Gua Nacional de Ordenamiento Territorial

(GUINOT)
Agosto 2009

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Gua Nacional de Ordenamiento Territorial (GUINOT)

Tabla de contenido

Tabla de Contenido
Introduccin .............................................................................................................. 4
1.0
Descripcin general de la Gua....................................................................... 5
1.1
Objetivos de la Gua de Ordenamiento Territorial ...................................... 5
1.2
Condiciones necesarias para la aplicacin de la Gua ................................. 6
1.3
El Protagonismo de los Actores Econmicos y Sociales ............................. 6
1.4
Descripcin de las fases para la formulacin del Plan de Ordenamiento
Territorial .............................................................................................................. 6
1.5
Condicionantes especiales para el Ordenamiento Territorial....................... 9
1.5.1
El Cambio Climtico:......................................................................... 9
1.5.2
Territorios de las Comunidades Campesinas y Nativas ....................... 9
1.5.3
Territorios pertenecientes a reas Protegidas ..................................... 9
1.6
mbitos de aplicacin de esta gua............................................................. 9
1.6.1
Segn la divisin poltico-administrativa ............................................ 9
1.6.2
Segn el criterio de Cuencas............................................................... 9
1.6.3
mbitos especiales............................................................................. 9
2.0
Fase Preparatoria ........................................................................................... 9
2.1
Decisin y orientacin poltica concertada del proceso............................... 9
2.2
Conformacin del Equipo Tcnico ............................................................. 9
2.3
Organizacin de la Participacin de los actores sociales y econmicos....... 9
2.4
Organizacin del Sistema de Informacin .................................................. 9
3.0
Fase de Diagnstico Integrado ....................... Error! Marcador no definido.
3.1
Diagnstico Integral................................... Error! Marcador no definido.
3.1.1
Zonificacin Ecolgica Econmica .................................................... 9
3.1.2
Identificacin de las condicionantes de la Cuenca............................... 9
3.1.3
Caracterizacin de las dinmicas econmico-productivas y del acceso
al mercado ......................................................................................................... 9
3.1.4
Anlisis de Riesgos ............................................................................ 9
3.1.5
Anlisis de los sistemas urbanos - rurales .......................................... 9
3.2
Sntesis del diagnstico: Modelo actual...................................................... 9
3.2.1
Construccin del Modelo de Territorial Actual ................................... 9
3.2.2
Validacin de la Visin de Desarrollo ................................................ 9
4.0
Fase Prospectiva ............................................................................................ 9
4.1
Construccin y anlisis de escenarios......................................................... 9
4.1.1
Construir y analizar el Escenario Tendencial ...................................... 9
4.1.2
Construir y analizar el Escenario Deseable ......................................... 9
4.1.3
Construir y analizar el Escenario Posible ............................................ 9
4.2
Anlisis estratgico del territorio para el Escenario Posible ........................ 9
5.0
Fase Propositiva y de Aprobacin .................................................................. 9
5.1
Lineamientos de la propuesta ..................................................................... 9

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5.1.1
Redaccin de la Visin de Desarrollo ................................................. 9
5.1.2
Formulacin de los objetivos estratgicos por eje ............................... 9
5.1.3
Definicin de las polticas .................................................................. 9
5.1.3.1 Formular las polticas del Uso del territorio .................................... 9
5.1.3.2 Formular las polticas de la Ocupacin del territorio ....................... 9
5.2
Instrumentacin del Plan de Ordenamiento Territorial................................ 9
5.2.1
Formulacin de los instrumentos normativos...................................... 9
5.2.1.1
Uso y ocupacion del territorio........................................................ 9
5.2.1.2 Redactar el reglamentos de uso y ocupacion del territorio.................. 9
5.2.2
Formulacin de los instrumentos de intervencin ................................... 9
5.2.2.1 Formular el Programa de Inversiones Territoriales.......................... 9
5.2.2.2 Formular las Actividades de Ordenamiento Territorial.................... 9
5.2.3
Formulacin de los instrumentos de gestin ....................................... 9
5.3
Aprobacin del Plan de Ordenamiento Territorial ...................................... 9
5.3.1
Consulta de los resultados .................................................................. 9
5.3.2
Aprobacin del Plan de Ordenamiento Territorial............................... 9
6.0
Fase de Implementacin................................................................................. 9
6.1
Aprobacin de normas ............................................................................... 9
6.2
Programacin de Inversiones ..................................................................... 9
6.3
Ejecucin de actividades de ordenamiento Territorial................................. 9
7.0
Fase de Monitoreo y Evaluacin .................................................................... 9
7.1
Monitoreo y evaluacin de la implementacin del Plan de Ordenamiento
Territorial .............................................................................................................. 9
7.2
Implementacin de un espacio de intercambio y aprendizaje de las
experiencias de Ordenamiento Territorial .............................................................. 9

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Introduccin
La Gua Nacional de Ordenamiento Territorial es una herramienta que permite al
Estado, en su instancia regional sobre todo, orientar y facilitar, de modo concertado, la
gestin de los territorios pertenecientes a su jurisdiccin poltico-administrativa. Su
principio rector es la gestin territorial integrada a partir de sus mltiples
diversidades.
El Per es un pas con una gran diversidad geogrfica y biolgica, donde la milenaria
ocupacin humana ha conformado una plyade de sociedades y culturas igual o ms
diversas. El extenso y heterogneo territorio del Per tiene como columna vertebral a
la cordillera de Los Andes que genera zonas de vida muy variadas en la costa, en la
Amazona y en la sierra. En cada una de estas regiones naturales, existen numerosos
testimonios y continuidades de la armoniosa relacin lograda entre las sociedades
humanas y la naturaleza.
En ese marco, la Gua toma en cuenta las situaciones y dinmicas complejas
generadas tanto por las continuidades como los cambios fsico-ecolgicos e histricoculturales coexistentes en los mbitos regionales, no exentos de tensiones y conflictos
con diversos grados de violencia. Se suman a esa formidable complejidad prendola
de incertidumbre, los retos que van generando la dialctica globalizacinlocalizacin en el marco del cambio climtico que afecta el planeta.
La Gua tiene como fin plasmar las posibilidades de un (re) ordenamiento territorial
equilibrado, equitativo y sostenible, donde se conjuguen nuestra rica herencia natural
y cultural con las mejores prcticas y conocimientos contemporneos, orientados por
una visin compartida de futuro. Para ello ser indispensable institucionalizar nuevos
modos, culturalmente pertinentes, de gestin democrtica de los reconfigurados
espacios poltico-administrativos que seran las futuras regiones y macro regiones en
sentido estricto. Proceso que se vislumbra a partir de las experiencias de las Juntas de
Coordinacin Interregional, Regiones Piloto, Mancomunidades y otras formas
inditas de asociatividad territorial.
Es por ello que los diversos procesos de Ordenamiento Territorial, por su carcter
eminentemente poltico, deben desarrollarse en un ambiente del mayor consenso
posible. Tanto por el convencimiento de los diversos actores de la necesidad del
mismo, como por ser liderado por la autoridad poltica regional como parte de los
procesos de descentralizacin y regionalizacin en curso.
En este sentido, los lineamientos rectores de la Gua, pretende orientar la gestin
regional ordenada, articulada e integrada del territorio. El documento que se presenta
a continuacin se ha organizado de la siguiente manera: en el primer captulo se hace
una descripcin general de los principios conceptuales, operativos y metodolgicos de
la gua; sus condiciones y variaciones segn algunos casos especficos. Luego cada
fase de la metodologa se desarrolla en captulos individuales.

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1.0

Descripcin general de la Gua

En esta parte se har una revisin de las principales caractersticas del proceso de
Ordenamiento Territorial y de las condiciones y caractersticas especiales que este
proceso debe tomar en cuenta, que apuntan principalmente a su aplicacin flexible y
creativa por los diversos actores involucrados.

