Nama : Delvyta Sari

NIM: 105020105111003
Kelas: AC
Implementing Public Policy
PENDAHULUAN
Studi Implementasi yang dapat ditemukan di persimpangan administrasi publik, teori organisasi,
penelitian manajemen publik, dan studi ilmu politik (Schoi lapangan dan Sausman 2004, 235).
Dalam arti luas, mereka dapat dicirikan sebagai studi perubahan kebijakan (Jenkins 1978, 203).
Ini adalah tujuan dari bab ini untuk meringkas teori yang bisa ditarik dari kekayaan sastra yang
dihasilkan oleh lebih dari tiga puluh tahun penelitian implementasi. Bab ini disusun sebagai
berikut : Bagian 2 membahas tiga pendekatan analitis yang berbeda dalam teori implementasi
tradisional secara lebih rinci : top down model , kritik bottom up , dan teori hibrida yang
mencoba untuk menggabungkan unsur-unsur dari dua sastra lainnya . Kami menjelaskan dasardasar teoritis dan membahas pro dan kontra dari pendekatan masing-masing. Bagian 3
memberikan gambaran tentang pendekatan teoritis yang lebih baru untuk implementasi, yang
semuanya berangkat dari dasar-dasar pusat studi implementasi tradisional. Secara khusus , kami
mendapat wawasan yang diperoleh dari studi tentang proses pelaksanaan Uni Eropa dan kami
membahas interpretatif pendekatan implementasi, yang mengikuti jalur alternatif ontologis .
Bagian 4 berfokus pada wawasan utama yang diperoleh lebih dari tiga puluh tahun penelitian
implementasi untuk pemahaman yang tepat tentang proses implementasi. Selain itu , membahas
kontribusi analisis implementasi untuk bidang yang lebih luas dari analisis kebijakan dan ilmu
politik . Akhirnya , Bagian 5 mengidentifikasi sejumlah kelemahan persisten analisis
pelaksanaan dan menyimpulkan dengan menyarankan kemungkinan arah penelitian masa depan
untuk mengatasi kelemahan ini di tahun-tahun mendatang .

2 TOP-DOWN, BOTTOM-UP, AND HYBRID THEORIES OF IMPLEMENTATION

Tiga generasi pelaksanaan penelitian yang dipresentasikan diawal dapat dibagi menjadi tiga
pendekatan

teoretis

yang

berbeda

untuk

mempelajari

implementasi:

1. Model top-down menekankan pada kemampuan pembuat keputusan untuk menghasilkan

tujuan

kebijakan

tegas

dan

mengendalikan

tahap

implementasi.

2. Bottom-up kritik melihat birokrat lokal sebagai aktor utama dalam penyampaian kebijakan
dan

memahami

pelaksanaan

sebagai

proses

negosiasi

dalam

jaringan

pelaksana.

3. Teori Hybrid mencoba untuk mengatasi kesenjangan antara dua pendekatan lain oleh unsurunsur menggabungkan top-down, model teoritis bottom-up dan lainnya.

2.1 TOP-DOWN THEORIES

Top-down teori mulai dari asumsi bahwa implementasi kebijakan dimulai dengan keputusan
yang dibuat oleh pemerintah pusat. Parsons (1995, 463) menunjukkan bahwa studi ini didasarkan
pada "blackbox model" proses kebijakan terinspirasi oleh analisis sistem. Mereka beranggapan
hubungan sebab akibat langsung antara kebijakan dan hasil yang diamati dan cenderung
mengabaikan dampak pelaksana pada penyampaian kebijakan. Downers Top dasarnya mengikuti
pendekatan preskriptif yang ditafsirkan sebagai masukan kebijakan dan implementasi sebagai
faktor output. Karena penekanan mereka pada keputusan pembuat kebijakan pusat, deLeon
(2001, 2) menjelaskan pendekatan top down sebagai " fenomena pemerintahan elit". Para penulis
top

klasik

berikut:

Pressman

dan

Wildavsky

(1973),

Van

Meter

dan Van Horn (1975), Bardach (1977), serta Sabatier dan Mazmanian (1979, 1980, lihat juga
Mazmanian dan Sabatier 1983).

