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José Fernandez Richard Los el terremoto frente al Derecho La responsabilidad de los érganos administrativos * Profesor de Derecho Municipal y Derecho Urbanistico Ex Abogado iuegrante Corte Suprema eventos catastréficos y en especial | Dax De Se Resumen Este trabajo explica los diferentes tipos de responsabilidad que pueden surgir frente a un terremoto y el quchacer urbanistico y la responsabilidad que corresponde a érganos tales como el Ministerio de Obras Piblicas, Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, alos gobiernos regionales y a la administracién comunal. Palabras clave Terremoto, responsabilidad municipal, municipalidades. Abstract ‘This paper explains the different types of responsibilities that may arise in case of earthquakes. Itanalyzes urban planning and the responsibility of public agencies such as the Ministry of Public Works, the Ministry of Housing and Urbanism, provincial Governments and the municipal administration. Keywords Earthquake, municipal responsibility, municipalities. REVISTA DE DERECHO PODBLIGCO 1 VOL. 74 24 {JOSE FERNANDEZ RICHARD 242 1 Generalidades A Concepto de Terremoto Nos estamos refiriendo a los terremotos. Para el léxico, segin el Diccionario de la Real Academia de fa Lengua Espafiala consiste en una “Sacudida del tetteno ocasionada por fuerzas que actitan en el interior del globo” (22 Edicién, 2001. Tomo 10 pag. 1970). Pero nosotros sabemos que es mis que eso. $i recurrimos nuevamente al léxico y buscamos el significado de la palabra “sismo”, nos enconcramos que se lo define en Jos mismos términos: “terremoto 0 sacudida de la erra producida por causas internas” (22 edicién Tomo 9 pig. 1408). Por su parte el Cédigo Civil, en su articulo 45 lo conceptita de lasiguiente forma: “Se llama fuerza mayor 0 caso forcuico el imprevistoa que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoro....” Diversas otras normas Jegales se refieren indirectamence a dl, como la Ley de Concesiones del Ministerio de ‘Obras Pablicas (D.S. MOP 900 modificada por la Ley 20.410) sin entrar a definirla. En realidad, para que propiamente podamos hablar de teremoto, debe tratarse de an sismo de cierta entidad y magnitud, capaz de producir destrozos en los edificios. vias publicas e infraestruceuea. Desde ese punto de vista enfocaremos a presence exposi II Chile cs un pais sismico en que los terrematas son recurrentes a través de su historia Efectivamente, si nos adentramos en a historia de Chile, leyendo a Barros Arana 0a Encina, veremos la recurrencia periddica de los tertematos en fa vida nacional, Asi renemos, solo por mencionar algunos, el terremoto de 1570 de Concepcién, de marzo de 1575 en Santiago, en diciembre de ese mismo afio en el Sue: el del 13 de mayo de 1647 que destruye Santiago y el de 15 de marzo de 1657 que hace lo mismo con Concepeién, repitiéndose en Santiago el afio 1730 y en 1751 en Concepcién. Ya en nuestra vida independiente, entre maichos ottos terremotos, son especialmente catastrdficos el de Valparaiso, el aito 1909, el de Talca el afio 1928, el de Chillin en 1939, el gran sismo en el Sur de Chile en 1960, en Sanciago en 1985, y por Ultimo el reciente terremoto de febrero del 2010 que afect6 toda la zona central det pais. Es asf que e innegable fa ecurrencia de los sismos en Chil y que ello forma parte de nuestra realidad nacional, t Lois EVENTOS GATASTROFICOS YEN ESPECIAL EL TERREMOTO FRENTE Al DEREGH III Para los efectas de la Construccién y Urbanismo los terremotos no pueden considerarse caso fortuito ‘Ya hemos visto quela sismicidad constituye un fendmeno de muestra realidad nacional, con el cua! no toca convivir. El avance de los conoeimientas cientificas nos indica que todo ello ¢s inevitable debido al desplazamiento de la placa de Nazca que choca con a placa continental. Desde ese punto de vista el concepto del Cédigo Civil, en orden a califcat el tercemoro como fuerza mayor o caso fortuito, por consticuir un imprevisto al que no imposible resistit, no puede trasladarse al campo de la construccidn, ya que se sabe que el sismo ocurtitd, Io que no se sabe es cusindo vcurritd. De allé que las construcciones tienen que adoptar ciertas normas y especificaciones para precaver o minimizar las cfectos del terremoto, que tarde o femprano se producica duramte la vida de la edificacién, y partiendo de ese dato fijo. que ocurziré un sismo, ¢s que se les encomienda a las autotidades pertinentes diversos deberes encaminados a velar por las calidades de lx n, de las recles viales y de la infraescructura publica. IV Especies de responsabilidad que pueden surgir de un terremoto 1A grandes rasgos podemos conceptualizar la responsabilidad como la carga 0 gravamen, deher u obligacidn que tiene toda persona de soportar las consecuencias de sus actos, ya sen por hechos propios o por hechos de las personas que tienen a su cargo. De tal modo, se clasifca en responsabilidad politica, administeativa, Penal y Civil o Patrimonial, Cierramente, que a raiz. de las consecuencias catastroficas de wn terremoto pueden surgit todas ls responsabilidades que