1.1

Objetivos de la Gua de Ordenamiento Territorial

La Gua de Nacional de Ordenamiento Territorial, tiene unos objetivos, que en sentido

estricto, son los lineamientos que abren la posibilidad de plasmar la visin de
desarrollo nacional a travs del territorio. Que a su vez orqueste armoniosamente las
opciones de desarrollo regional, local y comunal que se van forjando en el marco de
los procesos de descentralizacin y regionalizacin en curso. Estos son:
a. Conciliacin de la misin del estado-nacin de conservacin y organizacin de su
territorio con el aprovechamiento creativo y sostenible de su diverso patrimonio
natural e histrico-cultural, para dar lugar a la gestacin de una sociedad
territorialmente equilibrada, socialmente cohesionada y gestionada de modo
democrtico desde sus mbitos comunales, locales y regionales, en el marco de los
procesos de descentralizacin y regionalizacin en curso a los que debe orientar y
fortalecer.
b. Prevencin y manejo de los riesgos de desastres tanto naturales como antrpicos
que amenacen a los mbitos territoriales y/o que atenten contra el nuevo orden
territorial planteado por los planes de OT correspondientes.
c. Contribuir a la organizacin del territorio, a la demarcacin territorial y al
planteamiento de soluciones o de manejo estratgico de los conflictos debidos a
las disputas de lmites entre las circunscripciones departamentales (regionales)
provinciales distritales y comunales.
d. Contribuir a la integracin o articulacin de territorios contiguos o no, que tengan
la posibilidad de organizar corredores productivos y tursticos, cadenas de valor y
otros espacios geogrficos o virtuales que abran otras vas para hacer realidad las
metas concertadas de desarrollo regional, local y comunal.
e. Promover la ampliacin y fortalecimiento de la conciencia socio-ambiental
orientada a promover y consolidar una gestin territorial compartida a escala
nacional, sectorial, regional, local y comunal, que promueva, regule y controle la
ocupacin y el uso sostenible y creativo del patrimonio natural e histricocultural en funcin del bienestar de la poblacin definida interculturalmente.
f. Adecuar la institucionalidad pblica, privada y comunitaria dotndolas de los
instrumentos de gestin as como de los diversos recursos que exige la plasmacin
de los nuevos ordenamientos territoriales planteados en los planes que se hayan
generado concertadamente en los mbitos correspondientes.
g. Enfrentar los procesos de desordenamiento territorial, entendido como aquellas
formas de uso y ocupacin que no correspondan a los objetivos generales y
especficos que los planes de OT hayan determinado para sus mbitos
correspondientes.

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1.2

Condiciones necesarias para la aplicacin de la Gua

La adecuada conduccin y facilitacin de la formulacin del Plan de Ordenamiento

Territorial (POT) necesita de algunas condiciones que garanticen que esta Gua
cumpla su cometido. Ellas son: el expreso liderazgo y compromiso poltico de la
autoridad y el cuerpo poltico regional para el ordenamiento territorial del mbito
correspondiente.
As mismo, la conformacin adecuada del equipo tcnico, un ambiente poltico-social
que permita el respeto y la negociacin de las diferencias y los conflictos y, por
ltimo, la logstica indispensable para la formulacin del POT. Esas condiciones
deben de estar presentes en el nivel ms ptimo posible en el mbito correspondiente.

1.3

El Protagonismo de los Actores Econmicos y Sociales

Por la naturaleza poltica del proceso de Ordenamiento Territorial, el carcter

eminentemente participativo y concertador del proceso debe ser remarcado. Los
actores econmicos y sociales son los que llevarn el papel central en todas las fases
de la formulacin del POT. En el diagnstico y en la construccin y seleccin de los
escenarios as como en la implementacin y seguimiento del POT. Son ellos los que
aseguran su viabilidad y su sostenibilidad socio-econmica, armonizando sus propias
cosmovisiones y valores culturales por una parte y sus necesidades, intereses y
expectativas por otra, en funcin de plasmar los objetivos compartidos del POT.
Los espacios necesarios para la actuacin concertada de los actores sern las
organizaciones y las instancias que existan en el mbito articuladas para el POT. La
generacin de otros espacios y mecanismos participativos que fueran necesarios se
constituirn a partir de ellos de modo legtimo y consensuado.
El equipo tcnico facilitar el desenvolvimiento eficiente de las fases as como
contribuir fundamentalmente en la identificacin y proyeccin de las condiciones y
factores que aseguren la viabilidad y sostenibilidad tcnica y financiera del POT. La
cooperacin tcnica y financiera internacional tendr aqu una oportunidad para su
insercin.
Finalmente, la instancia poltica, liderada por la mxima autoridad, con sus
decisiones y acuerdos con los otros cuerpos polticos y con las otras instancias del
estado que actan en el mbito, asegura la viabilidad y sostenibilidad poltica del Plan
de Ordenamiento Territorial, generando o modificando la normatividad e
institucionalidad existentes para el nuevo ordenamiento territorial.

1.4

Descripcin de las fases para la formulacin del Plan de

Ordenamiento Territorial

La formulacin del plan consta de seis fases: Preparatoria, Diagnstico, Prospectiva,

Propositiva, e Implementacin, Monitoreo y Evaluacin.
El diseo de este proceso ha tenido en cuenta las experiencias de ordenamiento
territorial en el pas y de otros pases de Amrica Latina. Con la finalidad de facilitar
la formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial, algunos de sus momentos y
resultados se han generalizado para proponer el conjunto articulado de fases a seguir y

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de productos a lograr para que los Plan de Ordenamiento Territorial presentes

componentes similares.
En el Grfico 01 se ilustra los grandes momentos del cambio en la gestin del
territorio teniendo como instrumento clave al POT.
En el Grfico 02 se presenta el diagrama del proceso para la formulacin del POT. En
l se aprecia la secuencia de fases y operaciones a realizar.
As mismo, en el Cuadro 01 se describen cada una de ellas y la serie de productos e
insumos que se entrelazan para producir concertadamente el Plan de Ordenamiento
Territorial.

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Grfico 01:

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Grfico 02:
DIAGRAMA GENERAL PARA LA METODOLOGIA DE FORMULACION DEL POT
SISTEMA DE INFORMACION
Simulacin,
organizaci n,
al macenamiento y
Presentacin de
informacin

o
p
i
u
q
E
l
e
d
n

i
c
a
z
i
n
a
g
rO

ZEE

Escenario
Tendencial

Anlisis de
Cuencas

Escenario
Deseable

Aprobacin de Normas

Escenario
Posible

n,
sistematizacin,
almacenamiento y
Presentaci n de
informaci n

Consejo Regional

Programacin de Inversiones

OPI - UF

Ejecucin de actividades de
Ordenamiento Territorial

rganos de Lnea

mercados

Anlisis de
Riesgos

Anlisis de
Sistemas Urbanos
- Rurales

Diagnstico
Participativo

Prospeccin
participativa :
propuesta de
escenarios y anlisis
estratgico

PROCESO DE PARTICIPACIONDE LOS ACTORES ECONMICOS

, SOCIALES E INSTITUCIONALES

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Cuadro 01:
Fase

Preparatoria

Diagnstico
integrado

Prospectiva

Propositiva y de
Aprobacin

Breve descripcin y resultados de las fases para la formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial.
Descripcin

Se ejecutan las operaciones que generarn las condiciones y acuerdos

necesarios para la formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial de
manera eficiente y eficaz. Ellas son de carcter poltico- institucional,
tcnico, poltico-social y logstico, de tal forma que la secuencia de
fases se ejecute sin inconvenientes.

Se obtiene la informacin y los conocimientos acerca del territorio en

sus mltiples dimensiones (fsico-biolgica, ecolgico-ambiental,
econmica, social, cultural, poltica, etc.), cuyo anlisis y sntesis
servirn para la generacin de escenarios y el anlisis estratgico
consiguiente. Insumos que proporcionan los contenidos y orientaciones
para la propuesta del POT.

Partiendo del escenario tendencial obtenido del diagnstico - se lleva

a cabo el anlisis prospectivo para disear los otros futuros escenarios
y seleccionar el posible. Luego se realiza el anlisis estratgico del
territorio para esbozar los cambios e innovaciones para plasmarlo y
que darn lugar al plan de ordenamiento propiamente dicho.
Se recogen los resultados del diagnstico y de la prospeccin
estratgica y con ellos se generan las propuestas de (re) ordenamiento,
dirigidas a plasmar el Escenario Posible. Para ello, se esboza la imagen
objetivo y se realiza el anlisis estratgico del territorio, identificando
los ejes y objetivos estratgicos para alcanzarla. Estos luego son
formulados con un mayor nivel de operacionalizacin, constituyndose
en los instrumentos indispensables para la ejecucin del POT.

