1

ATO ADMINISTRATIVO ( PONTO 01 - 6 SEMESTRE 2015)

1.1

ATOS DA ADMINISTRAO

Ato realizado/praticado pela Administrao. Em regra, a Administrao pratica atos regidos pelo
direito pblico, atos polticos ou de governo, bem como em algumas oportunidades os atos esto sujeitos ao
direito privado (doao, permuta, compra e venda, locao, por exemplo).
a)
Atos Administrativos so as manifestaes unilaterais de vontade
da Administrao, produzidas em condies de superioridade perante o particular, a que o
Direito administrativo atribui conseqncias jurdicas (Gustavo Barchet)
1) Unilateralidade: A ato administrativo, uma vez produzido pelo Poder Pblico tem aptido para
deflagrar os efeitos jurdicos a que est predisposto, independentemente de manifestao do administrado.
So inmeros os atos em que h a participao do administrado. Por exemplo, uma Carteira
nacional de habilitao Requerimento, exames diversos provas tericas, praticas, exames de aptido
mdica . (so condies para que seja expedido o ato administrativo procedimento administrativo) Ato
administrativo final a expedio da CNH.
Participao do administrado no preenchimento das condies. Mas uma vez preenchidas essas
condies, o ato expedido unilateralmente.
2) Condies de superioridade Todo e qualquer ato administrativo produzido pela
Administrao em condio de superioridade. Essa condio de superioridade assegurada pelos atributos
dos atos administrativos. Qualidades especiais que lhes asseguram uma eficcia jurdica superior a dos
atos de direito privado (autoexecutoriedade, por exemplo)
3) Produo de efeitos jurdicos uma das caractersticas de atos jurdicos em geral.
Ato administrativo uma das modalidades dos atos da Administrao
O Ato administrativo o ato da Administrao regido pelo direito pblico. Sua principal diferena
com o ato jurdico a finalidade pblica
a manifestao de vontade do Estado. Ato jurdico praticado pela Administrao Pblica; todo o
ato lcito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos; s pode
ser praticado por agente pblico competente
b) Atos de Direito Privado so manifestaes unilaterais ou bilaterais de vontade, produzidas
pela Administrao e/ou pelos administrados, sob condio, regra geral, de isonomia, a que o Direito
atribui conseqncias jurdicas.
Bilateral acordo de vontades (permisso de servio pblicos) no so atos administrativos.
Todos os contratos de direito privado so bilaterais
So marcados pela isonomia.
1.1.1

Atos administrativos concessionrios e permissionrios

So atos praticados por particulares que prestam servio pblico. No so atos da Administrao.

1.2

FATOS DA ADMINISTRAO
Atinge especialmente a Administrao, alm de ser um fato jurdico.

um acontecimento material da Administrao que produz conseqncias jurdicas. No entanto,

no traduz uma manifestao de vontade voltada para produo dessas conseqncias. Ex.: A construo
de uma obra pblica; o ato de ministrar uma aula em escola pblica; o ato de realizar uma cirurgia em
hospital pblico.

O fato administrativo no se destina a produzir efeitos no mundo jurdico, embora muitas vezes
esses efeitos ocorram, como exemplo, uma obra pblica mal executada vai causar danos aos
administrados, ensejando indenizao. Uma cirurgia mal realizada em um hospital pblico, que tambm
resultar na responsabilidade do Estado
Fato da Administrao a execuo material de um ato administrativo, que no produz, por si
s, quaisquer conseqncias jurdicas. (HLM)
Sinnimo de ato materiais da Administrao
Fato da Administrao a execuo material de um ato administrativo, no destinado produo
de efeitos jurdicos. (CBM)
EX: Ordem de demolio de um imvel X( ato administrativo determinado).
Ao executar a ordem de demolio do imvel X, por engano, tambm executam a demolio parcial
do imvel Y. Vai ocasionar um dever de indenizar o imvel Y
Eventualmente, extraordinariamente, o fato da Administrao produz efeitos jurdicos autnomos,
diversos daqueles produzidos pelo ato administrativos.
Por exemplo: ordem de demolio do imvel (at o momento, o proprietrio paga IPTU sobre o
imvel e o terreno). Com o advento da demolio, o IPTU ser cobrado apenas sobre o terreno. Isso uma
conseqncia da execuo material do ato administrativo.
1.3

FATOS ADMINISTRATIVOS

Fatos administrativos correspondem a eventos da natureza a que o Direito Administrativo atribui

conseqncias jurdicas.
Evento algo que ocorre independente da vontade humana: nascimento, morte, maioridade; chuva,
deslizamento, maremoto, tsunami.
Ex 1) Morte de um servidor titular do cargo efetivo: Conseqncias:
abertura da sucesso, extino da personalidade jurdica (regulado pelo Direito Civil) vacncia do
cargo penso dependentes (regulado pelo Direito Administrativo)
Ex 2) Decadncia e prescrio
Evento da natureza: passagem do tempo
Atuao humana: omisso do titular do direito da pretenso em exerc-lo
Quando se trata de simples fato administrativo, Gasparini fala em ato ajurdico.
Ato administrativo

Fato administrativo

A vontade relevante.

Independe da vontade.

passvel de anulao e revogao.

No admite anulao nem revogao.

Goza de presuno de legitimidade.

No h presuno, ou ocorreu ou no ocorreu.

O ato jurdico (gnero) origina o ato administrativo (espcie peculiar, pois expressa a vontade da
Administrao).
Nem todos os atos da Administrao sero atos administrativos.

1.4

CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

Ato administrativo uma manifestao de vontade do Estado ou de quem lhe faa as vezes
(concessionrias e permissionrias). O Estado manifesta sua vontade criando, extinguindo e modificando
direitos, tendo como objetivo a satisfao do interesse pblico.
O ato administrativo, em relao lei, infralegal, complementar previso legal. Segue o regime
de direito pblico, estando sujeito ao controle de legalidade pelo Poder Judicirio.
Segundo Hely Lopes Meirelles, ato administrativo :

 toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que,

agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou
a si prpria ".
D

declarar

extinguir

transferir

resguardar

adquirir

modificar

impor

DIREITOS

OBRIGAES

J. Cretella Junior apresenta uma definio partindo do conceito de ato jurdico. Segundo ele:
ato administrativo "a manifestao de vontade do Estado, por seus
representantes, no exerccio regular de suas funes, ou por qualquer pessoa que
detenha. nas mos, frao de poder reconhecido pelo Estado, que tem por
finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situaes
jurdicas subjetivas, em matria administrativa".
Para Celso ntonio Bandeira de Mello: :
a declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes - como, por
exemplo, um concessionrio de servio pblico) no exerccio de prerrogativas
pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei, a
ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por rgo
jurisdicional".
Tal conceito abrange os atos gerais e abstratos, como os regulamentos e instrues, e atos
convencionais, como os contratos administrativos.
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro:
ato administrativo declarao do Estado ou de quem o represente, que
produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de
direito pblico e sujeito a controle pelo Poder Judicirio".
A distino deste ltimo conceito dos demais que nele s se incluem atos que produzem efeitos
imediatos, excluindo do conceito o regulamento, que quanto ao contedo se aproxima mais da lei,
afastando, tambm, os atos produtores de efeitos jurdicos diretos, como os atos materiais e os
enunciativos.
Segundo Ruy Cirne Lima:
ato administrativo so atos jurdicos praticados segundo o Direito
Administrativo
1.5
1.5.1

ESPCIES OU MODALIDADES

DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Atos Normativos

So aqueles que contm um comando geral da Administrao, visando a correta aplicao da

lei; estabelecem regras gerais e abstratas, pois visam a explicitar a norma legal.
complementar lei e busca a sua fiel execuo.
o exerccio do poder regulamentar, mas pode tambm se manifestar no exerccio do poder de
polcia (ex: regras sanitrias).
Exs.: Decretos, Regulamentos, Regimentos, Resolues, Deliberaes, etc.

1.5.2

Atos Ordinatrios

Visam disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes.

