Teoria Geral dos: Partidos Politicos Jos ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO Professor e Diretor da Faculdade de Di- relto da Universidade Federal de Minas Gerais. SUMARIO 1, Introdugéo 2. Perspectivas sobre as anditses dos Partidos Politicos. Visdo sociolégica, Figura da jenomenologia constitu- eional - Conceituagdo de Partido Politico Natureza juridica dos Partidos Politicos A constituctonalizagdo dos Partidos Politicos Sistemas partiddrios. Tipologia dos Partidos . Sistemas de Partidos Politicos e ststema elettorat . Os |Partidos Politicos e a legislagdo. Estatutos e Let Organica ena ne 9. As| modificagées internacionais. O diretto comunt- tario, Os Partidos Politicos na Europa 10. Crise dos Parttdos Politicos. O futuro dos Partidos Politicos 11. Conelusées 1. Introdugéo Determinar em que consiste a Teoria Geral dos Partidos Politicos, n0 entendimento de muitos publicistas, parece tarefa impossivel. Na verdade, nio serd f4cil apontar os conceitos comuns pertinentes aos partidos politicos, conci- liando seus aspectos genéricos com as particularidades que apresentam. Trata- se de exame em vias de elaboragdo, que nao encontra entendimento uniforme entre aqueles que versam o assunto. Os conceitos fundamentais, a apreciagio do R. Inf, legisl, Bravilie o, 16 m. 64 eut./dox. 1979 127contetido © extensio do tema muitas vezes perdem para os aspectos parti- culares, que dificultam a colocagio das questées essenciais, que poderiam levar A formulagiio de uma Teoria Geral dos Partidos Politicos. Ao esbogar uma primeira Teoria Geral dos Partidos Politicos, Duverger aponta que ¢ impossivel, no momento, descrever os mecanismos comparados dos Partidos Politicos, mas reconhece ser indispensavel fazé-lo, Entende que monografias preliminares, numerosag e percucientes levardo a estruturagio de uma Teoria Geral dos Partidos, mas sem esta elaboragao nio ocorrerd um melhor aprofundamento nos estudes sobre as organizagées polf- ticas, Nos Estados Unidos os estudos sobre os Partidos siio numerosos, apoiados em dados e observagées minuciosas, mas faltam-Ihes os levantamentos em torno da evolucdo das estruturas dos Partidos, sen mimero ¢ relagdes reciprocas ou seu papel no Estado, além de ficarem restritos ao sistema partidério norte- americano, © livro de Duverger empreende modelar esquema para o que se denomi- na uma Teoria Geral dos Partidos Politicos, quando no exame do assunto tealiza, minuciosamente, os seguintes levantamentos: origem dos Partidos, estru- tura dos Partidos, arcabougo dos Partidos, membros dos Partidos, diregio dos Partidos, sistema de Partides, numero de Partidos, dimensées e aliangas, Par- tidos e regimes politicos. Ao apresentar os métodos de pesquisa, utiliza-o¢ com objetividade, através do exame de documentagio pouco consultada. Conforme acentua, ao tragar um quadro geral de estudo, pelo exame de questées essenciais, aponta o entre- lagamento que as une. Esse processo metodolégico nao se contenta com andlise de dados formais, desde que entende a organizagao dos Partidos assentada em priticas e habitos no escritos. E assim que o exame dos estatutos e regimentos internos nio revela todo o mecanismo partiddrio, desde que atingem pequena parte da realidade que procuram ordenar (1). A preocupagao pela formulag3o de uma Teoria Geral dos Partidos, apesar das dificuldades em se apontar quais os pressupostos de sua elaboragao, designa como pontos essenciais 0 conhecimento sistematico, ordenado, metédico, técni- co, exegético e critico das agremiagées partidarias (2), Apesar dos aspectos genéricos que a indagagao levanta, os estudos que Procuram contribuir para uma Teoria Geral dos Partidos Politicos nio abando- nam as organizagdes quase regionais ou as que atuam no ambito de determi- nadas provineias como ocorre com as preocupagées de Frangois Labie, em toro do “Christliche Soziale Union (C.$.U.)", dotado de particular organizagio no sistema partidério alemao, apesar de ser negligenciado pelos analistas politicos e tedricos dos Partidos. (2) Duverger, Maurice. Les Partis Politiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1958, 3° ed., pigs. VII e 5s. (2) Orlandi, Hector Rodolfo, Ciencia Politica, Teoria de ta Politica, Rditoriel Plus Ultra, Buenos Aires, 1975, pags. 57 ¢ $5. 128 R. Inf. legisl. Brasilia a, 16 n. 64 out./dex. 1979Partido acentuadamente descentralizado, apesar de ser tido como parcela da democracia crista, conserva sua independencia organica ¢ juridica: “S'agissant désormais de Yétude d'un parti politique autonome, peut-on faire de cette analyse une contribution & la théorie générale des partis politiques?” Como bem mostra Frangois Labie, ao lado de explicagées comuns, préprias de uma Teoria Geral dos Partidos, existem razées conjunturais que dificultem uma sistematizagio, mas que :dio originalidade ao Christliche Soziale Union, aliado privilegiado da democracia cristi no seio do Bundestag alemio. Esta participagao em nivel local e federal levanta dificuldades para as andlises estru- turais. As transformages que l¢varam 0 CS.U. a surgir como Partido de tipo modemo, através das modificagées em sua organizagao, devem ser apontadas, quando Hans Seidel e F. J. Strauss apresentam um programa de renovagio do Partido, fixado em trés pontas: — amplo recrutamento de novos membros; — melhor estruturagio interna; — criagio de aparetho bisrocrético, com pessoal qualificado. A partir de 1960, criou-so mecanismos de publicidade do Partido, como o “Bayern Kurier”, empresas, centros culturais e de formagio politica e pedagé- gica de adultos. A Fundacao Hans Seidel, com o Instituto Educativo, a Acade- mia de Politica e Atualidade ¢ o Instituto de Cooperagao Internacional revelam a ampla programagio de aperfeigoamento politico almejado por esse agrupa- mento. Ao forecer os resultadds da politica de organizagio adotada por este Partido, ressalta Labie sua passagem de um Partido de quadros para um de massas, bem como a preocipagio de independéncia financeira por parte de sens membros, substituindo o financiamento capitalista pelas cotizagdes dos numerosos partiddrios (7). O estudo dos Partidos politicos constitui_ tema fundamental nas andliscs politicas modernas. As contribuigses de De Tocqueville, Lord Bryce, Ostro- gorski, Max Weber ¢ Robert Michels sio significativas. Mas as sugestées para estes levantamentos surgem em diversas obras, com perspectivas diferentes. Sigmund Neumann fala cm uma teoria da estrutura do Partido politico e uma conceitualizagio dos mesmos,i com referéneias ao sistema politico inglés, como protétipo do governo democzitico da Franga, da Bélgica e Escandindvia, que introduzem problemas referentes aos sistemas que consagram a multiplicidade de Partidos (4). (S) Labie, Francois, “La Christliche Soziale Union (C.S.U.) Bavarolse, Contribution » la Théorie Générale de Partis Politiques’, em Annates de [Universite des Sclences Sociales de Toulouse, Tomo XKVI, Toulouse, 1978, pégs. 539 ¢ ss; Faini, Mario. “Le origin! del Partito popolare in Brescia", Civitas. Revista mensale di stadt poiltici, ‘Nova Sérle, janeiro, 1/1979, péags. 5 e ss. (4) Neumann, Sigmund. “Why Study Political Parties?”, em Modern Political Parties, “Approaches to Comparative Politics, obra coletiva, The University of Chicago Press, Chicago, 1956, pags. 1 8 6. ial, Brasilia 16 m, 64 out /dex. 1979 129Os Partidos politicos sio considerados como essenciais 4 democracia repre- sentativa, desde que séo elementos fundamentais na dinamica de sua estrutura juridico-politica. tituem um dos fendmenos mais caracteristicos dos Esta- dos modermos. Rudolph Stammler e Hans Kelsen dedicam importantes paginas aos Partidos politicos, sendo que este ultimo chega a falar em Estado de Partidos (5). Esses agrupamentos, no dizer do Comité dos Partidos Politicos da Asso- ciagio Americana de Ciéncia Politica, surgem como instrumento de governo indispensdvel, desde que o povo precisa deles para possibilitar as alternativas da agio politica (6). 2. Perspectivas sobre as andlises dos Partidos Politicos. Visio socioldgica. Figura da fenomenologia constitucional Varios tém sido os processos e métodos sob os quais se tém desenvolvido as pesquisas em toro dos Partidos, pelo que Michels aponta a natureza socio- légica dos mesmos. Dentro desse entendimento, mostra os tipos de Partidos que estariam vinculados a diversos fatores: Partidos que se sustentam na protecdo dos inferiores por uma figura dominante; aqueles que se vinculam a seitas religiosas; os que se sustentam em figuras carismaticas; Partidos que surgem em decorréneia de interesses de classes econémicas e sociais (7). A sociologia do Partido politico na democracia moderna mereceu de Gae- tano Mosea excelente estudo, em que toma como base de seus comentérios, a obra de Robert Michels. No Brasil, em “Ensaios de Sociologia Eleitoral” e em outros estudos, Orlando M. Carvalho examina importantes aspectos dos Partidos politicos, através do acompanhamento e desenvolvimento destas agremiagdes durante o processo eleitoral, com referéncias aos Partidos estrangeiros, com grande con- tribnigio a questes pertinentes 8 Teoria Geral dos Partidos (8). Para Maurice Duverger o estudo dos Partidos ¢ um dos ramos mais avan- gados da Sociologia Politica, apesar de ser 0 mesmo bem irregular, Aponta (5) Quintana, Segundo V. Linares, Los Partidos Politicos en los Estados Unidos de Amé-~ Tica. Su Ordenamtento Juridico, Depalma, Buenos Aires, 1943, pégs. 1 e ss; Sampaio, Olavo de, Partidos Politicos ¢ Emenda Constitucional, Imprensa Universitaria do Ceard, Fortaleze, 1962, pags. 7 e ss, (6) Toward ¢ More Responsible Two-Party System. A Report of the Commitee on Poll- tical Parties — American Political Science Association, New York, Renehart & Com- any, Inc. 1980. (%) Michels, Robert, Introducctén a 1a Sociologia Politica, Haitoriat Palos, Buenos Alres, 1969, trad. de Alberto Cicia, pigs. 125 e ss. (8) Mosca, Gaetano. Partiti ¢ Sindicatt nella Crise del Regime Parlamentare, Gins. Later- za é& Fight, Bar!, 1949, pégs. 26 e ss; Carvalho, Ortando M, “Ensaios de Sociologia Eleltoral, Estudos Socials e Politicos”, 1, Edigses da Revista Brasileira de Estudos Politicos, Belo Horizonte, 1068, pags. 12 e ss; idem “Os Partidos Nacionals ¢ as Elel- ‘shes Paslamentares de 1958”, Revista Brasileira de Estudos Politicos, Nimero Espe~ clal sobre as Eleicées de 1958, Universidade Federal de Mines Gerals, Belo Horizonte, NP 8, abril de 1960, pigs. 9 e ss. 130 R. Inf. lepinl, Brosilia o. 16 m. 64 out.fdes. 1979entre 1900 e 1914 dois trabalhos fundamentais: a andlise minuciosa de Ostro- gorski (1903) e a sintese de Robert Michels (1913). A Ciéncia dos Partidos Politicos, a cujos estudos propéc a designagao de “estasiologia”, apés esta obra ficou de certa maneira paralisada, a nao ser nos Estados Unidos onde apareceram varias pesquisas, mas presas aos Partidos americanos, sem expor princfpios gerais, Com muita razio, afirma que o seu livro Les Partis Politiques (1951), que fixa tipologia de conjunto © apresenta hipdteses de trabalho, inicia a terceira fase, com anilises comparativas. Os Partidos politicos tiveram opgées varias nos trabalhos que deram importancia ao tema, sendo as mesmas influenciadas pelas épocas, Estados c investigadores, que apresentam maneiras diversas de encard-los; “Durante a primeira metade do século XIX, quando se falava de “Partidos”, tinham-se em mente, essencialmente, as idcologias, ¢ no os homens que as encarnavam. Com os trabalhos de Marx, e ainda mais de Lenine, a énfase transitou para a estrutura social: considerando-se os Partidos como modos de expressio das classes na vida politica. Ostragorski e Robert Michels, os autores americanos de entre 1920 ¢ 1940, ¢ nés mesmos, dedicamos mais atengio as estruturas, considerando nos Partidos, sobretudo, o seu aspecto de “maquinismo”, organi- zagao, “aparelho”. Por outro lado, mal se comegou ainda a estudar a imagem que um membro possui do seu Partido, o significado da sua adesio formal, a natureza dos lagos que o prendem ao Partido. Enfim, trabalho recentes acerca da elaboragao de decisoes sublinham, sobretudo, aquilo que os Partidos fazem, mais do que aquilo que sio, preocupando-se mais com a estratégia dos Partidos do que com a sua organizagao. Ideologias, infra-estrutura ‘social, estrutura, organizagao, “participagao”, es- tratégia, para que seja possfvel fazer uma anilise completa dos Partidos, todos estes pontos de vista tém de ser considerados. As suas relages e dependéncia recfproca constituem, alids, um campo de estudo fundamental (#). Dentro de uma Sociologia dos Partidos Politicos, aponta Duverger duas perspectivas importantes parajo conhecimento dos mesmos: A) Tipos de Partidos: 4) Partidos de quadros so os primeiros que surgem dentro de um sentido moderno, em decorréncia do sistema eleitoral; tipo tradicional (conservadores. liberais e “radicais”), tipo americano e os Partidos “indiretos”; b) Partidos de massa, cam técnicas criadas pelos movimentos socialistas, que seriam usados pelos Partidos comunistas, pelos Partidos fascists e pelos Partidos das nagdes subdesenvolvidas: tipo socialista, tipo comunista, tipo fas- cista e os Partidos dos Estados subdesenvolvidos. ‘Duverger, Maurice. “Sociologia dos Purtidos Politicos”, em Tratado de Sociologia, PUDIICAG cob 8 dire¢ko de Georges Gurviich, segundo volume, Iniclutivas Editorials, Lisboa, 1968, trad. de Antonio Neves-Pedro, pag. 38. R. Inf. legil, Brovitia o. 16m, 64 ove/dex. 1979 mB) Sistemas de Partidos: a) sistemas pluralistas de Partidos: tipos de multipartidarismo, tipos de bipartidarismo; b) Partidos unicos e Partidos dominantes. Para Pietro Virga a construgio juridica do Partido politico nos diversos ordenamentos positives, nos termos de cada uma de suas respectivas legislagées, nao pode desconhecer que os agrupamentos politicos podem ser examinados dentro de uma perspectiva histérica ou sociolégica. Entende que o termo Par- tido indica trés figuras fenomenolégicas que correspondem aos seguintes con- tetidos conceituais: a) Partido politico (Parti politique, political party, politische Partei), no seu sentido lato designa a uma formagdo social espontinea, que tem como seu elemento unificador uma concepgio politica comum ou um interesse Polttico comum e que se propée a conquista do poder. De acordo com esta determi. nag&o, o Partido carecteriza-se por dois elementos: 0 vinculo sociolégico, repre- sentado pela comunhao ideolégica ou de interesses eo fim politico, represen- tado através da conquista do poder. A nogio sociolégica de Partido, para ser delineado como figura da fenomenologia constitucional, nio é por si s6 capaz de indicar a natureza juridica do partido; b) Grupo eleitoral (Organisation électorale, Constituency Party, Wahlparte) formado por certo mimero de eleitores aos quais o ordenamento atribui capa- cidade eleitoral. Este grupo nao se confunde com o Partido politico; ce) parlamentar (Groupe parlementaire, Parliamentary Party, Com- inittee, Freak Klub), intermedirio entre o Partido politico e o grupo elei- toral. As trés figuras constituem os principais aspectos exteriores na fenomeno- logia constitucional, sob a qual se manifesta o Partido (1°). 