Reforma Policial

Notas sobre las reformas policiales
en la Argentina, siglos xix y xx

Osvaldo Barreneche
Doctor en Historia (Univertsity of Arizona). Centro de Investigaciones SocioHistricas (CISH), Universidad Nacional de La Plata y Departamento de Polticas Pblicas, Universidad Nacional
de Lans.
R Diego Galeano R Licenciado en Sociologa (Universidad Nacional de La Plata). Comisin de Investigaciones Cientficas de la Provincia de Buenos Aires (CIC).
R
s posible reformar la polica? Qu sera una reforma policial? Casi

todas las respuestas ciertamente controversiales que hoy se ofrecen
ante este tipo de preguntas toman como referencia la historia reciente
de las policas. En general, los especialistas en seguridad pblica argumentan
que las reformas comenzaron en la dcada de 1990, cuando el tan proclamado
aumento de los delitos acab con la inercia poltica en materia policial, problema heredado de la escasa atencin que se le prest a la polica en los debates
sobre la transicin a la democracia. Durante los ltimos aos, la inseguridad
ciudadana se ha convertido en un problema central en la agenda pblica:
tal es el encabezado obligado de los trabajos que se escriben sobre este tema y
se presentan en congresos, publicaciones peridicas, artculos periodsticos. A
partir de ese axioma se deriva la necesidad poltica de la reforma policial.
No es nuestra intencin discutir aqu estas aseveraciones en forma directa.
Pretendemos, en cambio, ampliar el horizonte temporal de las discusiones.
No se trata de un ejercicio de restitucin de hechos olvidados, sealando que
algo considerado como una novedad en verdad ocurri antes. Al proponer
un recorrido por las reformas policiales argentinas, intentamos trazar posibles periodizaciones, distinguir rupturas institucionales y desglosar la idea
genrica de reforma en diferentes campos a los que se les puede reconocer
cierta autonoma. Esta es una tarea indefectiblemente colectiva. Por eso intentamos recoger aportes de investigadores que han estudiado a la polica en
perspectiva histrica, cuyos trabajos estn dejando de ser desconocidos para
aquellos que la estudian en el momento presente.1
Sin dudas, el texto que ofrecemos a los lectores contiene lagunas. Quizs
la ms notable sea la escasa presencia de datos sobre algunas policas provinciales. El nfasis dado a las policas de la ciudad y provincia de Buenos
Aires se debi, en algunos pasajes, a la orientacin de nuestras propias investigaciones y, en otros, a la ausencia de bibliografa que nos permitiera
entablar un dilogo. Es probable que tambin hayan quedado afuera momentos importantes de reforma policial, pero el objetivo de este trabajo no es
el examen exhaustivo de todos ellos, sino la divulgacin de una perspectiva a
la vez histrica y analtica, muchas veces ausente entre los estudios contemporneos de la polica.
Para mencionar algunos trabajos sobre
las reformas policiales contemporneas:
Gann, 1999; Gonzlez, 2005; Rosa, 1998;
San, 2002 y 2008; Sozzo, 2008.
1
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La crisis de inseguridad que se considera

indita, tiene abundantes ediciones
anteriores. Cuando
los medios de comunicacin refuerzan
esta idea de la
novedad no hacen
otra cosa que ignorar
su propia historia.
74
Osvaldo Barreneche | Diego Galeano
La idea de reforma policial, al igual que cualquier otra reforma en el mbito de la administracin pblica, suele estar asociada a cierta nocin
de crisis. Esta observacin no es ajena al odo contemporneo, habituado a recibir noticias sobre reformas policiales que intentan aplacar la crisis de
inseguridad. A mediados del siglo xix, la prensa
grfica reclamaba insistentemente una reforma de
la polica para atender al desorden general de la
ciudad de Buenos Aires. La imputacin de crisis tena entonces alcances ms
amplios: se refera, es cierto, a la propagacin de delitos entre una poblacin
cada da ms numerosa y annima, pero tambin apuntaba a las deficiencias
materiales de la ciudad (dificultades de trnsito, inundaciones, amontonamientos de basura, epidemias). Los lmites entre la polica de seguridad y la
administracin municipal an no estaban claramente instituidos.
Lo cierto es que las ideas de reforma y crisis comparten un campo de significados comunes. Actualmente, cada funcionario que asume una secretara
de seguridad debe admitir la existencia de una crisis y, concomitantemente, proponer algn tipo de reforma. Estamos en presencia de un fenmeno
eminentemente retrico, que afecta la legitimidad de un campo de accin,
aunque no se trata como veremos de una novedad absoluta de nuestros
tiempos. La crisis de inseguridad que se considera indita, tiene abundantes ediciones anteriores. Cuando los medios de comunicacin refuerzan esta
idea de la novedad no hacen otra cosa que ignorar su propia historia. Bastara con descender de las oficinas de redaccin a los anaqueles que contienen
los diarios de los siglos xix y xx para constatar la falacia de la excepcionalidad de la crisis contempornea.
Es preciso aclarar que, por detrs del culto a la crisis, existen reformas silenciosas. A menudo, en tiempos de poco alarde de cambios y escasos anuncios proselitistas, se inyectan innovaciones significativas. Otras veces, grandes puestas en escena, empapadas del lenguaje de la urgencia, no son otra
cosa que anuncios de transformaciones institucionales que nunca acontecen.
Cmo se ha llegado a unir, tan ntimamente, la idea de reforma policial con
los rituales polticos de la crisis? Es que la cuestin del delito invoca, quizs
mejor que ninguna otra, el mito del todo pasado fue mejor. Siempre la
criminalidad reinante es cuantitativa y cualitativamente peor que la de un
pasado ms o menos remoto. Siempre se cometen ms delitos que antes y
con mayor brutalidad. Siempre el criminal es ms imprevisible, tiene menos
cdigos, es ms improvisado.
Notas sobre las reformas policiales en la Argentina, siglos xix y xx
De este modo, podramos afirmar que la reforma policial posee una doble ontologa. Por un lado, existe como una realidad cultural presente en
la prensa de opinin de comienzos del siglo xix (a travs de los recurrentes
reclamos por una reforma del ramo de polica) y omnipresente en la industria cultural de masas, desde el periodismo grfico hasta la literatura popular, desde la radio hasta el cinematgrafo y la televisin. Por otro lado, la
reforma existe como una realidad institucional que afecta las rutinas administrativas, el ejercicio cotidiano del oficio policial. En un reciente libro sobre
la cultura policial norteamericana, Christopher Wilson sostiene que existe
una tensin de largo aliento entre la alta visibilidad de los policas en los
canales de cultura masiva y la baja visibilidad de una polica que, en su inmensa mayora, constituye una existencia ms bien opaca, de escasa exposicin pblica, predominantemente oficinesca. Los medios de comunicacin
y la literatura popular difunden imgenes de policas que son generalmente
grandes hroes o temibles villanos. En contraste, criminlogos y socilogos
insisten sobre esa otra cara de una institucin atestada de funcionarios de
silln (Wilson, 2000).
Esta tensin entre dos realidades policiales redunda en una cierta particin de la produccin acadmica: en sintona con los socilogos del control
social, los historiadores de la polica tienden a enfatizar la opacidad policial;
mientras que los crticos literarios se centran ms en la alta visibilidad de
los agentes del orden dentro del gnero policial. Es posible, no obstante,
ensayar un ejercicio de articulacin entre las narrativas culturales y las rutinas cotidianas de la polica. Intentaremos abordar el tema de la reforma
policial desde esa perspectiva intersticial, prestando atencin, a la vez, a las
transformaciones materiales y a las representaciones culturales del oficio
policial.
Enfrentamos, adems, otros problemas para la definicin del concepto de
reforma policial. En primer lugar, siguiendo al criminlogo canadiense JeanPaul Brodeur (2003), reconocemos en la polica una vocacin generalista
que contrasta con el carcter especializado de otras dependencias estatales
(ejemplo, la educacin o la salud pblica). Los policas vigilan la ciudad de da
y de noche, ordenan el trnsito, asisten en casos de accidentes, median en disputas entre vecinos, custodian funcionarios, persiguen presuntos delincuentes, elaboran sumarios, toman huellas digitales y las analizan. Y tan solo mencionamos algunas de sus muchas y diversificadas tareas. No sera entonces
impreciso hablar de reforma policial en singular? Qu es lo que se pretende
reformar siendo que la polica, desde su nacimiento como institucin, estuvo a
cargo de una pltora de actividades completamente diferentes?
75
En segundo lugar, si aceptamos que las innumerables tareas que desempean los policas comparten un mismo mecanismo de resolucin de conflictos que involucra un entendimiento intuitivo de las exigencias de cada
situacin, segn una clsica definicin de Egon Bittner (1980), entonces las
reformas policiales chocan contra el dilema de los lmites de la discrecionalidad. Tal vez no sea imposible reformar el funcionamiento de una institucin
a la cual se le transfiere el uso de la fuerza pblica, la pura fuerza de ley estatal, pero es razonable reconocer la dificultad del objetivo. Cmo conciliar
el reclamo de una polica que atienda todas las situaciones excepcionales,
todas las extravagancias de la vida social, y que a la vez se atenga estrictamente a reglamentos e instrucciones?
Intentaremos responder algunas de estas cuestiones a travs de una incursin en diferentes momentos de reforma policial, con especial nfasis en
la ciudad y provincia de Buenos Aires. No realizaremos un recorrido cronolgico por estos momentos reformistas, a cambio ofrecemos un anlisis problemtico atendiendo a cuatro ejes. Primero, la reforma como cambio del
modelo institucional: este eje involucra las vinculaciones entre la polica y
el rgimen poltico, el lugar de la polica en el dilema entre centralizacin y
descentralizacin del poder de gobernar, y la construccin de la institucional
policial en el marco del proceso de formacin estatal. Segundo, la reforma
como transformacin en el ejercicio del poder de polica, los grados de especializacin alcanzados y las relaciones con otras agencias estatales, especialmente con la justicia criminal. Tercero, la cuestin de la reforma como
incorporacin de novedades tecnolgicas para el trabajo policial, desde las
inversiones para la investigacin en el rea de identificacin de personas,
hasta el impacto de la recepcin de artefactos como el telgrafo, el telfono,
la radio, el automvil y, desde luego, las armas. Finalmente, abordaremos la
reforma como innovacin en los mecanismos de reclutamiento, instruccin
y capacitacin de los policas. Pero antes de desarrollar esos cuatro ejes
reformistas, realizaremos un breve recorrido por los trabajos que se han
dedicado al estudio de la polica argentina desde la dcada de 1910 hasta la
actualidad.
Estudiar la polica
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En la Argentina, la historia de las policas, como as tambin la de otras fuerzas de seguridad, fueron por mucho tiempo de inters exclusivo de las propias instituciones. Esto result en producciones supervisadas por organismos
policiales, equipos propios que se conformaban a la par de los museos institucionales. La mayora de estas versiones histricas fueron editadas por las
imprentas policiales. Algunas de estas historias han reconocido a autoras
individuales, como en el caso de Lpez (1911), Corts Conde (1937), Francisco Romay (1975) y Adolfo Rodrguez (1978 y 1981), para la polica portea;
de Vctor Retamoza (1983) o Rafael Roque Jaime (2005) para la Polica de
la Provincia de Crdoba. Otras versiones, como las dos existentes para la
Polica de la Provincia de Buenos Aires (1910 y 1981), no sealaban autores
en particular, limitndose a indicar los nombres de comisiones redactoras
autorizadas por la jefatura para escribir sobre el pasado policial.
En todos los casos, aunque con fuertes matices, estos textos pretendan
ordenar los acontecimientos que marcaron el desarrollo histrico de la polica, al tiempo en que resaltaban las virtudes y logros de la labor policial.
Mientras la mayora de estos trabajos se remontaron al periodo colonial,
buscando antecedentes remotos de dichas instituciones, pocos avanzaron
ms all de mediados del siglo xx. Y los que lo hicieron se concentraron en
simples enumeraciones de innovaciones y avances conseguidos por alguna
conduccin policial. As, el pasado reciente fue visto y explicado en estas
producciones, como una palestra donde exhibir los logros institucionales,
consecuencia lgica de una historia lineal y acrtica.
Pocos han sido los debates generados por esta historiografa, salvo aquellos que involucraban algunas disputas entre policas. Por ejemplo, la conocida polmica en torno a la apropiacin de la etapa previa a 1880 como
legtima historia de la Polica Federal Argentina, por un lado, o de la Polica
de la Provincia de Buenos Aires, por el otro. Para los primeros, su historia
institucional comenz en la etapa colonial temprana (con la segunda fundacin de la ciudad). El Departamento de Polica creado durante las reformas
rivadavianas de 1821 es entendido como el ncleo indisoluble de lo que en
1880 se convertir en la polica de la Capital, y ms tarde en polica federal. Sin embargo, la versin cannica de la fuerza de seguridad bonaerense
sostiene que esa historia previa a 1880 le pertenece, y que la Polica de la
Capital y la Polica Federal no seran sino desprendimientos de la institucin
madre de la provincia de Buenos Aires. Evidentemente estas discusiones
no escaparon a las cuestiones de prelacin Provincia-Nacin o Nacin-Provincia que han dominado algunas producciones historiogrficas, ya bastante
superadas, ocupadas en el estudio del proceso de formacin estatal y construccin de la nacionalidad argentina.
Esta (larga) etapa de historias oficiales ha contribuido a la difusin de
informacin bsica sobre dichas fuerzas, a la localizacin de ciertos archivos,
77
78
e incluso a documentar la existencia de fuentes primarias que hoy parecen

