PLANO NACIONAL

DE CULTURA

PLANO NACIONAL
DE CULTURA
direitos e polticas

culturais no brasil

guilherme varella

Coordenao editorial e projeto grfico

Sergio Cohn
Capa
Tiago Gonalves a partir de obra Composio, de Lothar Charoux (1975).
Direitos cedidos pela Famlia Charoux, titular dos direitos autorais.
Reviso
Azougue Editorial
Equipe Azougue
Barbara Ribeiro, Evelyn Rocha, Rafaela doa Santos,
Tiago Gonalves e Welington Portella

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
V351p
Varella, Guilherme
Plano Nacional de Cultura : direitos e polticas culturais no Brasil / Guilherme Varella.
- 1. ed. - Rio de Janeiro : Azougue, 2014.
208 p. ; 24 cm.
ISBN 978-85-7920-161-5
1. Plano Nacional de Cultura (Brasil). 2. Cultura. 3. Patrimnio cultural - Brasil. 4. Polticas
pblicas de cultura. 5. Direitos culturais I. Ttulo.
14-17826 CDD: 363.69
CDU: 351.853
14/11/2014 14/11/2014

Licena de Uso
Este livro pode e deve ser lido, utilizado, copiado e distribudo livre e tranquilamente, da maneira que julgar mais adequada, contanto que seja citada a fonte e que o resultado do processo de uso seja tambm livre, acessvel e aberto, nestes mesmos termos, inclusive para seu uso comercial.

[ 2014 ]
Beco do Azougue Editorial Ltda.
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azougue - mais que uma editora, um pacto com a cultura

APRESENTAO, POR JUCA FERREIRA

INTRODUO

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DIREITO E CULTURA
1.1.1 A cultura para o Direito e o Direito para cultura:

interfaces e interpretaes
1.1.1 Cultura do Direito: teoria constitucional da cultura
1.1.2 Direito da cultura: a cultura como objeto do Direito
1.2 Culturalismo jurdico e multiculturalismo
1.3 As ideias de cultura
1.3.1 Evoluo histrica da ideia de cultura
1.3.2 Conceitos e sentidos de cultura
1.4 Uma delimitao jurdica de cultura

17

DIREITOS CULTURAIS NO BRASIL

2.1 O porqu dos direitos culturais
2.2 Direitos culturais como direitos fundamentais
2.3 Geraes ou dimenses dos direitos fundamentais
2.3.1 Direitos culturais de primeira gerao: as liberdades culturais
2.3.2 Direitos culturais de segunda gerao:

promoo e acesso cultura
2.3.3 Direitos culturais de terceira gerao:

direito ao patrimnio cultural
2.3.4. Direitos culturais de quarta gerao: participao

na definio das polticas culturais
2.4 Direitos culturais no sistema internacional de direitos humanos
2.4.1 Breve retrospecto dos documentos internacionais sobre cultura
2.4.2 Direito cultura, direitos culturais
e a dimenso cultural dos direitos humanos
2.4.3 Direitos culturais individuais e coletivos
2.5 Ordenao constitucional da cultura
2.5.1 Direitos culturais na Constituio Federal
2.5.2 Natureza jurdica dos direitos culturais: tutela objetiva e subjetiva
2.5.3 Princpios culturais
2.5.4 Garantias culturais
PLANO NACIONAL DE CULTURA
3.1 Lei 12.343/10 e o marco legal das polticas culturais

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3.2 Suporte jurdico do Plano Nacional de Cultura

3.3 PNC como anteparo legal de polticas pblicas de cultura
3.3.1 Vinculao do PNC e uma poltica de Estado para a cultura
3.4 As dimenses da cultura no Plano Nacional de Cultura
3.4.1 Dimenso simblica:

artes, modos de vida, saberes, fazeres, valores e identidades
3.4.1.1 Diversidade cultural e interculturalidade
3.4.2 Dimenso cidad: a cidadania cultural
3.4.3 Dimenso econmica: a economia da cultura e o desenvolvimento
3.5 O processo de elaborao e desenvolvimento do PNC
3.5.1 Histrico de elaborao
3.5.2 Participao social, pactuao e legitimidade
3.6 As metas do Plano Nacional de Cultura: 53 objetivos para dez anos
3.7 Informaes e indicadores culturais:

monitoramento e reviso das polticas pblicas de cultura
3.8 Plano e Sistema Nacional de Cultura:

integrao institucional e capilaridade das polticas culturais
3.9 Efetividade e condies de eficcia do Plano Nacional de Cultura

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ESTADO E POLTICAS PBLICAS DE CULTURA

4.1 Breve histrico da relao entre Estado e cultura no Brasil
4.2 O Estado e a concretizao dos direitos culturais
4.3 O papel do Estado no Plano Nacional de Cultura

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CONCLUSO

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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AGRADECIMENTOS

203

SOBRE O AUTOR

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APRESENTAO
por Juca Ferreira

Os estudos sobre polticas culturais ainda so poucos e incipientes no Brasil,

sendo ainda em menor nmero os que se dedicam a analisar as polticas culturais
como realizao de direitos. A partir da redemocratizao do pas, a relao do Estado com a cultura e as artes mudou muito e j temos, neste perodo aps a ditadura
militar, uma experincia bastante significativa de polticas pblicas de cultura.
As polticas federais, estaduais e municipais deste perodo, expressas em
programas e aes, j so muito significativas e j as temos em uma quantidade
que possibilita a reflexo sobre os seus significados. Desta forma, esse conjunto
de polticas vem se afirmando como parte do processo de democratizao do
Estado e da sociedade brasileira.
A partir do governo do presidente Lula, vem se consolidando a noo de que
a cultura um direito de todos os brasileiros e brasileiras, e as polticas culturais
tm se voltado a atender as demandas e necessidades da populao, alargando
o acesso de um nmero cada vez maior de brasileiros.
Os estudos sobre direitos e polticas culturais no Brasil, mesmo que em quantidade ainda insatisfatria, refletem essa evoluo das polticas pblicas e esto
sintonizados com a grandeza da produo cultural brasileira e com a qualidade
e a abrangncia da cultura nacional. Tais estudos so, eles prprios, parte essencial do pensar e do fazer cultural no pas e, assim, devem ser encarados como
imprescindveis no processo de evoluo das polticas pblicas, cumprindo o
papel de construir a compreenso do significado de cada passo que dado - dos
impactos positivos aos negativos. Servem tambm para orientar, de forma decisiva, sobre o que ainda deve ser feito, e para qualificar a relao entre o Estado,
a sociedade e a dimenso simblica do pas.
No cenrio atual, de pesquisas ainda incipientes sobre as polticas pblicas de
cultura na rea do Direito, o livro Plano Nacional de Cultura: direitos e polticas
culturais no Brasil traz valiosa contribuio. Resultado da dissertao de mestrado
desenvolvida na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, o livro do
pesquisador e gestor cultural Guilherme Varella busca entender as complexas
nuances entre a anlise jurdica e a abordagem cultural do Plano Nacional de
Cultura (PNC), analisado no apenas como lei, mas como importante processo
de construo poltica e normativa nos oito anos do governo Lula.
Neste perodo, tive a oportunidade de estar ao lado do ministro Gilberto Gil
e, entre 2008 e 2010, frente do Ministrio da Cultura (MinC). Dentre as prin-

cipais contribuies que pudemos deixar, de carter basilar para a orientao

do Estado no campo cultural, esteve a ampliao do escopo e do entendimento
de cultura. Propusemos nossas aes com base em trs dimenses da cultura:
a dimenso simblica, que incorpora a esfera dos valores, identidades e das
linguagens artsticas que estruturam nossa dinmica cultural; a dimenso econmica, abarcando os arranjos produtivos da cultura e o seu desenvolvimento
como forte economia; e a dimenso cidad, relativa ao acesso aos bens e servios
culturais, e aos direitos coletivos e dos indivduos, componentes indispensveis
de sua cidadania.
Este alargamento conceitual, sagazmente captado pelo livro - que visita os
primrdios das definies de cultura, sua evoluo em vrios campos do saber
e aponta os enquadramentos mais atuais aplicados gesto pblica -, permitiu
ativar o Ministrio para uma interveno arrojada e criativa, contempornea e
amplificada na seara cultural.
Uma ao que extrapolou a circunscrio simplificada dos segmentos culturais pertinentes ao Ministrio, clssicos ou tradicionais, para alcanar um
patamar de reconhecimento de foras culturais j existentes, incorporando linguagens e setores no reconhecidos, assim como interfaces e transversalidades
necessrias, alm da absoro de (novas) demandas sociais, tidas antes como
exgenas ou alheias rea da cultura. Com isso, a poltica cultural estabelecida
ganhou robustez programtica, elasticidade temtica e permeabilidade social.
Naturalmente, nesse curso, saltos profundos foram provocados e tal poltica
passou a exigir do poder pblico solues anteriormente no pensadas, tanto
no campo institucional, quanto na esfera normativa. Mais do que isso, elevar a
atuao pblica na cultura ao patamar exigido pela complexidade cultural do
pas trouxe, simultaneamente, como demanda e resultado, o reconhecimento e
a ampliao dos direitos culturais e a necessidade da institucionalizao desses
direitos. So muitos e de vrias ordens, individuais e coletivos, indo da expresso
cultural fruio dos bens e servios, todos eles configurando o que se pode
chamar de cidadania cultural.
No entanto, no Brasil, as condies de acesso a tais direitos ainda so muito
desiguais, como so desiguais as oportunidades conferidas aos indivduos para
participar ativamente da vida cultural do pas. Ao Estado cumpre a funo essencial de possibilitar este acesso, misso alcanvel apenas e to somente quando
os direitos culturais forem reconhecidos, consolidados e instrumentalizados
de forma a permitir sua reivindicao pela sociedade e seu cumprimento pelo
poder pblico.
E aqui reside um dos grandes mritos deste livro: a partir do Plano Nacional
de Cultura, desvendar os direitos culturais no Brasil, em um exerccio de detalh-los, percorrer seu caminho de surgimento, entender sua natureza e tipologia,

e sistematiz-los, de maneira a apresentar um corpo instrumental apto a ser

acionado pelo Estado, como ferramenta e catapulta para as polticas pblicas
de cultura.
Estruturar institucionalmente os direitos culturais um passo decisivo para
a implementao dessas polticas, para que sejam executadas com a mxima
eficcia e obtenham carter perene, tpico de polticas de Estado. Nesse ponto,
a experincia do Plano Nacional de Cultura digna de ateno, como a destinada por este livro. O Plano significou a abertura franca ao dilogo com o meio
cultural, para absorver as demandas de cada segmento na composio de um
documento que permearia uma dcada de polticas pblicas de cultura. Foram
realizados seminrios e audincias em mais de 80% dos municpios brasileiros,
atravs dos quais a propositura do documento legal que organizava aes, diretrizes e metas para o Estado foi confrontada com a vontade real da populao
em sua diversidade e em praticamente todo o territrio nacional. O resultado
foi o surgimento no apenas de um amplo arcabouo de objetivos e premissas
importantes, a exemplo da diversidade cultural como pilar do desenvolvimento
cultural brasileiro, mas a criao de um repositrio real de direitos culturais,
legalmente reconhecidos e aptos a se realizar atravs de diversas polticas, programas, projetos e aes at o ano de 2020.
O livro de Guilherme Varella parte do Plano Nacional de Cultura, mas vai
alm dele e, na realidade, insere-se a fundo no debate pblico e acadmico com
o meritrio exerccio de alargamento do Direito para a compreenso mais justa
e complexa da cultura.
A meu ver, porm, a principal discusso que se coloca tem no Plano, no livro e
neste prefcio apenas um ponto de partida. Sua essncia est na centralidade da
cultura para o desenvolvimento do pas. A cultura no pode ser entendida apenas
como pauta setorial, atrelada a uma pasta governamental e destinada ao apoio s
artes ou preservao de determinadas manifestaes culturais. A cultura deve
ser compreendida de acordo com seu principal papel, o insubstituvel papel de
revelar quem somos, como indivduos e como nao, atravs do aguamento
de nossa sensibilidade e de nossa compreenso simblica. Tem a audcia de
produzir uma economia de significados e contedos, que aprofunda o processo
de arranque da sociedade brasileira para uma economia ps-industrial plena e
frtil. E tem a prerrogativa indispensvel de ser o principal pilar das democracias
contemporneas, assentadas na radicalizao da liberdade de expresso, no
embate horizontal de ideias, sem intermedirios e em rede, com a participao
social como direito inalienvel. Todos estes, valores emergidos da complexa e
recente profuso cultural da sociedade contempornea.

Para Leu, coisa boa da minha vida

INTRODUO

Torna-se cada vez mais cristalizado o entendimento, inclusive nas convenes

internacionais1, de que a cultura um dos principais fatores de desenvolvimento
da sociedade, seja atravs da instrumentalizao que proporciona para o exerccio
da cidadania, para a preservao da diversidade e das identidades, seja atravs
de sua dimenso econmica, que se expande de maneira acentuada e inovadora,
por meio inclusive das economias da cultura e de modelos de desenvolvimento
sustentvel.
A importncia da cultura tamanha no horizonte das polticas de desenvolvimento, e mesmo na configurao poltica e social das naes contemporneas,
que alguns autores, como Hermann Heller, chegam a consider-la a quarta dimenso do Estado, ao lado das trs dimenses clssicas: povo, territrio e poder
(HELLER, 1992).
Nessa esteira, observa-se no cenrio brasileiro atual um sensvel avano na
rea cultural, com o crescimento do nmero de polticas culturais implementadas
ou em processo de implementao nos trs nveis federativos (federal, estadual,
e municipal). Tem aumentado consideravelmente o nmero2 de decretos e portarias que instituem e regulamentam polticas, alm de projetos de lei (PLs) e
propostas de emenda Constituio (PECs) de matria cultural. Esse fenmeno
foi evidenciado especialmente no ano de 2009, chamado pela mdia especializada
de ano da cultura no Congresso Nacional (BRANT, 2009), em aluso aos vrios
projetos em tramitao.
Cresce tambm a participao dos povos, comunidades, setores artsticos,
segmentos e movimentos culturais na elaborao das polticas pblicas e documentos norteadores das aes estatais, a exemplo do que vem ocorrendo nas
Conferncias Nacionais de Cultura e nas demais instncias participativas, como
colegiados, cmaras setoriais e conselhos.
1 Na esfera internacional, dentre todos os tratados e convenes, cabe destacar a Conveno sobre a Proteo e a
Promoo da Diversidade das Expresses Culturais, aprovada pela UNESCO em 2005 e ratificada pelo Brasil em 2007,
e que ser tratada no captulo 2, com os demais diplomas internacionais. Apenas ttulo introdutrio, em seu artigo 13, a
Conveno da Diversidade expressa a ateno que os signatrios devem ter para integrar a cultura nas suas polticas
de desenvolvimento, em todos os nveis. No artigo 14, traz a diretriz para as Partes apoiarem a cooperao para o
desenvolvimento sustentvel e a reduo da pobreza, especialmente em relao s necessidades especficas dos pases
em desenvolvimento. Em UNESCO (2005).
2 Como exemplos, podem ser citados: Decreto n. 6226, de 2007, que instituiu o Programa Mais Cultura, voltado s aes
culturais em reas de baixo desenvolvimento socioeconmico; Decreto n. 5.264, de 2004, que instituiu o Sistema Brasileiro
de Museus; PEC 48/2005, que instituiu o Plano Nacional de Cultura; PEC 150/2003, que vincula a receita oramentria da
Unio, Estados e Municpios ao desenvolvimento cultural; e o Projeto de Lei n. 5.789/2009, convertido na Lei 12.761, de 27
de dezembro de 2012, que criou o Vale-Cultura, destinando R$ 50,00 por ms ao trabalhador para o consumo de cultura.

Entretanto, a despeito de tudo isso, constata-se uma herana jurdica e institucional negativa e insuficiente na rea cultural. histrica a negligncia do
Estado brasileiro com a cultura3 no que tange promoo de polticas slidas e
perenes para o setor, assim como quase insignificante a atividade parlamentar
voltada s suas demandas. Os recursos financeiros destinados s pastas condutoras dos temas da cultura so parcos4 e a elas conferida importncia poltica
secundria na correlao institucional dos assuntos governamentais.
Para brindar esse lapso, soma-se ainda a nfima contribuio do Direito
regulamentao normativa da cultura. Contam-se apenas algumas matrias
do campo jurdico afetas ao tema, como os direitos autorais, no Direito Civil;
ou o direito ao patrimnio cultural, na seara administrativa. Todas estudadas
em departamentos distintos das faculdades de Direito e tradicionalmente desconectadas em seu estudo, interpretao e aplicao. Alm disso, h reduzida
bibliografia jurdica especializada no campo da cultura, dificuldade com que
este trabalho se deparou, e fenmeno que apenas recentemente comea a ser
alterado com os incipientes estudos jurdicos na rea.
H, portanto, um vo a ser preenchido. De um lado, uma realidade cultural
diversa, plural e pulsante, contemplada por programas e aes que vo tomando
forma de polticas pblicas, especialmente nos ltimos doze anos. De outro, a
ateno jurdica defasada no campo da cultura.
Essa lacuna traz a imperativa demanda por solues normativas e institucionais que permitam cultura se servir do Direito de maneira a alcanar todas
as suas potencialidades no corpo social, seja atravs do reconhecimento e da
concretizao dos chamados direitos culturais, ou da definio do papel do Estado nesse campo, especialmente na elaborao e implementao das polticas
pblicas de cultura.
Assim, a preocupao jurdica com a cultura que motiva este livro, voltado
ao nico instrumento legal vigente de sistematizao jurdico-institucional das
polticas pblicas de cultura no Brasil. Trata-se do Plano Nacional de Cultura
(PNC), previsto na Constituio Federal, em seu artigo 215, desde a Emenda
Constitucional n. 48, de 2005, e regulamentado pela Lei 12.343, de 02 de dezembro de 2010.
3 A relao histrica do Estado com a rea cultural deu-se, do ponto de vista poltico, ora pela ausncia absoluta na
formulao de polticas de fomento, incentivo, produo, circulao, fruio e consumo de bens culturais, com uma ao
quase que totalmente patrimonialista, que marcou a maioria das gestes desse sculo, ora pela imposio de uma cultura
oficial e totalizante, marca dos regimes ditatoriais. Sob a tica institucional, a pasta da Cultura sempre foi secundarizada
nos planos de governo, permanecendo inexistente na estrutura estatal durante toda a primeira metade do sculo XX. Em
1953, a cultura passou a fazer parte do Ministrio da Educao, que passou a se chamar Ministrio da Educao e Cultura
(MEC). E apenas em 1985 foi criado o Ministrio da Cultura, dissolvido depois na gesto do Presidente Fernando Collor,
em 1992. Nesse prprio ano houve a sua retomada, com a posterior estruturao legal, em 1998. A linha histrica da
relao entre Estado e polticas culturais no Brasil ser aprofundada no captulo 4. Ruben George OLIVEN (1984, p. 41-52).
4 Com relao aos recursos oramentrios, o Ministrio sempre teve os menores repasses entre todas as pastas. De acordo
com as Leis Oramentrias Anuais (LOA), no ano de 2008 foi destinado 0,52% do Oramento da Unio ao Ministrio da
Cultura. Ministrio da Cultura, Sistema Nacional de Cultura (2009, p. 39).

O estudo busca analisar o processo de sistematizao e integrao das polticas

culturais setoriais no ordenamento jurdico brasileiro, a partir da construo do
Plano Nacional de Cultura, que se deu poltica e institucionalmente de forma
colaborativa, contando com a participao ativa da sociedade civil. Parte-se da
hiptese de que o Plano serve no apenas como normativa tcnica consolidadora do marco legal da cultura no pas, mas como dispositivo de absoro de
demandas da sociedade no campo das polticas pblicas de cultura.
Pretende-se investigar como as acepes e dimenses de cultura adotadas
pelo Plano influenciam no alcance de seus objetivos e se ele, tal como foi aprovado, garante efetivamente o pleno exerccio dos direitos culturais, pelos cidados.
A cultura como objeto de polticas pblicas , portanto, em ltima instncia,
a finalidade investigativa deste trabalho, especialmente no que tange ao tratamento dessas polticas. atravs delas, previstas de forma orgnica, sistemtica
e temporalmente delimitada, que se desenvolver pelos prximos anos a ao
do Estado na esfera da democratizao do acesso cultura, como preceituam
os artigos 215 e 216 da Constituio Federal.
Para tanto, este livro percorre, em seu captulo 1, a evoluo histrica da ideia
de cultura, analisando as diversas concepes e escolas que trataram do tema,
desde o surgimento do conceito de cultura como chave para o entendimento dos
fenmenos sociais at a consolidao das noes contemporneas abarcadas
nos textos legais e nas polticas pblicas.
No captulo 2, ser analisada a presena dos direitos culturais no ordenamento
constitucional brasileiro, a sua origem, categorizao jurdica e os modelos das
polticas pblicas de cultura da advindos. a partir do entendimento da natureza
dos direitos culturais na Constituio que se dar o desdobramento interpretativo acerca de todas as normas, constitucionais ou ordinrias, que formam,
segundo Jos Afonso da Silva (2001, p. 47), o conjunto de normas jurdicas que
disciplinam as relaes de cultura ou a prpria ordem jurdica da cultura, por
ele tambm denominado direito objetivo da cultura.
Nessa anlise jurdica, contribui uma obra do professor portugus Vasco Pereira da Silva (2007, p. 27-42) que sedia definitivamente a presena dos direitos
culturais no campo dos direitos fundamentais, evoluindo com estes atravs de
suas geraes. Segundo ele, no texto constitucional, a matria cultural deve ser
aplicada de forma diferenciada, em especial pela peculiaridade que a prpria
noo de cultura possui, entendida como um conceito amplo, transversal5 e
complexo. essencial que tal aplicao se d atravs da complementaridade
entre anlise jurdica e abordagem cultural (SILVA, 2007, p. 8). Nesse mbito,
este livro tambm se volta diferenciao dos significados que podem surgir das
5 O carter transversal da cultura uma de suas caractersticas marcantes, alcanando os ramos da sociologia, filosofia e
antropologia, e deve ser devidamente observado na aplicao do Direito.

interconexes (CUNHA FILHO, 2011, p. 118) entre Direito e cultura, no aspecto

conceitual e normativo.
Assim, sero analisadas terminologias contempladas no texto da Lei 12.343/10
e que alteraro o sentido de sua interpretao conforme a acepo empregada.
Dessa maneira, torna-se relevante ao estudo, por exemplo, a diferenciao das
noes de culturalismo jurdico, segundo a ampla definio trazida por Miguel
Reale, que compreende o Direito em sua dimenso antropolgica; multiculturalismo, no sentido de respeito preservao e coexistncia de direitos especficos de grupos e/ou territrios; e dos prprios direitos culturais, cuja definio
extrapola o mbito terico e ideolgico dos primeiros para alcanar a esfera
pragmtica, mesmo do ponto de vista tcnico-jurdico, da categoria de direitos
relacionados cultura, tendo esta como base de ncleos concretos que lhes do
substncia (CUNHA FILHO, 2011, p. 117-118).
O entendimento do papel do Estado na efetivao dos direitos culturais ser
mencionado. Para isso, alm da compreenso de tais direitos como direitos fundamentais6, em sentido amplo, podem ser considerados direitos sociais, como
vm sendo positivados pelas Constituies no sculo XX.7
O Plano Nacional de Cultura, sob essa chave, representa o mapa normativo
pelo qual o Estado deve se guiar ao trilhar os caminhos das polticas pblicas
da rea cultural. Sua configurao jurdica, dimenses tericas, elementos
constituintes (princpios, objetivos, valores, metas e mecanismos), processo de
elaborao e condies de eficcia sero estudados no captulo 3.
Logo aps enunciar, em seus dois primeiros artigos, os princpios e objetivos
que balizaro a atuao estatal na rea da cultura, o Plano normatiza essa atuao
ao indicar, logo no artigo 3 do seu texto, as competncias atribudas ao poder
pblico de formular polticas pblicas e programas que conduzam efetivao
dos seus objetivos, diretrizes e metas.
Assim, este livro passa tambm pelo estudo da ao do Estado, realizado
no quarto e ltimo captulo. No Plano Nacional de Cultura, o Estado adquire
os papis de indutor, fomentador e regulador das atividades, servios e bens
culturais (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 31). Passa a caber-lhe, assim, a
funo de formulador e executor de polticas pblicas para a concretizao dos
6 Para Jos Afonso da Silva, o direito cultura [...] um direito constitucional fundamental que exige ao positiva do
Estado, cuja realizao efetiva postula uma poltica cultural oficial. E decorre tambm dos documentos internacionais e
regionais de direitos humanos, citados pelo prprio autor, quais sejam: a Declarao Universal dos Direitos do Homem; o
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966; a Declarao Americana dos Direitos e Deveres
do Homem. Todos trazendo normativa expressa sobre os direitos culturais como direitos humanos (SILVA, 2001, p. 48).
7 Maria Paula Dallari Bucci explica que a partir da Constituio mexicana de 1917, da Constituio de Weimar de 1919,
e, no Brasil, da Constituio de 1934 foram consagrados os direitos sociais, tpicos do sculo XX. Tais direitos, entendidos
como de segunda gerao, so considerados pela autora como direitos-meio, englobando os direitos econmicos, sociais
e culturais, e tm como principal funo assegurar que toda pessoa tenha condies de gozar os direitos individuais de
primeira gerao. Segundo ela, esse processo de ampliao de direitos, por demanda da cidadania leva ao alargamento
do aparato de garantias e medidas concretas do Estado e prestaes positivas que passam a ser por ele prestadas (BUCCI,
2006, p. 5-6).

direitos culturais, com base em uma indita sistematizao jurdico-institucional de princpios, diretrizes e valores para a elaborao de polticas pblicas de
cultura no Brasil, em carter plurianual.
Com o PNC, surge um tipo de organizao que pode representar melhores
condies de eficcia ao se pretender, como bem explica Antonio Albino Canelas
Rubim, um conjunto articulado, continuado e sistemtico de formulaes e
prticas (RUBIM, 2008, p. 59). Soma-se a isso o fato de o Plano incorporar diretamente as demandas oriundas dos diversos segmentos culturais, o que potencializa, em hiptese, suas condies de efetividade social, j que o destinatrio
das polticas pblicas dele advindas so tambm seus prprios formuladores e
protagonistas polticos.
Nesse ponto, investiga-se o potencial efetivo, como programa de ao governamental, visando realizar objetivos determinados (BUCCI, 2006, p. 13),
atravs da anlise do prprio suporte jurdico adotado, que se baseia em norma
constitucional (art. 215) e consolida-se em lei ordinria. Almeja-se a anlise de
sua fora vinculativa sobre o administrador pblico, especialmente para avaliar
se a sua previso temporal sua durao de dez anos espelhar a vocao de
poltica de Estado ou de poltica de governo. (BUCCI, 2006, p. 21-23)
Para isso, os quatro captulos que estruturam a Lei 12.343/10 Disposies
Preliminares; Das Atribuies do Poder Pblico; Do Financiamento; Do Sistema de Monitoramento e Avaliao; e Disposies Finais so analisados, com
ateno ao seu Anexo, cujas diretrizes, estratgias e aes embasam o prprio
texto, mais enxuto, da lei.
A elaborao de todas essas diretrizes, estratgias e aes contou com a ativa
colaborao da sociedade civil organizada, de maneira que a influncia da participao social na elaborao, desenvolvimento e efetividade do PNC outra
frente essencial de conduo deste trabalho. O processo de intenso debate
pblico e participao social tem origem em 2003, incorporando propostas
advindas de seminrios, cmaras e colgios setoriais e fruns representativos
da ampla gama de segmentos artsticos e culturais: artes (msica, dana, cinema, literatura, artes cnicas, teatro etc.), patrimnio material e imaterial,
culturas indgenas, populares e tradicionais etc. Nesse percurso, ainda, foram
realizadas duas Conferncias Nacionais de Cultura (2005 e 2010), cujas deliberaes trouxeram os insumos para a elaborao do documento-base do Plano
Nacional de Cultura e das prioridades elencadas no texto da Lei. Os segmentos
representados oriundos de todos os estados do pas e abrangendo os mais
diversos setores, linguagens artsticas e grupos tnicos e culturais foram
os responsveis pelas mais de 200 diretrizes, 33 desafios principais, cinco
estratgias e sete conceitos e valores norteadores do Plano. (MINISTRIO DA
CULTURA, 2008, p. 25)

Alm disso, foram consideradas diversas pesquisas quantitativas e qualitativas desenvolvidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (MINISTRIO DA CULTURA,
2008, p. 18), o que reflete no apenas as demandas oriundas da prpria sociedade, interessada nas polticas culturais, como os efeitos e resultados que surtem
sobre ela essas prprias polticas, ou a ausncia delas.
Assim, a trajetria de elaborao do PNC se mostra um processo complexo,
que tem no componente da participao social uma de suas principais caractersticas. Da ser relevante estudar a efetividade do Plano sobre os segmentos
que sero alvo das polticas pblicas a serem implementadas, uma vez que tais
segmentos figuram como partcipes da construo normativa.
O que se vislumbra, nessa situao, um quadro peculiar, em que a pactuao elemento central. Avalia-se, ento, se as diretrizes incorporadas pela Lei,
pelo fato de serem estabelecidas em fruns reconhecidos pelos atores e com
base em valores por eles compartilhados, representando as prprias demandas
da sociedade consolidadas em um suporte jurdico, podem lhe trazer maior
potencial de executoriedade.
Nem todos os assuntos contemplados na Lei 12.343/10 foram analisados. Objetivou-se o estudo da relao entre Direito e cultura e suas implicaes diretas e
indiretas no Plano; os direitos culturais nele abarcados; o processo de elaborao
do PNC; o modelo jurdico adotado e suas caractersticas e principais implicaes
no mundo jurdico e cultural. Assim, mereceu referncia, por exemplo, a estreita
relao com o Sistema Nacional de Cultura (SNC), aprovado recentemente8, e o
advento do sistema de monitoramento e avaliao das polticas pblicas, que
sero tratados pelo estudo.
Em suma, este livro empenha-se nos seguintes objetivos: analisar a Lei
12.343/10 como suporte normativo de sistematizao jurdico-institucional
das polticas pblicas de cultura; tratar das relaes do Plano com os demais
instrumentos que daro organicidade institucional ao marco legal da cultura
no pas, como o Sistema Nacional de Cultura, baseado no sistema de conselhos,
fundos e conferncias nos trs nveis federativos (Unio, Estados e Municpios);
aprofundar a questo dos direitos culturais como direitos fundamentais; e problematizar o potencial de efetividade das polticas pblicas de cultura orientadas
e baseadas no Plano Nacional de Cultura.

8 Depois de tramitar na Cmara dos Deputados atravs da PEC 416/2005, o Sistema Nacional de Cultura foi convertido na
PEC 34/2012 no Senado Federal, onde foi aprovado no dia 12 de setembro de 2012, tendo seu texto publicado no Dirio
Oficial da Unio do dia 13 de setembro. A emenda constitucional foi promulgada no dia 29 de novembro de 2012.

DIREITO E CULTURA

Vasco Pereira da Silva inicia seu livro A Cultura a que tenho direito parafraseando Michel Prieur: entre o Direito e a Cultura existe uma espcie de relao
amorosa (SILVA, 2007, p. 7). Este afeto se justifica, segundo Silva, medida que
a cultura obriga o Direito a evoluir e o Direito recompensa-a, tornando-a mais
universal e democrtica (SILVA, 2007, p. 7). No entanto, essa relao no to
estvel quanto parece, nem to evoluda como deveria ser, ao menos no que se
refere aos estudos jurdicos no campo cultural.
Se na Sociologia, Antropologia e Filosofia os estudos da cultura tiveram desenvolvimento acentuado, especialmente a partir do fim do sculo XIX e mais
acentuadamente aps a segunda metade do sculo XX, com a sociologia da cultura (WILLIAMS, 2000, p. 12) , no Direito no mereceram a mesma ateno, tendo
um tratamento recente e incipiente. Este o motivo da escassez de bibliografia
jurdica sobre o tema e a razo para que os referenciais tericos estejam ainda
em consolidao, especialmente no Brasil.
Tratando-se de um livro que pretende analisar tecnicamente um instrumento
jurdico o Plano Nacional de Cultura (Lei 12.343/10) que trar efeitos concretos no universo da cultura, torna-se primordial que a interface entre esses
dois campos seja aprofundada, do ponto de vista conceitual, terico e prtico.
Aprofundamento que deve ser amplo o suficiente para subsidiar as definies e
terminologias que as polticas pblicas de cultura, objeto da pesquisa, demandam, a partir desta conexo.
Nessa linha, algo essencial a este captulo investigar a melhor definio
de cultura para o Direito, mesmo por razes de ordem prtica, como explica
Vasco Pereira da Silva, que tornam imprescindvel uma tentativa de delimitao aberta do mbito da cultura, designadamente para efeito de aplicao das
normas jurdicas que se lhe refiram (SILVA, 2007, p. 8). Ainda que seja rdua
esta tarefa, e impossvel de ser esgotada, especialmente se a inteno for evitar
simplificaes que restrinjam a amplitude conceitual que a prpria cultura exige,
ela necessria para evitar a iluso de entender cultura como algo bvio, que
prescinde de definio especfica para o Direito. Obviedade, como ensina Peter
Hberle (1993, p. 213), oriunda da fuga dos juristas ao enfrentarem a matria e
que marca as referncias culturais nos textos constitucionais positivados.

1.1 A cultura para o Direito e o Direito para a cultura: interfaces e interpretaes

Parte-se da ideia de que o Direito encontra-se na esfera da cultura. Se entendido como sistema normativo que rege a organizao social de um povo e,
como tal, como rede de significaes que demanda interpretao compreensiva,
pode-se deduzir extensivamente, como ensina Jos Afonso da Silva, que Direito
tambm cultura. E, assim, seu contedo extrapola a substncia meramente
jurdica, para tornar-se contedo cultural, o que demanda uma abordagem valorativa. Contedo este que se expressa, do ponto de vista constitucional, como
repositrios de valores, no que diz respeito s normas relacionadas cultura,
e cultura em si, que o objeto dessas normas (SILVA, 2001, p. 34).
Especialmente sob essa tica constitucional, a relao entre cultura e Direito
extremamente imbricada. Peter Hberle afirma que
a Constituio no se limita a ser um conjunto de textos jurdicos ou um
mero compndio de regras normativas, mas antes a expresso de um
certo grau de desenvolvimento cultural, um modo de auto-representao
prprio de um povo, espelho de seu legado cultural e fundamento da sua
esperana e desejo. (HBERLE, 2000, p. 34)

O autor aborda o Direito Constitucional como cincia da cultura e, nesse

sentido, contribui decisivamente para entender a conexo entre Direito e cultura
usando o ferramental jurdico, sem perder de vista que a prpria cultura parte
desse ferramental. Na interpretao de Vasco Pereira da Silva, essa abordagem
constitucional da cultura implica a valorizao no apenas do texto, mas tambm da realidade que lhe est subjacente, compreendendo simultaneamente a
constituio formal e a material (SILVA, 2007, p. 12-13)..
Compreender o substrato cultural sobre o qual o Direito se constri essencial
para desvelar o sistema de valores por detrs das normas jurdicas, algo que ficou
obscurecido pela compreenso legal baseada puramente em axiomas racionais,
herana do racionalismo iluminista (HESPANHA, 2001, p. 149).
nessa linha que Miguel Reale refora a importncia da compreenso valorativa do Direito, para a qual a cultura decisivamente contribui. E para tal compreenso, segundo ele, o culturalismo jurdico colabora com os pressupostos
histricos e culturais para uma apreciao que seja integral do Direito (REALE,
1977, p. 265), ultrapassando tanto a unilateralidade da mera anlise dos fatos
(sociologismo jurdico) quanto a observao centrada apenas nas normas e
tcnicas (normativismo jurdico) (REALE, 1977, p. 265).
O elo valorativo , portanto, o que bem conecta, Direito e cultura, para o estudo jurdico. Para explic-lo, vale recorrer a Kant e seu dualismo metodolgico.

Segundo ele, h uma contraposio entre realidade e valor. Uma dicotomia entre
juzos de existncia na ordem do ser e juzos de valor na ordem do deverser. As duas dimenses no se interpenetrariam, existindo independentemente.
Da dialtica kantiana, pautada na distino entre razo pura e razo
prtica, decorrem dois tipos de cincias diferentes: as cincias da realidade
(especulativas) e as cincias dos valores (cincias sociais), distintas entre si e
no diretamente dialogveis (REALE, 1977, p. 265).
De acordo com Jos Afonso da Silva, baseando-se em Johannes Hessen (SILVA,
2001, p. 22), as cincias de realidade fazem parte do mundo do ser, onde os
objetos dependem apenas de si para existirem, isto , apenas so. Seu recorte
a estrutura existencial do seu objeto. De outro lado, as cincias dos valores
pautam-se pela referncia valorativa do seu objeto, nos juzos de valor. Conforme
Hessen, estes valores encontram-se na ordem do agir, da ao humana, em que
os fenmenos no acontecem necessariamente (SILVA, 2001, p. 22).
Esse dualismo, contrapondo a ordem real e a dos valores, contudo, foi ultrapassado na evoluo das ideias filosficas (SILVA, 2001, p. 25). As cincias sociais
trazem o entendimento de que os valores penetram a realidade ou seja, o mundo
do dever-ser adentra o mundo do ser modificando o seu sentido. Nessa linha,
como explica o professor Jos Afonso da Silva (2001, p. 32), pode-se considerar
a cultura como uma projeo de valores, imbudos de um carter espiritual
humano, s coisas da realidade. Por isso, a cincia ou as cincias da cultura so
cincias valorativas.
Na interconexo entre a cincia jurdica e a cincia (ou cincias) da cultura, a
apreenso desse componente valorativo a contribuio que uma pode fornecer
outra, simbioticamente.
Nesse sentido, Allan Rocha de Souza define o que seria uma espcie de estudo
da cultura do Direito como uma anlise dos valores sociais, necessariamente
culturais e histricos, conforme refletido nas normas, em sua interpretao e
aplicao em um dado ordenamento jurdico (SOUZA, 2010, p. 50).
Essa cultura do Direito diferente, entretanto, do que significa o Direito
como expresso cultural e social, algo que ultrapassa a simples investigao
dos pressupostos, valores e fundamentos de cunho histrico, cultural e social
das normas jurdicas para alcanar a cultura como o prprio objeto do Direito
(SOUZA, 2010, p. 50).
As consequncias dessa linha de raciocnio, segundo Vasco Pereira da Silva,
so: o entendimento do que pode se chamar de cultura do Direito, quando este
visto como fenmeno cultural, que necessita ser compreendido e analisado de
acordo com a(s) metodologia(s) prpria(s) da(s) cincias da cultura (HBERLE,
2000, p. 73), corroborando o pensamento de Peter Hberle; e o surgimento do
Direito da Cultura, o estudo dos fenmenos culturais segundo a metodologia

prpria da cincia jurdica (SILVA, 2007, p. 7), que traz como expoente doutrinrio Pontier, Ricci e Bourdon.
1.1.1 Cultura do Direito: teoria constitucional da cultura
Partindo-se, ento, desse quadro, a primeira anlise importante a do Direito
como fenmeno cultural. Para tanto, existe a contribuio precursora da obra
de Peter Hberle, com sua Teoria da Constituio como Cincia da Cultura,
que reivindica os estudos constitucionais a partir da temtica cultural e a prpria aceitao da terminologia Direito Constitucional Cultural, como ramo de
interpretao do Direito.
Sem adentrar o debate sobre a procedncia de tal requisio terminolgica
(ou metodolgica), vale aqui lanar mo das bases dessa teoria, que bem servem para explicar o alcance das dinmicas, valores e pressupostos culturais na
explicao do Direito, em especial do Direito Constitucional. Esse delineamento
dos pilares da cultura do Direito servir de apoio para o objetivo traado neste
estudo, que o encontro de uma definio de cultura plausvel para o trabalho
no campo do Direito.
Hberle empreende um movimento pela busca de uma acepo de cultura
que sirva sua conceituao jurdico-filosfica. Tal acepo deve ser a mais
ampla, mltipla e aberta possvel, de maneira a representar o contexto de qualquer texto legal e de qualquer ao relevante juridicamente significativa num
Estado constitucional (HBERLE, 2000, p. 26). Isso imprescindvel, pois o
que permitir cincia jurdica cumprir com a sua funo de criar, atravs do
respectivo sistema normativo (que, por outro lado, um dos componentes culturais), um marco coerente em que possa desenvolver-se a cultura do respectivo
grupo poltico (HBERLE, 2000, p. 26).
Qualquer dogmtica voltada compreenso do Direito com base na cultura
deve ser subsidiada por essa concepo, que se funda em trs vetores orientadores: tradio, inovao e pluralismo (ou abertura). Para Hberle, a acepo de
cultura deve ter um vis tradicional, de mediao de um momento determinado
j ocorrido; um aspecto inovador, significando transformao social e evoluo
de um estgio anterior; e uma feio pluralista (ou aberta), que a capacidade
humana de desenvolver diversas culturas e no apenas uma cultura no
sempre sinnimo de cultura (SILVA, 2007, p. 10).
Com base nesses vetores, a cultura a ser tomada para a interpretao jurdica
uma
realidade complexa, enraizada em grupos sociais, agregados populacionais
ou comunidades polticas, que conjuga nomeadamente elementos de or-

dem histrica filosfica, antropolgica, sociolgica , ou mesmo psicolgica.

(SILVA, 2007, p. 9).

desse rico arcabouo cultural que emanam os princpios jurdicos, eles

prprios princpios culturais. Nos Estados democrticos fundados em suas
constituies, isso fica ainda mais evidente. O exemplo dos preceitos constitucionais da liberdade (cultural ou de expresso), o pluralismo social e da diviso
de poderes so preceitos culturais, baseados no paradigma da cultura aberta
para uma sociedade aberta (SILVA, 2007, p. 12). Para Hberle, mesmo as noes
modernas de Estado de Direito, democracia e de Constituio so realidades
culturais pertencentes a um modelo (cultural) de organizao do poder poltico
oriundo do acervo cultural do Ocidente (HBERLE, 2000, p. 34), como uma
herana ou um legado (SILVA, 2007, p. 10).
Assim, o Direito e suas representaes institucionais mais basilares, a cincia
jurdica e os prprios mecanismos que servem aplicao das normas jurdicas
so fundados em premissas culturais slidas, amplas e diversas. Dessa forma,
no h como negar que a sua interpretao deve levar necessariamente em conta
as ferramentas advindas da prpria cultura.
Isso se d no caso da interpretao e aplicao constitucionais, por exemplo.
Para Hberle, as constituies, como letra viva, so tanto no fundo, como na
forma, expresso e instrumento mediador de cultura, marco reprodutivo e de
recepes culturais, bem como repositrio de futuras configuraes culturais,
experincias e saberes (HBERLE, 2000, p. 34). E, dessa maneira, sua interpretao no deve ser competncia exclusiva dos juristas profissionais, mas de
todos os indivduos, de toda a sociedade aberta dos intrpretes da Constituio
(HBERLE, 2000, p. 42).
Em outras palavras, tanto a interpretao quanto a aplicao da Constituio
devem considerar o Direito como fenmeno cultural, erigido com base em um
sistema de significaes e representaes valorativas. Com isso, vai ocorrer a confluncia conceitual e metodolgica requeridas para alcanar toda a complexidade
que o entendimento de cultura demanda. Conforme explica Vasco Pereira da Silva:
no basta ao intrprete a adopo de uma perspectiva estritamente jurdica,
antes necessita de a complementar com uma abordagem mais amplamente
cultural da Constituio. A metodologia especfica da cincia jurdica converge assim com os mtodos prprios das cincias da cultura pra a compreenso integral do Direito e, em particular, do Direito Constitucional.
(SILVA, 2007, p. 14)

Essa linha de raciocnio possibilitou o surgimento de diversas outras relaes

entre cultura e Direito, especialmente no que tange interpretao da cincia

jurdica. Ao se considerar o jurista como aquele que vai interpretar as normas

jurdicas, transpondo-as do campo da teoria para o da prxis (ou do legislado
para o efetivo), atribui-se a ele um papel singular e criativo, de determinao
da lei aplicvel s situaes concretas da vida (SILVA, 2007, p. 18). Nessa nova
funo, surgem outras demandas, que extrapolam a mera aplicao da tcnica
jurdica, alcanando contornos estticos, artsticos e multidisciplinares, em
um aprimoramento da relao entre Direito e Arte. Nessa esteira que surgem
novos campos jurdicos, de natureza interdisciplinar, a exemplo do estudo do
Direito como gnero literrio, como manifestao musical e como arte dramtica
(SILVA, 2007, p. 14-15).
Em suma, a teoria constitucional do Direito no deve ser vista como a soluo metodolgica para compreender a complexa relao entre Direito e cultura,
tampouco a fonte dogmtica para a melhor definio jurdica de cultura. Alm
disso, conforme alerta o prprio Hberle, preciso que os textos jurdicos sejam
interpretados, aprofundados e ampliados atravs da anlise de seus prprios
contextos culturais. Porm, isso no significa que eles deixam de ser, em nenhuma hiptese, textos jurdicos, que no podem equivocadamente mergulhar no
generalizante oceano da cultura (HBERLE, 2000, p. 104).
Nesse sentido, Vasco Pereira da Silva sintetiza bem a relao aqui explorada
entre Direito e cultura, e especialmente o seu desdobramento no ramo que abriga
este trabalho, o Direito Constitucional:
o Direito um fenmeno cultural, que plasma os valores da comunidade e
os torna vigentes num determinado momento e local, mas que tambm
uma realidade autnoma, consubstanciada em normas e em princpios
jurdicos, dotados de uma lgica e dinmica prprias. Pelo que de exigir
ao Direito Constitucional que seja capaz de considerar simultaneamente
valores, factos e normas, na interactividade e reciprocidade do seu relacionamento complexo, conjugando dimenses ticas, artsticas, tcnicas
e cientficas, no mbito de uma compreenso simultaneamente cultural e
jurdica dos fenmenos constitucionais. (SILVA, 2007, p. 25)

1.1.2 Direito da cultura: a cultura como objeto do Direito

Diferentemente do que se pode chamar de cultura do Direito (ou do Direito
como fenmeno cultural), uma outra abordagem a da cultura como objeto
de estudo do Direito. Mais adiante se vero algumas diferenciaes do tratamento deste objeto (como o prprio direito cultura e as demais categorias de
direitos culturais), porm, e por ora, cumpre destacar a outra face da conexo
entre Direito e cultura. Trata-se do Direito da cultura, que surge como um

ramo especfico, regendo relaes determinadas e tangveis (PONTIER; RICCI;

BOURDON, 1990, p. 90).
A origem do direito da cultura remete ao surgimento do Estado Social, que
trouxe o chamamento dos poderes pblicos realizao de novas funes no
domnio da vida econmica, social e cultural (SILVA, 2007, p. 143). Com isso,
passou-se realizao de polticas pblicas de cultura, que envolvem o aspecto
prestacional, tpico e originrio do Estado, com a execuo direta das aes.
Mas envolvem tambm uma perspectiva infraestrutural, atravs da criao de
condies para a cooperao das iniciativas pblica e privada na implementao
de tais polticas, como tpico do atual modelo de Estado Ps-social (SILVA,
2007, p. 143). Trata-se, assim, de um ramo que faz parte do Direito Pblico da
Cultura, mas no se restringe ao Direito Administrativo, perpassando as matrias
de Direito Tributrio, Processual, Financeiro etc.
Conforme explicam Pontier, Ricci e Bourdon (1990, p. 90), que se dedicaram
ao detalhamento dogmtico desse ramo, a convergncia entre a ao positiva
do Estado no fazer social, as exigncias dos cidados em matria de cultura e o
sentimento dos dirigentes acerca da necessidade de prestao aos cidados de
servios nesse domnio, que culminou no surgimento das polticas pblicas de
cultura, est na origem de um novo direito. Este que, segundo Vasco Pereira da
Silva, uma disciplina jurdica transversal a todos os ramos da ordem jurdica,
baralhando e tornando a dar as tradicionais fronteiras entre Direito Pblico e
Direito Privado (SILVA, 2007, p. 143).
O direito da cultura surge, portanto, a partir da elaborao e implementao
de polticas pblicas de cultura que exigem do Estado tanto o aprimoramento
institucional de sua estrutura administrativa quanto o desenvolvimento de normas jurdicas aptas a disciplinar as relaes jurdicas da cultura ou a cultura,
agora, enquanto matria judicializada. (SILVA, 2001, p. 51)
Segundo Pontier, Ricci e Bourdon (1990, p. 90), o desenvolvimento das polticas pblicas de cultura levou criao desse ramo do direito, por trs motivos:
a regulao dos servios pblicos de cultura; a necessidade de regulamentao
do poder de polcia estatal, para o controle desses servios; e o fato de existirem
mais polticas culturais que levam ao surgimento de maiores fluxos culturais
e litgios no campo da cultura, exigindo mais parmetros para a sua soluo
(CUNHA FILHO, 2011, p. 118).
O direito da cultura, portanto, resultado das complexas relaes estabelecidas entre Direito e cultura e das demandas da surgidas, que obrigam o Estado,
especialmente a Administrao Pblica, atuao amparada em base legal slida.
Alinhando-se aos autores acima, Vasco Pereira da Silva entende, ainda, que
essa slida base constitucional, mas no se esgota nela, pois so mltiplas as
fontes de direito nesta matria, da mesma maneira como so numerosssimas as

relaes jurdicas no domnio cultural, tanto de natureza pblica como privada

(SILVA, 2007, p. 141). Alis, o professor portugus explica que o direito da cultura
uma disciplina jurdica transversal a todos os ramos da ordem jurdica (SILVA, 2007, p. 141) que embaralha as fronteiras tradicionais entre Direito Pblico
e Direito Privado.
Jos Afonso da Silva fala em um sistema administrativo da cultura, dando
origem ao conceito de instituies culturais. A partir dele, so planejadas e
executadas as polticas pblicas da rea, por meio dos recursos administrativos
disponveis, com o consequente surgimento de relaes jurdicas culturais delas
advindas. So essas relaes que tornam imperativa a consolidao de normas
jurdicas prprias e especficas, atravs de um sistema normativo da cultura,
formador do direito da cultura (SILVA, 2001, p. 51).
Na definio de Alain Riou:
O direito da cultura constitudo do conjunto das regras que se aplicam
s atividades culturais pblicas e privadas, assim como s relaes destas
entre si, da jurisprudncia que elas suscitam e dos comentrios da doutrina
sobre esse assunto. (RIOU, 1996, p. 37)

O autor compreende quatro campos nesse ramo jurdico direito patrimonial

da cultura, direito da criao e formao culturais, mecenato cultural e propriedade literria e artstica formando uma espcie de conjunto normativo da
cultura (SOUZA, 2010, p. 50).
Para Pontier, Ricci e Bourdon, a extenso do direito da cultura menor e mais
direcionada, compreendendo o servio pblico da cultura, a polcia da cultura,
e o contencioso da cultura.
No campo concreto, o direito da cultura se d, ento, com o desenvolvimento
das polticas culturais, que exigem a instaurao de meios institucionais capazes de responder s demandas que elas faro surgir. Aes voltadas ao acesso
cultura pedem a instalao de aparelhos culturais, bibliotecas, cinemas e
salas de espetculos, com seus respectivos rgos pblicos de administrao.
A proteo do patrimnio cultural demanda a organizao de um sistema de
operaes jurdicas pela Administrao Pblica, de maneira a proceder com as
aes de limitaes propriedade que culminam, por exemplo, em eventuais
tombamentos e desapropriaes (MEDAUAR, 2001, p. 355-377).
Tanto as primeiras, relativas s aes prestacionais de mbito administrativo,
quanto as segundas, mais ligadas ao campo judicial, implicam a responsabilidade
civil do Estado: seja por omisso, na ausncia de medidas para tornar efetivo o
acesso de determinados grupos s fontes da cultura nacional ou na inrcia em
processos de tombamentos de cidades histricas; seja por ao, quando progra-

mas causam danos diretos a determinado segmento cultural ou quando h uma

ao equivocada de desapropriao para construo de aparelho pblico, por
exemplo (MENEZES DE ALMEIDA; COSTA LINO, 2010, p. 5-6).
A prpria administrao pblica da cultura exige a criao de secretarias,
fundaes pblicas, conselhos, Ministrio e demais rgos institucionais. Alm
disso, exige a previso e a execuo de um oramento, de administrao prpria
ou gerido de forma horizontal, atravs dos conselhos, e mesmo vertical, quando
h o repasse para as esferas estaduais e municipais. Isso ocorre em programas
estruturados organicamente nos trs nveis federativos, o que deve se dar, por
exemplo, com o vindouro Sistema Nacional de Cultura9.
O direito da cultura constitui, sem dvida, um ramo ainda em formao nas
cincias jurdicas. Mesmo em pases cujos estudos jurdicos da cultura encontram-se em estgio mais avanados que os brasileiros, a exemplo da Frana, ele
passou a ser tratado como disciplina autnoma apenas a partir dos anos 1990.
(MONNIER; FOREY, 2009, p. 18-19)
Tanto isso verdade que alguns autores consideram que o direito da cultura menos uma categoria jurdica, que requer a devida autonomia dentro do
sistema jurdico, e mais um vetor (ou uma dimenso) de identificao do rol
de direitos fundamentais relacionados cultura. Essa situao, inclusive, leva
nomeao diferenciada dos cursos jurdicos relativos ao tema, que ora toma
direito da cultura como sinnimo de direitos culturais (para fins metodolgicos),
ora conserva a nomenclatura para designar o estudo das relaes jurdicas
especficas10 da cultura.
Em suma, pode-se considerar, para efeitos deste estudo jurdico, o direito
da cultura como uma reao do ordenamento jurdico, formando um sistema
normativo prprio para a cultura. A inteno absorver, inclusive com o aprimoramento do quadro institucional do Estado, as demandas e litgios surgidos
com o desenvolvimento de polticas pblicas e especialmente com a atuao
do Estado em sua funo prestacional nos servios pblicos de cultura. Enfim,
um conjunto normativo, que abrange as relaes jurdicas pblicas e privadas
no campo da cultura, dando origem a uma disciplina jurdica autnoma que
compreende doutrina, jurisprudncia (do contencioso cultural) e legislao
especfica.
A compreenso do que seja cultura do direito e a tomada de uma definio
especfica para ela essencial, pois, em momento posterior, este trabalho se
ocupar da anlise mais concreta do Plano Nacional de Cultura (Lei 12.343/10),
composto em parte significativa de dispositivos legais referentes ao papel do Es9 A ser analisado no captulo 3.
10 Francisco Humberto Cunha Filho (2011, p. 119) d o exemplo da Universidade de Fortaleza (Unifor), que mantm o
nome do curso como direitos culturais apesar de seu recorte terico ser o de direito da cultura, focado em trs grandes
campos: artes, memria coletiva e fluxo de saberes.

tado na administrao pblica da cultura e ao sistema normativo e institucional

a ser estruturado a partir da lei.
1.2 Culturalismo jurdico e multiculturalismo
Na linha interpretativa do Direito sob o prisma da cultura cumpre analisar,
ainda, duas correntes importantes: o culturalismo jurdico e o multiculturalismo. Ainda que de forma breve e no exaustiva, discorrer sobre essas formas de
enxergar o fenmeno jurdico-cultural importante no apenas para o percurso
deste captulo, e sua intentona de encontrar uma definio de cultura apta ao
estudo jurdico, como para a compreenso do direito cultural no universo dos
direitos humanos, especialmente no debate internacional.
Assim, a primeira corrente a ser considerada o culturalismo jurdico. De
abrangncia e escopo colossais, a teoria culturalista pretende explicar o Direito, enquanto cincia, e os direitos, enquanto bens jurdicos, pela perspectiva
da cultura, sendo esta tomada em sua concepo antropolgica, nos termos
de Miguel Reale (2000). De acordo com essa teoria, desnecessrio procurar
um sentido diferenciador dos bens culturais, como uma frente a vrias outras
categorias de direitos, pois, antes de se firmar como cincia jurdica, Direito
cultura (CUNHA FILHO, 2011, p. 117). Para o culturalismo jurdico, falar em
direitos culturais uma tautologia, porque todos eles o so (CUNHA FILHO,
2011, p. 117).
Reale liga as razes do culturalismo jurdico no Brasil a variadas correntes de
pensamento europeus, com fidelidade especial s razes neokantianas (REALE,
1994, p. 51). Antonio Paim (1995) cita, por exemplo, o culturalismo alemo e o
culturalismo brasileiro, primeiramente sediado na Escola de Recife. A esta se
filia Tobias Barreto, que propunha a interpretao do Direito como fenmeno
histrico e produto cultural do homem, rompendo com o positivismo e o jusnaturalismo (COSTA, 2012, p. 61).
A herana kantiana do culturalismo jurdico percebida na ateno especial cultura e ao homem compreendido em seu estado completo, dentro de
um contexto concreto, ou seja, da vida objetivada, de maneira que a realidade
cultural um produto das vrias intencionalidades desta objetivao (COSTA,
2012, p. 61). Dessa maneira, cria-se a afinidade com o sentido antropolgico de
cultura11 e tomam-se os bens jurdicos pertencentes a ordenamentos distintos
como frutos dessa realidade cultural objetivada.
Nessa linha, portanto, e em sumria definio, o culturalismo jurdico

11 A ser estudado adiante, neste mesmo captulo.

nada mais do que a compreenso complexa de vrias correntes filosficas

na qual o Direito um produto histrico-social, vinculado s produes
culturais humanas de sentido, portanto, valorativa, com o fim de aperfeioar
a si e a natureza. (COSTA, 2012, p. 61)

A anlise do culturalismo jurdico permite que existam insumos para a

diferenciao de outros termos, vastamente utilizados nos estudos jurdicos da
cultura, e que carecem de diferenciao.
Um deles vem a ser o multiculturalismo. Desdobramento ideolgico da teoria
culturalista, trata da preservao e coexistncia de direitos culturais especficos
de grupos e/ou territrios. Nesse sentido, uma derivao da ideia culturalista
para territrios especficos ou especificados, por meio da qual se defende a coexistncia de povos, comunidades e grupos lastreados em valores e expresses
culturais distintos (CUNHA FILHO, 2011, p. 117).
O multiculturalismo relaciona-se diretamente com a ideia de estmulo e
preservao da diversidade cultural, um dos princpios basilares das polticas
pblicas de cultura assentadas nos tratados e convenes internacionais de direitos humanos, tal qual a Conveno da Diversidade Cultural da Unesco, de 2005.
Ressalte-se, dessa forma, que a teoria multiculturalista se atm a apenas um
direito cultural, que o direito diversidade. Nos termos de Cunha Filho, um direito especfico em termos de identificao, porm genrico como abrangncia
(CUNHA FILHO, 2011, p. 117), e nessa caracterizao reside talvez o principal
debate do multiculturalismo.
Muito do que se discute a respeito dele est relacionado aos direitos das minorias, que a partir de suas unidades identitrias reivindicam direitos polticos
muitas vezes j garantidos aos demais grupos populacionais majoritrios, de
maneira universal (COSTA, 2012, p. 55). Contudo, essa reivindicao no se baseia
mais na lgica da igualdade formal de cunho liberal, mas no direito diferena,
como explica Alain Touraine (2006, p. 168-194).
Nessa esteira, Roberto Fernandez traz uma definio conceitual pertinente
de multiculturalismo, como a
coexistncia enriquecedora de diversos pontos de vista, interpretaes,
vises, atitudes, provenientes de diferentes bagagens culturais. O termo
serve de etiqueta para uma posio intelectual aberta e flexvel, baseada no
respeito desta diversidade e na rejeio de todo preconceito ou hierarquia.
(FERNANDEZ, 1999, p. 84)

Sob esta abordagem, o multiculturalismo significa a valorizao das diferenas, das particularidades simblicas constitutivas de cada agrupamento tnico
ou regional. Implica, assim, uma no homogeneidade-cultural e tnica. Algo

positivo se compreendido em consonncia com a interao entre as culturas,

com a convivncia e a troca entre elas e no com isolamento de cada qual em
sua reivindicao identitria.
Essa tambm a crtica de Fernandez quando denuncia o lado potencialmente
nocivo do multiculturalismo, representando, ao invs da preservao saudvel
de culturas (ou identidades), a tendncia ao fechamento ou bloqueio cultural,
a falta de vontade, ou capacidade, para transcender os limites de sistemas construdos, o que levaria a um modelo humano incompleto, limitado, estreito e
fundamentalmente pobre (FERNANDEZ, 1999, p. 85).
De fato, h de se ter cautela com a ideia de isolamento que o multiculturalismo
pode incutir. O resguardo de um direito cultural, ainda que seja ele de valorosa
importncia, como o caso do direito diversidade, no pode justificar a imposio de uma barreira contra as trocas culturais, mesmo porque justamente
essa luta incessante com o mltiplo das culturas que possibilita o surgimento
do que Franois de Bernard chama de diverso cultural (BERNARD, 2005, p. 76).
Para Bernard, o multicultural est para a diversidade cultural assim como a
biodiversidade est para a diversidade ambiental. Como a biodiversidade, a multiculturalidade deve ser preservada. Porm, s existe o xito nessa preservao
se ela vier acompanhada do confronto, do contato, da troca, pois isso que vai
determinar a formao da diversidade cultural.
Nas palavras do autor:
o diversus da diversidade cultural deve requerer sua etimologia para lembrar
que s h que s pode haver diversidade cultural na luta das formas
culturais, por um lado, contra a natureza e sua prpria biodiversidade
, e, por outro lado, contra outras formas culturais. (BERNARD, 2005, p. 76)

O que est em jogo, portanto, a confluncia entre culturas, seu encontro

pacfico ou guerreiro (BERNARD, 2005, p. 76), de maneira a contemplar a real
diversidade cultural na forma em que amparada pela lei, especialmente pelo
principal documento internacional que abriga o tema sob o ponto de vista dos
direitos humanos. Trata-se da Conveno sobre a Proteo e a Promoo da
Diversidade das Expresses Culturais (Conveno da Diversidade), da Unesco,
aprovada em 2005.
Atravs da Conveno, conforme explica o Relatrio Mundial da Unesco Investindo na Diversidade Cultural e no Dilogo Intercultural, de 2009, pretende-se
que essa convivncia cultural, proposta pelo conceito de diversidade, seja benfica desde que prevaleam atitudes que contribuam para o desenvolvimento
de competncias interculturais em que se preserve a abertura do esprito para a
diferena (MACHADO, 2011, p. 148).

