http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/84/art/art9.

htm
http://www.juridicas.unam.mx/sisjur/dercompa/pdf/2-112s.pdf
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/cont/4/art/art2.htm
ALGUNAS NOTAS EN RELACIN CON LA TENENCIA DE LA TIERRA EN MXICO
SUMARIO:
I. Introduccin.
II. Concepto.
III. Regmenes
de
propiedad.
IV. Modificaciones
recientes
a
la
propiedad
agraria.
V.
Asentamientos
irregu- lares.VI. Consideraciones finales.
I. INTRODUCCIN
El urbanismo es una materia multidisciplinaria. En la elaboracin de los planes o
programas de desarrollo urbano se toman en consideracin diferentes variables, tales
como aspectos geogrficos, climticos, demogrficos, sociolgicos, estudios financieros
y un elemento muy importante que es el aspecto jurdico dentro del cual destaca el
tema de la tenencia de la tierra del lugar en donde se va a aplicar ese plan o
programa. Ya el maestro Antonio Azuela de la Cueva sealaba hace algunos aos la
importancia del tema de la tenencia de la tierra para el derecho urbanstico.1
El presente estudio pretende hacer un breve repaso sobre el tema de la propiedad de
la tierra en Mxico y sealar los recientes cambios a la propiedad agraria.
II. CONCEPTO
La "tenencia de la tierra" se define como, segn el Glosario de trminos sobre
asentamientos humanos,. La ocupacin y posesin actual y material de una
determinada superficie de la tierra. Es el conjunto de disposiciones legales que
establecen los actos constitutivos de la posesin, los requisitos conforme a los cuales
debe ejercerse y los derechos y obligaciones que generan.2
El tema de la tenencia de la tierra nos lleva a estudiar los diferentes regmenes de
propiedad que existen ya que "los actos y re-quisitos para poseer una determinada
superficie de tierra dependen del rgimen de propiedad al que sta pertenezca".3
En el lenguaje jurdico es diferente la propiedad de la posesin. As, propiedad (del
latn proprietas-atis) significa dominio que se ejerce sobre la cosa poseda.
En el derecho romano, la propiedad se entenda como. la manera ms completa de
gozar de los beneficios de una cosa. Estos beneficios comprendan el jus utendi o usus,
es decir, la facultad de servirse de la cosa conforme a su naturaleza; el jus
fruendi o fructus, que otorgaba el derecho a percibir el producto de la misma; el jus
abutendi o abusus, que confera incluso el poder de distribuirla y, por ltimo, el jus
vindicandi, que permita su reclamo de otros detentadores o poseedores.4
Segn Rojina Villegas, la propiedad es. el poder jurdico que una persona ejerce en
forma directa e inmediata sobre una cosa para aprovecharla totalmente en sentido
jurdico, siendo oponible este poder a un sujeto pasivo universal, por virtud de una
relacin que se origina entre el titular y dicho sujeto.5

Por su parte, Guillermo F. Margadant considera que. La propiedad es el derecho de

obtener de un objeto toda la satisfaccin que ste pueda proporcionar. Este derecho
puede estar limitado por el inters pblico y por otros derechos privados que
desmiembren la propiedad (hipotecas, servidumbres, etctera).6
El Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en
materia federal establece, en su artculo 830 que "El propietario de una cosa puede
gozar y disponer de ella con las limitaciones y modalidades que fijen las leyes".
En cuanto a la posesin, el artculo 190 de este mismo Cdigo seala que "Es poseedor
de una cosa el que ejerce sobre ella un poder de hecho, salvo lo dispuesto en el
artculo 793. Posee un derecho el que goza de l". El artculo 793 se refiere a que.
Cuando se demuestre que una persona tiene en su poder una cosa en virtud de la
situacin de dependencia en que se encuentra respecto del propietario de esa cosa, y
que la retiene en provecho de ste, en cumplimiento de las rdenes e instrucciones
que de l ha recibido, no se le considera poseedor.
Tambin el artculo 791 de este Cdigo se refiere a la posesin:. Cuando en virtud de
un acto jurdico el propietario entrega a otro una cosa, concedindole el derecho de
retenerla temporalmente en su poder en calidad de usufructuario, arrendatario,
acreedor pignoraticio, depositario, u otro ttulo anlogo, los dos son poseedores de la
cosa. El que la posee a ttulo de propietario tiene una posesin originaria, el otro, una
posesin derivada.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artculo 27 el
rgimen de propiedad que rige en nuestro pas.
Este artculo, seala Jorge Madrazo, "construye un rgimen triangular de propiedad,
integrado por la propiedad privada, la propiedad pblica y la propiedad social".7
El primer prrafo del artculo 27 constitucional expresa que. la propiedad de las tierras
y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde
originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el
dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
III. REGMENES DE PROPIEDAD
1. Propiedad privada
En el presente caso entendemos por propiedad privada a aqulla que se refiere el
Cdigo Civil para el Distrito Federal en su artculo 830 anteriormente sealado.
Aunque, como nos dice Antonio Azuela, "ms que una definicin, el artculo citado
ofrece un principio general que sirve apenas como marco de referencia".8
Adems del Cdigo Civil local, existen en cada estado numerosas leyes, reglamentos y
programas de desarrollo urbano en los cuales se determinan modalidades o
limitaciones a la propiedad privada.
De esta manera, se considera que existen dos tipos de limitaciones: la expropiacin
por causa de utilidad pblica y las modalidades que dicte el inters pblico.

El segundo prrafo del artculo 27 constitucional seala que "Las expropiaciones slo
podrn hacerse por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin".
Este mismo artculo, en su fraccin sexta, establece que las leyes de la Federacin y de
los estados, en sus respectivas jurisdicciones, determinarn los casos en que sea de
utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada.
Por lo que se refiere a las modalidades a la propiedad privada, el prrafo tercero de
este artculo 27, considera que "La nacin tendr en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico...".
En cuanto a la capacidad para ser titular de la propiedad privada, la fraccin I de este
artculo 27 establece que "slo los mexicanos por nacimiento o naturalizacin y las
sociedades mexicanas, tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y
sus accesorios o para obtener concesiones de explotacin de minas o aguas". Sin
embargo, en los prrafos siguientes se presentan algunas consideraciones con respecto
a la propiedad en el caso de los extranjeros.
La Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) de 1993 trata, en su captulo
quinto, "De las regulaciones a la propiedad en los centros de poblacin". Esta ley, en su
artculo 27, establece que. Para cumplir con los fines sealados en el prrafo tercero
del artculo 27 constitucional en materia de fundacin, conservacin, mejoramiento y
crecimiento de los centros de poblacin, el ejercicio del derecho de propiedad, posesin
o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en dichos
centros, se sujetar a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las
autoridades competentes, en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables.
El artculo 28 de esta Ley ordena que cualquiera que sea el rgimen jurdico de las
reas y predios de un centro de poblacin, estarn sujetos a las disposiciones que en
materia de ordenacin urbana dicten las autoridades conforme a esta Ley y dems
disposiciones jurdicas aplicables.
El segundo prrafo de este artculo indica que si se trata de tierras agrcolas y
forestales, o de preservacin ecolgica, se debern utilizar preferentemente en dichas
actividades o fines.
De acuerdo con el artculo 37 de esta Ley (LGAH), en el caso de inmuebles
comprendidos en las zonas designadas como reservas y destinos en los planes o
programas de desarrollo urbano correspondientes, sus propietarios o poseedores slo
podrn utilizarlos de manera que no presenten obstculo al aprovechamiento sealado.
Si en un plazo de cinco aos a partir de la entrada en vigor del plan o programa de
desarrollo urbano respectivo, las zonas o predios no se utilizaren conforme al destino
previsto, ese destino queder sin efectos y el inmueble se podr utilizar en usos
compatibles con los marcados para la zona de que se trate.
Sin embargo, de la redaccin de este artculo 37, ltimo prrafo, se desprende que
este cambio no es automtico sino que se requiere de la modificacin al plan o
programa.
2. Propiedad pblica