hemos enumerado, pero en esta exposicion me voy a ceatrar en la responsabilidad administrativa y civit o patsimonial, ya que la politica es propia del Derecho Constirucional y la penal entronca coo la teorla del delito, que ha sido estudiada con tanta profundidad en el Derecho Penal, En Dere- cho Administrative, cuando se habla de responsabi idad penal, no se esté refriendo a delitos que puedan comerer los funcionarios como personas particulares, sino que se refiete a aquellos delitos que estos funcionarios comentan en su calidad de tales en al desempeiio de sus cargos, y que consticuyen los delitos que en Derecho Penal, se denominan DELITOS MINISTERIAL FS, y que se encuencra tipif ficados en el Codigo Penal. ¥ que ciertamente pueden comererse a rafz de la acurrencia de un terremoto, pero que no setin objeto del presente analisis 2+ Ya hemos visto gue Chile es un pais sismico, por lo cual existe toda una normati- va constiaida en normas legales y récnicas y especificaciones autisismicas, que estén visTaA DE DERFeHO ee aLIEO F vor + 243 JOSE FERNANDEZ RICHARD mE contempladas en el DFL 438 sobre Ley General de Usbanismo y Construccién y en su Ordenanza General, legistacién que se dices por primera ver Ley 4563 D. OF. 14 febrero 1929- a raiz del terremoto de Talca acaecido el ato 1928. En Ia actual Ley General de Urbanismo y Construcciones. se contemplan diversos precepros, tendientes a velar por la caidad de fas construcciones, como son las de sus articulos 16, 17-obligacién de intervencién de arquitectos, Ingenicros y Consttuctores civiles-, art. 18, que exige la individualizacién de los profesionales en Ja escritura de compraventa; la del art. 8°, que exige alas Municipalidades contar on un Director de Obras, ya sea Ingeniero o Arquitecto, la del at, 116—sodte permisos de edificacién=, Jos delos ants. 116 bis y 116 bis A pag. 339, que mencionan los céleulos estructurales. En eso hay que afadir la Ley 20,016 sobre calidad de la construccién. Ahora bien, la Ordenanza General abonda atin mas en estas materias y se refiere en diseincas partesa las normas cécnicas, que son aquellas que contienen y definen las carac~ teristicas técnicas de los proyectos, materiales, sistemas de construccién y urbanizacién, para el cumplimiento de los standards exigidos por esa misma Ordenanza General. De especial importancia es la norma sismica NCH 433 y la de diseiio estructural de los edificios NCH 1537 y de disefio sismico de edificios industriales NCH 2369. 3.- Por otra parte una serie de Organismos del Estado tienen intervencidn en el proceso urbanistico, con deberes gencrales y especificos cuyo incumplimiento puede acattear la responsabilidad civil del Estado, por falta de servicio, en los términos con- templados en e! art. 38 inciso 2° de la Constitucién Politica, y articulos 4" y 42 dela Ley 18.575 yart. 141 de la Ley 18.695. Es deaclarar que son los funcionarios los que incurren en el incumplimiento de deberes en cada caso particular. A cllos se les aplica Jk consiguiente responsabilidad administrativa, sin perjuicio de loa responsabilidad civil y penal que pueda afectarles, Ver art. 22 del DEL 458 respecto de funcionarios fiscales y smunicipales ~ver precepto del Estatuto Adminiscrativo Ley 18.834 y del Estatuto Administrativo de los funcionarios municipales, Ley 18.883, y Ley 10.336 de Organizacién y Atribuciones de lt Contralorfa General de la Republica. V Organismos intervinientes en el quehacer urbanistico y sus responsablidades en particular Las normas urbanisticas constituyen limitaciones al derecho de dominio, ya que res- ingen su ejercicio, atendida la funcién social de la propiedad seguin lo prevenide en el art. 19 Ne 24 de la Carta Fundamental. En la aplicacién de normativa interviencn diversos organismos péblicos, a saber: LOS EVENTOS CATASTROFGOS Y EN ESPECIAL EL TERREMOTO FRENTE AL OERECHO 1- El Ministerio de Obras Piblicas A este Ministerio, conforme a lo prevenido en el D.S. 900 MOP Ley 20.410 le cortesponde fa ejecucién, reparacién, conservacién de las obras piiblicas fiscales, la concesidn de las mismas, y de acuerdo a su Ley Orgiinica, DFL 850, le asiste un rol preponderante en las carreteras, y puentes, a cravés de su Direccién de Vialidad, y de acuerdo al articulo 1° de la ley 19.525 tiene el rol de Ia planificacién, proyeccién, construccién, reparacién, mantencién y mejoramiento de la red primatia de sistemas de evacuacién y drenaje de aguas lluvias, la que constituye una importante funcién urbanistica, Por tltimo, segiin lo preceptuado en ¢] articulo 1° y 9° letra c} del DFL 850, est obligad llevar a cabo la coordinacién de los servicios involucrados en la ejecucién y proyecciin de obras piblicas 2 Ministerio de la Vivienda y Urbanismo El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo fue creado por la Ley 16.391 El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo es uno de fos érganas del Estado de mayor relevancia, tanto en eh Usbanismo como en la construccién, El Minvu esti regulado en relacién al Derecho Urbanistico, tanto por la Ley General de Urbanisino y Cons- trucciones {DEL 458) como por su ley arginica (DL 