EL PROCESO LEGISLATIVO FEDERAL MEXICANO Pedro G. ZORRILLA MARTINEZ Rosa Alba TORRES ESPINOSA Sumakio: I. De la estructura y funcionamiento del Congreso de la Union, I. Del Poder Legislative. II. De las sesiones del Congreso. IV. De las resoluciones del Congreso. V. De las Comisiones. VI. De la iniciativa de las leyes. VIL. De la formulacién de las leyes. VIM. Variantes del proceso legislativo. IX. De las votaciones. X. Del envio de leyes al Ejecutivo para su promulgacién. XI. De la fér- mula para la expedicién de las leyes. I. DE LA ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO DE LA UNION La estructura del Poder Legislativo se encuentra prevista en el capitulo II, titulo tercero de la Constitucién, que se refiere a la divisi6n de poderes. En lo relativo a su funcionamiento, éste se regula en la Ley Organica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en Ja que se determinan las formas y pro- cedimientos para la agrupacién de los diputados y senadores, seguin su afiliacisn de partido. La Ley Organica no puede ser vetada ni necesita de promul- gacién del Ejecutivo Federal para tener vigencia (articulo 70). Il. DEL PODER LEGISLATIVO El Poder Legislativo en México se encuentra depositado en un Congreso General que se divide en dos CAmaras: la de Di- putados y la de Senadores.a2 PEDRO G. ZORRILLA-ROSA ALBA TORRES La Cémara de Diputados se forma con representantes de la nacién, los cuales son electos en su totalidad cada tres afios. Por cada propietario se elige un suplente que reemplazara a aquél en caso de falta temporal o definitiva. Esta Camara se integra con trescientos diputados electos se- gan el principio de votacién mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y por doscientos diputados, que seran electos segtin el principio de repre- sentacién proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. La Camara de Senadores se compone de dos miembros por cada estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en elec- cién directa. La Camara se renueva por mitad cada tres afios. Por cada senador propietario se elegira un suplente. Una Legislatura se constituye con el ejercicio de las funciones de los diputades y senadores durante tres afios. TI. DE LAS SESIONES DEL CONGRESO Las sesiones de las Camaras pueden ser ordinarias, extraor- dinarias, piblicas, secretas 0 permanentes. Ninguna de las Cé4- maras puede suspender sus sesiones por més de tres dias, sin consentimiento de la otra (articulo 27 del RCG). Para sesionar se requiere la concurrencia de al menos las dos terceras partes de los miembros de la CAmara de Senadores y de més de la mitad del nimero total de diputados en la Cé- mara respectiva (articulo 63), salvo lo previsto por el articulo 84 de la Constitucién, en lo referente a la falta absoluta del presidente de la Republica ocurrida en los dos primeros afios del periodo respectivo; encontrandose el Congreso en sesiones, “se constituira en Colegio Electoral, y con la concurrencia de cuando menos las dos terceras partes del niimero total de sus miembros, nombraré en escrutinio secreto y por mayoria de vo- tos, un presidente interino [...]” Para realizar el estudio, discusién y votacién de las iniciativas de ley que se presenten al Congreso General, asi como para la resolucién de los asuntos que le competen, de acuerdo con la Constituci6n, se levaran a cabo dos periodos ordinarios de se-EL PROCESO LEGISLATIVO FEDERAL MEXICANO: B siones, los cuales tendran Ja duracién necesaria para la atencién de los asuntos a tratar. El primero dard inicio el 1o. de noviem- bre de cada afio y concluir4 a mas tardar el 31 de diciembre; el segundo comenzara el 15 de abril de cada afio y terminara a més tardar el 15 de julio (articulos 65 y 66). EI presidente de la Republica resolver4 lo conducente, en caso de que las dos CAmaras no estuviesen de acuerdo en dar por concluidas las sesiones en las fechas establecidas en la Consti- tuci6n. La Comisién Permanente podré convécar a sesiones extraor- dinarias a una Camara o al Congreso, para resolver asuntos que por su importancia o trascendencia no puedan postergarse para el periodo de sesiones ordinarias inmediato siguiente (articulo 67). TV. DE LAS RESOLUCIONES DEL CONGRESO Las resoluciones tomadas por el Congreso tienen cardcter de ley o decreto y serén comunicadas al Ejecutivo por los presi- dentes de ambas Camaras asi como por un secretario de cada una de ellas (articulo 70). Las decisiones en