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Derechos Humanos
Dictamen en sentido positivo a la Minuta con proyecto de decreto por la que
se expide la Ley Reglamentaria del Artculo 29 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.
LA
CONSTITUCIN
POLTICA
DE
LOS
ESTADOS
UNIDOS
MEXICANOS.
Honorable asamblea:
A las Comisiones Unidas de Gobernacin y de Derechos Humanos, fue
turnada para su estudio, anlisis y dictamen, la minuta con Proyecto de
Decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria del artculo 29 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Las Comisiones Unidas, con fundamento en los artculos 72 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 39 y 45 numeral 6,
incisos e), f) y g) de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos; 80, numeral 1, fraccin I, 81, numeral 1, 157, numeral 1,
fraccin I, 158, numeral 1, fraccin IV, 173, 174, y dems relativos del
Reglamento de la Cmara de Diputados, someten a consideracin de esta
Honorable Asamblea el presente dictamen, al tenor de lo siguiente:
I. Antecedentes
A. En sesin plenaria celebrada el 14 de agosto de 2013, las y los Senadores
ngel Benjamn Robles Montoya, Armando Ros Piter, Dolores Padierna
Luna, Iris Vianey Mendoza Mendoza, Zo Robledo Aburto, Ral Morn
Orozco, Sofo Ramrez Hernndez, Luis Snchez Jimnez, Isidro Pedraza
Chvez, Vctor Manuel Camacho Sols, Anglica de la Pea Gmez, Luis
Miguel Gernimo Barbosa Huerta, Alejandro de Jess Encinas Rodrguez,
Adolfo Romero Lainas, Mnica Tzasna Arriola Gordillo, Adriana Dvila
Fernndez, Lorena Cuellar Cisneros y Fidel Domdicis Hidalgo, presentaron
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detalla
el
proceso
para
aprobarse
la
restriccin,
donde
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FERRAJOLI, Luigi. Principia iuris. Teora del derecho y de la democracia. Vol. I. Ed, Trotta. Trad., de
Perfecto Andrs Ibez y et., al. Madrid, 2011. Pg. 775. Citado en: MALDONADO SMITH, Mario
Eduardo. Torres de Babel. Ob. Cit. Pg. 124.
4
GARZN Valds, Ernesto. Representacin y democracia En: Derecho, tica y poltica. Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid, 1993. Pg. 644 y ss. MALDONADO SMITH, Mario Eduardo. Torres
de Babel. Ob. Cit. Pg. 124.
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As lo ha considerado la Corte Interamericana al sealar que: resulta que no se trata de una
suspensin de garantas en sentido absoluto, ni de la suspensin de derechos, ya que siendo stos
consustanciales a la persona, lo nico que podra suspenderse o impedirse sera su pleno y efectivo
ejercicio Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo
suspensin de garantas (artculos 27.2, 25.1 y 7.6, Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, prrafo 18.
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que
en
un
anlisis
ponderativo
pueden
ser
sacrificados
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Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 24.
La Corte IDH ha sostenido que: La restriccin debe encontrarse prevista en una ley, no ser
discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propsito til y oportuno que la torne
necesaria para satisfacer un inters pblico imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay
varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y
guarde mayor proporcionalidad con el propsito que se persigue Corte IDH. Caso Yatama Vs.
Nicaragua. Sentencia del 23 de junio de 2005. Serie C. No. 127. Prrafo 206.
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MALDONADO SMITH, Mario Eduardo. Torres de Babel. Ob. Cit. Pg. 168.
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dem.
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dem.
Es importante sealar que doctrinalmente se distinguen como situaciones excepcionales a los
estados de sitio o estado de alarma. Incluso, tambin suele aludirse al estado de excepcin como:
estado de conmocin interna o interior; estado de necesidad; estado de tensin; estado de defensa y
estado de emergencia, entre otras. Ante esa circunstancia y para efectos de la ley que se dictamina y
dado que nuestra constitucin no prev distincin alguna, se considera conveniente emplear la
denominacin de estado de excepcin sealndose que el mismo puede tener distintas magnitudes o
proporciones que, en su caso, sern determinadas por el decreto que d cuenta del propio estado de
excepcin y en el cual, atento al principio de proporcionalidad, debern de ser previstas las medidas
razonables que permitan hacer frente a la situacin de emergencia.
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Informe Especial de Derechos Humanos del Relator Especial, Leandro Despouy, sobre los derechos
humanos y los estados de excepcin. E/CN.4/Sub.2/1997/19 y el comentario general 29 al artculo 4 del
Pacto de Derechos Civiles y Polticos de la ONU. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 11/31 Agosto, 2001.