1305). Esasi, quele corresponde nada menos que aprobat por Decreto Supremo, las Normas. Tecnicas, que confeccionare dl Instituto Nacional de Normalizacién ylos Reglamentos de Instalaciones Sanitarias de Agua Potable, Alcantarillado y Pavimentacién, Entre estas normas téenicas figuran las relativas a la calidad de los materiales, sistemas de construccidn y disposiciones que ascguren fh asismicidad de las conserucciones. Leasiste el deber de estudiar las modificaciones que requiera la Ordenanza General de Construcciones, para mantenerlaal dia con el avance tecnolégico. las que se aptobarin por Decreto Supremo (art. 32 DEL 458). Asimismo le correspond, a través de su Direccién de Desarrollo Urbano, imparti las instracciones para la aplicacidn de las disposiciones de fa Ley General de Urbanismo y Construcciones y de su Ordenanza General, mediante circulares (art. 4° DFE. 458). De igual forma, a través de sus Secretarias Regionales Ministeriales, debe supervigilar el cumpiimiento de las disposiciones legales,seglament sobre consttuccién y urbanizacién e interpretar ls disposiciones de los instrumentos de planificacién cerritorial art. 4° DFL 458). is, administrativas y técnicas wEvisT4 pe DERE CHO PEBLICO © VOL. oe 245 JOSE FERNANDEZ RICHARD 246 3.- Seererarias Regionales Ministeriales del Minvu Tienen sus atribuciones establecidas en las lecras h}, i), j), KJ. D ym) del articulo 12 y lecras fy @) de articulo 13 del DI.1305, de acuerdo al arc. 24 del mismo cuerpo legal Por su parte [a Ley General de Urbanism y Construcciones, DEL 458, se refiete a cllas en sus arts. 4°, 11, 12, 15, 20, 36, 39, 43, 46, 47, 55, 59, 60, 62, 71, 72, 108, TL7, 118, 124, 137, 157, 160, 163, 167 y 170. Les compete el deber de supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamenzarias y técnicas sobre construccidn y urbanizacién (art. 4" DEL 458) € interpretat ls disposi iones de los instrementos de planificacién territorial. Bs asi que ejercen una fiscalizacién importantisima respecto de las Ditecciones de Obras Municipales, tal es asf que conocen de las reclamaciones contra las resolucto- nes de estos funcionarios, conforme a los procedimientos seitalados en los arts, 12 y 148 del DEL 458. Intecvienen ademis en la elaboracién, modificacién y aprobacién de planes reguladares, al informar sobre ellos (art. 43 DFL 458). 5u fiscalizacidn llega incluso al deber que tienen de denunciara la Contraloria General de la Republica, cualquier contravencidn a la Ley General de Urbanismo y Construc- ciones, su ordenanza 0 los planes reguladores, solicitando la instruccién del correspon- diente sumario a la Conttaloria General de la Republica, debiendo informar de ello al Alcalde respectivo y al Concejo Municipal, para su conocimiento (art. 15 DEL 458). Entre otras atribuciones en materia urbanistica, se constituyen en Teibunal Adminis- trativo de 24 instancia, en el proceso sancionatorio que establece el art. 167 det DFL 458, respecto de ls infracciones que afecten a viviendas econémicas a las normas del DFT. 2 fart. 58 DPL2 de 1989). 4.- Servicios de la Vivienda y Urbanismo (SERVIU) Estos servicios descentralizadas, que tienen personalidad juridica (DL 1305} cumplen tun importante rol en la construccién de viviendas sociales, y en la determinacién de las especificaciones técnicas. ‘Ademas conforme al art. 4° de la Ley 19.525, en relacida al art, 12 letra g) del DL 1305, le corresponden des obligaciones: a) Realizar el estudio y proponcr la dictacién de las normas técnicas naciowales y cegionales de infraestructura y de instalaciones lomicilirias de electricidad, gas, elefonos, pavimentacién de vias urbanas y evacua cle aguas Hluvins, a cravés de recies secundarias de sistemas de evacuacién y drenaje de aguas lluvias que empalmen con la red primaria de sistemas de evacuacién y drenaje dle aguas lavias, todo ello en concordancia con el respectivo plan maestro y con las {LOS EVENTOS CATASTROFICOS Y EN ESPECIAL EL TERREMOTO FRENTE AL DERECHO notmas que al respecto dicte el Ministerio de Obras Piblicas, y b) le cortesponderd también Ja proposicién de normas de administracién, explotacién, conservacién ¥y mejoramiento de los servicios de alcantarllado de aguas lluvia, ya sean fiscales, municipales o particulares, asi como realizar los estudios y proponer la dictacion de las normas técnicas, de disefio, de céleulo, construccién, estindares y ottos aspectos sobre equipamiento comunitari. No cabe duda que el Serviu cumple un importante rol en materia urbanistica, como se aprecia en su Reglamento Orginico contenido en el Decreco Supremo MINVU 355, arts. 1 y 75, atts. 2,3 y 23 letra c) y g) del mismo Reglamento, Como ejemplo de su ingerencia con respecto a las urbanizaciones podemos mencionar lo dispuesto en el art. 3.4.1 de la Ordenaniza General de Urbanismo y Construcciones, que le encomienda de la pavimentacién y de obras complementarias como lo son las de alimentacién y desagites de aguas Iluvias, certificar la cjec 5. Los Gobiernas Regionalles Se tigen porla Ley 19.175 Orginica Constitucional sobre Gobierno y Administracion Regional. Les corresponde la coordinacién y