cada Camara se toman generalmente por mayoria relativa de Jos miembros presentes, excepto en lo pre- visto por los articulos 110 y 111 en lo relativo a la responsabi- lidad de los servidores publicos, en que se requiere la aprobacién por mayoria absoluta de los senadores o diputados, segan proceda. V. DE LAS COMISIONES Para el despacho de los negocios se nombraran por cada una de las Cémaras, Comisiones Permanentes y Especiales que los examinen e instruyan hasta ponerlos en estado de resolucién. Las Comisiones Permanentes se elegirén en la primera sesién que verifiquen las C4maras después de la apertura del periodo de sesiones de su primer afio de ejercicio (articulo 65 RCG). Las Comisiones Permanentes seran; Agricultura y Fomento; Asistencia publica; Aranceles y Comercio Exterior; Asuntos44 PEDRO G. ZORRILLA-ROSA ALBA TORRES Agrarios; Asuntos Indigenas; Bienes y Recursos Nacionales; Co- lonizacién; Comercio Exterior e Interior; Correcci6én de Estilo; Correos y Telégrafos; Crédito, Moneda e Instituciones de Cré- dito; Defensa Nacional; Departamento del Distrito Federal; Eco- nomia y Estadistica; Educacién Pablica, Bjidal; Ferrocarriles; Fomento Agricola; Fomento Cooperativo; Gobernacién; Gran Comisién; Hacienda; Impuestos; Industria Eléctrica; Industrias; Primera de Insaculacién de Jurados; Segunda de Insaculacién de Jurados; Justicia; Justicia Militar; Marina, Materiales de Gue- tra; Migracién; Minas; Obras Piblicas; Pesca; Petréleo; Planea- cién del Desarrollo Econémico y Social; Prevision Social; Puntos Constitucionales; Reglamentos; Recursos Hidraulicos; Relaciones Exteriores; Salubridad; Sanidad Militar; Seguros; Servicio Con- sular y Diplomdtico; Tierras Nacionales; Trabajo; Turismo; Vias Generales de Comunicacién (articulo 66 RCG). Es facultad de las Camaras, aumentar o disminuir el numero de comisiones, o bien el subdividirlas, de acuerdo con la nece- sidad que precise la atencién de los diferentes negocios (articulo 71 RCG). Actualmente hay 32 comisiones integradas y en fun- ciones, Los dictamenes de los asuntos de su competencia seran for- mulados por cada Comisién dentro de los cinco dias siguientes a la fecha en que se hayan recibido. La presentacién del dicta- men contendr4 la exposicién de los motivos en que se funda, asi como las proposiciones que puedan sujetarse a votacién (ar- ticulo 87 RCG). El dictamen deber4 contener las firmas de los miembros de la Comisién. En caso de que alguno no estuviera de acuerdo, podra presentar un voto razonado por separado y por escrito. Para la formulacién de los dictamenes correspondientes en los términos que marca el articulo 87 del Reglamento, las Co- misiones, por medio de su presidente, podrdn solicitar toda la informacién y documentacion pertinentes, a las diferentes insti- tuciones y funcionarios publicos, quienes estén obligados a co- laborar en todo lo necesario, salvo que se trate de asuntos de cardcter secreto. En caso de negativa de alguna dependencia o funcionario, la Comisién puede hacer llegar una queja al presi- dente de la Republica (articulos 89 y 90 RCG)EL PROCESO LEGISLATIVO FEDERAL MEXICANO: 45 Puede presentarse la situacién de que alguna Comisién con- sidere necesario o conveniente demorar 0 suspender el despacho de algtin negocio; si asi fuera, deber4 hacerlo saber a la Camara de origen en sesién secreta y antes del vencimiento del término de cinco dias. VL DE LA INICIATIVA DE LAS LEYES El proceso para la formulacién de leyes o decretos da prin- cipio con ejercicio de la facultad de iniciar la ley; facultad que se traduce en la presentacién de un proyecto de ley o decreto ante el Congreso de la Unién. El articulo 71 de Ja Constitucién prevé que sélo el presidente de la Republica, los diputados y senadores y las legislaturas de los estados pueden presentar, ante el Congreso de la Unién, iniciativas de leyes y decretos, las cuales se someteran en prin- cipio a la revision, estudio y dictamen de la Comisién que del Congreso corresponda, para que posteriormente las CAmaras las aprueben, modifiquen o rechacen. Con base en el articulo 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, las iniciativas de ley presentadas por cualquiera de quienes estan facultados para ello, pasaran a alguna de las comisiones que sefiala el articulo 66 del propio reglamento, tomando en consideracién la materia que se trate en el proyecto. También deberan pasar de inmediato a comisiones, las inicia- tivas enviadas