Conflictibilidad Social y Gobernabilidad PDF

Conflictividad social y
gobernabilidad en el per
VCTOR CABALLERO MARTN
Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP)
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA
Internacional)
Edicin Digital 2012
CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y GOBERNABILIDAD EN EL PER / Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral La Paz - Bolivia: PNUD 2012
El anlisis, las opiniones y las recomendaciones de este documento no
reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), de sus Estados Miembros, del
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA
Internacional), de sus respectivas Juntas Directivas, ni del Proyecto de
Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Se trata exclusivamente
de un documento independiente resultado de la colaboracin de
prestigiosos consultores del PNUD e IDEA Internacional.
Diseo: SalinaSnchez
Diagramacin: Pablo Gallardo Mustaf.
Reproduccin: Plural Editores
Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutierrez
www.plural.bo
Indice
El escenario de la
conflictividad social en el periodo
2006-2011
1. La estrategia del dilogo

2. Violencia y muerte en los conflictos
sociales
3. Las muertes por la violencia senderista y
el narcotrfico
2
4
La dinmica actual de los

conflictos sociales
1. Los conflictos mineros: las nuevas

variantes de la conflictividad social
2. Los casos ms relevantes
3. Conflictos por recursos hdricos
4. Los conflictos de gobernabilidad
regional y local
5. Los conflictos en los pueblos
originarios amaznicos
6. La viabilidad de la gestin de
la conflictividad social
7. Perspectivas de la conflictividad social
en el corto y mediano plazo
Recomendaciones de polticas
sobre conflictos sociales
Fuentes consultadas
4
12
17
21
24
26
28
32
34
El escenario de la
conflictividad social en el
periodo 2006-2011
La circunstancia poltica actual, con la eleccin presidencial en segunda
vuelta de Ollanta Humala, de Gana Per, para el periodo 2011-2016,
tiene cierto parecido con lo acontecido en la eleccin de Alan Garca,
en junio de 2006. Aquella vez, el proceso electoral haba concluido con
el triunfo, tambin en segunda vuelta, de Alan Garca Prez y el Partido
Aprista Peruano sobre el candidato Ollanta Humala de Unin por el
Per. El xito de Garca, entre otras razones, se debi al respaldo que le
dieron varios lderes polticos y, sobre todo, grupos empresariales que,
temerosos de la propuesta de cambio de Ollanta Humala y, ms an, de
la creciente demanda popular de los movimientos sociales y regionales,
consideraban al candidato del APRA como el mal menor. Para ellos, Alan
Garca representaba el cambio responsable, a pesar de que no olvidaban
el desastroso primer Gobierno aprista entre 1985 y 1990.
Ollanta Humala, por el contrario, expresaba y canalizaba, en cierta
forma el descontento social, particularmente de las provincias del
interior, cuya radicalidad en sus manifestaciones haba provocado paros
y movilizaciones en protesta contra las privatizaciones de las empresas
pblicas, y en oposicin a las concesiones mineras y petroleras que
afectaban sus territorios y recursos hdricos. A esta situacin, se sumaban
las reacciones de los Gobiernos regionales que demandaban mayores
presupuestos. Dado el radicalismo con el que los movimientos sociales
expresaban estas movilizaciones y demandas de los trabajadores por
incremento de salarios, o en oposicin a la poltica de promocin de las
inversiones privadas, se los calific de movimientos antisistema, con el
claro propsito de ponerlos fuera del marco poltico institucional.
La eleccin de Alan Garca como Presidente de la Repblica para el periodo
2006-2011 fue interpretada, por los que respaldaron su candidatura,
como el triunfo de la moderacin frente a la radicalidad, la defensa del
modelo ante el pedido del cambio social, la defensa del sistema contra los
antisistema. Por otro lado, debido a la manera en que se haba configurado
el mapa electoral, tambin fue interpretada como el triunfo de Lima sobre
las dems regiones.
Por tanto, concluido el proceso electoral, lo que se impona era continuar
con el modelo econmico, dentro de lo cual corresponda, frente a las
posibles reacciones de los opositores, aplicar el principio de autoridad
ante las acciones de paros, huelgas y movilizaciones de los pobladores.
En el entendido de que todo reclamo socavaba las bases del sistema,
era lgico que los ganadores pidieran al nuevo Gobierno que diese las
seguridades del caso ante las amenazas de acciones de protesta, a las que
acusaron, como ya se dijo, de antisistema.

La conflictividad social en el pas, sin embargo, no se detuvo, pues haba
demandas ciertamente insatisfechas: el Gobierno de Alejandro Toledo haba
dejado pendiente el cumplimiento de actas de compromisos firmados con
organizaciones sociales y populares. De igual modo, las empresas mineras
y petroleras haban firmado actas con los pobladores locales, mediante
las cuales se comprometan a construir carreteras, electrificar pueblos,
dar trabajo a los comuneros de la localidad, cumplir con la mitigacin
de los pasivos mineros y petroleros, revalorar el precio pagado de tierras
y/o servidumbres, entre otras demandas. Dichos compromisos firmados
tenan plazos, muchos de los cuales ya estaban vencidos.
1. La estrategia del dilogo

El entonces presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo Glvez,
al inicio de su gestin, consider que en la negociacin de las demandas
deba primar el dilogo con los actores de los conflictos, y que dialogar
era la estrategia ms adecuada para prevenirlos. Para ese entonces, los
reportes de la Defensora del Pueblo, de julio de 2006, daban cuenta de
la existencia de 84 conflictos, de los cuales 10 estaban en condicin de
activos, 74 eran latentes y 2 haban sido resueltos. Un mes despus, el
nmero de conflictos se elev a 91, entre los que se contaban 10 activos,
78 latentes y 3 considerados como resueltos.
Los conflictos sociales no dieron tregua: en los primeros das de agosto de
2006, estallaron movilizaciones y paros de pobladores contra proyectos
mineros en Arequipa (Cerro Verde), Moquegua (Southern) y Cajamarca
(Yanacocha). El 3 de agosto, se produjo un lamentable incidente en
Combayo, Cajamarca, cuando el personal de seguridad de la agencia Forza,
que resguardaba las instalaciones de la empresa Yanacocha, dispar y mat
al comunero Isidro Llanos. Fue la primera vctima; despus ocurrieron ms
hechos trgicos.
Los conflictos mencionados se produjeron por incumplimiento (o retraso)
de compromisos por parte de las empresas involucradas. La poblacin, sin
esperar agotar el peregrinaje de las negociaciones, se aprest a realizar
medidas de fuerza. Ante ese hecho, los representantes empresariales se
negaron a dialogar hasta que no se levantaran las medidas extremas de
protesta. Los pobladores, por su parte, buscaron involucrar al Gobierno
nacional para que interviniera e instalase mesas de negociaciones; pero
la forma de hacerlo era imponiendo bloqueos de carreteras y realizando
paros indefinidos. Los movilizados siempre buscaban legitimar por esta
va su liderazgo y lograr que sus demandas fueran validadas con la firma
de actas de compromiso ante la presencia de los ms altos funcionarios
pblicos.
Ambas respuestas se repitieron en la mayora de los conflictos: la negativa
de los representantes empresariales a dialogar bajo amenaza, y la accin
de la poblacin para involucrar a las autoridades del Gobierno en el curso

de las cuestiones en disputa.
Artculo 281: Ser reprimido con pena

privativa de libertad no menor de seis ni
mayor de diez aos, el que crea un peligro
para la seguridad comn, realizando cualquiera de las conductas siguientes:
1. Atenta[r] contra fbricas, obras o instalaciones destinadas a la produccin, transmisin, almacenamiento o provisin de
Las cifras de los conflictos crecieron en los cinco aos del Gobierno
anterior, hasta llegar a un promedio mensual de 230 conflictos sociales, de
los cuales el 63 % eran activos y el 37 % se encontraban latentes, segn el
reporte del mes de julio de 2011 de la Defensora del Pueblo (ver grfico 1).
Grfico 1. Tendencia de los conflictos sociales periodo 2006-2011
350
300
250
200
Conflictos Activos
150
Conflictos Latentes
100
Total Conflictos
50
sep-11
may-11
ene-11
sep-10
may-10
ene-10
sep-09
may-09
ene-09
sep-08
may-08
ene-08
sep-07
may-07
ene-07
sep-06
may-06
ene-06
Fuente: En base a Ter Minassian, y Jimnez 2011

electricidad o de sustancias energticas, o
contra instalaciones destinadas al servicio
pblico de aguas corrientes. 2. Atenta[r]
contra la seguridad de los medios de telecomunicacin pblica o puestos al servicio
de la seguridad de transportes destinados
al uso pblico. 3. Dificulta[r] la reparacin
de los desperfectos en las fbricas, obras o
instalaciones a las que se refieren los incisos anteriores.
Artculo 283: Entorpecimiento al funcionamiento de servicios pblicos. El que,
sin crear una situacin de peligro comn,
impide, estorba o entorpece el normal funcionamiento de los transportes, o servicios
pblicos de comunicacin, o de provisin
de aguas, electricidad o de sustancias energticas similares, ser reprimido con pena
privativa de libertad no menor de cuatro ni
mayor de seis aos. En los casos en que el
agente acte con violencia y atente contra
la integridad fsica de las personas o cause
grave dao a la propiedad pblica o privada, la pena privativa de la libertad ser no
menor de seis ni mayor de ocho aos.
Artculo 315: Disturbios. El que en una
reunin tumultuaria, atenta contra la integridad fsica de las personas y/o mediante
violencia causa grave dao a la propiedad
pblica o privada, ser reprimido con pena
privativa de libertad no menor de tres ni
mayor de seis aos.
Se refiere a los decretos legislativos n. 982

