Jean-Marc AYRAULT, Dput de Loire-Atlantique

Ancien Premier ministre

Pierre-Alain MUET, Dput du Rhne
Vice-prsident de la commission des finances
Mesdames et Messieurs les Prsident
et Membres du Conseil constitutionnel
2 rue de Montpensier
75001 Paris
Paris, le 21 dcembre 2015
Objet : Amicus curiae concernant larticle 77 (ancien article 34 bis)
de la loi de finances pour 2016

Mesdames et Messieurs les Prsident et Membres du Conseil Constitutionnel,

Vous avez t saisis par des dputs et des snateurs sur le fondement de larticle 61 de la
Constitution concernant la loi de finances pour 2016. Ces deux saisines visent notamment son
article 77 (initialement 34 bis) qui a t dfinitivement adopt par le Parlement aprs que nous
layons introduit avec de nombreux dputs comme amendement en premire lecture
lAssemble nationale, puis quil ait t rtabli en seconde lecture dans une rdaction
prcise1 suite sa suppression par le Snat.
Cest dans ce contexte que nous avons lhonneur de vous prsenter nos observations sur ce
texte dont lentre en vigueur est prvue au 1er janvier 2017.
Cet article comporte deux objets, au demeurant juridiquement dtachables, mais
intellectuellement cohrents en ce quils visent ensemble amliorer la lisibilit et
lacceptation pour nos concitoyens de limpt et des prestations qui lui sont associes :
- dune part, en I et II, dans un souci dintelligibilit de la loi fiscale, il clarifie au code gnral
des impts (CGI) la complmentarit de limpt sur le revenu des personnes physiques avec
la contribution sociale gnralise (CSG) tablie au code de la scurit sociale. cet effet, il
prcise que notre systme dimposition des revenus comprend ces deux composantes et, de
manire pratique, prvoit que les prlvements effectus au titre de la seconde seront rappels
sur lavis dimposition mis au titre du premier. Ces dispositions nont pas soulev de
question constitutionnelle ;
1

) Pour rpondre aux interrogations rdactionnelles ou oprationnelles entendues lors des premiers dbats
(venant notamment du ministre dont les dputs requrants citent les interventions des 12 novembre et
4 dcembre).

- dautre part, en III V, il amliore la mise en uvre de la prime dactivit cre partir de
2016 par les articles 57 et suivants de la loi n 2015-994 du 17 aot 2015 relative au dialogue
social et l'emploi2. Lobjectif de larticle 77 est, en effet, daccrotre le taux de recours la
prime pour les travailleurs salaris que leur situation de dpendance envers un tiers payeur
place dans une situation particulire au regard du but ainsi fix. Ce critre justifie de mettre en
place un mode complmentaire de versement dune fraction de la prime directement sur la
feuille de paie, compens via une rduction dgressive de la CSG collecte par lemployeur.
Les observations qui suivent entendent montrer en quoi la solution retenue rpond aux
exigences constitutionnelles dintelligibilit de la norme (1), dgalit devant les charges
publiques quant son mcanisme de compensation par la CSG (2) et dgalit devant la loi en
ce quelle rserve un traitement appropri la situation particulire des travailleurs
salaris (3).
1) Sur lintelligibilit du dispositif : une rponse simple une exigence deffectivit de la
loi
Depuis quinze ans, les pouvoirs publics, inspirs par le double enjeu dintrt gnral tenant
la rduction des ingalits et la cration demploi, cherchent concilier le soutien au
pouvoir dachat des salaris modestes et laccs lactivit. Comme le montrent lanalyse
conomique et les exemples trangers, cela passe par une rduction des prlvements fiscaux
et sociaux au voisinage du salaire minimum, de faon augmenter le pouvoir dachat du
salaire net sans affecter le salaire brut vers par lentreprise.
Mais la russite de cette approche est aussi suspendue la capacit de concilier deux autres
conditions. La premire tient lefficacit oprationnelle et suppose que cette aide soit
directement perue par le bnficiaire en lien avec son activit individuelle, tout dcalage
dans le temps et tout formalisme procdural tant de nature affaiblir le lien entre
rmunration et emploi. La seconde est juridique : au regard de lquit, une telle aide ne
saurait tre accorde sans prendre en compte le foyer dont il relve, i.e. ses charges de famille
et le revenu densemble de celui-ci (avec cette difficult que celui-ci nest, en rgle gnrale,
connu que lanne suivante, n+1).