Em suma, necessrio que o multiculturalismo, conforme conceitualmente

se apresenta, caminhe, na prtica, no sentido da interculturalidade12, nos termos
de Nstor Garca Canclini (2009, p. 145). Com isso, o objetivo que se extrapole
o mero respeito s culturas diferentes, onde reside a ideia de tolerncia, mas,
por outro lado, de distanciamento, e se alcance, atravs do Direito, suporte
legal mais condizente com a ideia de confluncia, interao e fuso entre culturas diversas, num movimento mais dinmico de incorporao recproca e de
convivncia ativa (MINISTRIO DA CULTURA, 2010, p. 36-37).
Entendido nessa perspectiva, o multiculturalismo constitui-se em substancial
manifestao de pluralismo cultural, colocado contra a discriminao por motivo de raa ou cultura, privilegiando o reconhecimento das diferenas culturais
como um direito inerente s minorias (DELOLMO, 2006, p. 60). E, dessa forma,
contribui no apenas como corrente terico-ideolgica para a benfica aplicao
do Direito no campo cultural, porm tambm como proposta de organizao
social, voltada integrao das aes de preservao de direitos especficos
com aquelas destinadas ao desenvolvimento socioeconmico de agrupamentos
e localidades especficas.
1.3 As ideias de cultura
Existe algo estranhamente necessrio acerca da superabundncia gratuita
que denominamos cultura (EAGLETON, 2003, p. 12). Com essa afirmao, logo
nas primeiras pginas de A Ideia de Cultura, Terry Eagleton diagnostica aquele
que um dos maiores problemas dos que se dedicam ao estudo da cultura: a
sua definio. Essa herclea tarefa mereceu do marxista Raymond Williams
(2000) uma obra inteira, na rea da sociologia da cultura, para percorrer o trajeto
evolutivo do conceito e sistematizar, articular e elucidar grande parte de suas
acepes no campo das cincias sociais.
Se definir cultura uma tarefa v ou uma impossibilidade cultural, como
afirma Vasco Pereira da Silva (2007, p. 8), fato que nos anos 1970 j existiam cerca
de 250 definies (CUNHA FILHO, 2004, p. 29) no rol dos culturlogos americanos.
Com tamanha grandeza, quantitativa e qualitativa, h de se ter cautela para no
tomar a acepo mais fcil e simplista, rasa a ponto de no abarcar devidamente
a complexidade embutida na ideia de cultura. Tambm se deve evitar o generalismo, e a sua consequente superficialidade ou mesmo o avesso: o afundar-se no
oceano (HBERLE, 2000, p. 31) profundo da cultura e sua significao.
Conforme ensina Jos Afonso da Silva, preciso acautelar-se para no se
dar um conceito muito estrito de cultura, considerando-a apenas como o que

12 A ser estudada no captulo 3.

criao artstica ou intelectual, mas tambm prevenir-se de um conceito muito

elstico de cultura, onde tudo absorvido pelo cultural (SILVA, 2001, p. 20).
Como cultura daquelas palavras escorregadias, aparentemente simples, que
com frequncia so usadas com sentidos no s diferentes, mas antagnicos
(AVELAR, 2011), essencial entender seus diversos significados e aplicaes nos
diferentes campos de estudos e realidades.
Dessa forma, o objetivo desta seo trazer alguns referenciais tericos que
compem a base mais ampla da ideia de cultura para, aps analisar brevemente
a evoluo histrica do conceito e elencar algumas das principais escolas e correntes, avanar ao recorte jurdico de cultura mais apto ao objeto deste estudo.

1.3.1 Evoluo histrica da ideia de cultura
O conceito cultura tem sua origem ligada, etimologicamente, ao conceito de
natureza. Mais precisamente, liga-se ideia de transformao da natureza pelo
homem, de sua interferncia sobre ela. A palavra cultura tem sua raiz etimolgica no termo latino colere, que pode significar qualquer coisa, desde cultivar
a habitar a adorar e proteger (EAGLETON, 2003, p. 10). Nos primrdios de sua
utilizao, contudo, seus significados estavam mais restritamente ligados a lavoura, ao cultivo agrcola. Tanto que a derivao inglesa dessa raiz etimolgica
a palavra coulter, que significa relha de arado e passou a ser um cognato de
cultura (EAGLETON, 2003, p. 9).
Nesse sentido, o uso primrio do termo cultura deriva de trabalho e agricultura, colheita e cultivo (EAGLETON, 2003, p. 9). Portanto, faz referncia
a uma atividade, no entender de Eagleton, ou um processo, em Raymond
Williams (2000, p. 10), eminentemente material, de tratamento da terra, algo a
que modernamente passou a se chamar agricultura. Apenas posteriormente,
essa atividade de cultivo passava a ser transferida para a esfera intelectual, nas
palavras de Francis Bacon, como cultivo e adubao de mentes (EAGLETON,
2003, p. 10), designando um processo de cultura (cultivo ativo) da mente humana (WILLIAMS, 2000, p. 10). Seria a lavoura do intelecto, com o objetivo de
obter mais instruo e adquirir mais conhecimento (CUNHA FILHO, 2004, p. 30).
Esse primeiro e dual sentido de cultura, com o cultivo do campo mas tambm
do intelecto, era bem distinguido na terminologia clssica romana. Dentro de um
arcabouo semntico maior, em que natura significava natureza as coisas em
seu estado natural e cultura, cultivo e conhecimento, os romanos se referiam
ao cultivo da instruo como cultura animi, e ao cultivo da terra como cultura
agri (SILVA, 2001, p. 21). Na mesma linha, os gregos utilizavam dois termos para
a significao de cultura: georgia (lavoura) e matema (conhecimentos adquiridos), dentro da mesma lgica de diferenciao entre cultura e natureza, em

que a primeira incidia sobre a segunda (CUNHA FILHO, 2004, p. 30). Conforme
destaca Jos Afonso da Silva, dessa distino emerge a essncia de um rico debate filosfico contemporneo, de extrema valia para o campo do Direito, que
a diferenciao entre o chamado mundo da natureza e o mundo da cultura,
ou entre a ordem do ser e a ordem do dever-ser, essencial para a formulao
de um conceito de cultura denso e preciso (SILVA, 2001, p. 21).
Apesar dessa diferenciao terminolgica, mantinha-se a ideia de cultura
como integralidade do fazer cultural humano, como a totalidade de realizaes
que objetivam finalidades tipicamente humanas (REALE, 2002).
Nesse sentido, ainda nos tempos do helenismo clssico, houve o refinamento
da ideia de interveno humana no ambiente, de transformao da natureza e
de cultivo do intelecto, acrescentando-se a esse fazer humano valores como a
tica e interesses artsticos, cientficos e filosficos. Como explica Cunha Filho
(2004, p. 30), era uma compreenso mais refinada por tudo o que o homem
vem produzindo e que o induz ao aprimoramento integral, a partir de prticas
vinculadas a elevados valores. A isso se dava o nome de paideia, nos termos
de Werner Jeager (1994), expresso sntese de um universo de infinidade de
conhecimentos e prticas (COSTA, 2012, p. 32).
Com igual origem na raiz colere, o sentido de cultura como habitar vem da
palavra latina colonus, que evolui para o contemporneo colonialismo (EAGLETON, 2003, p. 10) e embasa a ideia de colonizao (AVELAR, 2011). Em outra
acepo, tambm do latim surge cultus, que confere o sentido de culto ao divino,
o cuidado dos homens com os deuses (CHAU, 2006, p. 105), imprimindo carga
religiosa ao conceito de cultura. Uma carga que, na Idade Moderna, vai progressivamente perdendo os sentidos de divindade e transcendncia, para alcanar,
como se ver adiante, nexos maiores com civilizao. Contudo, um aspecto, esse
religioso, extremamente forte, ao estabelecer que as verdades culturais tratese de arte elevada ou das tradies de um povo so algumas vezes verdades
sagradas, a serem protegidas e referenciadas (EAGLETON, 2003, p. 10).
Valendo-se de origem comum, a concepo religiosa e a ideia colonialista de
cultura criam uma relao assaz interessante de dominao e imposio culturais.
A partir dessa conexo, conforme explica Eagleton,
a cultura, ento, herda o manto imponente da autoridade religiosa, mas
tambm tem afinidades desconfortveis com ocupao e invaso; e entre
esses dois polos, positivo e negativo, que o conceito, nos dias de hoje, est
localizado. (EAGLETON, 2003, p. 10-11)

Partindo-se, assim, de seu grmen etimolgico e compreenso nos tempos

mais ancestrais, tem-se que cultura relacionava-se expanso do fazer huma-

no (atravs do cultivo, do cuidado, do habitar), da busca do conhecimento, da

evoluo da alma (culto) e do alcance de determinados valores, atravs de uma
postura ativa de mudana da natureza (ou realidade) e de interao com ela,
numa perene dialtica entre o artificial e o natural (EAGLETON, 2003, p. 11).
Nessa linha, Marilena Chau afirma que a cultura era, assim, a interveno
deliberada e voluntria dos homens sobre a natureza de algum para torn-la
conforme os valores de sua sociedade (CHAU, 2006, p. 105). E, nessa perspectiva,
a cultura era representada pela moral, pela tica e pela poltica.
Na Idade Mdia, mantm-se a noo de cultura como aprimoramento do
esprito (COSTA, 2012, p. 32), porm com a consolidao do vis religioso do
conceito e com a instrumentalizao da Igreja para o monoplio do conhecimento e do discurso simblico. O cultivo da alma (AVELAR, 2011) pelo intermdio
clerical superado no perodo de surgimento dos Estados-nao, a partir do
desenvolvimento do racionalismo filosfico que culminaria no antropocentrismo individualista (COSTA, 2012, p. 32) do Renascimento, a partir do sculo XV.
importante frisar, neste momento histrico, o fato de que todas as ideias de
cultura at aqui delineadas no necessariamente encontram-se materializadas,
positivadas na palavra cultura. Se o conceito de cultura, que abarca desde o
significado material e imaterial de cultivo at a busca de valores elevados, evoluiu
desde os primrdios at a inaugurao do perodo renascentista, vale lembrar
que o registro vocabular de cultura ainda no ocorrera, tal qual existe hoje. Como
destaca Denys Cuche, o sentido figurado de cultura que no aquele de coisa
cultivada surgiu apenas no meio do sculo XVI e foi pouco conhecido at a
metade do sculo XVII, obtendo pouco reconhecimento acadmico e no figurando na maior parte dos dicionrios da poca (CUCHE, 1999, p. 19).
Cuche explica que o sentido figurado da palavra cultura comea a se impor
no sculo XVIII, inclusive com o registro do Dicionrio da Academia Francesa,
de 1718, fazendo parte do vocabulrio iluminista (CUCHE, 1999, p. 19). E, se nos
primeiros registros nasce acompanhada de complementos cultura das artes,
cultura das letras, cultura das cincias , posteriormente ganha a forma com
que se consolida nos dicionrios e na acepo ilustrada da poca: sempre no
singular, como oposio a natureza, representando um carter distintivo da
espcie humana e, principalmente, refletindo o universalismo e o humanismo
dos filsofos. Cultura, na perspectiva iluminista, associa-se a progresso, evoluo,
educao, razo, todas ideias centrais do pensamento e do contexto otimista da
poca. (CUCHE, 1999, p. 20-21)
No Iluminismo, porm, o conceito cultura ganha duas conotaes diferentes, ainda que ambas ligadas ideia de evoluo, com dois registros distintos:
a prpria palavra cultura, que est relacionada aos progressos individuais; e a
palavra civilizao, referente aos progressos coletivos (CUCHE, 1999, p. 21-22).

Considerando-se: o imperativo iluminista de autodesenvolvimento secular e

progressivo (EAGLETON, 2003, p. 20); sua tendncia a considerar os resultados
do estado social e da vida poltica (CHAU, 2006, p. 106); e os efeitos da formao
e da educao dos indivduos, do trabalho e da sociabilidade (CHAU, 2006, p.
106) em sua totalidade, fica cristalizada a segunda conotao como prevalecente
a partir do sculo XVIII. Com o Iluminismo, portanto, especialmente na Frana,
cultura a passa a ser sinnimo de civilizao. (CUCHE, 1999, p. 21-23; EAGLETON, 2003, p. 19; CHAU, 2006, p. 106; WILLIAMS, 2000, p. 12)
Sublinha-se especialmente na Frana, pois nesse momento histrico o debate conceitual sobre cultura fica polarizado entre a ideia francesa de civilizao
(civilization) e a noo alem de cultura (kulture).
O conceito francs de civilizao pressupunha um ideal de estgio civilizado
e um no civilizado (ou incivilizado), no sentido de um processo geral de progresso intelectual, espiritual e material (EAGLETON, 2003, p. 19). Para tanto, era
preciso um parmetro comparativo, que, em geral, era buscado nas sociedades
ocidentais mais especificamente a francesa , cujo modelo de aprimoramento
social deveria ser alcanado por outras, vencidas todas as etapas de evoluo
necessrias (ELIAS, 1994, p. 23-25).
Essa ideia de cultura como civilizao era baseada no pensamento universalista, marcada pela unidade do gnero humano e definida como cultura da
humanidade (CUCHE, 1999, p. 30). Sob esse vis, delineava-se um curso histrico
linear, comum, universal e progressivo, em que os estgios evolutivos deveriam
ser ntidos, tornando-se aptos a serem seguidos por todas as sociedades. Tais
estgios de civilizao compreendiam aspectos da vida poltica, econmica e
tcnica (EAGLETON, 2003, p. 20).
A ideia cultural de civilizao era, assim, essencialmente universalista, apregoando a cultura da humanidade, de forma mais ampla, com os particularismos
minimizados (CUCHE, 1999, p. 30) em detrimento da noo de cultura nacional.
Objetivava-se, com essa percepo, a expanso das conquistas educacionais e
cientficas do patamar civilizacional pregado pelo racionalismo cosmopolita
(COSTA, 2012, p. 33) europeu. A teoria cultural da civilizao era a semente do
etnocentrismo e adquiria, especialmente no final do sculo XIX, uma conotao
inevitavelmente imperialista (EAGLETON, 2003, p. 21).
Dessa forma, enquanto civilizao, em seu af eminentemente expansionista, minimizava as diferenas nacionais, o conceito alemo de cultura as
realava (EAGLETON, 2003, p. 21). Kulture, para os alemes, era um conceito
mais restrito, tendo uma referncia estritamente religiosa, artstica e intelectual, ou ainda, servindo para significar o refinamento intelectual de um grupo
ou indivduo, em vez da sociedade em sua totalidade (EAGLETON, 2003, p. 21),
em clara oposio ideia universalista francesa.

O emprego do termo e do sentido de cultura pelos alemes uma reao

crtica ao que passou a significar civilizao para os franceses e especialmente
utilizao expansionista e mercantilista que faziam do termo. Eagleton explica que cultura tornou-se, assim, o nome da crtica romntica pr-marxista ao
capitalismo industrial primitivo (EAGLETON, 2003, p. 21).
Como crtica, cultura surgia tambm combatendo o refinamento superficial, a
leviandade das cortes europeias que, em muito, era replicada na nobreza alem.
Isso fez com que a burguesia e a intelligensia alems adotassem com convico o
termo cultura como anttese de civilizao. Para o pensamento alemo, segundo
Cuche, a cultura se ope civilizao como a profundidade se ope superficialidade (CUCHE, 1999, p. 25).
Tal superficialidade, dentro da crtica alem, ocorria pela ausncia de referencial mais solene, espiritual, de altos princpios (EAGLETON, 2003, p. 22)
da ideia de civilizao. Dessa forma, este conceito comeava a soar cada vez
menos plausvel como um termo valorativo (EAGLETON, 2003, p. 22) para a
concepo idealista alem.
Nessa perspectiva, a concepo idealista passava a ser diametralmente contrria ao materialismo francs justamente pelo fato de os alemes pretenderem
uma ideia de cultura que abarcasse valores identitrios de um agrupamento, um
povo, uma nao. Para o conceito idealista alemo, cultura era:
um conjunto de conquistas artsticas, intelectuais e morais que constituem
o patrimnio de uma nao, considerado como adquirido definitivamente
e fundador de sua unidade. (EAGLETON, 2003, p. 28)

Era a supremacia do particularismo sobre o universalismo. E, nesse contexto,

a oposio entre cultura e civilizao tem sua nfase paulatinamente deslocada
da oposio social para a oposio nacional (CUCHE, 1999, p. 25). Era uma
anttese reforada significativamente pela prpria rivalidade entre os dois pases, que perduraria at o incio do sculo XX. Nas palavras de Eagleton, era um
conflito entre uma ideia prototipicamente francesa e uma estereotipadamente
germnica (EAGLETON, 2003, p. 22).
So os resultados desse debate franco-alemo que justamente interessam
ao estudo da cultura, inclusive na dimenso jurdica especfica deste livro. Esse
debate conceitual envolve a evoluo histrica do termo cultura, a delimitao de cultura e civilizao, o desenvolvimento das correntes universalista
e particularista, das acepes idealista e materialista, e a influncia sobre o
curso poltico da histria ocidental. Na virada do sculo XIX para o XX, so
seus frutos que comporo a base do desenvolvimento das teorias cientficas
sobre a cultura, especialmente no campo sociolgico e antropolgico, e o

conceito de cultura nas teorias e cincias sociais contemporneas (CUCHE,

1999, p. 31).
1.3.2 Conceitos e sentidos de cultura
A partir do conflito conceitual entre cultura e civilizao desenrola-se uma
intensa querela entre tradio e modernidade, que prenuncia muito do destino
da palavra nas dcadas que se seguiram (EAGLETON, 2003, p. 23). Na verdade,
o campo onde se fundam as escolas e teorias contemporneas de cultura que,
impossveis de serem analisadas exausto neste trabalho, passam a ser sublinhadas em seus principais aspectos, eles prprios formadores das concepes de
cultura sobre as quais vo se formular as normas jurdicas e as polticas pblicas
relacionadas rea at os dias de hoje.
A partir da introduo do conceito de cultura nas cincias humanas e sociais,
uma preocupao preliminar era de ordem terminolgica. Definir como se daria
a utilizao da palavra cultura era essencial etnologia, j que tanto a escola
francesa quanto a alem davam um sentido normativo a cultura. Os fundadores da etnologia, como explica Cuche, em nova orientao, vo lhe dar um
contedo puramente descritivo (CUCHE, 1999, p. 34). Para eles, no se trata de
dizer o que deve ser a cultura, mas de descrever o que ela , tal como aparece
nas sociedades humanas (CUCHE, 1999, p. 34).
Nessa perspectiva, caminhava-se no mais para um entendimento ideal de
cultura a ser concretizado seja como cultura ou como civilizao , mas para
compreenses e realidades diferentes de cultura a serem descritas. Assim, surgia o
emprego de cultura no apenas no singular, mas culturas, no plural, como props
Herder (WILLIAMS, 2000, p. 10; EAGLETON, 2003, p. 23-24; CUCHE, 1999, p. 34).
Era um sentido pluralista amplo que servia para diferenciar qualquer sentido
nico e singular de civilizao, segundo Williams (2000, p. 10). Para Herder, cultura deixava de significar uma narrativa grandiosa e unilinear de humanidade em
seu todo, mas uma diversidade de formas de vida especficas, cada uma com suas
leis evolutivas prprias e peculiares (EAGLETON, 2003, p. 24). Ainda que com
diferentes aceitaes nas diversas correntes de pensamento, essa ideia pluralista
de cultura, por afirmar a existncia de distintos modos de vida, cada qual global e
caracterstico, foi essencial para a antropologia comparada a partir do sculo XIX.
Em um primeiro momento, a antropologia tenta, ento, superar a dicotomia
entre cultura e civilizao justamente equiparando-as, tratando-as como sinnimos. Assim o faz o britnico Burnett Tylor, um dos precursores da antropologia:
Cultura ou civilizao, tomada em seu mais amplo sentido etnogrfico,
aquele todo complexo que inclui conhecimento, crena, arte, moral, lei,

costume e quaisquer outras capacidades e hbitos adquiridos pelo homem

na condio de membro da sociedade. (TYLOR, 2005, p. 79)

De acordo com esta compreenso, cultura a expresso da totalidade da vida

social do homem, caracterizada por sua dimenso coletiva (CUCHE, 1999, p.
35), o que rompe com as acepes individualistas e restritivas. Tylor prega a ideia
totalizante (universal) de cultura, fundando a premissa antropolgica de que
cultura confunde-se pura e simplesmente com a existncia humana (CUNHA
FILHO, 2004, p. 31) e de que tudo que humano cultural (SANTOS, 1983).
O autor soma, ainda, sua concepo antropolgica: o sentido de evolucionismo cultural, em que cada sociedade, com suas peculiaridades e caractersticas
distintivas, desenvolvem-se a partir de padres evolutivos prprios (COSTA,
2012, p. 35); e a tica geral e sistmica, que abarca a cultura em uma dinmica
complexa de partes funcionais, considerando aspectos materiais, simblicos e
at corporais (CUCHE, 1999, p. 37).
No mbito deste livro, essa concepo ampla importante, pois permite que
nela se contemple o prprio Direito como fenmeno cultural, como sistema de
normas compartilhadas por determinada sociedade, conectando e integrando
os indivduos em sua dinmica social (SILVA, 2001, p. 21). Ao mesmo tempo,
essa definio antropolgica de cultura traz duas dificuldades: a primeira a
compreenso negativa de cultura, como tudo o que no natureza intocada,
o que traz uma acepo extremamente ampla; e a segunda, decorrente disto,
encontrar a utilidade prtica deste conceito vasto, dentro do mbito de aplicao
de cada cincia humana, como o Direito (CUNHA FILHO, 2004, p. 33).
Outra acepo importante de cultura a trazida pela sociologia. Segundo
Raymond Williams, o principal debate reside na nfase atribuda relao entre
sociedade e cultura. Se a nfase recai sobre o esprito formador de um modo de
vida global, trabalha-se a ideia de cultura como ordem autnoma, mais relacionada s atividades especificamente culturais, dentro de uma estrutura social em
que outras instncias (poltica, econmica etc.) coexistem horizontalmente. Esta
concepo de cultura denominada idealista. De outro lado, se a nfase est
na ordem social global constituda, da qual a cultura depende, sendo produto
direto ou indireto, de ordem secundria, trata-se da concepo materialista de
cultura. (WILLIAMS, 2000, p. 11-12)
A noo idealista (ou subjetiva) tem a cultura como resultado de uma ordem
imaterial que a motiva, gerando diversos comportamentos e atos sociais, cujo
sentido construdo coletivamente, atravs de uma pluralidade de interaes
interpretativas (SOUZA, 2010, p. 24). J a noo materialista (ou mecanicista),
como explica Teixeira Coelho, tem inspirao marxista e considera a cultura
em todos os seus aspectos [...] como reflexo de um universo social mais amplo
e determinante (TEIXEIRA COELHO, 1999, p. 103).

Pautada basicamente pelo embate desses dois ngulos de interpretao, a

sociologia da cultura caminha, a partir da segunda metade do sculo XX, para
uma convergncia que abarca inclusive aspectos antropolgicos da cultura,
alcanando a concepo tida como dominante at os dias de hoje (TEIXEIRA
COELHO, 1999, p. 103; WILLIAMS, 2000, p. 12-13).
Nessa convergncia, delineada por Williams, a prtica e a produo culturais
no procedem apenas de uma ordem social diversamente constituda, mas so
elementos importantes em sua constituio (WILLIAMS, 2000, p. 12). Por outro
lado, conforme escreve Teixeira Coelho, a partir dessa convergncia:
a cultura no se caracteriza apenas pela gama de atividades ou objetos
tradicionalmente chamados culturais, de natureza espiritual ou abstrata,
mas apresenta-se sob a forma de diferentes manifestaes que integram
um vasto e intrincado sistema de significaes. (TEIXEIRA COELHO,
1999, p. 104)

Assim, a cultura passa a ser encarada como o sistema de significaes mediante o qual necessariamente (se bem que entre outros meios) uma dada ordem
social comunicada, reproduzida, vivenciada e estudada (WILLIAMS, 2000, p.
13). E, nessa perspectiva, Williams explica que essencial a convergncia prtica
entre os sentidos sociolgico e antropolgico de cultura, de maneira a estender
o sistema de significaes que a caracteriza a todas as formas de atividade
social; bem como imprescindvel que tal convergncia abranja tambm o
sentido mais especializado de cultura, como as atividades artsticas e intelectuais,
mas tambm todas as prticas significativas da sociedade.
Em sntese, a fuso conceitual das concepes idealista e materialista traz
mais possibilidades de alcance da cultura, tanto na condio de objeto cientfico
(como nos estudos jurdicos), quanto na sua aplicabilidade prtica, por exemplo,
na formulao de polticas culturais mais amplas, com a marca da interdisciplinaridade (BUCCI, 2006, p. 2), vez que o campo complexo e necessariamente
extenso da cultura (TEIXEIRA COELHO, 1999, p. 104) passa pelas artes, filosofia,
cultura popular, at a moda, publicidade, comportamento e consumo, dentro de
uma grande rede de significaes e linguagens (TEIXEIRA COELHO, 1999, p. 104).
Outras duas concepes de cultura ainda podem ser lembradas, como: a ideia
moral de cultura, oriunda dos anos 1920, com expoente em Albert Schweitzer
(1964), cuja noo de cultura parcial, sendo apenas um de seus traos; e a noo
religiosa de cultura, em T. S. Eliot (2008), que coloca a cultura como produto da
religio ou a religio como produto da cultura. Essa ltima compreenso, contudo, esvazia-se no fato de simplesmente desconsiderar a insero da cultura
dentro de um determinado sistema produtivo, como sugere a escola materialista.

Ambas as concepes so de menor amplitude e importncia para o atual debate

da cultura (SILVA, 2001, p. 30-31).
Importa mais analisar duas ideias essenciais para o conceito de cultura, especialmente para a compreenso constitucional da cultura (SILVA, 2001, p. 32-34). A
primeira delas a ideia filosfica de cultura e, a segunda, a concepo semitica.
A noo filosfica no trata exatamente de uma escola do pensamento cientfico, mas a compreenso da cultura sob o prisma da interao entre natureza
e cultura, que se d atravs da projeo de valores, tal qual foi trazido anteriormente, neste trabalho, por Johannes Hessen (SILVA, 2001, p. 22). Na concepo
filosfica, a cultura vista como vida humana objetivada, ou seja, como projeo
de valores espirituais que impregnam objetos da natureza de um sentido (SILVA,
2001, p. 32). Assim, criar cultura consiste em transformar realidades naturais ou
sociais, mediante a impregnao de valores (SILVA, 2001, p. 32).
Essa concepo remete, de alguma maneira, dialtica kantiana de oposio
dimensional entre realidade (ser) e valor (dever ser), na dicotomia estabelecida
entre natureza tudo que surgiu e existe por si mesmo (SILVA, 2001, p. 32) e
cultura aquilo que foi criado, elaborado, aperfeioado pelo homem, acomodado por eles s suas necessidades e exigncias (SILVA, 2001, p. 32). Tais criaes
culturais humanas so, portanto, objetos que receberam significaes atravs de
intervenes valorativas de sujeitos (criadores ou receptores) que criam, entre
si, uma teia de inter-relaes sociais (VILANOVA, 1966, p. 92).
Desta feita, como so diversos os valores a serem projetados pelos indivduos
nos objetos da natureza, surgem no apenas um, mas variados tipos de objetos
de cultura, na nomenclatura de Jos Afonso da Silva. Cada um deles correspondente a seus valores impregnados, listados em cinco pelo autor: valores vitais,
que originam modos de viver e cultivar o corpo; valores de utilidade, que formam objetos culturais materiais, utenslios, ferramentas etc.; valores espirituais:
subdivididos em estticos (objetos artsticos da msica, pintura, arquitetura,
escultura etc.) e religiosos (objetos culturais sagrados) e; valores ticos (morais,
jurdicos), criadores dos comportamentos e condutas de aceitao social (SILVA,
2001, p. 32-33).
Nesse sentido, a concepo filosfica da cultura importa ao estudo jurdico
no apenas pela configurao do ordenamento jurdico da sociedade como ordem tambm cultural, mas por reforar o entendimento de que a interpretao do
Direito deve se dar no apenas atravs das normas positivadas, mas igualmente
dos valores que lhes subsidiam em determinado contexto histrico e cultural.
A segunda anlise importante a da concepo semitica da cultura. A nfase,
aqui, conferida ao carter simblico da cultura, que a define. Defensor dessa
concepo, Clifford Geertz entende a cultura como sistemas entrelaados de
signos interpretveis (GEERTZ, 2003, p. 10). Para ele:

a cultura no um poder, algo ao qual podem ser atribudos casualmente

os acontecimentos sociais, os comportamentos, as instituies ou os processos; ela um contexto, algo dentro do qual eles podem ser descritos de
forma inteligvel isto , descritos com densidade. (GEERTZ, 2003, p. 10)

Esta viso compartilhada por Rgis de Morais, que destaca o homem como
um animal simblico e a cultura como uma rede de signos densos de significados, onde circula sentido (MORAIS, 1992, p. 41 e 45).
Nessa perspectiva, a cultura compreendida como ordem simblica por
cujo intermdio homens determinados exprimem de maneira determinada suas
relaes com a natureza, entre si e com o poder, bem como a maneira pela qual
interpretam essas relaes, nas palavras de Marilena Chau (1984, p. 45). uma
ideia na esteira do pensamento weberiano, que entende o homem inserido em
uma trama de significaes que ele mesmo tece. Dessa forma, como uma trama
de significaes, a cultura requer, para sua anlise, menos uma cincia experimental em leis, mas uma cincia interpretativa, que busque a decodificao
dessa cadeia de smbolos produzida pelo homem.
Traa-se, assim, um objetivo metodolgico no apenas para a cultura, mas
tambm para o Direito. De acordo com Cliford Geertz (2003, p. 67-68), a simbolizao o prprio fazer cultural. E os atos culturais, como a construo,
apreenso e utilizao de formas simblicas, so acontecimentos sociais como
quaisquer outros (GEERTZ, 2003, p. 68). Assim, importa para o Direito compreender as consequncias do potencial simblico da sociedade em suas dinmicas
sociais, pois certamente tero influncia na concepo dos direitos culturais
(SILVA, 2001, p. 36)13.
Neste arrolamento de algumas das principais ideias e sentidos de cultura,
cabe ainda citar mais uma, de forma breve, que segue a mesma linhagem simblica, porm com aspectos distintos. Trata-se da concepo estruturalista de
cultura, capitaneada por Claude Lvi-Strauss. Com influncia de Ruth Benedict
(1934), o objetivo estruturalista analisar a invariabilidade da cultura (CUCHE,
1999, p. 97), ou seja, identificar quais so as invariantes: os materiais culturais
sempre idnticos de uma cultura a outra, necessariamente em nmero limitado
devido unidade do psiquismo humano (CUCHE, 1999, p. 97). Lvi-Strauss
ultrapassa, de alguma maneira, a viso particularista, entendendo que existe
um capital comum da humanidade, chamado Cultura. Porm, sua existncia
serve para criar particularidades, isto , alimentar as culturas particulares na
busca de seus modelos especficos. Nessa relao, a concepo estruturalista
pretende investigar quais so os elementos universais culturais, os a priori de

13 Os direitos culturais sero estudados pormenorizadamente no captulo 2.

toda a sociedade humana. Somente com isso, existem as condies para a estruturao dos materiais culturais aptos a criar a diversidade cultural aparente.
uma relao, portanto, entre a universalidade da cultura e o particularismo (ou
particularidade) das culturas (CUCHE, 1999, p. 96-99).
Naturalmente, diversas outras concepes de cultura so relevantes, ratificando ou ultrapassando debates conceituais importantes como os travados
entre idealismo e materialismo, universalismo e particularismo, ou entre as
escolas sociolgica e antropolgica. Porm, nem todas puderam ser investigadas. Dentre elas, o particularismo de Franz Boas, que muito influenciou
Darcy Ribeiro; a anlise funcionalista de Malinowski; e as teorias de Bourdieu
e dos autores da Escola de Frankfurt, como Adorno e Marcuse, que sero estudados em momento posterior neste trabalho. Como o escopo dessa listagem
de concepes oferecer os principais insumos, mais diretamente ligados
compreenso jurdica e constitucional de cultura, optou-se por aquelas que
contribuem ou compem a noo suficientemente ampla e flexvel de cultura
que a aplicao jurdica, especialmente no campo das polticas pblicas, requer
(CERTAU, 1995, p. 239).
Como contribuio, essas ideias de cultura aqui estudadas estabelecem uma
importante chave de compreenso para a cultura, que reside no componente
simblico das prticas, atos e fazeres humanos. A partir delas, determina-se uma
diretriz conceitual, voltada compreenso da cultura como dimenso simblica
da existncia social, nas palavras de Gilberto Gil (2003).
Viso esta compartilhada por Marilena Chau, cuja conceituao de cultura
muito bem amarra as ideias e sentidos at aqui estudados, numa sntese oportuna do que representa a compreenso contempornea do termo. Assim, a autora
delimita cultura como
ordem simblica por cujo intermdio homens determinados exprimem
de maneira determinada suas relaes com a natureza, entre si e com o
poder, bem como a maneira pela qual interpretam essas relaes. (CHAU,
1984, p. 13)

1.4 Uma delimitao jurdica de cultura

correto afirmar que de extrema valia a concepo ampla, de cunho valorativo e simblico da cultura, dentro da ideia convergente agregadora dos seus
aspectos sociolgico e antropolgico proposta por Williams (2000, p. 13). Por
essa tica, a cultura vista como um sistema de significaes que abarca todas
as formas de atividade social. Sem dvida, a concepo que mais dialoga com
as chaves de entendimento simblico, econmico e social dos processos cultu-

rais. Trata-se de uma oportuna conexo conceitual, bem elucidada por Marilena
Chau quando ensina que a cultura:
[quando] marcada pela relao com a histria, torna-se o conjunto internamente articulado de modos de vida de uma sociedade determinada e
concebida como o campo das formas simblicas (trabalho, linguagem,
religio, cincias e artes), produzidas pelo trabalho do Esprito (em Hegel) ou
como resultado das determinaes materiais econmicas sobre as relaes
sociais (em Marx). (CHAU, 2006, p. 12-13, grifo nosso)

Essa noo de cultura essencial para contemplar a complexidade cultural e

para oferecer o arsenal discursivo e terico para a sua aplicabilidade cientfica e
implementao das aes estatais. uma concepo abrangente, no sentido de
garantir o pleno exerccio dos direitos culturais e aumentar o espectro de alcance
das polticas pblicas da rea.
Contudo, essa amplitude conceitual, que aparenta ser a soluo para a definio de cultura, tambm o seu problema, especialmente no mbito estritamente
jurdico. A generalizao indiscriminada da ideia de cultura no contribui, pelo
contrrio, pode obstar a correta delimitao do universo em que se aplicar o
conceito. Como acertadamente afirma Teixeira Coelho: Cultura no o todo.
Nem tudo cultura (TEIXEIRA COELHO, 2008, p. 17).
Ainda que no se conceba uma definio dogmtica de cultura para o Direito, meta inalcanvel por impossibilidade cultural e por imperativo jurdico
(SILVA, 2007, p. 8), preciso delimitar seu conceito, de maneira a circunscrever
seu alcance e potencializar os mecanismos eficazes para sua viabilizao (BOTELHO, 2001, p. 8).
Segundo Humberto Cunha Filho, o conceito mais abrangente em voga, de
razes antropolgicas, considerando cultura como tudo o que feito ou valorado pelo ser humano no o mais adequado ao estudo jurdico, pois permite
a distorcida e apressada concluso de que todo direito cultural, j que todos
eles so elaborados pelo homem (CUNHA FILHO, 2010b, p. 1-2).
Em concordncia, escreve Teixeira Coelho que
cultura uma parte do todo, e nem mesmo a maior parte do todo hoje. A
ideia antropolgica segundo a qual cultura tudo no serve para os estudos
de cultura, menos ainda para os estudos e a prtica da poltica cultural.
(TEIXEIRA COELHO, 2008, p. 17)

Nessa linha, Jos Afonso da Silva (2001, p. 35) defende que se restrinja a viso
antropolgica da cultura no recorte especfico para o Direito, em especial para a

compreenso constitucional do fenmeno cultural. Isso imprescindvel, segundo

o autor, pois a proteo jurdica dever incidir apenas sobre os objetos de cultura
(materiais e imateriais; atos e manifestaes) que possurem um sentido referencial ligado identidade, ao e memria da sociedade. Cita, como exemplo
ilustrativo, o fato de quaisquer utenslios domsticos (garfos, facas, moblia) serem
considerados objetos de cultura para a antropologia, porm, para o Direito s sero
assim considerados se portarem alguma referncia significativa ao patrimnio (ou
memria) cultural como a moblia de um personagem histrico do pas.
Acrescente-se ao sentido referencial da cultura a sua necessria orientao
valorativa (SILVA, 2001, p. 35). Como o homem um animal simblico, capaz
de projetar seus valores sobre o meio ambiente em que se insere, sendo capaz
de buscar significaes para ele, a concepo de cultura para o Direito deve levar
em conta a interpretao simblica dos fenmenos e a relao estabelecida entre
as normas jurdicas e os valores (SILVA, 2001, p. 35).
Assim, dentro dessa perspectiva, o que se busca uma concepo culturalista da cultura (SILVA, 2001, p. 34), nos termos de Jos Afonso. Uma acepo
to plural em seu alcance conceitual e pragmtico quanto a prpria existncia
cultural, refletida em seus processos, estruturas simblicas, transmisses de valores, patrimnios materiais e imateriais, modos de fazer e criar, relaes sociais,
padres ticos e estticos, cadeias produtivas, e baseada em princpios como o da
diversidade, cidadania, democracia e pluralismo culturais, participao popular,
respeito e resgate memria coletiva, entre outros (CUNHA FILHO, 2007, p. 3).
Entretanto, mesmo com essa considervel extenso, h de ser uma concepo
capaz de circunscrever o que cabe ao resguardo do Direito e do Estado, a partir
do referencial simblico e valorativo, sob pena de tudo ser objeto de tutela e
nada ser, de fato, tutelado.
Vasco Pereira da Silva, sublinhando a dificuldade do recorte jurdico de cultura em virtude da multiplicidade e a diversidade de concepes do mundo e
da vida que ela pressupe (SILVA, 2007, p. 8), possui uma viso um pouco mais
ampliada. O que se pretende uma delimitao aberta, que contribua para
efeito de aplicao das normas jurdicas que se lhe refiram (SILVA, 2007, p. 8).
Nesse sentido, o autor elenca trs acepes que, por apresentarem tal caracterstica, garantem a operacionalizao jurdica: a mais restrita, que considera
cultura como uma realidade intelectual e artstica, sendo tambm a mais simplificada e operativa (SILVA, 2007, p. 10) do ponto de vista jurdico; a intermediria, que acrescenta primeira a abrangncia da cincia, ensino e formao, e
obriga a articulao jurdica com outras reas; e uma terceira, ainda mais ampla,
que identifica a cultura como uma realidade complexa, enraizada em grupos
sociais, que conjuga elementos de ordem histrica, filosfica, antropolgica,
sociolgica, ou mesmo psicolgica (SILVA, 2007, p. 9-10).

De acordo com o autor, essa acepo ampla a mais relevante do ponto de

vista jurdico-filosfico, pois busca a identidade cultural (SILVA, 2007, p. 11) dos
fenmenos jurdicos. Sob esse prisma, a cultura englobaria as esferas da criao,
consumo (ou fruio) e suportaria diferentes nveis, que vo da cultura elitizada
popular, passando pela formao escolar, a cultura alternativa, a anticultura
e a subcultura (SILVA, 2007, p. 11).
Dentre essas duas concepes, a mais delimitadora, proposta por Jos Afonso
da Silva, e a mais amplificada, de Vasco Pereira da Silva, parece-nos mais adequada a primeira, se o objetivo estritamente o estudo e a operacionalizao jurdica.
Naturalmente, deve-se considerar o alargamento necessrio do conceito de cultura, especialmente para a transdisciplinariedade que ela exige (MARCHESAN,
2007, p. 39). Porm, antes, no campo jurdico especfico, para se evitar qualquer
obviedade (CUNHA FILHO, 2004 p. 34) no entendimento da matria, h de se
levar em conta a preocupao de Peter Hberle:
o mbito material e funcional da cultura o terreno do qual emanam os
direitos fundamentais culturais. Antes de tudo, isso [o que cultura] pode ser
determinado pelo mote da distino entre os mbitos poltico, econmico
e social. (HBERLE, 1993, p. 213)

Com isso, delimitar adequadamente o terreno da cultura tutelado pelo Direito importante para diluir a persistente dificuldade de uma definio positiva
(CUNHA FILHO, 2004, p. 34) do conceito, mas tambm, por outro lado, evitar
que se mantenha uma tradio danosa de se ter uma conceituao excludente
de cultura, vista como um subproduto, algo residual daquilo que aproveitado
como relevante no conhecimento organizado ou na lgica do sistema produtivo. A
cultura como sobra (SANTOS, 1983 p. 49) das outras reas (SANTOS, 1983 p. 49).
Assim, surge problema oposto ao da extrema amplitude do conceito: a sua
compreenso demasiadamente restritiva, abarcando apenas os setores tradicionais da cultura, as linguagens consagradas (como as artes clssicas) ou vises
elitizadas e dominantes do que seja cultura a ser protegida, valorizada e promovida, conforme explica Cunha Filho:
, fato, como visto, que os estudiosos do direito pouco se preocupam com
a definio de cultura por entenderem-na bvia, e o produto desta suposta
obviedade resulta em normas de direito positivo que se enquadram em
captulos dedicados regulao das relaes jurdicas de setores tradicionalmente, por conveno tcita, vinculados a aspectos pontuais da cultura,
como as artes, a literatura, a memria histrica e a simbologia relativa aos
sentimentos patriticos. (CUNHA FILHO, 2004 p. 36)

Nesse sentido, esse mesmo autor traz valiosa contribuio para uma definio
jurdica de cultura, plausvel e bem delineada. Elenca trs ferramentas metodolgicas teis para isso: (i) encontrar a ideia mediana e comum s mltiplas
definies de cultura; (ii) proceder observao pontual do que o direito positivo contempla na noo de cultura e; (iii) procurar a noo nsita ao prprio
Direito de limitao de prerrogativas em favor do atingimento de determinados
valores (princpios) (CUNHA FILHO, 2004, p. 35).
Utilizando estas ferramentas, Cunha Filho analisa trs elementos: a) o conceito antropolgico de cultura, e, mais que isso, a sua superao; b) as metas
empiricamente tidas como cultura, pelo Direito, e que do base prpria administrao pblica da cultura e; c) a necessria persecuo da dignidade humana,
que orienta todo e qualquer direito fundamental (CUNHA FILHO, 2004 p. 49). E,
a partir dessa anlise, prope a seguinte definio:
cultura para o mundo jurdico a produo humana juridicamente protegida, relacionada s artes, memria coletiva e ao repasse de saberes,
e vinculada ao ideal de aprimoramento, visando dignidade da espcie
como um todo, e de cada um dos indivduos. (CUNHA FILHO, 2004 p. 49)

Essa conceituao, indita e sinttica, se no exaustiva e possivelmente ainda

pendente de complementaes, dada boa concatenao de ideias e conceitos,
de vrias escolas e, principalmente, em virtude da boa assimilao de princpios
eminentemente jurdicos ser utilizada como referencial neste trabalho. Ressalte-se que, longe de qualquer pretenso dogmtica, trata-se de uma delimitao
de ordem prtica e, assim, passa-se a consider-la no como a definio, mas
como uma definio jurdica de cultura, apta anlise do Plano Nacional de
Cultura, objeto deste trabalho.

DIREITOS CULTURAIS NO BRASIL

Este captulo analisar os direitos culturais, tais como so inseridos no ordenamento brasileiro, em especial no que tange sua categorizao jurdica e
fundamentao constitucional. A compreenso da natureza jurdica dos direitos
culturais imprescindvel para entender o seu alcance, sujeitos e relaes que
surgem atravs do seu exerccio. As polticas culturais buscam, em ltima instncia, mas no apenas, a concretizao de tais direitos, nas diferentes categorias
e reas da cultura, e dependem em alguma medida do entendimento da sua
natureza, inclusive para a determinao de sua real aplicabilidade.
A compreenso dos direitos culturais extrapola o mbito terico e ideolgico
do culturalismo jurdico e do multiculturalismo para alcanar a esfera pragmtica
de categoria de direitos relacionados cultura, com ncleos concretos que lhes
do substncia (CUNHA FILHO, 2011, p. 117-118). certo que fazem parte do
campo dos direitos fundamentais (TEIXEIRA COELHO, 2011, p. 6-14), porm no
h uma conceituao definitiva de direitos culturais em nenhum instrumento
internacional de direitos humanos, o que dificulta sobremaneira a listagem
daqueles que fazem parte da sua circunscrio (DONDERS; LAAKSONEN, 2011,
p. 92). Assim, torna-se imperativa a utilizao dos subsdios trazidos pelas teorias e correntes que versam sobre o conceito de cultura, pois da escolha deste
que derivaro as listas de direitos a serem considerados como direitos culturais
(ou ainda, como direitos humanos de dimenses culturais e direitos relativos
cultura14), em maior ou menor amplitude, de acordo com o alcance conceitual
proposto (DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 92).
Nesse sentido, se o entendimento e a aplicao dos direitos culturais dependem de que noo de cultura se parte, imprescindvel, para delimitar os
direitos culturais no Brasil, entender como a Constituio Federal compreende
tais direitos. por meio dos direitos culturais que explicitamente ela grafa a
sua proteo normativa, atravs do art. 215. Este texto especfico sobre cultura
determina que: O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais
e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a
difuso das manifestaes culturais.
H, portanto, uma opo constitucional de positivar os direitos culturais para
consolidar o sistema normativo nacional garantidor da cultura. Atravs desses

14 Diferenciao a ser posteriormente explorada neste captulo.

direitos culturais, considerados em conjunto pela Constituio, ser constitudo o que Jos Afonso da Silva denomina ordenao constitucional da cultura
(SILVA, 2001, p. 50).
Seguindo essa premissa constitucional, o Plano Nacional de Cultura estabelece como princpio o direito de todos arte e cultura (art. 1, IV) e elenca,
em seus objetivos (art. 2 e incisos), vrias categorias ou tipos de direitos
culturais a serem observados ou alcanados. Ou seja, compartilha e estende a
compreenso constitucional para um instrumento de garantia de direitos e de
polticas pblicas, que o prprio PNC.
essencial, portanto, que se conhea a natureza dos direitos culturais, para
entender como emanam dos fundamentos constitucionais e analisar, inclusive,
a sua concretude no corpo social e como matria normatizada. Nessa linha,
Teixeira Coelho defende que
os direitos culturais no configuram uma entidade abstrata, imaterial, de
natureza espiritual (os valores espirituais e intangveis da nao), praticamente teleolgica [...], mas se traduzem em questes fortemente materiais,
em tudo mensurveis, portanto comparveis e analisveis concretamente.
(TEIXEIRA COELHO, 2007, p. 12)

Nessa perspectiva, portanto, passa-se anlise mais apurada dos direitos

culturais, a comear naturalmente pela sua origem e desenvolvimento, que
acompanha a evoluo geracional dos direitos humanos em consonncia com
a gradual absoro pelo ordenamento jurdico nacional.
2.1 O porqu dos direitos culturais
Os direitos culturais vivem um paradoxo de ser um conceito de sucesso, mas
ao mesmo tempo polmico e insuficientemente elaborado (PEDRO, 2011, p. 42).
Assim Jess Prieto de Pedro inicia seu artigo que analisa os motivos pelos quais
os direitos culturais so considerados o filho prdigo dos direitos humanos. Vtimas do subdesenvolvimento conceitual (DONDERS, 2011, p. 74), do pequeno
desenvolvimento doutrinrio (PEDRO, 2011, p. 42) e da negligncia frente aos
demais direitos humanos, os direitos culturais tm merecido a alcunha de primos
pobres (PEDRO, 2011, p. 42), tanto que apenas recentemente, em novembro
de 2009, foram contemplados com um monitoramento especfico por parte
do Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas (ONU), sendo uma das
ltimas reas a receber o acompanhamento de uma especialista independente.
Instala-se, de fato, o paradoxo. Contrariando a fraqueza conceitual, a opulncia de significado dos direitos culturais que se destaca na prtica:

No interior do sistema de direitos humanos, so os direitos culturais que

atualmente esto em primeiro plano, pois so as ferramentas que permitem
garantir o bom uso da diversidade a servio da dignidade humana, universal,
singularmente presente em cada um e desenvolvida graas a seus recursos
naturais. (MEYER-BISCH, 2011, p. 27, grifo nosso)

Assim, os direitos culturais avanam em sua configurao de categoria (secundarizada) de direitos humanos para se constiturem, paradoxalmente, nas prprias garantias (ferramentas) para que tais direitos se concretizem, a exemplo
do respeito dignidade humana. Isso refora a importncia dos direitos culturais
e confirma que surgem no apenas como tipo, mas tambm como extenso,
como ampliao dos direitos humanos (TEIXEIRA COELHO, 2011, p. 8), dando
consistncia a seus atributos clssicos como a liberdade. Caso estes direitos
no se abasteam de consistncia e contedo (TEIXEIRA COELHO, 2011, p. 8),
oriundos, por sua vez, dos valores culturais, correm o risco de esvaziarem seu
significado: de que vale uma liberdade de pensamento se no posso express-la
de modo que faa realmente sentido? (TEIXEIRA COELHO, 2011, p. 8).
Nessa linha, questiona-se, ento, por que uma categoria de direitos to importante ainda padece de fortalecimento conceitual, normativo, institucional e
poltico? A resposta pode estar no seu prprio alicerce, a ideia de cultura, cujo
entendimento pode representar um bice prpria delimitao, e consequentemente, desenvolvimento dos direitos culturais.
A dificuldade em determinar a abrangncia dos direitos culturais causada
principalmente pela complexidade do conceito de cultura. Nestas palavras,
Yvonne Donders (2011, p. 75) diagnostica o problema, marcando dois obstculos
concretos15 como decorrncia jurdica dessa complexidade.
Primeiramente, se cultura for entendida de maneira ampla, conforme a
UNESCO o conjunto de caractersticas distintas espirituais, materiais, intelectuais, e emocionais da sociedade ou de um grupo social, [...] que compreende,
alm da arte e da literatura estilos de vida, modos de convivncia, sistemas de
valores, tradies e crenas (DONDERS, 2011, p. 75) , o que se vislumbrar
o surgimento de uma dimenso objetiva e uma dimenso subjetiva de cultura.
Objetivamente, a cultura est em aspectos visveis, como a religio, lngua,
costumes. Esta dimenso tem amparo jurdico mais facilitado, como atravs
da proteo (constitucional, inclusive) liberdade de pensamento, de religio
etc. A segunda dimenso, porm, subjetiva, dizendo respeito aos modos de
compartilhar, sentir, agir e pensar. Estes tero grandes dificuldades de se traduzirem em reivindicaes legais, em direitos substantivos (substantive rights)

15 Ambos a serem pormenorizados adiante.

(DONDERS, 2011, p. 75-76). E, assim, corre-se o risco de amputar da proteo

normativa uma grande dimenso da cultura.
O segundo obstculo diz respeito a um dos aspectos da natureza jurdica desses direitos. A compreenso ampla de cultura permite deduzir que a identidade
cultural dos indivduos construda coletivamente, na participao em grupos
com os quais se identificam, numa lgica de modelagem cultural conjunta e
solidria. Da surge a problemtica de como essa dimenso coletiva pode ser
convertida em termos jurdicos, j que a maioria das disposies das leis internacionais dos direitos humanos apresenta um carter individual (DONDERS,
2011, p. 76). Assim, finca-se a dicotomia perene nos estudos dos direitos culturais:
se devem ser tratados como direitos individuais ou coletivos. Uma dentre tantas
outras dvidas que ilustram a falta de consenso (LAAKSONEN, 2011, p. 50) sobre
o teor desses direitos.
Como se expe, pode parecer que o impasse ao desenvolvimento dos direitos
culturais reside apenas (ou principalmente) no sistema internacional de direitos
humanos, em sua dinmica prpria de indivisibilidade de direitos. No o caso.
Prieto de Pedro (2011, p. 43-45) explica que o impasse de ordem constitucional,
na mesma grandeza, herana negativa das primeiras constituies estabelecidas.
Recorrendo a Peter Hberle, o autor explica que h um lapso fundacional com
relao aos direitos culturais nas constituies precursoras, datadas dos primeiros
anos do sculo XX. poca, no se considerou a realidade dos direitos culturais,
pois nem o uso do conceito de cultura ainda que desenvolvido nas cincias
sociais era formalizado nos textos constitucionais. Dessa forma, inauguram-se
os direitos fundamentais sem meno alguma ao mbito da cultura, algo que
seria alterado apenas com a Constituio mexicana de 1917 e a espanhola, de
1931. Depois disso, diversos outros pases passaram a inserir a cultura na esfera
da proteo constitucional, porm, na maioria das vezes atrelada ou subjugada
a outros direitos, a exemplo do caso brasileiro, onde a autonomia do direito
cultural, constantemente ligado educao, deu-se apenas com a Constituio
Federal de 198816.
Alguns fatores contriburam para essa mudana de perspectiva a respeito da
importncia dos direitos culturais, especialmente a partir da segunda metade
do sculo XX.
A coexistncia de diferentes identidades culturais, povos, valores e prticas
interagindo no mesmo territrio, fenmeno tpico dos Estados contemporneos
(SOUZA, 2010, p. 70), obrigaram o Direito a desenvolver dispositivos jurdicos
aptos ao dilogo, proteo e promoo das culturas. Nesse contexto,
16 Ana Maria Dvila e Roberta Juc explicam que a desvinculao de cultura da educao, na proteo constitucional,
deu-se apenas com a Constituio de 1988, quando a educao ingressou no rol dos direitos sociais, enquanto os direitos
fundamentais culturais passaram a se referir a todas as manifestaes culturais dos diversos grupos humanos (LOPES;
JUC, 2008), p. 72.

os movimentos migratrios esto provocando um salto na complexidade

cultural interna do Estado que no pode mais ser eficazmente administrada somente com os direitos fundamentais clssicos das liberdades de
expresso, da reunio, da associao ou da igualdade. (PEDRO, 2011, p. 45)

No campo terico, contribuiu sensivelmente o multiculturalismo, investigando as possibilidades de preservao dessas identidades nesta nova perspectiva
convergente (SOUZA, 2010, p. 70). Avanando, o interculturalismo prope, ainda,
no apenas tolerncia e convivncia, mas a troca ativa entre os diferentes grupos
culturais, de maneira que o direito diversidade seja causa e consequncia dos
direitos culturais.
Outro fator essencial foi o incremento da importncia da cultura nos processos
de desenvolvimento, no apenas artstico, simblico ou esttico da sociedade.
A cultura passou a ser imprescindvel tambm para o desenvolvimento social,
poltico, econmico e cientfico. Ela supera, assim, o antigo ideal ilustrado,
calcado no crescimento individual via aquisio de conhecimento, para adquirir
valor como fator de igualdade e solidariedade, de integrao social e desenvolvimento (PEDRO, 2011, p. 45).
A partir da constatao da relevncia da cultura na expanso do fazer simblico e nos processos sociais, polticos e econmicos, tornando-se tambm
um produto e um objeto de consumo e suscitando relaes jurdicas, que se
traduzem em direitos e obrigaes (SILVA, 2001, p. 47), o Estado passou a se
ocupar da matria, respondendo s crescentes demandas da sociedade e oferecendo servios e capacidade institucional nessa rea (PONTIER e outros, 1990, p.
60). Daqui surge o (j comentado) direito da cultura, que implica o incremento
confluente das variadas espcies de direitos na cultura (direitos culturais, direito
da cultura, direito (de acesso) cultura etc.).
Ademais, outro elemento importante foi o fortalecimento da dignidade humana como princpio a orientar toda a lgica internacional dos direitos humanos e
os sistemas normativos dos pases, principalmente a partir da segunda metade
do sculo XX. A partir de sua disposio expressa no artigo 22 da Declarao
Universal dos Direitos do Homem, a dignidade humana passou a incorporar,
como fator de sua realizao, a concretizao dos direitos sociais, econmicos e
culturais, atravs dos quais a proteo integral do indivduo e o desenvolvimento
completo de sua personalidade se dariam (SOUZA, 2010, p. 71). Nessa lgica, e a
partir da prpria evoluo geracional dos direitos humanos, a preservao dos
direitos do indivduo, frente s possveis arbitrariedades ou omisses do Estado,
tambm passaram a justificar a existncia de direitos culturais, a serem exercidos
individual ou coletivamente.
Diante desse comando, se todo direito deveria buscar, em ltima instncia, a
dignidade humana, no campo da cultura no haveria de ser diferente. Os direitos

culturais, assim, aperfeioam-se e consolidam-se como mecanismos essenciais

para a preservao dos corolrios da dignidade humana, quais sejam: igualdade;
integridade fsica, moral e social; liberdade e solidariedade (SOUZA, 2010, p. 72).
Os direitos culturais, nesse sentido, constituem-se como fornecedor de recursos
para que a dignidade, composta desses corolrios, seja resguardada, especialmente atravs dos recursos da diversidade e da identidade.
No primeiro aspecto, a especialista nomeada pela ONU, Farida Shaheed,
explica que os direitos culturais, por protegerem a expresso de vrias vises
de mundo, individuais e coletivas, permitem uma compreenso mais rica do
princpio da universalidade dos direitos humanos levando em conta a diversidade cultural (SHAHEED, 2011, p. 17). E, assim, contribuem decisivamente para
a paz, a gerao de coeso social (SHAHEED, 2011, p. 18) e para o respeito e
compreenso mtuos (SHAHEED, 2011, p. 18) entre indivduos e grupos diversos.
O segundo ponto, relativo identidade, funda-se na ideia de que o exerccio
individual de direitos implica o anterior reconhecimento de capacidades para
exerc-los, nos termos de Patrice Meyer-Bisch. Segundo ela,
a estima da dignidade acha-se no reconhecimento da identidade que constitui a integridade da pessoa: a identificao o ato pelo qual cada um reconhece e v reconhecidas suas capacidades, paralelamente ao florescimento
pessoal e vinculao a um outro; portanto, tal ato preliminar ao exerccio
de qualquer outro direito. (MEYER-BISCH, 2011, p. 38, grifos da autora)

Nessa perspectiva, os direitos culturais permitem o respeito dignidade mais

profunda, a partir do reconhecimento da identidade do indivduo e do aproveitamento de todas as suas capacidades. Dessa forma, tais direitos funcionam
como ferramenta para que o indivduo reconhea essas capacidades que possui,
em consonncia com as capacidades externas do ambiente, potencializando a
apropriao de recursos que vo lhe possibilitar o exerccio dos demais direitos.
Direitos estes, como sade, moradia, educao, que se tornaro inescapveis caso
as capacidades dos direitos culturais j tenham sido assimiladas e apropriadas
(MEYER-BISCH, 2011, p. 38-39). Sob esta tica, os direitos culturais, entendidos
como capacidades de capacidades, possuem um efeito desencadeador sobre
os demais direitos humanos (MEYER-BISCH, 2011, p. 38).
Assim, todos os fatores aqui elencados servem para justificar a presena e a
importncia dos direitos culturais na esfera dos demais direitos (sociais, econmicos) e no universo dos direitos fundamentais, cujas geraes (ou dimenses)
em muito contriburam para sua estruturao e consolidao, como se observar
a seguir.

2.2 Direitos culturais como direitos fundamentais

Jos Afonso da Silva afirma que os direitos culturais so direitos constitucionais atuais e fundamentais (SILVA, 2001, p. 50). Nessa assertiva, trs ideias
podem ser destacadas como linha condutora da anlise ora iniciada.
A primeira ideia relaciona os direitos culturais matria normatizada constitucionalmente, compondo o que o prprio autor denomina ordenao constitucional da cultura, e que vai implicar a observncia de suas condies de eficcia
e aplicabilidade (SILVA, 2001, p. 50). A segunda ideia induz ao entendimento de
que tais direitos so novos, num sentido de surgimento e desenvolvimento
recentes conforme se demonstrou anteriormente , ou ainda no sentido de
contemporneos, compatveis com as demandas sociais dos novos tempos.
A terceira ideia confirma a vocao ou a natureza dos direitos culturais como
direitos fundamentais, subentendendo-se corretamente que eles preenchem os
requisitos para assim serem considerados no ordenamento jurdico.
Assim, passaremos a analisar esta ltima ideia, de direitos culturais como
direitos fundamentais, pois dela decorrem as duas primeiras.
Nesse sentido, o primeiro passo definir qual a caracterstica basilar que
atribui a um direito a carga de direito fundamental. Para Paulo Bonavides (2010,
p. 562), caso o direito seja essencial para garantir a vida digna e o exerccio da
cidadania, esse direito deve ser considerado fundamental. Eles se vinculam essencialmente liberdade e dignidade humana, enquanto valores histricos e
filosficos. (BONAVIDES, 2010, p. 562)
Vasco Pereira da Silva (2007, p. 28) compartilha da mesma opinio, quando
toma os direitos fundamentais enquanto modo de efetivao do princpio da
dignidade da pessoa humana e como exigncias de realizao integral desse
princpio.
Jos Afonso da Silva (2003, p. 178) utiliza a nomenclatura direitos fundamentais para identificar aquelas prerrogativas e instituies que ele [ordenamento
jurdico] concretiza em garantias de uma convivncia digna, livre e igual de
todas as pessoas. So direitos que designam situaes jurdicas sem as quais a
pessoa humana no se realiza, no convive e, s vezes, nem mesmo sobrevive, e
que devem ser, a todos, por igual, no apenas formalmente reconhecidos, mas
concreta e materialmente efetivados.
Na mesma linha, Jane Pereira afirma que, formalmente, consideram-se fundamentais os direitos assim qualificados de forma expressa pela Constituio.
Materialmente, so os direitos alados a um patamar de maior relevncia dentro
de uma dada ordem social, devendo ser reconhecidos por qualquer Constituio
legtima. Em outra perspectiva, afirma a autora que a fundamentalidade reside
no quo essencial o direito para proteger a dignidade humana. Dessa forma,

so vrios os aspectos que se complementam de maneira a formar os critrios

de identificao dos direitos fundamentais, ainda que fora de catlogo, ou seja,
no explicitados positivamente num rol normativo.
Destas definies extraem-se alguns requisitos bsicos, configuradores dos
direitos fundamentais, a saber: a condio de ferramenta jurdica para a consecuo da dignidade humana, da cidadania e da liberdade; o carter de imprescindibilidade; a inerente reivindicao de reconhecimento, concretude e efetividade;
a distinta importncia em determinada ordem social; e a consequente absoro
no ordenamento constitucional, explcita ou implicitamente.
Alm disso, no apenas destes fatores, de caracterizao formal e material, dependem os direitos para serem nomeados como direitos fundamentais. preciso
que estejam alinhados com o sistema internacional de direitos humanos, sendo
resultado, complemento ou extenso, no ordenamento nacional, das normas dispostas nos tratados, convenes, declaraes e demais documentos internacionais,
com o devido reconhecimento pelos respectivos organismos competentes.
Nesse ponto, cabe uma ressalva. certo que a terminologia direitos fundamentais no sinonmia de direitos humanos. Conforme o prprio Jos
Afonso da Silva (2003, p. 176-179), a primeira a mais adequada para tratar
desses direitos imprescindveis dignidade humana e abarca bem o sentido de
fundamentalidade ancorado na sua importncia e na soberania popular herdada
historicamente. J a segunda a nomenclatura padro dos documentos internacionais e peca por centralizar o significado no homem como nico titular de
direitos, vez que no h outro que o possa ser.
verdade tambm que os direitos fundamentais, via de regra17, so ligados
noo de direitos constitucionalmente positivados, sendo atravs disso assegurados, dentro de uma ordem constitucional interna. Os direitos humanos, por
sua vez, fazem parte da lgica de universalizao de direitos, que extrapola e
adentra os ordenamentos nacionais, e se sedimentam a partir dos documentos
internacionais.
Contudo, guardadas as relevantes diferenciaes, o que mais importa para
este trabalho no a distino entre os dois termos, mas os elementos que os
aproximam e ajudam a identificar aqueles direitos tidos como essenciais aos
objetivos propostos. E, assim, importa mais entender como a evoluo geracional (ou dimensional) dos direitos fundamentais reflete e incorpora os anseios
universais dos direitos humanos. Ou, como estes direitos passam a integrar o
ordenamento jurdico nacional, ampliando ou potencializando o alcance dos
direitos fundamentais.

