Curso de Direito Administrativo Vol.

I
A administrao Pblica
Conceito de administrao
Administrao Pblica
Necessidades coletivas

A satisfao dessas necessidades vista como tarefa fundamental e

feita atravs de servios organizados e mantidos pela comunidade
As necessidades coletivas podem ser reconduzidas a 3 grupos:
o Segurana
o Cultura
o Bem-estar
o Nota: fica excluda a justia porque essa pertence ao poder judicial

Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma

necessidade coletiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfazla (ou seja, todos tm a mesma finalidade satisfao de necessidades
coletivas).
o Nem todos os servios pblicos tm a mesma origem e a
mesma natureza:
Uns so criados e geridos pelo Estado (ex: polcia, impostos)
Outros so entregues a organismos autnomos que se autosustentam financeiramente (ex: correios)
Outros so entidades de origem religiosa que hoje so
assumidas pelo Estado (ex: universidades)
o

Os servios pblicos so diferentes uns dos outros:

Uns so mantidos e administrados pelas comunidades locais
autrquicas (ex: servios de abastecimento pblico)
Outros so assegurados em concorrncia por instituies
pblicas e privadas (ex: escolas, hospitais)
Outros so desempenhados por entidades comerciais
especializadas para o feito (ex: empreiteiros)
Outros so unidades de produo de carter econmico, que
podem ser criadas com capital pblico ou podem resultar de

Administrao pblica em sentido orgnico

O Estado a principal entidade de entre as que integram a administrao
pblica mas no a nica (e o governo no o nico rgo administrativo).
Muito importante:
o Dentro da administrao central do Estado existe tambm:
Instituies militares
Foras de segurana (GNR, PSP)
o

O estado no composto apenas por rgos e servios centrais

(situados em Lisboa e que tm competncia ao nvel de todo o
territrio nacional): existem tambm rgos e servios espalhados
pelo litoral e pelo interior

A administrao pblica no se limita ao Estado

Inclui outras entidades e organismos
Nem toda a atividade administrativa uma atividade estadual
H muitas outras instituies administrativas que no se
confundem com o Estado:
Tm personalidade jurdica prpria
Constituem entidade distintas a vrios nveis
Exemplos:
o municpios
o freguesias
o regies autnomas
o universidades
o IPs
o Empresas Pblicas
o Associaes pblicas
o Pessoas coletivas de utilidade pblica

A administrao pblica desenvolveu-se muito desde o sculo XIX:

atualmente ocupa o 1 lugar face s demais formas de administrao.
Mas: a administrao regional, a administrao municipal e as outras
modalidades de administrao tm relevncia acentuada (princpio da
descentralizao)
o Administrao municipal
Formas autnomas de administrao pblica
Surgiu antes do Estado
Atualmente o estado regula por lei o estatuto jurdico dos
municpios
A CRP define as autarquias locais como autntico poder local
o

Outras modalidades de administrao

Ex: administrao institucional
Pode ser vista como forma de administrao estadual
indireta
Entidades distintas do estado, que so incumbidas de
exercer (por devoluo de poderes) uma atividade
administrativa
o Essa atividade administrativa no
desenvolvida pelo estado mas materialmente
uma atividade estadual

H ainda a considerar as situaes em que a lei admite que a

administrao pblica seja exercida por particulares:
Indivduos
Associaes
Fundaes
Sociedades

Definio de administrao pblica (sentido orgnico): sistema de rgos,

servios e agentes do estado, bem como das demais pessoas coletivas pblicas,

que asseguram em nome da coletividade a satisfao regular e contnua das

necessidades coletivas de segurana, cultura e bem-estar.

A administrao pblica em sentido material

o
o

Atividade de administrar
Atividade tpica de administrar dos servios pblicos e agentes
administrativos desenvolvida no interesse geral da coletividade, com
vista satisfao regular e contnua das necessidades coletivas de
segurana, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos
mais adequados e utilizando as formas mais convenientes
A funo administrativa foi concebida inicialmente como atividade
meramente executiva, mas entretanto percebeu-se que a
administrao pblica tambm realiza outras atividades que no
tm natureza executiva (ex: prestao de servios) isto est
comprovado no art. 199, al. g) da CRP
A administrao pblica no apenas um aparelho orgnico
destinado a cuidar da aplicao do Direito.

A administrao pblica e a administrao privada

o

Distinguem-se:
pelo objeto sobre o qual incidem
Administrao pblica: versa sobre as necessidades
coletivas consideradas tarefa e responsabilidade da
coletividade
Administrao privada: incide sobre necessidades
individuais ou sobre necessidades de grupo que no
atingem a generalidade de uma coletividade inteira
(ex: administrao de um dote de uma famlia)

pelo fim que visam prosseguir

a administrao pblica tem que prosseguir
obrigatoriamente interesses pblicos: o interesse
pblico o nico fim que as entidades pblicas as
entidades pblicas e os servios pblicos podem
legitimamente prosseguir
a administrao privada tem em vista prosseguir fins
pessoais/particulares sem vinculao necessria ao
interesse geral da coletividade [pode ser coincidente
com o interesse pblico] (fins lucrativos, fins no
econmicos, fins altrustas)

pelos meios que utilizam

Administrao pblica:
o como a administrao pblica no pode ser
paralisada pelas resistncias individuais que se
lhe deparariam se houvesse igualdade entre as
partes nas suas relaes com os cidados, tem
de haver a possibilidade de desenvolvimento
segundo as exigncias prprias do bem comum.
Por isso a lei permite a utilizao de meios de
autoridade que possibilitam s entidades e
servios pblicos impor-se aos particulares
sem ter de aguardar o seu consentimento (pode
at ir contra a sua vontade).

A administrao pblica pode agir atravs de:

Contrato administrativo
Regulamento administrativo (ato
normativo)
Ato administrativo (deciso concreta e
individual)

Administrao privada: os meios jurdicos que cada

pessoa utiliza para atuar caraterizam-se pela igualdade
entre as partes: os particulares so juridicamente
iguais entre si o contrato o instrumento jurdico
tpico do mundo das relaes privadas

O Direito Administrativo
O direito administrativo como ramo do direito
A administrao est subordinada lei e justia.
Para haver direito administrativo necessrio que se verifiquem 2
condies:
Que a administrao pblica e a atividade administrativa sejam
reguladas por normas de carter obrigatrio
Que essas normas jurdicas sejam distintas daquelas que regulam as
relaes privadas dos cidados

Subordinao da administrao pblica ao direito

Administrao pblica:

Vinculada pelo direito

Sujeita a normas jurdicas obrigatrias e pblicas que tm como
destinatrios tanto os rgos e agentes da administrao como os
particulares
Regime da legalidade democrtica
o Resulta dos princpios da revoluo francesa :
Corolrio do principio da separao de poderes
Lei como expresso da vontade geral isto que leva
subordinao da administrao lei
Art. 266 da CRP:
o 1. A administrao pblica visa a prossecuo do interesse
pblico, no respeito pelos direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidados.
o 2. Os rgos e agentes administrativos esto subordinados
constituio e lei e devem atuar, no exerccio das suas
funes, com respeito pelos princpios da igualdade, da
proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa-f.
o Concluso: fica solenemente estabelecido o princpio da
submisso da administrao pblica lei
Consequncias do princpio da submisso da
administrao pblica lei:
Toda a atividade administrativa est submetida
ao imprio da lei

A atividade administrativa assume carter

jurdico
A ordem jurdica deve atribuir aos cidados
garantias que lhes assegurem o cumprimento
da lei pela Administrao Pblica da que a
atuao da administrao esteja sujeita ao
controlo dos tribunais

Mas a que direito se subordina a administrao pblica? E que

tribunais a controlam?

Subordinao da administrao ao direito administrativo

o A sua existncia fundamenta-se na necessidade de permitir
administrao que prossiga o interesse pblico (que deve ter
primazia sobre os interesses privados, exceto quando estejam
em causa direitos fundamentais)

Tal primazia exige que a administrao disponha de

poderes de autoridade para impor aos particulares as
solues de interesse pblico que forem indispensveis
assim, no seriam adequadas solues de direito
privado, civil ou comercial: tm de ser adotadas
solues especficas da administrao pblica, ou
seja, solues de direito administrativo, uma vez que
a atividade tpica da administrao pblica
diferente da atividade tpica da administrao
privada
o

No se pense, contudo, que por a administrao pblica ter estes

poderes de autoridade sobre os particulares, no tem limites na
sua atuao: -lhe imposto o respeito por variadas restries e o
cumprimento de muitos deveres (ex. regras da contabilidade
pblica)

Controlo pelos tribunais administrativos

o Nem todas as relaes jurdicas estabelecidas entre a
Administrao e os particulares so da competncia dos tribunais
administrativos:
O controlo das detenes ilegais pertence aos tribunais
judiciais
As questes relativas ao estado e capacidade das pessoas,
bem como as questes de propriedade ou posse, so
tambm atribuies dos tribunais comuns
Os direitos emergentes de contratos civis, comerciais ou de
trabalho celebrados pela administrao, esto tambm
includos na jurisdio ordinria
Ou seja: a fiscalizao dos atos e atividades que a
administrao pratica sob a gide do direito privado
no costuma ser entregue aos tribunais
administrativos.
o

Fundamento da jurisdio contencioso-administrativa:

convenincia de uma especializao dos tribunais em funo do
direito substantivo que so chamados a aplicar.

 Noo de direito administrativo

Ramo do direito pblico constitudo pelo sistema de normas jurdicas que regulam a
organizao e o funcionamento da administrao pblica, bem como as relaes
por ela estabelecidas com outros sujeitos de direito no exerccio da atividade
administrao.
Ou seja:
Ramo do direito pblico
o considerado ramo do direito pblico qualquer que seja o critrio
adotado para distinguir o direito pblico do direito privado

Constitudo por um sistema de normas de 3 tipos, conforme regulem:

o A organizao da administrao
Estas so as normas orgnicas
So normas jurdicas (ao contrrio do que era considerado
antes) e tm eficcia externa, e no meramente interna
Estabelecem as entidades e organismos que fazem parte da
administrao
Determinam a estrutura da administrao, os seus rgos e os
seus servios
Em suma: definem a organizao da administrao pblica
o

O funcionamento da administrao
Estas so as normas funcionais
Dentro desta categoria destacam-se as normas processuais,
pela sua grande importncia
Regulam o modo de agir especfico da administrao pblica
Estabelecem:
Processos de funcionamento
Mtodos de trabalho
Tramitao a seguir
Formalidades a cumprir

Cada vez existem mais normas deste tipo que so

consideradas como sendo normas jurdicas e tendo eficcia
externa (apesar de existirem ainda algumas que se considera
que tm apenas eficcia interna p. ex. os manuais de
utilizao de computadores dentro da administrao) assim,
cada vez so mais as normas deste tipo que obrigam a
administrao perante os particulares isto acontece porque a
tendncia do direito administrativo moderno para o reforo
dos direitos dos particulares
J no possvel defender que os particulares
so os sujeitos passivos do direito administrativo
e que a administrao pblica o sujeito ativo!

As relaes estabelecidas entre a administrao e os outros sujeitos

de direito
Estas so as normas relacionais
So as mais importantes
Representam a maior parte do direito administrativo material
Regulam as relaes entre a administrao e os outros sujeitos
de direito no desempenho da atividade administrativa
S so normas relacionais de direito administrativo as que
regulam a atividade administrativa de direito pblico

H 3 tipos de relaes jurdicas reguladas pelo Direito

Administrativo:
Relaes entre a administrao e os particulares
Relaes entre 2 ou mais pessoas coletivas pblicas
Certas relaes entre 2 ou mais particulares (p. ex:
concessionrio e utente)

O direito administrativo regula a atividade administrativa de gesto pblica,

e no de gesto privada (ou seja, no regula toda a atividade da
administrao, mas apenas uma parte dela)
o Gesto pblica: atividade pblica da administrao, desenvolvida sob
a gide do direito administrativo.
Atividade pblica da administrao: a nica que o direito
administrativo regula.
o Gesto privada: atividade que a administrao desempenha, ainda e
sempre para fins de interesse pblico, mas utilizando meios de direito
privado.
o Assim: com esta parte da definio de direito administrativo
pretende-se excluir aquelas atividades de gesto privada da
administrao pblica (as quais o direito administrao efetivamente
no regula).

Traos especficos do direito administrativo

o Juventude
Nasceu com a revoluo francesa
Foi o produto de profundas reformas que foi introduzidas por

Influncia jurisprudencial

Napoleo Bonaparte depois de um primeiro perodo

revolucionrio
Aparece em Portugal a partir das reformas de Mouzinho da
Silveira
Comparao com o direito civil, que nasceu na Roma antiga

No direito administrativo a jurisprudncia tem a maior

influncia, desde logo porque em Frana o Direito
administrativo nasceu por via jurisprudencial verdade que
a sua transposio para Portugal se fez por uma via
legislativa, mas mesmo assim no direito administrativo
Portugus tem uma grande influncia a jurisprudncia
Ainda hoje muitos dos conceitos e princpios refletem ainda
hoje a sua origem jurisprudencial

Autonomia

O direito administrativo um ramo autnomo do direito

diferente dos outros ramos:

Pelo seu objeto

Pelo seu mtodo
Pelo esprito que domina as suas normas

Pelos princpios gerais que enformam as suas normas

Codificao parcial

No h nenhum pas que tenha codificado todo o seu direito

administrativo: h, sim, alguns que o codificaram parcialmente
Em Portugal h um diploma com o nome Cdigo
Administrativo, mas isso no significa que todo o direito
administrativo esteja regulado: este Cdigo Administrativo
apenas regula a parcela do direito administrativo que se refere
administrao local comum
Note-se que nas ltimas dcadas se tem verificado um
movimento no sentido de promover a codificao de um
ncleo muito relevante das normas administrativas de tipo
processual: procedimento administrativo.

A organizao administrativa
A organizao administrativa portuguesa

A administrao central do Estado

O Estado

A palavra Estado tem vrias acepes:

o
o

Acepo internacional: Estado soberano, titular

de direitos e obrigaes na esfera internacional
Acepo constitucional: Estado como
comunidade de cidados que, nos termos do
poder constituinte, assume uma determinada
forma poltica para prosseguir os seus fins
nacionais
Acepo administrativa: pessoa coletiva pblica
que, no seio da comunidade nacional,
desempenha a atividade administrativa sob a
direo do Governo.

O Estado como pessoa coletiva

o

Figura do Estado-Administrao: uma

pessoa coletiva pblica (entre muitas outras)
autnoma, no confundvel com os governantes
que o dirigem nem com os funcionrios que o
servem, nem com as outras entidades
autnomas que integram a Administrao
Consequncias da qualificao do Estado
como pessoa coletiva pblica:

Distino entre o Estado e outros sujeitos

de direito

Enumerao das atribuies do Estado

Possibilidade de distino entre rgos e

representantes do Estado

Existncia de funcionrios do Estado

categoria distinta da dos funcionrios
das autarquias locais ou das regies
autnomas e da dos trabalhadores das
empresas pblicas ou privadas

Previso da prtica de atos jurdicos do

Estado (atos unilaterais e contratos)

Delimitao do patrimnio do Estado

Estabelecimento de rgos do Estado

Definio das atribuies e competncias
a cargo dos diversos rgos do Estado

As restantes pessoas coletivas pblicas

so (para efeitos de responsabilidade
civil) terceiros face ao Estado

Espcies de administrao do Estado

1 distino:

Administrao central do Estado

rgos e servios que exercem

competncia extensiva a todo o territrio
nacional

Administrao local do Estado

Composta por rgos e servios locais,

instalados em diversos pontos do
territrio nacional e com competncia
limitada a certas reas (circunscries)

Nota: importante dizer administrao

local do Estado, para que no se
confunda com as outras administraes
locais existentes, que no pertencem ao
Estado nem dependem do Governo (ex:
administrao autrquica)

2 distino:

Administrao direta do Estado

Atividade exercida por servios

integrados na pessoa coletiva Estado

Ex:

Presidncia do conselho
Ministrios
Secretarias de Estado
9

Direes-gerais

Principais caracteres especficos do

Estado e da sua administrao
direta:

Unicidade
o O Estado a nica espcie
deste gnero (p. ex. ao
conceito de autarquia local
correspondem milhares de
entes autrquicos,
enquanto que ao conceito
de Estado pertence apenas
um ente: o prprio Estado)

Carter originrio
o A pessoa coletiva Estado
no criada pelo poder
constitudo, ao contrrio
das outras pessoas
coletivas

Territorialidade
o O Estado primeira e mais
importante das chamadas
pessoas coletivas de povo
e territrio todas as
parcelas territoriais,
mesmo que afetas a
outras entidades, esto
sujeitas ao poder do
Estado

Multiplicidade de atribuies 1
o O Estado uma pessoa
coletiva de fins mltiplos,
ao contrrio de algumas
pessoas coletivas que s
podem prosseguir fins
singulares

Pluralismo de rgos e
servios

Organizao em ministrios
o A nvel central, os rgos e
servios do Estado esto
estruturados em
departamentos que se
distribuem por assuntos e
matrias: os ministrios

10

 Personalidade jurdica una

o Todos os ministrios

o
o

pertencem ao mesmo
sujeito de direito: os
ministrios e as direesgerais no tm
personalidade jurdica
Cada rgo do Estado
vincula o Estado no seu
todo, e no apenas o seu
ministrio ou o seu servio
Por isso que o patrimnio
do Estado s um

Instrumentalidade
o A administrao do Estado
subordinada e constitui
um instrumento para o
desempenho dos fins do
Estado

Estrutura hierrquica
o Modelo de organizao
administrativa constitudo
por um conjunto de rgos
e agentes ligados por um
vnculo jurdico que
confere ao superior o
poder de direo e ao
subalterno o dever de
obedincia

Supremacia
o O Estado- administrao
exerce poderes de
supremacia sobre:

Os sujeitos de
direito privado

As outras entidades
pblicas
A intensidade destes
poderes consoante a
autonomia que a ordem
jurdica pretende conceder
s vrias pessoas coletivas
pblicas mas em todos os
casos o Estado afirma a
sua supremacia: por isso
que se lhe chama ente
pblico mximo.

