evista Espanol de Cerca Ftc. VoL. 1. Mim 1, pp 7-40 | Democracia, multinacionalismo y federalismo Juan J. Linz Este ensayo cata de articular la elacidn ene el feeralismo (como sistema institucional, In democracia ylaidea de nacién. Contrasts los fedralisines democtticos y no demas ‘nyo objetivo es mantener unidas dentro de un Estado nies diferencias cltralmen= te. Distingue los Estados federates mononacionales Estados nacién— de los que se carec- terizan como naciones-Estodo y multinacionales, Dedica especial aleneign estos sims, ss consccuencias y condiciones para su éxita Palabras clave: federalism, democvacia, acid, estados malinacionales. En este aniculo voy # explorar la interrelaci6n entre ies realidades politicas de nues- ‘10 tiempo: Ia democracia, cl multinacionalismo y el federalism. Hay que seflalar que la ‘mayor paute de la literatura sobre federalismo presta muy poca atencién a la demiocracia, Muchos textos sobre federalisino incluyen en sus comparaciones sistemiticas Estados federales en sistemas politicos no democriticos, centrindose en la estructura formal & ipnorando, en gran medida, la realidad politica. La mayorsa de los tedricos de la demo- cracia no ha prestado mucha atencidn a las implicaciones del federatismo en Ia resliza- idm de las valores democraticos, especialmente Ia igualdad entre 10s ciudadanos, Asi + Poneacispresctads on leur de le Asn Internacional de Ciencia Pic celeb on Sal (Come) a agete de 197, en una ese erica conanente con Ix Axon para le Jvesigacion Compa Se tsa de un boar pelivinar de un proyecto ealzado com Aled Spun sobre Feder, demowciaY ca. Su ponenca,«Hacie un enliss compara dota demeracay el federalismon, eseaada ca sa reunion, cs pare del amo peosecto8 aN 3m mismo, ta literatura tan extensa sobre nacionalismo vara vez se ha centrado en su rela- ‘no va probablemente a proteger el caricter federal ce] régimen. Tse sera el caso de Austria (un indice de Gini de 0.048), Surafrica (0.1815, ai como Belgica (0,0146) ¢ India (0,10), sino fuera por otros Factores, Sia esa desigualdad tan baje aladimos un sistema de partidos estatal, la segunda Cémara serfa incluso menos importante para caracteizar el sistema como federal, 44 Elusay, Daniel, 1998, «Federalism, The Bneylopeda nj Democracy, ead por S. M. Lipset, Washington. D.C: Congressional Quarey vol. Ib 474-482, y 991, Rederaf syst ofthe world A haribook of fora unfederal and avionors arrangements Harlow. Essex: Longman Grp, 5. Véase In excelente cleccion de rubajo edits por Pa Vall, Francesc, 19%, 2 Senado, Ciara de rere- sear reritoral Madris Teonos. Ades del eso expafl esos ensayos eubren Hades Unidos a Rep bea Fedo! de Alemania Beleia, alia. Ausme yo Keino Undo. 6, Vease Stepan, Aft y Willie Swenden, «Fede datshank on appr houses, poneacia proparada para Is sonfeoneis wore la Dartetai yo Fedseaano, All Souls Calle, Universidad de Oxford, unio de 1987.DEMOCRACTA, MULTINACTONALISHO ¥ FEDERALISMO n De hecho, las segundas Cémaras en los sistemas federales varian considerablemente en su composicin y poderes. En algunas, la representacién es casi proporcional a la pobla- cin de las subunidades (por ejemplo, Austria), Las CAmaras pasan de tener unos poderes ‘muy Himitados a ser consideradas casi iguales a 4a primera Cémara, por ejemplo, de dar su voto de confianza al gobierno a ser una cimara de «opinién» 0 «consejo» cuya decisién puede ser superado por Ja primera Camara, La representacién federal y las estructuras _gubernamentales de dpe federal pueden existir en un Estado que funcione en la mayorta de su territorio como un Estado unitario y que no tenga, por consiguiente, una Camara de representacion «territorial». Aunque al Senado espafiol se Je ha denominudo Camara de representacién territorial y las Comunidades AutSnomas participen en la eleccién de los senadores, y hay alguna desigualdad en Ja representaci6n para asegurarla independiente- mente de I poblacién, éste no es totalmente comparable a otras Cémaras federales. Los iimites de la proteccién constitucional del federalismo Al reflexionar sobre fa protecci6n constirucional de las instituciones, 1a toma de deci siones democritica por los dentoi de las subunidades y el Gmbito de poder reservado a esas unidades, se plantea la siguiente pregunta: puede el demos del Estado cambiar la