3. Conceituagdo de Partido Politico Partido politico é considerado como elemento natural em qualquer siste- ma politico. Esté presente nos regimes autoritarios, nos democraticos, nos Esta- dos em desenvolvimento e nos industrializados. Definido como a unitio de varias pessoas que se opdem a outras, tendo em vista interesses ou opinides contrarias, o termo ja existia na Idade Média com aplicagio no vocabulério militar: “Le terme serait emprunté, dés le Moyen Age, au vocabulaire militaire: un “parti”, c'est une “troupe de gens de guerre qu'on détache pour battre la campagne (sens dérivé de partit, partager...)”, en ce sens on parlera de “parti bleu”, “petit parti bleu”, “petit parti de gens de guerre, sans commission et sans aveux” (ah. (0) Virga, Pletro, I? Partito neW’Ordinamento Gturidico, Dott. A. Giuffré — Bditora, ‘Milo, 1948. QD) Charlot, Jean, Les Partis Politiques, Librairie Armand Colin, Parts, 1971, pég. 4. 132 R. Int, legist, Bros V6 m, 64 out./dex, 1979© vocdbulo Partido é mais antigo na terminologia politica do que o termo classe, nas denominagées socials, pois é utilizado por Retz e La Bruyére, quando este condena 0 espirito de Partido. Durante muito tempo era usado no sentido de tendéncia, sem evocar orga- nizagio politica institucionalizada, sendo que observa-se as vezes 0 emprego de “facgi0” no sentido pejorative. Mas Voltaire, em seu Dictionnaire Philo- sophique, atirma que o termo Partido nada tem de odioso, como o de facgao. Jean Charlot, tomando os critérios definidos por Joseph La Palombra, que no seu entender permite diferenciar os Partidos politicos modernos dos proto- partidos do fim do século XVIII e inicio do XIX, bem como dos outros grupos, como os de presso, clubes, grupos parlamentares e facgdes, chega as seguintes conclusées, que determinam os elementos necessérios 4 definigaéo dos Partidos: a) & organizacio durdvel, em que a vida politica ¢ superior & de seus dirigentes, perspectiva que elimina as simples facgSes, clientelas; b) & organizacdo completa, distinta de simples grupos parlamentares, com a existéncia de centro nacional e unidades de base; c) impée-se pela vontade deliberada de cxercer diretamente 0 poder, sb ‘ou com os outros, a nivel local ou nacional; d) permanece pela vontade de procurar apoio popular, a nivel de mili- tantes of de eleitors (2). P m Mostra Pablo Lucas Verdti que os Partidos politicos constituem preocupa- ges da Sociologia, da Ciéncia; Politica e do Direito Constitucional, sendo que cada uma destas disciplinas estudam-nos om seus aspectos capitais. Apés salien- tar a importancia dos trabalos de Duverger, Lavan, Hermens, Eldersveld, Sartori e Virga, aponta as dificuldades de chegar-se a uma ciéncia unitéria dos Partidos politicos no quadro do Estado contemporaneo, apesar de tao yariadas investigagoes. No que toca ao problema conceitual de Partido politico, aponta as diversas dificuldades para a fixag’o de um conceito univoco, assim relacionando as mesmas: a) proliferagio das diferentes andlises sobre os Partidos politicos; b) relativizacao histérica do conceito de Partido politico; c) disputa entre os contraditores e defensores dos Partidos; d) dificuldades em se diferenciarem os Partidos de outras forgas polf- ticas (9). Na caracterizagéo conceitual dos Partidos politicos, Pablo Lucas Verdi, apés apresentar diversos elementos e definigdes que compdem a natureza dos mesmos, define-os como agrupamento organizado e estdvel, que solicita apoio (42) Charlot, Jean. Ob. cit., pags.6 a 8. (18) Verda, Pablo Lucas, Principios de Ctencia Politica, vol. 3°, Editorial Tecnos, Madrid, 1971, pags. 15 & 19. R, Inf. begitl. Brasilia . 16 m. 64 out./derx. 1979 133social 4 sua ideologia e programas politicos, para competir pelo poder e parti- cipar na orientagao politica do Estado (14), Andres Serra Rojas define os Partidos pela andlise dos elementos que determinam a sua constituigéo e objetivos: o Partido politico constitui-se por um grupo de homens e mulheres, que sio cidadios no pleno exercicio de seus direitos cfvicos e que legalmente se organizam em forma permanente, Tepresentar uma parte da comunidade social, com o propésito de elaborar e executar uma plataforma politica e um programa nacional com uma equipe governamental (15), No mesmo sentido, Mario Justo Lopez aponta a dificuldade em realizar-se de modo preciso e determinado o conceito, dai que prefere localizé-los na nogio ampla de forcas politicas e enumerar os seus elementos constitutivos bésicos. Considera-os como forgas politicas orginicas, protagonistas coletivos, através de érgios préprios, da atividade politica que apresenta a seguinte estrutura: a) elementos integrantes que formam uma organizagio permanente. Estes nio sio ocupantes de cargos piblicos, apesar de alguns deles poderem exer- b) unidos por um mesmo projeto geral de politica, expresso através de uma doutrina, uma declaragio de principios, um programa ou uma plataforma leitoral; c) o fim imediato realiza-se através da ocupagao de cargos pelos seus Partidérios ou a influéncia no processo de adogio das decisées polfticas; d) seus meios de agio, para efetivagio do programa politico, dependem das formas de participacio reconhecidas pelo regime politico e das formas eleitorais reconhecidas (18), Segundo V. Linares Quintana, em capftulo que dedica ao conceito de Partido politico, apés referéncias a certas formas de agrupamentos que ante- cedem aos Partidos, afirma aue, como agrupamentos volunt&rios, que se toma- ram possiveis em épocas de liberdade e democracia, t&m como finalidade chegar a0 poder, para execucao de uma doutrina ou programa. Reconhece a existéncia de indmeras definigSes de Partido politico, nas quais aponta como elementos substanciais: — uma teoria do governo; — onganizagio suficientemente estivel e continuada; — propésito de controle da administragio por meio de uma maiorfa na assembléia representativa; (14) Verda, Pablo Lucas. Prinefpios de Ciéncia Politica, vol. 3°, ob. elt., pag. 30. (15) Rojas, Andres Serra. Ciencia Politica, Tomo IT, Instituto Mexicano de Cultura, Mé- xlco, 1971, pag. 741. (16) Lopes, Mario Justo, Manual de Derecho Politico, Editorial Kapeluss, Buenos Aires, 1973, pags. 165 © 166. 16 n. 64 out./dex. 1979— programa de legislagio, que deve ser sancionada como politica publica do Estado; — principios comuns. Entende, finalmente, que, de acordo com a moderna concepg¢ao, os Partidos sio elementos essenciais das instituigdes democriticas, como instrumentos de govemo e meios através dos quais so formulados a politica publica e os pro- gramas legislativos, Completando as diversas caracteristicas que devem nortear as fungdes dos Partidos, apontd requisitos inerentes 4 sua conccituagdo e conclui que compete aos mesmos: a) formulagéo da politica, a principal das fungées, desde que os erige em verdadeiros instrumentos de governo; 1b) designagio de candidatos para os cargos ptblicos cletivos; ¢) condugio e critica do governo; d) servir de intermediaria entre os cidadaos e o governo; @) manter a unidade no governo; f) desenvolver e manter a unidade nacional (*). Os diversos conceitos que surgem sobre Partido politico apresentam, em geral, caracteristicas comuns, apontando-os normalmente como associagia de individuos, A margem da organizacio estatal, para alguns, exo nmero repre- senta uma parte da cidadania, unidos por um conjunto de idéias comuns, com a finalidade politica da conquista do poder, mediante o sufrdgio, para realizar ‘no governo o programa que apresenta, e em caso de nio conquisté-lo, exercer formas de controle do governante (8). 4. Natureza juridica dos Partidos Politicos O exame da natureza juridica dos Partidos polfticos vem sendo objeto de ynuitas monografias, que apontam como Mohammed Rechid Kheitmi indagagdes pertinentes ao Direito privadoie a0 Direito publico. Dentro desse entendimento, © Direito positivo francés, através do art. 5° da lei de primeiro de julho de 1901, que definia a associagio, apresenta elementos para a sua configuragio jurfdica. A doutrina ¢ 2 jorisprudéncia elaboradas para as associagdes, nos termos da legislagdo referida, passaram a ser aplicadas, também, no que toca os Partidos politicos, principalmente no que concerne 4 capacidade juridica que Thes é Feconhecida. Esta é limitada pelo artigo sexto que permitia aos Partidos estar em juizo e perceber cotizages, mas limitados, no que toca a osu © administrar iméveis, a nGo ser os estritamente necessdrios As suas finalidades. Esta legislagao Teva ao exame das relages dé Partido com os seus membros e do mesmo com GD Quintana, Segundo V. Linares. Los Partidos Politicos. Instrumentos de Gobierno, Editorial “Alfa”, Buenos Aires, 1945, pags. 63 8 Bl. (8) Quintana, Segundo V. Linares, Derecho Constitucionat e Instituetones Politicas, ‘Tomo 11, Abeledo — Pernot, Buenos Aires, 1970, pigs. 335 € 88, R. Inf. legisl. Brosilia ©, 16 n, 44 out./dez. 1979 1350 Estado, Considerando-o como simples associagao de direito comum, tal enten- dimento est& vinculado as questdes que surgem em decorréncia da categoria sob a qual ele aparece. A legislagdo francesa entendia 9 ato de associagio como um contrato: “Si le législateur s'est trompé en faisant du Parti politique un contrat, quelle est donc sa nature juridique? Poser cette question c'est indiquer Ie plan de notre étude. Dans un premier point, nous rechercherons pourquoi il n'est pas possible de considérer Je Parti politique comme un contrat. Puis, une deuxieme section, les resultats de leurs travaux, pour tenter de voir dans aucune des catégories du Droit privé, et que des auteurs de Droit public ont proposé une nouvelle classification des actes juridiques, nous utiliserons, dans une deuxiéme section, les resultats de leurs travaux, pour tenter de voir dans quelle catégorie de ces actes rentre le Parti politique” (1°). Nao sendo 0 Partido politico um contrato, desde que o legislador definia a associagio como uma convengdo, deveria reger-se no que toca A sua validade pelos Prinelpios gerais do direito a ele aplicdveis ¢ as obrigagdes. A determinagso la categoria juridica sob a forma de associagao merece outra explicagio, quando procura based-la no ato de unio ou ato coletivo (2°), Estas categorias nio so suficientes para esclarecer a natureza juridica do Partido politico, nem os estatutos tém por objeto principal definir as obrigagées contratuais reciprocas. O Partido politico, tendo em vista a sua estrutura juridica intema, a fungao que The venha a ser atribuida no ordenamento do mesmo e no ordenamento estatal, pode apresentar quatro particularidades juridicas, como acentua Virga: 4) como associagio juridica, é uma uniio estével © organizada, que se propée a fins politicos; b) como drgao estatal, perspectiva que assume no exercicio do poder politico ou de governos c} como institnicao, quando o Partido constitui um ente social organizado que reduz & unidade os trés elementos: personalidade, patriménio e ideologia; d) como elemento constitutivo do sistema de governo, é 0 mecanismo cons- titucional mediante o qual vem coordenada a atividade dos varios érgaos de manifestagdo politica (22). Entende Biscaretti di Ruffia que, do ponto de vista juridico, os Partidos surgem como associagées politicas, compostas de cidadaos, reunidos com o fim comum de influir na orientagéo politica geral do Govemno, valendo-se de uma organizacao estavel, baseada em um vinculo juridico bem definido, Estas associagées politicas, como ocorre na Itdlia, nfo esto dotadas de personalidade (19) Kheltm!, Mohammed Rechid. Les Partis Politiques et le Droit Positif Frangats, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1964, pég. 17. (20) Kheitml, Mohammed Rechid. Ob, elt. pigs. 24 ¢ 25. (2) Virga, Pletro. Ob. cit, pags. 7 e 35. 