Administrao indireta do Estado

11

Embora resolvida para a realizao dos

fins do Estado, exercida por pessoas
coletivas pblicas distintas do Estado

Ex:

Estradas de Portugal
Laboratrio Nacional de
Engenharia Civil

Instituto Portugus da Juventude

Atribuies

do Estado

Diferena entre as atribuies do Estados e as

atribuies das demais pessoas coletivas
pblicas que integram a administrao:
Quanto ao Estado no h um diploma
legal que enuncie as suas atribuies (o
que h so diplomas legais que a
propsito de cada uma das matrias
conferem determinadas atribuies ao
Estado) atribuies definidas de forma
dispersa
Quanto quelas outras pessoas coletivas
pblicas: veem as suas atribuies
claramente determinadas em textos
legais que as enunciam atribuies
definidas de forma integrada
Nota: em qualquer dos casos a definio
das atribuies pertence lei as
atribuies tm que resultar sempre da
lei, e no por excluso de partes.

Classificao das atribuies do

Estado:

Atribuies principais do Estado:

Atribuies de soberania (defesa
nacional, relaes externas,
polcia, prises, etc)
Atribuies econmicas
(relativamente moeda, ao
crdito, ao imposto, etc)
Atribuies sociais (sade,
segurana social, habitao,
urbanismo, ambiente, proteo do
trabalho, etc)
Atribuies educativas e culturais
(ensino, investigao cientfica,
fomento do desporto e da
cultura/artes, etc)

Atribuies auxiliares
Gesto do pessoal
Gesto do material
Gesto financeira

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Funes jurdicas e de
contencioso
Funes de arquivo e
documentao

Atribuies de comando
Estudos e planeamento
Previso
Organizao
Controlo
Relaes pblicas

Mas afinal onde que podemos ir buscar a

determinao em concreto de quais so as
atribuies do Estado? na CRP que esto
enumeradas a mais importantes atribuies do
Estado mas no podemos ficar por a: o Estado
tem muitas mais atribuies do que aquelas que
so fixadas pela CRP, porque a lei ordinria
pode acrescentar-lhe atribuies (nas leis
orgnicas dos ministrios e das direes-gerais
desses ministrios, e tambm nos respetivos
regulamentos).

rgos do Estado
o

Tal como as outras pessoas coletivas pblicas o

Estado tem os seus rgos (a estes compete
tomar decises em nome da pessoa coletiva a
que pertencem)
Quais so os rgos centrais do Estado?
Presidente da Repblica no sistema
portugus no um rgo administrativo
Assembleia da Repblica constitui o
poder legislativo, por isso no se integra
na administrao pblica
Governo principal rgo administrativo
do Estado
Tribunais no faz parte da
administrao pblica porque pertence a
outro poder do Estado que no o
executivo: o poder judicial
Nota: mesmo estes rgos que no so
administrativos podem praticar atos
materialmente administrativos, que
podero posteriormente ser sujeitos a
controlo pelos tribunais administrativos
mas no por isso que se tornam
elementos da administrao pblica.

O Governo

Do ponto de vista administrativo o rgo principal da administrao central

do Estado, incumbido do poder executivo

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um rgo simultaneamente poltico e administrativo (se mais poltico ou

mais administrativo depende do sistema constitucional)

Principais funes do Governo

o Art 182 da CRP: o governo rgo de conduo da poltica geral do
pas e o rgo superior da administrao pblica
Comprovao do carter misto do Governo em Portugal
Enunciado das 2 funes essenciais do Governo:

Como rgo poltico: conduo da poltica geral do

pas
Como rgo administrativo: rgo superior da
administrao pblica

o Art. 197 da CRP: estabelece a competncia poltica do Governo

o Art. 198 da CRP: estabelece a competncia legislativa do Governo
o

Art. 199 da CRP: estabelece a competncia administrativa do

Governo
Principais funes administrativas do Governo:
Garantir a execuo das leis
Assegurar o funcionamento da administrao pblica
Promover a satisfao das necessidades coletivas
Concluso: o Governo rege toda a vida administrativa
do Pas dirige a administrao direta do Estado;
superintende e tutela a administrao indireta; tutela a
administrao autnoma controla at as entidades
pblicas que fazem parte da administrao mas no
pertencem ao Estado

A competncia do Governo e o seu exerccio

o

As funes do Governo traduzem-se:

Na prtica de atos
No desempenho de atividades de diversas naturezas

O governo:
Elabora normas jurdicas regulamentos
Pratica atos jurdicos sobre casos concretos atos
administrativos
Celebra contratos de vrios tipos contratos administrativos
Exerce poderes funcionais (p. ex. poderes de vigilncia, de
fiscalizao, de superintendncia , de tutela, etc)

Como que o Governo exerce a sua competncia?

Por forma colegial (atravs do conselho de ministros)
Nota: surgiram dvidas sobre como deviam ser
tomadas as decises quando a lei no o especificasse,
por isso acordou-se que se entende que a atuao
colegial do Governo s necessria naqueles casos em
que a lei expressamente imponha que a deliberao
seja tomada pelo Conselho de Ministros a regra o
exerccio individual da competncia governamental.

Individualmente (pelos vrios membros do Governo cada um

dos membros do Governo decide sozinho mas em nome do
Governo)

14

Estrutura do Governo
o

Do artigo 183 da CRP resulta que a estrutura do Governo

compreende as seguintes categorias de membros:
Primeiro-Ministro - essencial
Vice-Primeiros-Ministros - eventuais
Ministros - essencial
Secretrios de Estado - eventuais
Subsecretrios de Estado eventuais

Primeiro-Ministro
Funes (art. 201, CRP):
Dirigir a poltica geral do Governo, coordenando e
orientando a ao de todos os Ministros;
Dirigir o funcionamento do Governo e as suas relaes
de carter geral com os demais rgos do Estado;
Informar o Presidente da Repblica acerca dos assuntos
respeitantes conduo da poltica interna e externa
do pas;
Exercer as demais funes que lhe sejam atribudas
pela Constituio ou pela lei.

Portanto o Primeiro-Ministro 2 tipos de funes:

Funes de chefia
o Dirige o funcionamento do Governo e coordena
e orienta a ao de cada um dos Ministros
o Preside ao conselho de ministros
o Referenda os decretos regulamentares
o Intervm pessoalmente na nomeao de certos
altos funcionrios do Estado

Funes de gesto
o Administrar/gerir os servios prprios da
presidncia do conselho
o Orientar as diferentes Secretarias de Estado que
estejam integradas na Presidncia do Conselho
o tradicional que o Primeiro-Ministro se ocupe
de alguns assuntos administrativos (que variam
de pas para pas)
Um assunto que normalmente pertence
ao Primeiro-Ministro a direo da
funo pblica
Outra matria a administrao
financeira do Estado (em especial a
elaborao e execuo do Oramento)
em Portugal isto da competncia do
Ministro das Finanas mas no h dvida
de que o Primeiro-Ministro tem que
acompanhar de perto a orientao dessa
matria
Cabe tambm ao Primeiro-Ministro, como
chefe do Governo, representar o Estado
Portugus quando este tiver de ser
citado perante tribunais estrangeiros.

Vice-Primeiros-Ministros

15

Funes:
Substituir o Primeiro-Ministro na sua ausncia ou
impedimento (p. ex.: presidir, no lugar dele, aos
conselhos de ministros que se efetuarem e exercer
todas as competncias atribudas pela CRP ou pela lei
ao Primeiro-Ministro)
Coadjuvar/auxiliar o Primeiro-Ministro no exerccio das
suas funes (a este ttulo desempenharo as tarefas
que a lei orgnica do Governo lhes cometer ou que o
Primeiro-Ministro neles delegar)

Ministros
Membros do Governo que fazem parte do Conselho de
Ministros e exercem funes polticas e administrativas.
Principio da igualdade dos ministros
Segundo este principio todos os ministros so iguais
entre si, em categoria oficial e em estatuto judicirio)
mas na prtica no bem assim: h, de facto, alguns
ministros mais importantes do que outros.
o Alguns so mais importantes devido
importncia das suas funes
o Outros so mais importantes devido a poderes
jurdicos especiais que lhe pertencem ministro
das finanas
Tarefa de preparao e execuo do
Oramento de Estado assim ele tem
poder para controlar a atividade de todos
os ministrios

Aos ministros compete (ver art. 201, CRP):

Fazer regulamentos administrativos no mbito da
atuao do seu ministrio
Nomear, exonerar e promover o pessoal que trabalha
no seu ministrio
Exercer os poderes de superior hierrquico sobre todo o
pessoal do seu ministrio
Exercer poderes de superintendncia ou de tutela
sobre as instituies que estiver dependentes do seu
ministrio ou que sejam por ele fiscalizadas
Assinar em nome do Estado os contratos celebrados
com particulares ou outras entidades, quando versem
sobre matrias das atribuies do seu ministrio
E, em geral, resolver todos os casos concretos que por
lei devam correr por qualquer dos servios que
pertenam ao seu ministrio
o O principio geral de que tudo sobe ao escalo
superior para deciso: at o ato mais simples e
banal (p. ex. a compra de um par de sapatos
para um contnuo do ministrio) isto leva
lentido burocrtica do Estado

16

Secretrios de Estados e Subsecretrios de Estado

Secretrios de Estado:
Competncia delegada - a fim de assegurar a
supremacia poltica de cada Ministro no seu Ministrio
Tm mais elevada categoria protocolar do que os
subsecretrios de Estado
So os principais colaboradores dos Ministros
Traos principais do seu estatuto jurdico:
o No participam das funes politica e legislativa
o Em regra no participam no Conselho de
Ministros (salvo em substituio do Ministro
respetivo) mas podem participar nos Conselhos
especializados
o S
exercem
competncia
administrativa
delegada, sob a orientao direta dos respetivos
Ministros
o Os
secretrios
de
Estado
no
so
hierarquicamente subordinados aos Ministros,
mas esto sujeitos supremacia poltica destes
(a competncia dos secretrios de estado
maior ou menor consoante o mbito da
delegao recebida)
o Nunca podem revogar/modificar/suspender os
atos dos Ministros

O funcionamento do Governo
o

Subsecretrios de Estado
Situam-se num escalo menos elevado que o dos
Secretrios de Estado
No so normalmente chamados a substituir os
Ministros, podendo quando muito substituir os
Secretrios de Estado

a CRP que estabelece as principais regras de funcionamento do

Governo
O Governo constitudo e nomeado
A seguir tomada de posse tem de elaborar o seu programa
(Programa de Governo) e apresentar-se com ele Assembleia
da Repblica para debate e eventual votao
Adoo do Programa do Governo
O Conselho de Ministros define as linhas gerais da politica
governamental e as linhas gerais da execuo da politica
governamental
Primeiro-Ministro dirige a politica geral do Governo,
coordenando e orientando a ao de todos os Ministros
Primeiro-Ministro a dirigir o funcionamento do Governo
Cabe ento aos Ministros propor e executar a poltica definida
para os seus ministrios

O Conselho de Ministros
o
o

A atuao colegial do Governo faz-se atravs do Conselho de

Ministros
o rgo colegial constitudo pela reunio de todos os Ministros (e
Vice-primeiros-ministros, se existirem), sob a presidncia do PrimeiroMinistro, ao qual compete desempenhar as funes polticas e

17

administrativas que a CRP ou a lei atribuam coletivamente ao

Governo.
S as competncias expressamente atribudas pela lei ao conselho de
ministros que tem que ser exercidas por ele mas h o art. 200 da
CRP que determina compete ao Conselho de Ministros (...) deliberar
sobre assuntos da competncia do Governo que lhe sejam atribudos
por lei ou apresentados pelo Primeiro-Ministro ou por qualquer
Ministro.
Ser que o 200 da CRP significa que o Conselho de Ministros
tem competncia para tratar de qualquer matria da
competncia do Primeiro Ministro ou de qualquer Ministro,
desde que um ou outro proponha que assim seja? Nada pode
levar a crer que a CRP pretendia fazer uma transformao to
grande. Significaria uma alterao completa do ordenamento
racional das competncias que o Conselho de Ministros
pudesse substituir-se ao Primeiro-Ministro ou a qualquer
Ministro para resolver assuntos da competncia prpria deles
conclui-se que o que este artigo significa que o Conselho de
Ministros pode dar uma orientao poltica ao Ministro sobre o
modo como ele deve decidir o caso, mas juridicamente a
deciso dever ser tomada pelo Ministro competente.
Quais so as principais funes administrativas do Conselho
de Ministros? Tais funes resultam umas da lei e outras da CRP.
CRP: art. 200, n1, al. a), e), f) e g)
Leis ordinrias:
Poderes de gesto da funo pblica
Concesso de determinados benefcios fiscais
Aplicao de determinadas sanes administrativas
mais graves
Apreciao de certos recursos administrativos
Nota: as funes do conselho de ministros tm tendncia a
aumentar com o passar do tempo isto leva a um perigo de
congestionamento do conselho
Devido a este perigo tem-se tentado desconcentrar
poderes do Conselho de Ministros noutros rgos do
Estado:
o A lei tem vindo a permitir que as funes
administrativas do Conselho de Ministros
possam ser exercidas:
Pelo Primeiro-Ministro
Pelos adjuntos do Primeiro-Ministro
Por alguns Ministros (em casos especiais)
Por Conselho de Ministros especializados
o Nota: esta desconcentrao de poderes pode
ser feita por lei ou por delegao.

Os conselhos de ministros especializados

o

o
o

rgos secundrios e auxiliares do Conselho de Ministros, formados

por alguns membros deste, e que funcionam como seces do
Conselho de Ministros (p.ex. Conselho de Ministros para os Assuntos
Econmicos)
A sua existncia est prevista na CRP: 200, n2 os Conselhos de
Ministros especializados exercem a competncia que lhes for
atribuda por lei ou delegada pelo Conselho de Ministros
Podem auxiliar e tornar mais eficiente o trabalho do Governo

18

Podem ter uma de 3 funes:

Preparar os conselhos de ministros funo preparatria (atua
antes do Conselho de Ministros)
Tomar decises em nome do Conselho de Ministros funo
decisria (atua em vez do Conselho de Ministros)
Executar decises do Conselho de Ministros ou controlar a sua
execuo funo executiva (atua depois das decises
tomadas pelo Conselho de Ministros)

A eles

so chamados:
Os ministros competentes
Os secretrios de Estado das respetivas pastas
Os altos funcionrios dos ministrios

A composio do Governo e os Ministrios

o

Atualmente (2006) a composio do Governo :

Primeiro-Ministro
Ministro de Estado e da Administrao Interna
Ministro de Estado e dos Negcios Estrangeiros
Ministro de Estado e das Finanas
Ministro da Presidncia
Ministro da Defesa Nacional
Ministro da Justia
Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do
Desenvolvimento Regional
Ministro da Economia e da Inovao
Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das
Pescas
Ministro das Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes
Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social
Ministro da Sade
Ministro da Educao
Ministro da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior
Ministro da Cultura
Ministro dos Assuntos parlamentares

A presidncia do Conselho
O 1 dos ministrios do pas a Presidncia do Conselho de
Ministros
H duas solues possveis quanto sua organizao:
O chefe de governo desempenha uma funo de
ministro em acumulao com a de chefe do governo
existe um Primeiro-Ministro ou Presidente do Conselho
mas no existe Presidncia do Conselho ( uma funo,
no um ministrio)
A funo de chefe de governo uma funo autnoma:
no coincide com a de ministro de qualquer das pastas

Os ministrios: classificao
Os ministrios so os departamentos da administrao central
do Estado, dirigidos pelos Ministros respetivos.

Os ministrios podem agrupar-se em 4 categorias:

Ministrios de soberania
o Aqueles em que as atribuies polticas so
predominantes, porque est-lhes confiado o

19

exerccio das principais funes de soberania do

Estado

Ministrios econmicos
o Aqueles que superintendem nos assuntos de
carter econmico, financeiro e monetrio

Ministrios sociais
o Aqueles que se destinam a realizar a
interveno do Estado nas questes de natureza
social e cultural e no mundo do trabalho

Ministrios tcnicos
o Aqueles que se dedicam promoo das infraestruturas e dos grandes equipamentos
coletivos (exercem funes predominantemente
tcnicas)

20

A estrutura interna dos ministrios civis

Modelos de estruturao interna dos ministrios
(atendendo aos tipos de servios que os compem e integram)
Todos os ministrios obedecem a um mesmo esquematipo quanto sua organizao interna.
o 6 tipos de servios:
Gabinetes ministeriais
Servios de estudo e conceo
Servios de coordenao, apoio e
controlo
Servios executivos
Servios regionais e locais
Organismos dependentes
o

A Lei 4/2004 estabeleceu os princpios e normas

a que deve obedecer a organizao da
administrao direta do Estado:
Servios:
Servios executivos direes
gerais (quando so centrais) ou
direes regionais (quando so
perifricas)
Servios de controlo, auditoria e
fiscalizao [funo inspetiva]
inspees gerais (quando so
centrais) ou inspees regionais
(quando so perifricas)
Servios de coordenao

Atendendo sua localizao:

Servios centrais
Servios perifricos, de carter
interno ou externo

rgos e servios de vocao geral

rgos consultivos
Distinguem-se dos rgos deliberativos (que so
aqueles que tomam decises)
So os que emitem pareceres, opinies ou conselhos
que depois so transmitidos aos rgos deliberativos
para que sejam analisados antes de a deciso ser
tomada
Ou seja: os rgos consultivos so os rgos que tm
por funo proferir pareceres, destinados a esclarecer
os rgos deliberativos encontram-se numa posio
auxiliar em relao aos rgos deliberativos e
desempenham uma funo complementar no sistema
Em quase todos os pases da Europa existe um rgo
consultivo supremo de mbito genrico, no topo da
administrao central (abrange os diferentes ramos da
administrao pblica) em Portugal no temos um
rgo desses
o J tivemos o Conselho de Estado mas nem
sequer era um rgo consultivo de natureza
administrativa: era um rgo consultivo de
natureza poltica

21

Pode ento dizer-se que no h nenhum

consultivo central de mbito genrico? No
bem assim: h rgos consultivos centrais de
mbito genrico, no so do tipo do Conselho
de Estado

Procuradoria-Geral da Repblica:
rgo de direo superior do
Ministrio Pblico
O
seu
Conselho
Consultivo
desempenha funes consultivas
em tudo quanto revista carter
jurdico
Assim atualmente o nico
rgo consultivo central de
competncia alargada a todos
os ramos da administrao
pblica

o
Conselho
Consultivo da ProcuradoriaGeral da Repblica mas
encontra-se
limitado
s
questes
estritamente
jurdicas.