Consti- tucién y cambiar el ségimen de federal a unitario? $i una mayoria simple padiera hacerlo, disiamos que las instituciones federales estarian mas cerca de una descentralizaciGn regio- ‘nal que del federalismo. EI requisite de mayoriss cualificadas, procedimientos muy com- plejos, o una Constitucisn rigida supondrian una mayor proteccién. Sin embargo, zpuede impedirse que el demos del Estado, tomando una decisién de forma democritica —a tra- vés de sus representantes y por referendo—, y superanda esos umbrales, lo haga? Ea tan- to que es y se considera un demos, la respuesta seria negativa. Pero si una mayoria amplia de los votantes en una subunidad no aprica Ta decisién, dirfamos que es politicamente. imposible implementar ese cambio constitucional, Aunue constitucional y democritica- mente con gran dificultad, es concebible que el Estado de las autonomias se transforme en ‘un Estado unitario, Pero es probable que Jos votantes de Catalutia, el Pais Vasco, Galicia y las comunidades de las islas lo impidan con sus votos en un referendlo constitucional, Aun- que el demos espaiiol asumicra tal decisién, seria inconcebible sin un conflicto violento 0 sin Ia amenaza de secesi6n, En un Fstado mulrinacional, no es probable que una transicién demecritica a um Estado unitario sea posible, Incluso en un Bstado-naci6n un earnbia como se seria de dificil, si no imposible, realizacién por medios demecréticos. Federalismo democratico y no demgcrétiee ‘Dudo que gran parte de Jos trahajos sobre federatismo incluian, y todavia incluyen, Ests- dos no democrétices, es muy importante distinguirlos. En un Estado no democrétice la di sion constitucional de pederes entre a unidad ris umplia y las subunidades no es probable2 ana, uN que esté protegida constitucionalmente. Los gobernantes totalitarios y abtotitarios desde el centro pueden ignorar @ modifica, sin consultar a a gene o a los representantes libremente com un comentizio de Fresco Tris alien, ea Golwn, Rober. ef a 1988, Farging unity ou of divers. Washingt, D, Cz American Enter ‘se Ise: 269-326 y Kraus, Peter A. 1998, Navonatinmas wd Deora, Polit hm Spanischen Stoo des Avionouen Gensenschaten. Wiesbaden Deutscher Universitit VereDENOCRECIA, MULINACIONRLISMO Y FEDERALISM a Esta distincién basiea que proporemos no es hermética, ya que podriamos distinguir Estados-nacién de nacionalidad inca y naciones-Estado en los que Ia idemtficacién con el Estado tiene un significado emocional similar al que asociamos normalmente con un sen- timieno nacional. Suiza, a pesar de su complejo carter moltilingistico, multicultural y :multieligioso, es para Jos ciudsdanos suizos una nacién Estado como tal, incluso aunque sea dilfeil earacterizarla como un Estado-nacién como Alemania’, Después de 1918 Aus- tra era un Bstado en el que muchos de sus ciudadanes se sentian parte de In acim ale- mana, ¥ por lo tanto cuestionaban Jt leyitimidad del Estado que les habia sido impuesto ‘Tras la Li Guerra Mundial, sin embargo, se convirti6, para la mayorfa de los austriacos, en tuna nacién-Estado que no se senta en muchos aspectos una nacién separads, Y s6lo lenta- mente ha ido adquisiendo una conciencia de lo que lemarfamoy un Estado-naciéa'’. Por ‘otro lado, tenemos sociedades multinacionales, multilingies y malticulturales en las que hay, para una mayoria de Ia poblacion, una identificacién nacional comin, y para muchos corre, al menos, la conciencia de ser una nacién Estado. Es, por lo tant, posible hablar de algo como un continuum en el que el Estado Federal mononacional esté en un extremo y ef Estado federal multinacional. basado en débiles vinculos emocionsles con el Estado, esié ene] otro extremo. aPor qué deberfa un Estado-naci6n optar por une Constitucién federal? Hay que subra yar una vez migs que un Estuda unitario na exclaye la descentralizacién a gran scala de Jas actividades del gobiemo. De hecho, muchos de los que querrian que los Estados unita- rios se convitieran en federales estin en realidad so inferesados en um gobierno y una _xdministracion més descentralizados, y no tienen conciencia de muchas Je las otras impli- caciones del federalism. El federalismo en los Estados mononacionales ha sido general- mente resultado de las circunstancias hist6ricax de lt unin de To que era unidades separa- as, como