Plusieurs pistes ont donc t explores et, jusquici, se sont heurtes la complexit de
cet assemblage dobjectifs et dexigences :
- la cration (dans la loi de finances pour 2000) dune ristourne dgressive de CSG (de 1
1,4 smic) immdiatement visible dans la rmunration nette a t censure par le Conseil
raison de ce que cet allgement ignorait les capacits contributives du foyer3 ;
- en suite de quoi a t institue par la loi n 2001-458 du 30 mai 2001 la Prime pour lemploi
(PPE) qui aboutissait subordonner le bnfice dune rduction fiscale calibre sur le mme
format la condition que le revenu global (mesur travers le revenu fiscal de rfrence RFR - du foyer ) nexcde pas un plafond de lordre de 1,5 smic pour une part dimposition,
et complte par diverses bonifications attaches la composition de la famille. Do un
versement quasi automatique sous forme de crdit dimpt, mais dcal (comme limpt sur
le revenu - IR) en n+1 et, de ce fait, de mdiocre lisibilit ;
2

) Voir au chapitre III du titre IV du livre VIII du code de la scurit sociale les articles L. 841-1 et suivants.
) Cf. 2000-437 DC du 19 dcembre 2000.

- postrieurement, a t mis en place en sus du revenu minimum dinsertion (devenu revenu

de solidarit active - RSA) un complment dactivit, le RSA activit introduit par la loi
n 2008-1249 du 1er dcembre 2008, davantage cibl sur les actifs les plus dmunis. Distribu
sur demande adresse aux organismes sociaux (CAF et MSA), il a eu le mrite dintervenir
plus prs de lactivit et le dfaut, par la dmarche quil implique et la sophistication de son
barme, de dissuader les demandeurs (do un taux de recours de lordre de 30 %) ;
- en 2014 enfin, mesurant que cette autre approche manquait la cible initiale et confronts
lurgence de relever le pouvoir dachat des mnages de salaris rmunrs autour du smic qui
ne bnficiaient pas du nouveau programme dallgement de lIR en bas de barme, les
pouvoirs publics ont essay de reprendre la premire piste en agissant sur les cotisations
salariales. Au RSA activit se serait superpose une cotisation salariale dgressive jusqu
1,3 smic. Cette tentative sest heurte la censure constitutionnelle ds lors que, ngligeant le
fait que ces cotisations ont une vocation fondamentalement contributive, elle crait par lmme une rupture caractrise dgalit devant les charges publiques4.

Le bilan de ces interventions successives a amen le gouvernement et le lgislateur

risquer une nouvelle synthse qui serait de nature optimiser le rsultat densemble. Cest
lobjet de la prime dactivit prcite, laquelle aux termes de son expos des motifs entend
fusionner le RSA activit et la PPE, et permettre dencourager lemploi, de soutenir le
pouvoir dachat des travailleurs modestes et de lutter contre la prcarit .
Sans que le dtail de ses paramtres soit connu (il est renvoy un dcret en attente de
publication), cette prime telle que dcrite dans son tude dimpact doit prsenter les
caractristiques principales suivantes : calibrage driv de celui de la PPE, distribution selon
une procdure inspire du RSA mais simplifie, priodicit trimestrielle (les droits tant
acquis et figs pour trois mois sur la base des ressources du foyer durant la priode
prcdente).
Il sensuit que, mme si lattractivit devrait tre suprieure celle du RSA en raison dun
barme plus gnreux et de leffort de communication annonc, les concepteurs du projet ne
laissent esprer quun taux de recours de lordre de moiti en nombre de demandeurs et des
deux tiers en montant distribu.

En adoptant larticle 77, le lgislateur a manifest quil ne se satisfaisait pas que le

manque daccessibilit des textes et procdures rende la loi ce point ineffective. Il a donc
complt le dispositif initial par une procdure simplifie qui permettra au plus grand nombre
des destinataires de la prime dactivit (sils ont salaris) den recevoir la fraction la plus
importante directement sur leur feuille de paie :
- le calcul de cette fraction seffectuera mcaniquement selon des rgles voisines de celles qui
sont intgres de longue date dans les logiciels de paie pour la liquidation des rductions de
cotisations sociales5, si bien quil nentrainera aucune contrainte administrative nouvelle pour
lemployeur ni aucune information sur la situation familiale du bnficiaire, respectant en cela
le principe constitutionnel de protection de la vie prive ;

) Cf. 2014-698 DC du 6 aot 2014, sur la loi de financement rectificative de la scurit sociale.
) Cf. article L. 241-13 du code de la scurit sociale.