Sabatier dan Mazmanian (1979 , 1980 , lihat juga Mazmanian dan Sabatier 1983) adalah salah
satu penulis inti pendekatan top down . Seperti Van Meter dan Van Horn ( 1975 ) , Sabatier dan
Mazmanian memulai analisis mereka dengan keputusan kebijakan yang dibuat oleh perwakilan
pemerintah . Oleh karena itu, mereka menganggap pemisahan pembentukan kebijakan dari
implementasi kebijakan . Model mereka ada enam kriteria untuk pelaksanaan yang efektif : ( 1 )
tujuan kebijakan yang jelas dan konsisten ,( 2 ) program ini didasarkan pada teori yang valid
kausal , ( 3 ) proses implementasi terstruktur memadai , ( 4 ) mempunyai pejabat berkomitmen

untuk tujuan program , ( 5 ) kelompok kepentingan dan ( eksekutif dan legislatif ) penguasa yang
mendukung , dan ( 6 ) tidak ada perubahan yang merugikan dalam kondisi kerangka sosial
ekonomi . Meskipun Sabatier dan Mazmanian (1979 , 489-92 , 503-4 ) mengakui bahwa kontrol
hirarkis sempurna atas proses pelaksanaan sulit untuk tercapai dalam praktek dan kondisi yang
tidak menguntungkan dapat menyebabkan kegagalan implementasi, mereka berpendapat bahwa
para pembuat kebijakan dapat memastikan pelaksanaan yang efektif melalui rancangan program
dan strukturasi dari proses implementasi yang bagus.
BOTTOM-UP THEORIES
Pada akhir 1970-an dan awal 1980-an , teori bottom-up muncul sebagai tanggapan kritis terhadap
pendekatan top-down . Beberapa studi menunjukkan bahwa hasil politik tidak selalu cukup
berhubungan dengan tujuan kebijakan asli dan diasumsikan bahwa hubungan kausal itu patut
dipertanyakan . Teoretikus menyarankan mempelajari apa yang sebenarnya terjadi pada tingkat
penerima dan menganalisis penyebab nyata yang mempengaruhi tindakan di lapangan . Studi
penelitian ini biasanya mulai dari "bawah " dengan mengidentifikasi jaringan aktor yang terlibat
dalam penyampaian kebijakan yang sebenarnya . Mereka menolak gagasan bahwa kebijakan
yang ditetapkan di tingkat pusat dan pelaksana perlu menempel pada tujuan tersebut serapi
mungkin. Sebaliknya , ketersediaan kebijaksanaan pada tahap penyampaian kebijakan muncul
sebagai faktor yang bermanfaat sebagai birokrat lokal dipandang lebih dekat ke masalah nyata
daripada pembuat kebijakan pusat. Para peneliti bottom-up klasik adalah: Amerika
peneliti Lipsky (1971 , 1980) dan Elmore ( 1980) serta Swedia sarjana Hjern ( 1982) , juga
bekerja sama dengan penulis lain seperti Porter dan Hull .
Sekolah Swedia Hjern, dalam kerjasama yang erat dengan rekan-rekan seperti Porter dan Hull,
mengembangkan metodologi jaringan empiris untuk mempelajari proses implementasi (Hjern
1982; Hjern dan Porter 1981; Hjern dan Hull 1982). Dalam pandangan mereka, itu penting bagi
para peneliti untuk mengakui multi aktor dan karakter organisasi antar pengiriman kebijakan.
Oleh karena itu, mereka menyarankan agar Analisis implementasi harus dimulai dengan
identifikasi jaringan pelaku dari semua instansi terkait bekerja sama dalam pelaksanaan dan
kemudian memeriksa cara mereka mencoba untuk memecahkan masalah mereka. Menurut
Sabatier (1986a), pendekatan ini menawarkan alat yang berguna untuk menggambarkan "struktur