(que da inmunidad a las fuerzas policiales
y militares en uso de armas reglamentarias
que cause lesiones o muerte), n. 983 (que
regula la declaracin de testigos), n. 988
(que regula el procedimiento para adoptar
medidas excepcionales de limitacin de
derechos en investigaciones fiscales preliminares) y n. 989 (que regula la intervencin de la Polica Nacional y el Ministerio
Pblico en la investigacin preliminar del
delito), as como a la Ley 29166 (que establece reglas de empleo de la fuerza por
parte del personal de las Fuerzas Armadas
en el territorio nacional).
La tendencia de los conflictos que se desprende del grfico, nos muestra

dos hechos bastante significativos: por un lado, a partir de mayo de 2008,
los conflictos activos superan a los conflictos latentes; y por otro, durante
todo el ao 2009, la conflictividad llega a los niveles ms altos para luego
decaer, aunque, como es visible, sin llegar a los niveles del 2006.
Dado el constante incremento del estado de conflicto social, en el Ejecutivo
y en los sectores empresariales afectados por las acciones de violencia,
cobr fuerza la propuesta de aprobar leyes drsticas que intimidaran la
participacin de autoridades locales en los reclamos de los pueblos y que
reprimieran con crcel efectiva a los dirigentes de las movilizaciones. Al
conjunto de normas que aprobaron, lo llamaron Leyes de criminalizacin
de la protesta social. Esta poltica, que tambin se aplicaba en Colombia, se
inici en el Per durante el Gobierno de Alejandro Toledo, con la aprobacin
de la Ley 28820, dirigida a inhibir la participacin de autoridades y de
intimidar la intervencin de la poblacin en actos violentos. Por esta Ley,
1
se modificaron los artculos 281, 283 y 315 del Cdigo Penal .
No obstante, los conflictos continuaron, al punto de que el Gobierno de Alan
Garca consider endurecer ms las sanciones y aprobar nuevos decretos
legislativos orientados en la misma lgica del control interno.2 Estas normas
se aprobaron dentro del proceso de adecuacin de la legislacin peruana
al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamrica. Para

el presidente Garca, era de vital importancia promover las concesiones de
territorios de las comunidades campesinas y de los pueblos originarios.
As, escribi un encendido artculo, El sndrome del perro del hortelano,
para mostrar su predisposicin de derrotar (a su estilo) a todos los que se
oponan al progreso en la selva peruana.
Los gobernantes y legisladores pensaron que con la configuracin de
un marco normativo orientado a criminalizar la protesta social, se iba a
detener la conflictividad existente. Los decretos legislativos mencionados
se terminaron de aprobar en junio de 2008 (en realidad, el trabajo de
aprobacin se inici en el 2007). En ese mismo mes, se produjo el quiebre
de la tendencia de las confrontaciones sociales: por primera vez, los
conflictos activos superaron en nmero a los pasivos.
Lo que vino despus fueron enfrentamientos sin control ni liderazgos
visibles. Quin o quines lideraban las protestas? Los que asuman
a su modo la confrontacin, ya no eran los dirigentes de los partidos,
gremios u organizaciones sociales, sino grupos operativos desligados o
desvinculados de toda forma orgnica. Eso se vio con mucho ms claridad
en los enfrentamientos en Moquegua, Tacna, Bagua y Cusco, entre otras
regiones.
2. Violencia y muerte en los conflictos

sociales
Uso la denominacin de muerto por violencia social para identificar
los decesos producidos por enfrentamientos de manifestantes contra la
polica durante los bloqueos de carretera o invasiones de terrenos, los
enfrentamientos entre pobladores por posesin de las tierras o las disputas
de comunidades por linderos en desacuerdo. En el caso de la violencia en
la lucha contra Sendero Luminoso y el narcotrfico, he incluido los muertos
en los operativos contra el mencionado grupo subversivo y las bandas de
narcotraficantes. No incluyo en este registro las muertes producidas por
accin de la delincuencia comn ni las ocurridas por enfrentamiento entre
bandas3
Las muertes (asesinatos, la mayora de ellos) entre los trabajadores

de construccin civil, los he considerado como acciones de bandas
delincuenciales; por tanto, no
forman parte de los fallecidos por
conflictos sociales. Segn el diario
Per.21, en el 2009 se produjeron
treinta muertos, y a tan solo diecisiete das de iniciado el ao 2010,
el nmero ascenda a tres muertos
ms por enfrentamientos entre
facciones de los sindicatos de trabajadores de construccin, ya por
cupo de trabajadores en las obras,
ya por grupos que se disputaban
el cobro de los cupos (Per.21, 17
de enero de 2010. Disponible en
http://peru21.pe/noticia/399485/
obras-lima-manos-mafias).
Cuadro 1. De violencia y muertes en el per por conflictos

4
sociales periodo 2006-2011
AOS
VIOLENCIA SOCIAL
VIOLENCIA SUBVERSIVA
POLICAS
POLICAS
CIVILES
TOTAL CIVILES
MILITARES
TOTAL
TOTAL
GENERAL
MILITARES
2006
16
17
43
48
65
2007
27
28
27
12
39
67
2008
27
35
31
29
60
95
2009
39
27
66
18
26
44
110
2010
34
35
22
13
35
70
2011 (*)
10
10
17
TOTAL
153
191
146
87
233
424
38
(*) Periodo: enero-abril

Fuente: Cuadro elaborado por el autor sobre la base de la informacin de los reportes mensuales de la Defensora del Pueblo y consulta en los diarios nacionales
Si hacemos el recuento de los casos producidos durante el periodo que

va del 2006 a los primeros cuatro meses del 2011, la cifra de 191 muertes
por conflictos sociales es elevada. Tan solo en los primeros ciento veinte
das del 2011, el nmero de muertes producidas por los enfrentamientos
con la polica, o entre pobladores o grupos antagnicos, alcanzaba ya una
decena, sin contar las muertes generadas por la delincuencia terrorista.
Si en un primer momento, el Gobierno pens que la penalizacin de los
conflictos iba a detener esta tendencia, vemos por los hechos que tal
medida no paraliz el curso de la violencia.
Cmo explicar el lamentable y sostenido incremento de agresividad y
muerte en los conflictos sociales? Cmo explicar los muertos civiles y
policiales en esta vorgine de violencia?
Para elaborar el registro de las

muertes por violencia social y
muertes por violencia senderista
y del narcotrfico, he seguido los
siguientes criterios: a) considero
como muerto por violencia social a cada una de las vctimas
civiles y policiales que resultan de
enfrentamientos con la polica o
entre pobladores o comunidades;
b) considero como muertos por
enfrentamientos contra Sendero
Luminoso y las bandas de narcotraficantes a los civiles y policas
fallecidos tanto por ataques producidos por estos grupos como
por acciones en operativos policiales en la selva peruana: Alto
Huallaga y el VRAE.
No hay explicaciones sencillas a esta pregunta. No satisface la denuncia de

la presencia de agitadores antisistema, la cual suelen usar los medios de
prensa y lderes de opinin vinculados a grupos empresariales. Tampoco
sirve para entender este proceso, la afirmacin que hacen los dirigentes
sindicales y populares en la cual culpan a los infiltrados.
La violencia no es un problema nuevo en el Per, como no lo es la muerte
insensata de miles de peruanos producto de la cruel guerra interna que
asol al pas durante las dos ltimas dcadas del siglo pasado. Luego de
este periodo, se esperaba que la cada de la dictadura de Alberto Fujimori
permitira que el pas se recuperara de sus heridas y retomara el camino
democrtico para la solucin de los problemas sociales generadores de
conflictos.
El problema no es la violencia dice Yoannis Pretenderis5 , sino que

estriba en la legalizacin de la violencia de quienes la consideran parte
del juego. Si aplicamos esta reflexin a la experiencia peruana, podemos
encontrar suficientes motivos para sealar que lo que se est presentando
en la escena poltica nacional es una suerte de banalizacin de la
violencia, con una justificacin de actos violentos apelando a la ley o a
ritos y costumbres. La incapacidad de nuestros lderes polticos y sociales
para entender el actual curso de los conflictos, no hace sino evidenciar la
polarizacin creciente. Ello nos plantea, adems, otro problema: que las
posibilidades para detener esta tensa situacin y las causas que la generan
son, por ahora, limitadas.
La violencia con muertos y heridos entre el personal policial y militar se
ha incrementado por la capacidad de confrontacin de pequeos grupos
que se preparan para tal fin, se organizan y movilizan sin temor. El miedo
se acab!, grito caracterstico en este tipo de acciones, no es una simple
frase, sino que, a juzgar por las cifras de vctimas, grafica una voluntad
de enfrentamiento que moviliza a la poblacin. En todos estos casos, los
pobladores, o mejor, los grupos de choque, estuvieron decididos a dejar
sus vidas y buscaron el enfrentamiento, conscientes del riesgo de quedar
muertos en las calles o carreteras, o discapacitados para siempre; pero,
tambin, dispuestos a matar a los policas, como se nota en el nmero
creciente de efectivos que murieron.
No todos los casos de policas fallecidos se explican por el conflicto de
Bagua, aun cuando este fue uno de los ms espeluznantes. Como vimos
en el Cuadro 1, la cifra de efectivos heridos fue creciendo en los aos 2006
y 2007, y la de policas muertos se increment durante el 2008 y el 2009,
ao letal, a juzgar por la referida estadstica. Esto evidencia que existe una
lgica de buscar el enfrentamiento y la violencia a cualquier costo por
parte de los grupos involucrados en los conflictos sociales.
No solo la confrontacin entre agentes del orden y manifestantes es la
causante de la prdida de vidas entre policas y civiles. Al revisar los casos
de muertes y destruccin, encontramos que un buen nmero de vctimas
se debi a disputas de tierras entre comuneros, a enfrentamientos de estos
contra mineros informales y de comunidades de pueblos originarios contra
colonos; asimismo, por accin de manifestantes contra pobladores que se
encontraban circunstancialmente en la zona de conflicto, por el estrs de
un funcionario que crea que un joven estaba saqueando o destruyendo
un bien pblico, y por descuidos de pobladores que realizaban actividades
de minera informal, sin dejar de mencionar asesinatos por encargo.
Yoannis
Pretenderis,
acerca
de la banalidad de la violencia.
TOBHMA, martes, 8 de diciembre de 2009. Consulta: < http://
w w w. tov i m a . gr / o p i n i o n s /
article/?aid=303657>.
Resumen en espaol en Euro/
Topics. Consulta:<http://www.eurotopics.net/es/home/autorenindex/autor_pretenderis_i/>
3. Las muertes por la violencia

senderista y el narcotrfico
El hecho de que el 56,7 % de los muertos sea a consecuencia de los
enfrentamientos producidos en el marco de la lucha contra Sendero
Luminoso y el narcotrfico, evidencia que ambos flagelos de la sociedad
han alcanzado un nivel de respuesta eficaz a los operativos policiales y
militares. De ah, el alto nmero de vctimas mortales, sobre todo en el
2009.
Cabe sealar, sin embargo, que la mayor cantidad de civiles muertos por
la violencia subversiva y del narcotrfico, no se produjo como resultado de
los enfrentamientos contra la polica y los militares, sino, sobre todo, por
la accin directa de Sendero Luminoso contra la poblacin. As, durante
el ao 2009, el 72 % de los muertos civiles corresponde a los asesinatos
perpetrados por esa organizacin armada, cuyas vctimas eran comuneros,
comuneras y jvenes pobladores de caseros de extrema pobreza. Estos
crmenes, en su mayora, fueron ejecutados al mismo estilo con el que solan
hacerlo en la poca del terror senderista: de un balazo en la cabeza delante
de sus familiares y colocndoles un cartel advirtiendo a la poblacin de su
destino en caso de que se atrevieran a rebelarse o acusarlos.
La dinmica actual de
los conflictos sociales
en el per
La intensidad de la conflictividad social en el Per ha construido nuevos
escenarios que resulta fundamental analizar para proponer polticas
adecuadas a su tratamiento. Por otro lado, es vital entender tambin cules
son los procesos sociales que han dinamizado los conflictos en la sociedad
y han llevado al pas a esta crtica situacin, que puede afectar, sin duda, la
gobernabilidad democrtica.
Considero que, dada la diversidad de expresiones y de actores presentes
en los conflictos sociales en el periodo 2006-2011, es posible considerar la
existencia de los siguientes procesos en la sociedad peruana:
1. Los conflictos mineros: las nuevas