fiscalizacién de los servicios piiblicos de la Region fac, 2° lerta g)s adoptar todas las medidas necesarias para prevent y enfrencar situa~ iones de emergencia 0 catastrofe (art, 2° letra fis ascsorar a las Municipalidades en sus planes y programas de desarrollo (art. 16 letra c); participar en coordinacién con las autoridades nacionaies y comunales, en programas y proyectos de obras de infraes- teuctura y equipamienco (art. 16 letra hi; rk is srollo 1no los planes reguladores metropolitano ¢ jntercomunal comunales y seccionales (art. 20 letra f). Esta ihtima atribucidn es a que liga més directamente a los gobiemos Regionales con el quehacer urbanistico, Por tiltimo diremas que los gobiernos Regionales gozan de personalidad juridica de derecho pablico, conforme ao dispuesto en cl art. 13 inciso 2° de la Ley 19.175 6.- Las Municipalidades Las Municipalidades se rigen por su Ley Organica Consticucional ~ Ley 18.695, que en sus articulos 3° lera b) y e:art. 48 letra} y art. 5® letra k) les encomienda la plani- ficacién y tegulacién de la comuna, la aplicacién de las normas sobre construccién y urbanizacisn en la forma que determine Ia ley y aprobacién de los planes reguladores comunales y seccionales, esto iilkime sin perjuicio de lo posterior ingerencia de la Seremi del Minvu y det Gobierno Regional. Ademds esta Ley les obliga a tenet Direcciones kevis Ta DE DERE EHO PERL IE oO F vOL. we 247 JOSE FERNANDEZ RICHARD 248 de Obras Municipales (art. 24), que en lo que al respecto interesa, estén encargadas de dat aprobacién a los proyectos de obras de urbanizacién y construccidn, otorgar los permisos de edificacién de tales obras, fiscalizar su ejecucién, recibirse de tales ‘obras y autorizar su uso y a posteriori fiscalizarlas, a fin de verificar el cumplimiento de las normas legales y téenicas que las cijan (are. 24 letra a) Nos. 2, 3,4, 5 y 24 letra b) Ley 18.695). “Todo lo anterior se encuentra en concordancia con lo prevenido en el art. 9°, 116, 116 bis A, 116 bis D, 117, 118, 119, 142, 143, 144 y 145 del DPL 458 sobre Ley. General de Urbanismo y Construcciones, Resumiendo puede decirse que las municipalidades ejercen sus atribuciones en mate- sia urbanistica, mediante la intervencién del Concejo Municipal en la planificacién communal, al aprobar los planes reguladores comunales y planes seccionales, y a través del Director de Obras Municipales, al otorgar los permisos de edificacién, fiscalizar Jas obras y aprobar la recepcién final de las mismas. 7.- Las Direcciones de Obras Municipales 1. Los Directores de Obras Municipales, son funcionarios municipales, se encuentran sometidos al Estatuto de Funcionarios Municipales, Ley 18.883, dependen jerarqui- camente del respectivo alcalde, son nombrados por éste y gozan de inamovilidad, sin perjuicio que puedan ser destituidos, como consecuencia de un sumario administrativo. 2. Attavés de estos funcionazios los municipios ejercen la mayorfa de sus atribuciones en materia urbanistica. La principal de ellas es el ocorgamicato de los permisos de edificacién (art. 116 DEL 458). El Director de obras concederi el permiso. Laautorizacién requerida se ororgardsi, de acuerdo con los antecedentes acompasados, Jos proyectos cumplen con las normas urbanisticas, entendiéndose por tales las con- renidas en la Ley General de Urbanismo y Consteuccién, en su Ordenanza General y etilos instcumentos de planificaciér territorial, vale decit en los planes reguladores. Es interesante destacar que conforme al art, 2° det DFL 438. entre las normas urbanisticas deben entendesse inchiidas las NORMAS TECNICAS, que son las que confecctona co Nacional de Normalizacidn y que son aprobadas por el MINVU mediante Decreco Suprema. Entre ellas se encuentran las normas sobre asismicidad y calidad el Insti de materiales de construccién. E] ocorgnmiento del permiso de edificacién es obligazorio para el Director de Obras ‘Municipales, si se curnplen las nocmas de urbanizacién, Se trata de una potestad reglada y no de una pucestad discrecional. Cuando se trave de un edificio que requiera de cil- culo estructural, no corresponde que el Director de Obras o revise, sino que tal area LOS EVENTOS CATASTROFICOS ¥ EN ESPECIAL EL TERREMOTO FRENTE AL DERECHO se realiza con profesional independiente de aquel que lo haya realizado, y que cuente con inscripcién en us Registro que para tal efecta Hevari el Minvu (art. 116 bis). Ademds la Ley 19.472 creé a institucién de los “Revisores Independienes”, que son profesionales regulados por la Ley 20.071, y que de conformidad con lo dispuesto en el art. 116 bis det DFL 458, son los profesionales ~Arquitecto, Ingeniera Civil, Constructor Civil+ encargadas de verificat que los proyectos de edificaciin y las obras cumplan las clisposiciones legales y reglamentatias, emiciendo informes para cales efectos. Dichos profesionales son contratados por los propietarios que soliciten un permniso de edificacidn. Al contratarse revisores independientes se reducen los plazos para otorgar el permiso de edificacion (se reduce de 30 a 15 dias) y los derechos mu- nicipales cambign se reducen (se reducen en un 30%). Cabe formularse las siguiences preguntas: {Cun independientes son estos revisores desde el momento en que son contratados por el duetio de la obra? ;Su informe favorable libera de toda responsabilidad al Director de Obras y por consiguiente a la Municipalidad respectiva? 