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SALAZAR, Pedro. Del estado de excepcin a la suspensin constitucionalizada. Reflexiones sobre la
reforma al artculo 29 de la Constitucin Mexicana En: CARBONELL, Miguel y Pedro Salazar. La
reforma constitucional de derechos humanos. Un nuevo paradigma. Porra-UNAM. 2 ed. Mxico, 2012.
Pg. 258.
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no puede la Corte hacer abstraccin de los abusos a que puede dar lugar,
y a los que de hecho ha dado en nuestro hemisferio, la aplicacin de medidas
de excepcin cuando no estn objetivamente justificadas a la luz de los
criterios que orientan el artculo 27 y de los principios que, sobre la materia,
se deducen de otros instrumentos interamericanos.15
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Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 20.
Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 24.
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Nuestra historia nacional da cuenta que desde 1917 esta figura slo ha sido empleada en dos
ocasiones. La primera en 1917 tratndose de la suspensin de garantas contra salteadores de
caminos, incendiarios, plagiarios y dems delincuentes a los que se refera la ley de suspensin, y la
segunda, en 1942 con motivo de la declaracin de guerra a las potencias del eje durante la Segunda
Guerra Mundial. Ver: SALAZAR, Pedro. Ob. Cit. Pg. 267.
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conllevar a estados de polica en los que los derechos y sus garantas son
suspendidos o restringidos.
En consecuencia, lo que se pretende es que el estado de excepcin no quede
circunscrito nicamente a los casos de guerras o invasiones, sino que
comprenda otras formas de emergencia que puedan poner en grave riesgo a
la sociedad, ello claro est, bajo un estricto control y vigilancia
intraestatal entre todos los poderes del Estado que garantice el pleno
respeto hacia los derechos humanos.
Distintos organismos internacionales en materia de derechos humanos, se
han pronunciado sobre diversos aspectos que han de tenerse en cuenta
durante los estados de excepcin y que pueden dar lugar a la suspensin o
restriccin en el ejercicio de derechos y garantas. Vale tener en cuenta lo
sealado por Naciones Unidas a travs del Comit de Derechos Humanos,
que ha sealado:
1.
La proclamacin de un estado de emergencia debe corresponder a
una situacin grave y, en el caso de conflictos armados, se deben tener en
consideracin las normas del derecho internacional humanitario.
2.
Cuando los Estados Partes consideren la posibilidad de invocar el
artculo 4 en situaciones distintas a las de un conflicto armado se deber
ponderar cuidadosamente el motivo por el cual esa medida es necesaria y
legtima en las circunstancias del caso.
3.
Los Estados Parte no slo tienen la obligacin de justificar la
aplicacin del estado de emergencia, sino todas las medidas concretas que
se tomen en razn del mismo.
4.
En el caso de derechos que no hayan sido enumerados por el
artculo 4 del pacto, aunque su suspensin est autorizada, la misma no
puede hacerse de manera discrecional (ni siquiera cuando exista una
amenaza a la viabilidad del estado).
5.
Las suspensiones que se hagan en el estado de emergencia
tambin deben atender a las obligaciones internacionales en materia de
derechos humanos contradas por el estado con anterioridad.
6.
Los Estados Partes no pueden en ningn caso invocar el artculo 4
del Pacto como justificacin de actos que violan el derecho humanitario o
normas imperativas de derecho internacional general.
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7.
Los Estados pueden realizar ajustes en el funcionamiento de su
aparato judicial pero, por ningn motivo, pueden violar las garantas
procesales y principios como la presuncin de inocencia.
8.
Los Estados tienen la obligacin de hacer una notificacin
internacional cuando suspendan derechos as como cuando concluya la
suspensin.18
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MALDONADO SMITH, Mario Eduardo. Torres de Babel. Ob. Cit. Pg. 106.
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las garantas sirven para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o ejercicio de un derecho.
Como los Estados Partes tienen la obligacin de reconocer y respetar los derechos y libertades de la
persona, tambin tienen la de proteger y asegurar su ejercicio a travs de las respectivas garantas (art.
1.1), vale decir, de los medios idneos para que los derechos y libertades sean efectivos en toda
circunstancia. Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 25.
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Corte IDH. Opinin Consultiva OC-9/87, del 6 de octubre de 1987. Garantas Judiciales en Estados de
Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Corte Interamericana
de Derechos Humanos. Prrafos 25 y 26.
24
HRI Observacin General No. 29. Suspensin de obligaciones durante un estado de excepcin
(artculo 4). Comit de Derechos Humanos. En: Instrumentos internacionales de derechos humanos.