Emanam do poder hierrquico da Administrao.
Exs.: Instrues, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de Servio, Ofcios, Despachos.
1.5.3

Atos Negociais

So aqueles que contm uma declarao de vontade do Poder Pblico coincidente com a vontade
do particular; visa a concretizar negcios pblicos ou atribuir certos direitos ou vantagens ao particular.
Ex.:
Renncia.
1.5.4

Licena; Autorizao; Permisso; Aprovao; Apreciao; Visto; Homologao; Dispensa;

Atos Enunciativos

So os que se limitam a certificar ou atestar um fato, ou emitir opinio sobre determinado

assunto. No se vincula a seu enunciado.
Ex.: Certides; Atestados; Pareceres.
1.5.5

Atos Punitivos

Atos com que a Administrao visa a punir e reprimir as infraes administrativas ou a conduta
irregular dos administrados ou de servidores. a aplicao do poder de polcia e do poder disciplinar.
Ex.: Multa; Interdio de atividades; Destruio de coisas; Afastamento de cargo ou funo.
1.6

REQUISITOS OU ELEMENTOS

DO ATO ADMINISTRATIVO

A Lei 4.717/65 trata da Ao Popular e ela quem justifica os requisitos dos atos administrativos,
pois a desobedincia de qualquer um deles d ensejo ao cabimento da Ao Popular.
Art. 2: So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades
mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetncia; b) vcio de forma;
c) ilegalidade do objeto; d) inexistncia dos motivos; e) desvio de finalidade.
So requisitos do ato administrativo: competncia (quem?), finalidade (para qu?); forma (como?),
motivo (por qu?) e objeto (qual o resultado externo do ato?).
1.6.1

Competncia

Competncia o conjunto de poderes conferidos por lei aos agentes pblicos para um
eficiente desempenho de suas funes. um poder-dever.
Competncia administrativa a atribuio normativa da legitimao para a prtica de um ato
administrativo. (JUSTEN FILHO, 2005 : 195)
Poder Funo Interesse Pblico
Competncia (se justifica por certa) Funo (que se destina ao cumprimento, a satisfao do)
Interesse Pblico
Competncia

Funo

Interesse Pblico

Lavrar o auto de apreenso de

mercadoria

Assegurar o cumprimento
legislao tributria federal

da

Obteno de recursos financeiros

para a Unio

A competncia administrativa tem como caractersticas ser:

Obrigatria: o administrador obrigado a realizar o ato que a lei lhe compete. Desta
caracterstica decorre a irrenunciabilidade.

Irrenuncivel.

Imodificvel.

Imprescritvel: o no exerccio da competncia no a elimina.

No admite transao: o administrador no dispe da competncia, logo no pode

negoci-la.

Improrrogvel.

A competncia admite delegao e avocao. Esses institutos resultam do Poder

Hierrquico. Todavia tm carter excepcional e devem se dar em situaes
devidamente justificadas. Em trs situaes a lei probe a delegao:
1. Quando se tratar de competncia exclusiva.
2. Quando se tratar de ato normativo.
3. Quando se tratar de deciso de recurso administrativo.

Caractersticas da competncia:
1) Irrenunciabilidade: (poder-dever de agir): as competncias administrativas so de exerccio
obrigatrio, sempre que o requerer o interesse pblico, cuja consecuo justificou sua outorga
Administrao.
2) Inderrogabilidade as competncias administrativas no pode ser alteradas mediante acordo de
vontade entre os agentes pblicos. Quem defini titularidade a lei, logo no pode ser alterada por acordo de
vontades.. As competncias no pode ser transacionadas (HLM) A inderrogabilidade tem caracterstica
absoluta.
3) Improrrogabilidade os agentes pblicos no podem praticar atos para os quais a lei no lhes
conferiu competncias. O agente no pode atuar alm da sua competncia. Exceto nas hipteses de
delegao ou avocao. Carter relativo.
4) Imprescritibilidade as competncias devem ser exercidas a qualquer tempo (salvo quando a lei
estabelecer prazo para atuao da Administrao).
Di Pietro: Ela fala de sujeito ( que deve ter alm de competncia, deve ter condies pessoais no
momento da produo do ato administrativo sanidade mental, afastamento, impedimentos).
Agente pblico competente para realizar o ato, de acordo com regras de competncia previamente
estabelecidas. A competncia pode estar regrada na lei ou na CF.
o primeiro requisito de validade do ato administrativo. Inicialmente, necessrio verificar se a
Pessoa Jurdica tem atribuio para a prtica daquele ato. preciso saber, em segundo lugar, se o
rgo daquela Pessoa Jurdica que praticou o ato, estava investido de atribuies para tanto.
Finalmente, preciso verificar se o agente pblico que praticou o ato, f-lo no exerccio das atribuies
do cargo. O problema da competncia, portanto, resolve-se nesses trs aspectos.
1.6.2

Forma

a maneira regrada (escrita em lei) de como o ato deve ser praticado. o revestimento externo do
ato. ato. o modo pelo qual o ato aparece, revela sua existncia. necessria validade do ato. A
inexistncia de forma leva inexistncia do ato, enquanto a sua inobservncia leva nulidade, consoante
prescreve o art. 2 da Lei da Ao Popular. (GASPARINI, 2005 : 63)
Em sentido amplo consiste no procedimento a ser observado para a produo do ato
administrativo. Analisa o ato administrativo numa perspectiva externa
Em sentido estrito corresponde ao conjunto de elementos formais que deve conter o ato
administrativo, s formalidades que devem obrigatoriamente constar no prprio ato, como condio
indispensvel para a produo dos efeitos que lhe so prprios.
Em sentido estrito consiste na roupagem jurdica: conjunto de requisitos formais que devem
constar no prprio ato administrativo. Analisa o ato numa perspectiva interna
Ex: carteira nacional de habilitao
Requerimento prova terica, prova pratica, psicotcnico, mdico homologao e
----------------------------------------procedimento-----------------------------------------------------

finalmente, a expedio da CNH

Quando eu analiso o que deve constar da CNH, analiso os atos formais estritos ( nome, data de
validade, tipo de carteira...) analiso internamente o que deve constar.
Requisitos formais em sentido estrito
1) Denominao formal do ato o nome que a lei deu para o ato : CNH
2) Dados de meno obrigatria: nome do condutor, RG, data de nascimento
3) Motivao: a explicao dos motivos
4) Assinatura da autoridade competente.
Os atos administrativos (materiais) em regra so formais e escritos, admitindo-se apenas em
situaes excepcionais atos administrativos no escritos (ordem de agente de trnsito). A prpria
peculiaridade da situao poder implicar em realizao de atos no escritos.
Modos: 1) Forma Escrita: Ex: despacho em processo administrativo que pune servidor que agiu
irregularmente; 2) Forma verbal (oral): Ex: ordens dadas a um servidor; 3) Forma pictrica: Ex: Placas de
sinalizao de trnsito; 4) Forma eletromecnica: Ex: Semforos; 5) Forma mmica: Ex: Policiais orientando
manualmente o trnsito e o trfego.
Ateno cuidado!
Lei 9.784/1999 Lei do Processo Administrativo Federal
Art. 22: Os atos do processo administrativo no dependem de forma
determinada seno quando a lei expressamente a exigir.
1 Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo,
com a data e o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel.
Ex: Realizao de diligencia, depoimentos de testemunhas etc
Os Atos Administrativos em regra so formais (a validade est condicionada, dependem de uma
forma determinada).
Os atos processuais administrativos em regra so informais.
Este requisito FORMA composto por quatro desdobramentos:
1.6.2.1

Exteriorizao da vontade
A vontade deve ser manifestada obedecendo as formalidades especficas para caracterizao do

ato.
1.6.2.2

Formalidades especficas

Em princpio, exige-se a forma escrita para a prtica do ato, vige o princpio da solenidade.
Excepcionalmente, admitem-se as ordens atravs de sinais ou de voz, como so feitas no trnsito. Em
alguns casos, a forma particularizada e exige-se um determinado tipo de forma escrita.
1.6.2.3

Prvio processo administrativo

Deve ser assegurado o contraditrio e a ampla defesa.

1.6.2.4

Motivao
So as razes que levam prtica do ato. No se confundem com os motivos.

