DIREITO

ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

NOES INTRODUTRIAS
Sumrio:
1. Conceitos Importantes
1.1. Noes de Estado
1.2. Noes de Governo
2. Funes dos Poderes do Estado
3. Objeto do Direito Administrativo
3.1. Funo/Atividade Administrativa
3.2. Funo de governo/funo poltica (Celso Antnio)
4. Direito administrativo dentro do sistema
4.1. Direito Administrativo nas entidades da Federao
5. Conceito de Direito Administrativo
6. Fontes do Direito Administrativo
7. Mecanismos de Controle dos Atos Administrativos
7.1. Sistema Administrativo Brasileiro

1. Conceitos Importantes
1.1. Noes de Estado

Estado: a pessoa jurdica de direito pblico, ou seja, quem tem personalidade jurdica
(tem aptido para ser sujeito de direitos e deveres), e pode assumir responsabilidade civil.
Quem paga a indenizao por danos causados pela Administrao Pblica o Estado,
pois ele a pessoa jurdica, aquele que tem aptido para ser sujeito de obrigaes.
Da mesma forma, quem assina contrato o Estado e no a Administrao Pblica.

QUESTO: O Estado Brasileiro est sujeito teoria da dupla personalidade. Falso.
Essa teoria diz que o Estado assume a qualidade de pessoa pblica se estiver exercendo a
funo pblica; e de pessoa privada quando estiver exercendo atividade privada. Essa teoria
no adotada pelo Brasil, porque o Estado pessoa jurdica de direito pblico sempre.

QUESTO: A responsabilidade civil da Administrao no Brasil est prevista no art. 37 6 da

CF? No, porque a responsabilidade civil do Estado (da pessoa jurdica) e no da
Administrao.

QUESTO (UnB): A responsabilidade civil da Administrao, no Brasil, segue, em regra, a

responsabilidade objetiva. FALSO. A responsabilidade no da administrao, mas do
ESTADO.

Poderes de Estado X Poderes da Administrao: Pela tripartio de Montesquieu dos

Poderes do Estado, eles so Executivo, Legislativo, Judicirio, criados para a realizao de
certas funes. J os poderes da Administrao so disciplinar, de polcia, regulamentar (ou
normativo), hierrquico.
Os Poderes de Estado integram a organizao poltica do Estado, representando uma diviso
estrutural internam visando, ao mesmo tempo, (i) especializao no exerccio das funes
estatais e (ii) a impedir a concentrao de todo o poder do Estado nas mos de uma nica
pessoa ou rgo.
Na histria do constitucionalismo, a idia inicial de uma separao rgida entre os poderes foi
sendo substituda por uma separao flexvel das funes estatais, possibilitando uma maior
interpenetrao, coordenao e harmonia entre eles, de modo que cada Poder termina
exercendo, em certa medida, todas as funes do Estado: uma em carter predominante (sua
funo tpica) e outras de natureza acessria (denominadas atpicas).

Forma de Estado: O Estado pode ser unitrio ou federado (complexo ou composto).

1

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

Formas de Estado
Estado Unitrio

Estado Federado

Quando tiver somente um poder poltico central Quando no mesmo territrio coexistirem poderes
que irradia sua competncia de modo exclusivo polticos distintos.
sobre todo o territrio nacional e populao.
Marcado pela descentralizao poltica (convivncia
Marcado pela centralizao poltica.
de entidades polticas autnomas diversas).
Ex: Uruguai.

Ex: Brasil.

Autonomia: significa ter a entidade integrante da federao CAPACIDADE DE AUTO-

ORGANIZAO (criar seu diploma constitutivo) + AUTOGOVERNO (organizar seu governo e
eleger seus dirigentes) + AUTO-ADMINISTRAO (organizar seus prprios servios).

OBS: Forma de Estado e Poderes do Estado X Administrao Pblica

A Constituio de 88 adotou a forma de Estado Federao1 (integrado por diferentes centros de
poder poltico). A Unio exerce o poder poltico central, sendo acompanhada pelos poderes polticos
regionais (Estados) e locais (Municpios).
Porque no existe hierarquia entre os diversos entes federados no Brasil (sua relao
caracterizada pela coordenao tendo, cada um, autonomia poltica, administrativa e financeira) e a diviso
entre os Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judicirio) flexvel, e no rgida (realizando todos,
tpica ou atipicamente, a funo administrativa), h Administraes Pblicas autnomas em cada um dos
entes da Federao, em todos os Poderes do Estado.
Seja qual for o rgo que a exera. A atividade administrativa sempre estar sujeita s regras e
princpios norteadores do Direito Administrativo.