Conselho econmico e social

o um rgo consultivo mas ao mesmo tempo
um rgo independente
o Importante instituio de carter consultivo,
criado pela reviso constitucional de 89.
o Conforme estipula a CRP o conselho Econmico
e Social o rgo de consulta e concertao no
domnio das polticas econmica e social,
participa na elaborao das propostas das
grandes
opes
e
dos
planos
de
desenvolvimento econmico e social e exerce as
demais funes que lhe sejam atribudas por
lei
o A lei ordinria atribui-lhe ainda funes como:
Apreciar as posies de Portugal nas
instncias das Comunidades Europeias,
no mbito das politicas econmica e
social
Pronunciar-se sobre as polticas de
reestruturao e de desenvolvimento
Apreciar regularmente a evoluo da
situao econmica e social do pas
Apreciar a poltica de desenvolvimento
regional
Promover o dilogo e a concertao
entre parceiros sociais.
o

As suas funes principais so ento:

Funes consultivas
Funes de concertao social

22

um rgo do Estado atravs do qual se

dinamiza a democracia participativa

rgos de controlo
importante destacar as instituies administrativas
centrais do Estado que exercem poderes genricos de
controlo e de inspeo sobre o conjunto da
Administrao Pblica
Tribunal de Contas
o rgo fundamental da Administrao Pblica
o Funciona junto do Ministrio das Finanas
o No dependente do Ministro das Finanas
o um verdadeiro tribunal (independente) mas
no est integrado na estrutura do poder
judicial um tribunal autnomo, no faz parte
de nenhuma hierarquia de tribunais
o Segundo o art. 214 da CRP o rgo supremo
de fiscalizao da legalidade das despesas
pblicas e de julgamento das contas que a lei
mandar submeter-lhe.
o passivo: aguarda que lhe enviem os casos,
para s depois se pronunciar sobre eles
diferena entre o Tribunal de Contas e a
Inspeo-Geral das Finanas
o

Tem 4 principais funes:

Dar parecer sobre a Conta Geral do
Estado, incluindo a da segurana social e
a das regies autnomas funo
consultiva
Conta geral do estado o
documento que se faz depois de
findo o ano a que diz respeito e
documenta o que foi a vida
financeira do Estado nesse ano.
Quando o Governo prepara e
encerra a conta geral do estado
relativa a um determinado ano
tem que a enviar primeiro para o
Tribunal de Contas (antes de a
enviar para a Assembleia da
Repblica) para que o tribunal a
possa analisar aprofundadamente
do ponto de vista da legalidade
administrativa e da regularidade
financeira no fim de analisar o
Tribunal de Contas emite um
parecer acerca da Conta que
servir
para
habilitar
a
Assembleia
da
Repblica
a
pronunciar-se sobre o mrito
global da Conta.

Fiscalizar a legalidade das despesas

pblicas funo de fiscalizao
O tribunal pode pronunciar-se
acerca das pessoas tanto antes

23

como depois
efetuadas

de

elas

serem

Julgar as contas dos organismos pblicos

e
efetivar
a
responsabilidade
de
dirigentes e funcionrios por infraes
financeiras

funo
jurisdicional
(controlo posteriori)
Assegurar, no mbito nacional, a
fiscalizao da aplicao dos recursos
financeiros oriundos das Comunidades
Europeias.
Serve para analisar se esses
recursos
financeiros
foram
aplicados ao fim a que se
destinavam

Inspeo-Geral de Finanas
o Pertence ao Ministrios das Finanas e da
Administrao Pblica
o Assume a categoria de servio central
o Tem natureza inspetiva

24

Funes:
Inspecionar, em nome do Governo e sob
direo do Ministrio das Finanas, a
atividade financeira dos diferentes
servios e organismos do Estado, bem
como das demais entidades pblicas.
Fiscalizar o cumprimento das obrigaes
tributrias por parte da generalidade das
empresas privadas
Portanto: cabe Inspeo-Geral das
Finanas
a
fiscalizao
administrativa de todos os servios
de finanas e cofres pblicos do Pas
o seu raio de ao extravasa para
fora dos limites da administrao
pblica,
porque
tambm
lhe
pertence a fiscalizao de certas
instituies particulares de utilidade
pblica e de certas sociedades de
interesse coletivo, bem como a
fiscalizao de certos aspetos do
regime das sociedades annimas.

Diferenas entre o Tribunal de Contas e a

Inspeo-Geral das Finanas:
O Tribunal passivo (espera que lhe enviem os
casos); a Inspeo-Geral das Finanas toma
todas as iniciativas que entender (dentro dos
limites da lei) para investigar e descobrir
quaisquer ilegalidades/irregularidades
O Tribunal pode julgar e condenar; a InspeoGeral das Finanas no pode nem julgar nem
condenar

Inspeo-Geral da Administrao do Territrio

o Servio integrado na Presidncia do Conselho de
Ministros
o Atua essencialmente por 2 modos diferentes:
Faz averiguaes e instrui processos
quando aparece um caso que o justifica
Desenvolve
atividades
normais
de
fiscalizao por forma sistemtica,
regular e contnua (aparecendo de
surpresa em municpios/freguesias)
o Objetos das inspees realizadas:
Aspetos jurdicos da administrao local
Aspetos
administrativos
da
administrao local
Aspetos disciplinares da administrao
local
Nota: a fiscalizao da parte financeira
pertence Inspeo-Geral das Finanas

Inspeo-Geral da Administrao Pblica

o Atualmente est integrada no Ministrio das
Finanas

25

o
o

o
o

A sua ao inspetiva exerce-se no domnio dos

recursos humanos e da modernizao de
estruturas e simplificao de procedimentos
Objetivos:
Garantir o respeito da legalidade e das
regras da boa gesto
Garantir a qualidade dos servios
prestados aos cidados
Atua em articulao com os servios inspetivos
setoriais
Fiscaliza todos os servios pblicos, com
particular incidncia na administrao indireta

Servios de gesto administrativa

Servios da administrao central do Estado que,
integrados num ou noutro ministrio, desempenham
funes administrativas de gesto que interessam a
todos os departamentos da administrao central do
Estado, ou a todo o sistema de autarquias do Pas.

rgos independentes
rgos independentes de carter consultivo:
Conselho econmico e social
rgos independentes que so simultaneamente
rgos de controlo: Tribunal de Contas
rgos independentes que exercem funes de
administrao ativa ou funes mistas:
o Comisso Nacional de Eleies compete-lhe
velar pela regularidade e iseno dos atos e
processos eleitorais ( admissvel o recurso das
suas deliberaes arguidas de ilegalidade)
o Alta Autoridade para a Comunicao Social
o Principais
caractersticas
dos
rgos
independentes includos na administrao
central do Estado:
Eleitos pela Assembleia da Repblica ou
integram
titulares
designados
por
entidades privadas
Os indivduos nomeados pelo poder
executivo para estes rgos no
representam o Governo, nem esto
sujeitos s instrues dele
O rgo no deve obedincia a nenhum
outro rgo ou entidade
Os
titulares
destes
rgos
so
inamovveis
e
no
podem
ser
responsabilizados pelo facto de tomarem
decises ou emitirem opinies contrrias
a
quaisquer
ordens
ou
diretivas
exteriores
Estes rgos no podem ser demitidos
nem dissolvidos
As suas tomadas de posio so pblicas
ou, pelo menos, devem poder ser
conhecidas

26

Os
pareceres,
recomendaes
ou
diretivas emitidas por este tipo de rgos
so vinculativos

A administrao perifrica

No centro (em Lisboa) encontram-se instalados e funcionam os

rgos e servios centrais
Na periferia esto e atuam quer os rgos e servios locais (regionais,
distritais, concelhios ou de freguesias) como os rgos e servios
sediados no estrangeiro (p.ex. embaixadas)
A administrao perifrica, mesmo quando seja local, no pode ser
confundida com a administrao local autrquica:
o A administrao local autrquica constituda por autarquias
locais.
o A administrao perifrica do Estado constituda por rgos
e servios do Estado ou por outras pessoas coletivas no
territoriais.
o Ento: uma coisa so as autarquias locais, outra so os
rgos perifricos da administrao central
rgos perifricos da administrao central podem ser:
rgos locais do Estado (p. ex. os servios de
finanas)
rgos exteriores do Estado (p. ex. as
embaixadas)
rgos locais de institutos pblicos
rgos externos de institutos pblicos

Conceito de administrao perifrica: conjunto de rgos e

servios de pessoas coletivas pblicas que dispem de competncia
limitada a uma rea territorial restrita, e funcionam sob a direo dos
correspondentes rgos centrais.

A administrao perifrica carateriza-se ento pelos

seguintes aspetos:
o constituda por um conjunto de rgos e servios (quer
locais quer externos)
o Os rgos e servios que a compem pertencem ao Estado ou
a pessoas coletivas de tipo institucional ou associativo
o A competncia de tais rgos limitada em funo do
territrio (nunca abrange a totalidade do territrio nacional)
o Os rgos e servios da administrao perifrica funcionam
sempre na dependncia hierrquica dos rgos centrais da
pessoa coletiva pblica a que pertencem

A administrao perifrica compreende as seguintes

espcies:
o Administrao perifrica do Estado
Administrao perifrica interna:
rgos e servios locais do Estado
administrao local do Estado
rgos e servios locais de institutos pblicos e
de associaes pblicas

27

Administrao perifrica externa:

rgos e servios externos do Estado
rgos e servios externos de institutos
pblicos e de associaes pblicas

A transferncia dos servios perifricos

o Situao normal: os servios perifricos esto dependentes
dos rgos prprios da pessoa coletiva a que pertencem
o Mas: pode acontecer que a lei (num propsito de forte
descentralizao) atribua a direo superior de determinados
servios perifricos a rgos de autarquias locais
No se trata de a lei transformar os servios perifricos
do Estado em servios municipais trata-se de a lei
encarregar as Cmaras municipais de dirigir certos
servios perifricos do Estado (mas os servios
mantm a sua natureza de servios estaduais).
A isto tem-se chamado transferncia dos servios
perifricos.
No entanto no este o sistema de por regra vigora
em Portugal: o nosso sistema :
As autarquias locais ocupam-se apenas dos
assuntos das suas prprias atribuies, s
excecionalmente sendo encarregadas de gerir
algum servio perifrico do Estado
O Estado, no confiando nas autarquias locais
para o desempenho de tarefas estaduais, criou
e vai desenvolvendo cada vez mais um grande
conjunto de servios perifricos assim: o
Estado no apenas senhor de uma grande e
poderosa administrao central, tambm dono
de uma vasta administrao perifrica
Exceo: transferncia dos servios perifricos
do Estado para a dependncia dos rgos e do
governo prprio das regies autnomas.

A administrao local do
perifrica interna do Estado

Estado/

administrao

A administrao local do Estado assenta sobre 3 ordens

de elementos:
A diviso do territrio
Os rgos locais do Estado
Os servios locais do Estado
So os servios pblicos encarregados de
preparar e executar as decises dos diferentes
rgos locais do Estado

A diviso do territrio
Demarcao
de
reas/zonas/circunscries,
que
servem para definir a competncia dos rgos e
servios locais do Estado (essa competncia fica assim
limitada em razo do territrio)
Diviso/fracionamento do territrio nacional em zonas
ou reas a essas zonas ou reas chama-se
circunscries administrativas

28

O territrio portugus encontra-se dividido, para efeitos

de administrao perifrica, segundo vrios critrios:

Territrio
nacional
Diviso
administrativa
do territrio

Diviso judicial
do territrio

Diviso
militar

Diviso
comum

Para efeitos
de
administrao
local do
Estado
Nota: para certos
efeitos especiais,
existem divises do
territrio que no
coincidem com a
diviso bsica (p. ex.
para efeitos de

Para efeitos
de
administrao
local
autrquica

distritos

freguesias

concelhos

municpios

Circunscries administrativas e autarquias

locais:
Circunscries administrativas zonas
existentes no pas para efeitos de administrao
local no confundir com as autarquias locais
(que so comunidades de pessoas que vivem
numa
certa
circunscrio,
com
uma
determinada organizao, para prosseguir
certos fins):
o A circunscrio apenas uma poro do
territrio; a autarquia local uma pessoa
coletiva,
uma
entidade
pblica
administrativa (tem por base uma rea
territorial mas tem tambm outros
elementos) a circunscrio define-se
apenas
pelo
elemento
territorial,
enquanto que a autarquia local mais
que isso
o As circunscries administrativas so
parcelas de territrio nas quais atuam
rgos da pessoa coletiva Estado ou
onde assentam as autarquias locais (mas
note-se
que
as
circunscries
administrativas
para
efeitos
de
administrao local do Estado no
coincidem necessariamente com as
circunscries sobre as quais assentam
as autarquias locais p.ex. uma regio

29

agrcola
locais)
o

abrange

vrias

autarquias

Os rgos locais do Estado

rgos da pessoa coletiva Estado que, na dependncia
hierrquica do Governo, exercem uma competncia
limitada a uma certa circunscrio administrativa.
Centros de deciso dispersos pelo territrio nacional,
mas habilitados por lei a resolver assuntos
administrativos em nome do Estado
Nas diferentes circunscries em que o territrio
nacional divido, o Estado instala os seus servios e
pe frente deles quem se encarregue de chefi-los e
de tomar decises rgos locais do Estado
A tendncia para o aumento do nmero destes
rgos locais do Estado desconcentrao de poderes
3 caratersticas essenciais dos rgos locais do Estado:
So rgos, ou seja, podem por lei tomar
decises em nome do Estado: podem praticar
atos administrativos que vincularo o Estado
como pessoa coletiva pblica.
So rgos do Estado (e no rgos
autrquicos) fazem parte da administrao
direta do Estado
Tm uma competncia meramente local
(competncia delimitada em razo do territrio)
Magistrados administrativos: so os rgos locais
do
Estado
que
nas
respetivas
circunscries
administrativas
desempenham
a
funo
de
representantes do Governo para fins de administrao
geral e de segurana pblica so os representantes
do
Governo
nas
circunscries
bsicas
da
administrao local do Estado
Nota: a nica categoria de magistrados
administrativos atualmente existente no nosso
pas a de Governador Civil
o Exerce
as
suas
funes
nas
circunscries distritais
o livremente nomeado e exonerado pelo
Governo
o 291, n3 da CRP: Compete ao
governador civil, assistido por um
conselho, representar o Governo e
exercer os poderes de tutela na rea do
distrito.
o Note-se que o governador civil no o
superior hierrquico, nem sequer o
coordenador, dos outros rgos e
servios locais do Estado.
o

Funes do Governador Civil:

Representao do Governo
Exerccio de poderes de tutela
administrativa
Defesa da ordem pblica: o
governador civil a suprema
autoridade policial do distrito

30

Em legislao avulsa h outras

funes

A administrao estadual indireta

o
o

Tem ainda algo a ver com o Estado, mas sob uma forma
indireta
O estado prossegue uma grande quantidade de fins e esses
fins tm tido tendncia a tornar-se cada vez mais numerosos,
complexos e diversificados. A maior parte desses
fins/atribuies do Estado so prosseguidos de forma direta e
imediata:
Direta: pela pessoa coletiva a que chamamos Estado
Imediata: sob a direo do Governo, ou seja, sem
autonomia

Mas h outros casos em que os fins do Estado no so

prosseguidos dessa forma: h servios do Estado que
desempenham as suas funes com autonomia, no
dependendo diretamente das ordens do Governo e tendo os
seus rgos prprios de direo/gesto estamos perante a
administrao central desconcentrada: ainda uma
administrao do Estado, constituda por rgos integrados no
Estado, mas com rgos prprios de gesto (ex: a maior parte
das escolas pblicas)

H um outro grupo de servios ou estabelecimentos que, para

alm de um grau ainda maior de autonomia, recebem
personalidade jurdica estes servios/estabelecimentos
passam a ser sujeitos de direito distintos da pessoa-Estado:
J no so do Estado
So organizaes com personalidade jurdica prpria
Tm o seu pessoal, o seu oramento, o seu patrimnio,
as suas contas
O que est em causa ainda a prossecuo de
fins/atribuies do Estado, mas no por intermdio do
prprio Estado
Por exemplo: a funo de superviso do sistema
bancrio privado uma funo do Estado mas
desempenhada pelo Banco de Portugal o Estado
uma organizao, o Banco de Portugal outra, embora
colaborem intimamente.
Porque que isto acontece? Porque o legislador
entendeu que era melhor que certas funes do Estado
fossem desempenhadas por organismos autnomos e
com personalidade jurdica prpria, ento o Estado
confia a outros sujeitos de direito a realizao dos seus
prprios fins administrao indireta

Concluso: administrao estadual indireta pode ser definida

como a atividade administrativa do Estado, realizada por
entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria e
de autonomia administrativa e financeira, para a prossecuo
dos fins deste.