extraviadas, o cuyo acceso todava es restringido bajo el amparo de una normativa ambigua y discrecional que defiende la vieja premisa la historia de
los policas para los policas. An as, lo cierto es que cualquier investigacin acadmica debe contemplar el estudio y anlisis de esta primera oleada de historias institucionales. Estas producciones oficiales se continuaron
publicando hasta hace unos pocos aos (Rodrguez y Zappietro, 1999), y en
muchos casos sirven de bibliografa para los institutos de formacin policial
de cada reparticin.
De todos modos, el inters por la historia de las policas comenz a diversificarse a partir de la dcada de 1980, durante el proceso de transicin
a la democracia, en el cual tuvo lugar una ampliacin y consolidacin de
organismos dedicados a la defensa de los derechos humanos. Al interior de
estas organizaciones, comenzaron a formarse equipos de investigacin que,
en su bsqueda para analizar el papel de las fuerzas de seguridad durante
la ltima dictadura militar, editaron trabajos sobre historia reciente de estas
fuerzas que en algunas ocasiones se remontaron hasta mediados del siglo xx.
Efectivamente, entre los objetivos trazados por estas investigaciones, se puso
en evidencia la necesidad de conocer ms sobre el pasado de estas policas
que haban sido funcionales al terrorismo de Estado. La historia de la polica,
en estos casos, vino a darle una cierta profundidad temporal a un anlisis
centrado en lo contemporneo. Fueron precisamente las contribuciones acadmicas nacidas de organismos como el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) las que marcaron este nuevo inters por el estudio de las fuerzas
policiales, inters marcado por una continua voluntad de denuncia.2
Al finalizar la dcada de 1980 ya se haban intentado ciertas reformas
en las fuerzas militares, acompaadas por proyectos de investigacin y propuestas nacidas en mbitos acadmicos, para su nuevo rol en las nacientes
democracias latinoamericanas. Sin embargo, poco o nada haba sido hecho
sobre las fuerzas de seguridad, que seguan rigindose por las normas aprobadas durante la poca de la ltima dictadura. La continuidad y, en ciertos
casos, recrudecimiento de los abusos policiales, llevaron a los organismos
defensores de los derechos humanos a continuar indagando y conociendo la
estructura y el funcionamiento de las policas. Result de ello un panorama
ciertamente crtico sobre el rol y operatividad de las mismas, lo cual se fundament con estudios estadsticos y discusiones tericas que fueron incorporando los aportes bibliogrficos que sobre el tema se hicieron desde otras
latitudes. No fue su objetivo, ni el de las instituciones acadmicas asociadas
a estos proyectos, profundizar el estudio histrico de las instituciones de
Adems de los Informes Anuales sobre
la situacin de los Derechos Humanos en
la Argentina, publicados desde 1994 (que
incluyen una seccin sobre violencia policial el CELS organiz en 1997 uno de los
primeros seminarios dedicados al estudio
de las fuerzas de seguridad. Vanse los
Documentos de Trabajo en: Centro de Es2
tudios Legales y Sociales. Seminario sobre

control democrtico de los organismos de
seguridad interior de la Repblica argentina. Buenos Aires, 7 y 8 de abril de 1997.
Las nuevas reformas

se apoyaron en la
tecnificacin y protocolizacin de la labor
policial, al tiempo
que buscaron
rescatar aspectos
de la historia institucional compatibles
con el nuevo
paradigma
propuesto.
seguridad, salvo algunas excepciones como Sofa

Tiscornia, quien analizando el uso y abuso de los
edictos policiales, normas menores pero que otorgaban a los uniformados un gran poder, explor
algunos aspectos de la historia policial en el siglo
xx.3
Ya en la dcada de 1990, surgieron otro tipo
de estudios sobre las policas, que no se circunscribieron a sealar sus falencias y mal desempeo. Aquellos haban sido, en verdad, los objetivos
pautados por las investigaciones de la dcada anterior, impulsadas por los
organismos defensores de los derechos humanos, de los que emergieron valiosos aportes. Mientras estos siguieron profundizando y diversificando sus
estudios sobre las policas, paralelamente se conform un nuevo campo de
expertos en cuestiones de seguridad. La emergencia de este campo con una
doble inscripcin acadmica y poltica, coincidi con el crecimiento de las
denuncias periodsticas sobre la corrupcin policial. En un clima de sospechas vinculadas a las investigaciones sobre el atentado a la AMIA y el Caso
Cabezas, se difunda la idea de una maldita polica en el mismo momento
en que el gobernador Duhalde iniciaba el sinuoso ciclo de reformas a la bonaerense y declaraba que era la mejor polica del mundo.4
La bonaerense se convirti as en la mejor maldita polica del mundo. Los
nuevos estudiosos elaboraron planes y proyectos para depurarla, reformarla
y modernizarla. Algunos de ellos, de hecho, se sumaron a la accin poltica
y asumieron cargos de responsabilidad en las secretaras y ministerios de
seguridad que se crearon por encima de las jefaturas policiales. El intento
de control poltico de la polica fue primordial en estos procesos. Al mismo
tiempo, la combinacin de investigacin y gestin sobre la polica, en tanto
objeto de estudio y de reforma,5 dio como resultado una visin diferente de
la historia institucional, que rescataba ciertos procesos histricos valorados
como positivos. En los planes polticos reformistas y en los trabajos acadmicos, se destacaron algunos episodios previos de modernizacin de la tecnologa policial y de sus protagonistas, como excepciones a una tendencia ms
general y autoritaria que habra acompaado el desarrollo histrico de estas
instituciones. Las nuevas reformas se apoyaron en la tecnificacin y protocolizacin de la labor policial, al tiempo que buscaron rescatar aspectos de
la historia institucional compatibles con el nuevo paradigma propuesto. En
Tiscornia, Sofa. Entre el honor y los parientes. Los edictos policiales y los fallos de
la Corte Suprema de Justicia. El caso de Las
Damas de la Calle Florida, 1948-1957, en
Tiscornia, 2004.
4
Sin dudas, la investigacin ms resonante
fue el libro de los periodistas Carlos Dutil y
Ricardo Ragendorfer (1997). Sobre la conformacin del campo de expertos en seguridad vase Diego Galeano. Gobernando la
3
seguridad: entre polticos y expertos, en

Kaminsky, 2005.
5
Uno de los ejemplos ms significativos
(aunque no tuvo continuidad) fue el Instituto de Poltica Criminal dirigido por Alberto
Binder y creado durante la reforma de la
bonaerense como un think tank dependiente del Ministerio de Seguridad de la
provincia de Buenos Aires.
79
este sentido, el caso ms conocido es el de la reforma bonaerense, seguido

de experiencias en Santa Fe, Mendoza, Chubut y otras provincias, con menor
incidencia sobre las fuerzas de seguridad federales.6
Simultneamente han aparecido una serie de publicaciones ms prximas
a la investigacin acadmica que a la esfera de los expertos. No todos los
autores de estos trabajos universitarios han desarrollado luego experiencias
de gestin, pero la mayora ha contribuido a conformar un repertorio de
problemas sobre las instituciones policiales que continuamos estudiando y
discutiendo. Es el caso de diversos investigadores vinculados a la Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Maier, 1996; Rusconi, Marteau,
2002), a los trabajos en el rea de antropologa jurdica (Tiscornia, 2004),
y de otros grupos arraigados en la Universidad Nacional del Litoral (Sozzo,
2005), en la Universidad Nacional de Lans (Kaminsky, 2005) y en la Universidad Nacional de Quilmes (Frederic y San, 2008).
El inters de los historiadores profesionales en el pasado policial es mucho
ms reciente. Estos no han desconocido ni les han sido ajenas las importantes producciones acadmicas descriptas anteriormente. Sin embargo, en la
mayora de ellos, el camino recorrido hacia la historia de la polica tuvo como
paso previo el estudio de la ley, la justicia y la cuestin criminal. Hubo, al
respecto, una renovacin historiogrfica producida desde finales de la dcada
de 1980 en el campo de los estudios legales y que se ha hecho ms visible con
las publicaciones de los ltimos aos. Este tipo de pesquisas han tomado el
universo de lo legal y lo han sumergido en la historia social, intelectual, poltica y cultural de Amrica Latina. As, la ley dej de ser concebida como un
mero e inmvil entramado normativo y pas a concebirse ms como un rea
de conflicto poltico y cultural. Por lo tanto, la contribucin ms importante de
esta historiografa es haber rescatado la ley del exclusivo y reducido terreno jurdico, abriendo el campo a la complejidad y dimensiones mltiples de
lo legal.7 Los estudios histricos sobre la polica se han derivado en parte de
aquellas pesquisas previas vinculadas a la nueva historia legal. Si bien hay varios trabajos ya publicados en otros pases latinoamericanos (Brasil, Mxico),
la produccin historiogrfica argentina est comenzando a dar sus frutos. Es
esa misma produccin la que nos permite escribir las pginas siguientes.
La cuestin del modelo institucional
80
Los cabildos coloniales centralizaron desde sus inicios las funciones de polica y administracin de justicia. Por polica se entenda entonces una tcnica
Un estudio comparativo de tres reformas
puede encontrarse en: Gustavo Palmieri,
Josefina Martnez, Mximo Sozzo y Hernn
Thomas. Mecanismos de control interno e
iniciativas de reforma en las instituciones
policiales argentinas. Los casos de la Polica Federal Argentina, la Polica de la Provincia de Santa Fe y la Polica de la Provin6
cia de Buenos Aires, en Frling y Candina,

2001.
7
Ver, por ejemplo: Carlos A. Mayo, Silvia
Mallo y Osvaldo Barreneche, Plebe urbana y justicia colonial: notas para su manejo
metodolgico,. Estudios e Investigaciones:
Frontera, sociedad y justicia coloniales. La
Plata: Editorial de la Universidad, 1989.
de gobierno mucho ms abarcativa que la moderna polica de seguridad.