Elementos do Estado: o povo (as pessoas que compe a pessoa jurdica Estado), o
territrio (espao fsico onde esse povo est situado), e o governo soberano (o comando, a
direo do Estado).

1.2. Noes de Governo

Governo: a FUNO POLTICA de direo, comando e de fixao de planos e diretrizes de

atuao do Estado (denominadas polticas pblicas). Representa uma atividade poltica de
ndole/natureza discricionria. Para que o Estado seja independente, preciso que o
Governo seja soberano.
ATENO: A noo de governo no se confunde com a Administrao Pblica (que
a execuo do governo, ou seja, o aparelhamento de que dispe o Estado para a
execuo das polticas pblicas de governo).

Soberania: significa INDEPENDNCIA/AUTONOMIA na ordem internacional + SUPREMACIA

na ordem interna. O governo brasileiro soberano porque independente externamente
e supremo internamente.

Forma de Governo: o modo como se d a instituio e a transmisso do poder na

Sociedade.

A forma federativa de Estado constitui clusula ptrea, insuscetvel de abolio.

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

Formas de Governo
Repblica
Caracteriza-se pela eletividade
temporalidade dos mandatos.

Monarquia
e

pela Caracteriza-se pela hereditariedade e vitaliciedade

do mandato.

Responsabilidade do governante (dever de prestar Irresponsabilidade do monarca (ausncia de

contas).
prestao de contas).

Sistema de Governo: o modo como se d a relao entre o Poder Legislativo e o Poder

Executivo no exerccio das funes governamentais. A depender da maior ou menor
colaborao entre eles, teremos os sistemas de governo presidencialista ou
parlamentarista.

Sistemas de Governo
Presidencialista

Parlamentarista

Predomina o princpio da diviso de Predomina a colaborao entre os Poderes Legislativo e

Poderes (devem ser independentes e Executivo.
harmnicos entre si).
O Presidente/Monarca Chefe de Estado. O Primeiro Ministro
O Presidente acumula as funes de ou o Conselho de Ministros atuam como Chefe de Governo.
Chefe de Estado e de Chefe de Os membros do governo no possuem mandato ou investidura por
Governo.
prazo certo, mas sim investidura de confiana:
O Presidente cumpre mandato fixo, O Primeiro Ministro indicado pelo Presidente e sua permanncia na funo
independente da confiana do Poder de Chefe de Estado depende da confiana do Parlamento. Da mesma forma,
se o Parlamento perder a confiana do povo, o Primeiro Ministro pode
Legislativo.
Ex: Brasil

dissolv-lo e convocar eleies extraordinrias para a formao de outro

Parlamento que lhe d sustentao.

Ex. Inglaterra.

2. Funes dos Poderes do Estado
Funo significa exercer uma atividade em nome ou interesse de outrem.
Funo pblica a atividade exercida em nome e no interesse do povo, o que significa
dizer que o administrador existe para representar os interesses do povo (interesse pblico).
Cada Poder do Estado realiza uma funo tpica/precpua para a qual foi criado, e tambm
funes atpicas, que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso. As linhas definidoras das
funes exercidas pelos Poderes tm carter poltico e figuram na Constituio.
So dois os critrios utilizados para caracterizar as funes do Estado: orgnico (ou
subjetivo) e material (objetivo). O primeiro procura identificar a funo atravs de quem a produz.
O segundo, por seu turno, toma em conta a atividade, ou seja, um dado objeto.
O critrio objetivo subdivide-se em objetivo-material e objetivo-formal. O primeiro busca
reconhecer a funo a partir de elementos intrnsecos a ela. J o critrio objetivo-formal se apega
essencialmente em caractersticas de direito (regime jurdico) da atividade.
Para Celso Antnio, o critrio adequado para identificar as funes do Estado o critrio
formal, chegando seguinte concluso: os trs poderes so:
3

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

a. Poder Judicirio: sua funo tpica a JURISDICIONAL (aplicar coativamente o

ordenamento jurdico para solucionar lides). Suas funes atpicas so administrativa
(quando realiza concurso) e legislativa (elaborao de regimento interno dos tribunais).
LEGISLATIVA:
Art. 96 da CF. Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observncia das normas de
processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competncia e o funcionamento dos
respectivos rgos jurisdicionais e administrativos;

ADMINISTRATIVA:
Art. 96 da CF. Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observncia das normas de
processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competncia e o funcionamento dos
respectivos rgos jurisdicionais e administrativos;
b) organizar suas secretarias e servios auxiliares e os dos juzos que lhes forem vinculados, velando
pelo exerccio da atividade correicional respectiva;
c) prover, na forma prevista nesta Constituio, os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdio;
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justia propor ao Poder
Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
a) a alterao do nmero de membros dos tribunais inferiores;
b) a criao e a extino de cargos e a remunerao dos seus servios auxiliares e dos juzos que lhes
forem vinculados, bem como a fixao do subsdio de seus membros e dos juzes, inclusive dos tribunais
inferiores, onde houver;