17 Jos Afonso da Silva (2003, p. 179) explica que nem sempre o direito positivo abarca toda a dimenso dos direitos
fundamentais, de maneira que os princpios dos direitos fundamentais passam a ser importantes para a consecuo dos
objetivos destes direitos.

Assim, para a compreenso dos direitos culturais, vale mais entender como
direitos humanos e direitos fundamentais se aproximam, e convergem, do que
se afastam. E, nesse sentido, imperativo destacar que, por essa lgica, os direitos culturais cumprem todos os requisitos para serem considerados direitos
fundamentais.
Em primeiro lugar, pelo fato de serem compreendidos no sistema internacional dos direitos humanos, e reconhecidos pela Declarao Universal dos
Direitos do Homem. Mesmo porque, conforme explica Teixeira Coelho (2007,
p. 12), como os direitos culturais decorrem dos direitos humanos, tudo aquilo
que vale para estes, valer para aqueles.
Essa ideia ratificada por Flavia Piovesan (2009, p. 188), que explica que a
indivisibilidade dos direitos humanos decorre da prpria Declarao Universal,
constituindo uma viso integral de direitos. Assim, a observncia dos direitos
fundamentais civis e polticos, segundo ela, condio para a garantia dos direitos fundamentais sociais, econmicos e culturais, de maneira que quando
um deles violado, os demais tambm o so. Os direitos humanos, nesse quadro simbitico, compem, assim, uma unidade indivisvel, interdependente e
inter-relacionada, capaz de conjugar o catlogo de direitos civis e polticos com
o catlogo de direitos sociais, econmicos e culturais.
A partir disso, o carter fundamental dos direitos culturais deve ser inquestionvel, ainda que seu pouco desenvolvimento doutrinal e a negligncia com que
so tratados, em comparao com outros direitos fundamentais, deem a entender
o contrrio. Se a ideia de indivisibilidade, interdependncia e inter-relao de
todos os direitos humanos for levada a srio, os direitos culturais devem receber a
mesma ateno que os outros direitos humanos, afirma Yvonne Donders (2011,
p. 87). No que concorda Piovesan:
em face da indivisibilidade dos direitos humanos, h de ser definitivamente afastada a equivocada noo de que uma classe de direitos (a
dos direitos civis e polticos) merece inteiro reconhecimento e respeito,
enquanto a outra classe de direitos (a dos direitos sociais, econmicos
e culturais), ao revs, no merece qualquer observncia. Sob a tica
normativa internacional, est definitivamente superada a concepo de
que os direitos sociais, econmicos e culturais no so direitos legais. A
ideia de no-acionabilidade dos direitos sociais meramente ideolgica
e no cientfica. So eles autnticos e verdadeiros direitos fundamentais,
acionveis, exigveis e demandam sria e responsvel observncia. Por isso,
devem ser reivindicados como direitos e no como caridade, generosidade
ou compaixo. (2009, p. 192-193, grifos nossos)

No mais, se no possvel falar em exata equiparao conceitual de direitos

humanos e direitos fundamentais18, pode-se afirmar, ao menos, que aqueles contribuem sensivelmente para a cristalizao destes nas constituies nacionais,
especialmente a partir de sua recepo nos respectivos ordenamentos jurdicos.
o que ocorre no Brasil, onde os tratados internacionais irradiadores dos direitos humanos , a partir de 1988 e de interpretao consolidada do Supremo
Tribunal Federal19, possuem um carter especial no ordenamento jurdico, e
ocupam um status hierrquico entre a Constituio e as demais normas infraconstitucionais (Costa, 2012, p. 78). E onde as normas internacionais de direitos
humanos adquiriram uma condio de supralegalidade, afastando a incidncia
de quaisquer dispositivos legais que com elas confrontem.
Nessa linha, a contribuio dos direitos humanos pode ser ainda maior no
campo incipiente da cultura. Como ressalta Farida Shaheed,
uma vez que os direitos culturais representam uma rea relativamente
subdesenvolvida dos direitos humanos, essencial que primeiramente se
determine a abrangncia da natureza dos direitos culturais com base no
consenso existente sobre os princpios dos direitos humanos. (2011, p. 24)

Em segundo lugar retornando s caractersticas estruturantes supramencionadas , os direitos culturais preenchem todos os requisitos formais e materiais
que configuram os direitos fundamentais. Isso fica evidente ao se considerar,
nos termos de Pedro,
direitos culturais como aqueles direitos que garantem o desenvolvimento
livre, igual e fraterno dos seres humanos em seus diferentes contextos de
vida, valendo-nos dessa singular capacidade que temos, entre os seres
vivos, de simbolizar e criar sentidos de vida que podemos comunicar aos
outros. (2011, p. 47)

Nessa concepo j est embutida a ideia de que o direito cultural ferramenta imprescindvel para a garantia da liberdade e da dignidade, esta que decorre
essencialmente do reconhecimento, pelo prprio indivduo, de sua identidade
e integridade (MEYER-BISCH, 2011, p. 37), de maneira a reivindic-las.
Alm disso, os direitos culturais reforam a noo de cultura voltada ao desenvolvimento, ele prprio um conceito intimamente relacionado ao conceito
de cultura (DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 90). Com eles, so fornecidos os
18 Jos Afonso da Silva (2003, p. 176-179) entende que direitos humanos e direitos fundamentais podem ser tratados como
a mesma categoria de direitos na ordenao constitucional, apesar de a primeira expresso ser mais restritiva e menos
adequada e a segunda mais apropriada para destacar a importncia dessa espcie de normas.
19 RE 466.343-1-SP.

insumos para fortalecer a viso integrada e multilateral do desenvolvimento, que

considera no apenas os efeitos econmicos, mas igualmente os efeitos sociais
e culturais. Nos termos de Donders e Laaksonen (2011, p. 90), trata-se do estabelecimento da relao entre um entendimento mais descentralizado e amplo
de desenvolvimento e um conceito de cultura como um aspecto transversal,
mutvel e fundamental da vida humana, de maneira a consolidar o bem estar
como um dos aspectos da dignidade humana, alm do prprio entendimento
dos direitos culturais como fator de desenvolvimento humano essencial para
a superao da pobreza.
No mais, conforme estabelece a Carta Cultural Ibero-Americana, de 2006, os
direitos culturais configuram a base plena da cidadania20, substrato, inclusive,
para formulao da ideia de cidadania cultural, de Marilena Chau (2006, p. 7173). Dessa maneira, so imprescindveis ao exerccio dos demais direitos pela
sociedade, o que reitera seu teor distintivo e seu carter de imprescindibilidade.
Por fim, so os direitos culturais reconhecidos constitucionalmente, explicitamente atravs de normas especficas (a exemplo dos artigos 215 e 216 da
Constituio Federal) e mesmo atravs de princpios, expostos ou implcitos
(CUNHA FILHO, 2004, p. 66-70), que garantem substncia aos dispositivos jurdicos atinentes cultura e, principalmente, requerem efetividade a aplicabilidade
no corpo social.
Dessa forma, este trabalho, aliando-se unanimidade da doutrina que trata do
estudo jurdico da cultura, jurisprudncia estabelecida, Constituio Federal
e aos documentos e organismos internacionais, sob a tica dos direitos humanos
e dos aspectos constitucionais, considera inafastvel o carter fundamental dos
direitos culturais.
2.3 Geraes ou dimenses dos direitos fundamentais
Considerados como direitos fundamentais, os direitos culturais podem ter, na
concepo de Hberle, duas compreenses distintas, uma stricto sensu e outra
lato sensu. A primeira, restrita, entende os direitos culturais como direitos fundamentais equiparados em importncia e reconhecimento aos demais direitos
polticos, econmicos, sociais, obtendo o propsito de serem identificveis e
efetivos. A segunda concepo, ampliada, considera que todos os direitos so
culturais, por advirem da cultura, em sua acepo mais ampliada. Assim, segundo o autor, no apenas os direitos culturais stricto sensu, mas todos os demais
direitos fundamentais (polticos, sociais, econmicos) so expresses culturais
humanas (HBERLE, 1993, p. 229), ou seja, surgem de uma base cultural, e esta,
20 Carta Cultural Ibero-Americana, aprovada em Montevidu, em 2006, disponvel em http://www.segib.org/upload/File/
Carta%20Cultural%20Iberoamericana2.pdf

por sua vez, num fenmeno cclico, constituda e alterada por eles (CUNHA
FILHO, 2004, p. 35).
Esta ltima compreenso, mais abrangente, dos direitos culturais deriva do
constitucionalismo cultural, de Peter Hberle, que considera a prpria formao
da Constituio, e com ela, a positivao dos direitos fundamentais, como um
fenmeno cultural. Contudo, neste momento, a principal contribuio desse
entendimento valorizar os elementos culturais e histricos que compem os
direitos fundamentais, componentes essenciais para o fenmeno jurdico da
evoluo desses direitos, atravs das suas diferentes geraes ou dimenses.
A compreenso dessas geraes ou dimenses vai colaborar para a elucidao
da natureza jurdica dos direitos culturais e, com ela, para a avaliao de suas
condies de eficcia e efetividade.
Antes que se prossiga, porm, importante sublinhar que este trabalho no
far distino entre os termos geraes e dimenses de direitos fundamentais.
Existem crticas s duas acepes. Os que contestam o termo geraes (SARLET,
2010, p. 48; CUNHA FILHO, 2000, p. 65; TAVARES, 2008, p. 454) o fazem por
acreditar que ele fornece o equivocado sentido de substituio de fases seguidas
linearmente na histria, como se os direitos surgidos nas primeiras desaparecessem com as seguintes. Outros autores (BONAVIDES, 2010, p. 56) mantm a
utilizao de geraes normalmente, por melhor situar o perodo histrico de
fundao dos direitos, algo que dimenses pode no fazer suficientemente. H
ainda quem no se oponha a nenhum dos dois, tampouco eleja um. o caso de
Vasco Pereira da Silva, que critica o uso de geraes por entender que aduz
ideia de estgios inferiores e superiores de direitos, em uma espcie de escala
evolutiva, e pode indicar erroneamente que os novos direitos se oponham aos
antigos, por estes serem individuais e aqueles, coletivos (SILVA, 2007, p. 28). O
autor, no entanto, acredita valer a pena continuar utilizando o termo, j que
um conceito til, representativo da dimenso de historicidade dos direitos
humanos e de seu desenvolvimento no decurso do tempo rumo concretizao
da dignidade humana (SILVA, 2007, p. 30).
Como a este trabalho, mais que a nomenclatura melhor ajambrada, interessa a compreenso dos direitos humanos como um processo cumulativo de
ampliao qualitativa e quantitativa (SOUZA, 2010, p. 81), que conduziu tanto
ao seu alargamento quanto a sua transformao (SILVA, 2007, p. 32), optamos
pela utilizao equiparada de geraes e dimenses, utilizando-as com esse
mesmo sentido.
Nesse contexto, os direitos de primeira gerao so os direitos dominantes no
sculo XIX, ligados essencialmente ideia de liberdade. Tratam-se dos direitos
civis e polticos, os primeiros a constarem do instrumento normativo constitucional (BONAVIDES, 2010, p. 563). Surgem com o modelo de Estado Liberal,

como proteo dos indivduos frente s arbitrariedades do Estado, oponveis a

este, portanto, e sendo direitos de carter eminentemente individual. Dentre
eles, esto: liberdade de expresso, liberdade religiosa, direito de voto, direito
de propriedade etc. (BONAVIDES, 2010, p. 563; SILVA, 2007, p. 30)
Os direitos de segunda gerao so relacionados ideia de igualdade. So
os direitos sociais, econmicos e culturais, de cunho coletivo (ou pertencente
s coletividades). Inaugurados no sculo XX, em que predominam, surgem no
contexto do Estado Social (em suas diferentes formas constitucionais), e exigem
do poder pblico uma funo prestacional para que sejam garantidos. So eles,
dentre outros, o direito sade, educao, ao trabalho, segurana social etc.
(BONAVIDES, 2010, p. 564; SILVA, 2007, p. 31)
Os direitos de terceira gerao ou dimenso, haja vista a manuteno dos
direitos anteriores com a inaugurao destes so os direitos conectados ideia
de fraternidade (ou solidariedade). No so referenciados pelo requisito da individualidade ou da coletividade (BONAVIDES, 2010, p. 569), com titularidade
definida a um indivduo ou grupo especfico, mas dizem respeito universalidade,
ao gnero humano (BONAVIDES, 2010, p. 569). No seio do Estado Ps-social,
contemporneo, pretendem alcanar novos domnios da vida da sociedade
(SILVA, 2007, p. 31), em temas como desenvolvimento, paz, qualidade de vida,
meio ambiente, comunicao, patrimnio comum da humanidade etc. Do ponto
de vista da efetividade, implica a criao de condies a partir da colaborao
do poder pblico com entidades privadas. So exemplos dessa dimenso dos
direitos fundamentais: o direito ao ambiente, preservao do patrimnio gentico, proteo individual frente aos avanos tecnolgicos, acesso aos bancos
de dados, alm do prprio direito participao ativa na vida poltica e social
(BONAVIDES, 2010, p. 569-570; SILVA, 2007, p. 31).
Fala-se, ainda, em uma quarta dimenso de direitos fundamentais, conforme
proposio de Paulo Bonavides21. Essa dimenso advm do pensamento crtico ao
sistema neoliberal e prope, como conteno de seu efeito devastador no campo
dos direitos fundamentais, a globalizao poltica na esfera da normatividade
jurdica (BONAVIDES, 2010, p. 571). Em outras palavras, significa a institucionalizao da mxima universalidade, para ser possvel atender s demandas
futuras de uma sociedade aberta. Nessa dimenso, esto o direito democracia,
o direito informao e o direito ao pluralismo (BONAVIDES, 2010, p. 570-572).
A eles est relacionado o necessrio direito democracia direta (BONAVIDES,
2010, p. 571), que implica a participao ativa da sociedade nas instncias formais de participao poltica, materialmente possvel graas aos avanos da

21 Paulo Bonavides (2010, p. 570-580) prope, ainda, uma quinta dimenso de direitos fundamentais, relacionada ao
direito paz. Como ainda pouco assimilada na doutrina brasileira e internacional, essa dimenso no ser considerada
neste estudo.

tecnologia de comunicao, e legitimamente sustentvel graas informao

correta e s aberturas pluralistas do sistema (BONAVIDES, 2010, p. 571). Ainda
no unnime entre os constitucionalistas22, essa dimenso ser aceita para a
anlise deste trabalho, por considerarmos relevante ao estudo jurdico da cultura.
Em sntese, Vasco Pereira da Silva assinala a contribuio, em maior ou menor
grau, de cada uma das dimenses para o enriquecimento da estrutura jurdica
dos direitos fundamentais:
a primeira gerao colocou a tnica na dimenso negativa dos direitos, a
segunda gerao na sua dimenso positiva de carter prestador, e a terceira
gerao na sua dimenso positiva de carter participativo ou de colaborao. (SILVA, 2007, p. 36)

Da disposio dos direitos fundamentais em suas respectivas dimenses de

existncia, parte-se de um primeiro patamar como alicerce de compreenso.
Todos os direitos fundamentais, de todas as dimenses, possuem uma unidade, fundada em dois nveis: uma identidade axiolgica, pelo fato de buscarem,
todos, a proteo da dignidade humana; e uma identidade estrutural, por se
caracterizarem simultaneamente por um aspecto negativo e um positivo, bem
como uma vertente subjetiva e outra objetiva (SILVA, 2007, p. 33).
Com relao ao segundo nvel (identidade estrutural), Vasco Pereira da Silva
(2007, p. 34-35) afirma que qualquer direito fundamental, independentemente
da data de nascimento ou da gerao a que pertena, apresenta sempre uma
vertente negativa e uma vertente positiva. A vertente negativa, nascida com a
primeira gerao de direitos e expandida s demais, impede atuaes arbitrrias
do poder pblico, de maneira que este se omita de pratic-las. A vertente positiva
da ordem contrria. Surgida na segunda dimenso dos direitos fundamentais
mas igualmente vlida aos direitos de todas, inclusive aos da primeira , configura a exigncia da funo prestacional do Estado (ou da cooperao entre poder
pblico e entes privados) a fim de sanear as demandas oriundas da sociedade.
Dessa escalada dimensional (geracional) dos direitos fundamentais, e de
suas respectivas vertentes estruturantes, o que interessa, ento, aos direitos
culturais? Interessa saber como se filiam e a quais dimenses; como estas caractersticas estruturantes dos direitos geracionais vinculam os direitos culturais;
sob que postura o Estado deve responder s suas demandas de efetividade e;

22 H crticas de teores distintos endereadas quarta dimenso proposta. Uma delas, de Ingo Sarlet, afirma que no se
trata propriamente de uma gerao ou dimenso de direitos, do ponto de vista doutrinrio, aceita pelo direito positivo
interno e internacional, mas apenas uma esperana sobre o futuro da humanidade. Outra, de Andr Ramos Tavares, da
ordem do objeto de tutela desses direitos, considerando que no se trata de nova dimenso, mas apenas de direcionamento
diverso da tutela de alguns direitos a determinados grupos sociais, aos quais Rodrigo Vieira Costa atribui a identificao de
minorias (SARLET, 2010, p. 55; TAVARES, 2008, p. 459; COSTA, 2012, p. 92).

qual a sua repercusso no sistema constitucional positivado e no ordenamento

jurdico vigente.
Os direitos culturais parecem sofrer das angstias de identificao geracional (SILVA, 2007, p. 36), mesmo porque acompanham todas elas, com as
quais evoluem, possuindo direitos ligados s ideias de liberdade, igualdade e
fraternidade (solidariedade). Na perspectiva dos direitos fundamentais, esses
direitos culturais devem ser compreendidos em sua concepo integral (PEDRO,
2011, p. 45), abarcando a totalidade dos direitos que tm a ver com os processos
culturais (PEDRO, 2011, p. 45). Isso significa dizer, conforme Prieto de Pedro,
que os direitos culturais so direitos complexos que esto presentes em todas
as geraes de direitos humanos (PEDRO, 2011, p. 45), com o que concorda
Vasco Pereira da Silva (2007, p. 36-37).
Assim, a anlise das geraes de direitos fundamentais contribui para o exame
de DNA constitucional dos direitos culturais, perfilando suas identidades genticas, de modo a reconhec-los no Plano Nacional de Cultura, onde aparecem
sistematizados, com distintas implicaes jurdicas e demandas ao poder pblico.
2.3.1 Direitos culturais de primeira gerao: as liberdades culturais
Os direitos fundamentais da primeira gerao esto relacionados s liberdades. So liberdades surgidas, a princpio, em face do Estado, cuja essncia
garantir uma esfera de imunidade aos indivduos diante de qualquer tentativa
de imposio ou censura pelo poder (PEDRO, 2011, p. 45). Porm, no se trata
de uma garantia somente contra arbitrariedades da autoridade ou do poder,
mas contra qualquer coao anormal, ilegtima e imoral (SILVA, 2001, p. 53).
O exerccio dessa liberdade tem uma vertente negativa, de exigir omisso da
entidade repressora, mas tambm uma vertente positiva, relacionada ao poder
de atuao do homem em busca de sua realizao pessoal (SILVA, 2003, p. 233).
Assim, o direito de (ou ) liberdade imprescindvel autonomia e iniciativa da pessoa humana, configurando-se como um direito de carter individual,
inerente sua personalidade. Nas palavras de Jos Afonso da Silva, a liberdade
consiste na possibilidade de coordenao consciente dos meios necessrios
realizao da felicidade pessoal (SILVA, 2003, p. 233). E essa realizao s se
d plenamente atravs do exerccio individual ou coletivo da cultura, nos mais
diversos aspectos que compem a vida cultural. Isso ocorre, segundo Teixeira
Coelho, pois a vida cultural um complexo de proposies e relaes que do
pleno sentido liberdade humana (TEIXEIRA COELHO, 2011, p. 8).
Os direitos culturais, nesse sentido, tambm esto relacionados s liberdades. No caso, s liberdades culturais (SILVA, 2007, p. 36; SILVA, 2001, p. 53-62;
PEDRO, 2011, p. 45; COSTA, 2012, p. 83; CUNHA FILHO, 2000, p. 66). O direito

constitucional assegura tais liberdades quando lhes contempla com um sistema de proteo consubstanciado na legalidade. Assim ocorre no ordenamento
jurdico brasileiro. A Constituio Federal garante, atravs de seu artigo 5, II,
que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer algo seno em virtude da
lei. Dessa forma, estabelece que a liberdade, em qualquer de suas formas, qualquer que seja seu contedo, seu objeto (SILVA, 2001, p. 55), s pode ser restrita
por uma determinao legal preceptiva (impondo uma conduta) ou proibitiva
(obrigando uma absteno). Assim, a liberdade, em qualquer seara, deve ser a
regra, e seu cerceamento, uma exceo legal.
A lgica a mesma para o campo da cultura. E, com base nela, surge um
primeiro direito cultural, em gnero, atribudo a cada um dos indivduos, denominado por Jos Afonso da Silva como liberdade de ao cultural (SILVA, 2001,
p. 55-56). Compreendendo a cultura no aspecto mais abrangente, este direito
resgata sua ideia antropolgica, enquanto totalidade da vida social do homem,
que compreende suas formas de agir, fazer e criar. Assim, num raciocnio inverso,
se a cultura constituda pela atuao social de cada indivduo, que, no conjunto,
vai constituir a dimenso simblica da existncia humana, esse fazer um fazer
cultural, que deve ser protegido pelo direito. Nesse sentido, esta liberdade que
garantida a prpria liberdade de ao cultural.
No campo cultural essa noo de liberdade (ou liberdades, no plural) advm
da ideia de liberdades de pensamento, que encontram formas especficas nas
liberdades de criao e comunicao, escolha e transmisso cultural (PEDRO,
2011, p. 45). So formas de liberdade que dialogam mais com a concepo
delimitada de cultura para o escopo jurdico, que considera a necessidade de
proteo do fazer humano voltado s artes, memria coletiva e ao repasse (ou
fluxo) de saberes e viveres (CUNHA FILHO, 2004, p. 36). Estas formas podem ser
agrupadas no direito liberdade de expresso cultural.
A liberdade de expresso cultural, como direito fundamental, foi positivada
pela Constituio Federal nos artigos 5, IX, 215 e pargrafos 2 e 3 do artigo
220. Neste ltimo artigo ficou determinado que a manifestao do pensamento,
a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo,
no sofrero qualquer restrio, sendo vedada toda e qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica (SILVA, 2001, p. 58), a menos que, em seu
exerccio, haja o incontestvel desrespeito dignidade humana23.
Com a previso constitucional, que assimila a cultura como rea autnoma,
surge um direito cultural de cunho individual, subjetivo, ligado livre expresso
da atividade artstica e intelectual. Encontrando seu pice no captulo constitu-

23 certo que a garantia da liberdade cultural no absoluta, no sentido de compatibilizao com os demais direitos
fundamentais. Tal qual ocorre com outros direitos culturais, a fruio da liberdade pode ser restrita caso enseje prticas
culturais claramente em conflito com a dignidade humana, conforme Yvone Donders (2011, p. 80).

cional especfico da cultura, sobretudo no art. 215, 1, a liberdade de expresso

cultural passa a ser resguardada, portanto, como uma vivncia plena dos valores
do esprito humano em sua projeo criativa, em sua produo de objetos que
revelem o sentido dessas projees da vida humana (SILVA, 2003, p. 59-60).
Nessa perspectiva, imensa a gama de condutas, ativas e passivas, que surgem
do exerccio da liberdade cultural, desde os fazeres estritamente culturais, como
o direito criao artstica, at os demais componentes da dinmica cultural,
como o direito livre profecia religiosa (que possui dispositivo constitucional
especfico), manifestao do pensamento, livre escolha das linguagens, bens,
produtos e servios culturais a serem assimilados (consumidos e frudos), livre
comunho e transmisso de saberes tradicionais e conhecimentos imateriais etc.
Como resultado da liberdade de expresso cultural, surgem as atividades
especificamente voltadas criao, de onde surgem os direitos autorais. Tais
direitos possuem a finalidade de proteger os frutos da criao intelectual e
artstica, possuindo uma dimenso moral, de reconhecimento do autor, e uma
dimenso patrimonial, de garantia de provises econmicas resultantes das
obras. H dissenso no que diz respeito natureza dos direitos autorais, j que
sua vertente patrimonial e de tutela privada tem merecido historicamente mais
destaque, com sua consequente (e tradicional) alocao no direito civil.
Contudo, tais direitos decorrem de um direito precedente, originrio, que o
exerccio da liberdade de criao cultural. Este exerccio depende dos recursos
oriundos do meio ambiente cultural, criado, compartilhado e transmitido por
toda a sociedade, no fluxo de seus processos socioculturais. Assim, no apenas
o autor deve ser protegido, como tambm a perpetuao da criao cultural e
o acesso aos seus frutos. Dessa maneira, a constituio do patrimnio cultural
de uma sociedade depende do equilbrio entre a proteo dos titulares dos direitos autorais e o interesse pblico de toda a sociedade na fruio, consumo e
desenvolvimento da cultura.
Dessa maneira, no entendendo os direitos autorais como direitos civis, de carter proprietrio-patrimonial, este trabalho filia-se corrente doutrinria (ADOLFO,
2008, p. 348-355; PARANAGU; BRANCO, 2009, passim; WACHOWICZ; SANTOS,
2010, passim; PEDRO, 2011, p. 45; COSTA, 2012, p. 83-85; CARBONI, 2010, passim)
que considera os direitos autorais como direitos culturais um dos primeiros a
serem reconhecidos pelos tratados internacionais, diga-se (BRANT, 2009, p. 26)
advindos da liberdade primria e fundamental de expresso e criao cultural.

2.3.2 Direitos culturais de segunda gerao: promoo e acesso cultura
Os direitos fundamentais de segunda gerao so aqueles relacionados ideia
de igualdade e se fundam na nfase prestacional do poder pblico para que se

concretizem. So tomados na alcunha genrica de direitos sociais, mas abarcam tambm os direitos econmicos e, expressamente, os culturais. Calcados no
carter coletivo, esta categoria de direitos ganha relevncia e predomnio com
a sua absoro pelos textos constitucionais do sculo XX e, na seara cultural,
especialmente a partir da dcada de 1970, quando se alargam os horizontes de
proteo da cultura (SILVA, 2001, p. 40).
Os direitos culturais passam a ser reconhecidos nacional e internacionalmente
como integrantes do rol dos direitos sociais. No sistema internacional dos direitos
humanos, o primeiro instrumento a firmar a cultura nessa categoria o Pacto
Internacional dos Direitos Sociais, Econmicos e Culturais (Pidesc), de 1996. Em
momentos diferentes, Constituies de diversos pases passaram a integrar a
cultura em seus catlogos de direitos sociais como Portugal, Alemanha, Espanha,
Frana e Itlia (SILVA, 2007, p. 50-54).
No Brasil, os direitos sociais so listados no artigo 6 da Constituio Federal,
compreendendo, entre outros, trabalho, moradia, previdncia social, sade e
educao. Cultura no explicitamente arrolada neste dispositivo constitucional,
contudo seu carter de direito social no deve ser esvaziado ou enfraquecido em
virtude disso. Primeiramente, porque o comando constitucional que prev o direito
educao deve ser entendido dentro da ordem ou da ordenao constitucional da
cultura, constituda pelo conjunto de normas que contm referncias culturais
(SILVA, 2003, p. 313). Assim, como entende Jos Afonso da Silva (2003, p. 313), onde
se l direito social educao, como esta faz parte do guarda-chuva normativo
da cultura, deve-se ler direito social educao e cultura.
Em segundo lugar, h referncia expressa aos direitos culturais no artigo
215 da Constituio Federal, que incumbe ao Estado a funo prestacional de
promover a cultura, configurando-se como um dispositivo tpico de um direito
social (SILVA, 2003, p. 314). Assim, no faz sentido a aduo de que os direitos
culturais so menos prioritrios que os demais direitos sociais, como alguns
debates sustentam (COSTA, 2012, p. 87-88). Tampouco necessrio levar a
cabo a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 36, de 2008, que prope a
incluso da cultura no rol dos direitos sociais do art. 6. Ainda que isso configure
um reforo de positivao aos direitos culturais, no imprescindvel, j que a
lista desse artigo exemplificativa, e no exaustiva, e que os demais dispositivos constitucionais relativos cultura, em interpretao integrada, garantem o
seu aspecto de direito social. No mais, a prpria autonomia que a Constituio
Federal garante cultura, ainda que implicitamente (CHUNHA FILHO, 2004, p.
18), enquanto subsistema (COSTA, 2012, p. 88) tutelado no mesmo nvel da
poltica, economia e sociedade, assegura seu status de direito social.
Os direitos culturais que fazem parte desta categoria so, portanto, direitos
essencialmente prestacionais, dentre os quais possui grande destaque e impor-

tncia o direito cultura ou direito de acesso cultura (PONTIER e outros,

1990, p. 60). Diante dele cabe uma ao positiva (PONTIER e outros, 1990, p.
60) do Estado para garantir as condies de acesso. Dessa forma, os direitos
culturais desta categoria so manifestados, por exemplo, atravs da promoo
e do acesso cultura promovido pelas instituies e servios pblicos, como
museus, bibliotecas, centros culturais, cinematecas, salas de espetculo e demais
aparelhos (PEDRO, 2011, p. 45).
2.3.3 Direitos culturais de terceira gerao: direito ao patrimnio cultural

Os direitos de terceira gerao, identificados com a ideia de fraternidade e solidariedade, requerem para sua realizao o compartilhamento de responsabilidades
entre o poder pblico e a esfera privada, a cooperao mtua entre os setores. So
direitos de toda a coletividade, no apenas de determinados grupos ou coletivos,
mas de titularidade difusa, coletiva, transindividual (SARLET, 2010, p. 54).
Nessa dimenso, os direitos culturais so representados tradicionalmente
pelo direito ao patrimnio cultural. Diz-se tradicionalmente, pois se trata de um
direito h muito cristalizado nas constituies dos pases, como na Constituio
brasileira de 1988. Em um cenrio de defasagem de positivao dos direitos dessa
gerao, o que acaba demandando seu agasalhamento por normas internacionais (SARLET, 2010, p. 54), o reconhecimento constitucional expresso acaba por
incrementar suas possibilidades de efetivao, principalmente pela vinculao
direta e necessria da administrao pblica.
No Brasil, os artigos 216 (e pargrafos) e 5, XXIII, da Constituio, estabelecem
a proteo jurdica do patrimnio cultural, a ser preservado e conservado em
responsabilidade compartilhada entre o Estado e a sociedade. O 1, do artigo
216, dispe expressamente que o resguardo do patrimnio cultural, material e
imaterial, cabe administrao pblica, com a colaborao da comunidade.
Para tanto, estabelece mecanismos administrativos que necessariamente atingem
e vinculam particulares, restringindo inclusive direitos reais legtimos, como o
direito propriedade, e impondo-lhes deveres de vigilncia, conservao e outras obrigaes (MEDAUAR, 2001, p. 357-359). Tudo isso em favor da proteo
do patrimnio cultural. Dentre tais mecanismos esto os inventrios, registros,
tombamento e desapropriao.
Entretanto, a simples existncia de um patrimnio de potencial valor cultural
no suficiente para que o regime jurdico protetivo se estabelea. preciso que
haja o reconhecimento desse bem cultural pelo Estado, que o declara de interesse
pblico a partir do requisito da referenciabilidade (ALMEIDA; COSTA LINO,
2010, passim), ou seja, do atestado de que tal bem portador de um referencial
ao, identidade e memria da sociedade brasileira.

Nesse sentido, imprescindvel ressaltar que o patrimnio cultural deve ser

valorizado em sua titularidade difusa e constituio valorativa, resultado da
produo simblica coletiva da sociedade, que transcende o mero aspecto patrimonialista de proteo fsica e material no sentido negativo de nfase na
esfera econmica e proprietria. Caso contrrio, corre-se o risco de uma atuao
pblica equivocada na rea cultural, de viso restrita e alcance limitado. 24
Assim, deve valer, de acordo com Glauco Campello (1998), a noo de patrimnio como o modo de preservar os valores das tradies, da experincia
histrica e da inventividade artstica, numa perspectiva de solidariedade intergeracional (PEDRO, 2011, p. 46), com o fito de proteger todas as expresses
simblicas da memria coletiva, constitutivas da identidade de um lugar, uma
regio e uma comunidade.
Enquadrado neste arcabouo simblico, o direito cultural ao patrimnio cultural
ser protegido enquanto: formas de expresso (lnguas e dialetos, festas religiosas,
msica, teatro, literatura, dana, cinema e outras linguagens artsticas); formas de
criar, fazer e viver (tecnologias sociais, receitas gastronmicas tpicas, narrativas
orais de comunidades, dinmicas de educao informal, formas de construir,
plantar, habitar etc.); criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas; obras, objetos,
documentos e edificaes de manifestaes artsticas e culturais; conjuntos urbanos e stios de valor artstico, histrico, arqueolgico, ecolgico, entre outros.
2.3.4. Direitos culturais de quarta gerao: participao na definio das polticas
culturais

So da quarta gerao (dimenso) o direito democracia, o direito informao e o direito ao pluralismo (BONAVIDES, 2010, p. 570-572). Como premissas
da participao social nos processos polticos, esta categoria de direitos est
intimamente ligada ideia de cidadania. Na rea da cultura, esses direitos esto
24 Sobre isso, chegamos a escrever em outra oportunidade: Uma definio de patrimnio cultural condizente com o valor
de seus bens deve salientar o seu aspecto imaterial, referente sua essncia simblica. O patrimnio, na viso jurdica, acaba
por negligenciar justamente esse fator determinante, quando prioriza essencialmente o aspecto material das relaes. E no
o faz apenas por compor-se de objetos materiais, em seu sentido fsico - j que subsiste sem cont-los. Mas em virtude do
carter pecunirio de todas as suas relaes que, obrigatoriamente, impem essa materialidade. Essa hiptese, na tentativa
de simplificar o tratamento jurdico da cultura, acaba por materializar o elemento imaterial do bem cultural, que advm
justamente da interveno valorativa do homem, reduzindo o patrimnio a uma coleo de objetos e monumentos artsticos
e histricos de um grupo ou povo, com o devido valor econmico. Um raciocnio que no s amputa a riqueza espiritual das
obras, como pode acarretar uma interpretao ideologicamente patrimonialista da cultura, razo que orienta uma atuao
cultural conservadora em grande parte das experincias. O bem cultural possui seu elemento valorativo, imaterial oriundo
no apenas de um titular, mas de toda a sociedade, que fornece o modo nico pelo qual enxerga as relaes sociais que a
compem, a relao entre si e com o poder. Isso de maneira alguma pode ser titularizado individualmente. A titularidade
difusa, e o bem, de interesse pblico. O patrimnio, portanto, como conjunto de tais bens, tambm o . Desse modo, a noo
a apegar-se de patrimnio cultural deve seguir a mesma linha orientada ideia de cultura e bens culturais, at por serem
conceitos diretamente relacionados, com desdobramentos simbiticos. (...). Deve preservar a produo artstica em toda a
sua diversidade e segmentos (literatura, escultura, msica, dana, pintura, teatro, etc.), assim como toda a produo material
e espiritual constituda pelo processo civilizatrio brasileiro. (...) Uma delimitao razovel que, alm de contemplar toda a
diversidade que a cultura exige, consegue destacar-se oportunamente como um conjunto de bens de interesse pblico, com
caractersticas que demandam ateno diferenciada e proteo especial (VARELLA, 2006, p. 21-22).

relacionados possibilidade de interferncia direta da sociedade nos rumos das

aes estatais, implementadas atravs de programas e polticas culturais.
com base nesses direitos culturais que os coletivos, movimentos, grupos,
associaes e entidades culturais ou mesmo cidados, individualmente participam das instncias formais de discusso e direcionamento das aes na rea,
como colegiados e cmaras setoriais, conselhos, fruns, conferncias. Alm disso,
participam de mecanismos de contribuio direta nos contedos de programas,
leis e regulamentaes discutidos, atravs de seminrios e consultas pblicas.
Nessa perspectiva, alm de titulares dos direitos culturais e objeto das polticas
pblicas de cultura, esses entes passam a ser, tambm, agentes definidores dessas polticas e at mesmo das leis que iro contempl-los em seus respectivos
mbitos de atuao.
Dessa forma, um escultor pode ser integrante ativo do colegiado de artes
plsticas; um cidado pode participar da deciso sobre a destinao de verbas
para a construo de aparelho cultural em seu bairro, no conselho municipal de
cultura; um representante da etnia Guarani-Kaiow pode ir Conferncia Nacional de Cultura votar pela incluso de diretrizes especficas no plano setorial de
culturas indgenas; um ativista da cultura digital pode, diretamente, via Internet,
enviar contribuies ao anteprojeto de reforma da lei de direitos autorais etc.
Tais exemplos constituem formas de empoderamento poltico dos indivduos
na rea cultural, possibilitados por essa nova categoria de direitos culturais. Com
ela, atribui-se a cada pessoa o direito de exercer, individual ou coletivamente, sua
prerrogativa de participao cidad. Assim, so direitos culturais que se ligam
axiologicamente aos direitos civis e polticos, individuais, de primeira dimenso.
Alm disso, esses direitos culturais exigem tambm prestaes positivas por
parte do Estado, comungando da natureza de direitos de segunda gerao, os
direitos sociais. As demandas, porm, sofisticam-se e adquirem outra dimenso.
Para possibilitar o direito cultural participao nos rumos das polticas culturais, o Estado deve atender a um direito precedente que faz parte, inclusive,
do princpio da transparncia da administrao pblica que o direito informao. Alm disso, deve atender a outro requisito legal, que a observncia da
pluralidade (de opinies, representaes, regies, classes, gneros), de maneira
que a participao poltico-cultural seja de fato democrtica.
Nesse sentido, ao Estado no cabe mais apenas implementar polticas culturais democrticas e plurais. Ele prprio deve ser democrtico e plural na criao
de ferramentas de escuta e participao sociais. Deve, portanto, ouvir os setores
que sero objeto das polticas (comunidades quilombolas e tradicionais, orquestras de msica clssica, pontos de cultura), com canais efetivos de participao,
para estruturar e dirigir tais polticas. Alm disso, deve agora municiar a sociedade
com toda a informao pblica necessria ao diagnstico dos setores culturais,

com nmeros, indicadores, atividades administrativas, problemas relacionados

e propostas de solues, de modo a qualificar os indivduos para a participao
e ampliar o debate pblico.
A Constituio assegura a participao poltica direta como preceito fundamental, o que j seria o bastante para justificar essa dimenso de direitos culturais.
Seu artigo 216 tambm expressa de forma genrica, diga-se a necessidade
de colaborao da comunidade na promoo da cultura. Contudo, seria essencial que o direito positivo e a doutrina constitucional acompanhassem a prxis
recente, que tem adquirido grande relevncia enquanto nova cultura poltica,
especialmente com o advento da Internet e das novas tecnologias. Trata-se da
configurao de um novo paradigma institucional de construo poltico-normativa: a participao direta, colaborativa, interativa e transparente.
Com base nesse paradigma, inmeros exemplos de elaborao de leis e polticas
pblicas podem ser elencados, dentre eles: a reforma da Lei Rouanet (Lei 8.313/91),
que trata de financiamento cultura, contou com milhares de contribuies pela
Internet, de 2004 at hoje, e est em fase de finalizao do projeto de lei a ser
votado; a reforma da lei de direitos autorais (Lei 9.610/98), igualmente contou
com duas consultas pblicas e diversos seminrios propostos pelo Ministrio
da Cultura (MinC) Brasil afora; duas Conferncias Nacionais de Cultura foram
realizadas, colhendo contribuies presenciais de milhares de pessoas dos mais
diversos segmentos culturais para a formulao de leis e polticas especficas; e,
mais recentemente, o Plano Nacional de Cultura (Lei 12.343/2010), que representa
o primeiro marco legal para as polticas pblicas de cultura no perodo de dez anos,
teve 53 metas de realizao aprovadas mediante participao social.
2.4 Direitos culturais no sistema internacional de direitos humanos
2.4.1 Breve retrospecto dos documentos internacionais sobre cultura
importante salientar a contribuio decisiva do Direito Internacional atravs da macia influncia de seus diplomas (tratados, pactos, convenes) sobre
os ordenamentos nacionais, especialmente no campo dos direitos culturais.
Esses documentos so elaborados e certificados por fruns legtimos do sistema internacional de direitos humanos e servem tanto para induzir criao de
normativas nacionais de mesmo teor, quanto para estabelecer novos direitos,
a partir de demandas insurgentes da conjuntura internacional, que passam a
complementar as ordenaes legais dos pases, de forma vinculada ou no. Essas
declaraes de direitos humanos passam a servir como uma espcie de farol
para a produo das normas jurdicas nos pases que formam a comunidade
internacional (CUNHA FILHO, 2011, p. 116).

O processo de reconhecimento internacional dos direitos culturais como

direitos humanos se deu mais tardiamente em comparao aos demais direitos
sociais. Yvonne Donders atribui a uma medida institucional recente a definitiva
consagrao. Em maro de 2009, foi nomeada uma especialista independente
responsvel pelos direitos culturais no Conselho dos Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU). Com isso, finalmente houve a sua elevao
categoria dos direitos humanos reais. Antes, de acordo com a professora holandesa, durante muito tempo eles foram considerados a Cinderela da famlia
dos direitos humanos, por serem frequentemente negligenciados e ignorados
(DONDERS, 2011, p. 72).
A paquistanesa Farida Shaheed foi a escolhida para a misso de, nas suas
prprias palavras, desenvolver padres normativos sobre direitos culturais
e ampliar sua implantao e, nessa melhor definio sobre a natureza e a
efetividade desses direitos, contribuir para o entendimento de cultura como
um produto, como um processo e como um modo de vida (SHAHEED, 2011,
p. 19). Esse primeiro mandato25 teve, entre suas atribuies: identificar as
melhores prticas relacionadas promoo e proteo dos direitos culturais;
diagnosticar obstculos a eles, fazendo recomendaes ao Conselho da ONU
a respeito; apresentar medidas de cooperao entre os Estados na rea dos
direitos culturais e; estudar a relao entre direitos culturais e diversidade
cultural (DONDERS, 2011, p. 75).
Trata-se de um movimento importante, pois garante fora institucional no
mbito internacional no apenas para a sugesto de prticas e aes voltadas
promoo dos direitos culturais, como o prprio acompanhamento pela ONU
das polticas desenvolvidas nos pases, em especial a temas delicados como o da
diversidade cultural, preservao das identidades e interculturalidade26. De acordo
com Teixeira Coelho (2011, p. 13), justamente o desenvolvimento dos padres
normativos sobre os direitos culturais que vai permitir a sua implementao efetiva e a criao de condies para que se prestem contas desses direitos (accountability) e se lhes faa justia (justiciability). Segundo o autor, isso imprescindvel
para que tais direitos sejam passveis de uma deciso judicial, que sejam vlidos
legalmente e no sirvam apenas como peas de um discurso retrico.
Este reconhecimento institucional tardio dos direitos culturais teve, no entanto, que percorrer longo percurso antes de acontecer. Seu incio foi a Declarao
Universal dos Direitos Humanos27, que j trazia em seu texto, de 1948, dois artigos
especficos sobre o tema dos direitos culturais: o art. 22, que ancora os direitos
culturais na esfera dos direitos sociais, determinando que os direitos sociais,

25 Com incio em 01 de novembro de 2009 e trmino em 01 de novembro de 2012.

26 Conceito a ser desenvolvido no captulo 3.
27 Adotada na Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948.

econmicos e culturais so indispensveis dignidade e ao livre desenvolvimento

da dignidade da pessoa; e o art. 27, de carter mais restrito ao campo cultural,
circunscrito s artes, cincias e literatura.
Subdividido em duas partes, o artigo 27: protege os direitos autorais (proteo dos interesses morais e materiais dos criadores); e, de forma mais abrangente, estabelece que toda pessoa tem o direito de tomar parte livremente da vida
cultural da comunidade, de fruir as artes e de participar no progresso cientfico
e nos benefcios que dele resultam.
Mais tarde, em 1966, dois documentos complementaram a Declarao e foram essenciais para a consolidao das categorias dos direitos humanos: civis,
polticos, econmicos, sociais e culturais. Para a cultura, foi essencial tambm
para equiparar seus direitos s demais categorias, ao menos em tese, na mesma
ordem de importncia, passando a ser inter-relacionados e interdependentes
(DONDERS, 2011, p. 75).
O primeiro documento foi o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos
(PIDCP), que, numa acepo mais ampla de cultura, consagrou o direito dos
indivduos vivendo em comunidades e grupos, e minorias, de manterem sua
identidade cultural prpria, com respeito s suas liberdades de manifestao
religiosa e lingustica.
O segundo foi o Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais (Pidesc), que trata dos direitos culturais nas suas esferas de liberdade,
prestao e participao (SILVA, 2007, p. 45), alm de reiterar a meno aos
direitos autorais. Este documento foi importante por ratificar a importncia do
acesso cultura e da participao na vida cultural para a construo das identidades culturais dos povos (SOUZA, 2010, p. 64). O artigo 15, do Pidesc, atina
diretamente aos direitos culturais:
1. Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem a cada indivduo o
direito de:
1. Participar da vida cultural;
2. Desfrutar o progresso cientfico e suas aplicaes;
3. Beneficiar-se da proteo dos interesses morais e materiais decorrentes
de toda a produo cientfica, literria ou artstica de que seja autor.
2. As medidas que os Estados-partes no presente Pacto devero adotar
com a finalidade de assegurar o pleno exerccio desse direito incluiro
aquelas necessrias conservao, ao desenvolvimento e difuso da
cincia e da cultura.
3. Os Estados-partes no presente Pacto comprometem-se a respeitar a
liberdade indispensvel pesquisa cientfica e atividade criadora.
4. Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem os benefcios que

derivam do fomento e do desenvolvimento da cooperao e das relaes

internacionais no domnio da cincia e da cultura.

No mesmo ano de 1966, a Organizao das Naes Unidas para a Educao,

Cincia e Cultura (Unesco) firmou a Declarao da Unesco sobre os Princpios
de Cooperao Cultural. Expandindo os fundamentos dos dois primeiros pactos, o primeiro instrumento do aparato institucional da ONU especfico para
a cultura, em que se registra que se reconhecem e distinguem a dignidade e o
valor de cada cultura, a serem protegidos e preservados, bem como o direito de
cada povo de expressar e desenvolver sua cultura.
O Pacto de So Jos da Costa Rica foi o diploma seguinte na ordem de
reconhecimento internacional dos direitos culturais. De 1969, resultado da
Conveno Americana sobre Direitos Humanos, de carter continental, e ratifica os princpios dos documentos anteriores, especialmente de livre expresso
cultural. Seu Protocolo Adicional, de 1988, objetivou reforar a concretizao
dos direitos culturais, especialmente no que toca ao acesso cultura e participao na vida cultural.
Na dcada de 1970, dentro do panorama fundado dos direitos culturais, houve a preocupao em resguardar aspectos especficos do patrimnio cultural.
Foi assim em 1970, com a Conveno Relativa s Medidas a Serem Adotadas
para impedir a Importao, Exportao e Transferncia de Propriedades Ilcitas
sobre Bens Culturais. Em 1972, com a implementao, pela Unesco, do Tratado
para Proteo do Patrimnio Mundial, Natural e Cultural. E, em 1976, quando
a mesma Unesco publicou a Recomendao sobre a Participao dos Povos na
Vida Cultural, esta mais diretamente relacionada com os Pactos sobre direitos
culturais, de 1966. A Recomendao estabeleceu duas esferas de participao
na vida cultural, representadas em forma de direitos: o direito livre criao e o
direito fruio (BRANT, 2009, p. 29).
Caminhando para fins do sculo XX, surgiram outros marcos importantes.
A Conferncia Mundial sobre as Polticas Culturais (Mondiacult), em 1982, foi
decisiva para reconhecer a relao necessria entre cultura e desenvolvimento.
Das discusses ali travadas, surgiu a Declarao do Mxico sobre as Polticas
Culturais, que desenvolve a vertente mais participativa dos direitos culturais,
atrelada s possibilidades de atuao dos indivduos nas instncias de tomada
de decises acerca da vida cultural, tais como as aes, programas e polticas
culturais, em consonncia com o que Paulo Bonavides chama de quarta dimenso
dos direitos fundamentais (BONAVIDES, 2010, p. 569-570). Alm destes, outros
espaos aprofundaram a temtica das polticas culturais e desenvolvimento,
como a Comisso Mundial de Cultura e Desenvolvimento (Nossa Diversidade
Criativa), de 1995, e a Conferncia Intergovernamental sobre Polticas Culturais
para o Desenvolvimento, de 1998.

Neste sculo, so dois os documentos principais que norteiam o debate acerca dos direitos culturais: a Declarao Universal sobre Diversidade Cultural, de
2001; e a Declarao de Istambul, de 2002. Deles decorreram, respectivamente, a
Conveno para Promoo e Proteo da Diversidade Cultural (Conveno da
Diversidade), de 2005; e a Conveno para Salvaguarda do Patrimnio Cultural
Imaterial, de 2003.
A Declarao de Istambul estabeleceu parmetros para desenvolver os
direitos culturais relacionados ao patrimnio imaterial, com a delimitao
de um conceito instrumental que engloba prticas, saberes e representaes
como fontes de identidade cultural de um povo, cuja proteo jurdica deve ser
assegurada pelos ordenamentos nacionais. As bases dessa proteo, a definio especfica de patrimnio imaterial e os deveres do Estado nessa seara so
elencados na Conveno para Salvaguarda do Patrimnio Cultural Imaterial
(SOUZA, 2010, p. 67).
A Declarao da Diversidade Cultural, por sua vez, tem importncia talvez
ainda maior. Graas a ela houve reconhecimento mais slido, e com amplitude
internacional, dos direitos culturais enquanto direitos fundamentais, de maneira que os bens jurdicos a eles referentes os bens culturais passaram a
receber tratamento distinto, devido sua peculiaridade e essencialidade (SOUZA, 2010, p. 67). Isso reforou a proteo especial sobre eles e a necessidade
de sua disciplina ser equilibrada com a dos direitos autorais, de maneira que
a esfera proprietria e comercial desses bens no se sobreponha sua importncia simblica e identitria para os pases. Nesse sentido, a Conveno da
Diversidade veio corroborar a ideia de reconhecimento da natureza especial
dos bens culturais e seu vnculo com o desenvolvimento nacional (SOUZA,
2010, p. 68), assim como oito princpios norteadores das aes dos Estados e
medidas concretas para a proteo da diversidade cultural, voltadas valorizao, promoo e preservao (SOUZA, 2010, p. 68) das diversas expresses
e manifestaes culturais.
Outros documentos internacionais28 (tratados, declaraes, pactos, acordos
e convenes) versam sobre cultura e direitos culturais sob diversos aspectos e
com diferentes enfoques. Os que foram aqui arrolados so os mais importantes
para delimitar, no escopo deste trabalho, os direitos culturais dentro do espectro
dos direitos humanos.

28 Podem ser citados, a ttulo de exemplo: Conveno de Berna para a Proteo das Obras Literrias e Artsticas (1886);
Conveno Universal sobre Direito de Autor (1952); Conveno de Haia para a proteo de bens culturais no caso de
conflito armado (1954); Conveno Internacional para Proteo aos Artistas Intrpretes ou Executantes, aos Produtores
de Fonogramas e aos Organismos de Radiodifuso (1961); Declarao da ONU sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes
a Minorias Nacionais ou tnicas, Religiosas e Lingusticas (1992); Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade
Intelectual Relacionados ao Comrcio (ADPIC) ou Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights
(TRIPS) (1994); Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas (2007).

2.4.2 Direito cultura, direitos culturais e a dimenso cultural dos direitos humanos
O reconhecimento dos direitos culturais no sistema internacional de direitos
humanos impulsionou e requereu (como ainda requer) uma definio mais apropriada acerca do contedo e da natureza jurdica desses direitos. O que so de fato
os direitos culturais enquanto direitos humanos? Quais so eles? So categorias,
gneros ou espcies? Quais direitos humanos podem ser considerados direitos
culturais? E quais so as dimenses culturais dos outros direitos que implicam
o seu tratamento no campo da cultura? Estas so algumas das questes que
direcionam a lapidao normativa dos direitos culturais.
Partindo-se desses questionamentos, h um primeiro elemento de anlise: o
fato de no existir nenhum instrumento formalmente constitudo, reconhecido
e legitimado pelos pases da comunidade internacional que defina ou que verse
exclusivamente sobre direitos culturais, o que subtrai a possibilidade de uma
conceituao jurdica comum, a ser compartilhada para fins de promoo das
polticas pblicas e interpretao normativa (LAAKSONEN, 2011, p. 50; SEMPERE, 2011, p. 62; DONDERS, 2011, p. 76). Ao mesmo tempo, ainda que falte
um conceito formal, considera-se a instaurao de fato dos direitos culturais
no campo dos direitos humanos e fundamentais. Como tem ocorrido, essa sedimentao permite que lhes sejam atribudas as garantias mais slidas de um
direito subjetivo (PEDRO, 2011, p. 45), principalmente quando os ordenamentos
jurdicos internos as reforam atravs de normas positivadas. Essas garantias se
estabelecem, segundo Prieto de Pedro (2011, p. 45), atravs da proteo pelos
tribunais ordinrios e constitucionais dos pases e da garantia do contedo
essencial, j que, uma vez proclamados pelo legislador constituinte, os direitos
fundamentais so decises que as maiorias parlamentares no podem tocar.
Aliando, ento, a carncia do contedo formal de direito e a validade de
fato dos direitos culturais, a doutrina e as organizaes internacionais se empenham em apreender e deduzir o teor de suas normas, especialmente a partir
das declaraes, pactos, tratados e demais documentos referendados pela comunidade internacional.
Deste esforo interpretativo pode-se extrair o primeiro ncleo de sentido dos
direitos culturais. Oriundo da Declarao Internacional dos Direitos Humanos,
mais especificamente de seu artigo 27, este ncleo concebe aquele que, para
Teixeira Coelho (2011, p. 8), o principal direito cultural, o direito de participar da vida cultural. A ele se somariam, com a Declarao, outros dois direitos
adjacentes: o direito de participar das conquistas cientficas e tecnolgicas e o
direito moral e patrimonial dos autores.
Com o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Pidesc), de 1966, acrescentou-se ao primeiro ncleo essencial dos direitos culturais

 a participao na vida cultural , uma segunda ideia motriz: a ideia de acesso

vida cultural. A partir dele, ento, surgiram dois conceitos substantivos a
alicerar os direitos culturais: participao e acesso (LAAKSONEN, 2011, p.
52). A eles, Annamari Laaksonen (2011, p. 50) credita a origem das duas partes
fundamentais dos direitos (humanos) culturais, que so: o acesso cultura e o
direito de participao na cultura.
A Unesco, em 1976, havia definido os conceitos de participao e acesso para
a interpretao dos seus documentos29. Em 2009, o Comit das Naes Unidas
dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais elaborou o Comentrio 2130 sobre
a participao na vida cultural, definindo ento os dois direitos.
O direito de acesso cultura definido como o
direito de todos sozinhos ou associados a outros ou como uma comunidade de conhecer e entender sua prpria cultura e a de outros por meio
da educao e da informao, bem como receber educao e capacitao
de qualidade com a devida ateno identidade cultural. Todos tambm
tm o direito de aprender as formas de expresso e disseminao por meio
de qualquer suporte tcnico de informao ou comunicao, seguir um
modo de vida associado ao uso de produtos e recursos culturais, como terra, gua, biodiversidade, lngua ou instituies especficas, e beneficiar-se
do patrimnio cultural e da criao de outros indivduos e comunidades.

E o direito participao na cultura, como

o direito de todos sozinhos ou associados a outros ou como uma comunidade de agir livremente, escolher sua prpria identidade, identificar-se ou
no com uma ou vrias comunidades ou mudar essa escolha, participar da
vida poltica da sociedade, envolver-se nas suas prprias prticas culturais e
expressar-se na lngua de sua escolha. Todos tambm tm o direito de buscar
e desenvolver o conhecimento e as expresses culturais e compartilh-las
com outros, bem como agir com criatividade e participar da atividade criativa.

A interpretao integrada desses dois direitos nucleares permite deduzir,

conforme Laaksonen, que a participao nas atividades culturais, juntamente

29 A Recomendao da Unesco de 1976 sobre a Participao e Contribuio Popular na Vida Cultural define o acesso
como as oportunidades concretas disponveis a todos em particular por meio da criao de condies socioeconmicas
apropriadas para a livre obteno de informaes, treinamento, conhecimento e compreenso e para usufruto dos valores
culturais e da propriedade cultural; e a participao como as oportunidades concretas garantidas a todos grupos e
indivduos para sua livre expresso, comunicao, ao e engajamento em atividades criativas com vistas ao pleno desenvolvimento de sua personalidade, uma vida harmoniosa e o progresso cultural da sociedade.
30 Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, Comentrio Geral n. 21, Right of everyone to take part in cultural
life (Artigo 15), 21 de dezembro de 2009.

com o acesso a elas, forma a espinha dorsal dos direitos humanos relacionados
cultura (LAAKSONEN, 2011, p. 50).
A partir dessa anlise, Teixeira Coelho (2007, p. 16) destaca, ainda, que a participao que se pretende deve ser a que mais beneficia os sujeitos dos direitos
culturais. Assim, num cenrio de diversidade cultural e interculturalidade, em
que vrias culturas convivem, interagem e se retroalimentam, o indivduo deve
ter direito a participar da sua prpria vida cultural, mas tambm de participar da
vida cultural que diferente da sua, a outra vida cultural, a vida cultural diversa.
Nesse sentido, a participao cultural est intrinsecamente ligada ao sentido de
cidadania cultural (LAAKSONEN, 2011, p. 50) enquanto esfera de promoo
e proteo das identidades e do vnculo cultural (LAAKSONEN, 2011, p. 50).
Vnculo este que se estabelece no apenas com a cultura prpria dos titulares,
mas igualmente com outras culturas a serem experimentadas.
Porm, para que haja a participao, deve haver antes o acesso. O direito
de acesso cultura precede o direito de participao na vida cultural e lhe d
condies de existir. De acordo com Laaksonen:
O acesso um elemento indispensvel de qualquer direito cultural e, principalmente, do direito de participar da vida cultural. O acesso est relacionado
a oportunidades, opes, alternativas e escolhas. um ambiente seguro e
capacitador de igualdade, interao, reconhecimento e respeito. Construir
acesso est relacionado a tornar possvel, facilitar e deixar acontecer. O acesso uma precondio para a participao, e a participao indispensvel
para garantir o exerccio dos direitos humanos. (LAAKSONEN, 2011, p. 50,
grifos originais da autora)

O direito de acesso , portanto, um imperativo para o exerccio de todos

os demais direitos culturais. De tal forma, ele obriga, inclusive, uma postura
positiva e ativa do Estado (SILVA, 2001, p. 48-49), na realizao dos meios
para sua consecuo, figurando como um direito de ordem prestacional. Uma
caracterstica coerente com sua fundao, j que foi cristalizado justamente
no instrumento internacional de direitos humanos que reconhece os direitos
sociais, o Pidesc.
Devido a essa importncia, o direito de acesso cultura, ou apenas direito
cultura (PONTIER; RICCI; BOURDON, 1990, p. 64), como espcie, no raramente confundido com o gnero direitos culturais, como se assimilasse toda
a variedade existente de suas categorias ou dimenses. No a compreenso
correta. Como explica Cunha Filho, citando Prieto de Pedro, o direito cultura
contextualiza-se nos direitos culturais, como uma de suas principais manifestaes, e os direitos culturais, por seu turno nos direitos humanos (CUNHA

FILHO, 2011, p. 118). Isso deixa clara a distino: gnero (direitos culturais) e
espcie (direito cultura).
O que se deve observar o entendimento de direito (de acesso) cultura como
oriundo do mesmo ncleo de sentido que funda o direito participao na vida
cultural.31 Tanto que existe o entendimento genrico de direito cultura como
prerrogativa de participar na vida cultural da comunidade (CUNHA FILHO,
2011, p. 118), deixando implcito o elemento acesso. De forma mais instrumental, contudo, podemos entender o direito cultura como a materializao dos
meios de acesso a ela em todas as suas manifestaes e formas de participao,
componentes da vida cultural a ser gozada por todos, especialmente por meio
da criao e da fruio.
Se acesso, participao e vida cultural parecem bem delineados como base
para os direitos culturais, a mesma clareza no incide sobre o contedo dos
demais direitos no universo dos direitos humanos. De acordo com Donders
e Laaksonen (2011, p. 100), uma primeira razo para isso pode ser a prpria
acepo de cultura a ser utilizada nos fruns e diplomas que preveem os direitos. Caso cultura seja entendida sob a tica mais restrita, como instncia dos
produtos artsticos e culturais, os direitos culturais sero ligados proteo do
patrimnio cultural e o acesso s artes e aparelhos culturais. Se for compreendida como processo de criao artstica e cientfica, sero contempladas as
liberdades (de expresso, artstica, intelectual) e os direitos dos produtores e
autores. Por fim, sendo abarcada em sua ideia mais ampla, de modo de vida e
somatrio dos fazeres materiais e espirituais da sociedade, os direitos culturais
sero igualmente mais extensos, incluindo todos os tipos de direitos para
manter e desenvolver culturas, a exemplo do direito de associao, comunicao e educao.
Diante da esfinge a se decifrar, a Unesco e o Conselho da Europa designaram
um grupo de especialistas com o objetivo de avanar na elucidao do contedo
dos direitos culturais. Fundou-se, em 1997, o Grupo de Friburgo32, que elaborou
um documento dedicado especificamente aos direitos culturais. Com ineditismo, ele adentrou: as definies e princpios dos direitos culturais; as espcies
de direitos; a relao entre cultura e economia; a responsabilidade dos Estados
e organismos internacionais; e o fundamento dos direitos culturais na proteo
da dignidade humana. Entretanto, apesar da importncia,

31 Esses conceitos, de acesso cultura (ou vida cultural) e de participao na vida cultural, em funo de sua origem
comum, muitas vezes so confundidos ou tomados com o mesmo significado. Tanto que alguns autores compreendem
participao como acesso vida cultural e a informaes a respeito dela (DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 100).
32 O grupo foi formado por pesquisadores do Institut Interdisciplinaire dthique et des Droits do lHomme (IIEDH), da
Universidade de Friburgo, na Sua.

a chamada Declarao de Friburgo33, redigida em 1998 e atualizada em

2007, no obteve a aprovao dos organismos responsveis tampouco foi
submetida a assinatura dos pases.