La propiedad pblica la define el maestro Manuel Gonzlez Oropeza como el. Derecho
real ejercido por entidades pblicas con personalidad jurdica sobre bienes de dominio
pblico. El Estado goza, al igual que los particulares de derechos de propiedad cuyas
caractersticas le son otorgadas en atencin a la naturaleza del titular, de la relacin
entre el titular y el bien y del bien en s mismo.9
Las caractersticas que distinguen a la propiedad pblica de la propiedad privada segn
el autor antes citado, son que los bienes de propiedad pblica estn fuera del
comercio, es decir, son inalienables, imprescriptibles, inembargables y los particulares
no pueden deducir acciones reivindicatorias.10
El patrimonio nacional se compone de bienes de dominio pblico y bienes de dominio
privado de la Federacin, que estn regulados por la Ley General de Bienes Nacionales.
As, el bien que sea objeto de propiedad pblica, seala Gonzlez Oropeza, slo ser
aqul bien considerado por la Ley como de dominio pblico, entre otros, los de uso
comn; los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio pblico, los propios
que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a stos, conforme a la ley; los
monumentos histricos, artsticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal; los
monumentos arqueolgicos muebles e inmuebles; los terrenos baldos y los dems
bienes inmuebles declarados por la ley inalienables e imprescriptibles; los terrenos
ganados natural o artificialmente al mar, ros, corrientes, lagos, lagunas o esteros de
propiedad nacional; las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artstica
incorporada o adhherida permanentemente a los inmuebles de la Federacin o del
patrimonio de los organismos descentralizados, cuya conservacin sea de inters
nacional, entre otros.
Entre los bienes de dominio privado mencionaremos los siguientes: los bienes ubicados
dentro del Distrito Federal, declarados vacantes conforme a la legislacin comn; los
que hayan formado parte del patrimonio de las entidades de la administracin pblica
paraestatal, que se extingan o liquiden, en la proporcin que corresponda a la
Federacin; los bienes muebles e inmuebles que la Federacin adquiera en el
extranjero; los bienes inmuebles que adquiera la Federacin o que ingresen por vas de
derecho pblico y tengan por objeto la constitucin de reservas territoriales, el
desarrollo urbano y habitacional o la regularizacin de la tenencia de la tierra.
Los bienes inmuebles del dominio privado de la Federacin pasarn a formar parte del
dominio pblico cuando sean destinados al uso comn, a un servicio pblico o a alguna
de las actividades que se equiparan a los servicios pblicos, o de hecho se utilicen en
esos fines.
De manera general, as se presenta a nivel federal, aunque el rgimen de propiedad
publica es semejante tanto a nivel estatal como a nivel municipal, con sus respectivas
disposiciones legislativas.
3. Propiedad social
Por propiedad social comprendemos a la propiedad ejidal y la propiedad comunal. En
esta parte aludiremos al concepto de ejido y de comunidad, para referirnos ms
adelante, en el apartado III, a las disposiciones jurdicas que en materia agraria
contiene la nueva ley en la materia.

El trmino ejido viene del latn exitus, salida; campo comn de todos los vecinos de un
pueblo, lindante con el que no se labra, y por lo general ah se renen los ganados o se
establecen las eras. Don Antonio Luna Arroyo seala que la palabra "era" viene del
latn aera, que significa: suelo aprisionado y llano donde comienzan las partes urbanas.
Espacio de tierra limpia y firme, algunas veces empedradas, donde se trillan las
mieses.11
En Mxico se ha considerado que el ejido comprende las tierras, bosques y aguas que
se concedan a los ncleos de poblacin, a travs de expropiaciones hechas por el
Gobierno Federal de las que se encontraren inmediatas a los ncleos solicitantes.
La caracterstica de los ejidos es que stos se otorgaban en propiedad a los ncleos
beneficiados, siendo inalienables, imprescriptibles, inembargables e intrasmisibles, es
decir, no se podan enajenar, ceder, arrendar, hipotecar o gravar en todo o en parte, ya
que su destino era el sostenimiento de los miembros del ncleo, y que trabajaran
personalmente la tierra.12
En las Leyes de Indias se emple el trmino ejido de la siguiente manera: los sitios en
que se han de formar los pueblos y reducciones tengan comodidad de agua, tierras y
montes y un "exido" de una legua de largo donde los indios puedan tener sus ganados
sin que se revuelvan con los otros de espaoles.13
En el siglo pasado, con la Ley de Desamortizacin de Bienes de Manos Muertas de 25
de junio de l856, se priv a las comunidades indgenas de la capacidad legal para
poseer y administrar bienes races, debido a que se orden el fraccionamiento de las
tierras que disfrutaban, y su adjudicacin individual. Slo se exceptu de
desamortizacin a los ejidos y a los edificios y terrenos destinados al servicio pblico
de las poblaciones.14
Sin embargo, el ejido al que se refiere la ley de desamortizacin de 1856 es a aqul
que se le asignaba a la mayor parte de los pueblos, villas y ciudades, siempre en
beneficio de sus moradores y de cuyos ejidos cuidaban los ayuntamientos. Al mismo
tiempo, nos dice Luna Arroyo, se fueron concediendo y titulando bienes terroriales a
las comunidades indgenas por el Gobierno colonial.
Por tanto, con la ley de l856, gran nmero de comunidades indgenas perdieron sus
bienes mientras que los ejidos de las villas y ciudades se conservaron.
Con la ley de 6 de enero de 1915 se declararon nulas las enajenaciones de tierras
hechas en perjuicio de los pueblos, rancheras, congregaciones o comunidades, y se les
devolvi la capacidad legal para poseer bienes inmuebles. Adems, se consider
necesario reintegrar a los pueblos indgenas las tierras, bosques y aguas que el
Gobierno colonial les haba concedido y que con la ley de 1856 les fueron quitadas.
El artculo 27 de la Constitucin de 1917 devolvi expresamente la capacidad legal a
los condueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones, tribus, y dems corporaciones
de poblacin para disfrutar en comn de sus tierras, bosques y aguas que les
pertenecieran o que se les hayan restituido o restituyeren.
Don Antonio Luna Arroyo seala que con las reformas al artculo 27 constitucional en
diciembre de 1933 se incorpor al texto constitucional el trmino ejido, con la misma
connotacin que se le dio en la ley de 1915. As, en su fraccin X se estableci que los