los Estados monirquicas y ciudades independientes que se unieron para constituir cl Reich alemén bajo a heyemonia det Reino de Prasia en 1870, 0 como tos anti- ‘gu0s erivorios coloniales con cierto sutogobiero, como las tece colonias ola federacion sustraliana. Bn algunos casos, como en el de Nueva Zetland, la transicién de federalismo ‘2 Estado unitario fue féel, Rettocediendo en el tiempo, este fue el caso de los Paises Bajos unificados, de Colombia y de Chile. ‘Los Fsiados federales fundados antes de 1900 son Estados nacin 0 naciones Estado. Entre ellos, custo paises lainoamericanos (Argentina, Brasil, México y Venenuela) fueron 1H. La Consiucion size del 29 mayo de: 1874 rea clarnente ena ambivalencia en su ecarcter coal eval ya sacion> cuando seal que a Confedcracin aia. querendo consliar la alianza de les confede ‘os, mamtener arecenta a unidad Tafverea ye han de aac saz, he aéoptado a Casita Fede ralsigiente, >. Yeuand die enelarieuto 1 que nls peblos de los 22 cannes saberanos de Suiza units or [a present alunza, a saber: Zune, Bras ,fomad eos conjunto I Confederacin sizes Es impor. fee destacar que los Cotones no represen comunidades HngUitas v eign, 13. Ver Blom, 1973, Building un Ausra eutnn, The poica integration ofa western State, New Have: Yale University Pres: 230-281,8 UAN 3, LN cl resultado de esfuerzas para mantener unidos 0 para wnir vastos terttotios en los que habian surgido estructuras de poder locales, muchas veces dirigidas por caudillos locales que ame- nnazaban fa unidad de los Estados implantados en tertitorios extensos. Desde ese punto de vista, la historia del federalismo argentino es paradigmtica™. En varios casos, como en. Estados Unidos, Brasil y Australia, la escala geogratica perpetué la estructura federal. En ninguno de los paises mononacionales 0 claramente nacién-Estado, el federalismo ha significado una amenaza seria u 1a unidad estatal, « pesur de la gran heterogeneidad, interna y la desigualdad entre las unidades integrantes. En todos ellos el sistema de parti- dos es estatal. Y aunque de forma ocasional haya partidos espectficos en los Estados fede- rados, los diferentes partidos tienen sus éreas de predominio en ciertos Estados, y las ramas © afilindos de los partidos estatales pueden tener algunas caracteristicas distintivas. Excepio en cortos perfodos después de la derrota de 1a Confederacién, todos los Esta- dos norteamericanos han sido goberados por los demécratas 0 por los republicanos. El sistema de partidos en Argentina, México y Venezuela ha sido, y es, estatal, incluso aun- que en Argentina haya algunos partidos de los Estados federados con representacién en el Congreso. Ya en la Alemania Imperial todos los partidos importantes competian en cada Land. Después de 1918 el Bayerische Volkspartei era un partido dominante separado, con frecuencia ascciado estrechamente con el Zentrum aleman; después de 1945 los partidos regionales dururon poco, y solo el CSU bivaro mantuvy su personalidad dente del grupo parlamentario CDU-CSU en el Bundestag, En la Confoderacién Helvética a In que cabria caracterizar como una nacién-Estado, ct sistema de partidos de Jos demécratas radicales, critianodem@cratas, socialistas y el part- do del pueblo (que comparten el poder en el Consejo Federal de acuerdo con 1a llamada férmula magica de dos representantes de cada partido, excepto el partido del pueblo que jene slo uno) cruza los limites linglfsticos,religiosos y la mayoria de los cantomales. Sui- za no tiene partidos alcmén, francés 0 italiano, pero los partidos confederales tienen en ‘cuenta Ia composicién tanto lingtifstica como religiosa de la poblacién en las clecciones # Tos drganos del gobierno". La mayor democracia federal, ta Republica de a India, esté en la frontera de muestra distincién, La independencia de In Tndia fe conseguida por un movimiento nacional de 16. Voss Capin, Fong, 1973, Fedevalama en Larinaanérica, Mica: UNAM. lito de lvesigavenes Jas 17, Fleinet, Thoms, «Legal struments and Procedures to Prevent and Solve Ethic Confit, Experiences of the wise Consitution>.cn Bases, Lido R,y Flener, Thomas cds, 1998, Federtin and maith Sais. The (Cave of Suitcertund,Friburgo de Sirs Tas! d Fedbaisme 11-129, esenbe que «Suiza es po defiicin wo “Estado no nacional” La Uni lgiimidad de Ia Conleseracion sua es un concepto polio de democrssia iret el federalism, un sistema eapecfico de gobiemo, Rb de relgion © igualdad de derechn de a es Tenguss ofc, alemia, faces» el salar. 