Alguns autores, como Alfons Martinell Sempere (2011, p. 62), atribuem esse
entrave prpria falta de aceitao de documentos como esse na agenda dos
organismos multilaterais. Segundo ele, o acordo vinculativo entre os pases,
sobre a concretizao dos direitos culturais para todos os cidados, esbarra na
omisso dos governos nacionais em assumir um compromisso legal no mbito internacional sobre a questo (SEMPERE, 2011, p. 62). Mantido o impasse,
restou o desenvolvimento de algumas iniciativas na tentativa de elucidar o teor
dos direitos culturais para fins de aplicao nas polticas pblicas locais34.
Dessa maneira, mantm a utilizao da noo de direitos culturais baseada
na interpretao do Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais sobre
a Declarao dos Direitos Humanos e do Pidesc. Esta interpretao foi complementada pela Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural35, de 2001, que
estabeleceu em seu artigo 5, denominado Direitos culturais como ambiente que
possibilita a prtica da diversidade cultural, a seguinte delimitao de direitos
culturais:
Os direitos culturais so elementos integrantes dos direitos humanos, que
so universais, indivisveis e interdependentes. O florescimento da diversidade criativa requer a completa implementao dos direitos culturais, conforme definido no Artigo 27 da Declarao Universal dos Direitos Humanos
e nos Artigos 13 e 15 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais. Portanto, todas as pessoas tm o direito de expressar-se e de criar
e disseminar seu trabalho na lngua de sua escolha, e especialmente em sua
lngua materna; todas as pessoas tm o direito educao e capacitao
de qualidade que respeitem plenamente sua identidade cultural; e todas
as pessoas tm o direito de participar da vida cultural de sua escolha e de
conduzir suas prprias prticas culturais, sujeitas ao respeito pelos direitos
humanos e pelas liberdades fundamentais.

Outra seara da discusso acerca dos direitos culturais sua abrangncia nas
categorias de direitos humanos. Em outras palavras, trata-se de identificar em
33 Disponvel em http://www.unifr.ch/iiedh/assets/files/declarations/port-declaration.pdf.
34 Exemplo de iniciativas locais se deu na Espanha, onde a Fundao Interarts desenvolveu uma carta de direitos culturais, voltada para as polticas municipais de cultura. A ideia era pensar a cultura como elemento de coeso social e a cidade, como cenrio propcio ao desenvolvimento do princpio da participao cultural. O documento, ainda indito, foi
estruturado em trs eixos: direitos culturais dos cidados e cidads; compromissos dos cidados e cidads; compromissos
da administrao municipal (SEMPERE, 2011, p. 62-72).
35 Disponvel em http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001271/127160por.pdf.

todos os tipos (espcies) de direitos humanos aqueles que so especificamente

culturais, que permitem serem rotulados como direitos culturais. Uma tarefa
difcil, pois a concepo integral dos direitos culturais (PEDRO, 2011, p. 46)
implica que eles sejam compreendidos de acordo com o carter transversal
da cultura, isto , sob a tica de que a cultura no um ambiente fechado e
separado, mas est presente em todos os mbitos da vida humana (PEDRO,
2011, p. 46). Com isso, mesmo os outros direitos fundamentais considerados
no culturais possuem uma dimenso cultural evidenciada em seu exerccio. Dimenso que deve ser reconhecida e valorizada, contribuindo inclusive
para a circunscrio dos direitos culturais no espectro mais amplo de todos
os direitos humanos.
Nesse quadro, o que se busca distinguir o que so os direitos (humanos)
culturais propriamente ditos e o que apenas a dimenso cultural dos direitos
humanos. Nesse sentido, Donders e Laaksonen (2011, p. 93) sistematizam as
normas presentes nos instrumentos universais36 de direitos humanos em trs
categorias, de acordo com seu teor cultural: (i) as normas que fazem referncia
explcita cultura, pertencentes a um determinado campo cultural especfico
(artes, memria, patrimnio, fluxo de saberes, modos identitrios de vida etc.),
que seriam os direitos culturais stricto sensu, como o direito de participar da
vida cultural, o direito de fruio cultural, o direito educao das crianas com
respeito sua identidade cultural, o direito preservao da identidade cultural
dos imigrantes, os direitos das minorias tnicas etc.; (ii) as normas com vnculo
direto com a cultura, como o direito liberdade de religio, o direito liberdade
de pensamento e expresso, o direito autodeterminao, liberdade de associao e o direito educao; e (iii) as normas que apresentam uma dimenso
cultural, ou seja, aquelas que no apresentam uma ligao imediata com a
cultura, mas cuja concretizao pode trazer importantes implicaes culturais,
como no caso dos direitos alimentao e sade (termos de colheita, modos
de trabalho agrcola, uso da medicina e forma de atendimento mdico).
Essa dimenso cultural dos direitos humanos tem ganhado reconhecimento
como forma de abordagem da cultura nos diversos instrumentos internacionais,
de maneira que os aspectos notadamente culturais do exerccio dos direitos
humanos, antes ignorados, passam a ser gradativamente considerados. Isso
acontece no direito sade, por exemplo, que adquire a conotao de um
direito que pressupe que todas as instalaes, os bens e os servios sanitrios devem ser culturalmente apropriados, ou seja, demonstrar o respeito

36 De acordo com as autoras, esses direitos no esto somente inseridos em instrumentos universais de direitos humanos
amplamente ratificados, mas tambm em instrumentos regionais de direitos humanos, assim como em instrumentos
relacionados com os direitos das minorias e dos povos indgenas (Donders; Laaksonen, 2011, p. 93).

 cultura dos indivduos, das minorias, dos povos e das comunidades e

levar em conta as questes de gnero e as exigncias dos ciclos de vida.
(DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 105)

Esse conceito o que deve orientar o caso da sade indgena. As minorias e

os povos indgenas devem ter condies especficas de tratamento e acesso aos
servios de sade, que devem ser culturalmente apropriados, levando em conta
o tratamento preventivo tradicional, prticas de cura e medicamentos. Foi com
essa orientao que a Comisso Interamericana de Direitos Humanos37 decidiu
sobre as medidas a serem tomadas para a preservao da sade dos ndios Yanomami no Brasil (DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 106).
a mesma diretriz a ser seguida para a sade da mulher. As mulheres devem
ter o direito de acesso a todos os servios mdicos, informao e educao,
inclusive na rea da sade sexual e reprodutiva. Prticas e aes culturais no
podem interferir positiva ou negativamente nesse direito, intimamente ligado
dignidade humana. Com base nisso, os pases devem empreender ao preventiva, promotora e corretiva para proteger a mulher do impacto de prticas e
normas culturais tradicionais prejudiciais que lhes neguem seus plenos direitos
reprodutivos (DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 106).
Existem, ainda, outros exemplos. Os povos ciganos tiveram respeitado
seu direito de viverem em caravana com base na dimenso cultural da vida
privada, reconhecida no Tribunal Europeu, com base no art. 8 da Conveno
Europeia. O direito propriedade foi reconhecido em esfera coletiva, no nos
moldes tradicionais jurdicos, mas com base nos costumes indgenas, pelo
Tribunal Interamericano de Direitos Humanos. O Comit das Naes Unidas de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais estabeleceu que o direito habitao
adequada obriga que a construo das casas, os materiais de construo e as
polticas de apoio devem permitir, de maneira apropriada, a expresso da identidade cultural e a diversidade de habitao38. O mesmo Comit determinou
que devem haver garantias culturalmente apropriadas e aceitveis39 sobre a
alimentao adequada. Por fim, mesmo o direito de liberdade de expresso tem
uma dimenso eminentemente cultural, que a expresso lingustica. Toda a
sua diversidade deve ser respeitada, haja vista a enorme implicao no campo da cultura, especialmente no que tange s lnguas das minorias, elemento

37 Resoluo n. 12/85, Caso n. 7615, Brasil, 05 de maro de 1985. Disponvel em http://www.cidh.oas.org/annualrep/84.85eng/

brazil7615.htm.
38 Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, Comentrio Geral N 4, The right to adequate housing (Artigo
11.1), 13 dez. 1991. Disponvel em http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/469f4d91a9378221c12563ed0053547e?O
pendocument
39 Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, Comentrio Geral N 12, The right to adequate food (Artigo 11),
12 mai. 1999. Disponvel em http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/3d02758c707031d58025677f003b73b9?Opend
ocument

importante para o desenvolvimento de sua identidade cultural (DONDERS;

LAAKSONEN, 2011, p. 106).
Em resumo, enquanto os direitos culturais so uma categoria dos direitos
humanos que tm a cultura como ncleo concreto e substantivo (CUNHA FILHO,
2011, p. 118), os direitos humanos com dimenso cultural so direitos de todas
as demais categorias, que no a da cultura, com ncleos essenciais advindos
das demais reas (sociais, econmicos, polticos), mas cujo exerccio passa por
aspectos culturais e traz importantes implicaes no campo da cultura.
2.4.3 Direitos culturais individuais e coletivos
A anlise da natureza jurdica dos direitos culturais requer outro debate importante, acerca de sua titularidade: se individual ou coletiva. Identificar de quem
a prerrogativa de exerccio dos direitos culturais tarefa complexa, sobretudo em
virtude da prpria origem dos direitos culturais no campo dos direitos humanos.
Alguns autores entendem que os instrumentos internacionais tratam os direitos culturais como direitos de titularidade individual. o caso de Teixeira Coelho,
para quem a lente, a perspectiva e o foco dos direitos culturais so a pessoa, o
indivduo (TEIXEIRA COELHO, 2007, p. 12). Isso seria uma decorrncia lgica
de sua natureza de direito humano, que surge historicamente como proteo
ao indivduo frente aos abusos da autoridade pblica. Segundo ele, os direitos
culturais possuem um carter inevitavelmente subjetivo, pois as necessidades
culturais de uma pessoa (sua prpria identidade cultural (TEIXEIRA COELHO,
2011, p. 9)) s podem ser definidas por ela, individualmente, independentemente
de seu pertencimento a um coletivo ou a um povo. Dessa forma, seriam direitos
eminentemente individuais, que podem ser exercidos de forma individual ou
coletiva (TEIXEIRA COELHO, 2011, p. 9).
Nessa perspectiva, os direitos culturais visam permitir que cada sujeito acesse os recursos necessrios para, atravs das atividades culturais, vivenciar seu
processo nunca acabado de identificao (MEYER-BISCH, 2011, p. 28). Para
Meyer-Bisch (2011, p. 28-30), na linha de Teixeira Coelho, o titular do direito cultural a pessoa, que busca, sozinha ou coletivamente, sua identidade cultural
prpria. Assim, o sujeito desse direito sempre individual, embora seu objeto
seja partilhado (como uma referncia cultural, uma lngua, uma religio etc.).
Sob esse prisma, os direitos culturais teriam o indivduo por sujeito e o coletivo
como objeto (TEIXEIRA COELHO, 2011, p. 14).
Jess Prieto de Pedro (2011, p. 46) tem posio divergente. Esse eu cultural
de que se fala no pode ser compreendido de forma isolada, segundo ele, mas em
construo interativa com outros seres. Os direitos culturais seriam, assim, direitos
duais, que compatibilizam simultaneamente a titularidade individual e coletiva.

 essa caracterstica, alis, que permite ultrapassar a compreenso equivocada

de que os direitos culturais pertencem apenas a cada indivduo ou apenas s
minorias (ou grupos). Equvoco tambm, segundo ele, acreditar que os direitos
coletivos so iguais soma dos direitos individuais, sendo que os prprios grupos
so portadores de identidade e existem bens (culturais) comuns que so coletivos,
com carter de copropriedade, pro indiviso (PEDRO, 2011, p. 46).
Por essas razes, Pedro defende a necessidade de articular as dimenses
individual e coletiva inerentes aos direitos culturais, o que comea por dessencializar, desdramatizar os direitos coletivos. E cita o Brasil como bom exemplo
de consagrao dos direitos culturais ao mesmo tempo como individuais e
coletivos na Constituio Federal.
Yvonne Donders favorvel a essa compatibilizao, no entanto, diagnostica
que ela um complicador, vez que a maioria dos diplomas internacionais, mantendo-se na esfera individual dos direitos culturais, tem sido incapaz de verter
em termos jurdicos a sua dimenso coletiva (DONDERS, 2011, p. 76).
Esta uma dificuldade diagnosticada formalmente pela especialista em direitos culturais da ONU, Farida Shaheed (2011, p. 20-21): a distino e o reconhecimento do exerccio coletivo dos direitos individuais e dos direitos coletivos per
se entendidos como direitos do grupo. De acordo com ela, os direitos culturais
possuem uma dimenso coletiva, ou seja, so direitos a serem exercidos por todos,
individual ou conjuntamente (em grupos, comunidades), o que reconhecido por
vrios instrumentos, como a Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos das
Pessoas Pertencentes a Minorias Nacionais ou tnicas, Religiosas e Lingusticas.
Entretanto, h tambm os direitos culturais coletivos, de titularidade de grupos,
que passam a ser igualmente reconhecidos, a exemplo do que ocorre com a Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas.
Assim, a especialista prope que no se priorize uma categoria de direitos
(individual ou coletiva) em detrimento de outra. Mas que, pelo contrrio, sejam
tratadas de forma equnime, interdependente e indivisvel, como os demais
direitos humanos. Dessa forma, o exerccio de direitos culturais coletivos no
pode implicar a negao de direitos culturais individuais, por exemplo. Tampouco o exerccio de quaisquer direitos individuais pode representar infrao de
direitos humanos de outras ordens (gnero, religio, nacionalidade), sob pena
de desrespeito dignidade humana e s liberdades fundamentais (SHAHEED,
2011, p. 20-21).
2.5 Ordenao constitucional da cultura
Para a compreenso da cultura enquanto objeto do ordenamento jurdico
brasileiro e, em mbito determinado, dos direitos culturais que so parte dele,

imprescindvel que se analise a ordenao constitucional da cultura, o conjunto

de normativas jurdico-constitucionais configuradas como repositrios de valores
ligados cultura. No campo do Direito, conforme ensina Jos Afonso da Silva,
essa delimitao constitucional deve significar garantia de acesso cultura,
liberdade de criao e difuso cultural, igualdade no gozo dos bens culturais
(SILVA, 2001, p. 34). E a sua extenso deve ser composta pelo conjunto de normas
jurdicas em geral, que disciplinam a cultura e que formam a sua ordem jurdica
(SILVA, 2001, p. 47). A essa ordem devem se somar valores, princpios e normas,
oriundos das cincias da cultura e de todas as suas dinmicas de produo na
sociedade, para que, enfim, se vislumbre de fato a expanso da cultura enquanto
matria normatizada.
2.5.1 Direitos culturais na Constituio Federal
O tratamento da cultura pela Constituio Federal se d em diversos nveis,
em diferentes reas temticas e distintos objetivos programticos, institucionais
e normativos. No livro Ordenao Constitucional da Cultura, Jos Afonso da
Silva tenta sistematizar os dispositivos constitucionais atinentes cultura e,
para tanto, primeiro elenca quais so aqueles que fazem, em maior ou menor
grau, referncia matria da cultura (SILVA, 2001, p. 42). So eles: os artigos
5, IX, XXVII, XXVIII e LXXIII, e 220, 2 e 3, referentes manifestao de
direito individual e de liberdade e direitos autorais; os artigos 23, 24 e 30 como
regras de distribuio de competncia e como objeto de ao popular; o art.
219, como incentivo ao mercado interno, de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural; o art. 221, como princpios a serem atendidos na produo
e programao das emissoras de rdio e televiso; o art. 227, como um direito
da criana e do adolescente; o art. 231, quando reconhece aos ndios sua organizao social, costumes, lngua, crenas e tradies e quando fala em terras
tradicionalmente ocupadas por eles necessrias reproduo fsica e cultural,
segundo seus usos, costumes e tradies; e os artigos 215 e 216, especficos do
captulo da cultura no texto constitucional, como objeto do Direito e patrimnio brasileiro. A essa significativa lista de normas constitucionais positivadas,
somam-se todos os tratados, pactos e convenes internacionais, oriundos do
sistema internacional de direitos humanos, cujas normas foram internalizadas
no ordenamento jurdico brasileiro.
Esse arcabouo normativo o prprio conjunto de normas jurdicas que
disciplinam as relaes de cultura e que vai formar, portanto, a ordem jurdica
da cultura (SILVA, 2001, p. 47). Porm, do rol levantado, so os artigos 215 e 216
da Constituio Federal que guardam relao mais prxima com a cultura. com
base neles que Francisco Humberto Cunha Filho elabora seu conceito de cultura,

para a anlise jurdica, abrangendo a trade artes, memria coletiva e fluxo de

saberes, fazeres e viveres, com vistas sempre realizao da dignidade humana
(CUNHA FILHO, 2004, p. 38). So os dois dispositivos especificamente dedicados
questo cultural na Constituio Federal, e sobre os quais se fundam os direitos
culturais conforme a nomenclatura a ser por ela utilizada (SILVA, 2001, p. 52).
Assim, a comear pelo caput do artigo 215:
Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais
e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao
e a difuso das manifestaes culturais.

Jos Afonso da Silva chama a ateno para a dupla dimenso dos direitos
culturais a serem resguardados. A primeira dimenso a de direito objetivo,
norma agendi, como obrigao do Estado que deve garantir o exerccio destes
direitos por todos. A segunda dimenso a de direito subjetivo, facultas agendi,
como faculdade de agir baseado nos direitos culturais. Assim, h um direito
objetivo da cultura, oriundo do conjunto de suas normas, e um direito subjetivo
da cultura, advindo das situaes jurdicas em favor dos interessados, que lhes
permitem lanar mo de sua faculdade subjetiva de exigir o cumprimento dos
direitos pelo Estado. Se a este cabe garanti-los, aos cidados cabe reivindic-los.
Em outras palavras, ao direito cultura corresponde a obrigao correspectiva
do Estado (SILVA, 2001, p. 48).
O constitucionalista portugus Vasco Pereira da Silva (2007, p. 55) compartilha
da viso bidimensional dos direitos culturais. Partindo da teoria constitucional e
analisando a Constituio Portuguesa, ele afirma que as matrias culturais so tratadas tanto de uma perspectiva objetiva, consagrando valores, princpios e regras
de actuao, que instituem um Estado de Cultura, quanto de uma perspectiva
subjetiva, garantindo posies substantivas de vantagem, individuais e coletivas,
nas relaes jurdicas de cultura, dotadas da natureza de direitos fundamentais.
O autor ainda avana no pensamento haberleano de configurao de um
Estado de Cultura e de uma Constituio de Cultura (HBERLE, 2000, p.
73). Defende-se a autonomia da cultura, como rea a ser constitucionalmente
tutelada, sem subordinao aos demais ramos econmico, social, poltico. Assim,
haveria uma autonomizao conceitual (SILVA, 2007, p. 55) da Constituio
da cultura ou uma autonomia do cultural (SILVA, 2007, p. 58) na Constituio,
fenmeno que Jos Afonso da Silva prefere chamar, com o mesmo significado, de
constituio cultural, como Francisco Humberto Cunha Filho (2011, p. 119), ou
ordenao cultural da cultura (SILVA, 2001, p. 50). Autonomizada, a constituio
cultural deve ser entendida como manifestao prpria da realizao do Estado
de Direito e da democracia, naturalmente ao lado das esferas poltica, econmica

e social. At porque, como explica Vasco Pereira da Silva, os prprios conceitos

de Estado de Direito e de democracia so noes culturais (2007, p. 55).
Nesse sentido, e ampliando a compreenso, a constituio cultural consoante com a ideia de teoria da constituio como cincia da cultura, de Peter
Hberle, que prega o Direito Constitucional como uma disciplina cultural e a
cultura como um dos objetos do Direito, numa interdependncia e reciprocidade
conceitual e doutrinria (CUNHA FILHO, 2011, p. 55).
tambm com base na ideia de constituio cultural que se consolida o
chamado Estado de cultura (CUNHA FILHO, 2011, p. 59-67). Esse conceito se
baseia no fato de que a cultura um elemento transversal, que perpassa todos
os domnios e matrias constitucionais, tais como direitos fundamentais, pilares
estruturais do Estado democrtico, organizao do poder econmico, diviso do
poder poltico, garantias e princpios, processos e procedimentos. Dessa forma,
por exemplo, a ideia de Estado soberano e de diviso de poderes uma ideia
poltica, mas tambm cultural, contextualizada em determinada realidade histrica que a consagrou. Dessa forma, ganha especial relevncia a tutela objetiva
da cultura, que passa a ser essencial tanto para a regulao do Estado-poder (v.g.
princpios fundamentais, organizao do poder poltico, garantia constitucional)
como do Estado-sociedade (v.g. direitos fundamentais, constituio econmica)
(CUNHA FILHO, 2011, p. 67).
Assim, o Estado de cultura (ou o princpio de Estado de Cultura (CUNHA
FILHO, 2011, p. 59)) ser tanto o que considera a cultura em seus pilares estruturais, quanto aquele que, num mbito mais restrito, ir se ocupar da tutela objetiva
dos direitos culturais (ou do direito fundamental cultura40). Nesse sentido,
as polticas pblicas devem ter em conta a realizao dos direitos culturais,
estabelecendo-se aqui uma conexo entre a tutela objetiva e a proteo
subjetiva da cultura, entre as tarefas fundamentais do Estado e os direitos
culturais. (SILVA, 2007, p. 61)

Com relao, ento, categorizao desses direitos culturais na Constituio

brasileira, tem-se que o supracitado artigo 215 no exaure completamente o
contedo dos direitos culturais, mas abriga-os em ncleos substantivos: acesso,
apoio, incentivo, valorizao e difuso da cultura (CUNHA FILHO, 2011, p. 119).
Jos Afonso da Silva, tentando trazer espcies ou categorias neles baseada,
props classificao eficiente no que tange busca dos objetivos constitucionais,
arrolando como direitos culturais constitucionais:

40 Vasco Pereira da Silva (2007, p. 88) utiliza o termo direito (fundamental) cultura com o mesmo significado de
conjunto de direitos culturais, pois o entende como um conceito-quadro, aberto a diferentes variaes de contedos.

(a) liberdade de expresso da atividade intelectual, artstica e cientfica; (b)

direito criao cultural, compreendidas as criaes artsticas, cientficas e
tecnolgicas; (c) direito de acesso s fontes de cultura nacional; (d) direito
de difuso das manifestaes culturais; (e) direito de proteo s manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras e de outros
grupos participantes do processo civilizatrio nacional; (f) direito-dever
estatal de formao do patrimnio cultural brasileiro e de proteo dos
bens de cultura que, assim, ficam sujeitos a um regime jurdico especial,
como forma de propriedade de interesse pblico. (SILVA, 2001, p. 51-52)

certo que essa lista no exaustiva, tampouco compreende a complexidade e a totalidade (SOUZA, 2010, p. 97) dos direitos culturais na ordem jurdica
brasileira. Contudo, serve para o delineamento jurdico pretendido e evita o
alargamento indiscriminado com relao ao entendimento de cultura para
afirmao dos direitos culturais.
Peter Hberle recai justamente nessa amplitude conceitual, abarcando direitos ligados educao e comunicao, e no restritamente cultura, em
sua lista de direitos culturais. A partir da anlise das constituies de Alemanha,
Portugal, Espanha e Grcia, o autor elenca: liberdade de prtica da cincia e da
arte, liberdade de ensino, direito instruo, liberdade para aprender, liberdade
dos pais para educar a prole, liberdade de ao das associaes culturais, tutela da
propriedade intelectual, alfabetizao de adultos, participao na radiodifuso,
proteo ao patrimnio histrico e artstico e proteo da natureza (HBERLE,
1993, p. 211-212).
Em caminho diverso, Francisco Humberto Cunha Filho, antes de extrair um
rol de direitos, interpreta o dispositivo constitucional extraindo dele diretrizes
normativas ou elementos caracterizadores dos direitos culturais. Assim, destaca
serem ligados s artes, memria coletiva e transmisso do conhecimento e
possurem a transtemporalidade como marca, ou seja, serem identificados com
bens referenciais ao passado, presente e futuro simultaneamente, em clara aluso
memria social. A partir disso, caracteriza os direitos culturais como
aqueles afetos s artes, memria coletiva e ao repasse de saberes, que asseguram aos seus titulares o conhecimento e o uso do passado, interferncia
ativa no presente e possibilidade de previso e deciso de opes referentes
ao futuro, visando sempre a dignidade humana. (CUNHA FILHO, 2000, p. 34)

Allan Rocha de Souza (2010, p. 98-100) critica essa conceituao, afirmando

primeiramente que a transtemporalidade no caracterstica peculiar dos direitos culturais e que outros direitos, a exemplo dos direitos autorais, tambm a
possuem. Souza se importa menos com a definio, deveras complexa, e mais

com o entendimento das dinmicas dos direitos culturais, que servem para reconhecer o seu contedo e efeitos (SOUZA, 2010, p. 100). A partir disso, elenca trs
vetores interdependentes que organizam direitos culturais: direito da cultura;
deveres prestacionais; direito cultura. E lista quatro normativas estruturantes
de seu contedo: a livre e plena participao na vida cultural da comunidade; o
acesso s fontes e fruio dos bens de cultura nacional; o incentivo s diversas
manifestaes culturais e a proteo das identidades; e o robustecimento do
patrimnio cultural brasileiro. (SOUZA, 2010, p. 100)
Tnia Maria dos Santos restringe essas possveis diretrizes de elucidao do
contedo dos direitos culturais a apenas dois princpios, tomados como linhas
diretivas jurdico-constitucionais culturais: liberdade cultural e promoo e
proteo da diversidade cultural. Ainda que bem fundadas nos instrumentos
internacionais de direitos humanos a exemplo da diversidade cultural, que
merece Declarao e Conveno especficas , tais linhas excluem temas importantes, como o acesso e a fruio culturais.
Vasco Pereira da Silva (2007, p. 67-94) oferece quadro mais completo nesse sentido. Os direitos culturais, para ele, so compreendidos na estrutura constitucional
no seu caso, a portuguesa dentro de um conceito-quadro denominado direito
fundamental cultura. Este conceito derivaria do procedimento dogmtico da
recomposio atravs do qual a vasta, diversificada e complexa gama de direitos
constitucionais referentes cultura ganhariam uma unidade baseada na proteo
jurdica subjetiva e tambm na tutela jurdica objetiva. Dessa unidade de sentido,
formando um direito fundamental amplo cultura, dotado de mltiplas faces,
surgem, ento, (sub)direitos, que assim so listados pelo autor:
a) cinco tipos de direitos subjetivos fundamentais: o direito de criao
cultural, o direito de fruio cultural, os direitos de participao ou de
quota-parte nas polticas pblicas de cultura, o(s) direito(s) de autor e o
direito de fruio do patrimnio cultural. Destes, os trs primeiros podem
ser considerados, do ponto de vista do respectivo contedo, como sendo de
carter geral os direitos de criao cultural, fruio cultural, e de participao nas polticas pblicas de cultura -; e os de carter especial o direito
de autor (de natureza especial em relao ao direito de criao cultural) e o
direito de fruio do patrimnio cultural (especial relativamente ao direito
de fruio cultural); b) um dever fundamental dos particulares (em matria
de defesa e de valorizao do patrimnio cultural); c) um grande nmero
de deveres, tarefas e princpios jurdicos de atuao dos poderes pblicos,
que se encontram funcionalizados realizao imediata das posies jurdicas fundamentais (assim se distinguindo das demais tarefas estaduais
integrantes do Estado de Cultura). (SILVA, 2007, p. 70)

No Brasil, onde as normas constitucionais de contedo cultural so esparsas

na Constituio, em diferentes nveis e temticas, o mesmo fenmeno, da recomposio, pode ser uma alternativa dogmtica, de maneira que o seu resultado a
consagrao de um conjunto de direitos possa igualmente levar a uma unidade
axiolgica que busca a realizao cultural de cada indivduo na vida em sociedade, que a dimenso essencial da dignidade humana (SOUZA, 2010, p. 87).
Com isso, seria cumprido princpio fundante da Constituio de 1988, disposto
no art. 1, III, e ligado ao ideal valorativo do ser humano (COSTA, 2012, p. 77).
Outra anlise constitucional importante diz respeito a qual acepo de cultura
assimilada pelos artigos 215 e 216. J foi dito que a concepo demasiadamente
ampla, que caracteriza a viso antropolgica, no a mais apropriada ao recorte
constitucional (SILVA, 2001, p. 35). Para tanto, vale explicitar o texto do artigo
216 (caput e incisos):
Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores
de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I as formas de expresso;
II os modos de criar, fazer e viver;
III as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas;
IV as obras, objetos, documentos, edificaes e demais espaos destinados
s manifestaes artstico-culturais;
V os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico,
arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico.

Dada a ausncia de uma definio constitucional afirmativa de cultura cultura ... , Humberto Cunha Filho defende que o legislador utiliza uma lgica
inversa para enumerar, neste artigo, os elementos componentes do patrimnio
cultural e que, assim, acaba por estruturar o conceito de cultura na Constituio.
Em outras palavras, o que o legislador fez foi simultaneamente definir patrimnio cultural e cultura para a seara jurdica do Brasil (CUNHA FILHO, 2004, p.
37). Ressalvado, naturalmente, o entendimento mais ampliado de patrimnio,
como o bem, material e imaterial, cuja importncia se funda na sua importncia
simblica para a sociedade, e o fato de a prpria norma constitucional abarcar,
mais que a ele, toda a gama de processos sociais com referncia simblica
identidade, ao e memria.
Assim, cultura, como bem jurdico protegido, seria o conjunto das manifestaes humanas relacionadas identidade dos diferentes grupos formadores da
sociedade brasileira (CUNHA FILHO, 2004, p. 37).

2.5.2 Natureza jurdica dos direitos culturais: tutela objetiva e subjetiva

Na perspectiva de direito constitucional, a natureza jurdica dos direitos culturais, conforme se evidenciou, demonstrada por alguns aspectos.
Primeiramente pelo seu carter de direito fundamental. So direitos consagrados na Constituio Federal que preceitua a garantia, pelo Estado, de seu pleno
exerccio, atravs do acesso, apoio, incentivo, valorizao e difuso da cultura.
Advm das trs (ou quatro) geraes de direitos fundamentais, absorvendo de
cada uma delas caractersticas definidoras: o vis de liberdade e direito individual;
o carter coletivo, social e prestacional; a titularidade difusa e a corresponsabilidade; e as novas noes de participao democrtica. Como caracterstica
estruturante, marca de todo e qualquer direito fundamental, possuem unidade
axiolgica, assentada na dignidade da pessoa humana; e a sua concretizao se
d atravs da combinao de uma conduta negativa e outra positiva do poder
pblico (SILVA, 2007, p. 114).
Em segundo lugar, conforme Vasco Pereira da Silva, so direitos que possuem
uma natureza jurdica duplamente dupla, por apresentarem:
- uma dimenso negativa, que protege os titulares de quaisquer agresses
provenientes de entidades pblicas ou privadas, e uma dimenso positiva,
que obriga atuao dos poderes pblicos para sua concretizao;
- uma dimenso subjetiva, enquanto direitos subjetivos pblicos, e uma
dimenso objetiva, como princpios jurdicos ou como estruturas objetivas
da sociedade. (SILVA, 2007, p. 114, grifos nossos)

Nesta ltima perspectiva, de dimenso objetiva, so direitos que vo alm da

simples garantia de sua concretizao pelo Estado (seja atravs da ao ou da
omisso), dentro da sua tutela objetiva, mas que equivalem a verdadeiros princpios jurdicos, orientadores da interpretao e aplicao de todas as demais
normas. Juntamente com todos os outros direitos fundamentais, compem um
conjunto de valores e princpios conformadores de todo o sistema jurdico
(SILVA, 2007, p. 115).
Em sua dimenso subjetiva, Vasco Pereira da Silva (2007, p. 128-129) afirma
que os direitos culturais devem ser entendidos como: direito de no agresso
por parte das autoridades pblicas, por exemplo, contra a censura, a proibio
de espetculos, o impedimento de acesso ao patrimnio histrico etc.; direito
a prestaes por parte dos poderes pblicos, atravs de aes positivas que
concretizem preceitos constitucionais explcitos ou implcitos, como a garantia
da liberdade e segurana para a manifestao artstica nas ruas (e no a sua proibio); o direito a uma prestao cultural mnima, de maneira que nenhuma

regio ou comunidade fique completamente desprovida de meios de acesso

cultura, sem aparelhos culturais pblicos ou sem recursos para o fomento de
suas manifestaes; direito de proteo estadual contra agresses de entidades
privadas, protegendo contra atos da iniciativa privada (seja ela de indivduos,
empresas ou entidades) que venham a significar bice de acesso cultura.
2.5.3 Princpios culturais
A discusso acerca da efetividade dos direitos culturais passa necessariamente por entender o papel dos princpios na aplicabilidade constitucional.
Os princpios constituem direitos ou simplesmente os influencia? Na cultura,
os princpios tm valor diferenciado em virtude do referencial valorativo que
possuem? Existem princpios culturais? Essas so questes que servem de guia
breve anlise deste tpico.
Sem adentrar profundamente a dogmtica constitucional dos princpios,
que no vem ao caso, cabe minimamente o entendimento preliminar sobre a
funo dos princpios e sua eventual distino das demais espcies normativas.
Dessa forma, os princpios podem ser compreendidos como premissas fundamentais acolhidas em dado sistema normativo, informando-o e orientando a
sua interpretao, como noes radicais (BANDEIRA DE MELLO, 2008, p. 88)
que o embasam. Ainda que no estejam formal e categoricamente expressos
(BANDEIRA DE MELLO, 2008, p. 88), sejam implcitos ou explcitos (CUNHA
FILHO, 2004, p. 61), os princpios devem estar traduzidos nas normas (BANDEIRA DE MELLO, 2008, p. 90) e estas, adequadas a eles (MEIRELLES, 2010, p.
49). Assim, no processo interpretativo, preciso lev-los em conta, mesmo que
comparando e sopesando diferentes deles, sem nunca, entretanto, elimin-los
do sistema (GRAU, 2009, p. 195).
Alguns autores fazem a distino entre as espcies normativas considerando
os princpios de diferentes formas. Robert Alexy (1993, p. 81-85) considera a
distino entre princpios e regras um dos pilares da teoria dos direitos fundamentais, de maneira que estas se referem notadamente a condutas a serem observadas, enquanto aqueles a mandamentos possveis em determinada situao.
Canotilho (1991 p. 172) compartilha dessa viso e assevera que os princpios
devem estar no mesmo parmetro de comparao das regras, formando as duas
espcies de normas.
Esse debate importante, pois diz respeito aplicabilidade ou no dos princpios para a soluo de casos concretos e para a mxima efetividade do direito
vigente (CUNHA FILHO, 2004, p. 54). Isso porque, especialmente em reas em
que as normas positivadas ainda precisam ser mais bem desenvolvidas, como no
caso da cultura, os princpios devem ser plenamente aplicveis a casos concretos

e, mais que isso, no conflito entre princpios e regras jurdicas, aqueles devem
prevalecer sobre estes (CUNHA FILHO, 2004, p. 55). Mesmo porque, considerando
a funo dos princpios, de simplificar o Direito e torn-lo mais prximo da
cidadania (CUNHA FILHO, 2004, p. 55-58; ROCHA, 1994, p. 180), essencial que a
aferio da legitimidade de uma norma se d pela sua submisso no apenas aos
princpios jurdicos propriamente ditos, mas aos prprios princpios regentes da
dinmica social em que ela se insere. Esse tipo de aferio faz parte das prprias
caractersticas dos princpios.
Na seara cultural, essencial medir a legitimidade de uma norma e suas
consequentes condies de eficcia a partir dos princpios que norteiam o ordenamento jurdico, mas tambm o ordenamento social. Algo que consoante
com uma caracterstica bsica dos princpios: transformar em direito estatal a
tica socialmente consagrada (ROCHA, 1994, p. 180). Um instrumento legal que
se pretenda efetivo no alcance de direitos deve levar em considerao a prpria
produo normativa, de carter eminentemente valorativo, que ocorre na dinmica cotidiana daqueles que sero objeto desse instrumento. Em outras palavras,
essencial que na aplicao e interpretao das normas relativas cultura, e na
atuao do Estado para a garantia dos direitos culturais, atente-se para a peculiar relao que deve ser estabelecida entre o ordenamento jurdico vigente e o
sistema de cdigos, regramentos e normas da prpria vivncia sociocultural.
Com base nessa importncia dos princpios, imperativo desvelar os princpios culturais que a Constituio no prescreveu de forma explcita41. Francisco
Humberto Cunha Filho (2004, p. 65-70) acredita que isso se d desvendando
nas entrelinhas das regras, os valores eleitos pelo constituinte para a regncia
do conjunto normativo (CUNHA FILHO, 2004, p. 65), em harmonia com os
princpios estruturantes da Constituio. E, assim, compila os princpios: pluralismo cultural; participao popular na concepo e gesto de polticas culturais;
atuao do Estado no setor cultural como suporte logstico; respeito memria
coletiva; universalidade.
O princpio do pluralismo cultural est ligado equiparao de todas as
manifestaes culturais brasileiras frente ao Estado, estabelecendo-se na mesma hierarquia, sem qualquer tipo de oficializao ou privilgio de tutela, e de
distino de origem ou tipo (CUNHA FILHO, 2004, p. 67). Incorpora-se ideia
de diversidade cultural, especialmente a partir da Conveno da Diversidade
Cultural (2005). E mesmo por isso, acreditamos que seja possvel falar em um
princpio mais abrangente, de diversidade cultural, substituindo (ou igualandose a) o de pluralismo (COSTA, 2012, p. 99; PINTO, 2009, p. 87). Fato que com
41 Conforme Cunha Filho (2004, p. 61-69), mesmo nas constituies que explicitam princpios, como a brasileira, algumas
reas precisam ter seus princpios evidenciados pelos intrpretes. Isso ocorre, segundo ele, pela prpria dinmica
jurdica e pelo grande volume de matrias constitucionais que levaram negligncia com setores especficos, cujos
princpios deixaram de ser formalmente explicitados, a exemplo da cultura.

a diversidade, estabelece-se o convvio entre diferentes expresses, baseado no

respeito entre culturas inclusive no interior de uma mesma cultura (TEIXEIRA
COELHO, 2011, p. 10) (no caso, a brasileira). O artigo 215, caput, por exemplo,
quando estabelece o exerccio dos direitos culturais a todos, bem como seus
1 e 242, consagram a pluralidade desse exerccio e conferem normatividade a
esse princpio.
O princpio da universalidade est ligado ideia de acesso indistinto cultura, de no excluso dos indivduos dos processos e benefcios culturais e de
realizao dos direitos culturais. Est relacionado ao princpio da pluralidade,
porm enquanto este possui essncia mais qualitativa (variedade de expresses
e manifestaes), a universalidade tem carter mais quantitativo, como garantia de que a cultura ser acessada de forma massiva e por todos, que so seus
titulares, indistintamente.
A participao popular o princpio que permite aos cidados, individualmente ou por organizaes civis, poderem opinar e deliberar, diretamente, sobre
a poltica cultural a ser encetada (CUNHA FILHO, 2004, p. 67). Cunha Filho
credita locuo com a colaborao da comunidade, do 1, do artigo 216,
referente proteo do patrimnio cultural pelo Estado, a prerrogativa dessa
participao. De fato, o . Porm, parece-nos pouco. Mais que isso, infere-se este
princpio dos demais dispositivos constitucionais que permitem a participao
direta nos processos democrticos, e mesmo da legislao infraconstitucional,
de carter mais recente, que institui as possibilidades de participao dos segmentos artsticos e culturais nos fruns, cmaras e colegiados setoriais e nas
conferncias nacionais de cultura. Alm, claro, da prpria participao social
direta na formulao legislativa, atravs dos seminrios e, principalmente, das
consultas pblicas, realizados com base no princpio geral da democracia participativa e da transparncia do poder pblico. Para o Plano Nacional de Cultura
(Lei 12.343/10), lei que resultado da participao direta dos segmentos culturais,
inclusive na formulao textual, o princpio da participao popular condio
sine qua non de existncia.
O princpio da atuao estatal (referente cultura) como suporte logstico
funda-se nos dispositivos constitucionais atinentes tutela objetiva da matria,
desde os que estabelecem as competncias dos entes federativos (art. 23, 24, 25),
e ditam instrumentos institucionais, como os incentivos (art. 219); at aqueles
que estipulam as responsabilidades especficas do Estado (artigos 215 e 216). Por
este princpio, no cabe ao poder pblico interferir no contedo das manifestaes e expresses culturais, mas apenas dar o suporte necessrio, por meio

42 1 O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos
participantes do processo civilizatrio nacional. 2 A lei dispor sobre a fixao de datas comemorativas de alta
significao para os diferentes segmentos tnicos nacionais.

de uma atuao que possibilite a infraestrutura necessria ao desabrochar das

referidas iniciativas (CUNHA FILHO, 2004, p. 68). Consoante com os princpios
da universalidade e pluralidade, Vasco Pereira da Silva afirma que num Estado
democrtico de Direito, no cabe aos poderes pblicos a manifestao de gostos
estticos ou de preferncias culturais, antes compete a adoo de polticas de
cultura abertas e plurais (SILVA, 2007, p. 60).
Por fim, o princpio do respeito memria coletiva est relacionado ao resguardo dos bens referenciais identidade e s origens culturais da sociedade,
numa perspectiva de continuidade da construo geracional e de preservao
dos valores que a identificam. A proteo do patrimnio cultural, dos acervos,
das datas simblicas e da memria garantida constitucionalmente (nos artigos
215 e 216 e pargrafos) com base nesse princpio, tambm chamado de princpio
da solidariedade intergeracional por alguns autores (MARCHESAN, 2007, p. 155;
OLIVEIRA, 2009, p. 66; MIRANDA, 2006, p. 45-47).
2.5.4 Garantias culturais
Assim como conhecer os direitos culturais no um fim, mas apenas um
instrumento para viabilizar sua concretizao (CUNHA FILHO, 2011, p. 124),
identificar os meios eficazes de realizao desses direitos um bom comeo. As
garantias culturais so alguns desses meios.
Jos Afonso da Silva explica, de maneira geral, que
os direitos so bens e vantagens conferidos pela norma, enquanto as garantias so meios destinados a fazer valer esses direitos, so instrumentos
pelos quais se asseguram o exerccio e o gozo daqueles bens e vantagens
(SILVA, 2003, p. 413).

Por essa descrio, possvel deduzir que so diferentes prescries constitucionais, os direitos e as garantias. Como caractersticas gerais, em distino
terica, os direitos so dispositivos declaratrios, que conferem existncia legal
aos bens e vantagens trazidos pela norma; e as garantias so dispositivos assecuratrios, que asseguram a observncia desses direitos (SILVA, 2003, p. 186). Ainda
que se tratem de comandos legais diversos, podem estar dispostos na mesma
norma constitucional, inclusive de maneira inversa: garantias expressamente
declaradas; e direitos explicitados de modo assecuratrio. Direitos travestidos de
garantias ou o contrrio. Podem estar ainda, ambos, implcitos no texto constitucional, j que tanto as garantias como os direitos fundamentais no precisam
estar expressamente positivados para serem vlidos (SILVA, 2003, p. 184-189, p.
413; BONAVIDES, 2010, p. 525-530).

De acordo com Jos Afonso da Silva, as garantias podem ser divididas em

garantias gerais, relacionadas manuteno da prpria ordem institucional do
Estado Democrtico de Direito, e garantias constitucionais, subdivididas em
gerais que so a salvaguarda de um regime de respeito pessoa humana em
toda a sua dimenso (SILVA, 2003, p. 188); e especiais43 as normas constitucionais que conferem, aos titulares de direitos fundamentais, meios, tcnicas,
instrumentos ou procedimentos para impor o respeito e a exigibilidade de seus
direitos (SILVA, 2003, p. 189).
As garantias constitucionais podem ser ainda individuais, coletivas, sociais
e polticas, de acordo com a natureza do direito garantido (SILVA, 2003, p. 414).
E, dentre as garantias constitucionais clssicas, esto os remdios processuais,
como habeas corpus, aes coletivas, ao civil pblica, mandado de segurana
e aes de constitucionalidade, das quais podem se valer inclusive os direitos
culturais (COSTA, 2012, p. 124).
Paulo Bonavides destaca tambm outro tipo de garantia importante: a garantia institucional. Seria ela a garantia a instituies consagradas nos textos
constitucionais e indispensveis efetivao dos direitos fundamentais. Recorrendo a Carl Schmitt, e alinhando-se a Pontes de Miranda e Gomes Canotilho,
o autor defende o alargamento conceitual da ideia de garantia constitucional,
para que extrapole a proteo tradicional restrita apenas s liberdades e direitos fundamentais, alcanando tambm aquelas instituies cuja importncia
emerge dos textos constitucionais do sculo XX (BONAVIDES, 2010, p. 538) e
que so imprescindveis sociedade. Dentre elas, na Constituio Brasileira,
podem ser lembradas: a imprensa, a liberdade acadmica, a autonomia universitria, a separao de poderes, a Administrao e o servio pblicos (COSTA,
2012, p. 125) etc.
Para o campo cultural, importa muito o conceito nico e conjugado de garantias constitucionais incorporando as garantias institucionais. Rodrigo Vieira
Costa (COSTA, 2012, p. 125) ressalta que Gomes Canotilho elenca quatro formas
de positivao dos direitos culturais em um texto constitucional, sendo uma
delas justamente a prescrio de garantias institucionais. As demais seriam: a
previso de direitos subjetivos pblicos; as normas programticas que estipulam diretrizes, objetivos e fins do Estado para com esses direitos; e a atribuio
de competncias nas normas de organizao, visando a melhor efetivao dos
direitos atravs de metas e definio de tarefas.
Essas garantias constitucionais aos direitos culturais esto presentes no prprio caput do artigo 215. A explicao de Jos Afonso da Silva (2003, p. 186), de que
43 Jos Afonso da Silva (2003, p. 419) cita como garantias constitucionais especiais: (1) garantias constitucionais
individuais, compreendendo: (a) o princpio da legalidade; (b) o princpio da proteo judiciria; (c) a estabilidade dos
direitos subjetivos adquiridos, perfeitos e julgados; (d) o direito segurana; (e) os remdios constitucionais; (2) garantias
dos direitos coletivos; (3) garantias dos direitos sociais; (4) garantias dos direitos polticos.

a Constituio se vale de verbos para declarar direitos que so mais apropriados

pra enunciar garantias ou de que ela reconhece alguns direitos garantindo-os,
parece se enquadrar no caso em tela. O autor afirma que os verbos assegurar
e garantir ou suas formas verbais assegurado e garantido servem exatamente a isso: simultaneamente declarar e garantir direitos. Assim, no mesmo
texto constitucional que diz que o Estado garantir a todos o pleno exerccio
dos direitos culturais, esto estipulados os direitos e as garantias culturais,
alm, claro, da tutela objetiva (obrigaes do Estado) e subjetiva (benefcios
dos particulares) da cultura.
Cunha Filho (2000, p. 54-61) vai ainda mais longe, afirmando que a Constituio Federal, em toda a sua farta disciplina jurdica (CUNHA FILHO, 2011,
p. 119) da cultura, trouxe garantias institucionais aos direitos culturais, como os
incentivos, a participao social, o pluralismo, os instrumentos administrativos
de proteo do patrimnio cultural, alm da prpria Administrao Pblica
da cultura, implcita nos artigos 215 e 216, quando estabelecem as obrigaes
estatais (COSTA, 2012, p. 126).
Alm disso, novas garantias surgiram em modificao recente da seo cultural da Constituio. Emendas constitucionais estabeleceram, ao invs de novos
direitos, instrumentos garantidores de direitos j existentes (CUNHA FILHO,
2011, p. 124). o caso da Emenda Constitucional (EC) n. 42/2003, que instituiu
a possibilidade de vinculao oramentria dos Estados e do Distrito Federal, no
percentual de cinco dcimos de sua receita tributria lquida, criao de um
fundo para a rea da cultura. Uma maneira de efetivar direitos culturais atravs
do financiamento e do fomento a aes e programas pblicos, e mesmo de
apoio a projetos de particulares por meio de editais especficos. Contudo, essa
vinculao oramentria nunca ocorreu e ainda nenhum Estado ainda criou o
fundo cultural especfico (CUNHA FILHO, 2011, p. 124).
Outra garantia institucional cultural, recm aprovada, o Sistema Nacional
de Cultura (SNC). Ele ser reconhecido formalmente a partir de sua incluso no
artigo 216-A da Constituio, por meio da PEC 416/2005, convertida em PEC
34/2012 no Senado Federal, onde foi aprovado e promulgado. O SNC dever
servir como ferramenta legal de articulao dos entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) para o estabelecimento de polticas culturais
comuns, executadas em colaborao institucional, atravs do repasse vertical
de recurso via fundos pblicos, da diviso de responsabilidades e da instalao
de instncias de participao social direta, como os conselhos.
Por fim, o artigo 215 da Constituio Federal ganhou o 3, e incisos, com a
aprovao da PEC 48/2005. A emenda trouxe a previso constitucional do Plano
Nacional de Cultura, conforme segue:

Art. 215. [...]

3 A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual,
visando ao desenvolvimento cultural do pas e integrao das aes do
poder pblico que conduzem :
I defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro;
II produo, promoo e difuso dos bens culturais;
III formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas
mltiplas dimenses;
IV democratizao do acesso aos bens de cultura;
V valorizao da diversidade tnica regional.

Pode-se considerar, assim, que o Plano Nacional de Cultura foi inserido na

Constituio como uma garantia institucional para a concretizao dos direitos
culturais no Brasil. Trata-se de uma garantia a posteriori, uma norma que exige
regulamentao voltada ao cumprimento efetivo de seus comandos, num determinado perodo de tempo, de modo a alcanar o desenvolvimento cultural
pretendido. A partir da previso constitucional, foi aprovada a Lei 12.343/2010,
objeto deste trabalho, que regulamenta e institui o arranjo jurdico-institucional
responsvel por verter em funes estatais e polticas pblicas a garantia cultural
prevista. Com princpios, diretrizes, objetivos e responsabilidades claramente
definidos, alm de metas priorizadas para o perodo de dez anos, o PNC representa um marco normativo multidimensional para a consecuo dos direitos
culturais no pas.

PLANO NACIONAL DE CULTURA

A partir da ordenao constitucional cultural e do reconhecimento dos direitos culturais como direitos fundamentais, as possibilidades de realizao da
cultura passam a demandar a mobilizao do aparato legal e institucional do
Estado. Assim, a cultura se torna objeto de polticas pblicas. Tendo alicerado
as bases tericas e jurdicas, este trabalho se dedica, agora, diretamente ao
Plano Nacional de Cultura (PNC Lei 12.343/10), que estabeleceu as diretrizes
normativas para o desenvolvimento das polticas pblicas de cultura. Antes,
porm, de adentrar esta anlise especfica, algumas consideraes preliminares
so importantes.
Trata-se de um estudo necessariamente interdisciplinar, pois a relao do Direito com a cultura, como se demonstrou no primeiro captulo, inevitavelmente
abraa outros campos cientficos, notadamente das cincias sociais. A prpria
concepo de cultura, para o universo das polticas culturais, deve ser vasta,
mltipla e abrangente, mas no de amplitude indiscriminada, sob pena de no
se traduzir em mecanismos eficazes que viabilizem sua prtica (BOTELHO,
2001, p. 8). Esta concepo deve abarcar aspectos antropolgicos, filosficos,
simblicos, econmicos e sociolgicos (BOTELHO, 2001, p. 3-5; CHAU, 1984, p.
45; SILVA, 2001, p. 22; BOURDIEU, 2009, p. 99-182), num alargamento conceitual
de cultura que leva obrigatoriamente interdisciplinaridade. A prpria tomada da
cultura como objeto de polticas pblicas faz parte desse movimento, intrnseco
ao campo de estudo jurdico das polticas pblicas, de abertura do direito para
a interdisciplinaridade. (BUCCI, 2006, p. 2)
Nesse sentido, apenas a ttulo de informe metodolgico, ao invs de mais
um captulo, anterior anlise instrumental do Plano, de cunho introdutrio e
terico acerca desses aspectos multissetoriais, escolhemos unir teoria e prxis.
Fizemos a opo metodolgica de desenvolver as diversas e multidisciplinares
noes que embasam a anlise do objeto deste trabalho como apontamentos
sobre dimenses de cultura nas polticas pblicas; cidadania cultural; diversidade
e interculturalidade; economia da cultura e desenvolvimento pela via cultural;
e participao nos processos poltico-culturais na medida em que aparecem no
Plano Nacional de Cultura, no decorrer do seu estudo. Esta escolha permite que
o estudo jurdico do PNC seja todo permeado da anlise interdisciplinar e se d

de forma mais fluida. Permite tambm que seja um processo de anlise mais
dinmico, de conexes simultneas: onde o Direito requisitar a ajuda de conceitos de outras reas, estes se oferecem; onde a cultura demandar a concretude
do Direito para a sua aplicao no campo social, atravs das polticas pblicas
especficas, ser o ferramental jurdico a se apresentar.
A partir dessa perspectiva, procede-se anlise do Plano Nacional de Cultura.
3.1 Lei 12.343/10 e o marco legal das polticas culturais
O Plano Nacional de Cultura foi inserido na Constituio Federal atravs da
Emenda Constitucional n. 48, aprovada em 10 de agosto de 2005, aps a tramitao da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 306, apresentada no dia 20
de novembro de 2000, na Cmara dos Deputados, pelo ento deputado Gilmar
Machado, do Partido dos Trabalhadores (PT), de Minas Gerais.
A justificativa formal que seguiu a PEC 306 apontava a importncia de um
plano de carter sistemtico e plurianual para a cultura com o objetivo de suprir a
carncia de polticas pblicas para a rea, algo conflitante com a riqueza cultural
do pas. Atribui a necessidade de sua aprovao ausncia de um dispositivo
jurdico que cumpra essa funo na seo constitucional dedicada cultura (o
captulo Da Cultura). E trouxe, como argumento, a essencialidade do PNC por
se voltar ao
desenvolvimento cultural do pas, com aes e metas consistentes e eficazes
que promovam a defesa e a valorizao do patrimnio cultural brasileiro, o
incentivo na produo e difuso de bens culturais, a formao de pessoal
qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses, a democratizao ao acesso aos bens culturais e o reconhecimento de que somos
um pas multirracial, caracterizado pela diversidade regional e pluralidade
tnica marcante. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000, p. 85)

A regulamentao do PNC se deu atravs da Lei 12.343, de 02 de dezembro

de 2010, depois da aprovao do Projeto de Lei n. 6.835, apresentado em 2006
pelo mesmo deputado mineiro, juntamente com os deputados Paulo Rubem
Santiago (PDT/PE) e Iara Bernardi (PT/SP). A lei 12.343/10 consolida princpios
e objetivos, define prioridades, estipula metas e delimita temporalmente, num
espao de dez anos, as aes que devem ser tomadas pelo poder pblico para a
consecuo de polticas pblicas na rea da cultura.
importante ressaltar que o Plano Nacional de Cultura o primeiro instrumento de sistematizao jurdico-institucional no campo das polticas pblicas
de cultura estabelecido em um perodo democrtico, mas no indito enquanto

tentativa de planificao da cultura pelo Governo Federal. Faz-se a ressalva acerca do (no) ineditismo do PNC no quadro histrico44, pois houve em 1975, em
plena ditadura militar, o estabelecimento de uma Poltica Nacional de Cultura,
elaborada pelo ento Conselho Federal de Cultura, j que ainda no existia um
ministrio para a rea. A Poltica, embora trouxesse metas e diretrizes, foi mais
concretamente implementada no plano institucional, com a criao de rgos
setoriais, como a Empresa Brasileira de Filmes (Embrafilmes) e a Fundao Nacional de Artes (Funarte), esta ainda operante. Na realidade, tratava-se menos
de uma medida voltada implementao orgnica e sistemtica de polticas
culturais e mais melhoria da imagem do regime, especialmente para com a
esquerda cultural da poca (BOTELHO, 2007, p. 118). Contudo, conforme ressaltam Albino Rubim e Isaura Botelho (RUBIM, 2008, p. 59-60; BOTELHO, 2007, p.
110-120), no faz sentido imaginar uma linha de continuidade entre esta Poltica
e o PNC atual. Daquele perodo, destaca Botelho, pode-se identificar alguma
inspirao do Plano no documento Operacionalizao da Poltica Cultural, de
1980, articulado por Alosio Magalhes, que fazia a ponte com o pensamento de
Mrio de Andrade na gesto cultural da dcada de 30 e considerava a cultura em
uma dimenso ampla, tendente acepo antropolgica, algo que o PNC, em
alguma medida, tambm incorpora.
Feita a ressalva, pode-se afirmar indubitavelmente sobre o atual marco legal
das polticas pblicas de cultura, o PNC: trata-se do primeiro plano de nvel nacional que possui previso constitucional, fora de garantia institucional e que
conta com regulamentao por lei formulada sobre padres democrticos, tanto
do ponto de vista do processo legislativo, quanto de sua concepo colaborativa,
resultado da participao direta da sociedade.
Com essa vocao precursora, o PNC surge, ento, com o objetivo de suprir
uma carncia normativa histrica, da qual a rea cultural padece, que evidenciada de duas maneiras: a condio esparsa e sem organicidade dos marcos
legais da cultura; e a no definio de prioridades para a atuao estatal. Assim,
o PNC nasce com a misso de corrigir essas distores. Sua tarefa contribuir
para dirimir as trs tristes tradies no campo das polticas culturais, nas palavras de Albino Rubim: ausncia, autoritarismo e instabilidade (2008, p. 60).
Com relao ao primeiro aspecto a pulverizao normativa , o Plano
compila em um nico instrumento legal disposies das mais variadas reas e
segmentos culturais, formando um todo orgnico que contribui para a exegese
e aplicao integradas dos comandos normativos. Funcionar, assim, como um
referencial legal, formal e positivo, de contedo cultural concentrado, para a
dispersa legislao infraconstitucional atual, de carter secundrio.
44 O tema da percepo do Estado sobre a cultura e sua consequente atuao atravs das polticas culturais no percurso
histrico brasileiro ser depurado no captulo 4.