ncleos de poblacin que carecieran de ejidos o no pudieran lograr su restitucin,

tendran derecho a que se les dotara con tierras, bosques y aguas para su
constitucin.15
De esta manera, este concepto de ejido ya no corresponda al concepto que se tena en
cuanto a que era el campo o tierra que est a la salida del lugar, que no se planta ni se
labra, y es comn para todos los vecinos, sino que este nuevo ejido no estaba a la
salida del lugar, sus tierras se plantaban y labraban para el mantenimiento de los
ejidatarios y, finalmente, el ejido no era comn a todos los vecinos ya que slo tenan
derecho a participar de l los beneficiados reconocidos, y que aplicaran su esfuerzo
personal a las tareas agrcolas.16
Por lo que se refiere al trmino "comunidad", el maestro Luna Arroyo seala que en
Mxico tiene una connotacin precisa en el derecho agrario. No hay que confundirlo
con el ejido ni abarca toda la poblacin rural. Por "comunidad" se entiende las
comunidades agrarias indgenas que resultaron privadas de su capacidad legal para
poseer y administrar bienes races por la ley de desamortizacin de 1856 ya sealada,
misma ley que permiti que un gran nmero de estas comunidades perdieran sus
bienes comunales, que venan disfrutando desde tiempos remotos. Por esta razn, se
considera que a las comunidades agrarias no se les ha dotado de tierras sino que se les
restituye lo que por naturaleza e historia les pertenece.17
IV. MODIFICACIONES RECIENTES A LA PROPIEDAD AGRARIA
1. Artculo 27 constitucional
El 6 de enero de 1992 se public en el Diario Oficial de la Federacin la reforma al
artculo 27 constitucional. Esta reforma implica cambios trascendentales al rgimen de
la propiedad agraria en nuestro pas. Son muy importantes estas modificaciones con
respecto al desarrollo urbano ya que el crecimiento de nuestras ciudades se ha dado
en tierras sometidas a la legislacin agraria.
Actualmente, conforme a la fraccin IV de este artculo, las sociedades mercantiles por
acciones podrn ser propietarias de terrenos rsticos en la extensin que sea necesaria
para el cumplimiento de su objeto.
La mxima extensin de propiedad de tierras dedicadas a actividades agrcolas,
ganaderas o forestales que podrn tener estas so- ciedades ser la respectiva
equivalente a veinticinco veces los lmites sealados en la fraccin XV del artculo 27
constitucional.
Adems, en cuanto a los ncleos de poblacin ejidales y comunales, segn la fraccin
VII de este artculo, se les reconoce personalidad jurdica, y se protege su propiedad
sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas.
Dentro de un mismo ncleo de poblacin, ningn ejidatario podr ser titular de ms
tierra que la equivalente al 5 por ciento del total de las tierras ejidales. En todo caso, la
titularidad de tierras en fa- vor de un solo ejidatario deber ajustarse a los lmites
sealados en la fraccin XV (artculo 27 constitucional, fraccin VII, prrafo quinto).
La asamblea general es el rgano supremo del ncleo de poblacin ejidal o comunal. El
comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democrticamente, es el rgano de

representacin del ncleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea

(artculo 27 constitucional, fraccin VII, prrafo sexto).
La fraccin XV de este artculo establece que "En los Estados Unidos Mexicanos quedan
prohibidos los latifundios", y se considera pequea propiedad agrcola la que no exceda
por individuo de cien hectreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en
otras clases de tierras.
Para los efectos de la equivalencia se computar una hectrea de riego por dos de
temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o
agostadero en terrenos ridos.
Se considera que las cuestiones por lmites de terrenos ejidales y comunales son de
jurisdiccin federal, as como tambin las relacionadas con la tenencia de la tierra de
los ejidos y comunidades, conforme a la fraccin XIX del artculo 27 constitucional.
Para tal efecto, la ley instituir tribunales agrarios, dotados de autonoma y plena
jurisdiccin.
2. Ley Agraria
El 26 de febrero de 1992 se public en el Diario Oficial de la Federacin la nueva Ley
Agraria, reglamentaria del artculo 27 constitucional en esta materia y de observancia
general en toda la Re- pblica.
El ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta ley en lo relacionado con
el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecolgico, se ajustar a lo dispuesto en la
Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecolgico y dems leyes
aplicables (artculo 2o. de la Ley Agraria, LA).
El artculo 43 de esta Ley establece que son tierras ejidales aquellas que han sido
dotadas al ncleo de poblacin ejidal o incorporadas al rgimen ejidal.
Conforme al artculo siguiente, las tierras ejidales, por su destino, se dividen en:
tierras para el asentamiento humano; tierras de uso comn y tierras parceladas.
Las tierras ejidales podrn ser objeto de cualquier contrato de asociacin o
aprovechamiento celebrado por el ncleo de poblacin ejidal, o por los ejidatarios
titulares, segn se trate de tierras de uso comn o parceladas, respectivamente. La
duracin de los contratos que impliquen el uso de tierras ejidales por terceros estar
acorde con el proyecto productivo correspondiente, no mayor a treinta aos,
prorrogables (artculo 45, LA).
Los ejidatarios y los ejidos podrn formar uniones de ejidos, asociaciones rurales de
inters colectivo y cualquier tipo de sociedades mercantiles o civiles o cualquier otra
naturaleza que no estn prohibidas por la ley, con la finalidad de aprovechar mejor las
tierras ejidales; para la comercializacin y transformacin de productos, la prestacin
de servicios para lograr el mejor desarrollo de las actividades de los ejidatarios
(artculo 50, LA).
Las tierras destinadas al asentamiento humano se componen por los terrenos en que
se ubique la zona de urbanizacin y su fundo legal (artculo 63, LA).

Las tierras ejidales destinadas por la asamblea al asentamiento humano conforman el