136 R, Int. fegtsl, Brasilia a, 16 m. 64 out./dex, 1979jutidica, sendo que em outros Estados apresentam-se como pessoas juridicas privadas ou piiblicas (22) A. B, Cotrim Neto, ao focalizar a natureza juridica dos Partidos politicos brasileiros, reconhece que eles nao podem deixar de ser considerados como integrantes do poder politica ou da estrutura do Estado. Entende que a definigao da natureza juridica dos Partidos, em nosso Di- reito, nao oferece diividas, pois, de acordo com 0 Direito positive, sao pessoas de dircito piblico interno, situagio que adquirem com o registro pelo Tribunal Superior Eleitoral, de conformidade com o art. 132, § 2°, do Cédigo Eleitoral de 1950, orientacio seguida noi disposto no art. 3° da Lei Organica dos Partids Politicos. Entretanto, apresenta diividas no que toca a posigdo dos Partidos politicos no quadro do Governo ¢ de Administracao Piblica; “Qual a natureza € extensio dos controles a exercer sobre a entidade publica Partido politico, quem tem poderes para fazé.lo? Um Partido politico pode ser sujeito passivo em acio popular, ou mandado de seguranga, expedientes tipicos de exercicio de controle judiciario sobre a Administragio Publica? Quid? Outra tanto em relagio a esse expediente sui gencris de controle que € 0 inquérito parlamentar? Qual o regime juridico dos bens e dos empregados do Partido politico, com todas as suas implicagées, inclusive: as de responsabilidade civil e as de natureza criminal (sio crimes contra a:Administragio aqueles que se praticam contra Partido politic)? Qual o foro para as aces contra Partido e quais os prazos prescricionais em relagdo as mesmas entidades? Qual a maneira de se executar, contra Partido, a condenagdo de pagamento; mediante penhora e suas seqiielas, ow através de preeatério, de nus estatal?” (29) As variedades na interpretagio de sua natureza juridica levam a nocdes bem diferentes, como ocorre com Oswaldo Aranha Bandeita de Mello, em Prin- etpios Gerais de Direito Administrativo, que considera os Partidos como cate- Qorias sui generis de pessoas juridicas, denominando-os de “entes paraestatais”. Paul Marabuto considera os Partidos politicos como associagdes que pro- poem a agio politica, distinguindo-os das socicdades civis ou comerciai “Les Partis sont des associations qui so proposent l'action politique. Mais ils présentent certaines particularités. Is se distinguent nettement des sociétés civiles ou commerciales, en ce que celles-ci ont pour objet direct de réalis i de le répartir éventuellement entre les associ Les groupements dont nous nous occupons ont un but politique: Ia conquéte du pouvoir. Ils peuvent chercher & acquérir des biens mais est pour augmenter leur puissance financigre, dont Tutilisation tendra 4 Ik realisation ‘de (22) Ruffia, Paolo Biscaretu di. Rerecho Constituctonal, Eaitoria) Tecnos, Madrid, 1985, trad. de Pablo Lucas Verdit, pdgs. 718 ¢ 719. (23) Neto, A. B. Cotrim. “Natureza juridiea dos Partidos politicos brasileiros”, Revista de Informacao Legistativa, janeiro a marco de 1976, n? 49, pags. 65 ¢ 65. Re inf. legisl, Brasilia a. 16 n. 6& out./dex. 1979 137leur action principale. Lacquisition des biens est done pour eux un moyen et non un but” (24), Muitas das técnicas utilizadas pelos Partidos politicos decorrem da defini- ¢4o de sua natureza juridica. Esta ird influenciar no seu relacionamento com 0 governo, em suas relagdes com os poderes ptiblicos, no papel que exercem na disciplina, nas ligas auxiliares dos Partidos, nas aliangas ou blocos ou na dis- tingdo, tendo em vista a orientacdo doutrindria, organizagao e atividades. Paul Marabuto entende que a organizagio é inerente A estrutura interna e A propria anatomia do Partido, sendo que o agrupamento é visto através do exame de seus érgaos. A doutrina é conliecida pelos estudos dos princfpios de ordem poli- tica, econdmica e social, utilizados nas suas formas de atuacio. Os métodos de agio governamental, através do programa, que fixam as diretrizes. A atividade do Partido é a sua forma dindmica, ao passo que as manifestagdes exteriores procuram alcangar os objetivos. Todos esses fatores sao significativos para a configuragao juridica dos Partidos e de seus processos de atuagao. A natureza juridica do Partido politico nio tem importancia meramente formal, pois a questdo esta ligada a diversos problemas relacionados com o proprio regime politico, que determina nio somente sua posigdo dentro do sistema constitucional e juridico, mas a prépria situagio no funcionamento das relagdes entre o Estado e o corpo politico, determinados pela legalidade de sua existéncia e na competicao para o exercicio do poder (75). 5. A constitucionalizagao dos Partidos Politicos 0 estudo dos Partidos politicos, como afirma Jean-Jacques Chevallier, con- quistou lugar de destaque no Direito Constitucional e na Ciéncia Politica, ao apontar a orientagio seguida por Albert Mabileau, no exame do Partido Libe- ral no sistema constitucional britdnico, ocasifio em que usa o método analitico, através da decomposigéo das atividades dos Partidos politicos ingleses em trés aspectos constitucionais ligados a sua natureza “funcional”: nos terrenos elei- toral ou de opiniao, no parlamentar e no governamental. Essa perspectiva escla- rece a verdadeira natureza do governo de Partidos em uma democracia liberal, onde eles passam a ser 0 trago intermedidrio entre os governados e os gover- nantes (28). Considerados hoje como essenciais & democracia representativa, até ha pouco tempo, a existéncia dos Partidos desenvolveu-se fora da Constituigéo e mesmo das leis, desde que os textos constitucionais escritos e as leis os igno- ravam. Sao considerados como produto dos costumes e da tradigao, frato da experiéncia da nacio ¢ no resultado da agio formal de qualquer autoridade legalmente constituida. (24) Marabuto, Paul. Les Partis Politiques et les Mouvements Sociauz sous la 1Ve Répu- Ddlique, Librairie du Recuelt Sirey, Paris, 1948, pag. 3. (25) Baracho, José Alfredo de Oliveira, Regimes Politicos, Editora Resenha Universitéria, So Paulo, 1977, pags. 256 € 257. (96) Mablleau, Alberto, Le Parti Libéral dans le Systeme Constitucionnel Britannique, Librairie Armand Colin, Paris, 1953. 138 R, Inf, fegisl, Brosilia «, 16 n. 64 out./dex, 1979is modelos de regimes democraticos para o mundo moderno njio aludem expressamente aos Partidos. A posigdo do Partido no ordenamento constitucio- nal britinico, apesar de sua evolugio costumeira, foi beneficiada pela reforma eleitoral de 1832. O sistema partidario britanico é estudado pela doutrina que ressalta sua importancia no Estado inglés. apesar de surgir sem qualquer codi- ficagdo, dentro do plano juridico constitucional. Mas determinadas normas tive- tam grande significagao, como o Representation of the Peuple Act de 1949, que fixou o respeito do médulo da candidatura. Harold J. Laski, ao apreciar o sistema de Partidos no parlamentarismo inglés, repete Bagehot que dizia ser 0 poverno de Partido o principio vital da representacao. Entende que estas organizacées permanentes sao bem mais im- portantes do que se pode imaginar quando estamos acostumados com o seu funcionamento, Na Gra-Bretanha reconhece que 0 objetivo principal do Partido é conseguir chegar ao poder, pelo que utiliza todas os meins para organizar os cleitores nos distritos. Nesse seu trabalho afirma que, substancialmente, a ausén- cia do reeonhecimento legal da existéncia dos Partidos niio significa que eles nio fagam parte dos mecanismos do governo (27), Os redatores da Constituigo norte-americana nao esperavam o desenvol- vimento dos Partidos politicos, entendiam que as normas piblicas seriam de- terminadas por maiorias transitérias consistentes, com combinagées de inte- resses que estivessem de acordo, Entretanto, em nossos dias, a maioria dos tra- balhos que surgem destacami a relaco entre estas agremiagées politicas e a democracia “Sil est difficile de iconcevoir aujourd’hui le systéme constitutionnel américain, abstraction faite des Partis politiques, il n'en a pas toujours &é ainsi, A vérité, la Constitution de 1787 ne mentionne ni direc- tement, ni indirectement les Partis. Les “Fathers”, fondateurs de l'Union ne s'attendaient pas |A ce aue les Partis viennent s'immiscer dans le cycle de la représéntation. 1 semble méme qu’ils aient désiré plutét en rendre Yapparition impossible, Madison, en faisant le procés des “fac tions”, condamnait en réalité lidée méme de parti” (#8). Vamos encontrar as primeiras tendéncias para enquadrar os Partidos polf- ticos nas Constituig6es curopéias a partir de 1914, na época em que Mirkine Guetzévitch passa a falar naj racionalizacio do poder, merecendo destaque a eriagdo do Tribunal Eleitoral na Constituigao da Tchecoslovaquia. GD Negri, Guglielmo, 1 Leader \del Partido Anglosassone. Osservazioni sulle Tentenze Monocratiche nei Sistemt Britanico e Statunitense, Dott. A. Gluftré Editore. Mil6o. 1958, pag. 7; Lask!, Harold J. — EI Goblerno Parlamentario en Inglaterra, Editorial Abrit, Buenos Aires, 1947, tad. de Eugenio Ingster, pags. 49 € ss. (28) Binkley, Wilfred E. La Historia de tos Partidos Norteamericanos, Editorial Guillermo Kraft Ltda,, Buenos Aires, 1943, trad. esp. de Dr. Rubem Dario, 2 vols., Merriam, Charles Edward e Gosnell, Harold Foote, The American Party System. An Tniro- duction to the Study of Political Parties in the United States. The Mac Millen Com- peny, New York, 1943, 4* ed., Seurin, Jean-Louis. La Structure Interne des Partis Politiques Américains, Librairie Armand Colin, Parts, 1953, pag. 3. R. Inf. legisl. Brosilie o, 16 nm. 64 out./dez. 1979 139A Constituigio de Weimar, de 1919, reconhecia 0 direito de associagio, afirmando que a sua personalidade nio podia ser negada por perseguir fins politicos (2). Mirkine-Guetzévitch recotre & expressio “Estado de Partidos” para concluir que ele foi transformado em direito escrito, fazendo mengio a certos aconte- cimentos importantes: “A cet égard, le Tribunal électoral tchécoslovaque présentait des in- novations symptomatiques. Conformément & la Joi du 26 février 1920, tous les députés élus sur Ia liste d'un Parti, ensuite exclus par ce Parti en raison de la non-observation de la discipline du Parti dans un vote au Parlement, pouvaient étre privés de leur siége par une décision du Tribunal électoral” (), As Constituigdes que surgiram nos dltimos anos passaram a dar grande im- portaneia aos Partidos politicos. Na Constituigao alema os Partidos mereceram destaque especial, quando a Lei Fundamental (Grundgesetz), no art. 21, pres- ereve que: — os Partidos concorrem para a formacio da vontade politica do povo; — é livre sua criagac — sua organizagio interna deve ser conforme aos principios demacraticos; — devern dar conhecimento piblico da origem de seus recursos; — 05 Partidos que, pelo seu programa ou pela atitude de seus membros, tendam a atentar contra a ordem constitucional liberal e democratica ou a eli- minar ou por em perigo a existéneia da Repdblica Federal da Alemanha sto inconstitucionais; — compete a0 Tribunal Constitucional pronunciar-se sobre a questio da constitucionalidade. © Direito Eleitoral até ento vigente torna muito dificil 0 aparecimento de novos Partidos, pois o sistema cleitoral majoritirio tora quase impossivel 0 seu surgimento. De acordo com a jurisprudéncia do Tribunal Constitucional Federal, os Partidos sao associagées de cidadios que, com ajuda de sua propria organiza- 40, aspiram a influir, em um determinado sentido, sobre a formacao da von- tade do Estado (*). © ordenamento constitucional italiano, também, estabeleceu preceitos a respeito dos Partidos politicos. O art. 49 da Constituigao prescreve que todos os (23) Quintana, Segundo V. Linares, Los Partidos Politicos. Instrumentos de Goble™no, ob. clt., pags. 52 € 5s. (20) Mirkine-Guetzéviteh, Boris. Les Constitutions Européennes, Presses Universitaires de ‘France, Paris, 1951, p&g. 30 (81) Stein, Ekkehart. Derecho Politico, Aguilar, Madrid, 1973, trad. esp. de Fernando Sainz Moreno, pigs. 155 € ss. 40 TR. Inf, legisl, Brositia @, 16 n. 64 out./dex, 1979cidadaos tém dircito de associar-se livremente em Partidos para concorrer, com métodos democraticos, para determinar a politica nacwnal, reconheeendo-lhes posigao e fungao de relevo essencial na vida constitucional do Estado. Conjugando com outros preceitos, temos as linhas basicas dos Partidos politicos dentro daquele sistema constitucional: — permite uma definigéo, juridica dos Partidos; — surgem algumas limitagdes & liberdade de inscrigao de alguns cidadios; — apontam as tarefas institucion: que lhe sto préprias (5). Submetida ao referendum de 28 de setembro de 1958 e promulgada a 4 de cutubro do mesmo ano, com modilicages posteriores, a Constituigga fran- cesa da V Republica reconheceu oficialmente os Partidos. Para Jimenez de Parga, do ponto de vista formal, sio mais do que podercs faticos, Mesmo assim, acentua, a regulamentagio juridica dos mesmos deixa grande parte de suas atividades fora destas mesmas, pelo que os considera como forgas politicas de fato, Tratados no Titulo sobre:a Soberania, reconhece o art. 4% que os Partidos € agrupamentos politicos concorrem, por meio do sufragio, & participagio no poder. Formam-se ¢ exercem livremente as suas atividades, devendo respeitar 0s prinefpios da soberania nacional e da democraeia (3). Jorge Miranda, em detida andlise da Constituigao portuguesa de 1976, no que toca 4 constitucionalizagao dos Partidos politicos, acentua: “O reconhecimento constitucional dos Partidos envolve um triplice sen- tido: corresponde a aceitagio da diversidade de correntes de opiniio publica, exprime a solidariedade dos cidadios no exercicio de direitos politicos (estes direitos, como o de votu, sao para serem exercidos em conjunto, de forma organizada) e destina-se a garantir a permanenci: da sua participagao na vida politica, F pode revestir extensio ¢ inten- sidade varidveis, desde a mera institucionalizago externa a interven- goes legislativas para’ garantia da democraticidade interna ou da regu- laridade de accitagao.” As Constituigses do século XIX ignoravam os Particlos, remetidos que esta- vam ao dominio das associagies privadas. Nio j4 a maior parte das Consti- tuigdes e das leis do século XX, que os regulamentam como instituigées de direito publico, por consciéneia das suas fungées, imperativo da liberdade e igualdade entre eles ¢ garantia da ordem constitucional. E enquanto que algu- mas Constituigées os situam no dominio dos direitos dos cidadaos, como a ita- liana, @ turca ou a venezueldna, outras situam-nos na propria organizagao do poder politico, como a de Bonn, a francesa ou a grega de 1975. (82) Ruffla, Paolo Biscarettl di. Ob. cit., pig. 729. (33) Parga M., Jimenez de. Los Regimenes Politicos Contemporaneos, Editorial Tecnos, Madrid, 1971, 5* ed., pags. 224 e ss. R. Inf. legis]. Brosilia a. 16 n. G64 out./dex, 1979 waiNo caso portugués, a mais remota forma de institucionalizagio constitucio- nal dos Partidos foi a operada pela Lei n? 891, de 22 de setembro de 1919, ao constituir um Conselho Parlamentar que o Presidente da Republica devia con- sultar em caso de dissolugio das Camaras e que seria eleito pelo Congresso de forma a “nele estarem representadas todas as correntes de opiniao, segundo certa proporcio (art. 1°, n? 10 e §§ 19 a 4°). Mas na vigéncia da Constituigio de 1933 foi a proibigao dos partidos uma das caracteristicas mais firmes do re- gime politico. Muito embora ela nio resultasse sendo da pratica administrativa (assente num costume praeter ou contra legem?), jA que o art. 14 os parecia pressupor” (4), A Constituigio espanhola, aprovada pelas Cortes em 31 de outubro de 1978, ratificada pelo referendum nacional de seis de dezembro, no Titulo Pre- liminar, no artigo sexto, colocou os Partidos politicos, com as seguintes carac- teristicas: — expressam 0 pluralismo politico; ~ concorrem para a formagio e manifestagio da vontade popular; — stio instrumentos fundamentais para a participagio politica; — sua criagho, exercicio e atividades sao livres, respeitada a Constituigio e a lei; — sua estruturagao intema e funcionamento devem ser democraticos. Loewenstein, no que diz respeito a institucionalizagao juridica dos Partidos politicos, afirma que 0s mesmos sio indispensiveis no processo do poder na democracia constitucional ou nas modernas autocracias, quando naquela surge a livre concorréncia dos Partidos e nesta surge como instrumento de mobili- zagio e controle das massas. Este publicista faz referéncia 4 Constituigio do Uruguai como a primeira a integrar diretamente os Partidos politicos no pro- ‘esso governamental, como ocorreu na Constituigdo de Battle de 1917. A Cons- tituigio de 1952 estabeleceu, também, que entre os novos membros do Conse- Tho Nacional do Governo, seis deviam ser preenchidos pelo Partido majoritério ¢ trés pelo Partido minoritdrio, sendo que, quando fossem diversos os Partidos menores deveria ocorrer distribuigao de acorde com os votos obtidos, Também a Colémbia incorporou a dindmica dos Partidos diretamente 4 Constituigio, antes de 1948 (2), No Brasil, os agrupamentos politicos sao apontados por Pinto Ferreira des- de o Primeiro Reinado, mas este publicista conclui que nio tinham forma defi- nida. Mesmo antes do processo de constitucionalizagao, o Decreto n 21.076, de 24 de fevereiro de 1932 — Cédigo Eleitoral, reconhecia, nos arts. 99 e 100, a existéncia juridica dos Partidos. No que diz respeito ao desenvolvimento da histéria e teoria do Partido politico no Direito Constitucional brasileiro, Afonso (34) Miranda, Jorge.A Constituigdo de 1976. Formagéo, Estrutura, Principios Fundamen- tais, Livraria Petrony, Lisboa, 1978, pags. 308 e 399, (34) Miranda, Jorge. A Constituigdo de 1976. Formacéo, Estrutura, Prinefpios Fundamen- trad. de Alfredo Gallego Anabitarte, pigs. 443 ¢ ss. az R. Inf, fegisl. Brasilia . 