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Productos

Decisin, compromiso y orientacin poltica del proceso

Equipo Tcnico en operacin
Identificacin y convocatoria al conjunto de actores
Logstica asegurada
Inicio de los dos soportes de la formulacin del POT
o Sistema de informacin
o Proceso de participacin ciudadana
Se elabora sobre la base de la Zonificacin Ecolgica Econmica adems
permitir la revisin de
Contenidos y conclusiones de los siguientes estudios del diagnstico
integrado
o Anlisis de Cuencas
o Anlisis de las dinmicas econmico-productivas.
o Anlisis de Riesgos y Vulnerabilidad
o Anlisis de Sistemas Urbano-Rurales
Sntesis de la situacin actual del territorio (Modelo Actual del
Territorio).
Escenarios de futuro construidos (tendencial, probable, posible)
Escenario Posible Seleccionado y formulacin de su Imagen
Objetivo.
Anlisis estratgico del territorio

Imagen objetivo del escenario posible.

Ejes y objetivos estratgicos
Polticas de ordenamiento territorial:
o Polticas de Usos
o Polticas de Ocupacin
POT aprobado mediante Ordenanza Regional
Instrumentos:
o Normativos

Implementacin

Monitoreo y
Evaluacin

Se inicia luego de la aprobacin de la propuesta del POT. Para su

operacionalizacin, se tendr aprobadas las normas al igual que los
proyectos necesarios, que sern entregados a los rganos de lnea
correspondientes para su aplicacin. Los trmites tcnico
burocrticos de inversin y gasto deben ser simplificados. Y por
ltimo, se tendr expedito el sistema de indicadores diseado para el
seguimiento del POT.
Paralelamente a las operaciones de implementacin del Plan, se pondr
en accin el Sistema de Monitoreo y Evaluacin, que tendr, tambin,
un carcter participativo. Ese sistema incluye las formas de produccin
de la informacin necesaria para el monitoreo y evaluacin de los
avances y resultados en la implementacin del plan

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o De intervencin en el territorio (Proyectos y Actividades)

o De gestin
Procesos de gestin, inversin y administracin de los instrumentos
del POT

Sistema de monitoreo y evaluacin del cumplimiento e impacto del

POT

1.5

Condicionantes especiales para el Ordenamiento Territorial

1.5.1 El Cambio Climtico:

El Cambio Climtico, se ha convertido en un peligro actual para el planeta y

particularmente para nuestro pas. Los riesgos que trae consigo para la vida humana y la
bisfera en general se hacen presentes a lo largo y ancho del territorio, aunque de modo
desigual, de acuerdo a la localizacin geogrfica de los mbitos.
El aumento de temperatura y de las precipitaciones viene afectando las zonas de mayor
vulnerabilidad ecolgica al igual que las sequas. No es su novedad lo que convoca la
atencin, sino la ruptura de los ciclos y de las magnitudes promedios lo que genera alarma
e incertidumbre. Frente a esos riesgos nuestras vulnerabilidades, de diverso tipo, an son
muy grandes.
El Plan de Ordenamiento Territorial deber, al igual que en el caso de los conflictos, ser
una oportunidad para tomar conciencia de este cambio en las condiciones bsicas de vida y
actuar proactivamente para adecuar los usos y la ocupacin del territorio a semejante reto.
En ese marco, en el pas existen dos componentes territoriales que demandan un
tratamiento especial por el estatus y la normatividad especfica que poseen.
1.5.2 Territorios de las Comunidades Campesinas y Nativas
El carcter especial de las comunidades campesinas y nativas por el estatus y el tratamiento
de sus territorios en la Constitucin y las normas correspondientes, exige del Plan de
Ordenamiento Territorial que se reconozca ese carcter y se generen las propuestas en
concordancia con ello.
En la Fase Preparatoria. En esta y en las dems se las considerarn como unidades
territoriales autnomas, por lo tanto:

Se desarrollar un vnculo entre la instancia poltica del mbito que ejecuta el Plan
de Ordenamiento Territorial y los representantes polticos y tcnicos de esas
comunidades.
Se establecern vnculos de trabajo coordinado con las instituciones y
organizaciones que actan en estos territorios.
Se establecern procedimientos organizacionales y logsticos que permitan la
ejecucin de actividades especficas con la poblacin de estos territorios.
Respecto de los pueblos no contactados se actuar en concordancia con ese estatus.

En la Fase de Diagnstico se considerarn los siguientes temas adicionales:

El territorio, ocupacin y formas de usos, en el marco de la cosmovisin y modo

de vida comunal campesina o nativa y de los pueblos indgenas.
Organizacin (ordenamiento) comunal / nativa del territorio
Intercambio comercial entre estos territorios y los mercados circundantes

En la Fase Propositiva, en el momento de la formulacin de polticas se debe considerar

que sean culturalmente pertinentes:
En cuanto a polticas de uso:

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En el caso que las comunidades/pueblos indgenas opten por usos que puedan
establecer conflictos con usos circundantes, se debe generar una zona de
amortiguamiento entre los usos dentro / fuera de estos territorios.
Ordenamiento de estos territorios considerando el uso o los usos que
originariamente fueran establecidos.

En cuanto a polticas de ocupacin:

Los servicios debern considerar el grado de articulacin de estos territorios con los
sistemas circundantes, cuidando la pertinencia cultural de los mismos.
Los proyectos de infraestructura debern tener un estudio de impacto ambiental y
socio-cultural dentro de estos territorios
1.5.3 Territorios pertenecientes a reas Protegidas

Los Planes de Ordenamiento Territorial debern considerar el carcter reservado y de

proteccin de estas reas, por ello:
En la Fase Preparatoria se considerarn estos territorios como unidades de tratamiento
especial, por lo tanto:

Se establecern vnculos de labor coordinada con las instituciones que estn

actuando en el interior de estos territorios.
Se establecern procedimientos organizacionales y logsticos que permitan el
adecuado recojo de informacin en estas reas.

En la Fase de Diagnstico, ests reas tendrn un especial nfasis en la Zonificacin

Ecolgica Econmica.
En la Fase Propositiva, en el momento de la formulacin de polticas se debe considerar:
En cuanto a polticas de uso:

Los usos normativos de acuerdo a las normas aplicables a las reas protegidas y la
tendencia de uso establecida.

En cuanto a polticas de ocupacin:

Los servicios debern considerar el grado de articulacin de estos territorios con los
sistemas circundantes.
Evitar que la infraestructura y equipamiento tenga un impacto que afecte
significativamente a estas reas.

1.6

mbitos de aplicacin de esta gua

La presente Gua reconoce diferentes mbitos de aplicacin. El mbito de un Plan de

Ordenamiento Territorial podra ser uno de los tipos que a continuacin se presentan o una
combinacin de los mismos.
1.6.1 Segn la divisin poltico-administrativa
Inter departamental: Cuando el mbito del Plan de Ordenamiento Territorial abarque las
jurisdicciones poltico-administrativos de dos o ms gobiernos regionales que en la
actualidad corresponden a los departamentos, salvo en el caso de la Provincia