variantes de la conflictividad social
La poltica de promocin de las inversiones mineras se dise durante
el Gobierno de Alberto Fujimori en la dcada de 1990. A partir de esa
administracin, se fue construyendo el marco normativo institucional
para la promocin de las inversiones petroleras y gasferas en las regiones
del interior. Definida como una de las ms importantes polticas dentro
del modelo de desarrollo, las inversiones mineras se constituyeron
en dinamizadoras de la economa nacional. Quiz la expresin ms
intransigente de esta poltica la expres el presidente Garca en sus
artculos El perro del hortelano, con los que pona de manifiesto su
voluntad de imponer al pas la necesidad de priorizar las concesiones (y
tambin la venta) de las tierras de comunidades campesinas y de pueblos
originarios, donde se encontraban las riquezas naturales codiciadas por
los inversionistas privados.
Las cifras de concesiones mineras y petroleras, son espectaculares:
en el periodo 2006-2011, se aceptaron 48 904 petitorios mineros que
cubrieron gran parte de las regiones del pas; asimismo, se concesionaron
261 564 hectreas de lotes petroleros para la ejecucin de proyectos de
exploracin efectiva. Aunque no necesariamente una superficie concedida
es, luego, puesta en operacin, lo cierto es que el despliegue de tcnicos,
operadores y vehculos de diversa ndole en territorios de las comunidades
campesinas y de pueblos originarios, gener una sensacin de invasin
de territorios, lo cual deriv en desconfianza y temor (reales o infundados)
de que su modo de vida quedara definitivamente alterado.
La inversin minera constitua una de las principales fuentes de ingresos

del presupuesto de la nacin, distribuida luego a los Gobiernos regionales
y locales. Sin duda, fue la actividad econmica ms dinmica. Por ejemplo,
solo en el periodo 2007-2011, las inversiones en este rubro fueron 10
937 millones de dlares. El canon minero, las regalas y los aportes
voluntarios, igualmente, sirvieron para que los Gobiernos regionales y
locales financiaran sus respectivos presupuestos (en el ao 2010, por este
concepto, las regiones recibieron 3961 millones de dlares, y en lo que va
del presente ao, 380 000 dlares).
A pesar de que las cifras mostraban que los proyectos mineros y petroleros
tenan xito en tanto lograban iniciar luego sus operaciones, la resistencia a
la presencia de este tipo de inversiones fue creciendo y generando mayores
conflictos sociales. Estos pusieron en evidencia los gruesos y lamentables
errores que el Estado y las empresas mineras y petroleras cometieron en
todo el proceso de concesiones y ampliacin de operaciones.
El anlisis de los graves enfrentamientos, cuyos saldos trgicos hemos visto
en el captulo anterior, permiti evidenciar los siguientes puntos crticos:
a) Estudios de impacto ambiental (EIA), cuya aprobacin depende del
Ministerio de Energa y Minas. El cuestionamiento a los procedimientos de
aprobacin de los EIA ha generado una crisis de credibilidad respecto de
las capacidades tcnicas de la Direccin General de Asuntos Ambientales
Mineros (DGAAM) de la citada entidad gubernamental. El punto ms
lgido se present en el reciente conflicto ocurrido en la provincia de Islay,
con el cuestionamiento al proyecto minero Ta Mara.
b) Talleres informativos de presentacin de los EIA, que gener
reacciones contrarias de la poblacin por considerar que no eran
realmente procedimientos participativos y deliberantes. En su reaccin,
las autoridades locales y los pobladores reclamaban la realizacin de
las consultas ciudadanas como medio alternativo a los procedimientos
de participacin ciudadana de aprobacin de los EIA que estableci el
Ministerio de Energa y Minas.
c) Derechos de uso de agua del suelo y subsuelo, otorgados por
la Autoridad Nacional del Agua (ANA), que gener cuestionamientos
por parte de las juntas de usuario y comisiones de regantes, quienes
demandaban, por su lado, mayores inversiones para incrementar la oferta
hdrica destinada a las actividades agropecuarias. Este conflicto polariz
la situacin entre los que favorecen la minera y quienes promueven la
agricultura, confrontacin que no tuvo visos de solucin entre las partes.
d) Zonificacin ecolgica y econmica y el Plan de ordenamiento
territorial, los cuales, siendo instrumentos legales para proceder a un
manejo ordenado del territorio por parte de los agentes econmicos y
sociales, deriv en una confrontacin entre las autoridades de las regiones
y el Gobierno central, respecto de la competencia de los Gobiernos
regionales para paralizar procesos de inversin minera en marcha.
e) La fiscalizacin de la actividad minera y petrolera y los problemas

generados por el impacto ambiental de las explotaciones en este
sector. Las crticas a la actuacin de OSINERGMIN (y ahora, a la de la
nueva entidad supervisora: Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental OEFA, dependiente del Ministerio del Ambiente 6 ) por
su debilidad y poca capacidad de fiscalizacin a las empresas mineras y
petroleras ante los daos ocasionados al ambiente, han incrementado la
desconfianza respecto de los impactos negativos de las actividades de
las industrias extractivas, por vertimientos de desecho y relaves mineros
y por fallas en la seguridad en el transporte de minerales, petrleo y gas.
Es, bsicamente, esta prdida de credibilidad de la fiscalizacin ambiental,
la que ha incentivado el surgimiento de los frentes antimineros, los cuales
usan la contaminacin y falta de control como principal argumento en
la formacin de alianzas de poblaciones para oponerse a la poltica de
promocin de las inversiones mineras y petroleras.
2. Los casos ms relevantes

Este complejo proceso de enfrentamientos entre la poblacin y las
empresas mineras, evidenci, adems, tres nuevos tipos de conflictos
sociales, con orientaciones muy diferentes a las ya mencionadas. Estos son:
a) El conflicto con la minera artesanal y la minera informal
Este se ha convertido en uno de los puntos ms crticos de la confrontacin
social, motivada, sobre todo, por el boom de la minera aurfera, el cual
estimul a decenas de miles de pequeos productores y mineros informales
para que se trasladaran masivamente a terrenos donde se encontraban
vetas o yacimientos, generando ello una enorme presin social en las
poblaciones rurales y graves daos al medio ambiente 7. Esta situacin ha
consolidado grupos econmicos fuertes que tienen gran capacidad de
movilizacin y confrontacin.
El conflicto social con los mineros artesanales y mineros informales se torn
violento no solo por las invasiones de terrenos concesionados a empresas
formales, sino por las disputas con las comunidades campesinas y grupos
de agricultores que vean amenazadas sus propiedades y produccin
agropecuaria. Contribuy a esta situacin, la poca eficiencia del Estado
en formalizar una actividad que no solo evada el pago de tributos, sino
que tambin generaba graves y profundos daos al medio ambiente.
Cuando el Gobierno decidi la formalizacin correspondiente y dio los
decretos legislativos 1010 y 1040, la respuesta de los mineros informales y
artesanales fue de confrontacin, con trgicos saldos de muertos y heridos.
Sin embargo, este conflicto tena tambin otras expresiones, como
la postura contraria a la actividad minera informal por parte de las
comunidades campesinas, donde el enfrentamiento no era en contra del
Gobierno central, sino en oposicin a las direcciones regionales de minera
de los Gobiernos regionales, las cuales eran los rganos encargados de
otorgar las concesiones. A continuacin, nos referimos a los casos ms
crticos que se han presentado.
12
Decreto
Supremo
n.
001-2010-MINAM, del 21 de enero
de 2010.
Aunque no se tiene un registro

detallado del nmero de productores mineros, formales e informales, las cifras oficiales constituyen
un aproximado. Segn el MINEM,
a mayo del 2011, se tenan registrados 3934 titulares como
pequeos productores mineros, y
3123 como productores mineros
artesanales. Respecto del nmero
de mineros informales, segn la
misma fuente, estos llegan a ser
cerca de 10 000.
La cuenca del Ro Ramis y la oposicin de las comunidades campesinas

de Azngaro y Huancan a los mineros informales de Rinconada. A pesar
de ser un conflicto antiguo, en el cual se han organizado comisiones de
trabajo, grupos de anlisis y mesas de negociacin, este se mantiene activo.
Es uno de los de mayor envergadura. No hay trminos de conciliacin.
La minera informal de la zona de Huaypetue en Madre de Dios. El intento
del Gobierno de prohibir el uso de dragas en la cuenca del ro Huaypetue
y de avanzar en la formalizacin de la minera artesanal ha generado
niveles de violencia que se han extendido a otras zonas del pas con saldos
trgicos.
El conflicto de Cajabamba (Cajamarca), entre los mineros informales
que invadieron el cerro Algamarca, de propiedad de una empresa minera
(Sulliden-Shahuindo).
El enfrentamiento de invasores del cerro el Toro contra la empresa minera
San Manuel (Santiago de Chuco-La Libertad).
El conflicto de los comuneros de Pomacocha (Pucar del Sara SaraAyacucho) contra los invasores informales del cerro Luicho.
El enfrentamiento de los agricultores del valle de San Lorenzo y de la
poblacin de Tambogrande (Sullana-Piura) contra los mineros informales
que se han posesionado en el distrito de Las Lomas. Los agricultores
exigen que el valle de San Lorenzo se declare como rea protegida, debido
a la amenaza de contaminacin de las aguas que afectara seriamente la
exportacin de los productos de la zona.
En todos estos conflictos sociales contra la minera informal, lo ms
relevante es que se evidencia la poca efectividad de los intentos por lograr
la formalizacin de dicha actividad y la regulacin de la minera artesanal,
a fin de garantizar no solo el cumplimiento de las normas de proteccin
ambiental, sino tambin la regularizacin del pago de impuestos y tributos
al Estado. Los saldos trgicos de estos enfrentamientos y la magnitud de
la confrontacin, han evidenciado la extrema debilidad de los Gobiernos
regionales para el ordenamiento y formalizacin de los mineros artesanales.
No hay forma de encontrar solucin dialogada a este conflicto, porque
toda formalizacin pasa por la definicin de las concesiones, por un mayor
control ambiental en el uso de insumos altamente contaminantes y, por
supuesto, por el pago de tributos, lo que ha generado la resistencia de las
organizaciones de mineros informales en diferentes puntos del pas. Ellas
exigen su propuesta alternativa de formalizacin, que incluye legalizar sus
operaciones en terrenos concedidos a las comunidades o de propiedad de
estas.
A la fecha, el punto crtico se ha centrado en dejar sin efecto los decretos
legislativos 1010 y 1040, as como en la derogatoria de los decretos de
urgencia 012-2010, 04-2011 y 07-2011. La fuerte resistencia de los mineros
informales busca, precisamente, paralizar la aplicacin de la norma que
crea una zona de exclusin minera en Madre de Dios.
13
Las mesas de dilogo que se constituyeron para canalizar estas demandas,