Razo de ser da administrao estadual indireta:

Existe em resultado do constante alargamento e da
crescente complexificao das funes do Estado e da

31

vida administrativa chegou-se concluso de que a

realizao dos fins do Estado por forma direta e
integrada , em certos casos, inconveniente.
H uma convenincia em adotar novas frmulas de
organizao e funcionamento da administrao pblica
para melhor prossecuo dos fins do Estado.
Outro motivo o desejo/necessidade de escapar s
regras apertadas da contabilidade pblica
H tambm motivos de tipo poltico

Carateres da administrao estadual indireta: aspetos

materiais
Como caraterizar a administrao estadual indireta?
Do ponto de vista material:
o uma forma de atividade administrativa
o uma atividade que se destina
realizao de fins do Estado, ou seja,
uma atividade de natureza estadual
traduz-se na realizao de funes que
so tarefas do Estado.
por isso que o Estado que
entra
cos
capitais
iniciais
necessrios para pr de p essas
organizaes, e o Estado que
tem de pagar os prejuzos se a
explorao for deficitria mas as
organizaes que respondem
juridicamente pelos seus atos e
pagam com os seus oramentos
privativos e por conta dos seus
patrimnios, as dvidas contradas
no desenrolar normal da sua
atividade.
o

No uma atividade exercida pelo

prprio Estado: o Estado transfere para
outras entidades distintas dele a isto
chama-se devoluo de poderes
estes poderes transmitidos ficam
a cargo das outras entidades mas
continuam a pertencer ao Estado
o Estado pode a qualquer
momento cham-las de novo a si

uma atividade exercida no interesse do

Estado mas desempenhada pelas
entidades a quem foram entregues em
nome prprio, e no em nome do Estado

os
atos
praticados
por
estes
organismos so atos seus, e no do
Estado.
Posto tudo isto: natural que o Estado
tenha poderes de interveno sobre
estas entidades e organismos:
Poder de nomear e demitir os
dirigentes desses organismos ou
entidades

32

Poder de lhes dar instrues e

diretivas acerca do modo de
exercer a sua atividade
Poder de fiscalizar e controlar a
forma como a atividade
desempenhada

Concluses:
A
atividade
exercida
e
desenvolvida em nome da prpria
entidade que a exerce
Os atos praticados so atos dessa
entidade e no do Estado
O patrimnio dessa entidade, e
no do Estado
O pessoal ao seu servio
pessoal dessa entidade e no
pessoal do Estado
Pelas dvidas dessa entidade
responsvel em primeira linha o
respetivo patrimnio e no o
patrimnio do Estado (s em caso
de rutura financeira insanvel
que o Estado chamado a entrar
com
novos
capitais
para
assegurar a sobrevivncia do
organismo
Existe sujeio aos poderes de
superintendncia e de tutela do
Governo

Do ponto de vista orgnico:

o A administrao indireta constituda
por entidades pblicas que so distintas
do Estado tm personalidade jurdica
prpria, ou seja, so sujeitos de Direito
cada uma delas.
o A deciso de criar estas entidades cabe
ao
Estado
e
continua
a
ser
essencialmente livre os critrios e
limites criao de institutos pblicos
assentam em conceitos largamente
indeterminados
o O financiamento destas entidades cabe
(no todo ou em parte) ao Estado:
o Estado que tem que avanar
com a entrada da quantia que for
indispensvel no incio
Estes organismos podem cobrar
receitas da sua atividade mas se
essas
receitas
no
forem
suficientes s o Estado que
pode suprir o que falta
o

Em regras estas entidades dispem de

autonomia administrativa e financeira:
tomam elas prprias as suas decises,
gerem
como
entendem
a
sua
organizao, cobram as suas receitas,

33

realizam as suas despesas, organizam as

suas contas separao em todos os
aspetos relativamente ao Estado: estas
entidades no so o Estado, mas
complementam-no.
So entidades que em regra tm uma
dimenso nacional (ou seja, competncia
em todo o territrio nacional) e sede em
Lisboa (embora possam ter servios
locais)
O grau de autonomia destas entidades
muito varivel:
Nvel mximo: o que sucede nas
empresas
pblicas,
na
modalidade de entidades pblicas
empresariais.
Nvel intermdio: o que sucede
nos organismos de coordenao
econmica (p. ex. o instituto do
vinho
do
Porto)

estes
organismos
tm
poderes
regulamentares
e
de
coordenao.
Nvel
mnimo:
quando
os
organismos
funcionam
como
verdadeiras direes-gerais do
ministrio a que respeitam (p. ex.
o
instituto
portugus
da
juventude)
Nestes
casos
a
personalidade jurdica e a
autonomia financeira so
uma
mera
aparncia:
trata-se de verdadeiras
direes
gerais
dos
ministrios,
embora
juridicamente
sejam
organizaes distintas do
Estado

Organismos incumbidos da administrao estadual

indireta
H vrias espcies de organismos/entidades que
desenvolvem uma administrao estadual indireta:
Institutos pblicos
o Tem natureza burocrtica e exerce
funes de gesto pblica
Empresas pblicas
o Tem natureza empresarial e desempenha
uma atividade de gesto privada
Nota: esta distino entre institutos e empresas
baseia-se tambm na distino entre o SPA
(setor pblico administrativo) e o SPE (setor
pblico empresarial)
o SPA:
Institutos pblicos
Associaes pblicas
Autarquias locais

34

SPE:

Regies autnomas
Empresas pblicas as empresas
pblicas que sejam pessoas
coletivas pblicas a lei designa
por
entidades
pblicas
empresariais

Institutos pblicos

Nota: os institutos pblicos que existem no so s os que so estaduais

h exemplos (embora escassos) de institutos pblicos de mbito regional ou
municipal (emanam e dependem das cmaras municipais ou dos governos
regionais), os quais no tm ligao nenhuma com o Estado ou seja, h
casos de institutos pblicos fora do mbito estadual

Instituto pblico ento uma pessoa coletiva pblica, de tipo institucional,

criada para assegurar o desempenho de determinadas funes
administrativas de carter no empresarial, pertencentes ao Estado ou a
outra pessoa coletiva pblica.

Caratersticas essenciais do instituto pblico:

uma pessoa coletiva pblica tem personalidade jurdica

uma pessoa coletiva de tipo institucional: o seu substrato
uma instituio e no uma associao, ou seja, assenta sobre
uma organizao de carter material e no sobre um
agrupamento de pessoas por aqui se distingue os institutos
pblicos das associaes pblicas
uma entidade criada para assegurar o desempenho de
funes administrativas determinadas, ou seja:
A misso de um instituto pblico sempre assegurar o
desempenho de uma atividade pblica de carter
administrativo
As atribuies dos institutos pblicos no podem
abranger uma multiplicidade genrica de fins os IP s
podem tratar das matrias que especificamente lhes
sejam cometidas por lei, ou seja, so entidades de fins
singulares
As funes desempenhadas pelos institutos ho-de ser
atividades de carter no empresarial distino entre IP e
associaes pblicas
As funes a desempenhar pelo IP so funes pertencentes
ao Estado ou a outra pessoa coletiva pblica carter indireto
da administrao exercida por qualquer IP
Na maior parte das vezes as funes que o IP
desempenha pertencem ao Estado (administrao
estadual indireta) mas, como j dito, existem casos em
que a atividade do IP no estadual, no tem nada a
ver com o Estado.
o Exemplos:
Um IP emanado de uma autarquia local
Um IP emanado de uma regio autnoma

35

Espcies de institutos pblicos

o

Servios personalizados
Servios pblicos de carter administrativo a que a lei atribui
personalidade jurdica e autonomia administrativa, ou
administrativa e financeira
-lhes dada personalidade jurdica e autonomia para que
possam funcionar como se fossem verdadeiras instituies
independentes mas no o so na realidade
Nestes casos existe uma aparncia: estes servios so
verdadeiramente departamentos do tipo direogeral, ao quais a lei d autonomia e personalidade
jurdica apenas para que possam desempenhar melhor
as suas funes.

Pode tambm acontecer que as funes

atribudas a um IP sejam desdobradas e
transferidas em parte para outro IP
menor subinstitutos pblicos.

Existe uma subespcie: os organismos de coordenao

econmica so servios personalizados do Estado que se
destinam a coordenar e regular o exerccio de determinadas
atividades econmicas que pela sua importncia merecem
uma interveno mais rigorosa do Estado.

Fundaes pblicas
Fundao que reveste natureza de pessoa coletiva pblica
Trata-se de patrimnios que so afetados prossecuo de
fins pblicos especiais.
Para um instituto pblico poder ser designado como
fundao deve ter parte considervel das receitas assente
em rendimentos do seu patrimnio e dedicar-se a finalidades
de interesse social.

Aspetos fundamentais do regime jurdico dos institutos

pblicos
o

Lei-Quadro dos IP: contm a regulamentao genericamente aplicvel

aos IP estaduais e regionais.
Nota: a designao desta lei como Lei-Quadro deve entenderse como traduzindo apenas a amplitude e os objetivos
ordenadores da regulamentao, sem apontar para uma
especial fora jurdica no uma lei de valor reforado.

Traos especficos destes organismos:

Os IP so pessoas coletivas pblicas
Beneficiam de autonomia administrativa
Podem dispor de autonomia financeira
So criados, modificados e extintos mediante ato legislativo
Possuem rgos prprios, dos quais o principal em regra um
conselho diretivo
Os respetivos presidentes so simultaneamente rgo
dirigente do IP e rgo do Estado
Os seus servios administrativos podem ser centrais e locais,
encontrando-se a organizao e o funcionamento fixados em
regulamento interno

36

Esto sujeitos a uma interveno do Governo bastante

apertada, que se traduz nomeadamente em poderes de
superintendncia e de tutela administrativa
O regime jurdico do seu funcionamento , regra geral, um
regime de direito pblico
Esto sujeitos ao regime da responsabilidade civil do
Estado
A fiscalizao jurisdicional dos seus atos compete aos
tribunais administrativos.
O pessoal dos IP est sujeito ao regime de incompatibilidades
de cargos pblicos
O regime laboral aplicvel tender a ser o do contrato
individual de trabalho, sem prejuzo da utilizao do regime da
funo pblica quando tal se justificar
Os IP abrangidos pela LQIP devem utilizar a designao
Instituto, IP ou Fundao, IP
Os institutos pblicos podem conceder ou delegar algumas
das suas atribuies a entidades privadas, juntamente com os
poderes necessrios para o efeito

Natureza jurdica dos IP

o Conceo mais divulgada: v nos IP um substrato institucional
autnomo, diferente do Estado ou dele destacado, a que a lei confere
personalidade jurdica assim a ordem jurdica cria um sujeito de
direito com base numa instituio distinta do Estado os IP sero
assim entidades juridicamente distintas do Estado e:
Os seus rgos dirigente so em princpio rgos do IP e no
do Estado
O seu pessoal privativo do IP, no funcionalismo do Estado
As suas finanas so para-estaduais, no so finanas do
Estado
O seu patrimnio prprio, no patrimnio prprio
Podem ter, dentro de certos limites, interesses pblicos
prprios (eventualmente contrrios aos do Estado)
Podero impugnar contenciosamente atos de rgos do
Estado ou propor aes contra o Estado

37

Empresas pblicas

Nem todas as empresas pblicas so de raiz estadual e de mbito nacional:

h empresas regionais e municipais (assim j no fazem parte da
administrao estadual indireta).
importante ter bem presente a distino entre as empresas pblicas que
tm personalidade jurdica e aquelas que no tm
o Nem todas as empresas pblicas so pessoas coletivas: h algumas
que no so, porque no tm personalidade jurdica nem autonomia
administrativa e financeira so empresas pblicas integradas na
pessoa coletiva Estado ou em regies autnomas ou em municpios

Relao que existe entre o conceito de empresa pblica e o de

empresa nacionalizada:
o As empresas nacionalizadas so uma espcie das empresas pblicas
por isso todas as empresas nacionalizadas so pblicas mas nem
todas as empresas pblicas so nacionalizadas
o O que carateriza as empresas nacionalizadas o facto de terem sido
empresas privadas e terem sido objeto de nacionalizao em dado
momento h empresas que no passam por este processo, por isso
so empresas pblicas mas no so nacionalizadas.

O SEE (setor empresarial do Estado)

o 3 espcies de empresas que dele fazem parte:
As empresas pblicas sob forma privada
Empresas pblicas sob forma pblica entidades pblicas
empresariais
Empresas privadas participadas

Conceito de empresa pblica

o Elementos essenciais do conceito de empresa pblica:
uma empresa em sentido econmico
O seu carter pblico no advm apenas do facto de a maioria
do capital pertencer a entidades pblicas: pode tambm
resultar da titularidade por tais entidades de direitos
especiais de controlo que lhes dem sobre a empresa uma
influncia dominante
o

Sendo assim podemos definir as empresas pblicas como

organizaes econmicas de fim lucrativo, criadas e controladas por
entidades jurdicas pblicas.

A empresa pblica como empresa

o As unidades de produo podem estar organizadas segundo 2
critrios fundamentais:
Ou tm fim lucrativo
Neste caso so empresas
Por terem fim lucrativo no significa que dem sempre
lucro: muitas vezes no do, mas o objetivo era que
dessem
As empresas pblicas, porque so empresas, so
concebidas de forma a que do resultado da sua
explorao decorram benefcios financeiros ou seja,
as empresas pblicas so verdadeiras empresas

38

Ou no tm fim lucrativo neste caso so unidades de

produo no empresariais

A empresa pblica como entidade sujeita a controlo pblico

o A empresa pode ser considerada pblica por duas razes:
Porque tem maioria de capitais pblicos (neste caso o
financiamento inicial pblico)
Porque o Estado ou outra entidade pblica possuem direitos
especiais de controlo, exercendo influncia dominante sobre
a empresa pblica
Nota: basta que um destes aspetos se verifique para
que uma empresa seja considerada pblica mas na
maioria dos casos estas caractersticas coincidem.
Nota 1: o facto de bastar que um destes aspetos se
verifique para que uma empresa seja considerada
pblica revela que a lei alargou muito o conceito de
empresa pblica, de forma a fazer caber nele um maior
nmero de empresas que se movimentam na rbita do
Estado (sendo que assim h mais empresas que ficam
sujeitas tutela e superintendncia do Estado).
Concluso: o trao caracterstico da empresa pblica
atualmente a sujeio legal ou estaturia da empresa
ao controlo da Administrativo pblica.
Motivos de criao de empresas pblicas
o Domnio de posies-chave na economia
As empresas pblicas podem nascer da necessidade que por
vezes o Estado sente de intervir na economia assumindo
posies-chave posies estrategicamente fundamentais
Exemplos:
Era o caso dos domnios da Coroa: as florestas e as
matas nacionais
Empresas pblicas militares tradicionais em Portugal
Os portos e os aeroportos
o

Modernizao e eficincia da administrao

Necessidade de maior eficincia da administrao, de
transformar velhos servios (organizados segundo moldes
burocrticos) em empresas modernas, geridas sob forma
industrial ou comercial.
Este um instrumento de reforma da administrao pblica,
para conseguir maior rendimento da mquina administrativa

Aplicao de uma sano poltica

Empresas privadas so nacionalizadas e passam a ser
empresas pblicas, a ttulo de punio
Exemplo da Renault: a empresa foi nacionalizada por castigo
devido aos proprietrios terem colaborado com os alemes.
Execuo de um programa ideolgico
Por exemplo devido ao socialismo defender que o Estado deve
alargar a sua interveno a outros setores (anteriormente
particulares)

Necessidade de um monoplio
Nestes casos as empresas pblicas resultam de se considerar
que em certos setores a atividade econmica deve ser
desenvolvida em regime de monoplio

39

Ex: CP

Outros motivos
Desejo de prestar ao pblico bens ou servios em condies
especialmente favorveis
Vontade de incentivar o desenvolvimento de certa regio
Desempenho de atividades em que seja particularmente
importante evitar fraudes e irregularidades

2 grandes categorias de motivos:

Motivos polticos e econmicos
Motivos administrativos e financeiros

Espcies de empresas pblicas

o Quanto titularidade
Estaduais (pertencem ao Estado)
Regionais (pertencem regio autnoma)
Municipais (pertencem ao municpio)
o

Quanto natureza jurdica

Empresas pblicas com personalidade jurdica
Empresas pblicas sem personalidade jurdica

Quanto forma
Empresas pblicas sob forma pblica
Empresas pblicas sob forma privada

Quanto ao objeto
Aqui as empresas distinguem-se consoante tenham ou no por
objeto a explorao de um servio pblico ou de um servio
de interesse econmico geral

A misso e o enquadramento das empresas pblicas

o Principio da dupla misso das empresas pblicas
Contribuir para o equilbrio econmico-financeiro do setor
pblico
S dando lucro, ou pelo menos no dando prejuzo,
que as empresas pblicas podem contribuir para este
equilbrio econmico-financeiro

Contribuir para a obteno de nveis adequados de satisfao

das necessidades coletivas
Isto acentua o carter estadual das empresas pblicas
pertencentes ao Estado: a satisfao das necessidades
coletivas a finalidade principal do Estado.

O enquadramento geral da atuao das empresas pblicas est

fortemente influenciado pelo direito comunitrio europeu, em
particular pelas normas de direito da concorrncia as empresas
pblicas esto sujeitas s regras gerais de concorrncia, nacionais e
comunitrias.
Consequncias disto:
A existncia de empresas pblicas que atuem em
regime de monoplio excecional

40

Nenhuma empresa pblica, por o ser, pode furtar-se

observncia das normas sobre concorrncia, sob o
pretexto de se tratar de uma empresa pblica
Das relaes entre o Estado e as suas empresas
pblicas no podem resultar situaes que, sob
qualquer forma, sejam suscetveis de impedir, falsear
ou restringir a concorrncia
As empresas pblicas que se vejam colocadas em
situao econmica difcil no podem pedir, nem obter,
auxlios do Estado porque isso falsearia o jogo da
concorrncia com as empresas privadas congneres,
nacionais ou estrangeiras
Regime geral das empresas pblicas
o Encontra-se no DL 558/99 estatuto das empresas pblicas
o

Personalidade e autonomia
O atual estatuto reconhece o trao caracterstico de as
empresas pblicas serem dotadas de personalidade e
autonomia
-lhes reconhecida capacidade jurdica
as empresas so dotadas de autonomia patrimonial
Autonomia administrativa e financeira

Designao
As empresas pblicas que revistam a forma jurdica privada
so denominadas sociedades (em regra sociedades annimas
- SA)
As empresas pblicas que revistam forma jurdica pblica
designam-se entidades pblicas empresariais (EPE)
Nota:
Sociedades pessoas coletivas privadas
Empresas pblicas com forma pblica pessoas
coletivas pblicas

Criao e extino
Empresas pblicas que revistam a forma de sociedade:
A criao feita nos termos da lei comercial
A extino ou se faz nos termos prescritos na lei
comercial para as sociedades ou (no caso das EPE)
mediante DL (o qual pode remeter expressamente para
a lei comercial)

EPE:
A criao faz-se atravs de DL (o qual aprovar
tambm os respetivos estatutos)
A extino faz-se mediante DL (o qual pode remeter
para a lei comercial, desde que o faa expressamente)
o Nota: deixou de ser possvel nestes casos a
criao e a extino por decreto simples do
Governo

rgos
A lei no estabelece diferenas quanto aos rgos das
sociedades e das EPE.