16 n. 64 out./dex, 1979Arinos de Melo Franco afirma que a Constituipao de 1934 foi mais atrasada do que as leis eleitorais do Governo Provisério que a antecederam (*). Para Paulo Bonavides, a legislacdo brasileira, no que se refere aos Partidos politicos, vistos sob a perspectiva do Direito Constitucional moderno, apresen- ta-se como precursora. Entende, ainda, que a constitucionalizagio do Partido politico, sem as vacilagdes que poderiam ser apontadas em Constituigdes ante- cedentes, na Constituigio de 1934, ocorre no inciso 9? do art, 170; “o funcio- nario que se valer da sua autoridade em favor de Partido politico, ou cxercer pressio partidaria sobre os seus subordinados, sera punido com a perda do cargo, quando provado o abuso, em proceso judiciério” (37), Esta Constituigio tratou de fazer referéncia aos Partidos no Titulo VIZ, Dos Funciondrios Piblicos, nfo Ihe dando a posigéo adequada no texto cons- titucional, como ocorre nas manifestagdes constitucionais mais modernas. A Constituigio de 18 de setembro de 1946, que é tida como a primeira do Brasil a se preocupar com o Partido politico, colocou-o no Capitulo II, que trata “Dos direitos e das garantias individuais”, para, no art. 141, § 13, deter- minar: “f vedada a organizagio, o registro ou o funcionamento de qualquer Partido politico ou associagio, cujo programa ou agio contrarie 0 re- gime democratic, baseado na plorabdade dos Partidos e na garantia dos direitos fundamentais do homem” (#), A partir de 1967, os Pastidos politicos tiveram sua disciplina através de capitulo proprio, que passou, no art. 149, a fixar a organizagao, o funcionamento € a extingdo dos mesmos, regplados em lei federal, com 2 observancia dos se- guintes principios: regime representativa e democratico, baseado na pluralidade de Partidos e na garantia dos direitos fundamentais do homem; personalidade juridica, mediante registro dds estatutos; atuago permanente, dentro de pro- grama aprovado pelo Tribunal Superior Eleitoral, ¢ scm vinculagao, de qual- quer natureza, com a a¢io de govemnos, entidades ou Partidos estrangeiros; fis- calizagao financeira, disciplina partidéria; Ambito nacional, sem prejuizo das fungdes deliberativas dos dirctérios locais; exigéncia de dez por cento do elei- torado que haja votado na dltima eleigéo geral para a Camara dos Deputados, (G8) Ferreira, Pinto, Manual Prético de Direito Eleitoral, Edicéo Saraiva, 1973, pags. 20 @ 88; Motta Filho, Céndido, 0 Conteiide Politico das Constituic6es, Borsoi, Rio de Janeiro, 1950, pag. 229; Praneo, Afonso Arinos de Melo. Historia ¢ Teoria do Partido Politico no Direito Constitueional Brasileiro, Rio de Janeiro, 1948, pég. 94; Franco, Afonso Arinos de Melo, “Idéias Polfticas do Constitucionalismo Imperial”, em O Pensamento Constitucional Brasileiro, Centro de Documentagao e Informagao. Coor- denacho de Publicagées. Camara dos Deputados, Brasilia, 1978, pégs. 42 € 45. (87) Bonavides, Paulo. “Direttos Politicos e Partidos Politicos”, tituiedo de 1967 ¢ sua Emenda n° 1; Themistocies B. da Pundagéo Getillo Vargas, Rio de Janeiro, 1977, 2* ed., pags. 157 © ss. (98) Espinola, Eduardo. A Nova Constituigio do Brasil. Direito Politico e Constitucional Brasileiro, Livraria Editora Freitas Bastos, 1946, pag. 406; Gonzales, Ismal, Partidos ¢ Modelo Politico, Editor Julex Livros, Ltda., Campinas, pégs. 29 ¢ as; Franco, Afon- 80 Arinos de Melo, Estudor de Direito Constitucioncl, Revista Forense, 1987, pigs. 165 © 83, R. Inf. legisl. Brasilia 0, 16 m. 64 out-/dex. 1979 43distribuidos em dois tergos dos Estados, com o minimo de sete por cento em cada um deles, bem assim dez por cento de deputados, em, pelo menos, um terco dos Estados, e dez por cento de senadores; proibigdo de coligagées parti- dirias. Por ocasiéo da Emenda Constitucional de 1969, utilizou-se a mesma téc- nica de reunir, em capitulo proprio, os princfpios fundamentais a que esto vinculados, constitucionalmente, os ‘partilos politicos. Ocorrem algumas mu- dangas na disposigao da matéria, quando realizamos a comparagio do sistema anterior com o art. 152 do texto constitucional vigente. A proximidade com o texto primitivo néo pode deixar de salientar modificagio e inovagio, no que toca A criag&o de novos partidos e fidelidade partidaria. 6. Sistemas partidérios. Tipologia dos Partidos © exame dos Partidos politicos esta ligudo av dos regimes contempora- neos, desde que guardam estreita relagdo com os sistemas partidarios, que podem variar em fungdo do ndmero de Partidos que compdem 0 proceso politico (%). fas dos sistemas partidérios sio examinadas sob diversas pers- pectivas, sendo que Maria do Carmo Campello de Souza apresenta as seguintes: a) néimero de Partidos; b) sua forga relativa, como indicador da maior ou menor competitividade dos sistemas partiddrios; ¢) grau em que as bases partidarias se superpdem ou, ao contrario, se dife- renciam nitidamente, indicando o cardter mais ou menos polarizado dos sis- temas partidérios, d) a proporcio da populagao filiada a um ou outro Partido, em distintos graus de militancia, indicando o grau em que a sociedade em seu conjunto ¢ penetrada e mobilizada pelo sistema partidario (‘°). Mas 0 sistema de Partidos deve ser visto principalmente no que contribui para_a legitimacao do proprio sistema politico. Muitas das referéncias atuais aos Partidos politicos falam em uma crise de legitimagao, decorrente da inca- pacidade dos mesmos em apreender as transformagées que ocorrem no mundo politico, social e econdmico. Heino Kaack aponta a compilacio realizada por Jiirgen Dittberner e Rolf Ebbighausen, (Parteinsystem in Yer Legitimationskrise), com 0 exame de provas empiricas que determinam uma crise de legitimagao do sistema de Partidos da Republica Federal da Alemanha, no caso de uma crise econémica profunda, em que os Partides néo pudessem afirmar seu dom{nio politico, além da esta- bilidade eleitoral. Essa restrigao do fundamento da legitimagdo ocorre: J? — do ponto de vista da participagdo, através de uma democracia intra- partidista insuficiente; (G9) Ribeiro, Favila, Direito Eleitoral, Forense, Rio de Janelro, 1976, 1* ed., pags. 230 e ss. (40) Souza, Marla do Carmo C, Campello de, Estado ¢ Partidos Politicos no Brasil (1930- 1964), Editora Alfa-Omege, Sio Paulo, 1976, pig. 43, va Yegisl, Brasilia @, 16 nm, 64 out./dex. 19792? — do ponto de vista de classe, pessoal, sécio-estrutural ¢ de grupo, por meio de cxcesso ou defeito de representagio de certos grupos sociais entre os membros do Partido, com a ocorréncia quantitativamente reduzida das bases dos Partidos e através da profissionalizagao crescente do recrutamento do pes- soal politico como meio para fazer carreira entre as classes privilegiadas; 3? — do ponto de vista de restrigio, na possivel sohugio dos problemas, por meio do predominio de interesses econdmicos; 4° — do ponto de vista estrutural, por meio da exclusio do antagonismo de classe, coincidente com a garantia de bem-estar; 5? — do ponto de vista programatico, pela ocorréncia do insuficiente do- minio dos Partidos, além da estabilidade eleitoral (+*). Os sistemas de Partidos nao podem ser vistos apenas em seus aspectos formais, desde que devain estar presentes os dados reais sobre os quais as- sentam as estruturas partidérias, Muitas das investigagées ou mesmo tental vas de criagio de Purtidos sao vistas fora da realidade social que ird possi tar o funcionamento do sistema adctado, pelo que amplia a crise BY legiti- midade. Muitas das classificagées. dos sistemas partidarios acomodam-se a fazer referéncias a trés sistemas: pluripartidarista, bipartidarista e unipartidarista. Mas convém salientar que dentro destas formulas ocorrem outras denominagdes como sistema de bipartidarismo puro, sistema de partidarismo imperfeito, sis- tema de multipartidarismo com Partido dominante (#). A iva de Roger-Gérard Schwartzenberg de que a ti fia dos sis- vemas’ Be Pattidos esta igeda A clasifcagao. dos" mesmos ncreee acltaga, Dentro deste processo de andlise, indaga quais os grandes tipos de Partidos. Resposta que seré dada no exame de sya estrutura ¢ organizagdo. Ao mesmo tempo, a ideologia e a infra-estratura social influenciam sua organizagio in- terna, Entende, ainda, o autor acima referido que os Partidos sio realidades complexas, situadas no espago e no tempo. Para anelisé-los e descrevé-los & preciso examinar a histéria, 0 meio social e 0 conjunto nacional onde surgem, nao apenas elaborar tipos ¢ leis. A distingio de Partidos de quadros e Partidos de massa é aceita em muitos trabalhos, tendo em vista a estrutura e a vida interna dos mesmos. Sigmund Neumann propoe classificagao semelhante, opondo os “Partidos de representa- gio individual” aos “Partidos; de integragao social”. © sistema de Partidos esta assentado nos tipos de organizagio partidéria e nas relagdes existentes entre os componentes da mesma. O conhecimento do (4D Kasck, Heino, “Sistema de \Partidos y Legitimacién del Sistema Politico”, Revista de Estudlos Politicos, Centra de Estudios Constitucionsles, N* 5, Nova Bpoca, setem- bro/outubro, Madrid, 1978, pég. 13. (42) Baracho, José Alfredo de Oliveira, Reytmes Politicos, ob. cit, pég. 243. R. Inf. legisl, Brasilia a, 16 m, 44 out./dex. 1979 145regime politico depende de saber como o sistema de Partidos est4 integrado no sistema institucional. Dentro deste esquema existem diversos sistemas de Partidos, com varios modelos de relacdes, que tém gerado as formulas de Par- tido nico, bipartidarismo e multipartidarismo, Nem sempre esta tipologia ¢ aceita e, neste sentido, surge a clusiicagio bindria: sistemas competitivos ¢ sistemas nao competitivos. Nos competitivos ocorrem fases de hegemonia ¢ de alternancia, sendo que podem ser af encon- trados Partidos ‘deol jicos e pragmaticos. De acordo com os dados apresenta- dos, Roger-Gérard Schwarzenberg aponta classificagao dos sistemas competi- tivos: 4) sistemas multipartidarios: — multipartidarismo integral, — multipartidarismo relativo; b) sistemas bipartidarios: — bipartidarismo imperfeito, — bipartidarismo perfeito; c) sistemas de Partidos dominantes: — Partido dominante, ~ Partido ultradominante. Os sistemas nao competitivos, que tém no Partido ultradominante o limite para diferencid-lo dos sistemas competitivos, podem surgir pelo abuso da posi- 0 dominante, que nao passa de um Partido tinico, tipo puro e nio dissimula- do, que se baseia na interdigio e repressio de outras formagSes politicas. Emprega-se “sistemas nfo competitivos” como sinénimo de “sistemas de Partido unico”. A natureza do Partido definida pela ideologia e interna da agremiag&o nfo leva em consideragao o critério extemo do ntmero de Partidos, quando apresenta as seguintes formas: — sistema comunista, — sistema fascista, — sistema em vias de desenvolvimento. Uma tipologia de Partidos que pretende alcangar todos os Estados nio é facil, desde que a evolugio dos regimes nio é uniforme. Além disto, muitos Partidos sao ocasionais ¢ refletem particularidades nacionais, que nio séo in- corpordveis a um esquema geral dos Partidos. Por outro lado, outros atendem a processos de burocratizagio do Partido, com organizagao altamente centraliza- da no Ambito do Estado e das demais instituigoes que asseguram, e principal- mente, determinado regime politico (*), (43) Schwartzenberg, Roger-Gérard. Sociologie Politique. Eiéments de Sctence Politique, ‘Editions Montchrestien, Paris, 1972, 2¢ ed., pigs. 465 ¢ 9; Verdtl, Pablo Lucas. Prin- cipios de Ciencia Poittica, Tomo II, Editorial Tecnos, Madrid, 1971, pigs. 57 e 85; Garcia, Fernando Coutinho. Partidos Politicos e Teoria da Organizacfo, Cortes & ‘Moraes, Sho Paulo, 1979. 146 R. Inf, legis!, Brasilia a. 16 m. 64 out./dex, 1979Os sistemas de Partidos refletem aspectos fundamentais do processo de- mocritico, estando ligados & autonomia das instituigdes e a0 ‘como elas possibilitam a solugaio dos antagonismos politicos. Para Duverger, o bipartid rismo suprime os conflitos secundarios, levando todas as oposigées a oxprimi- rem-se no quadro de um antagonismo fundamental, ao passo que o multiparti- saris, aumenta os conflitos secundarios e fraciona os grandes antagonis- mos (*). O sistema de Partidos serve como instrumento de captagio de todos os interesses ¢ divisdes que surgem no proceso politico, pelo que nao deve Ji- mitar-se aos seguidores de um determinado Partido (* ‘A problematica da representagao politica ¢ a sua relagio com o sistema proporcional vem sendo objeto de varias indagagées, vinculadas com as ques- tees referentes aos Partidos politicos. A adogao da representagio proporcional, como sistema mais perfeito, defendido ara todas as espécies de eleigces, surge até em programas de Partidos. Entende-se que corrige muitos dos vicios do procedimento eleitoral, diminuindo o abuso do suborno (#). 