finalmente no tuvieron resultados positivos. La FENAMARPE se retir de las
reuniones, y hoy el tema de la minera informal es uno de los puntos crticos
que puede estallar en cualquier momento, frente al cual los mecanismos
institucionales resultan poco eficientes para su solucin.
b) La confrontacin de Gobiernos regionales contra el Ministerio de
Energa y Minas por competencias en torno a las concesiones mineras,
lotes petroleros y gasferos
Actualmente, los consejos regionales de Cusco, Puno, Cajamarca y Arequipa
tienen proyectadas ordenanzas regionales que entran en colisin con las
competencias del Ministerio de Energa y Minas, en relacin con la facultad
de otorgar concesiones de nuevos proyectos mineros en el territorio
nacional.
En el sur, los conflictos presentados en proyectos como los de Ta Mara
en Arequipa, Quellaveco en Moquegua y Santa Ana en Puno, entre los
ms recientes, as como la intencin de las ordenanzas ya descritas
para impedir que se otorguen nuevas concesiones mineras y petroleras
dentro de sus regiones, han evidenciado que los Gobiernos regionales,
respaldados o presionados por los frentes de defensa de sus respectivas
jurisdicciones, estn buscando una salida poltica y administrativa como
forma de impedir que prosperen los mencionados proyectos y lograr su
retiro de la zona.
Las implicancias polticas de esta medida an no estn claramente
evaluadas; no obstante, es probable que se est gestando una
confrontacin de Gobiernos regionales que cuentan con recursos mineros
y petroleros contra el Gobierno nacional y la poltica de promocin de la
inversin minera, petrolera y de gas en el territorio peruano.
c) La confrontacin en torno a los estudios de impacto ambiental (EIA)
El grado de enfrentamiento alcanzado en el distrito de Cocachacra, provincia
de Islay, Arequipa, contra el proyecto minero Ta Mara de la Southern Per
Cooper Corporation (SPCC), as como la violencia desatada en el distrito de
Chugur, provincia de Hualgayoc, Cajamarca, por la poblacin que se opone
al proyecto Tantahuatay de la empresa Coimolache, tienen como centro
del conflicto el cuestionamiento al proceso establecido de participacin
ciudadana en la presentacin de los EIA por parte de los proyectos de
inversin minera8.
Los que se oponen a estos proyectos, en su intento por imponer un
contrapeso a la competencia del Ministerio de Energa y Minas, han
desarrollado las siguientes iniciativas:
i) La convocatoria de las municipalidades distritales a consultas ciudadanas
a los vecinos para decidir si aceptan la presencia de los proyectos mineros.
Aunque tales consultas no tienen carcter vinculante, vale decir, no pueden
afectar el proceso de aprobacin de los EIA y de los permisos para el inicio,
en la prctica han paralizado los proyectos en aquellos casos donde se
14
El proceso de participacin ciudadana est normado por Resolucin Ministerial n. 304- 2008MEM/DM
realizaron. As ocurri en el distrito de Tambogrande, Sullana, Piura; en la

provincia de Huancabamba, Piura, y en el distrito de Cocachacra, provincia
de Islay, Arequipa. En todas ellas, el grado de violencia alcanzado lleg a
su clmax luego de que los pobladores aprobaran, por mayora absoluta,
la negativa a la presencia del proyecto minero en sus respectivos distritos.
ii) El cuestionamiento a la DGAAM en la aprobacin de los EIA. Los
pobladores y las autoridades municipales que se oponen a los proyectos
de exploracin han buscado anteponer al procedimiento de aprobacin de
los EIA, las ordenanzas locales que declaran zonas de reservas protegidas
municipales a las lagunas y fuentes de agua de su circunscripcin. Estos
casos se han presentado en el reciente conflicto del distrito Chugur,
provincia de Hualgayoc, Cajamarca, contra la empresa Coimolache, y
antes en la disputa de la Municipalidad Provincial de Cajamarca en torno
al proyecto minero en el cerro Quilish, entre los ms importantes 9.
d) La zonificacin ecolgica econmica y ordenamiento territorial
como instrumento de control de las concesiones mineras y petroleras
Tambin, como elemento para la aprobacin de los proyectos de exploracin
minera y petrolera. Este argumento ha sido usado por las autoridades de los
Gobiernos regionales de Cajamarca, Puno y, recientemente, del Cusco, con
el objetivo preciso de contrapesar las decisiones del Ministerio de Energa
y Minas respecto de la promocin de las inversiones mineras, petroleras y
gasferas en el territorio nacional. Aunque no se han oficializado todava
ordenanzas regionales de aprobacin del Plan de ordenamiento territorial
y de zonificacin ecolgica y econmica, en realidad este argumento est
confrontando a los Gobiernos regionales con el Gobierno nacional.
En el caso del reciente conflicto en Chugur, la municipalidad

de ese distrito haba aprobado la Ordenanza Municipal
001-2001-CMDCH, que declara
zona de reserva protegida municipal a las lagunas Las Auroras y
Las Gradas, nacientes de los ros
Sinchao, Perlamayo, Chugurano,
Colorado y El Azufre.
10
La Ley 29281 modifica el artculo

5 de la ley 27507 e incorpora un
acpite por el cual se separan las
cuentas de las minas Cuajone
(Moquegua) y Toquepala (Tacna)
y se establece que en adelante el
canon minero se distribuir por el
valor de venta del mineral concentrado y su equivalente procedente
de cada concesin.
Uno de los resultados de este proceso de confrontacin entre autoridades

regionales y municipales contra la DGAAM y la poltica de promocin de
las inversiones mineras, petroleras y gasferas ha sido, en la prctica, la
paralizacin de los proyectos de exploracin; pero quiz lo ms crtico sea el
debilitamiento y la prdida de credibilidad de la referida Direccin General
y de los organismos de control y supervisin ambiental. Lo acontecido
en torno a la aprobacin del proyecto Ta Mara, puede ser ilustrativo: la
DGAAM cedi a la presin social (se entiende, luego de la trgica muerte
de tres pobladores) y rechaz el EIA. Lo pudo hacer antes, pero no lo hizo.
e) Los conflictos por la redistribucin del canon
El cuestionamiento a la norma que regulaba la distribucin del canon
minero ha sido fuente permanente de conflictos sociales que ha enfrentado
a las regiones.
Adems de estos enfrentamientos, se pueden considerar como expresin
de la lucha por la redistribucin del canon los casos siguientes:
El conflicto entre Moquegua y Tacna, con saldos trgicos, que oblig
al Congreso y al Gobierno a modificar la Ley del Canon para aplicar otro
criterio en la distribucin10. Sin embargo, los enfrentamientos entre ambas
15
regiones no cesaron, sino que se trasladaron hacia otro tipo de demandas,

al punto de que las tensiones se podran reanudar, ya sea por la definicin
de lmites territoriales o por la propiedad de fuentes hdricas y recursos
mineros.
El conflicto entre las provincias de Caete (Lima) y Chincha (Ica) por los
lmites territoriales, que tiene como base la disputa del terreno donde se
asienta el complejo gasfero Pampa Melchorita del Consorcio Per LNG11.
Esta demanda, al no estar canalizada, ha devenido en un tema de lmites
territoriales donde el centro poblado Nuevo Ayacucho, que est en ambos
lados de la lnea de disputa, es el escenario de sorprendentes acciones de
destruccin de infraestructuras de canales.
f ) La alta conflictividad social como expresin de la mala relacin de
empresas que concentran conflictos con su entorno social
Aunque no existe una relacin detallada y pormenorizada de empresas
mineras que enfrentan conflictos sociales con las poblaciones de su
entorno, se puede establecer segn los reportes de la Defensora del
Pueblo, la Oficina General de Gestin Social del Ministerio de Energa y
Minas y la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales de la PCM que, en
trminos generales, son cerca de ochenta empresas mineras y petroleras
(en fase de proyectos de exploracin o proyectos de operacin) las que
han enfrentado conflictos con comunidades y organizaciones sociales del
mbito territorial en donde se encuentran asentadas.
No todas las confrontaciones, por supuesto, tienen la misma causa, ni
son contrarias a la presencia del proyecto minero. Lo significativo, en
estas situaciones, es la evidencia de dos tipos de casos: a) empresas que
concentran ms de cuatro conflictos con comunidades de su entorno
social, y b) empresas que mantienen conflictos de larga duracin.
Respecto de las empresas que ms enfrentamientos concentran, hemos
identificado a once (11), cuyos conflictos se presentan en sus distintas
zonas de operacin y que evidencian, en cierta medida, una equivocada
estrategia de relacin con las poblaciones y organizaciones sociales de su
entorno. Es probable que estas empresas arrastren un pasivo desfavorable
entre los pobladores, ya sea por incumplimiento de compromisos o
porque no se construyeron relaciones de confianza y seguridad, necesarias
para cimentar una imagen empresarial proactiva con el desarrollo de la
localidad.
11
El conflicto se inici desde el momento en que la empresa PERU

LNG adquiri un terreno de 522
hectreas para construir una planta de licuefaccin de gas para su
exportacin, ubicado en Pampa
Melchorita (km 169 de la Panamericana Sur), entre las provincias de
Caete y Chincha. Ambas reclamaron la pertenencia de los terrenos
y pronto estas demandas, en
enero del 2005, devinieron en enfrentamiento entre los pobladores
de Nuevo Ayacucho, ubicado en la
zona en conflicto, azuzados por los
alcaldes de las dos provincias.
16
3. Conflictos por recursos hdricos

La disputa por este recurso natural, ha estado presente siempre en las
comunidades y poblaciones rurales en todo el pas. Ha enfrentado a
distintos actores sociales, toda vez que constituye un bien escaso y,
al mismo tiempo, esencial para las actividades productivas agrarias,
industriales y mineras, as como para el funcionamiento de la vida en
general. Los conflictos de este tipo han tenido la particularidad de ser
reiterativos, han perdurado en el tiempo y han generado divisiones
entre comunidades, distritos, provincias y, ahora, regiones. Los precarios
consensos y equilibrios logrados luego de las disputas, volvan siempre
a activarse cuando escaseaba este recurso o se pona en entredicho los
derechos de uso del agua de los ros y lagunas; no obstante, la peculiaridad
de estos enfrentamientos es que no trascendan los espacios locales o de
cuenca en los que se presentaban.
Lo nuevo en estos conflictos por el agua, es que se producen dentro del
desarrollo de dos dinmicas del crecimiento econmico del pas.
Por un lado, se encuentra el dinamismo de los proyectos agroindustriales
de exportacin, lo cual requiere mayores volmenes de agua para poner
en produccin las nuevas tierras agrcolas incorporadas, as como el
crecimiento del nmero de regantes que ha requerido mayores obras de
infraestructura de riego. Este incremento de la demanda por ms agua, no
solo ha reactivado tensiones entre comunidades y comits de regantes,
sino que tambin ha reavivado rivalidades entre aquellas regiones que se
disputan la administracin de proyectos de infraestructura hdrica.
12
Por ejemplo, para el periodo 20112115, hay 51 proyectos mineros

que tienen previsto invertir aproximadamente 42 451 millones de
dlares. Sin embargo, de este total, 12 proyectos, que comprometen un total de 20 227 millones de
dlares, se encuentran actualmente en riesgo de no ejecutarse o de
retrasarse por la oposicin de comunidades y poblaciones rurales
que ven en ellos una competencia
real por los derechos de agua y, sobre todo, una fuente peligrosa de
contaminacin de las cuencas. Ver
Anexo 1. Datos extrados del portal www.minem.gob.pe (Consulta:
16 de mayo de 2011).
Por otro lado, est la creciente importancia de las inversiones mineras y

de infraestructura hidroenergtica, para cuya concrecin es necesario
obtener los derechos sobre cuencas, lagunas y aguas de subsuelo, lo que
puede llevar, en algunos casos, al desplazamiento de poblaciones de sus
lugares de origen. El problema central es, pues, la presin ejercida por
los proyectos mineros para conseguir la propiedad de derechos de uso
del recurso hdrico. Si a eso le aadimos los conflictos generados por la
contaminacin de ros y fuentes de agua que han producido algunas
operaciones mineras, podemos concluir que los enfrentamientos por
el agua han adquirido una dimensin poltica mayor que pone en
cuestin, incluso, determinadas estrategias de desarrollo econmico del
pas. El hecho de que las inversiones en este rubro se hayan convertido
en la principal fuente de ingresos para el Estado, y que existan polticas
preferenciales para beneficiar la inversin minera, ha sensibilizado a las
poblaciones rurales que se han movilizado con inusitada violencia contra
estos proyectos12.
Estas dos grandes tendencias han puesto en alerta a diferentes actores de
la sociedad rural peruana, preocupados ciertamente por la posibilidad de
que el agua sea contaminada por las operaciones mineras o que se agote
debido al crecimiento de la demanda, sin que exista realmente un balance
de la oferta hdrica en la mayora de las cuencas. Ello explica el incremento
17
de este tipo de conflictos en los ltimos tres aos: en enero de 2008, la

