El Derecho A La Información en América Latina

EC/2008/CI/PI/13
El Derecho a la
Informacin en
Amrica Latina
Comparacin Jurdica
por Toby Mendel
El Derecho a la Informacin en Amrica Latina
El autor se responsabiliza de la eleccin y presentacin de los datos

contenidos en este libro y de las opiniones expresadas en el mismo,
los que no necesariamente son los de la UNESCO y no comprometen
a la Organizacin. Las designaciones empleadas y la presentacin del
material en esta publicacin no implican ningn criterio en absoluto
por parte de la UNESCO sobre la situacin jurdica de algn pas,
territorio, ciudad o rea ni de sus autoridades, ni tampoco sobre la
delimitacin de sus lmites o fronteras.
II
Publicado en el ao 2009 por la Organizacin de las Naciones Unidas

para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, oficina de Quito.
F. Edouard Matoko, Director Oficina de la UNESCO en Quito y
Representante para Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela
Rosa M. Gonzlez, Consejera de Comunicacin
e Informacin para los Pases Andinos
Eric Lind, Editor, Consejera de Comunicacin
e Informacin para los Pases Andinos
Traduccin al espaol: Sabina Trigueros
Diseo: Manthra Editores (info@manthra.net)
La versin completa de este libro en su versin en PDF, en ingls y
espaol, junto con material adicional sobre las leyes de derecho a la
informacin, se puede descargar en:
www.unesco.org/webworld/en/foi
www.unesco.org.ec
Casa UNESCO
Veintimilla 450, entre Plaza y Tamayo
Tel: (+593 - 2) 2528911 / 2520623
Fax: (+593 - 2) 2567305
Email: uhqui@unesco.org.ec
Quito, Ecuador
UNESCO
Sobre el Autor
Toby Mendel es Consejero Jurdico Senior para ARTCULO 19, Campaa

Mundial por la Libertad de Expresin, una importante ONG internacional
que trabaja en la defensa de los derechos humanos con su sede principal
en Londres. Anteriormente desempe el cargo de Director Jurdico
Senior y ha colaborado con ARTCULO 19 por aproximadamente 12
aos. En su cargo actual, ha trabajado intensamente en la defensa de
la libertad de expresin y el derecho a la informacin en Asia, frica,
Europa, el Medio Oriente y Amrica Latina; ha dictado un sinnmero de
seminarios, estudios crticos de leyes, y ha estado a cargo del manejo de
diversos casos ante autoridades nacionales e internacionales. Mendel
ha sido tambin asesor de numerosas ONGs y entes gubernamentales,
e incluso ha colaborado con diversos funcionarios en la elaboracin de
proyectos de ley sobre el derecho al acceso a la informacin. Adems de
su trabajo para ARTCULO 19, ha colaborado como asesor para diversas
organizaciones intergubernamentales, incluyendo el Banco Mundial, y
varios organismos de las NNUU, as como numerosas ONGs. Antes de
unirse a ARTCULO 19, Toby Mendel colabor por algn tiempo en el
rea de los derechos humanos y el desarrollo internacional, incluyendo
un periodo como consultor principal en derechos humanos para Oxfam
Canad y como analista de polticas sobre derechos humanos con la
Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI).
Mendel ha contribuido a muchas publicaciones; entre otras obras,
es autor de las publicaciones de ARTCULO 19: The Publics Right to
Know: Principles on Freedom of Information Legislation1 y A Model
Freedom of Information Law2. ste es el cuarto libro escrito por Mendel
que ha sido publicado por la UNESCO; sus otras obras publicadas son
Public Service Broadcasting: A Comparative Legal Survey3, y Freedom
of Information: A Comparative Legal Survey (ediciones 1a y 2a)4. Sus
publicaciones abarcan una amplia gama de temas en materia de libertad
de expresin, incluyendo medios de comunicacin social, derechos de
la comunicacin, difamacin, el derecho a la informacin, los derechos
de la infancia, los medios de difusin de servicio pblico y las noticias
falsas. Tiene un ttulo de pregrado (BA) con honores en matemticas de
la Universidad McGill y un ttulo en derecho (LLB) de la Universidad de
Dalhouise.
1
2
3
4
(Londres: junio de 1999).

(Londres: julio de 2001).
(Malasia: UNESCO y el Instituto para el Desarrollo de la Radiodifusin
de Asia y el Pacfico, 2000).
(Nueva Delhi: UNESCO, 2003) y (Pars: UNESCO, 2008).
III
Agradecimientos
Quisiera agradecer a las siguientes personas, que aportaron valiosos

comentarios sobre varios captulos de este libro: Mara Jaraquemada,
Funcionaria Internacional, Consejo para la Transparencia, Chile; Juan
Pablo Olmedo, Presidente, Consejo para la Transparencia, Chile; Andrs
Mejia, Consejero Judicial, Instituto Prensa y Sociedad (IPYS), Colombia;
Csar Ricaurte, Director, Fundamedios, Ecuador; Alejandro Urzar,
Director Ejecutivo, Accin Ciudadana, Transparencia Internacional,
Guatemala; Marcos Mendiburu, Especialista en Desarrollo Social,
Instituto del Banco Mundial; Silvana Fumega, Experta en el Sector
Pblico, Consultora Independiente; Issa Luna Pla, Profesora, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de Mxico;
Miguel Pulido, Coordinador para la Transparencia y la Rendicin de
Cuentas, FUNDAR, Mxico; Mara Adilia, Presidenta de Consultores
Profesionales S.A. y Consejera Legal para el Grupo Promotor del Acceso
a la Informacin, Nicaragua; Javier Casas, Director del rea Legal,
Instituto Prensa y Sociedad (IPYS), Per; Edison Lanza, Director, Centro
de Acceso a la Informacin (CAInfo), Uruguay; y Gustavo Gmez
Germano, Coordinador, Grupo Medios y Sociedad (GMS), Uruguay.
Tambin quisiera agradecer a la UNESCO por inspirarme y apoyarme
en la produccin de esta investigacin regional, con agradecimientos
particulares a Rosa Gonzlez, Eric Lind, Bernarda Ortiz, Andrew Radolf,
Pualine Deneufbourg, Gnther Cyranek, e Isabel Viera. Eric Lind merece
una mencin especial por su edicin meticulosa de todo el borrador del
libro. Quisiera dedicar este libro a mi esposa, Lilani y a mis tres hijos,
Caleb, Nathan e Ilan, quienes han sido una fuente de apoyo y aliento
constante en mi trabajo, as como una fuente de agradable distraccin
cuando no he estado trabajando.
Contenidos
Prlogo..............................................................................1
Introduccin....................................................................3
Normas y Tendencias Internacionales....................7
Las Naciones Unidas....................................................... 9
Normas regionales....................................................... 11
La Mancomunidad....................................................... 15
Jurisprudencia internacional.......................................... 16
Informacin en reas especficas.................................... 20
Iniciativas nacionales.................................................... 24
Organizaciones intergubernamentales............................ 26
Caractersticas de un rgimen
de derecho a la informacin....................................35
Principio 1. Transparencia mxima..................................39
Principio 2. Obligacin de publicar. ................................41
Principio 3. Promocin del gobierno abierto. ...................42
Principio 4. Limitacin a las excepciones..........................43
Principio 5. Procesos para facilitar el acceso.....................46
Principio 6. Costos.......................................................48
Principio 7. Reuniones abiertas. .....................................48
Principio 8. La transparencia tiene precedencia. ...............49
Principio 9. Proteccin para denunciantes........................50
Captulos Nacionales..................................................53
Chile..........................................................................57
Colombia. ..................................................................67
Ecuador......................................................................75
Guatemala..................................................................85
Honduras. ..................................................................97
Mxico.....................................................................107
Nicaragua.................................................................119
Panam....................................................................131
Per.........................................................................141
Repblica Dominicana................................................151
Uruguay...................................................................161
Anlisis comparativo................................................171
El derecho de acceso..................................................173
Garantas procedimentales..........................................176
Deber de publicar......................................................179
Excepciones..............................................................181
Apelaciones..............................................................185
Sanciones y protecciones............................................187
Medidas promocionales..............................................187
Conclusin...................................................................189
VII
Prlogo
l derecho a la informacin est en el corazn de la democracia. Slo una ciudadana que

est bien informada sobre las intenciones y acciones de sus lderes electos, puede contribuir de
forma efectiva al proceso de toma de decisiones que afecta su futuro. En el sentido ms bsico, la
participacin democrtica depende de la habilidad de los ciudadanos de acceder a la informacin
que necesitan para tomar el control dentro de la sociedad.
El derecho a la informacin, si se implementa correctamente, permite un dilogo entre el pblico y
sus gobernantes, cultiva la buena gobernanza y promueve la rendicin de cuentas al empoderar a
los ciudadanos, los periodistas y la sociedad civil en general con la informacin que requieren para
luchar contra la corrupcin y actuar como vigilantes contra abusos por parte de las autoridades.
De manera ms general, democratizar el acceso a la informacin, en particular la informacin en
manos de entidades pblicas, fomenta un clima poltico de apertura, transparencia y participacin,
que es la base de una democracia legtima.
El concepto del derecho a la informacin se basa en que las autoridades son simplemente los
guardianes de la misma para la sociedad, y que la informacin que est en manos del Estado es
tambin propiedad de la sociedad. Cuando la transparencia reemplaza los secretos y el poder se
expone al escrutinio pblico, los abusos se pueden frenar, la opinin pblica se puede incorporar,
y el Estado puede rendirle cuentas al inters pblico. Todos los pases del mundo necesitan un
sistema de equilibrio a la toma de decisiones en el ejercicio del poder pblico, particularmente
mediante el derecho a la informacin y la supervisin pblica que esto permite.
La interdependencia entre la libertad de expresin y el derecho a la informacin debera ser
evidente. Como dijo el Relator Especial sobre Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana
en Derechos Humanos en el ao 2000, la censura viola no slo el derecho de cada individuo a
expresarse, sino tambin el derecho de cada persona a estar bien informada. La simbiosis de
estos derechos, sin embargo, es producto de dcadas de campaas, definicin de estndares
y jurisprudencia. El hecho de que el derecho a la informacin ya se considere como derecho
humano fundamental subraya la persistencia del discurso sobre los derechos para permanecer
relevante en un mundo que cambia rpidamente, donde la tecnologa y la informacin son ms
decisivas que nunca.
El derecho a la informacin, como lo muestra el captulo sobre estndares internacionales en este
libro, goza, hoy en da, de un valor global sustancial como un aspecto de la libertad de expresin.
Aunque el derecho de acceder a la informacin en manos de entidades pblicas se reconoci
hace ms de 200 aos en Suecia, slo 13 pases haban adoptado leyes sobre el derecho a la
informacin en 1990 (a menudo conocidas como Leyes de Libertad de Informacin o de Acceso
a la Informacin), y de stos, slo uno estaba en Latinoamrica. Los siguientes veinte aos, sin
embargo, fueron testigos de una explosin de leyes sobre el derecho a la informacin, con ms
de 80 leyes de este tipo adoptadas alrededor del mundo, incluyendo 11 en Amrica Latina, y con
unas 30 ms, bajo consideracin en el mundo.
El reconocimiento del derecho a la informacin tambin se refleja en el creciente cabildeo de los
movimientos de la sociedad civil y las declaraciones y estndares internacionales de entidades
como las Naciones Unidas y los sistemas de defensa de los derechos humanos a nivel regional.
Como el autor de esta investigacin, Toby Mendel, subraya, La idea de que las entidades pblicas
tienen en su poder informacin, no para ellos, sino como custodios de los bienes pblicos, est ya
bien implantada en las mentes de la gente alrededor del mundo.
Tanto en los pases industrializados como en los que estn en vas de desarrollo, las leyes
sobre el derecho a la informacin tienen gran potencial para fortalecer la transparencia de
las instituciones de los gobiernos representativos, lo que permite a los ciudadanos y a los
movimientos de la sociedad civil obtener informacin y movilizar a coaliciones en relacin
con cuestiones polticas. Aunque una buena ley no es suficiente para lograr el derecho a la
informacin, es una precondicin necesaria, la plataforma sobre la cual la realizacin de este
derecho se debe construir.
Aquellos sobre quienes cae la tarea de escribir o promover la legislacin que garantiza el derecho
a la informacin se enfrentan a muchos obstculos. Cmo debe disearse el rgimen de
excepciones para lograr un equilibrio adecuado entre el derecho a saber y la necesidad del secreto
para proteger ciertos intereses pblicos y privados? Hasta dnde debe llegar la obligacin de
publicar y dar a conocer la informacin y cmo puede asegurar la ley que esta obligacin crece en
la misma medida que los desarrollos tecnolgicos que reducen de manera significativa los costos
de publicacin? Qu procedimientos de solicitud de informacin pueden equilibrar la necesidad
de acceso oportuno y barato con las presiones y los escasos recursos a los que se enfrentan
los funcionarios pblicos? Qu derecho de apelacin deben tener los individuos cuando se les
niegan las solicitudes de informacin? Qu medidas positivas se tienen que tomar para cambiar
la cultura del secreto que permea la administracin pblica en tantos pases, y para informar al
pblico sobre este derecho?
Este libro sobre el Derecho a la Informacin en Amrica Latina ayuda a aclarar algunos de estos
retos y tensiones desde una perspectiva regional comparativa. De forma importante, ilustra el
enfoque que se ha tomado al promulgar la legislacin sobre el derecho a la informacin en
once pases latinoamericanos. Esta publicacin es una extensin de dos ediciones previas de
un libro publicado por UNESCO, que tuvo gran xito internacional (Libertad de Informacin:
Comparacin Jurdica 1 y 2 edicin). Esta oportuna investigacin aprovecha este impulso y
confirma el continuo compromiso de la UNESCO con la proteccin y la promocin del derecho a la
informacin de acuerdo con su objetivo estratgico de mejorar el acceso universal al conocimiento.
Al proporcionar una investigacin accesible de las leyes y las prcticas relacionadas con el derecho
a la informacin en Amrica Latina, este libro ofrece un valioso anlisis de lo que funciona y
por qu funciona. Esperamos que apoye a quienes promueven el derecho a la informacin en
Latinoamrica a construir una fuerte plataforma legal a favor de la defensa de este derecho
humano fundamental.
Quito, 2009
Gnther Cyranek
Consejero de Comunicacin e Informacin para el MERCOSUR y Chile
Oficina de la UNESCO en Montevideo
Rosa Gonzlez
Consejera de Comunicacin e Informacin para los Pases Andinos
Oficina de la UNESCO en Quito
Andrew Radolf
Director, Representante para Costa Rica, El Salvador,
Honduras, Nicaragua y Panam y antiguo
Consejero de Comunicacin e Informacin para Amrica Central y Mxico
Oficina de la UNESCO en San Jos
Isabel Viera
Oficial Nacional de Comunicacin e Informacin
Oficina de la UNESCO en La Habana
Introduccin
a importancia del derecho a la informacin o el derecho de saber es un discurso cada vez ms

comn entre entidades de desarrollo, sociedad civil, acadmicos, medios de comunicacin social e
incluso gobiernos. Qu es este derecho? Acaso es en realidad un derecho, y cmo han tratado
de hacerlo efectivo los gobiernos, en particular los gobiernos latinoamericanos? stas son algunas
de las interrogantes que este libro procurar responder.
Se ha producido una verdadera revolucin en aos recientes en trminos del derecho a la
informacin, comnmente entendido como el derecho de acceder a informacin que est en
manos de las entidades pblicas. En 1990, apenas 13 pases haban adoptado leyes nacionales
sobre el derecho a la informacin, solo uno de ellos estaba en Latinoamrica, pero actualmente
ms de 80 leyes en esta materia han sido adoptadas a nivel mundial, 11 de ellas en Amrica
Latina, y 20 a 30 pases estn activamente considerndolas. Esto incluye una serie de pases de
Amrica Latina, como Brasil, donde en abril de 2009, el gobierno se comprometi a introducir
legislacin de derecho a la informacin. En 1990, ninguna organizacin intergubernamental haba
reconocido el derecho a la informacin, pero en la actualidad todos los bancos multilaterales de
desarrollo y una serie de instituciones financieras internacionales han adoptado polticas sobre la
divulgacin de informacin. En 1990, el derecho a la informacin se vea principalmente como
un asunto de reforma de la administracin estatal, pero hoy en da se ve cada vez ms como un
derecho humano fundamental.
Hasta la terminologa est comenzando a cambiar. El trmino libertad de informacin ha sido

el ms comn histricamente, y esto se refleja en el ttulo de la publicacin que acompaa a
este libro, Libertad de informacin: Comparacin jurdica1. Sin embargo, el trmino del derecho
a la informacin se emplea cada vez ms, no slo por activistas, sino tambin por funcionarios
gubernamentales. Por ejemplo, se refleja en el ttulo de la ley del 2005 en la India que concede
acceso a la informacin que est en poder de las entidades pblicas. El ttulo de este libro se
ha modificado para reflejar esta tendencia, y el texto refiere consistentemente al derecho a la
informacin en lugar de a la libertad de informacin.
Desde la primera edicin del libro que acompaa a ste en el ao 2003, estos cambios, que
ya estaban dndose, se han hecho ms profundos y generalizados. La primera ley sobre el
derecho a la informacin en el Medio Oriente, adoptada en Jordania en el 20072, muestra
que la tendencia ahora se extiende a todas las regiones geogrficas del mundo. Tambin ha
evolucionado el reconocimiento del acceso a la informacin como derecho humano fundamental
desde la publicacin del libro mencionado en 2003. Estos adelantos incluyen la primera decisin
por una corte internacional para reconocer el derecho a la informacin como un aspecto del
derecho general a la libertad de expresin, as como decisiones similares por cortes superiores,
y declaraciones cada vez ms enfticas por autoridades internacionales sobre la vigencia de este
derecho.
Hay varias buenas razones para la creciente aceptacin del derecho a la informacin. De hecho,
es ms bien sorprendente que haya demorado tanto tiempo que un fundamento tan importante
de la democracia logre su reconocimiento general como derecho humano. La idea de que las
entidades pblicas no retengan la informacin para s mismas sino como custodios del bien
pblico est ahora firmemente comprendida por las personas de todo el mundo. Por lo tanto,
esta informacin debe ser accesible a la sociedad, al menos que haya un inters pblico superior
que obligue a mantenerla en secreto. En este sentido, las leyes sobre el derecho a la informacin
reflejan la premisa fundamental de que el gobierno existe para servir al pueblo.
Varios cambios paradigmticos de alcance mundial han contribuido, sin duda, a la creciente
aceptacin del derecho a la informacin. stos incluyen las transiciones a la democracia, con
diferentes grados de xito, ocurridas en varias regiones del mundo desde 1990. Tambin es
indudable que incluyen los desarrollos masivos en la tecnologa informtica, los que han cambiado
la manera en que las sociedades se relacionan con la informacin y la utilizan, y que, en trminos
amplios, han hecho que el derecho a la informacin sea ms importante para la ciudadana. Entre
otros factores, la tecnologa informtica ha aumentado la capacidad general de la ciudadana
comn de controlar la corrupcin, de exigir rendicin de cuentas a sus lderes, y de dar insumos a
los procesos de decisin. Esto a su vez, o para decirlo con ms precisin, paralelamente ha llevado
a mayores demandas de que se respete el derecho a la informacin.
Hay mltiples objetivos utilitarios que subyacen al reconocimiento general del derecho a la
informacin, adems de las razones de principios globales ya anotadas. La ONG internacional
de derechos humanos, Artculo 19, en su Campaa Mundial por la Libertad de Expresin, ha
descrito la informacin como el oxgeno de la democracia3. La informacin es un fundamento
esencial de la democracia a todo nivel. En los trminos ms generales, la democracia trata de la
capacidad de los individuos para participar eficazmente en la toma de decisiones que les ataen.
Las sociedades democrticas tienen toda una gama de mecanismos participativos, que van desde
las elecciones regulares hasta las entidades para control ciudadano de, por ejemplo, los servicios
pblicos de educacin y salud, hasta los mecanismos para comentar los anteproyectos de leyes,
polticas o programas de desarrollo.
La participacin eficaz en todos estos niveles depende, de manera bastante obvia, del acceso a la
informacin, incluyendo la informacin en manos de entidades pblicas. Las votaciones no son
simples certmenes de belleza poltica. Para que las elecciones cumplan con su debida funcin,
descrita bajo las leyes internacionales como la de asegurar que la voluntad del pueblo sea la base
para la autoridad del gobierno4 , las/los electores deben tener acceso a la informacin. Lo mismo
se aplica a las dems formas de participacin. Es difcil, por ejemplo, proporcionar insumos tiles
para un proceso de formulacin de polticas sin tener acceso a informacin sobre el pensamiento
del gobierno sobre los rumbos polticos (por ejemplo, en forma de un borrador de la poltica), as
como los antecedentes que fundamentan ese pensamiento.
La participacin tambin es central para tomar decisiones slidas y justas sobre el desarrollo. El
Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD para 2002: Profundizar la Democracia en un Mundo
Fragmentado, seala tres beneficios clave de la participacin democrtica: es en s un derecho
humano fundamental que todos/as deben disfrutar; protege contra catstrofes econmicas y
polticas; y puede desencadenar un ciclo positivo de desarrollo5. Ya que el acceso a la informacin
sostiene la participacin eficaz, tambin contribuye a estos resultados. Un derecho a la informacin
tambin puede ayudar a asegurar un contexto participativo ms equilibrado. Joseph Stiglitz, cuyo
trabajo sobre las implicaciones econmicas de las asimetras de la informacin le merecieron un
Premio Nbel, ha anotado que el acceso desigual a la informacin permite que los funcionarios
apliquen polticas que convienen ms a sus propios intereses que a los intereses ciudadanos.
Las mejoras en la informacin y las reglas que rigen su difusin podrn reducir la envergadura de
estos abusos6.
La democracia tambin implica la transparencia y la buena gobernanza. El pueblo tiene derecho
a escudriar las acciones de sus dirigentes y debatir dichas acciones plena y abiertamente. Deben
poder evaluar el desempeo del gobierno, y esto depende del acceso a la informacin sobre
el estado de la economa, los sistemas sociales y otros asuntos de inters pblico. Una de las
maneras ms eficaces de abordar el desgobierno, especialmente con el transcurso del tiempo, es
mediante el debate abierto y bien informado.
El derecho a la informacin tambin es una herramienta clave para combatir la corrupcin y los
actos indebidos del gobierno. Las y los periodistas investigadores y ONGs vigilantes podrn usar
el derecho de acceder a la informacin para exponer las malas acciones y erradicarlas. Como lo
coment la juez de la Corte Suprema estadounidense Louise Brendeis, en su conocida expresin:
Introduccin
La luz del sol es el mejor desinfectante.Transparencia Internacional, ONG internacional

dedicada a combatir la corrupcin, aprovech todo un informe anual para examinar el rol que
el acceso a la informacin puede cumplir en esta lucha 7.
Los comentadores suelen enfocarse en los aspectos ms polticos del derecho a la informacin,
pero este derecho tambin apoya otros importantes objetivos sociales. Por ejemplo, el derecho
de acceder a la informacin personal sobre uno mismo es parte del respeto a la dignidad
humana bsica pero tambin puede ser imprescindible para tomar decisiones personales eficaces.
Asimismo, el acceso a los registros mdicos puede ayudar a los individuos a tomar decisiones
sobre su tratamiento, planificacin financiera, etc.
Finalmente, un aspecto del derecho a la informacin que suele olvidarse es el empleo del derecho
para facilitar prcticas comerciales eficaces. En muchos pases, las/los usuarios comerciales son uno
de los grupos ms significativos. Las entidades pblicas tienen un volumen vasto de informacin
de toda clase, en gran parte relacionada con asuntos econmicos y que puede resultar til para las
empresas. El derecho a la informacin ayuda a promover un flujo gil de esta entre el gobierno y
el sector empresarial, lo que maximiza el potencial para sinergias. ste es un beneficio importante
de la legislacin sobre el derecho a la informacin y ayuda a satisfacer las preocupaciones de
algunos gobiernos sobre el costo de aplicar semejante legislacin.
Estas justificaciones de la legislacin para el derecho a la informacin se aplican con igual fuerza,
o incluso con ms, en los pases menos desarrollados. La democracia no es la propiedad reservada
de unos pocos pases selectos, sino un derecho de la ciudadana en todas partes. Todos los pases
del mundo necesitan controles y contrapesos para el ejercicio del poder pblico, incluyendo
el derecho a la informacin y la vigilancia pblica que este derecho permite. El derecho a la
informacin puede ser particularmente eficaz para exponer la corrupcin cuando hay pocos
mecanismos de control, como se ha demostrado ampliamente en la experiencia popular de la
India con este derecho8.
El derecho a la informacin suele asociarse con el derecho a solicitar y recibir informacin de las
entidades pblicas. sta es una modalidad clave mediante la cual se cumple el derecho, pero no es
la nica. La mayora de las leyes sobre el derecho a la informacin tambin establecen la obligacin
de las entidades pblicas de publicar informacin de manera proactiva o rutinaria, aunque no
hayan solicitudes. La envergadura de esto vara pero usualmente se extiende a la informacin
clave sobre cmo operan, sus polticas, las oportunidades para la participacin pblica en su
trabajo, y cmo solicitar informacin. Sacar la informacin de esta manera se reconoce cada vez
ms como una de las maneras ms eficaces de mejorar el acceso a la informacin que est en
manos de entidades pblicas.
Un aspecto ms de este derecho est comenzando a surgir gradualmente. A diferencia de los
otros dos aspectos del derecho, que se relacionan con la informacin que ya est en manos de
entidades pblicas, este tercer aspecto obliga a los Estados a asegurar que ciertas categoras
clave de informacin estn disponibles. ARTCULO 19, por ejemplo, viene insistiendo en que los
Estados tienen la obligacin positiva y sustantiva de asegurar que su ciudadana tenga acceso a la
informacin sobre las violaciones de los derechos humanos9. El derecho a la verdad tambin ha
sido reconocido por las cortes internacionales en el contexto de los derechos humanos, y tambin
en el contexto de las amenazas para el medio ambiente10. Esto es especialmente importante
despus de un perodo de graves violaciones de derechos humanos, como parte de un compromiso
renovado con la democracia y el respeto a los derechos. En tales casos, puede resultar insuficiente
brindar acceso a la informacin que ya est en manos de entidades pblicas; puede ser necesario
dar el siguiente paso para recoger y compilar nueva informacin para averiguar la verdad sobre
los abusos del pasado. La importancia de este aspecto se refleja, entre otras manifestaciones, en
las comisiones de la verdad que han sido designadas en varios pases de la regin.
El primer captulo de este libro, Normas y Tendencias Internacionales, analiza la justificacin

internacional para aseverar que el derecho a la informacin es un derecho humano fundamental.
El anlisis pasa revista a declaraciones oficiales internacionales y las decisiones de cortes
internacionales y cuasi-judiciales, as como los adelantos nacionales respectivos. El segundo captulo
explora las implicaciones de las varias normas para la legislacin sobre el derecho a la informacin,
analizndolas dentro del marco de nueve principios en la materia. Estos captulos estn, en gran
medida, incorporados de la segunda edicin de la publicacin que acompaa a este libro.
Despus de estos captulos, siguen el anlisis de las leyes de los 11 pases de Amrica Latina
que han adoptado leyes de derecho a la informacin, es decir, Chile, Colombia, Ecuador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, la Repblica Dominicana y Uruguay.
Cada seccin nacional est organizada bajo el mismo conjunto de encabezados. Despus de
una breve introduccin, siguen secciones sobre el derecho al acceso, las garantas procesales o
procedimentales, la obligacin de publicar, las excepciones, apelaciones, sanciones y protecciones,
y medidas promocionales.
Despus de las secciones nacionales / intergubernamentales, sigue un captulo sobre el Anlisis
Comparativo que resalta las similitudes y diferencias en las varias leyes, siguiendo la misma
estructura que los captulos nacionales. Se describen, en particular, los principales enfoques para
implantar los principios que fundamentan el derecho a la informacin, as como algunos de los
sistemas ms innovadores que han sido aplicados en diferentes pases.
Este libro pretende brindar a profesionales de las leyes, activistas de ONGs, profesionales acadmicos/
as y de los medios de comunicacin social, y funcionarios/as, informacin internacional y regional
sobre el derecho a la informacin, en un formato relativamente accesible. Se enfoca en la prctica
comparativa en trminos de la legislacin nacional, pero tambin proporciona informacin sobre
las normas y principios internacionales que fundamentan el derecho a la informacin. Se espera
que esta edicin regional, resulte til como recurso para quienes luchen por promover la aplicacin
de las mejores prcticas en materia del derecho a la informacin en Amrica Latina.
Notas
1.
(Nueva Delhi: UNESCO, 2003), 1a edicin, y (Pars: UNESCO, 2008), 2a edicin.
2.
Formalmente, esto fue despus de la adopcin por Israel de una ley sobre el derecho a la informacin
en 1998.
3.
El Derecho del Pblico a Saber: Principios sobre la Legislacin para la Libertad de Informacin(Londres:
junio 1999), Prefacio.4. Declaracin Universal de Derechos Humanos, Asamblea General de la ONU,
Resolucin 217 A (III), 10 diciembre 1948, Artculo 21.
5.
PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2002: Profundizar la Democracia en un Mundo Fragmentado,

(Oxford: Oxford University Press, 2002), p. 3.
6.
Stiglitz, J., Transparencia en el Gobierno, en Instituto del Banco Mundial, Derecho de Decir: El Rol
de los Medios Masivos en el Desarrollo Econmico, (Washington, D.C.: 2002), p. 28.
7.
Transparencia Internacional, Informe Global de la Corrupcin 2003: Enfoque Especial: Acceso a la

Informacin (Londres: Profile Books, 2003).
8.
Vase ARTCULO 19, Centre for Policy Alternatives, Commonwealth Human Rights Initiative and
Human Rights Commission of Pakistan, Tendencias Mundiales del Derecho a la Informacin: Estudio
de Asia Austral (Londres: 2001), bajo 2.8.1 India, The KMSS Movement, pp. 72-75.
9.
Quin Quiere Olvidar? Verdad y Acceso a la Informacin sobre las Violaciones Pasadas de los Derechos
Humanos (Londres: ARTCULO 19, 2000), p. 5. En-lnea: www.article19.org/docimages/869.htm
10.
Vase la seccin de Informacin sobre Derechos Humanos en el captulo sobre Normas y Tendencias
Internacionales.
International
Normas y
Tendencias
Standards
Internacionales
and Trends
Normas y Tendencias Internacionales
a versin original de este libro, publicado en el 2003, afirm tentativamente que la evidencia
colectiva, principalmente las declaraciones internacionales de rganos oficiales, apoyaba la
conclusin de que el derecho a la informacin haba sido reconocido internacionalmente. Desde
entonces, se han producido varios adelantos importantes. Se han emitido nuevas declaraciones,
ms enfticas, de que el acceso a la informacin que est en manos de entidades pblicas es un
derecho humano fundamental. Es muy significativo que, por primera vez a nivel de una corte
internacional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado especficamente
en el sentido de que el derecho general a la libertad de expresin, garantizado bajo el derecho
internacional, abarca el derecho a la informacin.
En 2003, la idea de que el derecho a la informacin haba sido reconocido internacionalmente
como derecho humano fundamental fue audaz, de modo que se expres en trminos algo
tentativos. Ya no es as, la afirmacin tiene apoyo muy generalizado. Quienes discreparan con
esta afirmacin, estaran ignorando los antecedentes histricos que dan cada vez ms evidencia
en su apoyo.
Como ya se anot, numerosos rganos internacionales responsables de promover y proteger los
derechos humanos han reconocido oficialmente el derecho humano fundamental de acceder a
informacin en manos de entidades pblicas, as como la necesidad de una legislacin eficaz para
asegurar el respeto en la prctica para ese derecho. stos incluyen las Naciones Unidas, entidades
y mecanismos regionales de derechos humanos en la Organizacin de Estados Americanos, el
Consejo de Europa y la Unin Africana, y otros organismos internacionales que tienen un mandato
de derechos humanos, como la Mancomunidad Britnica.
Estas declaraciones se fundamentan principalmente en que el derecho a la informacin es un
aspecto de la garanta general de la libertad de expresin, y ste es el principal enfoque del presente
captulo. Adems de bosquejar las normas internacionales sobre el derecho a la informacin,
este captulo tambin perfila los adelantos clave a nivel nacional, ya que stos demuestran el
reconocimiento general de que el acceso a la informacin es un derecho humano. Crece el
consenso a nivel nacional de que el acceso a la informacin es un derecho humano, as como un
fundamento de la democracia. Esto se refleja en la inclusin del derecho a la informacin entre
los derechos y libertades garantizados por muchas constituciones nacionales modernas, as como
el dramtico incremento en el nmero de pases que han adoptado legislacin que reconoce este
derecho en los aos recientes.
El derecho a la informacin tambin se ha vinculado con el derecho ambiental, el derecho a la
informacin sobre los derechos humanos y el derecho a participar en los asuntos pblicos. El
derecho de acceso a informacin en manos de entidades pblicas tambin se ha vinculado con
objetivos sociales pragmticos, como el control de la corrupcin. Todos estos aspectos se tratarn
brevemente en el presente captulo.
Las Naciones Unidas

La nocin de la libertad de informacin fue reconocida desde hace mucho tiempo por la ONU.
En 1946, durante su primera sesin, la Asamblea General de la ONU adopt la Resolucin 59(1),
que dice:
La libertad de informacin es un derecho humano fundamental y la piedra de toque de
todas las libertades a las cuales estn consagradas las Naciones Unidas1.
Aunque algunas de las primeras leyes que garantizaban el derecho de acceder a informacin en
manos de entidades pblicas hablaban de la libertad de informacin, est claro por el contexto
que la Resolucin se refera en general al flujo libre de informacin en la sociedad antes que la
idea ms especfica de un derecho a acceder a informacin en manos de entidades pblicas.
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos (UDHR por sus siglas en ingls), adoptada
por la Asamblea General de la ONU en 19482, se considera generalmente como la declaracin
de bandera de los derechos humanos internacionales. Su Artculo 19, vinculante para todos los
Estados por efecto del derecho internacional consuetudinario3, garantiza el derecho a la libertad
de expresin e informacin en los siguientes trminos:
Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho
incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir
informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier
medio de expresin.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (ICCPR por sus siglas en ingls), tratado
jurdicamente vinculante, fue adoptado por la Asamblea General de la ONU en 19664 y en julio del
2007, haba sido ratificado por 160 Estados. El ICCPR garantiza el derecho a la libertad de opinin
y expresin, as como el Artculo 19, y en trminos muy similares a la UDHR.
10
Estos instrumentos internacionales de derechos humanos no expresaron especficamente un

derecho a la informacin y sus garantas generales de libertad de expresin no fueron entendidas,
al momento de su adopcin, en el sentido de incluir un derecho de acceder a la informacin que
est en manos de entidades pblicas. Sin embargo, el contenido de los derechos no es esttico. Por
ejemplo, la Corte Europea de Derechos Humanos ha sentenciado: La Convencin Europea sobre los
Derechos Humanos es un instrumento viviente que deber interpretarse a la luz de las condiciones
actuales.5 Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha declarado que los tratados
internacionales de derechos humanos son instrumentos vivientes cuya interpretacin deber
adaptarse a la evolucin de la poca y, especficamente, a las condiciones de vida actuales.6
Las personas responsables de redactar los tratados internacionales de derechos humanos tuvieron
mucha visin al formular el derecho a la libertad de expresin, al incluir dentro de su mbito el
derecho no slo de impartir sino tambin de buscar y recibir informacin e ideas. Reconocieron
el importante rol social no slo de la libertad de expresarse, de hablar o escribir, sino tambin de
la nocin ms profunda de un libre flujo de informacin e ideas en la sociedad. Reconocieron la
importancia de proteger no slo a quien origina la informacin, sino tambin a quien la recibe. Se
entiende actualmente que este reconocimiento incluye el derecho a la informacin en el sentido del
derecho a solicitar y recibir acceso a la informacin que est en manos de entidades pblicas.
Relator/a Especial de la ONU para la Libertad de Opinin y Expresin
En 1993, la Comisin de Derechos Humanos de la ONU7 estableci la Relatora Especial de la ONU
para la Libertad de Opinin y Expresin8. Parte del mandato de la Relatora Especial es aclarar el
contenido preciso del derecho a la libertad de opinin y expresin. Se ha abordado la cuestin del
derecho a la informacin en la mayora de los informes anuales del Relator Especial a la Comisin
desde 1997. Despus de recibir sus informes iniciales sobre este tema en el ao 1997, la Comisin
pidi que el Relator Especial desarrollara ms su comentario sobre el derecho a buscar y recibir
informacin y ampliar sus observaciones y recomendaciones surgidas de las comunicaciones 9.
En su Informe Anual para 1998, el Relator Especial dijo claramente que el derecho a la libertad
de expresin incluye el derecho a acceder a la informacin que est en manos del Estado: El
derecho a buscar, recibir e impartir informacin impone una obligacin positiva sobre los Estados
para asegurar el acceso a la informacin, particularmente respecto a la informacin que est en
manos del Gobierno en todo tipo de sistema de almacenamiento y recuperacin 10La Comisin
acogi con agrado sus observaciones11.
El Relator Especial de la ONU ampli significativamente su comentario sobre el derecho a la

informacin en su Informe Anual a la Comisin para el 2000, anotando su fundamental importancia
no slo para la democracia y libertad, sino tambin para el derecho a participar y para la realizacin
del derecho al desarrollo12. Adems, reiter su preocupacin por la tendencia de los Gobiernos,
y sus instituciones, a retener del pueblo la informacin que por derecho le corresponde13. Es
importante que, al mismo tiempo, el Relator Especial detall el contenido especfico del derecho
a la informacin14. Informes posteriores se han enfocado ms en la aplicacin del derecho a la
informacin que en continuar desarrollando las normas.
Los criterios del Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la informacin han recibido apoyo
mediante mandatos oficiales sobre la libertad de expresin establecidos por otros organismos
intergubernamentales (OIGs). En noviembre del 1999, los tres mandatos especiales sobre la
libertad de expresin, el Relator Especial de la ONU para la Libertad de Opinin y Expresin, el
Representante de la OSCE sobre la Libertad de los Medios de Comunicacin Social y el Relator
Especial de la OEA sobre la Libertad de Expresin, se reunieron por primera vez bajo los auspicios
de la ONG de derechos humanos, Artculo 19, Campaa Mundial por la Libertad de Expresin.
Adoptaron una Declaracin Conjunta que incluy el siguiente pronunciamiento:
Est implcito en la libertad de expresin el derecho del pueblo al acceso abierto a la
informacin y de saber qu es lo que los gobiernos estn haciendo para el pueblo;
sin esto, la verdad se extinguira y la participacin popular del gobierno permanecera
fragmentada15.
Ahora, los mandatos emiten una Declaracin Conjunta anualmente sobre diferentes temas de la
libertad de expresin. En su Declaracin Conjunta del 2004, se explayaron ms sobre el derecho
a la informacin, diciendo:
El derecho a acceder a la informacin que est en manos de autoridades pblicas es
un derecho humano fundamental que debe darse vigencia a nivel nacional mediante
legislacin integral (por ejemplo, leyes sobre la libertad de informacin) en base al
principio de transparencia mxima, estableciendo la suposicin de que toda informacin
est accesible, con sujecin apenas a un sistema escueto de excepciones16.
La declaracin continu detallando los contenidos especficos del derecho.

La otra entidad principal de la ONU con responsabilidad en el rea del derecho a la libertad de
expresin es el Comit sobre los Derechos Humanos (HRC por sus siglas en ingls), establecido
bajo el ICCPR con responsabilidad de vigilar su aplicacin. El HRC revisa y hace comentarios sobre
los informes peridicos que los Estados deben entregarle sobre la vigencia de sus obligaciones
bajo el ICCPR, y recibe las denuncias individuales sobre las violaciones de los derechos humanos
de los Estados que han ratificado el (primer) Protocolo Opcional del ICCPR17. Hasta aqu, el HRC
se ha abstenido de comentar sobre el derecho a la informacin en el contexto de los informes
peridicos de los Estados, aunque puede ser, en parte, porque son en gran medida de carcter
reactivo. Ningn caso individual sobre el derecho a la informacin se ha resuelto ante el HRC
todava, aunque se entiende que casos pertinentes estn en trmite actualmente.
Normas Regionales
Los tres sistemas regionales principales de derechos humanos, de la Organizacin de Estados
Americanos, el Consejo de Europa y la Unin Africana, han reconocido formalmente el derecho a
la informacin. La siguiente seccin describe el desarrollo de estas normas.
11
Organizacin de Estados Americanos

El Artculo 13 de la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos (ACHR por sus siglas
en ingls)18, es un tratado legalmente vinculante que garantiza la libertad de expresin en
trminos similares e incluso ms fuertes que los instrumentos de la ONU. En 1994, la Sociedad
Interamericana de Prensa, ONG regional, organiz la Conferencia Hemisfrica sobre la Libertad
de Expresin, que adopt la Declaracin de Chapultepec, conjunto de principios que amplan
la garanta de la libertad de expresin mediante el Artculo 13 de la ACHR19. La Declaracin
reconoce explcitamente el derecho a la informacin como un derecho fundamental, que incluye
el derecho a acceder a informacin que est en manos de entidades pblicas:
2. Toda persona tiene el derecho a buscar y recibir informacin, expresar opiniones y divulgarlas
libremente. Nadie puede restringir o negar estos derechos.
3. Las autoridades deben estar legalmente obligadas a poner a disposicin de los ciudadanos, en
forma oportuna y equitativa, la informacin generada por el sector pblico
Aunque la Declaracin de Chapultepec originalmente no tuvo una condicin jurdica formal, como
lo anot el Dr. Santiago Cantn cuando era Relator Especial de la OEA para la Libertad de Expresin,
recibe un creciente reconocimiento entre todos los sectores sociales de nuestro hemisferio y est
llegando a ser un gran punto de referencia en el rea de la libertad de expresin20. Hasta la fecha,
los Jefes de Estado o Gobierno de unos 30 pases en las Amricas, as como numerosas personas
prominentes, han suscrito la Declaracin21.
12
La Relatora Especial, establecida por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en 199722,

ha reconocido en muchas ocasiones que el derecho a la informacin es fundamental, e incluye el
derecho de acceder a informacin que est en manos de entidades pblicas. En su Informe Anual
a la Comisin en 1999, indic:
El derecho de acceder a informacin oficial es uno de los fundamentos de la democracia
representativa. En un sistema de gobierno representativo, sus representantes deben
responder ante las personas que les encargaron su representacin y la autoridad de
tomar decisiones sobre asuntos pblicos. Al individuo que deleg la administracin de
los asuntos pblicos a sus representantes le corresponde el derecho a la informacin.
Informacin que el Estado usa y produce con el dinero de sus contribuyentes23.
En octubre del 2000, en un adelanto importante, la Comisin aprob la Declaracin Interamericana

de Principios sobre la Libertad de Expresin24, que es el documento oficial ms completo hasta
la fecha sobre la libertad de expresin en el sistema interamericano. El Prembulo reafirma las
declaraciones mencionadas sobre el derecho a la informacin:
CONVENCIDOS que garantizando el derecho de acceso a la informacin en poder del Estado
se conseguir una mayor transparencia de los actos del gobierno afianzando las instituciones
democrticas;
Los Principios reconocen inequvocamente el derecho a la informacin:

3. Toda persona tiene el derecho a acceder a la informacin sobre s misma o sus bienes
en forma expedita y no onerosa, ya est contenida en bases de datos, registros
pblicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o
enmendarla.
4. El acceso a la informacin en poder del Estado es un derecho fundamental de los
individuos. Los Estados estn obligados a garantizar el ejercicio de este derecho.
Este principio slo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas
previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que
amenace la seguridad nacional en sociedades democrticas.
La Asamblea General de la OEA ha dado seguimiento a los Principios adoptando resoluciones

sobre el acceso a la informacin pblica cada ao desde 2003. Estas resoluciones resaltan la
obligacin de los Estados Miembros de respetar y promover el respeto para el acceso de todos/
as a la informacin pblica, respeto que se considera como requisito para el propio ejercicio
de la democracia. Las resoluciones tambin exhortan a los Estados a promover la adopcin de
cualquier disposicin legislativa o de otro tipo que sea necesaria para asegurar el reconocimiento
y la eficaz aplicacin del derecho25.
En la Declaracin de Nuevo Len, adoptada en 2004, los Jefes de Estado de las Amricas
dijeron as:
El acceso a la informacin en poder del Estado, con el debido respeto a las normas
constitucionales y legales, incluidas las de privacidad y confidencialidad, es condicin
indispensable para la participacin ciudadana y promueve el respeto efectivo de los
derechos humanos. Nos comprometemos a contar con los marcos jurdicos y normativos,
as como con las estructuras y condiciones necesarias para garantizar a nuestros
ciudadanos el derecho al acceso a la informacin26.
Un desarrollo muy significativo en agosto de 2008 fue la adopcin, por el Comit Jurdico
Interamericano, de un conjunto muy progresista de Principios sobre el derecho de acceso a la
informacin27. Este documento contiene una declaracin de 10 principios que regulan el derecho
a la informacin, incluyendo el hecho de que es un derecho humano fundamental; que debe
aplicarse ampliamente a todos los rganos pblicos, incluyendo las ramas ejecutiva, legislativa
y judicial del gobierno, y a toda la informacin; que las excepciones se deben marcar clara y
estrechamente; y que debe haber un derecho de apelacin ante un rgano administrativo contra
la negacin del derecho.
Consejo de Europa
El Consejo de Europa (COE por sus siglas en ingls) es una organizacin intergubernamental,
actualmente con 47 Estados Miembros, dedicada a promover los derechos humanos, la educacin
y la cultura. Uno de sus documentos fundamentales es la Convencin Europea para la Proteccin
de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (ECHR por sus siglas en ingls)28, que
garantiza la libertad de expresin e informacin como derecho humano fundamental, en su
Artculo 10. Este artculo difiere ligeramente de las garantas de los Artculos 19 de la UDHR e
ICCPR, y el Artculo 13 de la ACHR, ya que protege el derecho a recibir e impartir, pero no el
derecho a buscar la informacin.
Los rganos polticos del Consejo de Europa han hecho adelantos importantes hacia reconocer el
derecho a la informacin como derecho humano fundamental. En 1981, el Comit de Ministros,
rgano de decisin poltica del Consejo de Europa (compuesto por los Ministros de Relaciones
Exteriores de los Estados Miembros) adopt la Recomendacin No. R (81)19 sobre el Acceso a la
Informacin en Manos de Autoridades Pblicas, que estipula:
I. Toda persona dentro de la jurisdiccin de un estado miembro tendr derecho a obtener,
previa solicitud, la informacin que est en manos de las Autoridades Pblicas aparte de
las entidades legislativas y las autoridades judiciales29
En 1994, la IV Conferencia Ministerial Europea sobre las Polticas de los Medios Masivos
adopt una Declaracin que recomend que el Comit de Ministros considerara elaborar un
instrumento jurdico vinculante u otras medidas que incorporen los principios bsicos del derecho
del pueblo de acceder a la informacin que est en manos de autoridades pblicas30. Ms bien,
el Comit de Ministros opt por una recomendacin, que la adopt el 21 de febrero del 200231.
La Recomendacin incluye la siguiente disposicin:
13
III
Principio general sobre el acceso a los documentos oficiales
Los Estados Miembros deben garantizar el derecho de toda persona de acceder, previa
solicitud, a los documentos oficiales que estn en manos de las autoridades pblicas.
Este principio deber aplicarse sin discriminacin por ningn motivo, incluyendo el
origen nacional.
El resto de la Recomendacin ampla los detalles del contenido del derecho. El Principio IV, por
ejemplo, delinea el alcance legtimo de las restricciones sobre el acceso a la informacin, mientras
que los Principios V y VI abordan asuntos de los procedimientos. La Recomendacin tambin aborda
las formas del acceso (Principio VII), sus costos (Principio VIII), el derecho a que cualquier negacin sea
revisada (Principio IX), medidas promocionales (Principio X) y la publicacin proactiva (Principio XI).
En mayo del 2005, el Comit de Ministros encarg a un grupo de expertos elaborar un
instrumento independiente y jurdicamente vinculante que establece los principios sobre el acceso
a los documentos oficiales32. Despus de un proceso de escritura de borradores, dirigido por
el Grupo de Especialistas sobre el Acceso a los Documentos Oficiales (DH-S-AC) del Consejo de
Europa, la Convencin sobre el Acceso a Documentos Oficiales del Consejo de Europa se adopt
el 27 de noviembre de 2008. La Convencin ha sido fuente de intensas crticas por parte de un
amplio rango de actores, incluyendo grupos de la sociedad civil, comisionados de informacin
oficiales de varios pases europeos, el Representante sobre la Libertad de los Medios de la OSCE
y hasta la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa33. A la vez, representa un paso muy
importante hacia el reconocimiento del derecho a la informacin como un derecho fundamental
y clave para la democracia.
14
La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea34, adoptada en el ao 2000 por la Unin

Europea que (actualmente) tiene 27 pases miembros, establece los derechos humanos con los cuales
se compromete la Unin. El Artculo 42 de la Carta concede el derecho de acceder a los documentos
que estn en manos de las instituciones de la Unin Europea en los siguientes trminos:
Todo ciudadano de la Unin o toda persona fsica o jurdica que resida o tenga su
domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del
Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin.
La Carta est basada en las tradiciones constitucionales de los Estados Miembros, por lo tanto, su
reconocimiento del derecho a la informacin sugiere que este derecho no slo se ha vuelto ubicuo,
sino que en la mayora de los Estados de la Unin Europea se considera un derecho fundamental.
Originalmente slo un documento poltico buscaba que la Carta, como qued enmendada, fuera
legalmente vinculante en virtud del Artculo 6 del Tratado de Lisboa que enmienda el Tratado de la
Unin Europea y el Tratado que establece la Comunidad Europea (Tratado de Reforma)35. El Artculo
6(1) del Tratado de la Unin Europea, enmendado por el Tratado de Lisboa, propondra, en parte:
La Unin reconoce los derechos, las libertades y los principios expuestos en la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unin Europea del 7 de diciembre de 2000, como se
adapt en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007, la cual tendr el mismo valor legal
que los Tratados36.
El tratado de Lisboa no entr en efecto37, pero este avance no deja de representar un amplio
consenso en Europa de que el derecho a la informacin es un derecho fundamental.
Unin Africana
Los adelantos en cuanto al derecho a la informacin en la Unin Africana han sido algo ms modestos.
Sin embargo, la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos adopt una Declaracin
de Principios sobre la Libertad de Expresin en frica en octubre del 200238. La Declaracin es una
formulacin oficial de la garanta de libertad de expresin formulada en el Artculo 9 de la Carta
Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos39. La Declaracin claramente endosa el derecho
de acceder a la informacin que est en manos de entidades pblicas, diciendo:
IV
Libertad de Informacin
1. Las entidades pblicas no detentan la informacin para s mismas sino como custodios
del inters pblico, y toda persona tiene derecho de acceder a esta informacin, con
sujecin tan slo a las reglas claramente definidas por la ley.
El mismo principio contina, expresando varios rasgos clave del derecho a la informacin.
La Mancomunidad
La Mancomunidad ha dado pasos concretos e importantes para reconocer los derechos humanos y
la democracia como componente fundamental del sistema de valores comunes que fundamentan
a la organizacin. En 1991, adopt la Declaracin de la Mancomunidad de Harare, que consagr
sus valores fundamentales polticos, incluyendo el respeto por los derechos humanos y el derecho
democrtico inalienable del individuo a participar en la formulacin de su sociedad40.
La importancia del derecho a la informacin fue reconocida por la Mancomunidad hace casi tres
dcadas. All en el ao 1980, los Ministros Jurdicos de la Mancomunidad, reunidos en Barbados,
declararon que la participacin pblica del proceso democrtico y gubernamental ha sido ms
significativa cuando la ciudadana ha tenido acceso adecuado a la informacin oficial41.
Ms recientemente, la Mancomunidad ha dado varios pasos significativos para formular el contenido
de ese derecho. En marzo del 1999, la Secretara de la Mancomunidad reuni a un Grupo Experto
para tratar el derecho a la informacin. El Grupo Experto adopt un documento que expone varios
principios y lineamientos sobre la libertad de informacin, incluyendo los siguientes:
La libertad de informacin debe garantizarse como derecho legal y exigible que permite
que todo individuo obtenga los registros e informacin que est en manos de las funciones
ejecutiva, legislativa y judicial del Estado, as como cualquier corporacin estatal y cualquier
otra entidad que cumpla funciones pblicas42.
Estos principios y lineamientos fueron endosados por los Ministros de Justicia de la Mancomunidad
en su reunin en mayo del 1999 en Puerto Espaa, Trinidad y Tobago. Al mismo tiempo, los Ministros
formularon varios principios clave sobre el derecho a la informacin43. Tambin exhortaron a la
Secretara de la Mancomunidad a tomar las medidas para promover estos principios, incluyendo
la asistencia tcnica a los gobiernos y el intercambio de experiencias.
El Comunicado de los Ministros de Justicia fue considerado por el Comit de Plenaria sobre la
Cooperacin Funcional de la Mancomunidad cuyo informe, que fue aprobado posteriormente por
los Jefes de Gobierno44, declar:
El Comit tom nota de los Principios endosados por los Ministros Jurdicos de la
Mancomunidad y entregados a los Jefes de Gobierno sobre la libertad de informacin en
la Mancomunidad. Reconoci la importancia del acceso pblico a la informacin oficial,
tanto para promover la transparencia y la gobernanza responsable como para alentar la
plena participacin ciudadana en el proceso democrtico.45
La Secretara de la Mancomunidad ha tomado algunas medidas concretas para promover el

derecho a la informacin en los pases miembros. Por ejemplo, ha elaborado proyectos de leyes
sobre el derecho a la informacin y sobre la privacidad.46
15
Jurisprudencia Internacional
Corte Interamericana de Derechos Humanos
En una Opinin Asesora de 1985, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, interpretando
el Artculo 13, hizo referencia a la naturaleza doble del derecho a la libertad de expresin, que
protege tanto el derecho a impartir, como el de buscar y recibir, la informacin y las ideas,
anotando:
El Artculo 13 establece que las personas a quienes sea aplicable la Convencin no
slo tienen el derecho y la libertad de expresar sus propios pensamientos sino adems
el derecho y la libertad de buscar, recibir e impartir informacin e ideas de toda clase
[La libertad de expresin] requiere, por un lado, que nadie sea limitado ni impedido
arbitrariamente de expresar sus propios pensamientos. En tal sentido, es un derecho
que corresponde a cada individuo. Su segundo aspecto, por otro lado, implica un
derecho colectivo de recibir cualquier informacin en absoluto y de tener acceso a los
pensamientos expresados por otras personas47.
La Corte tambin declar: Para el ciudadano normal, es tan importante conocer las opiniones
de los dems o tener acceso a la informacin en general como su derecho de impartir su propia
opinin, concluyendo que una sociedad que no est bien informada es una sociedad que no
est verdaderamente libre48. Aunque la Corte no lleg, en aquel entonces, a reconocer el derecho
de acceder a la informacin que est en manos de entidades pblicas, s coloc un fundamento
slido de jurisprudencia para dicho reconocimiento.
16
En un adelanto extremadamente significativo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en

una decisin formulada el 19 de septiembre del 2006, sostuvo especficamente que la garanta
general de libertad de expresin en el Artculo 13 de la ACHR protege el derecho de acceder a
informacin que est en manos de entidades pblicas. Especficamente, la Corte expres:
77. Respecto de los hechos del presente caso, la Corte considera que el Artculo 13
de la Convencin, al garantizar expresamente los derechos de buscar y recibir
informacin, protege el derecho de toda persona de solicitar acceso a la informacin
que est bajo el control del Estado, con las excepciones reconocidas bajo el rgimen de
restricciones en la Convencin. Por consiguiente, dicho Artculo engloba el derecho de los
individuos de recibir dicha informacin y la obligacin positiva del Estado de proporcionarla
en tal forma que la persona pueda tener acceso para conocer la informacin o recibir una
respuesta motivada cuando, por alguna razn reconocida por la Convencin, el Estado
limite el acceso en el caso particular. La informacin debe ser proporcionada sin necesidad
de comprobar inters directo ni relacin personal para obtenerla, exceptundose los casos
en los cuales sea aplicable una restriccin legtima49.
Inherentes a la cita anterior estn algunos atributos clave del derecho a la informacin: que las
restricciones sobre el derecho de acceso podrn imponerse nicamente de conformidad con el
Artculo 13 y que no necesitan presentarse razones para acceder a la informacin. La Corte perfil
extensamente el alcance legtimo de las restricciones sobre el derecho a la informacin, las que
deben estar dispuestas por la ley, con la finalidad de proteger los intereses legtimos reconocidos
bajo la ACHR y deben ser apenas las necesarias para proteger dichos intereses en una sociedad
democrtica50.
La Corte sentenci unnimemente que el Estado del caso, Chile, haba violado el derecho a libertad de
expresin garantizado por el Artculo 13 de la ACHR. Significativamente, la Corte (tambin en forma
unnime) requiri que Chile no slo proporcionara la informacin a las vctimas y les compensara,
y que publicara la sentencia, las cuales seran reparaciones bastante comunes, sino tambin que
adoptara las medidas necesarias mediante la legislacin nacional para poner en vigencia el derecho
a la informacin, e incluso que capacitara a los funcionarios pblicos sobre este derecho51.
Corte Europea de Derechos Humanos

La Corte Europea de Derechos Humanos tambin ha considerado reclamos por el derecho a recibir
informacin de las entidades pblicas. Ha examinado esta cuestin en varios casos, incluyendo
Leander v. Suecia52, Gaskin v. Reino Unido53, Guerra y Ors. v. Italia54, McGinley y Egan v. Reino
Unido55, Odivre v. Francia56, Srbu y otros v. Moldova57, y Roche v. Reino Unido58. En los casos que
reclamaban por el derecho a libertad de expresin garantizado por el Artculo 10 de la ECHR59, la
Corte sentenci que esto no inclua el derecho a acceder a la informacin buscada. La siguiente
interpretacin del alcance del Artculo 10 de Leander o consta directamente o se le hace referencia
en todos estos casos:
El derecho de la libertad de recibir informacin bsicamente prohbe al Gobierno de
restringir a una persona para que no reciba informacin que otras personas deseen
impartirle o estn dispuestas a impartirle. El Artculo 10 no otorga, en circunstancias
como las del presente caso, al individuo el derecho al acceso ni tampoco implica
ninguna obligacin del Gobierno de impartir informacin al individuo60.
Al decir en circunstancias como las del presente caso, la Corte no excluy absolutamente la
posibilidad de un derecho a la informacin bajo el Artculo 10. Sin embargo, estos casos abarcan
una amplia gama de diferentes configuraciones de los hechos que, tomadas en su conjunto,
representan una barrera formidable a semejante reclamo ante el rechazo de un derecho bajo el
Artculo 10 de acceder a la informacin en todos los casos. Como lo dijo una Gran Cmara de la
Corte en Roche cuando rechaz el reclamo del derecho de acceder a informacin bajo el Artculo
10: No se ve ninguna razn para no aplicar esta jurisprudencia establecida61.
Sin embargo, la Corte no se neg a reconocer un derecho a las reparaciones en estos casos. Ms
bien, sentenci que negar el acceso a la informacin en cuestin fue una violacin del derecho
a una vida privada y/o familiar, garantizado por el Artculo 8 de la Convencin62. En la mayora
de estos casos, la Corte sostuvo que no hubo interferencia con el derecho al respecto de la vida
privada y familiar, sino que el Artculo 8 impona una obligacin positiva sobre los Estados de
asegurar el respeto de tales derechos:
Aunque la finalidad del Artculo 8 es esencialmente la de proteger al individuo contra
la interferencia arbitraria por autoridades pblicas, no simplemente obliga al Estado a
abstenerse de tal interferencia: a ms de este compromiso principalmente negativo,
puede haber obligaciones positivas inherentes al respeto efectivo para la vida privada
o familiar63.
Esta obligacin positiva podra incluir conceder acceso a la informacin en ciertos casos.
En el primer caso, Leander, el reclamante fue despedido de un empleo con el Gobierno sueco por
motivos de seguridad nacional, pero se le neg acceso a la informacin sobre su vida privada,
contenida en un registro policial secreto, que haba justificado su despido. La Corte sostuvo que el
almacenamiento y uso de la informacin, combinada con la negativa de permitir que el reclamante
tuviera la oportunidad de refutarla, fue una interferencia con su derecho al respeto de la vida
privada. Sin embargo, se justific la interferencia por la necesidad de proteger la seguridad nacional
de Suecia64. Es interesante notar que finalmente result que Leander fue despedido en realidad por
sus creencias polticas, y se le ofreci una disculpa y compensacin del Gobierno sueco.
En Gaskin, el reclamante, quien en su niez haba estado bajo la custodia de autoridades
locales en el Reino Unido, haba solicitado acceso a registros sobre su caso que estaban en
poder del Estado, y le fue negado. La Corte sostuvo que el reclamante tena derecho de recibir
la informacin necesaria para conocer y comprender su niez y desarrollo inicial, aunque esto
deba sopesarse contra los intereses de confidencialidad de los terceros que haban contribuido
la informacin. Significativamente, esto gener la obligacin positiva para el Gobierno de
establecer una autoridad independiente para decidir si deba concederse el acceso, si no estaba
17
disponible un aportante aparte o si se retena el consentimiento para la divulgacin. Como el

Gobierno no lo hizo as, se violaron los derechos del reclamante65.
En Guerra, los reclamantes, que vivan cerca de una fbrica de productos qumicos de alto riesgo,
denunciaron que las autoridades locales en Italia no les haban dado ninguna informacin sobre
los riesgos de la contaminacin ni cmo proceder en la eventualidad de un accidente importante.
La Corte sentenci que los problemas ambientales severos podrn afectar el bienestar de los
individuos e impedir que disfruten de sus hogares, lo que interfiere con su derecho a la vida privada
y familiar. Como resultado, las autoridades italianas tuvieron la obligacin positiva de facilitar a
los reclamantes la informacin necesaria para evaluar los riesgos de vivir en una poblacin cerca
de una fbrica qumica de alto riesgo. El hecho de no facilitar a los reclamantes esa informacin
esencial viol sus derechos bajo el Artculo 866. La decisin fue particularmente significativa ya que
parece que el Estado no tena la informacin solicitada, de modo que en realidad habra tenido
que salir a recogerla.
En McGinley y Egan, los reclamantes haban sido expuestos a radiacin durante las pruebas
nucleares en las Islas de la Navidad, y reclamaron por el derecho de acceder a los registros sobre
los potenciales riesgos para la salud de esta exposicin. La Corte sostuvo que los reclamantes
s tenan derecho de acceder a la informacin en cuestin bajo los Artculos 6 y 8 de la ECHR
respectivamente, el derecho a una audiencia justa y el respeto para la vida privada y familiar. Sin
embargo, el Gobierno haba cumplido con sus obligaciones positivas al establecer un proceso
mediante el cual poda obtenerse acceso a la informacin, pero que los reclamantes no lo haban
aprovechado67.
18
En Odivre, el asunto era el acceso a la informacin sobre la madre biolgica de la reclamante. La

Corte acept que esto estaba cubierto por el derecho a la vida privada, garantizado por el Artculo
8, pero sostuvo que la negativa por las autoridades francesas de proporcionar la informacin
represent un equilibrio apropiado entre los intereses de la reclamante y los intereses de su madre,
quien haba buscado expresamente mantener en secreto su identidad68.
Srbu fue ligeramente diferente a los dems casos, porque la solicitud de acceder a la informacin
realmente fue secundaria, siendo el reclamo principal el hecho de que el Estado no aplicara una
reglamentacin nacional que daba derecho a los reclamantes a un cierto pago retroactivo. La
decisin nacional que constitua la base del derecho al pago retroactivo se haba clasificado
como informacin secreta, y se neg a los reclamantes el derecho de utilizarla. No obstante,
una corte nacional adjudic a cada reclamante su pago retroactivo pendiente, y el Gobierno
simplemente se neg a pagarlo, produciendo una violacin bastante obvia del Artculo 6, el que
garantiza el derecho a una audiencia justa y pblica.
En Roche, que fue similar a McGinley y Egan con reclamaciones por problemas mdicos resultantes
de los ensayos militares, la Corte sentenci que el Artculo 6 de la ECHR, sobre una audiencia justa,
no era aplicable69. Sin embargo, el Artculo 8 s era aplicable, y en este caso la Corte sostuvo que
se haba violado el derecho ya que el Gobierno no tuvo ningn motivo razonable para negarse
a divulgar la informacin. Significativamente, la Corte sostuvo que las varias divulgaciones que
se hicieron en respuesta a las solicitudes del reclamante no constituyeron la clase de proceso
estructurado de divulgacin visualizado en el Artculo 870. Esto al parecer elevara la situacin del
derecho ms all de los casos muy particulares ya reconocidos.
Aunque estas decisiones de la Corte Europea reconocen un derecho de acceder a la informacin,
resultan problemticas. En primer lugar, la Corte ha procedido con cautela, aclarando que sus
decisiones se limitaban a los hechos de cada caso y que no deban constituirse en un principio
general71. En segundo lugar, y esto es ms problemtico, depender del derecho al respeto a la
vida privada y/o familiar coloca limitaciones serias sobre el alcance del derecho de acceder a
la informacin. Esto queda claro del caso Guerra, que requiri de un salto considerable para
concluir, como lo hizo la Corte, que los problemas ambientales severos afectaran el derecho
de los solicitantes al respeto para su vida privada y familiar. Aunque la Corte s dio ese salto en
Guerra, en base a las consideraciones superiores de la justicia y democracia, esto dista mucho de
ser satisfactorio. Adems, contradice fundamentalmente la nocin de un derecho a la informacin
como lo expresan los otros actores internacionales, que no sea contingente de la privacin de otro
derecho. En efecto, parece que la Corte se arrincon al negarse a fundamentar el derecho a la
informacin en el Artculo 10.
Al mismo tiempo, hay indicios de que la Corte puede estar modificando su enfoque. En Sdruzeni
Jihocesk Matky v. Repblica Checa72, la Corte sostuvo que la negacin del acceso a la informacin
s represent una interferencia con el derecho a libertad de expresin, protegido por el Artculo
10 de la ECHR. La decisin incluy la cita anotada de Leander, y adems anot que era difcil
derivar de la ECHR un derecho general de acceder a documentos administrativos. Sin embargo,
la Corte tambin anot que el caso implic la solicitud de consultar documentos administrativos
que estaban en poder de las autoridades y a los cuales se dispona el acceso bajo las condiciones
estipuladas en el Artculo 133 de la ley sobre la construccin. En tales circunstancias, la Corte
reconoci que la negacin del acceso represent una interferencia con el derecho del reclamante
a recibir informacin73.
La Corte finalmente rechaz el reclamo como inadmisible porque la negacin a divulgar la
informacin era consistente con el Artculo 10(2), que permita restricciones a la libertad de
expresin. En su anlisis del Artculo 10(2), la Corte hizo referencia a varios factores, incluyendo
la seguridad nacional, obligaciones contractuales y la necesidad de proteger la confidencialidad
econmica. Pero el punto crucial fue que la negacin s fue una interferencia, que deba justificarse
haciendo referencia a las normas para tales restricciones, dispuestas en el Artculo 10(2). Es difcil
evaluar por qu la Corte hizo un anlisis tan diferente en este caso. En algunos de los otros
casos anotados, la informacin no estuvo efectivamente en las manos del Estado, que marca una
diferencia importante de los hechos del caso Matky. Pero en otros el Estado s tena la informacin.
Otra posible diferencia fue la presencia de una ley que, bajo ciertas circunstancias, s permita
acceso a la informacin. Sin embargo, esto parece un fundamento cuestionable para abordar al
Artculo 10 directamente (en lugar, digamos, del Artculo 10 conjuntamente con el Artculo 14,
que prohbe la discriminacin en la aplicacin de los derechos)74.
Ms recientemente, en una decisin sobre aceptabilidad en noviembre de 2008, la Corte acept
un caso que argumentaba a favor del derecho de acceso a la informacin basado nicamente
en el Artculo 1075, nuevamente sugiriendo que no haba cerrado la puerta a la posibilidad de
que el derecho a la informacin se incluyera dentro del alcance de la libertad de expresin. De
forma interesante, el Estado demandado, Hungra, no discute el argumento de que el Artculo
10 protege el derecho al acceso a la informacin, ms bien, se ha limitado a argumentar que la
informacin en cuestin cae dentro del alcance de las excepciones a este derecho.
Informacin en reas Especficas

Informacin sobre el medio ambiente
Durante los ltimos 15 aos, se ha reconocido cada vez ms que el acceso a la informacin sobre
el medio ambiente es clave para el desarrollo sostenible y la participacin pblica efectiva en la
gobernanza ambiental. La cuestin se abord substantivamente por primera vez en el Principio 10
de la Declaracin de Ro de Janeiro en 1992 sobre el Ambiente y el Desarrollo:
Las cuestiones ambientales se manejan mejor con la participacin de toda la ciudadana
interesada, al nivel pertinente. A nivel nacional, cada individuo debe tener acceso
apropiado a la informacin sobre los materiales y actividades peligrosos en sus
comunidades, y la oportunidad de participar de procesos de decisin76
19
En 1998, dando seguimiento a la Declaracin de Ro, los Estados Miembros de la Comisin

Econmica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE) y la Unin Europea firmaron la Convencin
sobre el Acceso a la Informacin, la Participacin Pblica en la Toma de Decisiones y el Acceso a
la Justicia en los Asuntos Ambientales (la Convencin de Aarhus) que es legalmente vinculante77.
El Prembulo, que expone la justificacin de la Convencin, dice en parte:
Considerando que para estar en condiciones de hacer valer este derecho [a vivir en un
medio ambiente que le permita garantizar su salud y su bienestar] los ciudadanos deben
tener acceso a la informacin,
Reconociendo que, en la esfera del medio ambiente, un mejor acceso a la informacin
y una mayor participacin del pblico en la toma de decisiones permiten tomar mejores
decisiones y aplicarlas ms eficazmente, contribuyen a sensibilizar al pblico respecto de
los problemas medioambientales, le dan la posibilidad de expresar sus preocupaciones y
ayudan a las autoridades pblicas a tenerlas debidamente en cuenta
La Convencin, que entr en vigencia en octubre del 2001, requiere que los Estados Partes tomen
las medidas jurdicas para implantar sus disposiciones sobre el acceso a la informacin ambiental78.
La mayora de estas disposiciones se estipulan en el Artculo 4, que comienza diciendo:
1. Cada Parte procurar que las autoridades pblicas pongan a disposicin del pblico
las informaciones sobre el medio ambiente que les soliciten
a) Sin que el pblico tenga que invocar un inters particular
20
La Convencin reconoce que el acceso a la informacin es parte del derecho a vivir en un

ambiente saludable79, antes que un derecho independiente. Sin embargo, es el primer instrumento
internacional jurdicamente vinculante que establece las normas claras sobre el derecho a la
informacin. Entre otras cosas, requiere que los Estados adopten amplias definiciones de la
informacin ambiental y la autoridad pblica80, para poder someter las excepciones a un
criterio del inters pblico81, y establecer una entidad independiente con el poder de revisar
cualquier negacin de divulgar informacin82. Por lo tanto, representa un adelanto muy positivo
en trminos de establecer el derecho a la informacin.
Varios instrumentos especficos requieren la divulgacin de informacin sobre los organismos
genticamente modificados (OGMs), tema de particular preocupacin pblica. Por ejemplo, el
Protocolo de Cartagena sobre la Bioseguridad para la Convencin sobre la Diversidad Biolgica83
requiere que los Estados Partes promuevan y faciliten conciencia pblica, educacin, y participacin
relacionadas con la seguridad en la transferencia, el manejo y uso de los OGMs. Especficamente,
se requiere que los Estados:
Procurarn asegurar que la concienciacin y educacin del pblico incluya el acceso a
la informacin sobre organismos vivos modificados identificados de conformidad con el
presente Protocolo que puedan ser importados84.
Una directriz de la Unin Europea sobre la liberacin de los OGMs en el ambiente85 requiere
que los Estados Miembros proporcionen informacin pblica sobre las liberaciones de los de
OGMs. Antes de comercializar algn OGM, debe darse una notificacin con la informacin
detallada sobre el producto y la autoridad competente dentro de cualquier Estado donde se ha de
comercializar el producto deber realizar una evaluacin, incluyendo la determinacin si el OGM
debera salir al mercado y bajo cules condiciones. Hay que facilitar al pblico un resumen de
dicha notificacin y evaluacin, dando 30 das para sus comentarios86. La informacin confidencial
est protegida, pero esto no podr incluir alguna descripcin general del OGM, del nombre y
direccin de la entidad que hace la notificacin, de la ubicacin o propsito y usos pretendidos
del OGM liberado, de los mtodos de monitoreo y los planes para respuesta a emergencias, y los
diagnsticos de riesgos ambientales87.
En un adelanto anlogo, la Unin Africana ha emitido en borrador un modelo de legislacin

sobre la biotecnologa y seguridad. Cuando haya una solicitud de liberar OGMs, se requiere que
los funcionarios del Estado hagan pblica la informacin pertinente, incluyendo el nombre de
la entidad solicitante, el tipo de cultivo MG y su ubicacin, con sujecin a los intereses de la
confidencialidad, y nuevamente excluyendo los tipos de informacin anotados en la Directriz de
la Unin Europea88.
Informacin sobre los derechos humanos

Tambin se han dado iniciativas dentro de la comunidad internacional para reconocer
especficamente el derecho a la informacin con relacin a los derechos humanos. En 1998,
la Asamblea General de la ONU adopt la Declaracin sobre el derecho y el deber de los
individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las
libertades fundamentales universalmente reconocidos [la Declaracin sobre los Defensores/as de
los Derechos Humanos]89. El Artculo 6 especficamente dispone el acceso a la informacin sobre
los derechos humanos:
Toda persona tiene derecho, individualmente y con otras:
a) A conocer, recabar, obtener, recibir y poseer informacin sobre todos los derechos
humanos y libertades fundamentales, con inclusin del acceso a la informacin sobre los
medios por los que se da efecto a tales derechos y libertades en los sistemas legislativo,
judicial y administrativo internos;
b) Conforme a lo dispuesto en los instrumentos de derechos humanos y otros instrumentos
internacionales aplicables, a publicar, impartir o difundir libremente a terceros opiniones,
informaciones y conocimientos relativos a todos los derechos humanos y las libertades
fundamentales
El Artculo 6 reconoce que el derecho de saber, buscar, obtener, recibir, tener y difundir informacin
sobre los derechos humanos es fundamental para la promocin y proteccin efectivas de los
derechos humanos.
Estas disposiciones, en su mayor parte, procuran asegurar el acceso a la informacin que est en
poder del Estado sobre los derechos humanos y sus violaciones, as como el derecho a difundir
esta clase de informacin. Sin embargo, insinan una obligacin ms profunda, largamente
defendida por ARTCULO 19: que los Estados tienen una substantiva obligacin positiva en
esta rea, incluyendo la de asegurar la disponibilidad de informacin sobre las violaciones de
los derechos humanos. Esto se seala, por ejemplo, con la palabra saber en el Artculo 6(a).
Por ejemplo, ARTCULO 19 ha insistido en que el derecho a libertad de expresin, largamente
reconocida como crucial en la promocin de la rendicin de cuentas y participacin democrticas,
tambin coloca una obligacin sobre los gobiernos para facilitar el descubrimiento de informacin
sobre las violaciones de los derechos humanos en el pasado90. En otras palabras, no es suficiente
que los individuos simplemente tengan acceso a la informacin que ya tenga el Estado. El Estado
tambin debe asegurar que la informacin sobre las violaciones pasadas de los derechos humanos
est fcilmente disponible, incluyendo la recoleccin, ordenamiento, preservacin y difusin de
esta informacin, cuando sea necesario.
Los tribunales internacionales tambin han comenzado a reconocer el derecho a la verdad. En
el caso de Barrios Altos v. Per91, por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
avanz hacia el reconocimiento de este derecho. Anot la enrgica decisin de la Comisin al
respecto, diciendo:
La Comisin aleg que el derecho a la verdad se fundamenta en los Artculos 8 y
25 de la Convencin [que garantizan el derecho a un juicio justo y el derecho a la
proteccin judicial para los derechos humanos], ya que ambos son instrumentales en
21
el establecimiento judicial de los hechos y las circunstancias que rodearon la violacin

de un derecho fundamental. Adems, indic que este derecho tiene sus races en el
Artculo 13(1) de la Convencin [que garantiza la libertad de expresin], ya que ese
Artculo reconoce el derecho a buscar y recibir informacin. Con relacin a ese Artculo,
la Comisin agreg que el Estado tiene la obligacin positiva de garantizar la informacin
esencial para preservar los derechos de las vctimas, para asegurar la transparencia en la
administracin pblica y la proteccin de los derechos humanos92.
La Corte no se extendi tanto, pero s anot:

En las circunstancias del caso instantneo, el derecho a la verdad se subsume en el
derecho de la vctima o de sus parientes a obtener aclaracin de los eventos que
violaron los derechos humanos y las correspondientes responsabilidades de los rganos
competentes del Estado, mediante la investigacin y procesamiento establecidos en los
Artculos 8 y 25 de la Convencin93.
El caso de Guerra en la Corte Europea de los Derechos Humanos tambin representa un paso
importante en este sentido. Mientras que la informacin implicada no estaba formalmente
clasificada como relacionada con los derechos humanos, muchas personas sostendran que la
informacin sobre los riesgos ambientales s est dentro de esta categora. Es importante que
la Corte reconociera la obligacin del Estado de proporcionar informacin sobre asuntos de
importancia pblica.
El derecho a la participacin poltica
22
El derecho internacional garantiza a la ciudadana el derecho a participar en sus asuntos polticos.