3.- Ororgado el petmiso de edificacién, corresponde a las Direcciones de Obras Mu nicipales fiscalizar las obras, como asimismo el destino que se les dé (art. 142 DFT. 458), de modo queelia sea ciecutada con sujecién estriceaalos planos, especificaciones yy demas antecedences aprobados al momento de solicicarse el permiso (art. 119 DFL. 458). Tratindose de edificios de uso piblico deberd existir una inspeccidn wécnica independiente del constructor, encargado de fiscalizar que la obrase ecute conforme 4 las normas de construccién aplicables on la materia y al permiso de consteuccién aprobado. 4. ‘Terminada la edificacibn, el Director de Obras Municipales otorgaci la recepeidn dlefinitiva, Para tal efecto. ala solicirud de recepcién deberd adjunvarse un inforrne de arquitecto, y del revisor independiente, cuando lo hubiere ~ya que no es obligatorio renerlo- en que se cettifique que las obras se han ejecutado de acuerdo al permiso aprobado (art. 144 inciso 1° y 2 DEL 458), Es muy importante sefalar que conforme a la Ley (art. 144 inciso 2° DEL 458), “El Director de Obras deherd revisar inicamente el cumplimicare de las normas urbanis- ticas aplicables a la obra conforme al permiso otorgado”. En sintesis, rodos estos drganos del Estado intervinientes en el proceso urbanistico, cendcia la responsabilidad propia que les afecte, en Je medida que no hayan dado cumplimicnto a los deberes que en cada caso particular las leyes les encomiendan, y todo ello en conformidad al precepto constitucional del art, 38 inciso 2% y arts, 4 y 42 de la Ley 18.575 yart. 141 de la Ley 18.695. Es asi que al MOP Ie corresponderd responsabilizarse por las obras de infraestructaca que realice, ya sea direetamense 0 concesionadas; también deberd asumir la responsabilidad cn la planificacion, proyec RELISTA DF DEREECHO FUBLECO yeuioy 2 {JOSE FERNANDEZ RICHARD 250 cin, construcciéa, repatacién, manteacién y mejoramiento de la red primaria de sistemas de evacuacién y drenaje de aguas Ilnvias (art. 1° Ley 19.525). Al Minist de la Vivienda y Urbanismo le incumbies responsabilidad por las Normas Técnicas que hubiere aprobado por Decreto Supremo (art. 3° DEL 458), y del contenido de las circulares que haya impartido a través de su Divisién de Desarrollo Urbano, para el cumplimiento de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza General; al SERVIU fe asistird responsabilidad directa por construccién delas viviendas sociales las especificaciones técnicas que elabore al respecto, y le correspondetd asuimir su responsabilidad que fe impone el art. 4 dela Ley 19.525, en relactén al art. 12 letra g} del DL 1305, en orden a la dictacién de las normas técnicas sobre infraestructura, sobre instalacion domiciliaria de electricidad, gas, celéfono, pavimentacién de vias uurbanas y evacuacién de aguas lluvias, y de la dictacién de normas de administeacién, explotacién, conservaciin y mejoramiento de los servicios de alcancarillado de aguas \huvias, ya sean fscales, municipales o particulares y de la proposicion de normas técnicas, de disco, de cAlculo, construccién, esténdares y otros aspectos sobre equipa- micnto comunitario, asistiéndole certificar la aprobacién sobre ejecucién de pavimen- tacién y de obras complementatias, conforme al art. 3.4.1 de la Ordenanza General de Urbanism y Construcciones. La responsabilidad de los Gobiernos Regionales se divisa bastante indirecta, ya que cuando aprueban conforme a la Ley 19.175 Planes Reguladores Comunales ¢ Intercomunales, intervienen en un proceso administrativo complejo en el cual también han participado otras autoridades, La responsabilidad de la Secretaria Regional del Minvt, o SEREMI. se advierte en la medida en que han cumplido o no con el deber de fscalizara las respectivas Direcciones de Obras Muni- cipales y velar porque se cumpian las disposiciones legales, reglamentarias y téznicas, sobre construccién y urbanizacién (art. 4 DFL 458 y art. 9° Ley 16.391) y si han dado. cumplimiento a su deber de denunciar a la Contraloria General de la Reptblica, Jas infracciones de que tamen canocimiento y que se hayan cometido en contra dela Ley y Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y de los Planes Reguladores, En todo caso su responsabilidad también aparece como indirecta, salvo que se trate de casos muy Aagrantes infraccionales, en que aparezca indubicable que debi ejercer su obiigacién de fiscalizar y denunciat. Dejaremos aparte la posible responsabilidad de los Municipios, para tratarla con mayor extensi6n. Al terminar este punto, descamos destacar dos aspectos. como es en lo tocance al deber de coordinacién que tienen los servicios puiblicos entre si, incluyendo a los Municipios, como lo prescriben el art. 123 de la Carta Fundamental, y como lo implementan Ix Ley 18.575; 18.695; DPL 458; Ley 16.391; DFL 850s Ley 19.525s Ley 18.695 entre otras, El segundo se refiere al concepto de falta de servicio, gue ha sido vastamente desarcallade por la jurisprudencia y la doctrina {ver articulos de Pedro Pierry Arrau y Catlos Mackenney Urziia en “Responsabilidad Extracontractual del Estado”. Edit, Metropolitana, aio 2009), La Fxcma. Corte Suprema ha considerado Ia falta de servicio como “(...) todo mal funcionamiento del servicio si cl Estado frustra un servicio publico, teniendo la obligacién de prestatlo bien” (Criséstomo Caceres con W0S EVENTOS CATASTROFICOS ¥ EN ESPECIAL EL TERAEMOTO FRENTE AL DERECHO Municipalidad dle Concepcién, RD) TXCVII (2000) seccién 5, N° 2, Corte Suprema $0 agosto 2000) y ha sefialado que “(...) la falta de servicio que irroga directamente responsabilidad al Estado (...)