- procdant ce versement, lemployeur en rcuprera la charge par compensation avec la

CSG de telle manire quelle ne pse pas sur sa trsorerie et que les flux correspondants
soient aisment identifis6. De son ct, le salari sera appel rcuprer par la voie de droit
commun auprs de la CAF le solde de prime qui lui revient (notamment raison des
complments qui sont prvus au titre de la composition de sa famille ou en cas dactivit
temps partiel), les sommes dj perues et connues comme telles simputant sur sa demande 7.
Les paramtres de calcul ont t dtermins en consquence, la formule de dgressivit
(propose au I bis nouveau de larticle L. 136-8 du code de la scurit sociale) depuis 1 smic
jusqu 1,34 smic ayant t trs prcisment cale sur les montants de prime dactivit
annoncs pour un clibataire sans enfant dans ltude dimpact de la loi du 17 aot 2015.
Contrairement ce qui est soutenu par les dputs requrants, larticulation rdactionnelle de
larticle 77 ne souffre daucun flou ou incertitude dinterprtations . Le III indique
ainsi clairement quun dcret prcise les modalits selon lesquelles (la fraction verse sur la
feuille de paie) simpute sur les versements effectus (par les CAF) puisque conformment
aux articles 34 et 37 de la Constitution, il nappartenait pas au lgislateur daller au-del des
principes fondamentaux en cette matire.
Au prix dun cot budgtaire quil faudra ajuster le moment venu, la combinaison des deux
circuits aura pour effet daccrotre significativement lefficacit de lensemble au regard des
objectifs de la loi du 17 aot 2015, mesure travers le taux de recours global. Il nest pas
douteux que ces objectifs (soutien de lemploi et du pouvoir dachat des travailleurs
modestes) relvent dun enjeu dintrt gnral. Ds lors, il nous reste justifier de la
conformit la Constitution des dispositions retenues pour y parvenir, en dmontrant quelles
ne sont pas constitutives dune rupture caractrise de lgalit entre les citoyens nonce aux
articles 6 et 13 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen.
2) Sur lgalit devant les charges publiques, quant au versement par compensation avec
la CSG
Se faisant lcho des deux censures voques plus haut, les auteurs de la saisine croient
pouvoir contester le correctif ajout la prime dactivit par larticle 77 au motif quil
remettrait en cause la nature de la CSG. Sur ce terrain, on montrera ci-dessous que leurs
moyens manquent en fait et qu supposer mme que la critique puisse tre considre comme
oprante, elle est mal fonde en droit.

) Les critiques exprimes ce propos dans la saisine des dputs quant un suppos impact dangereux sur les
relations financires entre ltat et la scurit sociale apparaissent sans objet. Depuis vingt ans que prosprent
les dispositifs de modulation des charges et cotisations sociales de toutes natures, il est devenu commun que le
budget compense les pertes de recettes qui en rsultent en loi de financement de la scurit sociale. Dans notre
affaire, il est dj prvu que le programme 304 compense les dpenses exposes au titre de la prime par la CNAF
et la MSA. Le rsultat de larticle 77 sera seulement de convertir une part de ces crdits en contrepartie dune
moindre rentre de CSG.
7
) Il est abusif dessayer de faire croire que Du point de vue des bnficiaires, la rforme est source de
complication comme on le lit dans la saisine des dputs. Aucun salari naura de dmarche supplmentaire
accomplir. Tous bnficieront doffice dune fraction de leur prime (en rgle gnrale la plus importante) puis,
comme il est dj prvu dans lcran de saisie (la CAF ayant annonc une procdure entirement dmatrialise),
il leur suffira de transposer sur leur demande en ligne les montants figurant sur la feuille de paie (en attendant
que le circuit puisse tre automatis grce la dclaration sociale nominative).