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Constitucional del Callao. En el momento que se constituyan las regiones propiamente

dichas va integracin de dos o ms departamentos este mbito ser denominado
Regional.
En trminos operativos, la formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial requiere de
un espacio de coordinacin tcnicopoltico entre los gobiernos regionales asociados
establecida en la Fase Preparatoria, habiendo sido hechas las consultas necesarias a las
instancias de concertacin existentes, como los CCR1 y los CCL2 y/o a otras formas
organizativas legtimas existentes en el mbito. En ese marco, las propuestas deben
establecer claramente cules son las responsabilidades en la dacin de las normas y en la
ejecucin de actividades y proyectos. Las Juntas de Coordinacin Interregional, las
Regionales Piloto o las Mancomunidades existentes podrn promover y/o facilitar esa
coordinacin.
Interprovincial: Cuando el mbito del Plan de Ordenamiento Territorial abarque todas o
algunas provincias de un departamento (regin). Si comprendiera el conjunto de las
provincias, se le denominara departamental de manera apropiada y no regional como
suele hacerse.
En la actualidad, es el tipo de mbito que se ha tomado como modelo para la realizacin de
esta Gua; en la medida que existe un solo ente de gestin: el gobierno regional por su
funcin de autoridad poltica y administracin integrada del territorio. Este tendr que
coordinar, para ese fin, con los gobiernos provinciales de su mbito.
1.6.2 Segn el criterio de Cuencas
Cuando el mbito del Plan de Ordenamiento Territorial abarca una cuenca o una porcin
de la misma. Se deber tomar en cuenta lo siguiente:
Existen diferentes conceptos de cuenca, como unidad territorial generada por una red
hidrogrfica natural, de carcter continuo o intermitente, as mismo considera los procesos
sociales y econmicos sobre ella3.
El territorio que configura y organiza una cuenca no necesariamente coincide con los
mbitos poltico- administrativos ya definidos por el estado, lo que no debe significar
obstculos para el Plan de Ordenamiento Territorial. Los conflictos que puedan existir
deben ser tratados de acuerdo a lo sealado en esta Gua.
En caso que un Plan de Ordenamiento Territorial abarque slo parte de una cuenca, deber
considerarse la dinmica de actuacin de las cadenas biticas y productivas existentes en la
cuenca, que usualmente sobrepasan el mbito geogrfico original de aplicacin del POT.
En caso que se aplique sobre la totalidad de una cuenca, el Plan de Ordenamiento
Territorial desarrollar una propuesta sistmica de tratamiento del medio bitico y socio
econmico; sin embargo enfrentar dificultades por la multiplicidad de los rganos de
gestin, en este caso se podr crear una instancia de concertacin entre los gobiernos
regionales para la gestin del POT.

1
Consejo de Concertacin Regional (CCR), Segn establece el artculo 191 de la Constitucin y el artculo 3 de la Ley N 27902 que
modifica la Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
2
Consejo de coordinacin Local (CCL), La Ley Orgnica de Municipalidades - Ley 27972, incorpora al Consejo de Coordinacin Local
(CCL) -tanto a nivel provincial como distrital- como parte de la estructura bsica de los Gobiernos Locales.
3
MORENO, Alonso y RENNER, Isabel; Editores, Gestin Integral de Cuencas, Centro Internacional de la Papa - Lima 2007.

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Subcuenca: Cuando el mbito del Plan de Ordenamiento Territorial es una porcin de la

cuenca formada por un ramal de cursos de agua que terminan en un lago o en un encuentro
de ros. En este caso se cumplen los mismos preceptos.
Multicuencas: Cuando el mbito del Plan de Ordenamiento Territorial abarca ms de una
cuenca. En trminos biofsicos el Plan de Ordenamiento Territorial tendr que desarrollar
estrategias de manejo de las cadenas biticas y productivas o de porciones de ellas, que
puedan desarrollarse en el mbito del POT. As mismo, hay que considerar las dismiles
dinmicas de las porciones del territorio que es mbito del Plan de Ordenamiento
Territorial, asentadas en cuencas diferentes.
1.6.3 mbitos especiales
Los mbitos que puede abarcar un Plan de Ordenamiento Territorial pueden incluir
territorios con caractersticas especiales como las zonas de frontera y los medios marinos.
Zonas de Frontera: La formulacin de un Plan de Ordenamiento Territorial en un mbito
de este tipo debe tener consideraciones concernientes a la defensa nacional, que se
plasmarn en el adecuado diseo de o incidencia en los sistemas de infraestructura y
equipamiento4.
En estos mbitos, el sector Defensa y el Ministerio de Relaciones Exteriores
participantes indispensables en el desarrollo del POT.

son

Zonas Marino Costera: Debe considerarse la usual vulnerabilidad de estas zonas; por
ejemplo, la caracterizacin del medio biofsico considerar la particularidad del medio
marino; as mismo las caractersticas del medio socio econmico y de las otras actividades
humanas que impacten en los recursos marinos y en los usos de ellas.
Por ello, el anlisis comprender a las unidades ecolgico-econmicas identificadas en el
mar; y deber verse reflejado con propuestas especficas.
Alerta Metodolgica sobre la Diversidad de los mbitos y Contextos de los Planes de Ordenamiento
Territorial
La aplicacin de esta Gua, tendr siempre presente que los Planes de Ordenamiento Territorial deben de
responder de modo especfico a las determinaciones y condicionantes (naturales e histrico-culturales) que
son muy heterogneos en los mbitos y entornos de diferentes escala (macro-regional, nacional, continental y
global) en los que actuarn. Tanto en las costa, sierra y selva como en el norte, centro o sur de ellas, los
mbitos y los actores del Plan de Ordenamiento Territorial son diversos y presentan desiguales niveles de
urbanizacin y desarrollo humano, incluso su articulacin a Lima Metropolitana y a los mercados externos
marcan significativas variaciones que deben ser tomadas en cuenta,
Por otra parte, en los casos que existan conflictos de diversa ndole entre los mbitos del Plan de
Ordenamiento Territorial, como los ambientales y/o limtrofes, es indispensable acordar, si es posible desde
la fase preparatoria, su reconocimiento y manejo en las instancias correspondientes. El proceso de
Ordenamiento Territorial, desde la etapa de formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial, debe ser
asumido por las partes como una oportunidad para su manejo pacfico orientado a su solucin definitiva.

4
5

Ver ms adelante: 3.1.5 Anlisis de los Sistemas Urbanos y Rurales

Ver propuesta de Regiones Fronterizas

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2.0

Fase Preparatoria
2.1

Decisin y orientacin poltica concertada del proceso

El proceso de elaboracin concertada del Plan de Ordenamiento Territorial requiere y

genera, a su vez, un clima y una dinmica predominantemente poltico-social, que proviene
del carcter eminentemente poltico de la gestin de los territorios.
El liderazgo democrtico de la autoridad poltica del mbito del Plan de Ordenamiento
Territorial promover el consenso poltico y social que requiere este proceso. Ello ser
alcanzado a travs de diversas formas de participacin y concertacin con la
institucionalidad estatal nacional., regional y local as como con las organizaciones
privadas y comunitarias presentes en el mbito respectivo. De este modo, el proceso
asegura el mayor conocimiento sobre las iniciativas y los proyectos en curso y elaboracin
de los diversos actores involucrados.

2.2

Conformacin del Equipo Tcnico

El equipo tcnico debe responder con suficiencia a las competencias y funciones que se
requieren para formular el POT. Su composicin atender a las particulares caractersticas
de cada mbito.
Las funciones a cumplir son:

Concepcin, y gestin del proceso de Ordenamiento Territorial y la formulacin del

Plan de Ordenamiento Territorial respectivo.
Concepcin y gestin del sistema de informacin
Concepcin y gestin de la participacin ciudadana.
Estudios biofsicos y socio econmicos
Estudios de riesgos y vulnerabilidad
Estudios de cuencas
Anlisis de las dinmicas econmico-productivas y acceso a los mercados
Anlisis de los sistemas urbano-rurales.

2.3

Organizacin de la Participacin de los actores sociales y

econmicos

Impulsar y liderar la elaboracin del Plan de Ordenamiento Territorial no significa que

solamente las autoridades polticas, los funcionarios y los profesionales asuman las
responsabilidades y compromisos implicados y desencadenados por este proceso. Desde el
estado se ha instalado diversos espacios y mecanismos participativos de diversos actores
sociales en los asuntos pblicos (control o vigilancia ciudadana de programas sociales,
rendicin de cuentas y revocatoria de autoridades elegidas, participacin en los planes de
desarrollo y en los presupuestos regionales y locales).
As mismo, se constata la presencia de organizaciones y movilizaciones sociales para abrir
nuevos espacios de participacin en el sistema de toma de decisiones de los gobiernos
regionales y locales. Aquellos que tienen que ver con el uso y ocupacin de los territorios
son, precisamente, los que han tenido y mantienen una dinmica creciente en la actualidad.