Autoridad Nacional del Agua registr 94 enfrentamientos por este recurso;
en el 2010, la cifra se increment a 244. Es probable, sin embargo, que dicho
registro considere disputas entre regantes de un comit o controversias
en las juntas de usuario de riego de diferentes cuencas, que no llegan a
ser propiamente conflictos sociales. No obstante eso, si consideramos los
casos de enfrentamientos que se han presentado en las cuencas y que
han motivado una intervencin de diferentes instituciones regionales
y del Gobierno nacional, podemos encontrar que en 35 cuencas se han
registrado conflictos sociales en los ltimos tres aos, algunos de ellos
con graves y trgicas consecuencias13. Es importante destacar la intensidad
con la que se presentan estos casos, en torno a los cuales la convocatoria
a diversos actores sociales levanta reivindicaciones regionalistas o de
contraposicin de la agricultura con la minera, en un claro afn de
oposicin de una actividad productiva contra otra.
Segn la Autoridad Nacional del Agua, un conflicto por dicho recurso es una
disputa entre usuarios de riego por la administracin de los comits, por
los turnos en el uso del agua o por intereses antagnicos que se presentan
dentro de las juntas de usuarios de riego. Pero, visto desde la perspectiva
del control de los recursos hdricos y de la defensa del agua, considerada
como de propiedad de una regin o de una provincia, los conflictos
adquieren otra dimensin. Enfrentan, tanto a comunidades campesinas
contra proyectos de inversin minera o petrolera que les disputan los
derechos de agua, como a regiones por la ejecucin o administracin de
proyectos de infraestructura hdrica y a poblaciones por la defensa de
cabeceras de cuencas a las que consideran intangibles.
a) La nueva institucionalidad y sus limitaciones
La radicalidad con la que se manifiestan estos conflictos y su persistencia
en el tiempo, nos lleva a preguntarnos respecto de por qu son de difcil
tratamiento. A pesar de haberse constituido una nueva institucionalidad
para la gestin del lquido elemento (la Ley de Recursos Hdricos, que
instituye la Autoridad Nacional del Agua) y habindose elaborado normas
que permiten la participacin ciudadana en los procesos de aprobacin de
los proyectos de inversin en exploraciones mineras o de construccin de
infraestructura hidroelctrica, los conflictos por el agua no logran an ser
canalizados ni resueltos por los mecanismos formales establecidos.
Una razn que explica este hecho es ciertamente el problema de la
debilidad institucional de los dispositivos existentes y la desconfianza
en la actuacin de las instituciones pblicas encargadas de autorizar las
concesiones mineras y de aprobar los estudios de impacto ambiental.
Lo ms significativo de esta crisis de credibilidad, es que los opositores
a los proyectos de inversin minera exigen que no se otorguen nuevas
concesiones sin antes haber definido la zonificacin ecolgica y
econmica y el ordenamiento del territorio para determinar si se admite
el otorgamiento de ellas. Este nuevo giro en la solucin de los conflictos,
sin embargo, no resuelve el problema, sino que lo ubica en otro plano:
en la confrontacin de las competencias del Gobierno nacional con
18
13
Las cifras fueron tomadas de declaraciones a Per.21 (octubre de

2008), El Comercio (enero de 2010)
y RPP (10 de marzo de 2010) formuladas por funcionarios y autoridades de la Autoridad Nacional
del Agua. Las correspondientes
al ao 2010 fueron atribuidas al
entonces jefe de dicha entidad,
Francisco Palomino. En ninguna
de las declaraciones, se anexan
los informes que fundamenten las
cifras que hemos referido.
las facultades de los Gobiernos regionales respecto de la ejecucin de

polticas mineras o hidroenergticas.
Otra razn es que en ese conflicto, lo que se ha puesto en cuestin son
los mecanismos de toma de decisiones en los procesos de aprobacin
de los proyectos de inversin en minera, petrleo, gas o proyectos
hidroenergticos. Es obvio que la poblacin no acepta los procedimientos
establecidos por los reglamentos y normas de participacin ciudadana para
aprobar los estudios de impacto ambiental. En su lugar, han confrontado
estos mecanismos con la convocatoria a consultas ciudadanas que
adquieren un carcter plebiscitario.
La consulta ciudadana, convocada por las autoridades municipales, se ha
convertido en un instrumento de validacin de la protesta social sin que
medie en su tratamiento el debate tcnico. En el fondo, la disputa pone
en cuestin el rol de la autoridad administrativa del Ejecutivo: Ministerio
de Energa y Minas, Ministerio del Ambiente, Autoridad Nacional del Agua
(ANA). De esta manera, lo que hoy est en cuestin ya no es solo el tema
de la aprobacin de los EIA, sino el traslado de la decisin de una instancia
administrativa del Ministerio de Energa y Minas, o de otras entidades del
Ejecutivo, a la poblacin y a sus autoridades municipales locales.
Este es, quiz, el principal resultado de una larga experiencia de conflictos
por el recurso hdrico que ha enfrentado a las poblaciones rurales con los
proyectos mineros.
Para una mejor comprensin de las particularidades de los enfrentamientos
que se presentan en torno al uso o gestin del agua, hemos identificado
dos tipos de conflictos:
i) Conflictos contra proyectos de exploracin minera por uso de fuentes
de agua y contaminacin de las cuencas, que enfrentan a comunidades
campesinas, agricultores de los valles y autoridades locales regionales
contra empresas mineras. Estos enfrentamientos se orientan a cuestionar
los procedimientos de concesiones mineras y derechos de agua, los
medios para la aprobacin de los estudios de impacto ambiental y la
demanda de la poblacin en relacin con la consulta previa para otorgar
la licencia social. Los casos ms crticos de este tipo se han presentado en
el sur: Arequipa, Moquegua, Tacna, Cusco y Puno; en el norte: Cajamarca y
Piura, y en el centro: ncash.
ii) Conflictos contra proyectos de inversin hdrica, que enfrentan a
regiones que se disputan derechos de uso del agua de una cuenca y
que han involucrado a las autoridades de Gobiernos regionales. Son
conflictos que han adquirido el carcter de reivindicaciones regionalistas
o afirmaciones localistas con el objetivo de afirmarse en su demanda. Los
casos ms crticos se han presentado en torno al proyecto Majes Siguas II,
que ha enfrentado a los Gobiernos regionales de Arequipa y Cusco. Este
ltimo, a su vez, ha involucrado al Gobierno regional de Apurmac, con el
fin de generar mayor presin para impedir que se ejecute la construccin
de dicho proyecto. Pero existen otros que se reactivan peridicamente y
19
que adquieren mayores niveles de violencia cuando se presentan, como

es el caso del conflicto en torno al proyecto especial Tambo-Ccaracocha
(PETACC), que enfrenta a las regiones de Huancavelica e Ica por el uso
de las aguas del sistema de Choclococha, asignado para el valle de Ica.
Los pobladores de Huancavelica exigen el uso compartido y el manejo
integrado de dichas aguas, as como la recategorizacin del proyecto
como birregional. Las autoridades iqueas y la administracin tcnica del
PETACC se oponen a ello porque consideran que esa obra fue realizada
y financiada por el Gobierno regional de Ica. Otro de los casos es el del
conflicto por la presa Ancascocha, que enfrenta a comuneros de Cora
Cora, Ayacucho, quienes reclaman por el uso de las aguas de dicha obra
que, desde su construccin (1889), ha beneficiado solo al valle de Yauca,
Arequipa, y a los usuarios de la localidad de Chavia.
Este conflicto por el agua ha generado otras situaciones que podemos
resumir en los siguientes puntos:
Los conflictos han fortalecido la certeza de la propiedad del recurso
hdrico o de la cuenca por parte de una comunidad, una provincia o una
regin, lo cual, llevado a nivel de sentimiento localista o regionalista que se
consolida en la mentalidad de los pobladores y las autoridades regionales,
ha ido construyendo liderazgos y organizaciones de corte muy radical en
la confrontacin.
Los conflictos por la representatividad y legitimidad de las organizaciones
de usuario de riego, forman parte de la construccin de liderazgos dentro
de la nueva institucionalidad del agua (autoridades administrativas del
agua y los consejos de cuencas hidrogrficas14). Sin embargo, una forma de
legitimar esos liderazgos es tomando parte activa en los enfrentamientos
contra las concesiones mineras dentro de las cuencas donde estas
funcionan.
Por ejemplo, la Junta Nacional de Usuarios de Riego del Per (JNUDRP),
que ha realizado dos movilizaciones nacionales con saldos trgicos
en cada una de ellas, centra sus demandas en el cuestionamiento a las
normas que crean la institucionalidad del agua. Pide la derogatoria del
Decreto Legislativo n. 1081, que instituye el Sistema Nacional de Recursos
Hdricos, el Decreto Legislativo n. 1083 y la parte pertinente del Decreto
Legislativo n. 997 que crea la ANA; asimismo, solicita una concertacin y
un plan nacional para fomentar el manejo eficiente del agua15.
Las comunidades campesinas, por su parte, tienen otras preocupaciones
relacionadas con los temores de la contaminacin del agua por las
actividades de extraccin minera y petrolera, as como por la prdida de
sus tierras debido a la puesta en marcha de los grandes proyectos mineros
e hidroelctricos. Eso es lo que explica las explosivas movilizaciones en
Arequipa, Cusco, Puno, Tacna, Moquegua, Huancavelica, Cajamarca y
Piura, entre las regiones con ms conflictos.
14
El temor de que la actividad minera modifique la hidrografa de las

partes altas de las cuencas, es razn suficiente para que los comuneros y
15
20
Con la nueva Ley se crean 14