OBS: O princpio da motivao implcito na Constituio e expresso na lei 9.784, no que diz respeito
Administrao Pblica. J no que diz respeito atividade administrativa realizada pelo Poder Judicirio,
ele expresso na Constituio:

Art. 93, X da CF. As decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo
as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;

A funo jurisdicional uma funo CONCRETA, em regra (o controle de

constitucionalidade, que tem efeitos erga omnes, uma exceo2), e INDIRETA, eis que depende
de provocao. A funo jurisdicional a nica que produz a INTANGIBILIDADE ou imutabilidade
jurdica, pelos efeitos da coisa julgada.
Obs: Eu entendo que a funo jurisdicional tambm tem o poder de inovar a ordem jurdica,
ao criar as normas jurdicas gerais e individualizadas.

b. Poder Legislativo: sua funo tpica LEGIFERANTE, ou seja, legislar. Alguns doutrinadores
apontam como funo tpica do Legislativo, a funo de fiscalizar (por meio das CPIs e dos
Tribunais de Contas), mas esse no o entendimento majoritrio. O Poder Legislativo tem
como funes atpicas: jurisdicional (quando julga o Presidente da Repblica, v.g.), e
administrativa (quando organiza seus servios internos fazendo licitao para comprar
computadores).
JURISDICIONAL:
Art. 52 da CF. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, bem
como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles;
II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de
Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-
Geral da Unio nos crimes de responsabilidade;

2

Na verdade, segundo Didier, ainda na ADI a atividade concreta, pois h a submisso de uma norma especfica para anlise de sua
constitucionalidade (no feita a anlise abstratamente, de todas as normas).

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

ADMINISTRATIVA:
Art. 51 da CF. Compete privativamente Cmara dos Deputados:
IV - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos
cargos, empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva
remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias;
Art. 52 da CF. Compete privativamente ao Senado Federal:
XIII - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos
cargos, empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva
remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias;

A funo legislativa ABSTRATA, em regra (temos leis de efeitos concretos, em exceo,

como exemplo da lei que desapropria um imvel), DIRETA (realizada sem provocao), GERAL (
aplicvel erga omnes), e tem o poder de INOVAR o Ordenamento Jurdico.
c. Poder Executivo: sua funo tpica a ADMINISTRATIVA. Atipicamente, o Poder Pblico
realiza funo legislativa (quando o Presidente edita uma medida provisria), havendo
controvrsia quanto realizao da funo jurisdicional (j que suas decises no so
aptas definitividade).
LEGISLATIVA:
Art. 84 do CF. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua
fiel execuo;
Art. 62 do CF. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas
provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional.

Jos Carvalho dos Santos Filho pontua que o sistema constitucional ptrio vigente no deu
margem a que pudesse ser exercida a funo jurisdicional pelo Poder Executivo (porque, quando
este decide conflitos, o faz sem cunho de definitividade, que caracteriza a funo jurisdicional).
Joo Paulo, contudo, disse que a doutrina majoritria entende que o Poder Executivo
exerce, atipicamente, a funo de julgar, apesar de no ser jurisdio (aplicar normas gerais ao
caso concreto).

3. Objeto do direito administrativo

O objeto do direito administrativo abrange todas as relaes internas da Administrao
Pblica, todas as relaes entre a administrao e os administrados, regidas predominantemente
pelo direito pblico ou pelo direito privado, bem como atividades de Administrao Pblica em
sentido material exercidas por particulares sob regime de direito pblico, a exemplo da prestao
de servios pblicos mediante contratos de concesso e permisso.

3.1. Funo/Atividade Administrativa
Vrios critrios foram utilizados pelos estudiosos para conceituar a funo administrativa,
mas nenhum deles suficiente, isoladamente. Unindo a conceituao oferecida por esses
critrios, Jos dos Santos Carvalho Filho assim conceitua a funo administrativa:
Funo administrativa aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados (critrio
subjetivo ou orgnico, que reala o sujeito ou agente da funo), subjacentemente ordem
constitucional e legal, sob o regime de direito pblico (critrio objetivo formal, que explica a
funo pelo regime jurdico em que se situa sua disciplina), com vistas a alcanar os fins
colimados pela ordem jurdica (critrio objetivo material, pelo qual se examina o contedo da
atividade).
5