Por ejemplo, el Artculo 25 de la ICCPR garantiza el derecho ciudadano de participar en la
conduccin de los asuntos pblicos, directamente o mediante sus representantes libremente
elegidos as como, especficamente, de votar en las elecciones peridicas que garantizan la
libre expresin de la voluntad de los electores94.
Est claro que un flujo libre de informacin es esencial para la capacidad de los individuos de
participar. ARTCULO 19 ha descrito la informacin como el oxgeno de la democracia95.
El Informe de Desarrollo Humano del PNUD para el 2002, Profundizar la Democracia en un
Mundo Fragmentado, describe el debate informado como la sangre vital de las democracias
y los Estados:
Posiblemente ninguna reforma puede ser tan significativa para el funcionamiento
de las instituciones democrticas como la reforma de los medios de informacin:
el establecimiento de medios de informacin diversos y pluralistas que sean libres e
independientes, que tengan acceso y difusin entre masas, que presenten informacin
exacta e imparcial96.
Esto tambin ha sido reconocido por las cortes internacionales. La IACHR ha anotado que una
sociedad que no est bien informada no es una sociedad totalmente libre.97 La Corte Europea
de los Derechos Humanos ha dicho repetidas veces:
La libertad de expresin constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad
[democrtica], una de las condiciones bsicas para su avance y para el desarrollo de
cada persona98.
Adems, ha declarado:
La libertad de la prensa brinda al pblico una de las mejores maneras de descubrir y
formar una opinin de las ideas y actitudes de sus lderes polticos. En particular, da a
los polticos la oportunidad de reflexionar y comentar sobre las preocupaciones de la
opinin pblica; as permite que todo el mundo participe del debate poltico libre que
est en el propio corazn del concepto de una sociedad democrtica99.
El Comit sobre los Derechos Humanos de la ONU tambin ha puesto nfasis en la importancia
de la libertad de expresin para el proceso poltico:
La libre comunicacin de informacin e ideas sobre los asuntos pblicos y polticos entre
ciudadanos/as, candidatas/os y representantes electos es esencial100.
En un adelanto muy significativo en Australia, las cortes han encontrado un derecho implcito
a la libertad de comunicacin poltica en base al sistema democrtico del gobierno, aunque su
constitucin nacional no incluya un estatuto explcito de los derechos ni proteccin especficamente
para los derechos humanos101.
Estas decisiones no se refieren, en su mayora, especficamente al derecho a la informacin o al
derecho de obtener informacin de las entidades pblicas. Al mismo tiempo, parece claro que
no es posible juzgar las acciones de un gobierno que opera en el secreto, o de participar en los
asuntos pblicos sin acceso a la informacin que est en manos de las entidades pblicas. Como
lo expres la Corte Suprema de la India, al sentenciar que el derecho a la informacin es parte de
la garanta general de la libertad de expresin:
Cuando una sociedad ha optado por aceptar la democracia como su credo, es elemental
suponer que la ciudadana debera saber lo que hace su gobierno102.
Por lo tanto esto complementa fuertemente la idea del derecho a la informacin.
La lucha contra la corrupcin

Se ha reconocido ampliamente la necesidad de acceder a la informacin que est en manos de
las entidades pblicas como herramienta para ayudar a enfrentar el muy grave y difcil problema
de luchar contra la corrupcin. En 2003, la publicacin anual de la Transparencia Internacional, su
Informe Mundial sobre la Corrupcin, incluy un enfoque especial en el acceso a la informacin,
resaltando su importancia para combatir la corrupcin103. En la introduccin al informe, Eigen
anota que el acceso a la informacin es posiblemente el arma ms importante contra la
corrupcin104.
Esto ahora se expresa formalmente en la Convencin Contra la Corrupcin de la ONU105. La
Convencin est repleta de referencias a la transparencia y apertura. Exhorta a los Estados
Partes a asegurar la transparencia pblica en general (Artculos 5(1) y 10(a)), la apertura con
relacin a los servidores pblicos/as y el financiamiento para los candidatos/as electorales
(Artculos 7(1)(a) y (3)), as como la transparencia en las adquisiciones y finanzas pblicas
(Artculos 9(1)(a) y (2)). Significativamente, sus disposiciones sobre la participacin pblica
son casi totalmente dedicadas a cuestiones de la transparencia e informacin (Artculo 13).
Tambin tiene una disposicin sobre la apertura corporativa (Artculo 12(2)(c)).
El Artculo 10 de la Convencin dispone:
, cada Estado Parte, adoptar las medidas que sean necesarias para aumentar
la transparencia en su administracin pblica, Esas medidas podrn incluir, entre
otras cosas:
a) La instauracin de procedimientos o reglamentaciones que permitan al pblico en
general obtener, cuando proceda, informacin sobre la organizacin, el funcionamiento
y los procesos de adopcin de decisiones de su administracin pblica y, con el debido
respeto a la proteccin de la intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y
actos jurdicos que incumban al pblico;
23
Asimismo, la Unin Africana, en su Convencin para Prevenir y Combatir la Corrupcin, adoptada

en el 2003106, dispone en el Artculo 9:
Cada Estado Parte deber adoptar las medidas legislativas y otras para poner en vigencia
el derecho de acceder a cualquier informacin que sea requerida para apoyar la lucha
contra la corrupcin y las ofensas afines.
Esto se respalda en una serie de otras referencias a la transparencia en los asuntos pblicos,
incluyendo una exhortacin para que los medios de comunicacin social tengan acceso a la
informacin en casos de corrupcin y ofensas relacionadas (Artculo 12(4)).
Iniciativas Nacionales
La proposicin de que el derecho a la informacin es un derecho humano fundamental encuentra
un respaldo fuerte en muchas iniciativas nacionales. En muchos pases, el derecho a la informacin
encuentra el reconocimiento constitucional, mientras que en otros las cortes de alto nivel han
interpretado garantas generales de libertad de expresin como base que incluye el derecho a
la informacin. Estas interpretaciones son especialmente importantes, ya que las garantas
constitucionales de la libertad de expresin son muy pertinentes para comprender el contenido
de sus contrapartes internacionales. La importancia del derecho a la informacin tambin se
refleja en una tendencia mundial masiva hacia la adopcin de leyes nacionales para dar vigencia
a este derecho.
24
Interpretacin constitucional
Algunas cortes de alto nivel en pases alrededor del mundo han sentenciado que el derecho
de acceder a informacin est protegido por una garanta constitucional general de libertad
de expresin. Ya en 1969, la Corte Suprema del Japn estableci en dos casos de alto perfil
el principio de shiru kenri (el derecho a saber) est protegido por la garanta de libertad de
expresin en el Artculo 21 de la Constitucin107.
En 1982, la Corte Suprema de India, en un caso sobre la negacin del gobierno de entregar
informacin sobre las transferencias y despidos de jueces, sentenci que el acceso a la informacin
gubernamental es una parte esencial del derecho fundamental a la libertad de expresin,
garantizado por el Artculo 19 de la Constitucin:
El concepto de un Gobierno abierto es el resultado directo del derecho a saber que
parece implcito en el derecho a la libertad de expresin garantizado bajo el Artculo
19(1)(a). Por lo tanto, divulgar la informacin sobre el funcionamiento del Gobierno
deber ser la regla general, y el secreto deber ser una excepcin justificada nicamente
cuando lo exija el requisito ms estricto del inters pblico. El enfoque de la Corte debe
ser de atenuar el rea del secreto en lo posible, consistentemente con el requisito del
inters pblico, teniendo presente siempre que la divulgacin tambin sirve a un aspecto
importante del inters pblico108.
En Corea del Sur, la Corte Constitucional sentenci en dos casos histricos en 1989 y 1991 que
haba un derecho de saber inherente en la garanta de la libertad de expresin del Artculo
21 de la Constitucin, y que en ciertas circunstancias ese derecho podra violarse cuando los
funcionarios estatales se nieguen a divulgar los documentos solicitados109.
En una decisin en agosto del 2007, la Corte Constitucional de Chile tambin sentenci que el
derecho de acceder a la informacin que est en manos de funcionarios pblicos estaba protegido
por la garanta general de la libertad de expresin. En un caso basado en una solicitud por una
compaa privada de informacin que estaba en manos del Departamento de las Aduanas, la
Corte sostuvo que las entidades pblicas deben primero consultar con los terceros interesados
antes de negarse a brindar el acceso a la informacin originada por los terceros. Tambin dijo que
hay que tomar en cuenta el inters pblico en general para la divulgacin antes de poder justificar
alguna negacin de divulgar110.
En algunos pases, las cortes nacionales han sido renuentes a aceptar que la garanta de libertad
de expresin incluye el derecho de acceder a informacin que est en manos del Estado. La Corte
Suprema de los EEUU, por ejemplo, ha sentenciado que la Primera Enmienda a la Constitucin, que
garantiza la libertad de expresin y de la prensa, no da el mandato para el derecho de acceder
a la informacin del gobierno ni fuentes de informacin dentro del control del gobierno111. Sin
embargo, esto puede ser porque la Primera Enmienda est expresada en trminos exclusivamente
negativos, requiriendo que el Congreso se abstenga de adoptar cualquier ley que limite la libertad
de expresin112. La proteccin internacional, y la mayor parte de la proteccin constitucional, para
la libertad de expresin es de naturaleza ms positiva, reconociendo que, en algunos casos, es
necesaria la accin por parte del Estado para asegurar el respeto en la prctica para este clave
derecho democrtico.
Disposiciones constitucionales especficas

Las constituciones de un nmero creciente de pases disponen proteccin especfica para el derecho
a la informacin. Suecia es un ejemplo interesante, ya que la totalidad de su Ley de Libertad de
la Prensa, adoptada en el ao 1766, tiene carcter constitucional. Esta Ley incluye disposiciones
generales sobre el derecho a la informacin113. Durante la ltima dcada, muchos pases que han
adoptado recientemente sistemas multipartidistas, o que estn en transicin hacia la democracia
en otro sentido, han incluido explcitamente el derecho a la informacin en sus constituciones.
Unos pocos ejemplos de diferentes regiones del mundo incluyen a Bulgaria (Constitucin del 1991,
Artculo 41), Estonia (Constitucin del 1992, Artculo 44), Hungra (Constitucin del 1949, Artculo
61(1)), Lituania (Constitucin del 1992, Artculo25(5)), Malawi (Constitucin del 1994, Artculo
37), Mxico (Constitucin del 1917, Artculo 6), las Filipinas(Constitucin del 1987, Artculo III(7)),
Polonia (Constitucin del 1997, Artculo 61), Rumania (Constitucin del 1991, Artculo 31), Sudfrica
(Constitucin del 1996, Seccin 32) y Tailandia (Constitucin del 2007, Seccin 56).
En Amrica Latina, las constituciones han tendido a enfocarse en un importante aspecto del derecho
a la informacin, que es la peticin de habeas data, o el derecho de acceder a informacin sobre uno
mismo/a, sea que est en manos de entidades pblicas o privadas y, cuando sea necesario, actualizar
o corregir esa informacin. Por ejemplo, el Artculo 43 de la Constitucin de Argentina dice:
Toda persona podr interponer esta accin [de habeas data] para tomar conocimiento
de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de
datos pblicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o
discriminacin, para exigir la supresin, rectificacin, confidencialidad o actualizacin de
aqullos. No podr afectarse el secreto de las fuentes de informacin periodstica.
La inclusin del derecho a la informacin entre los derechos y libertades constitucionalmente

garantizados es una indicacin clara de su condicin como derecho humano fundamental en estos
pases. Es particularmente significativo que tantas constituciones modernas incluyan la garanta de
este derecho, lo que ilustra su creciente reconocimiento como tal.
Legislacin sobre el derecho a la informacin

Han existido leyes sobre el derecho a la informacin, para dar vigencia prctica al derecho de
acceder a la informacin, durante ms de 200 aos, pero son pocas las que tienen ms de 20 aos.
25
Sin embargo, hay una verdadera ola de legislacin sobre el derecho a la informacin alrededor
del planeta y, en los ltimos 15 aos, numerosas leyes en esta materia se han aprobado en los
pases de todas las regiones del mundo; un gran nmero de otros pases se han comprometido a
adoptar esta legislacin.
La historia de las leyes sobre el derecho a la informacin comienza en Suecia. Como ya se anot,
hay una ley sueca en la materia desde 1766. Otro pas con una larga historia de legislacin sobre
el derecho a la informacin es Colombia, cuyo Cdigo de Organizacin Poltica y Municipal del
1888 permiti que los individuos soliciten documentos que estn en manos de organismos o
archivos gubernamentales. Los EEUU aprobaron una ley sobre el derecho a la informacin en el
ao 1967 y le sigui esta legislacin en Dinamarca (1970), Noruega (1970), Francia (1978), los
Pases Bajos (1978), Australia (1982), Canad (1982) y Nueva Zelanda (1982).
Un informe del 2006 enumera a 69 pases con leyes sobre el derecho a la informacin,
conjuntamente con otros cinco pases con regulaciones y reglas nacionales en la materia114. Desde
entonces, varias leyes se han adoptado, incluyendo en China115, Jordania y Nepal, adems de
Chile, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Uruguay, todas las cuales se analizan en este libro, y el
nmero total parece superar las 80116. Actualmente, hay pases en toda regin del mundo que
han adoptado leyes sobre el derecho a la informacin. Por lo tanto, hay una tendencia mundial
muy significativa para adoptar legislacin en este sentido. El creciente imperativo de aprobar
legislacin sobre el derecho a la informacin indica su importancia.
Organizaciones Intergubernamentales
26
Estos adelantos nacionales tienen una evolucin paralela en la adopcin de polticas sobre
la divulgacin de la informacin por parte de un nmero creciente de organizaciones
intergubernamentales (OIGs). Muchas OIGs, que durante la mayor parte de su existencia operaron
en secreto, o divulgaron informacin nicamente a su discrecin, ahora estn reconociendo la
importancia del acceso pblico a la informacin que tienen. Un hito significativo en este proceso
fue la adopcin de la Declaracin de Ro en 1992 sobre Ambiente y Desarrollo, que aplic una
enorme presin sobre las instituciones internacionales para implantar polticas sobre la participacin
pblica y el acceso a la informacin.
Desde la adopcin de la Declaracin de Ro, el Banco Mundial117 y todos los cuatro bancos
regionales de desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo118, el Grupo Africano de Bancos
de Desarrollo119, el Banco Asitico de Desarrollo120 y el Banco Europeo para la Reconstruccin
y el Desarrollo121 han adoptado polticas sobre la divulgacin de la informacin. Estas polticas,
aunque en su mayora adolecen de importantes fallas, son un reconocimiento importante del
derecho de acceder a la informacin. Adems, una serie de revisiones peridicas en la mayora de
estas instituciones ha llevado a que ms informacin se haga disponible con el tiempo.
Un movimiento de la sociedad civil, la Iniciativa para la Transparencia Mundial (GTI, por sus siglas en
ingls), ha adoptado una Carta de Transparencia para las Instituciones Financieras Internacionales:
Reclamando nuestro derecho a saber, que establece las demandas de la GTI para la apertura en las
IFIs122. Con el tiempo, muchas instituciones financieras internacionales estn aceptando al menos
algunas de las normas clave de la Carta y enmendando sus polticas gradualmente para que se
alinean ms estrechamente con estas normas.
En 1997, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tambin adopt una
Poltica sobre la Divulgacin de la Informacin Pblica, ya que la informacin es imprescindible
para el desarrollo humano sostenible y tambin para la rendicin de cuentas del PNUD123. La
Poltica enumera los documentos especficos que se pondrn a disposicin del pblico y dispone
una apertura general a favor de la divulgacin, con sujecin a algunas excepciones124. En
trminos del proceso, la Poltica establece un Panel para vigilar las Publicaciones, Informaciones y
Documentacin que puede revisar cualquier negacin a divulgar informacin. El Panel consta de
cinco miembros, tres funcionarios/as profesionales del PNUD y dos individuos del sector sin fines
de lucro, designados por el Administrador del PNUD125. Sin embargo, su establecimiento ha sido
problemtico126.
En mayo del 2001, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unin Europea adoptaron una
Regulacin sobre el acceso a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisin127.
Su Artculo 2(1) estipula:
Cualquier ciudadano/a de la Unin, y cualquier persona natural o jurdica que
resida o tenga su oficina registrada en un Estado Miembro, tiene derecho de
acceder a los documentos de las instituciones, con sujecin a los principios,
condiciones y lmites definidos en esta Regulacin.
La Regulacin tiene varias caractersticas positivas, incluyendo una lista escueta de excepciones,
todas las cuales se someten a un requerimiento en el que la revelacin puede negarse solamente
cuando signifique un riesgo de dao para el inters protegido. La Regulacin tambin dispone
una revisin interna para cualquier negacin de divulgar la informacin, as como una apelacin
a las cortes y/o a la Defensora del Pueblo (Ombudsman)128. Sin embargo, tambin hay problemas
con la Regulacin. Por ejemplo, hay algunas excepciones clave que no se someten a la apelacin
por el inters pblico129. Adems, la Regulacin permite que un Estado Miembro requiera a otros
Estados que no divulguen documentos sin su aprobacin previa130.
En cuanto al Artculo 15 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unin Europea, las instituciones,
los rganos, las oficinas y las agencias de la Unin conducirn sus labores de la forma ms
abierta posible. El Artculo contina detallando algunos principios bsicos que regulan el derecho
al acceso a la informacin.
27
Notas
1.
14 de diciembre de 1946.
2.
Asamblea General de la ONU, Resolucin 217 A (III), 10 de diciembre de 1948.
3.
Para opiniones judiciales sobre las garantas de los derechos humanos en el derecho internacional
consuetudinario, vase, por ejemplo, Barcelona Traction, Light and Power Company Limited Case
(Belgium v. Espaa) (Segunda Fase), ICJ Rep. 1970 3 (Corte Internacional de Justicia); Namibia Opinion,
ICJ Rep. 1971 16, Opinin por Separado, Juez Ammoun (Corte Internacional de Justicia); y Filartiga
v. Pena-Irala, 630 F. 2d 876 (1980) (Corte EEUU de Circuito de Apelaciones, 2 Circuito). En general,
vase M.S. McDougal, H.D. Lasswell, L.C. Chen, Human Rights and World Public Order, (1980: Yale
University Press, Princeton), pp. 273-74, 325-27.
4.
Asamblea General de la ONU, Resolucin 2200 A (XXI), 16 de diciembre de 1966, entr en vigencia el
23 de marzo de 1976.
5.
Tyrer v. Reino Unido, 25 de abril de 1978, Aplicacin No. 5856/72, prrafo 31. Vase tambin
Christine Goodwin v. Reino Unido, 11 de junio de 2002, Aplicacin No. 28957/95, prrafo 74.
6.
Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni v. Nicaragua, 31 de agosto de 2001, Serie C, No.
79. prrafo 146. Vase tambin El derecho a la informacin sobre asistencia consular en el marco de
las garantas del debido proceso legal, Opinin Asesora del 1 de octubre de 1999, OC-16/99, Serie
A, No. 16 (Corte Interamericana de Derechos Humanos) y, en particular, la Opinin de Apoyo por Juez
A.A. Cancado Trindade.
28
7.
La Comisin fue establecida por el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) en 1946 para promover los
derechos humanos, y fue hasta el ao 2006 cuando la reemplaz el Consejo de Derechos Humanos,
la mayor autoridad de las Naciones Unidas en materia de los derechos humanos. Asamblea General
de la ONU, Resolucin 60/251, 3 de abril de 2006, que establece el Consejo, est disponible en:
http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/502/66/PDF/N0550266.pdf?OpenElement.
8.
Resolucin 1993/45, 5 de marzo de 1993.
9.
Resolucin 1997/27, 11 de abril de 1997, prrafo 12(d).
10.
Informe del Relator Especial, Promocin y proteccin del derecho a libertad de opinin y expresin,
ONU Doc. E/CN.4/1998/40, 28 de enero de 1998, prrafo 14.
11.
Resolucin 1998/42, 17 de abril de 1998, prrafo 2.
12.
13.
Ibid., prrafo 43.
14.
Ibid., prrafo 44. Vase el captulo sobre las Caractersticas de un Rgimen de Derecho a la Informacin
para ms detalles sobre las normas promovidas por el Relator Especial.
15.
26 de noviembre de 1999. Disponible en: http://www.article19.org/pdfs/igo-documents/threemandatesdec-1999.pdf.
16.
Adoptada el 6 de diciembre de 2004. Disponible en: http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/

0/9A56F80984C8BD5EC1256F6B005C47F0?opendocument.
17.
El (primer) Protocolo Opcional representa aceptacin por los Estados de un procedimiento para
reclamos individuales. Aunque no sea formalmente vinculante, los criterios del HRC en tales casos son
muy persuasivos y muchos Estados los aceptan como si lo fueran.
18.
Adoptada en San Jos, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, OEA Serie de Tratados No. 36, vigente
desde el 18 de julio de 1978.
19.
Mxico, D.F., 11 de marzo de 1994.
20.
Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 1998, Tomo III, Informe de la
Relatora Especial para la Libertad de Expresin, 16 de abril de 1999, OEA/Ser.L/V/II.102, Doc. 6 rev.,
Captulo III.
21.
Los pases son Antigua y Barbuda, Argentina, las Bahamas, Bolivia, Belice, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Dominica, la Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana,
Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, St. Kitts y Nevis, St. Vincent y las
Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y los Estados Unidos de Norteamrica. Informacin
disponible en: http://www.declaraciondechapultepec.org/english/presidential_sign.htm.
22.
Vase el Comunicado de Prensa No. 2/98 de la CIDH, 6 de marzo de 1998, prrafos 14-15.
23.
Nota 20, p. 24.
24.
108 Sesin Regular, 19 de octubre de 2000. Disponible en: http://www.iachr.org/Declaracin.htm.
25.
Vase Resolucin 1932 (XXXIII-O/03) sobre el Acceso a la Informacin Pblica: Fortaleciendo la

Democracia, adoptada el 10 de junio de 2003; Resolucin 2057 (XXXIII-O/04) sobre el Acceso a la
Informacin Pblica: Fortaleciendo la Democracia, adoptada el 8 de junio de 2004; Resolucin 2121
(XXXV-O/05) sobre el Acceso a la Informacin Pblica: Fortaleciendo la Democracia, adoptada el 26 de
mayo de 2005; Resolucin 2252 (XXXVI-O/06) sobre el Acceso a la Informacin Pblica: Fortaleciendo
la Democracia, adoptada el 6 de junio de 2006; y Resolucin 2288 (XXXVII-O/07) sobre el Acceso a la
Informacin Pblica: Fortaleciendo la Democracia, adoptada el 5 de junio de 2007. Vanse prrafos 1
y 2 de la Resolucin del 2007.
26.
Declaracin de Nuevo Len, 13 de enero de 2004, Jefes de Estado y Gobierno de las Amricas,
durante la Cumbre Especial de las Amricas, en Monterrey, Nuevo Len, Mxico. Disponible en:
http://www.iica.int/Esp/cumbres/Documents/DeclaracionLeon_spa.pdf
27.
Adoptados en su 73a Sesin Regular el 7 de agosto de 2008 en Ro de Janeiro, Brasil, OAS/Ser.Q, CJI/
RES.147 (LXXIII-O/08).
28.
E.T.S. No. 5, adoptada el 4 de noviembre de 1950, vigente desde el 3 de septiembre de 1953.
29.
25 noviembre 1981, p. 2.
30.
Declaracin sobre los Medios de Comunicacin Social en una Sociedad Democrtica, DH-MM (95) 4,
7-8 de diciembre de 1994, prrafo 16.
31.
Recomendacin No. R(2002)2 del Comit de Ministros del Concejo de Europa a Estados Miembros
sobre el acceso a documentos oficiales, 21 de febrero de 2002.
32.
Decisin No. CM/866/04052005. Disponible en: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=857569&Back

ColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&Ba ckColorLogged=FDC864.
33.
Vase, entre otras, la Opinin No. 270 (2008) del 3 de octubre de 2008 de la Asamblea Parlamentaria
del Consejo de Europa. Consultada el 14 de enero de 2009 en: http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/
Documents/AdoptedText/ta08/EOPI270.htm.
34.
Adoptada el 7 de diciembre de 2000, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 18 de diciembre de

2000, C 364/01. Disponible en: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/2004/4/29/
Charter of fundamental rights of the European Union.pdf
35.
Firmado el 13 de diciembre de 2007. Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 17 de diciembre de

2007, C 306, Volumen 50. Consultado el 14 de enero de 2009 en: http://eurlex.europa.eu/JOHtml.do
?uri=OJ:C:2007:306:SOM:EN:HTML.
36.
Un Protocolo del Tratado de Lisboa limita la aplicacin de la Carta para el Reino Unido y Polonia.
37.
Irlanda rechaz la ratificacin, pero fue aprobado por todos los dems miembros de la UE excepto
Hungra, donde la ratificacin no se haba firmado al momento del rechazo irlands.
38.
32 Sesin Ordinaria de la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, 17 a 23 de

octubre de 2002, Banjul, La Gambia. Disponible en: http://www.achpr.org/english/declarations/
Declaracin_freedom_exp_en.html.
39.
Adoptada en Nairobi, Kenya, 26 de junio de 1981, OAU Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58
(1982), vigente desde el 21 de octubre de 1986. La formulacin del Artculo 9 es algo ms dbil que
sus contrapartes en otros sistemas regionales, pero la Comisin Africana ha buscado generalmente de
interpretarla en forma positiva.
40.
Reunin de Jefes de Gobierno de la Mancomunidad, 20 de octubre de 1991, prrafos 4 y 9. Vase

tambin el Programa de Accin de la Mancomunidad de Millbrook, Reunin de los Jefes de Gobierno
de la Mancomunidad, 12 de noviembre de 1995.
41.
Citado en Promover el Gobierno Abierto: Principios y Lineamientos de la Mancomunidad sobre el

Derecho de Saber, documento sobre antecedentes para la Reunin del Grupo de Expertos/as de la
Mancomunidad sobre el Derecho de Saber y la Promocin de la Democracia y el Desarrollo (Londres:
30-31 de marzo de 1999).
42
Ibid.
43.
Comuniqu, Reunin de Ministros Jurdicos de la Mancomunidad (Puerto Espaa: 10 de mayo de

1999).
44.
El Comunicado de Durban (Durban: Reunin de Jefes de Gobierno de la Mancomunidad, 15 de

noviembre de 1999), prrafo 57.
45.
Comunicado, Informe sobre la Cooperacin Funcional en la Mancomunidad por el Comit de la

Plenaria (Durban: Reunin de Jefes de Gobierno de la Mancomunidad, 15 de noviembre de 1999),
prrafo 20.
46.
La Ley sobre la Libertad de Informacin est disponible en: http://www.thecommonwealth.org/shared_

asp_files/uploadedfiles/%7BAC090445-A8AB-490B-8D4BF110BD2F3AB1%7D_Freedom of Information.
pdf y la Ley de Privacidad est disponible en: http://www.thecommonwealth.org/shared_asp_files/
uploadedfiles/%7B82BDA409-2C88-4AB5-9E32- 797FE623DFB8%7D_protection of privacy.pdf
29
30
47.
Obligacin de Pertenecer a una Asociacin segn Prescripcin Legal para Ejercer el Periodismo, Opinin
Asesora OC-5/85, 13 de noviembre de 1985, prrafo 30.
48.
Ibid., prrafos 32 y 70.
49.
Claude Reyes y Otros v. Chile, 19 de septiembre de 2006, Serie C No. 151, prrafo 77 (Corte
Interamericana de Derechos Humanos). Disponible en: http://www.corteidh.o.cr/docs/casos/articulos/
seriec_151_ing.doc.
50.
Ibid., prrafos 88-92.
51.
Ibid., prrafo 174.
52.
26 de marzo de 1987, Aplicacin No. 9248/81, 9 EHRR 433.
53.
7 de julio de 1989, Aplicacin No. 10454/83, 12 EHRR 36.
54.
19 de febrero de 1998, Aplicacin No. 14967/89.
55.
9 de junio de 1998, Aplicaciones Nos. 21825/93 y 23414/94.
56.
13 de febrero de 2003, Aplicacin No. 42326/98.
57.
15 de junio de 2004, Aplicaciones Nos. 73562/01, 73565/01, 73712/01, 73744/01, 73972/01 y

73973/01.
58.
19 de octubre de 2005, Aplicacin No. 32555/96.
59.
Ni McGinley ni Odivre tena que ver con reclamos por el Artculo 10. Ms bien, ambos casos se
fundamentaron en otros artculos, incluyendo el Artculo 8.
60.
Leander, prrafo 74.
61.
Roche, prrafo 172.
62.
En Srbu, no se sentenci al respecto del reclamo de acceso a la informacin.
63.
Guerra, prrafo 58.
64.
Leander, prrafos 48, 67.
65.
Gaskin, prrafo 49.
66.
Guerra, prrafo 60.
67.
McGinley y Egan, prrafos 102-103.
68.
Odivre, prrafos 44-49.
69.
Roche, prrafo 125.
70.
Roche, prrafo 166.
71.
Vase, por ejemplo, Gaskin, prrafo 37.
72.
Decisin de 10 julio 2006, Aplicacin No. 19101/03.
73.
La sentencia francesa original dice: En loccurrence, la requrante a demand de consulter des

documents administratifs qui taient la disposition des autorits et auxquels on pouvait accder
dans les conditions prvues par larticle 133 de la loi sur les constructions, contest par la requrante.
Dans ces conditions, la Cour admet que le rejet de ladite demande a constitu une ingrence au droit
de la requrante de recevoir des informations.
74.
Para un interesante anlisis del caso, vase Hins, W. y Voorhoof, D. Acceso a la Informacin que est
en Manos del Estado como Derecho Fundamental segn la Convencin Europea sobre los Derechos
Humanos. Disponible en: www.ivir.nl/publications/hins/EuConst_Hins_Voorhoof.pdf.
75.
Trsasg A Szabadsgjogokrt v. Hungra, 13 de noviembre de 2008, Aplicacin No. 37374/05.
76.
ONU Doc. A/Conf.151/26 (vol. 1).
77.
ONU Doc. ECE/CEP/43, adoptada en la Cuarta Conferencia Ministerial en el proceso Ambiente para
Europa, 25 junio 1998, vigente desde el 30 de octubre de 2001. Hasta septiembre de 2007, hubo 41
Partes de la Convencin. El texto de la Convencin en varios idiomas est disponible en: http://www.
unece.org/env/pp/treatytext.htm.
78.
Ibid., Artculo 3(1).
79.
Ibid., Artculo 1.
80.
Ibid., Artculos 2(2)-(3).
81.
Ibid., Artculo 4(4).
82.
Ibid., Artculo 9.
83.
ICCP, EM-I/3. A partir de noviembre de 2007, el Protocolo tena 143 partes y otros 17 signatarios.
Disponible en: http://www.cbd.int/biosafety/protocol.shtml.
84.
Artculo 23(1)(b).
85.
Directriz 2001/18/EC del Parlamento Europeo y del Consejo del 12 de marzo de 2001 sobre la liberacin
intencional al ambiente de organismos genticamente modificados y abrogando la Directriz 90/220/
EEC del Consejo. Disponible en: http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/pdf/dir2001_18.pdf.
86.
Artculo 24, conjuntamente con los Artculos 13 y 14(3)(a).
87.
Artculo 25.
88.
OAU, Modelo de Ley Nacional Africana sobre la Seguridad en la Biotecnologa, endosado por el
Consejo de Ministros de la AU en julio de 2001. Vanse Artculos 5 y 12. Disponible en: http://www.
africabio.com/policies/MODEL LAW ON BIOSAFETY_ff.htm.
89.
Resolucin 53/144, 8 de marzo de 1999.
90.
Quin Quiere Olvidar? Verdad y Acceso a Informacin sobre Violaciones de Derechos Humanos en el
Pasado (Londres: ARTCULO 19, 2000), p. 5. En lnea en: http://www.article19.org/pdfs/publications/
freedom-of-information-truth-commissions.pdf.
91.
14 marzo 2001, Serie C, No. 75.
92.
Prrafo 45.
93.
Prrafo 48.
94.
Vase tambin Artculo 23 de la ACHR.
95.
El Derecho Pblico de Saber: Principios sobre la Legislacin para la Libertad de Informacin (Londres:
junio de 1999), Prefacio.
96.
PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2002: Profundizar la Democracia en un Mundo

Fragmentado, (2002: Oxford University Press, Nueva York y Oxford), p. 75. Disponible en:
http://hdr.undp.org/reports/global/2002/en/.
97.
Obligacin de Pertenecer a una Asociacin segn Prescripcin Legal para Ejercer el Periodismo, nota
47, prrafo 70.
98.
Vase, por ejemplo, Handyside v. Reino Unido, 7 de diciembre de 1976, Aplicacin No. 5493/72,
prrafo 49.
99.
Castells v. Espaa, 24 de abril de 1992, Aplicacin No. 11798/85, prrafo 43.
100. Comit de la ONU sobre los Derechos Humanos, Comentario General 25, 12 de julio de 1996.
101. Vase Australian Capital Televisin v. La Mancomunidad; Estado of New South Wales v. La
Mancomunidad (1992) 177 CLR 106 (Corte Superior) y Nationwide News Pty Ltd v. Wills (1992) 108
ALR 681 (Corte Superior).
31
102. S.P. Gupta v. Presidente de India [1982] AIR (SC) 149, p. 232
103. Transparencia Internacional, Informe Mundial sobre la Corrupcin 2003: Enfoque Especial: Acceso a la
Informacin (Londres: Profile Books, 2003).
104. Ibid., p. 6.
105. ONU, Asamblea General, Resolucin 58/4 de 31 octubre 2003, vigente el 14 de diciembre de 2005.
Al momento de escribir esto, la Convencin tuvo 104 Estados Partes y 140 signatarios. Vase http://
www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html. El texto de la Convencin est disponible
en: http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html. El Consejo de Europa tambin adopt
una Convencin de Derecho Civil sobre la Corrupcin, 4 de noviembre de 1999, ETS No. 174 y una
Convencin de Derecho Penal sobre la Corrupcin, 27 enero 1999, ETS No. 173, aunque ninguna
dispone de acceso pblico a la informacin. Asimismo, la Convencin Interamericana contra la
Corrupcin de 1996 no dispone de acceso a la informacin.
106. Disponible en: http://www.africa-union.org/Official_documents/Treaties_Conventions_Protocols/
Convention on Combating Corruption.pdf. Hasta octubre de 2007, la Convencin haba sido ratificada
por 24 pases. Entr en vigencia en agosto de 2006.
107. Repeta, Lawrence, Sistemas de Divulgacin por Gobierno Local en el Japn, National Bureau of Asian
Research, Documento No. 16, octubre de 1999, p. 3.
108. S.P. Gupta v. Presidente de India, nota 102, p. 234.
109. Sung Nak-in, Informe Nacional de Corea (resumen en ingls), presentado en la Conferencia Asitica
sobre Sociedad Civil y Acceso a la Informacin en manos del Gobierno, Tokio, Japn, 13-14 de abril de
2001.
110. Casas Cordero et al v. Servicio Nacional de Aduanas. Est disponible una versin en espaol de la
decisin en: http://www.justiceinitiative.org/db/resource2?res_id=103745.
32
111. Houchins v. KQED, Inc., 438 EEUU 1 (1978), p. 15.

112. La parte pertinente de la Primera Enmienda dice: El Congreso no har ninguna leyque limite la
libertad de expresin, ni de la prensa, ni del derecho del pueblo de reunirse en asambleas pacficas, ni
de peticionar al Gobierno para la remediacin de sus agravios.
113. Vase el captulo sobre Suecia.
114. Banisar, D., Libertad de Informacin Alrededor del Mundo 2006: Estudio Mundial de las Leyes sobre
el Acceso a la Informacin Gubernamental (Privacidad Internacional, 2006), Anexo A. Disponible en:
http://www.privacyinternational.org/foi/foisurvey2006.pdf.
115. Tcnicamente un reglamento antes que una ley, pero con vigencia vinculante.
116. Vase, por ejemplo, una lista publicada el 22 de septiembre de 2008 por Roger Vleugels, que incluye
unos 86 pases con leyes de derecho a la informacin. Consultada el 14 de enero de 2009 en:
http://www.statewatch.org/news/2008/sep/foi-overview-86-countries-sep-2008.pdf.
117. La Poltica del Banco Mundial sobre la Divulgacin de la Informacin (Washington, D.C.: Banco
Mundial, 1994). La versin ms reciente del 2002 est disponible en: http://www1.worldbank.org/
operations/disclosure/documents/disclosurepolicy.pdf.
118. OP-102 Divulgacin de Informacin, Banco Interamericano de Desarrollo, diciembre de 1994. La
versin ms reciente, titulada Poltica sobre la Divulgacin de Informacin, vigente enero 2004, est
disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=781675.
119. Poltica sobre la Divulgacin de Informacin, Grupo Africano de Bancos de Desarrollo. La versin ms
reciente, titulada Poltica sobre la Divulgacin de Informacin, de octubre de 2005, est disponible
en: http://www.afdb.org/pls/portal/docs/PAGE/ADB_ADMIN_PG/DOCUMENTS/NEWS/AFDBGROUP
POLICY ON DISCLOSURE OF INFORMATION.DOC.
120. Confidencialidad y Divulgacin de Informacin, Banco Asitico de Desarrollo, agosto de 1994. La
versin ms reciente, titulada Poltica sobre las Comunicaciones Pblicas, vigente desde marzo de
2005, est disponible en: http://www.adb.org/Documents/Policies/PCP/PCP-R-Paper.pdf.
121. Poltica sobre la Divulgacin de Informacin, Banco Europeo para la Reconstruccin y el Desarrollo,
1996. La versin ms reciente, titulada Poltica de Informacin Pblica Policy, aprobada en mayo de
2006, est disponible en: http://www.ebrd.com/about/policies/pip/pip.pdf.
122. La Carta est disponible en varios idiomas en: http://www.ifitransparency.org/activities.shtml?x=4447
4&als[select]=44474.
123. Poltica sobre la Divulgacin de la Informacin Pblica, PNUD, 1997. Vase prrafo 3. Disponible en:
http://www.undp.org/idp/.
124. Prrafos 6, 11-15.
125. Prrafos 20-23.
126. Vanse las crticas de la aplicacin de la poltica por Artculo 19 en un comunicado de prensa disponible
en: http://www.article19.org/pdfs/press/undp-disclosure-policy.pdf.
127. Regulacin (EC) No. 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo del 30 de mayo de 2001 sobre
el acceso pblico a los documentos del Parlamento Europeo, Consejo y Comisin. Disponible en:
http://www.europarl.europa.eu/register/pdf/r1049_en.pdf.
128. Artculos 7 y 8.
129. Artculo 4(1).
130. Artculos 4(5) y 9. La Regulacin ha sido duramente criticada por algunos grupos activistas por la
libertad de informacin. Vase, por ejemplo, European Citizens Action Service, European Environmental
Bureau, European Federation of Journalists, the Meijers Committee, y Statewatch, Carta abierta de la
sociedad civil sobre el nuevo cdigo de acceso a documentos de las instituciones de la UE, 2 de mayo
de 2001.
33
Caractersticas
de un Rgimen
de Derecho a
la Informacin
Caractersticas de un Rgimen de Derecho

a la Informacin
e ha sostenido en el captulo anterior que el derecho a la informacin, y particularmente el

derecho de acceder a la informacin que est en manos de entidades pblicas, es un derecho
humano fundamental, garantizado bajo el derecho internacional como un aspecto del derecho
a libertad de expresin. Este captulo explora detalladamente el marco de las normas que
debern sostener la legislacin sobre el derecho a la informacin. Varios principios interpretativos
importantes se han establecido en el contexto del derecho a libertad de expresin. Se puede
comprender mejor el contenido especfico del derecho a la informacin de las varias declaraciones
internacionales y las sentencias jurdicas sobre el derecho a la informacin, descritas en el captulo
anterior. Estas fuentes podrn complementarse, cuando sea apropiado, mediante una comparacin
de las prcticas establecidas en materia del derecho a la informacin.
La garanta general del derecho a la informacin bajo el derecho internacional, mencionada en
el captulo anterior, establece una apertura general a favor de la divulgacin de la informacin
que est en manos de entidades pblicas. Esto implica no slo que los Estados deben garantizar
el derecho a la informacin, sino tambin que deben establecerse sistemas eficaces para
ponerlo en vigencia. Como lo anota el Artculo 2(2) del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos (ICCPR)1:
Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos
constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para
dictar las disposiciones legislativas o de otro carcter que fueren necesarias para
hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya
garantizados por disposiciones legislativas o de otro carcter.
La jurisprudencia internacional sobre el derecho general a la libertad de expresin pone en claro

que pueden requerirse medidas positivas para implantar este derecho. Por ejemplo, las cortes
internacionales han sentenciado en muchas ocasiones que los Estados no slo deben abstenerse
de atacar a los medios de comunicacin social sino que tambin estn bajo la obligacin positiva
de evitar que tales ataques se susciten2. Tambin se han establecido obligaciones positivas con
relacin a las situaciones laborales3 y varios otros contextos4. Todos los casos anotados en el
captulo anterior que establecieron el derecho a la informacin recurrieron a la obligacin positiva
de los Estados para implantar los derechos humanos.
Al mismo tiempo, el derecho a la informacin permite algunas restricciones.
El Artculo 19(3) del ICCPR estipula:
El ejercicio del derecho previsto en el prrafo 2 de este artculo [el derecho a libertad de
expresin] entraa deberes y responsabilidades especiales.
Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que debern, sin embargo,
estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:
a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems;
b) La proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.
Se reconocen reglas similares para las restricciones en los tratados regionales sobre los derechos
humanos y en muchas constituciones nacionales. De conformidad con esta disposicin, las
restricciones deben cumplir con una estricta prueba compuesta de tres partes5. La jurisprudencia
internacional pone en claro que esta prueba plantea una norma exigente que cualquier interferencia
deber superar. Por ejemplo, la Corte Europea de Derechos Humanos ha dicho:
37
La libertad de expresin, consagrada en el Artculo 10, se somete a varias excepciones pero

que debern interpretarse estrictamente y deber establecerse de manera convincente la
necesidad de cualesquier restricciones6.
En primer lugar, cualquier restriccin del derecho a la informacin deber disponerse por va legal.
Las restricciones que no tengan fundamento legal, por ejemplo porque ocurren como resultado
del simple ejercicio de la discrecin administrativa, no son legtimas. Este requisito se cumplir
nicamente cuando la ley en cuestin sea accesible. Adems, deber formularse con suficiente
precisin para permitir que el ciudadano regule su conducta7. Las reglas indebidamente vagas, o
las reglas que permitan una excesiva discrecin en su aplicacin, no cumplen con estos requisitos.
En segundo lugar, la restriccin debe tener una finalidad legtima, entre las enumeradas en el
Artculo 19(3) del ICCPR. Esta lista es exhaustiva, aunque sea bastante amplia, de modo que
las restricciones con otras finalidades, por ejemplo para evitar una situacin vergonzosa para el
Gobierno, no son legtimas.
En tercer lugar, la restriccin debe ser necesaria para asegurar la proteccin de la finalidad. Las cortes
internacionales han dicho que la palabra necesaria significa que debe haber una necesidad
social apremiante para la restriccin. Las razones dadas por el Estado para justificar la restriccin
deben ser pertinentes y suficientes y la restriccin debe ser proporcional a la finalidad que se
quiera lograr8. Las restricciones que vayan ms all de lo necesario, por ejemplo haciendo que
ms informacin sea secreta que la estrictamente requerida para proteger la finalidad legtima,
no cumplirn con esta parte de la prueba. Adems, las restricciones deben disearse con cuidado
para afectar el derecho en el grado mnimo posible. Cuando se pueda proteger la finalidad de una
manera menos intrusa, deber preferirse ese enfoque.
38
Varias de las normas y declaraciones internacionales anotadas en la seccin anterior permiten

comprender el contenido preciso del derecho a la informacin, por sobre estos principios generales.
En su Informe Anual 2000, el Relator Especial de la ONU para Libertad de Opinin y Expresin
expuso detalladamente las normas a las cuales debe conformarse la legislacin sobre el derecho
a la informacin (Normas de la ONU)9. La Recomendacin 2002 del Comit de Ministros del
Consejo de Europa (Recomendacin COE) es an ms detallada; por ejemplo, dispone una lista
de las finalidades legtimas que podran justificar excepciones al derecho de acceso10. Adems,
los Principios sobre el Derecho al Acceso a la Informacin adoptados por el Comit Jurdico
Interamericano en agosto de 2008 (Principios del CJI) proporcionaban una descripcin detallada
de las normas aplicables al derecho a la informacin.
Otros documentos tiles para fijar normas incluyen la Declaracin Conjunta adoptada por el
Relator Especial de la ONU para Libertad de Opinin y Expresin, el Representante de la OSCE
sobre la Libertad de los Medios de Comunicacin Social y el Relator Especial de la OEA sobre la
Libertad de Expresin en 2004 (Declaracin Conjunta)11, los principios adoptados por los Ministros
Jurdicos de la Mancomunidad (Principios de la Mancomunidad)12, la Declaracin de Principios
sobre la Libertad de Expresin en frica (Declaracin Africana)13, la Declaracin Interamericana de
Principios sobre la Libertad de Expresin (Declaracin Interamericana)14, la Convencin Aarhus15 y
la decisin de septiembre 2006 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que afirma el
derecho a la informacin16.
Aunque varen considerablemente los regmenes sobre el derecho a la informacin en diferentes
pases, tambin hay varias similitudes notables. Cuando la prctica sea suficientemente consistente,
podr describirse como prctica aceptada, lo que permite comprender mejor las normas comunes
en esta rea.
Un principio clave que fundamenta el derecho a la informacin es el principio de la transparencia
mxima, que fluye directamente de las garantas primarias internacionales del derecho a la
informacin. Este principio presupone que toda informacin en poder de las entidades pblicas
debe estar sujeta a la divulgacin y que esta suposicin podr superarse nicamente cuando
haya un riesgo superior de perjuicio para un legtimo inters pblico o privado. Otras normas
Caractersticas de un Rgimen de Derecho a la Informacin
clave estipulan que deben establecerse los sistemas y procesos para poner en vigencia prctica
el derecho a la informacin y que las entidades pblicas deben realizar todo esfuerzo razonable
para facilitar el acceso. Adems, deben crearse sistemas independientes de apelacin para evitar
la indebida discrecin administrativa en la interpretacin del alcance de las excepciones al derecho
de acceso, as como otros aspectos de la ley.
ARTCULO 19 ha publicado un conjunto de principios, El derecho de saber del pblico: Principios
sobre la Legislacin en materia de la Libertad de Informacin (los Principios de ARTCULO 19),17
estableciendo normas de las mejores prcticas en materia de la legislacin sobre el derecho a la
informacin. Estos Principios se basan en las leyes y normas internacionales y regionales, la evolucin
de la prctica estatal (reflejada, inter alia, en las leyes nacionales y sentencias de las cortes nacionales)
y los principios generales la ley reconocidos por la comunidad de las naciones. ARTCULO 19 tambin
ha publicado Un Modelo de Ley sobre la Libertad de Informacin,18 que traduce los Principios en
forma legal. Este captulo se organiza alrededor de los nueve principios primarios establecidos en El
derecho del pblico de saber.
PRINCIPIO 1. TRANSPARENCIA MXIMA

La legislacin sobre la libertad de informacin debe guiarse por el principio de la
transparencia mxima.
Como ya se anot, el principio de la transparencia mxima podr derivarse de las garantas primarias
del derecho a la informacin y encapsula el significado central del derecho a la informacin. Una
versin de esto se expresa explcitamente como objetivo de varias leyes nacionales. El principio
de la transparencia mxima implica que el alcance del derecho a la informacin debe ser tan
amplio como la gama de informacin y entidades respectivas, as como los individuos que puedan
reclamar el derecho.
A nivel muy general, el Principio 2 de la Mancomunidad dice: Debe haber una inclinacin a favor de
la divulgacin. El Principio 1 del CJI tambin declara que: En principio, toda la informacin debe
ser accesible. Tambin insiste claramente que el acceso es un derecho humano fundamental, lo
cual es un fundamento importante para la presuncin de divulgacin. La Declaracin Conjunta de
los mandatos especiales sobre la libertad de expresin contiene una declaracin fuerte y explcita
sobre la transparencia mxima:
El derecho de acceder a la informacin que est en manos de autoridades pblicas es
un derecho humano fundamental que debe darse vigencia a nivel nacional mediante
legislacin integral (por ejemplo, leyes sobre la libertad de informacin) en base al
principio de transparencia mxima, estableciendo la suposicin de que toda informacin
est accesible, con sujecin apenas a un sistema escueto de excepciones.
Ms especficamente, las Normas de la ONU anotan: Las entidades pblicas tienen la obligacin
de divulgar informacin y cada miembro del pblico tiene el correspondiente derecho de recibir
informacin; la informacin incluye todos los registros que estn en manos de alguna entidad
pblica, independiente a la forma en que estn almacenados. La Convencin de Aarhus tambin
define la informacin muy ampliamente, para incluir cualquier informacin en forma escrita,
visual, auditiva, electrnica o en cualquier otra forma material, aunque su alcance, de conformidad
con su propsito, est limitado a la informacin ambiental (Artculo 2(3)). La Recomendacin COE
es ms cautelosa, definiendo los documentos oficiales ampliamente como toda la informacin
registrada en cualquier forma, elaborada o recibida por y en manos de las autoridades pblicas
pero limita su alcance a la informacin vinculada con cualquier funcin pblica o administrativa
y excluye los documentos que estn elaborndose (Principio I). En la prctica, la mayora de las
leyes nacionales s definen la informacin bastante ampliamente, mientras que una minora
restringe el alcance de la informacin cubierta, en base a la forma en que se use la informacin.
39
Debe distinguirse la diferencia entre un derecho a la informacin (como en la Convencin de Aarhus

y los Principios del CJI) y el derecho a los documentos o registros (como en la Recomendacin
COE). Las Normas de la ONU se refieren tanto a la informacin como a los registros, aunque el
derecho primario referido es del acceso a la informacin. Esto puede tener varias implicaciones
importantes, dependiendo de cmo se apliquen las reglas. La mayora de los pases no imponen
ninguna obligacin sobre las entidades pblicas de crear informacin, aunque algunos s dan el
derecho de acceder a la informacin que las entidades pblicas tienen la obligacin de guardar,
aunque, al momento de la solicitud, en realidad no la tengan. La obligacin de las entidades
pblicas de extraer informacin de los registros que estn en su poder, por ejemplo usando
tecnologas informticas electrnicas y buscando la informacin entre diferentes registros, no est
establecida por la ley, aunque est claro que algn esfuerzo de extraccin s es requerido.
Una cuestin diferente es si las solicitudes de informacin deben identificar un documento u
otro registro en particular, o simplemente la informacin deseada. Ya que la mayora de los
individuos no estarn en posibilidades de identificar el documento concreto, se debe entender
que el derecho se extiende hasta la informacin. Sin embargo, en algunos casos extremos, se han
rechazado las solicitudes en base a la distincin entre el derecho de acceso a la informacin y a
los documentos19.
40
El Principio IV(1) de la Declaracin Africana establece la justificacin fundamental para una amplia
definicin de las entidades pblicas, diciendo: Las entidades pblicas no tienen la informacin
para s mismas sino como custodios del bien pblico. Tanto la Convencin de Aarhus como la
Recomendacin COE definen el alcance de las entidades pblicas ampliamente para incluir el
gobierno a nivel nacional, regional y otros, y las personas naturales o jurdicas en la medida en
que cumplan funciones pblicas o ejerzan autoridad administrativa y segn las disposiciones de
las leyes nacionales20. Aarhus complementa esto incluyendo adems: Cualquier otra persona
natural o jurdica que tenga responsabilidades o funciones pblicas o que preste servicios pblicos
(Artculo 2(2)).
El Principio 2 del CJI deja claro que las tres ramas del gobierno deben estar incluidas, adems de
todas las entidades que operan con fondos pblicos o que llevan a cabo funciones pblicas.
Ni la Convencin de Aarhus ni la Recomendacin COE incluye los poderes judicial o legislativo
del gobierno, distincin que tambin se refleja en algunas leyes nacionales, en parte en base a
las divisiones constitucionales del poder. Sin embargo, el Principio II de la Recomendacin COE
s reconoce la importancia del acceso a la informacin que est en manos de estas entidades
pblicas, diciendo:
Sin embargo, los Estados Miembros deben examinar, a la luz de sus leyes y prcticas
nacionales, hasta qu punto puedan aplicarse los principios de esta recomendacin a la
informacin en manos de entidades legislativas y autoridades judiciales.
El derecho internacional se aplica independiente a las estructuras internas, incluyendo las reglas
constitucionales; los Estados tienen la obligacin de poner en vigencia sus compromisos en materia
de los derechos humanos. Esto puede requerir medidas especiales, por ejemplo, puede ser que
las cortes necesiten implantar sus propias reglas sobre el derecho a la informacin, en lugar de
someterse a las reglas aprobadas por la legislatura y que sean vinculantes para el ejecutivo, pero
la obligacin sigue en pie. Adems, la experiencia de los pases que s incluyen a las autoridades
judiciales y legislativas, incluyendo algunos que tienen reglas muy fuertes para la separacin de
los poderes, muestra que esto es perfectamente posible.
Los Principios de ARTCULO 19 tienen un enfoque robusto, alineado con la prctica de las leyes
ms progresistas en materia del derecho a la informacin, con la idea de que el acceso a la
informacin es un derecho humano, y exigiendo la definicin de las entidades pblicas con
enfoque en el tipo de servicio prestado, antes que en las designaciones formales, en base a
un reconocimiento de que todo inters legtimo de confidencialidad podr abordarse mediante
un rgimen apropiado de excepciones. El Principio 1 exige definir a las entidades pblicas en
cumplimiento de las siguientes normas:
[La definicin] debe incluir todas las funciones y niveles del gobierno, incluyendo el
gobierno local, las entidades electas, las que operan bajo mandato legal, las industrias
nacionalizadas y corporaciones pblicas, las entidades no departamentales o quangos
(organizaciones cuasinon- gubernamentales), entidades judiciales, y entidades
particulares que cumplan funciones pblicas (como el mantenimiento vial o la operacin
ferroviaria). Las propias entidades pblicas (como el mantenimiento vial o la operacin
ferroviaria). Las propias entidades privadas tambin deben incluirse si tienen informacin
cuya divulgacin probablemente reducir el riesgo de perjuicio para los intereses pblicos
clave, como el ambiente y la salud. Las organizaciones intergubernamentales tambin
deben estar sujetas a regmenes de libertad de informacin en base a los principios
establecidos en este documento.
En Sudfrica, incluso las entidades particulares tienen la obligacin de divulgar la informacin

requerida para proteger o ejercer algn derecho. Esto tambin se refleja en el Principio IV (2) de la
Declaracin Africana, que dice: Toda persona tiene el derecho de acceder a la informacin que
est en manos de entidades privadas que sea necesaria para ejercer o proteger algn derecho.
Dadas las tendencias actuales de privatizar cada vez ms funciones que antes se consideraban de
naturaleza pblica, sta es una evolucin importante para el derecho a la informacin.
Las normas internacionales tambin aclaran que todo el mundo tiene derecho de acceder a la
informacin. Las Normas de la ONU, como ya se anot, disponen que todo miembro del pblico
tiene derecho a recibir informacin. Asimismo, el Principio IV (2) de la Declaracin Africana
se refiere a toda persona, mientras que el Principio 4 de la Declaracin Interamericana hace
referencia a todo individuo. El Principio 3 de la Recomendacin COE tambin se refiere a toda
persona y contina anotando especficamente: Este principio deber aplicarse sin discriminacin
por ningn motivo, incluyendo el origen nacional. Sin embargo, algunas leyes nacionales s
discriminan, aplicndose nicamente a ciudadanos/as, aunque muchas tambin se aplican a toda
persona.
41
PRINCIPIO 2. OBLIGACIN DE PUBLICAR
Las entidades pblicas deben tener la obligacin de publicar la informacin clave.
Para dar vigencia en la prctica al derecho a la informacin, no es suficiente simplemente requerir
que las entidades pblicas accedan a las solicitudes de informacin. Un acceso efectivo para
muchas personas depende de que estas entidades publiquen y difundan activamente categoras
clave de informacin aun en ausencia de alguna solicitud. Esto se refleja en varias declaraciones
internacionales. Por ejemplo, las Normas de la ONU dicen:
La libertad de informacin implica que las entidades pblicas publiquen y difundan
ampliamente documentos de significativo inters pblico, por ejemplo, informacin
operativa sobre cmo funciona la entidad pblica y el contenido de cualquier decisin o
poltica que afecte al pblico21
El Principio IV (2) de la Declaracin Africana apoya esto, diciendo que, estarn obligadas las
entidades pblicas, aun en ausencia de una solicitud, a publicar activamente la informacin
importante de significativo inters pblico. El Principio XI de la Recomendacin COE tambin exige
que toda entidad pblica, a su propia iniciativa y cuando sea apropiado, difunda informacin
con miras a promover la transparencia de la administracin pblica, eficiencia administrativa y
participacin pblica bien informada. El Principio 4 del CJI pide la divulgacin proactiva de un
amplio espectro de informacin, incluyendo informacin sobre sus polticas, oportunidades
de consulta, actividades que afectan a miembros de la sociedad, su presupuesto, y subsidios,
beneficios y contratos. Asimismo, la Convencin de Aarhus aplica extensas obligaciones a las
entidades pblicas para difundir la informacin ambiental22. Significativamente, la Recomendacin
COE tambin exhorta a las entidades pblicas en lo posible, a poner a disposicin la informacin
sobre los asuntos o actividades de las cuales sean responsables, por ejemplo elaborando listas
o registros de los documentos que tienen (Principio X). Unas pocas leyes nacionales sobre el
derecho a la informacin s requieren que las entidades pblicas produzcan listas de informacin
pblica aunque desafortunadamente la mayora no lo hacen.
El alcance de esta obligacin depende hasta cierto punto de las limitaciones de los recursos, pero
la cantidad de informacin cubierta debe incrementarse con el tiempo, particularmente a medida
que las nuevas tecnologas faciliten la publicacin y difusin de la informacin. La Declaracin
Conjunta de los mandatos especiales exige especficamente incrementos progresivos en el alcance
de la divulgacin proactiva: Deben establecerse sistemas para incrementar, a travs del tiempo,
la cantidad de informacin con sujecin a dicha divulgacin rutinaria. El objetivo a ms largo
plazo debe ser el hacer que la informacin est disponible proactivamente, para minimizar la
necesidad de que los individuos tengan que recurrir a solicitudes para acceder a la misma.
PRINCIPIO 3. PROMOCIN DEL GOBIERNO ABIERTO