1.6.3

Motivo

circunstncia de fato ou de direito que autoriza ou impe ao agente pblico a prtica do ato
administrativo. Consubstancia situaes do mundo real que devem ser levadas em considerao para o agir
da Administrao Pblica competente (GASPARAINI, 2005 : 64-65).
Motivo ou causa o pressuposto (ou matria) de fato e de direito que serve de fundamento para
a produo do ato administrativo. O pressuposto de direito o conjunto de requisitos materiais previstos
em uma norma jurdica que autoriza(nos atos discricionrios) ou determina (nos atos vinculados) a prtica
de ato.
O pressuposto de fato a ocorrncia, no mundo real, dos elementos materiais abstramente
previstos na norma jurdica, ou, em termos mais singelos, a concretizao do pressuposto de direito.
o porqu do ato
Na linha temporal, antecedente ao ato.
Pressuposto de direito: A norma jurdica que estabelece os requisitos materiais.
CF Art 40, 1, II Aposentadoria compulsria.
Requisito material 70 anos de idade
Pressuposto de fato: ocorrncia no mundo real do pressuposto de direito. O servidor completou 70
anos
a situao de fato e de direito que autoriza ou exige a prtica do ato administrativo.
Motivo o fato e o fundamento jurdico que levam prtica do ato administrativo e condio de
validade do ato. Deve respeitar a legalidade e precisa ser:

Verdadeiro: precisa existir. Motivo falso enseja desvio de finalidade.

Compatvel com a lei: o ato administrativo precisa estar de acordo com a lei. Por
exemplo, no se pode remover agente pblico como forma de punio.

Compatvel com o resultado do ato: Fulano se envolve em confuso (motivo), a

Administrao retira seu porte de arma (ato administrativo). O motivo declarado tem
que ser cumprido, obedecendo a Teoria dos Motivos Determinantes.

Excepcionalmente no se exige motivo para realizao do ato: o caso da exonerao ad nutum,

que aquela do cargo em comisso.
1.6.3.1

Motivao

Motivao Corresponde declarao por escrito, no prprio ato administrativo, dos motivos que
justificaram sua produo. A motivao integra a forma do ato administrativo
A motivao deve ser prvia ou concomitante ao ato administrativo
HLM A motivao obrigatria para todos os atos vinculados e constitui a regra geral para os atos
discricionrios.
Excees: exonerao servidor ocupante de cargo em comisso
Exonerao do servidor ocupante funo de confiana
OBS: BM Nos atos vinculados a motivao pode ser sinttica ( aposentadoria compulsria de
acordo com o dispositivo da CF). Nos atos discricionrios, deve ser detalhada.
A ausncia de motivao nos atos vinculados representa defeito sanvel. (admite convalidao)
Ex: Caso da aposentadoria compulsria. A motivao se no existente, poder ser feita
posteriormente.
J nos atos discricionrios a ausncia de motivao defeito insanvel (no admite correo: seu
destino anulao.
EX: permisso de uso de bem pblico. Se negado, tem que ser motivado.

A efetiva existncia do motivo sempre um requisito para a validade do ato. Se o administrador

invoca determinados motivos, ainda que ele no seja exigido (exonerao ad nutum), a validade do ato fica
subordinada efetiva existncia desses motivos invocados para a sua prtica. a Teoria dos Motivos
Determinantes.
O ato no vincula sua realizao ao motivo se este for ilegal, falso. Motivo ilegal gera violao
Teoria dos Motivos Determinantes.
1.6.4

Teoria dos Motivos Determinantes

a vinculao do administrador ao motivo que houver alegado para a prtica de determinado ato.
Os motivos que determinaram a vontade do agente, isto , os fatos que serviram de suporte a sua deciso
integram a validade do ato. Sendo assim, a invocao de motivos de fato falsos, inexistentes ou
incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme j se disse, a lei no haja estabelecido,
antecipadamente, os motivos que ensejariam a prtica do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos
em que se calou, ainda quando a lei no haja expressamente imposto a obrigao de enunci-los, o ato s
ser vlido se estes realmente ocorreram e o justificavam (BANDEIRA DE MELO, 2000 : 360).
Sntese: a validade do ato administrativo est condicionada existncia e adequao dos motivos
declarados pela Administrao para sua produo.
Ex: aposentadoria compulsria
Posteriormente verifica-se que o servidor no tinha 70 anos. O ato anulado.
O motivo adequado tem que existir.
Motivo declarado: a motivao.
A aplicao da Teoria dos Motivos Determinantes pressupe a motivao do ato administrativo.
Logo, sempre que um ato for anulado pela aplicao desta teoria ele apresenta um defeito de
motivao, logo, de Forma
Ex: Exonerao de servidor de cargo em comisso.
No precisa motivar, mas o prefeito motivou por insuficincia de recursos para pagar o CC.
Para a aplicao da TMD no importa se o ato vinculado ou discricionrio, se a motivao ou
no obrigatria. Basta que ela tenha sido realizada.
Ex instaurado um PAD contra servidor e descobre que ele praticou uma falta mdia. Pena:
removido de oficio. De RJ ao AC
Se o motivo declarado pela Administrao para a produo do ato no existe ou no adequado, o
ato anulado pela aplicao da TMD mesmo que exista motivo adequado para sua produo, no
declarado pela Administrao.
Se o motivo declarado Administrao para a produo do ato no existe ou no adequado para a
produo do ato anulado pela aplicao da Teoria dos Motivos Determinantes, mesmo que exista motivo
adequado para sua produo, no declarado pela Administrao.
Ex instaurado um PAD e aplicado pena de demisso fundamentada ( os motivos declarados) em
abandono de cargo, pratica de ato de improbidade administrativa e conduta desidiosa. Servidor recorre ao
Poder Judicirio e consegue comprovar que no houve improbidade nem conduta desidiosa. Mas no
consegue provar que no houve abandono de cargo. O ato administrativo de demisso continuar vlido.
Logo, no se anula o ato da Administrao se um dos motivos declarados pela Administrao para
sua produo existir e for adequado para o ato em questo.
A nica exceo regra da Teoria dos Motivos Determinantes a hiptese de tredestinao (DL
3365/41), que uma mudana de motivo autorizada pelo ordenamento jurdico se mantida uma razo de
interesse pblico. A mesma ocorre quando a Administrao alega um motivo, mas realiza o ato com base
em outro. Por exemplo, a Administrao desapropria determinada propriedade alegando a necessidade de
construo de um hospital, mas acaba construindo uma escola. Tal mudana de destinao autorizada

pelo ordenamento jurdico, vez que o interesse pblico foi mantido. Esta a razo para legitimar a
tredestinao: manuteno do interesse pblico.
1.6.5

Objeto

alguma coisa sobre a qual incide o contedo do ato administrativo. Assim, um ato administrativo
que abona as faltas dos servidores, verificadas em razo da greve nos servios metrovirios, tem por objeto
as faltas ocorridas. Com outro exemplo aclara-se melhor o que se est afirmando: num ato administrativo de
permisso de uso de bem pblico imvel o objeto o bem. (GASPARINI, 2005 : 67).
o contedo do ato. a prpria alterao na ordem jurdica. A prpria substncia da manifestao
de vontade da Administrao. aquilo que o ato dispe. o que o ato efetivamente cria, extingue,
modifica ou declara. o efeito jurdico imediato que o ato produz.
Objeto o resultado prtico do ato, o resultado imediato do ato administrativo, enquanto a finalidade
resultado mediato. Primeiro momento o objeto o resultado imediato (que ocorre durante a realizao do
ato). A finalidade conseqente ao ato ( resultado mediato).
Ex Suspenso de servidor por 30 dias
Demolio de determinado imvel
Multa de R$ 100,00
Objeto o prprio ato administrativo
O objeto deve ser lcito, determinado e possvel.
Lcito, para o administrador, o que est previsto na lei, s pode fazer o que est expresso na lei.
1.6.6

Finalidade
o bem jurdico objetivado pelo ato administrativo.