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

Jos Carvalho define a funo administrativa pelo carter residual (ou negativo): onde no
h criao de direito novo (legislativa) ou soluo de conflitos de interesses (judicial), a funo
exercida, sob o aspecto material, ser a administrativa ! gesto de interesses coletivos.
A funo administrativa CONCRETA (tem destinatrio certo), DIRETA (porque no precisa
de provocao), GERAL (tem eficcia erga omnes), NO INOVA o ordenamento jurdico (a medida
provisria, que inova o ordenamento jurdico, constitui uma exceo) e REVISVEL (no produz
intangibilidade jurdica).
Todos os Poderes da Repblica exercem a funo administrativa, mas somente o Poder
Executivo o faz tipicamente.
OBS: Coisa julgada administrativa a impossibilidade de mudana da deciso na via administrativa
quando no couber mais recurso administrativo. S produz a intangibilidade administrativamente. Nada
impede que esta deciso seja revista e modificada pelo Poder Judicirio, j que adotamos o sistema de
controle da Jurisdio nica.

3.2. Funo de governo/funo poltica (Celso Antonio Bandeira de Melo).

Segundo Celso Antnio Bandeira de Melo, alguns atos no se enquadram nas funes
clssicas do Estado (de legislar, administrar ou julgar), mas em uma quarta funo do Estado,
denominada FUNO POLTICA ou FUNO DE GOVERNO.
Ex.: veto administrativo, decretao de guerra, celebrao de paz, estado de defesa e estado de stio
(fogem das atividades do dia-a-dia).

A funo de governo, de cunho poltico, traduz a atividade de elaborao de polticas

pblicas, de determinao das diretrizes de atuao da Administrao Pblica, e no a mera
execuo dessas diretrizes e polticas. A funo poltica de governo no constitui objeto de estudo
do direito administrativo.
O autor destaca que tais atividades diferem da funo executiva sob o ponto de vista
material (pois fogem da gesto rotineira dos assuntos da sociedade), bem como sob o ponto de
vista formal (por no estarem em pauta comportamentos infralegais ou infraconstitucionais
expedidos na intimidade de uma relao hierrquica, suscetveis de reviso quanto
legitimidade).
A funo administrativa no se confunde com funo poltica, porque est sujeita a regras
jurdicas superiores, enquanto a funo poltica no apresenta subordinao jurdica direta.
QUESTO: Quando um Presidente da Repblica sanciona ou veta um projeto de Lei, que funo ele
est realizando? Funo de governo.

Segundo Dirley da Cunha, as funes de governo so aquelas que se relacionam com a
superior gesto da vida poltica do Estado e indispensveis sua prpria existncia.

4. Direito Administrativo dentro do sistema

Para fins didticos, o direito foi subdividido em vrios ramos.

Direito Privado: Ramo do direito que tem por escopo principal a regulao dos interesses
particulares, como forma de possibilitar o convvio das pessoas em sociedade e uma
harmoniosa fruio de seus bens. Caracterstica: igualdade entre administrados e
administrador.
O Direito Privado se preocupa com os interesses dos particulares e com a atuao do
Estado no mbito privado.
6

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

Direito Pblico: Ramo do direito que tem por objetivo principal a regulao dos interesses
da sociedade como um todo, a disciplina das relaes entre esta e o Estado e das relaes
das entidades e rgos estatais entre si. Tutela o interesse pblico, s alcanando os
interesses particulares de forma indireta ou reflexa. Caracterstica: desigualdade entre
administrados e administrador.
O Direito Pblico se preocupa com a atuao do Estado na satisfao do interesse pblico.
Dentro do Direito Pblico encontram-se Direito Penal, Administrativo, Tributrio etc.

No possvel o total afastamento das normas de direito pblico na atuao do Estado.

QUESTO: Regra/norma de direito pblico sinnimo de regra de ordem pblica?

No, regras de ordem pblica so aquelas que no podem ser afastadas, modificadas pela
vontade das partes, por serem cogentes. Elas se encontram tanto em ramos do direito
pblico como privado. Ex: so de ordem pblicas as regras referentes ao pagamento de
imposto, ao concurso (direito pblico) e normas relacionadas capacidade civil e
impedimentos para o casamento (direito privado).
Por isso, regra de ordem pblica tem conceito mais amplo que regra de direito pblico,
abrangendo-a (se casse na prova regra de direito pblico de ordem pblica, estaria certo)
e com ela no se confundindo.

O Direito Administrativo um ramo do direito interno, que se preocupa com as relaes

dentro do territrio nacional. O Direito internacional tem como objeto as relaes entre as
pessoas estrangeiras.