} se produce si sus érganos administrativos no actian, debiendo haccrla, si su actuacién es tardia o si ellos funcionan defectuosamente, causando perjuicio a los usuarios o destinatarios del servicio piblico y que si bien estos iltimos no requieren individualizar ni perseguir al Funcionario cuya accién w omisién personal origina ls falta, en cambio, deben invocar y acreditar la existencia de esta falla en la actividad del érgana administeativo, y que ella es la causa del dato experimentado por el pattimonio de ta victima” (Figueroa Gallardo con Fisco. Corte Supretna 8 de mayo del 2002. Rol 3427-2001). Dicho Alto Tibunal rambién ha expresado que existe filta de servicio como crterio de atribucién de responsabilidad directa cuando se violan las obligaciones del servicio, os decit: “(...) se origina cn aquellos casos en que sus drganos o agentes administrativos omi- ten actuar, debiendo hacerlo, o bien cuando actéan inoportunamente o de manera defectuosa, causando en cualquiera de estas hipstesis, un perjuicio a los usuarios 0 destinatarios del servicio piiblico, (.,,}, En este caso, como lo expresa el misma fallo, si bien los pesjudicados no requicren individualizar ni perseguir al funcionario cuya accin w omisién personal origina la falta, en cambio deben invocar y acredicar lx cexistencia de esta falla en a actividad del érgano administrativo y que ella es la causal del daiio experimentado” (Hernandez Espinoza con Servicio de Salud de Concepcién) Corte Suprema, 30 de abril 2003. Rol 1290-2002. VI Responsabilidad de las Municipalidades por mal disefio de normas, tolerancia en los permisos o recepciones de obras -A- Mal Disetto de Normas 1 La realidad es que las notmas eécnicas, que son las que contienen y definen las caracteristicas técnicas de los proyectos, materiales y sistemas de cansteuccidn y urha- izacién, no son establecidas por los Municipios, como podria suponerse, sino que son confeccionadas por el Instituto Nacional de Normalizaciéa y aprobadas por Decreto Supremo del Ministerio de la Vivienda y Urbanism, las que luego son publicadas en el Diario Oficial (art. 2 y 3 DPL 458). 2.- Estas notmas se vefieten a la calidad de los materiales de la construccidn, « los sistemas de eifcacidny a la sismicidad de los edificios y figuran adems mencionsds en diversas disposiciones de la Ordenanza General de Urbanismo y Consteucciones, pg Ant 5.1.27 5.6.5 Ord. Gral. RECIS EA DE PERLEMO FE HLTEO Feo ‘ 20 JOSE FERNANDEZ RICHARD 3.- Suele pedirse a organismos especializados como el IDIEM de la Universidad de Chile 0 al DICTUC de la Universidad Catdlica, que emitan informs sobre la calidad de los materiales empleados y si se ajustan a las normas técnicas oficiales, pero ello «10 6 obligatorio en modo alguno y no existen disposiciones legales que faculten al Director de Obras Municipaies para exigirlo. 4» Deotra parte la creacién de los “Revisores Independientes” (Ley 19.472y 20.071) les asigna a estos profesionales “verificar que los proyectos de edificacidn y las obras cumplan con fas disposiciones legales y reglamentarias, y emitir los informes que se tequieran para rales efectos” (arc. 116 bis DEL 458), y en consecuencia tendrdn que pronunciarse sobre si el proyecto y las obras cumplen con las normas técnicas oficiales. 5.- Ahora bien, cn materia de calculo estructural, estos no serdin revisados por el Di- rector de Obras, ni tampoco por el Revisor Independiente, sino que por profesionales idoneos inscritos en un Registro Especial del Ministerio de la Vivienda, 6 Ast las cosas, las facultades del Director de Obras en el caso de existir revisor independiente, se ven bastante restringidas al momento de verificar si los DISENOS contenidos en el proyecto de construccién y en las obras se ajustan 0 no a las normas téenicas oficiales. Tendria que set un caso muy flagrante, en que se advierta que el Informe del Revisor Independiente es absolutamente deficiente, para que el Director de Obras se niegue a conceder el permiso de edificacisn. En tal caso, en contra de su determinacién podria recurrirse al Seremi del Minvu (art. 118 DFL 458) para que resolviera en definitiva, En cansecuencia existiendo revisor independiente, la respon- sabilidad del Director de Obras a este respecto aparece muy disminuida. Igual cosa ocurre con los caleulos estructurales. 7.