Volumen I. Recopilacin de las Observaciones Generales y Recomendaciones Generales adoptadas
por rganos creados en virtud de tratados de derechos humanos. Naciones Unidas. HRI/GEN/1/Rev. 9
(Vol. I), 27 de mayo de 2008. Pg. 285.
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25
Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 29.
dem. Prrafo 30.
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dem. Prrafo 28.
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Corte IDH. Caso Zambrano Vlez y otros Vs. Ecuador. Ob. Cit. Prrafo 54.
Corte IDH. Opinin consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987 Ob. Cit. Prrafo 26.
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Vinculante
para
Mxico
a
partir
del
24
de
marzo
de
1981
(adhesin),
publicado
en
el
Diario
Oficial
de
la
Federacin
(Promulgacin)
el
7
de
mayo
de
1981.
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3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados Partes en
el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones
Unidas, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido y de los
motivos que hayan suscitado la suspensin. Se har una nueva comunicacin
por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal
suspensin.
Sobre los artculos citados, se han emitido por los rganos competentes
recomendaciones sobre la forma en que estas disposiciones deben ser
aplicadas por los Estados. En el caso de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
emitido diversas observaciones generales y sentencias, las cuales hemos
sealado ya en apartados precedentes. En el caso del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, el rgano competente para su interpretacin es
el Comit de Derechos Humanos que tambin ha emitido observaciones
generales que, de igual manera hemos citado.
Es ampliamente aceptado por la jurisprudencia internacional y coherente con
el principio maximizador previsto en nuestro artculo 1 constitucional que la
interpretacin autntica realizada por los rganos facultados resulta ser
obligatoria. En este sentido, se reconoce tambin el carcter vinculante de
esas observaciones para nuestro Estado.
Respalda ese argumento la opinin del ex Juez Presidente de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, quin refirindose al mbito
americano seala:
Sustento mi punto de vista en la consideracin de que los Estados partes en
la Convencin Americana y otras han acogido este instrumento
soberanamente, como parte de la preceptiva nacional, asumiendo los deberes
que asigna y afrontando los derechos personales que reconoce. Y esos
mismos Estados han aceptado tambin soberanamente, al constituirse en
partes de la CADH que la CorteIDH, tribunal supranacional, es el rgano
judicial llamado a interpretar las disposiciones convencionales. Por lo tanto, la
interpretacin de la Corte establece formal y oficialmente el alcance de tales
disposiciones y, en consecuencia, la medida de los deberes de los Estados y
los derechos de los particulares. As, no es posible sostener que las
interpretaciones establecidas por la CorteIDH constituyan un punto de vista
atendible o desatendible, y no un acto de necesaria observancia Implican,
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GARCA Ramrez, Sergio. El control judicial interno de convencionalidad. En: Revista del Instituto de
Ciencias Jurdicas de Puebla. Mxico, Ao V, No. 29, Julio-Diciembre de 2011. Pg. 138-139.
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Tesis XI.1o.A.T.47 K. Aislada. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y del Trabajo del
Dcimo Primer Circuito. No. de registro 164611. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXXI,
Mayo de 2010. Pgina 1932.
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Corte IDH. Caso Cabrera Garca y Montiel Flores Vs. Mxico. Sentencia de 26 de noviembre de 2010.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Prrafo 225.
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FIX-ZAMUDIO, Hctor. Los estados de excepcin y la defensa de la Constitucin En: Boletn
mexicano de derecho comparado. Ao XXXVII, Nm. 111, septiembre-diciembre de 2004. Mxico, Pg.
859.
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Tal texto se mantuvo prcticamente sin cambios hasta finales del siglo XX,
siendo en 1981 cuando sufri una primera modificacin, lo que le permiti
adquirir, en subsecuentes reformas, un aspecto mucho ms garantista, en
concordancia con la tendencia internacional y la adopcin del Estado
Mexicano de una serie de principios y mecanismos respetuosos de los
derechos humanos.
La mencionada reforma constitucional de 2011 modific nuevamente al
artculo 29 constitucional. De esa manera se cubri un enorme y peligroso
vaco jurdico, puesto que, previo a dicha reforma, no exista una clara
previsin constitucional que determinara los limites formales y materiales que
deban observarse en casos de excepcin, situacin sta que, de facto,
otorgaba un amplio margen de discrecionalidad a los Poderes Pblicos para
declarar tal estado excepcional, sin atender a un procedimiento formal y, sin
una clara determinacin de qu derechos y garantas podan ser objeto de
suspensin y cules no.
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V.