Las entidades pblicas deben promover activamente la apertura gubernamental.
En la mayora de los pases, existe una cultura arraigada de secreto gubernamental, en base a
prcticas y actitudes de larga data. Finalmente, el derecho a la informacin depende de cambiar
esta cultura, ya que es virtualmente imposible obligar a los servidores pblicos a ser francos/
as, incluso con la legislacin ms progresista. Ms bien, el xito a ms largo plazo depende de
convencer a los funcionarios/as pblicos que la apertura no slo es una obligacin (molestosa
para ellos) sino tambin un derecho humano fundamental, y central para la gobernanza eficaz y
apropiada. Puede ser necesaria toda una gama de medidas promocionales para abordar la cultura
del secreto y asegurar que el pueblo conozca el derecho a la informacin y sus implicaciones.
42
Las Normas de la ONU reconocen la necesidad tanto de medidas que informen al pueblo sobre
su derecho a la informacin como abordar el problema de la cultura del secreto dentro del
gobierno. El Principio 2 de la Mancomunidad reconoce sta como una necesidad positiva de
promover una cultura de apertura. La Declaracin Conjunta de los mandatos especiales exige
al gobierno a tomar medidas activas para abordar la cultura del secreto que todava prevalece en
muchos pases dentro de su sector pblico. Tambin exige tomar medidas para promover una
amplia conciencia pblica de la ley del acceso a la informacin y en general para la asignacin
de los recursos y atencin necesarios para asegurar una aplicacin idnea de las leyes sobre
el derecho a la informacin. El Principio 10 del CJI busca, en general, medidas para promover,
implementar y hacer valer el derecho a la informacin, incluyendo, especficamente, aspectos
sobre el manejo de registros, el entrenamiento de funcionarios/as, programas para crear conciencia
pblica y reportes sobre la implementacin. El Principio X de la Recomendacin COE incluye las
disposiciones ms detalladas sobre lo que llama las medidas complementarias, las que deberan
incluir acciones para informar al pueblo y capacitar a los funcionarios/as.
Las medidas promocionales especficas que se requieren variarn de un pas a otro. La asignacin
de la responsabilidad central de varias medidas, por ejemplo a un rgano dedicado de vigilancia
como un comisionado de informacin, Defensor del Pueblo o comisin de derechos humanos, o a
un departamento del gobierno central proporcionar un punto de responsabilidad para asegurar
que se asignen adecuados recursos y atencin a este importante asunto.
Podrn darse una gama de medidas para educar al pblico. Los medios de comunicacin
social podrn cumplir un papel clave aqu; los medios electrnicos pueden desempear un rol
particularmente importante en los pases cuya circulacin de peridicos sea baja o con amplio
analfabetismo. Otra herramienta til, dispuesta en muchas leyes sobre el derecho a la informacin,
es la publicacin de una gua sencilla y accesible sobre cmo solicitar informacin.
Un instrumento que ayudar a abordar la cultura del secreto es establecer penalidades para
quienes intencionalmente obstruyan el acceso a la informacin de alguna manera, incluyendo la
destruccin de registros o la interferencia con el trabajo de la entidad de vigilancia. La Declaracin
Conjunta se refiere especficamente a las sanciones para quienes obstruyan el acceso, al igual
que el Principio 9 del CJI, que dice: Cualquier persona que, intencionalmente, niega u obstruye
el acceso a la informacin, en violacin de las normas, debe estar sujeta a sanciones. Tales
penalidades podrn ser de naturaleza administrativa, civil o penal, o alguna combinacin de
las tres clases. Por ejemplo, algunos pases tienen la disposicin general para reclamar daos y
perjuicios cuando se sufran prdidas como resultado de la violacin de la ley. La experiencia con
las sanciones penales en algunos pases que tienen sus leyes sobre el derecho a la informacin
durante algunos aos sugiere que tiende a ser rara vez que se procese a algn funcionario, pero
que no obstante estas reglas dan un mensaje importante a los funcionarios/as de que no se tolerar
ninguna obstruccin. Se han probado otros medios para abordar la cultura del secreto incluyendo
incentivos para quienes se desempeen bien y desprestigio para quienes no lo hagan, y adems
asegurar la vigilancia legislativa del avance mediante informes anuales sobre el desempeo de las
entidades pblicas en la aplicacin del derecho a la informacin.
En muchos pases, uno de los mayores obstculos para acceder a la informacin son las malas
condiciones en las que se guardan los registros. A menudo los funcionarios no saben qu
informacin tienen o, si lo saben, no pueden ubicar los registros que buscan. Un manejo idneo
de los documentos oficiales es central para la aplicacin efectiva del derecho a la informacin. El
manejo de la informacin es una de las funciones bsicas del gobierno moderno y hacerlo bien es
crucial para la prestacin eficaz de todo servicio pblico.
La Declaracin Conjunta de los mandatos especiales exige que se establezcan sistemas para mejorar
la gestin de los registros, diciendo: Se debe requerir que las autoridades pblicas cumplan con
las normas mnimas en la gestin de los registros. Deben establecerse sistemas para promover
normas ms exigentes con el tiempo. El Principio 4 de la Mancomunidad tambin reconoce que
Los gobiernos deben mantener y preservar los registros. El Principio X de la Recomendacin
COE exhorta a los Estados a asegurar la gestin apropiada de los registros para poder facilitar el
acceso, as como la necesidad de reglas claras y establecidas para la preservacin y destruccin
de sus documentos. Varias leyes nacionales s abordan esto, por ejemplo dando el mandato a un
Ministro o a la entidad independiente de vigilancia para que establezca y haga cumplir las normas
para el mantenimiento de los registros.
PRINCIPIO 4. LIMITACIN A LAS EXCEPCIONES

Las excepciones deben definirse clara y exigentemente, y con sujecin a pruebas estrictas
de daos e inters pblico.
Es complejo determinar la envergadura legtima de las excepciones para el derecho de acceder
a la informacin. Por un lado, un sistema de excepciones demasiado amplio puede perjudicar
gravemente el derecho. En algunos casos, las leyes sobre el derecho a la informacin que son muy
eficaces en otro sentido se debilitan en gran medida por un rgimen de excepciones excesivamente
amplio o abierto. Por otro lado, obviamente es importante que todos los intereses legtimos de
confidencialidad sean atendidos adecuadamente, porque de otra manera se requerir legalmente
que las entidades pblicas divulguen informacin aunque les cause perjuicios exagerados.
La complejidad y tambin la importancia de este tema se reflejan en las normas internacionales.
A un nivel muy general, el Principio 3 de la Mancomunidad dice que las excepciones al derecho
de acceso deben ser limitadas y formuladas en trminos precisos. Asimismo, los Principios
Interamericanos anotan que los lmites al derecho de acceso deben ser excepcionales,
establecidos previamente por va legal, y en respuesta a un peligro real e inminente que amenace
a la seguridad nacional en las sociedades democrticas (Principio 4). Parece que esto hace caso
43
omiso a los otros mltiples intereses que se reconocen ampliamente como justificaciones para las
limitaciones sobre el derecho al acceso, como la privacidad personal y las actividades policiales. El
Principio 6 del CJI dice simplemente que las excepciones deben ser establecidas por ley, ser claras
y precisas, mientras que el Principio 7 estipula que la carga de la prueba de justificar cualquier
negacin de acceso cae en el rgano pblico que niega la solicitud.
Las Normas de la ONU tambin piden que las excepciones sean establecidas por va legal y en
trminos precisos, disponiendo:
La negativa de divulgar informacin no podr fundamentarse en la finalidad de proteger
a los gobiernos de una situacin embarazosa o la revelacin de sus actos incorrectos;
una lista completa de las finalidades legtimas que podran justificar no divulgar deber
disponerse en la ley y las excepciones deben ser formuladas en trminos precisos para
evitar la inclusin de material que no afecte el inters legtimo.
Las excepciones deben conformarse con las normas bajo las leyes internacionales sobre la
restriccin de la libertad de expresin. Esto est claro de los principios generales y tambin fue
tema de extensa elaboracin en la decisin de septiembre del 2006 por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, que reconoci el derecho a la informacin como parte del derecho ms
general de la libertad de expresin23. Esto significa que las excepciones deben disponerse por va
legal y con el fin de proteger un inters reconocido como legtimo bajo el derecho internacional,
siendo ambos criterios reconocidos especficamente en varias declaraciones internacionales.
44
Diferentes leyes sobre el derecho a la informacin reconocen varias finalidades legtimas que pueden
ser tema de una excepcin al derecho al acceso, y ste tema es controvertido. La Recomendacin
COE enumera una lista detallada y exhaustiva de los posibles motivos para restringir el derecho a
la informacin en el Principio IV, titulada Posibles limitaciones para el acceso a los documentos
oficiales, a saber:
1.
Los Estados Miembros podrn limitar el derecho de acceder a los documentos

oficiales. Las limitaciones deben establecerse con precisin por va legal, deben
ser necesarias en una sociedad democrtica y deben ser proporcionales a la
finalidad de proteger:
i.
seguridad nacional, defensa y relaciones internacionales;
ii.
seguridad pblica;
iii.
la prevencin, investigacin y procesamiento de actividades

criminales;
iv.
privacidad y otros intereses privados legtimos;
v.
intereses comerciales y otros econmicos, sean particulares o

pblicos;
vi.
la igualdad de las partes en procesos judiciales;
vii.
la naturaleza;
viii.
inspeccin, control y supervisin por las autoridades pblicas;
ix.
las polticas econmicas, monetarias y cambiarias del Estado;
x.
la confidencialidad de las deliberaciones dentro o entre las autoridades

pblicas durante la elaboracin interna de un asunto.
Est claro de los principios generales y tambin de las diversas declaraciones oficiales sobre el
derecho a la informacin, que no es legtimo negar el acceso a la informacin simplemente porque
se relacione con alguno de los intereses enumerados. Los Principios de Artculo 19 establecen
una prueba en tres partes para las excepciones:
La prueba de tres partes

la informacin debe relacionarse con una finalidad legtima enumerada

en la ley;
la divulgacin debe plantear la amenaza de un perjuicio sustancial para

esa finalidad; y
el perjuicio para la finalidad debe ser mayor al inters pblico en contar

con la informacin.
Varias declaraciones internacionales mencionan especficamente la necesidad de un riesgo de

perjuicio, as como la posibilidad de dar acceso, en el inters pblico, no obstante semejante
riesgo, incluyendo los Principios Interamericanos y las Normas de la ONU expuestos en lo anterior.
El Principio IV (2) de la Recomendacin COE reconoce tanto la necesidad del perjuicio y el inters
pblico superior, diciendo:
El acceso a un documento podr negarse si la divulgacin de la informacin contenida
en el documento oficial perjudicara o podra perjudicar alguno de los intereses
mencionados en el Prrafo 1, a menos que haya un inters pblico ms fuerte a favor
de su divulgacin.
La Convencin de Aarhus permite, asimismo, rechazar las solicitudes de informacin nicamente

si la divulgacin afectara adversamente a una serie de intereses enumerados (Artculo 4(4)). La
Convencin de Aarhus tambin reconoce una forma de inters pblico superior, disponiendo as:
Los motivos de denegacin antes mencionados debern interpretarse de manera restrictiva
teniendo en cuenta el inters que la divulgacin de las informaciones solicitadas tendra
para el pblico y segn que esas informaciones guarden o no relacin con las emisiones
al medio ambiente. (Artculo 4(4))
El enfoque doble del perjuicio e inters pblico superior se apoya claramente en la Declaracin
Conjunta de los mandatos especiales, que dice as:
El derecho de acceso debe estar sujeto a un sistema estrecho y cuidadosamente elaborado
de excepciones para proteger los intereses pblicos y privados superiores, incluyendo la
privacidad. Las excepciones deben ser aplicables nicamente cuando haya riesgo de un
perjuicio substancial para el inters protegido y cuando ese perjuicio sea mayor al inters
pblico global de poder acceder a la informacin.
No se requiere un anlisis jurdico complejo para ver que las excepciones deben limitarse a las
situaciones en las cuales la divulgacin de la informacin planteara el riesgo del perjuicio; esto
es simplemente sentido comn. La fuerza pblica tiene mucha informacin que tiene relacin
tangencial con sus operaciones, por ejemplo relacionada con sus compras de alimentos o material
de escritorio. Claramente no es legtimo negar el acceso a esta informacin porque son gastos
para la defensa nacional, ya que su divulgacin no perjudicara ningn inters de la defensa.
En un reducido nmero de casos, el perjuicio est implcito en la naturaleza de la excepcin.
Este es el caso, por ejemplo, para proteger la informacin legalmente privilegiada o cuando la
divulgacin representara una violacin de la confianza. Sin embargo, la vasta mayora de las
excepciones que no incluyan una referencia especfica al perjuicio, a veces llamadas excepciones
de clase, no tienen este perjuicio automtico y por lo tanto no cumplen con los requisitos de esta
parte de la prueba.
En algunos pases, las propias excepciones estn sujetas a lmites (excepciones a las excepciones)
para tomar en cuenta los casos en los cuales no haya ningn perjuicio para la finalidad legtima.
Un ejemplo de esto sera cuando la informacin ya est disponible pblicamente, en cuyo caso
cualquier perjuicio ya se habr hecho, o cuando un tercero afectado ha dado su consentimiento
para la divulgacin, renunciando efectivamente a cualquier reclamacin por el perjuicio.
Por ms cuidadosamente que se elabore un rgimen de excepciones, siempre habr casos en los
cuales el inters pblico superior requiera la divulgacin de la informacin, aunque esto cause
algn perjuicio para el inters protegido. Esto pasa en parte porque no es posible elaborar las
45
excepciones para que tomen en cuenta todos los casos de inters pblico superior y, en parte,
porque las circunstancias particulares al momento determinado podrn significar que el inters
pblico general requiere la divulgacin. Un ejemplo sera una informacin militar sensible que
expusiera corrupcin en las fuerzas armadas. Aunque la divulgacin podra parecer, a simple vista,
como un debilitamiento de la defensa nacional, por otro lado eliminar la corrupcin en las fuerzas
armadas podr, con el tiempo, fortalecerla.
Tambin est muy establecido en la prctica que, cuando slo parte de un registro sea confidencial,
el resto debera divulgarse, de ser posible. Esto se apoya no slo en la prctica nacional muy
generalizada sino tambin en el Principio VII de la Recomendacin COE y el Artculo 4(6) de la
Convencin de Aarhus.
Aunque no sea estrictamente parte de la prueba de tres partes, los lmites generales del tiempo
para retener la informacin pueden ayudar a asegurar que los perjuicios de antao no sigan
manteniendo la informacin en secreto indefinidamente. En muchos casos, el riesgo del perjuicio
que originalmente justificaba la limitacin desaparece o se reduce sustancialmente con el tiempo.
Por ejemplo, la mayora de las leyes sobre el derecho a la informacin disponen alguna proteccin
para los procesos deliberativos internos o la asesora dentro del gobierno. Aunque esto se
justifique a corto plazo, el riesgo de divulgacin en 15 20 aos difcilmente puede asustar a
quienes presten libre y francamente la asesora hoy, que es un inters clave que tiene proteccin
por esta excepcin. Los lmites duros de tiempo para la divulgacin histrica permiten presumir
que los perjuicios originales ya no tienen importancia, luego de los cuales se necesitara justificarse
especficamente una continuacin de la retencin de la informacin.
PRINCIPIO 5. PROCESOS PARA FACILITAR EL ACCESO
46
Deben tramitarse las solicitudes de informacin de manera oportuna y justa, y debe estar
disponible una revisin independiente de cualquier rechazo.
Garantizar el derecho a la informacin efectivamente en la prctica requiere no slo la divulgacin
proactiva por las entidades pblicas (la obligacin de publicar) sino tambin que cualquier persona
pueda solicitar y recibir cualquier informacin que tengan, con sujecin a las excepciones. Esto,
a su vez, requiere que se establezcan procedimientos claros segn los cuales las entidades
pblicas tramitarn las solicitudes de informacin. Adems, requiere un sistema para la revisin
independiente de las decisiones internas por las entidades pblicas.
Los procesos para acceder a la informacin son complejos y esto normalmente ocupa una
gran parte de las leyes sobre el derecho a la informacin. Al mismo tiempo, esta norma no
es tan prominente como algunas otras normas sobre el derecho a la informacin por lo tanto,
ocupa relativamente menos prominencia en las declaraciones internacionales sobre el derecho
a la informacin. Las Normas de la ONU exigen un requisito de que las entidades pblicas
establezcan sistemas internos abiertos y accesibles para asegurar el derecho del pblico a recibir
la informacin, haciendo referencia especficamente, en este sentido, a la necesidad de lmites
de tiempo estrictos para el procesamiento de las solicitudes de informacin y para dar aviso de
cualquier negacin a dar acceso, lo que incluir razones sustantivas por escrito de la negacin o
negaciones. La Declaracin Conjunta de los mandatos especiales exige que los procedimientos
sean sencillos, rpidos y gratuitos o de bajo costo.
El Principio 5 del CJI pide, en general, reglas claras, justas, no discriminatorias y sencillas
para procesar solicitudes. Contina diciendo que stas deben incluir limites de tiempo claros
y razonables, previsiones para asistir a quienes solicitan informacin, acceso gratuito o de bajo
costo, que no sobrepase el costo de copiar y enviar la informacin, y un requerimiento para que
cuando se niegue el acceso, se proporcionen razones que incluyan las bases especficas de la
negacin de forma pronta.
La Recomendacin COE contiene muchos ms detalles que las dems normas sobre los procesos,
estableciendo varias normas especficas, incluyendo las siguientes:

las solicitudes deben ser tramitadas por cualquier entidad pblica que tenga la
informacin, en trminos de igualdad y con mnima formalidad;
las personas solicitantes no deben proporcionar los motivos de sus

solicitudes;
las solicitudes deben atenderse oportunamente y dentro de los plazos

establecidos;
debe brindarse asistencia en lo posible;
deben darse las razones de cualquier negativa de conceder el acceso; y
se debe dar el acceso a las personas solicitantes en la forma que prefieran,

mediante inspeccin del registro o facilitndoles una copia (Principios V-VII).
La mayora de estas normas se reflejan en las disposiciones de la Convencin de Aarhus (Vase en

particular el Artculo 4).
Tambin est bien establecido que cualquier negativa por la entidad pblica de divulgar la
informacin, o el hecho de no atender las solicitudes de la manera prescrita, debe ser susceptible
de apelacin. Muchas leyes nacionales disponen una apelacin interna a una autoridad superior
dentro de la misma entidad pblica a la cual se hizo la solicitud. ste es un enfoque til, que
puede ayudar a abordar los errores, aumentar la confianza entre los funcionarios de menor nivel
jerrquico para que divulguen la informacin y asegurar la consistencia interna.
Sin embargo, es crucial que el derecho de apelacin a una entidad independiente est disponible
para revisar las decisiones tomadas por las entidades pblicas. En ausencia de este recurso, no
se puede afirmar que los individuos realmente tienen un derecho de acceder a la informacin
que est en manos de las entidades pblicas, sino meramente el derecho a que sus solicitudes
de informacin sean consideradas. Sin una revisin independiente, hay mucha informacin (por
ejemplo la que revele corrupcin o incompetencia) que nunca se divulgar.
Mientras que las varias declaraciones internacionales sobre el derecho a la informacin claramente
exigen una revisin independiente, son algo menos claras en cuanto a la naturaleza de dicha
revisin y, en particular, si la revisin por una entidad independiente de vigilancia, como una
comisin de informacin, Ombudsman o comisin de derechos humanos, se requiere o si sera
suficiente una revisin por las cortes, que en muchos pases son las responsables de vigilar las
acciones del gobierno. Parece que algunas de las normas se refieren implcitamente a una entidad
de vigilancia y algunas se refieren a una entidad independiente y tambin a las cortes.
El Principio 5 de la Mancomunidad simplemente exige que las decisiones que nieguen la
divulgacin estn sujetas a la revisin independiente, mientras que la Declaracin Conjunta
de los mandatos especiales exige un derecho de apelar tales negativas ante una entidad
independiente con plenos poderes para investigar y resolver tales denuncias, lo que sugiere
que se est visualizando algo ms que las cortes. La Recomendacin COE se refiere al derecho
de apelar a una corte judicial u otra entidad independiente e imparcial establecida por ley.
El mismo lenguaje se refleja en el Artculo 9 de la Convencin de Aarhus. El Principio IV (2) de
la Declaracin Africana, en cambio, hace referencia a dos niveles de apelacin, a una entidad
independiente y/o a las cortes. El principio 8 del CJI tambin pide dos niveles de apelacin, a
una jurisdiccin administrativa y a los juzgados.
En la prctica, las leyes ms progresistas sobre el derecho a la informacin s disponen una apelacin
ante una entidad independiente de vigilancia. Esto es mucho ms accesible que las cortes, para
las personas comunes que buscan informacin, y se ha demostrado en la prctica que es una
manera eficaz para asegurar el derecho a la informacin. No importa si se establece una nueva
entidad para este fin o se asigna la tarea a una entidad existente, como una comisin de derechos
humanos o un Ombudsman. Lo que importa es que la entidad tenga proteccin adecuada contra
47
la interferencia poltica. Tambin es favorable disponer que se pueda apelar el resultado de la

entidad de vigilancia ante las cortes. Tan slo las cortes realmente tienen la autoridad de fijar las
normas de divulgacin en las reas controvertidas y asegurar la posibilidad de un enfoque pleno
y bien razonado hacia las cuestiones difciles en materia de la divulgacin.
Un aspecto importante de las apelaciones, que tambin se respeta ampliamente en las leyes
nacionales que constituyen mejores prcticas, es que las entidades pblicas que buscan negar el
acceso a la informacin tienen la obligacin de comprobar que su negativa es legtima. Esto resulta
de la idea, e incluso es central para el concepto, de que el acceso a la informacin es un derecho,
y tambin a la suposicin de la apertura que debera, al mnimo, dictar que la obligacin de la
prueba debe corresponder a la parte que pretende negar el acceso. Pocas normas internacionales
abordan este asunto; sin embargo, la Declaracin Conjunta de los mandatos especiales dice: La
obligacin corresponde a la autoridad pblica que pretende negar el acceso, para que demuestre
que la informacin cae dentro del alcance del sistema de excepciones.
PRINCIPIO 6. COSTOS
No se debe impedir que los individuos soliciten la informacin mediante costos
excesivos.
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El cobro de tarifas por el acceso a la informacin es otro asunto difcil. Por un lado, si son excesivas
las tarifas, constituirn una barrera al acceso, lo que perjudicar el derecho. Por otro lado, s tiene
sus costos para las entidades pblicas prestar los servicios de permitir acceso, y deberan tener
alguna manera de recuperar estos costos. Varias declaraciones internacionales sobre el derecho
a la informacin tocan este tema. Por ejemplo, las Normas de la ONU anotan que el costo de
acceso no debe ser tan alto que desmotive a potenciales solicitantes, negando la intencin de
la misma ley. El Principio 5 del CJI, mencionado anteriormente, pide que el acceso sea gratuito
o de bajo costo. El Principio VII de la Recomendacin COE es ms especfico, exigiendo que sea
gratuito consultar los documentos y que los cobros por copias no excedan de los costos realmente
incurridos.
La Convencin de Aarhus tiene reglas razonablemente detalladas sobre las tarifas; su Artculo
4(8) dice:
Cada Parte podr autorizar a las autoridades pblicas que faciliten informaciones
a percibir un derecho por este servicio, pero ese derecho no deber exceder de una
cuanta razonable. Las autoridades pblicas que tengan la intencin de imponer el pago
de un derecho por las informaciones que faciliten comunicarn a los solicitantes de
informacin las tarifas de los derechos que hayan de pagarse, indicando los casos en que
las autoridades pueden renunciar a la percepcin de esos derechos y los casos en que la
comunicacin de informaciones est sujeta a su pago anticipado.
En la prctica, hay una amplia variabilidad en la forma en que los diferentes pases abordan la
cuestin de las tarifas por el acceso a la informacin.
PRINCIPIO 7. REUNIONES ABIERTAS

Las sesiones de las entidades pblicas deben estar abiertas al pblico.
Los Principios de ARTCULO 19 incluyen la idea de las reuniones abiertas. La justificacin del
derecho a la informacin se aplica, en principio, no slo a la informacin en forma registrada,
sino tambin a las sesiones de las entidades pblicas. En otras palabras, no debe marcar mucha
diferencia si la informacin en cuestin se transmite mediante un registro permanente u oralmente
durante una reunin. Las Normas de la ONU apoyan esto, diciendo: La ley [sobre el derecho a
la informacin] debe establecer la suposicin de que toda reunin de las entidades del gobierno
est abierta para el pblico.
En la prctica es raro, aunque no desconocido, que las leyes sobre el derecho a la informacin
requieran que las sesiones de las entidades pblicas sean abiertas. Algunos pases tienen leyes por
separado al respecto.
PRINCIPIO 8. LA TRANSPARENCIA TIENE PRECEDENCIA

Las leyes que sean inconsistentes con el principio de la transparencia mxima deben
modificarse o eliminarse.
El derecho internacional no dicta cmo los Estados deben aplicar sus reglas, incluyendo el rea
de los fundamentos de los derechos humanos, y ste es el caso tambin para el derecho a la
informacin. Como resultado, corresponde a los Estados determinar cmo abordar la cuestin de
las excepciones al derecho del acceso. Al mismo tiempo, casi todos los Estados tienen una gama
de leyes sobre la confidencialidad en sus legislaciones, pero muchas no cumplen con las normas
anotadas, en particular con relacin a las excepciones. Por lo tanto, estn bajo la obligacin de
establecer algn mecanismo para abordar este problema.
Con el tiempo, un compromiso debe hacerse para revisar todas las leyes que restringen la
divulgacin de informacin, con miras a alinearlas con la ley del derecho a la informacin. Como
lo expresa el Principio IV (2) de la Declaracin Africana: Las leyes de confidencialidad debern
enmendarse segn sea necesario para cumplir con los principios de la libertad de informacin.
Sin embargo, en la mayora de los casos, sta es una solucin de mediano plazo por lo menos. Una
solucin a ms corto plazo, que permite un efecto ms o menos inmediato para el derecho a la
informacin, es disponer que la ley que establece el derecho a la informacin tenga precedencia sobre
las leyes de confidencialidad. Cuando sea posible, esto debe lograrse aplicando una interpretacin
restrictiva de leyes sobre la confidencialidad. Sin embargo, cuando se presente un conflicto ms
grave que no pueda resolverse de esta manera, la ley sobre el derecho a la informacin podr
sobreponerse a la ley de la confidencialidad que est en conflicto.
Esto no es tan controvertido como podra parecer a simple vista. La Declaracin Conjunta de los
mandatos especiales dice: La ley del acceso a la informacin deber, en la medida en la que
haya alguna inconsistencia, prevalecer sobre las dems legislaciones. Adems, muchas leyes
sobre el derecho a la informacin adoptan este enfoque. La mayora de las leyes sobre el derecho
a la informacin incluyen una serie completa de excepciones que protegen todos los intereses
legtimos de confidencialidad (de hecho, muchas pueden criticarse por ser demasiado incluyentes
en este sentido), de modo que no debe haber ninguna necesidad de que esto se ample mediante
leyes de confidencialidad. Algn sistema para resolver los conflictos es necesario para evitar que se
coloquen los servidores pblicos/as en la posicin de que una ley de confidencialidad les prohba
divulgar la informacin, por el contrario, la ley del derecho a la informacin les requiera hacerlo.
Resolver esto a favor de la apertura es consistente con la suposicin bsica que subyace al derecho
a la informacin.
La cuestin de clasificar los registros debera, en principio, ser relativamente sencillo resolverla. La
clasificacin es simplemente el criterio de un funcionario/a individual en cuanto a la sensibilidad
de un registro y nunca debe tratarse como justificacin independiente para negar el acceso a ese
registro. Ms bien, el contenido del registro debera, al momento de cualquier solicitud relacionada
con esos contenidos, analizarse en trminos de las excepciones. Sin embargo, en la prctica
muchos regmenes de derecho a la informacin s reconocen efectivamente la clasificacin como
una excepcin por separado.
49
PRINCIPIO 9. PROTECCIN PARA DENUNCIANTES

Los individuos que proporcionen informacin sobre las acciones incorrectas (denunciantes)
deben recibir proteccin.
Si los funcionarios/as pueden exponerse a sanciones, por ejemplo bajo una ley de confidencialidad,
por entregar erradamente informacin de conformidad con el derecho a la informacin,
probablemente tendern a ser conservadores, prefiriendo el secreto que de todos modos les
es ms usual. Como resultado, muchas leyes sobre el derecho a la informacin proporcionan
proteccin de responsabilidad para los funcionarios/as que, de buena fe, divulguen informacin
con arreglo a la legislacin del derecho a la informacin. Esta proteccin es importante para
cambiar la cultura del secreto dentro del gobierno y fomentar un clima de apertura.
Se brinda una proteccin similar en muchos pases a los individuos que entregan informacin
sobre los actos incorrectos, o denunciantes. A menudo no est claro si se justifica la divulgacin
de la informacin sobre las acciones indebidas bajo la ley, incluso si esa ley incluye tomar en
cuenta el inters pblico superior, y no se puede esperar que los individuos que procuran
divulgar informacin en el inters pblico emprendan en un clculo complejo, sopesando los
diferentes intereses que podran entrar en juego. Al brindarles esta proteccin se fomenta el
flujo de informacin al pblico sobre varios tipos de acciones incorrectas. El Principio IV (2) de la
Declaracin Africana dice:
Nadie se someter a ninguna sancin por entregar de buena fe informacin sobre las
acciones indebidas, o que revelara una amenaza grave para la salud, seguridad o el
ambiente salvo cuando la imposicin de sanciones cumpla un inters legtimo y sea
necesaria en una sociedad democrtica.
50
Las Normas de la ONU tambin exigen proteccin de cualquier sancin legal, administrativa o
laboral para entregar informacin sobre las acciones indebidas. Definen las acciones indebidas
como la comisin de una ofensa criminal o deshonesta, incumplimiento de una obligacin legal,
error judicial, corrupcin o falta de honradez o graves faltas en la administracin de una entidad
pblica. Los Principios de ARTCULO 19 aaden a esta definicin de las acciones indebidas
la revelacin de una amenaza grave para la salud, seguridad o el ambiente, sea vinculada con
acciones incorrectas individuales o no.
Notas
1.
Asamblea General de la ONU, Resolucin 2200A (XXI), 16 de diciembre de 1966, vigente desde el 23
de marzo de 1976.
2.
Vase, por ejemplo, Comisin Nacional de Derechos Humanos y Libertades v. Chad, octubre de
1995, Comunicacin No. 74/92 (Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos); Miranda
v. Mxico, 13 de abril de 1999, Informe No. 5/99, Caso No. 11.739 (Comisin Interamericana de
Derechos Humanos) y zgr Gndem v. Turqua, 16 de marzo de 2000, Aplicacin No. 23144/93
(Corte Europea de Derechos Humanos).
3.
Vase, por ejemplo, Fuentes Bobo v. Espaa, 29 febrero 2000, Aplicacin No. 39293/98 (Corte Europea
de Derechos Humanos); y Wilson y la NUJ y otros v. el Reino Unido, 2 de julio de 2002, Aplicaciones
Nos. 30668/96, 30671/96 y 30678/96 (Corte Europea de Derechos Humanos).
4.
Vase, por ejemplo, Vgt Verein gegen Tierfabriken v. Suiza, 28 de junio de 2001, Aplicacin No.
24699/94 (Corte Europea de Derechos Humanos); Vereinigung Demokratischer Soldaten sterreichs
y Gubi v. Austria, 19 de diciembre de 1994, Aplicacin No. 15153/89 (Corte Europea de Derechos
Humanos); y Platform rtze fur das Leben v.Austria, 25 de mayo de 1988, Aplicacin No. 10126/82
(Corte Europea de Derechos Humanos).
5.
Vase Mukong v. Camern, 21 de julio de 1994, Comunicacin No. 458/1991 (ONU, Comit sobre los
Derechos Humanos), prrafo 9.7.
6.
Thorgeirson v. Islandia, 25 de junio de 1992, Aplicacin No.13778/88, prrafo 63.
7.
The Sunday Times v. Reino Unido, 26 de abril de 1979, Aplicacin No.13166/87, 2 EHRR 245, prrafo
49 (Corte Europea de Derechos Humanos).
8.
Lingens v. Austria, 8 de julio de 1986, Aplicacin No.9815/82, 8 EHRR 407, prrafos 39-40 (Corte
Europea de Derechos Humanos).
9.
10.
Recomendacin R(2002)2 del Comit de Ministros de Estados Miembros sobre el acceso a documentos
oficiales, 21 de febrero de 2002.
11.
Adoptada el 6 de diciembre de 2004. Disponible en: http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/0/9

A56F80984C8BD5EC1256F6B005C47F0?opendocument.
12.
Comunicado, Reunin de Ministros Jurdicos de la Mancomunidad (Puerto Espaa: 10 de mayo de

1999).
13.
32 Sesin Ordinaria de la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, 17-23 de octubre
de 2002, Banjul, La Gambia. Disponible en: http://www.achpr.org/english/declarations/Declaracin_
freedom_exp_en.html.
14.
Adoptada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en su 108 Sesin Regular, 19 de

octubre de 2000. Disponible en: http://www.iachr.org/Declaracin.htm.
15.
Convencin sobre Acceso a la Informacin, Participacin Pblica en Decisiones y Acceso a la Justicia

en Asuntos Ambientales, ONU Doc. ECE/CEP/43, adoptada en la Cuarta Conferencia Ministerial en el
proceso de Ambiente para Europa, 25 de junio de 1998, vigente desde el 30 de octubre de 2001.
16.
Claude Reyes y Otros v. Chile, 19 de septiembre de 2006, Serie C No. 151.
17.
(Londres: 1999). Disponible en: http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf.
18.
(Londres: 2001). Disponible en: http://www.article19.org/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf.
19.
El PNUD, por ejemplo, ha rechazado solicitudes con el absurdo argumento de que su poltica no da
acceso a los documentos que no han sido publicados. Vase una carta de protesta contra esto por
Artculo 19, disponible en: http://www.article19.org/pdfs/press/undp-disclosure-policy.pdf.
20.
Vase Recomendacin COE.
21.
Vase nota 9.
22.
Vase, por ejemplo, Artculo 5.
23.
Claude Reyes y Otros v. Chile, 19 de septiembre de 2006, Serie C No. 151. Vase, en particular,
prrafos 88-92.
51
Captulos
Nacionales
Chile
Chile
Introduccin
El Artculo 8 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de 19801, como qued
enmendado, prev que el ejercicio de las funciones pblicas ser gobernar mediante estricto
cumplimiento con el principio de probidad. Las actas y resoluciones de los rganos pblicos, as
como sus bases y procedimientos, sern pblicos. El secreto slo puede ser establecido por una
ley de qurum calificado en los casos en los que la publicidad puede afectar la facultad de
estos rganos, de llevar a cabo sus funciones, los derechos de otros, la seguridad de la nacin,
o el inters nacional.
El Acta No. 19,653, que concierne La Probidad Administrativa Aplicable al Cuerpo de la
Administracin Estatal se promulg el 14 de diciembre de 1999, y la Ley Decreto 1/19,653 se
public el 17 de noviembre de 2001 para que esta ley entrara en efecto. Juntas, proporcionaban
un acceso limitado a la informacin pblica, incluyendo la que se solicitaba. Sin embargo, estas
leyes no dieron efecto a los estndares internacionales en esta rea y, en una decisin primordial
el 19 de septiembre de 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos consider que Chile
estaba incumpliendo su obligacin internacional de respetar el derecho a la libertad de expresin
por no proporcionar acceso a cierta informacin ambiental2.
La Corte Interamericana solicit que Chile, entre otras cosas, adopte, dentro de un plazo
razonable, las medidas necesarias para asegurar el derecho de acceso a la informacin en manos
del Estado, de acuerdo con la obligacin general de adoptar disposiciones de ley domstica
establecida en el Artculo 2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Chile
respondi con la adopcin de la Ley No. 20.285 sobre el Acceso a la Informacin Pblica, que se
public en el Diario Oficial el 20 de agosto de 2008 (Ley DI).
La Ley DI es fuerte en general, aunque tiene algunas debilidades. Entre otras cosas, la Ley cede
ante otras leyes en reas sobre el secreto, e impone slo algunas condiciones dbiles sobre
estas otras leyes, mientras que las excepciones expuestas en la Ley no estn sujetas a una
prueba de dao o a una invalidacin por inters pblico. Otra debilidad es que slo las empresas
privadas que tienen el 50% de participacin estatal estn cubiertas por la ley, mientras que las
entidades privadas que operan con recursos pblicos o que llevan a cabo funciones pblicas no
lo estn. Al mismo tiempo, prev un rgano de supervisin fuerte e independiente, el Consejo
para la Transparencia, y le da amplios poderes tanto para promover la implementacin de la
Ley como para recibir quejas sobre las negaciones del derecho a la informacin. Esto podra,
potencialmente, sobreponerse a muchas de las debilidades y resultar, en la prctica, en un fuerte
derecho a la informacin en Chile.
El derecho de acceso
El Artculo 10 de la Ley DI establece claramente que todos tienen el derecho a acceder a la
informacin en manos de las entidade s pblicas, sujeto a sus disposiciones. Esto tiene el apoyo
del Artculo 11(g), que establece el Principio de la no discriminacin en el tratamiento de cualquier
persona que solicite informacin. La Ley no incluye ninguna declaracin de propsitos u objetivos.
Declaraciones como sta pueden ser herramientas tiles de interpretacin para funcionarios, el
rgano de supervisin y las cortes cuando se les solicite decidir sobre los parmetros de la ley, y
en particular, el alcance de las excepciones.
57
El Artculo 5 define como pblico todos los actos y resoluciones de una entidad pblica, incluyendo
los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos
que se utilicen para su dictacin, as como la informacin relacionada con la elaboracin del
presupuesto, y cualquier otra informacin en poder de los rganos pblicos, sin importar su
formato o soporte, fecha de creacin, origen o clasificacin. Esto se limita con las excepciones
contenidas en la ley y aquellas revistas en otras leyes. El Principio de relevancia expuesto en el
Artculo 11(a) bsicamente repite esto, al igual que el Artculo 10.
Esta definicin parece, finalmente, ser bastante amplia, pero tambin es un tanto confusa y
puede malinterpretarse. En particular, puede entenderse que est limitada a la informacin que
se relaciona directamente con las tareas principales de los rganos pblicos, cuando toda la
informacin debe estar cubierta. Incluso, se limita a la informacin que no est cubierta por una
excepcin ni en la Ley DI ni en las leyes de qurum calificado (es decir, pasadas por una mayora
especial parlamentaria). Un mejor enfoque sera definir la informacin ampliamente para incluir
la informacin confidencial, y luego limitar el acceso a esta informacin haciendo referencia a
las excepciones. Esto permitira que se hicieran pruebas de dao y de inters pblico para las
excepciones, en lugar de la exclusin actual a priori de la informacin confidencial del alcance
general de la ley.
La Ley DI tiene un enfoque dual en cuanto a qu entidades estn cubiertas por la Ley. Las entidades
reguladas por la Ley se definen de forma general en el Artculo 2, incluyendo los ministerios, las
oficinas de los gobernadores, los gobiernos regionales, los municipios, las fuerzas armadas y de
seguridad, y las entidades creadas para facilitar el trabajo de la administracin. Estos rganos estn
sujetos a las obligaciones detalladas expuestas en la Ley DI. El Artculo 1(5) detalla ms la definicin
de los rganos pblicos haciendo referencia al Artculo 1 de la Ley Orgnica Constitucional de
Bases Generales de la Administracin del Estado. Esta ley, a su vez, usa una definicin similar,
haciendo referencias especficas a las empresas pblicas.
58
Otros rganos pblicos, especficamente, el Contralor General, el Congreso Nacional, el Banco

Central, los juzgados, la Fiscala General, la Corte Constitucional, el Departamento de Justicia
Electoral, y las empresas pblicas, definidas como empresas creadas por la ley, o en las que el
Estado tiene ms del 50% de participacin o la mayora en el consejo, estn sujetos slo a las
obligaciones generales expuestas en el Artculo 8(2) de la Constitucin, a la que se hizo referencia
anteriormente, y los Artculos 3 y 4 de la Ley DI.
Los Artculos 3 y 4 establecen, en general, que la oficina pblica debe ejercerse de forma transparente
y que estas autoridades deben dar estricto cumplimiento al principio de transparencia de la
funcin pblica, que consiste en respetar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos
y documentos de la Administracin, as como la de sus fundamentos, y permitir el acceso de
individuos mediante los procedimientos impuestos por la Ley. Las Disposiciones Transitorias
tambin crean algunas obligaciones especficas para estas entidades, pero no son sujetas a las
disposiciones ms detalladas del cuerpo general de la ley3.
Este enfoque dual se basa, presuntamente, al menos en parte, en las normas constitucionales
de separacin de poderes, que prohben que la legislatura imponga normas ms detalladas en
el cuerpo general de la ley para estas entidades constitucionalmente independientes. Al mismo
tiempo, el resultado final es un rgimen mucho menos especfico y detallado de apertura para
estas otras entidades.
Tambin hay muchos problemas con la definicin principal de rganos pblicos. Presuntamente,
debe cubrir todas las entidades establecidas por la ley, pero sera preferible declarar esto de forma
explcita. No queda claro por qu no se incluyen las empresas pblicas en el cuerpo principal de
la Ley, ya que, presuntamente, no hay ningn problema constitucional en imponer obligaciones
sobre stas. De hecho, el alcance de cobertura sobre estas entidades, basado en la pertenencia al
Estado del 50% o ms de la empresa, es muy limitado, dado que un porcentaje mucho ms bajo
a menudo es suficiente para dar control completo de una compaa de propiedad pblica. Sera
Chile
preferible que la definicin incluyera, al menos, todas las entidades sobre las cuales el Estado tiene
control efectivo. Incluso, las entidades privadas que llevan a cabo funciones pblicas, aunque no
sean controladas por el Estado, deberan, idealmente, estar cubiertas por la definicin. Finalmente,
muchas leyes de derecho a la informacin tambin incluyen entidades que reciben la mayora de sus
ingresos de recursos pblicos, o al grado de los recursos pblicos que reciben, an si no pertenecen
al Estado. Esto da efecto al principio de que el derecho de acceso debe extenderse al gasto de todos
los recursos pblicos.
El derecho al acceso, aparentemente, se refiere a todos, ya que Artculo 10 hace referencia a cualquier
persona, sin imponer limitaciones, por ejemplo, con base en la ciudadana.
Garantas procedimentales
El Artculo 11(f) establece el Principio general de facilitacin, que requiere que los mecanismos y
procedimientos para efectuar el derecho a la informacin faciliten el ejercicio del derecho, y que no
impongan obstculos o impidan el acceso.
De acuerdo al Artculo 12, las solicitudes se deben hacer por escrito o va los sitios Web, y contener
el nombre completo y la direccin del solicitante, una descripcin clara de la informacin que se
solicita, una firma y el nombre del rgano pblico al que se dirige la solicitud. No se pueden pedir
razones para hacer una solicitud (Artculo 11(g), Principio de no discriminacin). Cuando una solicitud
es deficiente, el solicitante ser notificado de esto y tendr cinco das para solucionar el problema.
Se presume que la referencia a hacer solicitudes va los sitios Web incluye solicitudes por correo
electrnico. De forma ideal, tambin se deben hacer disposiciones para que haya solicitudes orales.
Tampoco se prev que se d asistencia a los solicitantes para ayudarles a hacer las solicitudes de forma
apropiada. Esta asistencia es de particular importancia para personas analfabetas o discapacitadas.
Las solicitudes deben recibir respuesta dentro de 20 das laborales, plazo que se puede extender, de
forma excepcional, otros diez das laborales cuando recabar la informacin sea difcil, en cuyo caso
la extensin debe comunicarse al solicitante antes de terminar el primer plazo de 20 das laborales
(Artculo 14). Incluso, el Artculo 11(h), que expone el Principio de la oportunidad, requiere que los
rganos pblicos proporcionen la informacin tan pronto como sea posible, y eviten cualquier tctica
de retraso.
Cuando el rgano pblico no sea competente para ocuparse de la solicitud de informacin o no
tiene la informacin, transferir la solicitud al rgano apropiado, e informar de esto al solicitante.
Cuando no se pueda identificar qu rgano de la Administracin tiene la informacin, o sta
pertenezca a varios rganos, se le informar al solicitante (Artculo 13). Esto parece basarse en una
nocin poco apropiada de pertenencia de la informacin por parte de los rganos pblicos, cuando
deberan en vez tener la obligacin de proporcionar acceso a cualquier informacin en su poder.
Cuando la informacin tiene alguna conexin cercana con otro rgano pblico, pueden consultar a
ese rgano antes de soltarla.
El Artculo 20 considera la consulta a terceros cuando la informacin que se solicita puede afectar
sus derechos. El rgano pblico se comunicar con el tercero dentro de dos das de haber recibido
la solicitud, le notificar de su derecho de oponerse a la solicitud, le dar tres das para responder
por escrito, exponiendo sus razones por las cuales no se debe dar la informacin. Cuando no
se recibe oposicin, se asume que el tercero no tiene objeciones a la publicidad. Cuando existe
oposicin, se toma bajo consideracin (ver adelante, bajo Excepciones). Esto es til, pero los plazos
proporcionados pueden ser irracionalmente cortos en la prctica.Cuando una solicitud se niega, se
debe dar notificacin por escrito de este hecho, y especificar las bases legales para la negacin, junto
con las razones de la misma. La Ley prev, en general, que cualquier abuso de discrecin en este
aspecto ser sancionado de forma apropiada (Artculo 16).
59
La informacin se debe proporcionar en la forma y usando el medio especificado por el solicitante,

al menos que esto resultare demasiado costoso, en cuyo caso la informacin se puede proporcionar
en el medio disponible. Sin embargo, la Ley requiere que los rganos pblicos pongan en marcha
los mecanismos tcnicos necesarios para poder proporcionar la informacin de manera efectiva
(presumiblemente, de forma electrnica) (Artculo 17). Esto ltimo es una disposicin progresista
que ayudar a dar prioridad a la entrega electrnica de la informacin, lo cual debe, con el
tiempo, demostrar ser mucho ms eficiente para los rganos pblicos.
El Artculo 11(k), que especifica el Principio de gratuidad, declara que el acceso a la informacin
debe ser gratuito, sujeto a las disposiciones de la Ley. Se elabora sobre este punto en el Artculo
18, que dice que slo el costo de reproducir la informacin y los dems valores que una ley
expresamente autorice para el envo de la informacin se pueden cobrar, pero que dicho envo
de la informacin se puede suspender hasta que se haga el pago. ste es un rgimen de cuotas
apropiado, pero sera mejor proporcionar un conjunto de cuotas impuestas por un rgano central,
en especial para los costos de reproduccin, para evitar que distintos rganos pblicos cobren
cuotas distintas. Incluso, sera apropiado que hubiera dispensas de las cuotas para solicitantes
de bajos recursos y para solicitudes hechas en el inters pblico. La Ley tambin prohbe que se
imponga cualquier tipo de condicin al uso que se puede dar a la informacin solicitada (Artculo
19). Aunque esto est implcito en muchas leyes de derecho a la informacin, sigue siendo til
explicitarlo en la Ley DI.
Deber de publicar
60
El Artculo 7 de la Ley DI expone las obligaciones generales de publicacin proactiva para la

mayora de los rganos pblicos. La lista incluye los siguientes tipos de informacin: su estructura
orgnica; las facultades, funciones y atribuciones de cada una de sus unidades u rganos internos;
el marco normativo que les sea aplicable; la planta del personal y el personal por contrato y por
honorarios, con las correspondientes remuneraciones; las contrataciones para el suministro de
bienes muebles, para la prestacin de servicios, para la ejecucin de acciones de apoyo y para
la ejecucin de obras, y las contrataciones de estudios, asesoras y consultoras relacionadas con
proyectos de inversin; las transferencias de fondos pblicos que efecten, incluyendo todo aporte
econmico entregado a personas jurdicas o naturales, directamente o mediante procedimientos
concursales; los actos y resoluciones que tengan efectos sobre terceros; los trmites y requisitos
que debe cumplir el interesado para tener acceso a los servicios que preste el respectivo rgano;
el diseo, montos asignados y criterio de acceso a los programas de subsidios y otros beneficios
que entregue el respectivo rgano, adems de las nminas de beneficiarios de los programas
sociales en ejecucin, sin incluir datos personales; los mecanismos de participacin ciudadana, en
su caso; la informacin sobre el presupuesto asignado, as como los informes sobre su ejecucin,
en los trminos previstos en la respectiva Ley de Presupuestos de cada ao; los resultados de
las auditoras al ejercicio presupuestario del respectivo rgano y, en su caso, las aclaraciones
que procedan; todas las entidades en que tengan participacin, representacin e intervencin,
cualquiera sea su naturaleza y el fundamento normativo que la justifica.
Esta informacin se debe proporcionar de manera completa y actualizada en los sitios Web de
los rganos pblicos, y de una manera que la haga de fcil acceso. Los rganos pblicos que no
tienen sitio Web deben proporcionar esta informacin mediante los sitios de los ministerios de los
que dependen o con los que estn relacionados. Para informacin relacionada con contratos
que se han sometido al Sistema de Compras Pblicas, el rgano pblico debe proporcionar
un vnculo en su sitio Web con el sitio Web de compras pblicas. Incluso, toda la informacin
que se ha publicado en el Diario Oficial y toda la informacin relacionada con las funciones,
competencias y responsabilidades de los rganos pblicos debe ponerse a disposicin en una
versin actualizada en el sitio Web (Artculo 6).
Chile
Estas son disposiciones razonablemente exhaustivas, aunque son de naturaleza bastante general
y mucho depender de qu tan ampliamente (o estrechamente) se interpreten. Por ejemplo, la
referencia a la informacin presupuestaria puede entenderse de muchas maneras. Muchas leyes
de derecho a la informacin prevn ms detalle en relacin con la informacin presupuestaria y
financiera. De hecho, se debe considerar prever la cantidad de informacin que se debe poner
a disposicin con el tiempo, conforme los rganos pblicos aumentan sus capacidades en esta
rea. Probablemente sea poco realista esperar que tengan toda esta informacin disponible en el
corto plazo. Finalmente, la Ley DI se concentra bastante en los sitios Web como vehculos para la
diseminacin proactiva de la informacin. Se debe tener en consideracin, el requerir que los rganos
pblicos pongan la informacin a disposicin de otras maneras, incluyendo las que aseguren que las
comunidades ms afectadas por proyectos de desarrollo estn conscientes de stos.
Excepciones
La Ley DI no incluye un rgimen completo de excepciones. En lugar de esto, incluye las normas
de secreto en otras leyes (Artculo 21(5)), slo en las leyes de qurum calificado. Estas leyes
deben ser aceptadas por una mayora especial en ambos parlamentos. Aunque esto es comn
en leyes de derecho a la informacin, sera preferible que la ley de derecho a la informacin
proporcionara un rgimen completo de excepciones que no se pudiera extender mediante otras
leyes. Es posible que la excepcin en estas otras leyes no respete los estndares de apertura que
la ley de derecho a la informacin busca establecer, por lo que permitir que se preserven no
conllevara el grado deseado de apertura.
De hecho, muchas leyes de derecho a la informacin que preservan las normas de secreto al menos
imponen algunas condiciones en la clasificacin de la informacin, cosa que la Ley DI chilena no
hace (fuera de condiciones sobre la duracin de la clasificacin (ver adelante)). Sin embargo, una
caracterstica positiva de la Ley DI es el Artculo 23, es que requiere que las entidades pblicas
mantengan un ndice actualizado de los documentos que se consideran confidenciales. No queda
claro en la Ley DI si el ndice debe ser, en s mismo, un documento pblico.
La Ley DI no impone una prueba de dao para la mayora de las excepciones que establece; en
la mayora de los casos, el nico requisito es que divulgar la informacin afectara un inters, lo
que no necesariamente implica un impacto negativo. Ms an, no incluye una invalidacin por
inters pblico, mediante el cual la informacin se puede dar a conocer si sirve al inters pblico
en general, an si esto causare dao a un inters protegido. Estas limitaciones a las excepciones
que faltan en la Ley, en particular las pruebas de dao e inters pblico, son bsicas para asegurar
que el rgimen de excepciones sea estrecho y apropiado. La primera es particularmente necesaria,
ya que no se puede justificar la retencin de informacin cuando no resultara en dao si se le
diera a conocer. La ausencia de estas limitaciones es una seria deficiencia de la Ley DI.
Las excepciones no incluyen una clusula integrada de divisibilidad, pero el Artculo 11(e) establece
el Principio de divisibilidad, mediante el cual si slo parte de un documento es confidencial, el
resto se dar a conocer. Es de suponer que esto conlleva a lo mismo.
La Ley DI incluye normas detalladas que limitan la duracin de la confidencialidad, de acuerdo
al Artculo 22. Cuando una ley de qurum calificado declara que cierta informacin es
confidencial, mantendr este carcter hasta que otra ley de la misma jerarqua lo cambie. De otra
forma, la Ley parece establecer que la informacin bajo su alcance pierde su carcter confidencial
despus de cinco aos, aunque se puede extender otros cinco a peticin del rgano pblico o
cualquier individuo, tras una evaluacin del dao que causara su publicacin. A pesar de esto, la
informacin ser confidencial por un tiempo indefinido cuando est relacionada con la defensa
nacional, incluyendo documentos de planes militares o estratgicos, o cuando puede afectar la
integridad territorial de Chile, la interpretacin o el cumplimiento con un tratado internacional,
61
la defensa de los derechos internacionales de Chile, o tener efectos severos en la poltica exterior.
Finalmente, los resultados de sondeos o encuestas sern confidenciales hasta el final del perodo
presidencial en el que se comisionaron.
Aunque se agradece que la Ley DI imponga algunas limitaciones sobre la duracin de la
confidencialidad, estas disposiciones son problemticas. No parecen establecer lmites de tiempo
para la informacin que otras leyes han declarado confidencial. Las categoras de informacin que
son confidenciales de forma indefinida son altamente problemticas. En su mayora, no hacen
referencia a dao y no queda claro por qu la informacin relacionada con la interpretacin de un
tratado internacional debe ser confidencial, al menos que sea el tema de un caso jurdico (en cuyo
caso, debe ser cubierta por una excepcin a favor de la informacin legalmente privilegiada). De
la misma forma, no queda claro por qu los resultados de los sondeos y encuestas deben estar
sujetos a una forma especial y completa de confidencialidad, incluso si se limita a la duracin del
periodo presidencial.
Las excepciones especficas establecidas en el Artculo 21 son las siguientes:

Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte el debido cumplimiento de

las funciones del rgano requerido, particularmente:
oo si es en desmedro de la prevencin, investigacin y persecucin de un crimen o simple
delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurdicas y judiciales;
oo tratndose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopcin de una resolucin,
medida o poltica, sin perjuicio que los fundamentos de aqullas sean pblicos una
vez que sean adoptadas; o
oo tratndose de requerimientos de carcter genrico, referidos a un elevado
nmero de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atencin requiera
distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores
habituales.
62
Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte los derechos de las

personas, particularmente tratndose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida
privada o derechos de carcter comercial o econmico;
Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte la seguridad de la Nacin,

particularmente si se refiere a la defensa nacional o la mantencin del orden pblico o la
seguridad pblica;
Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte el inters nacional, en

especial si se refieren a la salud pblica o las relaciones internacionales y los intereses
econmicos o comerciales del pas.
Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de qurum calificado
haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales sealadas en el artculo
8 de la Constitucin Poltica citada anteriormente.El Artculo 15 prev que, cuando la
informacin solicitada ya est disponible de forma publicada, la solicitud se cumplir al
indicar al solicitante la forma en la que puede acceder a la informacin publicada.
Finalmente, en cuanto al Artculo 20, donde un tercero interesado puede proporcionar una objecin
justificada a la entrega de informacin, el rgano pblico no puede soltar dicha informacin al
menos que el Consejo (ver adelante) indique lo contrario.
En su mayora, estas excepciones hacen referencia a intereses que se consideran legtimos
como bases de confidencialidad bajo leyes internacionales y en otras leyes sobre el derecho a la
Chile
informacin. La referencia a los derechos de terceros es, sin embargo, demasiado genrica. Leyes
sobre las mejores prcticas en el derecho a la informacin no permiten excepciones ms all
de los intereses especficos que se enlistan en la Ley chilena, y esta ltima debera, de la misma
manera, restringirse a esta lista. Tambin es excesivo considerar todos los documentos preliminares
confidenciales, sin tomar en cuenta al dao puede causar el darlos a conocer. En vez, un inters
especfico, como la integridad del proceso de toma de decisiones o la extensin libre y franca de
consejos, debe servir como la base de la excepcin. La referencia a los intereses nacionales es
demasiado amplia y podra ser abusada para considerar una buena cantidad de informacin como
confidencial; nuevamente, las excepciones en otras leyes de derecho a la informacin se limitan a
los intereses especficos enlistados en la Ley chilena, que tambin se debe limitar de esta manera.
Finalmente, el Artculo 20 da demasiado poder a los terceros para bloquear la diseminacin.
Aunque es apropiado que puedan ser representados en casos que involucran solicitudes de
informacin que afecta sus intereses, hacerlo no debe simplemente imponer confidencialidad a
la informacin, sujeta slo a una invalidacin del Consejo. Es suficiente si el rgano pblico debe
tomar en cuenta los intereses de los terceros.
Apelaciones
El Artculo 11(i) de la Ley DI considera el Principio de control, mediante el cual habr supervisin
constante del cumplimiento con las normas establecidas por la ley y las disputas sern resueltas
por un organismo externo. Segn el Artculo 24, una vez que se ha negado una solicitud o el
plazo de respuesta ha pasado, un solicitante puede someter una queja ante el Consejo para la
Transparencia establecido por la Ley. La queja debe someterse dentro de quince das y debe explicar
claramente la naturaleza del reclamo. De acuerdo al Artculo 8, los individuos tambin pueden
quejarse ante el consejo sobre la falta de un rgano pblico de cumplir con sus obligaciones de
publicacin proactiva (Artculo 8). Los individuos que viven fuera de una ciudad con oficina del
Consejo pueden someter su queja con la oficina del gobernador, que la enviar al Consejo.
Al recibir una queja, el Consejo la mandar al rgano pblico que concierne, y a cualquier
tercero interesado, quienes tendrn diez das hbiles para presentar observaciones. En casos
apropiados, el Consejo puede llamar a una audiencia (Artculo 25). El Consejo, normalmente,
decidir sobre una queja en los siguientes cinco das (Artculo 27). Cuando el Consejo decida
a favor del solicitante, impondr un plazo razonable para que la informacin se proporcione y
podr, si le parece apropiado, sealar la necesidad de una investigacin disciplinaria. De no ser
as, si el Consejo sostiene la confidencialidad de la informacin, sta tambin aplicar a todos
los documentos que forman la base de la decisin del Consejo; si la decisin es dar a conocer la
informacin, los mismos documentos se harn pblicos tambin (Artculo 26).
La disposicin de un organismo administrativo independiente para apelaciones es grata; aunque
no es muy comn en Amrica Latina, est bien establecida en otras partes del mundo como una
herramienta primordial para asegurar el derecho a la informacin en la prctica. Al mismo tiempo,
hay algunos problemas con este procedimiento. Primero, las bases para las quejas son bastante
estrechas. No incluyen, por ejemplo, casos en los que se cobraron cuotas excesivas o en los que
la informacin no se proporcion de la forma solicitada, y se puede argumentar que tampoco
aplican en casos de respuesta tarda si sta es positiva. En segundo lugar, las medidas remediales
que el Consejo puede exigir son muy limitadas. Sera preferible si, por ejemplo, pudiera exigir
cosas como compensacin para el solicitante, cuando sea necesaria, o que el rgano pblico
reciba entrenamiento o lleve a cabo otras medidas estructurales. La norma de que los documentos
del Consejo sern confidenciales en el caso de que la queja se rechace es inapropiada. El Consejo
es un organismo pblico y debe ser gobernado por las excepciones expuestas en la ley de la
misma forma que cualquier otro rgano pblico. Finalmente, no queda claro qu poderes tiene el
Consejo cuando investiga una queja, por ejemplo, si puede revisar la informacin que se considera
confidencial o llamar testigos en el caso de una audiencia. Estos son poderes que se han otorgado
a entidades de supervisin en las leyes de derecho a la informacin con las mejores prcticas.
63
Los solicitantes pueden, dentro de quince das, someter un proceso de apelacin contra la
decisin del Consejo ante la Corte de Apelaciones (Artculo 28). Parecera que los rganos
pblicos pueden hacer lo mismo, excepto cuando una queja se basa en el Artculo 21(1) (cuando
la informacin de la que se trata afectara una investigacin judicial, o informacin interna antes
de que se tome una decisin). Cuando se somete una apelacin contra la diseminacin de
informacin, la apelacin suspender dicha diseminacin (Artculo 29). Como en el caso de las
quejas ante el Consejo, otras partes interesadas recibirn notificacin y tendrn oportunidad de
representar su caso en un plazo de diez das. La ley impone plazos estrictos para el manejo de
apelaciones. No se puede apelar una decisin de la Corte de Apelaciones (Artculo 30).
El Consejo para la Transparencia fue establecido por la Ley DI como un rgano pblico autnomo
con su propia personalidad legal, con domicilio en Santiago y el mandato general de promover la
transparencia, adems de un mandato detallado que incluye, entre otras cosas, resolver disputas
de informacin (Artculos 31-33). Los miembros del Consejo Directivo del Consejo se proponen
en grupo por el Presidente al Senado, que los debe aceptar o rechazar en bloque (Artculo 36).
Una buena cantidad de individuos con conexiones polticas, incluyendo Diputados y Senadores,
miembros de varios juzgados, gobernadores, alcaldes, fiscales, administradores de partidos
polticos y dems, tienen prohibido quedar seleccionados como miembros del Consejo (Artculo
37). Los nombramientos son para seis aos (aunque los nombramientos iniciales se escalonan),
y los individuos pueden ser reelectos una vez. Los miembros eligen a su propio presidente, que
servir durante 18 meses y no puede ser reelecto. (Artculo 36).
64
Los miembros del Consejo pueden ser removidos por la Suprema Corte a peticin del Presidente
o de al menos diez miembros de la legislatura, por incapacidad, mala conducta o negligencia
manifiesta. Los miembros tambin pueden renunciar o ser removidos por incompatibilidad
insoportable mediante voto de la mayora de los miembros restantes (Artculo 38). La Ley
tambin establece normas claras sobre la remuneracin de los miembros (Artculo 39) y normas
de operacin, incluyendo la adopcin de estatutos, que sern propuestos por al menos tres
cuartas partes de los miembros al Presidente (Artculos 40-41). Finalmente, los recursos para el
consejo provendrn de los asignados en el presupuesto nacional, las propiedades transferidas
o compradas por el mismo, y cualquier donacin que reciba, que ser libre de impuestos
(Artculo 44).
En general, stas son buenas disposiciones para asegurar la independencia del Consejo. Finalmente,
sin embargo, como con todas estas entidades, la efectividad del Consejo depender ms de
los individuos que son nombrados que de las disposiciones legales formales. Las indicaciones
tempranas son que individuos independientes han sido apuntados al Consejo.
Sanciones y protecciones
El Artculo 11(j) establece el Principio de Responsabilidad, de acuerdo con el cual el incumplimiento
con las normas de la Ley DI comprometer a los rganos pblicos, por lo tanto los puede llevar
a ser sancionados. El titular de un rgano pblico ser responsable por negar, sin fundamentos,
el acceso a la informacin y puede ser sancionado con una multa de entre el 20% y el 50% de
su salario. Una multa similar puede ser incurrida por no proporcionar la informacin a tiempo
y, en caso de persistencia, ser duplicada y el titular puede ser suspendido durante cinco das
(Artculos 45-46). El incumplimiento no justificado, por cualquier persona, con las normas sobre
transparencia activa ser causa de una multa similar (Artculo 47). Cualquier sancin ordenada
se publicar en el sitio Web del Consejo dentro de cinco das de la orden (Artculo 48).
Es importante que una ley de derecho a la informacin prevea sanciones, y estas disposiciones
son bienvenidas. Al mismo tiempo, el rgimen de sanciones podra mejorarse de varias formas.
No queda claro por qu aplican distintas disposiciones para el titular de la entidad y otros
funcionarios, o por qu el segundo aspecto es de alcance ms amplio (cualquier incumplimiento
Chile
de la norma contra el incumplimiento de dar acceso a la informacin). Sera ms sencillo y claro