No que tange priorizao, o Plano funciona como um extrato daquilo que

mais relevante no campo da cultura e que, por isso, merece a proteo da lei,
a proviso de ferramentas de concretizao e o direcionamento do Estado no
seu cumprimento. Estabelece, assim, o arsenal jurdico apto observncia de
direitos culturais j existentes, refora outros direitos pouco evidenciados no
ordenamento e prioriza metas para o cumprimento de todos eles, atravs da
eleio de reas (temas, segmentos ou linguagens) que meream tratamento
emergencial ou prioritrio.
Para dar conta de explicitar os objetivos e as bases da Lei 12.343/10, o Ministrio da Cultura, que, desde 2002 assumira a conduo poltica do processo de
discusso do Plano, elaborou o caderno Diretrizes Gerais para o Plano Nacional
de Cultura, publicado em parceria com a Cmara dos Deputados, em dezembro
de 2007. Este caderno foi revisado pelo Conselho Nacional de Poltica Cultural
(CNPC) do MinC no ano seguinte e teve uma segunda edio (MINISTRIO DA
CULTURA, 2008), atualizada, divulgada em agosto de 2008. As Diretrizes tornamse o guia terico e esquemtico da lei em sua fase de elaborao.
Nesta fase, ainda, outro documento foi elaborado, de carter mais pragmtico,
com vistas tramitao do PL 6.835/06 na Cmara dos Deputados. De autoria
do Ministrio da Cultura, o documento foi intitulado Por que aprovar o Plano
Nacional de Cultura e publicado em abril de 2009. Nele, l-se que o PNC tem
carter estratgico, buscando abranger as demandas culturais dos brasileiros e
brasileiras de todas as situaes econmicas, localizaes geogrficas, origens
tnicas, faixas etrias e demais situaes identitrias (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 12). Acaba por se fundar, assim, em dois princpios constitucionais
culturais relevantes, anteriormente discutidos neste trabalho: o da universalidade
e o da diversidade (ou pluralismo).
No que tange sua composio, o Plano estruturado em cinco diretrizes
gerais, que orientam os captulos do seu Anexo, aprovado juntamente com a Lei
12.343/10 como sua parte integrante. Essas diretrizes so: (i) fortalecer a ao
do Estado no planejamento e na execuo das polticas culturais; (ii) incentivar,
proteger e valorizar a diversidade artstica e cultural brasileira; (iii) universalizar o
acesso dos brasileiros fruio e produo cultural; (iv) ampliar a participao
da cultura no desenvolvimento econmico sustentvel; (v) consolidar os sistemas
de participao social na gesto das polticas culturais.45
com base nessas diretrizes, aliadas aos princpios trazidos pelo art. 1 da Lei,
que os objetivos do PNC devem ser alcanados. E para que isso ocorra, o Plano
estipula atribuies especficas ao poder pblico (Captulo III), especialmente
voltadas elaborao de polticas, mecanismos de financiamento (Captulo IV)

45 Com grifos nossos nas palavras que do nome aos captulos do Anexo (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 25).

e um sistema de monitoramento e avaliao de sua aplicao (Captulo V). O

texto prev tambm metas prioritrias de desenvolvimento institucional para
o alcance dos objetivos elencados, a serem desenvolvidas pelo Ministrio da
Cultura e publicadas em at 180 dias da data de promulgao da Lei (art. 12,
2o). A priorizao de metas foi realizada, porm apenas um ano depois do prazo
legal, sendo publicada em 27 de junho de 201246.
A estrutura geral do Plano, portanto, composta de princpios, objetivos,
polticas, diretrizes e metas, todos eles dispostos em um suporte jurdico teoricamente apto a lhes conferir efetividade, de maneira que, bem arquitetados,
configurem o aparato legal das polticas pblicas de cultura. Todos esses elementos passam a ser substantivamente estudados adiante, de maneira que se
possa analisar, atravs deles, o potencial de efetividade e as reais condies de
eficcia do PNC.
3.2 Suporte jurdico do Plano Nacional de Cultura
O estudo dos elementos do Plano Nacional de Cultura demanda que primeiramente se analise o suporte jurdico escolhido para a sua insero no ordenamento
nacional. Como so diversos os instrumentos que servem ao reconhecimento jurdico de uma poltica pblica (BUCCI, 2006, p. 12), um dispositivo como o Plano
Nacional de Cultura, que ao mesmo tempo mapa e bssola para a atuao do
poder pblico no campo da cultura, deve ter claro o suporte pelo qual expressa
suas determinaes. O que se pretende saber de que forma o ordenamento
jurdico nacional assimilou o PNC e quais os efeitos decorrentes disso.
Para tanto, primeiramente preciso ter claro que o PNC tem carter definidor,
organizativo e orientador das aes do Estado na seara das polticas culturais.
Desde a tramitao da Emenda Constitucional n. 306, essa funo do Plano era
destacada, inclusive como argumento poltico para a sua aprovao (CMARA
DOS DEPUTADOS, 2000, p. 85). Essa era a compreenso que vinha tambm da
perspectiva analtica, pautada no diagnstico do cenrio das polticas culturais
da poca. Analisando esta conjuntura do incio da dcada de 2000 , o Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e o MinC constataram que: a realizao
de aes culturais se dava em mbito extraestatal, com pouca ou nenhuma
participao do poder pblico; a articulao entre os trs nveis federativos era
precria; e havia carncia de recursos financeiros e de gesto efetiva na cultura
(MINISTRIO DA CULTURA, 2007, p. 162-163).
De acordo com o Ipea, institua-se, com o Plano, a situao-objetivo de
criao de polticas culturais de Estado, que permitam a articulao de priori-

46 Disponvel em http://www.cultura.gov.br/site/2012/06/27/plano-nacional-de-cultura-38/.

dades e coordenao de aes entre os entes governamentais (MINISTRIO

DA CULTURA, 2007, p. 197). O Plano vinha, ento, com a misso de ser a norma
jurdica apta a suprir o quadro poltico e institucional deficitrio no campo da
cultura. E, para cumpri-la, o suporte normativo escolhido deveria ter o maior
potencial de efetividade possvel.
Nesse sentido, Maria Paula Dallari Bucci (2006, p. 12-21) traz classificao
importante acerca da formatao jurdica das polticas pblicas, oportuna para
a elucidao do suporte escolhido para o PNC. A autora destaca duas diferentes
expresses jurdicas dessas polticas conforme o suporte adotado: as polticas
com suporte legal e as polticas no texto constitucional47. As primeiras seriam
aquelas contempladas no ordenamento com uma lei de carter geral, uma leiquadro, a exemplo de outras polticas setoriais como a Poltica Nacional de
Meio Ambiente (Lei 6.938/01), a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei
9.433/97), e o Programa Universidade para Todos ProUni (Lei 11.096/05). A
segunda categoria a de polticas pblicas que tm como suporte legal uma
previso constitucional expressa, bem definida, seja ela estipulada diretamente
pelo constituinte, ou pelo legislador, atravs de uma emenda constitucional.
Conforme j aventado, o Plano nasce para o direito positivo brasileiro como
um preceito constitucional, inserido no captulo especfico sobre cultura na
Constituio atravs da Emenda n. 48/2005. Alm disso, trata-se tambm de
uma lei, a Lei 12.343/2010, que regulamenta esse preceito.
certo que a Lei 12.343/10 foi aprovada para regulamentar o 3, do artigo
215, da Constituio, conforme determinao de seu prprio texto: A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura. Entretanto, os elementos constantes do
Plano como princpios, diretrizes, meios, metas e objetivos , e sua configurao suficientemente estruturante do papel do poder pblico, conforme se ver
adiante, permitem-nos afirmar que ele se aproxima mais de uma lei-quadro,
tal qual a Poltica Nacional de Meio Ambiente e a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, do que de uma lei meramente regulamentadora, de menor amplitude.
A exemplo do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), citado por Bucci (2006, p.
19), o Plano Nacional de Cultura tem suporte constitucional, porm, em termos
estruturantes, possui as feies de uma lei quadro, adquirindo esse duplo aspecto
de expresso jurdica.
Nesse sentido, pode-se dizer que o Plano Nacional de Cultura incorpora
duas roupagens jurdicas: a primeira, de garantia institucional, prevista no texto
constitucional, estabelecendo-se como instrumento concreto e inabdicvel de
efetivao dos direitos culturais; a segunda, de lei-quadro, atravs da sua regulamentao pela Lei 12.343/10, capaz de circunscrever, delimitar e orientar a
47 Bucci (2006, p. 23-25) trata ainda de outros suportes jurdicos de polticas culturais, estes ltimos representados por
normas, decretos e diretivas internacionais, que no vm ao caso nessa anlise especfica do suporte jurdico do PNC.

atuao do Estado na tutela objetiva da cultura, atravs da implementao de

polticas pblicas pautadas em objetivos e metas concretas, num perodo de
tempo definido.
Como garantia institucional ou, como se denominou, garantia cultural
,
o Plano Nacional de Cultura, ao invs de estabelecer novos direitos culturais,
j presentes na ordenao constitucional da cultura, exerce a funo de instrumento assecuratrio de efetivao dos direitos existentes. Isso deve se dar, de
acordo com o Plano, atravs da integrao das aes do poder pblico, voltadas
ao desenvolvimento cultural do pas. o que estabelece o 3, do artigo 215 da
Constituio. Seus incisos prescrevem, ainda, que esse desenvolvimento deve ser
alcanado por meio da defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro; da
produo, promoo e difuso dos bens culturais; da formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses; da democratizao
do acesso aos bens de cultura; da valorizao da diversidade tnica regional.
Em consonncia com as lies de Jos Afonso da Silva e Vasco Pereira da Silva,
que consideram o aspecto duplo (SILVA, 2001, p. 47-48; SILVA, 2007, p. 114) das
normas relativas cultura, de obrigao do Estado e de direito subjetivo do indivduo, pode-se dizer que o Plano Nacional de Cultura, como garantia cultural,
o instrumento capaz de obrigar o Estado a implementar aes integradas para o
alcance do desenvolvimento da cultura; e, ao mesmo tempo, uma das ferramentas
de que a sociedade dispe para exigir que o Estado execute as polticas pblicas,
de forma a garantir os objetivos e direitos constitucionalmente assegurados.
Em sua segunda roupagem, o PNC determina que a poltica nacional48 para
a rea da cultura passe a ser estabelecida atravs de uma norma geral, uma leiquadro (BUCCI, 2006, p. 13). Alinha-se, com isso, a uma tendncia do direito
positivo brasileiro, a partir da dcada de 90, de instituir polticas setoriais atravs
de normas gerais (BUCCI, 2006, p. 13). Como tal, passa a ser, no entender de
Maria Paula Dallari Bucci:
um programa ou quadro de ao governamental, porque consiste num
conjunto de medidas articuladas (coordenadas), cujo escopo dar impulso,
isso , movimentar a mquina do governo, no sentido de realizar algum
objetivo de ordem pblica ou, na tica dos juristas, concretizar um direito.
(BUCCI, 2006, p. 16)

Trata-se de uma norma voltada ao planejamento do Estado na rea da cultura, utilizando-se o entendimento de planejamento de Gilberto Bercovicci como
aquilo que coordena, racionaliza e d uma unidade de fins atuao do Estado,
48 Entenderemos, neste trabalho, a expresso poltica nacional de cultura como o conjunto de polticas surgidas ou a
serem implementadas a partir do Plano Nacional de Cultura.

diferenciando-se de uma interveno conjuntural ou casustica (2006, p. 145).

A Lei 12.343/10 adquire a funo de amparar juridicamente este planejamento,
cumprindo, como o prprio nome indica, o seu papel de plano, como expresso
da poltica geral do Estado (BERCOVICCI, 2006, p. 145). E, por conseguinte,
mais do que um programa, um ato de direo poltica, pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas, no podendo
limitar-se mera enumerao de reivindicaes (BERCOVICCI, 2006, p. 145).
Nesse quadro de entendimento, o Plano Nacional de Cultura uma lei
que gravita na rbita do Direito da Cultura49, enquanto mecanismo jurdico
voltado ao aprimoramento da estrutura institucional do Estado com vistas
realizao de polticas pblicas que respondam demanda oriunda do desenvolvimento das relaes jurdicas da cultura. Isso fica ntido ao se observar
que a Lei 12.343/10 cria efetivamente dinmicas e ferramentas de natureza
administrativa para lidar com essa demanda, como o Sistema Nacional de
Informaes e Indicadores Culturais (SNIIC), em seu artigo 9; a dinmica
de financiamento das aes e transferncias atravs do Fundo Nacional de
Cultura e fundos setoriais (Captulo III); e a prpria interligao institucional
com o Sistema Nacional de Cultura, designado como articulador do Plano na
extenso federativa ( 1 do artigo 3).
Importa salientar tambm que, a partir da sua positivao, o Plano Nacional
de Cultura oferece contedo e concretude a uma norma programtica da Constituio Federal e, assim, espelha a sua face mais moderna (BONAVIDES, 2010, p.
244), de natureza dirigente, ao delimitar com obrigaes e finalidades as tarefas
do Estado na consecuo da dignidade dos indivduos, do desenvolvimento e da
justia social (BONAVIDES, 2010, p. 224-250; SILVA, 2008, p. 135-15).
A Constituio Nacional de 1988 assim chamada, dirigente, por enunciar
programas, motivos, meios e fins, vinculando a atuao do Estado atravs
de pautas formais e materiais, que sujeitam negativa e positivamente cada
um dos trs Poderes, coordenando uma ao estatal no domnio jurdico,
poltico, social, econmico e cultural, com fundamento na implementao
dos direitos fundamentais. (OLIVEIRA, 2007, p. 86)

As normas programticas servem para o atendimento dessa funo constitucional diretiva, ao estabelecerem um programa de ao circunscrito a um
determinado objeto a ser amparado pelas instncias estatais competentes. So
diretrizes, de aplicabilidade mediata ou imediata, que vinculam os poderes pblicos, em maior ou menor grau, de modo a alcanar um fim almejado (BONAVIDES,
49 De acordo com a concepo de Pontier, Ricci e Bourdon, amparada na doutrina nacional por autores como Jos Afonso
da Silva e Francisco Humberto Cunha Filho. Concordando com essa compreenso, tratamos do assunto no captulo 1.

2010, p. 248; SILVA, 2008, p. 137-138). No entender de Eros Grau, so as normas

atravs das quais se d a operacionalizao do direito para a implementao de
polticas pblicas de fins mltiplos e especficos (GRAU, 2009, p. 35).
Vezio Crisafulli, que se debruou com afinco sobre o tema, e que foi assimilado, no Brasil, como principal referncia neste assunto por Jos Afonso da Silva e
Paulo Bonavides, descreve as normas constitucionais programticas como sendo:
as normas constitucionais, mediante as quais um programa de ao adotado pelo Estado e cometido aos seus rgos legislativos, de direo poltica
e administrativa, precisamente como programa que obrigatoriamente lhes
incumbe realizar nos modos e formas da respectiva atividade. Em suma, um
programa poltico, encampado pelo ordenamento jurdico e traduzido em
termos de normas constitucionais, ou seja, provido de eficcia prevalente
com respeito quelas normas legislativas ordinrias: subtrado, portanto,
s mutveis oscilaes e variedade de critrios e orientaes de partido
e de governo e assim obrigatoriamente prefixados pela Constituio como
fundamente e limite destes. (CRISAFULLI, 1952, p. 104, apud BONAVIDES,
2010, p. 248-249; J. A. da SILVA, 2008, p. 137-138)

O Plano Nacional de Cultura, enquanto previso constitucional, encaixa-se

perfeitamente nesta descrio. O 3 do artigo 215 da Constituio, que cria o
Plano, nada mais do que um programa de ao adotado pelo Estado, vinculando
comportamentos pblicos futuros (BONAVIDES, 2010, p. 246), encampado pelo
ordenamento jurdico e traduzido em termos constitucionais: A lei estabelecer
o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual, visando ao desenvolvimento
cultural do pas e integrao das aes do poder pblico.
Mas mesmo antes da insero da Emenda Constitucional n. 48/2005, o artigo
215 j possua a natureza de norma programtica. o que entende Jos Afonso da
Silva, escrevendo especificamente sobre esse dispositivo e designando-o como
uma norma programtica vinculada aos poderes pblicos em geral (SILVA,
2008, p. 149). Quando o dispositivo determina que o Estado garantir a todos
o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional,
e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais
(caput) e que o Estado proteger as manifestaes culturais populares, indgenas
e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio
nacional ( 1), na verdade, o que est havendo uma
peremptoriedade da norma, que a faz in fieri para a eficcia plena, a ponto
de poder-se discutir se, apesar de um certo sentido de programa a realizar,
no se acham, a, traduzidos, se no direitos subjetivos, ao menos interesses

legtimos que implicam, no mnimo, obrigaes administrativas de aparelhar-se para executar a norma. (SILVA, 2008, p. 149)

Nessa mesma linha de raciocnio, o autor avana ao artigo 216 da Constituio:

o Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o
patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrio, registros ( 1), entre
outras formas. Explica o constitucionalista que ocorre aqui o mesmo fenmeno
da norma anterior, com o adendo de existirem, ainda, providncias pragmticas
de direcionamento da atuao do Estado. Porm, a diferena para o artigo 215
que tais providncias j foram previstas e regulamentadas em lei ulterior (Decreto
25/37), o que confere eficcia e aplicabilidade norma (SILVA, 2008, p. 149).
H ainda outra categoria de normas programticas, que se refere ao seu
sujeito mais diretamente vinculado, na nomenclatura de Jos Afonso da Silva.
So as normas constitucionais programticas vinculadas ao princpio da legalidade (SILVA, 2008, p. 147). Aquelas que remetem expressamente lei, de
forma literal, atravs de expresses como nos termos da lei, na forma da lei
ou propriamente a lei a lei estabelecer..., a lei criar... etc. H exemplo
desse tipo de norma na prpria seo cultural da Constituio, no 3 do artigo
216: a lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e
valores culturais. Normas como esta indicam que sua aplicabilidade ser definida
em momento posterior, quando haver sua regulamentao por lei ordinria ou
outro instrumento.
O novo pargrafo do artigo 215, o 3, que institui o Plano Nacional de Cultura, faz parte desta ltima categoria. Seu texto determina que a lei estabelecer
o Plano Nacional de Cultura. Com isso, h a demanda explcita da norma constitucional por uma lei posterior, regulamentadora, para fincar sua aplicabilidade. E
assim se deu. Aprovou-se a Lei 12.343/10 que, dentro dos objetivos dispostos nos
incisos50 do 3, criou um programa a ser realizado pelo Estado (SILVA, 2008,
p. 151) e retirou da norma constitucional a frmula abstrata e vaga (BONAVIDES, 2010, p. 246) que poderia lhe render a crtica de infrutfera generalidade e
fraqueza na aplicao positiva (BONAVIDES, 2010, p. 246).
E quando se d a regulao da norma constitucional por lei regulamentadora, ocorre de a prpria norma deixar de ser programtica, porque a lei lhe deu
concreo prtica (SILVA, 2008, p. 148). Naturalmente, com a ressalva de a lei
insurgente no ser to abstrata, vaga ou genrica, a ponto de nada incrementar, em termos de comandos pragmticos, s diretivas gerais estabelecidas na
Constituio.

50 I defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro; II produo, promoo e difuso dos bens culturais; III
formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses; IV democratizao do acesso aos
bens de cultura; V valorizao da diversidade tnica regional.

A Lei 12.343/10, nessa perspectiva, parece cumprir bem este papel. Primeiramente, devido sua condio de lei-quadro, que estipula no apenas possibilidades demasiadamente abertas para as aes estatais, mas mecanismos
polticos, institucionais, financeiros e administrativos para o alcance dos objetivos constitucionais. Como exemplos, so previstos: princpios norteadores da
atuao pblica na rea da cultura (art. 1), a serem conjugados com os princpios
basilares da Constituio e com os princpios da Administrao Pblica; artifcios
de ordem financeira e fiscal para o financiamento das aes (art. 3, II; art. 5;
art. 6), em dilogo, inclusive, com outros diplomas legais, como a Lei 8.666/90
e com os diversos mecanismos de renncia fiscal; dinmicas de verticalizao a
todos os entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) ( 2
e 3, do artigo 3) e; instncias da Administrao Pblica competentes para as
funes que surgem com o Plano, como a criao e reviso de metas, o sistema
de monitoramento das polticas implementadas, e a organizao da Conferncia
Nacional de Cultura (art. 7; 3 do art. 10; art. 12; art. 14).51
Dessa forma, a Lei que regulamenta o Plano Nacional de Cultura supre, estabelecendo metas, mecanismos e diretrizes, a carncia da norma constitucional
programtica criadora do PNC, que, sendo de simples escopo (SILVA, 2008, p.
138), nos termos de Crisafulli, prescreve aos poderes pblicos certo fim mais
ou menos especfico a alcanar (SILVA, 2008, p. 138), porm sem indic-los os
meios aptos para isso.
Em segundo lugar, porque a Lei 12.343, ao regulamentar o dispositivo constitucional do Plano, no apenas sistematiza as ordens diretivas a serem seguidas,
mas o faz com base em subsdios conceituais, oriundos dos Cadernos de Diretrizes Gerais do PNC. O diagnstico poltico da rea cultural e as demandas sociais
constantes do Anexo da lei so elementos a ser necessariamente considerados
no momento de interpret-la.
Alm disso, ressalta-se apenas uma peculiaridade do 3 do artigo 215. Apesar de se caracterizar como norma constitucional programtica vinculada ao
princpio da legalidade que, alis, perde esse carter com a regulamentao da
Lei 12.343/10, como se viu , apresenta tambm elementos de norma programtica referida aos Poderes Pblicos. Sendo uma continuidade e uma disposio
integrante do art. 215, ela assimila esse dever estatal nele disposto (O Estado
garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais), pois uma garantia
institucional, de cunho assecuratrio de direitos, atravs da qual deve se dar a
tutela objetiva da cultura. Alm disso, a prpria previso expressa em seu texto,
de que o Plano Nacional de Cultura visa integrao das aes do Poder Pbli-

51 Esses exemplos e as principais determinaes do Plano sero estudados no decorrer deste captulo. Reitere-se que o
trabalho no se destina anlise integral do PNC, em todos os seus artigos e contedos anexos, mas apenas aos seus temas
principais, tidos como suficientes para demonstrar os objetivos da Lei 12.343/10.

co, denota essa vinculao direta ao Estado, como garantidor dos dizeres dessa
norma programtica.
Por fim, cabe apenas sublinhar que toda essa discusso acerca do suporte
jurdico do PNC tem o objetivo de deixar clara a forma de sua expresso e assimilao no ordenamento jurdico brasileiro, j que isso influencia diretamente
na produo de seus efeitos e na sua aplicabilidade. Sua natureza simultnea
de garantia institucional, norma programtica (na esfera constitucional) e
lei-quadro e regulamentadora (na esfera legal) implica caminhar para outras
duas discusses. A primeira delas diz respeito s suas condies de efetividade e eficcia, o que s poder ser feito depois de analisados todos os demais
elementos do PNC, como sua configurao interdisciplinar e seu processo de
elaborao, pois so fatores imprescindveis para a tarefa. Essa anlise ser
feita ao final deste captulo.
A segunda discusso acerca de como as normas programticas e suas leis
regulamentadoras originam e/ou impulsionam polticas pblicas. Nestas condies, como o Plano Nacional de Cultura adquire esse potencial e se torna uma
poltica pblica especfica da rea cultural ou, como preferimos chamar, um
anteparo legal para as polticas pblicas de cultura.
Procede-se a essa anlise com base na ideia de que uma diretriz constitucional
programtica deve evitar oscilaes circunstanciais de partido ou de governo
(SILVA, 2008, p. 137-138). A partir disso, preciso enfrentar o problema da sua
vinculatividade, seu carter cogente em face de governos e condies polticas
que mudam (BUCCI, 2006, p. 25). Parte-se tambm da ideia, conforme discutido,
de que a norma programtica obriga a atuao estatal, direta e indireta, positiva
e negativa, com vistas realizao de um objetivo determinado, de fim social,
que, em ltima anlise, a concretizao de um direito. Como essa atuao s
se d com a movimentao da mquina do governo, a partir de um conjunto
de medidas articuladas (coordenadas) (BUCCI, 2006, p. 16), pode-se dizer que
essa atuao estatal se d essencialmente atravs da poltica pblica. No recorte
deste trabalho, trata-se da poltica pblica de cultura, ao positiva (SILVA, 2001,
p. 207) necessria para a plena garantia dos direitos culturais. E sob esse prisma
que se passa a analisar o Plano Nacional de Cultura.
3.3 PNC como anteparo legal de polticas pblicas de cultura

Maria Paula Dallari Bucci ressalta que uma norma que se pretenda representao jurdica de uma poltica pblica no necessariamente o (BUCCI, 2006, p.
16). Para cumprir esse objetivo, preciso encontrar nessa norma os elementos
constitutivos de uma poltica pblica. Elementos que, se no garantem a potencializao de suas condies de eficcia, contribuem decisivamente para que as

aes, programas e polticas que emanam da lei tenham os atributos suficientes

de efetividade para serem considerados polticas pblicas.
Delineia a autora um tipo ideal de poltica pblica, sendo aquele que visa
realizao de objetivos definidos, expressando a seleo de prioridades, a
reserva de meios necessrios sua consecuo e o intervalo de tempo em
que se espera o atingimento de resultados (BUCCI, 2006, p. 45, com grifos
nossos).

O que se extrai do conceito so seus ncleos substantivos caracterizadores

de uma poltica pblica, quais sejam: objetivos definidos, prioridades, meios
(recursos) e tempo. Bucci agrupa-os em trs grandes elementos estruturantes:
ao-coordenao, processo e programa (BUCCI, 2006, p. 45).
O programa seria a dimenso material da poltica pblica (BUCCI, 2006,
p. 48), seu contedo, composto dos objetivos concretos, resultados pretendidos e do intervalo de tempo para a sua efetivao. atravs do programa que
se individualizam as unidades de ao administrativa (BUCCI, 2006, p. 45).
Segundo Bucci, os termos do programa, que incluem dados extrajurdicos, podem estar mais ou menos expostos nos instrumentos de formalizao jurdica
da poltica uma lei, norma constitucional ou infralegal , e suas condies
de efetivao sero tanto maiores quanto maior for essa modelagem jurdica
(BUCCI, 2006, p. 48).
A ao-coordenao liga-se ideia de eficcia social, de efetividade, que se
vislumbra pelas metas concretas e objetivos mensurveis a serem atingidos.
Reside na perspectiva de confluncia entre Teoria do Direito, Teoria da Administrao Pblica e da Cincia Poltica, que busca a conformao da poltica
pblica ajustada s exigncias do sistema jurdico institucional, de modo que a
realizao dos seus objetivos seja abrigada e apoiada pelo sistema e no minada
por ele (BUCCI, 2006, p. 49). Trata-se, enfim, da coordenao das aes do Estado,
entres os diferentes poderes, nveis federativos e organismos da sociedade civil,
de forma concreta e orgnica, visando ao alcance dos objetivos pretendidos. Do
ponto de vista administrativo, por exemplo, a realizao de convnios e consrcios faz parte da esfera da ao-coordenao.
J o processo se relaciona sequncia de atos tendentes a um fim (BUCCI,
2006, p. 50) que agrega o elemento do contraditrio e associa abordagem jurdica inequvoca dimenso participativa (BUCCI, 2006, p. 50). Alguns autores,
como Albino Rubim (2006, p. 11), consideram que a incorporao da participao
e do controle social no processo de formulao das polticas, j especificando
aquelas do campo da cultura, justamente o que lhes d o adjetivo de polticas
pblicas, e no apenas polticas culturais.

O Plano Nacional de Cultura possui, em suas disposies, todos os elementos

estruturantes das polticas pblicas: o programa princpios, objetivos, polticas e diretrizes; a ao-coordenao metas e sistema de monitoramento e
reviso; e processo j que toda a elaborao do Plano se deu de forma aberta,
democrtica, colaborativa e participativa. Dessa forma, institui-se como uma
espcie de anteparo legal para as polticas pblicas de cultura, com modelagem
jurdica teoricamente adequada para ter efetividade social no perodo proposto
de dez anos.
Essas caractersticas so perceptveis na prpria definio trazida pelo documento-guia do projeto de lei convertido no PNC:
O PNC um plano de estratgias e diretrizes para a execuo de polticas
pblicas dedicadas cultura. Toma como ponto de partida um abrangente diagnstico sobre as condies em que ocorrem as manifestaes
e experincias culturais e prope orientaes para a atuao do Estado
na prxima dcada. Sua elaborao est impregnada de responsabilidade
cvica e participao social e consagrada ao bem-estar e desenvolvimento
comunitrio. (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 10).

Procedendo-se observao do texto da Lei 12.343/10, h igual constatao.

Nela, o programa estabelecido atravs dos princpios elencados no artigo 152,
que reiteram e, de certa forma, regulamentam o contedo dos artigos 215 e 216 da
Constituio Federal. So estes princpios que delimitam, ao regerem a lei, a matria
cultural por ela protegida. Circunscrevem de onde parte e at onde vai a ao do
Estado. Geram direitos (como o direito memria e s tradies, comunicao
e crtica cultural), responsabilidades (como a socioambiental) e garantias (como
a participao e controle social na formulao e acompanhamento das polticas
culturais). Dessa maneira, tais princpios, oriundos da prpria dinmica cultural
e espelhados na lei, formam o alicerce conceitual do Plano, deixando mais claro
seu espectro de aplicao e atribuindo-lhe mais condies de aplicabilidade.
Nesse sentido, vlida a opinio de Jos Mrcio Barros, para quem
uma poltica que se pretenda efetiva requer um conjunto de ideias que, traduzidas em conceitos e alimentadas por uma viso do mundo objetivo, for-

52 Art. 1 - Fica aprovado o Plano Nacional de Cultura, em conformidade com o 3o do art. 215 da Constituio Federal,
constante do Anexo, com durao de 10 (dez) anos e regido pelos seguintes princpios:
I - liberdade de expresso, criao e fruio; II - diversidade cultural; III - respeito aos direitos humanos; IV - direito de
todos arte e cultura; V - direito informao, comunicao e crtica cultural; VI - direito memria e s tradies;
VII - responsabilidade socioambiental; VIII - valorizao da cultura como vetor do desenvolvimento sustentvel; IX - democratizao das instncias de formulao das polticas culturais; X - responsabilidade dos agentes pblicos pela implementao das polticas culturais; XI - colaborao entre agentes pblicos e privados para o desenvolvimento da economia
da cultura; XII - participao e controle social na formulao e acompanhamento das polticas culturais.

necer os subsdios necessrios para um plano de interveno, resultando

em aes concretas de proteo e transformao da realidade. (2009, p. 63)

Alm dos princpios, alguns objetivos, dispostos em seu artigo 2, compem o
programa do Plano Nacional de Cultura53. So exemplos a universalizao da arte
e da cultura (V), o desenvolvimento da economia da cultura (IX) e a articulao
e integrao dos sistemas de gesto cultural (XVI).
Porm, um componente peculiar do Plano parece ser o que mais serve para
identificar o seu elemento programtico: o seu Anexo. Ele compila em cada um
de seus cinco captulos Do Estado; Da Diversidade; Do Acesso; Do Desenvolvimento Sustentvel; Da Participao Social , um diagnstico poltico do setor
(ou tema) cultural a ser tratado e as estratgias e aes a serem empreendidas,
alm de papis especficos do Estado para execut-las. No total, so 275 aes,
assim tomadas porque no se diferenciam de forma clara aes, estratgias e
mesmo diretrizes ali presentes. De fato, um universo exuberante de propostas,
de proporo justificvel, j que so resultado de diversas e numerosas instncias
pblicas de participao da sociedade civil (duas conferncias nacionais, colegiados, seminrios), onde foram sendo paulatinamente consolidadas. Por um
lado, a diversidade, a quantidade e a complexidade das demandas ali expostas
no contribuem para incrementar as condies de aplicabilidade do Plano e,
para isso, diga-se, serviro as metas priorizadas. Entretanto, por outro lado, no
h dvidas de que esse exaustivo documento, que nada mais do que um acervo
de subsdios polticos e conceituais para a orientao da lei, serve propriamente
como programa do Plano Nacional de Cultura.
Quanto ao-coordenao, engendrada por metas concretas e aes institucionais coordenadas do Estado para alcan-las, a Lei 12.343/10 traz inmeros dispositivos que a compem. Por exemplo: um dos objetivos previstos
descentralizar a implementao das polticas de cultura (artigo 2, XIII). Para
isso, o Plano prev a ligao institucional com o Sistema Nacional de Cultura
para estabelecer mecanismos de gesto compartilhada entre os entes federados
e a sociedade civil ( 1 do artigo 3). Fica prevista tambm a expedio de um
regulamento para detalhar o termo de adeso que voluntria dos Estados,

53 Art. 2o So objetivos do Plano Nacional de Cultura: I - reconhecer e valorizar a diversidade cultural, tnica e regional
brasileira; II - proteger e promover o patrimnio histrico e artstico, material e imaterial;
III - valorizar e difundir as criaes artsticas e os bens culturais; IV - promover o direito memria por meio dos museus,
arquivos e colees; V - universalizar o acesso arte e cultura; VI estimular a presena da arte e da cultura no ambiente
educacional; VII estimular o pensamento crtico e reflexivo em torno dos valores simblicos; VIII estimular a sustentabilidade socioambiental; IX desenvolver a economia da cultura, o mercado interno, o consumo cultural e a exportao de
bens, servios e contedos culturais; X reconhecer os saberes, conhecimentos e expresses tradicionais e os direitos de
seus detentores; XI qualificar a gesto na rea cultural nos setores pblico e privado; XII profissionalizar e especializar
os agentes e gestores culturais; XIII descentralizar a implementao das polticas pblicas de cultura; XIV consolidar
processos de consulta e participao da sociedade na formulao das polticas culturais; XV ampliar a presena e o intercmbio da cultura brasileira no mundo contemporneo; XVI articular e integrar sistemas de gesto cultural.

Distrito Federal e Municpios ( 2 do artigo 3) e estipulado o prazo de um

ano, a partir dessa adeso, para a elaborao de planos municipais e estaduais
de execuo decenal ( 3 do artigo 3). O financiamento das aes surgidas a
partir desta descentralizao se dar por meio do Fundo Nacional de Cultura,
que transferir recursos aos fundos estaduais e municipais de cultura, sempre
sobre o acompanhamento e fiscalizao dos respectivos conselhos de cultura
(artigo 6). Este exemplo demonstra a criao de um quadro de concatenao de
aes institucionais do Estado almejando a realizao de um objetivo concreto.
Ao lado de outros existentes na lei, comprova se tratar de um elemento de aocoordenao, caracterizador de uma poltica pblica.
Alm dele, todavia, h outro componente dessa esfera, que so as metas com
prioridade de execuo. A lei prev que a coordenao executiva do Plano, liderada pelo Ministrio da Cultura, fixe metas de desenvolvimento institucional
e cultural para o perodo de dez anos de vigncia do Plano ( 2 do artigo 12).
Foram priorizadas 53 metas, inclusive categorizadas em metas de curto, mdio
e longo prazo, de maneira a conferir concretude e condies de mensurabilidade execuo do PNC. Esta mensurabilidade, inclusive, outro fator para cuja
realizao h dispositivo expresso no texto da lei: o Sistema Nacional de Indicadores e Informaes Culturais (SNIIC) (artigo 10). O SNIIIC ser o mecanismo
responsvel por criar indicadores e ferramentas de mesura sobre os estgios de
aplicao das metas.
Por fim, o fator processo, determinante para a caracterizao de uma poltica
pblica, est presente no Plano Nacional de Cultura medida que incorpora as
demandas dos segmentos artsticos e culturais no Anexo e no prprio texto da
lei. Desde a 1 Conferncia Nacional de Cultura, em 2005, que teve o objetivo de
produzir os primeiros insumos para a elaborao do PNC, houve intensa participao popular, realizada atravs dos colegiados setoriais (instncias formais de
representao de cada linguagem ou setor, como artes plsticas, msica, culturas
indgenas e populares etc.), dos seminrios de apresentao e coleta de sugestes
ao Plano e das Conferncias Nacionais de Cultura a segunda ocorreu em 2010.
Dessa forma, ainda que se questione a metodologia empregada para a escuta e
incorporao das propostas da sociedade54, a participao social foi fundamental
para a construo do diagnstico e dos objetivos do Plano (programa) e para o
estabelecimento de seus mecanismos de ao-coordenao (por exemplo, com
a opo pela obrigatoriedade de conselhos municipais e estaduais). Alm disso,
foi imprescindvel tambm para a prpria acelerao da tramitao do Projeto de
Lei do PNC na Cmara dos Deputados (PL 6.835/2006), servindo como um dos
54 Albino Rubim (2008, p. 61) faz a ressalva de que o formato organizacional escolhido para os seminrios foi rgido,
com discusso fragmentada e, consequentemente, empobrecida do Plano. Algo que os prprios gestores do Ministrio da
Cultura, poca (entre 2008 e 2009), no concordam. Este assunto ser abordado com maior profundidade no item 3.4.2
deste captulo.

principais argumentos para a sua aprovao, conforme se atesta no caderno Por

que aprovar o Plano Nacional de Cultura (MINISTRIO DA CULTURA, 2009, p.
32-76), de abril de 2009, endereado aos parlamentares.
Satisfeitos os trs elementos que compem estruturalmente uma poltica
pblica, na concepo de Bucci pela qual optamos, a concluso a que se chega
que o Plano Nacional de Cultura poderia ser considerado indubitavelmente
uma poltica pblica de cultura. Contudo, pelo fato de lidar com uma significativa
quantidade e diversidade de temas, aos quais o Poder Pblico deve se voltar na
implementao de diferentes polticas e aes de diferentes tipos e alcances,
inclusive com metas de amplitude (desde proteger o patrimnio cultural at
implementar a articulao institucional de programas de cultura e educao),
preferimos afirmar que o Plano Nacional de Cultura no apenas uma poltica,
mas um anteparo legal para as polticas pblicas de cultura, com uma modelagem jurdica consoante com suas demandas propulsoras e com os objetivos
sociais a serem alcanados.
Nesse sentido, vale destacar aqui uma importante definio do que sejam
polticas culturais, pois parece abarcar as premissas e a vocao do Plano Nacional de Cultura, enquanto lei responsvel por implement-las, de forma multissetorial, num perodo de tempo determinado. Naturalmente, s ser possvel
atestar o xito do PNC, nessa perspectiva, a partir das aes, programas e polticas
implementados a partir dele, o que se dar apenas no futuro. Por ora, todavia,
vale reforar a concepo que parece mais apropriada como referncia para esta
anlise, a de Nstor Garca Canclini, que entende as polticas culturais como:
conjunto de intervenes realizadas pelo Estado, instituies civis e grupos
comunitrios organizados a fim de orientar o desenvolvimento simblico,
satisfazer as necessidades culturais da populao e obter consenso para um
tipo de ordem ou transformao social. Mas esta maneira de caracterizar
o mbito das polticas culturais precisa ser ampliada tendo em conta o
carter transnacional dos processos simblicos e materiais na atualidade.
(CANCLINI, 2005, p. 78)

Este referencial terico-conceitual ser importante para analisar a afirmao

do Plano como um arcabouo jurdico para as polticas pblicas de cultura,
mas tambm para avaliar sua presteza como demarcador dos limites do campo
cultural para atuao pblica. Como afirma Rubim, ao analisar o conceito de
Canclini, essencial delimitar as fronteiras de pertena e abrangncia das polticas culturais, objetivando inclusive dar maior capacidade analtica noo
de polticas culturais (RUBIM, 2011, p. 66).

3.3.1 Vinculao do PNC e uma poltica de Estado para a cultura

Aspecto importante diz respeito compreenso da fora vinculativa do Plano
Nacional de Cultura. imprescindvel entender se as normas que surgem do PNC
so cogentes, vinculando estritamente a Administrao Pblica. Relacionada a
isso, est a caracterizao do Plano como uma poltica de Estado ou poltica de
governo.
preciso ressaltar, inicialmente, a distino entre o que seja poltica de Estado
e poltica de governo. Ainda que no se aprofunde conceitualmente cada uma,
importante uma definio mnima, preliminar, apenas para localizao do debate. Invocando Bucci, por exemplo, h a explicao de que polticas com horizonte
temporal medido em dcadas so polticas de Estado, enquanto aquelas que se
realizam como um programa maior, dentro de uma perspectiva de ao possvel
num determinado momento, em dado conjunto institucional, so consideradas
polticas de governo. Atenta, ainda, para o fato de no ser necessariamente o
suporte jurdico o definidor de uma poltica como de Estado ou de governo. Em
tese, as polticas constitucionalizadas seriam certamente de Estado, as legisladas
seriam provavelmente polticas de Estado e as surgidas de suportes infralegais,
polticas de governo. Porm, a prpria autora admite que essa categorizao
falha, por no ser estanque (BUCCI, 2006, p. 45).
Em geral, o debate acerca da distino entre poltica de Estado e poltica de
governo se pauta consideravelmente pelo fator continuidade. As polticas de
governo seriam aquelas implementadas dentro de determinada conjuntura poltica circunstancial, via de regra coincidente com um perodo de governo, cuja
acomodao das foras polticas na instncia pblica de elaborao e execuo
cria as condies possveis de sua realizao (oramento, arranjo institucional,
rgo(s) executor(es)), sem necessariamente um suporte legal slido que as embase. Ocorre que, na maioria das vezes, com a transformao desta conjuntura
poltica, findas as condies de implementao e cessadas, assim, tanto a base
poltica como a base legal, tais polticas encontram problemas para persistir e
se dissolvem. No h continuidade.
J as polticas de Estado seriam aquelas igualmente surgidas de um ambiente
poltico favorvel, que lhes permitiu condies de elaborao e execuo. Porm,
em processo contguo, estas polticas contaram com a participao de vrios
setores estatais, muitas vezes, Executivo e Legislativo, encontraram suporte legal para se firmarem (uma norma constitucional ou uma lei definidora) e, mais
recentemente, incorporaram o respaldo social, com a colaborao dos setores
afetos a seus temas. Alm disso, tais polticas, em tese, possuem mecanismos
mais eficientes e duradouros para a sua implementao e manuteno no decurso do tempo, como programa e agenda de execuo, previso oramentria

vinculada, princpios consolidadores, atribuio de competncias a diferentes

rgos responsveis e objetivos a serem atingidos. Tais elementos conferem s
polticas de Estado mais condies de continuidade, independentemente das
oscilaes dos governos. Porm, s se comprovam polticas de Estado se for
atestada, de fato, esta continuidade.
Em suma, caberia a seguinte e breve diferenciao:
Considera-se que polticas de governo so aquelas que o Executivo decide
num processo elementar de formulao e implementao de determinadas
medidas e programas, visando responder s demandas da agenda poltica
interna, ainda que envolvam escolhas complexas. J as polticas de Estado
so aquelas que envolvem mais de uma agncia do Estado, passando em
geral pelo Parlamento ou por instncias diversas de discusso, resultando
em mudanas de outras normas ou disposies preexistentes, com incidncia em setores mais amplos da sociedade. (OLIVEIRA, 2011, p. 329)

O que cabe analisar, nessa perspectiva, o potencial do Plano Nacional de

Cultura de ser uma poltica de Estado ou de governo. Primeiramente, reitere-se
que o seu suporte jurdico uma norma constitucional, que tem o carter de
garantia institucional, e que adquire a natureza de norma programtica por traar uma linha de atuao do Estado no campo social. A Lei 12.343/10, aprovada
posteriormente, delimitou o espectro de atuao, os objetivos e funes do Poder
Pblico, regulamentando a norma constitucional numa previso temporalmente
definida de dez anos.
Dessa maneira, a primeira observao referente ao seu suporte a de que
a natureza constitucional do PNC lhe imprime o esprito de poltica de Estado. O artigo 215, 3, da Constituio, no deixa dvidas de que ele deve ser
implementado, obrigando o afastamento de bices circunstanciais oriundos
das mudanas de governos. Elaborar, planejar e executar o Plano Nacional de
Cultura, integrando as aes do poder pblico para a consecuo dos objetivos
ali definidos, uma obrigao constitucional e no apenas uma vontade poltica
impulsionada por um programa de governo.
No entanto, para que de fato se torne poltica de Estado, seus mecanismos de
movimentao da mquina pblica devem ser eficientes, mas tambm, e antes
de tudo, devem ser obedecidos. Bucci traduz bem essa preocupao sobre a fora
vinculativa de normas balizadoras de polticas pblicas, como o PNC:
No plano prtico, coloca-se o problema da vinculatividade dos instrumentos de expresso das polticas, o seu carter cogente em face de governos
e condies polticas que mudam alm da difcil soluo do controle

judicial das polticas pblicas, isso , o modo de exigir o seu cumprimento

em juzo. (2006, p. 25)

O alerta se justifica em razo de o PNC ser um instrumento datado, temporalmente definido, que tem metas concretas a serem alcanadas em dez anos.
A partir disso, presume-se que a movimentao do Estado imperativa para o
seu alcance e que, consequentemente, as normas dispostas na Lei 12.343/10
vinculam efetivamente o poder pblico, imprimindo aes positivas e negativas
em resposta a elas. O espao da discricionariedade, ou a reserva legal da Administrao, sem dvida ponto a ser debatido. Contudo, parece claro que h um
compromisso imposto pela Lei ao Estado.
Outro motivo que leva discusso da vinculatividade de ordem menos
legal e mais administrativa (ou institucional). O PNC um plano orgnico e
sistemtico, com previso de diretrizes, objetivos e at formas de financiamento
para as aes pblicas, porm, no um plano de adeso compulsria dos entes
federativos. Se, na esfera federal, o Plano deve ser necessariamente executado,
pois sua coordenao fica a cargo do Poder Executivo atravs do Ministrio da
Cultura, nas esferas estaduais, municipais e distrital, a adeso voluntria, o que
pode comprometer sensivelmente a sua execuo, especialmente no que toca
aos objetivos que exigem descentralizao e capilarizao das polticas.
Assim, num exemplo prtico: existe uma meta do Plano Nacional de Cultura
de que, em dez anos, 35% dos municpios com 10 mil habitantes tenham ao
menos um aparelho cultural (museu, teatro, cinema, centro cultural) em pleno
funcionamento55. Se um montante substancial dos municpios desse porte no
aderir ao Plano, para receber a receita que vir atravs de transferncia fundo
a fundo e ser aplicada por uma secretaria especfica, com superviso de um
conselho, dificilmente essa meta ser alcanada. E, dessa maneira, a poltica
pblica especfica de aparelhamento cultural dos municpios, integrante da poltica macro de difuso e acesso cultura prevista no PNC, no ser uma poltica
de Estado, mas uma poltica de governo, dependente dos gestores municipais.
Ligado a esse, outro desafio se impe consolidao do Plano Nacional de Cultura como poltica de Estado (ou poltica das polticas de Estado): a efetivao
de sua interligao institucional com o Sistema Nacional de Cultura. Conforme o
prprio Plano prev, no 1, de seu artigo 3, o SNC ser o principal articulador
federativo do PNC, estabelecendo mecanismos de gesto compartilhada entre
os entes federados e a sociedade civil. Tendo em vista que o PNC foi pensado
como um plano nacional e no apenas federal de cultura, seu xito enquanto
poltica pblica depende de sua concretizao nos trs nveis federativos. Para

55 Meta 31 do total de cinquenta e trs metas priorizadas para a execuo do Plano Nacional de Cultura (MINISTRIO DA
CULTURA, 2012, p. 88).

isso, o Sistema deve caminhar de mos dadas com o Plano, no mesmo passo.
Deve estar vigente e muito bem azeitado, com mecanismos voltados concretizao do programa do PNC, de modo a permitir sua penetrao consistente nos
municpios e estados e os consequentes resultados duradouros.
Por enquanto, o que se tem o Plano Nacional de Cultura em estgio mais
avanado que o Sistema. O PNC teve sua emenda constitucional geradora aprovada em 2005 e sua regulamentao legal final em 2010. Hoje, finalizou a etapa
de priorizao das metas e, como prximo passo, deve contar com um decreto
presidencial que detalhar a dinmica de adeso dos entes federativos. O Sistema
teve sua emenda constitucional (EC 71/2012) recm aprovada (setembro de 2012)
e promulgao, no dia 29 de novembro de 2012. Porm, ainda necessita de uma
lei especfica para a regulamentao. Por ora, o que se tem o texto aprovado,
includo atravs do artigo 216-A da Constituio, que estabelece as diretrizes
do PNC como fundamento para o Sistema. No entanto, o Plano ainda no pode
contar com ele como mais uma ferramenta garantidora de seu carter de poltica
de Estado. A sintonia entre os dois, portanto, ainda precisar acontecer.
O que est em questo, em suma, a capacidade do Plano Nacional de Cultura
se fazer valer, de maneira que sua vigncia seja sentida para alm de uma carta de
intenes para o campo da cultura, com base legal e fundo constitucional. Para
tanto, preciso superar os bices elencados e, com isso, elevar o potencial de
vinculao da Administrao Pblica s aes e metas escolhidas. A perspectiva,
aqui, a da legalidade da atuao administrativa no campo da cultura: o quanto
o poder pblico deve se submeter ao Plano de modo a atender efetivamente
os seus preceitos legais. Naturalmente, faz-se a ressalva de a Lei 12.343/10 ser
uma lei relativamente nova, recm regulamentada e ainda carente de avaliao
emprica sobre como o Estado tem se dedicado sua implementao. Ou seja,
ainda no possvel dizer quanto das suas previses esto sendo executadas.
3.4 As dimenses da cultura no Plano Nacional de Cultura
As diferentes acepes de cultura tomadas pelo poder pblico levam igualmente a diversas formulaes sobre as polticas pblicas para a rea. Assim, o
Plano Nacional de Cultura, como garantia constitucional dessas polticas, procurou uma concepo ampliada de cultura, entendida como fenmeno social e
humano de mltiplos sentidos. A cultura considerada em toda a sua extenso
antropolgica, social, produtiva, econmica, simblica e esttica, conforme
declara o prprio Anexo de aes que acompanha a Lei 12.343/10.
Tal compreenso denota uma convergncia prtica (WILLIAMS, 2000, p.
11) entre os diversos sentidos da cultura delineados no primeiro captulo, especialmente a partir da explorao conceitual de Raymond Williams. Os subsdios

das diferentes escolas de estudos culturais servem a esse debate, que , porm,
mais circunscrito ao potencial de convergncia da teoria com a prtica, essencial
para potencializar a concretizao das polticas culturais. Se o Plano Nacional de
Cultura arroja ao se apoiar na premissa multidimensional de cultura, essencial
saber como cada dimenso abordada teoricamente tem condies de efetividade
prtica, de se tornar poltica cultural. Assim, importa mais saber como a opo
por determinada acepo de cultura vai determinar o alcance de uma poltica
cultural e dialogar com o fundamento normativo que a embasa.
Assim, primeiramente, busca-se a expanso conceitual que deve servir ao
prprio estabelecimento da interferncia pblica na rea da cultura, atendendo
a valores diversos: de um lado, a interferncia negativa de preservar a liberdade
cultural; e de outro, a positiva, de promoo da cultura de maneira democrtica
e equnime. Deve-se levar em conta tambm o duplo aspecto da cultura, como
apontado por Jos Afonso da Silva, citando Jean Caune: o aspecto simblico, de
identidade coletiva; e o aspecto de transformao social (CAUNE, 1999, p. 25). J
se apoiam a dois nortes de orientao das polticas culturais: preservar e incentivar a anima da cultura, que sua configurao simblica (de valores referenciais
existncia identitria da sociedade); e fazer da cultura propulso, ferramenta e
resultado dos processos de desenvolvimento e transformao sociais.
Com vistas a esses objetivos, Pontier, Ricci e Bourdon (1990, p. 323) afirmam
que a poltica cultural deve ser de proteo, formao e promoo da cultura.
um alcance amplo, consoante com o prprio alargamento conceitual de cultura
como matria normatizada para se tornar objeto da ao estatal. Essa ao deve
ter clara a dimenso (ou as dimenses) de cultura em que se apoia. A depender
da abordagem dimensional que tiver, aqueles objetivos (proteo, formao,
promoo da cultura) sero mais ou menos amplos e exequveis. Assim como
estaro mais ou menos amparados no ordenamento jurdico da cultura. Nesse
sentido, como o Direito circunscreve a cultura num arco de proteo legal, o Estado obviamente deve se basear nele para implementar sua ao pblica, aliado
ao prprio referencial conceitual de cultura que possui, cuja variao implicar a
consecuo de objetivos distintos. Em outras palavras, de nada adianta a adoo
de uma vastssima dimenso de cultura se o Direito pouco pode contribuir para
sua concretizao. Tampouco ajuda se apegar somente s possibilidades jurdicas
formalmente concedidas a ela, se a cultura, em sua dinmica existencial, exige
muito mais, num perene exerccio de alargamento e flexibilizao do Direito.
Nesse quadro, analisam-se, ento, as dimenses da cultura para as polticas
pblicas. Isaura Botelho (2001, p. 3-5) fala em duas dimenses: a primeira antropolgica, mais abrangente, de vocao mais ampla e genrica; e a sociolgica,
relacionada ao direito vida cultural e produo artstica, mais circunscrita
s linguagens das artes.

A dimenso antropolgica considera cultura como produto da interao

social dos indivduos, que elaboram seus modos de pensar e sentir, e constroem
seus valores, manejam suas identidades e diferenas e estabelecem suas rotinas.
Em outras palavras, a dimenso que v a cultura como tudo que o ser humano
elabora e produz, simblica e materialmente falando (BOTELHO, 2001, p. 4).
A dimenso sociolgica constitui-se por um conjunto diversificado de demandas profissionais, institucionais, polticas e econmicas (BOTELHO, 2001,
p. 5), dentro de um circuito circunscrito ao entendimento mais institucional
de cultura, voltado sobremaneira s linguagens artsticas, aparelhos e circuitos
culturais consolidados.
A opo por uma delas requer polticas diferenciadas, com alcances diferentes
(BOTELHO, 2001, p. 4-9). Constando, nesse ponto, a ressalva da autora de que
embora uma das principais limitaes das polticas culturais seja o fato de
nunca alcanarem, por si mesmas, a cultura em sua dimenso antropolgica, esta dimenso , no entanto, eleita a mais nobre, j que identificada
como a mais democrtica, em que todos so produtores de cultura, pois
ela a expresso dos sentidos gerados interativamente pelos indivduos,
funcionando como reguladora dessas relaes e como base da ordem social.
(BOTELHO, 2001, p. 7-8)

A classificao das dimenses culturais se mostra imprescindvel para determinar o alcance das polticas culturais e a efetividade das leis que as regulam.
Como a autora declara, a opo por uma ou outra influencia decisivamente nas
formas de implementao das polticas pblicas a serem adotadas pelos pases.
Interfere, inclusive, no tipo de investimento governamental a ser realizado por
eles. Segundo ela, a abrangncia dos termos de cada uma dessas definies
estabelece os parmetros que permitem a delimitao de estratgias de suas
respectivas polticas culturais (BOTELHO, 2001, p. 3).
No Brasil, pela primeira vez a organizao sistmica das polticas culturais
parece abarcar essa conceituao ampla e multidimensional de cultura. A Poltica
Nacional de Cultura56, construda a partir dos anos 2000 e de que fazem parte o
Plano e o Sistema Nacional de Cultura, traz expressamente em sua composio
as seguintes dimenses da cultura: a dimenso simblica, a dimenso cidad e
a dimenso econmica (MINISTRIO DA CULTURA, 2009, p. 9-13).
56 Erigida estruturalmente sobre dois pilares, o Sistema Nacional de Cultura (SNC) e o Plano Nacional de Cultura (PNC),
a Poltica Nacional de Cultura encontra-se em fase de configurao poltica e de estruturao de sua arquitetura jurdica,
com a aprovao do PNC e do SNC. O Plano Nacional de Cultura tem carter plurianual e foi incorporado ao artigo 215
da Constituio Federal pela Emenda Constitucional n. 48, de 2005. A Lei que o regula (Lei 12.343/10) resultado do
Projeto de Lei n. 6.885, de 2006, cujo texto buscou ser compatvel com o Sistema Nacional de Cultura, aprovado com a PEC
34/2012. Os demais programas e aes culturais do Estado esto dispostos em leis, atos normativos, portarias e decretos,
e passaro a fazer parte do SNC, conforme regulamentao posterior.

De acordo com o documento-base do Plano Nacional de Cultura, a dimenso

simblica da cultura se prope a cultivar as infinitas possibilidades de criao
simblica expressa em modos de vida, motivaes, crenas religiosas, valores,
prticas, rituais e identidades (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 11). A dimenso cidad relaciona-se possibilidade de exerccios ativos dos direitos culturais,
que se traduz pelo estmulo criao artstica, democratizao das condies de
produo, oferta de formao, expanso dos meios de difuso (MINISTRIO DA
CULTURA, 2008, p. 11) etc. E a dimenso econmica, por sua vez, traz a cultura
como lugar de inovao e expresso da criatividade brasileira e como parte
constitutiva do novo cenrio de desenvolvimento econmico socialmente justo
e sustentvel (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 12).
Desse modo, ntida a tentativa do PNC de alargamento do conceito de
cultura para a abrangncia de todos os planos por ela alcanados na sociedade.
A anlise da efetividade das polticas pblicas na rea, a serem desenvolvidas
pelo Estado a partir das diretrizes e valores do PNC, passa necessariamente pelo
aprofundamento desse entendimento de cultura, de seus conceitos e dimenses,
de maneira a entender a organizao jurdica das aes pblicas na rea cultural
e a prpria efetividade da lei.
O Plano Nacional de Cultura adota a acepo tridimensional da cultura:
simblica, cidad e econmica. Tais dimenses, no plano concreto, pretendem
subsidiar uma atuao que valoriza a expresso simblica, promove o direito
de cidadania e incorpora a cultura como vetor de desenvolvimento. central o
aprofundamento sobre como se auferem essas dimenses no texto da lei e como
so equacionadas com seus valores e objetivos. Ainda que haja crticas apontadas
sobre cada uma das dimenses, especialmente no que tange sua configurao
conceitual (RUBIM, 2008, p. 66), a amplitude que tais dimenses conferem ao
plano das polticas pblicas dado importante a ser analisado.
3.4.1Dimenso simblica: artes, modos de vida, saberes, fazeres, valores e identidades
O Plano Nacional de Cultura, quando proposto, partiu de um diagnstico
poltico do setor cultural e de uma base conceitual que nortearam a elaborao
de suas diretrizes, aes e do prprio texto da Lei 12.343/10. Isso se deu atravs
dos cadernos Diretrizes Gerais para o Plano Nacional de Cultura (2008) e Por
que aprovar o Plano Nacional de Cultura (2009). Mais tarde, em junho de 2012,
o documento (MINISTRIO DA CULTURA, 2012) sistematizador das metas do
PNC retomou a conceituao utilizada, elencando as trs dimenses de cultura
por ele abarcadas: simblica, cidad e econmica.
A primeira dimenso definida por esses documentos-guia foi a dimenso
simblica. Algumas ideias sobre o que significaria esta vertente da cultura, num

contexto de construo normativa, so importantes e passam a ser o ponto de

partida desta anlise. Ressalte-se, antes, que essa teorizao partiu do Ministrio
da Cultura, especialmente a partir da aprovao da PEC 48/2005, que inseriu
o PNC na Constituio. Ou seja, o formulador do conceito tridimensional de
cultura para o Plano foi seu prprio condutor poltico, na articulao com o
Legislativo para a aprovao da Lei 12.343/10, e executor administrativo, com a
competncia que lhe seria legalmente atribuda depois. Essa situao, se rendeu
algumas crticas formulao conceitual57 especialmente por lacunas deixadas
e pela falta de preciso acadmica , de outro lado, a nosso ver, pode catalisar a
unio da teoria com a prxis, imprescindvel para um plano pblico de cultura.
Assim, a dimenso simblica identificada, no Plano, como o aspecto da
cultura que considera que todos os seres humanos tm a capacidade de criar
smbolos (MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 16). Incorporaria, dessa forma,
uma abordagem antropolgica abrangente (MINISTRIO DA CULTURA, 2012,
p. 11), capaz de fornecer s polticas culturais a capacidade de reconhecer e
valorizar esse capital simblico, por meio do fomento sua expresso mltipla,
gerando qualidade de vida, auto estima e laos de identidade entre os brasileiros
(MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 11).
Quando se refere a capital simblico, o documento-base do Plano considera
todas as possibilidades de criao e utilizao de smbolos pela sociedade brasileira, seja atravs dos recursos artsticos (linguagens, expresses, manifestaes),
em um sentido mais estrito, seja atravs de prticas e vivncias que, no cotidiano
dos indivduos, assimilem e produzam referenciais simblicos, em um sentido
mais alargado, de expresso cultural.
Nessa perspectiva, a primeira necessidade que surge a delimitao conceitual de smbolos para o campo da cultura, guardada a sua relao com o
Direito. Como vasto e complexo o debate terico-conceitual sobre o emprego
do termo e de suas variaes -simblico e simbolismo , preciso ao menos
um recorte semntico, ainda que breve, para evitar ambiguidades.
Marcelo Neves (2011, p. 5-29) elenca acepes diferentes do simblico para
campos diversos, como filosofia, semitica, psicanlise, lgica, sociologia e
Direito. Parte de uma concepo filosfica mais ampla, abrangente, na qual o
termo simblico utilizado para indicar todos os mecanismos de intermediao
entre sujeito e realidade (NEVES, 2011, p. 6, grifos do autor). A base a definio
clssica de Cassirer do homem como animal simblico (animal symbolicum
(NEVES, 2011, p. 6)), capaz de se utilizar de uma rede de smbolos como meio
artificial (NEVES, 2011, p. 6) de sua relao com a realidade.
57 Albino Rubim (2008, p. 66-68), em seu artigo de 2008 escrito, portanto, durante a tramitao do PL 6.835/2006 e antes
da consolidao do texto final da Lei 12.343/10 tece algumas crticas consistncia terica e conceitual do Plano,
especialmente dimenso econmica, que sofreria algumas mutaes carentes de explicao mais elaborada. O autor
tambm identifica a necessidade de atualizao de alguns conceitos, como o de diversidade cultural.