4.1. Direito Administrativo nas entidades da Federao

A federao uma forma de Estado que permite a conjugao das vantagens da
autonomia poltica com as defluentes da existncia de um poder central. No Brasil adotamos o
federalismo centrfugo (por segregao).
So entes da federao brasileira: Unio, Estados, Municpios e DF.

Territrios
Os territrios no fazem parte da federao nem possuem autonomia poltica. Apesar disso,
so pessoas jurdicas de direito pblico. So pessoas administrativas descentralizadas (para
alguns com natureza de autarquia territorial), integrantes da Unio e reguladas por lei
complementar federal.
Art. 18, 2 da CF - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou
reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar.

As principais caractersticas da federao so:

a.

Sistema de repartio de competncias: com base no qual se dimensiona o poder

poltico dos entes federativos.

b. Participao da vontade dos Estados na vontade nacional: por meio da representao

do Senado.
c.

Poder de Auto-Constituio: para os Estados. Os Municpios podem fazer sua lei

orgnica. Todos tm que seguir o princpio da simetria com a Constituio Federal.

d. Descentralizao poltica: com criao de outros crculos de poder alm do central. Ela
gera a AUTONOMIA dos entes que a compem. Autonomia envolve as seguintes
capacidades:
7

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

" Auto-organizao: pode cada entidade criar seu prprio diploma constitutivo.
" Autogoverno: pode cada entidade organizar seu governo e eleger seus dirigentes.
" Auto-administrao: pode cada entidade organizar seus prprios servios.

Dotadas de autonomia e, pois, de capacidade de auto-administrao, as entidades
federativas tero, por via de conseqncia, as suas prprias Administraes, ou seja, sua prpria
organizao e seus prprios servios, inconfundveis com as outras entidades.

5. Conceito de Direito Administrativo

Como a definio do objeto do direito administrativo assunto difcil, diversas teorias

surgiram para explicar seu conceito:
a. Teoria Legalista ou Exegtica O direito administrativo representaria um estudo de lei,
para verificar o que determinado em lei. Essa foi uma das primeiras teorias criadas.
Essa teoria no prosperou no Brasil, pois sabemos que o direito administrativo abarca,
alm da lei, a anlise de princpios.
A idia de que o direito no se funda apenas em lei, mas tambm em princpios, deu
margem ao surgimento das Teorias seguintes.

b. Escola do Servio Pblico Foi criada aps afastada a teoria legalista. O direito
administrativo teria como objeto o estudo do servio pblico. O problema dessa teoria
estava em sua conceituao de servio pblico: para essa Escola, servio pblico
representaria toda atuao do Estado.
Essa teoria no foi adotada pelo Brasil por ser ampla demais. Claro que o direito
administrativo no estuda tudo que feito pelo Estado, seno esvaziaria os demais
ramos do Direito Pblico (tributrio, constitucional, penal etc.).

c. Critrio do Poder Executivo Segundo esse critrio, o Direito Administrativo se

preocuparia com a atuao do Poder Executivo, no se ocupando de qualquer coisa
feita pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Judicirio.
Esse critrio muito restrito. Ele no serve ao sistema brasileiro, pois ouvida que os
demais Poderes, e at particulares (a exemplo dos concessionrios e permissionrios
de servio pblico), tambm realizam a atividade administrativa. O direito
administrativo estuda a atividade administrativa, independentemente do Poder que
a exera3.
Esse o critrio que mais aparece em prova!

d. Critrio das Relaes Jurdicas O direito administrativo se preocuparia com todas as

relaes jurdicas estabelecidas entre o Estado e seus administrados.
Esse critrio amplo demais: Existem relaes travadas pelo Estado em regime de direito
privado (ex: as relaes jurdicas do Estado na indstria e no comrcio no so reguladas pelo
direito administrativo).
Alm disso, se o direito administrativo tratar de todas as relaes travadas pelo Estado,
esvaziar os demais ramos do Direito Pblico.

Exemplo: quando o Poder Judicirio realiza concurso pblico; quando o Congresso Nacional faz licitao para comprar papel e caneta.

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

Por fim, esse critrio amplo em razo de que nem toda atuao do Estado ser pautada em
relao jurdica. Existem pontos/temas do direito administrativo que no geram relaes
jurdicas.

e. Critrio Teleolgico O direito administrativo seria um conjunto de regras e princpios.