A finalidade deve ser compreendida em dois sentidos: amplo e restrito. Em sentido amplo, significa
que todo ato administrativo deve ser produzido visando satisfao do interesse pblico.
Em sentido amplo, a finalidade igual para qualquer ato administrativo.
Em sentido estrito (sentido prprio), significa finalidade especifica, assim considerada aquela
prevista implcita ou explicitamente na lei para o ato administrativo. Para ser vlido no basta satisfazer
um desses sentido de finalidade, indispensvel que satisfaa a ambos.
nulo o ato administrativo visando exclusivamente o interesse privado.
Finalidade o resultado mediato do ato
O ato deve alcanar a finalidade expressa ou implicitamente prevista na norma que atribui
competncia ao agente para a sua prtica. O Administrador no pode fugir da finalidade que a lei imprimiu
ao ato, sob pena de nulidade do ato pelo desvio de finalidade especfica. Havendo qualquer desvio, o ato
nulo por desvio de finalidade, mesmo que haja relevncia social.
Defeito na finalidade vcio que por vezes tambm pode gerar defeito no motivo, pois justifica um
motivo falso.
Resumo da formao do ato
Todo ato deve ser feito por autoridade competente
De acordo com um procedimento (Forma e sentido Amplo)
Contendo descrio detalhada na lei(Forma em sentido estrito)
Todo ato s deve ter os motivos previstos em lei
Todo ato se destina a uma finalidade
Todo ato tem o seu objeto (seu contedo)
1.7

ABUSO DE PODER

Abuso de poder o gnero que comporta duas espcies: o excesso de poder e o desvio de
finalidade.
O excesso de poder ser verifica quando o agente atua fora da sua competncia (vcio de
competncia) EX Ministro que expede um Decreto
O desvio de finalidade (Desvio de Poder) quando o agente, apesar de no ultrapassar a sua
competncia, pratica ato com finalidade diversa do interesse pblico ou daquela prevista em lei. (Vcio de
finalidade) Ex Ato com visando interesse pblico, porm com fim especfico diverso. Remoo de ofcio
visando a punio do servidor. Remoo no tem por objeto uma punio e sim uma reestruturao de
pessoal.
Pode manifestar-se de dois modos: a) Desvio de finalidade genrico: finalidade alheia ao interesse
pblico. Ex: superior remove funcionrio para local afastado sem nenhum fundamento de fato que
requeresse o ato, mas apenas para prejudic-lo em razo de sua inimizade por ele; b) Desvio de finalidade
especfico: Ocorre quando o agente pblico pratica um ato visando o fim inerente a outro ato, mesmo que
ambos sejam de sua competncia e abriguem um interesse pblico. Exs: implantao de zona azul, cuja
finalidade a ordenao do estacionamento em locais de grande afluncia de veculos, com o fito de
aumentar a receita; remoo de funcionrio com a finalidade de puni-lo.
Omisso administrativa seria enquadrada como? O agente deveria ter atuado e no atuou.
Toda competncia outorgada ao agente publico. Logo quando esse deixa de exerc-la, quando
por lei deveria exercer, ocorre o desvio de poder.
1.8

MRITO ADMINISTRATIVO

a margem de liberdade que a lei outorga Administrao nas competncias discricionrias.

Consiste na autorizao para que o agente competente avalie a convenincia e a oportunidade do ato
administrativo e defina seu contedo.
1) A discricionariedade pode estar prevista de forma implcita na lei. Isto ocorre quando a lei se vale
de conceitos jurdicos indeterminados para definir o motivo do ato administrativo.
Por sua vez, quando ao objeto, s cabe se falar em previso expressa de discricionariedade.
Ex: Estatuto que defina como ilcito administrativo conduta desidiosa
Aqui a discricionariedade est implcita conceito indeterminado
Penalidade: Multa (1 a 3 salrios) ou suspenso (de 10/30 dias)
Aqui, no objeto, a discricionariedade est determinada, expressa
2) Em regra, quando h discricionariedade no motivo, haver tambm no objeto e vice versa.
Todavia, a margem de liberdade da discricionariedade pode incidir em apenas um destes elementos do ato
administrativo.
A Administrao vai ter margem de liberdade no motivo, mas no no objeto
Ex: exonerao de cargo em comisso Decide exonerar ou no ( convenincia) e quando ( oportunidade).
Mas se decidir, somente caber exonerao ad nutum
2 caso
A Administrao vai ter grau de liberdade no objeto mas no no motivo.
Ex: Lei prev um artigo xx, cabvel multa ou suspenso
Se um subordinado cometeu um ilcito. Sai um PAD. Ela no tem margem de liberdade para saber
sobre convenincia nem oportunidade. Mas poder decidir sobre o contedo ( ou multa ou suspenso).
3)
Eventualmente a Administrao poder gozar de certa margem de liberdade nos elementos:
competncia, finalidade e forma ( Di Pietro e CBM)
Competncia avocao e delegao ( convenincia e oportunidade)
Forma em sentido amplo: nos casos em que couber convite, a Administrao poder utilizar TP ou
Concorrncia.
Forma em sentido estrito: Administrao no utilize um instrumento de contrato e substitua ele por
Nota de Empenho, Ordem de Execuo de Servios

10

Corresponde esfera de discricionariedade (convenincia e oportunidade) reservada ao

administrador e, em princpio, no pode o Poder Judicirio pretender substituir a discricionariedade do
administrador pela discricionariedade do Juiz. Pode, no entanto, examinar os motivos e objetos invocados
pelo administrador para verificar se eles efetivamente existem e se porventura est caracterizado um desvio
de finalidade. Desta feita, est correto dizer que por vias tortas o judicirio acaba por controlar o mrito do
administrador sempre que analisa proporcionalidade e razoabilidade do ato enquanto princpios
constitucionais a serem respeitados, mas o faz no analisando a discricionariedade mas sim a legalidade.
Se o ato vinculado (prtica obrigatria) os elementos/requisitos so vinculados.
Se o ato discricionrio os elementos so vinculados e discricionrios. Competncia, forma e
finalidade so sempre elementos vinculados, sendo discricionrios o motivo e objeto.
A discricionariedade o mrito do ato administrativo, que se d por convenincia e oportunidade.
1.9

FORMAO

E EFEITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Antes de tratar dos efeitos preciso estabelecer os nveis de formao do ato administrativo.

Ato administrativo perfeito: aquele que j concluiu seu ciclo de formao.

Ato administrativo vlido: aquele que j cumpriu todas as exigncias da lei.

Ato administrativo eficaz: j est pronto para a produo de efeitos.

Exemplos:
Ato pode ser perfeito, vlido e ineficaz vacatio legis.
Ato perfeito, invlido e eficaz concurso fraudulento. Produz todos os efeitos at ser declarado
ilegal.
Ato perfeito, invlido e ineficaz fraude na licitao com contrato no publicado (art. 61, pargrafo
nico da Lei 8.666).
1.9.1

Efeitos tpicos

So os efeitos esperados, especficos a decorrer da realizao do ato. Todo ato tem um efeito tpico.
So os efeitos que o ato visa gerar ou a que ele se destina. Em outras palavras, diretamente, o ato foi
realizado para um determinado fim. Ex: o ato de nomeao de algum tem por efeitos prprios a assuno
do cargo por algum; prprio do ato de demisso desligar funcionrio do servio pblico; o ato de
permisso de servio pblico tem efeito prprio de investir algum (permissionrio) na condio de
prestador de servio de responsabilidade do Estado, etc.
Ex: nomeao de servidor (ato) = preenchimento de cargo (efeito tpico).
1.9.2

Efeitos atpicos

So os efeitos secundrios. So os que ocorrem sem que para isso o ato estivesse preordenado ou
destinado. Derivam do contedo do ato administrativo, mas no se confundem com o contedo
1.9.2.1

Efeitos atpicos reflexos

Advm do efeito principal atingindo terceiros estranhos ao ato.

exemplo de efeito atpico reflexo: desapropriao de imvel de Pedro que est locado Maria.
Maria que estranha ao ato sofrer os efeitos reflexos do mesmo.
1.9.2.2

Efeitos prodrmicos ou preliminares

So os que acontecem antes da concluso do ato, antes do ato ser perfeito, antes de completar seu
ciclo de formao. Ocorrer quando depender de duas manifestaes de vontade (atos compostos ou atos
complexos).
Por exemplo, na escolha de dirigentes de agncia reguladora a primeira manifestao realizada
pelo Senado Federal e o segundo ato realizado pelo Presidente da Repblica, sendo que este ltimo vai