rea irreductible del ejido y son inalienables, imprescriptibles e inembargables, excepto
en el caso en el cual el ncleo de poblacin aporte tierras del asentamiento al
municipio o entidad correspondiente para dedicarlas a los servicios pblicos, con la
intervencin de la Procuradura Agraria, la cual se cerciorar de que dichas tierras se
destinen efectivamente a ese fin (artculo 64, LA).
Conforme al artculo 68 de esta Ley los solares sern de propiedad plena de sus
titulares. Todo ejidatario tendr derecho a recibir gratuitamente un solar al
constituirse, cuando ello sea posible, la zona de urbanizacin.
La propiedad de los solares se acreditar con los certificados que expida el Registro
Agrario Nacional. Los actos jurdicos subsecuentes se regularn por el derecho comn,
por lo que los ttulos se inscribirn en el Registro Pblico de la entidad correspondiente
(artculo 69, LA).
Las tierras de uso comn son aquellas tierras que no estn reservadas especialmente
por la asamblea para el asentamiento del ncleo de poblacin, ni son tierras
parceladas. Las tierras ejidales de uso comn conforman el sustento econmico de la
vida en comunidad del ejido (artculo 73, LA).
La propiedad de las tierras de uso comn es inalienable, imprescriptible e
inembargable, salvo los casos previstos en el artculo 75 de esta Ley Agraria (artculo
74, LA).
El artculo 75 de esta Ley seala que en los casos de manifiesta utilidad para el ncleo
de poblacin ejidal, ste podr transmitir el dominio de tierras de uso comn a
sociedades mercantiles o civiles en las que participen el ejido o los ejidatarios de
acuerdo con el procedimiento que este mismo artculo establece.
A los ejidatarios les corresponde el derecho de aprovechamiento, uso y usufructo de
sus parcelas, conforme al artculo 76 de esta Ley.
Los ejidatarios podrn enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o
avecindados del mismo ncleo de poblacin (artculo 80, LA).
Cuando la mayor parte de las parcelas de un ejido hayan sido delimitadas y asignadas
a los ejidatarios en los trminos del artculo 56, la asamblea, cumpliendo con los
requisitos de los artculos 24 a 28 y 31 de esta ley, podr resolver que los ejidatarios
puedan a su vez adoptar el dominio pleno sobre dichas parcelas (artculo 81, LA).
Una vez que la asamblea hubiere adoptado la resolucin sealada en el artculo
anterior, los ejidatarios interesados podrn asumir el dominio pleno sobre sus parcelas,
para lo cual solicitarn que sus tierras sean dadas de baja en el Registro Agrario
Nacional, el cual expedir el ttulo de propiedad respectivo, que ser inscrito en el
Registro Pblico de la Propiedad de la localidad correspondiente. De esta manera, las
tierras dejarn de ser ejidales y se sujetarn a las disposiciones del derecho comn
(artculo 82, LA).
La adopcin del dominio pleno sobre las parcelas ejidales no implica cambio alguno en
la naturaleza jurdica de las dems tierras ejidales, ni significa que se altere el rgimen
legal, estatutario o de organizacin del ejido (artculo 83, LA).

El artculo 84 de esta Ley seala las personas que gozarn del derecho del tanto, en el
caso de la primera enajenacin de parcelas sobre las que se hubiere adoptado el
dominio pleno.
La Ley Agraria, en su ttulo tercero "De los ejidos y comunidades", captulo II "De las
tierras ejidales", en su seccin sptima "De las tierras ejidales en zonas urbanas",
dispone que si las tierras ejidales se encuentran ubicadas en el rea de crecimiento de
un centro de poblacin, los ncleos de poblacin ejidal podrn beneficiarse de la
urbanizacin de sus tierras. En todo caso, la incorporacin de los terrenos de un ejido
al desarrollo urbano deber sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en
materia de asentamientos humanos (artculo 87, LA).
Las tierras ejidales ubicadas en reas naturales protegidas, incluyendo las zonas de
preservacin ecolgica de los centros de poblacin, no se urbanizarn si es que esto
contraviene con lo previsto en la declaratoria respectiva (artculo 88, LA).
Si de conformidad con los planes de desarrollo urbano municipal, determinadas reas
son declaradas de reserva para el crecimiento de un centro de poblacin y en estas
reas se encuentran ubicados terrenos ejidales, en el caso de que llegaran a
enajenarse estos terrenos en favor de personas ajenas al ejido, se deber respetar el
derecho de preferencia de los gobiernos de los estados y municipios, establecido por la
Ley General de Asentamientos Humanos (artculo 89 LA).
Los casos de expropiacin de los bienes ejidales o comunales los seala el artculo 93
de la LA, entre otros, se encuentran la reali-zacin de acciones para el ordenamiento
urbano y ecolgico; la creacin y ampliacin de reservas territoriales y reas para el
desarrollo urbano, la vivienda, la industria y el turismo, y la regularizacin de la
tenencia de la tierra urbana y rural.
Por ltimo, destacaremos que esta ley, dentro de su ttulo segundo "Del desarrollo y
fomento agropecuarios", ordena, en su artculo 6o., que las dependencias y entidades
competentes de la Administracin Pblica Federal buscarn establecer las condiciones
para canalizar los recursos de inversin y crediticios que permitan la capitalizacin del
campo; fomentar la conjuncin de predios y parcelas en unidades productivas;
propiciar todo tipo de asociaciones con fines productivos entre ejidatarios, comuneros y
pequeos propietarios y cualquiera de stos entre s; llevar a cabo las acciones que
propicien el desarrollo social y regionalmente equilibrado del sector rural, entre otros
objetivos.
V. ASENTAMIENTOS IRREGULARES
La expansin de nuestras ciudades en terrenos agrcolas, la falta de previsin de los
procesos y su misma intensidad han permitido, seala Martn Daz Daz, que los
regmenes de propiedad agraria, civil o pblica continuamente se traslapen,
originndose de esta manera tenencias irregulares.18
Para Azuela de la Cueva, la tenencia irregular del suelo es aquella situacin en la que
los habitantes de un barrio ejercen la posesin pero no la propiedad (u otro ttulo
jurdico) sobre los predios que ocupan.19
En nuestras ciudades, la regularizacin de la tenencia de la tierra se ha convertido en
una importante poltica urbanstica, de tal manera que existen dependencias

administrativas permanentes, como por ejemplo la Direccin General de Regularizacin

Territorial del Departamento del Distrito Federal y la Comisin para la Regularizacin de
la Tenencia de la Tierra de la Secretara de la Reforma Agraria.
Azuela de la Cueva considera que dada la estructura federal del Estado mexicano, la
reglamentacin en materia de propiedad privada puede variar de un estado a otro. De
ah que la formacin de colonias populares en predios sujetos a este tipo de propiedad
depender en gran medida de las condiciones polticas locales.
Este autor distingue dos formas de creacin de una colonia popular en terrenos de
propiedad civil, como lo son los fraccionamientos y la invasin. En cuanto a la
formacin de colonias populares en tierras ejidales o comunales, el regmen jurdico es
homogneo ya que la legislacin aplicable es a nivel federal, aunque varen las
condiciones polticas locales.
La nueva Ley General de Asentamientos Humanos de 1993 (LGAH), en su artculo 38
se refiere a que el aprovechamiento de areas y predios ejidales o comunales
comprendidos dentro de los lmites de los centros de poblacin o que formen parte de
las zonas de urbanizacin ejidal y de las tierras del asentamiento humano en ejidos y
comunidades, se sujetar a lo dispuesto en esta Ley, en la Ley Agraria, en la
legislacin estatal de desarrollo urbano, y en los planes o programas de desarrollo
urbano aplicables.
Conforme al artculo 39 de la LGAH, para regularizar la tenencia de predios en los que
se hayan constituido asentamientos humanos irregulares, as como para constituir,
ampliar y delimitar la zona de urbanizacin ejidal y su reserva de crecimiento, la
asamblea ejidal o de comuneros respectiva deber ajustarse a las disposiciones
jurdicas locales de desarrollo urbano y a la zonificacin contenida en los planes o
programas aplicables en la materia. Para tal efecto, se requiere la autorizacin del
municipio donde se encuentre ubicado el ejido o comunidad.
El captulo sexto de la LGAH se denomina "De las reservas territoriales" y comprende
los artculos del 40 al 47.
Para reducir y abatir los procesos de ocupacin irregular de reas y predios, mediante
la oferta de tierra que atienda preferentemente las necesidades de los grupos de bajos
ingresos, la Federacin, las entidades federativas y los municipios llevarn a cabo
acciones coordinadas en materia de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la
vivienda (artculo 40, fraccin III, LGAH).
La Federacin, a travs de la Secretara de Desarrollo Social, suscribir acuerdos de
coordinacin con las entidades de la Administracin Pblica Federal, las entidades
federativas y los municipios, y en su caso, convenios de concertacin con los sectores
social y privado, en los que se especificarn, entre otros puntos, los mecanismos para
articular la utilizacin del suelo y las reservas territoriales o en su caso, la
regularizacin de la tenencia de la tierra urbana con la dotacin de infraestructura,
equipamiento y servicios urbanos (artculo 41, fraccin V, LGAH).
La Secretara de Desarrollo Social promover, con base en los convenios o acuerdos a
que se refiere el artculo 41 de esta LGAH, la asociacin o cualquier otra forma de
participacin que determinen los ncleos agrarios a efecto de aprovechar terrenos
ejidales o comunales para el desarrollo urbano y la vivienda y evitar su ocupacin