Esse critrio foi ADOTADO pelo Brasil, mas no completo, pois insuficiente
delimitao do objeto do direito administrativo.
QUESTO: O critrio teleolgico foi acolhido pela doutrina brasileira. Verdade, s que ele no
completo.

f. Critrio Residual ou Negativo Foi desenvolvido com o intuito de completar o critrio

teleolgico. A definio do direito administrativo feita por excluso: retirando as
funes jurisdicional e legislativa do Estado, o que sobrar seria o objeto do Direito
Administrativo. Essa teoria foi ADOTADA pelo Brasil.
De fato, a excluso acontece na definio do direito administrativo, pois no estuda
as funes legislativa e jurisdicional. Por isso, essa teoria foi ACEITA pelo Brasil, mas
ainda foi considerada incompleta.
At hoje, como nossa doutrina ainda no conseguiu definir de forma adequada o que
atividade administrativa, normalmente a define por excluso.
Essa teoria cobrada em provas.

g. Critrio de Distino Procura distinguir a atividade jurdica da atividade social do

Estado, uma vez que o direito administrativo no visa estudar polticas sociais. O direito
administrativo somente estudaria a atividade jurdica do Estado. Ou seja, afastamos o
Estado social e estudamos apenas o Estado jurdico.
EXEMPLO: Quem vai escolher a poltica pblica realizada pelo Estado (Fome Zero, o bolsa famlia, auxlio
gs etc.) ser a sociologia. O direito administrativo vai estudar apenas a implementao dessa poltica
pblica escolhida pela sociologia.

Esse critrio tambm foi ADOTADO pela doutrina brasileira, mas considerado
insuficiente, pois o direito administrativo no visa a estudar todo o Estado jurdico.

h. Critrio da Administrao Pblica Desenvolvido por Hely Lopes, buscou unir os

conceitos dos trs critrios aceitos, mas insuficientes completa conceituao de
direito administrativo: critrios TELEOLGICO, RESIDUAL e da DISTINO. Diz que:
Direito administrativo um conjunto harmnico de regras e princpios (critrio teleolgico) que
regem os agentes, rgos e entidades pblicas, desde que exeram atividade administrativa
realizando, de forma direta (critrio residual), concreta (critrio residual4) e imediata (critrio de
distino), os fins desejados pelo Estado.

Ou seja:

Regime jurdico administrativo o CONJUNTO HARMNICO DE REGRAS E PRINCPIOS

que regem o direito administrativo. # Critrio Teleolgico

A meno necessidade de que EXERAM ATIVIDADE ADMINISTRATIVA decorre do

fato de que no s o Poder Executivo, mas todos os Poderes exercem funo
administrativa (tpica, no caso do Poder Executivo, ou atipicamente, no caso dos
Poderes Legislativo e Judicirio). Todos os Poderes do Estado estaro no mbito do

Realizar de forma direta e concreta refere-se ao critrio residual porque afasta as funes jurisdicional e legislativa.

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

Direito Administrativo sempre que estiverem exercendo a funo administrativa. Por

outro lado, quando o Poder Executivo estiver exercendo outras funes (funo
poltica), estar fora do Direito Administrativo. # Superao do critrio do Poder
Executivo.

A atuao administrativa do Estado deve ser DIRETA, independentemente de

provocao, diferenciando-se da atuao indireta do Estado que realiza a funo
jurisdicional (pois a jurisdio inerte). # Critrio negativo
Funo administrativa ! direta
Funo jurisdicional ! indireta (por provocao)

A atuao administrativa do Estado tem que ser CONCRETA, com destinatrio

determinado e produzindo efeitos concretos, para se diferenciar da atuao abstrata
do Estado, qual seja, o exerccio da funo legislativa. Ex. de atuao concreta: a
nomeao de algum a um cargo pblico tem destinatrio determinado e produz
efeitos concretos; a desapropriao do imvel de algum. # Critrio negativo
Funo administrativa ! Concreta
Funo legislativa ! Abstrata

A atuao administrativa do Estado tem que ser IMEDIATA, diferenciando-se da

atividade mediata. Funo imediata do Estado significa atuao jurdica do Estado,
diferenciando-se da atividade social (escolha de polticas pblicas). Isso define que no
estamos estudando, no Direito Administrativo, o Estado Social, de polticas pblicas,
mas sim o Estado de Direito. # Critrio da distino

OS FINS/OBJETIVOS DESEJADOS PELO ESTADO so traados/definidos pelo Direito

Constitucional. O Direito Administrativo estar sempre interligado ao Direito
Constitucional, implementando os fins do Estado por ele definidos. Ex: o Direito
Constitucional definir se o idoso merece proteo de transporte gratuito ou no, e o
Direito administrativo far o contrato de concesso do servio pblico com clusula
definindo o transporta gratuito para idosos.

6. Fontes do Direito Administrativo

Fonte uma forma de exteriorizao do Direito, ou seja, aquilo que pode provocar/gerar
a criao de uma regra de direito administrativo. So fontes:

a. LEI a primeira fonte de direito administrativo.