A capacidade de simbolizar seria, portanto, o trao distintivo da espcie

humana, e a comunicao simblica coletiva, na perspectiva sociolgica, a responsvel pela formao de uma unidade (NEVES, 2011, p. 19). Nesse sentido, a
diferenciao de cada sistema social est associada sua representao simblica
como unidade (NEVES, 2011, p. 20).
A simbolizao enquanto elo da espcie humana com seu meio tambm
percebida na definio de Teixeira Coelho, sob vis antropolgico igualmente
adotado pelo Plano Nacional de Cultura:
Nos estudos do imaginrio sob um ngulo antropolgico, define-se o
smbolo como qualquer signo concreto que evoca, por intermdio de
uma relao natural, algo de ausente ou impossvel de ser percebido diretamente e que, por meio desse concreto sensvel, figurado, reconduzido
ao domnio do significado. [...] O que o smbolo faz , portanto, promover
a articulao biopsquica/sociocultural e apresentar-se sob este aspecto,
como ponte entre a realidade psquica e a realidade fsica. [...] o smbolo
que permite ao sentido engendrar limites e diferenas, tornando possvel
a mediao simblica, que abre para o indivduo a possibilidade de uma
pr-compreenso do real (sempre nico, singular, e no universal), moldando-lhe o comportamento social. Nesse sentido, torna-se funo necessria
constituio da organizao social. (TEIXEIRA COELHO, 1999, p. 342-343)

Nessa perspectiva, podemos dizer que a dimenso simblica da cultura o
loccus da representao social de um povo a partir da unidade que lhe conferem a produo e o compartilhamento de seus smbolos. Remetendo s ideias
de cultura j abordadas58, essa concepo se ancora na escola estruturalista de
Lvi-Strauss, que afirma ser da natureza da sociedade que ela se exprima simbolicamente em seus costumes e em suas instituies (LVI-STRAUSS, 2003,
p. 17). Sob esse ngulo, segundo o autor, toda cultura pode ser considerada um
conjunto de sistemas simblicos (LVI-STRAUSS, 2003, p. 19), os quais, por sua
vez, dependem essencialmente de fundamentao no corpo social. Segundo
Sergio Miceli, reconhecendo a contribuio weberiana nesse campo, so esses
fundamentos sociais da atividade de simbolizao (MICELI, 2009, p. LIX) que
permitiro ligar a produo dos bens simblicos s prprias demandas das classes
e estamentos sociais, que so os sujeitos ltimos de quaisquer significaes
(MICELI, 2009, p. LX).
A simbolizao, portanto, parte constitutiva da dinmica social, e o fazer
simblico deve se equiparar aos demais fatos sociais (GEERTZ, 2003, p. 68) a
58 A evoluo histrica do conceito de cultura e as principais ideias e escolas relacionadas ao tema foram estudadas no
capitulo 1.

serem, de alguma forma, tutelados juridicamente. Esse entendimento passa a

ser essencial para a incidncia do Direito sobre a dimenso simblica da cultura,
como pretende o Plano Nacional de Cultura.
Conforme ensina Marilena Chau, a lei, como imperativo social que organiza
a vida dos indivduos e da comunidade (CHAU, 2006, p. 112), determina a criao dos costumes, estabelece as relaes de poder, funda instituies (famlia,
religio, distribuio de tarefas), disciplina padres de comportamento dentro de
uma dada ordem social. Dessa maneira, ela no apenas o comando de proibio, permisso ou obrigao de condutas, mas a prpria afirmao de que os
humanos so capazes de criar uma ordem de existncia que no simplesmente
natural (fsica e biolgica). Esta ordem a ordem simblica (CHAU, 2006, p. 112).
Ora, se a lei regula e afirma a existncia de uma ordem simblica, por cujo
intermdio os homens estabelecem e interpretam suas relaes entre si, com
a natureza e com o poder (CHAU, 1984, p. 13), esta ordem simblica h de ser
criada. E quem a cria a prpria cultura.
Quando estabelece como paradigma conceitual a dimenso simblica da
cultura, o Plano Nacional de Cultura, uma lei, no apenas reconhece e protege
essa ordem simblica da existncia social. Ele contribui decisivamente para
estimular a proliferao das fontes que geram a diversidade do fazer simblico,
as principais estufas dos smbolos de mediao social, que so as expresses e
manifestaes artsticas e culturais. At porque simbolizar, segundo Jos Afonso
da Silva, mesmo que produzir cultura (2001, p. 36).
Assim, o PNC lista quais so estes smbolos a serem preservados e promovidos pela lei:
tais smbolos se expressam em prticas culturais diversas, como nos idiomas, costumes, culinria, modos de vestir, crenas, criaes tecnolgicas e
arquitetnicas, e tambm nas linguagens artsticas (teatro, msica, artes visuais, dana, literatura, circo etc.). (MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 16)

Dentro desse amplo espectro, o Plano se pretende uma lei voltada a cultivar
as infinitas possibilidades de criao simblica, expressas em modos de vida,
motivaes, crenas religiosas, valores, prticas, rituais e identidades (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 11). Considerando a riqueza e a vastido da cultura
nacional, em todas as suas possibilidades tangveis e intangveis, trata-se de um
objetivo pretensioso, cujo alcance depende da compatibilidade da extenso
conceitual inspiradora da lei com o prprio programa disposto em seu texto.
A comear pela Constituio Federal, seu artigo 215, 3, I, estabelece que o
PNC possui o objetivo de defender e valorizar o patrimnio cultural brasileiro.
Este que, no artigo 216 da Carta, composto pelos bens de natureza material e

imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia

identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira. Em outras palavras, a prpria ordem simblica a ser resguardada
pela lei, aqui, na esfera antropolgica e ampla da cultura.
Essa dimenso simblica permeia, naturalmente, toda a Lei 12.343/10. uma
premissa conceitual genrica que a embasa. Porm, alguns dispositivos evidenciam explicitamente a preocupao com o resguardo simblico. Por exemplo,
no artigo 1 esto princpios do PNC, como a liberdade de expresso, criao e
fruio (inciso I), a diversidade cultural (II), o direito de todos arte e cultura
(IV) e o direito memria e s tradies (VI). Dentre os objetivos do Plano (artigo 2), muitos se ligam dimenso simblica da cultura, como a proteo do
patrimnio material e imaterial (II), a valorizao das criaes artsticas e bens
culturais (III) e a promoo do direito memria (IV). Porm, um dos objetivos
externaliza literalmente a importncia conferida a essa dimenso. Diz o inciso
VII que objetivo do PNC estimular o pensamento crtico e reflexivo em torno
dos valores simblicos. No que se refere s aes especficas do Estado (artigo
3), so igualmente vrias as atribuies que devem contemplar a dimenso
simblica da cultura. Podem ser destacadas, nesse quadro, a obrigao de proteger e promover a diversidade cultural, reconhecendo a abrangncia da noo
de cultura e a multiplicidade de seus valores e formaes (inciso IV); e a garantia
de preservao do patrimnio cultural brasileiro, considerando todos os bens
referentes a valores, identidades, aes e memrias dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira (VI).
Entendemos que o principal desafio para a concretizao legal da dimenso
simblica da cultura delimitar na medida certa o seu raio de abrangncia,
atingindo um ponto timo de tutela jurdica: nem to amplo, como infere o
vis antropolgico, de exponencializao mxima do conceito de cultura, pois
pode extrapolar a circunscrio das polticas culturais e exigir a ingerncia de
outras reas das polticas sociais; nem to restrito, indevidamente reduzido s
artes (msica, teatro, dana, cinema, artes plsticas, literatura) ou ao circuito
consolidado das manifestaes e instituies culturais (grandes salas de espetculos, circuito comercial de cinema, grandes galerias de arte, bienais e feiras
literrias), sob pena de mitigar o potencial das polticas culturais, subjugando-as
a um universo j institucionalizado de visibilidade concreta (BOTELHO, 2001, p.
6), tido erroneamente como representativo do que cultura pelo senso comum
(BOTELHO, 2001, p. 7).
O primeiro alerta, de pecar pelo excesso, dirigido ao PNC enquanto arcabouo normativo para a implementao de polticas pblicas de cultura. Nesse
sentido, retoma-se a j estudada classificao de Isaura Botelho acerca das duas
dimenses de cultura voltadas s polticas culturais: a antropolgica e a socio-

lgica. A primeira categoria, abrangente, incorpora tanto a unidade quanto a

multiplicidade cultural brasileira (BOTELHO, 2009, p. 128) e abarca a tradio, a
inovao e todos os valores, identidades e diferenas da sociedade. Segundo ela,
este carter demasiadamente amplo exige o tratamento transversal da cultura e
abarca necessariamente outras demandas sociais e instncias administrativas
que os recursos e o aparato institucional da cultura no alcanam. Assim, essa
dimenso antropolgica dificilmente seria atingida por uma poltica exclusivamente de cultura, mas dependeria de uma reorganizao das estruturas sociais
e uma distribuio de recursos econmicos (BOTELHO, 2001, p. 4).
A segunda categoria da nomenclatura de Botelho, a dimenso sociolgica,
chama a ateno para a cultura ficar circunscrita ao terreno das artes. Segundo
ela, essa esfera, restrita s linguagens artsticas, seu pblico e canais de expresso
tradicionais (BOTELHO, 2009, p. 128), mais fcil de ser alcanada, beneficiada
inclusive pelas dificuldades de concretizao da dimenso antropolgica. No
entanto, caso isso ocorra, a perspectiva de realizao do PNC ficar aqum de
sua vocao programtica, hipertrofiada pelas mais de centenas de aes e diretrizes que compem o Anexo da Lei 12.343/10 e que se pautam sobremaneira
pela realizao dessa ampla dimenso simblica.
Um exemplo concreto dessa dificuldade est nas expresses culturais populares e nos saberes tradicionais. Caso o Plano se restrinja ao terreno da produo
simblica por meio das artes consagradas (belas artes ou cultura erudita, por
exemplo), fatalmente sero excludos da tutela jurdica e do amparo estatal os
saberes dos mestres e mestras da cultura popular, os chamados gris, que dominam as narrativas de suas comunidades, grupos e etnias e so imprescindveis
para o fluxo geracional dos costumes, crenas, ritos e mitos. Grupos indgenas,
comunidades ribeirinhas, povos dos sertes e das florestas, agrupamentos quilombolas, muitas vezes desprovidos de educao formal, assentam seu acervo
simblico nesse tipo de patrimnio imaterial, geralmente de natureza oral, e
precisam ser protegidos pela lei para a preservao de suas identidades. Sob
essa tica, restringir a delimitao simblica do PNC pode ser extremamente
danoso para o patrimnio cultural brasileiro. Esse risco, porm, parece j ter
sido calculado e prevenido pela gesto do Plano59.
Em resumo, o encontro do ponto timo de alcance dessa dimenso simblica o que vai possibilitar a sua efetiva concretizao, de maneira que o PNC
se volte s necessidades e ao bem-estar do homem enquanto ser individual e
coletivo e proporcione o fortalecimento dos laos de identidade dos grupos
sociais e o consequente aumento de sua autoestima (MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 16).
59 O documento de metas do PNC traz previso sobre o caso especfico dos saberes tradicionais, a ser necessariamente
contemplado nas metas (MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 16).

3.4.1.1Diversidade cultural e interculturalidade

Dentro da dimenso simblica do Plano Nacional de Cultura, um elemento
central a diversidade cultural. Diversidade cultural conceito elementar de
qualquer lei ou poltica contempornea que verse sobre cultura, em muito por
ser a ponte entre o patrimnio simblico de uma sociedade e a natureza econmica dos frutos desse patrimnio (bens, produtos, servios e manifestaes
culturais), numa perspectiva de desenvolvimento. A ideia de diversidade impe
a necessidade de que os pases se desenvolvam no apesar de sua cultura, mas
tambm a partir e atravs de sua cultura; da a necessidade de preservao, em
toda a pluralidade de seus elementos componentes. Nesse sentido, a diversidade cultural ocupa uma posio chave na estrutura do PNC. Tanto assim
que um dos cinco captulos de seu Anexo totalmente dedicado ao tema da
diversidade cultural.
Nele, fica estabelecido que funo do Estado:
Proteger e promover a diversidade cultural, reconhecendo a complexidade
e abrangncia das atividades e valores culturais em todos os territrios,
ambientes e contextos populacionais, buscando dissolver a hierarquizao
entre alta e baixa cultura, cultura erudita, popular ou de massa, primitiva e
civilizada, e demais discriminaes ou preconceitos. [grifo nosso]

A origem do conceito est nas Cincias Sociais, mais precisamente nos Estudos
Culturais, voltados inicialmente aos estudos da mulher, minorias, grupos tnicos,
preferncias sexuais etc. Desenvolvido, o conceito passou a abarcar a investigao
sobre o papel do outro e do diferente, conforme destaca Teixeira Coelho (2007, p.
13). H quem defenda que o termo tem origem nas teorias ambientalistas, como
um paralelismo da diversidade biolgica, como faz Rafael Segvia (2005, p. 84).
Nesse sentido, a diversidade cultural significaria que a cultura e suas diversas
manifestaes so um recurso imprescindvel e perecvel, no-renovvel, que
permite a sobrevivncia de um ecossistema (SEGVIA, 2005, p. 84)). Tal viso,
contudo, foi muitas vezes rejeitada em anlises conceituais do PNC (RUBIM,
2008, p. 68).
A ideia de diversidade cultural foi, ento, sendo desenvolvida pelas convenes e tratados internacionais, especialmente pela Declarao da Diversidade,
de 2001, e pela Conveno da Diversidade da Unesco, de 2005. No campo da
dogmtica jurdica, partiu do arcabouo conceitual e ideolgico do multiculturalismo60. As teorias multiculturalistas defendem a preservao e a valorizao das

60 O multiculturalismo foi estudado no item 1.2 do Captulo 1.

particularidades simblicas de cada grupo tnico ou regional, numa perspectiva

de proteo jurdica de seus prprios direitos e diferenas culturais. No bojo do
multiculturalismo, afirma-se o direito diversidade cultural como uma espcie
de reivindicao identitria, de direito diferena.
Entretanto, o conceito de diversidade cultural evoluiu com o tempo e abarcou
nuances que o atualizaram para o contexto contemporneo globalizado. A ideia
de diversidade alterou-se a partir das trocas culturais intensas e da interpenetrao de elementos simblicos oriundos de diferentes culturas, catalisadas pela
diminuio das distncias, pelo desenvolvimento tecnolgico e, mais recentemente, pelas amplas possibilidades comunicacionais da era digital.
Assim, hoje no se fala apenas em culturas mltiplas, distantes entre si, e
no fenmeno do multiculturalismo, que as reconhece, mas separa. No se fala
apenas em culturas plurais, ricas e complexas, e de pluralidade, o exerccio de
preserv-las dentro de um todo. Hoje, fala-se em culturas hbridas e hibridao
(ou hibridismo) cultural: os processos de interseco e transao (CANCLINI,
2011, p. XXVI) das culturas, internalizando o confronto, as tenses das diferenas,
e o dilogo entre elas, com a possibilidade de trabalhar democraticamente com
as divergncias (CANCLINI, 2011, p. XXVII), nos termos de Canclini.
Esta nova realidade, em contato com o terreno da economia, deflagrou um
conflito entre a preservao do patrimnio simblico dos pases, representado
essencialmente pelos seus bens e manifestaes culturais, e a necessidade de
desenvolvimento, primordialmente econmico. No quadro internacional, este
conflito ocupava os debates sobre o comrcio dos bens e produtos culturais,
estabelecidos no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
A relao entre cultura e desenvolvimento chave elementar para a compreenso do significado atual de diversidade cultural. Vera Cntia lvarez (2005,
p. 173) traa a linha evolutiva dessa relao. De forma sinttica, o que houve
foi a passagem de um entendimento das culturas locais (especialmente as
minorias tnicas) como bice ao crescimento econmico, nos anos 1950, para
a ideia de conservao dessas culturas embasada na dignidade humana (anos
1980), e, mais tarde, no desenvolvimento sustentvel, no incio da dcada de
90, a partir da Rio 92.
Hoje em dia, qualquer desenvolvimento s eticamente justificvel se for
sustentvel tanto do ponto de vista ambiental quanto cultural. A cultura
e a diversidade cultural so vistas hoje no s como um fim, mas tambm
como um objetivo do desenvolvimento, entendido assim como a realizao
da existncia humana em toda a sua plenitude, em todos os quadrantes do
planeta. (LVAREZ, 2005, p. 173)

Foi nessa perspectiva que se travou o debate internacional nos ltimos anos
acerca da diversidade cultural, especialmente no mbito do sistema internacional de direitos humanos61. Ben Goldsmith sintetiza os resultados desse debate
numa ampla formulao do conceito de diversidade, que deve compreender:
um modo de conseguir interao social celebrando simultaneamente
identidades diferenciadas e forjando ao mesmo tempo um novo sentido
de pertencimento em sociedades culturalmente diversas; um elemento das
agendas das democracias culturais; uma forma de enriquecer os recursos e
o capital cultural nas indstrias culturais e na economia do conhecimento;
uma forma de superar a excluso social; e um auxiliar e catalisador para
o desenvolvimento cultural sustentvel e a prosperidade econmica.
(GOLDSMITH, 2005, p. 92)

Ao PNC interessa trazer a diversidade para o mbito do Direito, mais precisamente esfera dos direitos culturais, atravs dos quais deve se dar a sua concretizao. Nesse sentido, Teixeira Coelho ensina que, da essncia do conceito de
diversidade, e do seu reconhecimento jurdico no campo dos direitos humanos,
passou-se a apreender trs direitos interligados e interdependentes: o direito
de participar da vida cultural; o direito ao diverso; e o direito a participar da
vida cultural que a minha e daquela que diferente da minha, da vida cultural
do outro, da outra vida cultural (TEIXEIRA COELHO, 2007, p. 15-16). Assim, a
diversidade no operaria apenas entre as culturas, com uma cultura devendo
respeitar os princpios da outra, mas no interior mesmo de uma mesma cultura
(TEIXEIRA COELHO, 2011, p. 10, grifos originais do autor).
A partir desse conceito que Franois de Bernard decompe em cinco ideiasfora combinadas (diverso, cultural, dinmica, resposta e projeto)62-, surgem derivaes ou evolues que pretendem dar conta dos fenmenos advindos
do contato e da convivncia culturais, tratados como direitos.
Ganha relevo, portanto, a ideia de interculturalidade, trazida por Nstor
Garca Canclini para explicar a confluncia, interao e fuso entre culturas
diversas, num movimento mais dinmico de incorporao recproca e de convivncia ativa. Segundo Canclini:

61 Destacam-se, nesse campo, diversos documentos que abarcaram o tema: Relatrio Nossa diversidade criativa, da
Unesco (1995); Declarao Universal da Diversidade Cultural (2001); os estudos dos Conselho de Estudos Europeus,
In from the margins (1996) e Differing Diversities (2001); Declarao sobre Diversidade Cultural (2000); Declarao
Francofnica em Cotonou (2001); Documento da Rede Internacional para Poltica Cultural (INCP) (2001); Conveno da
Diversidade Cultural, da Unesco (2005).
62 Os termos sero analisados detalhadamente no decorrer do captulo. A ideia aqui foi ilustrar o processo de definio e
redefinio por que passa o conceito de diversidade, importante para a sua efetividade nas normas jurdicas e na utilizao
pela sociedade, cuja banalizao do uso tem causado enfraquecimento de seu sentido (BERNARD, 2005, p. 73-81).

interculturalidade remete confrontao e mistura entre sociedades, ao

que acontece quando os grupos entram em relaes e intercmbios. [...];
interculturalidade implica que os diferentes se encontram em um mesmo
mundo e devem conviver em relaes de negociao, conflito e emprstimos
recprocos. (CANCLINI, 2009, p. 145)

Para o defensor da teoria do hibridismo cultural, preciso superar as concepes multiculturalistas, cuja proposta de preservao da diversidade de culturas
incorre, muitas vezes, em solues que reforam o segregacionismo entre elas
(CANCLINI, 2009, p. 144). O interculturalismo, de outro modo, sugere que a pluralidade (ou diversidade) cultural deva ser entendida no bojo da convivncia, da
fuso e da diferenciao entre e inter sociedades, incluindo os elementos socioeconmicos imprescindveis formao das condies para essa confluncia. Esse
dado de extrema relevncia, pois no descola a cultura, em sua diversidade de
expresses e manifestaes, do corpo social em que ela produzida e reproduzida,
como uma concepo idealista pregaria. Mas, pelo contrrio, incorpora as desigualdades desse corpo na prpria composio da diversidade cultural, expondo-as
e confrontando-as, mais prximo do que sugere o ideal materialista.
Nas palavras de Canclini:
Sabemos que a diversidade no se apresenta somente porque distintos
setores da sociedade escolhem se desenvolver de formas diferentes, mas
tambm porque tiveram oportunidades desiguais de acesso aos bens. Em
suma: h diferenas de carter tnico, lingustico, de gnero, de idade, que
no necessariamente esto condicionadas pela desigualdade e h outras
diferenas provocadas pela desigualdade nas interaes entre diferentes.
(CANCLINI, 2009, p. 145)

No Brasil, que possui peculiar processo de composio, interao e formao

cultural um amlgama, nas palavras de Jorge Mautner63 , e onde as desigualdades socioeconmicas e regionais so exponencializadas, o desafio entender
como o ordenamento jurdico e os textos legais, como o Plano Nacional de Cultura, vo dar suporte s novas relaes oriundas do direito preservao e ao
fomento das diferenas culturais. Em outras palavras, entender como o Direito
poder incorporar a interculturalidade.
Jos Marcio Barros traz importante contribuio nesse sentido, ao diagnosticar que preciso incorporar os prprios paradigmas da diversidade cultural
aos modelos normativos destinados a lidar com ela, como a transversalidade e o

63 Em entrevista revista Versus, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, disponvel em http://www.versus.ufrj.br/

edicoes_pdf/pdf_versusN3/DoisPontos_Personagem_vsn3.pdf.

pensamento complexo (BARROS, 2009b, p. 84). Segundo ele, preciso entender a

complexidade simblica, normativa e comunicacional da cultura, tanto em suas
formas de expresso quanto em seus transbordamentos para o campo poltico
e econmico (BARROS, 2009, p. 67).
Barros explicita a necessidade no apenas de que a lei incorpore devidamente
a diversidade em sua estrutura, mas que sirva tambm de base prpria gesto
da cultura:
[...] nos referimos a modelos normativos diversos que no apenas ordenam
a produo e as trocas simblicas no campo esttico, religioso e ldico, mas
que se referem tambm s maneiras como se definem as formas de aprendizagem, circulao, apropriao, distribuio, mercantilizao de bens e
processos culturais. [...] H sempre, e isso que torna a questo complexa, a
tenso poltica e cognitiva de diferentes modelos de ordenamento e gesto.
Diversidade cultural a diversidade de modos de instituir e gerir a relao
com a realidade (BARROS, 2009, p. 67).

Nessa linha, e voltando concretude do Plano Nacional de Cultura, as demandas plurais que compem o arcabouo de aes de seu Anexo, e o prprio
alicerce conceitual em que se baseia, contribuem para incorporar essas premissas
de acolhimento legal da diversidade.
3.4.2 Dimenso cidad: a cidadania cultural
O Plano Nacional de Cultura entende a cultura como instncia de exerccio da
cidadania. O direito a participar da vida cultural, advindo da cultura como direito
fundamental, pressupe a participao ativa da sociedade na vivncia da cultura,
como expresso do simblico e perpetuao dos fazeres culturais. Contudo, denota
igualmente a participao da sociedade no seu exerccio poltico dirio de participar dos processos de elaborao e deciso sobre as polticas pblicas da rea.
A questo da cidadania est intimamente ligada ao direito de acesso cultura. No Anexo do Plano Nacional de Cultura fica evidente essa conexo. O texto
determina que compete ao Estado:
Ampliar e permitir o acesso, compreendendo a cultura a partir da tica
dos direitos e liberdades do cidado, sendo o Estado um instrumento para
efetivao desses direitos e garantia de igualdade de condies, promovendo a universalizao do acesso aos meios de produo e fruio cultural,
fazendo equilibrar a oferta e a demanda cultural, apoiando a implantao
dos equipamentos culturais e financiando a programao regular destes.

Imprescindvel para a concretizao da cidadania cultural, o acesso condio material prvia que possibilita a produo e consumo de produtos culturais
(TEIXEIRA COELHO, 1999, p. 36), conforme explica Teixeira Coelho. Porm, o
acesso no pode referir-se apenas aos produtos culturais, como bens fsicos,
geralmente advindos da indstria cultural tradicional, a serem apropriveis
atravs do consumo. De forma mais abrangente, deve ser estendido a todas as
fontes da cultura nacional, conforme o art. 215 da Constituio, de maneira a
contemplar o acesso ao patrimnio material e imaterial brasileiro, o acesso ao
conhecimento, o acesso memria, o acesso s linguagens artsticas, o acesso s
ferramentas de produo cultural, o acesso ao mercado tradicional de consumo
da cultura, o acesso inovao e o acesso s novas formas de elaborao, disponibilizao, circulao e fruio dos bens culturais, impulsionadas sobremaneira
pela Internet e pela cultura digital.
O documento que embasa o Plano Nacional de Cultura fala em fruio e
produo de diferentes linguagens artsticas e de mltiplas identidades e expresses culturais como direitos de cidadania (MINISTRIO DA CULTURA,
2008, p. 30). No caderno de metas do PNC, mais recente, a dimenso cidad
designada como o aspecto da cultura que a entende como um direito bsico
do cidado (MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 17). Firma-se, com isso, o
entendimento da cultura como direito social, ao lado de educao, sade, trabalho, a que o indivduo, na qualidade de cidado, possui o direito subjetivo. Ao
Estado, caberia a contrapartida de tutela objetiva deste direito, a ser exercida
atravs de aes prestacionais suficientes para a satisfao das necessidades
culturais dos cidados. Tais aes se dariam atravs de polticas pblicas aptas a
garantir o acesso aos meios de produo, difuso e fruio dos bens culturais
(MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 17). Herdando a essncia dos direitos
culturais de segunda gerao, esta a primeira face da dimenso cidad do
Plano Nacional de Cultura.
A segunda face est ligada participao dos cidados na vida cultural em
sua plenitude, que inclui os mecanismos de participao social, formao, relao da cultura com a educao e promoo da livre expresso e salvaguarda
do patrimnio cultural (MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 17). Essa esfera
envolve tambm, e necessariamente, a prpria formulao de polticas pblicas
voltadas concretizao dos direitos culturais, em todas as suas variaes. Esta
vertente da dimenso cidad da cultura herda as premissas dos direitos de quarta
gerao64, ligados s possibilidades contemporneas de exerccio da cidadania,
que incluem o direito informao e participao direta e plural nas instncias
democrticas de formulao e implementao das aes pblicas.

64 De acordo com a terminologia de Paulo Bonavides (2010, passim).

Tomando essa perspectiva, entendemos que a participao na vida cultural

como exerccio da cidadania deve abarcar no apenas a vivncia cultural simblica, que envolve as possibilidades de acesso cultura, criao e fruio dos bens
culturais, e comunho e repasse dos fazeres e saberes identitrios. O exerccio da
cidadania cultural compe-se tambm da vivncia cultural poltica, que inclui
a participao efetiva na elaborao normativa e na construo das polticas
pblicas atinentes ao campo cultural.
Antes de prosseguir, porm, no desenvolvimento da ideia de cidadania cultural, preciso dar um passo antes e retomar, ainda que brevemente, o sentido
original do substantivo cidadania no ordenamento jurdico nacional. A primeira
referncia, para tanto, pode ser a prpria Constituio Federal. Em seu artigo
1, ela estabelece que, juntamente com a soberania (inciso I) e a dignidade da
pessoa humana (III), um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil a
cidadania (II). Com isso, fica estabelecido que toda a tutela constitucional deve se
voltar ao respeito e concretizao da cidadania, seja atravs dos direitos sociais
e fundamentais, seja atravs dos princpios e mecanismos de funcionamento do
Estado. Para os direitos e polticas culturais no poderia ser diferente.
Da premissa constitucional, um conceito pertinente a ser extrado o de
Jos Afonso da Silva, para quem a cidadania o pertencimento como titular
dos direitos fundamentais, da dignidade da pessoa humana, da integrao
participativa no processo do poder (SILVA, 2010, p. 38). Sob este enfoque, faz
sentido falar, de uma forma geral, que cidadania relaciona-se diretamente com
a ideia de participao e com o exerccio de direitos. Adjetivando o substantivo,
de modo a delimit-lo ao campo da cultura, pode-se afirmar que a cidadania
cultural est ligada ao exerccio dos direitos culturais e participao na vida
cultural, na esfera simblica e poltica.
Marilena Chau trouxe importante contribuio para o entendimento de cidadania cultural ao teorizar sobre a sua gesto frente da Secretaria de Cultura
do Municpio de So Paulo, entre 1989 e 1992. Tomando como diretriz a ideia
de que s h democracia com a ampliao contnua da cidadania (CHAU,
2006, p. 140), a autora elaborou e implementou o que se denominou poltica
de Cidadania Cultural: a cultura como direito dos cidados e como trabalho
de criao (CHAU, 2006, p. 140). A poltica era a prxis de uma concepo de
cidadania cultural guiada por quatro perspectivas (CHAU, 2006, p. 72), cuja
lucidez torna essencial a descrio:
uma definio alargada da cultura, que no a identificasse com as belas
artes, mas a apanhasse em seu miolo antropolgico de elaborao coletiva
e socialmente diferenciada de smbolos, valores, ideias, objetos, prticas e
comportamentos pelos quais uma sociedade, internamente dividida e sob

hegemonia de uma classe social, define para si mesma as relaes com o

espao, o tempo, a natureza e os humanos;
- uma definio poltica da cultura pelo prisma democrtico e, portanto,
como direito de todos os cidados, sem privilgios e sem excluses;
- uma definio conceitual da cultura como trabalho da criao: trabalho
da sensibilidade, da imaginao e da inteligncia na criao das obras de
arte; trabalho de reflexo, da memria e da crtica na criao de obras do
pensamento. [...]
- uma definio dos sujeitos sociais como sujeitos histricos, articulando
o trabalho cultural e o trabalho da memria social, particularmente como
combate memria social una, indivisa, linear e contnua, e como afirmao
das contradies das lutas e dos conflitos que constituem a histria de uma
sociedade. (CHAU, 2006, p. 72)

Nestes termos, a seguinte explicao de Chau traduz bem qual deve ser o
papel do Estado para a concretizao de uma poltica de cidadania cultural em
sua plenitude. Segundo ela, o Estado deve conceber a cultura
como um direito do cidado e, portanto, assegurar o direito de acesso s
obras culturais produzidas, particularmente o direito de fru-las, o direito
de criar as obras, isto , de produzi-las, e o direito de participar das decises
sobre polticas culturais. (CHAU, 2006, p. 136)

Francisco Humberto Cunha Filho faz, porm, uma crtica, ainda que parcial,
ao conceito de Chau, por entender que lhe falta a meno aos deveres culturais
dos cidados (CUNHA FILHO, 2010b, p. 186). De fato, trata-se de um campo
difcil de avanar (SEMPERE, 2011, p. 66) nas formulaes existentes acerca da
cidadania cultural baseada no exerccio de direitos. H praticamente uma questo de assimetria (TEIXEIRA COELHO, 2011, p. 9), em que os direitos culturais
so claros, mas os deveres nem tanto, mesmo sendo evidente a relao de que a
todo direito existe um dever correspondente. Cunha Filho diagnostica a dificuldade de se estabelecerem tais deveres atravs de casos prticos (CUNHA FILHO,
2011, p. 121-122). O primeiro exemplo o da atual legislao autoral brasileira
(Lei 9.610/98), que estabelece direitos, a maioria de cunho eminentemente
patrimonialista, aos titulares de direitos autorais, porm no lhes determina
deveres correspondentes, visando obedecer funo social que a circulao de

suas obras representa. Esta a razo pela qual essa lei est sendo revista65. No
campo do patrimnio, h outro exemplo: o dever de cuidado e preservao do
bem tombado nem sempre respeitado pelos proprietrios dos bens, que no
raro colocam bices tambm aos processos de tombamento.
Outra observao pertinente sobre a cidadania cultural diz respeito ao local
privilegiado para sua realizao. Local, no sentido fsico, espacial, propriamente dito: o locus de exerccio das possibilidades da cidadania no campo da
cultura. Para Annamari Laaksonen, h uma ligao intrnseca entre cidadania
e participao, com o que concorda Alfons Martinell Sempere (2011, p. 6165). E esta participao catalisada nos ambientes locais, onde acontecem
os conflitos culturais da vida cotidiana (LAAKSONEN, 2011, p. 55) e onde se
reflete o acesso fsico ( ambincia cultural) e a possibilidade de interao
(LAAKSONEN, 2011, p. 55) (com ele). Haveria, assim, a hipertrofia da vida
cultural no ambiente local.
Nesse sentido, preciso valorizar as polticas culturais regionais, municipais,
locais e comunitrias, e a lei deve contribuir para isso. Tais polticas devem considerar que os indivduos encontram as condies satisfatrias para o desenvolvimento de suas potencialidades cidads atravs de elementos de identificao com
um determinado meio social e com as pessoas que o compem, comungando de
suas dinmicas, valores, ritos, cdigos de conduta, relaes de poder. a ideia
de participao fortemente ligada cidadania cultural (LAAKSONEN, 2011, p.
50). Segundo Laaksonen,
sem o direito de participar da vida cultural, as pessoas no conseguem
desenvolver vnculos sociais e culturais que so importantes para a manuteno de condies satisfatrias de igualdade. Quando as pessoas so
excludas da vida cultural, isso pode ter consequncias para o bem estar e
at para a sustentabilidade da ordem social. (2011, p. 50)

E aqui reside uma das vocaes e, ao mesmo tempo, um dos desafios para
a efetividade do Plano Nacional de Cultura: ser um instrumento legal capaz de

65 A Lei 9.610/98 (Lei de direitos autorais LDA) est em processo de reviso e atualizao desde 2006, sob a conduo
do Ministrio da Cultura, e j contou com diversas consultas pblicas e seminrios voltados coleta de contribuies da
sociedade para a elaborao do anteprojeto de lei. O texto deste projeto est pronto, com pequenas variaes, desde 2010,
e at agora no foi discutido na Cmara dos Deputados. A LDA considerada uma das leis mais rgidas e anacrnicas do
mundo, por seu carter extremamente proprietrio, por no estar adaptada s novas condies tecnolgicas e digitais,
pela ausncia de mecanismos de controle pblico da dinmica de arrecadao e distribuio dos direitos e por ter poucas
excees e limitaes (possibilidades legais de uso de obras protegidas) voltadas ao interesse pblico, como cpias
educacionais, digitalizao de acervos e licenas alternativas para obras com financiamento pblico. Por estes motivos,
a pesquisa Intellectual Property Watchlist (IP Watchlist), realizada anualmente desde 2009 pela Consumers International
organizao internacional de defesa dos consumidores composta por mais de 200 organizaes em 115 pases coloca
o Brasil entre os cinco piores regimes de direitos autorais dentre todos os pases pesquisados, com as piores colocaes
justamente no que tange compatibilizao da lei autoral com o direito educao e cultura. A ltima edio da IP
Watchlist est disponvel em http://www.consumersinternational.org/media/947282/ipwatchlist-2012-eng-web2-1.pdf.

promover polticas pblicas de incluso cultural em todos os nveis regionais, para

todos os tipos de pblicos e comunidades, com alcance e capilarizao, criando
condies plenas para a criao, o consumo e a fruio da cultura. Para tanto,
ser imprescindvel que os dispositivos da Lei 12.343/10 e suas metas priorizadas,
somando-se aos mecanismos trazidos pelo Sistema Nacional de Cultura, impulsionem objetivamente o aumento de aparelhos culturais (bibliotecas, telecentros,
midiatecas, teatros, cinemas, centros culturais); a infraestrutura institucional da
cultura, com recursos e servios pblicos, ainda majoritariamente concentrados
em poucas regies, territrios e estratos sociais (MINISTRIO DA CULTURA,
2008, p. 11); o investimento em formao e qualificao dos gestores culturais;
e a facilitao da criao e circulao dos bens culturais, aproveitando as novas
possibilidades tecnolgicas e comunicacionais da era digital.
Nessa seara, as diretrizes conceituais do Plano Nacional de Cultura trazem o
seguinte pilar de estruturao:
O acesso universal cultura uma meta do Plano que se traduz por meio
do estmulo criao artstica, democratizao das condies de produo, oferta de formao, expanso dos meios de difuso, ampliao das
possibilidades de fruio, intensificao das capacidades de preservao
do patrimnio e estabelecimento da livre circulao de valores culturais,
respeitando-se os direitos autorais e conexos e os direitos de acesso e levando-se em conta os novos meios e modelos de difuso e fruio cultural.
(MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 11)

No plano concreto, a Lei 12.343/10 traz pontos especficos sobre a dimenso

cidad da cultura ainda que, como a simblica e a econmica, ela perpasse
todo o PNC. Dentre os princpios (artigo 1), destacam-se o direito de todos
arte e cultura (inciso I); o respeito aos direitos humanos (III); a democratizao das instncias de participao das polticas culturais (IX); e a participao e
controle social na formulao e acompanhamento das polticas culturais (XII).
Nos objetivos (artigo 2), identificam-se mais explicitamente com a dimenso
cidad, a universalizao do acesso cultura (inciso V); a qualificao da gesto
cultural nos setores pblico e privado (XI) e a especializao dos gestores (XII);
a descentralizao da implementao das polticas pblicas de cultura (XIII); e
a articulao e integrao dos sistemas de gesto cultural (XVI).
A ttulo de destaque, vale mencionar, como ltimo ponto desta dimenso cidad da cultura no Plano, a perspectiva de integrao da cultura com a educao.
Tanto no caderno de diretrizes (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 11), quanto
no documento de metas priorizadas (MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 17),
ganha relevncia a integrao das polticas culturais com as polticas educacio-

nais, indicando, por exemplo, a necessidade de incrementar o hbito da leitura

na populao brasileira, expandir o acesso aos livros e aparelhos educacionais,
estruturar e ampliar os cursos tcnicos, de graduao e ps-graduao na rea
da cultura, alm do ensino das artes nas escolas pblicas. Esta linha de atuao
deve ser, inclusive, casada com as polticas pblicas de outros ministrios e secretarias, como educao, comunicao, cincia e tecnologia, de acordo com a
previso expressa do artigo 3, VII, da Lei 12.343/10.
3.4.3 Dimenso econmica: a economia da cultura e o desenvolvimento
A cultura em sua dimenso econmica o terceiro pilar do Plano Nacional de
Cultura. A discusso acerca da importncia da cultura para o desenvolvimento
econmico central e tem sido realizada amplamente na atualidade, especialmente no que tange ao seu potencial de produo, circulao de bens e servios,
incremento da balana comercial, criao de empregos e de novos arranjos
produtivos, baseados na criatividade e na produo simblica.
O cenrio internacional traz nmeros que demonstram o crescimento do
PIB da cultura, que atinge 6,2% nos Estados Unidos e 8,2% na Gr-Bretanha. O
Banco Mundial aponta a cultura como responsvel por 7% do PIB mundial, com
tendncia de crescimento mdio de 10% nos prximos dez anos66. De acordo com
dados da Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento
(UNCTAD) (2011, p. XV-XVI), o comrcio de bens e servios criativos alcanaram
US$ 592 bilhes em 2008, sendo US$ 60 bilhes apenas no eixo Sul-Sul. A taxa
anual de crescimento deste comrcio foi de 14% entre 2002 e 2008.
Segundo Paulo Miguez (2011, p. 60), este salto de relevncia econmico-financeira da cultura tem deslocado a sua posio na agenda poltica internacional do
campo das low politics, como educao, sade, emprego, para as high politics, de
temas seletos e prioritrios, como defesa e segurana, comrcio internacional e
poltica externa. Descolamento atestado, por exemplo, pelo imponente mercado
de servios audiovisuais, que ocupa posio central nas negociaes multilaterais
dos pases desde os anos 1990.
Trata-se indubitavelmente de um cenrio que ratifica a importncia econmica da cultura. Porm, preciso ter a compreenso clara de como esse processo
de desenvolvimento econmico pela cultura se d. essencial que este desenvolvimento esteja umbilicalmente ligado questo do desenvolvimento humano, o
qual condio para o desenvolvimento econmico, e no o contrrio.
O Plano Nacional de Cultura prev como um de seus objetivos desenvolver
a economia da cultura, o mercado interno, o consumo cultural e a exportao

66 Nmeros do Banco Mundial citados por Paulo Miguez (2009, p. 1-3).

de bens, servios e contedos culturais (art. 2, IX). Neste artigo, constata-se

claramente uma tendncia economicista que, se considerada isoladamente,
levar falha de no incorporar a dimenso social, poltica e individual necessariamente envolvida nos processos da economia. preciso ateno para que
o Plano no reduza a cultura sua dimenso meramente econmica, equvoco
insistentemente cometido na srie histrica das polticas culturais brasileiras,
especialmente no que tange ao financiamento67.
A primeira tarefa, portanto, compreender de que conceito de economia da
cultura parte o PNC. Nesse sentido, algumas so as definies existentes, variveis
conforme o arco de abrangncia das atividades consideradas economicamente
relevantes no campo cultural bem como suas cadeias de produo (criao,
difuso, circulao e consumo).
Para tanto, cabe primeiramente localizar a origem do termo economia da
cultura. Alfredo Bertini (2008, p. 20-25) faz um retrospecto histrico deste conceito. Segundo ele, aps dcadas de estudos esparsos sobre o tema, na dcada
de 80 passou-se a empreender uma anlise tecnicamente mais embasada sobre
o impacto dos mercados culturais sobre a gerao de emprego e renda. Foram
marcos desse movimento precursor a criao da Association for Cultural Economics International (Acei), em 1980, e a publicao de seu Journal of Cultural
Economics, em 1984. A partir disso, passaram a ganhar relevo estudos voltados
ao valor cultural de determinados bens e servios, que se diferenciavam
dos demais pelo senso de identidade que proporcionam em seu consumo e
pelas condies de produo especial (BERTINI, 2008, p. 22) que possuem.
A economia da cultura, para Bertini, seria o campo de estudo e pesquisa dos
fundamentos econmicos destes bens e servios especiais e diferenciados, em
sua riqueza e diversidade, inseridos em uma dinmica de mercado (o mercado
cultural) potencializada pela indstria do entretenimento e pela expanso das
cadeias produtivas (BERTINI, 2008, p. 23).
Neste quadro, a compreenso da economia da cultura requer a anlise de algumas bases conceituais frankfurtianas. A primeira delas a de indstria cultural,
nos termos de Adorno e Horkeimer (1985, passim). Se a dimenso econmica da
cultura tem sua essncia na produo e consumo culturais, primordial que esta
economia de trocas simblicas, conforme Bordieu (2009, passim), seja analisada
dentro da estrutura capitalista em que est inserida. Os autores de Dialtica do
Esclarecimento investigavam como as tcnicas industriais de reproduo, quando
aplicadas no setor cultural, serviam de meios de dominao social, atravs da

67 Mario Brockman Machado (1984, p. 10) evidencia a marcante ausncia de organicidade de polticas pblicas de cultura
no Brasil, num contexto de deficincia institucional do Poder Pblico, inexistente o Ministrio da Cultura em quase toda
a segunda metade do sculo XX. Em seu lugar, a ntida ao clientelista de atendimento financeiro de setores especficos,
sob o argumento de fomento s artes nacionais. A cultura, aqui, reduzida apenas questo mercadolgica de incentivo
grande indstria cultural.

padronizao do consumo simblico. A indstria do entretenimento, representada pelo cinema e pelo rdio, servia para exemplificar este precursor diagnstico
das implicaes econmicas da cadeia produtiva da cultura.
Tambm da Escola de Frankfurt, Walter Benjamin (2012, passim), comungando das mesmas premissas marxistas, analisou os impactos das tcnicas de
reprodutibilidade das obras de arte e as suas consequncias no campo esttico
e na esfera econmica da produo, reproduo, circulao e consumo dos
bens simblicos. O dilogo era oportuno com a ideia de indstria cultural, tanto
quanto com o seu desdobramento nos processos de imposio, massificao e
homogeneizao cultural, estudados por Herbert Marcuse (1999, passim). Um
tema que Renato Ortiz traria para os dias atuais a partir da globalizao (ou
mundializao) cultural no seu livro Mundializao e Cultura.
O que se deve apreender desta rpida ventilao terica a compreenso, trazida ao contexto atual, de que a vertente econmica da cultura ganha
grandes propores quando dinamizada pelos gigantescos conglomerados
de produo e distribuio de contedos culturais (MIGUEZ, 2009, p. 1), com
grande poder econmico, poltico e ideolgico e enorme capacidade de gerao
de riqueza, que compem a escala global das indstrias culturais (MIGUEZ,
2009, p. 1). Porm, ao mesmo tempo, e em direo contrria, imprescindvel
que no se tenha uma viso economicista da cultura, como se fosse uma rea
subjugada economia.
Pierre Bourdieu ressalta ser essencial garantir a autonomizao (BOURDIEU, 2009, p. 100-101) da produo cultural, de maneira que fiquem bem
diferenciados os processos de criao, de feio cultural, daqueles voltados
destinao comercial de produtos culturais no mercado. Sem negar a faceta
tambm mercadolgica dos bens culturais, o autor exprime essa diferenciao,
afirmando que os tais bens
constituem realidades de dupla face mercadorias e significaes cujo
valor propriamente cultural e cujo valor mercantil subsistem relativamente
independentes, mesmo nos casos em que a sano econmica reafirma a
consagrao cultural. (BOURDIEU, 2009, p. 102-103)

Em resumo, a economia da cultura e qualquer lei que procure estabelecer

parmetros para polticas relativas a ela deve levar em conta os ciclos econmicos, cada vez mais estruturados, escalonados e mensurveis (em termos de
indicadores econmicos propriamente ditos) dos produtos e servios culturais.
Mas, tambm, deve se preocupar com a preservao da essncia simblica dos
bens e expresses culturais, muitas vezes intangveis e de mensurao econmica
difcil, para implementar e formar bases de avaliao para as polticas pblicas.

Nesse sentido, Ana Carla Fonseca Reis traz uma definio que relaciona economia, criatividade e polticas culturais:
a economia criativa ou, de forma mais focada em cultura, a economia da
cultura, no poltica cultural, no se prope a definir os rumos da poltica
cultural e tampouco defende que a cultura deve se curvar economia ou
como s vezes se acredita, de maneira muito equivocada ao mercado.
Ao contrrio, a economia da cultura ou economia criativa oferece todo o
aprendizado e o instrumental da lgica e das relaes econmicas da viso de fluxos e trocas; das relaes entre criao, produo, distribuio e
demanda; das diferenas entre valor e preo; do reconhecimento do capital
humano; dos mecanismos mais variados de incentivos, subsdios, fomento,
interveno e regulao; e de muito mais em favor da poltica pblica no
s de cultura, como de desenvolvimento. (REIS, 2009)

imprescindvel salientar, deste excerto, o emprego de dois termos como

sinnimos: economia da cultura e economia criativa. Reside a um dos principais debates conceituais, mas especialmente polticos, da agenda atual. Igualar
os dois termos, como se tratassem dos mesmos fenmenos no mercado, no
ideia consensual. Pelo contrrio, o debate acirrado e pertinente, em virtude
especialmente da diferena entre os ciclos econmicos das atividades classificadas como propriamente culturais e aquelas tidas apenas como atividades
criativas.
Paulo Miguez (2011, p. 95-99) diferencia economia da cultura e economia
criativa, assim como trata como diversos os conceitos de indstrias culturais
(na nomenclatura clssica) e indstrias criativas. Segundo ele, a economia criativa trata de um conjunto distinto de atividades assentadas na criatividade, no
talento ou na habilidade individual (MIGUEZ, 2007, p. 96-97), ou seja, o foco
est no processo criativo e no no processo cultural.
Sinteticamente, a economia da cultura abarca toda a diversidade de dinmicas
de produo simblica (expresses, manifestaes, bens), de carter identitrio
dos grupos formadores do patrimnio cultural brasileiro, aptas a ingressarem
no mercado e serem amplificadas comercialmente pelas indstrias culturais. A
economia criativa estende esse conceito e incorpora em seu escopo no apenas
estas dinmicas propriamente culturais, mas aquelas cujo processo de realizao tem a essncia da criatividade de forma mais genrica, contando, inclusive,
com uma assimilao mercadolgica tradicionalmente j consolidada ou em
bom curso. Em outras palavras, seria uma forma da cultura reivindicar para si
no apenas os bens simblicos, mas igualmente os bens criativos das cadeias
produtivas da economia.

Tanto assim que alguns autores consideram como parte da economia criativa
tanto a economia da cultura como a economia do conhecimento, envolvendo
mercados como software de lazer, animao e aplicativos (REIS, 2011, p. 75).
O entendimento mais comum engloba no espectro da economia criativa setores
como design, moda, gastronomia e arquitetura, entre outros.
O prprio Ministrio da Cultura trata como sinnimos, economia da cultura
e economia criativa. Adentrando institucionalmente a dimenso econmica da
cultura, ele criou a Secretaria de Economia Criativa (SEC), e com ela, seu planejamento de ao de 2011 a 2014: o Plano Brasil Criativo (PBC) (MINISTRIO
DA CULTURA, 2011). O objetivo da SEC quantificar e qualificar a economia
da cultura ou a economia criativa (MINISTRIO DA CULTURA, 2011, p. 20),
elegendo a cultura um eixo estratgico de desenvolvimento do Estado brasileiro.
interessante notar que a justificativa para criao e implementao do Plano
Brasil Criativo est na Lei 12.343/10, o Plano Nacional de Cultura. O plano da SEC
passa a ser, assim, o primeiro plano setorial estratgico e orgnico baseado no
PNC, cumprindo inclusive com diretrizes e aes previstas no Anexo da lei. No
caso, trata-se da estratgia 4: Ampliar a participao da cultura no desenvolvimento socioeconmico sustentvel (MINISTRIO DA CULTURA, 2011, p. 20).
Contudo, o Ministrio da Cultura interpretou o Plano Nacional de Cultura de
forma diferente do que constava em seu texto:
Como a misso da Secretaria da Economia Criativa est diretamente associada ao cumprimento da Estratgia 4 [...], fez-se necessria a definio
de objetivos alinhados s diretrizes componentes dessa mesma Estratgia.
Um ponto importante compreender que, em funo da ampliao do
escopo da Economia da Cultura para Economia Criativa, essas diretrizes
tambm foram ampliadas. Onde se l, portanto, trabalhador da cultura,
leia-se trabalhador criativo. Onde se l economia da cultura, leia-se economia criativa.

Em que pese o arrojado e bem estruturado contedo do PBC, a legtima

tentativa de ampliar a competncia institucional da nova Secretaria e de trazer
pasta da cultura mais recursos advindos dessas novas (e mais ricas) reas
criativas, entendemos que h um risco nessa opo interpretativa. A extenso
demasiada do conceito e a incluso de setores criativos no prpria ou tradicionalmente culturais (como design, arquitetura, moda) podem banalizar o
sentido de valorizao econmica das manifestaes e expresses simblicas,
cuja peculiaridade exige maior esforo estatal para o acondicionamento no
mercado. Essas atividades criativas j encontram espao e retorno financeiro
no mercado e, apesar de tambm serem fruto do trabalho do intelecto humano,

podem se manter com as regras postas pela dinmica mercadolgica tradicional. Este xito, contudo, mais difcil de ser alcanado pelos bens culturais,
cuja peculiaridade simblica representa um elemento complicador para os
padres comuns de mercado.
Dessa forma, numa anlise preliminar, de um plano igualmente germinal
e consideradas todas as ressalvas por isso , arrojado (e, portanto, arriscado) trazer para as polticas pblicas de cultura e, sobretudo, para o frgil
e desbastado Ministrio da Cultura, setores outros to amplos e complexos
(como softwares, arquitetura, moda), cuja demanda parece extrapolar tais
limites institucionais.
Por fim, uma discusso elementar e que pode levar a crticas concepo
terica do Plano, ou mesmo s suas condies de efetividade, relaciona-se
opo pela ideia mais restritiva de crescimento econmico com base na cultura,
ou pela ideia mais alargada, de desenvolvimento. imprescindvel falar, portanto,
no s em cultura como economia, mas em cultura como vetor ou recurso de
desenvolvimento, como indica Miguez (2009, p. 1). Recurso que no serve apenas
dimenso econmica, mas que nela produz efeitos, promovendo a incluso
social, potencializando centros urbanos e ativando polticas de crescimento
econmico (MIGUEZ, 2009, p. 1).
A dimenso econmica da cultura deve se ligar, assim, prpria ideia de
desenvolvimento da nao, em consonncia com o pensamento de Celso Furtado. Segundo ele, necessrio que o desenvolvimento pela cultura extrapole
os objetivos meramente econmicos, trazendo ferramentas para que os pases
se libertem da dominao cultural, uma das principais causas para o seu subdesenvolvimento (FURTADO, 1996, p. 79-82).
Furtado foi Ministro da Cultura entre 1986 e 1988. Desse perodo, permaneceram diversos discursos e textos orientadores de sua atuao frente do MinC68
(FURTADO; FURTADO, 2012). Em um destes ensaios, Celso Furtado escreve que
os objetivos maiores da poltica de desenvolvimento tm que ser, entre
ns, de natureza social, ainda que os meios para alcan-los sejam com
frequncia de carter econmico. Ora, o que chamamos de poltica cultural
no seno um dos desdobramentos e um aprofundamento da poltica
social. (2012b, p. 63)

Dentro desta relao entre cultura e desenvolvimento, Paulo Miguez (2009, p.

2) ressalta que no adequado ver a cultura apenas como recurso instrumental
para o desenvolvimento econmico. preciso ter uma viso substantiva do

68 Sobre esta gesto, inclusive, Alexandre Barbalho (2011, p. 107-127) faz uma bem-sucedida anlise crtica.

desenvolvimento a partir da cultura. Trata-se de compatibilizar o desenvolvimento econmico ativado a partir dos processos culturais com a sua capacidade
de fomentar fenmenos de cidadania, expanso das diversidades, gerao de
riquezas simblicas. Segundo ele,
Uma relao entre cultura e desenvolvimento que pretenda avanar na
direo de uma nova compreenso do que deva ser desenvolvimento torna
imperativa a necessidade de criao de condies propcias ao aumento
da diversidade das manifestaes culturais e a promoo da incluso, simultaneamente cultural, social e econmica, de novos e mltiplos agentes
criadores. (MIGUEZ, 2009, p. 2)

O PNC est inteiramente permeado pela ideia econmica da cultura, e da

busca por sua relao com o desenvolvimento. Por exemplo, o artigo 1 traz
como princpios a valorizao da cultura como vetor de desenvolvimento sustentvel (inciso VIII) e a colaborao entre agentes pblicos e privados para
o desenvolvimento da economia da cultura (XI). Em meio aos seus objetivos
(artigo 2) est o desenvolvimento da economia da cultura, do mercado interno,
do consumo cultural e da exportao de bens, servios e contedos culturais
(inciso IX).
3.5 O processo de elaborao e desenvolvimento do PNC

O Plano Nacional de Cultura foi elaborado e desenvolvido pelo Estado e pela
sociedade civil. Pelo Estado, atravs do Poder Legislativo, especialmente a Cmara
dos Deputados, na etapa germinal de proposio do Plano, e do Poder Executivo,
capitaneado pelo Ministrio da Cultura, que empreendeu todo o trabalho de
formulao terica, coordenao e articulao poltica e debate pblico. Pela
sociedade civil, atravs da participao direta nas mais diversas instncias de
representao poltica, discusso de ideias e apresentao de demandas a serem
incorporadas no texto da Lei 12.343/10.
Desde sua proposio na Cmara dos Deputados, em 29 de novembro de
2000, o Plano Nacional de Cultura tem 14 anos de desenvolvimento. Em 2010,
foi convertido em lei, em 2012, alcanou a fase de incio de implementao das
metas priorizadas e, ao fim de 2014, chega ao estgio de elaborao de seus planos
territoriais e setoriais, e de sua reviso. Utilizamos a conjugao verbal tem (no
presente), e no teve (no passado), pois consideramos o desenvolvimento do
PNC um processo vivo, em andamento, que apenas findar em 2020, quando
cessar sua vigncia de dez anos estipulada pela lei.
Dessa forma, entendemos o desenvolvimento do Plano Nacional de Cultura

como o processo poltico-legislativo iniciado com a proposio normativa da

PEC 306 no Legislativo, em 2000, e que engloba: a sua tramitao e aprovao
nas duas Casas; a formulao da base terica e conceitual pelo MinC; o debate
pblico dos seus elementos (objetivos, diretrizes, aes e metas); a organizao
dos espaos institucionais de participao social (Conferncias Nacionais, cmaras, seminrios e consultas pblicas); a construo colaborativa do texto-base
do PL 6.835/2006 que viria a constituir o seu Anexo; a tramitao e aprovao
da Lei 12.343/10; o processo de priorizao de metas; e a sua execuo. Este
estudo avalia o processo de desenvolvimento do PNC at meio de 201369 e deixa
de incorporar, portanto, outras etapas que a ele se somaram neste nterim e se
somaro nos prximos anos, como a sua efetiva integrao institucional com o
Sistema Nacional de Cultura aqui, analisaremos as perspectivas desta integrao , a instalao do sistema nacional de indicadores das polticas pblicas de
cultura e a reviso das metas.
As dimenses tericas do Plano Nacional de Cultura, bem como sua configurao normativa e jurdica, j foram analisadas anteriormente. Abordaremos,
agora, o histrico deste processo de desenvolvimento, composto por alguns
marcos importantes, como datas, publicaes de estudos, documentos e eventos. Neste percurso, atribuiremos nfase especial quilo que creditamos ser um
elemento central para a compreenso da natureza poltica do Plano e de suas
condies de eficcia: a participao social.
3.5.1Histrico de elaborao
No dia 29 de novembro de 2000, o deputado federal Gilmar Machado (do
Partido dos Trabalhadores, de Minas Gerais) apresentou Cmara dos Deputados a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 306, o Plano Nacional de
Cultura. A justificativa da PEC (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000, p. 85) se baseava principalmente no artigo 215 da Constituio Federal, que estabeleceria
o direito cidadania cultural, a ser observado pelo Estado em suas aes no
campo da cultura. A proposta teria o objetivo de conferir a devida importncia
s negligenciadas polticas pblicas de cultura e valorizar a cultura em todas as
suas dimenses, derrubando a viso de cultura como algo superficial, elitista ou
de menor relevncia social.
interessante notar que este grmen do PNC j trazia alguns dos seus principais componentes, mantidos na lei atual: a viso multidimensional da cultura,

69 Este livro d nfase ao perodo compreendido entre 2000 e o primeiro semestre de 2013 - o recorte temporal da pesquisa
de mestrado -, sem qualquer prejuzo compreenso integral do objeto pesquisado. O Ministrio da Cultura, no site do
PNC (http://pnc.culturadigital.br/), traz atualizaes sobre o seu desenvolvimento: em seu estgio mais recente, foram
elaborados 9 planos setoriais (artes visuais, circo, dana, msica, teatro, culturas populares, culturas indgenas, livro e
leitura e museus), cerca de 30 planos municipais e 16 planos estaduais.

o acesso cultura como elemento da cidadania e a valorizao e proteo da

diversidade (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000, p. 85).
A ideia do Plano teve origem na I Conferncia Nacional de Educao, Cultura e
Desporto, realizada em novembro de 2000, pela Comisso de Educao e Cultura
da Cmara Federal. A apresentao da proposta se inseria em um contexto de
incorporao institucional das demandas da classe artstica, em um processo
que vinha desde a sua intensa participao na luta pela democratizao do pas
(REIS, 2010, p. 51) e que comeava a cobrar do poder pblico mais ferramentas
para a gesto da cultura.
Desde a proposio, em 2000, h poucas referncias sobre a participao do
Ministrio da Cultura, ento gerido por Francisco Weffort, no debate pblico
e tramitao poltica da PEC 306. Paula Flix dos Reis (2010, p. 53-54) levanta
algumas hipteses para explicar esta omisso: a vocao neoliberal do Governo Fernando Henrique Cardoso, que conflitava com a inteno de ampliar a
responsabilidade do Estado no campo da cultura almejada pelo PNC; o fato
de a PEC ter sido apresentada por um deputado petista, que era oposio ao
governo do PSDB; a falta de articulao do MinC com o Legislativo e com os
prprios setores da cultura, que estimularam a proposta do Plano; e a viso
mais restrita e mercadolgica do MinC sobre poltica cultural, focando suas
aes em setores tradicionalmente consolidados, como artes, cinema e patrimnio, e no fomento de projetos culturais atravs de leis de renncia fiscal,
de claro teor privatista.
A Cmara foi quem assumiu a conduo dos trabalhos at 2002, quando o
Ministrio da Cultura chamou para si a coordenao poltica do processo. A
partir de ento, desenrolaram-se etapas de discusses pblicas, estudos e outras
aes conjuntas entre instncias do governo, sociedade civil e iniciativa privada (MINISTRIO DA CULTURA, 2009, p. 18). A aprovao da PEC 306 s viria
em 2005, j com esse processo de debate pblico em curso. Com a aprovao, a
Constituio Federal foi alterada pela Emenda Constitucional 48, que inseriu o
3, e seus cinco incisos, no artigo 215.
No decorrer do processo de desenvolvimento, foram elaboradas e debatidas
sugestes de fruns reconhecidos pelos prprios setores culturais. Alm disso,
somaram-se documentos oriundos de encontros internacionais de cultura, com
participao ativa da sociedade civil, alm de indicadores qualitativos e quantitativos produzidos por rgos especializados de pesquisa.
A inaugurao do processo pblico de discusso se deu com o Seminrio
Nacional Cultura para Todos, de 2003, composto por mais de 20 encontros. Reunindo produtores, artistas, intelectuais, gestores e empresrios, seus resultados
forneceram a primeira fonte de insumos para o aprimoramento da PEC 306 no
Congresso.

Depois disso, o desenvolvimento do Plano contou com os seguintes marcos

importantes:
(i) a Agenda 21 da Cultura (2004), aprovada pelo I Frum Universal das
Culturas, em Porto Alegre;
(ii) os materiais produzidos pelas Cmaras Setoriais (2004), representativas de vrios segmentos artsticos (msica, teatro, artes cnicas, cinema,
literatura), tambm incorporados ao texto;
(iii) as Conferncias Nacionais de Cultura, realizadas em 2005 e 2010 (primeira e segunda), cujas resolues compem a base das diretrizes hoje
constantes na Lei 12.343/10. As Conferncias reuniram mais de 60 mil
pessoas, incluindo gestores de 1158 municpios de 19 estados brasileiros
mais o Distrito Federal;
(iv) o trabalho de compilao de todo o material resultante dos fruns,
incluindo o proveniente do Frum Nacional de TVs Pblicas (2006) e o
Seminrio Internacional de Diversidade Cultural (2007);
(v) o Sistema de Informaes e Indicadores Culturais, do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica IBGE (2006);
(vi) o Suplemento Cultura (2007), da pesquisa de informaes bsicas
municipais do IBGE (Munic);
(vii) os dois estudos sobre indicadores para as polticas culturais no Brasil,
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea (2007);
(viii) a instalao do Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC), responsvel por acompanhar a formulao do PNC (final de 2007);
(ix) os Seminrios Estaduais do Plano Nacional de Cultura, abertos toda
sociedade, e realizados nas capitais e outras cidades de todos os estados
do pas (2008);
(x) a abertura da participao pela Internet, com envio de sugestes na fase
conclusiva da proposta do PNC (2009).70
(xi) a consulta pblica das metas a serem priorizadas pelo Plano, ocorrida
em setembro de 2011.

O quadro a seguir ilustra e sistematiza de forma clara os marcos principais
no desenvolvimento do Plano Nacional de Cultura.

70 Com informaes do Caderno Diretrizes Gerais para o Plano Nacional de Cultura, de 2009, atualizadas atravs da pgina
virtual do Ministrio da Cultura (www.cultura.gov.br).

Quadro 1 - Linha histrica de desenvolvimento do Plano Nacional de Cultura.71

Fonte: Ministrio da Cultura, 2012. (Imagem ampliada em anexo).