irregular, sujetndose a lo dispuesto en los artculos 38 y 39 de esta Ley; la adquisicin

o expropiacin de terrenos ejidales o comunales en coordinacin con las autoridades
agrarias que correspondan de acuerdo con lo previsto en la Ley Agraria y en esta Ley,
a favor de la Federacin, de las entidades de la administracin pblica federal, de los
estados y de los municipios (artculo 42, fracciones II y III, LGAH).
Los requisitos, sealados en el artculo 43 de la LGAH, que se deben cumplir para la
incorporacin de terrenos ejidales, comunales y de propiedad federal al desarrollo
urbano y la vivienda son: ser necesaria para la ejecucin de un plan o programa de
desarrollo urbano; que los terrenos de que se trate no estn dedicados a actividades
productivas; que haya un planteamiento de esquemas financieros; entre otros.
La regularizacin de la tenencia de la tierra para su incorporacin al desarrollo urbano
deber derivarse como una accin de mejoramiento urbano conforme al plan o
programa de desarrollo urbano aplicable; slo podrn ser beneficiarios de la
regularizacin quienes ocupen un predio y no sean propietarios de otro inmueble en el
centro de poblacin respectivo teniendo preferencia los poseedores de buena fe de
acuerdo a la antigedad de la posesin, y ninguna persona podr resultar beneficiada
por la regularizacin con ms de un lote o predio cuya superficie no podr exceder de
la extensin determinada por la legislacin, planes o programas de desarrollo urbano
aplicables (artculo 45, fracciones I, II y III, LGAH).
VI. CONSIDERACIONES FINALES
La tenencia de la tierra es una variable muy importante en el proceso de urbanizacin.
Como hemos visto, existen distintos regmenes de propiedad de la tierra, por lo que
hay diferentes reglas para cada uno de ellos.
Es importante conocer quin es el propietario de la tierra y/o el poseedor, as como
tambin las restricciones, limitaciones, prohibiciones, etctera, a que se haya sometida
determinada zona, para obtener una adecuada implementacin de los programas de
desarrollo urbano.
Gabriela SNCHEZ LUNA

LOS DERECHOS DE PROPIEDAD EN LA CONSTITUCIN

Existen en la Constitucin diversos artculos que tocan, ya sea explcita o
implcitamente, el tema de los derechos de propiedad y que, aunque jurdicamente
sean consistentes entre s, desde un punto de vista econmico presentan
contradicciones e incongruencias que se traducen en una asignacin ineficiente de
los recursos en la economa y, en consecuencia, en menores niveles de ingreso y
de bienestar. Al respecto destacan los artculos 27 y 28 constitucionales.
1. El artculo 27
Desde un punto de vista econmico, uno de los mayores problemas que Mxico
tiene es que no existe a nivel constitucional, tal como est redactado en el artculo
27 de la Constitucin, la garanta sobre la inviolabilidad de los derechos privados

de propiedad. Ms an, la proteccin judicial que se supone otorga la propia

Constitucin contra la violacin de las garantas individuales a travs del amparo y
el papel asignado al Poder Judicial encabezado por la Suprema Corte de Justicia,
como el rgano supremo de defensa de la propia Constitucin 7 y como el agente
que obligue a las partes en conflicto al cumplimiento de los contratos, no ha sido el
que se requiere para efectivamente contar con el marco jurdico necesario para
que la economa mexicana se desarrolle a lo largo de una senda de crecimiento
alto y sostenido.
Los antecedentes del artculo 27 de la Constitucin de 1917, en la parte que trata
sobre la garanta e inviolabilidad de los derechos privados de propiedad, se
remontan al Estatuto de Gobierno decretado por el presidente Ignacio Comonfort
en 1856, as como al artculo 27 de la Constitucin de 1857.
La Revolucin de Ayutla tuvo como fundamento una filosofa liberal, tanto en lo
poltico como en lo econmico, partiendo del hecho de que la libertad poltica y la
libertad econmica van juntas y, en ltima instancia, son las dos caras de una
misma moneda. De esta manera, se plante la necesidad de que al triunfo de
dicha revolucin se estableciese en lo poltico un rgimen democrtico, mientras
que en el mbito econmico se tena que garantizar la propiedad privada de los
medios de produccin, tanto a nivel constitucional, como en el aspecto procesal de
procuracin y administracin de justicia.
Esta garanta a los derechos privados de propiedad, como requisito sine qua
non para el desarrollo econmico, qued establecida de manera muy precisa en el
Estatuto de Gobierno del presidente Comonfort que sealaba:
Artculo 62. Todo habitante de la Repblica tiene libertad para emplear su
trabajo o capital en el giro o profesin honesta que mejor le pareciere,
sometindose a las disposiciones generales que las leyes establezcan para
asegurar el buen servicio pblico.
Artculo 63. La propiedad es inviolable, sea que consista en bienes,
derechos o en el ejercicio de alguna profesin o industria.
Artculo 64. Los empleos o cargos pblicos no son propiedad de las
personas que lo desempean; sobre el tiempo de su duracin y la manera
de perderlos, se estar a lo que dispongan las leyes comunes.