- Al no existir revisor independiente el Director de Obras debe curnplir can el deber de verificar antes de otorgae el permiso, que se cumplan todas las normas urbanisticas, ene las cuales estin las “Normas Técnicas”, de lo que se infiere que debe velar porque Jos disedios contenidos en el proyecto y las obras, se ajusten a las normas. De alli le derivaria la correspondiente responsabilidad. -B- Tolerancia en los Permisas I~ Todo lo que se refiere a edificacién urbana, se encuentca normada por la Ley Ge- netal de Utbanismo y Construcciones (DFL 458) y su Ordenanza General, y ademés por los instrumentos de planificacién territorial. que son los Planes Reguladores. 2.~ Es asi, que los Planes Reguladores sefalarin los tetrenos que por su especial naturaleza y ubicacién no scan edificables (art. 60 DFL 458) y definirin el uso del suelo urbano (art. 57 DFL 458), lo que a su ver determinard asimismo al destino de las construcciones: contendrdn las normas sobre zonificacién, localizacién del equi- pamicnto comunitario, estacionatnientos, estructura vial. densidades, cocficiente de 1109 EVENTOS CATASTROFICOS Y EN ESPECIAL EL TERREMOTO FRENTE AL NERECHO constructibilidad y demas normas urbanisticas, segiin el art. 116 del DFL 458, entre las cuales se cuentan disposiciones sobre aleura de los edificios, adosamientos discan- ciamicntos, rasantes, linea oficial de edificacién, etc. 3. En estas materias retativas al cumplimiento de las normas del Plan Regulador, le corresponde al Director de Obras una responsabilidad inmediata. No debe olvidarse que justamente es af Director de Obras a quien le incumbe otorgar el certficado de informacianes previas, que debe contener todas las condiciones que tendta que cum- plic la edificacién en un determinado predio (art. 116 inciso 6° DFL.458) y ademas, a.al le corresponde “velar por el curnplimienco de las dispasiciones de la Ley General de Usbanismo y Construcciones, del Plan Regulador Comunal y de las ordenanzas, correspondientes”, segiin lo previene el art. 24 letra a} de ta Ley 18.695 Organica Constitucional de Municipalidades. 4.- Tambien le asistira responsabilidad al Director de Obras, si tespecto a.un edificio ruinoso no solicta el Decreto de demolicién al Alcalde, conforme al art, 148 dei DFI 458, y este se desploma en un cerremoto, y también cuando en parecida circunstancia no exige la reparacién dle edificios que amenazan dafios a terceros (art. 158 inc, 2° DEL 458), 5. Consecuentemente con la anterior y atendido lo dispuesto en ol art, 24 letcaa) dela Ley 18.695 y 116 del DEL 458, al Ditcetor de Obras Municipales le incumbe ororgar Jos pertnisos de edificacién y l hacerlo, verficar que de las antecedentes acompafiados se cumpla con todas fas normas urbanisticas. Fs evidente que el Director de Obras Municipales no puede desentenderse de las disposiciones del Plan Reguladlot y de la Ordenanza General, que le son suficientemence conocidas, ya que él ha otorgado el certificado de informaciones previas,y tiene el deber legal de velar porsu cumplimicn- to. Lo que no aparece claro es que f¢ incumba responsabilidad por Ia calidad de los materiales de construccién. y cdloulos eseructurales, en circunscancias que inrformes céenicos de los revisores independicnees y de los revisores de calculos, sostengan que se han cumplide ls normas oficiales. 6.- Apmareceria pues evidente lz responsabilidad del Director de Obras, si otorga per~ iso de edificacin en que se contraviene el uso del suelo, en que no se respeta la linea oficial de edificacidn, en que se excede la altura permitida, en que no se respetan las normas sobre indice de constructibilidad, distanciamiento, adosamientos, antejardi- nes, estacionamientos, y normas de seguridad establecidas en la Ordenanza General En estos casos el Director de Obras debe denegar el permiso 0 diferislo hasta que se subsanen las abservaciones que le merece. Si otorgare a pesat de ello el permiso, no est ccampliendo con sus deberes (arc. 24 letra a) Ley 18.695 y 116 DFI. 458), e incuere en responsabilidad adminiscrativa, que a su ver puede acarrear fa responsabilidad de Ja Municipalidad, por falca de servicio { art. 4 y 42 Ley 18.575 y 141 Ley 18.695). Si sellegan a comprobar que a consecuencia de un permiso de edificacién mal ororgado, ello influyé en los dais en un edificio suftides por un tervemoto, sllo acartearia la responsabilidad civil del municipio. Un ejemplo, ur Plan Regulador sefala terrenos que REWCSTA nr DEREGHO FORLICO F VOL. 74 253 JOSE FERNANDEZ RICHARD por su especial naturaleza y ubicacién no son edificables (art. 60 DFL 458), y a pesar de ello, el Director de Obras oronga permiso de edificacidn. Si sobrevienen dafios en la edificacién producidos por un sismo, por supuesto que existird responsabilidad de! Director de Obras Municipales y por consiguiente de la Municipalidads otro ejemplo, si al otorgar el petmiso de edificacién no se resperan las normas de distanciamiento, y producto del cerremoro el edifcio se derrumba y ocasiona la ruina del edificio co- lindance, también habré responsabilidad del Director de Obras y del municipio. ‘Otro caso, se ororga un permiso para una edificacién que tiene usos puiblicos, y no se