Autoridades Administrativas del
Agua (AAA) que van a constituir
los Consejos de Cuencas Hidrogrficas, que, al decir del ANA,
sern foros o espacios de concertacin y participacin donde se
planificar la gestin del recurso
hdrico. Declaraciones del jefe de
la Autoridad Nacional del Agua,
Francisco Palomino (El Comercio,
enero de 2010).
JNUDRP, Comunicado. Lima, 14 de

enero de 2009.
pobladores de las zonas de los valles, pongan reparos a las concesiones

en las cabeceras de cuenca. Esto explica las violentas manifestaciones de
los pobladores de Huancabamba contra el proyecto Majaz, en Piura; o las
movilizaciones de los ronderos en Cajamarca, Hualgayoc y Santa Cruz, en
la regin Cajamarca.
4. Los conflictos de gobernabilidad

regional y local
Los conflictos en los espacios regionales y locales, se originan por las
demandas al Gobierno nacional de las regiones que piden ms recursos
y competencias; no obstante, gran parte de la actual conflictividad social
en el interior del pas, est basada en la oposicin de la poblacin y los
grupos sociales organizados contra sus propias autoridades municipales
provinciales y distritales, as como contra sus autoridades regionales.
Los ejes de conflictos han evidenciado la existencia de tensiones sociales y
polticas cuyos puntos ms crticos son:
a) Regionalizacin y transferencias de competencias
Este conflicto ha sido llevado por la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales, que demand al Gobierno nacional mayores competencias y
atribuciones en la administracin del uso de sus recursos, bsicamente,
de presupuesto. La tensin existente con el Ejecutivo, si bien no gener
conflictos activos con movilizaciones sociales, canaliz, sin embargo, las
demandas de las poblaciones y sus autoridades regionales. No obstante,
el tema crtico en la relacin de los Gobiernos regionales con el Gobierno
central, se mantiene en la medida en que no existe contrapeso en las
regiones a las polticas nacionales que aprueba el Ejecutivo. Como
sabemos, durante la gestin del presidente Garca, el Consejo Nacional
de Descentralizacin devino en una Secretara de Descentralizacin
dependiente de la PCM, sin poder de decisin y sin la influencia del caso
en el Consejo de Ministros.
Esta reduccin del poder poltico de los presidentes regionales frente a las
decisiones del Ejecutivo, ha llevado a que las autoridades regionales no
asuman posiciones en los conflictos generados en sus regiones por polticas
nacionales. Los casos ms significativos como los acontecimientos de
Bagua, los conflictos con las concesiones mineras y petroleras, as como
la oposicin a megaproyectos hidroenergticos evidenciaron que
la ausencia de los Gobiernos regionales se deba a que no se sentan
identificados con dichas polticas.
Hoy en da, se aprecia un giro que ser uno de los puntos medulares de la
oposicin a las concesiones mineras y petroleras. Se trata de un conflicto
por dar paso a los procesos de zonificacin ecolgica y econmica para el
ordenamiento territorial, iniciado por las regiones, como condicin bsica
para las concesiones mineras, petroleras o gasferas. Este proceso, que
21
paraliza los proyectos de inversin, ha sido planteado ya por los Gobiernos

regionales de Cajamarca, San Martn, Arequipa, Cusco y, recientemente,
Puno. Es probable que a corto plazo se aprueben ordenanzas regionales
(y municipales, tambin) que pongan en situaciones lmite las relaciones
existentes entre las regiones y el Ejecutivo. Si bien estos no sern
propiamente conflictos de gobernabilidad, pondrn en tensin constante
el proceso de descentralizacin.
b) Los conflictos locales y la crisis de gobernabilidad regional y local
Este tipo de conflictos ha enfrentado a grupos de oposicin con las
autoridades regionales y municipales, motivados por casos de corrupcin,
de mala gestin o de abuso de autoridad (reales o supuestos). Han sido
enfrentamientos que se dieron en diversas regiones y localidades del pas,
cuya expresin mxima de violencia se produjo con el asesinato colectivo
del alcalde de Ilave.
En todos los casos de conflictos regionales y locales contra sus autoridades,
lo relevante no es la ausencia de mecanismos de fiscalizacin y control
(que los hay), ni las salidas polticas a la oposicin a una autoridad (que
existe mediante las revocatorias16), sino la intensa disputa por el poder local
entre grupos sociales o lderes locales.
Uno de los argumentos ms usados en este tipo de conflictos, es la
permanente sospecha de la poblacin respecto del mal uso de los fondos
pblicos y los delitos de corrupcin. Estos ltimos, por cierto, constituyen
el principal argumento para la confrontacin poltica. Pero la poblacin
asocia corrupcin con prcticas autoritarias, con actitudes de manipulacin
en procesos electorales y, sobre todo, con la pasividad y confabulacin
de las instituciones con la prctica corrupta, con lo cual extiende el acto
deshonesto del individuo o de la autoridad poltica. Por eso, cuando las
denuncias estallan con inusitada violencia, se convierten inevitablemente
en conflictos que afectan seriamente la gobernabilidad local y debilitan la
17
credibilidad en las instituciones polticas de alcance regional y nacional .
Si bien ahora existen dispositivos legales para la participacin ciudadana
en la fiscalizacin y en la toma de decisiones acerca del gasto pblico, la
desconfianza de la actuacin de la autoridad ha fortalecido la percepcin
de la impunidad en el delito. Se ha reforzado la cultura de la sospecha,
que impulsa los nimos fiscalizadores y moralizadores de la poblacin por
encima de los mecanismos legalmente existentes.
La particularidad en estos enfrentamientos (como en el caso anterior) es
el empoderamiento en la confrontacin de los lderes que representan a
asambleas, frentes o comits de revocatorias, que se convierten en grupos
de presin sobre las autoridades locales y asumen capacidades de decisin
por fuera de las instancias formalmente establecidas, lo que termina
debilitando la legitimidad de las autoridades electas. Ciertamente, este
tipo de conflictos sociales tienen este matiz: imposicin de contrapesos
al poder local, que entre otros objetivos busca la vacancia del presidente
regional o del alcalde provincial. El resultado termina fortaleciendo
22
16
Los procedimientos legales para

vacar a autoridades existen y funcionan. Los casos en que las poblaciones han logrado conseguir
que las autoridades se sometan a
la consulta popular de revocatoria
son muchos, as como los casos
que culminaron con xito. Por
ejemplo, en el periodo de gestin
del 2002-2006, el total de provincias y distritos que convocaron
a consulta de revocatoria fueron
203; para el periodo 2007-2010
fueron 245. En el periodo 20022006, el nmero de autoridades
vacadas era 381, y en el periodo
2006-2010, se redujo a 172.
17
En el periodo 2006-2010, los conflictos de gobernabilidad local

han devenido en golpes de Estado, como los que presentaron
en las provincias de Oyn (Lima)
y San Juan del Oro (Puno), donde
los alcaldes tuvieron que trasladar
sus oficinas administrativas a otras
localidades porque los regidores o
sus opositores se posesionaron del
Palacio Municipal (en unos casos,
tapiaron las puertas y ventanas; en
otros, incendiaron el mencionado
local) para impedir el ingreso de la
autoridad cuestionada.
instancias de poder como las asambleas de los frentes de defensa, los

comits de rondas, entre otras formas de organizacin.
Dada la debilidad de las instituciones polticas, y debido al hecho de que
gran parte de las autoridades electas no tienen partido ni organizacin
social que los respalde, se han producido casos donde las disputas por el
poder local o regional se inician en los concejos municipales o consejos
regionales, donde el alcalde o presidente regional pierde mayora por la
ruptura con su partido o movimiento. El caso tiende a ser ms crtico ahora
por el hecho de que en algunas regiones los presidentes regionales no
tienen mayora en sus respectivos consejos.
c) Las disputas por la propiedad y usufructo de los recursos naturales
La particularidad de este tipo de enfrentamientos es que se producen
debido al inters creciente de las poblaciones y autoridades regionales de
afirmar las identidades locales (o regionales) por encima de otros intereses.
Se sustentan en la indefinicin de linderos entre regiones, provincias
y distritos. Estos conflictos, cabe precisar, se han producido dentro del
proceso de descentralizacin y transferencia de competencias y recursos a
los Gobiernos regionales y locales.
Fueron enfrentamientos que movilizaron a centenares de pobladores
liderados por las autoridades de sus respectivas regiones, sostenidas por
frentes de defensa, comits de rondas o de autodefensa, y que derivaron
en confrontaciones entre pobladores y contra la polica. Los casos ms
conflictivos, en este sentido, fueron los que enfrentaron a Moquegua
con Arequipa, Tacna y Puno, as como el conflicto de Arequipa con Cusco,
basados en una tensa disputa por el agua. Todos ellos han terminado
debilitando la integracin regional.
Una variante de este tipo de conflictos, es la que se presenta en los casos
de las disputas por la demarcacin territorial y la delimitacin de linderos.
Cabe resaltar que los problemas de lmites estn presentes en la mayor
parte de los distritos del pas18.
El rasgo ms saltante de estos conflictos ha sido el fortalecimiento de
liderazgos alternativos a las autoridades regionales y municipales, los
cuales pasaron a ser los referentes en la conduccin y negociacin de los
conflictos. As, los presidentes de los frentes de defensa se legitimaron
como los interlocutores vlidos de la poblacin. En qu medida esta
insurgencia de los liderazgos radicales en la conduccin de este tipo
de conflictos entre regiones por la propiedad de los recursos o por la
modificacin de las normas del canon, fue un factor que debilit an ms
los movimientos regionales?
18
En el 2003, se diagnostic que el

92 % de las provincias y el 79,8
% de los distritos del pas, no se
encontraban adecuadamente delimitados.
23
5. Los conflictos en los pueblos

originarios amaznicos
19
La geografa de los conflictos sociales de las comunidades amaznicas

muestra que, en cuatro aos (2006-2010), 23 zonas fueron escenarios de
intensos enfrentamientos. En ese mismo periodo, se realizaron dos huelgas
nacionales indefinidas, en Loreto y Amazonas, de las cuales la ltima fue el
conflicto ms prolongado (55 das) y trgico por la muerte de 34 personas
(24 policas y 10 pobladores originarios). Loreto tuvo el mayor nmero
de casos, aunque las regiones de Amazonas y Madre de Dios tuvieron los
casos de conflictos ms violentos e intensos.
Cuadro 2. Conflictos sociales de las comunidades de los pueblos

indgenas 2006-2010
Regiones
Nmero
Amazonas
Cusco
Junn
Loreto
11
Madre de Dios
San Martn
Ucayali
Total
20
23
Si bien algunos de los casos venan desde la dcada de 1960 (caso del Ro
Corrientes y las comunidades achuares), otros se activaron en la dcada
de 1990. El impulso a la radicalidad de la movilizacin de las poblaciones
indgenas amaznicas ha sido el temor (real o infundado) de perder sus
tierras ante la presencia o intencin de empresas petroleras y de gas por
explorar en sus territorios comunales; temor que fue corroborado por los
decretos legislativos 1015, 1013, 1064 y 1090, que abran la posibilidad de
que dichos pobladores fueran despojados de sus tierras.
El temor, como hemos dicho, tena tambin bases reales. Desde finales de
la dcada de 1990, el despliegue inusitado de colonos, tcnicos, equipos
y maquinarias por los territorios de comunidades campesinas, fueron
despertando inquietudes entre los jefes de los pueblos originarios. En
algunos lugares, como la cordillera del Cndor, ya se haban asentado
grupos de mineros informales, lavadores de oro, quienes empezaron a
ingresar con sus equipos a sacar el preciado metal de los ros. En otros sitios,
comenzaron a llegar funcionarios y tcnicos de empresas petroleras que
recientemente haban adquirido las concesiones de lotes para explorar y
buscar petrleo y gas en el subsuelo.
24
19
Utilizo el trmino pueblos originarios en lugar de nativos e

indgenas. En el caso de nativos,
porque es un trmino impreciso,
pues, segn el DRAE, nativo
significa Perteneciente o relativo
al pas o lugar en que alguien ha
nacido o Nacido en el lugar de
que se trata. Por lo tanto, somos
nativos todos los peruanos nacidos aqu. En el caso, de indgena,
lo reemplazo debido a toda la carga racista y de desprecio que este
trmino ha adquirido a lo largo de
la historia.
20
Estas cifras no incluyen las dos

huelgas amaznicas que se desarrollaron, respectivamente, en noviembre de 2008 y entre los meses
de abril y junio de 2009.
Para ver la magnitud de este proceso, podemos mencionar que solo en

la selva norte se haban autorizado veintisiete contratos de exploracin,
seis convenios de evaluacin tcnica y un convenio de hidrocarburos
no convencionales. Todos estos contratos se adjudicaron en condicin
de exploracin de lotes petroleros con una extensin de 27,6 millones
de hectreas en la cuenca del Maran y Santiago. En total, a marzo de
2009, el Estado haba dado en concesin 72 850 771 hectreas a empresas
petroleras y de gas.
Cuadro 3. Hectreas concesionadas por tipo de contrato.