El ramo de polica administrado por autoridades capitulares inclua todos aquellos asuntos que actualmente forman parte del gobierno municipal
(trfico, basura, iluminacin, salubridad, infraestructura urbana y ornato).
De hecho, las normativas que regulaban esas cuestiones eran los bandos
de buen gobierno y polica. Los problemas de seguridad en sentido restringido, es decir, los delitos rurales y urbanos, reciban otro nombre: causas
de hermandad. Quienes los custodiaban eran los alcaldes de hermandad y
sus subordinados (llamados cuadrilleros), funcionarios elegidos anualmente
por los cabildos de la metrpoli espaola y de las colonias. Ellos estaban
encargados de la seguridad de la campaa, que fue el objeto de las mayores
preocupaciones durante todo el perodo colonial.
En Buenos Aires, la vigilancia de la ciudad estaba directamente a cargo de
los alcaldes ordinarios del cabildo, que realizaban rondas nocturnas junto a
los vecinos. Las rondas se organizaban por manzanas, en funcin del trazado
regular de la ciudad heredado del damero espaol. A mediados del siglo xviii
la ciudad fue dividida en cuarteles, cada uno de los cuales estaba a cargo de
un comisario, escogido entre los vecinos (es decir, los que tenan alguna
propiedad dentro del cuartel), que ms tarde pasar a llamarse alcalde de
barrio. Esta figura anclaba en la legislacin colonial, segn la cual los propios vecinos eran responsables de la limpieza de veredas, empedrado e iluminacin. A menudo, los pulperos desempeaban el papel de alcaldes de barrio,
ya que las pulperas eran uno de los principales centros de la sociabilidad
colonial. Los alcaldes y tenientes alcaldes no reciban salario, pero a veces la
tarea era rentable en otros trminos. Ellos resolvan conflictos menores entre
los vecinos, por lo cual se erigan como una suerte de justicia en primera instancia. Eso les daba un poder territorial bastante considerable: ms adelante,
a partir de las guerras de independencia, muchos alcaldes se convirtieron en
capitanes de milicia (en un perodo en el cual la capacidad de movilizacin de
un grupo de ciudadanos en armas era un capital poltico importante).
Tras las reformas borbnicas y la creacin del Virreinato del Ro de la
Plata se ampli la cantidad de cuarteles en la ciudad de Buenos Aires y se
public una serie de instrucciones para los alcaldes de barrio, en las cuales
se ampliaba notablemente su margen de accin y a la vez se los someta
a una normativa. Los alcaldes de barrio adquirieron mayor poder, convirtindose en un buen aliado policial de los gobernadores intendentes, en sus
constantes pugnas con los cabildos por el control del espacio urbano. Esta
misma situacin se dio en las gobernaciones de Crdoba (Dominino, 2007) y
Salta del Tucumn (Mariluz Urquijo, 1951).
81
En las postrimeras
del rgimen
colonial se desat
una polmica sobre
la reforma del ramo
de polica que
tardara varios aos
en sellarse:
la querella sobre
el magistrado
policial nico.
82
En las postrimeras del rgimen colonial se desat una polmica sobre la reforma del ramo de
polica que tardara varios aos en sellarse: la querella sobre el magistrado policial nico. Carlos III
haba creado en Madrid una Superintendencia de
Polica en 1782, adoptando el modelo francs de
centralizacin de mando (Snchez Len, 2005). En
contraste, los alcaldes de barrio coloniales dependan de las autoridades del cabildo que se renovaban anualmente. El virrey Liniers plante esta cuestin por primera vez en
1808, argumentando que los funcionarios de polica no podan estar subordinados a los capitulares porque estos eran relevados con frecuencia y no
llegaban a adquirir los conocimientos necesarios para la recta gestin policial. Los miembros del Cabildo, naturalmente, se oponan a la creacin de un
magistrado nico de polica y el rey les dara reiteradamente la razn.
Esta posicin contraria a la adopcin del modelo centralizado solo fue
revertida en los primeros aos del perodo independiente, cuando el Triunvirato crea la Intendencia de Polica. En 1812 se sanciona el Reglamento Provisional de Polica que organiza la nueva institucin: el instituto del Intendente de Polica es la direccin y arreglo de todos los ramos que corresponden al
aseo, polica y buen orden de la capital, sus arrabales, sus prisiones y dems
lugares pblicos; cuidando de la seguridad y tranquilidad civil, domstica y
personal; de examinar y precaver todos los crmenes que se cometan o intenten, de cuanto pueda inducir alteracin en el orden pblico (art. 11).
La intendencia tendra una estructura burocrtica compuesta por un
cuerpo de funcionarios rentados: el intendente, un asesor, un escribano, tres
oficiales para la oficina de despacho, un portero y tres comisarios (el primero estaba facultado para la polica de calles, pantanos, caminos y vagos, el
segundo oficiaba de tesorero de la caja de polica, y el tercero deba recorrer
la campaa y los arrabales de la ciudad). El intendente poda designar a sus
funcionarios subalternos, teniendo adems a su cargo a todos los alcaldes de
barrio y tenientes de manzana. Esta ltima figura haba sido creada poco
antes para auxiliar a los alcaldes en las rondas urbanas, pero el reglamento
de 1812 separ a los alcaldes del servicio de patrullaje, creando para ello
una partida celadora de cien hombres armados. Este cuerpo quedaba a
cargo del intendente, quien deba presentar a la brevedad una propuesta
de uniforme. De este modo, se diseaba un modelo institucional que tena
evidentes inclinaciones hacia una polica moderna: una estructura de mando
centralizada, personal asalariado y una tropa de vigilantes uniformados que
recorreran las calles. An as, otros datos muestran algunas limitaciones en

la conquista de un espacio burocrtico autnomo, por ejemplo, el hecho de
que las oficinas de la intendencia funcionaran en el domicilio particular de
su titular.
Luego de la crisis poltica de 1815, se suprime la intendencia y se subordina la funcin de polica al gobierno provincial. Esa situacin se prolong
hasta 1819, cuando a propuesta de Eustaquio Daz Vlez se recrea una magistratura policial autnoma que tuvo tambin poca duracin. En 1820 la
Junta de Representantes la vuelve a suprimir, remitiendo la alta polica a
los tribunales de justicia y la baja polica nuevamente al cabildo. La medida tendra tanta vida por delante como el propio cabildo: unos pocos meses.
Junto al de Lujn, el Cabildo de Buenos Aires fue suprimido por Rivadavia
en 1821, dentro de un proceso de reformas administrativas que crearon los
juzgados en primera instancia (jueces letrados y rentados), los juzgados de
paz (legos y honorficos) y el Departamento General de Polica (Ternavasio,
2005: 170). En Buenos Aires, el departamento policial reuna una jefatura,
los comisarios seccionales, los alcaldes de barrio y los tenientes alcaldes. La
polica portea quedaba as definitivamente centralizada en una institucin
que, a pesar de sus varias reformas, perdura en la actualidad. Por su parte,
los cabildos de Mendoza, Crdoba, Tucumn, Corrientes, Santa Fe dejaron
de funcionar alrededor de 1825 y, siguiendo el ejemplo de las reformas rivadavianas, se crearon organismos judiciales y policiales sustitutos.
Aunque la supresin de los cabildos inclua la promesa de la creacin de
un rgimen municipal, siguiendo el moderno modelo norteamericano, ello
no se concret hasta 1856 y la Polica de Buenos Aires absorbi de facto las funciones de administracin urbana que antes desempeaba el ayuntamiento. La ciudad fue dividida en cuatro secciones, cada una a cargo de un
comisario, y 32 cuarteles para los cuales se designaron alcaldes de barrio.
El cuerpo de celadores fue distribuido por secciones, en una proporcin de 8
por comisario, los cuales deban cubrir el servicio de vigilancia diurna y nocturna. En 1830 se sancion un Reglamento de Comisarios y Celadores que
estableca por ley la obligacin de recorrer da y noche la ciudad, ampliando
el cuerpo de auxiliares con la incorporacin de 12 celadores a caballo por
cada comisara seccional. Fue entonces cuando la polica portea comenz a
usar, en un escudo, la imagen del gallo, iluminado por un sol en cuyo centro
se encuentra un ojo, smbolos de la vigilancia permanente.
A causa de esta imposicin de ubicuidad, y para hacer humanamente posible la tarea, cuatro aos ms tarde el cuerpo de celadores fue dividido en dos:
los vigilantes de da y los serenos, que deban realizar rondas nocturnas
83
84
en reemplazo de las patrullas vecinales. El cuerpo de serenos no era financiado por el gobierno sino por la contribucin de los vecinos de la ciudad
(Romay, 1947). Durante el rgimen rosista, el poder de los serenos aument,
convirtindose en una herramienta para vigilar las calles, las actividades en
las casas y proporcionar informacin al gobierno (Di Meglio, 2007: 83). Luego de la cada de Rosas, estos servicios de vigilancia fueron reglamentados
nuevamente para evitar su identificacin con un poder militar en defensa
del rgimen poltico, aunque ello no se logr del todo. En una condicin poco
definida, a mitad de camino entre lo policial, lo municipal y lo poltico, el
cuerpo de serenos resisti hasta 1872 en que fue suprimido.
En ese momento la institucin estaba transitando la mayor reforma policial
desde que Rivadavia haba creado el Departamento de Polica. En 1868, la
gestin de Enrique OGorman haba promovido la sancin de un Reglamento
General de Polica que defina con detalle las funciones de cada puesto. El
principal objetivo era crear lo que comenz a definirse como una polica
de seguridad, separada a la vez de la justicia y de la municipalidad. No fue
solamente en Buenos Aires que esta nocin de seguridad articul reformas
policiales: Salta, por ejemplo, sancion en 1856 un reglamento para la organizacin del departamento de polica; Crdoba lo hizo en 1860, creando una
polica de seguridad dependiente del poder ejecutivo provincial; Tucumn
establece un Departamento General de Polica en 1867, al sancionarse la ley
orgnica de municipalidades; mientras que el primer reglamento de polica
de Jujuy data de 1871.
En Buenos Aires, este segundo ciclo de reformas policiales fue en gran
medida posible por la creacin de la municipalidad, pues en principio esta
deba encargarse de los asuntos de administracin urbana que hasta entonces recaan sobre la polica. Pero el establecimiento del gobierno municipal
trajo tantas soluciones como problemas: la ley que la cre estipulaba la existencia de una comisin de seguridad a cuyo mando quedaban los alcaldes
de barrio, los tenientes alcaldes, los serenos y las crceles. Evidentemente,
esto sera percibido por la polica como un avasallamiento de su jurisdiccin.
Si a eso se le sumaba la infinidad de tareas propiamente municipales que la
polica continuaba desempeando (obras pblicas, limpieza, manutencin
de caminos, alumbrado, limpieza), se comprende la tensin existente entre
ambas instituciones en casi toda la segunda mitad del siglo xix.
La reforma policial de OGorman apuntara a dos problemas bsicos: la
escasez de personal y la superposicin de tareas. El plantel del Departamento de Polica estaba compuesto por unos 50 empleados, a los que deba sumarse 15 sargentos y aproximadamente 200 agentes del servicio de
Este complejo cuadro

comenz a cambiar
con la federalizacin
de la ciudad de
Buenos Aires en
1880, cuando se
inici una etapa
caracterizada por la
escisin de la Polica
de la Capital y la
de la Provincia de
Buenos Aires.
calle. Estos vigilantes estaban repartidos entre

20 comisaras seccionales, cada una de las cuales
comprenda un radio que rondaba las 60 manzanas. OGorman consideraba que esta proporcin
era muy baja y que la situacin era empeorada por
la ausencia de un sistema administrativo que organizara sus funciones, evitando superposiciones
intiles. Pretendi darle esa organizacin en el reglamento policial, en el que se manifestaba a favor
de un modelo descentralizado que incrementara la
autonoma operativa de las comisaras seccionales y mejorara la coordinacin de los servicios de vigilancia. No obstante, esa declaracin de principios
contrasta con algunas opiniones vertidas por colegas suyos en la primera
revista policial portea (1871), en las cuales le criticaban una excesiva concentracin de las decisiones en la jefatura y una desatencin material de las
comisaras (fundamentalmente las ms alejadas del centro), algunas de las
cuales ni siquiera contaban con edificio propio.
Muchos de los obstculos para la organizacin policial procedan de su
confusa dependencia en relacin al poder poltico, lo cual provena, a su vez,
de las indefiniciones en relacin a la cuestin de la capital. En la dcada de
1870, la ciudad era la capital de la provincia de Buenos Aires, la sede provisoria de las autoridades nacionales y el espacio de gobierno de la corporacin municipal. Ya en el reglamento provisional de 1821 se aclaraba que
la polica dependa inmediatamente del gobierno (art. 1) con exclusin de
toda otra autoridad (art. 9). Pero, dadas las circunstancias, a cul gobierno estara subordinada y a cules no? Aunque formalmente dependa del
Ministerio de Gobierno de la provincia, en la prctica la delimitacin no era
tan sencilla. Por otra parte, la misma polica deba atender la seguridad en la
campaa y lidiar con las atribuciones policiales de los jueces de paz.
Este complejo cuadro comenz a cambiar con la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires en 1880, cuando se inici una etapa caracterizada por
la escisin de la Polica de la Capital y la de la Provincia de Buenos Aires.
Luego que las autoridades provinciales hiciesen entrega de la ciudad al gobierno nacional, el presidente Julio Roca design como primer jefe de la
Polica de la Capital a Marcos Paz. Por su parte, la legislatura bonaerense
sancion la ley del 13 de diciembre de 1880, por la cual se cre la Polica
de la provincia de Buenos Aires, que reuna a las comisaras de campaa,
confirmando posteriormente como su primer jefe a Julio S. Dantas, quien
ya se vena desempeando en el cargo desde los meses previos. Marcos Paz
85
86
emprendi una gestin con fuerte voluntad de reformas. La preocupacin