Dentre estes acontecimentos, cabe destacar a relevncia de alguns, em virtude

de seus desdobramentos na elaborao do PNC.
Os Seminrios Estaduais do Plano Nacional de Cultura foram determinantes
para a constituio das mais de 275 aes e diretrizes que compem o Anexo da
atual Lei 12.343/10 e que influenciaram decisivamente o seu texto. Os encontros
foram realizados de 26 de junho a 03 de dezembro de 2008, em todos os estados
brasileiros e no Distrito Federal. Os trabalhos tiveram como subsdio o caderno
Diretrizes para o Plano Nacional de Cultura, publicado pelo Ministrio da Cultura em 2007 e revisado pelo Conselho Nacional de Poltica Cultural, para nova
edio em 2008. As contribuies recolhidas nos seminrios, somadas s demais
recebidas diretamente pelo MinC72, juntamente com a descrio da dinmica de
participao dos diversos grupos culturais no processo, serviram como base para
o documento Por que aprovar o Plano Nacional de Cultura e para a justificativa
legal (futuro Anexo) do Projeto de Lei 12.343/10.
A metodologia adotada nos seminrios dividiu os participantes nos cinco
Grupos de Trabalho (GTs), de acordo com os cinco eixos que compunham o caderno de diretrizes do Plano. De acordo com o MinC (2009, p. 37), cada um dos

71 Conforme pgina integral do caderno de metas do PNC (MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 147).
72 Foram cerca de 100 contribuies enviadas pela Internet, entre o incio de junho a 10 de dezembro de 2008, atravs
do site www.cultura.gov.br/pnc. Alm disso, tambm enviaram contribuies alguns rgos pblicos, como o Ministrio
do Turismo e o Conselho Estadual de Cultura da Bahia, e grupos representantes de segmentos especficos, como de arte
digital e culturas populares (MINISTRIO DA CULTURA, 2009).

eixos recebeu o seguinte nmero total73 de participantes: (I) fortalecer a ao do

Estado no Planejamento e na Execuo das Polticas Pblicas Culturais 840; (II)
incentivar, proteger e valorizar a diversidade artstica e cultural brasileira 1065;
(III) universalizar o acesso fruio e produo cultural 740; (IV) ampliar a
insero da cultura no desenvolvimento socioeconmico sustentvel 900; (V)
consolidar os sistemas de participao social na gesto das polticas culturais
695. Houve, portanto, um total de 4240 participantes de diversos segmentos,
linguagens e setores culturais. Dentre os eixos, o que contou com maior participao foi o eixo da diversidade, ligado preservao, estmulo e valorizao da
pluralidade cultural brasileira.
Vale lembrar que cada um desses GTs discutia apenas as diretrizes do seu
eixo, previamente elaboradas pelo MinC e CNPC. No era uma discusso
integral do Plano, o que abre espao inclusive para a crtica da fragilidade
metodolgica, por no permitir um debate panormico e integrado de todas
as aes. Acompanhamos essa crtica, apesar de acreditarmos que o interesse
pelos eixos refletia no apenas uma falta de opo pelo debate integral, mas
tambm uma orientao dos participantes de acordo com seus campos de
atuao artstica, cultural, acadmica e profissional. Por exemplo, crvel
pensar que um ncleo de pesquisa cientfica em economia da cultura procure
o eixo IV, gestores pblicos optem pelo eixo I ou grupos de culturas populares,
indgenas e tradicionais prefiram o II.
Todas as diretrizes e aes expostas nos eixos eram passveis de alterao e
supresso, e outras poderiam ser propostas pelos participantes. O Ministrio da
Cultura, porm, considerou alguns critrios (MINISTRIO DA CULTURA, 2009,
p. 39) para a incorporao das sugestes: correspondncia com os valores, diagnsticos e estratgias do caderno de diretrizes; abrangncia temtica, territorial
e populacional; viso de longo prazo; e perspectiva de integrao de aes do
Estado, iniciativa privada e sociedade civil.
importante destacar algumas demandas recorrentes nas contribuies
colhidas nesse perodo. A hiptese a de que a sua apario reiterada reflete
anseios legtimos e urgentes dos diversos segmentos culturais participantes,
mas tambm demonstram, inevitavelmente, a correlao de foras ali disposta.
Forma-se, assim, um painel de demandas propriamente culturais, mas tambm
um jogo poltico essencial ao reconhecimento da cultura como arena de uma
sociedade pluralista (BARROS, 2009, p. 69), reforando o vnculo indissolvel
entre cultura e poltica (BARROS, 2009, p. 68).
De acordo com o Ministrio da Cultura, nos 135 relatrios gerados pelos
seminrios, foram contribuies recorrentes:

73 Considerando todos os 27 seminrios.

 Aprovao da estrutura geral e da maioria das diretrizes do caderno do Plano

Propostas de aprimoramento e de incluso de itens, e algumas de excluso
Demanda por capacitao de gestores e trabalhadores em geral
Diversidade regional expressa nos relatrios dos GTs: questo das fronteiras no Acre, no Mato Grosso do Sul e no Rio Grande do Sul, manifestaes
religiosas, relao com a floresta nos estados amaznicos
Necessidade de equilibrar o atendimento universal dos segmentos culturais com algumas especificidades de setores mencionadas no caderno
Debate em torno de conceitos, como marginalizados e pessoas com
deficincia
Periodicidade das conferncias municipais, estaduais e nacional vrios
grupos de trabalho propuseram encontros nacionais a cada dois anos
Defesa de ampliao do oramento, conforme percentuais da PEC 150.
(MINISTRIO DA CULTURA, 2009, p. 40)

Outro marco para o desenvolvimento do PNC foram as Conferncias Nacionais

de Cultura (CNC). A I Conferncia foi realizada entre setembro e dezembro de
2005. Entre as etapas preparatrias municipais, intermunicipais, estaduais e
setoriais e a plenria nacional, foram cerca de 400 encontros, que mobilizaram
60 mil pessoas, dentre gestores de 1158 municpios, de dez estados e do Distrito
Federal. Dois foram os principais desdobramentos desta I CNC: o primeiro de
ordem eminentemente poltica e, o segundo, de cunho conceitual e normativo.
Como primeira consequncia prtica, a grande mobilizao social dos segmentos
da cultura gerou forte presso poltica pela regulamentao do Plano Nacional
de Cultura, cuja PEC j havia sido aprovada em julho de 2005. A articulao das
diversas classes culturais, atuando no mesmo sentido, pela criao de um mecanismo de planejamento das aes estatais para o campo da cultura, acelerou a
elaborao de um primeiro texto de projeto de lei e a sua apresentao na Cmara
dos Deputados. Assim, apenas trs meses aps o fim da Conferncia, em maro
de 2006, o PL 6.835 ingressava na Cmara dos Deputados.
O segundo desdobramento est relacionado quantidade de insumos recolhidos para a formulao do que viria a ser o Anexo da Lei 12.343/10 posteriormente. Durante a Conferncia, eram realizadas anlises da conjuntura poltica
da rea cultural, apresentadas demandas de naturezas diferentes (setoriais,
regionais, territoriais, temticas etc.) e sistematizadas propostas concretas de
ao, que eram selecionadas pelos prprios participantes, em um processo de
afunilamento at as diretrizes finais aprovadas na plenria final em Braslia.
Deste processo de debate e elaborao de propostas, surgiu a base conceitual
e tridimensional do Plano Nacional de Cultura, alm do prprio texto da
lei regulamentadora, que tentou normatizar mecanismos de gesto e polticas
pblicas para as demandas elencadas.

Em texto da poca, Sergio S Leito, Secretrio de Polticas Culturais do Ministrio da Cultura em 2005, revela a expectativa do que representava a I Conferncia Nacional de Cultura para o xito do PNC, abordando a potencialidade
da participao social:
a Conferncia o marco inicial do Plano Nacional de Cultura. Todos os que
dela participam como delegados tm uma tarefa fundamental. No basta
estabelecer as diretrizes que subsidiaro o processo de elaborao do Plano,
mas, mais do que isto, preciso que sejam multiplicadores deste processo.
[...] Precisamos fazer com que este processo seja ampliado ao mximo. E
vocs sero os militantes, a partir de agora, no cotidiano de cada um, da
elaborao do Plano Nacional de Cultura. (LEITO, 2007, p. 228)

Se a I Conferncia Nacional de Cultura serviu para dar o pontap inicial no

processo de elaborao do Plano Nacional de Cultura, a II Conferncia Nacional
de Cultura serviu para arremat-lo. Ocorrida em maro de 2010, a II CNC aprovou os principais conceitos e contedos do PNC, alm de destacar, entre suas
propostas prioritrias, a necessidade de um marco regulatrio (MINISTRIO
DA CULTURA, 2012, p. 152). Ou seja, o que pretendia este frum da cultura era
passar a rgua no texto do PL 6.835/06 e aprov-lo. Mais uma vez, o debate
pblico e a mobilizao social surtiram efeito.
Envolvendo 3.200 municpios, quase trs vezes mais que a I CNC, e 225 mil
participantes, nmero quatro vezes superior ao da primeira, a II CNC mostrou
o crescimento da mobilizao dos setores culturais, incorporou novos temas e
segmentos (a exemplo de algumas indstrias criativas, como moda, design e
arquitetura) e deu amplitude s demandas polticas e institucionais da cultura.
Com isso, contribuiu sensivelmente para chamar a ateno dos congressistas
sobre a necessidade de aprovao do PNC. Em dezembro do mesmo ano, juntamente com seu Anexo de 275 estratgias e aes, fruto das conferncias e demais
instncias de participao direta, a Lei 12.343/10 foi aprovada.
3.5.2 Participao social, pactuao e legitimidade
Maria Paula Dallari Bucci imprime dimenso participativa um dos principais elementos constitutivos da esfera do processo na realizao das polticas
pblicas (BUCCI, 2006, p. 50). No mbito do Plano Nacional de Cultura, Albino
Rubim afirma que a opo pela sua construo coletiva, com participao efetiva
dos setores culturais, permite uma escolha potencialmente democrtica de um
conjunto de demandas e contribuies emanadas da comunidade cultural e da
sociedade civil (2008, p. 61).

Esta caracterstica do processo de desenvolvimento do PNC, de incorporar a

participao direta dos segmentos culturais como elemento fundante e estruturador, alinha-se ideia de cidadania cultural. Como visto, a ideia de participao
na vida cultural possui uma esfera simblica, de produo e fruio dos processos
artsticos e culturais, e uma esfera poltica, de incidncia direta na instncia de
formulao e deciso sobre as polticas culturais.
O que ocorreu com os seminrios, encontros, cmaras setoriais e a Conferncia foi a maximizao desta segunda esfera, poltica, da vida cultural. Foi uma
forma de estmulo e consagrao do envolvimento efetivo da sociedade civil,
que um dos maiores desafios para que a cidadania seja reinventada com base
no desenvolvimento humano (CAETANO, 2007, p. 46). Trata-se de um processo
essencial compreenso dessa nova cultura poltica instaurada pela cidadania
cultural. Sob esta nova perspectiva, para que se evitem programas meramente
assistencialistas e se inicie o combate s reais estruturas de excluso, imprescindvel, segundo Gerardo Caetano, que os beneficirios das novas polticas
pblicas se tornem, de modo crescente, sujeitos e no simples objetos da ao
poltica (CAETANO, 2007, p. 46, grifos do autor). justamente isto que pretendeu o Plano Nacional de Cultura: oferecer as condies polticas e institucionais
para que o pblico-alvo das polticas pblicas dele advindas fossem tambm
os prprios formuladores e articuladores dessas polticas.
Marilena Chau, nessa linha, afirma que
o direito participao nas decises de poltica cultural o direito dos
cidados de intervir na definio de diretrizes culturais e dos oramentos
pblicos, a fim de garantir tanto o acesso como a produo de cultura pelos
cidados. (CHAU, 2006, p. 138)

justamente o exerccio deste direito pela sociedade, e o seu reconhecimento

pelo Estado, que impedem que o campo cultural seja amputado da correlao
de foras polticas da dinmica social em que se insere. Com a sua garantia,
fundam-se polticas culturais que incorporam a viso dos cidados inseridos na
diviso social das classes inclusive as desiguais classes culturais , que, como
sujeitos sociais e polticos, se diferenciam, entram em conflito, comunicam e
trocam suas experincias, recusam formas de cultura, criam outras e movem
todo o processo cultural (CHAU, 2006, p. 138).
Como muitas vezes o setor da cultura tido, erroneamente, como alheio s
disputas polticas cotidianas centrais da sociedade, o fortalecimento da ideia
de cidadania cultural, sob o prisma da participao, torna-se imprescindvel.
Ela contribui para dirimir a urea alienada da cultura, inclusive no mbito
de disputas e decises do prprio setor cultural. Com isso, a cultura passa a ser

compreendida, e necessrio que assim o seja, dentro da perspectiva da disputa de hegemonia gramsciniana. Hegemonia esta que, segundo a interpretao
de Chau, sinnimo de cultura em sentido amplo e sobretudo de cultura em
sociedade de classes (CHAU, 2006, p. 22). Segundo ela, no se trata de instrumentalizar a cultura para a luta poltica e sim de fazer da prpria luta pela
hegemonia o processo histrico de instituio de uma cultura poltica.
O Plano Nacional de Cultura parece imiscudo desse sentido, especialmente
por inaugurar uma nova etapa na cultura poltica do prprio setor cultural. Nas
palavras de Rubim, a realizao aberta, democrtica e qualificada deste processo de debate e deciso acerca do PNC pode garantir um patamar nunca antes
vivenciado pelas polticas culturais (2008, p. 60).
Para a prpria realizao da dimenso simblica do PNC, que tem na diversidade cultural o pilar central, a assimilao da participao popular, e da
consequente tenso das foras polticas, imprescindvel. Jos Mrcio Barros
considera que a
diversidade cultural pensada sem a tensa, dinmica e poltica relao entre
sociedade civil, Estado e mercado, e os projetos polticos em disputa, limita-se a um arranjo de diferenas, um mosaico de singularidades curiosas.
(2009, p. 60)

Pensar polticas para a diversidade cultural, portanto, requer necessariamente
o reconhecimento da diversidade interna dos atores do campo cultural e a assimilao dessa pluralidade, que possui recortes tnicos, espaciais, institucionais,
polticos, comportamentais (BARROS, 2009, p. 60). Uma diversidade que abarca
distintos projetos polticos na rea da cultura, com tipos diferentes de protagonismos, vindos de campos variados da sociedade civil, cujos movimentos no
devem ser amortizados (BARROS, 2009, p. 60), mas, pelo contrrio, devem ser
absorvidos em sua mxima extenso.
O que se reivindica, portanto, e que o PNC parece ter contemplado, a observncia da diversidade cultural no apenas em seu aspecto simblico, mas
igualmente poltico. E este um fator que pode contribuir sensivelmente para
ampliar as condies de efetividade social do Plano, haja vista a grande possibilidade de os mais diversos segmentos, grupos, classes e comunidades culturais se
virem contemplados em seu resultado final. A lei 12.343/10 pode refletir em seu
esprito esse processo de internalizao de demandas plurais, j que foi nutrida
essencialmente por ele. Resta saber em que medida esse esprito influenciar o
potencial de concretizao dos objetivos do Plano Nacional de Cultura.
Sob essa perspectiva, acreditamos que a centralidade da participao social
no processo de construo do Plano, do ponto de vista jurdico, incorpora a legi-

timidade como seu elemento definidor, conferindo-lhe o carter de instrumento

com fora poltica para impulsionar a atuao do poder pblico e de norma com
condies de eficcia potencialmente ampliadas. A participao social no processo de elaborao do PNC e a pactuao dos seus valores e resultados podem
ser fatores decisivos na ampliao de suas condies de eficcia.
Quando se fala em pactuao, entende-se a dinmica de acordo entre os
integrantes do processo de participao social no desenvolvimento do PNC.
Estado, iniciativa privada e sociedade civil pactuaram, ainda que com maior ou
menor grau de negociao, as bases em que se deu o debate das aes, diretrizes
e objetivos do Plano Nacional de Cultura. Isso ocorreu nos encontros regionais
(municipais, estaduais, distrital) e nos encontros setoriais (segmentos culturais,
como culturas populares, tradicionais, povos indgenas; e linguagens artsticas,
como msica, dana, audiovisual, teatro, artes plsticas, circo etc.).
Partiu-se tambm do estabelecimento de alguns valores e conceitos que
norteariam o Plano, e que deveriam ser compartilhados pelos participantes
como base das discusses. Foram elencados sete valores e conceitos. Como o
Plano no fez uma diferenciao clara entre eles, consideraremos ambos com o
mesmo significado de ideias-fora ou de princpios. Descritos detalhadamente
no caderno de diretrizes do PNC (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 30-32), os
sete valores sobre os quais se desenvolveram os debates pblicos so:
(1) Cultura, um conceito abrangente: expresso simblica, direito e cidadania e vetor de desenvolvimento;
(2) A cultura brasileira dinmica: expressa relaes entre passado, presente
e futuro de nossa sociedade;
(3) As relaes com o meio ambiente fazem parte dos repertrios e das
escolhas culturais;
(4) A sociedade brasileira gera e dinamiza sua cultura, a despeito da omisso
ou interferncia autoritria do Estado e da lgica especfica do mercado;
(5) O Estado deve atuar como indutor, fomentador e regulador das atividades, servios e bens culturais;
(6) Ao Ministrio da Cultura cabe formular, promover e executar polticas,
programas e aes na rea da cultura;
(7) O Plano Nacional de Cultura est ancorado na corresponsabilidade de
diferentes instncias do poder pblico e da sociedade civil

Alm dos valores, as diretrizes e aes escolhidas pelos participantes dos

debates pblicos passaram pelo crivo de outras instncias de deciso, em um
processo de ratificao, priorizao e afunilamento das propostas, at se chegar
a um rol componente do Plano. Assim, os seminrios e encontros setoriais de

culturas populares, por exemplo, aconteciam em comunidades e cidades especficas. As propostas ali elencadas passavam para a discusso de um setorial
maior, incorporando outras regies e estados, at se chegar naquelas eleitas
em foro nacional. O mesmo acontecia com os encontros municipais, depois
estaduais e nacionais, que escolheram as aes e diretrizes que compuseram o
resultado das duas conferncias nacionais de cultura. Em todos estes momentos,
os delegados inscritos (com representao individual ou coletiva) se articulavam,
convergiam, divergiam, alteravam e suprimiam propostas, acrescentavam outras.
No final, chegava-se a um painel de aes e diretrizes debatidas, selecionadas e
referendadas pela sociedade. Ainda que no contentassem a todos, as diretrizes
e aes escolhidas eram o resultado de uma discusso pblica, assentada em
valores e espaos institucionais aceitos (fruns, seminrios, encontros, plenrias)
e refletiam as disputas polticas internalizadas nesse perodo. Com isso, se no
se pode falar em consenso neste processo, possvel afirmar que houve uma
pactuao social sobre os resultados obtidos.
Considerando que uma poltica cultural democrtica precisa ambientar
pactos entre culturas, ambientar um pluralismo efetivo (CAETANO, 2007, p.
48), inclusive quanto s decises sobre seus rumos, podemos considerar uma
contribuio positiva a pactuao entre diversos setores no desenvolvimento
do PNC. Levando em conta que as polticas pblicas oriundas da lei aprovada
sero direcionadas aos prprios grupos culturais que a embasaram, e que so
grandes as chances de tais grupos se verem espelhados em seus objetivos, esse
processo de pactuao pode ampliar o potencial de efetividade prtica do Plano.
Alm disso, a construo do plano em bases participativas e plurais reflete
uma racionalidade institucional onde se busca lidar com o dissenso e o conflito.
Seguindo o raciocnio de Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2001, p. 4-9), que
liga a noo jurdica da legalidade com a noo poltica da legitimidade, esse
atributo passa a ser importante para conferir maiores condies de eficcia
ao PNC.
Moreira Neto traz duas referncias importantes nesse sentido, relacionadas a
reflexes acerca do poder no Estado Democrtico de Direito. A primeira delas diz
respeito a uma ordem tico-poltica, que se liga legitimidade e estabiliza-se no
poder atravs da consolidao de valores consensualmente aceitos. A segunda
relaciona-se ordem tico-jurdica, que se refere instncia da legalidade e
mantm-se no poder por meio de normas coativamente impostas. O autor resgata
a ideia de ordem legtima, trazida pela sociologia weberiana, para avanar
construo da ideia de consenso, como instrumento social imprescindvel para
a conexo entre legitimidade (noo poltica) e legalidade (noo jurdica). Nessa
interconexo entre coao e consenso, o autor estabelece a seguinte relao:
onde h alto consenso, d-se primordialmente a legitimidade, com baixo nvel

de coero; onde h baixo consenso, emerge a legalidade, e, como demanda, o

alto nvel de coero (MOREIRA NETO, 2001, p. 4-9).
Sem adentrar o terreno complexo do debate sociolgico sobre a ideia de
consenso, mas utilizando a lgica jurdica acima exposta, o que se vislumbra
o potencial aumento das condies de efetividade de uma ordem normativa
caso ela seja implementada com base na relao profcua entre legalidade e
legitimidade. No caso de uma Lei, pode-se deduzir que quanto mais ela se estruture sobre valores compartilhados para no utilizar consensuados pelos
seus destinatrios, maior ser sua fora poltica geradora e, consequentemente,
maior a sua legitimidade. Com isso, diminui a necessidade da coero para que
ela seja aplicada e para que se sintam os seus efeitos.
O Plano Nacional de Cultura, uma lei que ampara polticas pblicas de cultura, de acordo com essa lgica, tem elevada a sua carga poltica de legitimidade,
em virtude de sua construo se basear em valores aceitos e comungados pelos
segmentos culturais participantes (seus destinatrios). A conexo dessa esfera
poltica com a dimenso jurdica da legalidade se deu de maneira profcua,
comprovada pela aprovao de uma emenda constitucional que criou o PNC e
de uma lei regulamentadora cujo programa se baseia nos valores sociais compartilhados. Assim, o nvel de coero necessrio para a aplicao do Plano Nacional
de Cultura tende a ser baixo, em virtude do seu alto grau de legitimidade alcanado. Por essa lgica, pode-se concluir que a participao social, que atribuiu o
fator de legitimao ao PNC, fortalecendo-o no campo social da cultura, pode
potencializar suas condies de concretizao.
3.6 As metas do Plano Nacional de Cultura: 53 objetivos para dez anos
O Plano Nacional de Cultura tem vigncia de dez anos. Nesse perodo, a Lei
12.343/10 servir como mapa normativo para o desenvolvimento das polticas
pblicas de cultura aptas a concretizar os objetivos do Plano, dispostos em seu
artigo 2. Quem desenvolver essas polticas o Estado, considerado nos trs
nveis federativos, que ganha atribuies objetivas, dispostas no artigo 3 da lei.
Para a implementao das polticas, os gestores se utilizaro dos mecanismos
previstos no PNC, como a transferncia de recursos fundo a fundo e a arquitetura
institucional federativa, cuja estruturao contar com o apoio do ferramental
institudo pelo Sistema Nacional de Cultura.
Junto com o aparato institucional, o PNC traz um Anexo de diretrizes e aes,
construdo colaborativamente, com diversos nveis de participao social, ao
longo dos dez anos de sua elaborao. Este balaio de demandas e caminhos
deve pautar o Estado, especialmente no que tange aos valores que orientaro
as polticas pblicas a serem implementadas. No entanto, somando as muitas

atribuies do poder pblico, os inmeros objetivos a serem alcanados e as

centenas de aes (so 275) que aliceram o PNC, passa a ser muito amplo o
espectro de anseios culturais e institucionais a serem contemplados. Com isso,
se no houver um programa de prioridades, corre-se o risco do potencial de
efetividade do Plano ser pulverizado, mitigado pela falta de foco estatal.
Para solucionar esse problema, a Lei 12.343/10 determinou a elaborao de
metas prioritrias para a execuo do Plano Nacional de Cultura. Estas metas
teriam que comear a ser discutidas e elencadas to logo o PNC fosse aprovado.
Seu artigo 12, 2, estabeleceu o prazo de 180 dias para a priorizao de metas
pelo Ministrio da Cultura, assessorado pelo Conselho Nacional de Poltica Cultural. Embora a Lei do PNC tenha sido aprovada em dezembro de 2010, o que
obrigaria o trmino do processo de priorizao at junho de 2011, as metas s
foram consolidadas em junho de 2012, um ano depois.
O processo de escolha das metas se deu por consulta pblica na Internet74,
aberta para toda a sociedade durante 30 dias, de 21 de setembro a 20 de outubro
de 2011. O Ministrio da Cultura submeteu consulta 48 metas, preestabelecidas
com base nas 275 aes e diretrizes que compem o Anexo do PNC. As propostas
de metas eram transversais e multidisciplinares, promovendo o cruzamento da
cultura com outros assuntos, como educao e comunicao, e foram divididas
em nove temas:
1 Reconhecimento e preservao da diversidade cultural;
2 Criao, fruio, difuso, circulao e consumo;
3 Educao e produo de conhecimento;
4 Ampliao e qualificao de espaos culturais;
5 Fortalecimento institucional e articulao federativa;
6 Participao social;
7 Desenvolvimento sustentvel da cultura;
8 Mecanismos de fomento e financiamento;
9 Polticas setoriais.

De acordo com o MinC75, durante este perodo, foram feitas 8.679 visitas ao
site por 6.273 pessoas. Foram gerados 488 comentrios e mais de 600 contribuies sobre as metas. Alm da discusso em cima das metas preestabelecidas,
outras 62 novas metas foram sugeridas. Ao final do processo, foram escolhidas

74 A consulta pblica ocorreu na plataforma virtual do Plano Nacional de Cultura: http://pnc.culturadigital.br/.

75 Conforme os nmeros divulgados pela pgina oficial do MinC: http://www.cultura.gov.br/site/2011/10/05/consultapublica-das-metas-do-pnc-2/.

53 metas76 prioritrias para a realizao no perodo de dez anos de vigncia

do PNC.
Mais do que analis-las uma a uma, interessa a este trabalho saber em que
campo se situam e identificar quais foram as linguagens, segmentos ou interfaces priorizadas pelo PNC. Para isso, pode-se tomar como base o prprio ndice
de catalogao das metas, trazido pelo caderno publicado pelo MinC (2012, p.
210-214). A partir dele, podemos identificar algumas reas com maior incidncia
de metas. Apenas duas ressalvas se fazem importantes. A primeira a de que
uma meta pode comportar mais de um tema, por seu carter transdisciplinar. A
segunda, e mais relevante, a de que apenas a indicao numrica de quantos
temas so contemplados no basta para avaliar o alcance do PNC sobre estes
objetivos escolhidos. Para uma avaliao mais apurada acerca disso, seria preciso
uma anlise qualitativa das metas, individual e comparativamente, de maneira a
compor um painel mais fidedigno. Por ora, esta tarefa no cabe no escopo deste
trabalho, que se restringir a indicar algumas reas que mereceram destaque na
priorizao.
Assim, podem ser citados: o terreno da diversidade cultural, com oito metas
relacionadas; o teatro, com nove metas com que dialoga direta ou indiretamente;
o setor de patrimnio cultural (material e imaterial), abordado por 11 metas; e
o segmento de livro e leitura, contemplado, em maior ou menor grau, tambm
por 11 metas.
Alguns temas possuem apenas uma meta especfica, como arqueologia, cultura digital, imigrantes e festas populares. Entretanto, eles podem ser atendidos
em outras metas, o que refora a necessidade de uma anlise qualitativa sobre
esta priorizao.
Em resumo, o que importa destacar a satisfao deste requisito tcnico-normativo, previsto pela Lei 12.343/10 a priorizao de metas para a implementao
de polticas culturais no prximo decnio , que traz mais um contribuio para
a ampliao das condies de efetividade do Plano Nacional de Cultura.
3.7 Informaes e indicadores culturais:
monitoramento e reviso das polticas pblicas de cultura

Por ser uma lei cujo processo de implementao conta com diretrizes e metas definidas, para uma perspectiva temporal de execuo de dez anos, o Plano
Nacional de Cultura se preocupou em prever um sistema de monitoramento
das polticas pblicas desenvolvidas. Este acompanhamento visa efetiva
76 Pela extenso que ocupam, as metas no sero arroladas na ntegra. Elas esto disponveis no documento oficial da
consulta pblica http://pnc.culturadigital.br/wp-content/uploads/2012/02/METAS_PNC_final.pdf. -, ou no caderno
de metas do PNC, publicado pelo MinC em junho de 2012: http://www.cultura.gov.br/site/2012/06/27/plano-nacionalde-cultura-38/.

coordenao de recursos e aes pblicas (MINISTRIO DA CULTURA, 2008,

p. 28) e busca requisitos de eficincia, eficcia e efetividade, monitorados pelas
instituies pblicas e pela sociedade (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 28).
A Lei 12.343/10, em seu artigo 11, por exemplo, estabelece que o PNC deve ser
revisto a cada quatro anos, contados a partir de sua promulgao, em dezembro
de 2010. A metodologia desta reviso e o processo institucional pelo qual ela se
dar ainda dependem de regulamentao. Contudo, certo que ela deve incorporar o Executivo (Ministrio da Cultura, estados e municpios que aderirem ao
Plano), o Legislativo (representantes indicados pela Cmara dos Deputados) e
a sociedade, tanto atravs do Conselho Nacional de Poltica Cultural quanto do
setor cultural em geral, conforme o 1 do artigo 12.
correto que se pense um sistema, atrelado umbilicalmente ao Plano, para
revisar as diretrizes e metas e para reorientar os caminhos do Estado em caso de
insucesso com as polticas at ento desenvolvidas. Este sistema de monitoramento se justifica quando se consideram alguns fatores na implementao das
polticas pblicas de cultura: a riqueza e complexidade das relaes simblicas
da sociedade brasileira, geradoras da ampla diversidade de expresses artsticas
e culturais, muitas vezes intangveis ou difceis de serem objetivamente mensuradas; a vastido do territrio nacional, com as consequentes peculiaridades
regionais e locais, que obrigam critrios diversos para apurar desdobramentos das
polticas executadas em cada nvel; o fato de o Plano propor um pacto federativo,
juntamente com o Sistema Nacional de Cultura, o que demanda informaes
concretas sobre o impacto dos recursos, polticas e aes que sero capilarizados
de forma heterognea atravs dos trs entes federativos; a interligao de ordens
de ao diferenciadas acesso a servios, construo e distribuio de aparelhos, reconhecimento e valorizao de manifestaes existentes, programas de
difuso e criao de pblico, dinamizao de cadeias econmicas de produo
e consumo, gesto e formao, fomento s linguagens artsticas etc. , sendo
que para cada uma delas so necessrios dados fundamentados de alcance,
impacto e assimilao das polticas; e a necessidade de agregar a sociedade civil, e especialmente os rgos governamentais de pesquisa e as universidades,
na gerao e circulao de insumos acerca dos desdobramentos do Plano, por
meio de uma inteligncia de aproveitamento e circulao dos diferentes nveis
qualitativos de informao gerada.
Considerados estes fatores, cabe explicitar a previso do PNC:
Art. 8 Compete ao Ministrio da Cultura monitorar e avaliar periodicamente o alcance das diretrizes e eficcia das metas do Plano Nacional de
Cultura com base em indicadores nacionais, regionais e locais que quantifiquem a oferta e a demanda por bens, servios e contedos, os nveis de

trabalho, renda e acesso da cultura, de institucionalizao e gesto cultural,

de desenvolvimento econmico-cultural e de implantao sustentvel de
equipamentos culturais.
Pargrafo nico. O processo de monitoramento e avaliao do PNC contar
com a participao do Conselho Nacional de Poltica Cultural, tendo o apoio
de especialistas, tcnicos e agentes culturais, de institutos de pesquisa, de
universidades, de instituies culturais, de organizaes e redes socioculturais, alm do apoio de outros rgos colegiados de carter consultivo, na
forma do regulamento.

O texto parece abarcar grande parte das preocupaes relativas criao de

condies para o desenvolvimento de informaes e indicadores embasados,
que considerem regies e dinmicas culturais variadas e, ao mesmo tempo,
agreguem diferentes centros geradores desses dados. Trata-se de amparar
normativamente a tentativa de criar uma rede cooperativa de instituies
e agentes (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 28) capaz de acessar e gerar
indicadores aptos a fundamentar a tomada de decises sobre a reviso peridica dos rumos das polticas em andamento (MINISTRIO DA CULTURA,
2008, p. 28).
O principal mecanismo para empreender institucionalmente esta dinmica
o Sistema Nacional de Informaes e Indicadores Culturais (SNIIC). O SNIIC
foi institudo pela Lei 12.343/10, com a caracterstica de ser declaratrio, abarcando e sistematizando informaes declaradas pela Unio, estados, Distrito
Federal, municpios e pelos demais institutos conveniados para criarem e sistematizarem essas informaes, nas reas de economia da cultura e pesquisas
socioeconmicas e demogrficas. Esto localizados nestas reas institutos que
j vm desenvolvendo, nos ltimos anos, pesquisas quantitativas e qualitativas
em parceria com o Ministrio da Cultura, como o Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (Ipea) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)77.
As informaes do SNIIC devero ser integradas, sistematizadas e mantidas
de forma transparente e amplamente publicizada na Internet. Conforme o
artigo 10 e pargrafos da Lei 12.343/10, tais informaes integraro o processo
de monitoramento e avaliao do PNC. Em um primeiro momento, a avaliao
ser das metas priorizadas de curto e mdio prazo, nesse primeiro perodo de
quatro anos. Contudo, j havia uma atribuio anterior designada ao SNIIC, de
subsidiar o prprio estabelecimento de tais metas, porm, no se sabe ao certo
at que ponto houve o aproveitamento de um sistema integrado de dados e
indicadores nessa priorizao.

77 Como exemplos, o estudo Poltica Cultural no Brasil, 2002-2006: acompanhamento e anlise, em parceria com o Ipea, e
o Munic: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Cultura 2006, em parceria com o IBGE, ambos publicados em 2007.

Importa ressaltar que o principal objetivo do SNIIC, como o prprio nome

sugere, criar indicadores e informaes no campo da cultura. Nesse sentido,
cumpre apenas destacar brevemente a diferena entre estes dois termos (indicadores e informaes) e como eles podem ser aproveitados no Plano Nacional
de Cultura. Dessa maneira, importante indicar como o PNC poder, atravs do
SNIIC, contar com duas informaes elementares para o seu monitoramento,
conforme Lia Calabre (2011, p. 73): informaes sobre o objeto da poltica e
ferramentas e avaliao.
Primeiramente, portanto, cabe uma diferenciao bsica entre indicadores
e informaes (dados ou estatsticas), trazida por Donders e Laaksonen (2011,
p. 93-99): enquanto as informaes fornecem apenas medies descritivas
(DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 93) sobre questes diversas analisadas, os
indicadores devem estar ligados a um propsito claro e ajudar a definir e avaliar o sucesso das polticas e como metas de curto e longo prazo so atingidas
(DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 99, grifos do autor).
Na mesma linha, aparece importante definio de Calabre:
Indicadores culturais devem se prestar a subsidiar as atividades da gesto
pblica de cultura, tendo como princpio bsico o de que cultura um
direito do conjunto de cidados que est garantido pela Constituio. Um
indicador informa algo sobre uma realidade, a mensurao sistemtica
das aes e polticas nos permite perceber as mudanas que esto sendo
processadas. (2011, p. 77)

Com base nessa delimitao, o PNC surge como um agregador sistemtico
de informaes e indicadores, que devem ser operacionalizados simultaneamente pelo Estado, de maneira a possibilitarem diagnsticos fidedignos
sobre o campo da cultura e prognsticos consistentes sobre os rumos de
tomada e reorientao das polticas pblicas.
Para tanto, algumas dificuldades se impem. A primeira delas fazer com
que a prpria lgica de gerao de informaes e indicadores se oriente
pela viso ampliada e complexa de cultura, como um conceito amplo, um
lugar propiciador de mltiplos dilogos (CALABRE, 2011, p. 77), incorporando no apenas acesso, produo e fruio, mas todo o conjunto de
saberes e fazeres (CALABRE, 2011, p. 77). Nesse sentido, to fundamental
quanto ampliar a dimenso conceitual dos indicadores, delimitar as reas
a serem monitoradas e analisadas como servios, produo, consumo,
distribuio, prticas e os objetivos almejados elaborao de polticas,
apurao de resultados, estabelecimento de subsdios, fomento etc. (CALABRE, 2011, p. 78)

Outra preocupao, ressaltada por Calabre, que deve ocupar o SNIIC e todos
os processos de acompanhamento das polticas pblicas de cultura, a criao de
uma conta-satlite de cultura (CALABRE, 2011, p. 79), responsvel por agregar
informaes e resultados essenciais discusso do papel da cultura frente aos
outros setores do contexto econmico brasileiro. E, alm disso, o SNIIC deve
atentar para a lgica de descentralizao administrativa do PNC, em nvel regional e local, que obriga igual regionalizao dos mecanismos, rgos, institutos,
recursos e dinmicas de produo de informaes e indicadores.
Contudo, com o crescimento recente da quantidade de informaes sobre
cultura, com a progressiva qualificao dos dados e pesquisas, e com o incremento do apoio pblico, atravs sobremaneira dos institutos de pesquisa, Calabre
(2011, p. 80) aponta que o principal desafio do momento transformar todas
estas informaes em indicadores. Ou seja, redimensionar todos os dados relevantes apreendidos nacionalmente sobre o setor cultural com base nos objetivos
programticos propostos pelo Plano.
Esta converso de informaes em indicadores possibilitaria, inclusive, a
prpria qualificao metodolgica destes ltimos, criando mais ferramentas
de anlise e utilizao de resultados. Nesse sentido, uma primeira classificao
(DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 99) divide os indicadores de uma forma
geral, e no apenas os do campo cultural em: indicadores estruturais, de processo e de resultado. Lia Calabre (2011, p. 79) prefere recortar esta tipologia para
a rea cultural e indica, assim, apenas dois tipos: indicadores de carter setorial,
aqueles voltados s informaes de determinados setores culturais, como msica,
teatro, dana, artes plsticas etc.; e indicadores de carter transversal, referentes
a diversos segmentos da cultura de forma transversal, abarcando comrcio de
bens e servios culturais, propriedade intelectual, emprego e formao etc. De
acordo com a autora, possvel ainda, dentro destas categorias, subdividir indicadores de esforos (como o nmero de bibliotecas, por exemplo) e de resultados
(aumento do pblico leitor).
O SNIIC se insere em uma conjuntura em que so mais facilmente identificveis os indicadores transversais, j surgindo, portanto, como um desafio
inicial, estabelecer as condies para que se ampliem indicadores relacionados
aos segmentos e linguagens especficas da cultura. Somado a este objetivo,
outros tantos so colocados para o SNIIC, no artigo 9 do PNC, desde coletar,
sistematizar e interpretar dados e fornecer metodologias (inciso I) at assegurar
sociedade civil efetiva participao no monitoramento das polticas pblicas
empreendidas. Por ora, no que tange ao aspecto institucional e administrativo,
a plena operacionalizao do SNIIC como principal mecanismo de monitoramento do Plano depende de regulamento especfico sobre como este se dar.

3.8 Plano e Sistema Nacional de Cultura:

integrao institucional e capilaridade das polticas culturais

A Lei 12.343/10 traz em seu artigo 3:

1 O Sistema Nacional de Cultura SNC, criado por lei especfica, ser
o principal articulador federativo do PNC, estabelecendo mecanismos de
gesto compartilhada entre os entes federados e a sociedade civil.

Em termos pragmticos, o Plano Nacional de Cultura operacionalizar o SNC

que, por sua vez, deve lhe garantir unicidade e capilaridade. O PNC, segundo seu
documento-base, uma pea fundamental da estrutura do Sistema Nacional
de Cultura, constituindo-se no elemento que vai materializ-lo, dar-lhe concretude, na medida em que conceitua, organiza, estrutura e implementa polticas
pblicas de cultura em todo o pas (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p. 14).
Nessa perspectiva, essencial analisar como as polticas, aes e programas
se estruturam e se incorporam no ordenamento jurdico e avaliar como se relacionam, de maneira a possibilitar a criao de um modelo integrado poltica
e institucionalmente, com organicidade, capilaridade e alcance nas trs esferas
de governo, como ocorre em outras reas das polticas sociais.
Pela importncia que possui essa comunicao normativa e institucional, h
quem inclusive critique a pouca ateno dada pela Lei 12.343/10 matria, a
exemplo de Albino Rubim (2008, p. 63). A crtica do autor diz respeito principalmente s poucas menes feitas ao Sistema pelo caderno de diretrizes do PNC.
importante ressaltar que, para parte da doutrina, o Sistema Nacional de
Cultura j existe, ainda que disfarado nas estruturas institucionais da gesto
cultural pblica. Cunha Filho, por exemplo, acredita que o que h de leis, rgos
e atividades relacionadas cultura j forma o nosso sistema (CUNHA FILHO,
2010b, p. 93). Restaria agora materializ-lo legalmente, pois sua existncia ainda informal e virtual. Prova disso a promulgao apenas recente, em 29 de
novembro de 2012, da EC 71/2010, que inseriu o SNC na Constituio Federal.
Assim, para compreender a ideia do Sistema, e por conseguinte entender a
sua importncia para o Plano, passa ser necessrio explicar a sua lgica. Nessa
tarefa, vlida a ideia de sistema concebida por Edgar Morin. Para ele, sistema
seria um conjunto de partes interligadas que interagem entre si, de maneira
que a soma dessas partes sempre maior ou menor que o sistema, e este possui
algumas qualidades que cada parte integrante, isoladamente, no tem (MORIN,
2009, p. 21-34).
A ideia aqui de uma poltica que realize a conjugao racional de recursos
dos poderes pblicos das diferentes esferas (federal, estadual, distrital e muni-

cipal) (CUNHA FILHO, 2007, p. 3) e que seja um modelo de gesto e promoo

conjunta de polticas pblicas de cultura, pactuadas entre os entes da federao
e a sociedade civil (MINISTRIO DA CULTURA, 2009, p. 17), de modo a formular e implantar polticas pblicas de cultura, democrticas e permanentes [...],
promovendo o desenvolvimento humano, social e econmico com pleno
exerccio dos direitos culturais e acesso aos bens e servios culturais (MINISTRIO DA CULTURA, 2009, p. 16).
Essa concepo de sistema apresenta-se nos moldes do Sistema nico de
Sade (SUS)78. A estruturao institucional dos conselhos, conferncias e fundos nos trs nveis da federao e a vinculao oramentria para a gesto dos
programas e aes so os mecanismos estruturantes desse modelo.
Pela arquitetura proposta, o sistema ser criado no apenas em nvel nacional, mas sero institudos tambm o Sistema Estadual de Cultura e o Sistema
Municipal de Cultura. E em todos os nveis federativos, os elementos constitutivos sero: rgos gestores da cultura; conselho de poltica cultural; sistema de
financiamento cultura; comisses intergestoras; programa de formao na rea
da cultura; sistema de informaes e indicadores culturais; sistemas setoriais de
cultura; plano de cultura; e conferncia de cultura.
A conceituao, o objetivo e os elementos constituintes do SNC fazem emergir
alguns pontos de importante questionamento. Baseado no princpio constitucional do pacto federativo, torna-se essencial discutir de que modo esse modelo de
sistema, que tem o Ministrio da Cultura como rgo mximo de coordenao,
ir interferir na competncia que tem os estados e municpios para exercerem seu
papel de elaboradores das normas relativas s suas prprias polticas culturais.
Alm disso, ainda paira a dvida sobre a efetividade dessas polticas compartilhadas verticalmente, na estrutura federativa, j que Plano e Sistema ainda esto
longe de apresentarem os resultados fticos de sua conjugao.
Cunha Filho entende que
um diferencial bsico de um sistema nacional de cultura, em virtude do
pluralismo de expresses, que no deve ser do tipo unificador mas
coordenador, devendo a adeso ao mesmo proceder-se de forma voluntria para os entes que detenham o perfil de estmulo cultura. (CUNHA
FILHO, 2007, p. 3)

De fato, o SNC prev que o Acordo de Cooperao Federativa tenha adeso

voluntria (MINISTRIO DA CULTURA; CMARA DOS DEPUTADOS, 2009, p.
18) dos estados e municpios. Com a perspectiva inicial e otimista de que o SNC
78 O SUS est previsto nos artigos 198 a 200 da Constituio Federal e teve a implementao de seus fundos e a dinmica
de transferncia de recursos regulamentadas pela Emenda Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000.

teria aprovao mais clere, o Governo havia estipulado um prazo inicial para
esta adeso: at 2011. Obviamente, este prazo caducou, apesar de muitos municpios, poca, j terem manifestado interesse em aderir ao Sistema, preenchendo, inclusive, alguns requisitos para isso, como a formao de um conselho e a
elaborao de um plano de cultura local. Hoje, os 26 estados e o Distrito Federal
aderiram ao SNC, alm de 2535 municpios por todo o Brasil79.
Como a integrao do Plano ao Sistema diz respeito basicamente ao pacto
federativo para a implementao de polticas comuns, outras questes merecem ser levantadas. A organizao administrativa e institucional uma delas,
especialmente em nvel municipal. Um dado importante do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE)80 mostra que, em 2006, 42,1% dos municpios
brasileiros no tinham poltica de cultura formulada. A isso se soma o fato de
grande parte dos municpios terem suas secretarias de cultura atreladas a outras
pastas, como lazer, esportes, turismo e educao. Muitas vezes, em ordem de
prioridades, a cultura ocupava a segunda ou terceira posio nessas secretarias.
Jos Carlos Durand traz um panorama concreto sobre essa realidade:
No Brasil, sequer se sabe quantas prefeituras possuem secretarias de cultura
e, por conseguinte, em quantas os assuntos culturais so tratados atravs
de secretarias de educao, esportes e turismo, ou outra qualquer. O fato
de haver uma secretaria autnoma para cultura nos organogramas estadual e municipal no significa necessariamente que nos locais onde isso
ocorre o trato da rea seja mais eficiente, gil e substantivamente melhor.
(DURAND, 2011, p. 67)

Trata-se de uma anlise importante, haja vista a transferncia de recursos

fundo a fundo verticalmente, do fundo nacional para os fundos estaduais e
municipais de cultura depender do estgio de evoluo das polticas pblicas
de cada municpio.
Com relao aos recursos do SNC, outro ponto a ser discutido tem a ver com
a dinmica de financiamento da cultura. O Sistema prev contar com a verba
destinada diretamente do Oramento da Unio81, que ir abastecer os fundos
federais para o repasse aos estados e municpios. Isso tambm estipulado na
lei do PNC, em seus artigos 5 e 6. No entanto, o descompasso no caminho de
aprovao, vigncia e eficcia dos mecanismos institucionais de ambas as pro79 De acordo com o site do Ministrio da Cultura (www.cultura.gov.br), com informaes atualizadas em 05 de novembro
de 2014.
80 IBGE. Munic: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Cultura 2006, disponvel em http://www.ibge.gov.br/
home/estatistica/economia/perfilmunic/cultura2006/cultura2006.pdf.
81 Com a aprovao da PEC 150/2003, ocorrer a vinculao oramentria da cultura, de modo que ser obrigatrio o
repasse para a cultura de 2% do Oramento da Unio; 1% dos oramentos estaduais; e 0,5% dos oramentos municipais.
Do oramento da Unio, 25% sero destinados aos Estados e 25% aos municpios.

postas acaba sendo um bice para que essa alternativa de financiamento pblico
das polticas culturais ocorra, pelo menos em curto prazo.
Em resumo, o que se pretende destacar, de forma breve, mas enftica, a
relevncia da implementao do SNC para ampliar as condies de eficcia do
Plano Nacional de Cultura. Em virtude, inclusive, de um fator essencial para as
polticas culturais contemporneas, a participao social, necessrio que a
instaurao ftica e legal do Sistema acontea. Atravs dele, sero ampliadas e
qualificadas vrias instncias de participao popular, especialmente os conselhos de cultura, nos trs nveis da Federao. No que se refere diretamente ao
Plano, o fortalecimento dos conselhos ajudar na articulao e mobilizao dos
grupos culturais para as prximas conferncias nacionais de cultura.
Hamilton Faria destaca esta importncia dos conselhos para a participao
popular nos rumos das polticas pblicas:
um conselho deve servir para construir a esfera pblica no estatal, alm de
aproximar experincias e vises da sociedade e do governo, num autntico
dilogo intercultural. Dessa forma, importante dizer que o conselho, se for
um instrumento apenas de governo, est fora de seus propsitos originais
porque deve fazer interface, mediao entre interesses da sociedade e do
governo (FARIA, 2005, p. 120).

Os conselhos tm papel importante na estruturao do SNC e a sua concepo e evoluo no processo poltico-administrativo tambm tornam importante
o levantamento de alguns pontos, como a discusso sobre a melhor forma de
participao popular na arquitetura do SNC. preciso debater se a estrutura
paritria entre governo e sociedade civil, a ser disposta nestas instncias, suficiente para dar conta da representatividade e da participao pretendidas. Alm
disso, essencial estipular mecanismos de controle para garantir que as diretrizes eleitas pelos conselhos sero devidamente inseridas nas aes e programas.
Por fim, a efetividade do Sistema que fatalmente atinge a do Plano depende
tambm de como manter os indivduos interessados nos rumos pblicos da cultura. Neste ponto, preciso considerar o crescimento do nmero de conselhos,
existentes em vrias polticas sociais, como sade, educao, comunicao, e
no banaliz-los enquanto esfera legtima de participao popular, esvaziando
o seu sentido poltico.
Estes so alguns pontos nevrlgicos da relao institucional entre Sistema e
Plano Nacional de Cultura que, se no sero aqui aprofundados, merecem ser
ao menos problematizados para a busca de solues integradas e efetivas para
a implementao das polticas pblicas de cultura.

3.9 Efetividade e condies de eficcia do Plano Nacional de Cultura

No incio deste captulo 3, afirmamos que a anlise da natureza jurdica do
Plano Nacional de Cultura, uma norma constitucional com regulamentao legal,
tomaria dois caminhos: a discusso sobre como normas feito esta so capazes
de prever e impulsionar polticas pblicas; e o debate acerca das condies de
efetividade e eficcia do PNC, que s poderia ser feito aps o estudo de todos os
seus elementos. Vencida a primeira discusso, e pormenorizados os elementos
essenciais do Plano, passamos, ento, ao derradeiro estudo deste captulo.
Antes de inici-lo, entretanto, importante ressaltar que o debate sobre as
condies de eficcia do Plano no est circunscrito a este item do trabalho,
mas perpassa todo o seu teor. Em todas as sees destinadas a estudar o PNC
desde suas bases tericas, natureza jurdica, elementos estruturantes e processo
de desenvolvimento , estava presente a anlise das condies de realizao do
Plano, com as respectivas razes jurdicas, polticas, estruturais e institucionais.
Dessa forma, o que faz este captulo apenas ceder um espao para o destaque
de alguns pontos sobressalentes sobre o assunto.
Proceder a essa anlise das condies de uma lei certamente uma tarefa
tcnica, que abarca a observncia das teorias jurdicas a respeito da eficcia,
o que objetivamente ser feito. Porm, trata-se de empreender tambm, e
o momento oportuno neste trabalho, um exerccio de identificao de alguns
problemas e lacunas da lei, em seu texto e seu processo de formulao, cuja
insolvncia fatalmente interferir nas condies de xito do Plano Nacional de
Cultura. Desse modo, a ideia no diagnosticar categoricamente se o PNC ser
ou no eficaz, cumprindo seus objetivos, mesmo porque esta misso depende do
passar dos anos, em anlise de mdio e longo prazo. O objetivo, agora, apenas
trazer suas perspectivas de produo de efeitos no mundo jurdico e no corpo
social. Obviamente, sem pretenses de adivinho, pois, alm da configurao
jurdica, muitos so os fatores que influenciaro na efetividade do Plano.
Assim, tratando-se primeiramente do recorte objetivo sobre as condies de
eficcia do PNC, cabe brevemente localizar essa discusso no campo jurdico.
O exame do artigo 215 da Constituio Federal enquanto norma programtica
j sediou este debate no mbito da teoria da eficcia, trazendo as bases para a
classificao das normas constitucionais quanto sua eficcia e aplicabilidade.
Vale apenas sublinhar algumas questes faltantes no que toca ao Plano enquanto
norma constitucional ( 3 do artigo 215).
Jos Afonso da Silva (2008, p. 82-87) traz a sua categorizao clssica das
normas constitucionais, dividindo-as em: normas de eficcia plena e aplicabilidade imediata, direta e integral, que produzem efeitos instantneos,
desde o incio da vigncia constitucional, regulando integralmente as relaes

jurdicas sob sua tutela; normas de eficcia contida e aplicabilidade direta e

imediata, mas possivelmente no integral, as quais produzem efeitos imediatos, mas restritos em sua integralidade por algumas circunstncias (como a
regulamentao posterior); e normas de eficcia limitada (ou reduzida), cuja
produo de efeitos no integral sobre o objeto tutelado, tampouco imediata,
dependendo inescapavelmente de uma ao ulterior do legislador ordinrio.
Esta ltima categoria o autor subdivide em: normas declaratrias de princpios
institutivos ou organizativos, que tratam, de forma genrica, da parte organizativa da Constituio; e normas declaratrias de princpio programtico, ou
normas programticas, de contedo tico-social, instituidoras de programas
de ordem poltica, econmica e social.
Dentro deste quadro terminolgico, a norma constitucional do Plano Nacional
de Cultura se classifica como uma norma programtica, que institui uma diretiva
de ao estatal no campo da cultura, a fim de garantir direitos culturais, com
indicativo de regulamentao posterior para suplementar sua normatividade
limitada , que viria a ser a Lei 12.343/10. Com a sua regulamentao legal, que
detalha os mecanismos de consecuo dos objetivos constitucionais expostos, a
norma perderia o seu carter programtico e reduzido, j que seus efeitos seriam
integrais e imediatos.
No entanto, a avaliao sobre a eficcia e aplicabilidade de uma lei no deve
se restringir sua capacidade de produo de efeitos apenas no mundo jurdico.
imprescindvel que se leve em conta o seu potencial de produo de efeitos no
corpo social, ou o desempenho concreto de sua funo social, como prefere
Lus Roberto Barroso (2000, p. 85). Assim, preciso que se considere tambm a
adequao da norma realidade (SILVA, 2009, p. 229), de modo a atingir sua
efetividade ou eficcia social. Essa condio faz parte da capacidade da eficcia
(jurdica) e satisfeita atravs de requisitos de ordem tcnico-normativa, mas
tambm de natureza ftica (FERRAZ JUNIOR, 2010, p. 166). Nas palavras de Tercio
Sampaio Ferraz Junior, uma norma se diz socialmente eficaz quando encontra
na realidade condies adequadas para produzir seus efeitos (FERRAZ JUNIOR,
2010, p. 166-167). E para analisar a efetividade de uma norma, conforme ressalta
Virglio Afonso da Silva, essencial considerar que a produo de efeitos depende sempre de outras variveis que no somente o dispositivo constitucional ou
legal (SILVA, 2009, p. 229, grifo do autor), inclusive quando se trata da eficcia
estritamente jurdica, e no apenas a eficcia social.
Nessa perspectiva, a avaliao da eficcia de uma norma deve levar em
conta as condies tcnico-normativas exigveis para a sua aplicao (eficcia
tcnica) e satisfao dos objetivos visados (efetividade ou eficcia social)
(FERRAZ JUNIOR, 2010, p. 171). com base nessa diretriz analtica, portanto,
que as possibilidades de sucesso normativo (FERRAZ JUNIOR, 2010, p. 167)

do Plano Nacional de Cultura devem ser averiguadas. Para tanto, consideram-se

alguns de seus dispositivos da esfera jurdica mais tcnica, muitos dos quais j
analisados no decorrer deste trabalho , mas tambm algumas variveis que
podem interferir na sua consecuo.
Do ponto de vista tcnico-normativo, existem algumas condies j satisfeitas
e outras ainda a serem contempladas. Considerando, como propusemos, o Plano
Nacional de Cultura como um anteparo legal de polticas pblicas de cultura, o
primeiro e mais elementar requisito de ordem legal a sua efetiva insero no
ordenamento jurdico brasileiro. Assim, como pressupostos basilares de existncia, o Plano Nacional de Cultura precisaria satisfazer, pela perspectiva dogmtica (FERRAZ JUNIOR, 2010, p. 171), as condies de: validade (ter cumprido
os requisitos formais e materiais de incorporao ao sistema jurdico); vigncia
(a previso de seu perodo de produo de efeitos, o seu prazo de validade); e
vigor82 (a aquisio de fora vinculante pelo tempo de sua vigncia). A eficcia,
quarta condio, dependente da consecuo das primeiras.
Os primeiros requisitos tcnico-normativos foram superados. O Plano Nacional de Cultura foi aprovado pela Emenda Constitucional 48/2005, que o inseriu
no artigo 215 ( 3) da Constituio (validade). Com a aprovao da Lei 12.343/10,
houve a sua regulamentao e estabelecimento do perodo de dez anos (vigncia)
para a consecuo de seus objetivos, tempo em que passa a vincular Estado e
particulares (vigor).
Na Lei 12.343/10, outros comandos tcnicos foram previstos e teriam de ser
cumpridos para promover a sua eficcia tcnica integral. O primeiro e mais urgente
deles o estabelecimento de metas prioritrias de desenvolvimento institucional
e cultural a serem alcanadas atravs de polticas pblicas no prazo de vigncia
da Lei. Tais metas no retiram o compromisso estatal, de ordem prestacional, de
cumprir as demais aes previstas no Plano. Elas apenas seriam escolhidas como
as merecedoras do olhar prioritrio do Estado para a garantia de consecuo.
O 2 do artigo 12 do PNC determinou que tais metas deveriam ser fixadas
pela coordenao executiva do Plano, a cargo do Ministrio da Cultura, a partir
de subsdios do Sistema Nacional de Informaes e Indicadores Culturais (SNIIC),
em 180 dias a partir da promulgao da lei. Entretanto, as metas s foram estabelecidas um ano e meio depois, com a publicao do caderno As metas do
Plano Nacional de Cultura, em junho de 2012. O SNIIC pea institucional chave
para a implementao do PNC , por sua vez, foi criado tardiamente, apenas no
primeiro semestre de 2013, com seu primeiro mdulo (Registro Aberto da Cultura RAC) em fase de teste. De qualquer maneira, a priorizao das metas foi

82 Apesar de alguns autores, como Tercio Sampaio Ferraz Junior, considerarem vigncia e vigor como categorias dogmticas
diferentes, por cremos no haver prejuzo ao trabalho e sem adentrarmos essa discusso terica, optaremos em alguns
momentos pelo emprego dos termos com o mesmo sentido, de acordo com o contexto em que estiverem inseridos.

um requisito tcnico satisfeito, aumentando as condies de eficcia do Plano.

Igualmente de ordem tcnico-normativa, outro requisito legal ainda a ser
cumprido est relacionado arquitetura institucional do Plano na estrutura
federativa. O 2 do artigo 3 apregoa que a vinculao dos estados, Distrito
Federal e municpios s diretrizes e metas do Plano Nacional de Cultura far-se-
por meio de termo de adeso voluntria, na forma do regulamento. Esta regulamentao, provavelmente estipulada por decreto presidencial, ainda no foi
realizada. Dessa forma, apesar de a lei no limitar um tempo para que isso ocorra,
a falta de um regulamento atravanca objetivos que demandam a capilarizao
das polticas em nvel municipal e estadual, o estabelecimento de mecanismos
de gesto e financiamento compartilhado de aes pblicas e a prpria interligao institucional com o Sistema Nacional de Cultura, principal responsvel
pela articulao federativa do Plano.
Ainda no mbito institucional e federativo, outro dispositivo tcnico da lei
carece de regulamentao. O Plano prev que as aes compartilhadas entre os
diferentes entes da Federao sero financiadas atravs de um sistema de transferncia de recursos fundo a fundo: da Unio aos estados, municpios e Distrito
Federal. Essa dinmica demanda no apenas a criao dos fundos (que depende
da adeso voluntria dos entes ao PNC), mas tambm o seu acompanhamento e
fiscalizao pelos conselhos locais de cultura. De acordo com o pargrafo nico
do art. 6 da Lei 12.343/10, isso deve ser regulamentado posteriormente para
que passe a acontecer.
O processo de monitoramento e avaliao do PNC, previsto no seu artigo 8,
que deve ser periodicamente realizado pelo Ministrio da Cultura e pelo Conselho Nacional de Poltica Cultural tambm carece de regulamentao. O mesmo
ocorre com a primeira reviso oficial do Plano, que deve acontecer quatro anos
aps a sua promulgao, mas que ainda precisa ser regulamentada. Ambas as
dinmicas de reviso da lei so requisitos tcnicos imprescindveis para a eficcia
jurdica do PNC.
No que tange s variveis externas (no estritamente jurdicas) que podem
influenciar na eficcia social ou na efetividade do Plano Nacional de Cultura,
podem ser destacadas algumas de ordem conceitual e outras de ordem prtica
e institucional. Albino Rubim (2008, p. 62-71), em 2008, trouxe um diagnstico
sobre fatores problemticos do Plano. O autor teceu uma crtica ponderada,
porm restrita ao que havia dele at ento: os cadernos de diretrizes e aes e
os substitutivos do PL 6.835/2006, que tramitava na Cmara dos Deputados.
Dentre as questes apontadas como falhas pelo autor, poca, algumas se
mantm. Outras puderam ser corrigidas no decorrer do processo de finalizao
do texto e de submisso do arcabouo conceitual, poltico e diretivo (Anexo da
Lei 12.343/10) II Conferncia Nacional de Cultura, em 2010.