si el mismo rgimen aplicara para todos. Tambin sera ms justo si las sanciones slo aplicaran
en casos de incumplimientos con dolo, con conocimiento o con negligencia, para no poner a los
funcionarios en riesgo por cualquier error que cometan, an si es de buena fe. Por otra parte,
deben disponerse de sanciones ms severas, al menos en potencia, para incumplimientos de la
ley con conocimiento y repetidos, probablemente incluyendo la posibilidad de encarcelamiento.
La Ley no proporciona proteccin para aquellos que publican informacin de buena fe de acuerdo
a la ley. Es importante dar a los funcionarios la confianza de soltar informacin de acuerdo a la
nueva ley, considerando que estn acostumbrados a operar con el secreto del pasado. La Ley
tampoco ofrece proteccin para quienes dan a conocer informacin, de buena fe, que revela
malas conductas (denunciantes), aunque stos estn protegidos por la Ley No. 20.205 de 20074.
Esto tambin es importante para promover el flujo de informacin de inters pblico.
Medidas promocionales
La Ley DI incluye relativamente pocas medidas promocionales. S cede al Consejo, en general, la
responsabilidad de llevar a cabo un buen nmero de medidas positivas para promover el derecho
a la informacin. Las funciones del Consejo incluyen, entre otras, promover la transparencia en el
servicio pblico, imponer estndares de cumplimiento con la Ley y asegurar su implementacin,
hacer recomendaciones a rganos pblicos para mejorar su rendimiento, llevar a cabo actividades
de entrenamiento, hacer recomendaciones de cambios normativos, promover el conocimiento
pblico de la ley, entregar reportes sobre la transparencia y el cumplimiento de los rganos
pblicos con sus obligaciones, asegurar la proteccin apropiada de la informacin confidencial
y personal, y colaborar con otros que laboran en esta rea, sean nacionales o internacionales.
La ley tambin hace notar que, aparte de la informacin que se considera especficamente
confidencial, todos los actos y documentos del Consejo sern pblicos.
sta es una prominente lista de actividades para el Consejo que, si se llevan a cabo de forma
efectiva, llegaran muy lejos para asegurar el xito de la Ley. Al mismo tiempo, unas cuantas
instrucciones ms especficas podran ser tiles para asegurar que el Consejo cumpla con sus
tareas. Muchas leyes requieren especficamente que una entidad central de promocin, como
el Consejo, publique y reparta ampliamente un manual sobre cmo usar la ley. A menudo se
requiere, tambin, que esta entidad informe sobre las actividades para implementar la ley,
incluyendo sobre las solicitudes y cmo se les proces. Para este propsito, los rganos pblicos
tienen la obligacin correspondiente de informar a la entidad central sobre los procesos de sus
solicitudes.
Las leyes de derecho a la informacin con mejores prcticas tambin instauran un sistema para
promover el buen manejo de registros en los rganos pblicos. ste debe incluir un sistema para
establecer estndares mnimos obligatorios (tarea que el Consejo puede llevar a cabo) y dar la
responsabilidad de supervisar el cumplimiento bajo los mismos a una entidad central. Finalmente,
muchas leyes de derecho a la informacin requieren que cada rgano pblico identifique a
un funcionario central responsable de supervisar las obligaciones de ese rgano bajo la ley,
incluyendo recibir y procesar solicitudes. Esto asegura un puesto central de responsabilidad,
adems de un punto de acceso al pblico claro e identificable.
65
Notas
66
1.
Decreto Supremo No. 1.150 de 1980. El Artculo 8 fue enmendado por la Ley No. 20.050 de 2005.
2.
Claude Reyes y Otros v. Chile, 19 de septiembre de 2006, Serie C, No. 151. Ver el captulo sobre
Estndares y tendencias internacionales para un anlisis de este caso.
3.
La parte principal de este captulo usar el trmino rganos pblicos para hacer referencia al primer
conjunto de rganos pblicos definidos aqu, y las obligaciones expuestas en el captulo son aquellas
del cuerpo general de la Ley, y no las obligaciones especficas para el segundo conjunto de entidades
al que refieren las Disposiciones Transitorias.
4.
Ley que Protege al Funcionario que Denuncia Irregularidades y Faltas al Principio de Probidad.
Colombia
Colombia
Introduccin
El Artculo 74 de la Constitucin de Colombia de 1991 incluye una garanta general del
derecho de toda persona de acceder a documentos pblicos, al menos que los restrinja la ley.
La Constitucin tambin incluye varias disposiciones relacionadas. El Artculo 15 establece que
los individuos tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre ellos en los bancos de datos y en archivos de entidades pblicas y privadas,
conocido tambin como el derecho de Habeas Data. El Artculo 23 establece el derecho de toda
persona de presentar solicitudes respetuosas a las autoridades por razones de inters general o
particular y obtener respuesta pronta y pertinente (usualmente 15 das). El Artculo 112 protege
a los partidos y movimientos polticos que no participan en el gobierno (es decir, partidos de
oposicin), incluyendo su derecho de acceso a la informacin y a la documentacin oficial,
excepto cuando hay restricciones de ley. El Artculo 135(3) protege el derecho de cada comit
de la legislatura de solicitar la informacin que pueda necesitar al gobierno, aunque esto no se
extiende a informacin sobre instrucciones en materia diplomtica o sobre negociaciones de
carcter reservado (ver el Artculo 136(2)).
La Ley 57 de 1985, por la cual se ordena la difusin de los actos y documentos oficiales (Ley DI)
se public en el Diario Oficial el 12 de julio de 1985. Establece un derecho general de acceso a
la informacin en manos de las autoridades. Ya en 1888, en el primer Cdigo de organizacin
municipal y poltica de Colombia, los individuos tenan el derecho de solicitar informacin en
manos de las autoridades1. Este derecho tambin est reconocido en la Ley 594 de 2000, la Ley
general de archivos, en la cual el Artculo 27 establece que todos tienen el derecho de consultar
los documentos de los archivos pblicos, a menos que estn restringidos por ley.
En comparacin con otras leyes de derecho a la informacin, la Ley DI de Colombia es muy
breve, y no elabora sobre muchos asuntos que normalmente se incluyen en el mbito de estas
leyes, posiblemente porque fue el primer pas en Amrica Latina en adoptar una legislacin de
esta naturaleza. La debilidad ms significativa en este sentido es la no inclusin de medidas
promocionales, lo cual puede afectar seriamente su implementacin en la prctica. Las normas
procedimentales tambin son bastante limitadas, la Ley ni siquiera define lo que el trmino
informacin abarca y la definicin de entidades pblicas es de alcance bastante limitado. La Ley
no incluye ningn rgimen de excepciones, en su lugar, difiere de otras leyes en relacin con
este asunto clave. No hay disposiciones ni para quejas internas ni para apelaciones a una entidad
administrativa de supervisin independiente, ni proteccin para diseminaciones de buena fe. Sin
embargo, el Cdigo administrativo colombiano2 s establece algunas regulaciones y procedimientos
para apoyar la presuncin de publicidad de la Ley DI.
Por otra parte, la Ley s incluye algunas caractersticas positivas. Cuando las entidades pblicas no
respetan los plazos de respuesta a las solicitudes, deben proporcionar la informacin al solicitante,
y el incumplimiento con esto le costar al funcionario responsable el empleo. Parecera que
las cuotas slo aplican cuando se requiere reproducir un nmero considerable de pginas de
informacin. Y la Ley incluye obligaciones de publicacin proactiva relativamente extensas.
El Artculo 12 de la Ley DI establece que toda persona tiene el derecho de acceder a la informacin
contenida en los documentos en manos de entidades pblicas, y de solicitar copias de dichos
documentos, siempre y cuando no hayan sido declarados confidenciales por ley. sta es una
declaracin clara del derecho de acceso. La Ley no incluye ninguna declaracin de propsitos.
69
La Ley no incluye ninguna definicin de lo que constituye informacin. S hay, empero, una lista larga
de tipos de entidades pblicas cubiertas por la Ley, incluyendo el Fiscal General, los ministerios, los
departamentos administrativos, los gobiernos estatales, las alcaldas, los rganos administrativos
creados por asambleas departamentales, los consejos municipales, los establecimientos pblicos,
las empresas industriales o comerciales estatales, las sociedades de economa mixta en las que
ms del 50% del capital pertenece a entidades pblicas, cualquier otra entidad sobre la cual el
Contralor General tiene autoridad fiscal, y corporaciones de eleccin popular, cuyo papel es
supervisar las acciones de los gobernadores (Artculos 14 y 27). Esto parece limitarse a la rama
ejecutiva del gobierno, excluyendo las ramas legislativa y judicial, a excepcin de normas limitadas
de publicacin proactiva para la legislatura. Es posible que tampoco incluya algunas entidades
creadas por la Constitucin u otras leyes. S incluye empresas estatales, pero no necesariamente
entidades privadas que trabajan con contratos pblicos. Tambin excluye a entidades privadas
que llevan a cabo funciones pblicas sin recursos pblicos.
Queda claro en el Artculo 12 de la Ley que el derecho de acceso se extiende a cualquier persona,
y no solamente a ciudadanos.
La Ley DI es, en general, muy dbil en cuanto a normas procedimentales y muchos aspectos que
se consideran en otras leyes de derecho a la informacin estn ausentes en la colombiana.
70
De acuerdo al Artculo 15, la autoridad de otorgar acceso a la informacin debe recaer en el

titular de la entidad pblica, o un funcionario autorizado por ste, lo que sugiere que sta es
tambin la persona ante quien se deben hacer las solicitudes. De otra forma, la Ley no menciona
la forma en la que se deben hacer las solicitudes, y en particular no especifica qu informacin
se debe entregar como parte de una solicitud, si se requieren razones para las solicitudes, o si
las solicitudes se pueden hacer de forma electrnica, oral, etctera. La Ley s deja claro que las
solicitudes se pueden hacer de forma personal o por un representante legal acreditado. Estas
debilidades en el Ley DI se suplen, al menos en parte, por el Cdigo administrativo, como fue
desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
De acuerdo al Artculo 25, las respuestas a las solicitudes se deben proporcionar dentro de diez das.
En el caso de que no se cumpla con este plazo, la Ley supone que la solicitud ha sido aprobada y la
informacin debe proporcionarse en un plazo de tres das ms. sta es una disposicin progresista
que presionar a los funcionarios a cumplir con el plazo. Incluso, cualquier funcionario que se
niega a proporcionar la informacin en estos casos ser sancionado con la prdida del empleo.
Adems, la Corte Constitucional ha subrayado la obligacin de dar respuesta a las solicitudes de
informacin, que no se pueden responder con silencio. El Artculo 23 establece que las solicitudes
de periodistas que trabajan para los medios masivos tendrn prioridad.
La Ley no incluye ninguna disposicin en relacin con la transferencia de solicitudes o consultas
con terceros que proporcionaron la informacin solicitada, aunque esto se trata en el Artculo 33
del Cdigo administrativo. El Artculo 25 de la Ley DI implica que al menos un aviso bsico, es
decir, el hecho de que la solicitud se ha negado, se debe proporcionar cuando ste sea el caso. El
Artculo 21 considera incluso que cualquier negacin de acceso debe estar motivada, indicando
las disposiciones legales en las que se basa la negacin, una norma de aviso ms completo,
aunque no hay requisito de que se informe a los solicitantes de su derecho de apelar contra tales
negaciones.
La Ley no dispone especficamente que existan distintas formas de acceso, aunque el Artculo
15 s hace referencia tanto a la idea de revisar la informacin en persona como la recepcin de
copias de los documentos. De hecho, el Artculo 16 requiere que cualquier consulta se lleve a cabo
durante horas de oficina y si es necesario, en presencia de un funcionario, aunque no queda
claro por qu puede ser necesario.
Colombia
Las disposiciones acerca de cuotas son un tanto confusas. El Artculo 17 permite que las
entidades pblicas cobren por la expedicin de copias cuando la cantidad de copias lo hace
necesario, implicando que las solicitudes menores sern gratuitas. La cuota ser impuesta por
el funcionario con la autoridad de proporcionar la informacin, pero no puede ser mayor al
costo de reproduccin. Segn el Artculo 18, cuando la entidad pblica no puede reproducir los
documentos, o el solicitante considera la cuota demasiado alta, el titular de la entidad puede
seleccionar el lugar donde se harn las copias, y el costo ser pagado por el solicitante.
No queda claro qu nmero de copias puede desatar el requisito de necesidad del Artculo 17 o
por qu el costo de reproduccin sera significativamente distinto en una entidad pblica que en
otro lugar. Tambin parece anmalo y posiblemente problemtico que el titular de la entidad elija
la locacin alterna para las copias si se espera que el solicitante las pague. Un sistema mejor sera
fijar la cuota de forma central para todas las entidades pblicas y cobrar esta cuota por las copias.
La norma tampoco proporciona dispensas de las cuotas para solicitantes pobres o solicitudes en
el inters pblico.
Deber de publicar
Las normas sobre la publicacin proactiva estn relativamente bien desarrolladas, en unos 11
artculos. La forma general de diseminar la informacin prevista por la Ley es mediante boletines
o gacetas oficiales. El Artculo 1 establece que, en general, la nacin, los departamentos y los
municipios deben incluir, en sus gacetas oficiales respectivas, cualquier informacin que el pblico
debe saber sobre el manejo de asuntos pblicos o para mantener control efectivo sobre las
actividades de los funcionarios, y cualquier otra cosa que se requiera publicar por ley para tener
efectos legales. El Artculo 2 detalla una lista de categoras de informacin que debe publicarse,
adems, en el Diario Oficial, incluyendo las leyes adoptadas por el Congreso Nacional, los decretos
gubernamentales, las resoluciones ejecutivas, los contratos que la ley requiere que se publiquen,
y los actos de otras entidades pblicas o entidades delegadas que crean situaciones objetivas de
inters general.
De acuerdo al Artculo 5, cada departamento debe emitir un boletn o gaceta que contraiga, entre
otras cosas, las ordenanzas de la asamblea departamental, los actos de la asamblea y el consejo
directivo relacionados con la ejecucin del presupuesto y el manejo del personal, los decretos
y las resoluciones del gobernador los contratos, cuando lo requieren las normas fiscales, y los
actos de varias entidades que crean situaciones legales objetivas de inters general. El Artculo
4 requiere que estos boletines o gacetas se publiquen al menos una vez al mes. La entidad
responsable de estas publicaciones decidir la cantidad de copias que se necesitan, tomando en
cuenta la necesidad de distribucin gratuita a las oficinas pblicas, las universidades, los medios,
las entidades profesionales y las asociaciones (Artculo 11).
El Artculo 3 establece que, cuando el volumen de la informacin lo requiera, el gobierno puede
autorizar la publicacin de boletines o gacetas adicionales para publicitar los actos de ministros,
departamentos administrativos y entidades dependientes. Sin embargo, el Diario Oficial seguir
conteniendo las actas firmadas o autorizadas por el Presidente. De acuerdo al Artculo 10, Consejos
Jurisdiccionales y Comisarios pueden solicitar la publicacin de boletines o gacetas adicionales
para publicitar la informacin relacionada con su trabajo. El Artculo 6 tambin permite que las
asambleas hagan otras publicaciones. Ninguna de estas publicaciones reemplaza los informes
anuales de las asambleas departamentales (Artculo 7).
Segn el Artculo 28, las Memorias del Congreso publicarn los actos de las autoridades que
manejan el presupuesto para la rama legislativa, adems de la informacin acerca del manejo de
su personal.
71
Aparte del Artculo 11, relacionado con el nmero de copias, la Ley no hace referencia al asunto
de la diseminacin de esta informacin. Tampoco construye un sistema para aumentar la cantidad
de informacin sujeta a publicacin proactiva con el tiempo. De hecho, la dependencia de
publicaciones fsicas, particularmente boletines y gacetas, hace que el sistema se pierda de las
ventajas de la publicacin por Internet. Sin embargo, desde 2002, el gobierno ha, gradualmente,
puesto en prctica una estrategia de gobierno electrnico que ha mejorado la cantidad de
informacin pblica disponible en lnea, al menos en cuanto a la rama ejecutiva se refiere.
Excepciones
El rgimen de excepciones en la Ley DI no es muy claro. El Artculo 12, que expone el derecho
bsico de acceso, sugiere que se limita a los documentos que no se han decretado confidenciales
por la ley o la Constitucin, o que tienen relacin con la seguridad o la defensa nacionales. No
hay ninguna otra lista de excepciones en la Ley, lo que hace pensar que sencillamente difiere esta
cuestin a otras leyes en lugar de lidiar con ella directamente.
El Artculo 13, como qued modificado por el Artculo 28 de la Ley 594 de 2000, decreta que la
confidencialidad slo dura 30 aos, despus de lo cual los documentos se consideran histricos
y deben ponerse a disposicin. ste es un plazo largo de confidencialidad, en particular para
la informacin relativamente menos sensible. Cuando la informacin ya se ha publicado, se le
informar al solicitante la fecha y el lugar de la publicacin; si la publicacin ya no se consigue,
la solicitud se tratar de forma normal (Artculo 22). Este es un aspecto positivo de una norma
comn en otras cuestiones, que debe asegurar que los solicitantes puedan encontrar la
informacin que buscan.
72
Una buena cantidad de artculos limita el alcance de las excepciones. El Artculo 19 decreta que
las investigaciones administrativas no se considerarn confidenciales, con la provisin de que,
al responder a cualquier solicitud de este tipo de documento, se incluir cualquier informacin
proporcionada por quienes han sido acusados de cometer la falta. De hecho, si un documento
en particular es confidencial, el resto del archivo o el caso seguir a disposicin, una especie
de clusula de divisibilidad limitada. La Ley, sin embargo, no incluye ninguna otra clusula de
divisibilidad. De acuerdo al Artculo 20, la confidencialidad no aplicar cuando otros funcionarios
solicitan informacin relacionada con su trabajo, si bien en funcionario solicitante respetar la
confidencialidad y no compartir la informacin.
Este rgimen de excepciones es problemtico, en particular porque no incluye una lista de
excepciones, y defiere la cuestin a otras leyes, las cuales, presuntamente, no proporcionan el tipo
de limitaciones sobre las excepciones que usualmente se encuentran en otras leyes de derecho
a la informacin, particularmente la restriccin de las excepciones a casos en los que hay riesgo
de dao a intereses protegidos y la aplicacin de una invalidacin a favor del inters pblico para
que la informacin que opera en el inters pblico general siga disponible. Al mismo tiempo, la
Corte Constitucional colombiana ha emitido varios fallos ordenando la publicacin de informacin
negada con base en la seguridad nacional3.
Apelaciones
La ley DI incluye slo una previsin relativa a las apelaciones, en el Artculo 21, que permite las
apelaciones ante la Corte de Disputas Administrativas que tenga jurisdiccin sobre el territorio
donde se encuentran los documentos. El funcionario que maneja las solicitudes enviar los
documentos relevantes a la Corte, que decidir el caso dentro de diez das laborales, sin incluir el
tiempo que toman en llegar a la corte los documentos en cuestin.
Colombia
ste es un rgimen muy limitado de apelaciones, en particular porque no prev una entidad
administrativa independiente de supervisin, como las que exigen las leyes de derecho a
la informacin con mejores prcticas. Dichas entidades de supervisin han demostrado ser
importantes para asegurar la implementacin adecuada de las leyes de derecho a la informacin,
dados los costos prohibitivos y el tiempo que conlleva el llevar las apelaciones sobre la informacin
a los juzgados.
El Artculo 29 decreta que el incumplimiento o la violacin de cualquiera de las previsiones de
la Ley se considerar como mala conducta y ser sancionado con la destitucin. El Artculo 25,
como ya se mencion, decreta que los funcionarios sern removidos de su cargo por no aplicar las
normas relacionadas con el rompimiento de los plazos para responder a las solicitudes.
stas son previsiones razonables de sanciones, aunque estn un tanto limitadas, basado en el
hecho de que la Ley misma est tambin limitada (es decir, no detalla tantas obligaciones como
lo hara una ley de derecho a la informacin ms profunda). La Ley no proporciona proteccin
para diseminacin de informacin en buena fe, ya sea de acuerdo a la ley o para exponer malas
conductas (denunciantes).
La Ley DI no incluye medida promocional alguna, lo cual es una falla seria. La falta de este
tipo de disposiciones probablemente demostrar ser un obstculo serio para los esfuerzos de
implementacin de la Ley.
Notas
1.
Ley 4 de 1914.
2.
Decreto 1 de 1984.
3.
Ver decisin T-1025 de 2007, entre otras. Disponibles en: www.constitucional.gov.co.
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Ecuador
Ecuador
Introduccin
El Artculo 18(2) de la Constitucin de Ecuador de 2008 decreta que todos, ya sea de forma
individual o colectiva, tienen el derecho a acceder a la informacin en manos de entidades
pblicas o entidades privadas que reciben recursos del Estado o que llevan a cabo funciones
pblicas. Este derecho no ser limitado ms que por decreto de ley, y no se puede limitar en
absoluto en el contexto de violaciones a los derechos humanos. El Artculo 91 extiende accin
legal para proteger el derecho a la informacin cuando ste se ha denegado, por completo o en
parte, ya sea de forma explcita o informal. De acuerdo al Artculo 265, toda informacin acerca
de la formulacin, aprobacin e implementacin del presupuesto debe ser pblica y divulgarse
al pblico de forma proactiva por los medios adecuados.
La Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (Ley DI)1 se adopt en el 2004
para dar efecto al derecho a la informacin. En general, la Ley proporciona proteccin bastante
fuerte para el derecho a la informacin, aunque tiene algunos problemas importantes. Las
normas procedimentales son relativamente breves, y omiten varias normas que se encuentran
en la mayora de las leyes de derecho a la informacin, por ejemplo, acerca del aviso obligatorio
sobre la negacin de informacin, el derecho de estipular la forma en la que el solicitante
prefiere el acceso, y normas sobre la transferencia de solicitudes cuando esto es necesario.
En lugar de describir en detalle las excepciones al derecho a la informacin, la Ley DI hace
referencia a otras leyes sobre esto, por lo que deja vigente el rgimen anterior de secreto, que
no se ajusta a los estndares internacionales de apertura. La Ley tampoco considera la apelacin
a una entidad administrativa independiente de supervisin, aunque s requiere que la Oficina de
la Defensora Pblica proporcione apoyo para casos legales ante los tribunales.
La Ley tambin incluye varias medidas positivas, incluyendo un conjunto fuerte de objetivos,
un amplio alcance de aplicacin y considerables requerimientos de publicacin proactiva.
Intenta limitar la clasificacin indebida de la informacin al requerir que las entidades pblicas
proporcionen una lista de dicha informacin, que el Congreso Nacional revisar dos veces al
ao. Tambin prev un buen rgimen de sanciones para aquellos que obstruyen el acceso a la
informacin, aunque no apoya esto con protecciones para quienes divulgan informacin de
buena fe. Finalmente, incluye obligaciones muy progresistas de entrenamiento y educacin;
la primera aplica no slo a funcionarios sino a la sociedad civil, y la segunda se impone en
universidades y escuelas.
El derecho de acceso a la informacin en poder de las entidades pblicas se expone en el
Artculo 1 de la Ley DI, que estipula que ste es un un derecho de las personas que garantiza
el Estado. El Artculo 2 de la Ley establece objetivos que incluyen garantizar el derecho a la
informacin para cumplir con normas constitucionales y de leyes internacionales relacionadas
con la transparencia y la rendicin de cuentas, para promover la supervisin de la administracin
pblica y los recursos efectivizndose un verdadero control social, proteger la informacin
personal, democratizar la sociedad ecuatoriana y facilitar la participacin ciudadana en la
supervisin de la toma de decisiones pblicas. El Prembulo de la Ley expresa valores similares.
Estos objetivos se reafirman en el Artculo 4, que expone los principios que gobiernan la
aplicacin de la Ley, el primero de los cuales declara que la informacin pblica pertenece a los
ciudadanos. Otros principios son que el ejercicio del poder y de los recursos pblicos est sujeto
77
al principio de apertura y que la transparencia es una forma de promover la participacin en

la toma de decisiones y la rendicin de cuentas al pblico. El Artculo 4 tambin contiene un
principio interpretativo, que declara que aquellos responsables de interpretar la Ley, a la que
hace referencia como una Ley Orgnica, deben hacerlo de la manera ms favorable para
el ejercicio de los derechos que garantiza.
En su conjunto, stos son un grupo fuerte de objetivos que deben proporcionar una slida
base interpretativa para la Ley. Es alentador que hacen referencia explcita al asunto de la
interpretacin, y por lo tanto dan una direccin concreta en cuanto a cmo deben ser usados.
La informacin pblica se define en el Artculo 5 como todo documento en cualquier formato,
que se encuentre en poder de las instituciones pblicas reguladas bajo esta Ley, ya sea que
esos documentos hayan sido creados u obtenidos por ellas, o estn bajo su responsabilidad, o
se produjeron usando recursos estatales. sta es una definicin muy amplia, que debe capturar
no slo la informacin en poder de las entidades pblicas, sino tambin informacin en poder
de otros para estas entidades. Aunque el trmino pblica se usa a lo largo de toda la Ley frente
a informacin, simplemente significa informacin en poder de las entidades pblicas; no es,
por lo tanto, un trmino que califica el alcance de la informacin cubierta.
78
El Artculo 3 define el alcance de la ley en trminos de las entidades cubiertas como incluyendo
las instituciones que el Artculo 118 de la Constitucin2 define como componentes del sector
pblico y las instituciones descritas en el Artculo 1 de la Ley, as como una lista de otras entidades
que incluye: personas legales cuyas acciones se relacionan exclusivamente con el manejo de
recursos del Estado; entidades privadas, incluyendo empresas, fundaciones y organizaciones no
gubernamentales, al grado en el que estn encargadas de proporcionar o administrar bienes
o servicios pblicos, o que tienen acuerdos o contratos con entidades pblicas que sirven fines
pblicos; entidades privadas que llevan a cabo funciones pblicas o que reciben fondos pblicos,
al grado de esta conexin pblica; y otras personas legales privadas que poseen informacin
pblica. El Artculo 3 acota que el acceso a la informacin en manos de representantes electos
estar gobernado por la Constitucin y la ley orgnica que los regula. El Artculo 1, por su parte,
refiere a entidades que tengan participacin del Estado o sean concesionarios de ste, de
acuerdo a la ley orgnica que regula al Contralor del Estado; las organizaciones de empleados
del Estado y servidores pblicos; y las entidades de educacin superior y ONGs que reciben
apoyo del Estado. De acuerdo al Artculo 16, los partidos polticos tienen la obligacin de
publicar sus informes anuales, que contienen informacin detallada sobre el uso de los recursos
asignados a ellos.
El Artculo 118 de la Constitucin hace referencia a todas las instituciones legislativas, ejecutivas
y judiciales, las entidades electorales, las entidades que ejercen control y que regulan, y las
entidades creadas por la Constitucin o por ley con el propsito de ejercitar el poder pblico,
proporcionar servicios pblicos o promover el desarrollo econmico.
En su conjunto, sta parecera una definicin muy amplia, que cubre a todas las entidades que
se pueden considerar ligadas de cualquier forma con el sector pblico o con el suministro de
bienes pblicos.
Como ya se mencion, el Artculo 1 decreta que el acceso a la informacin es un derecho
de las personas. Aunque el Artculo 4 s hace referencia a los ciudadanos, no parecera
que el derecho estuviera limitado por ello. El Artculo 19, que prev la interposicin de las
solicitudes de informacin, hace referencia sencillamente a una parte que desea acceder a la
informacin pblica.
Ecuador
La Ley DI contiene normas muy breves sobre el proceso de las solicitudes. El Artculo 19 decreta
que las solicitudes de informacin deben dirigirse por escrito al titular de la entidad pblica en
cuestin y contener la identidad del solicitante y la ubicacin de la informacin, que, suponemos,
quiere decir una descripcin de la informacin. Sera preferible especificar de forma clara que las
solicitudes pueden hacerse de forma electrnica e, idealmente, de forma oral. La Ley no requiere
que las entidades pblicas proporcionen asistencia a los solicitantes, an cuando stos sean
discapacitados o analfabetos, contrario a mejores prcticas en otros pases. Tampoco decreta
especficamente que los solicitantes tienen que dar razones para sus solicitudes, aunque esto
debe entenderse de los principios y objetivos de la Ley, mencionados arriba.
El Artculo 20 estipula que el derecho a la informacin no impone la obligacin de que las
entidades pblicas tengan que crear o producir informacin que no poseen. Cuando ste es el
caso, la entidad pblica informar al solicitante de este hecho por escrito. ste es el caso de la
mayora de las leyes de derecho a la informacin.
Sin embargo el Artculo 20 contina, y declara que el derecho a la informacin no otorga a los
solicitantes el derecho a exigir que las entidades pblicas efecten evaluaciones o anlisis de la
informacin que posean, compilen o recolecten informacin que est en distintas partes de la
entidad o en otras entidades, o proporcionar resmenes, cifras estadsticas o ndices. Esto es
ms controvertido que la norma sobre la no creacin de informacin, y parece reflejar un enfoque
conservador a este asunto difcil de lo que se debe exigir que las entidades pblicas hagan para
responder a las solicitudes. La mayora de las leyes de derecho a la informacin s requieren que
las entidades pblicas recolecten la informacin que est repartida en varios documentos, aunque
no todas, y algunas prevn que el solicitante pague el costo de esto cuando lleva mucho tiempo.
Las leyes con las mejores prcticas tambin requieren que las entidades pblicas lleven a cabo
procesos automatizados relacionados con la informacin, como extraer informacin de las bases
de datos.
El Artculo 9 decreta que las solicitudes deben recibir respuesta dentro de diez das, los cuales
pueden extenderse otros cinco das por causas debidamente justificadas, siempre y cuando el
solicitante sea notificado. ste es un plazo corto pero adecuado para responder a las solicitudes,
sin embargo sera preferible que se impusieran condiciones en las razones para justificar las
extensiones. Idealmente, se deberan establecer plazos an ms cortos para solicitudes urgentes,
por ejemplo, cuando la informacin se requiere para defender un derecho humano o proteger la
vida o la libertad.
La Ley no menciona varios asuntos procedimentales que la mayora de las leyes de derecho a la
informacin manejan, como la transferencia de solicitudes cuando la informacin est en manos
de otra entidad pblica, el derecho de terceros interesados en argumentar por qu la informacin
no se debe divulgar, el aviso que debe hacerse a los ciudadanos de que sus solicitudes han sido
negadas, y el asunto de si los solicitantes tienen el derecho de especificar la forma en la que les
gustara recibir la informacin.
El Artculo 4(b) s decreta que el acceso a la informacin pblica ser, generalmente, gratuito,
aparte del costo de reproduccin, el cual ser regulado por las normas de esta Ley. La Ley,
sin embargo, no incluye otras normas en relacin con las cuotas. Es grato que el acceso a la
informacin se considere gratuito, pero sera preferible que la ley tuviera ms detalles acerca
de los costos que pueden cobrarse por la reproduccin de documentos. En particular, sera til
especificar que una entidad central es responsable de fijar las tarifas que deben seguir todas las
dems instituciones pblicas.
Idealmente, tambin se consideraran en la Ley dispensas de las cuotas para solicitantes de bajos
recursos y solicitudes en el inters pblico.
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Deber de publicar
La previsin principal sobre publicacin proactiva est en el Artculo 7, que exige publicacin
proactiva en los sitios Web de las entidades pblicas, as como mediante los medios necesarios,
de una larga lista de categoras de informacin. Esta informacin deber organizarse por tema,
tipo de documento o de forma cronolgica, para que pueda ser de fcil acceso.
Las categoras incluyen: informacin estructural sobre la entidad, como su estructura orgnica,
base legal, regulaciones y procedimientos internos, metas y objetivos, planes y programas actuales;
el directorio completo del personal de la entidad, junto con sus sueldos e ingresos y prestaciones
adicionales, y los contratos colectivos en ejecucin en la entidad; los servicios que ofrece y como
obtener acceso a ellos, junto con los formatos y procedimientos de solicitud; informacin financiera,
incluyendo informacin completa sobre el presupuesto anual de la entidad, sus ingresos, sus
gastos y los resultados de cada lnea presupuestaria, los contratos de crdito, gastos en viticos e
informes de trabajo, y los resultados de auditoras internas y hechas por el gobierno; informacin
detallada precontractual y contractual para cualquier trabajo suministrado, as como informacin
acerca de empresas que han roto contratos; sus mecanismos de rendicin de cuentas; y el nombre
y la forma de contacto del funcionario de informacin. Todas las entidades pblicas tambin
deben publicar, dos veces al ao, por tema, un ndice de todos los archivos que han clasificado
como confidenciales (Artculo 18).
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El Artculo 7 tambin decreta algunas obligaciones especficas para ciertas instituciones pblicas.
La Funcin Judicial, el Tribunal Constitucional y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
divulgarn los textos completos de todas las resoluciones y reportes adoptados. El Banco
Central tambin dar a conocer los indicadores y cualquier otra informacin relevante de su
competencia de forma que sea fcilmente comprensible para ciudadanos comunes, mientras
que las organizaciones seccionales informarn a los ciudadanos, de forma oportuna, sobre las
resoluciones que adoptan mediante la publicacin de los actos de sus respectivas sesiones,
adems de sus planes para el desarrollo local.
Otros artculos exponen obligaciones dirigidas a instituciones pblicas especficas. El Congreso
Nacional proporcionar, de forma actualizada, en su sitio Web, el texto completo de todos los
proyectos de leyes que se le presentan, indicando qu Comisin Permanente Especializada es
responsable por ellos, y los nombres de los auspiciantes de los mismos (Artculo 14). De acuerdo
al Artculo 15, el Tribunal Supremo Electoral publicar los montos recibidos y gastados en cada
campaa electoral dentro de 60 das de su recepcin de los informes de gastos electorales. Los
partidos polticos deben, como se mencion, publicar de forma electrnica sus reportes anuales con
informacin sobre su uso de recursos pblicos (Artculo 16).
Finalmente, de acuerdo a la Disposicin Transitoria Segunda, las entidades pblicas deben,
dentro de un ao despus de entrar en vigencia la Ley, crear portales en Internet para facilitar la
publicacin proactiva.
Estas son normas de publicacin proactiva extensas y progresistas. Al mismo tiempo, hay, tal vez,
una dependencia excesiva de la difusin en lnea, al detrimento de otras formas de diseminacin,
que aseguraran que al menos cierta informacin clave llegue a las comunidades para las cuales
es de particular importancia. Tambin se debe considerar dar un plazo apropiado para que las
entidades pblicas puedan cumplir con estas obligaciones de publicacin proactiva, ya que es
probablemente poco realista esperar que puedan cumplir con estas obligaciones de inmediato.
Excepciones
La Ley DI no incluye una lista completa de excepciones al derecho de acceso, ya que deja esto,
bsicamente, a otras leyes (Artculo 17(b)). De acuerdo a la Disposicin Transitoria Cuarta, la
Ecuador
informacin que no puede ser clasificada ni por la Ley DI ni por otras leyes debe ser desclasificada
dentro de un plazo de dos meses desde que la Ley DI entra en vigor. Aunque sta es una norma
positiva, no hay ningn requerimiento de que las excepciones incluyan una prueba de dao, ni
previsiones para excepciones en casos de inters pblico. La Ley tampoco considera la divisibilidad,
que permite que cuando parte de un documento sea confidencial, el resto se pueda divulgar.
La dependencia de las normas de secreto de otras leyes es un aspecto desafortunado de la Ley
DI, el cual afecta gravemente su efectividad. Bsicamente, deja como est el sistema de secreto
constante, y no impone sobre ste los estndares modernos de apertura que son necesarios para
el acceso como un derecho humano fundamental.
El Artculo 18 de la Ley, al menos, s impone algunos lmites a la clasificacin de la informacin. No
se puede clasificar un documento despus de que se le haya solicitado. En general, la informacin
permanecer clasificada por un plazo de 15 aos a partir de la fecha de clasificacin, o por un
plazo ms corto si las razones que causaron la clasificacin en primer lugar dejan de existir. Al
mismo tiempo, la clasificacin se puede extender cuando las causas subyacentes sigan siendo
relevantes. Sin embargo, el Congreso Nacional, mediante voto de una mayora absoluta de sus
miembros, puede desclasificar la informacin. El Consejo Nacional de Seguridad ser responsable
de las normas sobre la clasificacin de la informacin relacionada con la seguridad nacional, y slo
el mismo Consejo puede desclasificarla.
Son bienvenidos los lmites a los plazos de clasificacin, aunque stas son normas dbiles a
comparacin de las que se encuentran en muchas leyes de derecho a la informacin. Quince aos
es un perodo bastante largo para la clasificacin en general, y puede ser extendido, al parecer de
forma indefinida. Requerir un voto de mayora absoluta de los miembros del Congreso Nacional es
una barrera extremadamente alta para desclasificar la informacin. Sera preferible que una entidad
de supervisin administrativa tambin pudiera llevar a cabo esta funcin.
Como se mencion anteriormente, todas las entidades pblicas deben proporcionar, semestralmente,
una lista de archivos clasificados, por tema, y esta lista no puede, en s, ser considerada confidencial
(Artculo 18). De acuerdo a la Disposicin Transitoria Cuarta, esto debe hacerse cuando mucho seis
meses despus de que la Ley entre en vigencia. sta es una medida positiva que permitir que el
pblico conozca el grado de clasificacin, para que puedan tomar medidas para lidiar con cualquier
anomala que perciban.
El Artculo 17 prev la clasificacin, con bases, por parte del Consejo Nacional de Seguridad, por
razones de defensa nacional, en conformidad con el Artculo 81(3) de la Constitucin, que a su
vez hace referencia a las leyes de defensa nacional y secreto. Proporciona una lista de cuatro tipos
de dicha informacin, particularmente:

Planes y rdenes para la defensa, movilizacin, operaciones especiales, y bases e

instalaciones militares.
Informacin sobre inteligencia, en particular planes, operaciones e informes de inteligencia,
e inteligencia contra-militar.
Informacin sobre la localizacin de armamentos, a menos que el secreto,
en este aspecto, pueda causar peligro al pblico.
Los fondos asignados para propsitos de defensa nacional.
De acuerdo al Artculo 6, ninguna informacin personal est sujeta a la divulgacin, incluyendo

informacin derivada de los derechos muy personales y fundamentales del individuo, incluyendo
aquellos en los Artculos 23 y 24 de la Constitucin, que proporciona una larga lista de derechos
garantizados.
Aunque la lista de ejemplos de informacin de seguridad nacional en el Artculo 17 probablemente
tiene la intensin de estrechar el alcance de esta excepcin, que de otra forma es extremadamente
amplia en potencia, sigue siendo de naturaleza bastante extensa. La inclusin en la lista de todos
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los fondos asignados a la defensa nacional es particularmente problemtica. Sera preferible que la
Ley limitara la clasificacin con bases en la seguridad nacional a la informacin cuyo conocimiento
podra causar un riesgo severo de dao sustancial a la seguridad nacional, y sujetarla a una
excepcin por inters pblico.
Tambin resulta problemtico que el Artculo 6 excluye toda la informacin personal del alcance
de la Ley, aunque no queda claro en la forma en la que est escrita si toda la informacin personal
est cubierta, o slo la informacin relacionada a los derechos personales y fundamentales.
En lugar de esto, la privacidad debera considerarse una excepcin a la presuncin general de
apertura (es decir, en vez de ser excluida de la misma), y slo debe estar exenta la informacin
cuyo conocimiento daara un inters de privacidad.
Apelaciones
La Ley DI no considera una apelacin interna a una autoridad mayor dentro de la entidad
pblica cuando se ha negado una solicitud de informacin. Tampoco prev la apelacin ante una
entidad administrativa independiente. El primer proceso es una forma til de tratar con muchos
rechazos de solicitudes de informacin, ya que los funcionaros de mayor rango tienen, a menudo,
la confianza y la autoridad para soltar la informacin que sus subordinados han negado. La
experiencia en otros pases ha mostrado que el derecho de apelar ante una entidad administrativa
de supervisin independiente es esencial para la implantacin del derecho a la informacin.
Aunque una apelacin ante los tribunales es til, es, sencillamente, demasiado cara y requiere
mucho tiempo para la mayora de los solicitantes.
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El Artculo 11(f) de la Ley prev en general que la Defensora del Pueblo tiene la responsabilidad de
promover, ya sea por peticin o por iniciativa propia, acciones legales para promover el derecho a
la informacin cuando ste ha sido negado. El Artculo 13 complementa lo anterior, decretando
que cuando un ciudadano demuestra que hay problemas con la informacin proporcionada en el
sitio Web de una institucin pblica, puede exigir que se corrijan, y cualquier negacin de hacerlo
puede generar una apelacin para que intervenga la Defensora del Pueblo.
El Artculo 22 prev que, sin prejuicio de cualquier accin ante el Tribunal Constitucional,
cualquier persona a quien se le haya negado el acceso a la informacin, de forma explcita o
no, o a quien se le haya proporcionado informacin incompleta, alterada o falsa, puede apelar
(ingresar un recurso de acceso a la informacin) ante cualquier tribunal civil. La solicitud
de revisin debe contener la identidad del solicitante, los argumentos fcticos y legales que
soportan el reclamo, los detalles de contacto de la entidad pblica que neg el acceso y la
naturaleza del reclamo legal.
El tribunal deber aceptar el caso dentro de 48 horas, cuando no haya razn para un retraso y, el
mismo da que se ingresa la apelacin, convocar a las partes a una audiencia pblica, que deber
sostenerse dentro de 24 horas. La decisin debe darse a conocer dos das despus de la audiencia,
an si la entidad pblica no se presenta. Las bases para la negacin deben comprobarse con
una referencia al ndice de informacin clasificada y, si esto es justificado, el juez sostendr la
negacin. De no ser as, el juez exigir que a informacin se proporcione al solicitante en 24 horas,
sujeto a cualquier apelacin por la entidad pblica al Tribunal Constitucional.
Cuando el juez considera que hay riesgo sobre la seguridad de la informacin sujeta a apelacin,
puede ordenar que se coloquen sellos en la informacin y/o una requisicin, verificacin o
reproduccin de la informacin.
La decisin del juez podr, dentro de tres das laborales, ser apelada ante el Tribunal Constitucional,
que decidir sobre el asunto dentro de 90 das (Disposicin General). La decisin del Tribunal
Constitucional sobre el asunto ser final.
Ecuador
El Artculo 10 decreta de forma general que aquellos que son responsables de administrar o
manejar la informacin tendrn la responsabilidad administrativa, civil y/o penal, junto con la
entidad pblica, de cualquier accin u omisin que resulte en ocultar, alterar, perder o destruir
documentos. Esto se complementa en el Artculo 18, que decreta que, hacer pblica informacin
clasificada antes del vencimiento de su plazo en violacin de las reglas expuestas en el artculo
llevar a responsabilidad administrativa, civil y/o penal. El Artculo 6, por su parte, prev que el uso
o la divulgacin ilegal de informacin personal conllevarn las acciones legales pertinentes. De
la misma forma, el Artculo 21 decreta que la negacin del acceso a la informacin o la falta de
respuesta a una solicitud dentro del plazo estipulado conllevarn a responsabilidad administrativa,
judicial y constitucional, con las sanciones previstas por la Ley.
El Artculo 23 estipula sanciones para los funcionarios que niegan la informacin de manera
ilegal, lo cual incluye la negacin total o parcial del acceso, alterar la informacin o proporcionar
informacin falsa. La sancin depender de la gravedad de la falta y, sin prejuicio a responsabilidad
civil o penal alguna, conducir a una multa equivalente a un mes de sueldo, la suspensin de
deberes durante 30 das calendario sin paga o la remocin del puesto, cuando el funcionario
persiste en negar la informacin. Dicha remocin no absuelve a la entidad pblica de cumplir
con cualquier obligacin de proporcionar acceso a la informacin. Las sanciones se impondrn
una vez que haya concluido el proceso de apelacin. Los representantes legales de las entidades
pblicas que obstaculicen o se nieguen a cumplir con las resoluciones judiciales en este sentido
sern multados $100-$500 por da, pagaderos al juez del tribunal, nuevamente, sin prejuicio a
cualquier responsabilidad civil o penal.
stas son medidas gratas, que debern lograr bastante para prevenir las actividades que obstruyen
el derecho por parte de las entidades pblicas. Las sanciones escalonadas para violaciones de
las obligaciones de apertura son particularmente bienvenidas. Es, sin embargo, desafortunado
que la Ley considere sanciones para aquellos que proporcionan informacin clasificada. Si bien,
en ltima instancia, esto es apropiado cuando las excepciones son consistentes con la prueba
tripartita, al mismo tiempo, manda un mensaje desafortunado a los funcionarios de que no se
tolerarn errores en la aplicacin de la ley, y es probable que esto contine la cultura de secreto.
Desafortunadamente, la Ley DI no proporciona proteccin para los funcionarios que dan a conocer
informacin de buena fe. Es importante superar las prcticas histricas de operar en secreto y dar
a los funcionarios la confianza de soltar la informacin de acuerdo a la nueva ley. La Ley tampoco
proporciona proteccin para aquellos que dan a conocer informacin sobre mala conducta
(delatores), siempre y cuando hayan actuado en buena fe, lo cual tambin es importante para
promover el flujo de informacin en el inters pblico.
El Artculo 9 decreta de forma general que el titular de cada entidad pblica es responsable de
asegurar que dicha entidad cumpla con sus obligaciones de apertura. La Ley, sin embargo, no
requiere especficamente que las entidades pblicas nombren a oficiales de informacin, quienes
seran responsables de recibir y procesar las solicitudes de informacin. ste es un enfoque til
que asegura que aquellos que desean hacer solicitudes de informacin tienen un lugar central
para hacerlo.
La Defensora del Pueblo tiene la responsabilidad general de promover y supervisar el derecho a
la informacin, incluyendo la supervisin del cumplimiento de las obligaciones por parte de las
entidades pblicas. Esto incluye obligaciones especficas, incluyendo asegurar que la informacin
se archive de acuerdo con las normas de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, preparar un
83
informe de evaluacin nacional sobre la publicacin proactiva de informacin por parte de las
entidades pblicas de forma anual, basado en sus sitios Web y otros sistemas de distribucin de
informacin, e informar al Congreso Nacional, de forma semestral, sobre el ndice de informacin
clasificada (Artculo 11). La Ley, sin embargo, no impone la obligacin de que esta institucin
promueva un mayor conocimiento por parte del pblico de la nueva ley ni de los derechos que
establece, o de publicar un manual para el pblico sobre cmo usar la ley.
El Artculo 10 decreta de forma general que las entidades pblicas deben asegurar que sus registros
se mantengan en buenas condiciones, para asegurar que puedan cumplir con sus obligaciones de
derecho a la informacin, incluyendo el establecimiento de normas tcnicas para el manejo de
informacin. La Ley del Sistema Nacional de Archivos regular los plazos que se deben conservar
los documentos, y la preservacin de la informacin confidencial. La Ley del Sistema Nacional
de Archivos se enmendar, dentro de 180 das de vigencia de la Ley DI, para armonizar con sus
disposiciones y sus normas sobre el derecho a al informacin (Disposiciones Transitorias, Sexta).
Si bien estas disposiciones son bienvenidas, sera preferible que se constituyera un sistema
central para asegurar que se establezcan y cumplan con los estndares mnimos de manejo de
informacin. Una entidad central podra tener la responsabilidad de imponer dichos estndares y
el poder de exigir que todas las entidades pblicas se adhieran a ellos.
84
El Artculo 8 trata con la necesidad de programas educativos y de entrenamiento. Requiere

que las entidades pblicas lleven a cabo, dentro de sus capacidades financieras, programas de
entrenamiento y promocionales, dirigidos tanto a su personal como a las organizaciones de la
sociedad civil, con la idea de promover ms y mejor participacin ciudadana. El Sistema Nacional
de Archivos estar a cargo de entrenar a los funcionarios pblicos (Disposiciones Transitorias,
Sexta). El Artculo 8 tambin requiere que las universidades y otras instituciones educativas,
incluyendo escuelas, integren material sobre el derecho a la informacin y habeas data a sus
currculos. stas son previsiones progresistas, en particular respecto a los amplios esfuerzos para
educar al pblico.
Todas las entidades pblicas deben hacer informes anuales ante la Defensora del Pueblo sobre su
cumplimiento con las obligaciones dispuestas en la Ley. Estos informes deben incluir informacin
acerca de las actividades que se llevaron a cabo en el ao, informacin detallada sobre las solicitudes
y cmo se manejaron, y un reporte actualizado sobre el ndice de informacin clasificada (Artculo
12). No hay, sin embargo, ninguna previsin que requiera un informe central de la Defensora del
Pueblo ante el Congreso Nacional sobre las actividades que se llevaron a cabo para implementar
la ley y el progreso general en esta rea aunque, como ya se mencion, s se requiere un reporte
semestral sobre el ndice de informacin clasificada. Un informe ms amplio le dara al Congreso
la oportunidad de revisar el progreso general en la implementacin de la Ley de forma regular,
para asegurar que reciba la atencin adecuada y que los esfuerzos de reforma se promuevan con
el tiempo.
Notas
1.
Ley 34 de 2004, publicada en el Registro Oficial el 18 de mayo de 2004.
2.
Referencias en la Ley DI son a la Constitucin Poltica de 1998. Ecuador adopt una nueva Constitucin
Poltica en septiembre de 2008.
Guatemala
Guatemala
Introduccin
La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala de 1985, en su enmienda, no garantiza de
forma especfica el derecho a la informacin. El Artculo 35 s considera una garanta general del
derecho de expresin, por cualquier medio, sin censura ni licencia previa, aunque cualquier falta
de respeto a la vida privada o la moral podr sancionarse de acuerdo a la ley.
La Ley de Acceso a la Informacin Pblica de Guatemala (Ley DI) se adopt en 2008 para dar efecto
al derecho a la informacin1. Es un ejemplo de legislacin muy progresista que, si se implementa
correctamente, deber proporcionar una base muy fuerte para el ejercicio del derecho a la informacin.
Hay algunos problemas, incluyendo el hecho de que en lugar de incluir un rgimen completo en
la Ley DI, difiere el asunto a las reglas de secreto en otras leyes, preservando el rgimen de secreto
constante. Adems, impone una prohibicin completa al acceso a la informacin personal, en lugar
de sujetarla a una prueba de dao y una invalidacin por inters pblico segn una evaluacin
al momento de la solicitud, y permite que los terceros tengan poder de veto sobre la apertura de
la informacin comercial que ellos proporcionan. Tampoco prev un proceso de apelacin a una
entidad administrativa independiente de supervisin o proteccin para aquellos que dan a conocer
informacin de buena fe en seguimiento de la ley.
Al mismo tiempo, tiene un buen nmero de caractersticas muy positivas. Contiene una definicin
muy amplia de las entidades pblicas y decreta fuertes reglas procedimentales para las solicitudes
de informacin, incluyendo sanciones para aquellos que retrasan el acceso, el derecho a solicitar
la forma en la que se quiere el acceso a la informacin, y obliga a todas las entidades pblicas a
poner a disposicin una gran cantidad de informacin de manera proactiva. A pesar de las fallas
del rgimen de excepciones, la Ley s incluye una prueba de dao y una invalidacin por inters
pblico para toda la informacin que permite que se clasifique, y expone buenos procedimientos
contra la clasificacin excesiva. Tambin contiene un buen conjunto de medidas promocionales,
incluyendo la obligacin, para todas las entidades pblicas, de establecer Unidades de Informacin
y de llevar a cabo medidas promocionales, junto con una obligacin ms general, del Procurador
por los Derechos Humanos, de promover el derecho a nivel nacional.
El Artculo 5 de la Ley DI establece claramente que toda toda persona individual o jurdica,
pblica o privada, tiene el derecho de solicitar y recibir informacin pblica de acuerdo a la ley.
El Artculo 16 complementa esto, al decretar que toda persona tiene acceso a la informacin
pblica en manos de las entidades pblicas, siempre y cuando la soliciten de acuerdo con la ley.
De acuerdo al Artculo 38, el derecho de acceso a la informacin bajo la Ley DI no limitar ni
impondr prejuicio sobre cualquier otro derecho de acceso establecido por otras normas.
El Artculo 1 expone varios objetivos de la Ley, incluyendo garantizar el derecho de acceso a la
informacin pblica sin discriminacin y de acuerdo al principio de mxima publicidad, proteger
el derecho de conocer y actualizar la informacin personal, asegurar las excepciones limitadas a
este derecho, e impulsar la rendicin de cuentas ante la ciudadana para que pueda auditar el
desempeo de las funciones de las entidades pblicas, con la idea de fortalecer la democracia.
El Artculo 3 estipula que la Ley se basa en el principio de mxima publicidad, transparencia en el
manejo de los recursos pblicos, acceso gratuito a la informacin pblica y simplicidad y rapidez
de los procedimientos de acceso. El Artculo 8 estipula la estricta interpretacin de la ley para dar
validez al principio de mxima publicidad y para proteger el derecho a la informacin.
87
stos artculos constituyen una fuerte declaracin de principios que fundamentan el acceso, aunque
su enfoque es mayoritariamente interno, en el sentido de describir cmo debe funcionar la ley en
lugar de los beneficios amplios que producira, como la rendicin de cuentas la participacin, y
una reduccin en la corrupcin.
El Artculo 9(6) define la informacin pblica como toda informacin en poder de las entidades
pblicas, almacenada en cualquier medio, sin importar la fecha de creacin o quin la produjo, que
documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores
pblicos, siempre y cuando no sea confidencial o clasificado como temporalmente reservado.
sta es una definicin amplia, pero sujeta a restricciones serias e innecesarias. Primero, calificar
la definicin de la informacin haciendo referencia a su funcin agrega una capa innecesaria de
toma de decisiones para los funcionarios que consideran las solicitudes de informacin, lo que
agrega a su tarea y da una oportunidad para abusar la ley.
Segundo, y an ms importante, remover la informacin confidencial y clasificada (reservada)
del alcance de la definicin es un grave problema. Sugiere que estas categoras de informacin
no son, desde su inicio, informacin pblica. Esto es problemtico, por ejemplo, porque la
consideracin de si dar a conocer la informacin producira dao, o si se deber aplicar una
invalidacin por inters pblico, depende de todas las circunstancias al momento de la solicitud.
Estas consideraciones pueden ameritar que se invalide la clasificacin impuesta a un documento
especfico en un momento especfico, pero sera difcil si el documento no se incluye, en un
principio, en la definicin de informacin pblica. Un mejor enfoque sera definir de forma ms
amplia la informacin, y sujetarla a un rgimen de excepciones para propsitos de acceso.
88
La Ley DI emplea un enfoque dual a la definicin de sujetos obligados, al proporcionar una

definicin genrica y adems, sin prejuicio para esa definicin, una lista de entidades especficas
y tipos de entidades. La definicin genrica cubre a todas las entidades que manejan o ejecutan
recursos pblicos o llevan a cabo actos de administracin pblica. La lista incluye las ramas
ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, las empresas estatales y las entidades privadas que
llevan a cabo funciones pblicas, las ONGs y otras fundaciones que reciben fondos pblicos,
y hasta las empresas privadas que han recibido permiso, licencia, concesin o cualquier otro
beneficio para explotar recursos del estado.
sta es una definicin extremadamente amplia y progresista. Al mismo tiempo, se podra considerar
limitar la obligacin de apertura en relacin con las entidades privadas al grado de su interaccin
pblica, por ejemplo, al grado de sus fondos pblicos, de manera que sus funciones privadas
permanezcan fuera del alcance de la obligacin. De otra forma, las entidades privadas pueden
mostrarse reacias a colaborar con el Estado, ya que hasta una colaboracin limitada puede llevar
a amplias obligaciones de apertura.
Como se mencion anteriormente, el derecho de acceso aplica a todos, incluyendo personas
naturales y legales. No hay referencia que indique que el derecho se limite a los ciudadanos, por
lo que se presume que aplica sin importar la ciudadana.
Las solicitudes de informacin se pueden hacer de forma oral en persona, por telfono, por escrito
o de forma electrnica. Se pueden proporcionar formatos, pero stos deben facilitar el acceso y
no son un prerrequisito para hacer una solicitud (Artculo 38). Se deben implementar sistemas
para recibir solicitudes electrnicas (Artculo 39). Las solicitudes deben contener el nombre de la
entidad a la que se dirige la solicitud, el nombre del solicitante y una descripcin clara y precisa
de la informacin que se busca (Artculo 41). Las solicitudes deben hacerse llegar a las Unidades
de Informacin, y ningn funcionario de tales Unidades puede negarse a recibir una solicitud
alegando incompetencia en el tema. stas son previsiones progresistas para las solicitudes, que
deben facilitar, en la prctica, el acceso.
Guatemala
La Ley DI no considera de forma especfica la asistencia a los solicitantes, pero el Artculo 20

impone una obligacin general sobre las Unidades de Informacin para orientar a los solicitantes.
Sera preferible que se expresaran obligaciones ms especficas (por ejemplo, asistir a los
solicitantes analfabetas o de capacidades diferentes, o aquellos que tienen dificultades para hacer
su solicitud). Esto es de particular importancia considerando el Artculo 39, que decreta el rechazo
de la solicitud cuando el solicitante no ha remediado los problemas dentro del plazo autorizado.
Las solicitudes se deben procesar, usualmente, dentro de diez das, pero esto se puede extender
otros diez das cuando el volumen de la informacin o la complejidad de la solicitud lo requieren. En
este caso, el solicitante debe ser informado de la extensin dos das antes de que termine el plazo
original de diez das, con las razones por la extensin (Artculos 42, 43 y 45). Cuando una entidad
pblica incumple los plazos, proporcionar la informacin de manera gratuita al solicitante dentro
de los siguientes diez das, y no hacerlo conllevar responsabilidad penal. ste es un enfoque
progresista e innovador en el manejo de los retrasos en las respuestas a las solicitudes.
La Ley DI no prev la transferencia de solicitudes a otras entidades pblicas ni la consulta a
terceros.
De acuerdo al Artculo 42, los solicitantes debern ser notificados de cualquier negacin total
o parcial de la informacin. El Artculo 20 complementa esto, al establecer que las Unidades de
Informacin tienen la responsabilidad de dar las razones cuando hacen la notificacin de negacin
del acceso, al igual que el Artculo 22, que declara que el fundamento de la clasificacin deber
explicarse en el caso de la negacin de acceso total o parcial. Sera preferible que esta obligacin
se describiera de forma ms clara en la ley, por ejemplo, estipulando que las entidades pblicas
deben notificar a los solicitantes de las bases legales precisas por las que se niega el acceso, as
como de su derecho de apelar esta decisin.
Segn el Artculo 45, los solicitantes tienen el derecho de recibir el acceso a la informacin de la
manera que elijen, por escrito o mediante una copia, aunque la informacin slo se proporcionara
en una forma en la que ya existe, y no se contempla el procesamiento posterior de la informacin.
Las Unidades de Informacin tienen la obligacin de asistir en la creacin de oportunidades
para consultar la informacin (Artculo 20). Los solicitantes deben tener cuidado de no daar la
informacin que se pone a su disposicin, y de informar a las entidades pblicas si ocurre algn
dao (Artculo 17). Para reducir los costos, las entidades pblicas deben dar a los solicitantes
la posibilidad de hacer sus propias reproducciones de la informacin, considerando que si los
materiales no regresan, los solicitantes tendrn que pagar el costo (Artculo 18).
stas son previsiones positivas, aunque permitir que los solicitantes saquen la informacin de las
instalaciones de las entidades pblicas para que puedan hacer sus propias copias es, posiblemente,
demasiado permisivo y puede causar problemas con informacin que se pierda, destruya o
simplemente no se devuelva. Es de aceptacin general que las entidades pblicas no deben tener
que procesar la informacin para satisfacer las solicitudes. Al mismo tiempo, ciertos procesos
bsicos de la informacin, por ejemplo, extraerla de una base de datos electrnica de la manera
que requiere el solicitante, pueden ser apropiados.
El Artculo 18 decreta que las solicitudes de informacin y la consulta de informacin deben ser
gratuitas. Se pueden cobrar cuotas por la reproduccin de informacin, pero stas no sern ms
altas que el costo real o el del mercado. Como ya se mencion, los solicitantes pueden tener la
oportunidad de hacer sus propias copias para reducir estos costos. Tambin se debera considerar
la estipulacin de dispensas de las cuotas para solicitantes de bajos recursos o solicitudes en el
inters pblico, por ejemplo, de los medios. Tambin podra ser til establecer una lista de cuotas
centrales parta evitar la variacin entre distintas entidades pblicas.
Debe mencionarse que la Ley DI tambin incluye un rgimen razonablemente detallado acerca de
Habeas Data, en el Captulo VI, que decreta la consulta de la informacin personal por parte del
sujeto de la informacin, as como procedimientos para corregirla y actualizarla.
89
Deber de publicar
La Ley DI incluye un rgimen muy desarrollado de publicacin proactiva o sua ponte. El Artculo
10 contiene una lista de 30 categoras de informacin que todas las entidades pblicas deben
divulgar de forma proactiva. Incluye informacin general sobre la entidad (como su estructura
orgnica, funciones, direcciones, misin, objetivos y procedimientos), sus empleados (incluyendo
sus nombres, nmeros telefnicos y salarios), asuntos financieros (incluyendo el presupuesto,
los ingresos y gastos y un inventario de los bienes), los contratos y beneficios (incluyendo un
amplio rango informacin relacionada con ofertas, contratos, compaas precalificadas, obras en
proceso, acuerdos de renta y compras directas), y sobre sus sistemas de difusin de informacin
(incluyendo un formato de solicitud modelo, un ndice de la informacin que poseen, incluyendo
archivos personales, e informacin sobre sus archivos). Este artculo tambin incluye una categora
general de cualquier otra informacin relevante para promover el cumplimiento de las metas y
objetivos de la Ley. Esta es una categora de informacin que puede ser muy amplia para estar
sujeta a la obligacin de publicacin proactiva. Para las entidades privadas, estas obligaciones se
limitan a su uso de fondos o beneficios pblicos. De acuerdo al Artculo 7, esta informacin debe
actualizarse hasta 30 das despus de haber sido enmendada o cambiada.
El Artculo 12 incluye obligaciones especiales de publicacin proactiva que gobiernan las sentencias
pronunciadas por entidades jurdicas en relacin con crmenes de derechos humanos y crmenes de
lesa humanidad, condenas relacionadas con el manejo de fondos pblicos y crmenes cometidos
por funcionarios pblicos. sta es una norma positiva e innovadora que no se encuentra en otras
leyes de derecho a la informacin.
90
El Artculo 13 impone obligaciones de publicacin proactiva especiales a los cuerpos legislativos,

incluyendo en relacin a su uso de los presupuestos asignados a partidos y oficiales electos, las
listas de consejeros pagados de los distintos cuerpos legislativos, las rdenes del da del Congreso
y sus comisiones (con 24 horas de anticipacin), registros de sesiones, propuestas legislativas y
otros documentos significativos (decretos, acuerdos, y resoluciones, entre otros).
Finalmente, el Artculo 11 impone obligaciones adicionales similares a las entidades privadas que
manejan o reciben fondos pblicos, incluyendo en relacin a la informacin general sobre la
entidad, la autorizacin ministerial que le da permiso de funcionar, los miembros de su consejo, y
sus estatutos, objetivos, misin y valores.
El Artculo 39 requiere que todas las entidades pblicas establezcan sistemas de comunicacin
electrnica (sitios Web) para promover el acceso a la informacin.
stas son obligaciones proactivas extensas y amplias. Se puede comentar, sin embargo, que ser
un reto para las entidades pblicas lograr estos resultados en los 180 das destinados a ello por la
Ley (Artculo 68) y que, en lugar de esto, podra ser buena idea permitir que las entidades pblicas
aumenten sus esfuerzos de publicacin proactiva con el tiempo. Tambin se debe considerar
el asunto de asegurar que la informacin relevante se accesible a los miembros de distintas
comunidades, incluyendo las que no hablan espaol o no lo hablan bien, por ejemplo, exigiendo
un grado de traduccin y el uso de herramientas de difusin ms all de sitios Web para asegurar
que la informacin relevante llegue a estas comunidades.
Excepciones
La Ley DI incluye un rgimen parcial de excepciones, y tambin refiere a otras leyes en la materia.
Los Artculos 21-23 describen como confidencial, y por lo tanto no sujeta al acceso, la informacin
que explcitamente se define como tal en el Artculo 24 de la Constitucin (que trata de la
confidencialidad de las comunicaciones) o en otra ley (el Artculo 20(4), apoya esto, y tambin
reconoce las normas de confidencialidad de otras leyes). Aunque este tipo de previsin es comn
Guatemala
en otras leyes de derecho a la informacin, al mismo tiempo, las mejores prcticas toman otro
enfoque, al definir todas las excepciones en la ley de acceso y luego invalidando las previsiones
en otras leyes cuando hay cualquier incompatibilidad. Esto tiene el efecto de terminar con las
provisiones de secreto excesivo previas, que son comunes en la mayora de los pases.
El Artculo 22 tambin impone una prohibicin amplia sobre el acceso a la informacin personal
confidencial (ver adelante para una definicin ms detallada de lo que esto incluye) y la informacin
proporcionada por terceros de forma confidencial. Ambas son lamentables, aunque la segunda
es considerablemente ms grave. Es mejor sujetar la informacin personal a pruebas de dao y
de invalidacin por inters pblico al momento de la solicitud, lo que permite que se tomen en
cuenta todas las circunstancias. Prever una prohibicin amplia para informacin proporcionada
de forma confidencial permite que los terceros dicten los estndares de apertura, lo cual podra
obstaculizar severamente el derecho de acceso en la prctica. En lugar de esto, como es el caso
de muchas otras leyes de derecho a la informacin, los intereses comerciales y otros legtimos de
terceros se deben proteger de dao, pero esto debe determinarse de acuerdo con los estndares
de dao e invalidacin por inters pblico, como en el caso del resto de la informacin en manos
de entidades pblicas.
Fuera de esto, la Ley establece un sistema bastante riguroso para la clasificacin de informacin
sensible. Para clasificar la informacin, la entidad pblica debe demostrar que la informacin est
dentro del alcance de la lista de excepciones a la Ley, que la difusin de la informacin puede
efectivamente amenazar el inters protegido y que el dao por difusin es mayor que el inters
pblico de recibir la informacin (Artculo 26). sta es, en efecto, la prueba tripartita para las
excepciones, que est en conformidad con los estndares internacionales y las mejores prcticas
comparadas de la regin.
Incluso, la clasificacin de la informacin requiere una resolucin por parte del titular de la
entidad pblica, la cual se debe publicar en el Diario Oficial y contener lo siguiente: la fuente
de la informacin; la base de la clasificacin; las partes del documento que estn clasificadas;
el plazo de clasificacin; y el nombre de la entidad responsable de almacenar la informacin.
La clasificacin que no cumpla con estos estndares ser nula (Artculo 25). ste es, tal vez,
un sistema pesado, pero proporcionar buena proteccin contra el abuso del poder de clasificar
informacin.
Los Artculos 27 y 28 imponen el lmite de siete aos a la duracin de la clasificacin, que se
puede extender slo una vez, por la entidad pblica en cuestin, por otros cinco aos (es decir, a
un mximo de 12 aos), cuando la base de la clasificacin original sigue estando vigente. De no
ser as, el plazo de clasificacin terminar cuando la base de la clasificacin ya no es pertinente o
cuando la autoridad competente la remueva. stos son lmites de tiempo relativamente estrechos
para a clasificacin. La Ley no tiene ninguna previsin directa de divisibilidad, para que cualquier
parte de un documento que no es confidencial ni clasificado pueda darse a conocer. Sin embargo,
el Artculo 22 s sugiere que esto se har, ya que hace referencia al acceso parcial a las partes de
un documento que no se consideran confidenciales. Sera preferible incluir una declaracin clara
a favor de la difusin parcial.
El Artculo 23 reconoce una variedad de bases para clasificar la informacin, adems de reconocer
las normas de confidencialidad en otras leyes (la ley sobre la proteccin de los nios y jvenes
merece mencin especial), que son:

La informacin relacionada con asuntos militares o diplomticos clasificados como de

seguridad nacional.
La informacin relacionada con la propiedad intelectual, propiedad industrial, patentes
o marcas en poder de las autoridades; segn lo dispuesto por los convenios o tratados
internacionales.
Cuando la informacin que se difunda pueda causar un serio perjuicio o dao a las
actividades de investigacin, prevencin o persecucin de los delitos, la relacionada a los
procesos de inteligencia del Estado o a la imparticin de justicia.
91
Los expedientes judiciales en tanto no hayan causado ejecutoria, de conformidad con las
leyes especiales.
Informacin cuya difusin antes de adoptarse la medida, decisin o resolucin de que
se trate pueda daar la estabilidad econmica, financiera o monetaria del pas
Informacin que guarde relacin con aspectos de vigilancia e inspeccin por parte de la
Superintendencia de Bancos.
Los anlisis proporcionados al Presidente de la Repblica orientados a proveer la defensa
y la seguridad de la nacin, aunque la informacin basada en estos anlisis s podr
difundirse.
El Artculo 24 contiene una norma progresista que decreta que la informacin relacionada a las
investigaciones sobre crmenes de derechos humanos o crmenes de lesa humanidad nunca podr
ser confidencial.
De acuerdo al Artculo 31, las entidades pblicas no pueden dar a conocer informacin
personal sin el consentimiento del sujeto en cuestin, y an as no pueden aprovecharse de esta
informacin en detrimento de dicha persona. Segn el Artculo 32, no se requiere consentimiento
cuando la informacin es parte de un paquete de datos estadsticos mediante los cuales no es
posible identificar a la persona, de informacin que se intercambia entre entidades pblicas
cuando la requieren para sus labores, por orden judicial, o en otros casos previstos por la ley. El
Artculo 9(1) define la informacin personal como aquella relacionada con una persona natural
identificada o que puede ser identificadas por medio de la misma.
92
Los intereses protegidos por estas excepciones se reconocen como legtimos por la ley internacional
y otras leyes de derecho a la informacin. No todas estn sujetas a una prueba de dao, pero esto
parece estar indirectamente previsto mediante las normas relacionadas con la clasificacin. Como
ya se mencion, sera preferible incluir la informacin personal dentro del rgimen de apertura y
luego crear una excepcin que la cubra, para que se le pudieran aplicar pruebas de dao e inters
pblico. En las leyes con las mejores prcticas, la informacin personal relacionada con las tareas
de los funcionarios pblicos no se incluye dentro del alcance de la informacin personal.
Apelaciones
La Ley DI incluye decretos detallados sobre las quejas internas, los cuales llama el recurso de
revisin, con el objetivo de asegurar que las garantas de legalidad y seguridad legal se cumplan
en relacin con el acceso a la informacin (Artculo 54). El titular de cada entidad pblica tendr
competencia para resolver quejas que surjan del desempeo de las obligaciones de las entidades
pblicas bajo esta Ley (Artculo 54).
Se puede interponer una queja dentro de 15 das cuando a un solicitante se le ha negado el
acceso a la informacin, se le ha dicho que los documentos no existen, se le ha dado informacin
incompleta o que no corresponde con la solicitud, cuando una entidad pblica no le da su
informacin personal o lo hace en un formato incomprensible, cuando una entidad pblica se
niega a corregir la informacin personal, cuando una solicitud no ha recibido respuesta en 20
das, o cuando el plazo para entregar la informacin ha pasado (Artculos 54-55).
La queja debe indicar la entidad pblica a la que se dirigi originalmente la solicitud, el nombre
del responsable de procesar la solicitud, la fecha en la que se hizo la solicitud, la naturaleza de
la queja, la restitucin que se busca, una copia de la decisin que se reta, cuando es relevante,
y cualquier otra informacin relevante (Artculo 57). La queja debe resolverse de la forma ms
rpida y sencilla y, en todo caso, dentro de cinco das (Artculos 57 y 58).
La decisin puede confirmar la de la entidad pblica (en especfico su Unidad de Informacin) o
revocar esa decisin y solicitar que la entidad proporcione acceso a la informacin. Las decisiones
Guatemala
deben entregarse por escrito y especificar cmo cumplir con ellas, y estarn al acceso del pblico.
La entidad pblica cumplir con una decisin dentro de cinco das, y en caso de incumplimiento,
se habr de certificar lo conducente ante el rgano jurisdiccional competente, sin prejuicio a
otras medidas para asegurar el cumplimiento inmediato de la decisin (Artculos 58, 59 y 60).
En la prctica, el caso puede enviarse al Ministerio Pblico por el crimen de retener informacin.
Tambin se puede apelar ante el Tribunal Constitucional. Estos procedimientos no son mutuamente
excluyentes.
ste es un enfoque efectivo para resolver algunas disputas sobre la informacin, y el titular bien
puede difundir la informacin que sus subordinados no tuvieron la confianza de dar. Dado el
rango de bases para una queja, sin embargo, sera preferible que la ley considerara un rango ms
amplio de remedios, que podran incluir compensar al solicitante o implementar mejores sistemas
para responder a las solicitudes.
Una apelacin ante los tribunales es til, pero la experiencia en otros pases demuestra claramente
la importancia de la posibilidad de apelar ante una entidad administrativa independiente de
supervisin para la decisin final sobre el acceso. Los tribunales son demasiado caros y toman
demasiado tiempo para que la mayora de quienes buscan informacin puedan acceder a ellos.
El Artculo 61 contiene un decreto general de que cualquier persona que viole las previsiones de
la Ley DI estar sujeta a sanciones administrativas o penales en conformidad con la Ley DI u otras
leyes. Las faltas administrativas sern sancionadas de acuerdo con las normas procedimentales
apropiadas, dependiendo de la severidad de la falta, y sin perjuicio para cualquier responsabilidad
civil o penal (Artculos 62 y 63).
La Ley DI tambin establece una variedad de crmenes. La comercializacin de informacin
personal sin el permiso explicito del dueo y la alteracin de informacin personal sin autorizacin
pueden ser sancionadas con cinco a diez aos de prisin y multa de entre 50,000 y 100,000
Quetzales (aproximadamente $6,200-12,400 USD), sin prejuicio para cualquier responsabilidad
civil (Artculos 64 y 65).
Cualquier funcionario que, de forma arbitraria e injustificada, obstruya el acceso a la informacin
puede ser sancionado con uno a tres aos de prisin, adems de inhabilitacin especial por el
doble de este tiempo y una multa de entre 10,000 y 50,000 Quetzales (aproximadamente $1,300
a 6,500 USD), sin prejuicio para cualquier responsabilidad civil (Artculo 66).
De acuerdo al Artculo 67, la divulgacin de informacin confidencial o clasificada por parte
de un funcionario que supo esto durante el cumplimiento de sus tareas podr ser sancionada
con cinco a ocho aos de prisin, adems de inhabilitacin especial por el doble de este
tiempo y una multa de entre 10,000 y 50,000 Quetzales (aproximadamente $1,300 a 6,500
USD), nuevamente sin prejuicio para cualquier responsabilidad civil. El Artculo 37 prev que
los funcionarios que destruyan o alteren la informacin en archivos administrativos podrn ser
removidos de sus puestos y sancionados de acuerdo con los Artculos 418 y 419 del Cdigo Penal.
Si son provocados a hacerlo por terceros privados, sern culpables del crimen de depredacin del
patrimonio nacional, nuevamente en contra del Cdigo Penal.
El Artculo 15 tambin considera, en general, que las partes interesadas son directamente
responsables del uso, manejo y divulgacin de la informacin pblica a la que tienen acceso, de
acuerdo con esta Ley y otras leyes.
Es importante prever sanciones para aquellos que no respetan el derecho a la informacin.
Al mismo tiempo, las sanciones consideradas en la Ley DI son de naturaleza muy severa y no
93
parecen permitir el acondicionamiento de la sancin para acomodar la falta. Es de esperarse que,

particularmente en los primeros aos, habr resistencia ante la implementacin completa de la
nueva ley, y las sanciones menos severas, como las multas, puedan ser una forma ms apropiada
de tratar con estos problemas que despedir a funcionarlos y enviarlos a prisin.
Incluso, puede decirse que la meta ms importante del derecho a la informacin es impulsar la
apertura, no sancionar la divulgacin de informacin confidencial. En vista de esto, la Ley parece
enfocarse demasiado en este segundo elemento. No es necesario, por ejemplo, hacer referencias
en la Ley DI a sanciones del Cdigo Penal. De hecho, las sanciones por divulgacin inapropiada
de informacin son ms altas que aquellas por la negacin inapropiada de informacin, lo que da
la impresin de que lo primero es ms importante. En lugar de esto, se necesita dar el mensaje
opuesto, para que los funcionarios puedan alejarse de los patrones establecidos de secreto hacia
una cultura de transparencia.
Adems, la ley debera proteger a aquellos quienes, de buena fe, divulgan la informacin
inapropiada en busca de cumplir con la ley. Esta proteccin es necesaria para dar a los funcionarios
la confianza de aplicar la nueva ley de acceso, y para sobreponerse a la profunda cultura del
secreto. Tambin debe proporcionar proteccin para aquellos que dan a conocer informacin
sobre mala conducta (delatores), con la esperanza de que la informacin de importancia clave,
como resultado, se har pblica.
94
Todas las entidades pblicas tienen la obligacin de crear Unidades de Informacin, compuestas
de un funcionario, empleado u organismo interno, con conexin a todas las oficinas y
dependencias que forman parte de la entidad. Estas Unidades son las responsables de procesar
las solicitudes de informacin, adems de varias otras tareas promocionales. (Artculos 16 y 17).
La Ley DI no implementa un sistema completo de manejo de registros, pero s exige que las
Unidades de Informacin coordinen y manejen los archivos de sus entidades pblicas respectivas
(Artculo 20). Un mejor enfoque sera dar la responsabilidad y el poder de crear e implementar
estndares mnimos de manejo de registros para todo el servicio pblico a una entidad central,
con la idea de asegurar un enfoque comn dentro del gobierno.
La Ley prev de forma general que el Procurador por los Derechos Humanos proteger el derecho
a la informacin, dado su importancia como un derecho humano fundamental reconocido por
la Constitucin y las leyes internacionales. En este aspecto, se establecern, en su legislacin
fundamental, los poderes para promover el derecho. El Procurador por los Derechos Humanos
recibir recursos adicionales para llevar a cabo estas nuevas tareas (Artculos 46, 47 y 69).
Todas las entidades pblicas deben hacer informes anuales ante el Procurador por los Derechos
Humanos, para proporcionar informacin detallada sobre las solicitudes de informacin recibidas
y cmo se han procesado. A su vez, el Procurador por los Derechos Humanos puede informar
acerca del nmero de solicitudes, cmo se han procesado, los retos de la implementacin de la
Ley, as como su anlisis y recomendaciones, y el programa de entrenamiento e implementacin
para entidades pblicas en su informe anual ante el Congreso (Artculos 49). No queda claro por
qu ste ltimo punto est expresado en trminos de discrecin, puede reportar, dado que es
claramente importante y se tiene la intencin de seguirlo.
Es muy importante tener un rgano central con la responsabilidad de promover el derecho a la
informacin. Al mismo tiempo, podra ser til especificar un rango ms amplio de actividades
para el Procurador por los Derechos Humanos en relacin con el derecho a la informacin, como
llevar a cabo esfuerzos amplios de educacin pblica e investigacin, y proporcionar una locacin
central de pericia para el entrenamiento.
Guatemala
Finalmente, la Ley considera amplios esfuerzos educativos para promover la cultura de la

transparencia. Las autoridades educativas relevantes deben incluir el derecho a la informacin
como materia curricular en los niveles primarios, secundarios y terciarios de educacin. Las
entidades pblicas, por su parte, deben establecer programas de entrenamiento permanente
para su personal sobre el derecho de acceso y Habeas Data (Artculos 50 y 51).
Notas
1.
Decreto No. 57-2008 del Congreso de la Repblica de Guatemala, 23 de septiembre de 2008.
95
Honduras
Honduras
Introduccin
La Constitucin hondurea de 1982, enmendada, no garantiza el derecho a la informacin. Sin
embargo el Artculo 182 protege, entre otras cosas, el derecho de Habeas Data. Todos tienen
el derecho a inspeccionar la informacin en manos de entidades pblicas o privadas sobre ellos
mismos y, cuando sea necesario, corregir o enmendar esa informacin. Este derecho puede ser
reclamado sin comprobar ningn inters particular, no puede estar sujeto a formalidades, ya sean
verbales o escritas, y el reclamo debe satisfacerse de manera oportuna y gratuita.
La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin de Honduras (Ley DI) se adopt en noviembre de
2006 y se public en el diario oficial La Gaceta el 30 de diciembre de 2006, entrando en vigencia
plena el 19 de enero de 2008, al finalizar el periodo de transicin1. La adopcin de la Ley fue
precedida por un largo periodo de cabildeo por parte de la sociedad civil, apoyado por la comunidad
internacional y varios lderes locales importantes2. A pesar de la resistencia local, incluyendo desde
algunos sectores inesperados, como los medios de comunicacin, la Ley que finalmente se adopt
es bastante cercana a lo que los proponentes del derecho a la informacin pedan, y se enmend
para remover algunas de las fallas que tena al momento de su adopcin el 17 de julio de 20073.
Una institucin clave en la implementacin, el Instituto para el Acceso a la Informacin Pblica, se
estableci en septiembre de 20074, y se adoptaron regulaciones en marzo de 2008; todo esto abri
el camino para la implementacin de la ley.
La Ley DI de Honduras es, en general, fuerte y progresista, aunque s tiene algunas fallas. Un
problema serio es que solamente aplica a la informacin creada despus de que entrara en vigor,
una limitante sustancial que no se encuentra en otras leyes de derecho a la informacin. Adems
deja como estn las leyes de secreto previas, aunque, al menos, prev un procedimiento muy
riguroso para clasificar la informacin. No protege la divulgacin de informacin de buena fe y,
en lugar de esto, impone sanciones a la divulgacin errnea.
La Ley tambin incluye una buena cantidad de previsiones progresistas, algunas de ellas innovadoras.
Tiene una fuerte declaracin de principios y una amplia definicin de las entidades pblicas que
abarca. Considera una extensa publicacin proactiva de la informacin, incluyendo por medios
electrnicos. Decreta el derecho de apelacin ante una entidad administrativa independiente de
supervisin, hecho que es relativamente raro en Amrica Latina e incluye un buen paquete de
medidas promocionales, ceder la responsabilidad general de promocin a dos entidades que crea,
el Instituto, que recibe apelaciones contra negaciones de informacin y una Comisin Especial
para la ley de derecho a la informacin, que recibe informes trimestrales de las entidades pblicas
y les hace recomendaciones.
El derecho de acceso se expone en el Artculo 4 de la Ley DI, que establece:
[T]oda persona natural o jurdica, tiene derecho a solicitar y a recibir de las Instituciones
Obligadas, informacin completa, veraz, adecuada y oportuna en los lmites y condiciones
establecidos en esta Ley.
Las definiciones que contiene el Artculo 3 apoyan esto, al definir el Derecho de Acceso a la
Informacin Pblica como el derecho de todo ciudadano de acceder a la informacin generada
o manejada por instituciones pblicas. El Artculo 1, por su parte, hace referencia a la meta de la
Ley, entre otras, el ejercicio del derecho de toda persona al acceso a la Informacin Pblica.
99
La Ley DI incluye varias previsiones sobre sus objetivos y finalidades. El Prembulo hace referencia
a varios objetivos y bases, incluyendo que los funcionarios pblicos son legalmente responsables
de su conducta oficial y debern actuar de forma efectiva, tica y socialmente responsable.
Hace referencia a varios beneficios sociales de la transparencia, incluyendo que garantiza un
mejor desempeo de los funcionarios y las entidades pblicas, promueve mayor participacin
ciudadana, permite que los ciudadanos exijan rendicin de cuentas y luchen contra la corrupcin,
y promueve una mayor confianza en las acciones del gobierno. Tambin hace referencia al acceso
a la informacin como un derecho de los ciudadanos.
El Artculo 1, que trata de la naturaleza y finalidad de la Ley, hace referencia a las metas de
desarrollar el derecho a la informacin y fortalecer la democracia mediante la participacin social.
El Artculo 2 est dedicado a la exposicin de los objetivos de la Ley. Enumera los objetivos,
incluyendo: garantizar el derecho de los ciudadanos de participar en los asuntos pblicos, promover
el uso eficiente de los recursos del Estado, asegurar la transparencia de la funcin pblica y en
relacin con las entidades privadas, luchar contra la corrupcin y otros actos ilegales, promover la
rendicin de cuentas al pblico, y asegurar la proteccin de la informacin confidencial. Juntas,
estas previsiones crean una base bastante amplia para la Ley.
La informacin pblica se define en el Artculo 3(5) de la Ley e incluye cualquier archivo, registro,
dato o comunicacin contenido en cualquier medio (como documento impreso, registro visual o
archivo electrnico) que no haya sido previamente clasificado como reservado. La definicin
contina con una lista de distintos tipos de informacin, archivos, informes, estudios, licencias,
estadsticas, presupuestos, y otros, sin importar su fuente o fecha de elaboracin, que documente
el ejercicio de facultades, derechos y obligaciones de las instituciones pblicas. Sin embargo, el
Artculo 39 claramente establece que:
100
Queda sujeta a la presente normativa, nicamente la informacin pblica que se genere

a partir de la vigencia de esta ley.
El Artculo 3 tambin define la Informacin Reservada, la Informacin Personal Confidencial y la

Informacin Confidencial, todas relevantes al alcance de las excepciones al derecho de acceso.
Aunque la definicin de informacin es, en general, amplia, hay algunas limitaciones inherentes o
implcitas. Primero, no incluye informacin que haya sido clasificada. Esto es contrario al enfoque en
las leyes progresistas de derecho a la informacin, que definen la informacin de manera muy amplia
y luego enumeran las excepciones al derecho de acceso. ste es un enfoque mucho mejor, ya que
la informacin puede ser clasificada de forma errnea o incluso ilegtima. Segundo, la ltima parte
de la definicin se restringe a las actividades, derechos y obligaciones de las instituciones pblicas.
Aunque la relacin entre esto y la formulacin ms amplia al inicio de la definicin no queda clara,
en el mejor de los casos, causar confusin, y puede entenderse como una limitacin sustancial
al alcance del acceso. Finalmente, hay algo de confusin entre el Artculo 3(5), que sugiere que la
fecha de elaboracin es irrelevante, y el Artculo 39, que sugiere que la Ley slo ser aplicable a la
informacin creada despus de que entre en vigencia. Lo segundo es una limitante muy significativa
e injustificada para el alcance de una ley de derecho a la informacin.
El Artculo 3(4) define a las Instituciones Obligadas (que aqu llamamos entidades o instituciones
pblicas) como incluyendo a las tres ramas del gobierno (legislativa, ejecutiva y judicial),
instituciones autnomas (presumiblemente de naturaleza pblica), municipios y todos los otros
organismos e instituciones del Estado. Tambin se incluyen las ONGs, las Organizaciones Privadas
de Desarrollo, y otras personas naturales o jurdicas que reciban o administren fondos pblicos,
cualquiera que sea su origen, nacionales o extranjeros, as como en otras formas, al igual que
organizaciones gremiales que reciban beneficios pblicos como exenciones de impuestos. sta
es una definicin amplia, aunque no incluye entidades privadas que, aunque no ejerzan recursos
pblicos, llevan a cabo funciones pblicas.
Honduras
No queda claro en la Ley DI si el derecho de acceso es para todos o solamente ciudadanos.

Algunas previsiones importantes que establecen el derecho, mencionadas arriba, hacen referencia
a ciudadanos, mientras que otras hablan de todas las personas naturales y jurdicas, o simplemente
todos. Es, posiblemente, significativo que el Artculo 15, sobre la forma de entrega de la
informacin, habla de solicitudes de ciudadanos. Muchas de las otras previsiones procedimentales
hacen referencia simplemente a solicitantes. Si, de hecho, la ley se restringe a ciudadanos, es una
limitante desafortunada que no aparece en leyes ms progresistas de derecho a la informacin.
Finalmente, se debe mencionar el Artculo 33, que decreta que el acceso a la informacin no limita
no perjudica, limita o sustituye el derecho a presenciar u observar los actos de la administracin
pblica, en la forma permitida por la Ley; as como participar en audiencias o cabildos abiertos
para recibir informacin.
Las solicitudes de informacin deben hacerse por escrito o en formato electrnico, e indicar
claramente la informacin que se busca. Cuando entidades jurdicas presentan solicitudes, es
necesario que comprueben su existencia legal y la persona que hace la solicitud debe demostrar la
capacidad de representar la organizacin. No se necesitan dar razones para solicitar informacin
(Artculo 20).
No hay ningn decreto de que se brinde apoyo a los solicitantes que necesitan ayuda para hacer
sus solicitudes. Sin embargo, el Artculo 22 decreta que las autoridades deben apoyar las solicitudes
hechas por periodistas, y no imponerles ms restricciones que las que dicta la ley (Artculo 22). No
queda claro por qu los periodistas ameritan atencin especial en este aspecto.
Las solicitudes deben recibir respuesta dentro de diez das laborales, plazo que, cuando es
justificado, se puede extender otros diez das laborales (Artculos 21 y 37). No se consideran las
solicitudes urgentes. Cuando se niega una solicitud, se deben dar razones, aunque la Ley DI no
especifica con detalle qu deben incluir las razones (como la previsin que soporta la negacin del
acceso o los detalles de cualquier derecho de apelar la negacin) (Artculo 21). No hay previsiones
sobre el asunto de la transferencia de solicitudes a otras entidades, por ejemplo porque la entidad
que ha recibido la solicitud no tiene la informacin, o para consultar a terceros interesados.
El Artculo 15 prev que la informacin se entregue en persona, por fax, correo o por medios
electrnicos, siempre y cuando esto no socave la integridad de la informacin. No se consideran
otras formas de acceso, como inspeccionar el registro, aunque stas comnmente se encuentran
en otras leyes y son un medio popular de acceder a la informacin.
El Artculo 14 deja claro que la informacin solamente se proporcionar en formatos existentes, y
que no se harn anlisis ni evaluaciones. No queda claro si esto debe sealar que la informacin
no se extraer en formatos distintos de bases de datos electrnicas. El Artculo 20, sin embargo,
decreta que los solicitantes no tienen derecho de copiar las bases de datos completas o de forma
parcial. sta es una restriccin lamentable, ya que extraer la informacin de las bases de datos es
una forma cada vez ms importante de acceso en este mundo moderno.
El acceso a la informacin es gratuito, aunque las entidades pblicas podrn cobrar los costos
reales de reproducir la informacin (Artculo 15).
Deber de publicar
El Artculo 13 es el decreto principal en la Ley DI que impone una obligacin para que las
instituciones pblicas difundan informacin de manera proactiva, an cuando no haya solicitud
101
(es decir, sua ponte). La lista incluye varias categoras generales de informacin que toda entidad
pblica debe publicar, incluyendo su estructura y funciones; los servicios que brinda, junto con las
tasas y procedimientos asociados a ellos; las leyes u otras normas que regulan sus operaciones;
sus polticas y planes generales; sus informes, estados financieros y liquidaciones trimestrales de
presupuesto; todas las propiedades que posee; los escalafones de sueldo y prestaciones de sus
empleados; reportes trimestrales y semestrales sobre la ejecucin de su presupuesto, incluyendo los
detalles de cualquier transferencia e inversin; sus contratos, concesiones, ventas y cualquier otra
cosa relacionada; los medios por los cuales los ciudadanos pueden participar en sus actividades de
toma de decisiones; las estadsticas e informacin sobre el estado macroeconmico y financiero
de la parte del Estado por la cual es responsable; la informacin sobre las compaas privadas
que le proporcionan servicio bajo contrato; y los nombres e informacin de contacto del personal
responsable de manejar las solicitudes de informacin.
La Ley tambin decreta una cantidad de obligaciones de publicacin proactiva para distintas
instituciones pblicas. La rama ejecutiva deber dar a conocer los decretos y acuerdos ejecutivos;
el Congreso Nacional debe publicar las iniciativas y resoluciones legislativas diez das despus
de que se tomen, as como las sesiones plenarias y de comits; la judicatura debe dar a conocer
las sentencias jurdicas que involucran ejecucin estatal, sin prejuicio a la informacin personal;
el Tribunal Superior de Cuentas debe publicar los informes finales sobre intervenciones fiscales
y las resoluciones finales; el Procurador debe publicar una lista de los casos que involucran a las
entidades pblicas y sus resoluciones y actas.
El Artculo 4 agrega que todos los procedimientos para la seleccin de contratistas, y los contratos a
los que se llegan, se deben proporcionar a la Oficina Normativa de Contrataciones y Adquisiciones
que, a su vez, debe poner la informacin en su sitio Web.
102
La informacin enumerada en el Artculo 13 debe se difundida de manera electrnica, actualizarse

peridicamente. Segn el Artculo 12, el Sistema Nacional de Informacin Pblica debe servir para
integrar el acceso a la informacin a un sistema uniforme designado para facilitar el acceso a la
informacin. ste es un acercamiento interesante y efectivo a la publicacin proactiva. Al mismo
tiempo, est limitado por el nfasis que hace en las formas electrnicas de difusin. Tambin se
debe considerar el asunto de asegurar que la informacin relevante llegue a las comunidades para
las cuales es importante.
Excepciones
La Ley DI incluye una amplia lista de bases para la confidencialidad, expuesta en el Artculo 16,
y complementada por los Artculos 3, y 17 a 19. Esto incluye, de forma especfica, informacin
que se considera confidencial en la Constitucin, leyes o tratados (Artculos 16(1) y 17(4)). La Ley,
por lo tanto, no entra en la categora de las leyes de mejores prcticas que invalidan el secreto
existente en leyes previas.
La Ley DI tambin considera que la clasificacin de la informacin funcione como una excepcin,
pero requiere que la clasificacin se haga de acuerdo a la ley y sus procedimientos de clasificacin.
stos imponen varias bases para la clasificacin de la informacin (enumerados abajo) (Artculo 17).
Para clasificar la informacin, el titular de una entidad pblica debe presentar una solicitud ante la
instancia ms alta de la institucin para su aprobacin debidamente motivada y fundamentada.
El titular debe, entonces, enviar una copia de la solicitud de clasificacin al Instituto de Acceso a
la Informacin Pblica (el Instituto), que puede rechazar la solicitud de clasificacin, y cualquier
clasificacin que se emita a pesar de este rechazo ser nula (Artculo 18). ste es, en definitiva,
un sistema de clasificacin muy riguroso y de procedimiento muy estrecho. Por otra parte, puede
resultar difcil de implementar en la prctica. Entre otras cosas, requiere que el Instituto revise cada
solicitud de clasificacin de cada entidad pblica, y puede haber muchas.
Honduras
La mayora de las excepciones en la Ley DI, aparte de las consideraciones sobre el secreto que se
encuentra en otras leyes, estn sujetas a una prueba de dao, ya sea de forma explcita o implcita.
Una excepcin que no queda del todo clara se encuentra en el Artculo 16(3), en relacin con
todo lo que corresponde a las instituciones privadas o empresas que no est cubierto por las
obligaciones de la presente ley. Se supone que esto simplemente significa que la informacin en
manos de entidades que no estn dentro del mbito de una entidad pblica como se le define en
la ley no est sujeta a la divulgacin, en cuyo caso no causara controversia (pero probablemente
sera innecesaria). El Artculo 16(4) establece una excepcin para proteger las fuentes periodsticas
confidenciales dentro del sector pblico, la informacin que fundamenta las investigaciones
periodsticas y la informacin en manos de los medios de comunicacin, que se excluyen de
cualquier difusin. Es apropiado proteger las fuentes confidenciales de informacin, incluyendo
cualquier informacin que pudiera identificar dichas fuentes. Es ms controversial, sin embargo,
proteger toda la informacin que fundamenta las investigaciones periodsticas (que puede, por
ejemplo, exponer un abuso de fondos pblicos) y definitivamente no es legtimo excluir toda la
informacin en manos de los medios de comunicacin (los cuales, si fueran entidades pblicas,
estaran sujetos a obligaciones de apertura).
La Ley DI no incluye una invalidacin por inters pblico. De hecho, el Artculo 17 prev lo contrario
de dicha invalidacin, al decretar la clasificacin de informacin cuando el dao que pueda resultar
de su divulgacin sea mayor que el inters pblico por conocerla (las invalidaciones por inters
pblico hacen lo opuesto, al decretar que se divulgue la informacin a pesar de una excepcin
cuando el inters en su divulgacin sea mayor que el de confidencialidad). Esto es desafortunado,
ya que, en efecto, establece una base bastante abierta para rechazar la divulgacin de la
informacin, en oposicin al enfoque de las mejores prcticas, que requiere que las excepciones
sean claras y concisas.
No hay ninguna clusula especfica de divisibilidad en la Ley. Por otra parte, la Ley parece exigir,
en general, plazos bastante estrictos para la clasificacin de la informacin. De acuerdo al Artculo
19, la clasificacin es legtima slo mientras las razones detrs de la clasificacin persistan. A pesar
de esto, la clasificacin solamente durar diez aos, al menos de que haya una orden judicial que
diga lo contrario. An en este caso, la continuacin de la clasificacin estar restringida al caso y
al uso especficos de la informacin que se reconocen en la orden judicial.
La Ley DI considera las siguientes excepciones especficas:

Informacin personal confidencial, incluyendo en relacin al origen tnico, las

caractersticas fsicas o emocionales, los datos personales (nmero telefnico, direccin,
etc.), creencias y participacin en organizaciones, propiedades y cualquier informacin
relacionada con el honor y la imagen personal (Artculo 3(7)).
Informacin proporcionada por terceros que la ley considera confidencial, como ofertas
selladas antes de que se abran (Artculo 3(9)).
Informacin que, de difundirse, pondra en riesgo los siguientes intereses, sujetos a la ley
de proteccin de informacin:
oo la seguridad del Estado (Artculo 17(1));
oo la vida, o salud de cualquier persona o la ayuda humanitaria (Artculo 17(2));
oo los intereses legalmente protegidos de los nios, o los intereses de Habeas Data
(Artculo 17(2));
oo la prevencin, investigacin o persecucin del crimen, o la administracin de la justicia
(Artculo 17(3));
oo la conduccin de negociaciones internacionales y relaciones exteriores (Artculo
17(5)); o
oo la estabilidad econmica, financiera o monetaria del pas, o su gobernabilidad
(Artculo 17(6)).
103
Un mejor enfoque para proteger la informacin de terceros es proteger los intereses subyacentes,
como la ventaja comercial o la privacidad, en lugar de dar listas de categoras de informacin que
deben protegerse. No queda claro por qu los intereses de los nios, la ayuda humanitaria, o las
normas de Habeas Data requieren la proteccin de la confidencialidad por encima de los intereses
establecidos, como la privacidad. stas no son excepciones que comnmente se encuentran en
otras leyes de derecho a la informacin.
La excepcin a favor de la ayuda humanitaria es muy problemtica en un pas como Honduras.
sta es una debilidad grave de la ley. La ayuda humanitaria no debe ser una excepcin. Un ejemplo
serio de la necesidad de apertura en este sentido es la gran cantidad de fondos internacionales
que Honduras recibi debido a las consecuencias del Huracn Mitch en 1998, que debera, en
principio (y sujeta a otras excepciones) ser de naturaleza pblica.
Esta lista tampoco incluye algunos intereses que comnmente se protegen en otras leyes de
derecho a la informacin, como la informacin legalmente privilegiada (algunas veces conocida
como informacin protegida por el privilegio de abogado-cliente), la seguridad nacional y los
procesos deliberativos internos. Es de notarse que la ltima categora, aunque a menudo est
expuesta a serios abusos de restriccin del acceso a la informacin, usualmente se considera
necesaria para proteger la habilidad de las entidades pblicas de funcionar de manera efectiva.
Apelaciones
104
Las previsiones de la Ley DI en relacin a las apelaciones son muy limitadas. El Artculo 11 decreta,
de forma general, que el Instituto tendr varias funciones, entre las cuales, resolver sobre las
quejas de solicitantes. El Artculo 26 permite que los solicitantes apelen las decisiones de negacin
de informacin o fuera del plazo establecido por la ley ante el Instituto. El Instituto resolver
la apelacin dentro de diez das, y la nica apelacin contra la decisin del Instituto ser una
apelacin con base en la Ley de Justicia Constitucional.
Hay varios problemas con este sistema. Las bases de apelacin son bastante limitadas. No incluyen,
por ejemplo, la negacin de proporcionar la informacin de la forma que se solicita o contra
cuotas excesivas. No establecen los poderes del Instituto para investigar una apelacin, como
llamar testigos o ver la informacin. Tampoco establecen los poderes del instituto en referencia a
los remedios que, en casos apropiados, deben ir ms all que ordenar la entrega de la informacin
para incluir remedios ms estructurales, como asegurar que el personal tiene el entrenamiento
adecuado o que los sistemas de administracin de archivos estn en orden. Finalmente, no
establecen que, en el contexto de una apelacin, la obligacin de prueba recae en la entidad
pblica parta demostrar que la negacin de informacin era justificada.
Los Artculos 8 a 10 de la Ley DI decretan la creacin del Instituto y el nombramiento de comisionados.
Se establece como un rgano pblico descentralizado con independencia para la operacin, la
toma de decisiones, y el presupuesto. El Presidente de la Repblica tiene la responsabilidad de
apoyar la operacin del Instituto, junto con la Secretara de Estado por medio de su Oficina de
la Presidencia, como enlace (Artculo 8). De acuerdo al Artculo 36, la Secretara de Estado, por
medio de su Oficina de Finanzas, incluir el presupuesto suficiente para que el Instituto pueda
garantizar la implementacin efectiva de la Ley en sus propuestas generales de presupuesto.
Los tres Comisionados del Instituto sern electos por una mayora de dos tercios del Congreso Nacional
de entre diez candidatos propuestos por el Presidente (dos), el Procurador General de la Repblica
(dos), el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (dos), el Foro Nacional de Convergencia
(dos), y el Tribunal Superior de Cuentas (dos) (Artculo 9). Para ser nombrados, los individuos deben
ser ciudadanos hondureos, mayores de 35 aos, no tener antecedentes penales, ser conocidos,
tener grado universitario, y llevar al menos diez aos en el servicio pblico o acadmico (Artculo 10).
Los comisionados permanecen en el puesto durante cinco aos, y pueden ser removidos solamente
debido a una imposibilidad legal o natural, o cuando sus acciones entren en conflicto con las
Honduras
actividades del Instituto. El director del Instituto tendr personalidad legal y ser apuntado por el
Presidente. Finalmente, los Comisionados deben resolver todos los asuntos de forma colegiada
(Artculo 9) y el Instituto regular sus propias operaciones internas (Artculo 11(7)).
Estas normas lograrn, hasta cierto punto, asegurar la independencia del Instituto, aunque
tienen algunas fallas. El proceso de nombramiento de Comisionados est bien diseado para
promover su independencia, pero podra mejorarse si tuviera algn involucramiento pblico el
proceso. Adems, dependiendo de cmo se interpreta el servicio pblico, el requisito de diez
aos de servicio podra poner demasiadas restricciones sobre quin puede ser Comisionado. En
definitiva, esto no debe interpretarse como empleo gubernamental. Las bases para remover a
los Comisionados son muy vagas, y no se establece ningn proceso para llevarlo a cabo (por
ejemplo, se hace por una mayora de dos tercios en el Congreso Nacional, como en el caso de los
nombramientos, o mediante otro procedimiento?) Sera preferible que el director del Instituto se
nombrara por acuerdo de los otros Comisionados, y no por el Presidente, dada la importancia del
papel que esta persona tendr.
Los arreglos institucionales ms generales tambin tienen sus fortalezas y debilidades. El Instituto
es formalmente independiente, pero sigue ligado a la Presidencia. Las leyes de derecho a la
informacin con mejores prcticas no ligan sus entidades de supervisin con puestos polticos.
El Artculo 27 describe varias violaciones administrativas de la ley, incluyendo el incumplimiento
de las obligaciones de publicacin proactiva, no proporcionar la informacin dentro del plazo
especificado, obstaculizar de cualquier otra forma el acceso a la informacin, divulgar informacin
contenida en el rgimen de excepciones, no proporcionar informacin personal a su dueo, destruir
o alterar informacin en violacin de la ley, negarse a corregir o actualizar informacin personal,
o no proporcionar informacin sobre la contratacin a la Oficina Normativa de Contrataciones y
Adquisiciones, como requiere el Artculo 4.
De acuerdo al Artculo 28, las violaciones mencionadas, cuando no se consideran crmenes, pueden
ser castigadas mediante una advertencia escrita, una multa, una suspensin, la terminacin o el
despido. El Instituto impondr multas de entre medio y 50 das de salario mnimo, dependiendo
de la gravedad de la ofensa, y las remitir a la Tesorera General. Cuando una violacin sea de
naturaleza criminal, se castigar como un crimen contra la administracin pblica, de acuerdo con
el Cdigo Penal (Artculo 29; ver tambin el Artculo 11(5)).
ste es un rgimen razonablemente completo de sanciones para violaciones a la Ley, aunque no
queda claro si las violaciones requieren de intencin. Dado que hasta una violacin administrativa
puede causar la suspensin o el despido, la intencin debera ser un requisito.
La Ley DI no incluye protecciones para quienes dan a conocer informacin actuando de buena fe
de acuerdo a la Ley, o con la idea de exponer mala conducta. De hecho, hace lo opuesto, ya que
es una violacin administrativa difundir la informacin confidencial. Esto tendr un terrible efecto
en la divulgacin de la informacin, haciendo ms difcil la superacin de la cultura del secreto.
La Ley DI incluye una gran cantidad de medidas promocionales. El Artculo 5 decreta, de forma
muy general, que las entidades pblicas deben asignar suficientes recursos humanos para que se
pueda organizar la informacin, proporcionar servicios a los ciudadanos y publicar la informacin
de manera proactiva, cuando esto es necesario, usando medios impresos y electrnicos. Tambin
requiere que toda entidad pblica apunte a un Oficial de Informacin especfico, de acuerdo con
las mejores prcticas en otros pases.
105
El Instituto tiene el mandato general de llevar a cabo actividades promocionales. De acuerdo al

Artculo 8, es responsable, en general, de promover el derecho de los ciudadanos a la informacin,
y de regular la proteccin y clasificacin de la informacin pblica. El Artculo 11 establece una
larga lista de funciones del instituto, incluyendo, adems de las que ya se mencionaron, establecer
sistemas y estndares para la clasificacin, apoyar al Archivo Nacional, imponer estndares para la
operacin del Sistema Nacional de Informacin Pblica, llevar a cabo actividades promocionales
en relacin con el derecho a la informacin, y operar su propio sistema de informacin. El Instituto
tambin es responsable se asegurar el cumplimiento con las Convenciones Interamericana y de
las Naciones Unidas Contra la Corrupcin en cuanto a asuntos de transparencia y rendicin de
cuentas (Artculo 38).
A pesar de estas amplias funciones generales, la Ley no impone una obligacin clara para que el
Instituto publique y difunda un manual para el pblico sobre su derecho a la informacin y cmo
ejercerlo. Tampoco impone un sistema claro para el manejo de registros, que involucre la creacin
e implementacin de estndares.
La Ley tambin impone una obligacin, para las entidades pblicas, de llevar a cabo entrenamiento
regular de sus funcionarios sobre la cultura de acceso adems de las normas especficas de la Ley.
De hecho, la Secretara de Estado, por medio de su Oficina de Educacin, debe promover amplios
esfuerzos educativos sobre el derecho a la informacin, en instituciones educativas formales e
informales y universidades pblicas y privadas (Artculo 6). sta es una previsin progresista que
va ms all de los requisitos de entrenamiento que contienen la mayora de las leyes de derecho
a la informacin.
106
De acuerdo al Artculo 31, el Congreso Nacional tiene la obligacin de crear una Comisin Especial
de Seguimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, que recibir informes
trimestrales de las entidades pblicas y les har recomendaciones. ste es un enfoque innovador
para promover la adecuada implementacin de la Ley. El Instituto tambin debe hacer un informe
anual de sus actividades ante el Presidente y el Congreso Nacional. A pesar de estas medidas, la Ley
no implementa un sistema claro para los informes centrales sobre el progreso de su implementacin,
que requiera que las entidades pblicas informen a una autoridad central, como el Instituto, y luego
esta autoridad informe al Congreso y al pblico acerca de la implementacin global.
La Ley tambin considera un sistema regulatorio para la destruccin de la informacin con el
tiempo (Artculo 32). Cada entidad pblica conservar la informacin durante al menos cinco
aos, o mientras siga teniendo relevancia operativa. Despus de eso, la informacin debe enviarse
a una Comisin de Depuracin Documental, constituida por representantes del Instituto, el
Tribunal Superior de Cuentas, el Procurador General de la Nacin, el Archivo Nacional y la entidad
pblica en cuestin. Esta Comisin determinar qu informacin se debe conservar debido a su
valor histrico, legal o administrativo continuo. Incluso, las enmiendas de julio de 2007 a la Ley DI5
agregaron el Artculo 32A, que establece que la informacin pblica creada antes de la vigencia
de la Ley no puede ser destruida o modificada.
Notas
1.
Decreto No. 170-2006.
2.
Ver Bellver, A., Mendiburu, M. y Poli, M., Let the Sunshine In: The Making of the Transparency and
Access to Information Law in Honduras. Consultado el 19 de enero de 2009 en: http://www1.
worldbank.org/prem/PREMNotes/premnote118.pdf.
3.
4.
5.
Nota 17.
Mxico
Mxico
Introduccin
Cuando la ley nacional de derecho a la informacin se adopt por primera vez en el 2002, el
Artculo 6 de la Constitucin1 proporcion una garanta sencilla del derecho a la informacin,
diciendo as: El derecho a la informacin ser garantizado por el Estado. Sin embargo,
una enmienda integral del Artculo 62, que fue aprobada por unanimidad no slo por ambas
cmaras del Congreso Mexicano sino tambin por las legislaturas de al menos 16 estados3,
ampli significativamente la proteccin constitucional para el derecho a la informacin. La nueva
garanta dispone, entre otras cosas, que toda informacin ser pblica, con sujecin nicamente
a restricciones temporales sobre el acceso por motivos de inters pblico establecidas por la ley,
aunque se proteger la informacin personal. Se establecern sistemas rpidos para acceder a la
informacin y sern vigilados por entidades independientes. Despus de Suecia4, probablemente es
la garanta constitucional ms detallada y completa del mundo para el derecho a la informacin.
La nueva garanta constitucional requiere que los sistemas de acceso a la informacin en todos
los niveles y todas las ramas del gobierno se ajusten a sus provisiones un ao despus de su
entrada en vigencia. Esa fecha pas en julio de 2008 y, sin embargo, a la fecha de la escritura de
este captulo, pocas, si alguna de las leyes mexicanas a los niveles federales y estatales han sido
enmendadas para ajustarlas a la nueva Constitucin. Se han hecho propuestas de reforma a nivel
federal, incluyendo una propuesta del IFAI (ver abajo, el IFAI es el rgano federal administrativo de
supervisin para la Ley de acceso a la informacin) en febrero de 2008, que atrajo mucha atencin
de la sociedad civil, pero hasta el momento, ninguna ha sido adoptada. Las excepciones son el
Instituto Federal Electoral (IFE, una entidad autnoma constitucional), que emiti nuevas normas
sobre el acceso en 2008, y el Distrito Federal, que pas una nueva ley en 2008.
Mxico fue uno de los primeros pases en Amrica Latina en aprobar una ley sobre el derecho a la
informacin, con la aprobacin bajo la firma del Presidente Fox de la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica del Gobierno (Ley de DI)5 en junio del 2002. La Ley, as como
las enmiendas constitucionales, fue adoptada unnimemente por ambas cmaras del Congreso,
como parte del compromiso por la nueva administracin de combatir la corrupcin y fomentar
la democracia en Mxico. La entidad de vigilancia tiene la atribucin bajo la Ley de adoptar
regulaciones sobre varios asuntos, incluyendo, importantemente, la clasificacin. El IFAI adopt
una Regulacin en junio del 2003 abordando toda una gama de temas6. Todos los 31 estados de
Mxico, as como el Distrito Federal (Ciudad de Mxico) tambin adoptaron leyes sobre el derecho
a la informacin.
La ley est entre las ms progresistas sobre el derecho a la informacin en todo el mundo.
Incluye una serie de caractersticas positivas, incluyendo fuertes garantas de los procedimientos,
conjuntamente con un enfoque innovador para asegurar su aplicacin a todas las entidades
pblicas, independiente a su situacin constitucional, y una prohibicin de clasificar la informacin
requerida para investigar las graves violaciones de los derechos humanos o crmenes contra la
humanidad. Establece un mecanismo muy fuerte e independiente de vigilancia en forma del
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI)7. La organizacin Human Rights Watch
ha aplaudido la Ley en los siguientes trminos:
La ley de transparencia puede resultar ser el paso ms importante que ha dado Mxico en su
transicin hacia la democracia desde la eleccin del ao 20008. La ejecucin de la Ley ha sido,
en general, positiva. Un estudio por la Iniciativa de Justicia y Sociedad Abierta sugiere que el
ndice de rechazos silenciosos (ninguna respuesta para la solicitud) fue ms bajo en Mxico que
en cualquiera de los otros 13 pases encuestados9. Mxico tambin estuvo entre los que mejor
109
se desempearon en trminos del porcentaje de solicitudes que tuvieron respuestas positivas.

Asimismo, un informe sobre IFAI y la promocin de una cultura de transparencia en Mxico
comenz diciendo: En la familia mundial de las leyes sobre la libertad de informacin, Mxico
es un lder10.
El Derecho al acceso
La Ley dispone en general en el Artculo 2 que toda la informacin que est en manos del gobierno
podr ser accedida por los individuos. El Artculo 1 establece el propsito, que es de garantizar
el derecho de acceso a la informacin que est en manos del gobierno, de entidades autnomas
constitucionales o de otras entidades jurdicas, o cualquier otra entidad federal. El Artculo 4
desarrolla entonces seis fines de la ley, que son de asegurar el acceso a la informacin mediante
procedimientos sencillos y expeditos, de promover una administracin pblica transparente, de
proteger la informacin personal, de promover la rendicin de cuentas pblica, de mejorar el
manejo de los registros, y de contribuir a la democratizacin y el estado de derecho en Mxico.
Finalmente, el Artculo 611 dispone que, al interpretar la Ley, deber favorecerse el principio de
la transparencia de las entidades pblicas. Tambin dispone que la Ley deber interpretarse de
conformidad con la Constitucin, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos12 y una serie
de tratados internacionales, incluyendo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos13, que
es el principal tratado de derechos humanos de la ONU que garantiza la libertad de expresin.
Tomados en su conjunto, constituyen un trasfondo favorable para la Ley y una gua fuerte para
quienes tengan la consigna de ejecutarla.
La Ley define la informacin como todo lo contenido en los documentos que las entidades pblicas
generan, obtienen, adquieren, transforman o preservan.
110
Los documentos, a su vez, se definen como cualquier registro, independiente a su forma,

relacionado con el ejercicio de las funciones o actividades de las entidades pblicas y los servidores
pblicos/as, sin importar su fuente, fecha de creacin o forma. sta es una definicin relativamente
amplia, pero desafortunadamente se limita por la restriccin sustantiva a documentos sobre las
funciones o actividades de las entidades pblicas (Artculo 3).
La Ley define por separado las obligaciones de dos conjuntos de entidades pblicas. Todas las
entidades pblicas, definidas como sujetos obligados se definen y luego un subconjunto de stas,
designadas dependencias y entidades se amolda a partir de esta definicin. La Ley dispone un
conjunto ms exigente de obligaciones para las dependencias y entidades (bsicamente el poder
ejecutivo del gobierno), y obligaciones menos detalladas para las otras entidades pblicas.
Todos los sujetos obligados (entidades pblicas) incluyen:

el poder ejecutivo federal y la administracin pblica federal;

el poder legislativo federal, incluyendo la Cmara de Diputados, el Senado,
la Comisin Permanente y otras entidades;
el poder judicial federal y el Consejo de la Judicatura Federal;
entidades constitucionales autnomas;
tribunales administrativos federales; y
cualquier otra entidad federal.
Las entidades constitucionales autnomas se definen adicionalmente para incluir las entidades
como el Instituto Electoral Federal, la Comisin Nacional de Derechos Humanos, el Banco de
Mxico, universidades y cualesquier otras previstas por la Constitucin.
Dependencias y entidades, efectivamente el primer elemento de esta lista, se definen
para incluir las entidades indicadas en la Ley Constitucional sobre la Administracin Pblica
Mxico
Federal, incluyendo al Presidente y las rganos administrativos desconcentrados, como la

Procuradura General.
La definicin de entidades pblicas en general es amplia, ya que engloba a todos los poderes
y niveles del gobierno. Al mismo tiempo, no necesariamente incluye las entidades privadas
financiadas por el gobierno, o entidades privadas que cumplen funciones pblicas.
La Primera Seccin de la Ley se aplica a todas las entidades pblicas. Sin embargo, la Segunda
Seccin, que contiene la mayora de las disposiciones de procedimientos, as como el sistema de
vigilancia, incluyendo IFAI, se aplica nicamente a las dependencias y entidades, efectivamente
el poder ejecutivo del gobierno. La Tercera Seccin, que se aplica a las otras entidades pblicas,
principalmente los poderes legislativo y judicial del gobierno, as como las cinco entidades
autnomas, es bastante breve, con apenas dos artculos, pero s procura incorporar muchas de
las obligaciones y funciones de vigilancia dispuestas en la Seccin Segunda. Este es un enfoque
innovador para incluir a todos los tres poderes del gobierno bajo la Ley pero a la vez respetar
las divisiones constitucionales del poder. Al mismo tiempo, esto ha producido una aplicacin
diferenciada de la Ley: el poder ejecutivo (dependencias y entidades) se someten a una vigilancia
ms rigurosa, y por entidades ms independientes. Este captulo, as como la Ley, se enfocar en
los deberes de las dependencias y entidades.
Garantas de procedimiento
Cualquier persona podr solicitar acceso a la informacin ante la seccin de enlace que todas las
entidades pblicas tienen que establecer (vase a continuacin, bajo las Medidas Promocionales)
sea por una carta (incluyendo electrnicamente) o usando el formulario aprobado. Una solicitud
debe incluir el nombre y la direccin de la persona solicitante, una descripcin clara de la
informacin buscada, cualquier otro dato pertinente y la forma en que la persona solicitante
quisiera que se divulgue la informacin. La Ley estipula especficamente que el motivo para la
solicitud no ser tomado en cuenta para la decisin de divulgar o no la informacin buscada. Si
la informacin no se describe con suficiente claridad o si el individuo tiene dificultad para realizar
la solicitud, incluyendo por el analfabetismo, la seccin de enlace debe ayudarle (Artculos 40-41
y Transitorio Octavo).
Debe darse la notificacin de una decisin sobre una solicitud lo antes posible pero en cualquier
caso dentro de 20 das hbiles y la informacin debe proporcionarse entonces dentro de otros 10
das hbiles, una vez que la persona solicitante haya pagado cualquier tarifa (Artculo 44). Una
disposicin poco usual estipula que el hecho de no emitir la decisin dentro del plazo se entender
como aceptacin de la solicitud, y la agencia tendr entonces la obligacin de proporcionar la
informacin dentro de los prximos diez das, y gratuitamente, a menos que IFAI determine que
es confidencial (Artculo 53).
Cuando se considera que la informacin es clasificada o confidencial, el Comit unidad de
supervisin dentro de todas las dependencias y entidades (vase a continuacin) deber ser
notificada al respecto inmediatamente, conjuntamente con las razones de la clasificacin, para
que pueda decidir si ratificar la clasificacin o revocarla y otorgar el acceso a la informacin.
Asimismo, cuando no se hallen los documentos, el Comit debe ser notificado y, luego de
tomar las medidas apropiadas para encontrar la informacin pero sin xito, confirmar que la
dependencia o entidad no tiene la informacin (Artculos 44-46).
Las dependencias tienen la obligacin nicamente de dar acceso a la informacin que est en su
poder (Artculo 42). Sin embargo, cuando una agencia recibe una solicitud de informacin que
no tiene, debe orientar debidamente a la persona solicitante hacia la agencia que s tiene la
informacin (Artculo 40). La Ley no incluye muchas disposiciones sobre notificacin a terceros,
pero s requiere que el documento que contiene una apelacin indique algn tercero o terceros
111
interesados (Artculo 54) y se entiende generalmente que el Artculo 55, sobre la ventilacin de las
apelaciones, da ciertos derechos a terceros. La Ley tambin dispone en general que los procedimientos
internos para tramitar las solicitudes sern establecidos por regulaciones (Artculo 44)14.
Cuando una solicitud est satisfecha, la persona solicitante debe ser notificada del costo y la
forma de acceso (Artculo 44). Cuando se niega una solicitud y esto ha sido confirmado por el
Comit, la persona solicitante debe ser notificada de este hecho dentro del plazo, conjuntamente
con las razones de negarla y la manera en que se pueda apelar la decisin (Artculo 45). Tambin
debe entregarse confirmacin a la persona solicitante cuando la agencia no tiene la informacin
buscada (Artculo 46).
La divulgacin debe ser en la forma solicitada, si el documento lo permite (Artculo 42). De otro
modo, las varias formas de acceso sern establecidas por el Reglamento (Artculo 44).
Las disposiciones de la Ley relacionadas con las tarifas son progresistas. Las tarifas para obtener
acceso a la informacin, que deben establecerse en la Ley Federal de Derechos15, pueden no exceder
del costo de los materiales utilizados para reproducir la informacin, conjuntamente con el costo
de enviarla. El costo de buscar la informacin y elaborarla queda, por lo tanto, excluido (Artculo
27). El acceso a los datos personales es gratuito, aunque puedan grabarse tarifas para cubrir los
costos de la entrega de esta informacin (Artculo 24). Actualmente, los cobros permitidos son 1
peso (USD 0,09) para una simple fotocopia y 20 pesos para una copia certificada16.
112
El proceso descrito se aplica nicamente a las dependencias y entidades, no a las otras entidades
pblicas. Un intento general se hace en el Artculo 61 para requerir que otras entidades pblicas
tramiten las solicitudes de manera anloga, obligndoles a que en el mbito de sus respectivas
competencias, establecern mediante reglamentos o acuerdos de carcter general, los rganos,
criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la
informacin, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta Ley. Se requiere
especficamente que, dentro de un ao, establezcan los sistemas y entidades para este fin,
incluyendo una seccin de enlace y procedimientos para acceder a la informacin. Tambin se les
requiere que entreguen un Informe Anual sobre las actividades realizadas para asegurar el acceso
a la informacin (Artculos 62 y Transitorio Cuarto).
En una innovacin interesante, la Ley dispone que las solicitudes de informacin y las respuestas
deben publicarse tambin (Artculo 47). En la prctica, todo el proceso de solicitud puede
realizarse electrnicamente mediante el Sistema de Solicitudes de Informacin (SISI), que tiene
su propia pgina Web17. Esto incluye la posibilidad de hacer preguntas y de recibir las respuestas.
Adems, pone a disposicin todos los documentos electrnicos a los cuales se ha otorgado
acceso desde 2003.
Obligacin de publicar
El Artculo 7 de la Ley dispone una obligacin amplia de publicar, con sujecin al rgimen de
excepciones. Dispone que las entidades pblicas debern, de conformidad con las regulaciones
promulgadas por IFAI (para dependencias y entidades) u otras entidades pertinentes de vigilancia
(para otras entidades pblicas, que deben establecer o designar sus propios institutos), publicar
17 categoras de informacin de una manera accesible y comprensible18. Las categoras incluyen
informacin sobre las operaciones generales de la entidad, los servicios que ofrecen, procedimientos
y formularios, programas de subsidio, contratos celebrados, informes emitidos y oportunidades
para participacin. Importantemente, el Artculo 12 estipula que las entidades pblicas deben
publicar informacin sobre los montos y beneficiarios de cualesquier recursos pblicos que estn
bajo su responsabilidad, reflejando la preocupacin por la corrupcin que fue una motivacin
importante para la Ley.
Mxico
La Ley incluye estipulaciones precisas sobre cmo hacer disponible esta informacin, incluyendo
va medios electrnicos accesibles en lugares remotos y mediante sistemas locales. Una regla
importante es que toda agencia debe, para los fines de facilitar acceso a la informacin con
sujecin a la divulgacin proactiva, poner una computadora a disposicin para uso del pblico,
que incluya la facilidad de imprimir, prestando el apoyo a las personas usuarias cuando sea
necesario (Artculo 9).
La Ley tambin incluye una serie de indicaciones especficas sobre la publicacin proactiva de
la informacin. De conformidad con el Artculo 8, el poder judicial deber publicar todas las
sentencias, aunque los individuos pueden objetar la divulgacin de su informacin personal. Las
dependencias y entidades deben publicar todas las reglas y detalles administrativos formales 20
das antes de adoptarlas, a menos que esto pueda frustrar su xito. Los informes por partidos y
grupos polticos al Instituto Electoral Federal, as como cualquier auditora formal a esas entidades,
deben publicarse tan pronto como se finalicen (Artculos 10-11). Tambin se requiere que las
dependencias produzcan, en forma semestral, un ndice de los archivos que tengan clasificados,
indicando cul unidad produjo el documento, y la fecha y plazo de clasificacin, y este ndice no
podr considerarse en s mismo, bajo ninguna circunstancia, como clasificado (Artculo 17).
Excepciones
La Ley incluye un rgimen razonablemente claro de excepciones, operadas en gran medida por un
sistema de clasificacin, aunque s hay varios defectos potenciales en el sistema. De conformidad
con el Artculo 14, la informacin expresamente requerida por otra ley que sea confidencial es una
de las excepciones se mencionan especficamente los secretos comerciales, industriales, tributarios,
bancarios y fiduciarios de modo que el rgimen existente de secreto permanezca vigente.
Slo algunas de las excepciones estn sujetas a la prueba de perjuicio y vara la norma requerida de
perjuicio. El Artculo 13 dispone en general una excepcin cuando la divulgacin de la informacin
podra llevar a un resultado negativo, pero la norma para el perjuicio vara considerablemente,
desde comprometer, menoscabar o impedir hasta causar un serio perjuicio. Las excepciones
bajo el Artculo 14 que en su mayor parte implican otras leyes, investigaciones previas a la
decisin y deliberaciones internas (vase a continuacin) no tienen prueba de perjuicio. Sin
embargo, de conformidad con las regulaciones adoptadas por el IFAI en 2003, para considerar
si clasificar los documentos bajo los Artculos 13, 14 18 de la Ley de DI, las direcciones de las
entidades pblicas deben tomar en cuenta el dao que podra causar la divulgacin de estos
documentos.
El IFAI (o la entidad de vigilancia pertinente para las entidades pblicas que estn fuera de su
mbito) tiene la consigna de establecer los criterios para clasificar y desclasificar la informacin19,
as como para vigilar el sistema, mientras que las direcciones de las unidades administrativas,
definidas como las partes de las entidades pblicas que tienen la informacin, son responsables
de la clasificacin en s. El IFAI podr, en cualquier momento, acceder a la Informacin Clasificada
para averiguar si se la ha clasificado apropiadamente (Artculos 15-17).
No hay ningn mecanismo de inters pblico superior. Sin embargo, el Artculo 14 s contiene una
disposicin excepcional y extremadamente positiva que prohbe la clasificacin de la informacin
cuando se trate de la investigacin de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de
lesa humanidad... Esto debe facilitar el trabajo humanitario y de derechos humanos.
El Artculo 43 dispone la divulgacin parcial de informacin (separabilidad), siempre y cuando los
documentos en que conste la informacin permitan eliminar las partes o secciones clasificadas.
Hay un sistema estricto de plazos para la clasificacin bajo los Artculos 13 y 14, de 12 aos.
La informacin deber desclasificarse cuando ya no existan los motivos de su clasificacin o
cuando se cumpla el plazo de su clasificacin, pero sin perjuicio de otras leyes. El plazo podr,
113
excepcionalmente, ser prorrogado por IFAI o por la entidad competente de vigilancia cuando
todava sean pertinentes los motivos para la clasificacin original (Artculo 15). En la prctica, eso
es relativamente raro.
El Artculo 48 contiene una excepcin general en el sentido de que no es obligatorio tramitar las
solicitudes que sean ofensivas o que ya hayan sido tramitadas de la misma persona. No est claro el
significado de ofensivas en este contexto; algunas otras leyes sobre el derecho a la informacin
se refieren a solicitudes con vejacin. Otra excepcin general es que la informacin ya publicada
no necesita entregarse a las personas solicitantes sino que, en este caso, la seccin de enlace debe
ayudar a la persona solicitante a ubicar la informacin publicada (Artculo 42).
El Artculo 13 dispone excepciones especficas para la informacin cuya divulgacin podra:

comprometer la seguridad o defensa nacional o pblica;

impedir negociaciones que estn en desarrollo o relaciones internacionales, incluyendo
la divulgacin de informacin proporcionada en forma confidencial por otros Estados u
organizaciones internacionales;
perjudicar la estabilidad financiera o econmica del pas;
plantear un riesgo para la vida, seguridad o salud de un individuo; o
perjudicar severamente las funciones policacas, incluyendo la prevencin o procesamiento
del crimen, la administracin de la justicia, la recaudacin de impuestos o los controles
migratorios.
stos son motivos legtimos para negarse a divulgar informacin, que constan en muchas leyes
sobre el derecho a la informacin.
114
El Artculo 14 agrega a estas excepciones dispuestas en otras leyes (detalladas en el prrafo

anterior), las investigaciones previas20, los archivos relacionados a juicios antes de su sentencia,
procesos contra servidores pblicos/as antes de su sentencia, y opiniones, recomendaciones o
puntos de vista aportados por funcionarios/as como parte de un proceso deliberativo antes de la
adopcin de una decisin definitiva. Estas excepciones son problemticas principalmente porque
no tienen pruebas de perjuicio pero tambin por su amplitud.
Los Artculos 18 y 19 tambin proporcionan proteccin para la informacin privada. Cuando
los individuos particulares presentan informacin a las entidades pblicas, stas deben indicar
qu permanecer confidencial (lo que podrn hacer nicamente cuando tengan derecho legal
de clasificarlo) y luego esta informacin podr liberarse nicamente con el consentimiento del
individuo que la proporcion. Esto se refuerza por el Captulo IV de la Seccin I, que se dedica
a la proteccin de la informacin personal, definida en el Artculo 3(II) como informacin de la
cual se pueda identificar una persona fsica y concerniente a su origen tnico o racial, o que
est referida a las caractersticas fsicas, morales o emocionales, a su vida afectiva y familiar,
domicilio, nmero telefnico, patrimonio, ideologa y opiniones polticas, creencias o convicciones
religiosas o filosficas, los estados de salud fsicos o mentales, las preferencias sexuales, u otras
anlogas que afecten su intimidad. Tal informacin no puede divulgarse sin el consentimiento
del individuo respectivo, aunque hay excepciones a esto, por ejemplo para tratamiento mdico o
con fines de intercambiar la informacin entre entidades pblicas de conformidad con el ejercicio
apropiado de sus atribuciones. El Captulo IV tambin nos da derecho a tener los datos personales
correctos (Artculos 21 y 25).
Apelaciones
Para las dependencias, los reclamos se plantean en primera instancia ante el IFAI y de ah a las
cortes. El reclamo debe plantearse dentro de los 15 das del aviso de negacin del acceso, donde
la informacin no se haya proporcionado de otra manera, sea total o parcialmente, donde se
Mxico
ha negado la correccin de informacin personal o para revisar la oportunidad, el costo o la

forma del acceso (Artculo 50). Este es un plazo extremadamente corto que puede impedir que
algunas personas solicitantes planteen apelaciones. El reclamo debe contener los nombres de la
dependencia o entidad, la persona que plantea el reclamo y cualesquier terceros, la fecha cuando
surgi la causa del reclamo, la temtica del reclamo, los argumentos y una copia de cualesquier
documentos formales relacionados con el caso (como por ejemplo un aviso de negacin del
acceso) (Artculo 54). Los reclamos podrn plantearse con la seccin de enlace de la agencia, que
deber remitirlos al IFAI al da siguiente (Artculo 49). Los reclamos tambin podrn presentarse
directamente con el IFAI o mediante el SISI, que enva un aviso automticamente a la entidad
pblica y desencadena el proceso dentro del IFAI.
Un comisionado deber investigar el reclamo e informar a todos los comisionados/as dentro de
los 30 das hbiles, y deber tomarse una decisin dentro de otros 20 das, aunque estos plazos
podrn duplicarse con causa justificable (Artculo 55). Cuando una agencia no haya respondido
dentro de los plazos, el IFAI tramitar el reclamo en forma expedita (Artculo 54). Un reclamo podr
rechazarse cuando se presente fuera de los plazos respectivos, cuando el IFAI ya haya tomado una
determinacin al respecto, cuando no se relaciona con una decisin tomada por un comit, o
cuando se est ventilando una apelacin ante las cortes (Artculo 57).
El IFAI puede aceptar o rechazar una queja, o modificarla, y su dictamen debe incluir lmites
de tiempo para el cumplimiento (Artculo 56). El dictamen es final para las agencias, pero los
solicitantes podrn apelar ante las cortes federales (Artculo 59).
Una vez que haya pasado un ao desde una decisin por IFAI que confirma una decisin original
por una entidad pblica, la persona solicitante podr solicitar al IFAI que revise su decisin, y podr
emitirse una segunda decisin dentro de los 60 das de tal solicitud (Artculo 60).
El Artculo 33 dispone el establecimiento del IFAI como entidad pblica independiente encargada
de promover el derecho a la informacin, actuando como entidad de reclamos para las negaciones
de divulgar informacin y protegiendo la informacin personal. La Ley incluye varias disposiciones
diseadas para promover la independencia del IFAI. Los cinco comisionados son nominados por
el poder ejecutivo, pero las nominaciones pueden ser vetadas por voto de la mayora del Senado
o la Comisin Permanente, siempre que acten dentro de los 30 das. Los individuos no podrn
nombrarse como comisionados a menos que sean ciudadanos/as, no hayan sido convictos de un
crimen de fraude, tengan al menos 35 aos, no tengan conexiones polticas fuertes y se hayan
desempeado destacadamente en actividades profesionales (Artculos 34 y 35).
Los comisionados/as tienen un perodo de siete aos, pero podrn ser destituidos por violaciones
graves o repetidas de la Constitucin o la Ley de DI, cuando sus acciones o inaccin afectan el
trabajo del IFAI o si han sido convictos de un crimen que implica encarcelamiento (Artculo 34).
Dos de los cinco comisionados originales fueron nombrados para cuatro aos, con la posibilidad
de renovarse durante otros siete aos (Transitorio Quinto).
Otras entidades pblicas tambin tienen la obligacin de organizar sus procedimientos para reclamos,
alineados con los disponibles mediante IFAI para dependencias y entidades (Artculo 61).
Los servidores pblicos que incumplen la ley de varias maneras incluyendo la destruccin de
informacin, la negacin del acceso de manera negligente, fraudulenta o de mala fe, la negacin
intencional del acceso a informacin no confidencial, o la negacin de divulgar informacin ante la
orden de un comit o el IFAI son administrativamente responsables. Estas acciones inaceptables,
as como cualquier otro incumplimiento de las disposiciones de la Ley, sern castigadas de
conformidad con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de Servidores Pblicos. Los
incumplimientos repetidos sern considerados graves con fines de castigarlos (Artculo 63).
115
La Ley de DI tambin dispone responsabilidad de la misma manera si los funcionarios divulgan

informacin clasificada o confidencial; sta es una de las pocas disposiciones en la Ley que
probablemente impedir el desarrollo de una cultura de apertura, motivando a los funcionarios/
as para preferir el secreto (Artculo 63). Ms bien, debe proporcionarse proteccin para los
funcionarios/as que, de buena fe, divulguen informacin con apego a la ley, de acuerdo con
las prcticas de muchas leyes de acceso a la informacin. Idealmente, tambin se debe brindar
proteccin a aquellos que hagan pblica informacin sobre malos manejos (delatores).
Medidas de promocin
La Ley de DI mexicana dispone algunos mecanismos de procedimiento interesantes para promover
la ejecucin efectiva del derecho de acceso. Todas las entidades pblicas deben establecer una
unidad de enlace, anloga al oficial de informacin en algunas otras leyes, con varios deberes
incluyendo los de asegurar que se respeten las obligaciones de publicacin proactiva, de recibir y
tramitar las solicitudes de acceso y ayudar a las personas solicitantes, de asegurar que se respeten
los procedimientos, de proponer procedimientos internos para asegurar el manejo eficiente de las
solicitudes, de realizar capacitacin, y de llevar un registro de las solicitudes de informacin y sus
resultados. Estas secciones deben establecerse dentro de los seis meses de la entrada en vigencia
de la ley y deben hacerse operativas dentro de otros seis meses (Artculos 28 y 62, y Transitorios
Tercero y Cuarto).
116
La Ley tambin dispone un Comit de Informacin en cada agencia y entidad, con pocas excepciones,
compuestos por un servidor pblico, el director/a de la seccin de enlace y el director/a de la
entidad de vigilancia interna. El Comit es responsable de coordinar y supervisar las actividades
de informacin, establecer los procedimientos de informacin, vigilar la clasificacin, asegurar
(conjuntamente con la seccin de enlace) que los documentos que contienen la informacin
solicitada sean localizados, establecer los criterios para el mantenimiento de los documentos y
supervisar su aplicacin, y asegurar que se entregue al IFAI la informacin que necesita para
producir su Informe Anual (vase a continuacin) (Artculos 29-31).
El IFAI tiene una lista larga de funciones que incluyen, a ms de las ya anotadas, interpretar la Ley
como regulacin administrativa, hacer monitoreo de la ejecucin de la Ley y realizar recomendaciones
en caso de incumplimiento, asesorar a individuos, desarrollar formularios para las solicitudes de
informacin, promover la capacitacin y elaborar una gua sencilla sobre cmo usar la Ley (Artculos
37 y 38).
El Artculo 9 incluye una regla muy general sobre el manejo de los registros, que dispone que
las dependencias y entidades deben manejar su informacin, inclusive ponindola en-lnea,
de conformidad con regulaciones promulgadas por IFAI. El Artculo 32 dispone que IFAI debe
cooperar con el Archivo General de la Nacin para desarrollar criterios para catalogar, categorizar
y preservar los Documentos Administrativos, as como organizar los archivos.
El IFAI tiene la responsabilidad de entregar un Informe Anual al Congreso, que deber incluir, al
mnimo, el nmero de solicitudes de acceso a la informacin presentadas a cada agencia y entidad
y sus resultados; el tiempo tomado por la agencia para responder; el nmero y resultado de los
asuntos atendidos por el Instituto; la situacin de las denuncias planteadas ante las entidades de
vigilancia interna; y cualesquier dificultades encontradas para ejecutar la Ley. Con esta finalidad,
emitir lineamientos para los comits de las diferentes dependencias sobre la informacin que
debern entregarle, de conformidad con el Artculo 29(VII) (Artculo 39). Otras entidades pblicas
deben elaborar sus propios informes, en los mismos trminos como los requeridos para el IFAI,
entregando una copia al IFAI (Artculo 62).
Mxico
Notas
1.
Una versin de la Constitucin en su forma de 2002 est disponible en: http://historicaltextarchive.

com/sections.php?op=viewarticle&artid=93#T1C1.
2.
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de julio de 2007.
3.
Una enmienda constitucional requiere el apoyo de 16 Estados para su aprobacin.
4.
Donde la totalidad de la ley sobre el derecho a la informacin se considera como parte de su

Constitucin.
5.
Disponible en: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB68/laweng.pdf. Disponible en espaol,

en su forma enmendada, en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf.
6.
Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental,

adoptada el 11 de junio de 2003. Disponible (en espaol) en: http://www.sre.gob.mx/transparencia/
docs/reglamento_lftaipg.htm.
7.
Con relacin al IFAI, ex Presidente del Banco Mundial, Paul Wolfowitz, dijo: Me impresion particularmente
IFAI, la agencia autnoma que da acceso a la informacin pblica a la ciudadana en general. Rueda
de prensa en Monterrey, Mxico, 26 abril 2006. Disponible en: http://web.worldbank.org/WBSITE/
EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/MEXICOEXTN/0,,contentMDK:20903722~pagePK:1497618~piPK:2
17854~theSitePK:338397,00.html.
8.
Perdidos en la Transicin: Ambiciones Atrevidas, Resultados Limitados para los Derechos Humanos
bajo Fox (Human Rights Watch, 2006), p. 4. Disponible en: http://hrw.org/reports/2006/mexico0506/
mexico0506web.pdf.
9.
Vase Transparencia y Silencio: Estudio de Leyes y Prcticas en Acceso a la Informacin en Catorce