O direito administrativo no Brasil no se encontra codificado.
A lei, aqui, posta em seu sentido amplo, abarcando todo tipo de espcie normativa (que
inclui regras constitucionais, leis ordinrias, leis complementares, medidas provisrias, tratados,
regulamentos, etc.), justamente porque se adota o princpio da legalidade em sentido amplo (que
confere rigidez ao sistema.
No Brasil, as regras esto dispostas em uma estrutura escalonada ou hierarquizada, o que
significa dizer que h uma hierarquia entre as fontes do direito: uma fonte mais importante que
a outra.
10

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

No topo da estrutura encontra-se a CF, seguida pelas leis e, somente depois, na base da
pirmide, encontram-se os atos administrativos. Com as normas inferiores tm que ser
compatveis com as normas superiores, e todas elas com a Constituio Federal, os atos
administrativos, que esto na base da pirmide, tm que ser compatveis com a Constituio e
com as leis. o que o Supremo chama de relao de compatibilidade vertical:

RELAO DE COMPATIBILIDADE VERTICAL

CF

Leis
Atos Administrativos

Segundo Digenes Gasparini, o mbito espacial de validade da lei administrativa fixado

pelo princpio da territorialidade. Ele afirma, ainda, que as leis estrangeiras, embora possam
servir de inspirao, no so fontes do Direito Administrativo brasileiro.

b. JURISPRUDNCIA o conjunto de decises reiteradas consolidando um mesmo

posicionamento do tribunal. Uma nica deciso acrdo.
No direito administrativo, a ausncia de codificao e a conseqente grande divergncia
doutrinria encontram soluo com a jurisprudncia, que exerce papel muito importante.
Segundo Digenes Gasparini, importante lembrar que dessa jurisprudncia no participam
as decises meramente administrativas, pois no fazem coisa julgada.

c. SMULA o resultado de uma jurisprudncia consolidada.

At 2004, a smula servia apenas como mecanismo de orientao, no obrigando os
demais rgos do Poder Judicirio. Com a reforma do Poder Judicirio e criao da smula
vinculante (EC 45/2004), passamos a ter, ao lado da smula que somente orienta, uma smula
editada pelo STF que tem procedimento prprio (previsto na Lei 11.417), aprovao diferenciada e
obriga os demais rgos do Judicirio.
QUESTO: Somente o STF pode aditar smula vinculante. Verdade.
QUESTO: O STF edita apenas smulas vinculantes. Falso, pois o STF pode editar smulas ordinrias.

A smula vinculante, a priori, gera economia por consolidar decises de processos iguais.
Mas, na prtica, esto editando smula em casos em que s havia um processo discutindo o caso.
OBS: Cuidado com a repercusso geral (julgamento por amostragem do leading case), que
tambm efeito vinculante, apesar de no alarmar tanto quanto a smula vinculante.

d. COSTUME a prtica habitual acreditando ser ela obrigatria. No Brasil, o direito

consuetudinrio/costumeiro serve apenas como fonte de interpretao e preenchimento
de lacunas, pois nem cria nem exime obrigao. Assim, os costume social no fonte
secundria de direito mas apenas, quando muito, fonte indireta (quando influenciarem a
produo legislativa).
OBS: Os costumes administrativos (praxe administrativa), no caso de lacuna normativa, podem
atuar como fonte secundria de direito administrativo, podendo mesmo gerar direitos para os
11

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

administrados, em razo dos princpios da lealdade, boa-f, moralidade administrativa, entre

outros.

e. PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO so vetores normativos que esto no alicerce/base do

Direito. So as vigas mestras do ordenamento jurdico. No precisam estar escritos, sendo,
em sua maioria, implcitos.
Os princpios gerais so aplicveis a todos os ramos do Direito, e no somente ao direito
administrativo. Exemplos de princpios gerais do direito: vedao do enriquecimento sem causa;
no se pode beneficiar-se com a prpria torpeza; no se pode causar dano a outrem; o dano deve
ser indenizado.
A aplicao dos princpios gerais do direito faz-se ante a lacuna da lei, pois eles no
derrogam a lei.

f. DOUTRINA o resultado dos trabalhos dos estudiosos. No est pacfico entre eles que a
doutrina sirva como fonte de direito.
A doutrina em direito administrativo brasileiro muito divergente porque no h um
Cdigo que estabelea harmonia e coerncia entre os dispositivos.