Artculo 65. La propiedad podr ser ocupada en caso de exigirlo as la

utilidad pblica, legalmente comprobada, y mediante previa y competente
indemnizacin.
Artculo 66. Son obras de utilidad pblica, las que tienen por objeto
proporcionar a la nacin usos o goces de beneficio comn, bien sean
ejecutadas por las autoridades, o por compaas o empresas particulares,
autorizadas competentemente. Una ley especial fijar el modo de probar la
utilidad de la obra, los trminos en que haya de hacerse la expropiacin, y
todos los puntos concernientes a sta y la indemnizacin.
Artculo 67. Quedan prohibidas todas las contribuciones conocidas con el
nombre de prstamos forzosos, y todas las que, como ellas, se impongan
sobre personas determinadas. Todo impuesto a las personas o a las
propiedades debe establecerse sobre bases generales.
Artculo 68. No habr otros privilegios para el uso y aprovechamiento de la
propiedad, que los que se concedan, segn las leyes, por tiempo
determinado, a los inventores y perfeccionadores de algn ramo de
industria, y a los autores de obras literarias y artsticas. A los introductores
solo se podr conceder privilegio exclusivo por el Gobierno General,
cuando la introduccin sea relativa a procedimientos de la industria que no
hayan cado en el extranjero en el dominio pblico, y siempre que el
introductor sea el mismo inventor.
De estos siete artculos sealados, destacan el 63, el 65 y el 66, que claramente
establecan la inviolabilidad de la propiedad privada. Se permita su ocupacin, y
por lo mismo expropiacin, nicamente en casos en que los recursos fuesen
utilizados para la provisin de bienes de uso comn, es decir, bienes pblicos; una
de las funciones bsicas del gobierno. Destaca tambin la disposicin que
estableca que la indemnizacin por la expropiacin debera ser hecha a precios
de mercado. Estas disposiciones, sustento primero de una economa que le
asigna la mayor importancia a la libertad individual, se vieron sin embargo
disminuidas por el Congreso Constituyente de 1856. La presin a la que se vieron
sujetos los liberales como Arriaga, Ramrez y Vallarta por parte de las fuerzas
conservadoras que buscaban el restablecimiento de la Constitucin de 1824,
oblig a los liberales a moderar su posicin. 8 De esta manera, desde el punto de
vista de los derechos privados de propiedad, la inviolabilidad de stos y la
justificacin para la expropiacin, lo que se plasm en la Constitucin de 1857,
qued muy lejos de otorgar la plena garanta establecida en el Estatuto. As, la
Constitucin seal

Artculo 4. Todo hombre es libre de abrazar la profesin, industria o trabajo

que le acomode, siendo til y honesto, y para aprovecharse de sus
productos. Ni lo uno ni lo otro se le podr impedir, sino por sentencia judicial
cuando ataque los derechos de tercero, o por resolucin gubernativa,
dictada en los trminos que marque la ley, cuando ofenda a la sociedad.
Artculo 27. La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su
consentimiento, sino por causa de utilidad pblica y previa indemnizacin.
La ley determinar la autoridad que deba hacer la expropiacin y los
requisitos con que sta haya de verificarse.
De esta manera, aunque la propia Constitucin sealaba la libertad que tena cada
individuo para utilizar sus recursos en aquella activi-dad que mejor le pareciere y
apropiarse del ingreso derivado de su utilizacin, en el artculo 27, al no
establecerse con precisin y al nivel constitucional lo que se entenda por "causa
de utilidad pblica", como s lo estableci el Estatuto, permita la accin arbitraria
del gobierno al decidir la expropiacin. Adems, y nuevamente a diferencia del
Estatuto, nicamente se estableci que debera mediar una indemnizacin por los
recursos expropiados, sin especificar que sta debera hacerse a precios de
mercado.
Basndose en el artculo 27 de la Constitucin de 1857, el correspondiente a la
Constitucin de 1917 sealaba en su redaccin original y en la parte
correspondiente a los derechos de propiedad:
La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del
territorio nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha
tenido y tiene el derecho de transmitir dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones solo podrn hacerse por causa de utilidad pblica y
mediante indemnizacin.
La nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular
el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiacin,
para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de
su conservacin...
Como puede notarse, la Constitucin de 1917 considera todos los recursos
naturales (tierra, agua y subsuelo) como propiedad originaria de la nacin,

pudiendo ser transferida en su dominio a los particulares para constituir la

propiedad privada. Sin embargo, al igual que la que le antecedi, esta Constitucin
seala la prerrogativa que tiene el gobierno para expropiar la propiedad privada,
con slo considerarla como de utilidad pblica, sin especificar lo que tiene que
entenderse por "utilidad pblica". 9 A lo anterior es necesario agregar lo sealado
en el tercer prrafo de este artculo que indica que "la nacin tendr en todo
tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el
inters pblico... para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica...".
Esta disposicin constitucional, al no definir con precisin los derechos privados
de propiedad y con la propiedad privada sujeta a la expropiacin prcticamente
arbitraria, con slo sealar que se hace por causa de "utilidad pblica", as como
sujetar este tipo de propiedad a las "modalidades que dicte el inters pblico",
nuevamente sin definir qu es lo que se puede entender por esto, y que por lo
mismo derivan en que el llamado "inters pblico" se constria al inters y
preferencias del presidente de la repblica, implican que el gobierno puede violar,
constitucionalmente, los derechos privados de propiedad, por lo que el riesgo
expropiatorio para la inversin privada es relativamente alto. La existencia de este
riesgo tiene el efecto de inhibir el ahorro y la propia inversin que pudiera realizar
el sector privado, lo que va en detrimento del desarrollo econmico.
El que la Constitucin permita la accin arbitraria del gobierno en materia de
expropiaciones, como fue la de la banca comercial en 1982, se conjuga con una
modificacin muy importante que se introdujo en la Constitucin de 1917 respecto
a lo dispuesto por la de 1857, cambio que est ntimamente ligado con los
derechos privados de propiedad, y es lo relativo a la indemnizacin por la
expropiacin. Mientras que en la Constitucin de 1857 se sealaba que la
expropiacin de la propiedad privada poda hacerse "previa indemnizacin", en la
de 1917 se especific que la expropiacin poda llevarse a cabo "mediante
indemnizacin".
Esta modificacin, que cambi "previa" por "mediante" y que en apariencia no
debera tener mucha importancia, es, sin embargo, crucial para el inversionista
privado. En la redaccin del artculo 27 el Constituyente, al especificar "mediante",
busc que no quedase una laguna legal respecto a que por toda expropiacin de
la propiedad privada "mediara" una indemnizacin. Aunque una expropiacin
fuese hecha efectivamente con el objeto de proveer un bien o servicio pblico y
por lo tanto fuese justificable, al sealarse constitucionalmente que sta ser
"mediante indemnizacin", en lugar de "previa indemnizacin", permiti al gobierno
dar una interpretacin temporal a la palabra mediante. 10