7. Sistemas de ‘Partidos Politicos e sistema eleitoral As relagdes entre o sistema eleitoral ¢ 0 sistema de Partidos constitui refe- réncia constante das exposigges sobre o tema. Neste sentido, a agao de certo tipo de sistema eleitoral levaré ao bipartidarismo ou ao multipartidarismo. O desenvolvimento do sufragio: universal ¢ a idéia de representagio deram a0 eleitorado posigao fundamental no Estado modero. Os sistemas eleitorais passaram a exercer influéncia sobre a organizagao dos Partidos. Os sistemas majoritérios e proporcional que promovem a distribuigéo das sepresentacdcs tém muita importéncia no processo de efetivagio dos Partidos politicos. O princfpio majoritirio supde a atribuigio da totalidade dos cargos de uma circunscrigao eleitoral a0 Partido que conseguiu maior niimero de vatos. JA a representagao proporcional determina a cada Partido um nimero de re- presentantes que guarda relagao com os votos que conseguiram (*"). (44) Duverger, Maurice. Introdugdo a Politiea, Estiidios Cor, Lisboa, 1972, trad. de Mérlo Delgado, pags. 108 e ss, (45) Pina, Antonio Lépez. Estructuras Electorales Contemporaneas, Editorial Tecnos, Ma- drid, 1970, pag. 167. (48) Vllaemil, Oscar Alzaga. “El Partido Socia! Popular ante la Probemética de Ia Re- presentacién Politica”, Boletim Informative de Ciencta Politica, Numero 10, agosto de 1972, pags. 69 € ss. (41) Acufia, Eduardo Rozo, Introduccién a las Instituciones Poitticas, Universidad Exter- nado de Colombia, Bogoté,' 1978, pag. 118; Campos, German José Bidart. Derecho Politico, Aguilar, Buenos Alres, i967, 2° ed., pig. 472; Heras, Jorge Xitre, Curso de Derecho Constitucionai, Tomo I, Bosch, Barcelona, 1957, 2* ed., pags. 451 e ss; Sdchi- ca, Luls Carlos, Constitueionalismo Colombiano, Editorial, Termes, Bogoté, 1977, pag. 255. R. Inf. tegial, Brovi a, 16 m. 64 out./dex. 1979 a7O principio majoritério tem passado por criticas, quando transforma-se em dogma que corresponde 2 monocracia, que leva a unicidade do poder, que implica no despotisme popular ou no despotismo de um sd. A maioria, no ver- dadeiro regime democritico, deve levar a minoria ‘a participar de manelra de- cisiva e nao apenas consultiva, na tomada de decisdes (*), A eleigao proporcional é reconhecida como conquista que completou o sufragio universal, refletindo nas bases democriticas do processo politico, com a adogéo do niimero uniforme ¢ o cociente cleitoral. Duyerger aponta as relagdes existentes entre os sistemas eleitorais e o sistema de Partidos, nestes termos: a) escrutinio nominal de um. s6 turno tende ao dualismo de Partido; b) escrutinio majoritério de dois turnos tende para o pluripartidarismo; ¢) sistema proporcional encaminha para o sistema multipartidarista (“*). Jacques Cadart, no levantamento que realizou a respeito do regime eleito- ral e do regime parlamentar na Gra-Bretanha, aponta as relages que existem entre os candidatos, os eleitos e os Partidos, dentro do processo politico: “Liétiquette du Parti étaat plus importante que les qualités personnel- les, un candidat devra commencer par se faire adopter par un Parti pour avoir quelques chances d’étre élu. Lorganisation des Partis est extrémement développée en Grande-Bre- tagne. Dans presque toutes les circonscriptions, chacun des trois grands Partis a une organisation locale, le Parti local composé délecteurs adhérents payant une cotisation, dirigé par un bureau trés puissant assisté d'un secrétaire rémunéré et disposant de locaux od est ceatra- lisée toute la propagande” (5). Reconhece Duverger que além dos fatores sociais e nacionais, que mode- lam 0 sitema de Partidos, interfere um dado técnico essencial: 0 sistema elei- toral (). As andlises dos sistemas eleitorais permitem respostas As questdes em torno de como serio computados os yotos dos eleitores e a distribuigio dos eletivos entre as agremiagées politicas e candidatos, ordenando desta maneira (48) Leclerea, Claude. Le Principe de la Majorité, Librairie Armand Colin, Paris, 1971, pags. 23'e 100, (49) Ribeiro, Favila, Direito Eleitoral, ob. ctt., pags. 64 ¢ ss; Duverger, Maurice. L’Influen~ ce des Systémes Electoraur sur la Vie Politique, Librairie Armand Colin, Paris, 1950, pag. 14. (60) Cadart, Jacques. Régime Electoral et Régime Parlementaire en Grande-Bretagne, Liprairle Armand Colin, Paris, 1949, pig. 96. (61) Duverger, Maurice. Instituciones Politicas y Derecho Constituctonal, Ediciones Sriel, Barcelons, 1972, 5% ed., trad. de Isidro Molas, Jorge Solé-Fura, José Ma. Valtes, Eliseo Aja e Manuel Gerpe, pag. 171. 4a R. Inf. legist, Brasil @. 16 n. 64 out./dex. 1979a representacao. O sistema majoritdrio e 0 proporcional tém obtido diversas investigagdes que apresentam criticas As duas formulas. A representagao Bro porcional é tida como a manetra de possibilitar a presenga de todas as tendén- cias politicas nos érgéos eletivos, circunstancia que ocorre na maioria das legislagdes através dos Partidos, como sujeites do processo eleitoral, A representagao proporcional acarreta a multiplicidade de Partidos, mas nem sempre estimula conflitas programaticios definidos. Em muitos sistemas politicos, a multiplicidade de partidos no se identifica com as idéias, mas sio meras formulas de conservagio de liderangas politicas existentes. Mesmo que o sistema majoritdrio possa ser tido como catalizador de grandes agrenniagoes, nem sempre isto ocorre na pratica, pela falta também de uma logia bésica de suporte, No Brasil, de hé muito, certos debates revelam os inconvenientes de extre- ma fragmentagio das forcas partidrias, pelo que defendem um sistema de poucos Partidos. © professor Orlando Magalhaes Carvalho, em suas conclusdes, afirma que a adogao da representacda proporcional, ligada a instituigéo dos Partidos nacionais, levou 4 fragmentagao partidéria ( a Os sistemas de Partidos tém intima relagio com 0 processo cleitoral, tema que esté afeigoado as indagagdes ora realizadas. A relagio processual eleitoral, que é de direito piblico, opera-se através de sujeitos que’s compéem: 0 cidadio, sujeito de dutitos politices; o Partido politico, como sujeito de direito publico interno; o juiz eleitoral ou Tribunal ou os érgdos encarregados, conforme a legislagio do Estado, de fiscalizar o pro- cesso eleitoral (53). Neste sentido, também, as tendéncias dos regimes politicos influenciam na legislagdo processual, desde que ir refletir 0 seu aspecto democritico ou tota~ itario. SerA sempre intimamente ligado ao sistema de Partidos, que, ao lado do sistema eleitoral, compdem o proprio funcionamento ¢ atividade dos Par- tidos, Herman Finer, a0 dedicar diversas consideragées em torno dos Partidos politicos, refere-se 20 que denomina os limites das atividades partiddrias, por meio de normas que visam a purificar o proceso cleitoral. Jé em 1883 surgi- ram na Gré-Bretanha nos Estados Unidos em 1890, para aparecerem na Fran¢a e na Alemanka em legislagées recentes, Na Gra-Bretanha menciona o Corrupt ond [egal Practices Act of 1883, que definia as praticas ilegais (5+). Estas normas sao imprescindiveis ao funcionamento dos Partidos, garantin- do, também, o aprimoramento do sistema eleitoral, que deverd ficar livre des- ses aspects que contribuer para que as agremiagdes partidérias nfo funcio- nem bem. (62) Sistemas Eleitorats ¢ Partitos Politicos. Estudos Constituctonais, Fundagko Getilio Vargas, Rie de Janeiro, 1986, pag. 71. (3) Ferreira, Pinto. Codigo Eleitoral Comentado, Eaitora Rio, Rio de Janeiro, 1976, pég. 41. 4) Finer, Herman. The Theory and Practice of Modern Government, Methuen & Co. Ltda, Londres, 1984, pig. 204. R, Inf, legisl, Brosilie @, 16 »./64 out./dez, 1979 1498. Os Pastidos Politicos € a legislagéo, Estatutos ¢ Lei Organica Mesmo nos Estados em que as Constituigdes se encarregam de tragar as bases dos Partidos politicos, compete A legislagio ordindria lugar de relevo, pois traga o estatuto juridico destas instituigdes. Na Franca os Partidos politicos nao gozam de nenhum estatuto juridico especial, pois todas as associagSes estio submetidas a disposigées, bem libe- rais, sobre a liberdade de associacao. Para Loewenstein, esta situagio indeterminada e carente de regulamenta- do dos Partidos politicos esta em desacordo com o interesse que se tem pelos mesmos, quando se trata da importancia em que sao tidos no que diz respeito as eleigées e A ordem interna do parlamento. Tendo as leis eleitorais relagio com os Partidos, encontram reconhecimento legal indireto nas leis que regulam a mecinica do procesto eletoral, no que se fefeze 3 eorruppio © as praticas ilegais, aos gastos da campanha e A propaganda eleitoral. Em certos Estados, a lacuna deixada pelas Constituigées, sobre a partici- pagao dos Partidos no processo politico, fica coberta pelos regulamentos parla- mentates (5%), A regulamentagao legal dos Partidos politicos é apresentada como bem antiga no Direito argentino, sendo que o Presidente Saenz Pefia, em 11 de agosto de 1011, id encaminhava ao Congreso um projeto de lei eleitoral, que sé converteu na Lei n? 8.871, onde se falava da necessidade de bom funciona- mento e s6lida organizagio e disciplina dos Pastidos politicos. Mostra Segundo V. Linares Quintana como os problemas fundamentais da organizacdo legal e funcionamento dos Partidos politicos e a forma de regula- menté-los tiveram grande alcance naquele pais. Em 1944 foi designada uma Comisséo composta por Rodolfo Medina, Benjamin Villegas Basavilbaso e Tosé Manuel Astigueta e Segundo V, Linares Quintana para redigir 0 projeto de “Estatuto Orginico dos Partidos Politicos”. ‘A Comissio, fixada pelo Decreto n® 33.247, de 9 de dezembro de 1944, teve como objeto o ordenamento juridico-legal dos Partidos politicos. Em Ex- posicgo de Motivos, salientava entre os seus objetivos: estabelecer os princ{- pios, direitos e garantias da Lei n? 8.871, climinar a fraude interna dos Parti- dos, fiscafizar e controlar os recursos financeiros; reprimir, de maneira severa, as violagdes das leis eleitorais: “Se ha tratado de estatuir un ordenamento que penmita a Jos Parti- dos una organizacién y una disciplina dentro de Ja libertad inherente al civismo, asegurando, con disposiciones adecuadas, Ja legitimidad de Ja afiliacién, la autenticidad de las decisiones por la mayorfa de sus miembros, la fiscalizacién y control de sus ingresos y egresos, prohi- biendo contribuciones de empresas que ponen en riesgo su dignidad, haciendolos dependientes de influencias pemniciosas para la moral poli- (55) Loewenstein, Karl. Teoria de la Constituctén, ob. cit, pigs. 448 € 58. 150 R. Inf. legisl. Brasilia a. 16 n. 64 out./dex. 1979tica, En una palabra, el proyecto de Estatuto no impone restricciones ni traba las manifestaciones de sus adherentes. Es un régimen que tiende a 1a depuracién de Jas costumbres politicas, a extirpar los ex- esos de los aventureros de comités, afin de que esos instrumentos de gobierno, indispensables para la democracia, no degeneren, como ha acontecido, en faceiones ni en empresas electorales” (#). ‘A preocupagio com uma legislagio apropriada, que tem como finalidade regular a vida dos Partidos, apesar de nao ser encontrada em todos os regimes juridicos dos Estados contempordneos, tem sido uma constante em indagagées de autores brasileiros (*), Mostra Josaphat Marinho: que a idéia de Estatuto dos Partidos surgiu do rocesso de institucionalizagéo destas agremiagdes, depois da Primeira Grande ror, com o fenémeno da “racionalizagio do poder”, tendéncia que iria inse- rir os Partidos no Direito positivo, localizando-os, definitivamente, no meca- nismo do Estado. No exame da expressio Estatuto, reconhece que nio revela precisio reco- mendével: “Nao ha sistema normativo apropriado, porém, sem terminologia indi- cativa de clareza. No caso, a expresso estatuto nao revela precisio recomendavel. Estatuto, em técnica juridica, é sempre um corpo de normas obriga- térias, com objeto definido, Como toda sistematizagao de regras im- perativas, ordena e protege. Adotado por instituigdes de existéncia re- conhecida por lei, ou editado pelo poder do Estado, consubstancia, in- variavelmente, um conjunto de franquias e deveres” (*). Entende que Lei Orgénica é mais conveniente do que Estatuto. Pois, ape- sar de nfo empregada nos textos, é nomen juris proprio para caracterizar me- didas complementares das Constituigdes: “Essas diferenciagdes. t4m importdncia especial no exame do direito peculiar aos Partidos ipoliticos. O reconhecimento solene dos Partidos, significando a insergGo deles no sistema normativo dos Estados, pro- picia que thes sejam aplicadas trés ordens de regras obrigatérias: as constitucionais, as legais e as intemas. Se, genericamente, sio todas regras estatutérias, ttm, por sua hierarquia sobretudo, reflexos diferen- tes na prética” (*), Aceitando que o termo déminante na teoria seja Estatuto, para fixer a re- gulamentagao geral da vida dos Partidos, prefere a expressiio Lei Orgénica. A (56) Quintana, Segundo V. Linares. Los Partidos Politicos, Instrumentos de Gobterno, ‘ob, cit., pags. 107 @ 88 ¢ 343 © 88. (SD Cavalcanti, Themistocles B. — Os Partidos Politicos, em Cinco Estudos, Fundagio Getilio Vargas, Rio de Janeiro, 1985, pég. 33. (98) Marinho, Josaphat. “Institucionalizagfo e Estatuto dos Partides Politicos", Revista de Informagéo Leyisiativa, Senado Federsl, Margo, Ano TIT, Numero 8, pg. 8. (69) Marinho, Josephat. “Instituotonalizacio...”, ob. clt., pag. 9. R, Inf, legisl, Bros 16 n, 64 out./dex. 1979diretriz. foi seguida pelo legislador brasileiro, com a Lei n? 4.740, de 15 de julho de 1965, com a Lei Organica dos Partidos Politicos, que trata do ordena- mento da vida dos Partidos. A matéria eleitoral foi para outro diploma, o Cé- digo Eleitoral. A legislacao eleitoral e partidaria no Brasil ¢ bem variada, sendo que nas sessdes legislativas de 1973 e 1974 0 Congresso brasileiro votou algumas leis eleitorais e partidarias (®). Também a Lei n? 5.682, de 21 de julho de 1971, conservou a denominagao Lei Organica, diploma que para Josaphat Marinho é conveniente, por nfo se revestir de carater dogmatico ou autoritario; “Nao obstante a contingéncia em que foi votado, e salvo certas dis- posigdes i prias ou preconceituosas, pode ser instrumento valioso no esforgo de criagav do sistema parlidério, se proporcionada sua exe- cugao regular” (*), 9. As modificagées internacionais. O Direito Comunitdrio. Os Partidos Politicos na Europa As instituigdes ¢ organismos comunitarios, a reunido do Parlamento Europeu geraram diversas indagagdes que estio vinculadas, inclusive, as