PROPUESTA
DE
LEY
REGLAMENTARIA
DEL
ARTCULO
29
HRI Observacin General No. 29. Suspensin de obligaciones durante un estado de excepcin
(artculo 4). Ob. Cit. Pg. 282.
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II.
III.
IV.
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A la no discriminacin;
Al reconocimiento de la personalidad jurdica;
A la vida;
A la integridad personal;
A la proteccin a la familia;
Al nombre;
A la nacionalidad;
Los derechos de la niez;
Los derechos polticos;
Las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia
religiosa alguna;
XI.
El principio de legalidad y retroactividad;
XII. La prohibicin de la pena de muerte;
XIII. La prohibicin de la esclavitud y la servidumbre;
XIV. La prohibicin de la desaparicin forzada, la tortura y los tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes;
XV. La prohibicin de la privacin de la libertad por no poder cubrir una
obligacin contractual;
XVI. La prohibicin de las detenciones arbitrarias;
XVII. EI derecho de las personas privadas de la libertad a ser tratadas
humanamente y con el respeto debido a su dignidad inherente;
XVIII. La prohibicin del desplazamiento o expulsin forzados;
XIX. Aquellos otros que as se determinen por la Constitucin y el
Derecho Internacional, y
XX. Las garantas administrativas y judiciales indispensables para la
proteccin de los derechos no susceptibles de restriccin ni de
suspensin, conforme al debido proceso.
Artculo 8. Durante la restriccin o suspensin se debern seguir
observando, sin excepcin, los siguientes principios:
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I.
II.
III.
IV.
V.
Pro persona;
No discriminacin por ninguna condicin;
Legalidad;
Irretroactividad de leyes, y
Debido proceso.
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VI.
VII.
VIII.
Artculo 13. Una vez recibida la iniciativa con proyecto de decreto por el que
se declare la restriccin o suspensin, el Congreso de la Unin o la Comisin
Permanente, si el primero no estuviere reunido, deber citar a sesin a ms
tardar en las siguientes 24 horas.
Artculo 14. La iniciativa con proyecto de decreto de restriccin o suspensin
se calificar como asunto de urgente y obvia resolucin.
En las sesiones en que se discuta la iniciativa con proyecto de decreto de
restriccin o suspensin, sta ser el nico punto a tratar.
El Congreso de la Unin, o en su caso la Comisin Permanente, deber
resolver, en un plazo mximo de 48 horas.
Artculo 15. Si la iniciativa con proyecto de decreto fuese presentada a la
Comisin Permanente y en sta se solicitasen las autorizaciones a que se
refiere la fraccin VII del artculo 12 de esta Ley, quien ejerza la presidencia
de la Comisin Permanente, convocar inmediatamente a sesin
extraordinaria, a efecto de que el Congreso de la Unin resuelva dentro del
plazo previsto en el artculo anterior.
Artculo 16. El Congreso de la Unin o en su caso, la Comisin Permanente,
podr solicitar al Titular del Ejecutivo Federal informacin adicional a fin de
poder resolver con la mayor prontitud sobre la restriccin o suspensin.
Artculo 17. En caso de no ser aprobado el proyecto de decreto de restriccin
o suspensin, la iniciativa no podr ser presentada de nuevo, salvo que se
motive en hechos distintos o supervinientes.
Artculo 18. Si durante la vigencia del decreto, el Titular del Ejecutivo Federal
considera que ste debe ser modificado, propondr la iniciativa de reforma al
Congreso de la Unin o la Comisin Permanente, si el primero no se
encontrara reunido.
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dentro de los treinta das siguientes. En caso de que la vigencia del Decreto
sea menor a treinta das, el procedimiento se deber sustanciar a ms tardar
en la mitad del plazo establecido en el Decreto. En caso de que se declare la
invalidez del Decreto impugnado se estar a lo dispuesto en el artculo 24 de
esta Ley.
Captulo IV
Del Control Parlamentario
Artculo 28. Durante la vigencia del decreto de restriccin o suspensin, el
Titular del Ejecutivo Federal entregar al Congreso de la Unin o a la
Comisin Permanente, si el primero no se encontrara reunido, informes
detallados sobre las medidas administrativas y legislativas adoptadas, sobre
su aplicacin y sobre la evolucin de la situacin.
Los informes debern ser entregados por lo menos cada treinta das, durante
todo el tiempo que permanezca vigente el decreto de restriccin o
suspensin.
Captulo V
De la Conclusin del Decreto de Restriccin o Suspensin de Derechos
y Garantas
Artculo 29. La restriccin o suspensin concluir:
I.
II.
III.
IV.
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