principal de la Polica de la Capital, en ese tiempo, fue deslindar responsabilidades con el gobierno municipal y federal para desprenderse de todas
las tareas que no se relacionaran exclusivamente con la seguridad pblica,
cuestin que adquira fuerza en la prensa a la par del acelerado crecimiento urbano de Buenos Aires. Mientras tanto, en La Plata, Dantas se ocup
de agrupar y organizar las dispersas jurisdicciones del interior provincial.
Recorri muchas comisaras buscando llevar a la prctica lo que la nueva
legislacin policial bonaerense le exiga, es decir el reconocimiento de la
nueva conduccin centralizada de la institucin. Y para lograrlo, design
comisarios de polica dispuestos a obedecer a su jefatura, en detrimento de
aquellos que resignaban su autoridad y su autonoma a los dictados de los
Jueces de Paz locales. Estos magistrados legos haban desempeado hasta
entonces la doble tarea judicial y policial, ya sea en su misma persona o a
travs de la subordinacin de los comisarios de su jurisdiccin.8
Pero a partir de 1880, se pas a una etapa madura de formacin estatal,
en la cual las autoridades ejecutivas buscaron recortar dicho poder. Tanto
en la provincia de Buenos Aires como en otras jurisdicciones provinciales,
sin embargo, la conformacin definitiva de una fuerza policial disciplinada
y subordinada al gobernador, iba a darse ms tardamente. En el caso de
Crdoba, por ejemplo, se continu con una organizacin policial descentralizada: la polica de la capital, por un lado, y la de los distintos departamentos
del resto de la provincia, por otro, hasta finales de la dcada de 1970. Mientras tanto, la promulgacin de la Ley de Territorios Nacionales de 1884 dio
pie para que en la Patagonia, comenzase un proceso de organizacin de las
policas territoriales.
De los aos finales del siglo xix y principios del xx, se destaca la circulacin
de un repertorio de ideas sobre la organizacin de las fuerzas policiales que
se intentaron poner en prctica. La Polica de la Capital intent volver sobre la
necesidad de separar definitivamente las funciones de alta y baja polica, buscando circunscribir en torno a la polica las tareas especficas a la seguridad
pblica y transfiriendo el resto (control sanitario, asistencia, ordenamiento
urbano y edilicio, supervisin de los movimientos de poblacin, cuestiones
de familia y minoridad) a otras agencias estatales. Este proceso fue lento y
dependi, en gran medida, de la gradual aparicin de agencias estatales con
capacidad burocrtica para absorber cada una de esas cuestiones.
Lo cierto es que en la ciudad de Buenos Aires las tres jefaturas policiales identificadas como propiamente reformistas (OGorman en la dcada de
1860, Marcos Paz en la de 1880 y Ramn Falcn en los primeros aos de
Un trabajo clsico sobre este tema es el
de Benito Daz. Juzgados de Paz de campaa en la Provincia de Buenos Aires (18211854). La Plata: Universidad Nacional de La
Plata, 1959.
8
1900) compartieron algunos frentes de innovacin propios de una polica

escasamente profesionalizada. Abordaremos esta cuestin ms adelante, pero sealemos aqu cules fueron esos frentes. En primer lugar, estas
reformas policiales intentaron una ampliacin del cuerpo de funcionarios
asalariados dependiente del Departamento de Polica. Los reclamos sobre la
escasez de personal y el bajo nivel de salarios fue una constante discursiva
entre los reformadores. En segundo lugar, cada momento tuvo su intento de
reglamentacin de los servicios, es decir, la bsqueda de una definicin jurdico-institucional de las funciones de cada puesto. Eso se encuentra en los
reglamentos generales de polica, pero tambin en los numerosos manuales
y textos de instruccin del personal. Finalmente, estas reformas pretendieron construir un sistema administrativo fuertemente jerrquico y, a la par,
un esquema que regulara la movilidad interna de los miembros. El establecimiento de un rgimen de ascensos fue central, tanto por lo que permita
(los incentivos institucionales para concretar la anhelada carrera dentro de
la institucin) como por lo que impeda (los requisitos que eventualmente
inhabilitaban la promocin hacia determinados puestos jerrquicos).
Las transformaciones y crecimiento de las agencias estatales en los aos
treinta, junto a las cambiantes realidades sociales, urgieron aun ms a las
autoridades polticas de turno a encarar las reorganizaciones de las fuerzas
policiales. Algunos de los ejes temticos de estas reformas lo constituyeron la
centralizacin; la ampliacin de atribuciones, funciones y jurisdiccin territorial para la polica de investigaciones; la creacin o reforzamiento de instancias de supervisin; la separacin de la tarea de seguridad de la judicial
y la meramente administrativa; el ordenamiento jerrquico y de los mecanismos de promocin y ascenso del personal policial; y otras medidas varias
tendientes a reforzar el sentido de pertenencia provincial de los policas en
detrimento de su fuerte arraigo institucional a nivel local.
Sin embargo, la autoridad de aplicacin de estos cambios tuvo un alcance
limitado. En lneas generales, podemos decir que solo en la jefatura de polica misma (con sus autoridades jerrquicas y administrativas) se pudo haber
dado un alto grado de acatamiento a las medidas implementadas, teniendo
una incidencia relativa aunque verificable en las comisaras de las capitales
provinciales y zona de influencia donde se pusieron en prctica. En el resto
de las jurisdicciones la informacin directamente no llegaba o no se cumplan las rdenes.
Durante estos aos, la polica tena incorporada una funcin de vigilancia
poltica, esperndose de ella los informes sobre reuniones pblicas y actividades de los dirigentes de la oposicin, todo lo cual formaba parte de sus
87
88
reportes oficiales y memorias anuales. Incentivada por el rgimen conservador en el orden nacional durante la dcada del treinta, la polica de la
capital federal y las de muchas provincias y territorios tomaron como propia
esta labor, persiguiendo y encarcelando militantes y simpatizantes de grupos
polticos no adscriptos al gobierno. En este sentido, se ha visto una diferencia importante entre las provincias de Buenos Aires y Crdoba. En el caso
bonaerense, el mismo gobierno impulsaba estas actividades, las cuales tenan incluso un marco legal en el caso de las leyes anticomunistas. Mientras
tanto, en Crdoba, la polica se ocupaba de informar sobre actividades polticas, pero no reciba el beneplcito de las autoridades provinciales si decida
hostigar o encarcelar a dirigentes opositores sin causa justificable. En este
sentido, el gobierno radical cordobs de Amadeo Sabattini quera mostrarse
llevando adelante una poltica muy diferente de las autoridades nacionales
sobre el particular, entre otras razones porque residan temporalmente en
esta jurisdiccin mediterrnea muchos polticos y militares radicales y de
otras facciones polticas que haban sido corridos de la capital nacional precisamente por su testimonio y militancia.
A mediados de la dcada de 1940, a partir de la llegada del peronismo al
poder, comenz una fase madura del proceso de profesionalizacin de las
fuerzas policiales. Ya desde la revolucin militar de junio de 1943, se implementaron cambios importantes a nivel de las fuerzas de seguridad federales.
En 1944, la polica de la capital pas a ser Polica Federal Argentina, mientras
que otras agencias de seguridad nacionales, como la Gendarmera Nacional
y la Prefectura Naval, fueron organizadas. Durante esos aos del peronismo,
tambin se organiz el Consejo Federal de Seguridad, que entre otras funciones, supervisara la reorganizacin policial de los territorios nacionales.
En cuanto a las policas provinciales, las claves del cambio de la organizacin policial fueron, en general, la centralizacin, el reforzamiento de la
autoridad jerrquica y el afianzamiento del sistema de escalafones, todo ello
conforme a los lineamientos del orden y la doctrina militar. En el caso de la
provincia de Buenos Aires, uno de los objetivos principales de la profunda
reforma encarada por el gobernador Coronel Domingo Mercante y el jefe de
polica Teniente Coronel Adolfo Marsillach, fue el de cortar los lazos entre las
autoridades policiales locales y los dirigentes polticos (fundamentalmente
conservadores y radicales) que actuaban en esos mismos niveles, contactos estos que fueron sealados como la principal causa del alto grado de
corrupcin policial en aquel momento. Se busc reorganizar la polica para
que respondiese exclusivamente a los lineamientos de la mxima autoridad
provincial y se identificase con los postulados del peronismo, o lo que era lo
mismo segn los reformadores policiales, con los formulados por la Revolucin de Junio (de 1943).
Por lo tanto, la profesionalizacin de las fuerzas policiales, traducida en
trminos de refraccin a los contactos con la sociedad civil, tena una fuerte
inspiracin militar para alejar a la polica de la influencia que sobre ella
haban ejercido polticos y dirigentes sectoriales y locales inescrupulosos,
especialmente durante la dcada del treinta. Ahora bien, los jefes policiales
haban sido tan funcionales a esa interaccin espuria como tantas fueron
las ventajas que obtuvieron de tales prcticas. De all que la reforma de
Marsillach no les resultaba tan revulsiva: peda reducir lo primero sin que
desapareciese lo segundo.
El peronismo bonaerense impuso la organizacin de tipo militar y burocrtica para el manejo autnomo y excluyente de la seguridad pblica
provincial, pero no ocurri lo mismo con la identificacin del descamisado
como un nuevo actor social al que la polica le deba respeto. De hecho, muchos de los jefes y oficiales formados durante la era Marsillach no tuvieron
inconvenientes en dejar de lado aquella parte de contenido social e igualitario del ideario peronista que haban aprendido en las conferencias, cursos
y visitas del jefe policial reformador, utilizando la organizacin heredada de
aquel para cumplir ahora con los objetivos de control social que le requeran
las autoridades de la revolucin libertadora y otras de signo antiperonista
que le sucedieron. Paradjicamente, el gobierno peronista provincial contribuy a reformar exitosamente una fuerza policial que gracias a ello sera
eficaz en la persecucin de los militantes justicialistas luego de 1955 y que
ocupara un lugar tambin importante en la organizacin de la represin
poltica durante la segunda mitad del siglo xx.
Polica y justicia
La historia de la polica est estrechamente vinculada a la de la justicia criminal y la del sistema penal moderno de la Argentina. En este sentido, la
etapa independiente temprana ha sido crucial para marcar el tenor de dicha
relacin, que puede estudiarse a partir de las caractersticas de la administracin de justicia criminal en Buenos Aires en los aspectos vinculados a las
prcticas penales y procesales aplicadas por funcionarios judiciales, policiales y autoridades ejecutivas.
Las instituciones judiciales porteas posteriores a la independencia fueron pocas si se las compara con otras ciudades como Mxico, que contaba
89
En realidad,
los funcionarios
judiciales dependan
muchas veces de
las autoridades
ejecutivas de turno
para el desarrollo
de sus carreras.
90
con una serie de magistrados y tribunales intermedios heredados del perodo colonial. De hecho, ese
pas tuvo una Suprema Corte de Justicia desde mediados de la dcada de 1820, cosa que no ocurri
en las Provincias Unidas del Ro de la Plata hasta
1862. Fue as que la Cmara de Apelaciones o Tribunal de Justicia porteo
debi cumplir ese rol durante dcadas. La justicia penal republicana retuvo
la capacidad de interpretacin de las leyes en casos concretos que tenan los
tribunales coloniales, pero al mismo tiempo esta atribucin se vio disminuida por la creciente injerencia de los otros poderes en instancias claves del
proceso penal.
La justicia criminal se opuso en general a estas medidas extraordinarias
aunque ms no fuera para reafirmar su rol dentro de las instituciones emergentes. Sin embargo, esta poltica institucional contribuy a crear esa imagen de ineficiencia judicial que (quizs deliberadamente alimentada por los
dems poderes) dio origen a la intervencin de otros funcionarios para solucionar dichas cuestiones. En realidad, los funcionarios judiciales dependan
muchas veces de las autoridades ejecutivas de turno para el desarrollo de
sus carreras. Saban tambin del inters de estas autoridades por conocer
detalles sobre la marcha en la investigacin de ciertos crmenes, aunque la
justicia criminal ordinaria deba reportar a la Cmara de Justicia sobre estos
expedientes. Para cumplir con ambos poderes, muchos fiscales, defensores
oficiales y jueces enviaban informacin sobre un caso al tribunal, o directamente todo el expediente, por intermedio del gobierno. Nada impeda as
que este ltimo revisase lo hecho hasta ese momento en los casos de mayor
resonancia pblica, que eran precisamente los que circulaban por esa va
indirecta de elevacin a las autoridades de alzada. Pero aquellos que buscaban cautivar al gobierno mediante estas prcticas administrativas y otras,
tambin se enfrentaron a quienes apoyaban la independencia de la justicia
criminal y que respondan a la Cmara de Justicia. Las motivaciones polticas no estaban ausentes de estas disputas (Barreneche, 2001).
Las autoridades judiciales, por su parte, insistieron en la necesidad de
cambios prcticos para solucionar los problemas de la justicia criminal que
venan observando desde que se iniciase el proceso de independencia. Esto
estaba reflejado en los reportes del presidente del Tribunal de Justicia, Manuel Antonio de Castro, sobre deficiencias en la administracin de justicia
penal en Buenos Aires. Estas se deban, fundamentalmente, a la falta de
auxiliares de los jueces (procuradores), a las dilaciones en el proceso de
ratificacin de los testigos y a las demoras en la instruccin de los sumarios.
La ratificacin de
los testigos ilustra
las tensiones
existentes entre los
principios legales
y su aplicacin.
Los dos primeros problemas estaban relacionados