11

ter obrigao de se manifestar em razo da manifestao daquele. Esta obrigao de se manifestar advm
do efeito prodrmico causada pela realizao do primeiro ato.
1.10 SILNCIO NO DIREITO ADMINISTRATIVO
O silncio no ato administrativo, conduta omissiva da Administrao que, quando ofende
direito individual ou coletivo dos administrados ou de seus servidores, sujeita-se a correo judicial e a
reparao decorrente de sua inrcia. No Direito Privado o silncio normalmente interpretado como
concordncia da parte silente em relao pretenso da outra parte; no Direito Pblico, nem sempre, pois
pode valer como aceitao ou rejeio do pedido. (MEIRELLES, 2001 : 106-107)
Na verdade, o silncio no ato jurdico. Por isto, evidentemente, no pode ser ato administrativo.
Este uma declarao jurdica. Quem se absteve de declarar, pois, silenciou, no declarou nada e por isto
no praticou ato administrativo algum. Tal omisso um fato jurdico e, in casu, um fato jurdico
administrativo. Nada importa que a lei haja atribudo determinado efeito ao silncio: o de conceder ou
negar. Este efeito resultar do fato da omisso, como imputao legal, e no de algum presumido ato, razo
por que de rejeitar a posio dos que consideram ter a existido um ato tcito. (BANDEIRA DE MELLO,
2000 : 369)
1.11

1.12 ATRIBUTOS E QUALIDADES DO ATO ADMINISTRATIVO (P A I)

Atributos so qualidades especiais que asseguram ao ato administrativo uma eficcia jurdica
superior aos atos de direito privado

1.12.1 Presuno de legitimidade

Presume-se, em carter relativo, que o ato administrativo foi produzido em conformidade com a lei e
os principios administrativos, e que os fatos declarados pela Administrao para sua produo so
verdadeiros.
Todo ato administrativo presume-se legtimo, isto , verdadeiro e conforme o direito; presuno
relativa (juris tantum). Ex.: Execuo de Dvida Ativa: cabe ao particular o nus de provar que no deve ou
que o valor est errado.
Significa ao mesmo tempo presuno de legitimidade, de legalidade e de veracidade.
1.12.2 Auto-executoriedade
o atributo do ato administrativo pelo qual o Poder Pblico pode obrigar o administrado a cumpr-lo,
independentemente de ordem judicial. Dispensa o controle prvio do Poder Judicirio, mas no dispensa a
formalidade exigida pela lei para a realizao do ato. Decorre da presuno de legitimidade.
Auto-executoriedade tem exigibilidade e executoriedade. A primeira, que decidir sem a presena
do jucirio, est presente em todos os atos administrativos. A segunda, que a efetivao do ato, s
possvel em hipteses previstas na lei e quando tratar-se de situaes urgentes.
Atos no auto-executrios: Desapropriao, Execuo Fiscal (dependem de medida judicial),
Alienao de Bens Imveis ( depende de autorizao legislativa).

12

1.12.3 Imperatividade
Significa obrigatoriedade. a qualidade pela qual os atos dispem de fora executria e se impem
aos particulares, independentemente de sua concordncia. Ex.: Secretrio de Sade quando dita normas de
higiene.
Entretanto, o ato s ser imperativo se trouxer em seu contedo uma obrigao. Por exemplo, uma
certido ou um atestado no tem imperatividade, uma vez que no traz uma obrigao.
Decorre do exerccio do Poder de Polcia impor obrigao para o administrado. o denominado
poder extroverso da Administrao.
1.12.4 Tipicidade
Atributo trazido por Maria Sylvia Zanella Di Pietro e adotado pela maioria da doutrina.
a adequao do fato norma, nos moldes do que ocorre no direito penal. Cada ato tem sua
aplicao determinada, no podendo ser autorizado para outra finalidade seno para aquela determinada
em lei.
1.13 CLASSIFICAO
Quanto ao(s)

DOS

ATOS ADMINISTRATIVOS

Atos

Descrio

Gerais

Destinam-se a uma parcela grande de sujeitos

indeterminados e todos aqueles que se vem abrangidos
pelos seus preceitos.

Exemplos

Destinatrios

Edital;
Regulamentos;
Instrues.
Demisso;
Individuais

Destinam-se a uma pessoa em particular (individual

singular) ou a um grupo de pessoas determinadas
(individual plrimo).

Exonerao;
Outorga de Licena
Circulares;

Alcance

Internos

Portarias;
Instrues;

Externos

Imprio

Objeto

Os destinatrios so os rgos e agentes da

Administrao; no se dirigem a terceiros.

Gesto

Alcanam os administrados de modo geral (s

entram em vigor depois de publicados). Produzem efeitos
dentro e fora da Administrao.
Aquele que a Administrao pratica no gozo de suas
prerrogativas; em posio de supremacia perante o
administrado.

So os praticados pela Administrao em situao

de igualdade com os particulares, SEM USAR SUA
SUPREMACIA;

Admisso;
Licena.
Desapropriao;
Interdio;
Requisio.
Alienao e Aquisio
de bens;
Certides

Expediente

Aqueles praticados por agentes subalternos; atos de

rotina interna. No decide nada, simplesmente impulsiona
o processo.

13

Protocolo

Regramento
ou liberdade
Formao do ato

Vinculado

Quando no h, para o agente, liberdade de escolha,

devendo se sujeitar s determinaes da Lei. Os
elementos (requisitos) so sempre vinculados.

Quando h liberdade de escolha (na LEI) para o

agente, no que diz respeito ao mrito (CONVENINCIA e
Discricionrio OPORTUNIDADE). Os elementos discricionrios so
motivo e objeto, sendo que os demais (competncia,
forma e finalidade) so vinculados.

Licena;
Pedido de
Aposentadoria

Autorizao

Simples

Produzido por um nico rgo; podem ser simples

singulares ou simples colegiais. o ato que est perfeito
e acabado com uma s manifestao de vontade.

Despacho

Composto

H duas manifestaes de vontade dentro de um

mesmo rgo, sendo a primeira principal e a segunda
secundria.

Dispensa de licitao

Complexo

Resultam da soma de vontade de 2 ou mais rgos.

No
deve
ser
confundido
com
procedimento
administrativo (Concorrncia Pblica). As manifestaes
se do em rgos diferentes e esto em patamar de
igualdade.

Escolha em lista
trplice

1.14 ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE:

1.14.1 Quanto ao contedo:

a) Admisso: o ato administrativo vinculado pelo qual a Administrao Pblica faculta o ingresso
de administrado em estabelecimento governamental, desde que tenha atendido s exigncias legais, para o
desfrute de um servio pblico (GASPARINI, 2005 : 83); Admisso o ato unilateral e vinculado pelo qual
a Administrao reconhece ao particular, que preencha os requisitos legais, o direito prestao de um
servio pblico (DI PIETRO, 2011, p. 235). Exs: Atos que admitem algum em unidade hospitalar ou
educacional para fruio dos respectivos servios.
b) Permisso: A permisso ato unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a Administrao
Pblica (permitente) transfere a um particular (permissionrio), pessoa fsica ou jurdica, a execuo de
servio ou atividade pblica, ou o uso de determinado bem pblico sempre tendo em vista o interesse
coletivo. (ROLIM, Luiz Antnio. A Administrao Indireta, as Concessionrias e Permissionrias em Juzo.
So Paulo : Revista dos Tribunais : 2004, p. 299)
o ato administrativo, vinculado ou discricionrio, segundo o qual a Administrao Pblica outorga
a algum, que para isso se interesse, o direito de prestar um servio pblico ou de usar, em carter
privativo, um bem pblico (GASPARINI, 2005 : 83).
As permisses de servio pblico, por fora do art. 175 da Constituio, devem ser sempre
precedidas de licitao; portanto, so atos vinculados. As permisses de uso de bem pblico, em princpio,
tambm devero ser antecedidas do mesmo procedimento, como regra vinculadas, conquanto no se possa
descartar alguma hiptese de permisso que, pela ndole do uso pretendido ou de sua extrema brevidade,
comporte outorga discricionria (BANDEIRA DE MELO, 2000 : 391)
Di Pietro, ao analisar o artigo 175, nico, inciso I da CF alerta para o fato de que no se pode mais
considerar como ato unilateral as permisses e as concesses de servios pblicos, como era a tendncia
tradicional. Portanto, para esta autora, a permisso de servio pblico no mais se encaixa no conceito que