41

s sociedades aplica-se o cdigo das sociedades comerciais e

s EPE tambm (por remisso)
A designao dos administradores por parte do Estado, nas
empresas pblicas mesmo nas que sejam sociedades
annimas no feita por deliberao da assembleia geral da
empresa mas sim por deliberao do Conselho de Ministros

Superintendncia e tutela do Governo

Tal como os IPs, as empresas pblicas esto sujeitas
interveno do Governo (modalidades de tutela e
superintendncia)
Finalidade principal da interveno do Governo: definir a
orientao estratgica de cada empresa pblica ou seja,
definir os objetivos a atingir e os meios e modos a empregar
para atingi-los
O Governo tem o poder de definir os objetivos bsicos
das empresas pblicas (o mesmo no acontece com as
autarquias locais) as empresas pblicas gozam de
autonomia mas no de independncia: elas no se
auto-administram (como as autarquias locais), elas
dispem de autonomia de gesto mas tm que se
conformar com os objetivos que so fixados pelo
Governo dependncia, ainda que associada a
uma relativa autonomia de gesto
Sobre as autarquias locais o Governo tem apenas poderes de
tutela (fiscalizao)
Sobre as empresas pblicas o Governo tem poderes de tutela
e de superintendncia (orientao)

O princpio da gesto privada

Qual o direito aplicvel atividade desenvolvida pelas
empresas pblicas? O direito administrativo ou o direito
privado?
primeira vista pareceria lgico que o direito aplicvel
fosse o direito pblico. Todavia no assim: de um
modo geral as empresas pblicas esto sujeitas ao
direito privado a atividade que desenvolvem no
de gesto pblica, de gesto privada
O Estado s pode dedicar-se com xito ao exerccio de
atividades econmicas produtivas se for autorizado por lei a
utilizar instrumentos, tcnicas e mtodos de atuao que
sejam especialmente flexveis e geis esses mtodos de
gesto so aqueles que se praticam no setor privado, so os
mtodos de gesto privada
por isto que o legislador levado a reconhecer que
as empresas pblicas s podem funcionar devidamente
se puderem aplicar os mtodos das empresas privadas.

Concluses:
Existe um princpio que diz que as empresas pblicas
devem atuar em gesto privada
As empresas pblicas, embora muitas vezes
administradas por uma direo pblica e sempre
sujeitas a um apertado controlo pblico, aplicam em
principio na sua atividade o direito privado: no porque
o direito privado se lhes aplique automaticamente, mas

42

porque o direito administrativo manda aplicar-lhes o

direito privado.
O princpio da gesto privada no significa apenas a
sujeio da atividade das empresas pblicas apenas ao
direito privado: significa a sujeio das empresas
pblicas a todo o direito normalmente aplicvel s
empresas privadas, ou seja, inclui tambm aquela
parte do direito pblico que versa especificamente
sobre a atividade econmica das empresas privadas
(direito fiscal, direito penal econmico, etc)
o Esta regra comporta certas excees: em alguns
casos as empresas pblicas podem precisar de
combinar o recurso ao direito privado com a
possibilidade de lanar mo ao direito pblico
(mas a gesto pblica s pode ser estabelecida
em situaes excecionais e na medida do
estritamente necessrio prossecuo do
interesse pblico)

Corolrios do principio da administrao privada:

Contabilidade
o A contabilidade das empresas pblicas uma
contabilidade
empresarial,
no

uma
contabilidade administrativa: faz-se de acordo
com as regras prprias da contabilidade
comercial ou industrial.

Fiscalizao das contas

o As contas das empresas pblicas no esto
sujeitas fiscalizao preventiva do Tribunal de
Contas, mas sim fiscalizao da InspeoGeral de Finanas e do Ministro das Finanas.
Regime jurdico do pessoal
o o regime do contrato individual de trabalho, e
no o regime da funo pblica.
Segurana social
o o aplicvel aos trabalhadores das empresas
pblicas, com a possvel exceo de que parte
do pessoal esteja sujeito a um regime de direito
administrativo.
Impostos do pessoal
o Os funcionrios das empresas pblicas pagam
impostos: esto sujeitos tributao que incide
sobre as remuneraes pagas aos trabalhadores
das empresas privadas ( igual ao que acontece
nas empresas pblicas)
Impostos da empresa
o As empresas pblicas esto sujeitas tributao
direta e indireta, nos termos gerais
o Tm que pagar impostos ao Estado como se
fossem empresas privadas, ao contrrio dos
institutos pblicos
Registo comercial

43

Todas as empresas pblicas esto sujeitas ao

registo comercial

Contencioso
o Compete aos tribunais judiciais o julgamento da
generalidade dos litgios em que seja parte uma
empresa pblica, ou seja, a fiscalizao da
atividade das empresas pblicas no fica
submetida aos tribunais administrativos
o Exceo: nos casos em que as empresas
pblicas podem exercer poderes de autoridade,
os litgios da emergentes sero da competncia
dos tribunais administrativos
Execuo por dvidas
o Se se tratar de pessoas coletivas pblicas no
possvel intentar contra qualquer empresa
pblica processo de falncia ou insolvncia.

A administrao autnoma

aquela que prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a

constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independncia a
orientao das suas atividades, sem sujeio a hierarquia ou a
superintendncia do Governo.
o Dirige-se a si mesma: fenmeno de auto-determinao
So os seus rgos que definem com independncia a
orientao das suas atividades
A administrao autnoma administra-se a si prpria: no
deve obedincia a ordens/instrues do Governo no est
sujeita a diretivas/orientao emanadas do Governo
O nico poder que o Governo pode exercer sobre a
administrao autnoma o poder de tutela (mero poder de
fiscalizao/controlo, que no permite dirigir nem orientar)

Entidades incumbidas da administrao autnoma

o Associaes pblicas
o Autarquias locais
o Regies autnomas (especificidades: p. ex. no esto abrangidas
pelos poderes de tutela administrativa)
o Nota: em todas elas h um substrato humano, ao contrrio da
administrao indireta (que constituda por organizaes de meios
substratos materiais)

As associaes pblicas

So criadas ou reconhecidas pela lei administrativa

o Objetivo: assegurar a prossecuo de certos interesses coletivos.

44

Como? Por vezes atribuindo-se poderes pblicos que sero exercidos

relativamente aos seus membros (e nalguns casos em relao a
terceiros).
o Contrapartida: ao mesmo tempo estas associaes ficam sujeitas a
restries especiais de carter pblico.
So associaes que no podem deixar de ser reconhecidas como pessoas
coletivas pblicas
Associao: pessoa coletiva constituda pelo agrupamento de vrias
pessoas, singulares ou coletivas, que no tenha por fim o lucro econmico
dos associados
o A associao no tem fim lucrativo: se tivesse seria uma sociedade
o

As associaes pblicas so ento as pessoas coletivas pblicas, de tipo

associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecuo de
determinados interesses pblicos pertencentes a um grupo de pessoas que
se organizam para esse fim.

Nas associaes pblicas o que est em causa a prossecuo de interesses

pblicos que primeiramente so interesses prprios dos associados (ainda
que sejam coincidentes com os interesses do Estado ou das pessoas
coletivas que estejam na sua origem).

Quando se criam ou reconhecem associaes pblicas no se est apenas a

confiar a prossecuo de tarefas pblicas a entidades de tipo associativo:
est a optar-se pela atribuio de autonomia a essas entidades.
o Autonomia essa que faz renunciar ao exerccio de poderes de
orientao e de superintendncia: sobra apenas a possibilidade
de exercer sobre elas poderes de fiscalizao ou tutela.

Diferenas entre associaes pblicas, empresas pblicas e

institutos pblicos:

Associaes pblicas
Pessoa coletiva de tipo
associativo
Grupo de pessoas com
um objetivo comum
Existem para prosseguir
interesses pblicos
prprios das pessoas que
as constituem
administrao autnoma
At certo ponto so
independentes do Estado
(porque tm os seus
prprios interesses e fins)
Pessoa coletiva de fins
singulares
No tem fim lucrativo

Empresas pblicas
Pessoa coletiva de tipo
institucional
Substrato material

Institutos pblicos
Pessoa coletiva de tipo
institucional
Substrato material

Existem para prosseguir

interesses pblicos do
Estado administrao
estadual indireta

Existem para prosseguir

interesses pblicos do
Estado administrao
estadual indireta

Esto dependentes do
Estado em certa medida

Esto dependentes do
Estado em certa medida

Pessoa coletiva de fins

singulares
Tm fim lucrativo

Pessoa coletiva de fins

singulares
------------------------------------------

A criao de associaes pblicas uma manifestao do fenmeno da

diferenciao: tendncia para fazer corresponder a cada interesse coletivo
uma organizao especificamente destinada a prossegui-lo crescente
complexidade dos modelos organizativos da administrao pblica moderna.

45

Espcies:
o Associaes de entidades pblicas
Entidades que resultam da associao, unio ou federao de
entidades pblicas menores e de autarquias locais
Tambm so designadas consrcios pblicos
Exemplos:
Associaes de freguesias
Comunidades intermunicipais
reas metropolitanas
Em alguns destes casos os fins pertencem s autarquias
locais; noutros casos os fins inicialmente pertencem ao Estado
mas este colabora com outras entidades pblicas diretamente
interessadas
o

Associaes pblicas de entidades privadas

a categoria mais importante de associaes pblicas
Exemplo: ordens profissionais

Associaes pblicas de carter misto

Numa associao agrupam-se uma ou mais pessoas coletivas
pblicas e indivduos ou pessoas coletivas privadas
H associados pblicos e particulares
Exemplo:
Centros de formao profissional de gesto partilhada
o Estes centros so associaes pblicas entre o
Instituto de Emprego e Formao profissional e
outras entidades pblicas ou privadas

Regime constitucional e legal

o No existe um diploma legal que regule as associaes pblicas no
seu conjunto: h apenas diplomas que disciplinam algumas espcies
de associaes pblicas e diplomas que regulam que regulam em
especial cada uma das associaes pblicas existentes.
o No entanto: como so pessoas coletivas pblicas e integram-se na
administrao pblica, h muitas regras e princpios constitucionais
que lhes so aplicveis:
Princpio da conformidade com a constituio
Regra da vinculao das entidades pblicas ao regime dos
DLG
Direito de os particulares acederem aos tribunais para defesa
dos seus direitos
Direitos de audincia e defesa dos particulares
Fiscalizao das suas finanas pelo Tribunal de Contas
Princpios constitucionais sobre organizao da Administrao
Pblica
Princpios constitucionais sobre a atividade da administrao
Fiscalizao da constitucionalidade das normas por si
emanadas
Nota: isto no quer dizer que as associaes pblicas
desenvolvem a sua atividade estando submetidas apenas a
normas de direito pblico o recurso ao direito privado
crescente.
No possvel determinar os domnios em que as
associaes pblicas se regulam pelo direito pblico e
aqueles em que se regulam pelo direito privado

46

Regime especfico (CRP):

O regime legal s pode ser estabelecido pelo Parlamento ou,
mediante autorizao legislativa deste, pelo Governo
Isto no significa que todas as associaes pblicas
tenham que ser constitudas por lei parlamentar ou
decreto-lei autorizado. As associaes pblicas podem
ter outra origem (p. ex. um ato de publicizao de uma
associao privada pr-existente) mas quando a lei
no cria diretamente a associao pblica tem que,
pelo menos, estabelecer com alguma preciso quais
so os trmites e a forma dessa associao os traos
mais importantes do regime de cada uma das
associaes pblicas tm que ser definidos pelo
legislador parlamentar ou pelo legislador
governamental (sob autorizao do parlamento).

Mas: pode concluir-se que atuam segundo regras de

direito pblico quando querem agir com poderes de
autoridade

As associaes pblicas (integradas na administrao

autnoma) podem ser submetidas por lei a poderes de tutela
a exercer por parte do Governo no se explicita quais so as
modalidades de tutela nem qual a intensidade desses
poderes concretos, por isso preciso a interveno
concretizadora do legislador ordinrio
Todas as associaes pblicas de entes pblicos esto
sujeitas a poderes de tutela mas o mesmo no
acontece com as associaes pblicas de entes
privados.
As freguesias podem constituir associaes para
administrao de interesses comuns
Os municpios podem constituir associaes e federaes para
a administrao de interesses comuns (a lei pode conferir
atribuies e competncias a essas associaes/federaes)
As associaes pblicas so vistas como uma das formas de
concretizao dos princpios da desburocratizao da
Administrao, da aproximao dos servios s populaes e
da participao dos interessados na sua gesto efetiva
Limites criao e ao funcionamento das associaes
pblicas:
S podem ser constitudas para a satisfao de
necessidades especficas
No podem exercer funes prprias das associaes
sindicais
Respeito pelos direitos dos seus membros
Formao democrtica dos seus rgos

Natureza jurdica das associaes pblicas

o A nica coisa que todas as associaes pblicas tm em comum :
Personalidade jurdica de direito pblico
Substrato pessoal de ndole associativa
Ou seja: bvia a heterogeneidade desta categoria.
o

As associaes pblicas pertencem administrao direta ou

administrao autnoma?

47

Enquanto os IP pertencem administrao indireta, as

associaes pblicas pertencem administrao autnoma
Tais associaes so:
Realidades socialmente distintas do Estadocomunidade
Elevadas a entidades administrativas
Uma manifestao de auto-determinao social
Por isso: a maior parte das associaes pblicas
integra-se administrao autnoma
o Nota: s no dizemos que todas pertencem
administrao autnoma porque algumas
associaes pblicas podem ser simples
fachadas para que se prossigam fins
obviamente estaduais s as verdadeiras
associaes pblicas pertencem
administrao autnoma.

Associaes com estatuto de direito pblico? Ou entidades pblicas

de tipo associativo?
As associaes pblicas de entes privados so associaes
com estatuto de direito pblico
O regime destas deve ser delineado tendo em conta as
liberdades de associao e de profisso e os outros DF
dos seus membros
As associaes pblicas de entes pblicos so
fundamentalmente entidades pblicas de tipo associativo
O regime destas tem que ser pensado considerando o
estatuto jurdico-pblico dos entes que as compem

As ordens profissionais em especial

o Em todas as associaes pblicas de entes privados a lei entrega a
uma associao de pessoas privadas a prossecuo de um interesse
pblico destacado de uma entidade pblica de fins mltiplos (Estado)
e coincidente com os interesses particulares desses mesmos sujeitos
privados a lei confia nesses pessoas para prosseguirem
corretamente o interesse pblico em causa
o A lei est a reconhecer que, nas circunstncias do caso, um certo
interesse pblico especfico ser melhor prosseguido:
pelos particulares interessados
em regime de associao
sob a direo de rgos por si eleitos
o Definio: associaes pblicas formadas pelos membros de certas
profisses de interesse pblico com fim de, por devoluo de
poderes do Estado, regular e disciplinar o exerccio da respetiva
atividade profissional.
o

Funes:
Representao da profisso face ao exterior
Defesa da profisso
Contactos com o poder poltico e com outras
organizaes
Apresentao de reclamaes

Apoio aos seus membros

Regulao da profisso
Regulao do acesso profisso
Regulao do exerccio da profisso

48

o
o

Neste aspeto as ordens tm capacidade

normativa dependente do espao que a lei
deixa em branco
H possibilidade de aplicar sanes

Administrativas acessrias ou instrumentais

Instrumentos de atuao
As ordens profissionais dispem de:
poder regulamentar
poder de praticar atos administrativos
conjunto de poderes jurdicos fundamentais ao
desempenho das suas funes

Traos

do regime legal das ordens profissionais:

unicidade
filiao/inscrio obrigatria
quotizao obrigatria
auto-determinao
poder disciplinar

Unicidade: impede a existncia de outras associaes

pblicas com os mesmos objetivos e com o mesmo mbito de
jurisdio.

Filiao/inscrio obrigatria: explica-se pela convenincia

de fazer recair sobre todos os profissionais de cada setor os
custos correspondentes aos benefcios resultantes da
atividade da corporao.

Quotizao obrigatria: contraprestao pelos servios

prestados pelas ordens aos seus associados.

Poder disciplinar: vai at interdio do exerccio da

atividade profissional.

Limites constitucionais atividade das ordens:

A inscrio obrigatria pode representar uma restrio
liberdade de associao e liberdade de profisso
mas podem ser vistas como restries legais
constitucionalmente legtimas.
CRP: direito de no ser compelido direta ou
indiretamente a fazer parte de uma associao, assim
como o direito de a abandonar sem ser penalizado por
isso direito de livre associao
o Este direito fica altamente restringido com a
regra de inscrio obrigatria: se algum quer
exercer a profisso em questo tem que estar
inscrito; se no estiver inscrito no tem como
exercer a profisso, o exerccio da profisso
est-lhe vedado.