implementasi" (Hjern dan Porter 1981) di mana eksekusi kebijakan berlangsung. Namun, ia juga
mengkritik kurangnya hipotesis kausal pada hubungan antara faktor-faktor hukum dan ekonomi
dan perilaku individu.
COMPARATIVE DISCUSSION
Ada beberapa karakteristik teori top-down dan bottom-up yang menjelaskan jurang lebar yang
memisahkan kedua pemikiran dalam teori implementasi: Mereka ditandai dengan strategi
penelitian bersaing, tujuan analisis kontras, menentang model proses kebijakan, pemahaman
yang tidak konsisten dari proses implementasi, dan model bertentangan demokrasi.
Itu karena strategi penelitian kontras mereka bahwa dua kubu kemudian dikenal sebagai
pendekatan "top-down" dan "bottom-up". Top-Downers biasanya mulai dari keputusan kebijakan
dicapai di "atas" dari sistem politik dan bekerja dengan cara mereka "turun" ke pelaksana.
Bottom-uppers, sebaliknya, mulai dengan identifikasi pelaku yang terlibat dalam penyampaian
kebijakan konkrit di "bawah" dari sistem politik-administratif. Analisis kemudian bergerak "ke
atas" dan "samping" dalam memerintahkan untuk mengidentifikasi jaringan aktor dan
menerapkan strategi pemecahan masalah mereka.
Perbandingan antara kedua pendekatan menunjukkan bahwa perdebatan antara
pendekatan top down dan bottom up berfokus pada lebih dari deskripsi empiris dari kekuatan
pendorong di belakang implementasi. Memang benar bahwa ini adalah salah satu dimensi
penting dari persaingan . Tetapi jika aspek ini merupakan satu-satunya rebutan , perdebatan
memang akan menjadi Steril seperti beberapa pengamat tampaknya telah merasakan itu
( O'Toole 2000 , 267 ) . Memang benar bahwa kedua belah pihak membesar-besarkan posisi
masing-masing dan dengan demikian disederhanakan dari proses implementasi yang kompleks
( Parsons 1995 , 471 ) . Seperti catatan Sabatier ( 1986a ), top-Downers ditekankan kemampuan
pembuat kebijakan pusat untuk mengeluarkan tujuan kebijakan tegas dan cermat mengontrol
proses implementasi. Dalam mengkritik ini "perspektif pembuat hukum ' , " bottom- uppers
sekaligus berlebihan jumlah kebijaksanaan birokrat lokal dan dengan demikian ditekankan
otonomi "bawah " ke "atas". Sebagai peneliti berkumpul lebih dan lebih bukti empiris yang
menunjukkan relevansi dari kedua pendekatan , itu akan menjadi mudah untuk menyepakati
model teoritis yang dapat diterima bersama implementasi yang memperhatikan baik kemudi

pusat dan otonomi daerah ( lihat misalnya , O'Toole 2000 , 268 ) . Ini adalah jalan yang diikuti
oleh beberapa " teori hibrida " dibahas dalam bagian berikutnya .
HYBRID THEORIES
Sebagai reaksi terhadap tumbuhnya perdebatan yang sengit antara kubu top down dan
kubu bottom up , peneliti seperti Elmore (1985), Sabatier (1986a), dan Goggin et al. (1990)
mencoba untuk mensintesis kedua pendekatan. Model-model baru yang disajikan oleh para
sarjana ini mengkombinasikan unsur-unsur dari kedua belah pihak dalam rangka untuk
menghindari kelemahan konseptual pendekatan top-down dan bottom-up. Kontribusi kunci
lainnya dibuat oleh para cendekiawan seperti Scharpf (1978), Windhoff-Hritier (1980), Ripley
dan Franklin (1982), dan Winter (1990). Mengambil kekhawatiran kubu top down 'dengan
pelaksanaan kebijakan yang efektif sebagai titik awal mereka, mereka dicampur beberapa elemen
dari perspektif bottom-up dan teori lainnya ke model. Inilah sebabnya mengapa kita membahas
kelompok ini dengan judul "teori hibrida."
Elmore, dibahas sebelumnya sebagai anggota kubu bottom-up, dikombinasikan dalam
tugas-tugas selanjutnya (1985) konsep "pemetaan mundur" dengan ide "pemetaan ke depan." Dia
berargumen bahwa keberhasilan program bergantung pada kedua elemen, seperti mereka saling
terkait (Sabatier 1986a). Oleh karena itu para pembuat kebijakan harus dimulai dengan
pertimbangan instrumen kebijakan dan sumber daya yang tersedia untuk perubahan kebijakan
(pemetaan maju). Selain itu, mereka harus mengidentifikasi struktur insentif pelaksana dan
kelompok sasaran (pemetaan mundur).
Pendekatan teoritis dibahas sejauh ini, meskipun berbeda dalam hal-hal penting dari satu
sama lain, tetapi memiliki dua kesamaan: proses pelaksanaan Mereka semua adalah studi dalam
negara bukan di tingkat internasional, dan mereka berbagi pandangan positivis umum dalam hal
ontologi dan epistemologi . Dalam apa yang berikut, kita akan membahas sejumlah kontribusi
terbaru yang mengambil studi implementasi di luar jalur tradisional ini.
NEW DEVELOPMENTS IN IMPLEMENTATION ANALYSIS
Sedangkan asal-usul pelaksanaan penelitian terletak pada studi perubahan kebijakan dalam
negara, semakin pentingnya pembuatan kebijakan di tingkat internasional telah melahirkan
literatur yang membahas pelaksanaan kebijakan-kebijakan "internasional" di tingkat domestik .