 Sagissant de la nature de la CSG (voque dans la saisine des snateurs), il suffira pour
mmoire de rappeler la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel depuis 1990 selon
laquelle ce prlvement relve des impositions de toutes natures vises par larticle 34 de
la Constitution raison de ce que les diverses contributions qui le constituent ont pour
finalit commune la mise en uvre du principe de solidarit nationale. 8
Linsistance des requrants revenir sur cette analyse est sans doute inspire par le doute
quen droit de lUE, la jurisprudence de la Cour de Luxembourg (CJCE puis CJUE) a pu crer
au regard des rgles de territorialit et du principe de libert de circulation des travailleurs 9.
Elle a constat, en effet, que ces prlvements entrent dans le champ dapplication du
rglement communautaire (du 14 juin 1971 devenu celui du 29 avril 2004 CE 883/2004)
relatif lapplication des rgimes de scurit sociale ds lors quils financent les rgimes
franais en cause et prsentent donc un lien direct avec les branches de scurit sociale
numres son article 4.
De fait, la Cour na pas remis en cause la qualification fiscale de la CSG (ce en quoi elle na
pas comptence), mais simplement considr qu raison de son affectation, la lgislation
europenne ne permettait pas (sauf crer une double imposition) lassujettissement de
citoyens de lUnion qui relvent du rgime de scurit sociale dun autre tat membre.
clairant dfinitivement la problmatique, le Conseil constitutionnel a donn, dans sa dcision
daot 2014 prcite, toute sa porte la dfinition des cotisations sociales comme tant des
versements caractre obligatoire ouvrant des droits aux prestations et avantages servis
par des rgimes obligatoires de protection sociale. Il nexiste ds lors plus de doute que (sous
rserve de lassujettissement territorial) CSG et CRDS peuvent (voire, doivent) voluer en
suivant les rgles fiscales plutt que les principes fondamentaux de la scurit sociale .
Pour autant, lattention doit tre attire sur le fait que dans notre affaire, les critiques dont
le Conseil est saisi quant la problmatique de rendre la CSG progressive paraissent
inoprantes. En effet, les requrants affectent dignorer que le choix a t fait, non pas de
substituer la prime dactivit une rforme des prlvements sociaux 10, mais seulement,
comme il a t dit de compenser, par commodit comptable pour lemployeur, le versement de
prime dactivit quil lui appartient deffectuer sur la feuille de paie du salari avec la CSG
quil aura prleve par ailleurs, charge pour lui de rendre compte de ces deux critures.
Cette considration ressort clairement tant de la construction que de la lettre de larticle 77 :
au IV, la rduction dgressive de CSG dont il est question est expressment accorde au
titre et par compensation de la fraction de prime dactivit mentionne larticle L. 843-7 (du
code de la scurit sociale). ; puis au V, il est redit tout aussi prcisment que la rduction
accorde en application du I bis de larticle L. 136-8 du code de la scurit sociale est
rpute avoir t verse titre davance de la prime dactivit mentionne au titre IV du livre
VIII du code de la scurit sociale .
La logique de ce choix nest, au demeurant, pas indiffrente car elle a aliment les dbats
parlementaires quant aux consquences potentielles de ce versement direct de prime sur la
dtermination du revenu net (et par suite le RFR) des contribuables concerns, et sur les effets
induits notamment en matire de fiscalit directe locale. Si avait t pris le parti inverse, il
8

) Cf. 90-285 DC du 28 dcembre 1990.

) Voir aff. 34/98 et 169/98 Commission c/ France du 15 fvrier 2000, et tout rcemment encore au sujet de la
CSG prleve sur les revenus du patrimoine : aff. C-623/13 de Ruyter, du 26 fvrier 2015.
10
) Les dputs requrants sobstinent faire croire (voir le dernier point de leur 1) que larticle 77 naurait pas
pleinement pris en considration la dcision prcite n 2014-698 DC du 6 aot 2014 alors mme que celui-ci ne
touche en aucune manire aux cotisations salariales caractre contributif puisquil ne met en jeu que les flux de
CSG qui nont prcisment pas ce caractre.
9

aurait t ncessaire de spcifier11 si (ou dans quelles proportions) la rduction de CSG porte
sur sa part dductible ou non dductible de lassiette de lIR. Tandis que dans larbitrage
retenu, consistant prserver pleinement le caractre de prestation de la fraction de prime en
question, le lgislateur a eu tout loisir de confirmer au 9 quinquies de larticle 81 du CGI que
ce versement est affranchi dimpt par analogie avec le solde de la prime.
Loin de nous, cependant, lide de soutenir que cette qualification de la rduction prvue
au I bis de larticle L. 136-8 du code de la scurit sociale que nous avons maintenue comme
une fraction (la plus substantielle) de la prime cre au livre VIII du mme code aurait pour
commodit dimmuniser cette mesure au regard du principe constitutionnel dgalit. Quil
sagisse dune pure ristourne dgressive de CSG (comme il avait t tent en 2000) ou du
versement dune prestation, il est videmment acquis que simposent ces mmes exigences
formalises par le Conseil dans sa dcision de lpoque.
Mais ce point du raisonnement, il est essentiel de rappeler quen rejetant alors la modulation
de la contribution, le Conseil avait clairement indiqu quil ntait nullement interdit de
modifier son calcul aux fins dallger la charge pesant sur les contribuables les plus
dfavoriss et de rejoindre en cela un autre principe dintrt gnral qui est celui de la
solidarit sociale12. Il y avait, toutefois, mis une condition forte en prcisant que pour
prendre en compte les capacits contributives des redevables compte tenu des
caractristiques de chaque impt , le lgislateur doit tenir compte des revenus des membres
du foyer fiscal ainsi que des personnes charge au sein de celui-ci.
Cest ainsi qu la suite de cette dcision, la PPE a intgr cette exigence, dune part sous la
forme de bonifications en fonction des charges de famille du foyer et, dautre part, en
prvoyant quen tout tat de cause la prime nest pas accorde lorsque le revenu global excde
un plafond lui-mme conjugalis et familialis13.
Que le versement de prime dactivit sur la feuille de paie soit vu comme une rduction de
CSG ou comme simple versement dune prestation, sa scurit juridique nous parait garantie
au regard de ces deux prescriptions constitutionnelles par la reprise exacte de la configuration
de la PPE :
- la rduction dgressive de CSG accorde raison de la rmunration individuelle du
bnficiaire venant (conformment larticle L. 843-7 du code de la scurit sociale)
simputer sur les sommes dues au titre de la prime, il nest pas contestable que par l-mme
elle sintgre pleinement dans le dispositif de cette dernire. Et ds que celui-ci comporte des
bonifications pour charges de famille de mme nature que celles attaches lancienne PPE, il
sensuit que la premire prescription est entirement respecte ;
- quant la seconde prescription tenant la prise en compte du revenu global du foyer, elle
est tout aussi solidement atteinte par le fait que le bnfice dfinitif de la rduction y est
effectivement subordonn via le mcanisme de rgularisation prvu larticle 1665 bis du
CGI. Le versement sur la feuille de paie sera donc repris dans lavis dimposition de lanne