Esta particular interpretacin de la frase "mediante indemnizacin", tom cuerpo

en la Ley de Expropiaciones promulgada en 1936, que en el artculo 20 seala:
"La autoridad expropiante fijar la forma y los plazos en que la indemnizacin
deber pagarse, los que no abarcarn nunca un periodo mayor de diez aos". As,
esta interpretacin permite que el gobierno pueda diferir el pago de la misma e
inclusive sujetarlo a la situacin particular que tengan las finanzas pblicas en el
momento de la expropiacin, tal como sucedi durante la expropiacin petrolera
en 1938 y la bancaria de 1982. Por ejemplo, en la jurisprudencia dictada por la
Suprema Corte de Justicia, ante el amparo interpuesto por la Compaa Mexicana
de Petrleo "El guila", S. A. en contra del decreto de expropiacin de la industria
petrolera, se sent que "cuando el Estado expropie con el propsito de llenar una
funcin social de urgente realizacin, y sus condiciones econmicas no permitan
el pago inmediato de la indemnizacin, como debe hacerse en los dems casos,
puede, constitucionalmente, ordenar dicho pago dentro de las posibilidades del
erario".11
Adems, en el propio artculo 20 de la Ley de Expropiacin, al darle al gobierno la
libertad para determinar la forma mediante la cual se pagar la indemnizacin por
la expropiacin, se atenta nuevamente contra los derechos privados de propiedad.
Esto es as ya que el propio gobierno puede establecer que el pago sea hecho en
algn tipo de bono especial de deuda pblica, como los Bonos de la Deuda
Agraria que estaban contemplados por la propia Constitucin en el inciso e de la
fraccin XVII del artculo 27 (ya derogada) o los Bonos de Indemnizacin Bancaria
emitidos por el gobierno en 1982, valores que generalmente han pagado una tasa
de inters real negativa. Esto mismo tiene sustento en lo que la propia
Constitucin sealaba en el inciso d de la fraccin mencionada, que indicaba que
el valor de las fracciones, cuando el propietario fraccionaba el excedente sobre el
mximo permitido de tierra, "ser pagado en anualidades que amorticen capital y
rditos, a un tipo de inters que no exceda el tres por ciento anual". Entre 1925 y
1998, nicamente durante cuatro aos, la inflacin anual ha sido menor al 3%, por
lo que esta dispo-sicin constitucional implic siempre tasas reales de inters
negativas.
Por otra parte, en lo que corresponde a la indemnizacin misma, la Constitucin
establece en la fraccin VI, segundo prrafo, del artculo 27:
Las leyes de la Federacin y de los Estados en sus respectivas
jurisdicciones, determinarn los casos en que sea de utilidad pblica la
ocupacin de la propiedad privada, y de acuerdo a dichas leyes la autoridad
administrativa har la declaracin correspondiente. El precio que se fijar a
la cosa expropiada, se basar en la cantidad que como valor fiscal de ella

figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor

haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por l de
modo tcito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso
de valor o el demrito que haya tenido la propiedad particular por las
mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacin
del valor fiscal, ser lo nico que deber quedar sujeto a juicio pericial y a
resolucin judicial. Esto mismo se observar cuando se trate de objetos
cuyo valor no est fijado en las oficinas rentsticas.
A diferencia del Estatuto de Gobierno de Comonfort, en el cual se especificaba el
monto de la indemnizacin como "competente", en esta disposicin constitucional,
al basar la indemnizacin en el valor fiscal o catastral del activo sujeto a la
expropiacin, no se reconoce la apreciacin que pudo tener el valor del activo por
condiciones propias del mercado, principalmente en los casos de la tierra en las
zonas urbanas as como en el de las tierras para uso agrcola. En el caso
particular de las tierras de carcter urbano, a medida que en una economa el
ingreso por habitante aumenta, se presenta simultnea y naturalmente un proceso
de migracin de las zonas rurales a las urbanas, por lo que la demanda por
vivienda y por tierra se incrementa, lo que lleva a un alza de su precio. Aunque
este aumento en el precio de la tierra urbana debera reflejarse en un incremento
en su valor fiscal o catastral, no est en el inters del propietario hacer tal
manifestacin, sobre todo si considera muy baja la probabilidad de que su predio
sea expropiado, ya que ello implicara un mayor pago de impuestos y un menor
rendimiento neto sobre el activo.
Por otra parte, debido a que cualquier aumento en el valor del activo por arriba del
fiscal debido a las mejoras que se le hubiesen hecho a la propiedad est sujeto a
dictamen pericial y a resolucin judicial, los costos de transaccin implcitos en
tales procesos inhibe por s mismo que se le hagan mejoras a la propiedad. Esto
ltimo es muy trascendente para explicar el histricamente bajo nivel de inversin
que se ha hecho en mejorar la productividad de la tierra para uso agrcola
mediante obras de infraestructura tales como canales y riego, principalmente en la
pequea propiedad.
Finalmente, al poder imponer sobre la propiedad privada las modalidades para
lograr una "equitativa distribucin de la riqueza pblica", la propia Constitucin
entra en conflicto con el concepto de un verdadero Estado de derecho, en el cual
uno de sus elementos principales es que exista la igualdad de oportunidades y no
la igualdad de resultados. Al especificarse constitucionalmente que lo que se
busca es la igualdad de resultados, se traduce en que el marco institucional en
lugar de ser el requerido para generar riqueza, sea uno que reparte pobreza.

2. El artculo 28
Adems de esta inadecuada definicin de los derechos privados de propiedad en
el artculo 27 aunada a la discrecionalidad mediante la cual el gobierno puede
expropiar la propiedad privada, el artculo 28 en dos de sus partes se constituye
como una fuente que atenta contra los derechos privados de propiedad. La
primera es la prerrogativa que la Constitucin le otorga al gobierno para imponer
precios mximos. La segunda es lo referente a las reas de actividad econmica
consideradas como estratgicas y que por lo mismo son explotadas
monoplicamente por el gobierno. Por otra parte, en dos de sus fracciones este
artculo busca proteger los derechos privados de propiedad, una referida a la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda y la otra, la referida a los derechos
de autor e invencin.
En lo que respecta al primer punto, el artculo 28 seala: "En los Estados Unidos
Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prcticas monoplicas, los
estancos y las exenciones de impuestos en los trminos y condiciones que fijan
las leyes. El mismo tratamiento se dar a las prohibiciones a ttulo de proteccin a
la industria".
As, la Constitucin prohbe la existencia de monopolios y de prcticas
monoplicas y le otorga al gobierno la facultad de controlar a los monopolios. 12 En
este mbito, la accin gubernamental puede llevarse a cabo de dos maneras. La
primera es eliminar las barreras de entrada al mercado, generalmente de carcter
regulatorio, para hacer posible la exis-tencia de un mayor nmero de empresas y
generar las condiciones para que ste sea uno de competencia. Si por alguna
razn, por ejemplo de carcter tecnolgico o por la existencia de altos costos fijos
de entrada, estas barreras no se pueden eliminar, entonces el papel del gobierno
es regular la operacin del monopolio, mediante el establecimiento de precios
mximos de venta, para inducirlo a operar como si estuviese en un mercado
competitivo, siendo ste un caso en el cual se justifica la imposicin de precios
mximos.13
Sin embargo, con el argumento de que es papel del gobierno proteger al
consumidor de la accin de las empresas, el artculo 28 en su tercer prrafo,
introducido en su presente forma en la modificacin que se hizo a este artculo
constitucional el 3 de febrero de 1983, indica que 14
Las leyes fijarn bases para que se sealen precios mximos a los
artculos, materias primas o productos que se consideren necesarios para
la economa nacional o el consumo popular, as como para imponer