Rubim expe o primeiro impasse para a efetividade do Plano:

A dificuldade de transformar a rica pliade de demandas, expresso viva
de uma poltica pblica e democrtica interessada e capaz de auscultar,
em uma efetiva poltica cultural com prioridade e metas claras, compromete sobremodo o potencial de efetividade do plano, porque o impede de
incorporar dispositivos consistentes de acompanhamento e avaliao de
sua performance. (RUBIM, 2008, p. 62)

So duas as crticas a elencadas. A primeira o fato de a base de demandas

polticas do setor cultural ser extremamente ampla 200 diretrizes poca, hoje
com 275 sem um respectivo plano de priorizao de metas claras que evitem
a pulverizao e fracasso dos objetivos. Esta primeira preocupao foi resolvida
com as 53 metas elencadas como prioritrias, atravs de consulta pblica, para
a consecuo do PNC. Metas que contaram, cada uma delas, com mecanismos
institucionais e tempo previsto de implementao. A segunda preocupao,
entretanto, ainda permanece. Apesar de estarem previstos na lei o Sistema
Nacional de Indicadores e Informaes Culturais (SNIIC) e a reviso peridica
do Plano com base em indicadores construdos, estes mecanismos ainda no
foram regulamentados. Trata-se de um lapso institucional que compromete a
anlise do desenvolvimento prtico do Plano, amputando-lhe a possibilidade de
avaliar resultados, alcance, mensurar impactos e rever, a partir disso, os rumos
de implementao.
Para o autor, muito pouco se tematiza da relao entre cultura e mdia, [...]
os equipamentos de produo e distribuio de bens simblicos mais disseminados no pas (RUBIM, 2008, p. 63). De fato, no texto da Lei 12.343/10, tanto
nos objetivos quanto nas atribuies do poder pblico (artigos 2 e 3), no h
referncia expressa a essa indispensvel ligao. Porm, o Plano trata da necessidade de articular polticas culturais e polticas de comunicao (art. 3, VII) e
prev a regulao do mercado interno para o estmulo dos produtos culturais
nacionais, com nfase especial produo regional (art. 3, X). Com base nessa
premissa, estipularam-se algumas metas concretas para a dinamizao da produo e consumo cultural atravs da mdia, como a meta 21 (MINISTRIO DA
CULTURA, 2012, p. 66), que busca lanar 150 filmes brasileiros ao ano nas salas
de cinema e estimular a produo e o consumo destes filmes nos lares (meta 44
(MINISTRIO DA CULTURA, 2012, p. 119) atravs, por exemplo, da regulao da
Lei 12.485/10 (Lei da TV por Assinatura), a cargo da Agncia Nacional de Cinema
e da Agncia Nacional de Telecomunicaes.
Outra crtica feita diz respeito ausncia de uma ateno com a cultura das
periferias urbanas. Quanto a este ponto, parece-nos que a meta que prev a

cartografia da diversidade das expresses culturais em todo o territrio brasileiro deve abarcar tambm as culturas urbanas da periferia. Os grupos culturais
que compem esse universo cultural urbano so compostos majoritariamente
por jovens, que se utilizam das mais diversas linguagens artsticas e culturais,
com destaque, por exemplo, para o hip-hop (que inclui o rap e grafite) e o funk.
Estes grupos e movimentos (organizados ou no) sofrem com a omisso estatal
na prestao dos servios e aparelhos culturais e com a falta de reconhecimento
de suas atividades culturais. Mas no somente isso. Essa juventude, de maioria
pobre e negra, vtima constante da represso penal, muitas vezes institucionalizada, que se serve do aparato policial do Estado para a execuo de uma poltica
criminal em substituio a uma efetiva poltica de cultura, baseada nos valores
e prticas destas comunidades (CYMROT, 2011, p. 10-15).
Rubim sublinha tambm um esquecimento relativo formao em cultura.
Nela, a primeira perspectiva falha seria a da formao em gesto cultural, onde se
situam os organizadores da cultura (RUBIM, 2008, p. 64) (gestores, produtores,
programadores, mediadores etc.). A segunda faceta debilitada seria a da formao
cultural mais acadmica e cientfica, dos estudos e pesquisas em cultura, em
particular daqueles dedicados ao campo da organizao da cultura (RUBIM,
2008, p. 65). Cremos que este problema bifacetado da formao foi, ao menos
em tese, superado. Se essa preocupao poderia fazer sentido poca (2008),
parece ter sido bem resolvida pelo texto da Lei 12.343/10, onde a qualificao
da gesto na rea cultural expressamente prevista como um dos objetivos do
PNC (art. 2, XI). Alm disso, das 53 metas priorizadas para a realizao do Plano,
oito esto relacionadas capacitao, e outras 11 educao, sendo estas, em
grande parte, tambm ligadas s pesquisas e estudos culturais.
Por fim, dentre todas estas variveis colocadas como potenciais bices efetividade do PNC, resta ainda uma, que merece destaque. Trata-se da necessria
interligao institucional entre Plano e Sistema Nacional de Cultura, j explorada
anteriormente. Aqui, cabe apenas retomar sinteticamente alguns complicadores
da no conexo dos mecanismos para a efetividade do Plano. Em primeiro lugar,
reafirma-se que a relao entre Plano e Sistema uma relao simbitica, em que
um se nutre do outro para a plena existncia, criando uma relao de interdependncia institucional. O Sistema depende do Plano para fornecer os objetivos
culturais e institucionais a serem alcanados atravs das polticas pblicas, o
programa cultural que dever guiar as gestes pblicas nos trs nveis (federal,
estadual e municipal). O Plano depende do Sistema para articular estes nveis,
criar os mecanismos burocrticos de repasse e controle de verbas e estabelecer
as instncias de participao social que acompanharo, fiscalizaro e avaliaro
a aplicao das polticas.
Pela essencialidade de sua imbricao, estes dois mecanismos deveriam ter

caminhado juntos desde o incio de sua elaborao e tramitao legal. Por diversas circunstncias polticas isso no ocorreu: a tramitao em pocas diferentes
nas duas Casas Legislativas; o fato de serem projetos conduzidos por secretarias
diferentes no mbito do MinC SNC pela Secretaria de Articulao Institucional
e PNC pela Secretaria de Polticas Culturais; e mesmo a energia despendida sobre
cada um dos projetos, que oscilava conforme a conjuntura poltica (REIS, 2011,
p. 168-172). Dessa forma, hoje, o prprio Ministrio da Cultura reconhece83 que
a no integrao entre Plano e Sistema Nacional de Cultura um dos principais
impasses para a efetividade do PNC.
Por fim, o fator positivo, que pode influenciar fortemente na efetividade do
Plano Nacional de Cultura, a participao social. Nesse sentido, vale lembrar
as palavras de Rubim:
Na perspectiva das polticas pblicas, a governana da sociedade hoje
transcende o estatal, impondo a negociao como procedimento usual
entre os diferentes atores sociais. Somente polticas pblicas submetidas ao
debate e crivo pblicos podem ser consideradas substantivamente polticas
pblicas de cultura. (RUBIM, 2011, p. 69)

Sendo um anteparo legal de polticas culturais, suas condies de eficcia

social dependem do seu potencial de adequao realidade, de penetrao no
corpo social atravs das aes pblicas que dele se originam, e do reconhecimento de seus valores como valores que transcendem a lgica jurdica para alcanar
aqueles compartilhados nas mais diversas dinmicas culturais. Considerando o
processo de desenvolvimento do PNC, cuja elaborao e construo poltica se
deram com intensa participao social, este potencial pode ser dinamizado, haja
vista a grande possibilidade destes grupos participantes se reconhecerem na lei e
nos seus desdobramentos (as polticas culturais propriamente ditas). Em suma,
a participao social, como elemento central e definidor do Plano Nacional de
Cultura, pode ser o trunfo para a sua plena efetividade.

83 De acordo com entrevistas realizadas em trabalho de campo em Braslia, no dia 06 de novembro de 2012, com o Diretor
de Estudos e Monitoramento de Polticas Culturais do MinC, Amrico Crdula, e com o Coordenador-Geral do Plano
Nacional de Cultura, Rafael Pereira de Oliveira. Amrico CRDULA, Entrevista oral concedida ao autor; Rafael Pereira de
OLIVEIRA, Entrevista oral concedida ao autor.

ESTADO E POLTICAS PBLICAS DE CULTURA

Gilberto Gil, em um dos seus primeiros discursos como ministro da Cultura,

ilustrou poeticamente sua viso sobre o papel do Estado no mbito das polticas
culturais: formular polticas culturais fazer cultura (GIL, 2003, p. 11). Anunciada em 2003, essa diretiva poltica nortearia toda a gesto do Ministrio da
Cultura no Governo Lula, at o ano de 2010.
Fazer cultura, nas palavras do ex-ministro, no significa produzir uma cultura
estatal, interferir nas preferncias estticas da sociedade. Ao contrrio, significa
dinamizar os processos de reconhecimento, valorizao e promoo de todas
as formas artsticas e culturais existentes, atribuindo ao Estado participao
central na vida cultural da sociedade, em seu sentido mais amplo. tambm
alinhar-se viso haberleana de que o Estado, por essncia, um Estado de
Cultura (HBERLE, 2000, p. 73). Um Estado cujos pilares estruturantes so os
valores e os princpios (democrticos, republicanos, igualitrios, de dignidade
humana) que se encontram na ordem simblica da cultura e so fundamentais ao
ordenamento jurdico (SILVA, 2007, p. 59). Nessa perspectiva, a cultura alada
a um patamar de tamanha importncia em sua tutela jurdica, que passa a exigir
um comportamento diferenciado do Estado, prestacional, planejado e sistemtico, de modo a apoiar e promover as mais diversas manifestaes culturais da
populao atravs de polticas de cultura abertas e plurais (SILVA, 2007, p. 60).
O que pretendia Gil com essa reivindicao lrica era retomar o papel ativo,
indutivo e proativo do Estado no campo das polticas pblicas de cultura, perdido
para a tica neoliberal (CALABRE, 2009, p. 116-121; RUBIM, 2010, p. 11-13; BOTELHO, 2001, p. 17-19; OLIVIERI, 2004, passim) que predominou durante a dcada
de 90. Mais do que isso, essa nova postura do Estado representava um rompimento com uma lgica histrica de autoritarismos, ausncias e instabilidades
(RUBIM, 2008, p. 60) no campo cultural, espelhada ora na completa negligncia
do poder pblico para com o setor, ora pela sua mo oficial repressora e dirigista
ou, ento, pela completa entrega da cultura aos interesses mercadolgicos.
Este captulo abordar o papel do Estado no mbito das polticas pblicas
de cultura, percorrendo um caminho histrico varivel conforme as diferentes
acepes de cultura tomadas pelos grupos encontrados no poder. O Plano Nacional de Cultura se encontra na linha de chegada deste percurso. Como em

outros momentos histricos, ele tambm emprega uma concepo no caso,

multidimensional de cultura a orientar os rumos do Estado em suas polticas
pblicas. Como uma lei, reflete o momento histrico em que foi concebida e,
consequentemente, a correlao de foras, inclusive estatais, que a gerou. Como
uma norma constitucional, representa a obrigatria vinculao do Estado, que
no pode se eximir do cumprimento de suas premissas. Como um anteparo legal
para as polticas pblicas de cultura, o PNC produtor e produto da atuao do
Estado e seu xito depende da consecuo dos objetivos previstos.
Na Lei 12.343/10, estes objetivos so muitos e contundentes. E so vrias as
funes incumbidas ao Estado para alcan-los. Este fortalecimento legal do
papel do Estado parte essencial do esprito do Plano. No seu Anexo, por exemplo, que arrola centenas de aes e diretrizes, o primeiro captulo inteiramente
voltado a estabelecer os papis do Estado, sua misso, competncia e condies
para o exerccio de sua funo. No texto da lei, o artigo 3 inteiramente dedicado s atribuies do poder pblico, em que se estipula, inclusive, uma srie
de mecanismos institucionais de gesto, envolvendo vrias esferas pblicas.
Este papel do Estado no PNC passar a ser analisado, no sem antes realizar,
ainda que brevemente, um retrospecto histrico da relao entre Estado e cultura
no pas. Ruben George Oliven (1984, p. 41-52) e Lia Calabre (2009, passim) descrevem de forma competente o panorama evolutivo dessa relao, mostrando a
influncia da ideia de cultura predominante sobre as aes do poder pblico em
cada perodo histrico. Aproveitando esta linha temporal, delineia-se em termos
gerais o histrico da viso e da ao estatal na rea da cultura. Posteriormente,
passa-se anlise das funes do Estado, enquanto responsvel pela formulao
e execuo das polticas pblicas de cultura, j em consonncia com os preceitos
do Plano Nacional de Cultura.
4.1 Breve histrico da relao entre Estado e cultura no Brasil
A histria da relao entre Estado e cultura no pas comea no incio do sculo
XIX, com a chegada da famlia real ao Brasil, e a presena material e simblica
da elite europeia. Para o Estado, era preciso manter a cultura num patamar de
elevao social que corresponderia prpria distino de classe, a ser feita entre
os brasileiros, tidos como aculturados, e os europeus, tidos como representantes
da cultura letrada, sofisticada e ideal. Nessa poca, a cultura era tomada pela
classe dominante como privilgio a ser concedido para poucos, distinguindo-se
das demais manifestaes populares, que compunham o universo negligenciado
do folclore.
Essa mentalidade comea a se transformar na entrada do sculo XX, quando o contexto sociopoltico (de migrao europeia, formao do proletariado

urbano, desenvolvimento industrial incipiente) influencia o campo cultural e

impulsiona diversas transformaes paradigmticas nas manifestaes artsticas.
O movimento Modernista da dcada de 1920 foi a principal delas, essencial por
alterar o paradigma at ento adotado sobre o que significa a identidade ou a
cultura nacional.
As novas vises vo paulatinamente tomando espao e a ideia de uma cultura
tipicamente nacional, que abrangesse elementos constitutivos do pas, comea
a ganhar fora. O Estado Novo, de 1937 a 1945, incorpora essa viso, porm, de
maneira homogeneizante, utilizando a cultura como fonte de smbolos para a
sedimentao de uma forjada identidade nacional. A poltica populista, portanto, aproveitava-se do ethos brasileiro para sedimentar sua ao totalizadora e
unificadora atravs da cultura. Conforme explica Oliven, nessa poca, o Estado
no apenas o agente de represso e de censura, mas tambm o incentivador da produo cultural e, acima de tudo, o criador de uma imagem
integrada do Brasil, que tenta se apropriar do monoplio da memria
nacional. (OLIVEN, 1984, p. 51)

Entretanto, no mesmo perodo histrico, uma iniciativa tinha sentido oposto

poltica totalizadora na rea da cultura. Em So Paulo, criava-se a Diretoria
de Cultura da Prefeitura Municipal, assumida em 1935 pelo escritor Mario de
Andrade. O modernista realizou vrias aes inditas do ponto de vista institucional e poltico no campo cultural, como a criao das Casas da Cultura, a
organizao de uma rede de bibliotecas, e a Instituio do Centro Nacional de
Folclore e Cultura Popular.
Mario tambm influenciou decisivamente nas polticas pblicas em mbito
nacional. Por ideia sua, na gesto de Gustavo Capanema frente do Ministrio
da Educao e Sade, foi criado o Sphan (Servio de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional), que futuramente daria lugar ao Iphan (Instituto do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional).
poca, na era Capanema, houve um processo significativo de institucionalizao da rea cultural (CALABRE, 2009, p. 16), de maneira que ficava evidente
a dependncia da estrutura governamental para o financiamento direto dos
artistas (MICELI, 1979, p. 159). Sem haver, no entanto, princpios e organicidade para as polticas culturais, esse papel do Estado restringia-se ao de simples
mecenas da cultura.
No intervalo de tempo subsequente, compreendido entre 1946 e meados de
1960, a presena do Estado no campo da cultura foi fraca e pouco sentida (CALABRE, 2009, p. 45). De acordo com Calabre:

A maior parte das aes se restringia a regulamentar e dar continuidade

s instituies que foram criadas ao longo do governo Vargas. No entanto,
o crescimento urbano-industrial gerava novas expectativas sobre a possibilidade de desenvolvimento do mercado de consumo para as produes
artstico-culturais nas mais diversas reas. (CALABRE, 2009, p. 45)

Nesse contexto, houve um desenvolvimento estrondoso do principal meio
de comunicao de massa poca: o rdio. Estabelecia-se o que ficou conhecido como a era do rdio. Os principais produtos culturais veiculados eram
radionovelas, programas humorsticos e musicais, de onde se destacaram
grandes cantores e cantoras, como Emilinha Borba, ngela Maria e Francisco
Alves. Nesse perodo, o rdio chegou a alcanar 100% dos domiclios brasileiros
e contar com investimento privado macio de empreendedores culturais como
Assis Chateaubriand. Nessa poca, o cinema tambm despontava como bem de
consumo de fato (ORTIZ, 1991, p. 41), especialmente atravs da importao de
filmes americanos, movimento que perdurou nas dcadas seguintes.
No incio da dcada de 60, desbancando as promessas de mudanas profundas, tanto na poltica como nos campos das linguagens artsticas e das prticas
culturais (CALABRE, 2009, p. 56), a ditadura militar se instaura no Brasil. A partir
de 1964, implanta-se o pensamento autoritrio, baseado, como no Estado Novo,
na afirmao de uma identidade nacional hegemnica.
A marca da atuao estatal na cultura passa a ser a difuso massiva de smbolos que colaborassem com a ideologia da Segurana Nacional e a poltica de
integrao nacional (ORTIZ, 1985, p. 83). Ausente de polticas pblicas efetivas, o
plano do Regime para a cultura era a manipulao de seus elementos simblicos,
especialmente populares, e das paixes elementares (GRAMSCI, 1978, p. 139)
da sociedade, como o samba, o futebol e a malandragem, e a sua difuso atravs
dos meios de comunicao de massa84. Era a maneira de transmitir a mensagem
de coeso nacional sob a gide do controle e do progresso.
Renato Ortiz define claramente como se estabelecia a relao entre Estado
e cultura nesse perodo:
a noo de integrao, trabalhada pelo pensamento autoritrio, serve assim de premissa a toda uma poltica que procura coordenar as diferenas,
submetendo-as aos chamados objetivos nacionais [...]. Isso significa que
o Estado deveria estimular a cultura como meio de integrao, mas sob o
controle do aparelho estatal. (ORTIZ, 1985, p. 83)

84 As propagandas e campanhas governamentais como do Milagre Econmico, Ningum segura este pas e Este o
Brasil que vai pra frente se inserem nesse contexto (OLIVEN, 1984, p. 49).

O clientelismo tambm caracterstica marcante dessa relao. As agncias

setoriais funcionavam como balco de financiamento para setores considerados
estratgicos pelo Estado e que na realidade se traduziam em grupos organizados com influncia poltica por se assentarem na classe dominante (MACHADO,
1984, p. 10). Alm disso, o carter patrimonialista da ao estatal era evidente,
com nfase nos processos de conservao do patrimnio material, sem qualquer
tipo de abrangncia dos bens imateriais, que igualmente compem o repertrio
cultural brasileiro (MICELI, 1979, p. 55-60).
O vis conservador e patrimonialista era visvel no Conselho Federal de Cultura, criado em 1966, com a atribuio principal de formular a poltica cultural
nacional. Este Conselho, composto inclusive por alguns intelectuais e artistas
ligados esquerda numa clara tentativa do regime de acomodar a classe artstica, vista como grande opositora (BOTELHO, 2007, p. 118) , defendia uma
Poltica Nacional de Cultura, mas extinguiu-se sem v-la concretizada.
Esta Poltica surgiu em 1975, para orientar as aes do ento Ministrio da
Educao e da Cultura (MEC). A ideia difundida pelo Ministrio no era intervir
no campo da produo cultural espontnea da sociedade, mas planejar suas
aes, alinhando-se tendncia de abertura gradual do regime, implementada
por Mdici. A Poltica teve poucos resultados prticos, sob o ponto de vista da
execuo orgnica e integrada de polticas culturais, mas, de acordo com Isaura
Botelho, promoveu a reorganizao das instituies num organograma da rea
que, embora sofrendo algumas alteraes, foi aquele que sedimentou o apoio
federal cultura at 1990 (BOTELHO, 2007, p. 118).
Na dcada de 1980 teve incio um processo de rarefao das polticas pblicas de cultura, que passaram a ser substitudas pela lgica de simples incentivo
financeiro a projetos. O Ministrio da Cultura surge, em 1985, nesse cenrio. E,
segundo Machado (1984, p. 11), criado justamente para continuar funcionando,
de forma oficial e institucional, no modelo clientelstico, assistencialista, eventual e pontual. Tratava-se de um projeto no formulado pelo Estado, mas pelas
empresas, a partir do seu consentimento.
O brao normativo dessa dinmica foi a Lei Sarney Lei 7.505/86 , que pela
primeira vez implementou a lgica de incentivos fiscais no campo da cultura,
com abatimento de at 100% do imposto de renda das empresas investidoras.
No Ministrio da Cultura, durante este processo, estava Celso Furtado, que, em
postura conflitante com seu passado desenvolvimentista, assumia um comportamento conivente com a lgica de financiamento cultura pela iniciativa privada,
mantendo o Estado apenas com papel suplementar (FURTADO, 2012, p. 87-90).
O sistema de incentivos perdurou at o incio dos anos 90, quando a lei
trocou de nome, mas manteve a dinmica de renncia. A Lei Rouanet (Lei
8.313/91) e a Lei do Audiovisual (Lei 8.685/95) consagram a era das leis de in-

centivo, que se manteve at o incio dos anos 2000 ou se mantm at hoje, j

que a Lei Rouanet ainda tida como o principal mecanismo de financiamento
pblico da cultura.
Pela sistemtica estabelecida via leis de renncia fiscal, o que ocorre uma
espcie de parceria entre o Estado e a iniciativa privada, em que esta determina
para onde ser direcionada a verba pblica, a partir de interesses de mercado.
a primazia do Mecenato85, em que o Estado abdica de seu dever constitucional
de gerir recursos e atuar positivamente na formulao de polticas pblicas
voltadas democratizao cultural (SILVA, 2001, p. 49), delegando tal tarefa s
empresas privadas. Trata-se de postura consoante com o momento poltico de
adoo do modelo neoliberal, de minimizao das competncias do Estado, e
de aceitao das aptides da iniciativa privada como superioras s do poder
pblico na gerncia da cultura (OLIVIERI, 2004, p. 145).
A lgica da renncia perdurou com primazia durante os anos 1990 e, podese dizer, vigora ainda nos dias de hoje, j que o principal instrumento que a
estrutura a Lei Rouanet ainda vige. Um processo de reforma dessa lei foi
proposto pela gesto de Gilberto Gil, seguido por Juca Ferreira, frente do Ministrio da Cultura (entre 2002 e 2010), culminando no Projeto de Lei 6.722/10,
denominado Procultura em tramitao no Congresso Federal. O Procultura, em
sua proposta original, visa maior descentralizao dos recursos da cultura,
antes restritos aos centros de grande potencial econmico; procura reativar o
funcionamento dos fundos pblicos de cultura, a exemplo do Fundo Nacional
de Cultura, mal utilizado, e dos fundos setoriais, a serem criados; e pretende
reformular a participao da iniciativa privada na cultura, que passaria a aplicar
diretamente mais em projetos culturais e se valer de menos benefcios fiscais,
equiparando investimento pblico e privado.
A ltima dcada foi de amadurecimento institucional do Ministrio da Cultura e desenvolvimento orgnico das polticas pblicas de cultura, incorporando
outros princpios e conceitos, como a diversidade, as identidades, a valorizao
das culturas populares, indgenas e tradicionais, a cultura digital, o patrimnio
imaterial e a interface com outras reas, como educao, sade, meio ambiente,
arquitetura e urbanismo, e economia. Configura-se um fenmeno que proporciona a expanso dos sujeitos, temas, segmentos e alcance dessas polticas para
alm da simples lgica de financiamento.

85 O Mecenato o principal mecanismo previsto pela Lei 8.313/91, trazendo as modalidades e faixas de renncia fiscal de
que as empresas podem se utilizar para patrocinar projetos. Estrutura-se em dois artigos principais art. 18 e art. 26 que
preveem, respectivamente, abatimento de 100% e 30% do montante investido do Imposto de Renda.

4.2 O Estado e a concretizao dos direitos culturais

O art. 215 da Constituio Federal determina que o Estado garantir a todos
o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e
apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. Tal
garantia apenas se dar quando o poder pblico proporcionar condies e meios
para tanto, atravs de uma ao cultural afirmativa (SILVA, 2001, p. 206), que,
na prtica, traduz-se em polticas pblicas de cultura.
Assim, a Constituio exige uma ao positiva, cuja realizao efetiva postula
uma poltica cultural oficial (SILVA, 2001, p. 48). certo, no entanto, que essa
atuao estatal na cultura deve acontecer para torn-la livre (ANIS, 1991, p. 114),
e nunca para cerce-la. Ao Estado, cabe fazer cultura promovendo-a, em suas
expresses e manifestaes existentes. Ele deve preservar a vida cultural que
existe, no criar uma, produzir uma, conforme Teixeira Coelho (2011, p. 11).
De outro lado, contudo, no se pode compensar a no ingerncia indevida
do Estado com a sua completa absteno na vida cultural. O Estado parte
componente importante da vida cultural, por ativ-la e contribuir, com as
polticas culturais, para mant-la, assegurando uma srie de direitos culturais.
Nesse sentido, o Estado passa a ser visto, ele prprio, como um dos elementos
integrantes da cultura, nos termos de Chau (2006, p. 135).
Assim, a interveno pblica deve ser abstencionista, quando visa assegurar
as liberdades culturais constantes no rol dos direitos culturais. Porm, imperativo que seja tambm prestacional, quando o foco assegurar as possibilidades
equnimes de criao e difuso (CUNHA FILHO, 2011, p. 119).
Segundo Cunha Filho,
o Estado, ao garantir o exerccio dos direitos culturais, tem mltiplos papis,
ajustveis conforme o direito a que se referem. Em gnero, podem consistir
em abstenes e atuaes, que podem ser divididas em prestaes e estmulos, que, por seu turno, so positivos ou negativos, conforme se queira
incrementar ou inibir certas prticas. (2011, p. 119)

Busca-se, aqui, o sentido da efetivao dos direitos culturais como condio

para o exerccio pleno da cidadania, ou a prpria concretizao da cidadania
cultural. Aliado ao seu aspecto de criao das condies necessrias para o
acesso s fontes da cultura nacional, o que se apreende da lio a necessidade
da atuao do Estado para consolidar uma situao de democracia cultural,
conforme define Jos Afonso:

A democracia cultural pode-se apresentar sob trs aspectos: por um lado,

no tolher a liberdade de criao, expresso e de acesso cultura, por
qualquer forma de constrangimento ou de restrio oficial; antes, criar
condies para a efetivao dessa liberdade num clima de igualdade; por
outro, favorecer o acesso cultura e o gozo dos bens culturais massa da
populao excluda. (2001, p. 209)

Trata-se de uma perspectiva tripartite sobre o papel do Estado na observncia
dos direitos culturais, que lhe atribui trs obrigaes: respeitar, proteger e cumprir
(DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 97). Obrigaes que no valem apenas para os
direitos culturais, mas para todos os direitos humanos. De acordo com essa concepo (DONDERS; LAAKSONEN, 2011, p. 97-98), cabe ao Estado conter atos prprios que tolham direitos e liberdades culturais dos indivduos (esfera do respeito);
tomar medidas que evitem a violao das liberdades e direitos de indivduos por
quaisquer terceiros (esfera da proteo); e agir para que todas as pessoas possam
exercer plenamente seus direitos e liberdades culturais (esfera da prestao).
Caso seja capaz de atuar nessas trs instncias assecuratrias de direitos, o
Estado estar avanando no grande desafio de ir alm da preservao das prticas e bens culturais, tais como se encontram no corpo social, para alcanar a
preservao das condies que permitiram a criao e o desenvolvimento de
tais bens e prticas (SHAHEED, 2011, p. 22). Para garantir os direitos culturais,
portanto, a atuao estatal deve se dar em um estgio anterior ao do exerccio das
manifestaes e expresses simblicas, artsticas e culturais. Deve incidir sobre
o estgio gerador das condies deste exerccio, numa espcie de movimento
de propulso poltico-normativa da vida cultural.
Como afirma Farida Shaheed, contextualizando a preservao dos direitos
culturais no mbito dos direitos humanos:
Enquanto voc se refere falta de apoio cultura em muitos pases, tambm so muito frequentes situaes em que a cultura (muitas vezes a
cultura nacional, mas em muitos casos tambm, por exemplo, as culturas
minoritrias) recebe um apoio significativo do Estado, enquanto os direitos culturais da populao so negados e violados pelo mesmo Estado.
(SHAHEED, 2011, p. 26)

O que se pretende dizer que apoiar a cultura no significa proteger os direitos
culturais. No so raros os exemplos de pases que, em determinados momentos
histricos, o discurso da proteo da cultura nacional ou da identidade nacional, empenhado pelo Estado, serviu de pretexto para a restrio e violao
de direitos e liberdades fundamentais, dentre os quais os direitos culturais. O
Brasil exemplo vivo disso. O Estado no deve usar a cultura como ferramenta

de violncia simblica (FARIA, 1988, passim) para a manuteno no poder e o

exerccio de dominao. Ao contrrio disso, a ao estatal deve legitimar-se pelo
emprego democrtico de suas aes culturais (SILVA, 2001, p. 209), estendendo
a todos os cidados a tutela objetiva dos direitos culturais, sempre a partir do
respeito s liberdades individuais e dignidade humana.
4.3 O papel do Estado no Plano Nacional de Cultura
No Plano Nacional de Cultura existe a ntida preocupao de prescrever de
maneira concreta as funes do Estado. So indicados os responsveis, na esfera
pblica, pela realizao das tarefas elencadas pela lei, como os entes federativos,
os rgos pblicos e as instncias de elaborao, articulao e execuo das
polticas, no mbito do Poder Executivo.
Alm disso, o PNC traz em seu Anexo um rol extenso de estratgias e aes
a serem adotadas pelo Estado, oriundas inclusive das resolues tiradas nos diversos fruns de participao da sociedade civil. Vo desde o fortalecimento da
capacidade de planejamento e execuo de metas (1.1) at a criao de linhas
de financiamento (1.4.9), passando pela criao de um rgo de cooperao
cultural internacional (1.11.1) e pela adaptao da legislao autoral s novas
tecnologias (1.9.4). Em meio s centenas de aes e diretrizes que cumpre ao
Estado concretizar, foram elencadas recentemente algumas prioritrias, estabelecidas como metas do Plano Nacional de Cultura. Todas as 53 metas do PNC
envolvem necessariamente a atuao do poder pblico, em diferentes graus e
instncias federativas.
complexo o universo programtico da interveno estatal. Visando operacionalizao desse exerccio, a Lei 12.343/10, em seu Anexo, traz uma lista de
atributos e condies fundamentais para o exerccio dessa funo:
o compartilhamento de responsabilidades e a cooperao entre os entes
federativos;
a instituio e atualizao de marcos legais;
a criao de instncias de participao da sociedade civil;
a cooperao com os agentes privados e as instituies culturais;
a relao com instituies universitrias e de pesquisa;
a disponibilizao de informaes e dados qualificados;
a territorializao e a regionalizao das polticas culturais;
a atualizao dos mecanismos de fomento, incentivo e financiamento
atividade cultural;
a construo de estratgias culturais de internacionalizao e de integrao em blocos geopolticos e mercados globais.

A lista servir como base para analisar as reais condies de aplicabilidade

da Lei. Na verdade, ela representa um guia de orientao do Estado para o desenvolvimento do Plano, nas etapas de implementao, acompanhamento e
reviso. De acordo com o artigo 3 da Lei, papel do Estado no Plano Nacional
de Cultura, de forma genrica: formular polticas pblicas; qualificar a gesto
cultural; fomentar a cultura de forma ampla; proteger e promover a diversidade
cultural; ampliar e permitir o acesso, preservar o patrimnio material e imaterial;
ampliar a comunicao e possibilitar a troca entre os diversos agentes culturais;
difundir os bens, contedos e valores; estruturar e regular a economia da cultura.
Todas essas funes, competncias e condies de atuao devem ser entendidas em conjunto com os papis que o PNC atribui ao Estado: o de regulador,
indutor e fomentador. Ainda que esta definio terica do papel do Estado possa
ser demasiadamente restritiva, como aponta a crtica de Rubim (2008, p. 70),
com a qual concordamos, e deixe escapar aspectos importantes que no cabem
nessas trs orientaes, importante tentar elucidar cada uma delas.
De acordo com o documento-base do PNC, h a afirmao do papel indutor do
Estado no reconhecimento da diversidade cultural, garantindo o pluralismo de
gneros, estilos, tecnologias e modalidades (MINISTRIO DA CULTURA, 2008, p.
30). Observa-se, nesse aspecto, relao direta com a funo estratgica do Estado
para a garantia da continuidade das polticas pblicas. Nesse mbito de atuao,
o poder pblico no vai necessariamente utilizar de sua vocao prestacional,
apesar de tambm o faz-lo, mas vai principalmente reconhecer as dinmicas
de produo, circulao e consumo cultural que j existem, estimulando a sua
continuidade e valorizando a sua existncia. Quando determinados setores culturais tm suas potencialidades represadas, estancadas, ou mitigadas pela falta de
apoio pblico, cabe ao Estado induzir processos que culminem na retomada (ou
na permanncia) das expresses, vivncias, manifestaes e atividades culturais.
Esta vertente indutora do Estado bem ilustrada pelo j clssico discurso
de posse do ex-ministro Gilberto Gil. Por tratar justamente da necessidade de o
Estado intervir em pontos estratgicos do corpo cultural brasileiro, estimulando
as dinmicas culturais j existentes, mas muitas vezes, desprestigiadas pelo poder pblico, este discurso passou a ser conhecido como Do-in antropolgico,
em clara referncia tcnica oriental de massagem de estimulao corporal.
Afirmava Gil em aluso ao papel do Estado que
[...] preciso intervir. No segundo a cartilha do velho modelo estatizante,
mas para clarear caminhos, abrir clareiras, estimular, abrigar. Para fazer
uma espcie de do-in antropolgico, massageando pontos vitais, mas
momentaneamente desprezados ou adormecidos, do corpo cultural do
pas. Enfim, para avivar o velho e atiar o novo. (2003, p. 9)

No escopo do Plano Nacional de Cultura, as atribuies do Estado em seu

papel indutor podem ser identificadas no artigo 3, IV, que estabelece a sua
obrigao de proteger e promover a diversidade cultural, bem como reconhecer
a abrangncia da noo de cultura em todo o territrio nacional. Como meta,
a funo indutora est representada naquela que pretende ampliar a rede de
Pontos de Cultura para 15 mil em dez anos (Meta 23). Os Pontos de Cultura so
as unidades componentes do Programa Cultura Viva e adquiriram esse nome
justamente pelo discurso de Gil: cada um desses pontos deve ser estimulado pelo
Estado para que o corpo antropolgico brasileiro, como um todo, se mantenha
saudvel. Assim, associaes culturais, grupos indgenas e ribeirinhos, comunidades quilombolas, coletivos de cultura digital, entre muitos outros, passam
a ser Pontos de Cultura a serem induzidos por ao estatal.
O Estado fomentador, na definio de Isaura Botelho,
aquele que v com clareza os problemas que afetam a rea cultural em
todos os elos da cadeia da criao produo, difuso, consumo e sabe
se posicionar, dividir responsabilidades com potenciais parceiros governamentais em todas as instncias administrativas e, finalmente, conclamar a
sociedade a assumir sua parte (2001, p. 15)

Nesse aspecto, a ao estatal se ligaria mais vertente prestacional, de atuao positiva no sentido de garantir as condies efetivas de acesso aos meios
para o exerccio dos direitos culturais. Tais meios podem ser entendidos como
financiamento, programas setoriais especficos de capacitao e formao,
equipamentos e servios culturais etc. A redao do inciso III do artigo 3 d boa
mostra de uma atribuio do Estado fomentador:
Art. 3 Compete ao poder pblico, nos termos desta Lei: [...]
III fomentar a cultura de forma ampla, por meio da promoo e difuso,
da realizao de editais e selees pblicas para o estmulo a projetos e
processos culturais, da concesso de apoio financeiro e fiscal aos agentes
culturais, da adoo de subsdios econmicos, da implantao regulada
de fundos pblicos e privados, entre outros incentivos, nos termos da lei;

J o Estado regulador, no que se pde extrair de seu sentido no documento

-base do Plano, seria o responsvel pela continuidade das polticas pblicas da
rea, atravs de mecanismos duradouros de planejamento, validao, promoo
e execuo. Na realidade, refere-se tambm interferncia direta do Estado em
setores estratgicos para o desenvolvimento cultural, como a comunicao e a
economia. O inciso IX do artigo 3 do PNC elucida bem este papel:

Art. 3 Compete ao poder pblico, nos termos desta Lei: [...]

X regular o mercado interno, estimulando os produtos culturais brasileiros
com o objetivo de reduzir desigualdades sociais e regionais, profissionalizando os agentes culturais, formalizando o mercado e qualificando as relaes de trabalho na cultura, consolidando e ampliando os nveis de emprego
e renda, fortalecendo redes de colaborao, valorizando empreendimentos
de economia solidria e controlando abusos de poder econmico;

Um exemplo desta funo do Estado a importncia da regulao da TV

por Assinatura para a democratizao da produo e consumo do audiovisual.
Anatel e Ancine, ligada ao MinC, esto incumbidas de propor alternativas para
que a TV seja uma ferramenta importante de acesso dos brasileiros aos filmes
e contedos audiovisuais produzidos no pas, em especial aqueles vindos de
regies menos favorecidas pelos meios de comunicao. A regulao deste setor
faz parte, inclusive, de uma das metas priorizadas no PNC (Meta 21).
Como concluso, cabe sublinhar a importncia de compreender cada um
desses papis atribudos ao Estado na conduo do Plano Nacional de Cultura.
Por ser uma norma constitucional, j regulamentada em seus objetivos, metas e
mecanismos, o Plano deve ser implementado e, para tanto, preciso que a viso
estatal sobre ele ultrapasse a lgica de poltica de governo, sujeita s intempries
polticas circunstanciais. Caso o Estado, em todas as suas esferas institucionais,
enxergue realmente o PNC como um mecanismo apto a promover, em dez anos,
transformaes significativas na seara das polticas pblicas de cultura, as suas
condies de efetividade tornam-se inescapavelmente maiores.

CONCLUSO

A concluso deste trabalho ser o apontamento objetivo de processos importantes deflagrados com a elaborao do Plano Nacional de Cultura; a indicao
de problemas, lacunas e desafios a serem enfrentados para a implementao
do Plano; um possvel diagnstico poltico do setor cultural a partir das novas
perspectivas trazidas pela Lei 12.343/10; e a sua recepo no corpo social e assimilao pelo Estado, segmentos culturais e sociedade em geral. Estas so algumas
constataes possveis a partir da compreenso integral e sistemtica do tema
estudado: o PNC como anteparo legal para as polticas pblicas de cultura com
vigncia de dez anos.
A incurso pelas principais escolas e correntes das cincias sociais que se debruaram sobre o conceito de cultura, feita no incio deste estudo, trouxe insumos
tericos e conceituais acerca das ideias de cultura passveis de serem trabalhadas
no campo jurdico. A concluso a que se chega, assimilando e relacionando tais
subsdios, a de que a acepo de cultura eleita para o desenvolvimento de uma
poltica pblica vai influenciar sensivelmente o seu alcance e efetividade. Nessa
esteira, o Plano Nacional de Cultura parte de um alicerce conceitual tridimensional de cultura, entendida em sua dimenso simblica, cidad e econmica. Suas
bases tericas que absorvem elementos antropolgicos, sociolgicos, histricos,
filosficos e econmicos apontam para perspectivas mais vastas de atuao do
Estado e de regulao jurdica na rea da cultura, ampliando as possibilidades
de concretizao de direitos e polticas culturais. Mais que isso, conclui-se principalmente que houve um processo indito de formulao conceitual aplicado
rea das polticas pblicas de cultura, de forma orgnica e estruturante, com
a incorporao de um complexo referencial terico que perpassa todo o Plano
Nacional de Cultura.
Sendo multidisciplinar em toda a sua extenso, este estudo constatou que
o PNC surge como um anteparo legal das demandas culturais, cujo potencial
de eficcia depende de um ponto timo a ser encontrado: entre a demasiada
amplitude da cultura e a necessria circunscrio pelo Direito. O Plano entende
a cultura de forma ampla, em seu sentido mais extenso, de vis antropolgico,
quando o Direito precisa delimitar seu espectro de incidncia para produzir
efeitos. Assim, a exitosa recepo do PNC no ordenamento jurdico depende de
um primeiro alinhamento: compatibilizar a ideia de cultura em toda a sua ampli-

tude, versatilidade e transversalidade com o campo mais dogmtico e restritivo do

Direito. Nesse intento, conclui-se que o Plano Nacional de Cultura possui recursos
que permitem ao Direito alargar-se de modo a atender as demandas complexas
da cultura e, a esta, materializar-se em um programa, que possa ser exigido por
meio de uma lei voltada s polticas pblicas de cultura. Contudo, preciso que o
Estado, operador do Plano, enxergue e utilize devidamente tais recursos, sob pena
de subutilizar o seu potencial. E este um dos desafios vitais a serem vencidos.
Com o Plano Nacional de Cultura, outro fenmeno importante se d em relao aos direitos culturais, que passam a ser mais explicitamente valorizados
no mbito das polticas pblicas. Inserido na seo cultural da Constituio
Federal, em 2005, o PNC se torna uma ferramenta de concretizao do pleno
exerccio dos direitos culturais pelos cidados. Nesse momento, o Plano surge
como uma norma programtica, definidora de um objetivo social a ser cumprido
pelo Estado, no caso, o direito (em sentido mais amplo) cultura. Convertido na
Lei 12.343/10, ele passa a ser uma garantia institucional dos direitos culturais,
cumprindo a finalidade programtica do 3, do artigo 215 da Constituio. Dessa
maneira, os direitos culturais cuja natureza advm dos direitos fundamentais,
incorporando aspectos prestacionais dos direitos sociais podem encontrar
uma maneira de superar a histrica negligncia que lhes acomete, servindo-se
do Plano Nacional de Cultura como um instrumento de reconhecimento estatal
e uma garantia legal de observncia, atravs de um mapa orientador das aes
pblicas. No limite, se as polticas pblicas de cultura so as ferramentas que
o Estado possui para reconhecer, proteger e promover os direitos culturais, o
Plano Nacional de Cultura surge como uma norma desenvolvida para garantir
constitucionalmente a execuo destas polticas.
O PNC desencadeia tambm um processo essencial no mbito da relao
entre Estado e sociedade no campo da cultura, observado em duas frentes: a
de retomada do papel central do Estado na formulao, conduo e gesto de
polticas pblicas de cultura; e a de construo destas polticas em bases democrticas, colaborativas e participativas.
Durante os dez anos em que esteve em tramitao, o Plano Nacional de Cultura
passou por um processo de elaborao e desenvolvimento que contou com a
participao direta do Estado e da sociedade civil, mais precisamente dos diversos segmentos culturais. Ao Ministrio da Cultura coube a articulao do Plano
dentro do Governo e no Legislativo, e a conduo poltica de sua formulao,
que contou com duas dinmicas, inter-relacionadas: a elaborao normativa,
propriamente dita; e a construo social, colaborativa.
A primeira dinmica, de elaborao da norma-quadro (ou norma-programa)
do PNC, consistiu em formar o alicerce conceitual do Plano as dimenses simblica, cidad e econmica , elencar seus valores e princpios e determinar seus

objetivos e metas. Estas ltimas acabaram de ser sistematizadas e vo indicar as

prioridades do Estado na execuo das polticas pblicas oriundas do PNC pelo
perodo de dez anos. Nesta esfera de arquitetura normativa do Plano, residem
as condies tcnicas para a sua eficcia jurdica, para que comece a produzir
efeitos e vislumbrar resultados. Est nessa instncia a previso dos mecanismos
institucionais de gesto pblica da cultura, como dinmica de financiamento
fundo a fundo, o sistema de monitoramento e reviso das polticas e a ligao
umbilical com o Sistema Nacional de Cultura, imprescindvel para a capilarizao
e o alcance das polticas pblicas em todos os nveis federativos. Esta primeira
dimenso do processo de elaborao do PNC evidencia o reposicionamento do
Estado no campo cultural, reassumindo um papel ativo de formulador terico,
condutor poltico, interlocutor social e gestor administrativo, interrompendo um
curso histrico de omisso e ausncia estatal na rea da regulao normativa e
da ao programtica.
No entanto, est na segunda dinmica de elaborao do Plano o seu diferencial
e, possivelmente, o seu maior potencial de efetividade (a eficcia da lei no tecido
social). Simultaneamente formulao legislativa, o PNC contou com um processo de incorporao direta das demandas dos segmentos culturais. Atravs das
duas Conferncias Nacionais de Cultura (2005 e 2010), dos seminrios estaduais
e regionais, das cmaras setoriais e de diversos outros espaos de participao
social, o PNC ganhou no apenas fora e base poltica para a sua aprovao no
Congresso, mas adquiriu tambm o seu real programa. Foram as inmeras contribuies, apresentadas em fruns reconhecidos pelos prprios participantes,
que formaram as 275 aes e diretrizes que compem o Anexo da Lei 12.343/10
e que serviram de base para as 53 metas prioritrias de execuo do Plano.
Conclui-se que essa dinmica um elemento diferenciador por possibilitar
que os prprios indivduos que seriam os destinatrios das polticas implementadas atravs do PNC se tornassem tambm os formuladores dessas polticas,
contribuindo diretamente para a construo deste marco legal. Por se assentar
em valores e resultados compartilhados e pactuados pelos segmentos culturais,
o Plano Nacional de Cultura aumenta sua carga de legitimidade e ganha, com
isso, maiores condies de efetividade no campo cultural. Em outras palavras, o
Plano Nacional de Cultura pode incrementar o potencial de concretizao de suas
polticas pblicas por assimilar as demandas dos segmentos que vo usufruir de
tais polticas. O PNC pode ser o espelho do setor cultural e, assim, refletir com
maior nitidez os seus anseios.
Para que isso ocorra, entretanto, preciso empreender a gesto do Plano de
maneira sistmica e planejada. No basta o PNC satisfazer formalmente seus
requisitos tcnicos e polticos de efetividade. preciso que seus mecanismos
sejam eficientes do ponto de vista da gesto pblica, objetivando resultados con-

cretos no tecido social. Com o Plano Nacional de Cultura, tais mecanismos so

facilitadores dos processos de implementao, monitoramento, financiamento,
gesto e reviso das polticas pblicas de cultura. Contudo, alguns problemas e
lacunas apontam dificuldades de primeira ordem para a sua execuo.
Um destes problemas a falta de alinhamento com o Sistema Nacional de
Cultura. Criados para serem engenharias simbiticas o Plano orientando e
alicerando juridicamente as polticas pblicas a serem capilarizadas e administradas pelos mecanismos estatais do Sistema , atualmente esto em estgios
diferentes de execuo, em descompasso institucional e poltico. Recm promulgado, o SNC demanda que conselhos, fundos e rgos executivos da cultura
(Ministrio e secretarias estaduais e municipais) funcionem harmonicamente. Os
conselhos, Brasil afora, se existem, so poucos e esvaziados. Os fundos acabam
ocupando papel secundrio no programa oramentrio das gestes estaduais e
municipais, como apndices financeiros com a finalidade de complementao
de receitas. No existem, em geral, polticas estruturadas para os fundos de
cultura, que os articulem a finalidades previstas em um plano orgnico de financiamento de atividades. Mesmo o Fundo Nacional de Cultura (FNC), do MinC,
previsto no Programa Nacional de Incentivo Cultura (Pronac) da Lei Rouanet
(Lei 8.313/91), foi mitigado pela falta de planejamento para sua execuo, pelos
constantes cortes ou contingenciamentos oramentrios da pasta e pelo quase
monoplio do fomento via renncia fiscal das ltimas duas dcadas. Hoje, o FNC
precisaria ser redimensionado para atender s demandas do Sistema operando
em conjunto com o Plano, o que depende, inclusive, de uma efetiva reforma da
Lei Rouanet, ainda no realizada.
No que toca ao prprio cronograma de implementao, o Plano Nacional de
Cultura j estabeleceu metas de priorizao enquanto o Sistema ainda precisa
ativar e articular todo o seu aparato institucional, cujo funcionamento em plenas
condies ser decisivo para a consecuo das aes prioritrias.
Ainda na esfera da arquitetura institucional, a exitosa recepo do Plano pelo
Executivo depende tambm da adeso voluntria dos Estados e municpios, que
devero elaborar seus prprios planos estaduais e municipais de cultura para o
perodo de dez anos. Obviamente, aderir ao PNC pode ser interessante para os
Estados e, principalmente, para os municpios, que podero contar com repasses
oramentrios significativos e apoio dos demais entes para polticas pblicas
integradas, em um contexto atual de sria fragilidade institucional e financeira
das pastas da cultura. Contudo, tais vantagens precisam ser disseminadas aos
gestores atravs de um trabalho concentrado de articulao poltica pelo Ministrio da Cultura, a quem cabe tambm a tarefa de compartilhar tcnicas e
conhecimentos para a elaborao dos referidos planos de cultura, algo ainda
fora de muitos horizontes polticos regionais e locais. Como exemplo importante,

mesmo So Paulo, a maior cidade brasileira, com uma abastada estrutura institucional da cultura (rgos, equipamentos, servios e fundos), ainda no possui
um plano municipal de cultura que lhe possibilite recepcionar o Plano Nacional
e compartilhar de polticas e metas comuns.
No que tange s consequncias concretas para os segmentos culturais, o
Plano Nacional de Cultura pode significar um incremento na capacidade das
estruturas do Estado para atender s demandas que surgem a partir das novas relaes jurdicas da cultura. Amplia-se o alcance do chamado Direito da
Cultura, de maneira que ele abarque dinmicas prprias do mundo cultural,
preservando-as e estimulando-as. Alm disso, criam-se condies reais de afirmao do direito cultura e de ampliao da cidadania cultural, com a cultura
sendo incorporada como elemento central da vivncia social e como requisito
indispensvel da dignidade humana. Dessa forma, parece relevante a toda a
sociedade a preocupao do Plano em criar as condies jurdicas para impulsionar a diversidade das manifestaes artsticas e culturais brasileiras, trazendo
solues normativas e aes concretas que atendam no apenas aos circuitos
e linguagens consolidados, mas igualmente s reas tradicionalmente de difcil
alcance pelo poder pblico (patrimnio imaterial, cultura oral, comunidades
e saberes tradicionais etc.). Isso crucial para o tratamento justo de todos os
grupos formadores da cultura nacional.
Alm disso, o PNC pode contribuir decisivamente na regulao das economias
da cultura, tocando diretamente questes de produo, circulao, consumo
e fruio culturais. Caso suas metas sejam alcanadas, ser possvel conceber
novos modelos de comercializao de produtos e servios culturais, inclusive
atravs de modernos arranjos de produo e distribuio digital; atrair novos
consumidores culturais e aproxim-los dos criadores, facilitando pontes entre
artistas e pblico, autores e sociedade, que dispensam intermedirios desnecessrios das indstrias convencionais; e contribuir na regulamentao de mercados
imprescindveis difuso dos bens culturais, especialmente na interface com a
comunicao, a exemplo do mercado audiovisual.
Por fim, para o conjunto da sociedade, pode-se destacar o potencial do Plano
Nacional de Cultura de ser um vetor de ressignificao do que seja vida cultural.
O PNC protege a vida cultural simblica, a vivncia relacionada s manifestaes,
criaes e expresses simblicas e valorativas da sociedade. Mas ampara tambm
a vida cultural poltica, e a possibilidade de essa mesma sociedade participar dos
rumos das aes pblicas que afetaro os seus direitos como cidados da cultura.
Nesse sentido, imprime fora a esse processo de dinamizao da vida cultural o fato
de ser o PNC uma garantia constitucional e uma lei definidora de polticas pblicas.
Resta agora compreender definitivamente a real importncia da cultura para
a sociedade brasileira. Nos ltimos anos, a cultura tem sido vista como essencial

para o desenvolvimento social, econmico e humano. s polticas pblicas cabe

o papel de reconhecer e concretizar direitos culturais e ampliar ainda mais essa
importncia. Se bem conduzido, o Plano Nacional de Cultura pode contribuir
significativamente para o fortalecimento de toda a riqueza e diversidade cultural
brasileira at 2020.

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WISNIK, Jos Miguel. Sem Receita: Ensaios e Canes. So Paulo: Publifolha, 2004.

AGRADECIMENTOS

Este livro no teria sado, desabrochado e fludo sem a contribuio valorosa

de muitas pessoas, parceirinhos e parceirinhas de casa, do trabalho e da cultura,
que, para mim, constam do mesmo pacote afetivo e simblico da vida. A eles,
aqui listados ou no, meus agradecimentos.
A Sebastio e Lcia, meus pais, pelo conforto, carinho, confiana e apoio
incondicional, acolhedor e revigorante de sempre. Pela minha chegada de vida
at aqui.
A Valeuska, minha esposa, cujo amor se desdobrou em ateno, afeto, apoio,
pacincia, estmulo, companheirismo, observao e cuidado nestes tempos de
dedicao aos estudos. Por compartilhar o livro e a vida comigo. Agradeo especialmente a reviso cuidadosa que fez deste trabalho.
Ao meu irmo Henrique, pelo ombro parceiro, por estar junto, perto, e pelo
senso de praticidade que me fazia caminhar mais ritmado na dissertao que
resultou nesse livro. A Dani Florenzano, minha cunhada, com as boas vindas
famlia.
minha orientadora, professora Odete Medauar, que me acompanha na superviso acadmica desde a graduao e com quem tenho muito aprendido atravs
de suas aulas e conselhos. Obrigado pela orientao sempre rigorosa e atenta.
Ao mestre Juca Ferreira, que, com Gilberto Gil, mexeu o doce da poltica
cultural brasileira e me inspirou a caminhar pelos trilhos da vida na cultura.
Agradeo a este baiano por ter me dado a honra do prefcio deste livro, da convivncia cotidiana na Secretaria Municipal de Cultura e pelas plulas dirias de
ensinamentos sobre gesto cultural baseada no dilogo e no arrojo.
Ao professor Luis Fernando Massonetto, que me ajudou na escolha e recorte
do tema nas timas conversas desde o mestrado, por avalizar este trabalho e me
honrar com o timo texto da orelha do livro.
Ao meu editor Sergio Cohn, que tem colocado a Azougue a servio da discusso qualificada de cultura atravs de suas excelentes publicaes, de forma livre
e acessvel. Obrigado pela pacincia e compreenso do momento, importante e
corrido, causador de certa vagareza nas respostas do autor.
Ao grande amigo e parceiro no carregar do piano Rodrigo Savazoni. Sem o
bom meio-campo desse habilidoso camisa 10, minha dissertao nunca teria
se convertido em livro.

A amiga parceirssima Adriana Charoux, e toda sua famlia, por ter me proporcionado a alegria de contar com uma obra do grande Lothar Charoux na
capa deste livro. A Sylvia Masini, pela photinha do autor. A Camilla Bazzoni, pela
reviso dos textos e notas de rodap.
A Brulio Santos Rabelo de Arajo, pela inarredvel disposio em ajudar e pelos
papos tericos, metodolgicos e especialmente fraternos, todos essenciais para
me aprumar rumo ao que foi a dissertao. A Renan Kalil, Danilo Cymrot e lvaro
Luis dos Santos Pereira, por igual ajuda no planto de dvidas e encaminhamentos.
Aos professores Fernando Dias Menezes de Almeida, Floriano de Azevedo
Marques Neto, Allan Rocha de Souza, Marcos Jordo Teixeira do Amaral Filho e
Pablo Ortellado, pelas ideias e contribuies.
A Amrico Crdula, Rafael Pereira de Oliveira e Gustavo Vidigal, pela solicitude
na concesso das ricas entrevistas acerca do Plano Nacional de Cultura.
A todos os amigos e amigas da Secretaria Municipal de Cultura de So Paulo,
cmplices da labuta diria por uma cidade plena, pulsante e vivente de cultura.
Em especial: (o j citado) Juca Ferreira, Joo Brant, Alfredo Manevy e Gabriel
Portela, com quem tenho a honra de dividir a artesania de nosso cotidiano de
gesto. A todas as secretrias, assessores, diretores, coordenadores e servidores
da SMC, um forte abrao de agradecimento.
Aos companheiros do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec),
entidade aguerrida da qual fiz parte durante a elaborao da dissertao.
A todos aqueles que direta ou indiretamente colaboraram com esta empreitada, agora ou durante a dissertao: Adler Kibe da Paz, Afonso Fifo Capellaro,
Andr Roston, Ana Arantes, Andrea Gonalves Silva, Alexandre Loureiro, Bell
Gama, Boris Calazans, Bruno Lupion, Camila Agustini, Carlos Thadeu de Oliveira, Carlota Aquino, Cintia Leito, Daniel M, Denise Moretti, Ester Rizzi, Fabio
Lacaz, Fabio Maleronka, Felipe Pereira, Francisco Humberto Cunha Filho, Giovanna Longo, Guilherme Grandi, Inez Silva Alves, Ione Amorim, Leila Teixeira,
Lisa Gunn, Luiz Moncau, Marcos Souza, Manuel Bonduki, Maria Elisa Novais,
Mariana Ferraz, Mariana Mazzini, Mariana Valente, Marina Chierighini, Marina
Menezes, Paulo Menechelli, Paulo Ren, Pedro Ekman, Rafaela Barbosa, Renato
Ortiz, Rodrigo Rodrigues, Rodrigo Vieira Costa, Veridiana Alimonti, Veruska Albertina da Silva, Vivian Santana, e s crianas Solzinha, Teodora, os gemitos Andr
e Martn, e Thoms. A todos do circuito expandido Tucuna-Monte Haramon e
aos 10 anos da Toca, nossa estufa de amizades.
A Verena e Andr Carmelo, Regina Vassimon e Liz, nossa espevitada.
A meus avs, tios e primos e s famlias Vassimon, Barroso, Rosa e Varella.
s bibliotecas e funcionrios da USP e PUC.
A todos aqueles que as sinapses traioeiras me fizeram esquecer.
Ao aconchego de Guariba e ao sacolejo de So Paulo.

SOBRE O AUTOR

GUILHERME VARELLA advogado, pesquisador e gestor cultural.

Desde muito jovem, apaixonou-se pela cultura e pela poltica. Em Guariba
(SP), cidade em que nasceu, e em Jaboticabal (SP), onde estudou, atuou em
diversos grupos polticos e culturais. Desempenhou funes importantes (para
a poca), como presidente do grmio estudantil, guitarrista de banda de rock
e organizador de festivais de msica e literatura. Tudo amadoristicamente, no
melhor sentido da palavra.
Ingressou na Faculdade de Direito do Largo So Francisco - Universidade de
So Paulo em 2002, onde desenvolveu ainda mais sua vocao para trabalhar
a cultura como tema da poltica e a poltica como fenmeno cultural. Nas diversas disputas do Centro Acadmico XI de Agsto, alm da funo de msico,
cabia-lhe sempre a pauta da cultura e das artes. Nesse perodo universitrio,
foi estagirio do resistente veculo de jornalismo Carta Maior e estudou teoria,
rtmica e canto lrico no lendrio Conservatrio Dramtico e Musical de So
Paulo, que deu lugar bela e contempornea Praa das Artes, no centro da
cidade. Foi nessa poca tambm, que formou, com alguns amigos, a elegante
e luxuosa banda Cama de Madame, alm da memorvel e fugaz dupla Azeitona
e Gordurinha. .
Somou aos seus interesses a pesquisa acadmica, qual se dedica desde ento.
Sua monografia de concluso de curso foi um estudo crtico sobre a renncia
fiscal - Poltica Cultural Pblica e Leis de Incentivo Cultura: uma abordagem
da relao Estado, cultura e iniciativa privada no Brasil. Formou-se em Direito
em 2006, quando passou a trabalhar diretamente com poltica cultural.
Entre 2006 e 2008, foi colaborador do site especializado Cultura e Mercado,
tendo por ele coberto a Teia Encontro Nacional dos Pontos de Cultura, do Ministrio da Cultura (MinC), em 2007. Na ocasio, alm de produtor do evento,
participou da cobertura colaborativa dos debates, espetculos e reunies do
encontro, e pde entrar em contato direto com as redes de pontos de cultura de
todo o pas e com a discusso profunda sobre os rumos do Programa Cultura Viva.
Naquele perodo, coordenou o Ncleo de Cursos do Instituto Pensarte, organizando as duas edies do Curso Livre de Polticas Culturais, espao importante
de reflexo sobre temas como gesto cultural, economia da cultura, fomento
cultura e polticas para as artes.

Durante todo o ano de 2008, participou da Caravana de Sade, Educao e

Cultura da Unio Nacional dos Estudantes (UNE). Coordenou a produo cultural
da Caravana, que percorreu todas as capitais dos 27 estados brasileiros. Dentro
de um nibus, convivendo e vivendo a cultura do Brasil profundo durante vinte
e quatro horas por dia, estavam cerca de 30 produtores, jornalistas, estudantes e,
principalmente, artistas: atores e atrizes do Grupo T na Rua, de Amir Haddad,
msicos, artistas plsticos, circenses e cineastas. Nessa viagem, entrou em contato com a produo cultural local, com personagens essenciais das periferias e
centros das cidades, nos rinces do pas de onde jorra a diversidade brasileira.
Em cada parada, foi responsvel por organizar espetculos de grupos universitrios locais, grupos de culturas populares e pontos de cultura. O resultado foram
shows antolgicos, como a unio de Jorge Mautner, Nelson Jacobina, Maracatu
Estrela de Ouro e Cco de Umbigada, no meio da Universidade Federal de Recife.
De 2010 a 2013, foi advogado do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec), onde coordenou a rea de direitos autorais e acesso cultura e ao
conhecimento. Durante este perodo, organizou, com diversos ativistas e mais
de 20 organizaes, a Rede pela reforma da Lei de direitos autorais (LDA), que
participou ativamente do debate, conduzido poca pelo MinC, sobre a melhoria da LDA para os autores e os cidados. Pela Rede, contribuiu na organizao
e redao do caderno Direito Autoral em Debate, que trouxe o tema da LDA
populao de forma acessvel, incorporando segmentos antes excludos, como
professores, estudantes e militantes da cultura digital. Nesse perodo, escreveu
diversos artigos sobre direitos autorais, cultura e educao para Carta Capital,
ltima Instncia, PoliTics, dentre vrios outros. Foi o responsvel, no Brasil,
pelo International Property (IP) Watchlist, ranking da Consumers International
sobre os melhores e piores pases do mundo com relao legislao autoral.
Participou com dois artigos do livro Access to knowledge for consumers, publicao internacional da CI sobre indicadores, pesquisas e campanhas no campo do
direito autoral. Contribuiu fortemente no debate sobre o Marco Civil da Internet,
com mobilizaes importantes da sociedade civil e discusses sobre o teor do
projeto. Participou de diversas audincias no Congresso Nacional e inmeros
seminrios, congressos e debates sobre o tema. Diferentemente da reforma da
Lei de direitos autorais, o Marco Civil felizmente virou lei em 2014.
Desde o incio da gesto Fernando Haddad, passou a integrar a equipe da
Secretaria Municipal de Cultura de So Paulo. De janeiro de 2013 a fevereiro de
2014, foi Coordenador da Assessoria Tcnica do Gabinete. Assumiu o posto de
Chefe de Gabinete a partir de maro de 2014. Juntamente com a equipe de Juca
Ferreira, tem desenvolvido uma gesto cultural baseada no dilogo, na participao e no entendimento da cultura como elemento transversal de todas as
polticas pblicas, complexa e necessria para o desenvolvimento econmico,

social, simblico e humano. Nessa empreitada, teve o privilgio de participar de

feitos importantes, como a organizao da IV Conferncia Municipal de Cultura
da cidade, a criao da SPCine, a organizao do Carnaval de Rua paulistano e
a instaurao de mais de 80 Pontos de Cultura na cidade.
Concluiu o mestrado na mesma Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo, no Departamento de Direito de Estado, em maio de 2013. Sua dissertao
Plano Nacional de Cultura: elaborao, desenvolvimento e condies de eficcia um estudo jurdico e poltico do Plano Nacional de Cultura (PNC), marco
legal representativo das polticas e direitos culturais da ltima dcada no Brasil.
Tem como objeto central o PNC, chave sob a qual discute os direitos e polticas
culturais no pas. o trabalho que d nascedouro a este livro.
Tirando tudo isso, Guilherme Varella um cara com sotaque do interior,
corao palmeirense, que mantm o hbito de escrever convites em forma de
crnicas (ou vice-versa), acha o carnaval o compromisso mais srio de todo o
ano, cr nas benesses incrveis do campari e considera salaminho com limo,
de longe, o prato mais refinado da baixa gastronomia.