con la falta de presupuesto, que haca muy escasa
la cantidad de personal en los juzgados criminales e incrementaba la dependencia administrativa del poder judicial para con la polica y las autoridades
ejecutivas en general. Esto era bien claro en la instancia de ratificacin de
testigos durante el plenario. La legislacin colonial estableca que los testigos
de un caso criminal que haban declarado durante la formacin del sumario,
deban ser citados nuevamente en la etapa final del proceso penal para ratificar o eventualmente rectificar su testimonio. Esta prctica continu luego
de la independencia, reforzada por el hecho de que la primera declaracin
de los testigos la hacan ante la polica mientras que la ratificacin la realizaban ante el juez en lo criminal, a diferencia de la poca colonial tarda en
la que la primera declaracin y ratificacin eran generalmente hechas ante
el Alcalde capitular que instrua el sumario y tambin dictaba sentencia en
primera instancia.
Los jueces tenan serias dificultades en cumplir con este requisito procesal
de ratificar a los testigos, pues muchas veces estos eran citados reiteradamente sin lograr que fuesen ubicados y que concurriesen al juzgado, y no
se poda avanzar en el proceso ni dictar sentencia hasta que esto no fuese
cumplido. Debido a la escasez de personal, los jueces tenan que recurrir a
la polica para citar y ubicar a estos testigos, pues solo contaban con unos
pocos ordenanzas de a caballo para cumplir con todos los trmites judiciales
fuera de su despacho. Castro explicaba que todo el expediente se paraba a
la espera de estas ratificaciones, pero en lugar de proponer su reforma o
an su abolicin que hubiese implicado impulsar la clase de cambios que
la justicia no quera, recalcaba que la solucin llegara con la asignacin de
ms recursos y personal para la justicia criminal que pudiesen llevar a cabo
prontamente esas tareas.
La ratificacin de los testigos ilustra las tensiones existentes entre los
principios legales y su aplicacin. Juristas coloniales y republicanos reconocieron en este requisito procesal otra oportunidad para transparentar los
mecanismos de administracin de justicia penal, al dar al testigo una segunda oportunidad para ratificarse, ampliar su declaracin, o bien para hacer
saber a las autoridades que su testimonio primigenio haba sido de algn
modo forzado. Sin embargo, su implementacin en casos concretos dilataba
la resolucin de las causas trayendo ms injusticia que la que quera evitar.
Esto tambin era fuente de conflicto institucional entre la justicia criminal y
la polica, al crear un espacio arbitrario de poder en manos de esta ltima. El
tiempo pasado en prisin mientras se prueba la culpabilidad de un acusado,
91
92
si es excesivo, constituye una condena en s mismo. Le bastaba a la polica

dilatar la bsqueda de los testigos o simplemente informar que estos haban
viajado, entre tantas otras excusas que se podan dar, para detener as la
marcha del proceso penal y prolongar la detencin del imputado. El juez,
quizs interesado en acelerar la resolucin de los casos bajo su rbita, estaba atado legalmente a completar este requisito para avanzar en la causa.
Como no contaba con personal propio para cumplir con estas citaciones, el
ritmo procesal al menos en este punto era marcado por la polica en lugar del
magistrado. A su vez, como los jueces no podan ni tampoco queran avanzar
en la resolucin de cualquier caso sin completar esta etapa, eran vistos en
muchas ocasiones como ineficientes y aferrados a tecnicismos incompatibles
con las urgencias por seguridad pblica que demandaba la poblacin. Mientras que las autoridades ejecutivas de turno lidiaban con estos problemas, se
quejaban de que la rama judicial del gobierno se preocupaba ms por alguna
firma faltante, por un recurso mal presentado, por la utilizacin de un lenguaje decoroso en los expedientes, y por otras formalidades calificadas por
muchos como triviales. Estas acusaciones exageradas daban pie, sin embargo, a la visin de una justicia criminal aletargada y poco comprometida que
iba a perdurar mucho ms all del perodo considerado en este libro.
Aunque los jueces mantenan una disputa institucional con las autoridades policiales sobre diversos asuntos, esto no significaba que diesen lugar
a las peticiones de los acusados en temas relacionados con los abusos de
poder policial. En la concepcin de los magistrados las personas no deban
resistir un arresto, sin importar cuan injusta poda ser la causa que lo motivase. Autoridades judiciales y policiales compartan la visin de esas clases
bajas peligrosas que haban ido poblando Buenos Aires desde las ltimas
dcadas de dominacin colonial. En los aos de la independencia, discutan
ms sobre quin tendra el poder de controlarlas y, por lo tanto, de hacer
pesar ese objetivo dentro del estado en formacin para acaparar recursos y
personal, pero cerraban filas a la hora de dar un mensaje claro a aquellos
miembros de las clases bajas que los enfrentaban.
El tema crucial de esas dcadas fue la instruccin de los sumarios. Inicialmente instruidos por los alcaldes capitulares, ellos se encargaban tambin de la primera sentencia, pero con la creacin de la polica de Buenos
Aires en 1812 y la abolicin de los cabildos en 1820, la facultad de instruir
sumarios penales pas decididamente a manos de los comisarios de polica.
Estos supieron hacer buen uso de ese instrumento de poder, pues era precisamente en tal etapa inicial del proceso penal donde se definan muchos de
los elementos que daran lugar a la culpabilidad o inocencia del imputado.
Los magistrados advirtieron el poder que esto representaba, y que precisamente no estaba quedando en manos de la justicia, pero no pudieron evitar
que se consolidase histricamente esa tendencia. La instruccin sumarial a
cargo de la polica pasara a ser uno de los rasgos perdurables del sistema
penal moderno en la Argentina.
La tensin entre los principios liberales en materia penal surgidos de la
Ilustracin y las dificultades de su aplicacin prctica en el Buenos Aires republicano se ve reflejada en los casos criminales de la poca. La idea de una
suspensin temporaria de muchos derechos y garantas individuales prim
en los expedientes judiciales marcando esos momentos de inestabilidad poltica. As, las buenas intenciones de muchos funcionarios judiciales actuantes
en estos casos pudieron ser doblegadas por las necesidades y exigencias del
momento. Se reconocan derechos y principios legales pero no siempre servan para favorecer al acusado; y aunque hubo cambios respecto de las causas criminales coloniales, predominaron las continuidades de las prcticas
penales en la resolucin de los expedientes judiciales (Barreneche, 2006).
A medida que se organiz la justicia republicana en general, y la criminal
en particular, fue tambin cambiando la relacin con las autoridades policiales en la segunda mitad del siglo diecinueve. En el caso de la ciudad y provincia de Buenos Aires, se profundizaron algunas diferencias. Mientras que en
el mbito urbano continuaron las controversias entre los jueces letrados y los
comisarios de polica, la figura del Juez de Paz en la campaa termin absorbiendo ambas funciones. Hasta finales del siglo diecinueve, estos jueces tambin actuaron como comisarios de polica en sus respectivas jurisdicciones
(Rico, 2008). Tal era su control de las labores judiciales y policiales en cada
partido que el Coronel Dantas, jefe de la nueva polica bonaerense a partir de
1880 ya separada de la ciudad de Buenos Aires, dedic mucho de su gestin
a recorrer las comisaras de la provincia asegurndose el nombramiento de
nuevos jefes policiales locales para quebrar tan concentrada autoridad.
Esta fusin de las figuras de juez de paz y comisario para cada distrito perdur hasta comienzos del siglo veinte en otras regiones de la Argentina. Fue
el caso de los territorios patagnicos, donde las autoridades designadas desde
el gobierno nacional fueron lentamente asentando su poder en alianza con los
dueos de las grandes extensiones de tierra all existentes. El bandolerismo
haba sido el principal motivo de preocupacin de los residentes estables,
quienes muy pronto comenzaron a exigir la intervencin judicial y policial
para hacerse cargo de estos asuntos que hasta entonces haban estado en sus
propias manos (Rafart, 2008). En este sentido, la organizacin poltica de estos territorios trasplant esquemas institucionales que ya haban tomado for-
93
Los jueces del nuevo

siglo prontamente
aceptaron que
la investigacin
criminal era una
tarea policial y
por ende la dejaron
en sus manos.
94
ma en Buenos Aires y en las provincias viejas. Por

lo tanto, vemos aqu tambin la circulacin de un
repertorio de ideas sobre la conformacin y administracin de la justicia criminal y de la seguridad
pblica que se aplic en distintas partes del pas.
Durante las primeras dcadas del siglo veinte se conformaron las nuevas
burocracias judiciales y policiales con el incremento de la planta permanente
en la justicia penal y en las policas. Este proceso cobr mayor fuerza a partir
de 1930. Mientras tanto, las policas retuvieron exitosamente el monopolio
de las pesquisas e investigaciones en materia criminal, junto al control de
los medios tcnicos utilizados para tal fin, en detrimento de las autoridades
judiciales. Pero a diferencia de la apropiacin de tareas judiciales (instruccin de sumarios) por parte de la polica de la primera mitad del siglo
diecinueve, que se concret pese a las crticas y quejas de la justicia penal
de entonces, no parece haber ocurrido lo mismo con este tema en la primera
mitad del siglo veinte. Los jueces del nuevo siglo prontamente aceptaron que
la investigacin criminal era una tarea policial y por ende la dejaron en sus
manos. Ya tenan, segn sus opiniones, mucho de que ocuparse dentro de
sus juzgados con la constante proliferacin de causas penales tramitadas
bajo un procedimiento totalmente escrito.
Durante este tiempo se termin de delinear una relacin burocrtica y de
autoridad mayormente estable entre los jueces y los policas. Los segundos
tuvieron un margen amplio de maniobra, siempre cercano a los intereses
polticos de turno, mientras que siguieron ocupando una posicin subordinada respecto a unos magistrados que tambin respondan a esos mismos
intereses. En este sentido, el peronismo consolid estos vnculos al ponerlos
en circulacin por todo el territorio nacional. Tanto el Consejo de Seguridad
Interior, que agrup a todas las policas e instituciones de seguridad federal
de entonces, como la intensificacin de los contactos entre las asociaciones
de magistrados y sus peridicas reuniones convocadas por las autoridades
nacionales, sirvieron para dicho fin. Pero ms all de estas generalidades,
que debern ser verificadas con estudios de caso hoy casi inexistentes, las
relaciones entre jueces y policas en la Argentina constituye un tema importante para analizar el desarrollo histrico de las instituciones de seguridad.
Estas debieron no poco de su poder a las funciones judiciales que tempranamente acapararon, mientras que la justicia criminal tuvo en las policas la
excusa recurrente para deslindar responsabilidades por sus propios casos de
ineficiencia, abuso o corrupcin.
Modernizacin tecnolgica
La voluntad de reformar la polica se volc frecuentemente hacia la variante
de la modernizacin tecnolgica. Si la necesidad de mantener las fuerzas
policiales a tono con las ltimas innovaciones lleg a convertirse en una imposicin para el poder poltico, esto se debi a las ansiedades vinculadas al
proceso de urbanizacin de Buenos Aires y sus arrabales. En las ciudades,
en cierto modo, el oficio policial fue siempre representado apelando a metforas cinegticas, esto es, a la idea de un cazador que persigue a una presa.
Los escritores modernistas del siglo xix apelaron a las comparaciones con el
mundo natural para describir la fisonoma de las primeras metrpolis: las
calles eran como los laberintos de bosques y selvas, en los que habitaban
misteriosas especies.
Al igual que en la cacera rural, en el paisaje urbano las figuras del polica
y del delincuente se trenzan en una dialctica de perseguidor y perseguido.
Uno tiene la obligacin de restaurar el orden, mientras el otro se escabulle
en los rincones de la ciudad para sobrevivir. Tambin en la Argentina esta
idea tena evidentes races rurales: es conocido el pasaje del Facundo en
el cual Sarmiento daba cuenta de las habilidades del rastreador, el paisano que realizaba inferencias a partir de las huellas, principal auxilio de
las autoridades policiales que a caballo perseguan gauchos malos en la
inmensidad de la pampa. Hacia finales del siglo xix, era poco lo que poda
hacer el rastreador para hallar a un ladrn en la ciudad. Para que la polica
triunfara en la cinegtica urbana, era preciso que supere al delincuente en
recursos tecnolgicos.
El problema de localizar a un criminal en una gran ciudad, que en las novelas de detectives se resuelve apelando a la lgica deductiva, es el recurso
discursivo que fundamenta el constante reclamo de dotacin tecnolgica. Las
reas a las que apunt ese reclamo fueron muchas, pero es posible que varias de ellas se condensen en la cuestin de la movilidad. Nos referimos a las
facilidades de desplazamiento que alteran las escalas espacio-temporales (lo
que est lejos y cerca, lo que es rpido y lento) dentro de la ciudad, as como
tambin la comunicacin entre la ciudad y el campo. La movilidad involucra
dos grandes asuntos: el transporte de pasajeros y el traslado de informacin.
Desde los tiempos de la colonia, los mismos artefactos utilizados para el
transporte de pasajeros actuaban tambin como servicio de correo. Durante
todo el siglo xviii y parte del xix, tanto los medios terrestres (carretas tiradas
por bueyes) como los fluviales (balsas en el ro y buques ultramarinos) trasladaban personas, objetos e informacin a una misma velocidad.
95
As, estos smbolos