modalidades a la organizacin de la distribucin de esos artculos, materias

o productos, a fin de evitar intermediaciones innecesarias o excesivas que
provoquen insuficiencia en el abasto, as como el alza de precios. La ley
proteger a los consumidores y propiciar su organizacin para el mejor
cuidado de sus intereses.
El argumento que comnmente se utiliza para la imposicin de precios mximos
es que si se permite que los mercados acten libremente, el precio que regira en
el mercado dejara fuera a la poblacin de menores ingresos. Este argumento
carece de validez terica y, ms an, de validez emprica, de forma tal que la
imposicin de precios mximos en mercados que son competitivos, al constituirse
como una distorsin, resultan en una prdida en el bienestar de los consumidores
y de los productores.
El error que se comete al afirmar que los precios mximos benefician a los
consumidores, se deriva de no tomar en consideracin el efecto que tiene sobre la
produccin la imposicin de un precio por debajo del que regira si el mercado
fuese libre. Al imponerse un precio mximo los consumidores estarn dispuestos a
adquirir una cantidad mayor que la que hubieran demandado si el precio fuese
libre, pero simultneamente, a ese precio, los productores estarn dispuestos a
producir y vender una menor cantidad del bien. El incremento en la cantidad
deman-dada y la reduccin en la cantidad ofrecida resultan en un exceso de
demanda por el bien es decir, la imposicin de un precio mximo genera
desabasto y, en consecuencia, un incremento en el precio efectivo que pagan los
consumidores.
Adems de que la imposicin de un precio mximo perjudica a los consumidores,
a quienes paradjicamente se les quera ayudar, este tipo de medidas tiene una
implicacin muy importante sobre las decisio-nes de inversin por parte de las
empresas. En primer lugar, la imposicin de precios mximos se constituye, para
efectos prcticos, como una violacin a los derechos privados de propiedad, no
sobre el recurso productivo mismo pero s sobre el ingreso que se deriva de su
utilizacin, ya que la determinacin exgena del precio por parte del gobierno
reduce la tasa de rentabilidad sobre el capital invertido en las empresas. En
segundo lugar, esta reduccin en el rendimiento no solamente se traduce en que
los incentivos para invertir nuevos recursos en estos sectores son menores, sino
que inclusive induce a los productores a extraer recursos productivos,
principalmente capital, de los sectores con precio controlado para canalizarlos
hacia otras reas de la economa.

Estos dos efectos en su conjunto implican que el monto de recursos productivos

que se destinan para producir bienes cuyo precio est sujeto a control tiende a
caer, por lo que el nmero de empresas paulatinamente se reduce, lo cual a su
vez tiene dos efectos. El primero es que la diferencia entre la cantidad demandada
por los consumidores y la cantidad ofrecida por los productores aumenta, es decir,
el desabasto tiende a aumentar. El segundo es que al reducirse el nmero de
empresas privadas, el grado de competencia en el mercado tiende a reducirse,
esto es, el control de precios induce que los mercados se oligopolicen y en el
extremo se monopolicen. As, los controles de precios que la propia Constitucin le
permite al gobierno imponer, generan las estructuras de mercado y las prcticas
monoplicas que el propio artculo 28 prohbe.
En este mismo artculo de la Constitucin, existe un segundo elemento que le
permite al gobierno atentar contra los derechos privados de propiedad y que se
enmarca en la parte referida a las reas estratgicas para el desarrollo nacional y
que se reservan al gobierno para ser explotadas monoplicamente. El artculo 28
seala:
No constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera
exclusiva en las siguientes reas estratgicas: Correos, telgrafos,
radiotelegrafa; petrleo y los dems hidrocarburos; petroqumica bsica;
minerales radioactivos y generacin de energa nuclear; electricidad y las
actividades que expresamente sealen las leyes que expida el Congreso de
la Unin...
Aunque sea el gobierno quien produzca de manera exclusiva, y por lo tanto
monoplicamente, los bienes privados sealados implica una utilizacin ineficiente
de los recursos y un atentado en contra de los derechos de los consumidores, 15 lo
importante para la definicin y proteccin de los derechos privados de propiedad lo
constituye la frase que afirma "...y las actividades que expresamente sealen las
leyes que expida el Congreso de la Unin...".
Que la propia Constitucin establezca que una ley expedida por el Congreso es
suficiente para que a cualquier actividad econmica se le considere como
"estratgica" para el desarrollo nacional, y por lo mismo pasar a ser explotada
monoplicamente por el gobierno, introduce un alto riesgo sobre la inversin
llevada a cabo por el sector privado. Si en algn momento el Congreso decreta
una ley que define como estratgica alguna rea particular de actividad econmica
y sta es promulgada por el presidente de la repblica, automticamente los
recursos privados que se destinan a la produccin del bien o servicio en cuestin,
son sujetos de expropiacin. Naturalmente, este riesgo hace que, ex-ante, el

precio por invertir en Mxico sea alto, lo que inhibe el ahorro, la acumulacin de
capital y el propio crecimiento econmico.
En relacin con los aspectos con que el artculo 28 busca proteger los derechos
privados de propiedad, el primero se refiere al objetivo que la misma Constitucin
le asigna al Banco de Mxico. Al respecto se seala que: "El Estado tendr un
banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus funciones y
administracin. Su objetivo prioritario ser procurar la estabilidad del poder
adquisitivo de la moneda nacional...".
Una de las formas ms comunes mediante la cual el gobierno atenta contra los
derechos privados de propiedad es a travs de la depreciacin del valor real de la
moneda de curso legal, es decir, a travs de la inflacin, misma que se constituye
como un impuesto expropiatorio a travs del cual el gobierno obtiene ingresos
para el financiamiento de sus gastos. Al respecto, John Maynard Keynes en su
libro Las consecuencias econmicas de la paz (1920) escribi: "No hay manera
ms sutil y segura de destruir las bases de la sociedad que minar el poder
adquisitivo de la moneda".
Cuando el gobierno incurre en un dficit fiscal y recurre al crdito primario del
banco central para su financiamiento, total o parcialmente, el efecto de esta
poltica es generar un proceso inflacionario que redu-ce el valor adquisitivo del
dinero y como el pblico mantiene parte de su riqueza en este activo, este proceso
implica para ellos una prdida parcial de la misma. De ah que la inflacin
efectivamente se constituye como un atentado contra los derechos privados de
propiedad. Solamente en los ltimos 15 aos, la inflacin acumulada en Mxico ha
sido de casi 25,000%, fenmeno que ha implicado un "robo" cometido por el
gobierno a la sociedad, violando efectivamente sus derechos de propiedad.
Finalmente, este mismo artculo constitucional destina su ltima parte a la
proteccin de los derechos de autor. Al respecto se seala: "Tampoco constituyen
monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores
y artistas para la produccin de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus
inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora".
La importancia de proteger los derechos de propiedad sobre el trabajo intelectual,
pero sobre todo las invenciones tecnolgicas, radica en que la explotacin
monoplica por tiempo determinado de estas obras genera el incentivo para que
los individuos y las empresas (incluyendo universidades y centros de
investigacin) estn dispuestos a dedicar recursos a la investigacin en el
desarrollo de nuevas tecnologas y procesos de produccin. Si el producto

(ingreso) que se deriva de este trabajo no estuviera legalmente garantizado y

protegido, no existira el incentivo para la investigacin.