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En ese marco, la formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial debe ser la oportunidad
de consolidar esas tendencias de articulacin concertada de actores pblicos, privados y
comunitarios. Para ello, se tomar en cuenta los espacios de participacin existentes, como
los CCR y CCL, o, si no existieran, se deber fomentarlos esos u otros que sean acordados
por consenso con pleno respeto a las determinaciones de los propios actores y sus
organizaciones de base.
Atendiendo a las particularidades de los mbitos del Plan de Ordenamiento Territorial, se
utilizarn diversos medios tanto para la identificacin y caracterizacin de los diversos
actores como para su convocatoria y actuacin en los espacios de participacin
considerados necesarios. Algunos de esos medios son:
Directorio de Actores
Mapa de Actores
Espacios y mecanismos de consulta y participacin para el Plan de Ordenamiento
Territorial en particular,

2.4

Organizacin del Sistema de Informacin

La informacin que dar soporte a la realizacin de cada una de las fases y a la toma de
decisiones del Plan de Ordenamiento Territorial, ser resultado de un sistema que facilite y
organice su recoleccin, almacenamiento, procesamiento y presentacin de la forma en que
ella sea requerida.
Los datos para las sucesivas fases del Plan de Ordenamiento Territorial son: cuantitativos,
cualitativos y geoespaciales.
Cabe sealar que en el caso de los datos geoespaciales, existen variadas iniciativas para su
normalizacin, estandarizando, produccin y tratamiento a nivel nacional6.

3.0

Fase de Diagnostico Integrado

Esta fase comprende: a) diagnostico integral del territorio y su entorno y b) identificacin

de las tendencias positivas y negativas, que servirn para la construccin de un escenario
futuro tendencial.

3.1

Diagnostico Integral
3.1.1 Zonificacin Ecolgica Econmica

Es el instrumento tcnico base para el ordenamiento territorial definido como un proceso

dinmico y flexible para la identificacin de diferentes alternativas de uso sostenible de un
territorio determinado, basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con
criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales7.

6
La CC-IDEP (Comit Coordinador de la Infraestructura de datos especiales), dependiente de la Oficina de
Gobierno Electrnico e Informtica de la PCM, es responsable de esta tarea.
7
Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica aprobado por D.S. N087-2004-PCM

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El proceso de formulacin de la ZEE est normado, su inclusin en la formulacin del

Plan de Ordenamiento Territorial se justifica por el especial nfasis requerido en el anlisis
del medio biofsico y de las caractersticas socio-econmicas existentes en el territorio.
El producto final de la ZEE es el siguiente:
P 01

Potencialidades y limitaciones del territorio.

3.1.2 Identificacin de las condicionantes de la Cuenca

En primer lugar, se debe de tener en cuenta los diferentes tipos de cuencas existentes en las
regiones naturales del pas. La cuenca y sub cuencas de la Amazona tienen una
conformacin y un funcionamiento muy diferentes a las transversales serrano-costeras o a
las longitudinales de los valles interandinos. Esa variedad ha dado lugar a diversos
sistemas socio-culturales de ocupacin, adaptacin, aprovechamiento y transformacin del
territorio y sus recursos. Su consideracin como unidad de gestin es un aporte para el
Ordenamiento Territorial por su servicio ambiental en la conservacin de los sistemas
ecolgicos.
Sin embargo, en la mayora de los casos las cuencas no corresponden a las
circunscripciones poltico-administrativas del pas, es decir, los procesos biticos y socio
econmicos de las cuencas, sobrepasan a los lmites establecidos, que en su mayor parte se
encuentran en disputa. Por ello, su modo de insercin en los Plan de Ordenamiento
Territorial requiere de coordinaciones inter gubernamentales para gestionar esta unidad
funcional territorial de modo integrado o, por lo menos, articulado en el marco de la
asociatividad interregional, interdepartamental, interprovincial o interdistrital.
Finalmente, se vislumbra un nuevo estatus en el ordenamiento del territorio que las
cuencas ocuparn a raz de las funciones que desempearn la Autoridad Nacional del
Agua, las autoridades locales y los consejos de cuencas, que la inminente Ley de Recursos
Hdricos les otorgar. El Plan de Cuenca ser el instrumento de gestin a concertar con el
POT. Hasta que ellos se formulen, se recomienda incluir en todos los estudios el criterio de
cuenca aqu planteado.
El producto final del anlisis de Cuencas es el siguiente:
P 02

Identificacin de oportunidades y fortalezas que ofrece la cuenca al

mbito correspondiente.

3.1.3 Caracterizacin de las dinmicas econmico-productivas y del

acceso al mercado
En esta parte se definen cules son las demandas de los mercados nacionales, regionales y
globales sobre el territorio, cules son las posibilidades de los productos del territorio
dentro de ese mercado y que tan competitivo es el territorio en funcin de esto. El producto
de esta operacin es la identificacin de cadenas de valor, diseadas desde la demanda
externa hacia los recursos y procesos internos, sin descuidar la produccin destinada a la
seguridad/soberana alimentaria.
A partir de las condiciones de la demanda y de la competitividad del territorio se disean
las cadenas de valor. Por ello el producto de la caracterizacin del acceso al mercado es:
P 03

Identificacin de las cadenas de valor

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Es necesario recalcar que estas cadenas de valor corresponden a la disponibilidad de

capital, tecnologa e informacin de mercados, accesible en el momento del estudio.
Situacin que pudiera cambiar ante el acceso a nuevos mercados, la aparicin de nuevos
procesos tecnolgicos o volmenes de capital no considerados en un primer momento.
Cadena de Valor
Una cadena de valor completa, abarca toda la logstica desde el cliente al proveedor (y en ese
sentido, partiendo del cliente y terminando en el productor). De este modo, al revisarse todos los
aspectos de la cadena se optimizan los procesos empresariales y se controla la gestin del flujo de
mercancas e informacin entre proveedores, minoristas y consumidores finales.
En el caso particular de los Plan de Ordenamiento Territorial, el ensayo de identificarla permite
sincerar la factibilidad real de ver capitalizadas las potencialidades reveladas en la fase de
diagnostico.
Por ejemplo, si la principal vocacin productiva est relacionada con la produccin de palmito, es
necesario analizar si: existe mercado interno o externo que de soporte a su consumo, que existan
vas de acceso que permitan transportar los mismos desde sus lugares de extraccin y/o
transformacin, que los sobrecostos relacionados con los fletes, le permitan alcanzar precios
competitivos en sus lugares de venta. La identificacin de problemticas en la cadena, es tambin
una fuente de generacin de ideas de proyectos que se sumaran a todos los que se propongan en la
Formulacin de Instrumentos de Intervencin.

3.1.4 Anlisis de Riesgos

Este momento est dedicado al anlisis de los riesgos presentes en el territorio, entendido
como la conjuncin de la eventualidad de las variadas amenazas o peligros propios del
mbito, y la situacin de vulnerabilidad que afecta a los sistemas de servicios e
infraestructura, incluyendo a las ciudades8. En el caso de la amenaza ssmica, las
experiencias van demostrando que la escala a utilizar en los estudios debe ser la
microzonificacin
El producto final del anlisis de riesgos es:
P 04

Restricciones de uso del territorio, segn el tipo de ocupacin y las

formas de uso del mismo

3.1.5 Anlisis de los sistemas urbano - rurales

Esta se dedica al anlisis de los sistemas de asentamientos humanos, sea en el medio
urbano o en el rural, que en muchos casos van configurando un continuo (agro-urbano) al
igual que la demanda y la oferta de los equipamientos e infraestructura de servicios.
El producto final del anlisis de los sistemas urbano rurales es:
P 05

Dinmica de crecimiento urbano (demandad de servicios urbanos) y

dimensionamiento de zonas de expansin

El ordenamiento de las ciudades, cuenta con otros instrumentos de gestin que son
necesario compatibilizar en el Plan de Ordenamiento Territorial, en cualquiera de los
mbitos en que se formule.
8