115). or ms pace, prin Ia expresin enc Exadoe a Estado no nacional pars nica que tos usados ide ‘fica con uno und poles Feiner li wn sconcepto potico» como ase de hentia} de forma sii lar ef denies tact! Sin pe we Fstade sea un Estadacin,DDENOCRACTA, MULTINACTONALISMO Y FEDERALISMO 2° independencia encabezudo por el Partido de] Congreso, que acept6 inicislmente una solu- cin federal con la esperanza de mantener unido el subcontinente entero, incluido To que Tuego seria Pakistén y Bangladesh. El Partido del Congreso ha sido, y todavia es, un par- tido estatal que ha estado, y esté, compitiendo por el poder en todos los Estados de la fede racién y que durante mucho tiempo ha gobemado en la mayoria de ellos, Sus adversarios, ‘como el partido Janata 0 los comunistas, también han aspirado en principio a ello, ¥ de hecho han gohemado Ia India y no han cuestionado Ta unidad del Estado y de la naciéa india. Sin embargo, hay partidos, como los comunistas en Kerala, que han sido, y son, dominantes en ¢] nivel estatal, 0 los fundamentalistas hinds, que han lanzado una con- cepcién de la nacién diferente de la de los padkes fundadores y del Partido del Congreso enel momento de la independencia. La inmensa mayoria de la poblacién comparte un sen- Jimiento de nacionalidad indis aunque algunos quisieran redefinir ese sentimiiento como 1una nacién hind Sin embargo, India es también un Estado federal multinacional en el que los partidos nacionalistas (qué ne compiten en toa Ia federacién sino por el poder en Esta- 40s especiticos, como Akali Dal en el Punjab. o el All India Anns Dravida Munnetra Kaz- hhugam en Tamil Nadu) varios movimientos nacionalistas (Nagaland, Mizram, Sikkim en Ja periferia oriental) compiten por el poder en el nivel estatal, pide Ja cteacin de nuevos Estados ¢ incluso defienden la secesin, Por lo tanto, Ia India ex para Ia mayoria de los hin- Uses Estaclo-nnci, pasa oto quizd una paciGn-Bstado, para minorias significativas un Estado multinacional, y para otras minorfas un Estado incompatible con sus sspiraciones de independencia nacional, como es el caso de Cachemira, En exte comtexto, el federalis- mo resulta cada vez més importante pars mantener unida a la Repiblica de India’®, Mas recientemente, con la crisis del Patido de} Congreso, cf gobierno central se ha formado con tuna amplia coalicin de trece partidos, la mayorfa de los cuales obtienen sus votos de uno o dos Estados de Ia federaci6n. En este caso, la participacidn en ef gobierno federal ha ser- vido para mostrar la identificacién con la nackén india —o nuciOn-Estado— de las dife- rentes comunidades lingisisticas, émnieas y religiosas. Estados federales multinacionales ‘Volvamos a nucsira distincién entre un federalismo cuyo propésito es unit diferentes ‘unidades polfticas originalmente separadas en un nuevo Estado conuin, y un federalismo ue tiene como fin mantener unidas partes heterogéneas de un Estado que ya existe. (Hay ‘casos de un federalismo que se ulilice para unir a quienes concebian las unidades politi- ‘cas que cxistian previamente como idénticas a naciones, es decir, como Estados-nacio- nes? Desile ct punto de vista de las teorias de «por qué el federalismo», ciertos Estados que se aproximan al Estudo-naci6n serfan probablemente candidaros a constituir algdn 18. Vanhanen. Tin, 1991, Padi ofeateneportom. nda 0s an example. Noewa Dei: Steg Publsbers La, 1991, y Brant Paul Re, 1994, The poles nd since tendon. Carbide: Cambridge University Press.20 (WAN 3. LINE tipo de Estado federal. En esas 1eorfs, una de las principales explicaciones de la apa cién de Is federaciones desde la épaca de lox griegosradica en la bisqueda de una aian- 2a frente a la amenaza de un poder extetior. La unin de tos miembros originarios de la Swiss Eidgenossenschaft era una alianza defensiva, aunque esto sucedié mucho antes del esarrollo de Ia concepcién de la nacién y del Estado-nacién modemos. Seria curioso explorar por qué paises como las tres repdblicas balticas (capuestas a la amenaza de la vvecina Rusia, dela que fueron parte durante Ia época de los zares) y Alemania (que as , ‘omaruseio, 