novas tendén- cias dos Partidos politicos europeus. © Tratado de Roma que foi ratificado pelo Parlamento francés, em 14 de setembro de 1957, criou uma comunidade com certos érgios, com competéncia para elaborar e adotar regras juridicas, De acordo com a competéncia normativa da comunidade, o tratado apare- ceu como um documento sut generis. Além de ser uma organizagio internacio- nal, passou a ocupar lugar no quadro juridico da comunidade, dai falar-se em um “Tratado Constituigic”. Os signatdrios do Tratado de Roma nao pretenderam instituir uma_organi- zagio supranacional do tipo federal. A originalidade dele esta em que nao criou um poder comunitério, mas colocou sua forga na expresso das vontades na- cionais. Foi a caracteristica dessa eriacéio dos Seis e depois Nove Estados-Mem- bros, que adotam sistemas democraticos. O objetivo de todos estes sistemas politicos é a elaboracao de regras de direito para uma Assembléia eleita e sobe- Tana, ficando coerentes com a fungdo normativa comunitaria do lado dos diver- sos Parlamentos nacionais. (60) Marinho, Josaphat. “Legislago Eleitoral e Partidaria”, Noticia do Direito Brasileiro, Brastiie, 195, pags. 119 € ss. (61) Marinho, Josaphat. “Lei Organica dos Partidos Politicos no Brasil”, Revista de In- formacto , Senado Federal, outubro-novembro-dezembro, niimero 12, pags. 48 € ss. 16 n. 64 out./dex. 1979 152 R. Inf. legis! BrasA soberania parlamentar nacional, através de textos e jurisprudéncia, aponta © respeito das regras constitucionais do Estado francés na elaboragdo das nor- mas do direito comunitério. Mostra Xavier Deniau que Carré de Malberg em “Contribution a la théo- rie générale de PRtat”, constata que somente o Parlamento que tem origem na soberania nacional dé forga obrigatéria a lei, pois que esta norma legislati- va & que caracteriza os regimes democraticos. O Tratado de Roma prevé que as instituigdes comunitirias podem elaborar e promulgar regras de direito, Este poder normativo surge em duas institul- gdes: a Comisséo que tem um poder de iniciativa, 4 qual compete propor @ elaborar as regras normativas; 0 Conselho de Ministros que as adota e promul- ga. Este poder normativo est4 dividido entre dois érgaos, sendo que somente um é composto dos representantes dos Estados-Membros, ‘A Assembléia Parlamentar das Comunidades Européias, eleita pelo sufra- gio universal direto, acarretou diversas modificagdes no direito dos Estados que passaram a integré-la. Convém lembrar aqui o exemplo britdnico, dentro sistema que estd em fase de elaboracdo: “Le seul moyen, pour rétablir la souveraineté parlementaire, gage de Pélaboration démocratique de Ja rogle de droit, serait d'introduire dans Te droit parlementaire francais des mécanismes permettant le contréle de Vélaboration du droit communautaire. Certains Etats, comme le Danemark ou le Royaume Uni, en ont déjd fait ainsi: “Le Comité pour les Communautés Européennes” de la Chambre de Lords, étudie les textes soumis au Conseil des Ministres de la Communauté et peut provoquer un débat parlementaire. “Le co- mité pour Ja législation européenne secondaire”, institué & la Cham- bre des Communes, a un pouvoir comparable, La Chambre des Com- munes peut, par des résolutions pratiques, pratiquement définir le mandat de son gouvernement. Ainsi, la souveraineté du Parlement britannique est sauvogardée. Le sujet britannique ne peut étre soumis qu’a des régles décidées & West- minster. Le “European Community Act” du 17 octobre 1972, qui in- troduisit Yacquis juridique communautaire dans Je droit interne bri- tannique, consacrait. ainsi la primauté du Parlement dans lélaboration de la ragle de droit. Tous le textes communautaires postérieurs devront, eux aussi, étre in- tégrés en droit interne par une Loi. En n’abendonnant pas son pou- voir de contréle sur les décisions prises par son Gouvernement a Baza, le Parlement britannique conserve toutes ses prérrogati- ves” (*). (62) Deniau, Xavier. “Europe: Souveraineté Parlementaire et Droit Communautaire”, Revue Politique et Pariementaire, malo/funho, 1979, n° 880, pag. 32. R. Inf. legitl. Brositia o. 16 n. 64 out./dex. 1979 133As transformagées ocorridas no relacionamento entre alguns Estados euro- peus, normalmente, iriam propiciar reflexdes sobre as instituigdes politicas deles e, em especial, nos Partidos politicos. Em 1972 criou-se 0 Comité Politico dos Partidos Democratas Cristios da Comunidade, sob os auspicios da Unido Européia das Democracias Cristas. Os agrupamentos politicos, jé naquela oportunidade, passaram a atuar de acor- do com as perspectivas da eleigao do Parlamento Europeu. Por ocasiio da primeira eleigéo do Parlamento Europeu, por via do su- frdgio universal, o Partido Popular Europeu, fundado em Bruxelas, em 1976, tor- nou-se organizagio sélida, com aprovagéo de seu programa politico ¢ a elabo- ragéo de sua plataforma eleitoral. Ele surgiu ao lado de duas outras familias politicas européias: a Unido dos Partidos Socialistas e a Federagio dos Parti- dos Liberais e Demoeriticos da Comunidade Européia, Os Partidos politicos europeus passaram a se agrupar em trés familias, que tém grande importincia na nova politica européia, A eleigéo de 10 de junho de 1979 fez com que esse Partido colocasse, en- tre os seus objetivos e fungdes, a tarefa de organizar e coordenar a campanha eleitoral. Entre as trés familias importantes que formam a base da nova assembléia européia, 0 Partido Popular Europeu proclamou-se como o tinico que exprimia a vontade de instaurar um “Partido” europeu, sendo que um dos seus tragos de originalidade foi propor as adesées individuais, Composto de Partidos e grupos democratas cristéos devem responder a trds condigées: — ser constitufdo no seio dos Estados-Membros da comunidade: — subscrever programa politico do Partido; — aceitar os estatutos. O Partido é aberto a todos os que aderem as concepgées politicas funda- mentais e subscrevern seu programa politico, sendo que fem membros prove- nientes da Alemanha, Italia, Paises-Baixos, Bélgica, Franca, Luxemburgo, Ho- Janda, Irlanda, A Democracia Crista apresentou na Comunidade certa estabilidade, que teflete nas bases tradicionais, nos Estados em que surgiu. As agremiagSes que compéem o Partido Popular Europeu sio as mesmas que formam o gruy democrata cristio na assembléia parlamentar. Mesmo assim, uma anilise dos elementos que compéem o PPE mostra sua diversidade, A Democracia Cristi tem uma mensagem eleitoral que procura atingir 0 conjunto de classes sociais, apesar de seu recrutamento operar-se, principalmente, no eleitorado catélico. 154 R. Inf. legis!. Brosilia a. 16 m. 64 out./dex, 1979Com a evolugio das grandes familias politicas no novo Parlamento Euro- pe, criou-se, em termos globais, uma grande experiéncia no que toca aos artides politicos (*). A Unitio dos Partidos Socialistas da Comunidade ocorreu em 1974, com a finalidade de proporcionar a cooperagio entre os Partidos, com tragos carac- ter{sticos que estio ligados aos agrupamentos socialistas europeus, com os se- guintes objetivo: — examinar as questées referentes aos mecanismos dos Partidos; — incentivar contatos interpessoais, bilaterais e os reencontros dos diri- gentes. As transformagSes que ocorreram na Europa e a institucionalizagéo do Parlamento Europeu vém sugerindo estudos que refletem a eriagio dos grupos partidarios, através de agremiages como a Unio dos Partidos Socialistas da Comunidade Européia. A Uniiio dos Partidos sucedeu, em 1974, ao Bureau dos Partidos que a in- tegram, como organizagao que reflete o ideal ¢ o instrumento de contatos ¢ didlogos, que favorecem a instauragéo de uma cooperacao entre os Partidos. Esta coordenagao leva a reencontros entre dirigentes que possuem certas afini- dades e problemas comuns, respeitando-se a autonomia de agio necess4ria & ‘conservagdo dos Partidos Nacionais. As reuniées entre os dirigentes mais signi- ficativos visam examinar os pontos ligados as origens dos agrupamentos socia- listas europeus, os mecanismos dos Partidos ¢ contatos interpessoais, ou bilate- rais, com novas aproximagdes dos dirigentes. Este agrupamento nao chegou a falar em um Estatuto, mas um Regulamen- to, documento que determina 0 Ambito de colaboragao cntre os Pz Esta tem como objetivo fixar os vineulos entre os Partidos membros e estabelecer um acordo comum, sendo que poderdo ser entre os Partidos Socialistas ou So- ciais-Democratas da Comunidade Européia. No X Congresso, de janeiro de 1979, participaram delegados da Alemanha Federal, Bélgica, Dinamarca, Franga, Irlanda, Itdlia, Luxemburgo, Paises-Bai- xos e Reino Unido. A pteocupacao dominante nas declaragées politicas é de ordem “ideolégica”, no sentido de edificagao de uma sociedade socialista, através da apresentagao de um programa rogresssta Os Partides convieram de que a cooperagio nao implica ent um acordo absoluté sobre os meios de realizagdo do socialismo. A conquista ¢ 0 cxercicio do poder, fungdes essenciais para os Partidos socialistas, so vistas dentro de ‘ctivas estritamente nacionais, desde que sio conscientes da capacidade ie influencia, straves da conquista do poder na- (63) Seller, Daniel. Les Partis Politiques en Europe, PUP, Paris, 1978; Jamar, Joseph M., *LTmpact du Parti Populaire Européen dans Ia Premiére Election du Parlement Européen au Suffrage Universel”, Res Publica, Bélgica, 1979, n° 1, pigs. 29 e ss. R. Int. legis!. Brasilia a, 16 n, 64: owt./dex, 1979 155cional, através do combate politico, pela realizago de um programa de go- verno de esquerda, Estes Partidos diferem, notadamente, nas seguintes questées: 1 — 05 meios de orientagdo da economia, onde surgem os que defendem a economia social de mereado ou aqueles que preferena planiheacio demo- critica; 2 — a democracia econdmica dever& operar-se pela: — cogestio; — nacionalizagio; — autogestio; ou — controle operdrio; 3 —a politica exterior, em particular, no que toca as relagdes com as gran- des poténcias ¢ a politica de defesa, surge com algumas orientages entre as quais podemos destacar: — 08 atlantistas tradicionais sdo partidarios de um relaxamento dos lagos com os Estados Unidos e de uma maior independéncia da Europa; — colaboragao com os Partidos comunistas, sendo que as posigées variam; ~ a variedade de problemas deve levar em conta as opgdes dos grupos socialistas. © desenvolvimento desse relacionamento dos Partidos levou & fixagao da plataforma eleitoral. O projeto do programa. eleitoral para 1979 foi elaborado nos termos de um “Programa Comum” em nivel europeu, através de uma sin- tese dos programas existentes, para solugao dos grat problemas concretos, em nfvel europeu, O apelo aos eleitores foi adotado por unanimidade no Congresso de janeiro de 1979, através de documento formulado em oito temas: 1 — Direito ao trabalho, como defesa de uma politica ativa de emprego e uma planificagao econémica, para efetivacia do pleno e melhor emprego. Exi- géncia da redugdo da vida de trabalho ativo, diminuigéo do trabalho semanal, com redugao da jornada de trabalho para 35 horas semanais. A economia de mercado nao leva a justiga social, desde que conduz a submisséo do trabalho ao capital. A luta contra o desemprego exige reformas estruturais e uma plani- ficagio econédmica, de modo que as Empresas Publicas, em certos setores, ocupem papel fundamental. 2 — Controle democrético do desenvolvimento econdémico e social. As reformas de estrutura, a planificagao ¢ 0 controle publico das grandes concentrag$es industriais ¢ cumerciais ¢ das sociedades multinaciunais, o desen- volvimento de cooperativas de trabalhadores e outros érgios de utilidade pi- 156 R. Inf, legisl, Brosilia @. 16 n. 64 out./dex, 1979blica, estimulo as pequenas e médias empresas, a democratizagio das empresas, em todos os niveis, sdéo alguns pontos da programagio, 3 — Luta contra a poluigdo, 4 — Supressdo das discriminagées, com a exclusio da fungao ptiblica, mo- tivadas pelas convicgdes politicas. 5 — Protegdo do consumidor, com a ampliagio dos direitos de agao na jus- tiga, desenvolvimento de associagdes de consumidores, com responsabilidade dos produtores. 6 — Promogdo da paz, da seguranga e da cooperagéo, com a passagem a0 controle internacional da venda de armas. 1 — Extensio ¢ defesa dos direitos do homem e das liberdades civis. 8 — Os direitos econdmicos ¢ sociais fundamentais devem fazer parte dos direitos comunitérios (*). Com a eleigio dos representantes a Assembléia das Comunidades Euro- péias, novas indagagdes aparecem no que toca A conciliago dos sistemas elei- torais de cada Estado, com o procedimento de escolha para as novas formas de representagao que ultrapassam as classicas do Estado Nacional. Os 410 representantes dos 9 Estados-Membros propuseram estabelecer: 4a) a reconciliagao e a solidariedade entre os mesmos; b) verificar se as razGes econdmicas ou politicas levardo os Estados a uma aproximagao para a construg§o européia; ¢) assegurar um real controle democratico em nivel comunitério. Dentre os diversos problémas que deram motivo a amplas indagagées, me- recem referéncia os ligados & Lei Eleitoral dos Estados componentes da insti- tuigdo criada. A perspectiva de escolha do Parlamento europeu, pelo sufrigio universal direto, iria exercer efeitos sobre os Partidos politicos nacionais. Determinar © aparecimento dos grupos politicos, com vistas nao a um Parlamento Nacio- nal, para o qual tinham tradigéo e continuidade de atuagao, com regras bem melhor definidas, constitui assunto bem sugestive e cheio de novidades. A propria terminologia clissica, dos Partides como organizagées que agem no Ambito de determinado Estado, ocasionou novas terminologias e posigdes. Os grupos politicos dos \Socialistas, Democratas Cristios, Liberais e De- mocratas, Conservadores ou Comunistas”passam a atuar em nivel que ultrapas- sa os antigos contornos de movimentagio partiddria. Os estudiosos comegam (G4) Claeys, Paul; Loeb-Mayer, Nicole. “L’Union des Partis Socialistes de Ja Commu- nauté Européenne”, Res Publica, Institut Belge de Science Politique, 1979, n? 1, pags. 48 ¢ 55. R. Inf. legis!, Brasilia a. 16 9. 