Telah ada beberapa kepentingan dalam efektivitas pelaksanaan perjanjian internasional (BrownWeiss dan Jacobson 1998;. Victor et al 1998). Bahkan peneliti telah membahas isu-isu
implementasi dalam Uni Eropa.
IMPLEMENTATION IN AN INTERNATIONAL CONTEXT: NEWS FROM EUROPEAN
INTEGRATION
STUDIES
studi Gelombang pertama untuk mengatasi isu-isu implementasi dalam konteks integrasi Eropa
mulai dengan sebagian kegagalan implementasi. Sampai-sampai kesimpulan teoritis ditarik sama
sekali, ini terutama mencerminkan wawasan dari peneliti top-down dalam teori implementasi.
Penerapan domestik undang-undang Eropa digambarkan sebagai proses yang agak politis yang
sukses terutama tergantung pada ketentuan yang jelas, organisasi administratif yang efektif dan
prosedur legislatif efisien di tingkat nasional (Siedentopf dan Ziller 1988; Schwarze et al 1990,..
Schwarze et al, 1991, 1993). Masalah dalam pelaksanaan kebijakan tidak meletakkan resistensi
politik oleh pelaku implementasi dalam negeri, tetapi untuk "teknis" parameter seperti sumber
daya administrasi yang tidak memadai, masalah koordinasi antar organisasi atau prosedur
legislatif atau administratif rumit di tingkat domestik.
Sejauh perspektif analitis umum yang bersangkutan, sebagian besar penelitian tentang
pelaksanaan undang-undang Uni Eropa terus ditandai dengan pandangan top-down. Pelaksanaan
proses biasanya didekati dari perspektif yang meminta pemenuhan tujuan kebijakan yang
ditetapkan pusat. Setiap penyimpangan dari tujuan semula dipandang sebagai masalah
implementasi menghalangi bahkan pelaksanaan kebijakan tingkat Eropa daripada pemecahan
masalah strategi "tingkat birokrat jalanan." Yang diubah dari waktu ke waktu, bagaimanapun,
adalah meningkatkan kesadaran di kalangan peneliti bahwa implementasi adalah proses politik
dan bahwa pelaksanaan kebijakan terhalang cukup sering dengan perlawanan politik aktor
domestik. Pelaksanaan penelitian Uni Eropa sehingga pindahke arah apa yang kita dijuluki "teori
hibrida."
Inovasi kedua adalah bahwa pelaksanaan penelitian Uni Eropa, bukannya berusaha untuk
mendirikan sebuah spesifik "teori implementasi," menjadi lebih dan lebih mudah menerima
teori-teori umum, terutama dari bidang politik. Ini merupakan perkembangan penting karena
penggabungan konsep dari institusionalisme historis, teori permainan atau pendekatan budaya

memfasilitasi komunikasi dengan bidang studi lain dan dengan demikian dapat meningkatkan
visibilitas pelaksanaan penelitiandalam komunitas ilmiah yang lebih luas.
THE INTERPRETATIVE APPROACH TO POLICY IMPLEMENTATION
Pendekatan interpretatif terhadap pelaksanaan kebijakan berangkat dari sikap ontologis yang
berbeda dari kontribusi teoritis yang telah dibahas sebelumnya. Ini mempertimbangkan
perbedaan yang tegas antara fakta dan nilai-nilai yang mendasari filsafat positivis ilmu
pengetahuan tidak bisa dipertahankan, dan hal ini menantang kemungkinan pengamatan netral
dan tidak bias. Menurut Yanow, hal ini berarti bahwa "... interpretatif kebijakan [penerapan]
analisis menggeser diskusi dari nilai-nilai sebagai satu set biaya, manfaat, dan titik pilihan untuk
fokus pada nilai-nilai, keyakinan, dan perasaan sebagaimana makna , dan dari pandangan
perilaku manusia sebagai, idealnya, instrumental dan teknis rasional untuk tindakan manusia
sebagai ekspresif (makna). "
Pendekatan interpretatif tidak mengambil esensi faktual masalah sebagai titik utama dari
referensi , tetapi menunjukkan bahwa beberapa dan kadang-kadang ambigu dan bertentangan
makna , serta berbagai interpretasi , hidup berdampingan secara paralel . Sementara analisis
tradisional berkonsentrasi pada menjelaskan kesenjangan antara niat pelaksanaan kebijakan dan
hasil , analisis interpretatif berfokus pada analisis " bagaimana kebijakan berarti " ( Yanow 1996)
. Hal ini juga menolak asumsi bahwa implementasi kebijakan dapat dipelajari tanpa melihat
proses pembentukan kebijakan . Sebaliknya , ia menganggap bahwa perdebatan sebelum dan
makna kebijakan berdampak pada pelaksanaan kebijakan karena mereka mempengaruhi
pemahaman pelaksana ' dari masalah kebijakan . Menerapkan aktor juga dihadapkan dengan
beberapa arti kebijakan sebagai pembentukan kebijakan sering melibatkan akomodasi
bertentangan dengan kepentingan . Selain itu , konten yang ditulis kebijakan hanya mungkin
mencerminkan tujuan yang dinyatakan secara publik , sementara lembaga pelaksana juga
dihadapkan dengan kebutuhan pelaksanaan disebut " tujuan verboten " ( Yanow 1996 , 205 )
yang hanya diam-diam dikomunikasikan . Dalam pengertian ini , analisis interpretatif
mempelajari definisi masalah atau , dengan kata lain , mengkaji " perjuangan untuk penentuan
makna ".