As autarquias locais

A administrao local autrquica

o No se confunde com a administrao local do Estado

49

o
o
o

o conjunto das autarquias locais

a atividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais
A existncia de autarquias locais um imperativo constitucional

Conceito de autarquia local

o Pessoas coletivas pblicas
o Pessoas coletivas territoriais: assentam sobre uma frao do territrio
o Respondem necessidade de assegurar a prossecuo dos interesses
prprios de um agregado populacional
o na populao e no territrio que est a essncia do conceito de
autarquia local pessoas coletivas de populao e territrio
o Nota: as autarquias locais so todas pessoa coletivas distintas do
Estado as autarquias locais no fazem parte do Estado, so
entidades independentes do Estado (embora possam ser por ele
fiscalizadas/controladas/subsidiadas)
o As autarquias no so instrumentos de ao do Estado: so formas
autnomas de organizao das populaes locais.
o Pertencem administrao autnoma: desenvolvem uma
atividade administrativa prpria, e no uma atividade estadual, e
por isso que nem sequer se integram na administrao indireta do
Estado.
o Nota: no existe hierarquia entre autarquias locais.
o

Definio: pessoas coletivas pblicas de populao e territrio,

correspondentes aos agregados de residentes em diversas
circunscries do territrio nacional, e que asseguram a prossecuo
dos interesses comuns resultantes da vizinhana mediante rgos
prprios, representativos dos respetivos habitantes.

Elementos essenciais da autarquia local:

Territrio:
O territrio autrquico naturalmente uma parte do
territrio do Estado: circunscrio administrativa
o Nota: no confundir a circunscrio
administrativa com a autarquia local a
autarquia local a pessoa coletiva, a
circunscrio administrao apenas a poro
de territrio onde a autarquia se organiza.
Qual a importncia do territrio para a autarquia?
o Permite identificar a autarquia correspondente
o Permite definir a populao respetiva
o Permite delimitar as atribuies e as
competncias da autarquia e dos seus rgos,
em razo do lugar (os rgos s tm
competncia na rea a que dizem respeito)
Todo o territrio nacional se encontra distribudo por
territrios autrquicos
o Excees: portos

Agregado populacional
Tem a maior importncia porque em funo da
populao que se definem os interesses a prosseguir
pela autarquia
Os residentes no territrio da autarquia constituem a
sua populao critrio da residncia

Interesses comuns das populaes

50

Servem de fundamento existncia das autarquias

locais: as autarquias formam-se exatamente para
prosseguir os interesses das populaes locais.
a existncia de interesses locais diferentes dos
interesses gerais da coletividade que justifica que
existam entidades locais ao lado do Estado, destinadas
a tratar dos interesses locais.
Exemplo: atribuio de nmeros de porta s habitaes
H casos em que os interesses so simultaneamente
nacionais e locais: nesses casos tem de intervir o
legislador
rgos representativos
Os rgos das autarquias locais so eleitos em eleies
livres pelas respetivas populaes (eleies
autrquicas)
apenas nesta medida que se pode dizer que as
populaes locais se administram a si prprias
Descentralizao, auto-administrao e poder local
A existncia constitucional de autarquias locais e o
reconhecimento da sua autonomia face ao poder central
revelam a essncia da democracia e o objetivo da
descentralizao onde quer que hajam autarquias locais
(pessoas coletivas distintas do Estado) pode dizer-se
que h descentralizao em sentido jurdico.
O que significa o conceito de descentralizao?
Significa que as tarefas de administrao pblica no
so desempenhadas por uma s pessoa coletiva, mas
sim por vrias pessoas coletivas diferentes.
Pode haver descentralizao em sentido jurdico
sem se verificar descentralizao em sentido
poltico:
o Foi o que aconteceu durante o regime da
constituio de 1933: haviam autarquias locais
dirigidas por presidentes nomeados pelo
Governo no era a populao que elegia os
rgos, por isso sob a aparncia de
descentralizao havia um regime fortemente
centralizado.
o Quando h descentralizao em sentido jurdico
e em sentido poltico simultaneamente estamos
perante um fenmeno de auto-administrao
Nota: no deve confundir-se autoadministrao com autogoverno
autogoverno o que as regies
autnomas tm, e no as autarquias
locais

O que o poder local?

Para que exista poder local necessria mais alguma
coisa para alm da auto-administrao
Poder local no sinnimo de administrao local
autrquica: pode haver autarquias locais e no haver
poder local o conjunto das autarquias locais
pode no constituir um poder face ao poder do
Estado.
S h poder local quando as autarquias locais so
verdadeiramente autnomas e tm um amplo grau de

51

autonomia administrativa e financeira: ou seja, h

poder local quando as autarquias locais tm atribuies
e competncias suficientemente largas
o Se houver um controlo excessivo por parte do
poder tutelar no h poder local.
Concluso: em Portugal no h poder local.
O princpio da autonomia local
o A CRP consagra o princpio da autonomia local
o Atualmente este princpio no pode ser entendido como foi
anteriormente: hoje quase tudo o que local tem de ser enquadrado
numa poltica pblica definida a nvel nacional mas por outro lado,
todas as polticas nacionais tm uma dimenso regional e local
diversificada, exigindo adaptaes s particularidades de cada
localidade.
Devido a esta segundo questo h autores que pensam que
devemos substituir o conceito de autonomia local pelo de
participao no mbito do Estado.
Esta conceo no aceitvel porque atenta contra o princpio
de Estado democrtico a autonomia local como liberdade
indissocivel do Estado de Direito Democrtico.
Concluso desta teoria: devemos considerar que tudo
quanto se pode assegurar s autarquias locais um direito de
participao? No.
o

O princpio da autonomia local exige os seguintes direitos:

O direito e a capacidade efetiva para regulamentarem e
gerirem uma parte importante dos assuntos pblicos o seu
domnio reservado.
O direito de participarem na definio das polticas pblicas
nacionais que afetem os interesses prprios das populaes
O direito de partilharem com o Estado ou com a regio as
decises sobre matrias de interesse comum
O direito de regulamentarem a aplicao de normas ou planos
nacionais por forma a adapt-los s realidades locais
Ou seja: o princpio da autonomia local abrange a ideia de
participao mas no se esgota nela.

Espcies de
o CRP:

autarquias locais em Portugal

Municpio
Freguesia
Regio a sua criao est prevista
O distrito deixa de ser autarquia local e passa a ser mera
circunscrio administrativa
Situao atual: o sistema portugus de autarquias locais compe-se
de freguesias e municpios.

Regime jurdico das autarquias locais:

o Traos gerais:
A CRP regula minuciosamente esta matria:
Princpios gerais:
o Diviso do territrio: s pode ser estabelecida
por lei
o Descentralizao: a lei administrativa tem de
respeitar o princpio da descentralizao

52

o
o
o
o

Patrimnio e finanas locais: as autarquias

locais tm patrimnio e finanas prprios
As autarquias sero dirigidas por uma
assembleia deliberativa (eleita por sufrgio
universal) e por um rgo coletivo executivo
O referendo local autorizado sobre matrias
da competncia exclusiva da autarquia
Princpio da reserva de lei:
A CRP inclui na reserva absoluta de
competncia da Assembleia da Repblica
a legislao sobre:
eleies locais
estatuto dos titulares dos rgos
do poder local
regime de criao, extino e
modificao territorial das
autarquias locais
regime geral de elaborao e
organizao dos oramentos das
autarquias locais
referendo local
Pertence reserva relativa da
Assembleia da Repblica matrias
pertinentes:
ao estatuto das autarquias locais
ao regime das finanas locais
participao das organizaes
de moradores no exerccio do
poder local
Ao regime e forma de criao de
polcias municipais

A freguesia

uma autarquia local que, dentro do territrio municipal, visam a

prossecuo de interesses prprios da populao residente em cada
circunscrio paroquial.
Parquia uma expresso sinnima de freguesia
S se podem criar freguesias atravs de leis da Assembleia da Repblica

Importncia da freguesia na administrao local

o Ao contrrio do que se verificava h algum tempo atrs, atualmente
verifica-se que muitas freguesias obtiveram (do municpio ou do
Estado) verbas suficientes para construir boas sedes, onde funcionam
servios importantes. A ao das freguesias tambm tem sido
ampliada e reforada, principalmente nas reas da educao, cultura
popular e assistncia social.

Quais so as principais atribuies das freguesias?

o Plano poltico:
Realizam o recenseamento eleitoral
atravs dos seus servios que se desenrolam os diversos
processos eleitorais de carter poltico e administrativo
o Plano econmico:
Ocupam-se da administrao dos seus bens ou dos bens
sujeitos sua jurisdio (baldios, cemitrios, etc)
Promovem obras pblicas
o Plano cultural e social:

53

Cultura popular
Assistncia social
Sade pblica

Principais rgos da freguesia:

o Assembleia de freguesia rgo deliberativo e representativo dos
habitantes
o Junta de freguesia rgo executivo
o

Sistema eleitoral:
1 os eleitores elegem os membros da Assembleia de
freguesia
Depois os membros da assembleia elegem a junta de
freguesia
Ou seja: a junta de freguesia designada por eleio
indireta

A assembleia de freguesia
Os seus membros variam em funo do nmero de eleitores
da respetiva freguesia
Competncia:
Funo eleitoral elege a junta de freguesia
Funo de fiscalizao acompanha a atividade da
junta, controlando e superintendendo o seu
funcionamento
Funo de orientao geral
o discutir os oramentos e as contas
o estabelecer normas gerais
o aprovar regulamentos
o lanar tributos
o ou seja: poderes tributrios e regulamentares
A junta de freguesia
o corpo administrativo da freguesia
Constituda por:
Presidente (a pessoa que tiver encabeado a lista mais
votada para a assembleia de freguesia)
Vogais
um rgo de funcionamento regular: rene ordinariamente
uma vez por ms (mas pode faz-lo extraordinariamente
sempre que necessrio)
Principais funes:
Funo executiva: assegura a execuo das
deliberaes da assembleia, bem como a execuo das
leis, regulamentos e planos aplicveis
Estuda os problemas da freguesia e prope solues
para eles
Assegura a gesto regular dos bens, servios, pessoal,
finanas e obras a cargo da freguesia
Apoiar as iniciativas sociais, culturais, desportivas e
outras que sejam de interesse para o desenvolvimento
da freguesia

O presidente da junta tem algumas competncias prprias:

membro da junta mas tambm um rgo executivo das
deliberaes da junta.

54

O municpio

Autarquia local (fica implcito que uma pessoa coletiva pblica) que visa a
prossecuo de interesses prprios da populao residente na circunscrio
concelhia ( isto que o distingue da freguesia e da regio), mediante rgos
representativos por ela eleitos.

Importncia prtica do municpio:

o a mais importante de todas as espcies de autarquias locais
o o nico tipo de autarquia que tem existncia universal
o a nica autarquia que sempre se tem mantido na nossa
organizao administrativa como autarquia local
o no municpio que se estrutura e pratica a democracia local
o Serve como limite s tendncias tentaculares de omnipotncia do
Estado e do poder central

Os rgos do municpio em geral

o Os rgos das autarquias locais so rgos representativos das
populaes locais residentes no territrio da autarquia s h
representao quando h auto-administrao
o Existem:
rgos deliberativos so os rgos que tomam as grandes
decises de fundo e marcam a orientao ou definem o rumo
a seguir pela entidade a que pertencem; so os rgos
colegiais amplos (assembleia municipal)
rgos executivos so os rgos que aplicam as orientaes
gerais no dia-a-dia e que se encarregam da gesto corrente
dos assuntos compreendidos nas atribuies da pessoa
coletiva; so os rgos colegiais restritos e os rgos
singulares (cmara municipal e presidente da cmara
municipal)

O sistema de governo municipal portugus

o 239 da CRP: a organizao das autarquias locais compreende uma
assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um rgo
executivo colegial perante ela responsvel
o Qual o significado da expresso o rgo executivo responde
perante o rgo deliberativo?
Deve entender-se que a assembleia municipal pode destituir a
cmara municipal: a assembleia municipal tem sobre a
cmara municipal uma supremacia que confirma a situao de
subalternidade em que a cmara se encontra.

Os rgos do municpio analisados em especfico:

o Assembleia municipal
o rgo deliberativo do municpio, isto , funciona como
autntico parlamento municipal.
A sua composio mista: constituda por membros eleitos
diretamente e por membros de inerncia (os presidentes das
juntas de freguesia)
Nota: o nmero de membros eleitos pela populao
no pode ser inferior ao nmero de presidentes de
junta.
A mesa da assembleia municipal tem a sua mesa, que
constituda por um presidente e 2 secretrios
Competncia:
Orientao geral do municpio
Fiscalizao da cmara municipal

55

Regulamentao
Funo tributria
Funo de deciso superior na prtica de atos sobre as
matrias mais importantes da vida do municpio
Cmara municipal
rgo colegial de tipo executivo a quem est atribuda a
gesto permanente dos assuntos municipais
Tem tambm a denominao de corpo administrativo
Este rgo diretamente eleito pela populao do municpio
Composio:
Presidente da Cmara (primeiro candidato da lista mais
votada para a Cmara Municipal)
Vereadores (a quantidade varia consoante a dimenso
do municpio)
o Cabe ao presidente escolher:
Os vereadores a tempo inteiro
Os vereadores permanentes
A cmara municipal est em sesso permanente
Competncia:
Prepara as deliberaes da assembleia municipal e,
uma vez tomadas, executa-as
Emite pareces sobre certos projetos de obras
Gere o pessoal, os dinheiros e patrimnio do municpio
Dirige os servios municipais
Apoia atividades de interesse municipal (de natureza
social, cultural, desportiva, recreativa, etc)
Toma as decises de autoridade que a lei lhe confia
(atravs da prtica de atos administrativos, contratos
administrativos e posturas)
A forma de exerccio da Cmara Municipal , em regra, a do
exerccio coletivo pela Cmara (reunida em colgio).
O presidente da cmara
um rgo de vasta competncia executiva
Figura emblemtica do municpio
Verdadeiro chefe da administrao municipal
Competncia:
Convocar e presidir s reunies da cmara e
representar o municpio
Executar as deliberaes tomadas pela cmara
Dirigir e coordenar os servios municipais
Resolver todos os problemas que a lei lhe confie ou que
a cmara lhe delegue para alm das suas
competncias prprias, o presidente pode exercer
competncias delegadas
Fornecer informaes aos vereadores e assembleia
municipal
Os servios municipais
O municpio toma decises atravs de rgos mas essas
decises, antes de serem tomadas, precisam de ser
cuidadosamente estudadas e preparadas; depois disso
precisam ainda de ser executadas a preparao e a
execuo das decises competem aos servios
Associaes de municpios
O que so? So agrupamentos de municpios para a realizao
conjugada de interesses especficos comuns.

56

2 espcies principais:
As associaes que tm personalidade jurdica so
pessoas coletivas diferentes dos municpios agrupados
As associaes sem personalidade jurdica
No sendo, como bvio, autarquias locais mas sim
associaes de autarquias locais, entendemos que se trata de
associaes pblicas de entidades pblicas
Cada municpio pode pertencer a vrias associaes de fins
especficos
A transferncia de competncias dos municpios para as
associaes s pode ocorrer quando dela resultem ganhos de
eficincia, eficcia e economia, de acordo com o princpio da
subsidiariedade.
So rgos da associao de municpios:
A assembleia intermunicipal rgo deliberativo
O conselho diretivo rgo executivo
As associaes esto sujeitas tutela prevista para os
municpios e fiscalizao das suas contas pelo Tribunal de
Contas
As decises/deliberaes dos rgos das associaes so
passveis de controlo jurisdicional junto dos tribunais
administrativos.

A interveno do Estado na administrao municipal

A tutela do Estado sobre as autarquias locais s pode ter por
objeto a legalidade da atuao destas (e no o mrito das
suas decises)
Espcies:
A tutela estadual sobre o poder local reveste apenas
duas modalidades:
o Tutela inspetiva
o Tutela integrativa
o Nota: antes o Governo tinha tutela
sancionatria mas agora j no tem houve
uma jurisdicionalizao da tutela sancionatria,
como forma de preservar os rgos autrquicos
designados por escolha popular que poderiam
ser prejudicados devido a divergncias polticas
entre o Governo e estas.

A que rgos do Estado compete exercer a tutela

administrativa sobre as autarquias?
Ao governo
Aos governadores civis, na rea de cada distrito

Exerccio da tutela inspetiva

Examinar as contas e documentos de um organismo, a
fim de verificar se tudo se encontra de acordo com as
leis aplicveis

Dissoluo
Qualquer rgo colegial autrquico pode ser dissolvido,
cessando simultaneamente o mandato de todos os
seus membros, que lhes forem imputveis aes ou
omisses ilegais graves

Efeitos das sanes tutelares

57

Os autarcas a quem tenha sido aplicada a sano da

perda do mandato, ou que fossem membros de um
rgo dissolvido, ficam impedidos de fazer parte da
comisso administrativa

As instituies particulares de interesse pblico

O direito administrativo no regula apenas entidades pblicas, regula

tambm algumas categorias de entidades privadas: aquelas que pela
atividade a que se dedicam no podem deixar de ser consideradas na tica
do interesse geral.
So entidades privadas que prosseguem fins de interesse pblico e por isso
ficam sujeitas por lei a um regime parcialmente traado pelo Direito
Administrativo.
O regime jurdico dessas entidades no s administrativo: um misto de
direito administrativo e de direito privado.
Natureza destas entidades: so entidades que ao mesmo tempo so
privadas e revestem interesse pblico.
Podemos definir estas entidades como: pessoas coletivas privadas que,
por prosseguirem fins de interesse pblico, tm o dever de cooperar com a
Administrao Pblica e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial de
Direito Administrativo.
Podem exercer poderes pblicos mas fazem-no em nome da Administrao,
e nunca em nome prprio (ao contrrio do que acontece com as pessoas
coletivas pblicas)
Porque motivos que este fenmeno ocorre?
o Umas vezes a administrao pblica que faz apelo aos capitais
particulares e encarrega empresas privadas de desempenharem uma
funo administrativa (ex: concesses de servios pblicos)
Atividades administrativas cujo desempenho confiado a
entidades particulares: exerccio privado de funes
pblicas
o

Outras vezes a lei considera que um certo nmero de coletividade

privadas so de tal forma relevantes no plano do interesse coletivo
que, sem ir ao ponto de as nacionalizar, decide submet-las a
fiscalizao permanente ou mesmo a uma interveno por parte da
Administrao Pblica (ex: sociedades de interesse coletivo)
Atividades privadas sistematicamente fiscalizadas ou dirigidas
pela Administrao Pblica: controlo pblico de atividades
privadas

Outras vezes a lei admite que em determinadas reas de atividade

sejam criadas entidades privadas, por iniciativa particular, para se
dedicarem unicamente prossecuo de tarefas de interesse geral
essas tarefas sero realizadas em simultneo com a realizao de
atividades idnticas pela Administrao Pblica (ex: instituies de
assistncia)
Exerccio simultneo e cooperante da mesma atividade por
entidades de direito pblico e de direito privado:
coexistncia colaborante entre atividades pblicas e
privadas

Caractersticas:
o So entidades particulares pessoas coletivas privadas
o Por vezes desempenham uma atividade administrativa de gesto
pblica, outras vezes exercem uma atividade de gesto privada

58

O regime jurdico a que estas entidades esto sujeitas um misto de

direito privado e de direito administrativo
Nota: esta sujeio a alguns aspetos do Direito administrativo
no transforma estas entidades em elementos integrados na
Administrao Pblica, ou seja, este fenmeno no um
modo de insero orgnica de entidades privadas no
setor pblico mas sim um modo de descentralizao do
setor pblico, atravs da transferncia de poderes
prprios do setor pblico para a rbita do setor
privado.