7. Mecanismos de Controle dos Atos Administrativos

No direito comparado existem dois sistemas administrativos que tratam dos mecanismos
de controle dos atos administrativos:

Contencioso Administrativo ou Dualidade de Jurisdio (sistema francs) # Foi o sistema

criado na Frana. O sistema da dualidade de jurisdio veda o conhecimento pelo Poder
Judicirio de atos da Administrao Pblica. Assim, o controle dos atos administrativos
realizado apenas pela prpria Administrao. Os pases que adotam o sistema francs
aceitam, excepcionalmente, o controle de atos administrativos pelo Poder Judicirio.
Rol explicativo das situaes especficas em que o Judicirio poder rever os atos:
atividades pblicas de carter privado5; aes que envolvem estado e capacidade das
pessoas; questes que envolvem propriedade privada; questes ligadas represso
penal. Esse no o sistema adotado pelo Brasil.

Jurisdio nica ou do Controle Judicial (sistema ingls)6 # Foi o sistema criado pela
Inglaterra. Nesse sistema, a Administrao tem o poder de reviso de seus atos, mas sua
deciso pode ser revisada pelo Poder Judicirio, que tem o poder de deciso final (sendo o
nico cuja deciso faz coisa julgada). O Brasil adota o sistema de jurisdio nica.

A adoo do sistema da unicidade da jurisdio no implica a vedao soluo de litgios
em mbito administrativo, nem o controle de legalidade pela Administrao (que um poder-
dever de autotutela). Apenas significa que qualquer litgio, ainda que iniciado ou concludo na
esfera administrativa, pode ser levado apreciao do Poder Judicirio.
A Administrao pode controlar seus atos, mas essa deciso revisvel pelo Judicirio.

5

a atividade exercida pelo Estado que segue o regime jurdico privado. Ex: contrato de locao celebrado pelo Estado no porque o regime
privado que no vai precisar de licitao: tem que ter licitao.
6
Tambm chamado de sistema da unidade da jurisdio.

12

DIREITO ADMINISTRATIVO JOO PAULO LORDELO

7.1. Sistema Administrativo Brasileiro

O Brasil adota o sistema de JURISDIO NICA (INGLS ou de CONTROLE JUDICIAL),
segundo qual, em regra, as decises administrativas so revisveis pelo Poder Judicirio.
A diferena entre a deciso da Administrao Pblica e do Poder Judicirio que as
decises dos rgos administrativos no so dotadas da fora e definitividade (aptido coisa
julgada) que caracterizam as decises jurisdicionais.
No Brasil, o administrado tem a opo de resolver seus conflitos com a Administrao
Pblica instaurando processo perante ela. Ele pode, mesmo aps instaurado o processo
administrativo, abandon-lo em qualquer etapa e recorrer ao Poder Judicirio para ver resolvido
seu litgio. O administrado pode, ainda, em qualquer hiptese, recorrente diretamente ao Poder
Judicirio quando entender que se perpetrou alguma leso ou ameaa a direito seu.
Existem pelo menos trs hipteses em nosso ordenamento em que se exige o prvio
exaurimento ou utilizao inicial da via administrativa, como condio para o acesso ao Poder
Judicirio:
a)

Justia desportiva S so admitidas pelo Poder Judicirio aes relativas disciplina e s

competies desportivas depois de esgotadas as instncias da justia desportiva;

b)

Reclamao ao STF O ato administrativo ou a omisso da Administrao Pblica que

contrarie smula vinculante s pode ser alvo de reclamao ao STF depois de esgotadas as
vias administrativas;

c)

Habeas data indispensvel para caracterizar o interesse de agir no habeas data a prova do
anterior indeferimento do pedido de informao de dados pessoais, ou da omisso em
atend-lo. Sem que se configure prvia de pretenso, h carncia da ao constitucional do
habeas data.

A EC n 7/1977 introduziu no Brasil algumas regras de contencioso administrativo, mas

essas regras foram inoperantes, nunca saram do papel. Por isso, na prtica, o sistema adotado
pelo Brasil sempre foi de Jurisdio nica.
QUESTO (FCC): possvel a criao de um sistema misto de controle?
No, porque a mistura j natural dos dois regimes. O que distingue um sistema do outro a
predominncia: se prevalece o Judicirio decidindo, ser o sistema ingls; se prevalece a
Administrao decidindo, ser o sistema francs.

QUESTO: Governo e Administrao. Faa a distino. Disserte.

Impossibilidade de controle judicial de legalidade dos atos polticos

Embora seja certo que todos os atos administrativos podem ser submetidos a controle de legalidade pelo
Poder Judicirio, existem atos ou decises (no enquadrados como atos administrativos em sentido prprio) que
no se sujeitam a tal apreciao. o caso dos ATOS POLTICOS (ex: sano e veto; julgamento do processo de
impeachment do Presidente da Repblica, o qual compete ao Senado).

13