Tipos de contratos
Nmero de Superficie
contratos
Hectreas
Contratos de operacin
781 307
Contratos de exploracin
27
18 535 513
Convenios de evaluacin tcnica
5 633 920
2 725 517
Convenio
de
hidrocarburos
no
convencionales
27 676 257
Fuente: PERUPETRO. Mapa del Per. Lotes de contratos de operaciones petroleras, cuencas
sedimentarias. Fecha: 31 de mayo de 2009. Plano PP-001
Como hemos dicho, el mencionado conjunto de decretos legislativos fue

el catalizador de un descontento larvado desde haca tiempo, pues las
comunidades de pueblos originarios ya se venan movilizando contra la
presencia de las empresas petroleras en su territorio, aunque lo hacan
de forma aislada, localista. Pero la segunda huelga amaznica del 2009
gener un mayor despliegue de poblaciones urbanas y originarias de las
ciudades y pueblos de la selva, con una contundencia y radicalidad nunca
antes vista.
25
6. La viabilidad de la gestin de
la conflictividad social
1. La intencin del Gobierno, desde sus inicios, fue el diseo de una
estrategia de prevencin de conflictos sociales para resolver, mediante el
dilogo y la negociacin, las demandas de la poblacin organizada. Para
tal fin, la Presidencia del Consejo de Ministros constituy primero una
Unidad de Prevencin de Conflictos Sociales, como instancia del Ejecutivo
para liderar la estrategia de prevencin y dilogo. Luego, constituy la
Comisin Multisectorial de Prevencin de Conflictos Sociales, que integr
a los representantes de doce ministerios para disear la estrategia y
convertirse en la instancia que conducira el proceso de negociacin.
En una primera fase de este proceso de conflictos, la presencia y accin
protagnica del presidente del Consejo de Ministros sirvi para que desde
la PCM se condujeran las negociaciones. Esta entidad gan as liderazgo
y protagonismo. Se firmaron actas de compromiso, se negoci con la
participacin de las organizaciones y los gremios empresariales, durante
el proceso que dur hasta julio de 2009, aun cuando en la prctica culmin
trgicamente un mes antes con los acontecimientos de Bagua. A partir
de entonces, se impuso otra orientacin en la gestin de los conflictos
sociales: la PCM dej de ser la instancia protagnica y se determin que
los casos de confrontacin social sean atendidos especficamente por
los ministerios involucrados en la atencin de las demandas. Para ello, se
promulg el Decreto Supremo n. 056-2009-PCM, que ampli la cantidad
de ministerios que integran la Comisin y decidi la conformacin de
oficinas de prevencin de conflictos en cada ministerio.
La mencionada norma, si bien deriv el tratamiento de los conflictos
a cada sector en cuestin, no tuvo, sin embargo, impacto alguno en la
prevencin, puesto que la mayor parte de estos enfrentamientos requeran
de soluciones polticas que solo se podran concretar con la participacin
de la Presidencia del Consejo de Ministros.
2. Dada la complejidad de los conflictos sociales y, sobre todo, por los
saldos trgicos luego de un periodo de intensas confrontaciones, lo que
se requiere no es solo la mejora del instrumento de gestin de conflictos
sociales, sino el acuerdo poltico de los movimientos u organizaciones
partidarias, sociales y empresariales, para construir con el Gobierno
nacional y los Gobiernos regionales un nuevo consenso sobre polticas
fundamentales.
Estos nuevos consensos deben girar en torno de los siguientes ejes:
La promocin de las inversiones en las industrias extractivas como
actividad estratgica para la generacin de ingresos al Estado.
La definicin de los mecanismos para los procesos de consultas
ciudadanas en los espacios regionales y locales, para las autorizaciones de
los proyectos de exploracin minera y petrolera.
26
El fortalecimiento de la instancia de coordinacin de los Gobiernos

regionales para la resolucin de controversias sobre los recursos hdricos,
los proyectos de riego y la autodeterminacin de las poblaciones como
forma de resolver las controversias de lmites.
3. Siendo la violencia uno de los principales factores de crisis dentro
del proceso de conflictos sociales, se requiere que las organizaciones y
autoridades locales fortalezcan su capacidad de liderar los procesos de
negociacin, toda vez que mediante las acciones de violencia se imponen
liderazgos autoritarios que impiden la construccin de acuerdos estables
y se debilitan los liderazgos de las organizaciones naturales y de las
autoridades legtimas.
4. Dado el hecho de que se requiere fortalecer las capacidades de los
tcnicos, funcionarios y autoridades en relacin con la estrategia que
asuma el Estado para la prevencin y gestin de conflictos sociales, la
Presidencia del Consejo de Ministros debe recuperar su rol de conductor
de dicha estrategia. Para ello, es conveniente que el Estado capacite,
con la presencia de expertos nacionales e internacionales, a los equipos
relacionados con estos casos.
27
7. Perspectivas de la conflictividad
social en el corto y mediano plazo
CASO 1: Conflicto amaznico, caso de Bagua y el tema de las
concesiones petroleras
TEMAS DE CONFLICTOS
Los acuerdos de las mesas de
trabajo del grupo amaznico no
han sido firmados por AIDESEP.
El conflicto se mantendr activo
en torno a los siguientes puntos:
D.L. 1090: Ley Forestal y
de Fauna Silvestre. Si bien
hay consensos en la
propuesta presentada,
AIDESEP puede
desconocerla con el
argumento de exigir la
derogatoria del paquete de
decretos legislativos121.
La consulta a los pueblos
amaznicos. El Congreso
aprob una Ley que luego
el Ejecutivo observ. Est
pendiente de discusin en
el Legislativo la
modificacin o la
insistencia en la
propuesta. El Congreso
puede aprobar su Ley de
Consulta.
La oposicin a proyectos
de exploracin minera y
petrolera y su demanda de
titulacin de territorios de
pueblos amaznicos puede
ser un factor de
movilizacin en los
prximos meses.
La demanda de proteccin
de zonas de reservas
naturales puede generar
una presin nacional e
internacional a los
proyectos de inversin.
ZONAS CRTICAS
Provincia de Maynas, distrito
de Putumayo. Oposicin de
comunidad de pueblo indigena
Matss a exploracin en lotes
petroleros 135, 137, 142 y 152,
concesionados a Pacific Stratus
Energy Ltd. y Occidental Oil &
and Gas of Per.
Provincia de Alto Amazonas,
Morona, Loreto: comunidades y
federaciones de pueblos
originarios se oponen a
empresa Talismn Petrolera del
Per LLC (lote 64).
Madre de Dios, Tambopata.
Comunidades de pueblos
originarios se oponen al
proyecto petrolero de Hunt Oil
(lote 76).
Puno, Cusco y Madre de Dios:
oposicin al proyecto de la
central hidroelctrica de
Inambari
Provincias de Condorcanqui y
Bagua, en torno al tema de las
indemnizaciones y la libertad
de los pobladores indgenas
detenidos por los sucesos del 5
de junio de 2009.
PROBABLES IMPACTOS
Es poco probable que se reanude
nueva huelga amaznica, aunque es
posible que se activen paros o huelgas
localizadas. El impacto que pueden
tener tales acciones sern:
La paralizacin de actividades
econmicas en Bagua, Loreto,
Satipo y Madre de Dios.
Los proyectos de exploracin
minera y petrolera pueden
detenerse, caso de las empresas
Pluspetrol y Camisea.
El corte de suministro de
petrleo y gas puede afectar
seriamente las actividades
productivas y de transporte de
petrleo y gas en la selva norte
y en la zona de Cusco y
Ayacucho.
La participacin de frentes de
defensa y rondas campesinas
con experiencia en
enfrentamientos en bloqueos y
movilizaciones puede dar
mayor radicalidad y violencia a
las protestas de comunidades
de pueblos originarios.
Debido a la existencia de una
plataforma internacional muy
sensible a los temas
ambientales y de proteccin de
derechos de los pueblos
originarios, es posible que una
accin mal realizada pueda
generar el desgaste
internacional del nuevo
Gobierno.
21
Los decretos legislativos cuestionados son

el D.L. n. 994, que promueve la inversin
privada en proyectos de irrigacin para la
ampliacin de la frontera agrcola; el D.L.
n. 1064, el cual seala el rgimen jurdico
para el aprovechamiento de las tierras de
uso agrario; el D.L. n. 1079, que establece
medidas que garanticen el patrimonio de
las reas naturales protegidas; el D.L. n.
1081, el cual crea el Sistema Nacional de
Recursos Hdricos; el D.L. N. 1089, que establece el rgimen temporal extraordinario
de formalizacin y titulacin de predios
rurales, y el D.L. N. 1090, el cual aprueba la
Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
28
CASO 2: Conflictos con proyectos de inversin minera, petrolera y de

centrales hidroelctricas
TEMAS DE CONFLICTOS
Los
proyectos
ZONAS CRTICAS
mineros Proyectos
mineros
PROBABLES IMPACTOS
riesgo: Los planes de inversin minera
en
disputan derechos de agua
Southern-Toquepala (Moquegua),
para el periodo 2012-2014 y los
con
Ta
(Arequipa),
33
(Apurmac),
pueden
comunidades
de
Cotabambas
agricultores.
Cuestionamiento
Autoridad
Mara
la
Nacional
del
Empresa
Chinalco
(Junn)
Majaz (Piura).
proyectos
hidroelctricos,
generar
conflictos
procesos
sociales
en
de
las
regiones. Actualmente, no hay
Agua, MINEM y MINAM por Proyectos de exploracin minera
capacidad para la generacin de
el otorgamiento de derechos
en Cusco y Apurmac en riesgo,
movimientos sociales de carcter
que comprenden reservas
debido a los acuerdos tomados
nacional contra tales proyectos.
de
por autoridades y gremios que
No obstante, los conflictos de
rechazan proyectos mineros.
carcter local y regional pueden
agua:
conflicto
con
comunidades y poblaciones
rurales.
Proyectos
Empresas denunciadas por