de la modernizacin
y el progreso
contaban con una
contracara indeseable que la polica,
en un rodeo
recursivo, estaba
llamada a combatir
incorporando nuevas
tecnologas.
96
La inmensa revolucin en los transportes que

comienza en el siglo xix con la generalizacin del
motor a vapor crea las condiciones de una ambigua relacin entre tecnificacin y progreso de la
vida urbana. La ampliacin de las rutas transatlnticas aceitaba la conexin entre la ciudad y el
resto del mundo, pero a la vez habilitaba la circulacin internacional de una nueva especie (los
delincuentes viajeros) que desafiaba los recursos
policiales de vigilancia local. La misma ambigedad se constata en el caso
de los ferrocarriles y tranvas. En 1857, cuando se inaugura el Ferrocarril
del Oeste, la polica crea una comisin de seguridad integrada por vigilantes
que acompaaran a los pasajeros en la nueva experiencia que significaba
viajar en un trasporte pblico masivo. Dos dcadas ms tarde, aparecan en
la prensa grfica los primeros estudios sobre los lunfardos (rateros, ladrones
y estafadores) que daban cuenta de la existencia de una verdadera casta de
individuos que se dedicaban a robar en los trenes y tramways. As, estos
smbolos de la modernizacin y el progreso contaban con una contracara
indeseable que la polica, en un rodeo recursivo, estaba llamada a combatir
incorporando nuevas tecnologas.
Una de las principales apuestas de la polica para aprovechar el impulso de
la modernizacin tecnolgica fue la incorporacin de un servicio telegrfico
propio. En la segunda mitad del siglo xix, la aparicin del telgrafo elctrico
rompe por primera vez aquella concomitancia en la velocidad del transporte
de pasajeros y de informacin. Los smbolos que transmitan datos podan
trasladarse ahora mucho ms rpidamente que las personas. En la primera
revista policial (1871) se lean algunas crticas a la reforma policial de Enrique OGorman, a la que se acusaba de haber centralizado los recursos en el
edificio del Departamento de Polica. El centralismo, segn escriban estos
policas, mantena en un estado de aislamiento a las comisaras seccionales,
fundamentalmente a las ms alejadas del centro de la ciudad, alguna de las
cuales siquiera tenan una sede fija. La solucin propuesta era la construccin de casas para las comisaras y el trazado de una red telegrfica que las
uniera. Ese pedido fue concedido en 1876, el mismo ao del establecimiento
del Telgrafo del Estado. Se encarg a la empresa Ferrocarril Oeste la construccin de esta red que ligaba el departamento central con once comisaras
seccionales, el cuerpo de bomberos, la penitenciara, la capitana del puerto,
el gobierno nacional y el provincial. (Corts Conde, 1937: 140).
Hacia finales del siglo xix, la ampliacin de la red telegrfica inaugura
todo un nuevo campo de posibilidades en materia policial, en la medida en

que las palabras podan llegar antes que las personas. Un ejemplo de ello
eran los pedidos telegrficos para detener a un sospechoso que hua del pas
en cuanto llegara a algn puerto extranjero. Eso sucedi con Ral Trembli,
acusado de descuartizar a un francs en 1894, quien fue capturado al momento de desembarcar en el puerto de Dunkerque gracias a un telegrama
enviado por la polica argentina. El uso del telgrafo para perseguir a los
delincuentes viajeros fue aprobado en una conferencia interpolicial organizada en Buenos Aires en 1920, adonde las policas sudamericanas acordaron intercambiar fichas con informacin antropomtrica, dactiloscpica y
fotogrfica de individuos considerados peligrosos. De hecho, las tcnicas de
identificacin de personas venan siendo una de las regiones ms propensas
a la innovacin policial, primero con la estandarizacin de la fotografa de
delincuentes, ms tarde con el desarrollo y la ampliacin del mtodo argentino de identificacin (dactiloscopa), inventado por Juan Vucetich en la
Polica de la Provincia de Buenos Aires.
Las investigaciones cientficas en el campo de la identificacin humana
fueron conformando un nuevo repertorio metodolgico que abri el camino
para la futura polica cientfica. Mientras tanto, la comisara de pesquisas
y otras dependencias similares preanunciaban la aparicin de la segunda
rama operativa de las fuerzas de seguridad: la polica de investigaciones.
La consolidacin de esta especialidad policial reaviv viejas discusiones
acerca de las autoridades que deban estar legitimadas para controlar el
proceso de investigacin criminal. El sistema de identificacin dactiloscpico
tuvo una amplia recepcin en otras policas sudamericanas y fue aceptado
en la Polica de la Capital un poco tardamente, en 1905, cuando la Seccin
de Investigaciones dirigida por Rossi abandon el sistema antropomtrico
(Garca Ferrari, 2007).
A pesar de la inmensa difusin de la dactiloscopa, Vucetich no termin
bien sus das en la polica bonaerense. Las pretensiones de ampliar los alcances de su mtodo al mbito de la identificacin civil chocaron contra los
intereses de la institucin. En particular, incomodaba su intencin de que el
sistema dactiloscpico y todos los dems recursos tcnicos empleados para
la investigacin criminal quedaran bajo la supervisin de autoridades judiciales. La cpula policial crea que este criterio poda debilitar la naciente
polica de investigaciones y, en general, no digeran esta traicin del sabio.
As, Vucetich fue pasado a retiro. Junto a sus discpulos, y debido a su buena
relacin con Alfredo Palacios, continu con sus investigaciones en la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.
97
98
Recin en la dcada de 1940, la figura de Vucetich sera rescatada por las

autoridades polticas y policiales bonaerenses.
A pesar de la oposicin de los vucetichistas, las pesquisas criminales y el
manejo de los procesos tcnicos en el rea de identificacin continuaron en
manos de la polica de investigaciones. Contribuy a esto una nocin difundida entonces entre los miembros del poder judicial, acerca de que su labor
abarcaba especialmente el terreno de lo jurdico y la interpretacin de las
leyes penales, considerndose como policial toda tarea relacionada con
la investigacin criminal que tuviese lugar de las puertas de los tribunales
hacia afuera.
En la dcada de 1930 la polica de investigaciones consolid su lugar dentro de las fuerzas de seguridad. La persecucin ideolgica encarnada por los
gobiernos de la Concordancia, especialmente contra el comunismo, junto a
las nuevas complejidades de los delitos organizados, contribuy a esta tendencia (Kalmanowiecki, 2000). Contribuy tambin a ello la gran autonoma
de la que gozaron los comisarios de la polica de seguridad, en connivencia
con los caudillos polticos locales, durante esos mismos aos. En este sentido, la polica de investigaciones fue funcional al inters de las autoridades
provinciales para quebrar dicha independencia. No fue casual que en dicho
tiempo, por ejemplo, se aprobasen normas para el desenvolvimiento de las
brigadas de investigaciones, junto a la ampliacin de funciones de la Direccin General de Investigaciones en la provincia de Buenos Aires, con jurisdiccin sobre todo el territorio.
Por otra parte, en trminos tecnolgicos, la polica de 1930 difera mucho
de aquella de los primeros aos del siglo xx. Inaugurada con los solemnes
desfiles del centenario, toda la dcada de 1910 estuvo marcada por la aceleracin cintica de los automviles. En esos aos la polica incorpor los
primeros vehculos a motor que fueron dejando atrs las patrullas a caballo:
los comisarios fueron los primeros en recibir automviles, luego llegaron
las motocicletas con sidecars y ms tarde un servicio de inspeccin con voiturettes. La aparicin del automvil patrullero ser denunciado, por cierta
literatura acadmica, como responsable del distanciamiento entre la polica
y los vecinos, una relacin que comenzara a estar mediada por las coloraciones del parabrisas. Cabe preguntarse si esa visin no se posa sobre una
lectura romntica del vigilante a pie y a caballo, pero an no contamos con
un estudio que nos permita constatar el impacto de la automovilidad policial
en la relacin con los habitantes de Buenos Aires.
Sabemos que una buena parte de los recursos destinados a la modernizacin de la polica argentina en el siglo xx tuvo que ver la aparicin del auto-
mvil en la escena urbana. El automvil fue central tanto por su condicin de

instrumento policial para el perfeccionamiento del patrullaje como por el incremento vertiginoso de los accidentes de trnsito, que a finales de la dcada
de 1920 comenzaban a instalarse como la principal causa de muerte violenta
en la ciudad de Buenos Aires. Lila Caimari ha estudiado esta polivalencia
funcional del automvil en el mundo urbano de la poca junto a las lecturas
optimistas que lo sealaban como un avance ms de la civilizacin, la mquina cintica apareca asociada a un nuevo tipo de delito, los secuestros extorsivos. Esta prctica que inund las secciones policiales de los diarios, fue
posible gracias a los efectos no deseados de la industria automotriz y de la
notable expansin de la red vial. El crecimiento de las ventas de automviles
estandarizados permita a los secuestradores confundirse rpidamente entre una masa de vehculos semejantes y las nuevas carreteras facilitaban la
rpida huida de la ciudad (Caimari, 2007).
No eran la industria automotriz y la expansin de carreteras las nicas
condiciones de posibilidad de los secuestros. Tambin se deban al aumento de
la circulacin de armas automticas (pistolas y revlveres) en poca de entreguerras. Sealada por la prensa como un perodo de auge de la criminalidad
violenta, esta poca consolid la idea de la existencia de una guerra entre el
mundo policial y el criminal. La metfora blica fue usada como justificativa
para muir a la polica del arsenal tecnolgico necesario para superar al eventual adversario. Ya en 1911, luego de la virada militarista de la instruccin
policial a la que nos referimos anteriormente, se haban repartido revlveres
calibre 38 a todos los agentes, instaurando la obligatoriedad en la portacin de
armas incluso fuera del horario de servicio. Ms tarde, en 1931, la prensa dio
una inmensa difusin a una colecta del da de la seguridad pblica que reunira donaciones de los vecinos con el fin de comprar vehculos, armamento
y establecer un servicio de alarmas (Rodrguez, 1978, tomo VII: 252). La difusin de los asaltos a mano armada y de las persecuciones con tiroteos en las
calles incentiv una renovacin de la flota automotriz, incorporando camiones
blindados y automviles Ford dotados de receptor de radio (que sintonizaba
con la red de broadcasting policial), parabrisas resistentes al impacto de proyectiles y aberturas circulares que permitan el empleo de armas de fuego
desde el interior del vehculo. A su vez, los policas de la Guardia de Seguridad
que no tuvieran la suerte de patrullar cobijados en esas complejas maquinarias, contaran con unos aparatorosos escudos antibalas y las motocicletas con
sidecars de la Seccin de Trfico recibiran una proteccin similar.
La facilidad de acceso a armas automticas hizo posible una multiplicacin de pistoleros amateurs que horrorizaba a la sociedad, por los riesgos de
99
La polica fue una