1996).2 {UAW 3, NZ srados de autonomfa federal, no hay siempre consenso, La negociacisn del Estado federal ‘multinacional es por lo tanto un proceso complejo y frustrante. El federalismo sélo puede asegurar que nadie esté totalmente descontento, pero ciertamente no que todo et mundo esté feliz can la sohucién”. La existencia de uma identidad nacionalista y su articulacién politica no asegura que hhabré una solucién federal. Es también necesario que 1a mayor‘a de los cindadanos del Estado y sus representantes estén de acuerdo en la conveniencia del reconocimiento de esas aspiraciones. Requicre un giro desde una concepcién de la sociedad monocolor & uns sociedad multicolor. Unilizando la terminologia introducida por Giovanni Sartori, para pasar de una sociedad plural a una sociedad pluralista en la que el valor de ese pluratismo se estima que merece reconocimiento y respeto, se necesita un cambio de actitud por par te dc la mayoria. Es probable que exista falta de acuerdo en cusn generosas deban ser las concesiones « las minorias, y cusin amenazador sea el reconocimiento de esos derechos. para la mayoris, 0 al menos que sea percibide come umenazador por la mayoris. Ofte afs- ‘dc-una condicin més para el reconocimiento estable de fos derechos dé los grupos, que nosotros podemos hacer extensible al federalism. Se trata de una expectativa razonable de ‘que una ver que se han concedido esos derechos, en este caso Ia aprobaciin de una Cons- titucion federal, se alcanzard un equilibrio duradero, Esta ditima condicién crea un éptimo para un tstado federal estable, multunacional y democranico, pero desgraciadamente duco de que ese tipo de equilibrio estable pueds sleanzarse en muchas sociedades. multina- Cionales. De hecho, creo que el federalismo puede erear una estabilidad temporal, un mar- ‘co en el que puedan aricularse nuevas demandas y puedan concederse derechos adiciona- Jes; pero es muy poco probable que sea una solucidn estable y duradera. La pregunta es, {cules son los limites definitivos de las dindmicas de devolucién de poder en el Estado federal multinacional”? La confianza entre 1a mayoria y Ja minoria en un Estado multinacional probablemente se veré amenazada por dos grupos de extremistas (0 posiblemente s6lo uno): 1) quienes contindan proclamando que el objetivo timo es fa destruccién del Estado existente. a tra- vés de la secesiGn y la independencis de la llamada nacién oprimida, independientemente de Ios derechos que se Tes concedan y de la devolucidn de poder que tenga Ivar dentro del marco federal; 2) quienes mantienen que esa soluci6n es simplemente el primer paso hacia Ja desimegracién de! Estado y no estén dispuestos a considerar esa posibilidad y tratan de impedirla. EI nacionalismo extremo de uno y otro lado es un obsticulo a lo que los cons- titucionalistas alemanes, la Constitucién federal ulemana y Ja jurisprudencia denominan 21, Lulz aqua forulickin an apertura de Camb, Francesc. 1982, Meditaciin, Distr (1036-1940), Barcel rs Alpha: 374-578, Ee gran polioo calli y expan est que «Ausra fe la crac politica mis adie be de todos lo iempos. Fue canpieado. com io ela vida. es por exo por Io give fue ea po un exptia simple como el d= Hitler. En Ausiia edhe era completamente fli |. pero mae estas completamente desesperadonDEHOCRACIA, NULTINACIONALISMO ¥ FEDERALISMO a ‘ Sin lealtad a la Constitucion federal y al Estado, el federalismo multina- cional no puede ser una solucién estable. La Bundestreue implica tres dimensiones: 1) las insttuciones dirigidas a ese fin y que aseguran una cierta solidaridad entre las unidades que componen el Estado federal; 2) un conjunto bésico de actimudes de las mayorfas de la poblacisn en las unidades federales nucionales y en la poblacién estatal en general, y 3) los axpectos de comportamiento que van desde politicas especificas del gobiemo de los components federales y del gobiemo ‘entra, a ld no menos importante retérica de los Videres politicos, especialmente en situa- siones de crisis Podriamos atatira estas precondiciones intemnas a la Polis una tercera, que no esté bajo el control de sus ciudadanos o de sus Iideres: las acciones de gobiemos exiranjeros en apo- yo movimientos y Iideres nacionalistas extremos que quieren la secesiGn, muchas veces petsiguiendo sus propios intereses