14

ela d a permisso: Permisso, em sentido amplo, designa o ato administrativo unilateral, discricionrio e
precrio, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administrao Pblica faculta ao particular a execuo de servio
pblico ou a utilizao privativa de bem pblico (DI PIETRO, 2011, p. 236). Exs: para a doutrina mais
tradicional so exemplos os atos que transferem a certo particular a execuo de servios de transporte
coletivo, de produo e distribuio de energia eltrica ou os que trespassam o uso privativo de bem pblico
imvel (prdio, terreno) ou mvel (cadeira de rodas) a um particular interessado, instalao de banca de
jornais em logradouro pblico, ou de quiosque para venda de produtos de tabacaria, etc.
De servio pblico
PERMISSO
De uso de bem pblico
c) Concesso: o ato administrativo, discricionrio ou vinculado, mediante o qual a Administrao
Pblica outorga aos administrados um status, uma honraria ou, ainda, faculta-lhes o exerccio de uma
atividade material. (GASPARINI, 2005 : 86)
designao genrica de frmula pela qual so expedidos atos ampliativos da esfera jurdica de
algum. Da a existncia de subespcies. Por isso, fala-se em concesso de cidadania, de comenda, de
prmio, de explorao de jazida, de construo de obra pblica, de prestao de servio pblico, etc.
manifestamente inconveniente reunir sob tal nome to variada gama de atos profundamente distintos
quanto estrutura e regimes jurdicos. Assim, verbi gratia, a concesso de servio pblico e a de obra
pblica so atos bilaterais; j, as de prmio ou cidadania so unilaterais. (BANDEIRA DE MELLO, 2000 :
390)
d) Autorizao: o ato unilateral pelo qual a Administrao discricionariamente, faculta o exerccio
de atividade material, tendo, como regra, carter precrio. o caso da autorizao de porte de arma ou da
autorizao para explorao de jazida mineral (BANDEIRA DE MELLO, 2000 : 391)
o ato administrativo discricionrio mediante o qual a Administrao Pblica outorga a algum,
que para isso se interesse, o direito de realizar certa atividade material que sem ele lhe seria vedada
(GASPARINI, 2005 : 84)
Pode-se, portanto, definir a autorizao administrativa, em sentido amplo, como o ato
administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o
uso privativo de bem pblico, ou o desempenho de atividade material, ou a prtica de ato que, sem
esse consentimento, seriam legalmente proibidos. (DI PIETRO, 2011, p. 234).
OBS: Art. 21, XI e XII CF (prestao de servios pblicos)
Atividades materiais (prtica de atividades ou atos)
AUTORIZAO

Uso de bem pblico

Prestao de servio pblico (Art. 21, XI e XII CF)

A autorizao administrativa baseia-se no poder de polcia do Estado sobre a atividade privada.

A doutrina aponta, ainda, as autorizaes constantes dos artigos 49, II e III e 52, V, ambos da CF.
Contudo, somente podemos considerar estes atos como administrativos em sentido material, pois
formalmente so editados pela forma de decretos-legislativos ou de resolues.

15

e) Licena: Licena o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administrao faculta
quele que preencha os requisitos legais o exerccio de uma atividade. (DI PIETRO, 2011, p. 235). Ex:
licena para construir, para dirigir veculos automotores e de exerccio de atividade profissional (alvar de
funcionamento).
Sobre a diferena entre autorizao e licena, DI PIETRO, elucida: A autorizao ato constitutivo
e a licena ato declaratrio de direito preexistente.
f) Homologao: o ato administrativo vinculado pelo qual a Administrao Pblica concorda com
o ato jurdico praticado, se conforme com os requisitos legitimadores de sua edio (GASPARINI, 2005 :
85)
Homologao o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao Pblica reconhece a
legalidade de um ato jurdico. Ela se realiza sempre a posteriori e examina apenas o aspecto de legalidade,
no que se distingue da aprovao (DI PIETRO, 2011, p. 237).
g) Aprovao: o ato administrativo discricionrio mediante o qual a Administrao Pblica faculta
a prtica de certo ato jurdico ou concorda com o j praticado para lhe dar eficcia, se conveniente e
oportuno (GASPARINI, 2005 : 84)
A aprovao ato unilateral e discricionrio pelo qual se exerce o controle a priori ou a posteriori do
ato administrativo (DI PIETRO, 2011, p. 236). Exs: arts. 49, IV, XIV, XVII e 52, III, IV, XI da CF. Em todos
esses casos, a aprovao constitui, quanto ao contedo, tpico ato administrativo (de controle), embora
formalmente integre os atos legislativos (resolues ou decretos-legislativos) previstos no artigo 59, VI e
VII, da Constituio. (DI PIETRO, 2011 : 237)
h) Dispensa: a liberao de algum que se achava obrigado a um dado comportamento, vista
da ocorrncia de determinadas circunstncias (GASPARINI, 2005 : 86)
i) Visto: Visto o ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade competente atesta a
legitimidade formal de outro ato jurdico [...] Exemplo de visto o exigido para encaminhamento de
requerimentos de servidores subordinados a autoridade de superior instncia; a lei normalmente impe o
visto do chefe imediato, para fins de conhecimento e controle formal, no equivalendo concordncia ou
deferimento de seu contedo. (DI PIETRO, 2011, p. 240)

1.14.2 Quanto forma (exteriorizao do ato administrativo):

a) Decreto: Decreto a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais, emanados do

Chefe do Poder Executivo (Presidente da Repblica, Governador e Prefeito). Ele pode conter, da mesma
forma que a lei, regras gerais e abstratas que se dirigem a todas as pessoas que se encontram na mesma
situao (decreto geral) ou pode dirigir-se a pessoa ou grupo de pessoas determinadas. Nesse caso ele
constitui decreto de efeito concreto (decreto individual); o caso de um decreto de desapropriao, de
nomeao, de demisso (DI PIETRO, 2011, p. 240).
Regulamentar Art. 84, IV CF
Decreto
Independente ou autnomo (EC n. 32/2001 art. 84, VI CF)

16

b) Portaria: a frmula pela qual as autoridades de qualquer escalo de comando, desde que
inferiores ao Chefe do Executivo, expedem orientaes gerais ou especiais aos respectivos subordinados
ou designam servidores para o desempenho de certas funes ou, ainda, determinam a abertura de
sindicncia e inqurito administrativo (GASPARINI, 2005 : 88)
Portarias so atos administrativos internos pelos quais os chefes de rgos, reparties ou servios
expedem determinaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funes ou
cargos secundrios. Por portaria tambm se iniciam sindicncias e processos administrativos. Em tais casos
a portaria tem funo assemelhada da denncia do processo penal. As portarias, como os demais atos
administrativos internos, no atingem nem obrigam aos particulares, pela manifesta razo de que os
cidados no esto sujeitos ao poder hierrquico da Administrao Pblica. Nesse sentido vem decidindo o
STF (MEIRELLES, 2001 : 176)
frmula pela qual autoridades de nvel inferior ao de Chefe do Executivo, sejam de qualquer
escalo de comandos que forem, dirigem-se a seus subordinados, transmitindo decises de efeito interno,
quer com relao ao andamento das atividades que lhes so afetas, quer com relao vida funcional de
servidores, ou, at mesmo, por via delas, abrem-se inquritos, sindicncias, processos administrativos.
Como se v, trata-se de ato formal de contedo muito fluido e amplo. (BANDEIRA DE MELLO, 2000 : 392393)
c) Alvar: frmula utilizada para expedio de autorizaes e licenas (BANDEIRA DE MELLO,
2000 : 393)
Alvar o instrumento pelo qual a Administrao Pblica confere licena ou autorizao para a
prtica de ato ou exerccio de atividade sujeitos ao poder de polcia do Estado. Mais resumidamente, o
alvar o instrumento da licena ou da autorizao. Ele a forma, o revestimento exterior do ato; a licena
e a autorizao so o contedo do ato (DI PIETRO, 2011, p. 242) Exemplos: Alvar de retirada de gua de
um rio pblico, alvar de construo, alvar de funcionamento de lanchonete, etc.
d) Aviso: frmula que foi utilizada ao tempo do Imprio pelos Ministros de Estado para
prescrever orientao dos rgos subordinados, tendo neste caso o mesmo carter das instrues atuais,
ou ainda como instrumento de comunicao a autoridade de alto escalo. Hoje tem utilizao restrita.
Praticamente, usado quase que s nos Ministrios militares (BANDEIRA DE MELLO, 2000 : 393)
a frmula utilizada pelos Ministros, notadamente os militares, para prescreverem orientao aos
respectivos subordinados sobre assuntos de seus Ministrios. (GASPARINI, 2005 : 88)
e) Instruo: So ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execuo de
determinado servio pblico, expedidas pelo superior hierrquico com o escopo de orientar os subalternos
no desempenho das atribuies que lhe esto afetas e assegurar a unidade de ao no organismo
administrativo. Como bvio, as instrues no podem contrariar a lei, o decreto, o regulamento, o
regimento ou o estatuto do servio, uma vez que so atos inferiores, de mero ordenamento administrativo
interno. Por serem internos, no alcanam os particulares nem lhes impem conhecimento e observncia,
vigorando, apenas, como ordens hierrquicas de superior a subalterno (MEIRELLES : 2001 : 175-176)
a frmula com a qual os superiores expedem normas gerais, de carter interno, que prescrevem
o modo de atuao dos subordinados em relao a certo servio. Pela Instruo n. 17-b, o Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria INCRA fixou a orientao a ser seguida quando da implantao de
stios de recreio, ou seja, loteamento em zona rural com finalidade urbana. Assemelha-se ao aviso,
circular e ordem de servio (GASPARINI, 2005 : 90)
f) Circular: Circular o instrumento de que se valem as autoridades para transmitir ordens internas
uniformes a seus subordinados (DI PIETRO, 2011, p. 241).