Pases (Iniciativa para la Justicia en una Sociedad Abierta, 2006), p. 43. Disponible en: http://www.
soros.org/resources/articles_publications/publications/transparency_20060928.
10.
Sobel, D. y Bogado, B., El Instituto Federal para Acceso a la Informacin Pblica en Mxico y la Cultura
de Transparencia, febrero de 2005, Resumen Ejecutivo. Disponible en: http://www.global.asc.upenn.
edu/index.php?page=32.
11.
El Artculo 6 fue enmendado el 6 junio 2006.
12.
Asamblea General de la ONU, Resolucin 217 A (III), 10 de diciembre de 1948.
13.
Asamblea General de la ONU, Resolucin 2200A(XXI), 16 de diciembre de 1966, vigente a partir del
23 de marzo de 1976.
14.
Se adopt una regulacin en junio del 2003 que, entre otras cosas, s aborda la cuestin del
procesamiento de las solicitudes. Vase la nota 10.
15.
Entr en vigencia el 31 de diciembre de 1981. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/

pdf/107.pdf.
16.
Parecera que diferentes entidades pblicas interpretan esto de manera diferente, algunas cobrando
por pgina y otras por documentos enteros.
17.
Vase: www.sisi.org.mx.
18.
Esto se desarrolla ms en los Artculos 8-25 de la Regulacin del 2003, nota 10.
19.
La Regulacin del 2003 incluye extensas reglas sobre la clasificacin.
20.
No est claro lo que esto significa.
117
Nicaragua
Nicaragua
Introduccin
La Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua, adoptada en febrero de 1987,
enmendada, no prev una garanta general del derecho a la informacin. El Artculo 26(4)
protege el derecho de Habeas Data, mediante el cual toda persona tiene el derecho de
conocer la informacin que las entidades pblicas tiene sobre l o ella. El Artculo 66 estipula
que todo nicaragense tiene el derecho a informacin verdica, que incluye la libertad de
buscar, recibir e impartir informacin e ideas, ya sea de forma oral o escrita, grfica o por
otros medios. La Ley No. 621 sobre el Acceso a la Informacin Pblica (Ley DI) se adopt el
22 de junio de 2007 para dar vigor al derecho a la informacin.
La Ley DI nicaragense es muy progresista y, si su implementacin tiene xito, debera
tener bastantes logros para asegurar el acceso a la informacin en la prctica. En general,
la Ley incluye definiciones amplias, normas procedimentales claras, obligaciones bastas de
publicacin proactiva, un rgimen de excepciones bastante estrecho, y extensas medidas
promocionales, incluyendo normas amplias para los esfuerzos de educacin pblica. La Ley
tiene un enfoque nico en cuanto a las apelaciones, ya que establece un sistema central de
apelacin interna en lugar de un nivel de apelacin administrativa realmente independiente.
Falta ver cmo funciona en la prctica. La Ley tampoco protege a quienes dan a conocer
la informacin de buena fe, sino todo lo contrario, establece sanciones para aquellos que
divulgan informacin clasificada.
El Artculo 2 prev que la informacin pblica en manos de las entidades pblicas debe
proporcionarse a quien la solicite de acuerdo a la Ley DI (ver tambin el Artculo 4(a)).
El derecho de cualquier persona de conocer la informacin sobre ellos en manos de las
entidades pblicas, adems de por qu y para qu fin se tiene (Habeas Data), tambin se
garantiza (Artculo 4(b)). El Artculo 1 de la Ley DI define sus objetivos, de forma general, como
garantizar y promover el derecho a la informacin. El Artculo 3 expone barios principios que
gobiernan el derecho a la informacin, un acercamiento interesante a este derecho, que se
encuentra en otras leyes de derecho a la informacin slo en Amrica Latina. El Artculo 3
contiene los siguientes principios:
El Principio de Acceso: cualquiera tiene el derecho, sin discriminacin, de solicitar
y recibir informacin pblica completa, adecuada y oportuna, sujeta al rgimen de
excepciones.
El Principio de Publicidad: Las entidades pblicas estn sujetas a esta principio en sus
actividades, de manera que toda la informacin que poseen ser accesible al pblico,
nuevamente, sujeta al rgimen de excepciones.
El Principio de Multietnicidad: Nicaragua es de naturaleza multitnica, y la informacin
pblica debe proporcionarse en todas las lenguas locales.
El Principio de Participacin Ciudadana: Las entidades pblicas deben promover la
participacin ciudadana, incluyendo mediante la proporcin de informacin con este fin.
121
El Principio de Transparencia: Las entidades pblicas deben dar a conocer, con la

idea de impulsar el escrutinio ciudadano de sus acciones, la informacin sobre sus
actividades y los recursos pblicos que administran.
El Principio de Responsabilidad: Este principio promueve el uso responsable de la
informacin pblica, incluyendo su manejo completo, ntegro y verdico.
El Principio de Prueba de Dao: Este principio prev que las excepciones deben
basarse en el dao (ver adelante, bajo Excepciones).
La informacin no se define en la Ley DI, pero un documento se define como cualquier forma de
informacin almacenada, incluyendo de manera electrnica (Artculo 4). La Ley tambin define los
archivos, libros y bases de datos, todas formas especficas de grabar y almacenar la informacin.
La informacin pblica se define como informacin producida, obtenida, clasificada y almacenada
por entidades pblicas, as como informacin en manos de entidades privadas en relacin con
recursos, beneficios, concesiones o ventajas pblicos.
La informacin privada se define como la informacin personal relacionada con la vida privada,
como informacin sobre la salud, la raza, las preferencias polticas o religiosas, el honor y la
reputacin, etc. Esto encuentra apoyo en la definicin de Habeas Data, que hace referencia a
caractersticas similares en relacin con la nocin de informacin personal sensible. De acuerdo al
Artculo 1, la informacin privada en manos de las entidades pblicas no se incluye en el derecho
de acceso. Esta es una exclusin significativa y problemtica en la Ley, que no se encuentra en
otras leyes de derecho a la informacin (aunque stas s incluyen una excepcin para proteger la
privacidad o la informacin personal).
122
Deben existir minutas de las reuniones de entidades pblicas en las que se discuten decisiones
pblicas, y estas minutas deben preservarse en archivos oficiales (Artculo 24). ste es un enfoque
innovador y muy positivo, que debe promover mucha mayor apertura en cuanto a las reuniones.
El Artculo 4 define las entidades pblicas y las entidades privadas sujetas a la ley por separado
(y la Ley a menudo las trata diferentemente, por ejemplo, en relacin a la publicacin proactiva).
Las primeras incluyen las ramas legislativa, ejecutiva, judicial y electoral del Estado, junto con
entidades dependientes e independientes, rganos autnomos del gobierno, incluyendo empresas,
y gobiernos autnomos regionales y municipales (en especfico de la Costa Atlntica), junto con
sus entidades y empresas dependientes e independientes. Las entidades privadas sujetas a la Ley
se definen como entidades que tienen concesiones de servicio pblico, as como otras entidades
privadas cuando actan como apoyo a estas concesiones o cuando recibe recursos pblicos.
sta es una definicin amplia, aunque no queda del todo claro si cubre todas las entidades
establecidas por ley. De hecho, puede excluir a las entidades privadas que llevan a cabo funciones
pblicas que no tienen relacin con concesiones o recursos pblicos.
Todos tienen el derecho de solicitar y recibir informacin pblica. El Artculo 4 especficamente
define esto para incluir personas fsicas y jurdicas, as como nacionales y extranjeras.
Las solicitudes de informacin pueden ser orales o escritas, y especficamente se incluye la forma
electrnica cuando la entidad en cuestin tiene esta forma disponible. Las solicitudes deben
registrarse y el solicitante debe obtener una copia del formato de registro (Artculo 26). Las
solicitudes deben incluir el nombre de la entidad a la cual se solicita la informacin, el nombre,
la direccin y las las preguntas legales estndares del solicitante, una identificacin oficial,
una descripcin clara y precisa de la informacin que se busca, y la direccin fsica o de correo
electrnico a la cual se debe enviar la informacin (Artculo 27). La Ley especficamente descarta
la solicitud de razones como una condicin para la satisfaccin de una solicitud de informacin
Nicaragua
(Artculo 28). stas son medidas progresistas para la solicitud de informacin, pero sera preferible
que se aceptaran las solicitudes electrnicas an si la entidad no ha desarrollado el formato
necesario. De hecho, no queda claro por qu los solicitantes deben proporcionar su nombre,
direccin, respuestas a las preguntas legales estndares y una identificacin. Estas formalidades se
incluyeron con la idea de que podran ser necesarias para facilitar la apelacin. Sin embargo, esto
no se requiere en otros pases, y puede ser abusado para obstruir el acceso.
Cuando una solicitud no es clara o la informacin requerida est incompleta, se debe informar
al solicitante dentro de tres das laborales (Artculo 27(2)). Se debe proporcionar asistencia para
solicitantes discapacitados o con necesidades especiales de lenguaje (Artculo 6(3)). De forma
ms general, quienes son responsables de procesar las solicitudes de informacin deben hacer
su mejor esfuerzo para apoyar a los solicitantes (Artculo 11). Los funcionarios tambin deben
dar asistencia a los solicitantes para orientarlos sobre el derecho a la informacin, ayudarlos a
llenar los formatos e indicar qu entidades pueden recibir quejas sobre el derecho de acceso
(Artculo 33).
Las solicitudes deben responderse de inmediato o dentro de un plazo de 15 das laborales
(Artculo 28). Podra ser preferible considerar que las solicitudes se respondan tan pronto como
sea posible o dentro del plazo establecido (es decir, adems de inmediatamente). Los 15 das se
pueden extender, de forma excepcional, por diez das ms cuando la informacin se necesita
recolectar de otras entidades o est lejos, cuando la solicitud requiere que se consulten otras
entidades pblicas, cuando involucra mucha informacin que llevar tiempo recolectar, o cuando
se requiere de un anlisis para ver si cae dentro del alcance del rgimen de excepciones. En este
caso, la entidad debe comunicar la extensin del plazo, junto con las razones por las cuales
es necesaria, al solicitante antes de expirar el plazo original de 15 das laborales (Artculo 29).
Cuando las entidades incumplen el plazo, se considerar que han otorgado el acceso, al menos
que la informacin sea confidencial (Artculo 35). Aunque esto est claramente diseado para
presionar a los funcionarios a responder de manera oportuna a las solicitudes, la excepcin a favor
de la informacin confidencial le roba bastante relevancia a esta previsin, ya que se supone que
todas las solicitudes deben aprobarse al menos de que se trate de informacin confidencial.
Cuando la entidad ante la que se ha presentado la solicitud no tiene la informacin o no tiene la
competencia para proporcionar la informacin, se debe avisar al solicitante dentro de tres das
de haber recibido la solicitud (Artculo 27). En este caso, el solicitante debe recibir instrucciones
precisas acerca de la localizacin y la persona responsable de proporcionar la informacin, y
cualquier incumplimiento de esto se considera explcitamente una violacin de la Ley (Artculo
30(2)). No queda claro por qu la entidad que tiene la informacin solicitada no sera competente
para entregarla. Las entidades pblicas deberan tener la obligacin de procesar las solicitudes
de toda la informacin en su poder; cuando es necesario, por supuesto deben tener la libertad
de consultar con otras entidades acerca de la divulgacin de la informacin. La Ley no parece
considerar las consultas con terceros acerca de la entrega de la informacin.
En trminos de acceso, los solicitantes podrn imprimir los documentos para acceso inmediato, o
copiar o fotocopiarlos, o comprar los que estn a la venta (Artculo 11). De acuerdo al Artculo 30, los
solicitantes podrn consultar la informacin en la locacin durante horas de oficina y en presencia
de un funcionario, cuya tarea ser simplemente asegurar la seguridad de la informacin.
Las negaciones de acceso a la informacin deben estar motivadas o se considerarn nulas
(Artculo 35). La negacin debe entregarse al solicitante a los tres das de haberse decidido, y
debe incluir una descripcin completa de la negacin, junto con los fundamentos legales detrs
de la misma (Artculo 36). No queda claro por qu tal negacin no deba comunicarse al solicitante
de inmediato. Fuera de esto, sin embargo, ste es un esfuerzo positivo y nico para proporcionar
razones adecuadas cuando se niega el acceso a la informacin.
Las solicitudes y las consultas de documentos sern gratuitas. Se podr cobrar una cuota razonable
por la duplicacin de la informacin que no deber, empero, exceder el costo de los materiales
123
usados para la reproduccin y el costo del envo, cuando sea necesario (Artculo 31). No queda
claro qu implica esto, por ejemplo si el costo del equipo usado para fotocopiar los documentos
se considerara como parte del costo del material, pero parecera que el alcance es muy limitado.
Cuando los artculos se venden a costos fijos, el precio no debe ser mayor que el costo de
publicacin (Artculo 11). stas son normas progresistas para las cuotas. Se debe considerar, sin
embargo, imponer estructuras de cuotas centrales, para evitar una variedad de cuotas en distintas
entidades pblicas.
Deber de publicar
Las previsiones ms importantes de la Ley DI en relacin con el deber de publicacin proactiva
se encuentran en los Artculos 20 y 21 sobre, respectivamente, las obligaciones de las entidades
pblicas y las obligaciones de las entidades privadas obligadas. El Artculo 40 prev, adicionalmente,
de forma muy general, que las entidades pblicas deben crear una base de datos para contener la
informacin que generan, administran y poseen, y tener esta base de datos disponible al pblico,
incluyendo de manera electrnica (presumiblemente mediante un sitio Web), de acuerdo a las
normas expuestas en la Ley.
124
Las entidades pblicas deben publicar las siguientes categoras de informacin: su estructura
orgnica, los servicios que proporcionan, las normas legales que las gobiernan y las polticas que
proporcionan su visin y misin; los nombres de los oficiales que componen la Direccin Superior
y la Oficina de Informacin (ver adelante); el sueldo mensual de todo el personal, incluyendo los
empleados temporales y consultores; los llamados a licitaciones, concursos, compras, el suministro
de servicios, las concesiones, los permisos y las autorizaciones, adems de las oportunidades de
contratacin; las investigaciones y otra informacin que justifica el otorgamiento de permisos,
concesiones, licencias y la contratacin de personal, la informacin relacionada con las normas para
llevar a cabo lo anterior, as como los resultados de licitaciones, y resultados de competencias por
contratos y compras; los resultados de auditoras internas; los beneficiarios y usos autorizados de
todos los subsidios pblicos; los servicios y programas que se ofrecen, junto con los procedimientos
para acceder a ellos; los programas para el trabajo futuro; los balances financieros y estados de
cuenta; un informe anual de actividades, incluyendo un resumen de los resultados de las solicitudes
de derecho a la informacin; los resultados de evaluaciones, auditoras e investigaciones llevadas
a cabo por el organismo de supervisin; y los recursos que se han asignado para lograr los actos
administrativos, junto con las resoluciones que se han adoptado para este fin. Las entidades
pblicas deben actualizar la informacin peridicamente (Artculo 22).
De acuerdo al Artculo 21, las entidades privadas obligadas a proporcionar acceso a la informacin
deben publicar de manera proactiva un rango menor de informacin, que es el siguiente: las
concesiones, contratos, donaciones y otros beneficios pblicos que han recibido, junto con las bases
de los mismos y sus contenidos; el trabajo y las inversiones que deben hacer para cumplir con los
acuerdos asociados con el punto anterior; el tipo de servicios que otorgan, sus cuotas bsicas, cmo
se calculan y otras cuotas que tienen autorizacin de cobrar; los procedimientos para quejarse;
los informes anuales de actividades, incluyendo un resumen de las quejas recibidas y cmo se
resolvieron; y toda la informacin necesaria para que los ciudadanos puedan vigilar el grado en el
que han cumplido con sus obligaciones pblicas, as como su uso de fondos y beneficios estatales.
stas son obligaciones extensas de publicacin proactiva. La idea de imponer distintas obligaciones
para entidades pblicas y privadas es innovadora, y tiene sentido dados los costos que implican las
obligaciones de publicacin proactiva, que deben afectar la competitividad comercial. Al mismo
tiempo, se debe considerar si no sera ms realista permitir a las entidades obligadas ms de los 180
das que se proporcionan actualmente en la Ley DI para lograr estas obligaciones impresionantes
de publicacin proactiva a lo largo del tiempo, al permitirles establecer un programa para su
adopcin progresiva.
Nicaragua
Tanto las entidades pblicas como las entidades privadas obligadas deben poner toda la
informacin, diagnsticos, estudios, investigaciones y/o informacin pblica de otra naturaleza
a disposicin de los pueblos indgenas y las comunidades de ascendencia africana, con la idea
de contribuir a su desarrollo y bienestar econmico (Artculo 25). sta es una consideracin
bienvenida e innovadora, pero tambin bastante vaga. Sera preferible que se impusieran
obligaciones claras en este aspecto, incluyendo en relacin con el alcance de la informacin
que se cubre, la traduccin y la forma de divulgacin, para asegurar que las entidades obligadas
realmente cumplan con lo anterior.
Las Oficinas de Informacin que tanto las entidades pblicas como las entidades privadas obligadas
deben establecer tambin tienen que crear un ndice de la informacin que poseen, as como de
los actos administrativos, regulaciones y archivos, y este ndice debe estar a disposicin del pblico,
sujeto al rgimen de excepciones. Se podr cobrar por la reproduccin de estos ndices (Artculos
10 y 12). sta es una norma muy progresista que debera facilitar de manera significativa el acceso
a la informacin. Al mismo tiempo, podra imponer una carga fuerte a estas entidades, por lo que
tal vez deba evaluarse en el momento adecuado para ver que tanto funciona en la prctica.
Finalmente, las entidades pblicas deben establecer sistemas para permitir el acceso a la informacin
y para la publicacin proactiva de informacin, incluyendo por Internet (Artculo 23).
Excepciones
La Ley DI incluye una lista completa de excepciones en el Artculo 15. Significativamente, el
Artculo 50 prev que la Ley es de orden pblico y prevalecer sobre otras leyes en casos de
inconsistencia. Esto encuentra apoyo en el Artculo 3(7), que expone el Principio de Prueba de
Dao, que prev que la clasificacin de informacin slo se har de acuerdo con las excepciones
expuestas en la presente Ley. Esta interpretacin es correcta, es una previsin muy positiva que
debe asegurar que el rgimen de excepciones de la Ley DI no se extiende mediante otras leyes.
Las excepciones enumeradas en el Artculo 15 varan en trminos de si incorporan una prueba
de dao y, cuando es as, la naturaleza de la prueba. Las excepciones generales incluyen secretos
comerciales de terceros y del Estado, y consejos internos. Para otras excepciones, la prueba de
dao considera si puede arriesgar o puede impedir o frustrar, que es un estndar bajo de
riesgo. El Artculo 3(7), sin embargo, considera que la informacin slo puede clasificarse cuando
su divulgacin puede, en efecto, amenazar los intereses pblicos, lo que sugiere una prueba de
dao ms fuerte. La relacin entre estas previsiones, as como la forma en la que se aplican en la
prctica, no queda clara.
El Artculo 3(7) tambin considera una invalidacin por inters pblico, que dispone que la
informacin slo puede ser clasificada cuando el dao que cause su divulgacin sea mayor que el
inters pblico por conocer la informacin. Esto no se repite en el Artculo 15, que considera de
forma especfica las excepciones, aunque es de suponerse que sigue siendo aplicable.
Segn el Artculo 15, la informacin slo se puede clasificar mediante un acuerdo con el titular de
la entidad que la posee. El Artculo 16 impone varias condiciones sobre estos acuerdos, incluyendo
que se indique la fuente del documento, las razones para su clasificacin y la entidad responsable
de almacenarlo.
La Ley DI no incluye una previsin de divisibilidad, mediante la cual se podra dar a conocer, de
manera parcial, un documento cuando parte del mismo cae dentro del rgimen de excepciones.
Esto es desafortunado, ya que estas previsiones son importantes para impulsar la divulgacin
de la informacin en la prctica. Al mismo tiempo, el Artculo 16(2) considera que cualquier
documento, o parte del mismo, que no se ha clasificado, debe hacerse pblico, lo cual implica
una clusula de divisibilidad.
125
El Artculo 17 considera que la informacin clasificada permanecer as hasta diez aos, aunque
pierde la clasificacin si desaparecen las razones detrs de la misma. El periodo de clasificacin
se puede extender una vez, por cinco aos adicionales. Cuando vence el plazo de clasificacin, el
documento obtiene estatus histrico si as lo consideran el Instituto Nicaragense de Cultura y el
Instituto Nacional de Informacin y Desarrollo, en cuyo caso se pone a disposicin del pblico de
acuerdo con la Ley.
Las excepciones especficas expuestas en el Artculo 15 son las siguientes:

126
Informacin cuya difusin puede ocasionar riesgo a la integridad territorial o seguridad

nacional, y especficamente y exclusivamente una lista de siete categoras de
informacin, como planes, estrategias y comunicaciones militares, planes de inteligencia,
inventarios y localizaciones de armas, la adquisicin y destruccin de armamento, los
ejercicios militares, y la informacin militar que se considera secreta en tratados regionales
firmados por Nicaragua.
Informacin cuya difusin puede obstaculizar o frustrar la prevencin o persecucin del
crimen por el Procurador General de la Nacin, la polica, y otras entidades que tienen el
mandato legal de llevar a cabo estas obligaciones.
Secretos bancarios, comerciales, industriales, cientficos o tecnolgicos, o propiedad
intelectual de terceros o del Estado, sin prejuicio para la difusin del Registro de Propiedad
Intelectual.
Informacin cuya difusin puede poner en riesgo las relaciones internacionales, la litigacin
ante tribunales internacionales o la negociacin de acuerdos comerciales internacionales
o pactos de integracin, sin prejuicio para el derecho de los ciudadanos de participar en
estas negociaciones, as como la informacin relacionada con la defensa y la seguridad
colectiva que Nicaragua debe, por leyes internacionales, mantener confidencial.
Consejos, recomendaciones y opiniones que forman parte del proceso deliberativo,
siempre y cuando no se haya tomado una decisin, y que una vez que se ha decidido
sobre un acto o tomado una resolucin, se har pblica la informacin. Incluso, cualquier
informacin a la que se hace referencia en el proceso de formular o adoptar leyes y
polticas pblicas, as como adelantos de informes del Contralor General, se excluyen de
la excepcin.
Como se mencion anteriormente, la informacin personal est completamente excluida del

alcance de la Ley DI. Esto es altamente problemtico por varias razones, incluyendo que no todo
lo que la Ley define como informacin personal es legtimamente confidencial. Por ejemplo, la
lista de informacin personal incluye informacin que afectara la reputacin del individuo pero,
al grado que dicha informacin sea verdica, debe ser difundida (y, de no ser verdica, se puede
cuestionar por qu est en posesin de una entidad pblica). De hecho, esta exclusin tiene el
efecto de evitar la aplicacin de la invalidacin por inters pblico. En las leyes de derecho a la
informacin con mejores prcticas, la informacin personal est incluida en prima facie, pero
sujeta a una excepcin para prevenir el acceso si su difusin causara dao, y est sujeta a la
invalidacin por inters pblico.
El Artculo 19 tambin exenta las declaraciones de bienes hechas por los servidores pblicos
de acuerdo a la Ley Nmero 438, la Ley de Probidad de los Servidores Pblicos, del rgimen de
excepciones de la Ley DI.
El Artculo 32 considera que, cuando una solicitud es en relacin con informacin que ya se
ha publicado, se notificar al solicitante de este hecho y se le informar dnde se public
anteriormente, en lugar de que se le proporcione directamente la informacin.
En general, las excepciones en el Artculo 15 se reconocen como legtimas por las leyes
internacionales y las leyes nacionales de derecho a la informacin con mejores prcticas. Al mismo
tiempo, varias pueden criticarse por ser demasiado amplias. Aunque es probable que la lista
de categoras de informacin de seguridad exenta tiene, de hecho, la intencin de estrechar el
Nicaragua
alcance de la excepcin, sigue siendo muy amplia. Por ejemplo, en muchos pases, la informacin
sobre los ejercicios militares o la destruccin de armamentos usualmente se da a conocer.
Las excepciones a favor de las deliberaciones internacionales y los consejos tambin son demasiado
amplias. En lugar de una excepcin categrica, deberan indicar el dao en particular que se busca
evitar, como socavar el suministro libre y franco de consejos.
La lista de excepciones tambin es demasiado limitada, ya que no incluye algunas excepciones que
se encuentran en la mayora de las leyes de derecho a la informacin, como a favor de la informacin
privilegiada legalmente y para proteger la habilidad del gobierno de administrar la economa.
Apelaciones
La Ley DI adopta un enfoque nico para las apelaciones, previendo una forma incrementada de
apelacin interna, pero ninguna apelacin ante una entidad administrativa independiente de
supervisin o vigilancia.
De acuerdo al Artculo 13, las unidades de Coordinacin de Acceso a la Informacin Pblica
se deben crear a nivel nacional, municipal y de gobierno Regional Autnomo, con el propsito
principal de supervisar el cumplimiento con la Ley DI, incluyendo mediante la constitucin de un
mecanismo de apelacin interna para solicitantes cuyas solicitudes de informacin se han negado.
La Ley estipula que los municipios elegirn tres delegados para estas entidades, pero no explica
cmo se deben constituir para los dems niveles de gobierno. Segn el Artculo 37, se puede
interponer una apelacin ante estas entidades dentro de seis das de la notificacin de la negacin
del acceso, y la apelacin debe resolverse dentro de 30 das. Tambin se puede presentar una
apelacin ante esta entidad en casos de silencio administrativo (es decir, una negacin silenciosa
de acceso).
Una apelacin interna de este tipo puede ser una forma til para ayudar a resolver los problemas
de acceso que los servidores pblicos de bajos rangos no tienen la confianza o autorizacin de
otorgar. Al mismo tiempo, este mecanismo podra mejorarse al incrementar las bases de apelacin
para incluir los retrasos, el hecho de que la informacin no se entregue de la forma solicitada o
cuotas excesivas. Adems, seis das es un plazo demasiado corto para apelar y no considera las
situaciones en las que el solicitante necesita pensar si tomar o no este paso, o est demasiado
ocupado para hacerlo dentro del plazo, o simplemente no est, por ejemplo, est de vacaciones.
Los solicitantes tambin pueden apelar ante la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo de
la Suprema Corte de Justicia, ya sea despus de una apelacin o directamente, de acuerdo a las
normas que gobiernan esa instancia. Es este caso, el solicitante podr solicitar restitucin de daos,
gastos y costas (Artculo 38). El incumplimiento con la decisin de este rgano por parte de un
funcionario se considera desacato (Artculo 39).
La posibilidad de una apelacin ante un tribunal es til. Al mismo tiempo, la experiencia en otras
jurisdicciones comprueba que la apelacin ante una entidad administrativa independiente es una
forma invaluable de resolver las disputas de acceso a la informacin de forma rpida y con costo
bajo para el solicitante. Dicho de otra forma, las cortes son, sencillamente, demasiado caras y
tardadas para que la mayora de la gente resuelva disputas de acceso a la informacin.
De acuerdo al Artculo 18, los funcionarios son responsables de violar la confidencialidad de la
informacin clasificada. Cualquier funcionario que niegue, sin causa justificada, una solicitud
de informacin, que destruya o altere de forma completa o parcial la informacin pblica, que
127
difunda informacin clasificada o que clasifique informacin pblica ser sancionado con una
multa de entre uno y seis meses de su sueldo. Cuando el titular de la entidad clasifica de forma
indebida la informacin pblica, la multa ser de entre un tercio y seis meses de su salario mensual
(Artculo 47 y 49). Estas sanciones son sin perjurio para cualquier crimen o penalidad en el Cdigo
Penal (Artculo 48).
Las sanciones por obstaculizar voluntariamente el acceso a la informacin son bienvenidas. Sin
embargo, hay problemas con estas sanciones. Primero, no parecen requerir de mala voluntad
en todos los casos. Por ejemplo, es normal que los funcionarios pblicos alteren la informacin
pblica, de hecho, es parte de sus tareas diarias. De la misma forma, hay informacin pblica
que debe ser clasificada, de acuerdo a la Ley DI. En segundo lugar, mientras que la difusin en
mala fe de la informacin confidencial merece ser sancionada, la tarea principal de una ley de
derecho de informacin es intentar revertir las prcticas profundas de secreto. Como resultado,
es inapropiado, y probablemente innecesario, imponer sanciones para aquellos que violan las
normas de secreto (ya que stas encuentran apoyo en otras leyes). Finalmente, no queda claro por
qu el titular de una entidad deba recibir mejor trato que los empleados normales, tanto por una
multa potencialmente menor como por ser responsable de menos faltas.
La Ley DI no proporciona proteccin para aquellos que, de buena fe, dan a conocer informacin.
Esta proteccin es esencial para dar a los servidores pblicos, acostumbrados desde hace mucho
a trabajar en secreto, la confianza de divulgar informacin de acuerdo con la nueva ley. Tampoco
proporciona proteccin para aquellos que, de buena fe, dan a conocer informacin sobre mala
conducta (delatores). Esto es importante para asegurar el flujo de informacin importante para el
pblico. La importancia en el contexto nicaragense se ve subrayado por las previsiones criminales
por dar a conocer informacin de forma indebida, que puede llevar a la prisin, as como los
intentos frecuentes, por parte de las autoridades, de sancionar a los funcionarios pblicos por dar
a conocer informacin de este tipo.
128
Todas las entidades pblicas y las entidades privadas obligadas deben establecer una Oficina
de Acceso a la Informacin Pblica (Oficinas de Informacin), incorporando a ellas los Centros
de Documentacin y Archivos Centrales existentes, que deben reportar directamente ante la
autoridad mxima de esa entidad y recibir suficientes recursos para sus labores de la Direccin
Superior de la entidad (Artculos 6, 7 y 8). El Artculo 53 proporciona, de forma ms general,
que a Secretara de Finanzas y Crdito Pblico crear una previsin en el presupuesto para que
las entidades puedan implementar sus obligaciones de informacin. Las entidades que caen
fuera del alcance de estos fondos pblicos, lo que incluira las entidades privadas obligadas,
deben pagar por sus actividades de informacin usando sus recursos existentes. Estas Oficinas de
Informacin son responsables de crear un sistema para la administracin de archivos y los ndices
de informacin en manos de la entidad, de mantener un registro de las solicitudes recibidas y
las respuestas ortigadas, que sern tambin pblicas, de establecer un lugar accesible donde los
solicitantes puedan revisar la informacin, y de establecer manuales procedimentales (Artculos 6
y 9). sta es una lista impresionante de medidas positivas que deben implementar las entidades.
La Ley DI tambin considera el establecimiento de una Comisin Nacional de Acceso a la Informacin
Pblica, que debe componerse de los oficiales que coordinan el acceso a la informacin a los niveles
del Estado, los municipios y los Gobiernos Regionales Autnomos, y que tiene la responsabilidad
de crear propuestas de polticas pblicas, promover el entrenamiento de los funcionarios y el
conocimiento del pblico sobre la nueva ley, y fomentar la cooperacin tcnica con entidades
similares en otros pases (Artculo 14). sta tambin es un enfoque innovador e interesante, que
rara vez se encuentra en otras leyes de derecho a la informacin.
La Ley prev actividades extensas de entrenamiento y educacin. Todas las entidades pblicas,
por separado, deben entrenar a sus funcionarios sobre el derecho a la informacin y la cultura de
Nicaragua
apertura (Artculo 43). La Secretara de Educacin debe introducir contenido sobre el derecho de
informacin en los currculos escolares, y las universidades deben ofrecer clases sobre el tema en
sus instituciones respectivas, mientras que la Comisin Nacional de Educacin debe establecer,
en coordinacin con las instituciones de educacin superior, un centro nacional de investigacin y
docencia sobre el derecho a la informacin (Artculos 43-45). stas son obligaciones impresionantes,
de hecho, las previsiones de educacin entrenamiento se encuentran entre las ms extensas de
cualquier ley de derecho a la informacin en el mundo.
Aunque todas estas previsiones son muy positivas, podran mejorarse an mas si se incrementaran
las obligaciones de reportar de las entidades pblicas. Aunque el Artculo 20 requiere que cada
entidad reporte anualmente sobre sus actividades de informacin, no se requiere ningn informe
central que resuma las actividades de informacin del sector pblico, o que dichos informes
se entreguen a la legislatura anualmente, con la idea de asegurar la valoracin regular de esta
actividad social importante por parte de este rgano. Un candidato obvio para esta tarea sera la
Comisin Nacional de Acceso a la Informacin Pblica.
129
Panam
Panam
Introduccin
La Constitucin Poltica de la Repblica de Panam de 1972, enmendada, no garantiza
especficamente el derecho a la informacin. El Artculo 37 si considera una garanta general del
derecho de libertad de expresin, incluyendo mediante las palabras, por escrito o por cualquier
otro medio, sin censura previa, aunque puede estar sujeto a ciertas restricciones para proteger
la reputacin o el honor de terceros, la seguridad o el orden pblico.
La Ley Panamea que dicta las Normas de Transparencia en la Administracin Pblica, establece
el Habeas Data y dicta otras Disposiciones de 2002 (Ley DI), establece el derecho a la informacin
en ese pas1. La Ley es razonablemente progresista, aunque se queda corta en cuanto a los
estndares internacionales en algunas reas. Sus normas sobre la publicacin proactiva son
menos extensas que las de otras leyes, aunque s incluye el requerimiento innovador de facilitar
la participacin, ligado a su derecho relativamente nico de participar de distintas formas.
Tiene un rgimen de excepciones sustancialmente amplio, que probablemente difiere el asunto
a leyes de secreto, y no incluye una prueba de dao ni una invalidacin por inters pblico.
Tampoco considera la apelacin contra la negacin del acceso, ya sea de forma interna o ante
una entidad administrativa independiente de supervisin o los tribunales. No protege a quienes
dan a conocer informacin de buena fe, y su paquete de medidas promocionales es, en general,
bastante modesto.
Al mismo tiempo, la Ley s incluye varias caractersticas positivas, adems del derecho de
participar que se mencion anteriormente. Contiene una definicin amplia de informacin
que incluye la informacin que se contiene de forma qumica, fsica o biolgica, y extiende el
derecho de acceso a todos, sean o no ciudadanos. Tambin tiene una norma progresista que
requiere que las entidades pblicas establezcan oficinas de consulta para promover el acceso
electrnico a la informacin.
El Artculo 2 de la Ley DI establece la garanta principal del derecho de informacin, al decretar
que todos tienen el derecho de solicitar informacin pblica en el poder o conocimiento de las
entidades pblicas. El Artculo 1(2) apoya esto, al definir el Derecho de Libertad de Informacin
como el derecho de cualquiera de obtener informacin sobre los asuntos que administran las
entidades pblicas, o informacin de cualquier naturaleza que se encuentra en su poder.
El Artculo 8 estipula que las entidades pblicas deben proporcionar informacin sobre sus
funciones y actividades a cualquier persona que la solicite, sujeta solamente a las excepciones
establecidas.
Hay una tensin en estas previsiones, entre garantizar el derecho a toda la informacin en
manos de las entidades pblicas y slo garantizar el acceso a la informacin relacionada con sus
funciones. Lo segundo es una forma indebidamente restrictiva del derecho, ya que permite que
las entidades pblicas, al menos en potencia, nieguen parte de la informacin que tienen con
la base de que no est relacionada con sus funciones. Los principios subyacentes del derecho a
la informacin, en particular que las entidades pblicas tienen la informacin para el pblico,
no ameritan esta restriccin.
133
El Artculo 3 tambin considera el derecho de acceso a la informacin personal, as como el derecho

de corregir o hacer que se remueva, cuando sea apropiado, dicha informacin. Los Artculos 1719 detallan el derecho de Habeas Data, y prevn que cualquiera puede interponer dicha accin
cuando una entidad pblica les ha negado su informacin personal, o la ha proporcionado de
manera insuficiente. Estas acciones se tratan en la Suprema Corte y se procesarn en juicio sumario
sin formalidades.
El Captulo VII establece un derecho nico de participar en la toma de decisiones pblicas. El
Artculo 24 requiere que las entidades pblicas permitan a los ciudadanos participar en todos
los actos de la administracin pblica que puedan afectar sus intereses y derechos, incluyendo,
entre otros, la construccin de infraestructura, la administracin territorial y el establecimiento
de cuotas por servicios. El Artculo 25 enumera varias modalidades de participacin ciudadana,
incluyendo las siguientes:

134
Consulta Pblica. Consiste en el acto mediante el cual la entidad estatal pone a disposicin
del pblico en general informacin base sobre un tema especfico y solicita opiniones,
propuestas o sugerencias de los ciudadanos y/o de organizaciones estatales.
Audiencia pblica. Similar a la consulta pblica, excepto que el acto de recibir sugerencias,
opiniones o propuestas se realiza en forma personal ante la autoridad que corresponda, de
acuerdo con el tema de que se trate.
Foros o talleres. Reunin selectiva o pblica de actores relevantes o afectados junto con
la autoridad competente, que permita el conocimiento profundo sobre un tema o sirva
de mecanismo de obtencin de consenso o resolucin de conflictos.
Participacin directa en instancias institucionales. Actuacin de ciudadanos o
representantes de organizaciones sociales en las instituciones pblicas de consulta o
toma de decisiones especficas.
En su conjunto, esta es una lista impresionante de aspectos del derecho a la informacin que va
ms all de lo que se encuentra en la mayora de las leyes. El derecho de Habeas Data se define en
ms detalle, hemos de suponer, en otra ley panamea. Aunque es innovador y til establecer el
derecho de participar, ste se reconoce ampliamente como una razn clave detrs del derecho a la
informacin, y no queda claro qu tan efectivas puedan ser estas previsiones en la prctica, ya que
no estipulan o imponen estndares sobre la extensin de participacin que se pueda requerir.
La Ley DI no establece realmente sus objetivos como tales, pero el Artculo 1 s define varios
principios. Adems del Artculo 1(2), que define en trminos generales el derecho a la informacin,
el Artculo 1(10) define el Principio de Acceso Pblico, que hace referencia al derecho de cualquier
persona a solicitar y recibir informacin verdica y oportuna en manos de las entidades
pblicas. El Artculo 1(11) define el Principio de Publicidad, que decreta que toda la informacin
generada por las entidades pblicas es pblica y que, como resultado, el Estado debe asegurar
la organizacin adecuada de dicha informacin para proporcionar acceso a la misma y difundirla
de manera proactiva. Finalmente, el Artculo 1(13) define la Transparencia como el deber de las
entidades pblicas de someter al escrutinio de la sociedad cualquier informacin relacionada con
la administracin pblica, como la administracin de los recursos pblicos o la conducta de los
funcionarios pblicos, o informacin que sirve como base para la toma de decisiones.
Estos principios realmente definen el alcance del derecho en lugar de exponer las metas o propsitos
subyacentes, por los cuales se garantiza el derecho. Al mismo tiempo, podra tambin usarse como
una gua para interpretar el alcance de la Ley.
La Ley define la informacin como todo tipo de datos contenidos en cualquier medio, documento
o registro impreso, ptico, electrnico, qumico, fsico o biolgico (Artculo 1(4)). Aunque es
sencilla, la definicin tambin es amplia y debe cubrir todo tipo de informacin registrada. De
hecho, la referencia a las formas qumicas, fsicas o biolgicas de la informacin va ms lejos que
el alcance de la informacin cubierta por la mayora de las leyes de derecho a la informacin.
Panam
Adems, al menos como se define en el Artculo 2, el derecho de acceso se aplica de forma

amplia a toda la informacin en manos de, o hasta del conocimiento de, las entidades pblicas.
ste es, nuevamente, un alcance mayor que muchas leyes de derecho a la informacin aunque,
como se mencion arriba, la Ley tambin sugiere que el acceso puede restringirse a la informacin
relacionada con las funciones de las entidades pblicas.
Las entidades pblicas (o instituciones) se definen en el Artculo 1(8) como cualquier agencia
del Estado, incluyendo las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, el Procurador General
de la Repblica, las entidades descentralizadas, autnomas y semi-autnomas, la Autoridad del
Canal de Panam, los municipios, los gobiernos locales y los consejos comunitarios, las empresas
de capital mixto, y otras entidades (cooperativas, fundaciones, fideicomisos u organizaciones no
gubernamentales) que reciben o han recibido fondos o apoyo del Estado.
Es una definicin amplia. Probablemente cubre todas las entidades estatales, pero podra valer
la pena explicitar esto. No queda claro si la referencia a las empresas de capital mixto incluye
cualquier empresa con participacin estatal, o solamente las que tienen participacin estatal
sustancial. Sera bueno aclararlo. Tambin podra valer la pena especificar, si sta es la intencin,
que las entidades que reciben fondos estatales estn cubiertas por la obligacin de apertura slo
en cuanto a la extensin de estos fondos. Finalmente, las entidades que llevan a cabo funciones
pblicas sin recursos pblicos (por ejemplo con fines de lucro) no estn cubiertas.
La Ley define persona como cualquier persona, natural o legal, que acta en su propio nombre
o en el de alguien ms (Artculo 1(9)). El derecho de acceso, como se define en los Artculos 2 y 8,
aplica a cualquier persona. No parecen haber restricciones sobre la definicin de persona, por lo
que se puede suponer que aplica tanto a ciudadanos como a no ciudadanos.
El Artculo 5 de la Ley DI prev que las solicitudes se hagan por escrito, ya sea en papel regular
o por correo electrnico, cuando la entidad pblica tiene la capacidad de recibir solicitudes de esta
forma. No se requieren formalidades, como el poder notarial, y las solicitudes deben incluir un
nombre, un nmero de identidad personal, una direccin del domicilio o la oficina, y el nmero
de telfono del solicitante, adems de una descripcin detallada de la informacin que se solicita.
Para solicitantes que son personas morales (o jurdicas), tambin se debe incluir informacin sobre
su inscripcin (suponemos registro o incorporacin) y los datos personales de su representante
legal (Artculo 6). No se requieren razones para la solicitud (Artculo 2).
Sera preferible que las solicitudes se pudieran hacer tambin de forma oral, en particular en
caso de solicitantes analfabetas. Adems, muchas leyes de derecho a la informacin tambin
brindan asistencia a los solicitantes, en especial aquellos que son analfabetas o tienen capacidades
diferentes, pero tambin para cualquier persona que tenga dificultades para hacer la solicitud.
No queda claro por qu se requiere tanta informacin personal, en particular el nmero
de identificacin personal, para solicitar informacin. Debera bastar con que el solicitante
proporcionara informacin adecuada de contacto.
Las solicitudes deben recibir respuesta en un plazo de 30 das calendario, que se puede extender
por otros 30 das en caso de solicitudes complicadas o extensas, pero no ms. En el caso de
extensin, el solicitante debe ser informado dentro del plazo original de 30 das (Artculo 7).
stos son plazos relativamente largos, aunque debe mencionarse que 30 das calendario son
como 20-22 das laborales. No se prev ningn plazo ms corto para informacin urgente, por
ejemplo en relacin a violaciones de derechos humanos, vida o libertad. La referencia a solicitudes
complicadas o extensas es algo vaga, y las mejores prcticas dictaran que se debe definir de
forma ms precisa la base en la que se puede buscar una extensin.
135
No se prev consulta alguna con terceros que proporcionaron la informacin que se solicita a las
entidades pblicas, o que estn de alguna manera relacionados con la informacin. El Artculo
7 s considera que cuando la informacin no est en manos de la entidad pblica que recibe
la solicitud, el solicitante debe ser notificado de esto, adems de informado sobre qu entidad
pblica tiene la informacin, si se sabe.
Cuando se niega el acceso a la informacin, el solicitante debe ser notificado, y se le deben dar las
razones de la negacin, incluyendo la referencia a las previsiones de la Ley en las que se basa la
respuesta negativa (Artculo 16). Esta notificacin, suponemos, debe hacerse por escrito, aunque
esto no se especifica en la Ley.
El Artculo 7 establece, de forma general, que debe haber un mecanismo sencillo y claro para
proporcionar la informacin al solicitante, incluyendo mediante el correo electrnico si existe
este mecanismo y la solicitud se hizo en esta forma. El Artculo 4 detalla esto, previendo que
la informacin se puede proporcionar en forma de una copia simple, o en su reproduccin
digital, sonora, fotogrfica, cinematogrfica o videogrfica, segn se hizo la solicitud y sea
tcnicamente factible. Sera preferible que los solicitantes pudieran especificar la forma en la que
preferiran recibir la informacin (es decir, en lugar de relacionarlo con la manera en la que se hizo
la solicitud).
136
El Artculo 4 prev que las solicitudes sern gratuitas siempre y cuando no se requiera una
reproduccin de la informacin. Cuando se solicite la reproduccin, el solicitante deber pagar
el costo, pero ningn otro cargo (aunque tambin se puede cobrar a los solicitantes el costo
de certificar la informacin, cuando esto se solicita). Las leyes de derecho a la informacin con
mejores prcticas imponen ciertas condiciones a los costos de reproduccin, por ejemplo que no
deben exceder los costos actuales o las cuotas comerciales. Idealmente, estas cuotas debern ser
fijadas por una entidad central para asegurar la consistencia entre las distintas entidades pblicas.
Tambin se debe considerar la idea de cuotas ms bajas, o dispensas, para ciertas solicitudes, por
ejemplo para solicitantes de bajos recursos o cuando la solicitud se hace en el inters pblico.
Deber de publicar
El Artculo 9 contiene la previsin general de la Ley DI en cuanto a la publicacin proactiva o
rutinaria. Solicita que las entidades pblicas pongan a disposicin las siguientes categoras de
informacin: reglamentos y procedimientos internos actualizados; polticas generales y planes
estratgicos; la ubicacin de los documentos por categora y el funcionario responsable de los
mismos; una descripcin de los formatos y procedimientos para obtener informacin, y dnde se
pueden encontrar. Dicha informacin debe estar disponible en publicaciones impresas, adems de
los sitios Web de las entidades, cuando los tienen, y actualizarse de forma peridica.
Tanto el Contralor General como el Ministerio de Economa y Finanzas deben publicar, adems, un
informe sobre la ejecucin del presupuesto en un plazo de 30 das (Artculo 9). Ambas entidades
tambin deben hacer informes trimestrales sobre la ejecucin del presupuesto que contengan,
como mnimo, el desarrollo del producto interno bruto y las actividades ms relevantes de cada
sector (Artculo 10). Adems, el presupuesto General debe incluir informacin sobre el sector
pblico no financiero, incluyendo ingresos actuales, gastos de operacin y ahorros; intereses;
gastos capitales y donativos; y depreciaciones (Artculo 12).
Los Artculos 10 y 11 se incluyen en el mismo captulo que las previsiones anteriores, sobre La
Obligacin de Informar por Parte del Estado, aunque slo hacen referencia a la obligacin de
proporcionar informacin por solicitud. El Artculo 10 requiere que el Estado proporcione, a
cualquiera que la solicite, informacin sobre las funciones de las entidades pblicas, las decisiones
tomadas y la informacin relacionada con todos los proyectos que se administran; la estructura
Panam
y ejecucin del presupuesto, as como estadsticas y dems informacin presupuestaria; los

programas desarrollados por la entidad; y la contratacin pblica. De acuerdo al Artculo 11, lo
siguiente tambin ser informacin pblica, que debe ponerse a disposicin de cualquiera que la
solicite: informacin sobre la contratacin y el nombramiento de todos los funcionarios, adems
de viticos u otras remuneraciones que hayan recibido.
Para el propsito de la participacin pblica, las entidades pblicas deben publicar informacin
acerca de las formas en las que los ciudadanos pueden involucrarse con la entidad antes de cualquier
actividad de participacin. Las entidades pblicas tambin deben, en un plazo de seis meses despus
de que la Ley entre en vigencia, publicar en la Gaceta Oficial sus Cdigos de tica para funcionarios
pblicos. stos contendrn, entre otras cosas, una declaracin de valores, las normas sobre el
conflicto de intereses, las normas sobre el uso apropiado de los recursos pblicos y la obligacin de
informar a los superiores sobre cualquier acto de corrupcin, junto con un mecanismo eficiente para
implementar estas normas (Artculo 27). La Defensora del Pueblo compilar estos Cdigos de tica
despus de que han sido aprobados por las distintas entidades pblicas.
Como se mencion anteriormente, el Artculo 1(11) establece el principio de publicidad, que
exige que las entidades pblicas mantengan sus registros en buen estado para promover la
publicacin proactiva.
stas son normas positivas sobre la publicacin proactiva, aunque tambin son bastante ms
limitadas y generales que las que se encuentran en muchas leyes de derecho a la informacin, en
particular dentro de Amrica Latina. Por ejemplo, no requieren la publicacin de salarios o siquiera
los escalafones de salarios para funcionarios, y las referencias a la informacin presupuestaria son
muy generales y se pueden interpretar de muchas formas distintas. Las normas tampoco crean
un mecanismo para incrementar la cantidad de informacin sujeta a publicacin proactiva con el
tiempo. A la vez, las obligaciones de que las entidades publiquen sus cdigos de tica y pongan a
disposicin la informacin sobre la participacin son positivas e innovadoras.
Excepciones
La Ley DI incluye una lista razonablemente extensa de excepciones al derecho de acceso, y el
Artculo 28 prev que tendr precedencia sobre cualquier otra norma legal que sea inconsistente
con sus previsiones. Al mismo tiempo, no queda del todo claro si tiene precedencia sobre las
normas de secreto en leyes persistentes. El derecho de acceso, como se explica en el Artculo 8,
slo aplica cuando la informacin que se solicita no es confidencial o de acceso restringido.
El Artculo 1(7) define la Informacin de Acceso Restringido como informacin en manos de
las entidades pblicas a la que el acceso est restringido a los funcionarios que la requieren para
llevar a cabo sus funciones. Ninguna de estas previsiones hace referencia a la Ley DI como la nica
base de confidencialidad. De hecho, parecen preservar ampliamente las normas de secreto, y
posiblemente toda la informacin que se ha clasificado por un funcionario.
El Artculo 15 explcitamente difiere los asuntos relacionados con documentos sobre menores,
arbitraje judicial, los documentos en poder de Procurador General, la banca y la prevencin y el
combate contra la evasin fiscal a las normas aplicables para estos temas. Por lo tanto, el acceso
a la informacin sobre estas reas significativas queda fuera del sistema que establece la Ley DI.
Las leyes de derecho a la informacin con las mejores prcticas invalidan las excepciones en otras
leyes de forma especfica cuando no son consistentes con los estndares expuestos en la ley de
derecho a la informacin. Esto evita perpetuar el rgimen previo de secreto que, en la mayora de
los casos, no cumpla con los estndares internacionales de apertura. Dejar como estn las normas
de clasificacin es particularmente problemtico, ya que, en efecto, permite que los servidores
pblicos dicten si se dar a conocer un documento o no.
137
El rgimen de excepciones contenido en la Ley DI queda muy por debajo de los estndares
internacionales en esta rea. No establece ninguna forma de prueba de dao, en lugar de la cual
da una lista de las categoras de informacin confidencial (como informacin relacionada con la
seguridad nacional o la existencia de yacimientos minerales o petroleros). Debido a la inexistencia
casi completa de cualquier prueba de dao, tampoco se impone una invalidacin por inters pblico,
por lo que la informacin no se puede divulgar, an cuando es en el inters pblico general.
La Ley s incluye una clusula de divisibilidad, por lo que cuando slo parte de un documento es
confidencial, el resto se podr proporcionar cuando se solicite (Artculo 14).
De acuerdo al Artculo 14, la informacin que se haya declarado confidencial no se difundir
por un plazo de diez aos, al menos que las bases de su restriccin desaparezcan antes de que
termine el plazo. ste se puede extender otros diez aos cuando es necesario, pero en ningn
caso se podr mantener informacin confidencial durante ms de 20 aos. sta es una previsin
positiva, que establece plazos claros y relativamente cortos para la liberacin de informacin. Al
mismo tiempo, se podra considerar establecer diferentes niveles de confidencialidad, con plazos
ms cortos para informacin menos sensible.
El Artculo 14 establece las siguientes categoras de excepciones, segn las cuales un funcionario
relevante puede declarar informacin confidencial de acuerdo a la Ley DI:

138
La informacin relativa a la seguridad nacional, manejada por los estamentos de

seguridad.
Los secretos comerciales o la informacin comercial de carcter confidencial, obtenidos
por el Estado, producto de la regulacin de actividades econmicas.
Los asuntos relacionados con procesos o jurisdiccionales adelantados por el Ministerio
Pblico y el rgano Judicial, los cuales slo son accesibles para las partes del proceso,
hasta que queden ejecutoriados.
La informacin que versa sobre procesos investigativos realizados por el Ministerio
Pblico, la Fuerza Pblica, la Polica Tcnica Judicial, la Direccin General de Aduanas, el
Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, la Direccin de Responsabilidad Patrimonial
de la Contralora General de la Repblica, la Direccin de Anlisis Financiero para la
Prevencin de Blanqueo de Capitales, la Comisin de Libre Competencia y Asuntos del
Consumidor y el Ente Regulador de los Servicios Pblicos.
La informacin sobre existencia de yacimientos minerales y petrolferos. Las memorias,
notas, correspondencia y los documentos relacionados con negociaciones diplomticas,
comerciales e internacionales de cualquier ndole.
Los documentos, archivos y transcripciones que naciones amigas proporcionen al pas en
investigaciones penales, policiales o de otra naturaleza.
Las actas, notas, archivos y otros registros o constancias de las discusiones o actividades del
Consejo de Gabinete, del Presidente o Vicepresidente de la Repblica, con excepcin de
aquellas correspondientes a discusiones o actividades relacionadas con las aprobaciones
de los contratos.
La transcripcin de las reuniones e informacin obtenida por las Comisiones de la
Asamblea Legislativa, cuando se renan en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras
para recabar informacin que podra estar incluida en los numerales anteriores.
El Artculo 1(5) da una definicin de confidencial a la informacin en manos de las entidades

pblicas que se relaciona con una variedad de intereses de privacidad, incluyendo los archivos
mdicos o psicolgicos, los asuntos familiares, el estado marital o la orientacin sexual, el telfono
particular u otros medios de comunicacin, la informacin sobre menores y la informacin
contenida en registros de empleo o recursos humanos.
De acuerdo al Artculo 7, cuando la informacin ya se ha publicado, las entidades pblicas slo
deben informar al solicitante de la fuente, el lugar y la forma en que puede tener acceso a dicha
informacin.
Panam
En algunos casos, las excepciones hacen referencia a intereses que no se protegen en otras leyes
de derecho a la informacin. ste es el caso, por ejemplo, de la informacin sobre la existencia de
yacimientos de petrleo y minerales. No queda claro qu propsito particular tiene esta excepcin.
Muchas de las excepciones hacen referencia a categoras de informacin, como informacin
comercial confidencial, documentos relacionados con negociaciones, etctera, en lugar de
intereses especficos que merecen proteccin legtima, como la competitividad comercial, la
privacidad o la postura de negociacin. El resultado es que la Ley protege categoras enteras de
informacin. Por ejemplo, el precio de las plumas compradas por el ejrcito se puede considerar
asunto de seguridad nacional que debe ser manejado por profesionales, cuando no tiene nada
que ver con el inters por la seguridad nacional. Mucha informacin relacionada a procesos de
investigacin no es sensible, como se demuestra en las conferencias dadas por la polica hasta en
los casos ms delicados y sin embargo la Ley DI excluye toda esta informacin.
Para estar de acuerdo con los estndares internacionales, estas excepciones deberan rescribirse
casi completamente para hacer referencia a intereses legtimos, y tambin sujetarse a pruebas de
dao y a invalidaciones por inters pblico.
Apelaciones
La Ley DI simplemente no considera las apelaciones, ya sean internas, ante una entidad
administrativa independiente de supervisin o ante los tribunales. El Artculo 21 prev de forma
breve que cualquier persona a quien se le haya negado el acceso a la informacin puede interponer
una demanda civil contra el funcionario responsable para recuperar los daos y las prdidas. Bien
puede ser que las normas de aplicacin general tambin significan que se puede apelar de forma
administrativa ante los tribunales para obtener la informacin an cuando no existe una prdida.
Al mismo tiempo, est bien establecido que los solicitantes deben poder apelar las violaciones
a su derecho a la informacin ante una entidad administrativa independiente encargada de la
supervisin del derecho, ya que los tribunales son demasiado costosos y se toman demasiado
tiempo para la gran mayora de quienes buscan acceso a la informacin. La ausencia de un
sistema de apelaciones es un problema grave de la Ley, que debe solucionarse para cumplir con
los estndares internacionales.
El Artculo 1(12) prev, en general, que todo servidor pblico, es individualmente responsable
por sus acciones, incluyendo las que se relacionan con la apertura. El Artculo 13 considera
especficamente que la informacin que la Ley DI define como confidencial no debe ser divulgada
por funcionarios bajo ninguna circunstancia.
Las normas principales sobre las sanciones se encuentran en los Artculos 20 y 22-23 de la Ley
DI. El Artculo 20 prev que negar la informacin personal, con conocimiento, en violacin de las
normas de Habeas Data se considerar desacato y resultar en una multa de al menos dos meses
del sueldo del funcionario. El Artculo 22 establece que cualquier funcionario que obstruye el acceso
a la informacin o destruye o altera un documento recibir una multa, sin prejuicio a sanciones
administrativas o civiles, de dos meses de su salario. Estas multas se remitirn a una cuenta especial
para la Defensa del Pueblo, que se usar para programas de participacin ciudadana.
stas previsiones son bienvenidas ya que ayudarn a prevenir que los funcionarios obstruyan
el acceso a la informacin. Se podra considerar ampliar su alcance, por ejemplo, para que no
solamente se castigue la negacin de informacin personal, sino la negacin de corregir o borrarla
cuando esto es apropiado. Tambin se deberan considerar penas ms severas para violaciones
flagrantes o repetitivas.
139
La Ley tampoco proporciona proteccin para la divulgacin de buena fe, ya sea buscando
cumplir con la Ley o para exponer malas conductas (en caso de delatores). Estas protecciones
son importantes para contrarrestar prcticas anteriores de secreto y, en particular, para dar a los
funcionarios la confianza de divulgar la informacin a sabiendas de que no sern sancionados por
dar informacin confidencial de forma errnea.
La Ley DI no considera el nombramiento de un oficial de informacin un punto central de
responsabilidad en la implementacin de las obligaciones de las entidades pblicas bajo esta
Ley, pero s hace referencia, en el Artculo 5, a la la oficina asignada por cada institucin para
el recibo de correspondencia, que puede, en efecto, ser lo mismo. El Artculo 4 tambin hace
mencin de la obligacin de las entidades pblicas de establecer una oficina de consulta para
promover el acceso electrnico a la informacin (o establecer kioscos de informacin con el
mismo propsito).
De la misma forma, la Ley no prev un sistema para la administracin de registros, pero el Artculo
1(11) al menos menciona la obligacin de las instituciones pblicas de asegurar la organizacin
interna apropiada de la informacin para dar vigencia al derecho de acceso. Las leyes de
derecho a la informacin con mejores prcticas van mucho ms lejos, creando un sistema para
establecer e implementar estndares de administracin de registros, por ejemplo, asignando esta
responsabilidad y el poder de implementacin a un rgano central de supervisin.
140
El Artculo 26 de la Ley impone la obligacin a las entidades pblicas de incluir, en sus informes
anuales ante la legislatura, una seccin que contenga informacin sobre el nmero de solicitudes
que han recibido, cmo se han respondido, una lista de oportunidades para consulta pblica, y las
observaciones proporcionadas y las decisiones que se adoptaron. Esto ayuda, pero tambin sera
til que alguna entidad central proporcionara un informe que compilara la informacin de todas
las entidades pblicas para tener una idea general del estado de la implementacin, as como una
perspectiva acerca de los logros y retos.
La Ley no requiere que las entidades pblicas o un rgano central conduzcan estrategias para
incrementar la conciencia del pblico, incluyendo la publicacin y difusin amplia de un manual
sobre el uso de la Ley. La Ley tampoco exige que las entidades pblicas organicen programas de
entrenamiento para sus funcionarios, nuevamente, un punto particularmente importante para el
xito general del sistema.
Notas
1.
Ley No. 6, firmada el 22 de enero de 2002, publicada en la Gaceta Oficial N 24,476 del 23 de enero
de 2002.
Per
Per
Introduccin
La Constitucin peruana de 1993 garantiza el derecho de acceder a la informacin que est en
manos de entidades pblicas1. La garanta estipula que no necesitan darse razones para solicitar
informacin sino que se limita a la informacin requerida. La Constitucin tambin brinda amplia
proteccin al secreto bancario y la reserva tributaria, as como informacin privada y familiar2.
La Ley de Transparencia y Acceso a Informacin Pblica, adoptada en agosto del 2002, que hace
efectiva en legislacin esta garanta constitucional, no se limita a la informacin requerida3. Sin
embargo, fue criticada, en particular por su muy amplio rgimen de excepciones, y tambin la
someti a un cuestionamiento jurdico su Ombudsman4. Como resultado, se enmend la Ley
en febrero del 2003, al poco tiempo de su entrada en vigencia, para ayudar a abordar estas
inquietudes.
La Ley peruana de DI es progresista e incluye todas las caractersticas clave requeridas para dar
vigencia al derecho a la informacin de conformidad con el principio de la transparencia mxima.
En algunas reas, sus disposiciones son apropiadas pero algo breves, omitiendo algunos detalles
que s contienen otras leyes. Por otro lado, sus disposiciones sobre la divulgacin proactiva de
informacin son posiblemente las ms detalladas de todas las Leyes de DI, particularmente con
relacin a la informacin financiera.
El Derecho al acceso
La Ley de DI peruana claramente establece un derecho de acceso a la informacin que est
en manos de entidades pblicas. El Artculo 1 describe el propsito de la ley como promover
la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho a la informacin previsto en la
Constitucin. El Artculo 7 dispone que todo individuo tiene el derecho a solicitar y recibir
informacin de las entidades pblicas. El Artculo 3 apoya esto, disponiendo que toda la
informacin que est en manos del Estado, aparte de la que est cubierta por las excepciones,
se presume pblica y que el Estado tiene la obligacin de proporcionar informacin ante la
respectiva solicitud, de conformidad con el principio de publicidad. La Ley no ampla los
detalles especficos sobre su propsito, ms all de estas declaraciones generales pero fuertes a
favor de la apertura.
El Artculo 10 es la principal disposicin que precisa el alcance de la informacin cubierta por
la Ley de DI. Anota que las entidades pblicas tienen la obligacin de conceder informacin
que tengan en documentos escritos, fotografas, grabaciones, soporte magntico o digital,
o en cualquier otro formato, pero nicamente si la informacin fue creada u obtenida por la
entidad y est bajo su posesin o control. Adems, cualquier documentacin financiada por
el presupuesto pblico, en base a las decisiones de naturaleza administrativa, es informacin
pblica, incluyendo los registros de las reuniones oficiales. El Artculo 3 ampla esto disponiendo
que todas las actividades y regulaciones de entidades pblicas estn sujetas al principio de
publicidad.
sta es una definicin amplia, aunque no est totalmente claro qu efecto podran tener las
limitaciones que contiene. Creada u obtenida por la entidad parecera cubrir la mayor parte de
la informacin que podra considerarse pblica. El requisito de que la informacin debe estar
en el poder o bajo el control de una entidad pblica es razonable tambin, siempre y cuando
la informacin archivada con una entidad privada sea considerada bajo el control de la entidad
pblica que la archiv as, y siempre que permanezca accesible a la entidad pblica.
143
El Artculo 2 de la Ley de DI define las entidades pblicas como las incluidas en el Artculo 1 de
la Ley Preliminar No. 27,444: Ley del Procedimiento Administrativo General. Esta Ley define las
entidades pblicas como todos los tres poderes del Estado ejecutivo (incluyendo ministerios
y entidades pblicas descentralizadas), legislativo y judicial as como gobiernos regionales
y locales, cualesquier entidades otorgadas autonoma por la Constitucin u otra ley, otras
entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en
virtud de potestades administrativas y entidades de derecho privado que prestan servicios
pblicos o cumplen funciones administrativas en virtud de concesin, delegacin o autorizacin
del Estado.
El Artculo 8 dispone adems que las empresas de propiedad estatal tambin estn sujetas
al procedimiento de acceso a la informacin establecido en la presente Ley, mientras que el
Artculo 9 dispone que las entidades jurdicas privadas, descritas en el inciso 8) del Artculo I del
Ttulo Preliminar de la Ley N 27444 (vase en lo anterior) estn obligadas a informar sobre las
caractersticas de los servicios pblicos que presta, sus tarifas y sobre las funciones administrativas
que ejerce. ste es un conjunto de obligaciones ms limitado que las aplicables a las dems
entidades pblicas.
Como ya se anot, el derecho de acceso incluye a toda persona (vase el Artculo 7). Por si acaso
esto no estuviera suficientemente claro, el Artculo 13 dispone especficamente que la solicitud de
informacin no puede negarse en base a la identidad de la persona solicitante.
Garantas de procedimiento
144
Las solicitudes de informacin deben dirigirse normalmente al funcionario/a designado por la entidad
pblica para este propsito, pero si ningn individuo fue designado as, la solicitud debe dirigirse
al funcionario/a que tiene la informacin o a su superior inmediato (Artculo 11(a)). No se requiere
explicar las razones para una solicitud de informacin (Artculo 7). La exigencia de dirigir la solicitud
al funcionario/a que tenga la informacin puede resultar problemtica, ya que muchas personas
solicitantes no sabrn quin la tiene.
Normalmente deben responderse las solicitudes dentro de siete das hbiles, aunque esto podr
ampliarse otros cinco das hbiles cuando sea inusualmente difcil recopilar la informacin. En este
caso, la entidad pblica debe informar a la persona solicitante por escrito antes del vencimiento
del plazo original de siete das (Artculo 11(b)). stos son plazos muy cortos a comparacin de la
mayora de las dems leyes de DI; de hecho, podran ser criticadas por ser indebidamente cortos
y por lo tanto difcil de cumplir. Cuando se incumple cualquiera de los plazos, se considera que la
solicitud fue negada (Artculo 11(b), (d) y (e)). ste tambin es el caso cuando la respuesta de la
entidad pblica es tan ambigua que podra considerarse que no se cumpli (Artculo 13). Cuando
una entidad pblica no tiene la informacin pero conoce dnde obtenerla, deber informar as a
la persona solicitante (Artculo 11(b)).
El Artculo 13 dispone que cualquier negacin de acceso a la informacin deber basarse en las
excepciones contenidas en los Artculos 15-17 y que las razones de cualquier negacin, as como
el tiempo durante el cual la informacin permanecer confidencial, deber comunicarse a la
persona solicitante. Estas son positivas, en particular el requisito de especificar el tiempo que la
informacin permanecer confidencial. Al mismo tiempo, as como algunas otras disposiciones
sobre los procedimientos en la Ley peruana de DI, podran ser ms detalladas, por ejemplo
especificando ms detalladamente lo que debe incluirse en cualquier notificacin de la negacin
del acceso a la informacin. Adems, en la prctica, a menudo no se cumplen, ya que muchas
solicitudes son negadas sin explicacin alguna.
El Artculo 20 de la Ley establece las reglas relacionadas con las tarifas. Las personas solicitantes
debern cubrir el costo de reproducir la informacin solicitada, pero cualquier costo adicional
sera considerado como una restriccin del derecho de acceso, con sujecin a sanciones (vase
Per
a continuacin). Toda entidad pblica debe decidir sobre el monto a cobrar en sus Reglas de
Procedimientos Administrativos (Texto nico de Procedimientos AdministrativosTUPA).
stas reglas son muy progresistas sobre las tarifas, ya que se limitan al costo de reproducir la
informacin. Al mismo tiempo, un tarifario central evitara que las diferentes entidades pblicas
cobren diferentes tarifas, y podran haberse considerado exoneraciones de las tarifas, por ejemplo
para las personas pobres.
La Ley de DI peruana explicita lo que muchas Leyes de DI dejan sin aclarar: que las entidades
pblicas no tienen la obligacin de crear o producir informacin que no tienen o que no es su
obligacin tenerla, aunque en este caso deben informar a la persona solicitante sobre este hecho.
Las entidades pblicas tampoco tienen la obligacin de proporcionar una evaluacin o anlisis de la
informacin (Artculo 13). Esto es perfectamente razonable, pero podra esgrimirse como pretexto
para no cumplir con operaciones incluso muy mecnicas, como extraer la informacin en una
forma en particular automticamente de una base de datos, lo que de otro modo normalmente
se entendera que est incluido bajo el derecho a la informacin.
La Ley de DI peruana no contiene disposiciones sobre varios asuntos de procedimiento que
comnmente se tratan en tales leyes. No requiere que las entidades pblicas ayuden a las personas
solicitantes que requieren asistencia, por ejemplo porque son analfabetas o discapacitadas, o tienen
dificultad para describir la informacin que buscan con suficiente detalle, o de acusar recibo de las
solicitudes. No requiere consultar a terceros cuando una solicitud se relaciona con la informacin que
les concierne. La Ley tampoco contiene disposiciones que permiten que los solicitantes especifiquen
la forma en que quisieran que les sea comunicada la informacin, por ejemplo, electrnicamente,
en fotocopia, etc, aunque s dispone que las personas solicitantes deben recibir acceso directo e
inmediato a la informacin durante horas hbiles, regla progresista y prctica.
Obligacin de publicar
La Ley de DI peruana es notable por sus disposiciones extremadamente extensas para la publicacin
proactiva. A ms de unas pocas disposiciones esparcidas por el texto, la Ley dedica todo el Ttulo IV:
Transparencia sobre el Manejo de las Finanzas Pblicas, un total de 14 artculos, sobre este tema.
El Artculo 5 dispone la progresista entrega por los departamentos del gobierno, dependiendo del
presupuesto, de varios tipos de informacin mediante Internet, incluyendo informacin general
sobre la dependencia, informacin sobre su presupuesto, incluyendo los sueldos de todo su
personal, informacin detallada sobre la adquisicin de bienes y servicios, e informacin sobre
las actividades oficiales con sus altos funcionarios/as. Las entidades pblicas debern, adems,
identificar pblicamente al funcionario/a responsable de desarrollar su pgina Web. El Artculo 6 da
plazos para establecer las pginas Web (por ejemplo, 1 de julio del 2003 para los departamentos
del gobierno central) y requiere que las autoridades presupuestarias tomen esto en cuenta al
asignar los recursos.
Como ya se anot, el Ttulo IV contiene obligaciones extremadamente detalladas y extensas
sobre la publicacin proactiva, que estn entre las ms onerosas de las leyes de DI del mundo,
particularmente en el rea de las finanzas pblicas, en la que concentra su atencin. Incluye su
propia seccin sobre el propsito y definiciones (Artculo 23), as como una disposicin sobre
los mecanismos para publicar informacin (Artculo 24). La publicacin puede ser en pginas
Web o mediante peridicos importantes, dependiendo de los recursos disponibles, as como
las regulaciones sobre la publicacin donde el nmero de habitantes es bajo. Requiere que se
establezca la metodologa utilizada a recopilar la informacin y se elaboren los trminos utilizados
en los documentos, para permitir un anlisis apropiado de la informacin. Y requiere que la
informacin publicada en forma trimestral salga dentro de los 30 das despus del final de
cada trimestre, conjuntamente con la informacin de los dos trimestres anteriores, con fines
comparativos.
145
Se establecen obligaciones especficas para ciertas entidades, como el Ministerio de Economa