o respondiendo a actitudes desinformadas ¢ idcologicas, 0.8 presiones de Ia opinién publica en el pais (a menudo de comunidades de exiliados 0 inmigrantes). Federalizacion parcial de unidades menores en el contexto de Estados democréticos unitarios Hay determinados Estados que se han transformado a Jo largo de su historia en Estados unitarios y son para Ia mayoria de sus ciudadanos, si no para una abrumadora proporcisn, Estados-nacién, Muchos de esos paises son rlativamente pequefios 0 dc tamafio medio, y no estin presionados para adoptar una ConstituciGn de tipo federal. Podria haber presiones hacia una cierta descentralizaciéin, pero no hacia uma federalizacign. Ademés, muchos de e803 pai- ses tienen gobiernos locales democtéticos activos en sus ciudades incluso en las Zonas rra- les, Sin embargo, algunos tienen en sos zonas fronterizas bolsas de minorias éticas o line iliticas que pourian ser potenciales irredentos para poderosos Estados-nacién vecinos. Este es el caso del Tirol italiano (la regién de Trentino-Alto Adige), el Valle de Aosta y Friuli- \enecia Giulia, Hay otros que, como resultado de una larga historia, ticnen el contsol de islas «que estan lejos del continente, donde ia poblacién ha mantenido vna cultura y un lenguaje diferentes al mismo tiempo que se sienten muy integrados y leales al Estado, En ambos casos puede haber presiones fuertes 0 significativas para que se reconozca el hecho diferencial de esos tervtorios y para que se les conceda un grado considerable de autogobicmo. A la vista de esas presiones ¢ incluso del deseo de integrar esas poblaciones en el Estado y gobernarlas mis eficientemente, parece razonable concederles constitucio- nalmente alguna forma de autogobierno, creando de ese modo una relaciGn de tipo federal, Esta politica puede debilitar a Joy irredentivmos en él pais veeino y el comportamiento potencislmente desleal de esas minorlas, © consolidar el estatus internacional de las pose- siones Jejanas que podrfan ser objeto de intorferencin © de. rivalidudes intemacionales. Cuando esas unidades politico-administrativas son pequeitas en términos de poblacién yEy {WAN 3. UN ‘con un significado econémico limitado, la concesién de un estatus especial puede no ser ppolémico ni generar presiones federalistas en todo el Estado, Los nacionalistas, sin embar- 120, considerarén el reconocimiento constitucional de las comunidades étnicas fronterizas ‘como una amendza o una renuncia a la unidlad nacional. ‘Debe quedar claro que los paises que estén parcialmente federalizados cumplen nues- ‘a definicida de Estados federales sélo si los cindadanos que viven en esas subunidades, ‘con un autogobierne y competencias constitucionalmente garantizadas, tienen también ‘voto en las eleeciones estatales, EI hecho de que las Islas Feroe y Groenlandia, por ejem- plo, estén también representadas en el Parlamento estatal y contribuyan de ese modo a la toma de decisiones aplicable a todos los ciudadanos, contrasta con otras formas de aso- , ;Hasta qué punto el federalismo democritico ‘multinacional, 0 simplemente el federalismo, contribuys a la xealizacién de esos valores? ‘Comencemos con la igualdad, El federalisno esti basado en el supuesto de que los ciu= dadanos de un Estado no son jguales excepto en algunos principios biisicos como Ia igual- dad ante la ley, os principios del Rechisstaat, las libertades basicas de los individuos. Pero no son iguales en muchas reas en las que tienen determinados intereses que estin bajo la competencia de las unidades federales. Los Estados federales no establecen, excepto en el modelo soviético, una nacionalidad legal diferente de sus ciudadanos (el documento de ‘dentidad no distingue a los catalanes, o residentes en Catalufa, del resto de los espatioles, ‘oresidentes en otra autonom‘a), y por lo tanto no puede haber una distincién formal-legel entre Jos ciudadanos ile una federacién. Todos tos Estados federales estableven el movi- iieate Titre de los ciudadanos dentro del Estado. Fn catia Estado federal hay, sin embargo, algunas ventajas 0 desventajas relacionadas con ser residente en na w otra anidad. Esas ventajas 0 desventajas no son simplemente el resultado de diferencias en lu estructura social, en el desarrollo cconémico 0 en la cultura politica local, sino que son el