Ver al respecto: 3.1.5 Anlisis de los sistemas urbanos y rurales

Pgina 19 de 29

3.2

Sntesis del diagnstico: Modelo actual

Esta seccin se refiere a la presentacin sintetizada de los principales resultados del

diagnstico, que permitirn construir una representacin de las formas actuales de
ocupacin y de uso del territorio.
3.2.1 Construccin del Modelo de Territorial Actual
A partir de los resultados y conclusiones del diagnstico, se elaborar el modelo del
territorio actual, reconstruyendo la complejidad de sus componentes y sus interrelaciones.
Se presentar la informacin descriptiva y explicativa en forma de estadsticas, grficos e
imgenes, acompaada de la cartografa correspondiente (mapas temticos y de sntesis).
En ese modelo, se identifican las tendencias positivas y negativas, las cuales jugarn un
papel relevante en el anlisis prospectivo.
Se toma como insumos: P01, P02, P03, P04 y P05; para realizar el producto de la sntesis
del diagnstico:
P 06

Modelo territorial Actual

3.2.2 Validacin de la Visin de Desarrollo

Contando con los resultados del diagnstico integrado, se evala, actualiza y revalida la
Visin de Desarrollo que debe provenir del Plan de Desarrollo Concertado. En el caso que
este no exista o sea solo un documento de conocimiento o aceptacin restringida, la Visin
consignada deber de ser revisada y validada de modo participativo.
Esta visin es la que orienta la propuesta, constituye una apuesta colectiva por una
situacin futura deseada, ideal, pero posible de ser alcanzada en el plazo consignado. As
mismo esta visin generar demandas de uso y ocupacin del territorio.
El producto de este momento es:
P 07

Visin de Desarrollo validada y actualizada

4.0 Fase Prospectiva

Este anlisis concilia el pronstico de la evolucin de la realidad, de sus tendencias, con la
intencin planificada de implantar gradualmente un nuevo orden territorial con base a una
visin compartida de futuro. Implica la construccin simulada de diversos escenarios
futuros: Tendencial o Probable, Deseable y Posible. Contingentemente se formularn
escenarios alternativos.
Los insumos para esos ejercicios son: el diagnstico, las tendencias negativas y positivas,
la visin de futuro, y las propuestas y apuestas concertadas de los actores a partir del
anlisis estratgico del territorio. Este dar lugar al diseo de ejes y objetivos estratgicos
que sern operacionalizados dando lugar a la fase propositiva del POT.
La visin de futuro, como se indic, se recoge del Plan de Desarrollo Concertado regional,
la cual se revisa y valida en talleres pblicos. Es la direccin poltica del desarrollo del
territorio y gua la generacin de la propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial

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4.1 Construccin y anlisis de escenarios

Se procede a la construccin de los escenarios futuros, que debe concluir con el Escenario
Posible, que tendr en el Plan de Ordenamiento Territorial su instrumento operador.
Como se advirti, en el ejercicio laborioso de construccin de esos escenarios, el rol de los
actores econmicos y sociales es decisivo. Sin embargo, se requiere de ellos la mayor
capacidad e intencionalidad de concertacin en el diseo de objetivos comunes a partir de
la diversidad y desigualdad de sus necesidades, intereses y expectativas. El equipo tcnico
facilita esos acuerdos y negociaciones.
4.1.1 Construir y analizar el Escenario Tendencial
A partir del modelo territorial actual y de los anlisis efectuados en el diagnstico, se
construye el escenario tendencial. En l se har referencia a las tendencias negativas y
positivas inscritas en el territorio, que jugarn roles obstaculizadores o propiciadores, en
cada caso, en la construccin del escenario deseable y finalmente del escenario posible.
Implica el anlisis de cmo esas tendencias pueden generar diversos escenarios
alternativos futuros, algunos de mayor probabilidad que otros.
Este escenario debe ser formulado tanto en forma descriptiva como grfica (mapas).
4.1.2 Construir y analizar el Escenario Deseable
El escenario deseable es el ordenamiento que se desprende directamente de la visin se
futuro; el que rene las caractersticas ideales para que ella se plasme plenamente en el
territorio.
El escenario deseable debe ser descrito tanto de forma textual como grfica (mapas).
4.1.3 Construir y analizar el Escenario Posible
El escenario posible resulta del contraste entre el escenario deseable y el tendencial o
probable. Para ello se toma en cuenta las tendencias positivas que favorezcan hacer
realidad los componentes de mayor viabilidad y sostenibilidad del escenario deseable,
configurando de esa manera parte del componente innovador del escenario posible. Los
nuevos componentes, rompiendo con las tendencias negativas o inercias de procesos que se
juzgan indeseables, es otra vertiente para este escenario. Igualmente, la solucin de los
problemas y de los conflictos debern ser fuente de los otros cambios a generar para hacer
realidad este escenario, Todo ello, ha de permitir los cambios y las innovaciones que
trasformen el territorio, instaurando gradualmente un nuevo ordenamiento.
La construccin de este escenario se realiza por aproximaciones, a partir del anlisis
estratgico del territorio y los nfasis o apuestas que el conjunto de actores y el equipo
tcnico lleguen a concertar.
El escenario posible debe ser consensuado y legitimado en diversos espacios y diversas
modalidades, ya que este debe ser internalizado en el imaginario pblico, privado y
comunitario, pues ser la hoja de ruta en que constituir el Plan de Ordenamiento
Territorial para la ocupacin y uso del territorio
El producto de esta parte es:
P 08

Construccin de un escenario posible.

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4.2 Anlisis estratgico del territorio para el Escenario Posible

Una vez construido el escenario posible, se aplicar al territorio un anlisis estratgico,
para obtener un primer nivel de operatividad de la propuesta que conlleva el escenario
posible.
El anlisis FODA es el que ms se ha difundido en el pas, aunque se puede utilizar otra
tcnica para el mismo fin. Se aplica al territorio, focalizando los factores de xito para
plasmar el Escenario Posible Fortalezas y Oportunidades - y los factores de fracaso
Debilidades y Amenazas. Teniendo en cuenta su localizacin dentro el territorio a ordenar:
las Fortalezas (F) y las Debilidades (D) se encuentran dentro y las Amenazas (A) y las
Oportunidades (O) fuera de l.
A partir del anlisis estratgico de las interrelaciones de esos factores se identifican los ejes
estratgicos, entendidos como caminos que conducen al escenario posible Es decir,
considerndolos como una manera de actuar sobre porciones de territorio superando las
actuaciones sectoriales. Es decir, los ejes estratgicos tienen un anclaje territorial que
demandan una intervencin compleja de diversos sectores, tanto pblicos, como privados y
comunitarios.
Tomando como insumos el P07 y el P08, se efecta el Anlisis Estratgico del territorio, el
producto del mismo es:
P 09

Definicin de Ejes Estratgicos y formulacin de los Objetivos

Estratgicos

5 Fase Propositiva y de Aprobacin

5.1 Lineamientos de la propuesta
Este consiste en la generacin de los principios rectores que orientan y definen la
propuesta.
5.1.1 Redaccin de la Visin de Desarrollo
Se recoge de 3.2.2 Validacin de la Visin de Desarrollo el P07 se traslada a este punto
como inicio de la propuesta, dirigiendo el desarrollo de la misma
5.1.2 Formulacin de los objetivos estratgicos por eje
Se recoge de 4.2 Anlisis Estratgico del territorio para el escenario posible, los Ejes
Estratgicos y Objetivos Estratgicos por Eje, el P09 se traslada a este punto como las
actuaciones y situaciones deseadas pero posibles que dirigirn las propuestas y sus
instrumentos.
5.1.3 Definicin de las polticas
Las polticas definen los cursos de accin para llegar a los objetivos, son una gua para la
operativizacin del Plan de Ordenamiento Territorial, orientan el diseo y el uso de los
instrumentos de intervencin en funcin de la imagen objetivo.