Espcies de instituies particulares de interesse pblico:

Instituies
particulares
de interesse
pblico

Sociedades de
interesse
coletivo
Pessoas
coletivas de
utilidade
pblica

Pessoas
coletivas de
mera utilidade
pblica
Instituies
particulares de
solidariedade
social
Pessoas
coletivas de
utilidade
pblica
administrativa

Sociedades de interesse coletivo

Empresas privadas, de fim lucrativo, que por exercerem poderes pblicos ou

estarem submetidas a uma fiscalizao especial da Administrao Pblica,
ficam sujeitas a um regime jurdico especfico traado pelo Direito
Administrativo.
Exemplos: concessionrias
So sociedades: nisto que se distinguem das pessoas coletivas de utilidade
pblica as sociedades de interesse coletivo tm fim lucrativo, as pessoas
coletivas de utilidade pblica no tm fim lucrativo
A subordinao das sociedades de interesse coletivo a um regime jurdico
especfico (traado pelo Direito Administrativo) pode justificar-se por um de 2
motivos:
o Porque a empresa, embora privada, se dedica ao exerccio de poderes
pblicos que a Administrao transferiu para ela
o Porque as circunstncias obrigaram a Administrao a colocar a
empresa privada num regime de fiscalizao especial por motivos de
interesse pblico
Espcies de sociedades de interesse coletivo:
o Sociedades concessionrias de servios pblicos, de obras pblicas
ou de explorao de bens do domnio pblico
o Empresas que exeram atividades em regime de excluso ou de
privilgio no conferido por lei geral
o Empresas que exeram atividades consideradas por lei de interesse
coletivo
o Empresas em situao econmica difcil
o Sociedades participadas pelo setor pblico
o Ex-empresas pblicas reprivatizadas

59

Regime jurdico
o
Aplica-se um regime jurdico duplo: em parte constitudo por
privilgios especiais, em parte constitudo por deveres/sujeies
especiais
Privilgios:
Isenes fiscais
Direito de requerer ao Estado a expropriao por
utilidade pblica de terrenos em que necessitem de se
instalar
Possibilidade de beneficiar do regime jurdico das
empreitadas de obras pblicas
Deveres especiais:
Incompatibilidades e limitaes de remunerao
estabelecidas por lei
Sujeio ao controlo financeiro do Estado
Fiscalizao efetuada pelos delegados do Governo
(representante do Estado que fiscaliza a atividade da
empresa)
Nota: estas entidades colaboram com a Administrao mas no fazem parte
dela pertencem ao setor privado

Pessoas coletivas de utilidade pblica

As associaes e as fundaes podem ser olhadas pela lei como entidades

de utilidade particular ou como entidades de utilidade pblica
So pessoas coletivas de utilidade pblica: as associaes e fundaes de
direito privado que prossigam fins no lucrativos de interesse geral,
cooperando com a Administrao central ou local, em termos de merecerem
da parte desta a declarao de utilidade pblica.

Ento
o
o
o
o

Exemplos de pessoas coletivas de utilidade pblica: misericrdias,

associaes de bombeiros voluntrios, Fundao Gulbenkian

Espcies (quanto aos fins que prosseguem e ao regime jurdico a

que so sujeitas):
o Pessoas coletivas de mera utilidade pblica
Compreendem todas as pessoas coletivas de utilidade pblica
que naos sejam instituies particulares de solidariedade
social nem pessoas coletivas de utilidade pblica
administrativa excluso de partes
Prosseguem quaisquer fins de interesse geral que no
pertenam s outras categorias
Tm um certo nmero de regalias e isenes mas tambm
tm deveres e limitaes
A interveno da administrao pblica no funcionamento
destas entidades mnima (no h tutela administrativa nem

as pessoas coletivas de utilidade pblica:

So pessoas coletivas privadas
Tm de prosseguir fins no lucrativos de interesse geral
Tm de cooperar com a Administrao Pblica
Precisam de obter da Administrao Pblica a declarao de utilidade
pblica no h pessoas coletivas de utilidade pblica por mera
deciso dos seus criadores

60

controlo financeiro) interveno mnima da

Administrao Pblica
o

Instituies particulares de solidariedade social

So as que se constituem para dar expresso organizada ao
dever moral de solidariedade e de justia entre os indivduos
Tm privilgios (direito ao apoio financeiro do Estado) mas
tambm tm limitaes especiais (sujeio a tutela
administrativa)
Interveno intermdia da Administrao Pblica

Pessoas coletivas de utilidade pblica administrativa

o caso das associaes humanitrias
Tm privilgios e restries especiais (tutela administrativa e
controlo financeiro do Estado)
Interveno mxima da Administrao Pblica

Nota: porque que h esta gradao da interveno da

Administrao Pblica? Porque diferente a medida em que os fins
prosseguidos em cada um dos casos, pela iniciativa privada,
interessam Administrao Pblica

Teoria geral da organizao administrativa

Elementos da organizao administrativa

o
o

Organizao administrativa: modo de estruturao concreta que a lei

d Administrao Pblica.
Os elementos da organizao administrativa so:
Pessoas coletivas pblicas
Distino entre pessoas coletivas pblicas e pessoas
coletivas privadas:
o As pessoas coletivas pblicas so as pessoas
coletivas criadas por iniciativa pblica, para
assegurar a prossecuo necessria de
interesses pblicos, e por isso dotadas em
nome prprio de poderes e deveres pblicos.

+
dependncia
do Estado

dependncia
do Estado

Espcies de pessoas coletivas pblicas:

o O Estado
o Os IP
o As empresas pblicas, na modalidade de
entidades pblicas empresariais
o As associaes pblicas
o As autarquias locais
o As regies autnomas
Tipos de pessoas coletivas pblicas:
o Pessoas coletivas de populao e territrio
Estado
Regies autnomas
Autarquias locais
o

Pessoas coletivas de tipo institucional

IP
Entidades pblicas empresariais

61

Pessoas coletivas de tipo associativo

Associaes pblicas
O regime jurdico das pessoas coletivas pblicas no
igual para todas: depende da legislao aplicvel a
cada
pessoa
coletiva;
mas
h
aspetos
predominantes do regime jurdico das pessoas
coletivas pblicas:
o A maioria das pessoas coletivas pblicas so
criadas por ato do poder central (apesar de
haver excees em que h criao por iniciativa
pblica local)
o As pessoas coletivas pblicas no tm o direito
de se dissolver: no se podem extinguir a si
prprias as pessoas coletivas pblicas s
podem ser extintas por deciso pblica
o H capacidade jurdica de direito privado e h
patrimnio prprio
o Capacidade de direito pblico: poderes de
autoridade
Poder regulamentar
Poder de expropriar
Poder tributrio
Privilgio da execuo prvia
o Autonomia administrativa
o Autonomia financeira
o Isenes fiscais
o Direito de celebrar contratos administrativos
o Possibilidade de ser titular de bens do domnio
pblico
o O seu pessoal constitudo por funcionrios
pblicos
o Responsabilidade civil
o Sujeio a tutela administrativa
o Fiscalizao pelo Tribunal de Contas
o A competncia para resolver problemas
surgidos neste mbito dos tribunais do
contencioso administrativo
o

rgos
o Todas as pessoas coletivas so dirigidas por
rgos (a quem cabe tomar decises em nome
da pessoa coletiva)
o No confundir um rgo com o seu titular os
rgos so instituies, no se esgotam nas
pessoas que so seus titulares
o Classificaes dos rgos:
rgos singulares e colegiais
Singulares: aqueles que tm
apenas um titular
Colegiais: aqueles que tm mais
do que um titular
rgos centrais e locais
Centrais:
aqueles
que
tm
competncia
sobre
todo
o
territrio nacional
Locais: aqueles que tm a sua
competncia limitada a uma

62

circunscrio administrativa (uma

parcela do territrio nacional)
rgos
representativos
e
no
representativos

Atribuies e competncia:
o As pessoas coletivas existem para prosseguir
certos fins: a essas fins d-se o nome de
atribuies assim as atribuies definem-se
como os fins ou interesses que a lei incumbe as
pessoas coletivas pblicas de prosseguir.
o Para prosseguir essas atribuies, as pessoas
coletivas pblicas precisam de poderes: os
poderes funcionais ao conjunto dos poderes
funcionais de uma pessoa coletiva pblica
chama-se competncia assim a competncia
o conjunto de poderes funcionais que a lei
atribui a uma pessoa coletiva pblica para que
possa prosseguir as atribuies que a lei
tambm lhe conferiu.
o Nota importante:
As atribuies referem-se s pessoas
coletivas (a lei especifica as atribuies
de cada pessoa coletiva)
As competncias referem-se aos rgos
(a lei especifica as competncias de cada
rgo)
o

Isto significa que os rgos enfrentam uma

dupla limitao: esto limitados s suas
competncias e s atribuies da pessoa
coletiva a que pertencem.

importante
distinguir
competncias
e
atribuies porque a lei estabelece sanes
diferentes para a violao de uma e de outra
coisa:
Os atos praticados fora das atribuies
so atos nulos
Os atos praticados apenas fora da
competncia do rgo que os pratica so
atos anulveis

No Estado a questo das atribuies e das

competncias mais complexo porque as
atribuies esto repartidas em ministrios, o
que faz que nem todos os rgos prossigam as
mesmas atribuies.

Da competncia em especial:
Primeiro princpio: a competncia s
pode ser conferida, delimitada ou
retirada por lei princpio da legalidade
da competncia
Corolrios do princpio da
legalidade da competncia:
o A competncia no se
presume:
s
h
competncia quando a leia
confere inequivocamente.

63

o
o

A
competncia

imodificvel
A
competncia

irrenuncivel e inalienvel
(isto no interfere com a
delegao de poderes, so
coisas diferentes)

Um ato administrativo praticado contra

as regras que delimitam a competncia
dir-se- ferido de incompetncia

Espcies de competncia:
Explcita vs implcita
o Implcita:
quando
a
competncia se deduz, por
exemplo quem pode o
mais pode o menos
Condicionada vs livre
o Condicionada: quando est
sujeita
a
limitaes
impostas por lei
Dispositiva vs revogatria
o Dispositiva:
pondo
dispondo
acerca
assunto

e
do

Prpria vs delegada/concedida
o A competncia prpria
divide-se em:
Separada: o
subalterno pratica
atos
administrativos dos
quais cabe recurso
hierrquico
obrigatrio
Reservada: o
subalterno pratica
atos
administrativos
definitivos mas
deles cabe recurso
hierrquico
facultativo
Exclusiva: o
subalterno pratica
atos definitos dos
quais no cabe
recurso hierrquico
mas pode
acontecer que
receba uma ordem
de revogao do
ato por parte do
superior hierrquico

64

Singular vs conjunta

Servios pblicos
Constituem as clulas que compem internamente as
pessoas coletivas pblicas
Exemplos de servios pblicos: direes-gerais,
gabinetes, inspees, reparties

O servio pblico uma organizao que, situada no

interior da pessoa coletiva pblica e dirigida pelos
respetivos rgos, desenvolve atividades que ela
carece para prosseguir os seus fins
Conceito: organizaes humanas criadas no seio de
cada pessoa coletiva pblica com o fim de
desempenhar as atribuies dela, sob a direo dos
respetivos rgos.
Relao entre os rgos e os servios: os rgos
dirigem a atividade dos servios; os servios auxiliam a
atuao dos rgos.
Os servios pblicos so organizaes que levam a
cabo as tarefas de preparao e execuo das decises
dos rgos das pessoas coletivas pblicas, a par do
desempenho das tarefas concretas em que se traduz a
prossecuo das atribuies dessas pessoas coletivas.
Regime jurdico:
o O servio pblico releva sempre de uma pessoa
coletiva pblica
o O servio pblico est vinculado prossecuo
do interesse pblico
o A criao e extino de servios pblicos, bem
como a sua fuso e reestruturao, so
aprovadas por decreto-parlamentar
o A organizao interna dos servios pblicos
matria regulamentar
o O regime de organizao e funcionamento de
qualquer servio pblico modificvel
o A continuidade dos servios pblicos deve ser
mantida
o Os servios pblicos devem tratar e servir todos
os particulares em p de igualdade
o A utilizao dos servios pblicos pelos
particulares em princpio onerosa: os utentes
devem pagar uma taxa
o Os servios pblicos podem gozar de exclusivo
ou atuar em concorrncia
o Os servios pblicos podem atuar de acordo
quer com o direito pblico como com o direito
privado
o A lei admite vrios modos de gesto dos
servios pblicos
o Os utentes do servio pblico ficam sujeitos a
regras prprias que os colocam numa situao
jurdica especial

Conceito de hierarquia
65

Modelo de organizao administrativa vertical, constitudo por dois ou mais

rgos e agentes com atribuies comuns, ligados por um vinculo jurdico
que confere ao superior o poder de direo e impe ao subalterno o dever
de obedincia.
Traos especficos:
o Existncia de um vnculo entre 2 ou mais rgos e agentes
administrativos: superior hierrquico e subalterno
o Comunidade de atribuies entre os elementos da hierarquia:
indispensvel que o superior hierrquico e o subalterno atuem para a
prossecuo de atribuies comuns
o Vinculo jurdico constitudo pelo poder de direo e pelo dever de
obedincia: a esse vnculo chamamos relao hierrquica.
A prova de que o subalterno no um autmato cego e
mecanicamente obediente est na competncia que a lei lhe
confere para examinar a legalidade de todos os comandos
hierrquicos e para, em certos casos, rejeitar a obedincia,
recusando o cumprimento de determinadas ordens superiores
Espcies:
o Hierarquia interna
Modelo de organizao da Administrao Interna que tem por
mbito natural o servio pblico.
Modelo em que se toma a estrutura vertical como diretriz,
para estabelecer o ordenamento das atividades em que o
servio se traduz: a hierarquia interna uma hierarquia de
agentes.
Na hierarquia interna deparamo-nos com vnculos de
superioridade e subordinao entre agentes administrativos
Modelo vertical de organizao interna dos servios pblicos
que assenta na diferenciao entre superiores e subalternos.
o

Hierarquia externa
Este modelo de organizao da Administrao no surge no
mbito do servio pblico mas sim no quadro da pessoa
coletiva pblica
Tambm aqui se toma como diretriz a estrutura vertical
A hierarquia externa uma hierarquia de rgos
Aqui j no est em causa a diviso do trabalho entre agentes:
est em causa a repartio das competncias entre os rgos.
Aqui os subalternos no se limitam a desempenhar atividades,
praticam atos administrativos: esses atos so externos, no
esgotam a sua eficcia dentre da esfera jurdica da pessoa
coletiva em cujo nome foram praticados

Os poderes do superior
o Poder de direo
o principal poder da relao hierrquica, apesar de os outros
dois tambm serem indispensveis
O superior hierrquico o responsvel pela totalidade da
funo, por isso h-de poder assegurar a unidade da ao
administrativa isto s se consegue atravs de todo o
conjunto de poderes
O poder de direo define os rumos a seguir e escolhe o
tempo e o modo da execuo a realizar
Faculdade de o superior dar ordens e instrues, em matria
de servio, ao subalterno.
Distino importante:
o Ordens: comandos individuais e concretos;
imposio de uma conduta especfica

66

Instrues: comandos gerais e abstratos; o

superior impe aos subalternos a adoo (para
o futuro) de certas condutas sempre que se
verifiquem as situaes previstas
O poder de direo no precisa de consagrao legal expressa
porque um poder que decorre da natureza das funes de
superior hierrquico.
Os comandos emitidos pelo superior hierrquico so meros
preceitos administrativos internos: no so normas jurdicas,
no tm eficcia externa (por isso no podem ser invocados
por um particular perante um tribunal numa tentativa de
anulao de um ato administrativo).
o

Poder de superviso
Faculdade de o superior revogar ou suspender os atos
administrativos praticados pelo subalterno.
Este poder pode ser exercido de duas formas:
Por iniciativa do superior, atravs da avocao da
resoluo do caso
Em consequncia de recurso hierrquico perante ele
interposto pelo particular

Poder disciplinar
Faculdade de o superior punir o subalterno, mediante
aplicao de sanes previstas na lei

Outros poderes normalmente integrados na competncia dos

superiores hierrquicos:
Poder de inspeo
Faculdade de o superior fiscalizar continuamente o
comportamento dos subalternos e o funcionamento
dos servios.
Pode proceder-se a inqurito ou a processo disciplinar
um poder instrumental porque com base neste
poder que o superior hierrquico ter as informaes
necessrias para poder usar os 3 poderes principais

Poder de decidir recursos

Faculdade de o superior reapreciar os casos
primariamente decididos pelos subalternos, podendo
confirmar ou revogar (e eventualmente substituir) os
atos impugnados.
Recurso hierrquico

Poder de decidir conflitos de competncias

Faculdade de o superior declarar, em caso de conflito
entre subalternos seus, a qual deles pertence a
competncia conferida por lei.