contemplan adecuadas vias de escape, infringiendo la Ordenanza General, al procu- cirse ua tettemoto perecen personas por esta causa, ello acatrearé la responsabilidad del Director de Obras y por consiguiente de la Municipalidad (art. 4.2.1 al 4.2.28 Ord. rai}. Igual cosa ocurrird si ha intetvenido el “revisor independiente” y se otorga la recepcién definiciva, sin que éste haya emitido su informe favorable. Los ejemplos pueden ser muy variados y habria que estudiar caso a caso, para que aplicando las normas a que nos hemos referido, pueda establecerse la responsabilidad del Director de Obras y la Municipalidad cocrespondiente. Estimamos que la creacin de los “revisoresindependienses”, debe ser motivo de nuevos estudios, ya que ha reseringido en cierta media las facultades del Director de Obsas, y de su responsabilidad Asimismo, creemas que deben reforzarse las attibuciones del Director de Obras al momento de otorgar un permiso de edificacin, obligindolo en dererminados casos exigirestudios sobre calidad de suelos. ¢ informes obligatotios sobre la calidad de los materiales empleados en Ia construccidn. -C- Recepciin de Obras 1. Larecepcién definitiva de la obraes un momento decisivo en el proceso constructive (art. 144 DEL 458), ya que al ocorgarse, el Dieector de Obras deberd verificar que fa construccién se haya ejecutado de acuerdo al permiso aprobado, 2. Alverificar el Director de Obras si sc han cumplido todas las normas urbanisticas, cendra que exigir segiin sea cl caso las correspondientes cerificaciones sabre instalacio- ras, pavimentacién, certificaciones sobre funcionamiento de asensores y es del Serviu cuando correspondiers. 3x Esdedestacar, que micntras se ha estado edificando, al Director de Obras le incum- be fisealizar Ia forma en que se lleva a cabo la construccién, ¢ incluso puede ordenar su paralizacién en el caso que observe que se estd ejecutando en disconformidad con f permniso fart. 146 inc. 2° DEL 458}. LOS EVENTOS CATASTRGFICOS Y EN ESPECIAL EL TERREMOTO FRENTE AL DERECHO 4.. B! Director de Obras tiene limitaciones en cuanco a la recepcién definitiva: a} tiene que limitarse a verificar “Gnicamente el cumplimiento de las normas urbanis- ticas aplicables a la obra, conforme al permiso otorgado', ¢ sea el permiso ororgado Je enmarca su cuadro de accién; y b) se encuentra nuevamente limitado por los in- formes del Arquitecto y del revisor independiente e inspector sécnico, si lo hubicre, ‘que certifican que las obras se han ejecutado de acuerdo al permiso aprobado. Estas Umicaciones hacen que en la préctica la recepcién definitiva dela obra revista més que nada an cardcter formal, cle ver si estan todos ios informes y certficaciones respectivas ysise han pagado los derechos municipal. 5.» Es innegable que le asisce una grave responsabilidad administrativa al Director de Obras Municipales si ororga la recepcién definitiva, sin cerciorarse de que las obras se hhayan ajustado al permiso respectivo y que ne haya dado cumplimiento a las normas urbanisticas {art. 144 DEL 458), Ahora bien, si a consecuencias de haberse otorgado una recepcién definitiva, en circunstancias que la construccién no cumplia con fas estipulaciones del permiso, y ello acarrea deficiencias del edifcio que se traducen en datos por un terremoto, exist’ no solamentela responsabilidad del Director de Obras, sino que también de la Municipalidad. Nos estamos refitiendo a la responsabilidad civil municipal, ya que obviamente siempre cendca responsabilidad administrativa el Director de Obras, por una recepcién definitiva mal ororgada. 6.- Para hacer efectiva la responsabilidad municipal, no es necesario perseguit la del Directorde Obras Municipales, ya que come lo ha expresado la Excma. Corte Suprema, solo debe invocarse y acreditarse la Falla en [a actividad del Srgano administrativo -en este caso la Direccidn de Obras—y que ello ¢5 la causa del da‘to experimentada por el patrimonio dela victima (Figueroa Gallardo con Fisco. Corte Suprema 8 de mayo del 2002. Rat 3427-2001 y Hernandez Espinoza con Servicio de Salud de Concepcion”. ‘Corte Suprema 30 abril 2003. Rol 1290-02, Considerandos 9° y 14°). ‘Asi pues cerminamos estas Hineas respecto de las responsabilidades de los Organos administrativos, intervinientes en el proceso construstivo, y de las Municipalidades, cen especial frente alos daiios experimenrados en un tertemoto, esperando haber con- sribuido en parte al esclarecimiento de esta materia. Pantoja Bauzé, Rolando, “La Organizacin Administrativa del Estado”. Edit. Juridica, de Chile 2004. Caldera Delgado, Hugo, Tratado de Derecho Administrativo. Ediciones Parlamento Lida, 2001, Derecho Urbanistico chileno. José Fernindez Richard — Felipe Holmes 5. Edit. Ju- ridica de Chile 24 Ed. Ago 2009. Diccionario de fa Real Academia de la Lengua Espaitola, 22 Edicién ano 2001. REVISTA DE DERECUO PESLIEO fF vo 74 255 {JOSE FERNANDEZ RICHARD Revista de Derecho y Jurisprudencia. Ley y Ondenanza General de Usbanismo y Constituciones. Lionel Bastias - Ainador Brieva. Edit. Juridica ano 2008. Gaceea Juridica 256

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