y Finanzas Publicas, el Fondo Nacional para el Financiamiento de las Actividades Empresariales
Estatales y el Consejo Alto para los Contratos y Adquisiciones Estatales. Est fuera del alcance
del presente trabajo detallar las obligaciones especficas dispuestas en el Ttulo IV. Baste decir que
son extensas y abarcan informacin presupuestaria, informacin sobre empleados, proyectos,
contratos y adquisiciones, informacin macroeconmica e incluso predicciones econmicas (como
el probable impacto de los cambios tributarios en el presupuesto pblico y en la situacin socioeconmica). Las reglas incluso requieren que cierta informacin se publique al menos tres meses
antes de las elecciones generales, como por ejemplo un resumen de lo logrado durante el perodo
de la administracin actual y las predicciones fiscales para el prximo quinquenio.
Excepciones
Las excepciones al derecho de acceso se establecen en los Artculos 15-A-B y C de la Ley de
DI. El Artculo 15 trata sobre la informacin secreta, en su mayora informacin militar y de
inteligencia; El Artculo 15-A trata sobre la informacin reservada, en su mayora relacionada con
el sistema judicial y policaco; El Artculo 15-B trata la informacin confidencial, que incluye una
gama de otros tipos de excepciones; y el Artculo 15-C condiciona estas excepciones.
146
Segn el Artculo 15-C, los Artculos 15, 15-A, y 15-B proporcionan los nicos causales que pueden
fundamentar la negacin del acceso, no pueden ser revertidos por una norma de menor escala
y deben interpretarse de manera restrictiva. Estas reglas generales son progresistas. Sin embargo,
el Artculo 15-B(6) dispone una excepcin para toda la informacin protegida por la legislacin
aprobada por el Congreso o la Constitucin. El Artculo 15-B(2) va ms all, haciendo que sea
confidencial la informacin protegida por las reglas legales en varias reas, tales como la banca,
los impuestos, y por el estilo5. Como resultado, la Ley de DI no logra superar a las disposiciones
del secreto contenidas no slo en otras leyes aprobadas por el Congreso sino tambin reglas de
menor orden jurdico.
La Ley de DI peruana establece una relacin compleja con los sistemas de clasificacin. Dice que tan
slo los directores/as de departamentos, o funcionarios/as nominados por las direcciones, pueden
clasificar la informacin. Entonces contina para enumerar los casos en los cuales podra clasificarse la
informacin, los que constituyen la mayor parte de las excepciones. Presumiblemente la informacin
clasificada en violacin de estas reglas estara susceptible de divulgacin no obstante.
Muchas de las excepciones en la Ley de DI s incluyen un requisito de demostrar un perjuicio
especfico. Sin embargo, las actividades de inteligencia y contra-inteligencia del Consejo Nacional
de Inteligencia (CNI) parecen quedar totalmente excluidas del mbito de la ley, sin tomar en cuenta
algn perjuicio especfico (Artculo 15). Adems, la mayora de las excepciones relacionadas con
la defensa nacional, descritas como clasificacin militar en la Ley, no incluyen ninguna prueba
de perjuicio, aunque algunas s lo hacen. Esta categora, por ejemplo, incluye los planes de
defensa para bases militares, adelantos tcnicos relacionados con la seguridad nacional, y as
por el estilo, independiente a que la divulgacin de esta informacin cause algn perjuicio o no.
Por el contrario, las excepciones relacionadas con la inteligencia (con la excepcin del CNI, como
ya se anot), as como las categoras de informacin reservada y confidencial, principalmente
se refieren a alguna clase de perjuicio, aunque en algunos casos la norma es baja, diciendo por
ejemplo que perjudicaran o podra plantear un riesgo.
Significativamente, la excepcin a favor de deliberaciones internas no incluye una prueba de
perjuicio, de modo que toda informacin que contiene asesora, recomendaciones u opiniones
como parte del proceso deliberativo es confidencial. Esta excepcin se termina una vez tomada
la decisin, pero nicamente si la entidad pblica hace referencia a la asesora, recomendacin u
opinin. Como resultado, los documentos sobre antecedentes pueden continuar confidenciales
aun despus de que se complete el asunto respectivo.
Per
La Ley de DI no incluye un mecanismo para que prevalezca el inters pblico superior general. Sin
embargo, el Artculo 18 s incluye dos casos especficos en los cuales prevalece un inters pblico
superior. Primeramente, dispone que cualquier informacin relacionada con las violaciones de
derechos humanos o las Convenciones de Ginebra del 1949 no puede considerarse confidencial.
Adems, las excepciones no podrn usarse para subvertir las disposiciones de la Constitucin
peruana.
En segundo lugar, varios actores, el Congreso, el poder judicial, el Contralor General y el Defensor
del Pueblo (Ombudsman de Derechos Humanos), tienen el derecho de acceder incluso a informacin
exenta bajo varias circunstancias, principalmente relacionada con el ejercicio apropiado de sus
funciones. Por ejemplo, los jueces podrn acceder a informacin confidencial cuando ejercen su
jurisdiccin en un caso particular y cuando sea requerido llegar a la verdad; y el Ombudsman puede
acceder a informacin cuando sea pertinente a la defensa de los derechos humanos. El Artculo
19 de la Ley de DI establece una regla de separabilidad, para que la parte de un documento que
no sea exenta debe divulgarse aunque parte del documento sea confidencial.
El Artculo 15 establece una regla de divulgacin histrica, pero aparentemente slo para
la informacin exenta que caiga dentro de su mbito, es decir la informacin de defensa e
inteligencia. El sistema dispone que una solicitud de informacin que haya estado clasificada
durante cinco aos ms podr satisfacerse si la direccin del departamento respectivo declara
que la divulgacin no causar dao a la seguridad, la integridad territorial o la democracia. Si se
niega una solicitud de tal informacin, la direccin deber proporcionar las razones de esto por
escrito, esto debe remitirse al Consejo de Ministros, que podr desclasificar.
Las excepciones especficas establecidas por la Ley de DI peruana son las siguientes:

informacin clasificada por razones militares, con varias sub-categoras descritas (Artculo
15(1));
informacin clasificada por motivos de la inteligencia, tambin con varias sub-categoras
(Artculo 15(2));
informacin relacionada con la prevencin y combate al crimen, nuevamente con varias
sub-categoras (Artculo 16(1));
informacin relacionada con las negociaciones internacionales cuya divulgacin daara
el proceso de negociacin o informacin cuya divulgacin afectara negativamente las
relaciones exteriores (Artculo 16(2));
material de deliberaciones internas, como ya se describi (Artculo 17(1));
informacin protegida por las reglas bancarias, tributarias, comerciales, industriales,
tecnolgicas y burstiles (Artculo 17(2));
informacin relacionada con las investigaciones que estn en ejecucin sobre el uso del
poder sancionado por la administracin, pero slo hasta que el asunto se resuelva, o
hasta que se cumplan los seis meses desde el comienzo de la investigacin (Artculo
17(3));
informacin preparada u obtenida por asesores jurdicos pblicos/as cuya publicacin
podra revelar una estrategia legal, o informacin cubierta por el privilegio legal, pero
nicamente durante el proceso jurdico respectivo (Artculo 17(4));
informacin personal cuya divulgacin constituira una invasin de la privacidad (Artculo
17(5)); y
informacin que es secreta con arreglo a cualquier otra ley (Artculo 17(6)).
Apelaciones
Las disposiciones en la Ley de DI peruana son bastante rudimentarias. De conformidad con el Artculo
11(e),cuando una solicitud de informacin se haya negado, o se considera que se neg porque se ha
vencido el plazo para su respuesta, una persona solicitante podr, si la entidad pblica depende de
147
un departamento superior, apelar la decisin, presumiblemente con ese departamento superior. El

Artculo 11(f) dispone que, de negarse la apelacin, o si no se recibe ninguna respuesta dentro de
los diez das hbiles, se considerar que todos los procedimientos administrativos se han agotado,
lo que prepara el camino para una apelacin legal. Sera preferible si la ley requiere una respuesta
dentro de los diez das, pero puede dar como resultado una situacin de ms o menos lo mismo.
Aparte de lo indicado, que es una forma de apelacin interna, la Ley de DI no dispone ninguna
apelacin a alguna entidad administrativa independiente, como un comisionado de informacin
u Ombudsman.
El Artculo 11(g) dispone una apelacin legal, sea de conformidad con los procedimientos de la
legislacin administrativa o el proceso constitucional de Habeas Data6, protegido por el Artculo
200(3) de la Constitucin y tambin dispuesto por las leyes.
De conformidad con el Artculo 4 de la Ley de DI, se requiere que las entidades pblicas respeten
las disposiciones de la ley. Los funcionarios/as o servidores pblicos/as, es decir, el personal de las
entidades pblicas pero no de las entidades privadas cubiertas por la ley, que no acaten la ley sern
sancionados por cometer una ofensa mayor, posiblemente con denuncia penal de conformidad
con Artculo 377 del Cdigo Penal, sobre el abuso de autoridad. Esto se refuerza con el Artculo
14, que dispone que cualquier oficial responsable que de modo arbitrario...obstaculice el acceso
a la informacin, responde incompletamente a una solicitud o impide la ejecucin de la ley, ser
responsable de conformidad con el Artculo 4.
148
El Artculo 4 tambin dispone que el cumplimiento con la Ley no debe llevar a represalias contra
los funcionarios responsables de liberar la informacin solicitada. Por otro lado, el Artculo 18
dispone que los funcionarios deben mantener la informacin cubierta por las excepciones en
Artculos 15-17 confidencial y que sern responsables de eventuales fugas. No est claro cmo
lograr alguna compatibilidad entre estas dos disposiciones. Parece probable que el Artculo 4 se
aplica con sujecin al Artculo 18. En otras palabras, los funcionarios/as no podrn ser castigados
por liberar informacin de conformidad con una solicitud, a menos que la informacin caiga
dentro del alcance de una excepcin, en cuyo caso s podrn ser sancionados/as. En las leyes de
DI con las mejores prcticas, se protege a los funcionarios/as contra alguna sancin por liberar
la informacin, con tal de que acten de buena fe, lo que ayuda a promover una cultura de
apertura.
La Ley de DI peruana no ofrece ninguna proteccin para denunciantes de acciones incorrectas.
Medidas de promocin
La Ley peruana de DI contiene tan slo medidas promocionales muy bsicas. De conformidad con
el Artculo 3, las entidades pblicas deben designar a un funcionario responsable de responder
a las solicitudes de informacin. Esto se respalda por el Artculo 8, que reitera esta obligacin,
y tambin dispone que, cuando un funcionario no haya sido identificado, la responsabilidad
incumbir al Secretario General o quienquiera est a cargo de la entidad.
El Artculo 3 tambin establece dos obligaciones generales positivas: que el funcionario responsable
debe planificar una infraestructura adecuada para la organizacin, sistematizacin, y publicacin
de la informacin y que la entidad debe adoptar medidas bsicas que garanticen y promuevan
transparencia. No est claro hasta donde lleguen estas obligaciones y cmo podran aplicarse
en la prctica.
Per
El Artculo 21 obliga al Estado a crear y mantener sus registros de una manera profesional con el fin
de asegurar un ejercicio apropiado del derecho a la informacin. Prohbe que las entidades pblicas
destruyan informacin En ningn caso y ms bien dispone la transferencia de toda la informacin
al Archivo Nacional, de conformidad con plazos establecidos por la ley. El Archivo Nacional podr
destruir la informacin que carece de pertinencia, de conformidad con sus regulaciones internas,
pero nicamente si la informacin no ha sido solicitada durante un perodo razonable de tiempo.
stas son obligaciones positivas pero podran fortalecerse estableciendo sistemas ms especficos
para asegurar la gestin apropiada de los registros. Adems, la idea de que las entidades pblicas
no puedan destruir informacin sino que ms bien deben transferir toda la informacin a los
archivos parece fundamentarse en una concepcin indebidamente estrecha de informacin,
la que debera incluir, por ejemplo, elementos como correos electrnicos e incluso los vnculos
invisibles (cookies) de las computadoras.
El Artculo 22 de la Ley obliga al Consejo de Ministros a informar anualmente al Congreso sobre
las solicitudes de informacin, e indicar cules solicitudes fueron concedidas y cules negadas.
El Consejo de Ministros debe recopilar informacin adems de las entidades pblicas para poder
elaborar este informe. Aunque esto es positivo, sera til que la Ley detallara mucho ms las
categoras de informacin requeridas para incluirlas en estos informes.
Notas
1.
Vase el Artculo 2(5). Disponible en: http://www.idlo.int/texts/leg6577.pdf.
2.
Vanse los Artculos 2(5) y (6).
3.
Ley No. 27.806. Disponible en su forma enmendada en: http://www.justiceinitiative.org/db/resource2/

fs/?file_id=15210.
4.
Vase el Comit para Proteger a Periodistas. Ataques contra la Prensa 2002, http://www.cpj.org/
attacks02/americas02/Per.html.
5.
Esto es consistente con el Artculo 2(5) de la Constitucin que, como ya se anot, brinda amplia
proteccin para estos tipos de informacin.
6.
ste es el derecho de acceder a los datos personales de uno mismo/a.
149
Repblica
Dominicana
Repblica Dominicana
Introduccin
La Constitucin de la Repblica de Dominica de 19941, no decreta una garanta general del
derecho a la informacin. El Artculo 8(1) s decreta el libre acceso para los medios a las fuentes
oficiales y privadas de noticias, sujeto a ciertas restricciones, pero ste es un asunto muy
diferente.
La Ley General sobre el Libre Acceso a la Informacin Pblica (Ley DI) se adopt en 2004 para
dar efecto al derecho a la informacin2. En general, la Ley DI es razonable, lo cual debera ayudar
a fomentar el acceso del pblico a la informacin. Hay, sin embargo, una buena cantidad de
problemas graves, incluyendo limitaciones en el alcance de aplicacin en cuanto a la informacin
cubierta, un rgimen de excepciones severamente amplio, que reconoce los decretos de secreto
de otras leyes y no incluye ni una prueba de dao ni una invalidacin por inters pblico,
sanciones limitadas en caso de violaciones de la ley y una ausencia de proteccin para aquellos
que dan a conocer informacin de buena fe, adems de un paquete muy limitado de medidas
promocionales.
Al mismo tiempo, la Ley no incluye algunas caractersticas positivas e innovadoras, incluyendo
plazos ms cortos para negaciones de acceso, y un deber amplio de publicacin proactiva,
incluyendo el facilitar las consultas pblicas sobre el desarrollo de normas regulatorias.
El Artculo 1 de la Ley DI establece que todos tienen el derecho de solicitar y recibir informacin
completa, veraz, adecuada y oportuna de un rango de entidades pblicas. El Artculo 2 expone la
naturaleza del derecho al estipular que incluye el derecho de acceso a informacin en archivos en
manos de la administracin pblica y a ser informados peridicamente acerca de las actividades
llevadas a cabo por las entidades pblicas, adems de obtener copias de documentos. Sin
embargo, cuando existe una ley especial que regula el acceso a informacin administrativa, los
preceptos y procedimientos de dicha ley sern aplicables, siempre y cuando las normas sobre
apelaciones y sanciones expuestas en los Artculos 27-313 sigan aplicando (Artculo 31).
sta es una declaracin del derecho de acceso fuerte, aunque la referencia a la informacin
veraz puede ser daina si se interpreta que, cuando una entidad pblica tiene informacin no
verdica, no debe proporcionarse. En cambio, debe interpretarse que la respuesta a la solicitud,
en s, debe ser veraz, en el sentido de que no oculta nada. La limitacin a favor de otras leyes
es un problema serio, en particular si estas otras leyes contienen regmenes demasiado amplios
de excepciones o procedimientos que no conducen al derecho a la informacin tanto como los
de la Ley DI principal.
La Ley DI no incluye una seccin especfica de propsitos u objetivos. El prembulo hace referencia
a varios documentos internacionales, incluyendo la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Interamericana
de Derechos Humanos, as como la Constitucin. Tambin reconoce el derecho de acceso a la
informacin como una fuente para desarrollar y fortalecer la democracia, ya que permite a los
ciudadanos analizar, juzgar y evaluar en forma completa los actos de sus representantes y en
general promueve la transparencia administrativa.
153
El trmino informacin se define en el Artculo 2(prr.) como todos los documentos conservados
o grabados de manera escrita, ptica, acstica o de cualquier otra forma, pero slo en tanto
dichos documentos cumplan fines u objetivos de carcter pblico. De hecho, los borradores
de documentos no se incluyen. El Artculo 6 detalla esto, decretando que las entidades pblicas
deben promover el acceso a toda la informacin creada u obtenida por ellas, o en su posesin
o control, incluyendo cualquier informacin relacionada con el presupuesto pblico o de
instituciones financieras privadas que sirve como base para una decisin administrativa, y los
registros de reuniones oficiales.
Esta definicin es muy amplia, a prima facie, desafortunadamente est sujeta a limitaciones.
La condicin de que cubre solamente documentos que tienen fines pblicos introduce un paso
innecesario al proceso de toma de decisiones, y les da a los funcionarios la oportunidad de negar
el acceso por razones ilegtimas. Sera preferible simplemente incluir toda la informacin en manos
de las entidades pblicas bajo la suposicin de que es, inherentemente, para fines pblicos o que
podra ser relevante que el pblico sepa que las entidades pblicas poseen informacin que no es
para fines pblicos. De hecho, la exclusin de los borradores de documentos es muy significativa,
que no se encuentra en las leyes de derecho a la informacin con las mejores prcticas. A cambio,
toda la informacin debera estar cubierta, sujeta slo a las excepciones contenidas en la ley, las
cuales deberan reconocer que las entidades pblicas necesitan cierto espacio para desarrollar
borradores. Al mismo tiempo, la garanta de registros abiertos de las reuniones oficiales es una
caracterstica innovadora que podra ayudar a abrir a las entidades pblicas.
154
El derecho de acceso aplica a la informacin en manos de todos los organismos y entidades

tanto de la administracin pblica centralizada como de los rganos autnomos o descentralizados
del Estado, incluyendo el Distrito Nacional y las entidades municipales. Tambin cubre los rganos
auto-regulatorios, empresas pblicas y aquellas con participacin estatal, sociedades y empresas
annimas, entidades privadas que reciben recursos estatales, y las ramas legislativa y judicial del
gobierno (Artculo 1). El Artculo 4(prr.) especifica que los partidos polticos deben proporcionar
informacin sobre la identidad de sus contribuyentes, as como el origen y destino de sus fondos.
Esto resulta de alcance amplio y es de suponerse que cubre a todas las entidades establecidas por
ley, aunque sera til especificar este punto. La Ley DI, sin embargo, no parece aplicar a entidades
privadas que llevan a cabo funciones pblicas sin usar recursos pblicos.
Como ya se mencion, el Artculo 1 decreta que todos tienen el derecho de acceder a la
informacin, lo cual no se limita, por lo tanto, a ciudadanos.
De acuerdo al Artculo 7, una solicitud de informacin debe hacerse por escrito y contener el
nombre y carcter del solicitante, una descripcin clara y precisa de la informacin solicitada,
la entidad pblica a la que se dirige la solicitud, la razn de la solicitud y la direccin a la que
se debe enviar la informacin. Es desafortunado que se deban proporcionar razones para la
solicitud, en contra de claros estndares internacionales y las mejores prcticas nacionales sobre
el tema. No es tarea de los funcionarios evaluar las razones de los solicitantes para ejercer su
derecho a la informacin. Cuando una solicitud no contiene toda la informacin requerida, la
entidad pblica debe informar al solicitante de esto y proporcionarle apoyo para ayudarlo a
remediar la situacin.
El Artculo 8 decreta que las solicitudes deben procesarse dentro de 15 das laborales, y que
excepcionalmente se puede extender el plazo diez das laborales ms, cundo reunir la
informacin se dificulte, en cuyo caso las razones de la extensin deben comunicarse al solicitante
antes de terminar el plazo original de 15 das. Cuando se rechace una solicitud, se debe enviar
aviso del rechazo por escrito dentro de cinco das de recepcin de la solicitud (Artculo 7(3)). La
falta de cumplimiento con estos plazos se considerar una violacin de la ley (Artculo 10), una
previsin progresista que deber ayudar a promover el cumplimiento. La idea de exigir un plazo
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ms corto para las negaciones es una innovacin interesante de la Ley DI, y ste es un plazo
impresionantemente corto para rechazos. Al mismo tiempo, cinco das puede ser poco realista en
algunos casos, por ejemplo, cuando sea necesario consultar a otras entidades.
Cuando una solicitud se dirige a una entidad que no tiene la informacin, o no es competente
para entregar la informacin, le enviar la solicitud a la entidad pblica competente. En ningn
caso podr esto ser causa de negacin de la solicitud (Artculo 7(2)). La Ley DI no considera
especficamente la consulta con terceros cuando stos han proporcionado la informacin que se
solicit. Sin embargo, cuando se requiere el consentimiento de un tercero, el solicitante puede
pedir que la entidad pblica solicite el consentimiento. Cuando no se proporciona dentro del plazo
establecido para responder a la solicitud, se considera que se ha negado (Artculo 19). No queda
claro porque un tercero puede tener, en efecto, poder de veto sobre la entrega de informacin;
las excepciones deberan basarse en criterios objetivos, no en vetos personales.
Como ya se mencion, se debe proporcionar aviso por escrito cuando una solicitud se niega. Este
aviso debe incluir las razones legales por las cuales se niega el acceso (Artculo 26).
El Artculo 2 considera el derecho de obtener copias de los documentos. El Artculo 11 detalla
esta previsin, decretando que la informacin puede hacerse llegar en persona, por telfono, por
fax, correo o correo electrnico, o en los formatos disponibles mediante un sitio Web. El Artculo
12 decreta, adems, que se debe establecer un sistema seguro para proporcionar informacin a
los ciudadanos, incluyendo las precauciones tcnicas apropiadas, como encriptacin y firmas
electrnicas. No queda claro por qu seran necesarias para proporcionar informacin fuera, tal
vez, de aquella de naturaleza personal. La Ley DI, sin embargo, no parece exigir que los solicitantes
especifiquen la forma en la que preferiran acceder a la informacin, por ejemplo, mediante
inspeccin personal o en un formato especfico (como electrnico o impreso).
El Artculo 14 decreta que el acceso a la informacin ser gratuito, siempre y cuando no se
requiera ninguna copia de la misma. En todo caso, el costo debe ser razonable y calcularse en
base al costo real de proporcionar la informacin. Sin embargo, el Artculo 15 considera que
las entidades pblicas deben fijar los costos de buscar y reproducir la informacin, siempre y
cuando no socave el derecho de acceso. Se podrn fijar cuotas diferentes cuando la informacin
se usar con fines comerciales, y se podrn establecer dispensas para fines educativos, cientficos,
no lucrativos o de inters pblico.No queda claro cmo pueden conciliar los Artculos 14 y 15,
ya que el primero parece excluir la posibilidad de cobrar por la bsqueda de informacin, y el
segundo hace lo contrario. La mejor prctica es no cobrar por la bsqueda de la informacin,
entre otras cosas porque sta es, al menos en parte, una funcin que depende de lo bien que una
entidad conserva sus registros, y los solicitantes no deben pagar por ello. Incluso, sera preferible
que las cuotas se establecieran de forma central, para evitar la variacin de cuotas entre distintas
entidades pblicas.
Deber de publicar
Todas las entidades pblicas deben, de acuerdo al Artculo 3, proporcionar un servicio de
informacin permanente y actualizado sobre un rango de asuntos generales, incluyendo: sus
presupuestos, recursos y gastos, y la ejecucin de los mismos; sus programas y proyectos y los gastos
de los mismos; llamados para ofertas, concursos, ventas y sus resultados; una lista de categoras
de funcionarios y empleados, sus funciones y escalafones de sueldo y cualquier declaracin de
bienes requerida de ellos por ley; una lista de beneficiarios de programas de asistencia pblica,
subsidios, becas, pensiones o fondos de retiro; estados de cuenta de su deuda pblica, junto
con los plazos de pago; el marco normativo que las gobierna, incluyendo leyes, decretos, reglas
y otras normas; ndices, estadsticas y valores oficiales; sus marcos reglamentarios, legales
y contractuales, incluyendo negociaciones, cuotas y sanciones por la proporcin de cualquier
servicio pblico; y cualquier otra informacin que la ley requiere que se publique. El Artculo 7(4)
155
suplementa esto, decretando que se publique de forma proactiva, y de manera simple y accesible,
informacin acerca de cmo solicitar informacin, cmo llenar las solicitudes y dnde ingresar
quejas o preguntas sobre el acceso a la informacin.
De acuerdo al Artculo 5, todas las entidades pblicas deben, en un futuro, desarrollar sitios
Web para asegurar acceso directo a la informacin pblica de forma gratuita y sin tener que
elaborar una solicitud. El artculo establece tres principios que regulan el desarrollo de dichos
sitios: deben proporcionar informacin sobre la estructura, el personal, las normas operativas,
proyectos, informes administrativos y bases de datos de la entidad; deben incluir una funcin
de comunicaciones para que los clientes o usuarios interpongan quejas y hagan preguntas y
sugerencias; y deben contener procedimientos o transacciones bilaterales.
stas son obligaciones de publicacin proactiva progresistas y extensas. Dado el costo de
proporcionar informacin de manera proactiva, se debe considerar la inclusin de algn sistema
para aumentar la cantidad de informacin que se proporciona de forma proactiva con el tiempo.
Por ejemplo, se puede exigir que las entidades pblicas establezcan planes para lograr y sobrepasar
estas metas con el tiempo, los cuales seran aprobados por una entidad externa e independiente.
Esto es, posiblemente, de importancia particular en relacin con el desarrollo de sitios Web, que
estn considerados una actividad futura por la Ley DI.
156
El Captulo III de la Ley DI, que contiene los Artculos 23-25, incluye una caracterstica nica y
progresista, es decir, un rgimen para la diseminacin proactiva de informacin sobre el desarrollo
de normas reglamentarias por parte de entidades pblicas, con la idea de asegurar, apropiadamente,
una consulta pblica ms amplia sobre estos asuntos. El Artculo 23 decreta que las entidades
pblicas deben publicar, en medios oficiales o privados de amplia circulacin, incluyendo medios
electrnicos, borradores generales de reglamentaciones que tienen la intencin de adoptar, ya sea
que stas afecten las relaciones entre individuos y la entidad pblica o porque los individuos lo
exigen para ejercer sus derechos. Dicha publicacin debe llevarse a cabo con suficiente adelanto
a la fecha planeada de adopcin, presuntamente para facilitar la participacin del pblico.
Las entidades pblicas deben considerar la publicacin proactiva para propsitos de consulta en
sus presupuestos y, cuando tienen un sitio Web, deben incluir una seccin especial en el sitio
donde se contengan versiones actualizadas de la misma, de forma clara y comprensible para el
ciudadano promedio (Artculo 25).
El Artculo 26 establece un rgimen especial de excepciones a lo anterior, incluyendo cuando
la no diseminacin es en el inters pblico en general, cuando la publicacin puede afectar la
seguridad nacional o las relaciones internacionales, cuando la publicacin puede causar confusin,
cuando, debido a la naturaleza del asunto, dicha publicacin puede daar el valor normativo de la
publicacin, o cuando, debido a la urgencia, es necesario apresurar una regulacin presupuestaria
sin consulta previa. Estas excepciones son problemticas (ver abajo) y sera preferible, en general,
que se sujetara este sistema especial de publicacin proactiva al rgimen general de excepciones
de la ley, el cual debe proteger todas las razones legtimas de confidencialidad.
Excepciones
El Artculo 2 decreta, de manera general, que el derecho de acceso se puede limitar cuando soltar
la informacin puede afectar la seguridad nacional, el orden pblico, la moral o el bienestar
pblico, y los derechos a la privacidad, intimidad y reputacin. Los Artculos 17 y 18 contienen un
rgimen extenso de excepciones al derecho a la informacin. De hecho, el rgimen de excepciones
es demasiado amplio, lo cual es una seria falla de esta Ley DI.
La Ley DI no establece especficamente cmo se relacionar con otras leyes o, en particular, si, en
caso de conflicto, dominar o estar sujeta a las leyes de secreto. Este es un asunto importante
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para las leyes de derecho a la informacin, que debe recibir atencin especial para evitar
confusiones. Sin embargo, el Artculo 2, mencionado anteriormente, sugiere que deja como estn
las previsiones y los sistemas de secreto de otras leyes. Esto es, claramente, contrario a las mejores
prcticas, segn las cuales las leyes de derecho a la informacin tienen invalidan las leyes de
secreto inconsistentes, para realmente imponer un nuevo rgimen de apertura y reemplazar las
prcticas de secreto del pasado.
Algunas de las excepciones de la Ley DI son excepciones de clase, en el sentido de que no requieren
de dao alguno. Este es el caso, por ejemplo, de la informacin relacionada a la defensa, la
informacin que se define en contratos como confidencial, los consejos dados como parte de un
proceso deliberativo, y la informacin relacionada con casos legales que est sujeta a una orden
legal o judicial de confidencialidad. Los estndares internacionales y las mejores prcticas dejan
claro que todas las excepciones deben estar sujetas a una prueba de dao.
El resto de las excepciones usan una combinacin de pruebas de dao. En algunos casos, la Ley DI
simplemente hace referencia al riesgo de que la informacin pueda afectar un inters, aunque se
presume que el efecto debe ser de carcter negativo (y por lo tanto involucrar algn tipo de dao).
En otros casos, se usan trminos como podra daar, podra comprometer o puede daar.
Aunque son una forma de prueba de dao, son dbiles en el sentido de que el riesgo de dao
que se requiere es muy bajo. Una mejor formulacin sera probablemente causen dao al
inters protegido.
La Ley DI no incluye una invalidacin por inters pblico, mediante la cual la informacin se
debera dar a conocer cuando es en el inters pblico general, an si causara dao a un inters
protegido. Esto es desafortunado, ya que la invalidacin por el inters pblico es una forma
importante de asegurar que la informacin de importancia clave para el pblico, se disemine.
Se proporciona una invalidacin por inters pblico muy limitada en el caso de la informacin
personal cuando, si el solicitante comprueba que la informacin es de inters pblico o se relaciona
con una investigacin en curso, puede diseminarse.
La Ley DI tampoco incluye una previsin de divisibilidad, mediante la cual si parte de la
informacin contenida en un documento es confidencial, el resto se debe dar a conocer si
puede, de forma razonable, separarse de la parte confidencial. Nuevamente, sta es una
previsin prctica importante.
Segn el Artculo 21, cuando otra ley no considera un perodo de reserva, el rgimen de
excepciones de la Ley DI durar cinco aos, despus de los cuales la informacin ser accesible.
ste es un plazo general corto y progresista, aunque est sujeto a plazos ms largos impuestos
por otras leyes.
Las excepciones especficas enumeradas en el Artculo 17 de la Ley DI son las siguientes:

Informacin vinculada con la seguridad del Estado, que hubiera sido clasificada como
reservada por decreto del Poder Ejecutivo.
Informacin que pueda afectar relaciones internacionales.
Informacin cuya entrega inmediata pueda afectar una medida pblica.
Informacin que pueda afectar el sistema bancario o financiero.
Informacin cuya liberacin pueda comprometer la estrategia legal de una entidad
pblica o violar el privilegio legal.
Informacin clasificada como secreta para proteger proyectos estratgicos, cientficos,
tecnolgicos, de comunicacin, industriales o financieros, cuando la diseminacin pueda
daar el inters nacional.
Informacin cuyo conocimiento pueda daar una investigacin administrativa del Estado.
157
Informacin cuya liberacin pueda daar la igualdad de una competencia.

Informacin definida en contratos como confidencial en trminos de la legislacin acerca
de la contratacin administrativa.
Informacin que consejos como parte de un proceso deliberativo previo a una decisin,
siempre y cuando esta excepcin termine cuando se tome la decisin, si esa decisin hace
referencia explcita al consejo.
Informacin cuyo conocimiento podra causar dao a la posicin comercial de un privado
o del Estado.
Informacin relacionada con un caso especfico sujeto a una orden legal o judicial de
confidencialidad.
Informacin cuya divulgacin pueda daar el derecho a la intimidad de las personas, o
poner en riesgo su vida o su seguridad.
Informacin cuya publicidad pueda poner en riesgo la salud y la seguridad pblicas, el
medio ambiente, y el inters pblico en general.
De acuerdo al Artculo 18, las solicitudes de informacin tambin se pueden negar cuando la
divulgacin de la informacin pueda afectar intereses y derechos privados preponderantes,
incluyendo cuando la informacin contenga datos personales y darla constituira una invasin de
la privacidad, al menos que el solicitante compruebe que la diseminacin de la informacin es en
el inters pblico y podra ayudar a resolver una investigacin en curso por otra entidad pblica,
la persona afectada da su consentimiento, u otra ley exige su divulgacin. Cuando se requiere
el consentimiento mencionado, debe expresarse, y cuando no se consigue dentro del plazo
establecido, debe considerarse que se ha negado (Artculo 19). El Artculo 18 tambin rechaza la
divulgacin de informacin cuando sta puede afectar el derecho a la propiedad intelectual o el
derecho de autor.
158
Finalmente, el Artculo 13 decreta que, cuando la informacin se ha publicado anteriormente,

los solicitantes pueden ser notificados de este hecho en lugar de que se les d acceso directo a la
informacin.
En general, las excepciones enumeradas en estos artculos hacen referencia a intereses protegidos
legtimos, como la seguridad, las relaciones internacionales, la competencia comercial, y otros.
Algunas, sin embargo, no se encuentran en otras leyes de derecho a la informacin. Es, por
ejemplo, legtimo proteger la habilidad del gobierno de administrar la economa, pero la Ley DI
es mucho ms amplia, y protege todos los aspectos de los sistemas bancario y financiero. De la
misma forma, es legtimo proteger los intereses econmicos pblicos, pero la Ley DI va ms all
y protege todos los intereses estratgicos y cientficos. La Ley DI tambin protege cierta cantidad
de intereses que resultan vagos, y por lo tanto son susceptibles a una amplia interpretacin, y
que tampoco se protegen en otras leyes de derecho a la informacin, como medidas pblicas,
intereses nacionales y el inters pblico en general.
Apelaciones
El Artculo 27 decreta el derecho de que un solicitante apele contra cualquier decisin con la que
no est de acuerdo a una autoridad superior dentro de la misma entidad pblica, una forma
de apelacin interna (ver tambin el Artculo 26(2)). Dicha apelacin puede ser una forma til de
resolver problemas, ya que los funcionarios superiores a menudo tienen mayor confianza para
divulgar informacin, en particular en las etapas tempranas de implementacin de una ley de
derecho a la informacin.
El Artculo 16 establece un derecho general de apelacin usando el Recurso de Apelacin cuando
un solicitante ha sido impedida en su derecho a la informacin. De acuerdo al Artculo 28, los
solicitantes pueden apelar la decisin del funcionario superior, como se establece en el Artculo 27, al
Repblica Dominicana
Tribunal Superior Administrativo dentro de 15 das laborales. El Artculo 29 considera la apelacin

usando el Recurso de Apelacin ante el Tribunal Contencioso Administrativo cuando una solicitud
no se ha respondido dentro del plazo. En este caso, el solicitante debe especificar los pasos que
tom, incluyendo mediante la entrega de copias de solicitudes escritas de informacin, junto con
el dao que el atraso ha causado. Si el caso se acepta, el Tribunal solicitar que la entidad pblica
explique la causa del retraso, despus de lo cual el Tribunal decidir sobre el caso y, cuando
sostenga el reclamo, impondr un plazo para que la entidad pblica responda con la proporcin
de la informacin.
La relacin entre las apelaciones al Tribunal Superior Administrativo y el Recurso de Apelacin ante
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no queda clara, aunque el segundo procedimiento
parece enfocarse en los retrasos, mientras que el primero no est tan limitado.
Estos procedimientos de apelacin ante los tribunales son tiles, pero la experiencia en otros
pases ha demostrado que la implementacin efectiva del derecho a la informacin se facilita
enormemente cuando los solicitantes pueden apelar contra fallas de acceso a la informacin ante
una entidad administrativa independiente. Esto es mucho ms rpido y barato que apelaciones
ante los tribunales, los cuales estn fuera del alcance de la mayora de quienes buscan acceso a
la informacin.
El Artculo 9 de la Ley DI decreta que la violacin de los plazos establecidos para responder a una
solicitud de informacin constituir una falta grave por parte del funcionario responsable o sus
funciones, sin prejuicio a cualquier otra sancin.
De acuerdo al Artculo 10, el incumplimiento de los plazos temporales, o proporcionar razones
ilegtimas para obstaculizar el acceso, se considerarn violaciones de la Ley DI por parte de la
entidad pblica, con la consecuencia de que los responsables recibirn las sanciones previstas en
la Ley. De acuerdo al Artculo 30, la sancin por negar o impedir, de forma arbitraria, el acceso a
la informacin es de seis meses a dos aos de prisin, y la inhabilitacin de ser empleado como
funcionario durante cinco aos.
Las sanciones por violacin del derecho a la informacin son una forma importante de promover
respeto por el derecho en la prctica. Al mismo tiempo, estas previsiones sufren de una falta de
flexibilidad y coherencia clara. Sera ms sencillo si la ley decretara que cualquier violacin del
derecho de acceso con conocimiento, de la forma que fuere (es decir, no solamente incumplir los
plazos o proporcionar razones ilegtimas por negar una solicitud),
conllevara sanciones. Establecer un plazo mnimo de prisin para tal ofensa es demasiado severo,
y sera preferible si se considerara un rango de sanciones, desde multas hasta prisin en casos ms
severos, para que la sancin pudiera adaptarse a la violacin. Incluso, sera til considerar la idea
de que se aplicaran sanciones directamente a las entidades pblicas que incumplen el derecho a
la informacin, ya que estos problemas son, a menudo, de naturaleza sistmica, ms que deberse
a uno o dos funcionarios.
La Ley DI no considera ninguna proteccin para aquellos que divulgan informacin de buena
fe, ya sea de acuerdo a la ley o para exponer mala conducta. Lo primero es importante para dar
a los servidores pblicos una sensacin de confianza para aplicar la nueva ley de derecho a la
informacin apropiadamente, dada la tendencia, en el pasado, del secreto excesivo. Lo segundo
es una vlvula importante de seguridad, que asegura que la informacin de importancia pblica
clave s se revele.
159
La Ley DI incluye muy pocas medidas promocionales, lo que es una falla grave, dada la importancia
de stas para lograr que la nueva ley funcione en la prctica. El Artculo 4 decreta de forma
general que las entidades pblicas implementarn sistemas para manejar la informacin de
inters pblico, tanto para poder dar respuesta a las solicitudes como para poder proporcionarla
de forma proactiva. Esto es til, pero sera preferible que la ley previera un sistema ms efectivo
para asegurar el manejo adecuado de los registros, por ejemplo, identificando a un rgano
central con poder para imponer e implementar estndares de manejo de registros para toda la
administracin.
El Artculo 22 describe las investigaciones periodsticas de las actividades pblicas de las entidades
pblicas como manifestacin de una funcin social, de un valor trascendental para el derecho
a la informacin. Como resultado, las entidades pblicas deben proporcionar proteccin y apoyo
especial para los medios, incluyendo garantizar el acceso de los periodistas a documentos, actos
administrativos y otros elementos que ilustran lo anterior, en trminos no menos favorables que
para cualquier otro.
No queda claro cul es el propsito real de estas previsiones, ya que slo garantizan que no
se discriminar contra los periodistas en relacin al acceso a la informacin, algo que ya est
implcito en la Ley DI. Incluso, aunque es cierto que los medios tienen un papel especial en relacin
al acceso a la informacin, no es necesario privilegiarlos en este aspecto, cosa que muy pocas
veces se encuentra en otras leyes de derecho a la informacin.
160
Por otra parte, la Ley DI carece de varias medidas promocionales incluidas en muchas otras
leyes de derecho a la informacin. No requiere que las entidades pblicas nombren oficiales
de informacin, una forma til de asegurar que haya un solo punto central de contacto para
solicitantes de informacin. No identifica un rgano central con la responsabilidad general de
promover la implementacin de la ley y el conocimiento pblico del derecho a la informacin,
incluyendo mediante la produccin y amplia distribucin de un manual sobre cmo usar la ley. No
requiere que las entidades pblicas entrene a los funcionarios para asegurar la implementacin
adecuada de la ley. Y no establece un sistema para informar sobre la implementacin para
que pueda ser supervisada, las debilidades se identifiquen y corrijan, y la legislatura tenga la
oportunidad formal, al menos una vez al ao, de evaluar la implementacin de la ley. Juntas, estas
omisiones son serias.
Notas
1.
Adoptada por la Asamblea Nacional el 14 de agosto de 1994, enmendada.
2.
Ley Nmero 200-04, promulgada el 28 de julio de 2004.
3.
Se supone aqu que la referencia debe ser a los Artculos 26-30,ya que stos constituyen dos captulos
separados y completos de la Ley DI, y el artculo que hace referencia a ellos es el mismo Artculo 31.
Uruguay
Uruguay
Introduccin
La Constitucin Uruguaya de 1967, enmendada, no garantiza el derecho de acceso a la
informacin en poder de las entidades pblicas. El Artculo 29, sin embargo, s garantiza el
derecho a la libertad de expresin, por cualquier medio posible, libre de censura previa, aunque
puede estar sujeto a restricciones establecidas por la ley.
La Ley No. 18.381 sobre el Derecho de Acceso a la Informacin Pblica (Ley DI) se adopt el
17 de octubre de 2008 para dar vigor al derecho a la informacin. La Ley es razonablemente
progresista, aunque tiene algunas debilidades. Como es el caso de otras leyes de derecho a
la informacin en Amrica Latina, la informacin confidencial se excluye del alcance de la
ley, en lugar de usar una definicin amplia y tratar la confidencialidad mediante el rgimen
de excepciones. La Ley tampoco incluye una definicin de lo que es una entidad o institucin
pblica. El deber de publicacin proactiva es un tanto limitado en comparacin con muchas
otras leyes de derecho a la informacin, y no se considera un mecanismo para incrementar el
alcance de la informacin sujeta a esta obligacin con el tiempo. Las excepciones en otras leyes
(de secreto) se mantienen vigentes y no hay previsin para una proceso de apelacin ante una
entidad administrativa independiente.
Al mismo tiempo, la Ley incluye una variedad de previsiones positivas, incluyendo una norma muy
progresista sobre las cuotas que se pueden cobrar y un requerimiento de publicar una lista de
informacin confidencial. La Ley tambin prev el establecimiento de una entidad independiente
con la amplia responsabilidad de promover el derecho a la informacin, incluyendo mediante
la asistencia a aquellos que buscan hacer solicitudes de informacin, el entrenamiento de
funcionarios, la creacin de campaas publicitarias y elaborar informes, en general, sobre la
implementacin del derecho.
El Artculo 3 establece el derecho de acceso, el cual prev que toda persona tendr el derecho
de acceder a la informacin pblica. La Ley DI no incluye una declaracin de propsitos como
tal, pero el Artculo 1 decreta que su objetivo es promover la transparencia en el funcionamiento
de las entidades pblicas y garantizar el derecho a la informacin. Una declaracin de principios
ms completa, que incluya referencias a los objetivos subyacentes, como promover la rendicin
de cuentas y la participacin, sera una herramienta interpretativa til.
El Artculo 2 establece que toda la informacin que emane o est en posesin de cualquier
organismo pblico se considera informacin pblica, aunque esto no se extiende a las excepciones
o secretos establecidos por la Ley DI u otra ley. El Artculo 4 deja claro que esto aplica sin importar
el formato de la informacin. sta es una definicin simple, pero una que parece abarcar
toda la informacin en manos de las entidades pblicas. Sin embargo, es desafortunado que
la informacin confidencial se excluye desde la definicin, en lugar de que se le incluya en el
alcance de la ley y luego se considerara su confidencialidad mediante el rgimen de excepciones,
lo que permitira la aplicacin potencial de una prueba de dao y una invalidacin por inters
pblico al momento de cualquier solicitud de acceso.
Sorprendentemente, la Ley no incluye ninguna definicin de entidad u organismo pblico, aunque
hace referencia a cualquier organismo pblico, sea o no estatal y a los sujetos obligados por
la presente Ley (Artculos 1, 2 y 4). Esta es una omisin grave en la Ley, que no se repite en otras
163
leyes de derecho a la informacin. Es muy problemtica, ya que, sin esta previsin, no queda
claro qu entidades estn cubiertas por las obligaciones expuestas en la Ley.
El Artculo 3 explcitamente considera que este derecho ser ejercido sin discriminacin, incluyendo
por la nacionalidad o carcter de la persona, dejando bastante claro que todos entran en el
mbito del derecho. El Artculo 15 apoya esto, al referirse al derecho de cualquier persona fsica
o jurdica de hacer una solicitud de informacin.
Cualquiera puede solicitar informacin por escrito. Dicha solicitud deber contener la
identificacin, direccin e informacin de contacto del solicitante, una descripcin clara de la
informacin que se busca, y cualquier otra informacin que pueda facilitar su identificacin,
adems de, optativamente, el formato en el que el solicitante preferira recibir la informacin
(Artculo 13). La Ley DI no menciona cmo se puede hacer la solicitud. Sera mejor que esto
se estipulara, para evitar el riesgo de que las entidades pblicas rechacen las solicitudes que
se hagan de forma electrnica. No se pueden requerir razones como condicin de acceso a la
informacin (Artculo 3).
164
El derecho de solicitar informacin no impone ninguna obligacin sobre las entidades pblicas
de crear o producir informacin que no tienen en su poder, siempre y cuando no estn bajo
la obligacin de tener dicha informacin al momento de la solicitud. Cuando no se tiene la
informacin, las entidades pblicas notificaran este hecho a los solicitantes por escrito. Sera til
que la Ley requiriera que las entidades pblicas indicaran a los solicitantes dnde pueden encontrar
la informacin (es decir, qu entidad pblica podra tenerla) cuando no est en su poder. El derecho
de acceso tampoco requiere que las entidades pblicas evalen o analicen la informacin que
poseen, nuevamente, al menos que esto est sujeto a otras obligaciones que tengan de hacerlo
(Artculo 14). No queda claro si esto requiere que las entidades pblicas extraigan la informacin
de bases de datos en formas en las que no se contemplaba originalmente cuando se cre la base
de datos, un problema cada vez ms comn en el derecho de informacin.
El Artculo 15 prev que las entidades pblicas deben intentar responder a las solicitudes de
inmediato, o dentro de 20 das laborales, que pueden extenderse por otros 20 das cuando hay
circunstancias excepcionales. Sera preferible que la Ley proporcionara, adems de la exhortacin
a la entrega inmediata de la informacin, una previsin de que se entregara lo ms pronto posible,
pero no despus del plazo de 20 das. Parecera que las entidades pblicas deben notificar a los
solicitantes, antes de terminar el plazo de 20 das, por escrito, de cualquier extensin del plazo
(Artculo 18). Sera til que la Ley estipulara las razones posibles de una extensin, en lugar de
depender de una referencia vaga a circunstancias excepcionales, que podra ser aplicada en casos
inapropiados.
El Artculo 18 establece que cuando el plazo de 20 das ha expirado sin que la informacin se
proporcione o se haya hecho notificacin alguna de que el plazo de extender, el solicitante tendr
acceso a la informacin que busca, y que cualquier negacin de drsela se considerar una violacin
grave. No parecen haber excepciones a esta norma, sin importar la sensibilidad de la informacin.
Esto resulta una motivacin muy poderosa e innovadora para impulsar a los funcionarios a cumplir
con los plazos expuestos en la Ley.
La Ley no incluye previsiones para la transferencia de solicitudes o la notificacin a terceros acerca
de solicitudes que los pudieran afectar. stas son dos previsiones tiles, y se debera considerar
incluirlas. La Ley no hace referencia especfica de que se tenga que notificar a solicitantes. Sin
embargo, requiere que la decisin de dar o no acceso sea tomada por el funcionario de la jerarqua
ms alta de la entidad pblica, o aqul a quien se han delegado estas responsabilidades, y
que esta decisin se tome en forma fundada (Artculo 16). De hecho, cualquier negacin de
Uruguay
la informacin debe hacerse mediante una resolucin del jerarca ms alto del organismo,
indicando la naturaleza confidencial de la informacin y la base legal sobre la que se fundamenta
(Artculo 18).
De acuerdo al Artculo 17, cuando se ha decidido permitir el acceso, la entidad pblica autorizar
la consulta de los documentos o proporcionar una copia autntica al solicitante. Estas son
opciones bastante limitadas en trminos de las formas de acceso; no incluyen, por ejemplo, la
idea de simplemente enviar la informacin al solicitante por correo electrnico, ni otras formas
de acceso, como una transcripcin. Tambin parecen ir en contra de la opcin que los solicitantes
tienen de especificar la forma de acceso de su preferencia.
No se cobra el acceso a la informacin, aunque se puede exigir que los solicitantes paguen la
reproduccin de la informacin, en cualquier formato, pero slo se les podr cobrar el costo del
material usado para la reproduccin (Artculo 17). sta es una norma de publicacin muy progresista,
que parece permitir solamente el cobro de los costos del papel y la tinta para las fotocopias, en lugar
de los costos ms altos que podran involucrar. Al mismo tiempo, se podra considerar la necesidad
de imponer la lista de cuotas de forma central para asegurar la consistencia entre todas las entidades
pblicas, adems de la necesidad de dispensas de cuotas en algunos casos, por ejemplo cuando la
solicitud se hace en el inters pblico, o cuando el solicitante es indigente.
Deber de publicar
El Artculo 5 impone las categoras de informacin que todas las entidades pblicas deben
divulgar de manera proactiva, mediante sitios Web u otros medios de su eleccin. La lista incluye
informacin sobre: su estructura orgnica e instalaciones; la estructura se sueldos por categora
y funcin, junto con otras formas de compensacin; informacin sobre el presupuesto y cmo se
ha ejercido, incluyendo los resultados de cualquier auditora; todas las concesiones, licitaciones,
permisos y autorizaciones otorgadas, especificando los titulares o beneficiarios; toda informacin
estadstica de inters general; y los mecanismos de participacin ciudadana, incluyendo la forma
de contactar al responsable de recibir solicitudes de informacin.
De acuerdo al Artculo 32, todas las entidades pblicas deben establecer sitios Web a ms tardar
un ao despus de entrar en vigencia esta Ley. Se crearn normas para gobernarlos, para asegurar
la uniformidad, la interactividad y la facilidad de localizacin de la informacin.
stas son previsiones positivas, e incluyen un rango amplio de informacin sujeta a publicacin
proactiva. Al mismo tiempo, estn ms limitadas que las previsiones en muchas leyes modernas
de derecho a la informacin, y en particular, que muchas otras leyes en Amrica Latina. Se debe
considerar la implementacin de un sistema para extender el alcance de la publicacin proactiva
con el tiempo, ya que las entidades pblicas hayan adquirido capacidades y experiencia en esta
rea. Tambin se debe considerar la obligacin de que las entidades pblicas lleven a cabo una
divulgacin ms enfocada de esta informacin, adems de mediante los sitios Web, para que llegue
a los individuos que son particularmente afectados por las decisiones cuando esto sea relevante.
Excepciones
La Ley DI incluye una lista razonablemente extensa de excepciones. An as, deja como estn
las previsiones de secreto contenidas en otras leyes (Artculo 8). Esto es desafortunado, y no es
consistente con las mejores prcticas en sta rea, que dictan que la ley de derecho a la informacin
deber invalidar otras leyes en caso de cualquier inconsistencia. Esto previene cualquier situacin
en la cual las previsiones existentes de secreto, la mayora de las cuales no se conforman al
enfoque de apertura que se refleja en la ley de derecho a la informacin, se queden como estn,
lo que limita el impacto posible de cambio de la Ley DI.
165
La mayora de las excepciones especficas que establece la Ley DI incluyen una prueba de dao,
aunque la naturaleza del dao requerido vara considerablemente de previsin a previsin los
ejemplos incluyen compromiso, perjuicio dao y socavar y, en general, el nivel de dao
que se requiere parece ser bastante bajo. Al mismo tiempo, la Ley s requiere que las excepciones,
tanto en la Ley DI como en otras leyes, se interpreten de forma estricta (Artculo 8), lo que puede
conducir a una aplicacin ms estricta de la prueba de dao en la prctica.
La ley no incluye una invalidacin por inters pblico, mediante la cual la informacin se debe dar
a conocer aunque cause riesgo de dao a un inters protegido, cuando la divulgacin es en el
inters pblico en general (es decir, cuando los beneficios pblicos de la divulgacin tienen mayor
peso que el dao esperado por liberar la informacin).
El Artculo 11 prev que la informacin solamente se clasificar por un plazo total de 15 aos, y que
ser desclasificada cuando las razones que justifican su clasificacin desaparezcan. Al mismo tiempo,
la clasificacin se puede extender, al parecer sin lmites, cuando las razones detrs de la clasificacin
permanecen. Es digno de mencin que un plazo general de 15 aos es relativamente largo para
la clasificacin, y que la informacin menos sensible, que se presume que se puede clasificar con
niveles ms bajos de confidencialidad, probablemente se deba liberar en un plazo ms corto.
166
La Ley s impone un sistema para intentar controlar el grado de clasificacin de la informacin,

mediante el cual todas las entidades pblicas deben producir un informe semestral actualizado
que contenga una lista de toda su informacin clasificada (Artculo 7). El Artculo 33 requiere que
todas las entidades pblicas cumplan con esto dentro de un ao de que la Ley entre en vigencia.
Solamente se podr incluir la informacin que se ha clasificado de forma adecuada, y toda la dems
informacin deber desclasificarse en el plazo perentorio de seis meses. De la misma forma,
toda la informacin que haya estado clasificada durante ms de 15 aos debe desclasificarse. stos
son mecanismos procedimentales tiles, aunque no reemplazan la necesidad de crear normas ms
estrictas para la clasificacin.
Las excepciones especficas se establecen en los Artculos 9 y 10. El primero, que se concentra
esencialmente en los daos pblicos por divulgacin, considera la clasificacin de la informacin
cuya difusin pueda:

Comprometer la seguridad pblica o la defensa nacional.

Menoscabar la conduccin de las negociaciones o bien, de las relaciones internacionales,
incluida aquella informacin que otros estados u organismos internacionales entreguen
con carcter de reservado al Estado uruguayo.
Daar la estabilidad financiera, econmica o monetaria del pas.
Poner en riesgo la vida, la dignidad humana, la seguridad o la salud de cualquier
persona.
Suponer una prdida de ventajas competitivas para el sujeto obligado o pueda daar su
proceso de produccin.
Desproteger descubrimientos cientficos, tecnolgicos o culturales desarrollados o en
poder de los sujetos obligados.
El Artculo 10 agrega la siguiente informacin, en su mayora, relacionada con la informacin

proporcionada por terceros:

Aquella entregada en carcter confidencial a los sujetos obligados, siempre que:

oo refiera al patrimonio de la persona;
oo comprenda hechos o actos de carcter econmico, contable, jurdico o administrativo,
relativos a una persona fsica o jurdica, que pudiera ser til para un competidor; o
oo est amparada por una clusula contractual de confidencialidad.
Los datos personales que requieran previo consentimiento informado.
Uruguay
De acuerdo al Artculo 12, la informacin relacionada con violaciones a los derechos humanos, as
como con la investigacin, prevencin o persecucin de estas violaciones, nunca podr negarse.
sta es una previsin muy positiva e innovadora, que debe ayudar a exponer cualquier problema
de derechos humanos.
En general, todas estas excepciones se consideran legtimas por las leyes internacionales y otras
leyes de derecho a la informacin. Algunas, sin embargo, van ms all de lo necesario para
proteger intereses legtimos. La excepcin a favor de la estabilidad econmica del pas podra
interpretase de forma demasiado laxa, por ejemplo, para incluir el xito econmico general, lo
que puede cubrir casi cualquier cosa, en lugar de situaciones en las que la confidencialidad est
justificada por una referencia a la necesidad de proteger la economa. Las leyes de derecho a la
informacin con las mejores prcticas no protegen la informacin que puede daar la dignidad o
la reputacin de individuos. Dado que estas normas solamente aplican cuando la informacin est
en el poder de entidades pblicas, no queda claro cmo esto puede estar involucrado (es decir,
por qu las entidades pblicas tendran informacin falsa que podra afectar de forma negativa la
reputacin de otros) o cmo se pueda justificar. De la misma forma, muy pocas leyes proporcionan
proteccin general sin ligarla a la ventaja competitiva de una entidad o empresa pblica, en casos
de descubrimientos cientficos, tecnolgicos o culturales en manos de las entidades pblicas.
De hecho, es difcil imaginar por qu se deba mantener en secreto un descubrimiento cultural.
La exclusin de toda la informacin relacionada con los bienes de las personas es demasiado
amplia. sta debe estar cubierta slo cuando su difusin pueda causar dao comercial a la persona
o la informacin entre dentro del mbito de informacin privada. La exclusin de la informacin
que pueda ser til para los competidores tambin es demasiado amplia; slo debera retenerse
cuando la difusin de la informacin podra perjudicar de manera injusta la posicin competitiva
de la entidad o persona que la proporcion. Por otra parte, cuando ste sea el caso, la norma
debe aplicar de forma general, no slo en casos de informacin econmica, contable, legal o
administrativa. Permitir que la informacin se declare confidencial mediante una clusula de
confidencialidad les da, en efecto, control sobre este asunto importante a las entidades privadas,
en lugar de definirlo usando criterios objetivos. Finalmente, no queda claro qu informacin
requiere de consentimiento informado previo para darse a conocer. La Ley debera definirlo,
o, de no res as, hacer referencia a la nocin del inters legtimo de privacidad, en lugar del
consentimiento informado.
Apelaciones
La Ley DI no contiene previsiones ni para una apelacin interna ni para el derecho de apelar ante
una entidad administrativa independiente de supervisin o vigilancia. Estos son problemas graves.
La primera forma de apelacin es importante para que las entidades tengan la oportunidad
de reconsiderar la negacin de la informacin. A menudo una apelacin ante un funcionario
con mayor autoridad puede llevar a la liberacin de la informacin, debido al hecho de que los
funcionarios con mayor jerarqua a menudo tienen mayor confianza para soltar la informacin
que sus subordinados.
La experiencia en otros pases ha demostrado que el derecho de apelar ante una entidad
administrativa independiente es crucial para el xito en general de la implementacin de una ley
de derecho a la informacin. Estas entidades pueden proporcionar revisiones rpidas y baratas de
las negaciones de divulgacin por parte de las entidades pblicas. Aunque los tribunales suelen
estar disponibles para estas revisiones, tienen costos prohibitivos y llevan demasiado tiempo para la
mayora de quienes han solicitado informacin. La Unidad de Informacin (ver adelante) parecera
ser un candidato ideal para el papel de entidad administrativa independiente a cargo de quejas.
El Artculo 22 considera la apelacin ante los tribunales para garantizar que cualquier persona
tenga el pleno acceso a las informaciones de su inters. Esta accin puede entablarse cuando
cualquier entidad pblica niegue el acceso a la informacin o no lo haga dentro del plazo impuesto
167
por la ley. stas son bases bastante estrechas para apelar; sera preferible si otras violaciones a
la Ley, como el cobro de cuotas excesivas o no proporcionar la informacin en la forma que se
solicit tambin se pudieran apelar. La Ley considera un plazo claro para procesar las apelaciones,
que incluye la consideracin de que se llevar a cabo, normalmente, una audiencia dentro de tres
das, y la decisin se dar a conocer durante la audiencia o en un plazo de 20 das. Los tribunales
tienen poderes especiales para tratar con las situaciones que requieren accin urgente. Se puede
apelar esta decisin ante un tribunal superior (Artculos 23-30). Los solicitantes podrn recibir
apoyo legal en estos casos, lo cual aumenta la accesibilidad.
El Artculo 6 prev, de forma general, que los individuos que administran la informacin sern,
junto con la entidad pblica, responsables de sus acciones y omisiones, incluyendo ocultar,
alterar, perder o destruir la informacin pblica. Como se mencion antes, de acuerdo al Artculo
18, la violacin de los plazos establecidos resultar en la obligacin, para la entidad pblica,
de proporcionar la informacin, y de no hacerlo, se considerar una ofensa grave. La previsin
general acerca de las sanciones se encuentra en el Artculo 31, que considera que las siguientes
sern ofensas graves, sin prejuicio para cualquier responsabilidad civil o penal: negar el acceso a
informacin no clasificada; no proporcionar la informacin, completa o en parte, de mala fe o
por negligencia; permitir el acceso no justificado a la informacin clasificada; y usar de forma no
aprobada, remover, alterar o esconder la informacin.
168
stas son previsiones fuertes, aunque no queda claro cmo se sancionarn. Sin embargo,
probablemente no sea necesario sancionar el dar acceso injustificado a la informacin clasificada,
ya que esto ya est cubierto por otra ley. Incluir esta previsin manda una seal desafortunada a
los funcionarios, quienes ya tendrn, de todas formas, una fuerte tendencia al secreto. En lugar de
esto, los funcionarios deberan ser protegidos si dan a conocer informacin de forma equivocada,
pero de buena fe, en busca de cumplir con la ley de derecho a la informacin. Adems, la Ley
debera, idealmente, proteger a los denunciantes, aquellos individuos que dan a conocer, de
buena fe, informacin sobre mala conducta.
La Ley no requiere que las entidades pblicas nombren a oficiales de informacin para trabajar
en una locacin central con la responsabilidad de implementar la ley, que sera tambin un claro
punto de contacto para quienes solicitan informacin.
S crea, sin embargo, la Unidad de Acceso a la Informacin Pblica (Unidad de Informacin)
como un organismo descentralizado de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin
Electrnica y la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento (AGESIC) con el grado ms alto de
autonoma tcnica. La Unidad de Informacin ser administrada por un Consejo Directivo de
tres miembros, el Director Ejecutivo de AGESIC y dos que se elegirn de entre individuos que, por
sus antecedentes, protegern su independencia, eficacia, objetividad e imparcialidad. Estos dos
individuos durarn cuatro aos en sus cargos, y podrn ser reelectos. Pueden ser removidos de sus
cargos slo por ineptitud, omisin o delito, y de acuerdo con las garantas del debido proceso.
La presidencia rotar de forma anual entre estos dos miembros (Artculo 19).
La Unidad de Informacin tambin contar con un Consejo Consultivo de cinco miembros, que
el Consejo Ejecutivo podr consultar sobre cualquier asunto y deber consultar sobre asuntos
regulatorios. Los cinco miembros del Consejo Consultivo representarn al poder judicial, el
Ministerio Pblico, la academia, alguien del sector privado y un experto en derechos humanos
nombrado por la legislatura. Ser presidido por el presidente del Consejo Ejecutivo (Artculo 20).
Uruguay
La Unidad de Informacin tendr mandato amplio para promover el cumplimiento con la Ley,
incluyendo aconsejar al ejecutivo y, de manera ms general, sobre el cumplimiento con las normas
relevantes, para controlar la implementacin por parte de las entidades pblicas, promover y
coordinar las polticas de implementacin, aconsejar a entidades o personas privadas sobre el
derecho a la informacin, entrenar a funcionarios pblicos, promover campaas de publicidad,
emitir un informe anual al ejecutivo sobre el estado del derecho a la informacin, y denunciar a
quienes violan la Ley ante las autoridades apropiadas.
ste es un amplio paquete de actividades promocionales. Podra, tal vez, ser til incluir, como
una actividad educativa especfica, que la Unidad de Informacin tuviera la obligacin de publicar
y difundir un manual para el pblico sobre cmo usar la Ley. De la misma forma, podra ser
til que la Ley expusiera, en mayor detalle, qu debe contener el informe anual, incluyendo la
informacin sobre cmo se procesan las solicitudes. El Artculo 7 s coloca una obligacin sobre
todas las entidades pblicas, de presentar informes anuales sobre su cumplimiento con la Ley ante
la Unidad de Informacin. Estos informes debern contener informacin sobre su cumplimiento
con sus obligaciones bajo la ley, adems de detalles sobre las solicitudes y cmo se procesaron.
Varias previsiones de la Ley se relacionan con la administracin de los registros. El Artculo 5
prev, de forma general, que las entidades pblicas deben planear la organizacin adecuada
de sus registros para facilitar el acceso a la informacin. El Artculo 6 apoya esto, colocando una
obligacin sobre las entidades pblicas de crear y mantener registros de forma profesional,
nuevamente, para facilitar el derecho a la informacin. De acuerdo al Artculo 34, las entidades
pblicas tendrn un plazo de dos aos para que sus registros sean adecuados, durante los
cuales no podrn ser considerados responsables de fallas al dar acceso a la informacin con base
en su inhabilidad de localizar la informacin solicitada. stas son normas positivas, pero sera
mejor que se creara un sistema central para generar e implementar estndares mnimos sobre la
administracin de los registros. La Unidad de Informacin podra tener esta responsabilidad (o se
podra adjudicar a otra entidad pblica).
169
Anlisis
comparativo
Anlisis comparativo
omo muestra el estudio, los pases de Amrica Latina han reconocido que los individuos
tienen el derecho de acceder a la informacin en poder de las entidades pblicas, y que se
requiere legislacin para que este derecho tenga efecto en la prctica. El estudio indica que hay
reas importantes en las que las legislaciones nacionales son razonablemente consistentes, pero
tambin hay reas de divergencia. Este captulo considera los distintos problemas con los que
lidian las leyes de derecho a la informacin, y seala los enfoques comunes adems de las reas
de diferencia. Tambin subraya algunos de los enfoques ms imaginativos o creativos que se han
adoptado en distintos pases.
Establecer el derecho de acceso a la informacin en poder de las entidades pblicas es la razn
fundamental para adoptar leyes sobre el derecho a la informacin, y la mayora de las leyes
en Latinoamrica establecen el derecho con claridad razonable. En algunos casos, como son
los de las leyes de Mxico y Honduras, este derecho se ha establecido como un derecho en s
mismo, sujeto al rgimen de excepciones. En otros casos, este derecho se considera ms bien
en trminos procedimentales, permitiendo que cualquiera pueda solicitar informacin y, sujeto a
ciertas condiciones, procedimentales y sustantivas, que puede tener acceso a esa informacin. No
queda claro si esto implica gran diferencia en la prctica, pero un enfoque basado en el derecho
podra considerarse ms importante con el tiempo.
Un aspecto particular en Amrica Latina es que muchos pases incluyen un conjunto de reglas
sobre habeas data dentro de sus leyes sobre el derecho a la informacin. Usualmente, estas reglas
aseguran el derecho de acceder, corregir y cuestionar el uso de informacin personal en manos de las
entidades pblicas. La ley de derecho a la informacin de Panam va ms all, y establece el derecho
a participar as como el principio de que el acceso a la informacin debe servir a dicho derecho.
En muchos pases, las leyes establecen sus propsitos o funciones y/o establecen los principios
que regulan el acceso. stos se pueden clasificar en dos categoras generales. La primera se refiere
a los beneficios externos que el derecho a la informacin ayudar a proporcionar, que pueden
ser tiles para aclarar los fundamentos de la ley y como una herramienta interpretativa, ya que
ayudan a aclarar ambigedades o conflictos que pueden surgir entre la apertura y otros intereses
pblicos. Los principios pertenecientes a esta categora que se pueden encontrar en distintas
leyes incluyen promover el gobierno transparente, responsable y efectivo, controlar la corrupcin,
impulsar la participacin ciudadana, mejorar la habilidad del pblico para supervisar el ejercicio
del poder pblico, promover una cultura de democracia, derechos humanos y legalidad, mejorar
la administracin de los registros pblicos, y construir la comprensin del pblico y una ciudadana
informada. La ley hondurea contiene, tal vez, la lista ms completa de propsitos en Amrica
Latina. La ley mexicana hace referencia a muchos de estos objetivos, y tambin requiere que se
interprete de acuerdo con estndares internacionales y constitucionales, y de la manera que mejor
repercuta en el derecho a la informacin.
Varias leyes en Amrica Latina tambin incluyen una serie de instrucciones ms pragmticas entre
sus principios, por ejemplo, que las entidades pblicas deben establecer mecanismos prcticos
para asegurar el acceso a la informacin, y para asegurar que el acceso sea rpido, barato y
no demasiado agravante. Un buen ejemplo de esto es Nicaragua, que tiene una larga lista de
173
principios para regular la aplicacin de la ley, incluyendo el hecho de que es un Estado multitnico,
por lo que la informacin se debe proporcionar en distintas lenguas para asegurar la participacin.
La ley ecuatoriana incluye una lista de ambas categoras de principios.
En algunos pases, como en el caso de Colombia, la ley omite la inclusin de una gran declaracin
de principios. Esto es desafortunado, ya que estas leyes no proporcionan guas para aquellos que
tienen la tarea de interpretarlas. En Mxico, en cambio, los estndares claves que regulan las leyes
de derecho a la informacin estn declarados en la Constitucin.
En unos cuantos pases, como Repblica Dominicana, los principios hacen referencia a la calidad
de la informacin que se debe proporcionar, en particular, que debe ser veraz y verdica. Esto
parece estar en contra de la intencin principal de una ley sobre el derecho a la informacin, que
es proporcionar el acceso a la informacin que est realmente en manos de las entidades pblicas,
sea o no correcta dicha informacin.
Hay cierta discrepancia en la manera en la que distintas leyes definen la informacin y/o los
documentos. La definicin clave es, usualmente, la que se encuentra en la clusula que define
el derecho bsico, ya sea informacin, registros o algo ms (como informacin oficial o
informacin pblica). Algunas leyes incluyen varias definiciones, por ejemplo, informacin,
informacin privada e informacin documental, algunas de las cuales no parecen ser estrictamente
relevantes a la cuestin del alcance del derecho a la informacin. Esto es problemtico, ya que
puede causar confusin.
174
La Ley colombiana, nica entre las leyes de derecho a la informacin, no proporciona ninguna
definicin de informacin, lo cual es una falta grave. En Honduras, la ley slo aplica a la informacin
generada despus de su adopcin. sta es una limitacin desafortunada, que va en contra de la
idea del acceso como derecho. El fundamento del derecho, que es que las entidades pblicas no
tienen la informacin para s mismas, sino en representacin del pblico, no debe restringirse con
base a la fecha de creacin de la informacin.
La mayor parte de las leyes definen la informacin y/o los registros de forma amplia, para incluir
todo tipo de contenido registrado, sea escrito, electrnico o almacenado de alguna otra forma.
La ley de Panam contiene una lista especfica de formas de almacenamiento de informacin
qumicas, fsicas o biolgicas. Nicaragua requiere que se lleven minutas de las reuniones y que
estas minutas se almacenen en los archivos, mientras que la Repblica Dominicana tambin prev
la apertura de los registros de las reuniones.
Varios pases en Amrica Latina, incluyendo Uruguay y Guatemala, emplean una nocin de
informacin pblica cuando definen el alcance de sus leyes de derecho a la informacin, con
el resultado que, desde el inicio, excluyen la informacin confidencial. La Repblica Dominicana
tambin excluye los borradores del alcance de la ley. stas son faltas serias, ya que excluir
informacin desde la definicin implica que varias salvaguardas, como los requisitos de dao a un
inters legtimo y la invalidacin en aras del inters pblico, no aplican. Dicho de otra forma, la
cuestin de si la informacin es legtimamente confidencial debe depender de una consideracin
del contexto en el momento en el que se hace la solicitud. Resulta ilgico excluir informacin
confidencial en el nivel de definicin del alcance de la obligacin de apertura.
En la mayora de los casos, el derecho aplica a toda la informacin, sin importar el propsito
por el cual se tiene. Algunas leyes, sin embargo, como las de Mxico, Repblica Dominicana
y Guatemala, aplican nicamente a la informacin que se tiene para propsitos oficiales o en
conexin con las funciones de la entidad pblica. En la Repblica Dominicana, la ley no aplica
cuando hay otra ley que regula el acceso. Estas restricciones limitan innecesariamente el derecho a
la informacin. El acceso a la informacin no debe depender de la utilidad estimada o el propsito
de la informacin en cuestin. Incluso, estas restricciones requieren que los funcionarios pblicos
Anlisis comparativo
tomen decisiones para definir el umbral, que puede ser muy importante en trminos de acceso
a la informacin, lo cual es tanto una obligacin que los funcionarios pblicos no quieren asumir
como una oportunidad de abuso. Una norma progresista en Guatemala es que el derecho de
acceso a la informacin no perjudicar los derechos de acceso establecidos por otras leyes.
Todas las leyes latinoamericanas de derecho a la informacin aplican a informacin que est
realmente en el poder de una entidad pblica. Un enfoque que est bastante desarrollado en
Amrica Latina es que las leyes deben aplicar a la informacin que est en poder de una entidad
pblica, que es, probablemente, una nocin ms amplia que la simple posesin de informacin.
Otras leyes incluso se extienden para cubrir la informacin a la que puede acceder una entidad
pblica. La ley de Ecuador, por ejemplo, aplica a la informacin en manos de una entidad pblica o
en nombre de sta. La ley peruana cubre la informacin financiada por el erario pblico, mientras
que la panamea cubre la informacin que es del conocimiento de una entidad pblica.
Hay dos enfoques principales para definir qu entidades estn incluidas en las leyes de derecho a
la informacin. El primero, y ms comn, es sencillamente definir las entidades incluidas y dejar
que cualquier asunto dudoso sea resuelto caso por caso. El segundo, usado por algunas leyes,
es proporcionar una lista de entidades incluidas. Este enfoque tiene la virtud de ser claro, pero
tambin puede ser excesivamente limitado y rgido, lo cual puede ser un problema con el tiempo.
Ninguna de las leyes latinoamericanas adopta este enfoque, pero se ha usado en el Reino Unido,
que tiene una lista pero tambin prev que la Secretara del Estado puede designar entidades
pblicas adicionales. En Guatemala la ley incluye una lista de categoras de entidades pblicas.
Posiblemente, una solucin ideal sera combinar ambos sistemas: proporcionar una definicin
genrica y tambin una lista de entidades especficas que estn incluidas.
Sorprendentemente, Uruguay no incluye ninguna definicin de entidades pblicas, lo que
solamente se puede describir como una falta muy seria. Es, posiblemente, el nico pas en el
mundo, y sin duda el nico en Amrica Latina, cuya ley de derecho a la informacin no incluye
esta definicin.
La mayora de los pases en Amrica Latina incluyen las tres ramas del gobierno administrativa,
legislativa y judicial dentro del alcance de sus leyes de derecho a la informacin, lo cual hace que
sta rea sea una en la que la regin es particularmente progresista. En algunos pases, como
Colombia, slo la rama ejecutiva est incluida. En principio, las ramas judicial y legislativa deben
incluirse, siempre y cuando el rgimen de excepciones proteja los intereses de secreto legtimos,
y la experiencia en estos pases demuestra que esto no es de ninguna manera problemtico.
Limitar el alcance de la ley a ciertas ramas del gobierno va en contra de la idea de que el acceso
a la informacin es un derecho humano que debe, como resultado, ser aplicable a todas las
entidades pblicas.
Mxico y Chile han adoptado un enfoque novedoso frente al asunto de cobertura al proporcionar
un conjunto de obligaciones muy detallado para entidades administrativas, y poniendo a las ramas
legislativa y judicial del gobierno bajo la obligacin genrica de, efectivamente, hacer su mejor
esfuerzo para cumplir con los mismos estndares, sin realmente describir en detalle cmo debe
lograrse. Si esto resulta exitoso, cosa que falta por ver, podra ser un buen modelo para otros pases.
Usando un enfoque un tanto anlogo, Nicaragua distingue entre las entidades verdaderamente
pblicas y las entidades privadas que cubre la legislacin, y pone a las primeras bajo obligaciones
de publicacin proactiva ms onerosas. sta puede ser una buena forma de tomar en cuenta la
necesidad de apertura en ciertas entidades privadas sin sujetarlas a obligaciones excesivas.
El alcance de la legislacin nacional puede ser afectado por limitaciones constitucionales. El
enfoque de Mxico y Chile, por ejemplo, busca tomar en cuenta el poder limitado de la legislatura
de imponer reglas para otras ramas del gobierno y entidades constitucionalmente independientes.
En otros pases esto no parecer ser un problema; la ley de Per, por ejemplo, aplica especficamente
a entidades constitucionalmente independientes. Estados federales, como Mxico, tambin
175
enfrentan asuntos polticos de divisin de poderes, por lo que las leyes nacionales solamente
aplican a las entidades pblicas federales. Este problema puede atacarse mediante la adopcin,
por parte de los estados y provincias que conforman el pas, de sus propias leyes subnacionales de
derecho a la informacin; todos los estados mexicanos, por ejemplo, han hecho esto.
Otra rea de prcticas divergentes tiene que ver con las empresas pblicas. En la mayora de los
pases, la ley no se extiende a las empresas pblicas, aunque ste no es siempre el caso. En Per,
todas las empresas que pertenecen al gobierno estn incluidas. En algunos pases, como Chile
y Colombia, slo las empresas en las que el 50% de participacin es pblica estn cubiertas. El
control estatal de una empresa, que se asegura mediante la posesin del 50%, pero a menudo
est presente con una posesin mucho menor de acciones, debera, sin lugar a dudas, implicar
el principio de apertura. Pero an cuando el Estado no controla una empresa, un grado alto
de involucramiento estatal debera implicar el principio de apertura, ya que la participacin
significativa del Estado en una empresa debe ser, usualmente, seal del inters pblico en sus
operaciones.
El alcance de muchas de las leyes latinoamericanas, pero no todas, se extiende ms all de
las empresas pblicas para incluir entidades privadas que reciben ingresos mediante contratos
pblicos. En Per, la cobertura se extiende, incluso, a todas las entidades que ejercen un poder
pblico o una funcin pblica.
176
En la mayora de los pases, cualquier persona, sin importar la nacionalidad, puede alegar el
derecho. La ley uruguaya especficamente prohbe la discriminacin basada en la nacionalidad en
relacin con el acceso a la informacin. La ley peruana especficamente establece que no se puede
negar una solicitud de informacin basada en la identidad del solicitante, lo cual, presuntamente,
incluye su nacionalidad. En contraste, en unos cuantos pases, como Honduras, parecera que
el derecho se restringe a ciudadanos o residentes. Hay razones bastante obvias para extender el
derecho a todas las personas, y no ha demostrado ser un costo o una tarea adicional significativa
para aquellos pases que extienden el derecho a los extranjeros.
Hay algunas variaciones entre las diferentes leyes revisadas en cuanto a las normas para procesar
solicitudes de informacin se refiere, pero sta es un rea en la cual, en general, las leyes
demuestran un alto grado de consistencia. Casi todas las leyes establecen que las solicitudes
deben hacerse por escrito, incluyendo de manera electrnica, y que deben incluir el nombre y
los datos de contacto del solicitante, adems de una descripcin lo suficientemente detallada
de la informacin que se requiere como para que se pueda identificar. La ley colombiana es
la nica que no establece la forma en la que deben hacerse las solicitudes. En algunos pases,
como Guatemala, los solicitantes tambin pueden hacer sus solicitudes de forma oral. Guatemala
tambin permite que las entidades pblicas desarrollen formatos para hacer solicitudes, pero
stos no deben obstruir el acceso, y las solicitudes deben aceptarse aunque no se presenten en
dichos formatos.
En la mayora de los pases, no se necesita dar ninguna razn para solicitar informacin. Una
excepcin desafortunada es la Repblica Dominicana, donde las razones pueden ser obligatorias.
Nicaragua requiere que los solicitantes proporcionen informacin detallada cuando hacen una
solicitud, incluyendo informacin de la tarjeta de identidad oficial. No queda claro por qu esto
se considera necesario.
Unas cuantas leyes en Amrica Latina, incluyendo las de Honduras y Colombia, especficamente
establecen que no se podr discriminar en contra de los periodistas en relacin con la solicitud
de informacin. No queda claro por qu se considera necesario hacerlo, ya que debera estar
Anlisis comparativo
implcito en la naturaleza misma de la ley. Por otra parte, en algunos pases, los periodistas han
sido sujetos de discriminacin en relacin con el acceso a la informacin, y esta norma establece
una base clara para luchar contra esto.
Muchas leyes especifican que las solicitudes deben hacerse ante funcionarios pblicos especficos,
como funcionarios de informacin designados, mientras que otras simplemente establecen que
la solicitud puede hacerse ante la entidad pblica que tiene en su poder la informacin. En
Nicaragua, todas las solicitudes deben registrarse formalmente, y los solicitantes deben obtener
una copia del registro. Esto puede ayudar a rastrear el proceso de las solicitudes, y establecer un
fundamento claro para apelar los resultados, en especial cuando no se respetan los periodos de
tiempo estipulados.
Leyes de mejores prcticas establecen, especficamente, la obligacin de asistir a los solicitantes,
por ejemplo, cuando tienen problemas para describir la informacin que buscan con el suficiente
detalle, o cuando no pueden hacer una solicitud por escrito, ya sea por analfabetismo o por alguna
discapacidad. Este enfoque es menos prevaleciente en Amrica Latina que en otras regiones, pero
algunas leyes, por ejemplo la de Mxico, s requieren que las entidades pblicas proporcionen
asistencia a los solicitantes.
Muchas leyes latinoamericanas estipulan lmites de tiempo claros y cortos para responder a las
solicitudes de informacin. La mayora de las leyes requieren que la informacin se proporcione lo
ms pronto posible, considerando el lmite de tiempo como un mximo, aunque esto no queda
claro en algunas de ellas, por lo que el lmite de tiempo se puede considerar el periodo normal
de respuesta.
En Honduras y Guatemala, las respuestas deben darse dentro de 10 das. En Ecuador, el lmite
tambin es de 10 das, pero se puede extender cinco das ms. Per tiene el periodo ms corto,
de siete das, que, excepcionalmente, se puede extender cinco das ms, para un total de 12 das.
Si bien esto es loable, tambin puede ser poco realista que el periodo sea tan corto. Es importante
que los periodos sean tan cortos como sea posible, pero no tan cortos que las entidades pblicas
tengan dificultades para cumplir con ellos. Las razones para permitir una extensin del lmite de
tiempo incluyen la complejidad de la solicitud, que sea necesaria una bsqueda en registros que
no se encuentran en la oficina principal, o que la solicitud requiera consultas con otras entidades.
En la Repblica Dominicana, una innovacin interesante es que hay periodos ms cortos en el
contexto de negacin del acceso.
En muchos pases, la falta de respuesta durante el periodo establecido se considera una negacin
de la solicitud. En Per, una respuesta inaceptablemente ambigua tambin se considera una
negacin, lo cual impulsa a los funcionarios pblicos a ser claros. En Mxico, la falta de respeto
a los periodos establecidos obliga a la entidad pblica a proporcionar la informacin, y a
hacerlo de manera gratuita, al menos que el organismo de supervisin d permiso para que la
informacin se niegue. Lo mismo sucede en Uruguay. En Guatemala, asimismo, la informacin
debe proporcionarse de forma gratuita si no se cumple con la obligacin temporal, y no hacerlo
conlleva responsabilidad criminal. De la misma forma, en Colombia, no entregar la informacin
dentro de los plazos establecidos lleva a un requerimiento de proporcionar la informacin, y, de
no cumplirse, el funcionario pblico est en peligro de perder el empleo. stos son algunos de los
mecanismos ms rigurosos para asegurar la pronta entrega de la informacin.
La prctica de establecer plazos ms cortos en casos especiales no se ha establecido en Amrica
Latina. Tanto en la India como en Azerbaijn, sin embargo, un plazo de 48 horas aplica cuando la
informacin es necesaria para proteger la vida o la libertad, e incluso, Azerbaijn prev un lmite
de 24 horas cuando la informacin se requiere urgentemente. En los Estados Unidos, los lmites
especiales aplican solamente en el caso de necesidad urgente, incluyendo una amenaza a la vida
o a la seguridad, o cuando hay necesidad urgente de informar al pblico sobre alguna actividad
gubernamental, en cuyo caso la informacin debe proporcionarse dentro de diez das.
177
Algunos pases, como Per, prevn la transferencia de solicitudes o notificacin del solicitante,
cuando la informacin est en manos de otra entidad pblica, mientras que otros, como Honduras,
no consideran esta cuestin. En algunos casos, la entidad que recibe la solicitud original hace la
transferencia, mientras que en otros, como Mxico, simplemente se informa al solicitante. La ley
chilena introduce la idea de pertenencia de la informacin, segn la cual la solicitud debe ser
procesada por la entidad pblica que tiene la conexin ms cercana a la informacin. Esto va en
contra de los principios fundamentales del derecho a la informacin, segn los cuales cualquier
entidad que posee informacin debe ser responsable de proporcionar acceso a la misma.
Pocas leyes en Amrica Latina consideran dar aviso a terceros afectados por solicitudes de
informacin cuyo conocimiento puede afectarles, aunque esta prctica es relativamente comn
en otras partes del mundo. La ley mexicana s contiene unas breves disposiciones sobre este
asunto. En la Repblica Dominicana, los terceros tienen derecho de veto sobre la informacin que
les concierne. Esto va demasiado lejos en la bsqueda de equilibro entre los derechos de terceros
y el derecho a la informacin.
La mayora de las leyes requieren que las entidades pblicas entreguen sus respuestas a las
solicitudes por escrito. Para las solicitudes que se otorgan, la respuesta debe incluir cualquier
cuota requerida y la forma en la que se entregar la informacin, adems del derecho de apelar
estas condiciones; cuando la solicitud se niega, la respuesta debera incluir, obligatoriamente, las
razones de la respuesta negativa, de preferencia que hagan referencia a una disposicin legal
especfica, adems de informacin acerca del derecho de apelar la negacin. Esto permite que
el solicitante determine si seguir o no cualquier opcin de apelacin, y tambin proporciona una
base para la apelacin, si acaso se inicia dicho proceso.
178
La ley hondurea requiere que se d respuesta, pero no especifica lo que esta respuesta debe
contener. En Nicaragua, si no se proporcionan razones para la negacin, esta negacin se invalida,
lo que presuntamente lleva a una requisicin para entregar la informacin. Esto seguramente
ayuda al cumplimiento de la norma de dar aviso. Varios pases tienen normas ms especficas. En
Per, un aviso de negacin debe contener el plazo durante el cual se espera que la informacin
se mantenga confidencial. En Mxico, un comit interno de supervisin debe ser informado si se
niega una solicitud, o si se avisa al solicitante que no se tiene la informacin.
Muchos pases permiten que los solicitantes seleccionen entre una variedad de formas de
acceso, como pueden ser la inspeccin del documento, una transcripcin, una copia electrnica,
una fotocopia o una copia oficial, aunque algunas leyes, incluyendo las de Honduras y Per,
no especifican esto, y en cambio, hacen referencia a las formas de enviar la informacin. En la
mayora de los pases, la forma que se especifica puede ser negada en algunos casos, por ejemplo,
cuando causara algn dao al registro, usara irracionalmente los recursos de la entidad pblica, o
infringiera derechos de autor o registro de marca. En Colombia, los solicitantes tienen la opcin de
consultar los documentos, pero en presencia de un funcionario pblico, de ser necesario.
El asunto de cunto esfuerzo se requiere por parte de las entidades pblicas para adaptar la
informacin y presentarla de manera que sea asequible para el solicitante, o extraer informacin
de bases de datos o sistemas de almacenamiento electrnico, es complejo. Varias leyes en Amrica
Latina, incluyendo las de Honduras, Guatemala, Ecuador y Per, estipulan que el derecho de
acceso no se extiende a procesar o analizar la informacin.
Hay varios sistemas que se aplican a las cuotas. Existen cuatro tipos de costos que potencialmente
se involucran en la provisin de informacin, especficamente, el costo de buscar la informacin,
cualquier costo asociado con la preparacin o revisin de la informacin, el costo de reproducir
o proporcionar acceso a la informacin, y el costo de enviar la informacin al solicitante. La
mayora de los pases latinoamericanos, incluyendo Mxico, Honduras, Panam y Per, restringen
las cuotas al costo de reproducir la informacin; en Per, el cobro de cuotas adicionales se
considera una obstaculizacin del acceso y puede ser causa de sanciones. En Uruguay slo se
Anlisis comparativo
puede cobrar cuota por el costo de los materiales de reproduccin, mientras que en Nicaragua
se puede cobrar por el costo de los materiales de reproduccin y por el envo de la informacin.
Por otra parte, la ley de la Repblica Dominicana hace referencia a la idea de cobrar por la
bsqueda de la informacin. La ley colombiana incluye lenguaje que sugiere que las solicitudes
menores se deben proporcionar de forma gratuita, de acuerdo con las mejores prcticas
internacionales en esta rea. En Guatemala, las cuotas no deben ser mayores que las tarifas
usuales en el mercado, y los solicitantes pueden recibir el documento para copiarlo por su parte
y ahorrar costos.
Muy pocas leyes latinoamericanas siguen las mejores prcticas internacionales y prevn que una
entidad central fije las cuotas, aunque esto se estipula en la ley mexicana. Esto evita que haya
variacin en las cuotas entre distintas entidades, y tiende a disminuir las presiones inflacionarias
sobre las cuotas. Pocas leyes latinoamericanas prevn dispensas de las cuotas, por ejemplo, para
los pobres o para solicitudes que operan por el inters pblico. Sin importar el sistema que se usa,
es recomendable mantener las cuotas bajas para que no tengan un efecto negativo en la voluntad
de los individuos de solicitar informacin. Cmo resolver esto de la mejor manera vara de pas a
pas, dependiendo de factores como la riqueza, el apoyo al sector pblico, y otros.
Deber de publicar
Todas las leyes en Amrica Latina imponen a las entidades pblicas el deber de publicar cierta
informacin clave de manera proactiva o rutinaria, an en ausencia de una solicitud. De hecho, sta
es un rea en la que, generalmente, las leyes latinoamericanas tienen normas muy progresistas. La
ley peruana es una de las ms completas en este aspecto, en comparacin con cualquier otra ley
en el mundo. Las normas de publicacin proactiva representan un reconocimiento del hecho de
que la promocin efectiva del acceso a la informacin en poder de las entidades pblicas requiere
ms que proporcionar, de forma pasiva, informacin en respuesta a solicitudes. Estas normas se
reconocen cada vez ms como uno de los sistemas ms importantes para promover el acceso a la
informacin en poder de las entidades pblicas.
La mayora de las leyes proporcionan una lista de las categoras de documentos que se deben
publicar, como informacin sobre las operaciones generales de la entidad, los servicios que
proporciona y cmo solicitar informacin, aunque las listas particulares varan considerablemente
de pas a pas. Los detalles sobre este aspecto pueden encontrarse en los captulos sobre cada pas,
y no se repetirn aqu.
En la mayora de los casos, los documentos sujetos a publicacin proactiva estn sujetos, de
todas formas, al rgimen de excepciones. En otras palabras, los documentos sujetos a publicacin
proactiva pueden contener, de todas formas, informacin confidencial, que ser excluida antes de
la publicacin. En Colombia, las entidades pblicas deben publicar toda la informacin requerida
para asegurar que el pblico pueda ejercer control sobre ellas. En la Repblica Dominicana y
Panam, las entidades pblicas deben publicar un grado de informacin necesario para impulsar
la participacin pblica, mientras que en Guatemala, se debe publicar la informacin necesaria
para promover el cumplimiento de las metas y objetivos de la Ley de forma proactiva. Panam
tiene una provisin especial que requiere que las entidades pblicas desarrollen y publiquen, de
forma proactiva, cdigos de conducta para su desempeo.
Muchas leyes, incluyendo las de Ecuador y Per, tambin incluyen listas especiales de informacin
sujeta a publicacin proactiva para entidades pblicas especficas, como la legislatura, el banco
central, y otras. En Ecuador, al igual que en Guatemala, todos los recursos gastados por los partidos
polticos se deben publicar de manera proactiva. En Guatemala, las sentencias pronunciadas por
rganos jurdicos en relacin con crmenes de derechos humanos y crmenes contra la humanidad,
sentencias relacionadas con el manejo del erario pblico, y sentencias sobre crmenes cometidos
por funcionarios pblicos, tambin se deben publicar de forma proactiva.
179
Muchas leyes en Amrica Latina enfatizan particularmente la informacin de naturaleza

comercial o financiera. La ley peruana, mencionada anteriormente, incluye todo un captulo
sobre la informacin financiera pblica, que no slo requiere la publicacin proactiva de una
gran cantidad de informacin financiera, sino tambin solicita la publicacin de la metodologa
usada para reunir la informacin, adems de los trminos que se usan. Varias leyes, incluyendo
las de Chile, Per y Panam, requieren que informacin como los sueldos del personal y todos los
contratos y gastos pblicos se den a conocer. La ley de Nicaragua contiene una provisin sobre
varias obligaciones de publicacin proactiva de entidades pblicas y privadas, con el objetivo de
reducir los costos de apertura para las segundas.
Un enfoque interesante es el que se ha adoptado en el Reino Unido, donde la ley requiere
que las entidades pblicas diseen esquemas de publicacin, que debern ser aprobados por
el Comisionado de Informacin (Information Commissioner) independiente. Como alternativa,
las entidades pblicas pueden simplemente adoptar el esquema de publicacin modelo que
proporciona el Comisionado. La aprobacin del Comisionado puede estar sujeta a un plazo,
o ser revocada, lo que permite aumentos progresivos en la publicacin proactiva a largo
plazo. Al mismo tiempo, este enfoque requiere de supervisin activa por parte de una entidad
independiente, en este caso, el Comisionado de Informacin, y puede llevar a diferencias en el
rango de informacin publicada por distintas entidades pblicas. Mxico proporciona una lista
de informacin que debe publicarse, pero tambin considera que una entidad independiente
debe supervisar el sistema, y que esta entidad desarrollar normas sobre este aspecto.
180
Muchas leyes, incluyendo las de Chile, Panam y Per, requieren que la informacin publicada se
actualice con regularidad, a menudo anualmente. En Per, cierta informacin financiera debe ser
publicada trimestralmente, 30 das despus de terminar cada trimestre, junto con la informacin
de los dos trimestres anteriores, para propsitos de comparacin. En Colombia, las entidades
pblicas deben publicar diarios con ciertas categoras de informacin cada mes, y stas se deben
enviar de forma gratuita a las oficinas pblicas, universidades, medios de comunicacin, entidades
pblicas y asociaciones. En la Repblica Dominicana, la informacin disponible mediante los
sitios Web debe ser fcil de acceder, adems de clara y comprensible para gente comn.
Varias leyes atacan el asunto de hacer que la informacin sujeta a publicacin proactiva sea de
fcil acceso. En Nicaragua, se deben hacer esfuerzos especiales para asegurar el acceso de los
pueblos indgenas y las comunidades de ascendencia africana, y se deben desarrollar sistemas
en relacin con la diseminacin. En Panam y Per, la informacin debe estar disponible por
Internet adems de publicaciones impresas. En Per, se deben desarrollar normas especiales para
asegurar que la informacin llega a reas con baja densidad de poblacin.
En Uruguay, Ecuador y Per, todas las entidades pblicas deben desarrollar la capacidad de
publicar en sitios Web un ao despus de que la ley entra en vigencia, mientras que en la
Repblica Dominicana, la ley incluye varios principios que reglamentan la diseminacin en
lnea. La ley mexicana lleva esto ms lejos que la mayora, ya que requiere que las entidades
pblicas pongan una computadora a disposicin del pblico con el propsito de dar acceso
a la informacin, junto con una impresora, y soporte tcnico si se requiere. La ley peruana
incluye instrucciones especficas para que las entidades pblicas usen mtodos apropiados de
diseminacin, incluyendo en reas rurales o de baja densidad poblacional, y se deben designar
recursos adecuados para esta tarea.
En Mxico, toda la informacin que se proporciona como respuesta a una solicitud debe ponerse
a disposicin mediante un sofisticado sistema de solicitud electrnica. En Nicaragua, todas las
entidades pblicas deben poner a disposicin un ndice de toda la informacin en su poder,
mientras que en Mxico, una lista de la informacin clasificada debe estar disponible. En Ecuador,
la informacin sujeta a publicacin proactiva debe estar organizada de manera que facilite el
acceso.
La tendencia dominante en todos los pases es que cada vez sea ms la informacin que se pone
a disposicin de forma proactiva, especialmente en lnea, se requiera o no por una ley de derecho
Anlisis comparativo
a la informacin. Esto puede promover una buena cantidad de eficiencias para el sector pblico,
as como el suministro de un mejor servicio, ambas reflejadas en tendencias que se mueven
hacia formas cada vez ms significativas de gobierno electrnico. Dada la facilidad relativa y el
bajo costo de la publicacin proactiva por Internet, es lgico que se debe promover, entre otras
razones, porque ayuda a reducir el nmero de solicitudes (relativamente costosas) de informacin.
Es probable que la carga de solicitudes en los pases que publican electrnicamente de forma
proactiva sea mucho menor que si no lo hicieran. La ley de la India reconoce expresamente el
papel de la publicacin proactiva en la reduccin de la cantidad de solicitudes de informacin, y
especficamente requiere que las entidades pblicas se esfuercen por incrementar la publicacin
proactiva con este fin.
Excepciones
La mayora de las leyes en Amrica Latina y alrededor del mundo incluyen una lista amplia de
excepciones, o las bases para negar informacin. Unas cuantas, sin embargo, como Colombia, no
contienen lista de excepciones, dejando este asunto para leyes de secreto.
La relacin entre las leyes de derecho a la informacin y las leyes de secreto es una cuestin difcil.
En principio, no importa qu ley protege las excepciones, siempre y cuando esa excepcin sea de
alcance adecuado, considerando la necesidad de apertura. En la prctica, sin embargo, muchas
leyes de secreto no aseguran un equilibrio adecuado, en parte porque se escribieron antes de
que se reconociera la necesidad de apertura. Dicho de otra forma, dejar como estaba el rgimen
pre-existente de secreto en el momento en el que se adopta una ley de derecho a la informacin
probablemente llevar a demasiado secreto.
A pesar de esto, las leyes de derecho a la informacin en la mayora de los pases, incluyendo
los latinoamericanos, dejan las leyes de secreto como estn. En Honduras, la ley de derecho
a la informacin queda invalidada no slo por otras leyes, sino por tratados internacionales.
En Nicaragua parece que la ley de derecho a la informacin tiene precedencia sobre las leyes
de secreto y confidencialidad, mientras que en otros pases de la regin, como la Repblica
Dominicana y Panam, la relacin entre la ley de derecho a la informacin y las leyes de secreto
no queda clara. En el ltimo caso, otras leyes prevalecen, al menos en algunas reas, como lo son
la banca y la evasin de impuestos. En algunos pases de otras regiones, incluyendo Sudfrica y
la India, la ley de derecho a la informacin explcitamente prev que tiene prevalencia en caso de
conflicto con la ley de secreto. La ley de la India especficamente menciona que tiene precedencia
sobre el Acta Oficial de Secretos de 1923 (Official Secrets Act, 1923), presuntamente porque se
reconoci que era particularmente problemtica desde el punto de vista del secreto.
Otro asunto es el papel de la clasificacin en relacin a la diseminacin de informacin bajo una ley
de derecho a la informacin. En algunos pases, la clasificacin es irrelevante, y las excepciones en
las leyes de derecho a la informacin, o posiblemente las leyes de secreto, son la base de cualquier
decisin sobre la diseminacin. Esto tiene ventajas obvias, ya que la sola clasificacin administrativa
no debe, en efecto, invalidar las disposiciones legales que requieren la diseminacin.
Por otra parte, una tendencia en Amrica Latina es imponer lmites a la clasificacin, junto con
normas que requieren apertura en relacin a las listas de documentos clasificados, como forma de
limitar el alcance de excepciones al derecho de acceso. Esto resulta til, entre otras razones porque
la clasificacin, a menudo, tiene una influencia importante en la prctica de la diseminacin.
Una buena cantidad de leyes de derecho a la informacin en Latinoamrica, incluyendo las de
Chile, Ecuador y Uruguay, requieren que las entidades pblicas mantengan una lista o un ndice
actualizados de los documentos que han clasificado o que consideran confidenciales. En Ecuador,
esta lista es, en s misma, un documento pblico, y todos los documentos deben ser desclasificados
en un plazo de tres meses si su clasificacin no est respaldada por la ley. En Uruguay, de la misma
forma, la informacin que no est en la lista debe ponerse a disposicin.
181
Bajo la Ley mexicana, la clasificacin est sujeta a diferentes niveles de revisin, incluyendo revisin
por parte del rgano independiente de supervisin, que es el que impone los estndares para la
clasificacin. En Nicaragua, la clasificacin requiere la aprobacin del titular de la entidad. La
aprobacin debe indicar la fuente del documento, la razn de su clasificacin, las partes de los
documentos que se clasifican, el plazo de clasificacin y la entidad responsable de mantenerlo. Un
documento no puede clasificarse despus de que se ha solicitado acceso al mismo, y la legislatura
puede desclasificar la mayora de la informacin, fuera de la relativa a la seguridad nacional. En
Guatemala, la clasificacin requiere la resolucin del titular de la entidad pblica relevante, que
debe publicarse en la Gaceta Oficial, y que debe especificar las bases de la clasificacin. Es de
suponerse que tales resoluciones son relativamente raras. En Honduras, cualquier decisin de
clasificar informacin debe ser tomada por el oficial mayor de la entidad pblica, y debe enviarse
a la entidad de supervisin, que la puede rechazar.
La prueba tripartita de excepciones al derecho de informacin requiere que la informacin se d
a conocer a menos que la entidad pblica pueda demostrar a) que la informacin cae dentro del
alcance de las excepciones enlistadas en la ley; b) que darla a conocer causara riesgo de dao al
inters protegido; y c) que este dao es superior al inters pblico en general por la diseminacin
de la informacin. Pocas de las leyes revisadas en este libro se apegan de manera estricta a las tres
partes de esta prueba, pero muchas reflejan ampliamente al menos partes de la misma.
Una buena mayora de las excepciones en varias de las leyes de Amrica Latina estn sujetas a una
prueba de dao de algn tipo, o tienen pruebas incluidas, aunque una cantidad desafortunada de
leyes, incluyendo las de Ecuador y Panam, carecen de prueba, o tienen demasiadas excepciones
que no se sujetan a una prueba de dao. Algunas excepciones, por ejemplo a favor de informacin
legalmente privilegiada, contienen, en efecto, una prueba interna de dao, ya que la definicin
de informacin legalmente privilegiada se desarroll especficamente para proteger intereses
predominantes.
182
El estndar de dao requerido vara considerablemente tanto entre las leyes como entre las
excepciones. Esto influye de forma importante en la diseminacin de la informacin, ya que
contra ms alto el estndar de dao, ms estrecha ser la excepcin en la prctica. Algunos
ejemplos de dao que se encontraron en distintas leyes son: probablemente perjudicara, podra
llevar a un resultado negativo, razones adecuadas para creer que resultara en dao y podra
esperarse razonablemente que cause dao. En Uruguay, a pesar de que la prueba de dao suele
ser bastante dbil, la ley requiere que las excepciones se interpreten de manera estricta, lo cual
podra, de hecho, tener el mismo resultado que una prueba ms dura.
La mayora de las leyes de derecho a la informacin en Amrica Latina no incluyen una invalidacin
general a favor del inters pblico, aunque algunas, incluyendo las de Nicaragua y Guatemala,
s lo tienen. Algunas leyes tienen invalidaciones por inters pblico particulares para algunas
excepciones. Mxico, Uruguay, Guatemala y Per, por ejemplo, consideran una invalidacin en
relacin con violaciones a los derechos humanos o crmenes contra humanidad. La ley peruana
tambin protege los derechos de ciertas entidades como el Congreso, la judicatura, el Contralor
General y el Defensor del Pueblo, de acceder a la informacin. En otros casos, en pases fuera de
esta regin, la invalidacin de inters pblico puede aplicar en el contexto de otros intereses, tales
como una violacin de la ley, o un riesgo serio a la seguridad pblica o el medio ambiente.
Este enfoque de usar invalidaciones especficas por inters pblico tiene la ventaja de ser claro,
mientras que una referencia general al inters pblico puede llevar a asuntos difciles de interpretar.
Al mismo tiempo, de hecho por la misma razn, es de alcance estrecho, y excluye una gran
variedad de posibles intereses pblicos.
En Honduras, la ley establece una invalidacin por inters pblico inverso, mediante la cual se
puede mantener informacin confidencial si es por el inters pblico en general. ste es un enfoque
desafortunado, dada la fuerte tendencia histrica de los funcionarios pblicos de interpretar el
inters pblico de manera que demasiada informacin se considere confidencial.
Anlisis comparativo
Una buena cantidad de leyes excluyen por completo a ciertos rganos del alcance de la ley, lo
cual resulta una forma radical de evitar la prueba de dao y la invalidacin por inters pblico, o
cualquier consideracin de si la informacin debe darse a conocer. Las entidades de seguridad y/o
inteligencia, por ejemplo, estn excluidas en Per, mientras que la informacin proporcionada de
manera confidencial por terceros se excluye en Guatemala.
Varios pases tambin excluyen ciertos tipos de solicitudes. En Nicaragua y Mxico, las solicitudes
relacionadas con informacin que ya se ha publicado se excluyen, mientras que en Mxico, adems,
se estipula que las solicitudes ofensivas no requieren de respuesta. Ambas exclusiones son, en
principio, legtimas. No tiene nada de malo aprovechar los sistemas de publicacin existentes como
alternativas al acceso por solicitud, siempre y cuando los estndares que aplican, por ejemplo en
trminos de rapidez y costo del acceso, sean similares. Cuando ste no es el caso, sin embargo,
las entidades pblicas podran usar la publicacin de la informacin para evitar los procedimientos
establecidos de las solicitudes. En Colombia, para ayudar a mitigar algunos problemas potenciales,
la informacin publicada se tiene que proporcionar de todas formas si la publicacin ya no se
puede conseguir. De la misma forma, las solicitudes irritantes, ofensivas o repetitivas pueden
tener fuertes costos para las entidades pblicas sin apoyar al avance del derecho a la informacin.
Nuevamente, sin embargo, cuando esta exclusin se aplica con demasiada laxitud o est sujeta a
demasiada discrecin en la interpretacin, puede ser problemtica.
Algunos pases en Amrica Latina, incluyendo Nicaragua, Ecuador y Guatemala, excluyen por
completo la informacin personal del alcance de la ley. Esto es problemtico, ya que significa que
la toma de decisiones acerca de la diseminacin no est sujeta a una prueba de dao al momento
de la solicitud, ni a la invalidacin por inters pblico. En Mxico, las entidades pblicas deben
avisar a aquellos que proporcionan informacin personal qu informacin puede ser confidencial
y cul est sujeta a darse a conocer.
Otra deficiencia de varias leyes latinoamericanas es que no requieren de forma explcita la
diseminacin parcial de la informacin (divisibilidad) cuando slo parte de un documento
es confidencial. Esto, simplemente, tiene sentido obvio, ya que el hecho de que parte de la
informacin de un documento es confidencial no debe, en s mismo, prevenir la diseminacin
del resto del documento. Las excepciones a esto incluyen a Panam, Per y Mxico, donde s se
considera la divisibilidad.
Muchas leyes de derecho a la informacin en Amrica Latina consideran la diseminacin histrica.
En Nicaragua, por ejemplo, la informacin puede permanecer clasificada hasta diez aos, y se puede
extender cinco aos ms. En Guatemala, la clasificacin dura siete aos y se puede extender una sola
vez, por un mximo de cinco aos. De la misma forma, en Honduras, la clasificacin dura solamente
diez aos y slo se puede extender mediante una orden judicial. En Mxico, slo una entidad
reguladora puede extender el perodo inicial de clasificacin, que es de 12 aos. En la mayora de
estos pases, la clasificacin caduca en el momento en que las razones que la justifican desaparecen.
En otros pases, la clasificacin puede permanecer siempre y cuando sigan siendo relevantes las
razones de la misma, sin lmites de tiempo.
Aqu no proponemos enlistar las excepciones especficas, estos detalles se encuentran en los
captulos acerca de los pases. Sin embargo, unos cuantos pases incluyen excepciones nicas, lo
cual nos lleva a la cuestin de por qu se han considerado necesarias estas excepciones si otros
pases no las han incluido, dado que los Estados modernos tienen necesidades (legtimas) de
confidencialidad muy similares. En Nicaragua, por ejemplo, la ley especficamente menciona las
litigaciones frente a cortes internacionales e informacin relacionada con acuerdos de defensa
colectiva como excepciones. En Uruguay, los descubrimientos cientficos, tecnolgicos o
culturales hechos por entidades pblicas estn protegidos, adems de informacin que puede
daar la dignidad de un individuo. En la Repblica Dominicana todos los aspectos de los sistemas
bancarios y financieros estn protegidos, adems de todos los intereses cientficos e intereses
vagamente descritos como medidas pblicas y el inters pblico en general. Panam protege
informacin sobre la existencia de yacimientos minerales y de petrleo. Honduras tiene una
183
excepcin especial para informacin relacionada con ayuda humanitaria, una norma desafortunada
en un pas que recibe grandes cantidades de esta ayuda.
Algunas excepciones, aunque son comunes y, en principio, legtimas, tambin son problemticas.
Por ejemplo, la mayora de las leyes contienen una excepcin relacionada con los procesos internos
de toma de decisiones o deliberacin. Esto es legtimo, ya que el gobierno necesita poder llevar
a cabo sus operaciones internas de forma efectiva y tener tiempo para pensar. En particular, es
probable que se necesiten prevenir los siguientes daos:

prejuicio a la formulacin o el desarrollo efectivos de polticas pblicas;

frustracin del xito de una poltica mediante la diseminacin prematura de la misma;
minar el proceso de deliberacin en una entidad pblica al inhibir el libre y franco
suministro de consejos o intercambio de opiniones; y
minar la efectividad de los procedimientos de prueba o auditora.
Al mismo tiempo, si esta excepcin se establece en trminos demasiado amplios, puede minar
seriamente el principio de mxima publicacin y llevar a que una gran cantidad de documentos
internos se retengan. Es, como resultado, de especial importancia que esta excepcin se establezca
de forma estrecha, limitndose a proteger los intereses especficos mencionados arriba, y que se
sujete a una invalidacin por inters pblico.
184
Otra excepcin problemtica es la proteccin de las buenas relaciones con otros estados y con
organizaciones intergubernamentales. En principio, esto es legtimo. Al mismo tiempo, puede
ser problemtico, en particular cuando la usan las organizaciones intergubernamentales, ya que
cubre gran parte de la informacin en su poder. Un problema es que ambas partes pueden
alegar fcilmente que necesitan negar acceso a la informacin ya que permitir el acceso daara
las relaciones con la otra parte, una situacin obviamente inaceptable. Tambin puede llevar a
la situacin del menor denominador comn, en la que el pas menos abierto dentro del crculo
de informacin compartida impone los estndares. Puede ser difcil para aquellos que no estn
involucrados en la relacin especfica, como jueces o comisionados de informacin, quienes deben
ejercer supervisin sobre cualquier alegato de secreto, decidir si dar a conocer la informacin
realmente daara una relacin.
La seguridad nacional es otra excepcin problemtica, lo que llev ARTCULO 19 a producir
un conjunto de principios sobre este tema, los Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad
Nacional, la Libertad de Expresin y el Acceso a la Informacin1. A lo largo de la historia, los Estados
han demostrado una tendencia seria a sobreclasificar la informacin con base a la seguridad
nacional. De hecho, como en el caso de las relaciones intergubernamentales, es difcil que los
actores externos pueden evaluar el grado en el que dar a conocer la informacin realmente puede
afectar la seguridad nacional. Esto lleva a una situacin en la que los alegatos de seguridad se
pueden aceptar, an cuando son completamente innecesarios. Como ha apuntalado Smolla:
La historia est llena de ejemplos de esfuerzos gubernamentales por suprimir la expresin
basndose en que se necesitan medidas de emergencia para sobrevivir, las cuales, en
retrospectiva, parecen apanicadas, falsas o tontas2.
Desafortunadamente, la reaccin de muchos Estados al problema del terrorismo ha sido

incrementar el secreto, en lugar de fomentar la democracia mediante la apertura.
Apelaciones
La mayora reconoce que los individuos deben tener el derecho de someter quejas o apelar cuando
sienten que sus solicitudes de informacin no se han procesado correctamente, en particular
cuando se les ha negado el acceso a la informacin que buscan. Distintas leyes proporcionan
diferentes opciones de queja. En general, las quejas internas son una opcin comn, al igual que
las quejas ante un rgano de supervisin independiente y/o los juzgados. Claramente se requiere
Anlisis comparativo
algn tipo de supervisin independiente, ya que de otra forma, las decisiones de dar o no acceso
a la informacin dependeran en ltima instancia de la discrecin de los funcionarios pblicos.
Muchas leyes, incluyendo las de la Repblica Dominicana, Guatemala y Per, especficamente
requieren la apelacin interna, normalmente ante una autoridad ms alta dentro de la misma
entidad que neg la solicitud original. La ley guatemalteca incluye disposiciones detalladas sobre
las quejas internas, que se deben dirigir al titular de la entidad. stas incluyen plazos claros
para procesar las solicitudes, amplias bases para las quejas, y el poder de ordenar el acceso a la
informacin.
Un enfoque nico es el de Nicaragua, que se basa en un sistema de Unidades de Coordinacin
de Acceso a la Informacin Pblica, que se deben crear para los niveles de gobierno nacional,
municipal y de Regiones Autnomas, con la responsabilidad general de supervisar el cumplimiento
de la Ley, incluyendo mediante la conformacin de una especie de mecanismo de apelacin interna
para los solicitantes. ste no es un organismo independiente, sino que representa una especie de
compromiso, ya que tampoco es un rgano interno de una entidad pblica especfica.
En Amrica Latina slo tres pases, Chile, Honduras y Mxico, consideran la creacin de una
entidad administrativa de supervisin independiente para revisar las negaciones de acceso a
la informacin. Esto es desafortunado, ya que los rganos de supervisin independientes han
demostrado ser fundamentales para el funcionamiento efectivo de los regmenes de derecho a
la informacin en otros pases. Las apelaciones a las cortes consumen demasiado tiempo y son
demasiado costosas para la gran mayora de los solicitantes, y sin embargo, es esencial que haya
un nivel externo de apelacin al alcance. La importancia de la supervisin administrativa se refleja
en intentos de introducir entidades de supervisin en pases que no los tienen o no los tenan.
Recientes enmiendas en los Estados Unidos finalmente han establecido una entidad de supervisin
con el mandato de ayudar a resolver quejas, mientras que en Sudfrica, el establecimiento de un
rgano similar es una demanda clave de la sociedad civil.
Los tres pases latinoamericanos que tienen entidades de supervisin administrativa establecen
rganos especficos para cubrir este propsito, aunque algunos pases en otras regiones, como
Kirgnistn, le imponen la tarea a un rgano ya existente, en ese caso, el Ombudsman. Esto tiene
varias desventajas, incluyendo que no es probable que los poderes de la entidad estn creados
para las necesidades especficas de las apelaciones de informacin, y que el rgano probablemente
no desarrollar las habilidades especializadas que se requieren para manejar las apelaciones de
informacin de la manera apropiada. Al mismo tiempo, sta puede ser una opcin atractiva para
pases pequeos o con pocos recursos. En algunos pases, como el Reino Unido y Tailandia, la
ley prev tanto una entidad de supervisin independiente como un tribunal especializado con el
poder para juzgar apelaciones subsiguientes.
Dado que, al menos en su papel relativo a las quejas, las entidades de supervisin deben mediar
entre el pblico y los funcionarios, es importante que tengan proteccin contra cualquier
interferencia, en especial interferencia poltica. Distintas leyes toman enfoques diferentes para
garantizar la independencia de estas entidades. El proceso de nombramiento es, claramente,
central para esta garanta. En Mxico, los nombramientos estn a cargo de la rama ejecutiva,
pero sujetos al veto del Senado o Comisin Permanente. En Chile, los miembros del Consejo para
la Transparencia son propuestos, como grupo, por el Presidente al Senado, que debe aceptarlos
o rechazarlos en bloque. En Honduras, los tres comisionados del Instituto son electos por una
mayora de dos tercios del Congreso Nacional de entre diez candidatos: el Fiscal General, el
Comisionado Nacional de Derechos Humanos, el Foro Nacional para la Convergencia, y el Juzgado
Superior de Cuentas proponen dos candidatos cada uno. Como regla general, involucrar a ms
sectores de la sociedad en el proceso de nombramiento es una forma importante de fomentar la
independencia de la entidad.
Una buena cantidad de otras reglas pueden incrementar la independencia de este rgano,
incluyendo prerrequisitos para quienes pueden ser nombrados en l, como tener experiencia
y un rcord moral fuerte, condiciones de membresa, por ejemplo evitar que individuos con
conexiones polticas fuertes sean nombrados, proteccin del puesto, por ejemplo mediante
185
el establecimiento de bases limitadas para la destitucin, y mecanismos relacionados con los

ingresos, incluyendo igualar los salarios de los miembros a grados de funcionarios pblicos, por
ejemplo, los del servicio judicial.
Las bases para imponer una queja deben ser amplias, de manera que todas las fallas en la
aplicacin de la ley se remedien. Bases especficas en distintas leyes incluyen la inhabilidad de
hacer una solicitud, la falta de respuesta a una solicitud dentro del plazo estipulado, la negacin
de informacin, total o en parte, el cobro de cuotas excesivas y no proporcionar la informacin de
la forma solicitada. Algunas leyes contienen una clusula comodn para cualquier otro problema.
Tambin es importante que la entidad pueda investigar las violaciones por su propia decisin, de
manera que las fallas generales que probablemente no desaten quejas, como el incumplimiento
con las normas de publicacin proactiva, tambin se investiguen. No todas las leyes en Amrica
Latina prevn bases tan amplias para las quejas.
Las entidades de supervisin deben tener los poderes necesarios para conducir investigaciones
completas de las quejas sobre informacin, incluyendo llamar a testigos y, un aspecto importante,
solicitar cualquier informacin a las entidades pblicas, incluyendo la informacin que se ha
negado, que puede ser consultada in camera de ser necesario para proteger su confidencialidad
hasta que se haya tomado una decisin. Tambin deben tener el poder de aplicacin, que a veces
se consigue al registrar las decisiones con los juzgados. Nuevamente, sta es un rea en la que no
todas las leyes de Latinoamrica son tan progresistas como deberan, aunque la ley mexicana es
ms detallada que muchas en cuanto a los poderes de la entidad de supervisin.
En algunos pases, la ley especficamente establece que la responsabilidad de pruebas en el caso
de una queja recae en la entidad pblica, que debe justificar cualquier negacin de informacin.
Esto es consistente con la idea del derecho a la informacin, que establece la presuncin de que
toda la informacin est sujeta a darse a conocer, y cualquier derogacin se debe justificar.
186
Las entidades de supervisin deben tener el poder de imponer un rango de medidas remediales,
como requerir que las entidades pblicas den acceso a la informacin, posiblemente de una forma
particular, bajen la cuota o hasta compensen al solicitante, apunten funcionarios de informacin,
mejoren el entrenamiento para sus empleados pblicos, publiquen cierta informacin de manera
proactiva, cambien sus sistemas de manejo de registros, etctera. La mayora, pero no todas las
leyes de informacin, prevn una ltima apelacin ante los juzgados. De forma significativa, en
Mxico, slo los solicitantes, y no las entidades pblicas, pueden presentar una apelacin ante
los juzgados. Esto evita que las entidades pblicas usen su poder, a menudo considerable, para
atrasar o prevenir el acceso a la informacin.
Una caracterstica particular de varias leyes en Amrica Latina, incluyendo las de Uruguay, Colombia
y Ecuador, es una disposicin especial para apelaciones expeditas en los juzgados, lo cual los hace
ms accesibles y apropiados para apelaciones sobre informacin. Las tres leyes estipulan plazos
claros y cortos para que los juzgados procesen las apelaciones sobre informacin. La ley uruguaya
tambin otorga a los juzgados el poder de resolver las apelaciones de manera urgente cuando
sea necesario, y se ponen a disposicin abogados pblicos, lo que ayuda a resolver el problema
de costos que usualmente se relaciona con apelaciones ante los juzgados. La ley de Ecuador, al
igual que la de Uruguay, estipula que los juzgados deben tomar acciones urgentes para proteger
la integridad de cualquier informacin que parezca peligrar.
La mayora de las leyes en Amrica Latina, y en el mundo, incluyen un rgimen de sanciones
para individuos que obstruyen el acceso a la informacin, y tambin prevn la responsabilidad
directa de las entidades pblicas. En algunos pases, como la Repblica Dominicana y Per, es una
ofensa criminal obstruir el acceso de forma voluntaria, y de hallarse culpable, puede incurrir en
penalidades criminales, que a menudo incluyen prisin. En otros pases, como Chile, Honduras y
Mxico, la ley prev, en lugar de esto, responsabilidad administrativa.
Anlisis comparativo
Algunas leyes definen el alcance del comportamiento que conduce a sanciones de manera amplia,
mientras que otras, incluyendo las de Ecuador y Nicaragua, lo definen de forma ms estrecha, e
incluyen slo los casos en las que la informacin solicitada se niega. Varias formas particulares de
conducta se especifican en distintas leyes, como destruir, alterar, esconder o falsificar registros.
Otras leyes, como las de la Repblica Dominicana, Panam y Honduras, hacen referencias genricas
a cualquier forma de destruccin de la informacin. La ley guatemalteca prohbe especficamente
la comercializacin de informacin personal.
Muy pocas de las leyes de Amrica Latina prevn la proteccin de la diseminacin de buena fe bajo
la ley, aunque esto es comn en otros pases. En lugar de esto, la mayora de los pases de la regin,
incluyendo Mxico, Honduras, Guatemala, Ecuador y Uruguay. prevn responsabilidad por dar a
conocer informacin confidencial. Esto, obviamente, inhibe la diseminacin de la informacin, y
probablemente perpete una cultura de secreto. La Ley de Per, al menos, estipula cierta proteccin
para las diseminaciones de buena fe, indicando que el cumplimiento con la ley al proporcionar
informacin no debe llevar a represalias. Sin embargo, tambin considera sanciones para casos
injustos de diseminacin.
Ninguna de las leyes de derecho a la informacin en Amrica Latina prev proteccin para
denunciantes. Por otra parte, en algunos pases, como Chile, existen otras leyes para proteger a
denunciantes. La proteccin de denunciantes es una importante vlvula de seguridad que puede
ayudar a asegurar que se d a conocer informacin clave para el inters pblico.
El rango de medidas promocionales previstas vara entre una ley y otra. Algunas leyes, como las
de Chile, Per y la Repblica dominicana, contienen muy pocas medidas, mientras que otras,
como las de Mxico, Honduras y Nicaragua, incluyen medidas ms extensas. Colombia, como
excepcin, no incluye ninguna medida de promocin.
Muchas leyes consideran el nombramiento de funcionarios dedicados, funcionarios de
informacin, para asistir en la implementacin de la ley. Estos funcionarios llevan a cabo una
variedad de funciones: procesar solicitudes de informacin, asegurar que se lleve a cabo la
publicacin proactiva, proporcionar asistencia a solicitantes, proponer procedimientos internos
para implementar la ley, promover el entrenamiento, generar reportes, entre otras.
En Mxico, las Secciones de Enlace llevan a cabo la mayora de las funciones del oficial de
informacin, mientras que los Comits de Informacin se requieren, entre otras cosas, para
supervisar la clasificacin y establecer criterios para el manejo de documentos. En Ecuador, estas
funciones pertenecen a la Oficina de la Defensora Pblica. En Nicaragua, las entidades pblicas
deben establecer Oficinas de Acceso a la Informacin Pblica para llevar a cabo distintas funciones
relacionadas con la informacin.
Varias leyes consideran la produccin de un manual para explicar al pblico sus derechos de acceso
a la informacin y cmo hacer una solicitud, mientras que en otros pases stos se producen
por la prctica. Estos manuales contienen informacin sobre el propsito de la ley, los derechos
que tienen los individuos a solicitar informacin, la forma de contactar a los funcionarios de
informacin, cmo hacer una solicitud de informacin, cmo se debe procesar la solicitud, qu
asistencia est disponible, qu cuotas aplican y qu remedios hay para cualquier incumplimiento
de la ley, incluyendo las apelaciones disponibles.
Una caracterstica particular de muchas leyes latinoamericanas es su fuerte compromiso con la
educacin pblica, a todos los niveles, sobre el derecho a la informacin. La ley nicaragense, por
ejemplo, prev tanto el entrenamiento de funcionarios como la incorporacin del derecho a la
informacin en los currculos escolares a todos los niveles. Incluso considera el establecimiento de
un centro nacional de investigacin y docencia sobre el derecho a la informacin. Otros pases que
promueven amplio entrenamiento incluyen Ecuador, Guatemala y Honduras.
187
Bastantes pases consideran un estndar mnimo para el manejo de registros. Algunos de ellos,
como Mxico, le ceden el poder a un rgano central, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin,
de establecer estndares para el manejo de registros, adems de un sistema para asegurar que las
entidades pblicas respeten estos estndares. ste es un buen enfoque, ya que puede asegurar
estndares fuertes y uniformes para todo el sector pblico. En otros pases, como Nicaragua,
Panam y Guatemala, la responsabilidad de mejorar el manejo de registros recae en las entidades
pblicas individualmente. En Ecuador, esta obligacin es de los rganos pblicos individuales,
pero el rgano nacional de archivos tiene un papel de supervisin. Per tiene un sistema nico
mediante el cual slo el Archivo Nacional puede destruir informacin, cuando sta deja de ser
relevante con el tiempo.
Algunos pases consideran la entrega de reportes sobre la implementacin de la ley, aunque
estas obligaciones estn menos desarrolladas en Amrica Latina que en otras partes del mundo.
En algunos pases de la regin, como Ecuador, las entidades pblicas tienen la obligacin de
reportar sus actividades, pero no se prev un reporte central ante la legislatura. En Guatemala, las
entidades pblicas deben presentar reportes al Fiscal General para los Derechos Humanos, quien
puede, a su vez, reportar ante el parlamento. En Panam, las entidades pblicas deben incluir una
seccin sobre el acceso a la informacin en sus reportes anuales ante la legislatura. En Mxico, el
rgano de supervisin debe presentar un reporte anual sobre el derecho a la informacin ante la
legislatura, y todas las entidades pblicas deben proporcionar toda la informacin que el rgano
de supervisin solicite para este fin. En Per, el Consejo de Ministros es responsable de entregar
un reporte anual sobre el derecho a la informacin al Congreso.
188
Los requerimientos de reporte varan, pero por lo general, se requiere que se proporcione cierta
informacin, como el nmero de solicitudes recibidas, otorgadas y negadas, las disposiciones
de la ley en las que se basaron las negaciones, y con qu frecuencia se apelaron, ya sea de
forma interna o ante la entidad de supervisin, los resultados de las apelaciones, el tiempo en
que se procesaron las solicitudes, las cuotas que se cobraron, las medidas que se tomaron para
implementar la ley y las recomendaciones de reformas.
En varios pases, incluyendo Chile, Honduras y Mxico, el rgano de supervisin tiene la
responsabilidad general de promover la implementacin de la ley, lo cual puede incluir vigilar
la implementacin, proporcionar entrenamiento, interpretar la ley, desarrollar formatos y otras
herramientas de implementacin, aconsejar a solicitantes y/o a entidades pblicas, y hacer
recomendaciones para reformas. En otros pases, como Uruguay y Nicaragua, una entidad especial
(que no tiene funciones de supervisin) se cre con un amplio poder para conducir actividades
promocionales. En Honduras, se estableci una Comisin Especial de Seguimiento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin para recibir reportes trimestrales de las entidades pblicas
y hacerles recomendaciones.
Notas
1.
ARTCULO 19 (Londres: 1996).
2.
(History is replete with examples of government efforts to suppress speech on the grounds that
emergency measures are necessary for survival that in retrospect appear panicky, disingenuous, or
silly.) Smolla, Rodney, Free Speech in an Open Society (New York: Knopf, 1992), p. 319.
Conclusin
Conclusin
uando se cumple bien, el derecho a la informacin puede lograr importantes beneficios

sociales. Puede fundamentar la democracia, reforzando la capacidad de los pueblos para participar
eficazmente y pedir cuentas a los gobiernos. Los ejemplos en los que el derecho a la informacin se
haya utilizado para exponer la corrupcin son numerosos y poderosos, desde los casos populares
vinculados al da a da, hasta grandes escndalos que han derrumbado gobiernos. El derecho a la
informacin tambin se ha utilizado de manera menos dramtica, pero no con menor importancia,
para asegurar un flujo eficiente de informacin entre el gobierno y las empresas.
Estos beneficios utilitarios del derecho a la informacin han sido reconocidos desde 1766, cuando
la idea encontr su primer reconocimiento legislativo en Suecia. Sin embargo, mucho ms reciente
es el reconocimiento del derecho a la informacin como un derecho humano fundamental, un
aspecto del derecho a la libertad de expresin que, bajo la normativa internacional, garantiza no
slo el derecho a impartir informacin e ideas, sino tambin a buscarla y obtenerla.
Hace 15 aos, casi nadie hubiera dicho que el acceso a la informacin en manos de las entidades
pblicas era un derecho humano fundamental. Cuando el texto que antecede a este libro
se public en 2003, la idea se haba establecido mejor, pero todava era en gran medida un
concepto de los activistas en materia del derecho a la informacin, con el apoyo de unos pocos
acadmicos y otras personas. Ahora que este libro se dirige a la imprenta, la idea se ha madurado
significativamente, hasta el punto de ser reconocida constantemente, no slo por activistas
sino tambin por las entidades intergubernamentales, profesionales del desarrollo e incluso
funcionarios/as gubernamentales. En el transcurso de los aos, el autor ha dedicado considerable
energa a promover la idea del derecho a la informacin como un derecho humano, incluyendo
la primera y segunda edicin del libro que acompaa a este, y ahora mediante esta versin con
enfoque regional. Por lo tanto, su creciente reconocimiento como tal es fuente de satisfaccin.
La primera edicin de la publicacin que precede a este libro reuni por primera vez todas las
normas internacionales claves que apoyan la idea del acceso a la informacin como derecho
humano, conjuntamente con los adelantos nacionales en apoyo a estos avances, y recopil los
argumentos a favor de tal reconocimiento. La segunda edicin, y luego esta versin, actualizaron
la evidencia y ampliaron los argumentos, que ahora se presentan en esta versin de manera
altamente persuasiva.
Es importante reconocer la condicin apropiada del derecho a la informacin pero, as como en el
caso de los dems derechos humanos, el diablo est en los detalles. Este libro procura examinar
detalladamente algunos de los principios especficos derivados de las normas internacionales
sobre el derecho a la informacin, a saber: una fuerte presuncin a favor del acceso; buenos
procedimientos por medio de los cuales el derecho pueda ejercerse, incluyendo las obligaciones
de publicacin proactiva; un rgimen claro y estrecho de excepciones; y el derecho a apelar ante
las violaciones de las reglas ante entidades independientes de vigilancia.
Ms all de estos principios (todava bastante generales), la prctica ya considerable de los diferentes
Estados de dar eficacia al derecho a la informacin en sus leyes sirve como un importante acervo
de conocimientos tanto para quienes promueven la adopcin de una ley por primera vez como
para quienes revisan su ley y prcticas existentes con miras a reformarlas. Este libro proporciona
un volumen rico de informacin comparativa sobre las prcticas de los 11 Estados de Amrica
Latina que han adoptado leyes sobre el derecho a la informacin.
191
A menudo se seala que la adopcin de una ley progresista sobre el derecho a la informacin
es apenas el primer paso y de cierta manera el ms fcil, hacia la realizacin del derecho
a la informacin en la prctica. El autor endosa este criterio plenamente, que tambin se
manifiesta claramente en la prctica. La realizacin efectiva requiere voluntad poltica, una
sociedad civil activa y al menos algunos otros rasgos democrticos clave, como el respeto
por el estado de derecho. Si bien una buena ley no es suficiente para garantizar el derecho
a la informacin, es al mismo tiempo una condicin previa imprescindible. Es la plataforma
sobre la cual se construirn los dems elementos requeridos. Se espera que este libro ayude
a quienes promueven el derecho a la informacin, a construir una plataforma jurdica slida
en apoyo a este esencial derecho humano.
192

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El Derecho a la Informacin en Amrica Latina

El autor se responsabiliza de la eleccin y presentacin de los datos

Publicado en el ao 2009 por la Organizacin de las Naciones Unidas

El Derecho a la Informacin en Amrica Latina

Toby Mendel es Consejero Jurdico Senior para ARTCULO 19, Campaa

(Londres: junio de 1999).

El Derecho a la Informacin en Amrica Latina

Quisiera agradecer a las siguientes personas, que aportaron valiosos

El Derecho a la Informacin en Amrica Latina

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l derecho a la informacin est en el corazn de la democracia. Slo una ciudadana que

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Hasta la terminologa est comenzando a cambiar. El trmino libertad de informacin ha sido

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