Poder de substituio
Faculdade de o superior exercer legitimamente
competncias conferidas, por lei ou delegao de
poderes, ao subalterno.
Os deveres do subalterno
o Dever de obedincia
o contraponto do poder de direo

67

Obrigao de o subalterno cumprir as ordens e instrues dos

seus legtimos superiores hierrquicos, dadas em objeto de
servio e sob a forma legal.
O subalterno no tem de acatar aquilo que lhe foi irregular ou
indevidamente determinado
O que que acontece se a ordem for intrinsecamente ilegal,
implicando a prtica de uma ilegalidade se for cumprida?
Casos em que no h dever de obedincia:
o No h dever de obedincia seno e relao s
ordens/instrues emanados do legtimo
superior hierrquico, em objeto de servio e
com a forma legal
o No h dever de obedincia sempre que o
cumprimento das ordens/instrues implique a
prtica de qualquer crime ou quando as
ordens/instrues provenham de um ato nulo
Casos em que h dever de obedincia:
o Quando as ordens/instrues provierem do
superior hierrquico legtimo, em objeto de
servio, com a devida forma legal, e no
implicarem a prtica de um crime nem
resultarem de ato nulo
o Se forem dadas ordens/instrues ilegais
(ilegalidade que no constitua crime nem
produza nulidade) o funcionrio ou agente que
lhes der cumprimento s ficar excludo da
responsabilidade pelas consequncias da
execuo da ordem se antes da execuo tiver
reclamado ou tiver exigido a transmisso ou
confirmao delas por escrito, fazendo expressa
meno de que considera ilegais as ordens
/instrues recebidas
o Nota: o dever de obedincia a ordens ilegais
uma exceo ao princpio da legalidade, mas
uma exceo que legitimada pela CRP.

Sistemas de organizao administrativa

Concentrao vs desconcentrao
o Tanto o sistema da concentrao como o da desconcentrao dizem
o
o
o
o

respeito organizao administrativa de uma determinada pessoa

coletiva pblica
O problema da maior ou menor desconcentrao no tem nada a ver
com as relaes entre a pessoa coletiva Estado e as outras pessoas
coletivas isso o que se verifica na descentralizao
A concentrao ou desconcentrao consiste basicamente na
ausncia ou na existncia de distribuio vertical de competncia
entre os diversos graus ou escales da hierarquia.
Administrao concentrada: sistema em que o superior hierrquico
mais elevado o nico rgo competente para tomar decises.
Administrao desconcentrada: sistema em que o poder decisrio se
reparte entre o superior e um ou vrios rgos subalternos (apesar
de os subalternos continuarem sujeitos aos poderes de direo e
superviso)

68

o Ento a desconcentrao um processo de

o
o

descongestionamento de competncias; processo de

distribuio de competncias pelos diferentes graus da
hierarquia no mbito de uma pessoa coletiva pblica.
difcil haver concentrao pura ou desconcentrao pura: o que
acontece normalmente os sistemas apresentarem-se mais ou
menos concentrados ou mais ou menos desconcentrados
Vantagens:
Aumento da eficincia dos servios pblicos
Maior rapidez de resposta s solicitaes dirigidas
administrao
Melhor qualidade do servio, j que a desconcentrao
viabiliza a especializao de funes
Libertao dos superiores da tomada de decises de menor
relevncia, deixando mais tempo para as decises de grande
responsabilidade
Desvantagens:
A multiplicidade dos centros decisrios pode inviabilizar uma
atuao harmoniosa, coerente e concertada da administrao
O facto de se atriburem responsabilidades a subalternos por
vezes menos preparados para as assumir pode levar
diminuio da qualidade do servio

o Delegao de poderes
o que sucede quando existe desconcentrao derivada
Ato pelo qual um rgo da administrao, normalmente

competente para decidir em determinada matria, permite,

de acordo com a lei, que outro rgo ou agente pratiquem
atos administrativos sobre a mesma matria
Quando h delegao de poderes o que se verifica uma
transferncia do exerccio da competncia, e no uma
transferncia da titularidade da competncia: a titularidade da
competncia permanece sempre no delegante; o
delegante que sempre dono da competncia no final
de contas
Requisitos da delegao de poderes:

necessria uma lei que preveja expressamente a

faculdade de um rgo delegar poderes noutro: lei de
habilitao
necessria a existncia de 2 rgos, ou de um rgo
e um agente, da mesma pessoa coletiva pblica, ou de
dois rgos de pessoas coletivas diferentes, dos quais
um seja o rgo normalmente competente e o outro
seja o rgo eventualmente competente
necessria a prtica de um ato de delegao

Espcies de delegao

Ampla vs restrita: conforme o delegante decida delegar

grande parte dos seus poderes ou apenas uma
pequena parte
Especfica vs genrica: pode abranger a prtica de um
ato isolado ou permitir a prtica de uma pluralidade de
atos

69

Poderes do delegante

Faculdade de avocao de casos concretos

compreendidos no mbito da delegao conferida
poder de avocao
Poder de dar ordens, diretivas e instrues ao delegado
sobre o modo como devero ser exercidos os poderes
delegados a orientao da atuao do delegado tem
de caber sempre ao delegante poder de orientao
O delegante pode revogar qualquer ato praticado pelo
delegado ao abrigo da delegao, quer por o
considerar ilegal ou por o considerar inconveniente
Poder de fazer cessar a delegao

Requisitos dos atos praticados por delegao

Delegao hierrquica vs delegao no hierrquica: a

segunda hiptese verifica-se por exemplo quando o
primeiro-ministro delega num ministro
Delegao vs subdelegao

Os atos praticados pelo delegado ao abrigo da

delegao devem obedincia estrita aos requisitos de
validade fixados na lei, sob pena de ilegalidade. Ou
seja, tm que respeitar:
o Os requisitos genricos exigidos por lei para os
atos administrativos
o Os requisitos especficos do tipo legal de ato a
praticar em cada caso
o Um requisito especial: os atos do delegado
devem conter a meno expressa de que so
praticados por delegao, identificando-se o
rgo delegante

Natureza dos atos do delegado

Os atos do delegado so definitivos?

o Sim, a regra que os atos do delegado sejam

definitivos e executrios nos mesmos termos

em que o seriam se tivessem sido praticados
pelo delegante.
Exceo: pode suceder que os atos do delegado
no sejam definitivos.

Caber recurso hierrquico dos atos do delegado para

o delegante?
o Depende: se estivermos perante uma delegao
hierrquica sim, cabe; seno no cabe.
o Delegao hierrquica: cabe sempre recurso
hierrquico, o qual ser facultativo se o ato do
delegado for definitivo e ser necessrio se o
ato do delegado no for definitivo.
o Delegao no hierrquica: cabe recurso
hierrquico imprprio.

Extino da delegao

70

 Se a delegao foi conferida apenas para a prtica de

um ato, praticado aquele ato a delegao caduca.

H mais dois motivos de extino:
o Revogao: o delegante pe termo delegao.
o Caducidade: sempre que mudar a pessoa do
delegante ou a do delegado.

Regime jurdico da subdelegao

Art. 36 do CPA:
o Salvo disposio legal em contrrio, qualquer
o

delegante pode autorizar o delegado a

subdelegar
Quanto s subdelegaes de 2 grau e
subsequentes: a lei dispensa quer a autorizao
prvia do delegante, quer a do delegado, e
entrega-as livre deciso do subdelegado
(salvo disposio legal em contrrio ou reserva
expressa do delegante ou subdelegante)

Centralizao vs descentralizao
o Existncia ou inexistncia de pessoa coletivas pblicas autnomas e
distintas do Estado

o Tem a ver com a unicidade ou pluralidade de pessoas coletivas

pblicas

o Diz-se centralizado o sistema em que todas as atribuies

o
o

administrativas de um dado pas so por lei conferidas ao Estado (no

existem outras pessoas coletivas pblicas incumbidas do exerccio da
funo administrativa).
Diz-se descentralizado o sistema em que a funo administrativa
esteja confiada no apenas ao Estado mas tambm a outras pessoas
coletivas territoriais (designadamente autarquias locais).
Vantagens da centralizao:
Assegura a unidade do Estado
Garante a homogeneidade da ao poltica e administrativa
Permite uma melhor coordenao do exerccio da funo
administrativa
Inconvenientes da centralizao:
Gera a hipertrofia do Estado
Provoca o gigantismo do poder central
fonte de ineficcia da ao administrativa, porque quer
confiar tudo ao Estado
causa de elevados custos financeiros
Abafa a vida local autnoma
No respeita as liberdades locais
Faz depender todo o sistema administrativo do poder central,
que pode ser insensvel maioria dos problemas locais

o Vantagens da descentralizao:
Garante as liberdades locais
Serve de base a um sistema pluralista da Administrao
71

uma forma de limitao do poder poltico

Proporciona a participao dos cidados na tomada das
decises pblicas
Permite aproveitar a sensibilidade das populaes locais
relativamente aos seus problemas para a realizao do bem
comum
Solues mais vantajosas em termos de custo-eficcia

o Inconvenientes da descentralizao:
Gera descoordenao no exerccio da funo administrativa
Abre porta ao mau uso dos poderes discricionrios da
administrao por parte de pessoas nem sempre bem
preparadas para os exercer

o Formas de descentralizao:
Territorial: d origem existncia de autarquias locais
Institucional: d origem aos IP e s empresas pblicas
Associativa: d origem s associaes pblicas
o Graus de descentralizao:
Descentralizao privada: simples atribuio de personalidade

jurdica de Direito Privado.

Descentralizao administrativa (gera a auto-administrao):

Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico

Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico e
de autonomia administrativa
Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico,
de autonomia administrativa e de autonomia financeira
Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico,
de autonomia administrativa, de autonomia financeira
e de faculdades regulamentares

Descentralizao poltica: para alm de tudo o que ficou

enumerado, atribuio tambm de poderes legislativos
prprios - autogoverno

o Limites da descentralizao
Delimitao pela lei das atribuies e competncias de uma

autarquia local
CRP: princpio da legalidade
CRP: imposio de que as autarquias respeitem os direitos e
interesses legtimos dos particulares
Interveno do Estado na gesto das autarquias locais: tutela
administrativa

Tutela administrativa

Conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa coletiva pblica na

gesto de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou mrito
da sua atuao.

72

Caratersticas:
o Duas pessoas coletivas distintas: a pessoa coletiva tutelar e a pessoa
coletiva tutelada
o Dessas duas pessoas coletivas, uma necessariamente uma pessoa
coletiva pblica
Ento: a pessoa coletiva tutelada na maior parte das vezes
pblicas mas pode ser privada (nos casos das pessoas
coletivas privadas de utilidade pblica)
o Os poderes de tutela administrativa so poderes de interveno na
gesto de uma pessoa coletiva
o O fim da tutela administrativa assegurar que a entidade tutelada
cumpre as leis em vigor e garantir que sejam adotadas solues
convenientes e oportunas para a prossecuo do interesse pblico

Espcies:
o Quanto ao fim:
Tutela de legalidade
Visa controlar a legalidade das decises da entidade
tutelada

Tutela de mrito
Visa controlar o mrito das decises da entidade
tutelada

Nota: a tutela do Governo sobre as autarquias locais em

Portugal deixou de poder ser uma tutela de mrito e de
legalidade para passar a ser apenas de legalidade.

Quanto ao contedo:
Tutela integrativa
Aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar
os atos da entidade tutelada.
A exigncia de autorizao uma condio de validade
A exigncia de aprovao uma condio de eficcia
Tanto a autorizao tutelar como a aprovao tutelar
podem ser:
o Expressas ou tcitas
o Totais ou parciais
o Puras, condicionadas ou a termo
o Nota: o que nunca podem fazer modificar o
ato sujeito a apreciao no h poder de
substituio na tutela integrativa

Tutela inspetiva
Poder de fiscalizao dos rgos, servios, documentos
e contas da entidade tutelada
Poder de fiscalizao da organizao e funcionamento
da entidade tutelada
So os servios inspetivos

Tutela sancionatria
Poder de aplicar sanes por irregularidades que
tenham sido detetadas na entidade tutelada
Essas irregularidades so descobertas atravs da tutela
inspetiva

Tutela revogatria

73

Poder de revogar os atos administrativos praticados

pela entidade tutelada
um poder que s existe excecionalmente

Tutela substitutiva
Poder da entidade tutelar de suprir as omisses da
entidade tutelada, praticando (em vez dela) os atos
que forem legalmente devidos

Regime jurdico
o A tutela administrativa no se presume: s existe quando a lei
expressamente a prev e nos precisos termos em que a lei a
estabelece
o A tutela administrativa sobre as autarquias locais atualmente uma
simples tutela de legalidade: no h tutela de mrito
o A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer
administrativa quer contenciosamente, os atos pelos quais a entidade
tutelar exera os seus poderes de tutela

Integrao e devoluo de poderes

Os interesses pblicos a cargo do Estado (ou de outra pessoa coletiva

pblica de fins mltiplos) podem:
o Ser mantidos pela lei no elenco das atribuies da entidade a que
pertencem integrao de poderes
o Ser transferidos para uma pessoa coletiva pblica de fins singulares
(especialmente incumbida de assegurar a sua prossecuo IP,
empresa pblica...) devoluo de poderes

Integrao de poderes: sistema em que todos os interesses pblicos a

prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas coletivas de populao e territrio,
so postos por lei a cargo das prprias pessoas coletivas a que pertencem.

Devoluo de poderes: sistema em que alguns interesses pblicos do

Estado, ou de pessoas coletivas de populao e territrio, so postos por lei
a cargo de pessoas coletivas pblicas de fins singulares transferncia de
atribuies do Estado (ou de outra coletividade territorial) para outra
entidade

Vantagens da devoluo de poderes:

o Permite maior comodidade e eficincia na gesto, de modo que a
Administrao Pblica, no seu todo, funcione de forma mais
descongestionamento da gesto da pessoa coletiva principal

Inconvenientes da devoluo de poderes:

o Proliferao de centros de deciso autnomos que escapam em boa
parte ao controlo global do Estado
o Desagregao
o Pulverizao do poder
o Descontrolo de um conjunto demasiado disperso

Regime jurdico
o A devoluo de poderes sempre feita por lei
o Os poderes transferidos so exercidos em nome prprio pela pessoa
coletiva criada para o efeito, mas so exercidos no interesse da
pessoa coletiva que os transferiu

74

o
o

As pessoas coletivas pblicas que recebem devoluo de poderes so

entes auxiliares ou instrumentais: esto ao servio da pessoa coletiva
pblica de fins mltiplos que a criou
Os rgos que recebem devoluo de poderes podem dispor de
autonomia administrativa e at de autonomia financeira mas nunca
exercem auto-administrao: auto-administrao nunca existe na
administrao indireta
Isto significa que quem define a orientao geral da atividade
destes organismos o Estado ou a pessoa coletiva de fins
mltiplos que os criou
H autonomia de gesto mas no se considera que sejam
organismos independentes so organismos dependentes
Os IPs e as empresas pblicas preparam e elaboram o plano de
atividades e o oramento para o ano seguinte mas quem o aprova o
Governo

Sujeio tutela administrativa e superintendncia

o A que esto sujeitos os organismos criados por devoluo de
poderes?
Tutela administrativa
Superintendncia:
Poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva
pblica de fins mltiplos, de definir os objetivos e guiar
a atuao das pessoas coletivas pblicas de fins
singulares colocadas por lei na sua dependncia.
Faculdade de emitir diretivas ou recomendaes
um poder mais amplo e mais intenso do que a tutela,
porque destina-se a orientar a ao das entidades a ela
submetidas
Na superintendncia as entidades subordinadas s tm
autonomia para encontrar as melhores formas de
cumprir as orientaes que lhe so traadas
menos forte do que o poder de direo do superior
hierrquico
o

3 realidades distintas:
Administrao direta: o Governo est em relao a ela na
posio de superior hierrquico, dispondo do poder de direo
Administrao indireta: o Governo tem responsabilidade de
superintendncia, possuindo poder de orientao
Administrao autnoma: o Governo desempenha tutela
administrativa, competindo-lhe exercer em especial um
conjunto de poderes de controlo.

Distines:
Ordens: comandos concretos, especficos e determinados, que
impem a necessidade de adotar imediatamente e
completamente uma conduta

Diretivas: orientaes genricas, que definem

imperativamente os objetivos a cumprir pelos seus
destinatrios mas que lhes deixam liberdade de deciso
quanto aos meios a utilizar e s formas a adotar para atingir
esses objetivos

Recomendaes: conselhos emitidos sem a fora de qualquer

sano para quando houver desrespeito.

75

Os princpios constitucionais sobre organizao

administrativa

Quais so os princpios que se aplicam?

o Princpio da desburocratizao
A administrao pblica deve ser organizada e deve funcionar
em termos de eficincia e de facilitao da vida dos
particulares.
o

Princpio da aproximao dos servios s populaes

A administrao pblica deve ser estruturada de forma a que
os seus servios se localizem o mais possvel junto das
populaes que visam servir

Princpio da participao dos interessados na gesto da

Administrao Pblica
Os cidados no devem intervir na vida da administrao
apenas atravs da eleio dos respetivos rgos

Princpio da descentralizao
O que possvel fazer sem que se incorra numa violao da
CRP transferir as atribuies no essenciais do Estado para
os municpios
Este princpio tem limites: no deve pr-se em causa a eficcia
e a unidade da ao administrativa

Princpio da desconcentrao
A CRP no especifica se essa desconcentrao deve ser feita
atravs de desconcentrao legal ou a atravs de delegao
de poderes: qualquer uma das modalidades possvel.

76