Fokus dari pendekatan interpretatif itu terletak pada interpretasi makna yang disampaikan oleh
pelaku kebijakan, lembaga pelaksanaan dan populasi sasaran (untuk argumen yang sama, lihat
Plzl 2001). Simbol, metafora, dan bahasa kebijakan, yang mewujudkan beberapa arti, yang
tertanam dalam apa Yanow (1987, 108) menyebut kebijakan "budaya." Ini adalah tugas utama
analis untuk memeriksa bagaimana aktor yang berbeda menafsirkan budaya kebijakan dan
kemudian melacak efek dari beberapa pemahaman tentang proses implementasi. Selanjutnya,
analisis ini berfokus pada konteks di mana kebijakan ditransformasikan ke dalam praktek.
THIRTY YEARS OF IMPLEMENTATION RESEARCH:
WHAT HAVE WE LEARNED?
Pelajaran apa yang telah diketahui kita tentang kekuatan dibelakang implementasi?
Berikut lima poin tampaknya perlu dicermati:
1. Setelah bertahun-tahun perdebatan antara kubu top-down dan bottom-up, kedua belah pihak
tampaknya setuju bahwa implementasi adalah kontinum terletak antara bimbingan pusat dan
otonomi daerah. Preferensi tingkat birokrat jalanan dan negosiasi dalam jaringan implementasi
harus diperhitungkan pada tingkat yang sama sebagai tujuan kebijakan yang ditetapkan secara
terpusat dan upaya kontrol hirarkis. Posisi sebenarnya proses pelaksanaan individu pada
kontinum

ini

adalah

empiris

daripada

pertanyaan

teoritis.

2. Bottom-up telah berhasil meyakinkan masyarakat luas bahwa implementasi yang

pelaksanaannya lebih dari pelaksanaan teknis tatanan politik dari atas. Itu sendiri merupakan
proses politik dalam proses kebijakan yang sering mengubah wajah, didefinisikan ulang atau
bahkan sepenuhnya terbalik.
3 . peneliti bottom-up sudah menyarankan lama telah menjadi lebih dan lebih diterima juga di
antara para pendukung "hybrid " atau " sintesis " teori : implementasi dan perumusan kebijakan
adalah proses yang sangat saling tergantung . Jika tidak meninggalkan " stagist " model proses
kebijakan sama sekali , sekarang tampaknya diterima secara luas bahwa setidaknya diperlukan
untuk

mempertimbangkan

dampak

perumusan

kebijakan

pelaksanaan

4 . Terutama karya Sabatier telah memberitahu kita untuk fakta bahwa proses pelaksanaan ( dan
proses perubahan kebijakan yang lebih umum ) tidak harus dilihat dalam isolasi. Sebaliknya ,
pengaruh eksogen dari bidang kebijakan lain atau perkembangan ekonomi eksternal perlu
diperhitungkan

5 . Analisis implementasi Uni Eropa baru-baru ini telah menyoroti bahwa negara-negara yang
berbeda tampaknya memiliki berbeda " gaya implementasi. " Untuk mempelajari lebih lanjut
tentang logika kontras implementasi dalam pengaturan negara yang berbeda , penelitian lebih
lanjut dengan fokus eksplisit pada lintas negara perbandingan ( nasional, regional dan studi
lokal) diperlukan . Selain itu , alur ini dari literatur menunjukkan bahwa daripada mencari " teori
implementasi " yang unik , argumen teoritis dari politik komparatif, seperti teorema pemain
memveto atau wawasan dari institutionalisms sejarah , bisa memberi jalan baru pada proses
implementasi.