64 out-/dex. 1979 137a regar uma nova técnica de expor o assunto, quando apresentam as trés grandes federagdes européias, para situar os agrupamentos politicos. — Unido dos Partidos Socialistas e Sociais Democratas; — Federagéo dos Partidos Liberais e Democratas; ~ Partido Popular Europeu (°). Muitas das questées que aparecem internamente na Franga iriam surgir no que toca a posicio dos Partidos comunistas frente aos socialistas. A inter- rupgio dos discursos sobre a atualizagéo do ama Comum de Governo é devida, essencialmente, ao desacordo dos Partidos, internamente, ocorréncia que influencia no comportamento dessas agremiagées frente 4 Comunidade parlamentar (*), O exemplo europeu est4 contribuindo para diversas alteragses sobre as concepeses de Partidos politicos, mas o sistema até enti implantado nao pode ser considerado como um caminho a ser percorrido por todas as agremiagdes politicas em varios Estados. Na maioria gs vezes, os Partidos atuam dentro dos Estados onde surgem. Entretanto, o exemplo poderA ser adotado em outras reas, desde que circunstancias politicas e econdmicas conduzam a uma situa- gao semelhante aquelas que ocorreram na Europa. A influéncia do sistema internacional é apontada como decisiva sobre a estratégia dos agentes politicos e a formagdo dos sistemas de Partidos, nio somente no que se refere 4 Comunidade Européia. Genevieve Bibes, que mostra como os Partidos italianos assumem fungéo essencial na integragéo da sociedade civil no Estado, reala como a politica internacional tem influéncia nos Partidos, favorecendo relagdes pacificas entre ‘os mesmos, influenciando a mobilidade eleitoral e até uma crise do sistema co- munista internacional, com o encorajamento de vias nacionais de implantagio do socialismo: “La détente elle-méme n'a pas fondamentalement changé les termes du probléme posé par Ia compatibilité de la participation du PCT au pouvoir et de Yappartenance de [Italie au bloc occidental. Congue ‘comme un systéme de sécurité, elle ne se justifie que si elle ne remet pas en cause les équilibres fondamentaux” (*7), Estas influéncias internacionais que ocorrem em nossos dias, nos Partidos politicos, nao devem desprezar o relacionamento que os mesmos tém com os locais em que surgem. Ao examinar os fundamentos institucionais dos Partidos (65) Berthet, Ernest-Frangois; Brésard, Claire; Jacasson, Michel. “L’Blection au Suifrage Universel Direct des Représentants & l'Assemblée des Communautés Européennes”, Revue du Droit Public et de la Sclence Politique en France et 4 UEtrangér, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1979, n° 2, pégs. 347 @ 378. (66) Bonacossa, Jacques. “Les Partis Politiques ont la Parole. Les Radicaux de Gauche - et les Nationalisations”, Revue Politique et Parlementaire. Paris, setembro-outubro de 1977, n° 870, pigs. 25 © ss. (G7) Bibes, Genevidve. “Le Systéme des Partis Italiens”, Revue Francaise de Sclence Po- litique, Parts, volume 29, n? 2, abril de 197, pigs. 255 #6. 158 R. Inf, logisl. Brasilia a. 16 n. 64 out./dex. 1979liticos marroquinos, aponta Robert Rézette que os mesmos devem uma pro- nda originalidade ao meio em que se desenvolveram (*). Estas observagdes levam ia mostrar como o campo de pesquisa sobre os Partidos politicos € bem amplo, além de apontar as particularidades inerentes 4s condigdes que propiciaram o surgimento desses agrupamentos ¢ as trans- formagées pelas quais passam, 10, Crise dos Partidos Politicos. O futuro dos Partidos Politicos A importdncia destas instituigdes consideradas como essenciais no controle e diregiio na luta pelo poder em uma democracia, fungo que é tida como primordial ¢ da qual derivam todas as outras, nao evita as diversas criticas se fazem as estruturas partidarias, que mesmo assim aliam atividades funda- mentais no exercicio de procedimentos vinculados as determinagées governa- mentais: “Parties perform several functions: among them, keeping the voters informed, recruiting decision-makers, staffing the offices of government, and, of most interest here, organizing and providing leadership for the legislative branch” (#). As anilises que se detém nos aspectos da organizagio, disciplina dos Par- tidos © que os apresentam como agrupamentos mais ou menos poderosos e importantes, sio necessdrias para conhevermos as suas tendéncias. Mas muitas vezes elas se perdem em particularidades que dificultam o fornecimento de orientages gerais, pertinentes:a uma Teoria Geral dos Partidos Politicos. Os Partidos no surgem de acordo com o desejo e as aspiragdes de alguns pensadores ou politicos, com sujeigao a um programa mais ou menos artificioso, forjado pelos estudiosos ou pelos militantes politicos ou seus chefes. Séo agra- pamentos espontineos, filhos dos acontecimentos, do tempo e das necessidades nacionais ou das vicissitudes politicas e do movimento das idéias, para que possam corresponder aos anseios daqueles que os reconhecem e solicitam como instrumentos bisicos dos processos politicos democraticos (7°), A experiéncia americana, dentro de uma perspectiva tedrica, serve para justificar como os Partidos podem surgir de uma experiéncia pragmética, que nem sempre foi colocada como essencial, naquela oportunidade, para fixagao do proceso democratico: “The framers of the Constitution clearly did not anticipate the party system, and even those who participated in the formation of Parties rarely attempted to justify their actions in terms of a party system” ("). (68) Rézette, Robert. Les Partis Politiques Marrocains, Librairie Armand Colin, Paris, 1955, 2 ed. (65) Rossiter, Clinton. Parties and Politics in America, The New American Library, New York, 1967, pég. 47: Buchanan, William. “Legislative Partisanship — The Deviant Case of California”, Untoersity of California Publications in Political Science, Vol. 18, University of California Press, Berkeley and Los Angeles, 1983, pigs. 1 e (70) Vives, Alberto Edwards; Montalva, Uduardo Frei. Historia de los Partidos Politicos Chilenos, Editorial del Pecitico 5.A., Santiago de Chile, 199, pég. 12. (7) Cunningham Jr.; Noble E.— The Making of the American Party System — 1789 to 1809, Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1985, pig. 5. R. Inf. Wuglsl. Brosilia a, 16 m. 64 out./dez, 1979 159‘A importancia que a Ciéncia Politica tem dado aos Partidos, examinando- os em relacdo as realidades sociais, seus vinculos com as diversas categorias da sociedade, sua posigao no exerc{cio do poder governamental e as preocupa- ges com a Teoria dos Partidos Politicos, nem sempre chega a diagnosticar as causas que levam a uma possivel crise dos partidos, que no pode ser apontada da mesma maneira para todos os Estados contemporaneos. Como fendmeno es- pecifico de nossos dias, os Partidos passam a ser objeto de numerosos levan- tamentos que se aprofundam em suas lutas ¢ tendéncias (**). B intensa a relagao entre a estrutura social e a organizagao politica, sendo que, na organizago contemporinea do Estado, os Partidos projetam-se sobre (08 processos eleitorais na composiggo e atualizagio dos érgios legislativos e exceutivos. Mas, ao lado deles, crescem os grupos de pressio e de opinifo pi- blica, que podem questionar se os Partidos nao estariam representando os mul- tiplos interesses que surgem atualmente. Os grupos de pressio nio aspiram, como 08 Partidos, & posse direta do poder, mas propugnam estes interesses como pretensées e exigéncias, que podem afetar o prestigio das agremiagdes politi. cas que se distanciam destas relvindicagbes ‘A variedade das reivindicagées tem levado ao surgimento da revisio dos Partidos politicos nas sociedades politicas atuais (7). Mesmo que o papel dos Partidos politicos seja apontado, com grande én- fase, no aprimoramento das instituigdes politicas, muitos sio aqueles que, como Duverger, falam de uma anarquia dos Partidos, sua debilidade e inconsistén- cia, quando os analisam, principalmente, na Franga. Reconhece aquele autor @ somente os socialistas ¢ comunistas podem ser melhor delineados ali, des- z que nem os radicais, nem o MPR ou a UNR tém fronteiras precisas, A multiplicidade, 2 indisciplina e a fluidez dos partidos impedem as discusses dos problemas, a icipagao nas decisées, o controle dos eleitores, tornando- os desarmados frente aos grupos de ressio, A participagio dos cidadaos na vida pei por meio dos grandes Partidos, mesmo os ditos populares, di- minut (**). Mesmo os sistemas partidarios classicos passam por um perfodo de modifi- cagées. Albert Mabileau, que aponta para os mecanismos institucionais da In- glaterra uma espécie de parlamentatismo presidencial, fundado sobre uma (2) Lavao, G.-E. Partis Politiques et Réalités Sociales — Contribution @ une Etude Réaliste des Partis Politiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1953; Duverger, Mau- rice. “Partis Politiques et Classes Sociales", em Partis Politiques et Classes Soctales en France, sob a direcho de Maurice Duverger, Associagéo Francesa de Ciencia Polftica, Librairle Armand Colin, Paris, 1955; Goodman, William. The Two-Party System in the United States, D. Van Nostrand Company, Inc, Prineeton, New Jersey, 1956, pég. 6; Jacques, Léon. “Les Partis Politiques sous la Tite République”, Recueil Sirey, Paris, 1953; Penniman, Howard-R., Appleton-Century-Crofts, Inc., New York, 1952; Goguel, Francols. La Politique des Partis sous la IIe République, Editions du Seull, Paris, 1946. (13) Agesta, Luls Sanchez. Principios de Teoria Politica, Editora Nacional, Madrid, 1910, 3 ed., pigs. 215 ¢ 58. (74) Teixetra, Osires. “O papel dos Partidos Politicos no Aprimoramento das Instituig6es Pollticas", Revista de Informagdo Legislativa, Senado Federal, Brasilia, outubro a dezembro de 1977, n° 68, pags. 45 € ss; Duverger, Maurice. La Demooracia sin el Pueblo, Ediciones Ariel, Barcelona, 1968, trad. de Juan-Ramon Capella, pags. 172 € 88. 160 R. Inf. legitl, Brasilia a. 16 9. 64 out./dex. 1979nova visio da competéncia cleitoral, conclui: 0 two-party system mudou sua face, enquanto que ao bipartidarismo tradicional, através de uma longa do- minagao do Partido Conservador, sucedeu um novo bipartidarismo, onde os trabalhistas passam a configurar uma espécie de Partido dominante (75), Jean Laponce aponta as intervengdes dos legisladores que procuram limi- ter o ntimero de Partidos ¢ pretendem direta ou indiretamente impor o bipar- tidarismo. As limitagdes pela lei do sistema partidétio, indaga este autor, se- riam. antidemocraticas? A intervengio do legislador no sistema partidaério tem sido excepcional. Seria contririo ao pringipio democratico obrigar o eleitor, que vivia dentro do multipartidarismo, a yotar apenas em dois Partidos? No exame destas cireusstincias, afirma: “Si la restriction portait sur le droit de fonder des associations A but politique, de les empicher de propager une idénlogie ou de défendre des intéréts profissionnels. il y aurait bien entendu atteinte aux régles fondamentales de la démocratic. Mais, si la régle ne fait quobliger 4 Ia concentration des Partis existants afin de les obliger A ne sou- mettre en tout que ‘deux candidats aux électeurs, il y a. c'est certain, atteinte A Ja liberté de choix, mais non pas 4 la démocratie. Un des types d’élections primaires américaines limite Télection de ballottage aux deux candidats les mieux placés lors du premier tour, Ce syst8me restreint, plus que le scrutin @arrondissement francais, la liberté de choix de I'électeur, mais n'est pas moins démocratique. Limiter d’auto- rité & deux le nombre des Partis dans un Etat connaissant le multipar- tisme, c'est en somme forcer les Partis existants 4 faire des alliances électorales ou bien encore repousser Jes Partis existants au niveau des wrcupes de pression idéologiques ou non — agissant sur des Partis po- litiques 4 vocation plus large” (7), As investigacoes acerca dos Partidos politicos como organizagdes que lutam pelo ‘com sinteses conceituais que no passam de uma abstragdo dos elementos ideolégicos, programéticos e teleolégicos, dentro de um sistema de macroanilises que tém como abjeto a cstrutura do Partido, a competigao entre eles, nos pianos eleitoral e parlamentar, bem como as tipologias, constitui o procedimento comum dessas investigagdes fundamentais 4 Teoria Geral dos Partidos Politicos. ‘Ao lado dessas perspectivas, a microandlise concentra suas investigagdes nas correntes intrapartidirtas, que tém grande significagao, devido & multipli- cidade de tendéncias dentro e fora dos grupos politicos. As corretites intiapartidaristas, que podem prejudicar os Partidos, tém co- mo finalidade dominar 0s postos chaves do Partido © se estabclecer nas dire- (75) Mablleau, Albert. “Le Régime Britannique en Question”, Revue de Science Politique, Presses Universitaires de France, Paris, vol. XVE, n° 6, dezembro de 1906, pags. 108% ess. 418) Laponce, Jean. “Bipartisme de Droit et Bipartisme de Fait”, Revue Francaise de Scfence. Politique, Presses Universitaires de France, Paris, volume XIE, nv 4, de- zembro de 1962, pig. 885. nf, bogie, B ©. 16 nm, 64 ou./dex. 1979. 