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5.1.3.1 Formular las polticas del Uso del territorio

Se define la forma de los diferentes usos del territorio, tomando en cuenta las condiciones
y el modo en que ellos se distribuyen en el territorio as como las orientaciones y
prioridades de cada eje y sus respectivos objetivos estratgicos. Para ello se establecern
los criterios de priorizacin de usos.
5.1.3.2 Formular las polticas de la Ocupacin del territorio
Se define las formas en que se ordenarn las diferentes actividades humanas en el
territorio, considerando las diversas modalidades de ocupacin por el sistema de
establecimientos econmicos, asentamientos humanos (residencia, trnsito y recreacin),
los servicios e infraestructura bsica y los de conectividad y transporte.
Se definir cmo se ordenarn y articularn esas actividades y cules sern las prioridades
en cuanto a territorio y sectores para su implementacin.
A partir del producto P09 como se realiza el producto de la definicin de las polticas:
P 10

Polticas de Uso y Ocupacin del territorio

5.2 Instrumentacin del Plan de Ordenamiento Territorial

Para hacer efectivas las situaciones planteadas anteriormente se disean instrumentos que
puedan efectivizar la propuesta. Para ello se generan normas, proyectos y acciones
destinados a intervenir directamente generando el uso y ocupacin ordenada del territorio,
de acuerdo a los lineamientos de la propuesta.
5.2.1 Formulacin de los instrumentos normativos
En esta operacin se definirn las normas que deben ser generadas para plasmar las
propuestas del Plan de Ordenamiento Territorial o reformas aquellas existentes que puedan
dificultar esa labor.
5.2.1.1 Plan de Uso del Territorio
Es el resultado del anlisis de los productos del Diagnstico Integrado, sobre la base del
producto P01 Zonificacin Ecolgico Econmica y como insumos los restantes productos
del diagnstico integrado.
El uso y ocupacin del territorio es la generacin de un instrumento tcnico-normativo de
gestin que muestra los usos posibles en el territorio. Considera para su diseo las
demandas poblacionales y sopesa los impactos en el ambiente, la economa y la sociedad.
Tomando como insumos P01, P02, P03, P04, P05 y P06 se tiene como producto el Uso y
Ocupacin territorial
P 11

Plan de Uso del Territorio

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5.2.1.2 Redactar el reglamentos de uso y ocupacin del

territorio
Los usos permitidos y las posibilidades de intervencin del territorio con una u otra forma
de ocupacin del mismo, estn normados por el Reglamento de Uso y ocupacin del
territorio, el cual establece los criterios y condiciones tanto para el uso como para ja
ocupacin del territorio.
El reglamento ser aprobado por Ordenanza Regional y su implementacin., control y
sancin estarn a cargo de los rganos regionales correspondientes.
Tomando como insumos P01, P02, P03, P04, P05, P06 y P11 se tiene como producto de
este momento:
P 12

Reglamento de Uso y ocupacin del territorio

5.2.2 Formulacin de los instrumentos de intervencin

En esta operacin se formularn las propuestas de intervenciones directas sobre el

territorio: los modificaciones en las formas de uso del suelo y la instalacin de los procesos
socio econmicos permitidos que han de generar los cambios que permitan llegar a la
imagen objetivo.
Se han dividido los instrumentos en dos partes; una primera corresponde a los proyectos de
inversin, es decir, a la consecucin de bienes y servicios nuevos; y una segunda parte a las
acciones y actividades destinadas al funcionamiento o mejora de bienes y servicios ya
existentes, a la cual se ha denominado actividades del gasto operativo9.
5.2.2.1 Formular el Programa de Inversiones Territoriales
Se plantean los proyectos de inversin organizados en programas. Responden a las
necesidades de nuevos servicios o bienes necesarios para el ordenamiento territorial. El
gasto generado en este punto es asumido en los presupuestos como gasto de inversin.
Tomando como insumos P01, P02, P03, P04, P05, P06 y P10 se obtiene como producto:
P 13

Programa de Inversiones Territoriales

5.2.2.2 Formular las Actividades de Ordenamiento Territorial

Aqu se plantean las diversas medidas a ser implementadas por los rganos de lnea de los
gobiernos regionales. Responden a las necesidades de mejorar la operacin o asegurar el
mantenimiento de bienes y servicios ya existentes. El gasto generado en este punto es
asumido en los presupuestos como gasto operativo.
Tomando como insumos P01, P02, P03, P04, P05, P06 y P10 se tiene como producto de
este momento:
P 14

Actividades de Ordenamiento Territorial

Con esto se establece una diferenciacin administrativa para ser operados por diferentes rganos de las
administraciones regionales, bajo dinmicas y sistemas burocrticos distintos.

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Acerca de los incentivos Fiscales

El tema de incentivos fiscales y exoneracin tributarias debe ser una estrategia a ser
considerada como invitacin a inversiones de capital que bien podra ser acoplada a
determinados programas o proyectos como un valor agregado de incentivo. Si bien es
cierto, algunas de estas medidas debern ser gestionadas a travs del gobierno central y
toman algo de tiempo implementarlas, existen cientos de historias de booms econmicos
relacionados a la aplicacin de estas medidas, siempre y cuando se haga un estudio que lo
identifique y planifique tanto en tiempo como en su alcance.
5.2.3 Formulacin de los instrumentos de gestin
Es el diseo de actividades y procesos destinados a gestionar el POT. Para ello se disea
un sistema de variables, indicadores y fuentes de informacin que permitan ir verificando
los cambios generados en el territorio por la aplicacin del POT. El diseo del mismo debe
ir aparejado al diseo del rgano encargado de hacer el seguimiento y debe considerar as
mismo los procedimientos necesarios para el recojo de la informacin.
Tomando como insumos P11, P12, P13 y P14, se obtiene como producto del proceso de
formulacin el instrumento de gestin siguiente:
P 15

Sistema de monitoreo y seguimiento del Plan de Ordenamiento

Territorial.

INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES

Los mismos son ciertamente una de las bases del monitoreo de avances de los programas y
proyectos que a su vez constituyen la columna vertebral de la intervencin en el territorio.
En consonancia con las propuestas de anlisis de escenarios, basadas en herramientas
geoespaciales que permiten modelar y simular el territorio de intervencin, se propone el uso de
indicadores que puedan acompaar a las lgicas geoespaciales que son propias de este enfoque.
La mayor parte de indicadores de uso comn en la actualidad son de naturaleza cualitativa o
cuantitativa, pero que para los propsitos del Plan de Ordenamiento Territorial carecen o son
pobres en describir las especiales caractersticas de los indicadores, tanto biofsicos como socioeconmicos. Por eso, se propone el diseo y uso de indicadores espaciales, cuyo monitoreo y
dimensionamiento sea realizado mediante software SIG. Este permite verificar que la intervencin
no solo esta produciendo los resultados esperados a nivel cuantitativo y cualitativo, sino que estos
resultados estn sucediendo en los lugares indicados.
En los proyectos de intervencin del medio bio-fsico, est generalizado el uso de indicadores de
naturaleza espacial (uso de mapas para mostrar reas de influencia), pero no en las intervenciones
sobre el medio socio-econmico. Sin embargo, tambin los indicadores de este medio son
altamente factibles de ser modeladas, con la ayuda de los software SIG raster que en algunos casos
incluyen herramientas que permiten realizarregresiones espaciales. Estas recrean y construyen
todo un modelo del territorio basado en las tpicas y tradicionales encuestas socio-econmicas,
mediante la adicin de la variable posicin geogrfica del lugar encuestado, que en la actualidad
es de fcil medicin mediante GPS navegadores.
Esta ultima alternativa de anlisis no es de fcil implementacin debido a la exigencia de personal
altamente calificado en temas SIG y con amplia experiencia en el modelado de este tipo de
contextos en el marco de proyectos de desarrollo.

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5.3 Aprobacin del Plan de Ordenamiento Territorial

Este proceso aprueba legalmente el Plan de Ordenamiento Territorial, generando el marco
y soporte normativo de la gestin del POT.
5.3.1 Consulta de los resultados
Una vez concluidos los instrumentos del Plan de Ordenamiento Territorial, estos sern
consultados a la poblacin. Mediante este mecanismo se irn afinando o complementado
los mismos. La consulta deber ser por el tiempo y en las condiciones logsticas necesarias
para asegurar que la poblacin pueda conocer las propuestas del Plan de Ordenamiento
Territorial y los mecanismos de implementacin.
5.3.2 Aprobacin del Plan de Ordenamiento Territorial
El Plan de Ordenamiento Territorial es aprobado por Ordenanza Regional y promulgado
por la Presidencia Regional como norma interna de carcter general para el territorio
regional.
La norma aprueba de manera conjunta tanto los Lineamientos de la Propuesta (Visin de
futuro; Ejes Estratgicos; Objetivos Estratgicos; y Polticas de Usos y Ocupacin) como
los instrumentos del Plan de Ordenamiento Territorial (Plan de Uso y Ocupacin del,
Reglamento de los Planes de Uso y Ocupacin del territorio, Programa de Inversiones
Territoriales, las Actividades de Ordenamiento Territorial y el Sistema de Monitoreo y
Seguimiento Plan de Ordenamiento Territorial).