resultado de normas protegidas legal y constiucionalmente. Los ciudadanos dentro del mismo Estado federal disfrutarin y experimentarén, como resul- lado de esas reglas, diferentes heneficios y cargns Fens diferencias pueden ser muy amplias a no ser que el Estado federal esté muy centralizado y el centro federal (a través de su Parlamento y gobierno), pueda establecer y hacer cumplir nonnas uniformes, aunque sean pucstas en prictica por las unidudes (como Jos Ldnder), que sean responsables de ess implementacién, Las diferencias demtro de un Estado federal pueden ir desde las leyes penales, que castiguen un crimen con pena de muerte en un Estado y no en otro, a aspec- tos menos ilantativos pero también muy importantes, como la educacién, In seguridad social los servicios saniturios, el bienestar 0 Tos niveles de imposicién a las empresas y a los individuos. En todas enas dimensiones habré desigueldades entre quienes residen en luna u otra unidad, lo que puede ser compensado por la libertad para trasladarse a la unidad ‘en Ja que los residentes tienen mas privilegios. La libertad de movimiento y la ausencia de toda distincién legal por nacionalidad o por ciudadsnia regional, gacantizan uns igualdad bisica para los ciudadanos de los Estados que, sin embargo, no existe pura los residentes cextranjeros. A propdsito, esta es uns igualiad que la Unién Europea pretende establecer ‘para todos los curopeos. Un Estado multinacional introduce desigualdades adicionales que probablemente no erin compensadas por la libertad de movimiento dentro de la federaeciGn. En los Estados ‘multinacionales y multilingtics, las leyes que regulan el uso de Ia lengua en las escuclas, las universidades. los tribunales, 1a administracién o los negocios privados. incluidos los nombres y los signos, privilegian directa o indirectamente a quienes conocen Ia lengua. Debido 4 su capacidad, slo esas personas tendrén acceso 3 muchas de las esferas de Ia actividad priblica y del empleo. Quienes se trasiaden de unos lugares a otros no disfruta[EMOCRACIA, MULTINACTONALISI Y FEDERALISHO » ‘én de una igualdad complets, incluso cuando haya una lengua comin que sepan todos 0 casi todos los ciudadanos del Estado, y cuando haya una amplia minoria cuya tengua tatems no sea la de la subunidad federal, Inchuso aunque los individuos puedan utili libremente Ia lengua de su eleccién en sus selaciones con lax autoridadks y los tribunales, ¢s probable que no tengan esa eleccién en algunas éreas como educacién. Ser monolin- atic: y menos competente en Ia Iengua local sera una desventaja en todo el émbito del empleo pabtico, Esta no es una consecuencia necesaria, ya que puede haber disposiciones para todas esas situaciones, sobre todo en las dreas dentro de la subunidad donde predo- rina otra lengua que no es Ia local. y én la que los residentes pueden acceder a funcio narios que conocen su lengua, Otra dimensidn de esa desigualdad es que si fas personas de a subunidad son bilingues tendrn total acceso «todos los puestas de Is administra. cin central y a todos los de las subunidades sin una lengua distintva. La diferenciacién lingiistica Heva en muchos casos, quizas legitimamente, a Ia desigualdad dentro de un Estdo federal democritico multinacional, a menos que haya disposiciones constitucio- fakes que protejan fos derechos de los individuos independientemente de la lengua, y en contra de las politicas de construccidn nacional excesivas llevadas a cabo por las subuni- dudes federales, La desigualdad en los Estados multilingtes entre los que conocen len- euas diferentes no es un accidente de la naturaleza. sino el resultado de politicas delibe- radas, de hecho, en muchos casos una de las razones de ser del federalismo, La desigualdad es el precio de la unidad det Estado, Todo esto nos leva directamente al problema de eGmo reatizar otro vator de Ia demo- ‘ravi liberal: la libertad de los individuos para tomar sus propias decistones. Los sistemas {ederales pueden diferir enormemente en el grado en que garantizan no s6lo Ja libertad de los grupos para organizarse de forma separada cunndo estin en minorfa, para la realizacién de su identided, sino incluso, la libertad de clegir de los individuos. Los objetivos del nacionalismo no son sierapre compatibles con la libre competencia entre las