11

) A larticle 154 quinquies du CGI ainsi quil en va pour la CSG applique aux revenus de remplacement.
) Cest bien le cas depuis lorigine de la minoration dont bnficient les revenus de remplacement (retraites et
allocations de chmage) reus par les personnes les plus dfavorises.
13
) Dans le dispositif de PPE applicable aux revenus de 2000 la suite de la dcision constitutionnelle (loi
n 2001-458 du 30 mai 2001), le RFR plafond tait fix 76 000 F (soit un revenu dclar de 105 555 F soumis
labattement de 20 % alors applicable aux salaires et labattement forfaitaire de 10 % pour frais). Un smic
annuel (pour lequel le taux de PPE tait maximal) correspondait 68 583 F de revenu dactivit dclar
(49 380 F aprs abattements). Le plafond RFR reprsentait donc 1,54 smic annuel.
12

suivante lorsquil apparat quau total les ressources densemble du foyer ont dpass le
plafond requis14.
Le souci de sinscrire dans la mme logique juridique que celle de la PPE se retrouve
jusque dans la rdaction dont nous avons souhait quelle recopie la rgle qui tait dcrite
prcdemment dans lancien article 200 sexies du CGI (relatif la PPE). Toute la diffrence
avec la PPE est que la fraction de prime est dsormais verse en temps rel, en avance de
la connaissance de ce revenu global, permettant enfin datteindre le double objectif recherch
depuis quinze ans dautomaticit et de contemporanit. En ce sens, larticle 77 constitue une
amorce du futur dispositif de prlvement la source de lIR dont le principe a t pos par
larticle 76 de la mme loi de finances.
ce point du raisonnement, il est heureux que soit soumise au Conseil cette question dcisive
pour la modernisation de notre systme fiscalo-social de la juste articulation entre revenu
immdiat connu sur une base individuelle et prise en compte de lensemble des revenus
de la personne (et) de sa situation familiale 15 qui par nature ne peuvent tre apprhends
quex post (ainsi quil a t expos plus haut).
Poussant jusquau dogmatisme extrme linterprtation de la dcision du 19 dcembre 2000,
les requrants en viennent soutenir que seuls seraient licites les schmas o lajustement du
prlvement courant (ou, ce qui revient au mme, dune prestation) dpend au pralable 16
de lensemble des facults du contribuable17. Pareille vision conduirait nautoriser
constitutionnellement18 que les modles o cet ajustement procde dun revenu antrieur
dtermin au titre dune priode close, alors que lon connat lartifice et liniquit engendrs
par de tels dcalages, tant en matire sociale que fiscale.
Il nous semble rebours que, sauf ce quil devienne possible techniquement dactualiser
quasi en temps rel (sans surcrot de charge dclarative 19) la prise en compte de la situation
densemble, il est souvent plus quitable et plus lisible de rgulariser a posteriori dans un sens
ou dans lautre les carts avec la situation individuelle. Cest la solution qua retenue larticle
77 sans quelle reprsente, au demeurant, une rvolution dans notre paysage lgislatif.
Sous cet angle, une critique exprime dans la saisine des snateurs parat excessive. Ils
soutiennent que reprsenterait une rupture (caractrise ?) devant les charges publiques
leffet de trsorerie ingal que lon pourrait rencontrer dans lhypothse de deux foyers
galement assez aiss pour navoir pas droit la prime mais dont lun aurait nanmoins
bnfici dune rduction de CSG du fait du salaire plus faible (ou du travail temps partiel)
dun de ses membres. On dfendra loppos que le traitement diffrent qui en rsulte (pour
des situations objectivement diffrentes) est de nature rpondre lobjectif, dsormais
reconnu par larticle premier de la Constitution, dencourager laccs lemploi du second
salaire au sein des couples.