6 Fase de Implementacin
Para la implementacin del Plan de Ordenamiento Territorial se consideran diferentes
procedimientos necesarios para incluir las propuestas del plan en los planes operativos
institucionales del gobierno regional

6.1 Aprobacin de normas

Las propuestas normativas: los Planos de Uso y ocupacin del territorio y su reglamento
son aprobados en la Ordenanza Regional que aprueba el Plan de Ordenamiento Territorial,
por lo tanto estos instrumentos ya estn listos para su implementacin, sin embargo, an
faltara la modificacin del Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) del
gobierno regional, para incluir los procedimientos de consulta y aprobacin para el uso y
ocupacin del territorio por las actividades econmicas o de otro tipo; as como la
generacin de amonestaciones y sanciones a los usos y ocupaciones no reglamentarias.

6.2 Programacin de Inversiones

Los programas y proyectos identificados en el Programa de Inversiones Territoriales sern
asumidos por la unidad formuladora para la respectiva formulacin de los estudios de
preinversin; y luego registrados en el Banco de Proyectos por la Oficina de Programacin
de Inversiones (OPI).
Es responsabilidad de la Oficina de Programacin de Inversiones y del organismo tcnico
del gobierno regional, que tenga a cargo la gestin del Plan de Ordenamiento Territorial, la

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programacin de los programas y proyectos del Plan de Ordenamiento Territorial en los

presupuestos anuales del gobierno regional.

6.3 Ejecucin de actividades de ordenamiento Territorial

Las actividades para la intervencin sobre el territorio que no sean consideradas como
inversin sino como gastos operativos, sern asignadas a los respectivos rganos de Lnea
adecuados para su cumplimiento. El organismo tcnico del gobierno regional encargado de
la gestin del Plan de Ordenamiento Territorial ser el encargado de monitorear la
adecuada ejecucin de estas actividades y de la reprogramacin necesaria en caso de la
necesidad de adecuacin.
Los rganos de lnea que sean considerar para esto debern incluir en su plan anual la
ejecucin de estas actividades, para lo cual sern considerados los recursos necesarios.

7 Fase de Monitoreo y Evaluacin

El diseo de la propuesta del sistema de monitoreo y evaluacin del Plan de Ordenamiento
Territorial es parte de la propuesta, sin embargo corresponde a otra fase, a otra lgica de
accin el monitoreo y evaluacin de la implementacin del plan. La sexta y ltima fase del
Plan es el monitoreo y evaluacin de la implementacin de las normas y actividades del
plan.

7.1 Monitoreo y evaluacin de la implementacin del Plan de

Ordenamiento Territorial
En el Per, el territorio alberga actividades muy dinmicas y cambiantes. Los esfuerzos de
Ordenamiento Territorial, incluyendo la preparacin de Planes del mismo nombre,
atraviesan innumerables dificultades para implementarse. En muchos casos, debido a
debilidades de previsin incompatibles con intereses polticos. Una opcin que contribuye
a que, por ejemplo, los Plan de Ordenamiento Territorial puedan implementarse, es que
estos formen parte de la programacin de inversiones de los gobiernos, pero de manera
especial a que exista un o una responsable encargado de hacer un seguimiento permanente
de los procesos de implementacin del Plan de Ordenamiento Territorial y provea de
alternativas solucin a los usuales cuellos de botella que se presentan.
El monitoreo y evaluacin (M&E) pueden decir si funcionan o no las actividades del plan
y cmo funcionan. Los administradores de los programas normalmente quieren mostrar
resultados, entender cmo funcionan sus programas y evaluar cmo interacta con otros
eventos y fuerzas.
El monitoreo es una herramienta de gestin para controlar el avance de los planes de
ordenamiento territorial y sus proyectos en ejecucin, segn la idea bsica de comparar
su desempeo efectivo con los planes, y medir los resultados reales en funcin de lo
previsto.

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7.2 Implementacin de un espacio de intercambio y aprendizaje de

las experiencias de Ordenamiento Territorial
Las debilidades de enfoque integral en el manejo del territorio sumado a las complejidades
de los distintos sistemas productivos que manejan las empresas y las comunidades en los
variados territorios de una cuenca o ecorregin, se evidencian en la problemtica del
manejo de los recursos naturales, la prdida de tierras cultivables en laderas, el sobrepastoreo permanente, la prdida acelerada de la biodiversidad, la erosin de los
conocimientos y tecnologas andinas, y la debilidad de la organizacin y gestin campesina
o de las PYMES y MYPES.
Estos son factores que inciden negativamente en el desarrollo de los ms pobres, la
seguridad alimentaria, la superacin de la pobreza crnica y la posibilidad de manejar y
conservar el medio ambiente en forma sostenible para las generaciones futuras. Asuntos, a
los que un Plan de Ordenamiento Territorial debe contribuir a superar.
Es necesario que las intervenciones de instituciones y proyectos se orienten en funcin de
un enfoque sistmico que comprenda la gestin integrada de los espacios, cuyos recursos
son usados y transados entre grupos productores de diversa ndole, as como por
autoridades, tomadores de decisiones y otros gestores, entre ellos, los responsables de
hacer ordenamiento territorial. Esta gestin se debe construir sobre la base de la
participacin e interaccin de los diferentes usuarios y actores del territorio, bajo nuevas
modalidades organizativas de concertacin y negociacin. Los planes de ordenamiento
territorial deben enfocar esta necesidad y perspectiva.
Es estratgico iniciar un proceso de articulacin y generacin de condiciones con diversas
comunidades y otros actores para fortalecer y rescatar conocimientos y experiencias que
ayuden a mejorar o instaurar polticas en el manejo ambiental y de los recursos naturales,
la gestin de agua, la conservacin de la agro-biodiversidad, la seguridad alimentaria, la
incidencia en polticas, la construccin y el fortalecimiento de plataformas, el rescate del
conocimiento tradicional y la articulacin a mercados.
El aprendizaje-incidencia es entendido como aquel tipo de aprendizaje orientado a la
influencia o mejora en la toma de decisiones y la formulacin de polticas. El carcter de
recproco se refiere a que el aprendizaje-incidencia entendido como aquel orientado a la
influencia o mejora en la toma de decisiones y la formulacin de polticas, pueda
efectivamente afectar polticas, no solo aquellas pblicas, sino tambin aquellas de tipo
informal o consuetudinarias, adems tambin de incentivar mejoras sostenibles en sistemas
bioculturales. Mientras el carcter de intercultural alude a la interaccin entre distintas
bioculturas que mejoren con estos procesos de aprendizaje-incidencia.

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Grfico 03: Alternativas de redes de evaluacin y aprendizaje

Los espacios de intercambio y aprendizaje de Plan de Ordenamiento Territorial en el sector

pblico que se pueden generar deben tener dos niveles: i) Espacio de generacin de
polticas nacionales-regionales y ii) Espacio de articulacin de polticas de Ordenamiento
Territorial y aprendizaje interinstitucional.
Por ello se propone en esta Gua que el MINAM, organice dos espacios de intercambio y
aprendizaje del Ordenamiento Territorial, que incluya por un lado a los gobiernos
regionales y autoridades de cuenca, y por el otro, municipalidades provinciales y
distritales. De considerarlo conveniente, las entidades pblicas pueden incorporar
organizaciones empresariales, ONGs o comunidades organizadas
De esta manera el MINAM, conformara un Consejo de Formulacin de Polticas de OT
nacionales y regionales, y luego, para cada territorio microregional se conformara un
Consejo de Articulacin de Polticas y Aprendizaje de OT, conformado por el MINAM,
representantes de gobiernos regionales de cada macroregin, y representantes de
municipalidades provinciales y distritales.

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