de las instituciones
estatales ms afectadas por la modernizacin tecnolgica
durante el siglo xx.
No solo porque haya
modificado sus
mecanismos de patrullaje, estrategias
de control urbano
y relacin con la
sociedad, sino
porque adems
habilit el desarrollo
de un conjunto de
conocimientos
especializados.
muerte que esto ocasionaba, pero tambin por la

distancia que los separaba de los enfrentamientos
a duelo de la sociedad tradicional. La polica, que
incorpor masivamente pistolas Colt calibre 45,
intent construir una imagen profesionalizada del
uso de armas, inaugurando las prcticas de tiro a
mediados de los aos treinta. Al interior de la Divisin Seguridad de la Polica de la Capital se cre la
figura del Inspector General de Tiro, encargado de
preparar un cuerpo de instructores. Todos los oficiales subalternos y personal de tropa estuvieron
obligados a asistir a las prcticas de tiro en polgonos habilitados en la Escuela de Polica y diversas
comisaras.
La polica fue una de las instituciones estatales
ms afectadas por la modernizacin tecnolgica
durante el siglo xx. No solo porque haya modificado sus mecanismos de patrullaje, estrategias de
control urbano y relacin con la sociedad, sino porque adems habilit el
desarrollo de un conjunto de conocimientos especializados que se afirmaran
como incumbencia exclusivamente policial: balstica, papiloscopa, accidentologa vial, y toda la batera de pericias que esos saberes hacan posible. Estas tcnicas policiales apuntaran a jerarquizar la profesin policial,
otorgarle mayor autonoma en relacin al expertise jurdico y, en general, a
los catedrticos alojados en las universidades. Una de las principales consecuencias de esto fue una gradual separacin entre la criminologa (saber
acerca de las causas de la conducta delictiva) y la criminalstica (tcnica
centrada en la reconstruccin de las circunstancias del delito). Mientras la
primera se preocupa por la etiologa y el homo criminalis, la otra se aboca
a la escena del crimen y el cuerpo del delito. Una se consolidar como una
especialidad acadmica dentro del derecho penal y la sociologa, la otra formar parte del currculo de las escuelas policiales.
Profesionalizacin
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La invencin de la profesin policial involucra un campo problemtico que

ha sido objeto de constantes retoques institucionales, a tal punto que la
expresin reforma policial es usada a veces como una metonimia de las
transformaciones en el rea de formacin del personal. Los historiadores y

socilogos de la polica se han ocupado de discutir esta cuestin. La literatura anglosajona, por ejemplo, ha estudiado la creacin de la London Metropolitan Police (1829) como una invencin de una polica profesional (Walker,
1978; Emsley, 1991; Reiner, 1992). Esta nueva profesin era presentada por
su mentor, Robert Peel, como un servicio pblico que se ofreca a la sociedad,
compuesto esencialmente por civiles que patrullaban la ciudad regularmente. Los policeman estaran sometidos a un reglamento de instrucciones y
deban mantener un orden utilizando estrategias de anticipacin, procurando evitar que los desrdenes acontecieran: esa era la moderna idea de una
polica preventiva.
En un estudio histrico sobre la polica britnica, Barbara Weinberger argumenta que la profesionalizacin era ms una auto-imagen proyectada por
los policas que una realidad institucional (Weinberger, 1991). En sentido estricto, toda profesin se organiza a partir de la monopolizacin de un campo
de accin y de un saber que utiliza para intervenir en l. Segn Dominique
Monjardet, la polica no define por s misma su esfera de accin: el monopolio
de la violencia legtima para garantizar la seguridad de los habitantes se le
presenta como una imposicin que deriva de la soberana estatal. Pero, adems, el saber que detenta no puede reducirse a las reglas burocrticas modernas (en el sentido weberiano, es decir, formales e impersonales), ya que
consiste bsicamente en un conocimiento emprico, basado en las cualidades
individuales y que solo es transmisible a travs del contacto con alguien que
posea experiencia (Monjardet, 2002: 123-130). Es la parbola que se escucha con frecuencia en los pasillos de la institucin: el polica se hace en la
calle (o en la comisara). Mientras la competencia profesional est basada en
conocimientos formales, objetivos y tericos, el expertise policial se aprende
en redes informales, idiosincrticas y fundamentalmente prcticas.
Los intentos de profesionalizacin policial contenidos en algunos procesos reformistas siempre chocaron contra la apora contenida en sus propios
trminos. Pero esas reformas existieron: lo dicho hasta aqu no implica negar
el cambio fundamental que se produjo, en casi todas las policas del mundo,
con la aparicin de las escuelas de instruccin del personal. Jean-Marc Berlire estudi el que quizs sea uno de los ejemplos que ms atencin despert en otros pases, la creacin de la escuela de la polica municipal de Paris
en 1883. Ofreca cursos de 3 a 10 meses, dependiendo de la educacin previa
que arrastraban los candidatos y enseaba las habilidades bsicas, tcnicas,
del oficio policial (Berlire, 1996: 72-76). Los proyectos para la creacin de
escuelas de polica en Argentina no estaran, como veremos, desfasados de
101
102
la tendencia mundial. Esto en parte se explica porque hacia finales del siglo
xix las policas intensificaron sus contactos a travs de los viajes de estudio y
luego, a comienzos del siglo xx, con la participacin en congresos internacional. Marcos Paz, quien tom la primera iniciativa para crear una escuela de
agentes, mantena una comunicacin regular con su par parisino.
La cuestin de la formacin de los policas, no obstante, no se reduce al
establecimiento de las escuelas. Es posible distinguir, analticamente, tres
problemticas que delimitan esta cuestin: el reclutamiento (quines eran
los policas y qu mecanismos se utilizaban para cooptarlos?), la instruccin
(cmo se transmitan los conocimientos necesarios para ejercer el trabajo
de polica?) y la capacitacin (cmo se actualizaba a los policas ante una
innovacin institucional?). Es preciso aclarar que el grado de diferenciacin
de estas reas vara histricamente. Durante casi todo el siglo xix, el reclutamiento era una prctica informal que haca uso de las recomendaciones.
A su vez, tanto la instruccin como la capacitacin eran llevadas a cabo en
los propios lugares de trabajo (el departamento de polica, las comisaras).
A medida en que van apareciendo las escuelas de formacin, el proceso de
reclutamiento se subordina al de la instruccin y, paralelamente, la distincin entre instruccin bsica y capacitacin especializada se va tornando
ms ntida.
Comencemos por el reclutamiento. En un trabajo pionero sobre este tema,
Sandra Gayol seal que los intentos por conformar un cuerpo de agentes
policiales, durante la segunda mitad del siglo XIX, dialog con las vicisitudes del proceso ms general de constitucin de un mercado de trabajadores
urbanos. Tal como han sealado Romero y Sbato (1992), este mercado se
caracterizaba por un escaso nivel de especializacin y una alta movilidad
ocupacional. Gayol argumenta que exista toda una querella en la que estaban implicados, entre otros actores, la polica y la prensa, en torno a la
cuestin de la calidad moral de los agentes de calle. La prensa criticaba en
forma constante los excesos que cometan los sargentos, cabos y vigilantes;
y la cpula policial responda que se deban a la baja procedencia social de
los individuos que eran reclutados. En la dcada de 1860, muchos policas
eran analfabetos y algunos, que eran extranjeros, directamente no hablaban
bien el espaol. Un enorme porcentaje de los vigilantes eran expulsados por
sufrir ms de un arresto, generalmente por ebriedad (Gayol, 1996: 126-127).
No solo era difcil mantener en el puesto a los vigilantes, tambin era problemtico reclutarlos. El oficio policial se consideraba mal pago y poco estimado
por la sociedad. Adems de las exoneraciones, eran frecuentes las deserciones en cuanto se presentaba otra oportunidad en el mercado laboral.
De este modo, la inestabilidad del personal de calle dificultaba la consolidacin de una carrera profesional dentro de la institucin. En ese nivel, los
trabajos de cabo, sargento y vigilante se alternaban con otras ocupaciones
(pen, jornalero, vendedor) en un dinmico mercado de trabajo. Una situacin parecida aparece en el anlisis realizado por Marcos Bretas para el caso
de los policas militares en el Ro de Janeiro imperial. All eran recurrentes
entre los agentes las agresiones a los pares, las deserciones, el alcoholismo
y el analfabetismo. Sin embargo, a diferencia de Buenos Aires adonde los
policas ingresaban por recomendaciones, en Ro de Janeiro imperaba un
sistema de reclutamiento forzado indirecto, es decir, lo que muchas veces
se presentaba como una eleccin voluntaria era en realidad una alternativa
para evadir el alistamiento militar, evitando un rgimen disciplinario ms
estricto y peor remunerado (Bretas, 1998).
En Buenos Aires, no solo el reclutamiento era una prctica informal dependiente de la voluntad de las autoridades policiales. Generalmente, en
las ltimas dcadas del siglo xix, se incorporaban a la polica jvenes con
poca formacin, mayoritariamente analfabetos, algunos extranjeros y otros
emigrantes del interior del pas. Cules fueron los primeros intentos por
transformar esta situacin? En 1880, la primera medida tomada por Marcos
Paz fue declarar prescindible a todo el personal, mostrando cierta intencin
de refundar la polica sobre bases profesionales. En 1881se publicaron las
Instrucciones para sargentos, cabos y vigilantes que los comisarios estaban
obligados a transmitir oralmente a sus subordinados. Tuvo adems la intensin de crear la primera Escuela de Sargentos, aunque por motivos presumiblemente presupuestarios qued reducida a un conjunto de clases en la
Comisara de Inspeccin. Hubo que esperar hasta 1887, durante la jefatura
de Aureliano Cuenca, para que el proyecto llegara a algn puerto. Cuenca
haba asumido con el manifiesto objetivo de reducir el carcter militar de
la Polica de la Capital, y el establecimiento de un dispositivo educativo se le
present como el mejor camino para transformar las aptitudes del personal,
adquiriendo un carcter ms civil.
La Escuela Terico-Prctica de Agentes se convirti no solo en un mecanismo de formacin del personal, sino adems en la va de acceso a la
institucin, ya que contaba con un examen final eliminatorio. Justificando la
medida por la escasez de presupuesto, los profesores fueron reclutados entre los empleados de la polica, asignndoles funciones pedaggicas. Los contenidos del curso giraban en torno a las facultades, deberes y obligaciones de
los agentes establecidas por la reglamentacin vigente. Una vez finalizado el
curso que duraba aproximadamente un mes se realizaba una evaluacin
103
104
y quienes aprobaban eran incorporados a distintos servicios. Sin embargo, la