14

) Maintenu 16 251 de RFR depuis les revenus de 2007, ce montant (doubl pour un couple et major dun
quart par demi-part supplmentaire) ne correspondait plus quau RFR pour un peu plus de 1,25 smic. Do la
ncessit de lindexer sur lvolution du smic depuis cette date pour retrouver le mme quilibre (sur la base du
smic annonc pour 2016, il devrait correspondre approximativement 1,45 smic).
15
) Ce sont les termes de la saisine des dputs.
16
) Le mot, soulign par nous, est mme rpt dans la saisine des dputs.
17
) Au sens de larticle 13 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen.
18
) L o le Conseil rappelle souvent quil ne dispose pas dun pouvoir gnral dapprciation et de dcision
de mme nature que celui du Parlement. (cf. par exemple dcision n 2007-555 DC du 16 aot 2007).
19
) Ce qui sannonce avec la dclaration sociale nominative et la rvolution des transmissions lectroniques.

 Dans le dtail des chiffres, tel quil a t calibr sur lancienne PPE, le plafond propos par
larticle 77 est par construction cohrent avec les conditions de ressources retenues pour la
prime dactivit puisque celle-ci en prolonge le barme ds lors quelle est rpute rsulter de
la fusion de la PPE et du RSA . Comme tel, ce plafond na vocation qu toucher une
minorit des plus de 5 millions de salaris potentiellement bnficiaires de la prime
dactivit20. Dautant que lexigence de scurit juridique a conduit prciser larticle 1665
bis du CGI quaucune reprise ne trouvera sappliquer pour les montants de la rduction qui
ont donn lieu imputation sur le versement de la prime par la CAF suite au dpt dune
demande pour le (ou les) trimestre correspondant.
En termes concrets, la rgularisation propose ne jouera que par le haut , concernant des
salaris qui appartiennent un foyer trop ais pour que son revenu global tienne sous le
plafond fix comme il a t indiqu plus haut. Ce seront donc ncessairement des
contribuables soumis lIR (et identifis comme tels) pour lesquels la reprise de prime
sajoutera simplement limpt ordinaire mis en recouvrement (aprs imputation dventuels
crdits/rductions dimpt). Il suffira que la rduction de CSG cumule dans lanne saffiche
sur la dclaration de revenus prremplie de lanne suivante et sur lavis dimposition21.
Enfin, on ne trouve gure de sens linquitude (exprime dans la saisine des snateurs)
selon laquelle deux contribuables dans une situation identique (bnficiant par l dun
montant identique de prime dactivit) pourraient avoir acquitter un montant diffrent de
CSG, raison seulement de la composition de la base ressources de la prime dactivit. .
Par hypothse, si ces deux salaris nacquittent pas le mme montant de CSG, cest et ce sera
parce que leurs revenus sont diffrents et la circonstance quils soient ligibles (par le jeu des
autres composants de la base ressources ) un montant identique de prime se traduira
seulement par une rpartition diffrente entre versement direct et versement complmentaire
auprs de lorganisme payeur.

3) Sur lgalit devant la loi : une disposition adapte la situation propre des salaris
Les dbats parlementaires, prolongs par les deux saisines, ont exprim une interrogation
juridique quant savoir si cest bon droit que le dispositif nest pas tendu aux non-salaris,
agriculteurs, professionnels libraux, commerants ou artisans dont certains sont pourtant
susceptibles dtre ligibles la prime.
En la matire, il est de jurisprudence constante que le principe dgalit devant la loi fiscale
(ou devant une prestation) ne soppose ni ce que le lgislateur rgle de faon diffrente des
situations diffrentes, ni ce quil droge lgalit sur des critres objectifs et pour des
raisons dintrt gnral, pourvu que la diffrence de traitement qui en rsulte soit en rapport
direct avec lobjet de la loi.
20

) La saisine des snateurs mentionne la proportion de 10 20 % voque par le ministre.

) Outre que le II de larticle 77 prvoit la gnralisation de la transmission des donnes relatives la CSG, un
tel affichage ne soulve aucune difficult technique puisque ces lments peuvent dores et dj tre intgrs
dans ceux dj transmis en application de larticle 87 du CGI. Le contribuable sera simplement invit
confirmer, sil y a lieu, quels montants de la rduction ont fait lobjet dune imputation sur le versement de prime
effectu suite demande (on reprendra les cases qui existaient pour la PPE dans la dclaration de revenus
n 2042). Sans mme invoquer les nouveaux circuits de transmission qui rsulteront de la gnralisation de la
dclaration sociale nominative (en lieu et place de la dclaration annuelle de salaires), cest dire combien est
infonde linquitude exprime dans la saisine des dputs quant la mise en place de processus spcifiques
par ladministration fiscale en coordination avec les CAF .
21