incumplimiento
de
hidroelctricos
cuestionados:
Inambari-
generar un clima de inestabilidad

en los espacios regionales.
Las
Paquitzanango, Chaglla.
zonas
donde
se
estn
compromisos de inversin y Proyecto Majes Siguas II y el
concentrando el mayor nmero
empleo
enfrentamiento entre las regiones
de conflictos de este tipo es en el
de Arequipa y Cusco por las
sur. A ello se suma el eje Piura-
aguas del ro Apurmac y la
Cajamarca,
represa de Angostura.
problemas no resueltos entre las
pobladores
locales.
Conflictos por reubicacin
de
pobladores
debido
operaciones mineras y de Proyecto
Minero
Santa
Ana-
centrales hidroelctricas.
Yunguyo. Frente de Defensa de
Exigencia de la consulta
los Recursos Naturales de Puno
que
tiene
graves
empresas mineras y las rondas

campesinas.
El empoderamiento de los lderes
previa y consentida para la
encabeza
este
de los frentes de defensa, como
aprobacin de los estudios
proyecto y a las concesiones
interlocutores del conflicto, corre
de impacto ambiental y los
mineras en toda la regin.
el
oposicin
riesgo
permisos de exploracin o
autoridades
de ampliacin.
elegidas
de
debilitar
las
legtimamente
y
generar
mayor
inestabilidad en los Gobiernos

regionales y locales.
29
CASO 3: Conflictos de gobernabilidad regional y local

TEMAS DE CONFLICTOS
La Asamblea de Gobiernos
Regionales del Per plantea
incrementar competencias en
materia de concesiones y de
recaudacin fiscal. Es un
tema controversial que afecta
polticas nacionales y la
disciplina fiscal impuesta por
el Estado.
En los Gobiernos del interior
del pas, existe inestabilidad
poltica en regiones donde
presidentes no tienen mayora
en sus consejos. Es probable
que bajo demandas de
transparencia o de ejecucin
de proyectos, se escondan
intereses grupales de disputa
del poder local o regional.
La consolidacin de lderes
de frentes de defensa, como
liderazgos alternativos a las
autoridades locales, pone en
riesgo la gobernabilidad
local y regional, puesto que
construyen un contrapeso
poltico en el conflicto. Su
legitimidad se construye en la
confrontacin.
Se han recrudecido conflictos
por lmites y propiedad de
recursos que pueden ser un
factor de inestabilidad
macrorregional.
30
ZONAS CRTICAS
Puno: conflicto abierto entre el
Consejo Regional y el presidente
de dicha regin por el tema
minero. Es probable que el tema
de la renuncia del presidente se
convierta en el catalizador de
otros descontentos locales.
Cajamarca: la oposicin a los
proyectos mineros es encabezada
por el Gobierno regional. El punto
crtico del conflicto es la decisin
de las autoridades de la regin
para emitir una ordenanza de
aprobacin del ordenamiento
territorial que paraliza los
procesos de concesiones mineras y
proyectos de exploracin.
Huancavelica: conflicto al interior
de la regin que tiene en el tema
de la construccin de
universidades el motivo de la
polarizacin interna.
Cusco: el Gobierno regional
encabeza confrontacin contra
proyectos hidroelctricos (Chaglla
e Inambari). Se ha movilizado
contra el proyecto Majes Siguas II.
Las zonas de conflictos
interregionales que pueden
activarse en este periodo son
Ayacucho-Ica, ArequipaMoquegua, Tacna-Moquegua,
Puno-Moquegua y PiuraLambayeque (por la disputa de las
aguas del ro Huancabamba y los
proyectos de Olmos y del Alto
Piura).
PROBABLES IMPACTOS
No obstante, es probable que este
tema sea una bandera de agitacin
y movilizacin de los frentes de
defensa y movimientos sociales.
Es probable tambin que los
conflictos internos de las regiones
terminen por generar un clima de
violencia que afectar las
actividades econmicas: turismo y
servicios pblicos.
La presin meditica y de los
parlamentarios regionales, puede
centrar su actuacin en el MEF
para exigir transferencia de
recursos.
La reduccin de los ingresos por
canon, sobrecanon y regalas
mineras puede ser un tema de
movilizacin de los municipios
contra el Gobierno regional, lo
cual generara un clima de
ingobernabilidad en las regiones.
CASO 4: Demandas laborales de trabajadores privados y servidores

pblicos, incluyendo a los de la Polica y las Fuerzas Armadas
TEMAS DE CONFLICTOS
Las centrales y federaciones
sindicales critican la poltica
econmica. En sus puntos
concretos, est el pedido de
incremento de sueldos,
jubilacin, sindicalizacin,
entre otros.
Los sindicatos que mayor
conflicto han producido con
altos ndices de delincuencia
son los de construccin civil.
Esta peligrosa asociacin de
bandas armadas con
sindicatos se ha convertido en
el principal factor de violencia
en el movimiento sindical.
Las demandas de nivelacin
salarial, nombramientos y el
incremento de pagos
previsionales han generado
presin en los Gobiernos
regionales y en los pliegos
presupuestales de instituciones
pblicas. Actualmente, hay
incumplimiento de pagos.
Puede que en los primeros
meses de la nueva gestin se
reactiven las presiones de los
servidores pblicos, activos y
jubilados.
ZONAS CRTICAS
FENDUP, docentes universitarios
con ms de cuatro meses en huelga.
SUTEP, maestros de las regiones
que se oponen a las pruebas y
oposicin a la Carrera Pblica
Magisterial.
SUNAT, MINSA y trabajadores de
otros sectores por nombramientos y
derechos laborales.
CGTP, Federacin Minera y de
Construccin Civil y frentes de
defensa por incremento de
remuneraciones, sindicalizacin y
jubilacin.
PROBABLES IMPACTOS
Federaciones y sindicatos de los
servidores pblicos tienen anuncios
de paros nacionales con la
siguiente plataforma: la
derogatoria de las normas que
regulan el servicio civil122, la
conformacin del Consejo Nacional
de los Trabajadores de la
Administracin Pblica, el
nombramiento de trabajadores y el
incremento de sueldos, salarios y
pensiones de jubilacin.
El 2011, los gremios y federaciones
de los servidores pblicos han
realizado huelgas y paros de
carcter nacional. Han manifestado
capacidad de articular acciones
nacionales, aunque sectoriales.
No hay un clculo econmico de los
costos al Estado de las
paralizaciones de los servidores
pblicos. Solo se mide el impacto
en los servicios de turismo,
transporte y los daos a la
propiedad.
22
Los Decretos Legislativos cuestionados son el D.L. 1023, que crea

la Autoridad Nacional de Servicio
Civil; el D.L. 1024, que crea y regula
el cuerpo de gerentes pblicos; el
D.L. 1025, que aprueba normas de
capacitacin y rendimiento para
el sector pblico; el D.L. 1026, que
establece el Rgimen Especial
Facultativo para los gobiernos
regionales y locales que deseen
implementar procesos de Modernizacin Institucional Integral, y el
D.L. 1057, que regula el Rgimen
Especial de Contratacin Administrativa de Servicio (CAS).
31
Fuentes consultadas:
- Reportes mensuales de conflictividad. Defensora del Pueblo. Periodo:
enero 2006-abril 2011. Lima 2011
- El peruano, diario oficial. Ley 28820; Decreto Supremo n. 001-2010-MINAM;
Decreto Supremo n. 056-2009-PCM; Resolucin Ministerial n. 304- 2008MEM/DM. Disponibles en http://www.elperuano.pe/Edicion/
- Garca Prez, Alan, El sndrome del perro del hortelano. El Comercio,
2007. Disponible en http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2007-1028/el_sindrome_del_perro_del_hort.html
- Per 21. 17 de enero de 2010. Disponible en http://peru21.pe/
noticia/399485/obras-lima-manos-mafias
- Pretenderis, Yoannis, Acerca de la banalidad de la violencia. TOBHMA,
martes, 8 de diciembre de 2009. Disponible en: http://www.tovima.gr/
opinions/article/?aid=303657
- Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Per. Comunicado
del 14 de enero de 2009. Lima.
- Agencia Nacional de Hidrocarburos, PERUPETRO. Mapa del Per. Lotes de
contratos de operaciones petroleras, cuencas sedimentarias. Disponible
en
http://www.perupetro.com.pe/wps/wcm/connect/perupetro/site/
InformacionRelevante/MapaLotes/Mapa%20de%20Lotes
- Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
Independientes. Disponible en http://www.cdi.gob.mx/transparencia/
convenio169_oit.pdf
32

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Conflictividad social y

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

1. La estrategia del dilogo

La dinmica actual de los

1. Los conflictos mineros: las nuevas

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

acusaron, como ya se dijo, de antisistema.

1. La estrategia del dilogo

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

de la poblacin para involucrar a las autoridades del Gobierno en el curso

Artculo 281: Ser reprimido con pena

Grfico 1. Tendencia de los conflictos sociales periodo 2006-2011

Fuente: En base a Ter Minassian, y Jimnez 2011

Se refiere a los decretos legislativos n. 982

La tendencia de los conflictos que se desprende del grfico, nos muestra

al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamrica. Para

2. Violencia y muerte en los conflictos

Las muertes (asesinatos, la mayora de ellos) entre los trabajadores

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

Cuadro 1. De violencia y muertes en el per por conflictos

(*) Periodo: enero-abril

Si hacemos el recuento de los casos producidos durante el periodo que

Para elaborar el registro de las

No hay explicaciones sencillas a esta pregunta. No satisface la denuncia de

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

El problema no es la violencia dice Yoannis Pretenderis5 , sino que

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

3. Las muertes por la violencia

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

1. Los conflictos mineros: las nuevas

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

La inversin minera constitua una de las principales fuentes de ingresos

e) La fiscalizacin de la actividad minera y petrolera y los problemas

2. Los casos ms relevantes

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

Aunque no se tiene un registro

La cuenca del Ro Ramis y la oposicin de las comunidades campesinas

Las mesas de dilogo que se constituyeron para canalizar estas demandas,

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

realizaron. As ocurri en el distrito de Tambogrande, Sullana, Piura; en la

En el caso del reciente conflicto en Chugur, la municipalidad

La Ley 29281 modifica el artculo

Uno de los resultados de este proceso de confrontacin entre autoridades

regiones no cesaron, sino que se trasladaron hacia otro tipo de demandas,

El conflicto se inici desde el momento en que la empresa PERU

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

3. Conflictos por recursos hdricos

Por ejemplo, para el periodo 20112115, hay 51 proyectos mineros

Por otro lado, est la creciente importancia de las inversiones mineras y

de este tipo de conflictos en los ltimos tres aos: en enero de 2008, la

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

Las cifras fueron tomadas de declaraciones a Per.21 (octubre de

las facultades de los Gobiernos regionales respecto de la ejecucin de

que adquieren mayores niveles de violencia cuando se presentan, como

El temor de que la actividad minera modifique la hidrografa de las

Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

Con la nueva Ley se crean 14

JNUDRP, Comunicado. Lima, 14 de

pobladores de las zonas de los valles, pongan reparos a las concesiones

4. Los conflictos de gobernabilidad