161trizes programitens e thticas, considerando-se como auténtica representaglo de todo Enquanto a macroandlise se volta para os sistemas de Partidos, nimero, tipologia, coligacées, estatuto juridico e outros temas essenciais 4 Teoria Geral dos Partidos Politicos, a microandlise encarrega-se de suas tendéncias internas, sua biologia, como exame fundamental da dindmica politica. As correntes inter- partidaristas levam a andlises continuadas dos Partidos em perlodos significa- tivos de sua atuagio, sugerindo comparagées entre Partidos nacionais e estran- geiros (77), Para muitos é dificil conceber a democracia politica sem os Partidos, mas nao se pode desconhecer as dificuldades que temos para definir o seu ‘posi- cionamento dentro dos diversos regimes politicos ou indicar os melhores cami- nhos para que possam atuar de maneira dindmica no proceso politico atual, para Gye ngo percam todas as suas potenclalidades (""}, As andlises de campanhas eleitorais, os programas de Partidos, os meios de propaganda, as coligagdes, a participacio, a abstengao, o voto. em branco © voto nulo, sao questionamentos que podem concluir em respostas que apontam as crises de muitos sistemas partidérios modernos, que ndo corres- pondem ao complexo de solicitagées da sociedade atual. Nao faltam os estudos ue se preocupam com os sistemas de Partidos e as fungdes que desem| mn. Gontribuiram ‘para o aperfeigoamento da vida politica da sociedade. Estas in- dagagSes levam ao surgimento de diividas quanto as possibilidades futuras dos Partides, no aprimoramento dos sistemas politicos, A definiggo de suas fun- gdes devem cortesponder também as aspiragdes sociais, que querem ver neles as possibilidades de efetivar os seus anseios. O comportamento desses agrupa- mentos, sua responsabilidade e a influéncia que podem exercer para a estab. lidade politica nao devem ser desprezados. Como instruments essenciais do processo democratic, devem os Partidos combinar as idéias com a agio polf- tice direta (79). As diversas indagacdes que surgiram sobre os Partidos politicos em todos os Estados contempordneos, apesar de acentuarem aspectos criticos da atuagio dos mesmos, nao deixam de reconhecer as suas potencialidades futuras no aperfeigoaments das instituigdes politicas, ao mesmo tempo que apontam as (7) Verdi, Pablo Lucas. “Microandlisis de los Partidos: Las Corrientes Intrapartidistas”, Boletin Informative de Ciencia Politica, Madrid, derembro de 1970, n° 5, pags. 6 € #8. (28) Engélmamn, Frederick C.; Schwartz, Mildred A. Political Parties ond the Canadian Social Structure, Prentice - Hall of Canada Ltda, Scarborough, Ontario, 1967, pags. 2e3. (19) Greenstein, P. I. Democracia y Partidos Politicos en Norteamérica, Editorial Labor S.A., Barcelona, 1974, trad. de Marta Costas, pigs. 13 e ss; Bone, Hugh A. McGraw — Hiel Book Company, Inc., New York, 1949, 1* ed., pags. 419 ¢ ss; Pomper Gerald ‘M. “Toward a More Responsible Two-Party System? What, Again?”, The Journal ef Poltties, novembro de 1971, Flérida, volume 33, n° 4, pags. 918 ¢ 59; Ribleaff, Abraham; Newman, Jon O. ‘£1 Estilo Politico Norteamericano, Editorial Paidos, Buenos Aires, 1968, trad. Jorge Piatigorsky, pags. 72 e as. 162 R. Inf. i a. 16 m 64 out./dex. 1979reas de agio dessas agremiagdes, onde sio mostradas particularidades ineren- tes ao funcionamento das mesmas em certos locais (#), As perturbagSes do two-party system, a situagdo dos liberais e dos traba- Ihistas, apés as cleigées inglesas de 1964, que ocasionaram referencias sobre as incertezas do funcionamento daquele regime politico, com 2 longa dominagéo conservadora que prolongou 0 governo “tory” Fisst's 1964, servem para indi- car a importéncia dos Partidos que podem gerar crises ou apontar novos ca- minhos (*), Maurice Bemnsohn, apds dar uma explicagin sociolégica da multiplicidade dos Partidos de Israel, acrescenta para configuré-los certas caracteristicas psi- coldgicas: 0 individualismo, o rigor intelectual, o amor A dialética, a vocagio utépica, a ambieio, a fidelidade 3s idéias e aos amigos, perspectivas que, apesar de particularizadas Aquela realidade politica, podem ser levadas em conta em outras reas (#7), Nem todos os trabalhos que tém surgido no Brasil a respeito dos Partidos se dedicaram As andlises sobre a Teoria Geral dos Partidos; preferem apontar certas particularidades como as bases sécio-econdmicas do recrutamento par- tidério de 1945 a 1965, a transigio para 0 bipartidarismo no Legislative, de 1966 a 1979, ou mesmo um estudo sobre 0 movimento precursor da Revolugao Mexicana de 1910, com incursdes sobre o Partido Liberal Mexicano. Apesar da contribuigéo que podem forecer para os estudiosos de uma Teoria Geral dos Partidos Politicos, estas indagacdes preferem atuar em setores restritos e ine- rentes a questées partiddrias (*), A rogra africana do Partido Gnico apontada por Michel Ndoh, constitui outro lado que leva is conclusbes mais variadas sobre os destinos dos Partidos politicos, situagao que poderé acarretar, em varias partes, crises do sistema demoeriticn (#). A Teoria Geral dos Partidos Politicos aponta varias particularidades que dificultam uma teorizagho unfvoca e completa sobre estas instituigdes, tendo em vista a diversidade dos meios onde surgem estas agremiagdes. Mesmo assim, muitos dos estudos podem conduzir a uma definigdo dos pontos que apresen- ‘@0) Documentos de Trabajo. Soclalismo Demoeritico en Costa Rica y Venezuela: Los Partides. Liberacién Nacional y Accién Democritica. CEDAL, Seminarios y Do- cumentos, San José, Costa Rica, América Central, 1976. (@L) Cadart, Jacques; Mabileau, Albert. “Les Elections Britanniques de 1964, Les Partls en d'une Nouvelle Société", Revue Francaise de Science Politique, Presses Universitaires de France, Paris, vol. XV, n? 4, agosto de 1965, pags. 645 e ss. (82) Bernsohn, Maurice. “Isreel. Structures Politiques et Sociales, Notes et tudes. Do- cumentaires”. La documentacion Franoaise, Paris, niimeros 4.300, 4.01 e 4.302, 5 de fulho de 1976, pags. 56 ¢ ss. (83) Fielseher, David V. “As Bases Sécio-Econémieas do Recrutamento Partidérlo, 1945-1966", ‘Trabalho Apresentado so Simpésio “Os Partides Politicos no Brasil"; Idem, A Transi¢do para o Bipartidartsmo no Legislativo, 1966-1979; Batista Pinheiro. © Partido Liberal Mezteano e a Greve de Canan trado. (A) Ndoh, Michel. Guide Politique des Etats Africains, Edicho Frangols Maspero, Mas- ‘saga, Paris, 19; R Inf, legisl, Brasilia a. 16 n. 64 out./dex. 1979 163tam’ maior ‘aproximagdo, no que toca estruturagdc deles. “Partidos podem sur- ai pela simples imitagao do que se faz em paises mais avancados, aureolados le prestigio. Certas republicas da América Latina nao tveram, até data recente, senio Partidos “reflexos”: tratava-se, por exemplo, de reproduzir a organizagdo dupla de Partidos A moda inglesa, sem que essa organizagio ex- primisse uma’ necessidade. social ou convicgées profundas. Sendo importados, os Partidos (eles ainda o sdo em certas regides) nfo podiam ter senéo uma influéncia muito fraca no que diz Tespeito & manutengao ou A transformago das sociedades globais” (*), ‘A evolugio de uma Teoria Geral dos Partidos Politicos néo poderd deixar de considerar que as particularidades inerentes aos Partidos devem ser vistas. Na Inglaterra, o Partido politico moderno nasce e se forma na Constituigio material, iscrevendo-se no ordenamento estatal por meio de convengSes cons- ‘titucionais sucessivas. A constitucionalizagao definitiva opera-se com o surgi- mento do Leader e do Gabinete, pela legislagio ordindria, como o Ministers of the Crown-Act, de 1937, Nos Estados Unidos, o Partido aparece fora da Constituigao formal, desenvolvendo-se a disciplina Jegislativa por meio da pri- méria direta. Na Itélia, o Partido, pressuposto como érgiio, surge da Consti- tuigdo formal. Todas essas cireunstancias devem ser levadas em conta para a Teoria.dos Partidos, cuja definicdo foge daquela apresentada por Edmmund Burke, em 1770 (*). A importincia dada a estas agremiagdes, que levou & consagragio da ex- Pressfio “Estado de Partidos” ou 2 afirmagoes de que a democracia repousa sobre eles, deve levar a indagagses sobre a crise pela qual muitos deles passam ee sobre o futuro que terdo no desenvolvimento do proceso democritico, As atividades politicas, a representagdo popular, o fortalecimento dos Par- tidos, a atualizagio deles, so irstrumentos que dinamizam a vida politica dando-lhes possibilidade de colocar-se como instituigao essencial da luta politi- cae da superacio de muitas crises econémicas e sociais. Os Partidos, apesar das restrigdes que lhes séo feitas, poderéo contribuir para o aperfeigoamento dos regimes politicos democriticos (*). ll. Conclusées ‘As andlises em:torno dos Partidos néio devem ficar presas apenas & disci- plina jurfdica dos mesmos, mas também apontar os seus pontos de contato (85) Debum, Michel. Fato Politico, Fundacho Getilio Vargas, Rio de Janeiro, 1962, pag. 211. (86) Ferri, Giuseppe D. Studi sul Partiti Politici, Bdizioni Dell’Ateneo, Roma, 1960, pags. 4.8 6; Sigler, Jay A.; Getz, Robert 8, Contemporary American Government: Pro- biems' and Prospects, Van Nostrand Reinhold Company, New York, 1972, pag. 191. (87) Sousa, José Pedro Gaivio de. Da Representagdo Politica, Edlcho Saraive, Sho Paulo, 1971, pég. 60; Ferreira Filho, Manoel Goncalves. “Os Partidos Politicos nas Cons- titulgées Democraticns”, Edigses da Revista Brasileira de Estudos Politicos, Belo Horizonte, n° 26, 1986, pig. 56; idem, “O Partide Politico na Democracia Brasileira, Problemas Brasileiros”, Revista Manua! de Cultura, n? 131, julho de 1974, pégs. 20 e st: Lopes, Alfredo Cecilio. ‘Novas Consideracdes sobre Partidos Polfticos". Pro- Dlemas Brasileiros, idem, n? 107, julho de 1972, pigs. § © 83. wa R. Inf. logis!. Brosilia @. 16 n. 64 out./dex. 1979com os motivos que determinam o seu surgimento. As modificagées partid4- rias nio podem excluir nem as perspectivas juridicas, nem as politicas, nem as sociais. Muitas das referéncias em torno de reformulagdes pasidasias que surgem em certos setores ficam presas aos comentarios destituidos de um exame cien- tifico, pois se ocupam apenas de casuismos ¢ eventualidades politicas. ‘Os Partidos politicos sofrem certas influéncias que nao sao determinadas apenas pela sua qualificagio legal, nem deixam de ter implicagdes na sua constituigio, funcionamento ¢ extingdo. A singularidade desta pessoa juridica de direito piblico, conforme certas legislagées ordinarias especificas. em cet- tos Estados, pode gerar discussées no que toca as formas de dissolugao, que deveria ser, sempre, motivada por decisio judicial, com ocorréncia de desa- cordos do diploma legal que a rege. Mas, na pratica politica, muitos dos pro- cessos politicos néo se apegam as prescrigées de ordem legal que fixam normas nesse sentido, Em caso de reformulagio partidéria, nao se deve crer que apenas a extin- fo de antigas agremiagoes leva a um melhor e adequado ajustamento das correntes politicas. © bipartidarismo, a existéncia apenas formal de um certo mimero de Par- tidos que no sio representativos, nem sio capazes de atender 0s reclamos da sociedade e do poder, nao séo suficientes para o funcionamento de um ade- quado regime politico democratico. ‘A organizagao partidaria, que visa, somente nos periodos cleitorais, atra- vés da indicagao e registro de candidatos, & procura de cargos pata manu- tengo no poder, nfio atende| aos reclamos de uma sociedade em transforma- go. As pressées sociais e econémicas sao, muitas vezes, bem mais relévantes para o sutgimento de. sélidae agremiagées politicas, do que simples formula- des juridicas. A auséncia da atuagio partidaria ampliow a importancia dos grupos ou entidades que passaram a exercer, como intermediirios, atividades que deveriam ser dos Partidos. Os Partidos que sutgem artificialmente, sem correspondéncia aos anseios dos grupos politicos, sid meras criagdes artificiais, que nao resistem a presstio dos acontecimentos, Como nao se pode negar. os reflexos que o sistema politico vigente acarre- ta sobre os Partidos, bem como, nas condigées do mundo moderno, outros fatores que passaram a ter atuagao determinativa e cficaz, convém, novamente, apontar a influéncia que certas condigées setoriais podem ter sobre 9 compor: tamento dos futuros Partidos.| Os 180 milhées de eleitores curopeus, através do sufragio universal direto, para o Parlamento, que momentaneamente em uma vida discreta, iro modificar, futuramente 0 comportamento dos Partides da- queles Estadés. A influéncia \do sufrégio popular, p futuro Parlamento, inves: tido de legitimidade nova, sio questées que determinam a atitude dos Parti- dos politicos (#) (68) Burban, Jean-Louls. Le Parlement Européen et-son Election, Btablissements: Emile Bruylant, 8.A., Bruxelas, 1979. R. Inf. legial. Bresilie @. 16 n. 64 out./dex. 1979 163Os futuros Partidos nao podem limitar suas preocupages em estabelecer as formas de acesso ¢ ocupagaio do poder, sem que, através destes mecanismos consigam atender e acompanhar as grandes transformagbes sociais e econdmi- cas fis mundo moderno. Devem as reestruturages partidarias atender ao ver- dadeiro significado da representagao politica, refletindo as aspiragées das cor- rentes existentes. A institucionalizagio de qualquer sistema partiddrio ndo deve conter-se, apenas, dentro de suas caracteristicas formais. Representando as bases eleito- rais diferenciadas, os quadros partidarios t4m de acompanhar o dinamismo so- cial, para que possam responder as aspiragées da sociedade contemporanea. As democracias sociais devem criar os canais necessirios a uma auténtica instrumentalizagao dos Partidos politicos, para que estes possam atender a so- ciedade atual, com todas as suas aspiragdes ¢ interesses. As normas funda- mentais que dao 0s contornos politicos ¢ juridicos dos Partidos precisam ser acompanhadas de estruturas partidarias internas que completem todos os me- canismos essenciais de sua estruturagio global. Daniel Chamorro, em repertério bibliografico que relaciona os estudos sur- gidos em diversos paises a respeito de Partidos politicos, conclui que a andlise tedrica e a sistematizagao das forgas politicas € uma tarefa ainda a realizar, pelo que afirma ser a selegéo apresentada uma contribuigdo ao esforgo orga- nizado e necessiério para imprimir estes estudos, Adverte que a selegao bibliogrifica nfo pretende ser uma_investigagio exaustiva sobre a Teoria Geral dos Partidos e de cada um dos Partidos, pois esta esta por ser feita. Parte das fontes dos Partides, que devem comegar pelo exame dos Esta- tutos, publicagées oficiais, periddicos, panfletos, atas de reunides, congresses, atas de encontros internacionais ¢ declaragoes dissidentes. Coloca em destaque os clissicos como David Hume (Essay on Parties, 1690), Robert Michels, Ostrogorski, Hartmann. Schattaneider ¢ Duverger, para adiante apresentar os estudos sobre Teoria dos Partidos e Partidos em geral. Merecem destaque os titulos sobre Teoria Geral do Partido Unico, bem como as referéncias aos tra- balhos sobre Partidos comunistas, Partidos fascistas, os de diversos Estados europeus, norte-americanos, latino-americanos e Estados asidticos e africanos. Trata-se de material amplamente levantado, imprescindivel aos temas e aspectos fundamentais de uma Teoria Geral dos Partidos Politicos (8). E preciso que saibamos colocar os Partidos dentro dos regimes politicos democraticos, para que eles sejam representativos das forgas polfticas moder- nas, Ndo devem perder a influéncia nas grandes transformagdes que estio sur- do, nem deixar que os grupos de presséo e de interesses ocupem os seus igares, pela omissio ¢ desajuste dos mesmos. Ao mesmo tempo, os pontos comuns € estruturais dos Partidos politicos devem ser objeto de’ indagagbes para que a ‘Teoria Geral dos Partidos Politicos possa contribuir, de maneira eficaz, para o aperfeigoamento das instituigées politicas. (69) Chamorro, Danlel, II. “Repertorio Bibliogrético. Los Partidos Politicos”, Boletin Informatico de Ciencia Polttica, dezembro de 1971, n? 8, Madrid, pags. 177 a 193. 166 R. Int. legisl. Brasilia a. 16 m. 64 out./dex, 1979