escuela no logr estabilidad institucional y fue cerrada en 1889. Dej un difuso legado: los alumnos fueron repartidos en distintas comisaras a las que
se les orden hacerse cargo de una capacitacin acorde al programa de la
escuela. Se estableci, entonces, que para incorporar a un agente de polica
deba contar con ciertos conocimientos elementales que eran impartidos por
un sargento o cabo en la comisara. Independientemente de los cambios en
los escalafones y ascensos en grados policiales, la delegacin de la formacin
policial en las comisaras perdur durante muchos aos.
Otras medidas que se adoptaron para enmendar el vaco dejado por el
cierre de la escuela fue la publicacin de textos que contenan informacin
bsica sobre el oficio policial. No solo los manuales y textos de instruccin
sino tambin la Revista de Polica de la Capital, dirigida por los comisarios
Antonio Ballv y Federico Lpez, se edit entre 1888 y 1889 como un intento
de instruir a los agentes. Una medida institucional procur que esa revista
fuera ampliamente leda, estableciendo la suscripcin obligatoria para todos
los agentes (Barry, 2008). Pero estos intentos chocaban contra la estricta
limitacin que significaba el alto nivel de analfabetismo de los policas.
Cuando Ramn Falcn asumi la jefatura en 1906, atac como ninguno
antes el viejo problema de la calidad moral del personal policial. Primero
estableci la educacin obligatoria para los agentes analfabetos, autorizando la concurrencia a una serie de clases que dictaban sacerdotes salesianos
en el Colegio Don Bosco. Cre, adems, la Compaa de Cadetes, un cuerpo
de vigilantes uniformados que ingresaban a travs de un proceso de instruccin estrictamente militar. Eran requisitos para ingresar a esa carrera:
ser argentino, tener entre 20 y 30 aos de edad, una estatura mnima de
1.60 metros, gozar de buena salud y de un buen concepto social, no haber tenido condenas ni ser reincidente y haber cumplido el servicio militar
(Rodrguez, 1987).
De este modo, durante las primeras dcadas del siglo xx fue creciendo
la idea de organizar profesionalmente las fuerzas policiales sobre una base
militarista. Esto se haba puesto en evidencia, originalmente, por la opinin
de distintos funcionarios y especialistas. Posteriormente, sobre todo en el
caso de la ciudad de Buenos Aires, la prensa escrita contribuy a la difusin
de estas ideas, apoyndose en la popularidad y avidez del pblico por los
casos policiales y en el sealamiento de las falencias de la polica.9 Tambin
se comenzaron a dar pasos en este sentido en distintas jurisdicciones provinciales, con medidas aisladas que iban desde el mejoramiento de la infraestructura edilicia, la unificacin en el uso de los uniformes para dar mayor
Sobre este tema vase Satta, 1998: 189220; y Caimari, 2004: 199-230.
9
El sinuoso camino de
profesionalizacin
de las policas en
Argentina tuvo como
preocupacin inicial
el reclutamiento de
una fuerza policial
estable y cuyos antecedentes personales
y laborales pudiesen
ser verificados.
visibilidad y sentido de pertenencia institucional a

sus usuarios, y la actualizacin de los reglamentos
de polica.
Hubo diversas iniciativas relacionadas a la formacin y capacitacin de las policas provinciales
durante estas primeras dcadas del siglo xx, especialmente a partir de los aos treinta. Sin embargo,
los ejemplos de Crdoba y Buenos Aires muestran
la disparidad de las mismas. As, la provincia de
Crdoba llev la delantera con la creacin de su segunda escuela de polica a
partir de 1939. Nada de esto puede verificarse en el caso bonaerense; apenas
algunas referencias a la necesidad de dictar academias al personal. El inters mayor, en este ltimo caso, pas ms por la reorientacin de lealtades
polticas que por la formacin y capacitacin profesional. Ambas instituciones, sin embargo, tuvieron en comn la preocupacin de incorporar jvenes
sin antecedentes penales y con buena salud. Se implementaron as, tanto en
Crdoba como en Buenos Aires, mecanismos de ingreso que incluan estas
evaluaciones y recopilacin de informes sobre aquellos que aspiraban a ingresar a dichas policas.
Ya en la etapa peronista, se destac la reforma policial de Adolfo Marsillach en la provincia de Buenos Aires.10 Este militar busc un impacto a
largo plazo, lo cual puede verse no solo por los aspectos estructurales de
la institucin policial que reformul sino por su poltica educativa. Todas
las medidas tomadas tenan su centro de debate en los institutos policiales
dedicados a los oficiales, principales destinatarios y buscados protagonistas
del cambio. Tanto en la escuela de cadetes (creada antes de su gestin, en
1941), cuyos cursos adquirieron regularidad a partir de entonces, como en el
nuevo instituto para formar a los oficiales en actividad la escuela superior
de polica los alumnos eran permanentemente informados sobre el perfil y
la direccin de la reforma en marcha. Las escuelas policiales, en esta estrategia de difusin, actuaban como cajas de resonancia hacia el interior de la
fuerza de seguridad provincial respecto de las medidas que se iban tomando.
Su xito se debi, en parte, a que los principales publicistas de la reforma
policial en ese mbito no fueron ni los funcionarios civiles ni los militares que
rodeaban a Marsillach, sino los mismos policas.
El sinuoso camino de profesionalizacin de las policas en Argentina tuvo
como preocupacin inicial el reclutamiento de una fuerza policial estable
y cuyos antecedentes personales y laborales pudiesen ser verificados. Esto
ocurri hacia finales del siglo xix y principios del xx en la mayora de los
La misma tuvo lugar durante la gobernacin de Domingo Mercante. Marsillach, su
compaero de armas, ocup la jefatura de
polica bonaerense entre 1946 y 1951.
10
105
casos estudiados. Posteriormente, a travs del sistema de academias y de

la circulacin de las primeras revistas especializadas en temas policiales,
se busc afirmar la instruccin de estos policas ya reclutados. Tambin se
procur la instruccin sistemtica de los nuevos reclutas. Pese a los diversos
intentos realizados en varias provincias, fue la polica de la capital la primera en contar con una escuela de polica estable a partir de finales de la
dcada de 1910. El resto de las academias policiales provinciales se fueron
conformando a partir de los aos treinta y cuarenta del siglo xx. Y junto a
estos procesos, tuvo lugar la instauracin de cursos de perfeccionamiento y
especializacin profesional que atendieron a la capacitacin de los policas
en actividad. De manera tal que para mediados del siglo xx asistimos a una
instancia madura de profesionalizacin de las fuerzas policiales argentinas
signada por la existencia de institutos educativos propios, leyes que regulaban las carreras policiales y normativas que incluan a todo el personal
propio, completando el recorrido histrico iniciado varias dcadas atrs.
La consolidacin de las escuelas de polica argentinas durante la segunda
mitad del siglo xx profundiz la tendencia hacia la formacin de una cultura
institucional hermtica, tan solo abierta a ese ncleo de valores compartidos
que comenzara a denominarse familia policial. Desde mediados del siglo
xix, como vimos, sucesivas jefaturas se manifestaban preocupadas por las
dificultades para imponer un modelo de mando centralizado, una disciplina
institucional, una clara separacin entre la polica y cualquier otra profesin
civil. Al contrario, las reformas iniciadas en la dcada de 1990 tendieron a
romper con el sistema de instruccin endopolicial, cerrado sobre si mismo
y reticente a los entrometimientos forneos. Pero, claro, los reformistas no
eran parte de la familia, provenan del mbito del derecho y proponan
una diversificacin de los actores involucrados en la educacin policial. Se
los acusaba de no saber lo que significaba ser polica: esta respuesta unvoca por parte de aquellos que defendan los mecanismos de reclutamiento
e instruccin hasta entonces vigentes, da cuenta de una amplia aceptacin
interna de los ideales de los primeros reformistas.
Las normas y las prcticas
106
Para concluir, volvamos sobre los interrogantes planteados al comienzo. Es

importante reconsiderar, luego de este somero recorrido por cuatro inclinaciones reformistas, qu idea de reforma policial queda finalmente delineada.
Argumentamos que debamos ampliar la perspectiva temporal para situar
esta cuestin en un horizonte histrico ms extendido, teniendo en cuenta en

cada caso las continuidades y las rupturas. Pero adems es preciso problematizar las estrategias de abordaje de la reforma policial (y de la polica en
general) como tema de investigacin en el mbito de las ciencias sociales.
La polica, como sabemos, es una institucin que convive con una doble
dependencia, muy difcil de ajustar. Por un lado, est subordinada al gobierno del estado en el que opera territorialmente: de aquel procede el poder
que la autoriza a hacer uso de la fuerza en determinadas circunstancias y
aquel define los lineamientos de su accionar. Por el otro, forma parte de un
complejo sistema abocado a la prevencin y represin de los delitos, tambin integrado por el poder judicial y las instituciones penitenciarias. Toda
normativa en materia policial debe contemplar esta duplicidad, pero las disputas y negociaciones sobre lo que debera hacer la polica no se agotan en
las frmulas legales.
Se han discutido bastante los lineamientos normativos que deben regir
una polica democrtica, y seguramente se seguirn discutiendo. No debera descuidarse otro frente de anlisis: el de las prcticas policiales. Quienes
las investigan saben el abismo que existe entre la letra de las normas y las
prcticas cotidianas: tal vez sea lo primero que se aprende en un trabajo de
campo, ya sea una incursin etnogrfica o una pesquisa en archivos histricos. Es probable que esto valga para cualquier organizacin burocrtica,
pero la polica presenta la particularidad de hacer de ese mismo hiato una
suerte de dogma institucional. Sin ir ms lejos, uno de los principales doctrinarios de la Polica Federal Argentina, Enrique Fentanes, transmita ese
principio a sus alumnos del curso de subcomisarios de la Escuela Superior
de Polica; y lo haca con una notable franqueza. La polica es ejecutiva y
activa por excelencia, escriba en el manual destinado a las clases, y aada:
en su accin, en cuanto requiera decisiones de nivel gubernativo, los actos
decretales y reglamentarios son los menos. La polica era reconocida as
como un poder eminentemente instrumental, una instancia de ejecucin de
decisiones de gobierno: en la superior conduccin de la institucin ha predominado, en todas las pocas, el aspecto ejecutivo en sentido estricto, sobre
los administrativos y burocrticos (Fentanes, 1979: 56).
A pesar de todo, estamos habituados a identificar el debate sobre la seguridad pblica con la esfera normativa. Se discuten las leyes orgnicas de las
policas, las leyes que regulan la administracin del personal de las fuerzas
de seguridad, el cdigo penal, los cdigos procesales, los cdigos contravencionales y de faltas. Las reformas policiales a las cuales nos hemos referido
no siempre se iniciaron con una modificacin normativa y no fueron pocas
107
las veces que se produjeron significativas transformaciones sin tocar las reglas formales del juego. El estudio de este tipo de reformas no es sencillo: a
menudo configuran procesos lentos y poco lineales, disimulados por la inercia de las rutinas oficinescas. A veces sus mentores hacen poco alarde de
ellos para salvaguardarse de posibles cuestionamientos internos y externos.
Lo cierto es que para reconstruir la historia de las prcticas institucionales
de los policas es preciso dotarse de una dosis de paciencia y tiempo para la
decantacin de conclusiones, no siempre compatible con las urgencias la accin poltica. An as, quizs sea la hora de prestar mayor atencin al mundo
de las prcticas, relevantes incluso para aquellos que transitan el espinoso
territorio del deber ser. Es tiempo de discutir, parafraseando a Dominique
Monjardet, lo que hace y lo que ha hecho la polica.
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Notas sobre las reformas policiales

en la Argentina, siglos xix y xx

s posible reformar la polica? Qu sera una reforma policial? Casi

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Notas sobre las reformas policiales en la Argentina, siglos xix y xx

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e incluso a documentar la existencia de fuentes primarias que hoy parecen

tudios Legales y Sociales. Seminario sobre

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Las nuevas reformas

seguridad, salvo algunas excepciones como Sofa

seguridad: entre polticos y expertos, en

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este sentido, el caso ms conocido es el de la reforma bonaerense, seguido

La cuestin del modelo institucional

cia de Buenos Aires, en Frling y Candina,

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de gobierno mucho ms abarcativa que la moderna polica de seguridad.

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recorreran las calles. An as, otros datos muestran algunas limitaciones en

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Este complejo cuadro

calle. Estos vigilantes estaban repartidos entre

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emprendi una gestin con fuerte voluntad de reformas. La preocupacin

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1900) compartieron algunos frentes de innovacin propios de una polica

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Los dos primeros problemas estaban relacionados

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si es excesivo, constituye una condena en s mismo. Le bastaba a la polica

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Los jueces del nuevo

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ma en Buenos Aires y en las provincias viejas. Por

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As, estos smbolos

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La inmensa revolucin en los transportes que

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todo un nuevo campo de posibilidades en materia policial, en la medida en

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Recin en la dcada de 1940, la figura de Vucetich sera rescatada por las

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mvil en la escena urbana. El automvil fue central tanto por su condicin de

La polica fue una

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muerte que esto ocasionaba, pero tambin por la

La invencin de la profesin policial involucra un campo problemtico que

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transformaciones en el rea de formacin del personal. Los historiadores y

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y quienes aprobaban eran incorporados a distintos servicios. Sin embargo, la