17

 a frmula mediante a qual os superiores transmitem ordens uniformes aos respectivos

subordinados sobre certo servio (GASPARINI, 2005 : 88)
Circulares so ordens escritas, de carter uniforme, expedidas a determinados funcionrios ou
agentes administrativos incumbidos de certo servio, ou do desempenho de certas atribuies em
circunstncias especiais. So atos de menor generalidade que as instrues, embora colimem o mesmo
objetivo: o ordenamento do servio (MEIRELLES, 2001 : 176)
g) Ordem de servio: frmula usada para transmitir determinao aos subordinados quanto
maneira de conduzir determinado servio. Ao invs desta frmula, as ordens por vezes so veiculadas por
via de circular (BANDEIRA DE MELLO, 2000 : 393)
a frmula com que os superiores transmitem, aos respectivos subordinados, a maneira de ser
conduzido certo e determinado servio, no que respeita aos aspectos administrativos e tcnicos.
Assemelha-se ao aviso e circular. A expresso tambm usada para indicar a algum que pode iniciara
obra, o fornecimento ou o servio que contratara com a Administrao Pblica. (GASPARINI, 2005 : 89)
Podem, tambm, conter autorizao para a admisso de operrios ou artfices (pessoal de obra), a
ttulo precrio, desde que haja verba dotada para tal fim. Tais ordens comumente so dadas em simples
memorando da Administrao para incio de obra ou, mesmo, para pequenas contrataes (MEIRELLES,
2001 : 176)
h) Resoluo: Resolues so atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades
do Executivo (mas no pelo Chefe do Executivo, que s deve expedir decretos) ou pelos presidentes dos
tribunais, rgos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matria de sua competncia
especfica. Por exceo admitem-se resolues individuais (MEIRELLES, 2001 : 174)
a frmula de que se valem os rgos colegiados para manifestar suas deliberaes em assuntos
da respectiva competncia ou para dispor sobre seu prprio funcionamento (GASPARINI, 2005 : 89)
i) Ofcio: a frmula com que os agentes pblicos procedem s necessrias comunicaes de
carter administrativo ou social. Por ofcio comunica-se ao interessado a deciso proferida em certo
expediente de seu interesse. Tambm por ofcio a Administrao Pblica faz convite para determinada
pessoa participar de uma solenidade cvica (GASPARINI, 2005 : 89).
j) Despacho: Despachos administrativos so decises que as autoridades executivas (ou
legislativas e judicirias, em funes administrativas) proferem em papis, requerimentos e processos
sujeitos sua apreciao. [...] Despacho normativo aquele que, embora proferido em caso individual, a
autoridade competente determina que se aplique aos casos idnticos, passando a vigorar como norma
interna da Administrao para as situaes anlogas subseqentes (MEIRELLES, 2001 : 177).
l) Parecer: a frmula segundo a qual certo rgo ou agente consultivo expede,
fundamentadamente, opinio tcnica sobre matria submetida sua apreciao. (GASPARINI, 2005 : 90)
Pareceres administrativos so manifestaes de rgos tcnicos sobre assuntos submetidos sua
considerao. (MEIRELLES, 2001 : 185)
Em regra, o parecer facultativo (no obrigando a Administrao Pblica nem os administrados aos
seus motivos e concluses), devido a seu carter opinativo. Excepcionalmente adquire carter obrigatrio

18

ou vinculante (Ex: casos em que a lei exige prvia audincia de um rgo consultivo, antes da deciso
terminativa da Administrao)
Segundo Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1979:575), o parecer pode ser facultativo,
obrigatrio e vinculante.
O parecer facultativo quando fica a critrio da Administrao solicit-lo ou no, alm de no ser
vinculante para quem o solicitou. Se foi indicado como fundamento da deciso, passar a integr-la, por
corresponder prpria motivao do ato.
O parecer obrigatrio quando a lei o exige como pressuposto para a prtica do ato final. A
obrigatoriedade diz respeito solicitao do parecer (o que no lhe imprime carter vinculante). Por
exemplo, uma lei que exija parecer jurdico sobre todos os recursos encaminhados ao Chefe do Executivo;
embora haja obrigatoriedade de ser emitido o parecer sob pena de ilegalidade do ato final, ele no perde o
seu carter opinativo. Mas a autoridade que no o acolher dever motivar a sua deciso.
O parecer vinculante quando a Administrao obrigada a solicit-lo e a acatar a sua concluso.
Para conceder aposentadoria por invalidez, a Administrao tem que ouvir o rgo mdico oficial e no
pode decidir em desconformidade com a sua deciso (DI PIETRO, 2011, p. 237).
O STJ entende que o parecer no ato administrativo. O Tribunal de Contas da Unio decretou que
no se pode penalizar a autoridade que se vale do parecer para decidir.
m) Certido: A certido a frmula pela qual so veiculados os meros atos administrativos.
documento pblico resumido ou de inteiro teor que retrata o contedo do ato, fato ou comportamento
certificado e que seja do conhecimento da Administrao Pblica ou que por qualquer razo esteja nos seus
arquivos. [...] Na maioria das vezes so expedidas a pedido de quem por elas tem algum interesse na
defesa de direito ou no esclarecimento de situaes de interesse pessoal, como o caso da comprovao do
tempo de servio pblico para fins de aposentadoria (GASPARINI, 2005 : 92).

1.15 EXTINO

DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, um ato administrativo extingue-se por:

1.15.1 Cumprimento de seus efeitos
Casos de esgotamento do prazo (ato de permisso de uso de um bem pblico por um circo pelo
prazo de dois meses).
Casos de execuo do ato (ato de apreenso de mercadorias imprprias para o consumo).
Casos de ter o ato alcanado seu objetivo (ato que aumentar um preo pblico).
1.15.2 Desaparecimento do sujeito
Desaparecimento de beneficirio de atos personalssimos (cadeira de rodas).
1.15.3 Desaparecimento do objeto
Finda a autorizao para o direito de lavra com o exaurimento da mina.
Extingue-se a utilizao privada tendo em vista que o terreno pblico dado em permisso fora
invadido por gua (terrenos de marinha).
1.15.4 Retirada
Alguns autores usam a palavra invalidao como sinnimo de retirada do ato pelo Poder Pblico,
outros usam como espcie, sendo sinnimo de anulao.
Sucede quando o Poder Pblico emite um ato concreto com efeito extintivo sobre o anterior
(BANDEIRA DE MELLO, 2000, p 398)

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So hipteses de desfazimento do ato administrativo por ato do Poder Pblico:

1.15.4.1 Revogao
A retirada se d por razes de oportunidade e convenincia.
a extino de um ato administrativo legal e perfeito, por razes de convenincia e oportunidade,
pela Administrao, no exerccio do poder discricionrio. O ato revogado conserva os efeitos produzidos
durante o tempo em que operou. A partir da data da revogao que cessa a produo de efeitos do ato at
ento perfeito e legal. S pode ser praticado pela Administrao Pblica por razes de oportunidade e
convenincia.
O Poder Judicirio no poder revogar atos da Administrao no tocante ao mrito administrativo.
Por certo, quando os atos forem do prprio judicirio, no exerccio de suas atribuies administrativas,
poder revog-los. Todavia, quando se tratar de ato dos demais poderes s poder intervir na anlise da
legalidade dos atributos vinculados, poder examinar os motivos invocados pelo Administrador para verificar
se eles efetivamente existem e se porventura est caracterizado um desvio de finalidade.
Os efeitos so ex nunc - sem efeito retroativo.
No h prazo para a revogao dos atos administrativos, ou seja, no h limite temporal. Os limites
so apenas materiais: no se admite revogao de ato vinculado, que j tenham esgotados seus efeitos ou
que no seja da competncia do administrador. Ademais, a revogao no pode atingir os direitos
adquiridos.
1.15.4.2 Anulao ou invalidao
D-se por razes de ilegalidade.
a supresso do ato administrativo, com efeito retroativo, por razes de ilegalidade e ilegitimidade.
Pode ser examinado pelo Poder Judicirio (razes de legalidade e legitimidade) e pela Administrao
Pblica (aspectos legais e no mrito).
Os efeitos so ex tunc, ou seja, com efeito retroativo, invalida as conseqncias passadas,
presentes e futuras.
Smula STF 346: A Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos.
Smula STF 473: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-las, por motivo
de convenincia ou oportunidade, respeitado os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os
casos, a apreciao judicial.
O prazo para a Administrao anular seus atos de 05 anos. Para a anulao judicial o prazo
depender da matria a ser analisada.

1.15.4.3 Anulao X Revogao

Revogao

Anulao (invalidao)
Motivo

Autoridade

Efeitos
Direitos adquiridos
Elementos apreciados
Pressuposto

Ato viciado ou ato ilegal

Inconvenincia e inoportunidade

Pela
prpria
autoridade
Revogado somente pela prpria
administrativa de ofcio (art. 53 da Administrao.
Lei n 9784).
A mesma autoridade ou superior
Pelo Poder Judicirio quando hierrquico quando da resciso do ato do
provocado.
subordinado. Ou autoridade sucessora
(novo prefeito).
Ex tunc (retroativo)

Ex nunc (no-retroativo)

Inexistem,
vedado
enriquecimento sem causa

Competncia, forma e finalidade

Obedincia ao devido processo
legal

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So respeitados
Motivo e objeto

1.15.4.4 Convalidao
a prtica de um ato posterior que vai conter todos os requisitos de validade, INCLUSIVE aquele
que no foi observado no ato anterior e determina a sua retroatividade data de vigncia do ato tido como
anulvel. Os efeitos passam a contar da data do ato anterior editado um novo ato.
o ato administrativo pelo qual suprido o vcio existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos
data em que este foi praticado. Ela feita, em regra, pela Administrao, mas eventualmente poder ser
feita pelo administrado, quando a edio do ato dependia da manifestao de sua vontade e a exigncia
no foi observada. Este pode emiti-la posteriormente, convalidando o ato (DI PIETRO, 2011, p. 253).
O fundamento da convalidao est previsto na Lei 9.784/99:
Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse
pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis
podero ser convalidados pela prpria Administrao.
Os atos administrativos imperfeitos podem ser convalidados pelo princpio da boa-f e da segurana
jurdica.
Anote-se que s pode ser convalidado o ato sanvel (anulvel), assim entendido aquele que conta
com um defeito sanvel que, por sua vez, normalmente se encontra na competncia ou na forma.
O ato nulo no admite convalidao. nulo o ato cujo defeito insanvel (defeito no objeto, motivo
ou finalidade). Logo, o ato nulo ser fatalmente objeto de anulao.
o ato de convalidao , s vezes, vinculado,e outras vezes, discricionrio. [...] ...tratando-se de ato
vinculado praticado por autoridade incompetente, a autoridade competente no poder deixar de convalidlo, se estiverem presentes os requisitos para a prtica do ato; a convalidao obrigatria, para dar
validade aos efeitos j produzidos; se os requisitos legais no estiverem presentes, ela dever
necessariamente anular o ato. Se o ato praticado por autoridade incompetente discricionrio e, portanto,
admite apreciao subjetiva quanto aos aspectos de mrito, no pode a autoridade competente ser
obrigada a convalid-lo, porque no obrigada a aceitar a mesma avaliao subjetiva feita pela autoridade
incompetente; nesse caso ela poder convalidar ou no, dependendo de sua prpria apreciao
discricionria (DI PIETRO, 2011, p. 254).
Perante os atos invlidos a Administrao Pblica no tem discrio administrativa que lhe permita
escolher com liberdade se convalida um ato viciado ou se deixa de faz-lo. Tambm no tem liberdade para
optar se o invalida ou se deixa de invalid-lo. Finalmente, no pode, outrossim, eleger livremente entre as
alternativas de convalidar ou invalidar, ressalvada uma nica hiptese: tratar-se de vcio de competncia em
ato de contedo discricionrio. Neste nico caso, cabe ao superior hierrquico, a quem competiria expedi-lo,
decidir se confirma o ato ou se reputa inconveniente faz-lo, quando, ento, ser obrigado a invalid-lo. [...]
Isto posto, cumpre to-s esclarecer por que nos atos de contedo discricionrio, praticados por agente
incompetente, autoridade administrativa competente para restaurar a legalidade pode, a seu juzo,
convalidar ou invalidar. A razo simples. Sendo discricionrio o contedo do ato, quem no praticou no
poderia ficar compelido a pratic-lo com fins de convalidao (BANDEIRA DE MELLO: 2006 : 443).
1.15.4.4.1 Converso ou sanatria
Caso um ato no contenha os requisitos de um ato mais rigoroso que se queria realizar (ex:
concesso), mas cumpra os requisitos de um ato mais simples (ex: permisso) possvel aproveitar o
procedimento j realizado convertendo o ato mais rigoroso para o mais simples.
A principal diferena entre este fenmeno e o da convalidao que aqui o ato sanado sofre
transformao, enquanto que na convalidao o ato continua o mesmo.
Pode ser definida como o ato administrativo pelo qual a Administrao converte um ato invlido em
ato de outra categoria, com efeitos retroativos data do ato original. O objetivo aproveitar os efeitos j
produzidos. Um exemplo seria o de uma concesso de uso feita sem licitao, quando a lei a exige; pode
ser convertida em permisso precria, em que no h a mesma exigncia; com isso, imprime-se validade
ao uso do bem pblico, j consentido (DI PIETRO, 2011, p. 256).

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1.15.4.5 Cassao
Retirada do ato administrativo pelo descumprimento das condies inicialmente impostas.
A retirada se d "porque o destinatrio descumpriu condies que deveriam permanecer atendidas
a fim de poder continuar desfrutando da situao jurdica".
O autor cita o exemplo de cassao de licena para funcionamento de hotel por haver se convertido
em casa de tolerncia.
1.15.4.6 Caducidade
Retirada de ato administrativo pela supervenincia de norma jurdica que com ele incompatvel.
A retirada se d "porque sobreveio norma jurdica que tornou inadmissvel a situao antes
permitida pelo direito e outorgada pelo ato precedente".
O exemplo a caducidade de permisso para explorar parque de diverses em local que, em face
da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatvel com aquele tipo de uso.
No se confunde com a caducidade de que trata a concesso de servio.
1.15.4.7 Contraposio
Retirada em razo da realizao de dois atos de competncias diferentes em que o segundo elimina
os efeitos do primeiro.
A retirada se d "porque foi emitido ato com fundamento em competncia diversa que gerou o ato
anterior, mas cujos efeitos so contrapostos aos daquele". o caso da exonerao de funcionrio, que tem
efeitos contrapostos ao da nomeao.
1.15.5 Renncia
O administrado ou a Administrao no quer mais e abre mo do direito.
Extinguem-se os efeitos do ato porque o prprio beneficirio abriu mo de uma vantagem de que
desfrutava (ttulo de cidado honorrio).

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