identidades, Jas Ienguas, las culturas y los estilos de vida, tan eentrales a la democracia liberal, Argu- rmentan en contra de esa competicién porque los individuos pueden hacer distintas elec ones siguiendo su propio juicio acerca de los costes y beneficios de su preferencia, que pueden no coincidir con cl objetivo de crear una comunidad nscional homogénes en. la subunidad. El federalismo, y especialmente el feceralismo multinacional, puede erear y ha ‘creado grandes diferencias en ia politica piblica y atin més en el clima soci, es deci, las presiones sociales encaminadas a ta conformidad con los valores de 1a mayorfa en Ia suba- nidad. En un Estado grande, esas presiones sociales pueden ser controladas con una con cepciGn més umplia del pluratisme de los individuos y el reconocimiento de sus derechos. aunque también sabemos cémo estos Estados han Fimitado los derechos de tas minorias. No hay duda de que las minorias dentro de las subunidades en tas que hay una mayoria comprometida con ciertos valores y con poder para traskadatlos la Jegistacién trata gene- ralmente de que sus derechos sean protegidos pore] centro federal. La historia del mo ‘mento de los derechos civiles en Estados Unidos ofrece muchos ejemplos de cémo ela wuaW 2, We gobiemo federal y el Tribunal Supremo han controlado las politicas opresivas de los Esta- dos de la unin, legislando e interviniendo a fuvor de Sas minorias. Fratemidad no es um téemino del discurso politico contemporsneo, reemplazado como hua sido por sofidaridad, que significa mantener junta la dependencia mutva, fa comunidad de intereses, sentimientos y acciones». Nos hemos referide muchas veces a la dificultad de ‘operacionalizar,Jegislar ¢ implementar la solidaridad en Jos Estados federales. Queremos ahora subrayar c6mo el federalismo multinacional se basa en la afirmacién de esas carac- terfsticas que no son comunes, que diferencian y separan a la gemte, unas diferencias que merecen reconocimiento. También puede haber una tendencia a Ia afirmacién de la exclu- sividad y de Ia insolidaridad, En Ia medida que el federalismo multinacional tolere y a ‘veces aliente la afirmacion de no tener nada més en comin con otros ciudadanos del Esta do que la obediencia la Constitucién y a las leyes estatales, niege un sent que se extiende a todos Jos ciudadanos del Estado. Genera sentimientos quo llevan 2 90 compartir as mismas alegrias y penas con los conciudadanos. La insolidaridad no ex una conseciiencia necesaria del federalismo, pero no hay que ignorar que el federalismo erca tun sentimiento de «nosotros» y de «ellos», de solidaridades excluyentes max que incluyen- tes, Tan slo cl fornento de [a identidad dual, el énfasis en el destino compartido de todos los ciudadanos del Estado, puede alimentar un sentido de «fraternité», de solidaridad. Las pina «diderié, Exuiind, Fracernisés yanbiau estas todas edificios publicos, aunque pueden referirse alos diferentes deni. A todos nos gustaria ver prevalecer esos valores en todo el mundo. Fsperamos que prevalezcan en nuestra comuni- dad curopea, Deberiun ser el esprit de un Estado federal y de los sentimientos de todo el demos de tal Estado, Cuando se identifican con jos demoi parciales de un Estado federal mulinacional pueden ser potencialmente tan ineficaces como cuando los proclamamos ‘para toda la humanidad, jento cornin JUAN J. LINZ (Bonn, 1926), espafol, Scrling Professor emeritus of Political and Social Science, Yale University, Licenciado en Derecho ¥ Ciencias Poftcss, Universidad Complutense. Dactor en Sociologfa. Columbia University. Premios Principe de Astorias (7987) y Johan Skytte Uipp- ‘ala, 1991), Doctor he, por las universidades de Granada, Georgetown. Marburg y AutSno- sma de Madrid, Autor de nusmeroses libzos, contuibuciones 4 abras colectivasy articulos, entre los: La quiebra de las democracias. Regimenes totakcarios y awiorivarios. Problems of democratic ranstion and consolidation (con A. Stepan}, Las crisis del presidenciutivme conficto en Euskadt, crisis y camo. Elecciones y partides en la Espata de los ars achen- fa {con J. R. Monier). Fn este momento esta trabajando sobre cl sistema de partidos espaol yy exeribiendo con A. Stepan un libro: Federalismo, democracta y nacién. Un estudio compa ‘rail de los Estados folerales democriticus