 Au cas despce, il nest pas douteux que salaris et non-salaris sont placs dans des
situations radicalement diffrentes. Les premiers, par leur relation de dpendance envers un
tiers payeur, voient leur droit la prime dtermin chaque mois de manire objective et sans
quils y aient prise. Les seconds, par nature, y ont bien davantage de matrise puisquils sont
seuls connaitre la variation de leur revenu au fil de lanne, avant quau terme de lexercice
une valuation fiscale aboutisse en fixer le montant au titre de lanne.
Force a dailleurs t au lgislateur dintgrer cette diffrence en prvoyant des conditions
spcifiques (de surface agricole ou de chiffre daffaires) pour lattribution de la prime ces
catgories dactifs22, et que leur droit trimestriel la prestation serait liquid non pas sur la
base certaine du revenu professionnel encaiss dans les trois mois prcdant la demande, mais
partir dlments soit prvisionnels, soit forfaitaires tirs du dernier rsultat fiscal connu (et
remontant donc deux ans en amont). Une premire conclusion simpose : si ingalit de
traitement il y a, elle rside bien davantage dans le dispositif mme de la prime dactivit (et
ce par ncessit de lobjectif atteindre) que dans larticle 77.
Mais il importe de souligner que le versement direct sur la feuille de paie introduit par cet
article demeurera sans incidence sur le montant mme de prime que chacun est susceptible de
recevoir globalement.
Pour lessentiel, larticle 77 se borne introduire une diffrence dans le mode de versement,
inhrente au fait que par construction un versement sur la feuille de paie est impossible pour
les non-salaris, et que la connaissance du revenu requise pour la liquidation de la prestation
na rien de commun entre les deux situations. Dans une configuration analogue, lexonration
en 2007 dIR et lallgement des prlvements sociaux au bnfice des heures
supplmentaires effectues par les salaris, le Conseil na rien trouv redire ce quun
avantage identique ne soit pas accord aux travailleurs indpendants pourtant concerns par le
mme enjeu de soutien lactivit, cette diffrence ayant paru toute naturelle puisque lide
dheures supplmentaires est aussi trangre leur position que celle de feuille de paie23.
Lors des dbats, certains parlementaires ont pu sinquiter de limpossibilit superposer
parfaitement le plafond de ressources (dfini au code de la scurit sociale) pour bnficier de
la prime dactivit et le plafond (en RFR dfini au CGI) pour conserver le bnfice du
versement sur la feuille de paie. Si lon suit ce raisonnement, il adviendra que certains salaris
non ligibles la premire profitent nanmoins du second. Cet avantage ne sera pas ouvert
un travailleur indpendant qui ferait tat des mmes montants dclars dun ct et de lautre.
Pour autant, de tel cas ne sauraient constituer une rupture caractrise de lgalit ds lors
quil nest ni tabli, ni mme allgu quils dpasseraient une petite minorit de circonstances
individuelles. Sur la base des quilibres annoncs lors du vote de la loi du 17 aot dont les
dcrets dapplication attendus ne peuvent tre que la traduction, la porte de cette distorsion
demeurera ainsi trs limite au sens de la dcision prcite de 200724.
Leffet de la diffrence de traitement incrimine doit sapprcier globalement et, sous cet
angle, il est impossible de soutenir quelle apportera un privilge dmesur au bnfice des
seuls salaris. Il nen irait autrement que si lcart avait t rendu systmatique et massif par
suite dune fixation trop laxiste des paramtres 25. Or ici il est dautant moins pertinent
dopposer les deux catgories dactifs que comme il a t relev plus haut, les ressources
22

) Cf. article L. 842-6 du code de la scurit sociale.

) Cf. dcision dj cite n 2007-555 DC du 16 aot 2007. Comme nous le relevons dailleurs dans lexpos
sommaire de lamendement, le lgislateur aura affaire la mme htrognit de configuration entre les
personnes dont les revenus sont servis par un tiers payeur et les travailleurs indpendants dans la mise en uvre
du prlvement la source de lIR.
24
) Voir le considrant 16 de cette dcision n 2007-555 DC.
23

trimestrielles prises en compte ne sont elles-mmes pas comparables. Bien au contraire,

vouloir forcer cette comparaison, on montrerait quen ltat des rgles de liquidation de la
prime dactivit lavantage est plutt au profit des non-salaris : ds lors, linversion mise en
cause doit plutt tre comprise comme de nature restaurer davantage dgalit au final.
En ce sens, une illustration forte peut tre donne par la faon dont interviennent dans
lattribution respective de la prime dventuelles fluctuations infra-annuelles du revenu. Elles
seront ignores pour un non-salari, puisque par ncessit la base de calcul est lisse sur toute
lanne. En revanche, des primes ou tout autre surcrot ponctuel de rmunration pourront
priver un salari de sa prime dactivit pour le trimestre correspondant alors mme que,
rpartis sur lanne, ils naffecteraient ses droits que marginalement. Il nest pas douteux
quune telle configuration jouant au dtriment des salaris sera plus frquente que celle
dnonce leur avantage du fait de larticle 77. Le mcanisme glissant au fil de lanne quil
prvoit pour liquider le versement sur la feuille de paie permet donc de rtablir une meilleure
parit entre les uns et les autres26.
Enfin, supposer quil soit requis de faire bnficier les non-salaris dune mme
possibilit subsidiaire dattribution par compensation de la CSG et sous plafond de RFR, ce
ne pourrait se faire sans imaginer pour eux dautres rgles particulires, notamment aux fins
de reconstituer un niveau de rmunration brute et horaire congruent celui qui est pris en
considration pour le calcul de la fraction verse avec la paie des salaris. En labsence de
tout contrle rel de telles quivalences, cest une plus grande ingalit devant la loi qui
pourrait en rsulter.
Dans ce contexte, il nest apparu ni utile ni opportun dajouter au bnfice des travailleurs
indpendants la possibilit dautoliquider tous les mois une fraction de la prime dactivit
quils sont susceptibles de demander la CAF ou la MSA et den compenser le montant sur
les sommes quil leur appartient de verser le mme mois lorganisme collecteur au titre de la
CSG. Ce dcalque du versement sur la feuille de paie aurait t pur artifice.
Alors que sagissant des salaris, ce versement direct rsultera dun pur automatisme ne
sollicitant aucun calcul de leur part, la sparation de la prime destine aux non-salaris en
deux fractions quil leur reviendrait de calculer sparment (et selon des rgles souvent
htrognes) risquerait ce stade dtre reue comme une complication nouvelle. Ajoutons
qu ce stade, la fragilit notoire du RSI (rgime social des indpendants), charg du
recouvrement social auprs de cette catgorie plaide davantage encore pour la prudence. Au
prix dinvestissements administratifs non ngligeables, il ny aurait donc quasiment aucune
amlioration du taux de recours de la prime dactivit en attendre.
De tout ce qui prcde, il ressort donc quil nest pas tabli que larticle 77 droge de faon
caractrise lgalit entre salaris et non-salaris devant la loi. Et supposer mme quil en
soit jug autrement, il nest pas contestable que la diffrence de traitement qui en rsulte ne
viole aucun principe constitutionnel ds lors que comme lexige le Conseil en pareille
circonstance, il est acquis quelle repose sur des critres rationnels et objectifs (le paiement
par un tiers contrlable) et que la solution retenue pour des raisons dintrt gnral
(amliorer le taux de recours) demeure en rapport direct avec lobjet de la loi (encourager
lactivit et soutenir le pouvoir dachat).
25

) Si, par exemple, le plafond de rgularisation propos larticle 1665 bis du CGI venait sloigner
significativement de celui propos pour le versement direct au I bis de larticle 136-8 du code de la scurit
sociale. Ou si ce dernier cessait dtre align sur les limites dattribution de la prime dans le cas de rfrence
dun travailleur clibataire.
26
) Voir au dernier alina du IV. Ce mcanisme, analogue celui appliqu aux rductions de cotisations
patronales, est cohrent avec celui de la rgularisation annuelle.

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Conclusion
Depuis quinze ans, au croisement du social et du fiscal, on cherche surmonter la dialectique
entre
- les objectifs dintrt gnral : amliorer lemploi et le pouvoir dachat des plus modestes
(ce qui passe par un versement individuel immdiatement visible pour celui qui travaille),
- et des exigences de droit : une lgislation intelligible (supposant quelle soit comprhensible
et effective par le taux de recours des intresss) et lgalit entre les citoyens (impliquant de
prendre en considration la situation de leur foyer).
Il nous a sembl que lon approcherait au mieux cet optimum en insrant dans le dispositif de
la prime dactivit un autre module dapparence plus fiscale (i.e. croisant le temps rel de la
CSG et une rgularisation par lIR en n+1). tant entendu que toute la construction a t
subordonne au respect des rgles et principes constitutionnels tablis en la matire par la
jurisprudence du Conseil.
Lentre en vigueur du dispositif a t reporte 2017, permettant ainsi dassurer sa scurit
juridique aprs lavoir soumis votre examen et de disposer du temps ncessaire pour ajuster
les logiciels de paie et ceux des organismes sociaux. Enfin, il restera possible de corriger en
temps utile, sil y a lieu, la fois les paramtres budgtaires et les dtails oprationnels pour
tenir compte des premiers rsultats de lapplication en 2016 de la prime dactivit.
Nous vous prions, Mesdames et Messieurs les Prsident et Membres du Conseil
Constitutionnel, de croire en lexpression de notre haute considration.

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