de una C4mara a la otra. Segun el articulo 57 del Reglamento, las proposiciones que no sean iniciativas de ley presentadas por uno o més individuos de la Camara, sin que quienes las suscriben constituyan mayo- ria de diputacién, deberdn ajustarse a un procedimiento distinto, segin el cual la propuesta debera someterse primero a la con- sideracién de la Camara. En caso de admitirse la propuesta sera enviada a la Comisién que corresponda. El articulo 60 del citado reglamento establece que: ninguna proposicién o proyecto podra discutirse sin que primero pase a la Comisién o Comisiones correspondientes y éstas hayan46 PEDRO G. ZORRILLA-ROSA ALBA TORRES dictaminado. Sélo podrd dispensarse este requisito en los asuntos que por acuerdo expreso de la Camara se calificaren de urgentes © de obvia resolucién. VII. DE LA FORMULACION DE LAS LEYES En el articulo 72 de la Constituci6n general se establecen los pasos del proceso legislativo. La CAmara ante la que se presenta en primer término el pro- yecto se conoce como Cémara de origen, quedando la otra como C4mara de revisién. Salvo las excepciones sefialadas en la propia Constituci6n, las iniciativas de ley se discutiran sucesivamente en ambas C4ma- ras, pudiendo iniciarse su tramitaci6n en cualquiera de ellas. A ésta, que es la regla general, el inciso “h” del articulo 72 Je marca las excepciones que se dan en los casos en que los proyectos traten sobre “empréstitos, contribuciones o impuestos, © sobre el reclutamiento de tropas, todos los cuales deberdn discutirse en primer término en la Camara de Diputados”. Las iniciativas de leyes o decretos se discutiran preferente- mente en la Camara en que se presenten, a menos que trans- curra un mes desde que pasen a la Comisién dictaminadora, sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cé- mara. VIII. VARIANTES DEL PROCESO LEGISLATIVO 1. Aprobacién del proyecto por las dos Camaras y por el Ejecutivo Una vez aprobado un proyecto en la Cémara de su origen deberé pasar a la C4mara de revisién para ser discutido. Si ésta también lo aprueba, se enviard al Fjecutivo para su publicacién inmediata, en caso de que el presidente no tenga observaciones qué hacerle (articulo 72-a). Se considera aprobado por el Ejecutivo todo aquel proyecto que no sea devuelto con observaciones a la Camara de su ori- gen dentro de los diez dias hdbiles siguientes a aquel en queEL PROCESO LEGISLATIVO FEDERAL MEXICANO 47 fue recibido, a menos que este término se dé cuando el Con- greso haya concluido sus sesiones, en cuyo caso la devolucién debera realizarse el primer dia habil en que el Congreso se en- cuentre reunido (articulo 72-b). El presidente de la Republica no podr4 hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de sus C4maras, cuando se trate del ejercicio de funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la C4mara de Diputados de- clare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federacién por delitos oficiales. De igual manera, tampoco podra hacerlas al decreto de con- vocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisién Per- manente. 2. Desechamiento del proyecto por la Camara de origen Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Camara de su origen no podra volver a presentarse en las se- siones del afio. 3. Desechamiento del proyecto por el Ejecutivo Cuando el Ejecutivo rechaza total o parcialmente un proyecto, deberé devolverlo, con las observaciones que hubiera, a la Cé- mara de su origen, para ser discutido nuevamente o bien para confirmarlo; si 1a confirmacién se diera por una mayoria de las dos terceras partes del ntimero total de votos, el proyecto pa- sara a la Camara revisora, en donde se deberé confirmar por una cantidad igual de votos, luego de lo cual se enviara al Ejecutivo para su promulgacién (articulo 72-c). En todo caso, las observaciones o modificaciones hechas a un proyecto de ley por la Camara revisora o por el Ejecutivo, al volver a la Camara de Origen, pasarén nuevamente a la Comi- sién que dictaminé para que ésta formule un nuevo dictamen, el cual tratar4 particularmente sobre los articulos observados, modificados 0 adicionados; este dictamen serd el que se some- tera a una nueva discusién o confirmacién de ambas Cémaras del Congreso (articulos 136 y 137 RCG).48 PEDRO G. ZORRILLA-ROSA ALBA TORRES 4. Desechamiento de la Camara de revisién de la totalidad del proyecto En este caso el proyecto de ley o decreto debe volver a la C4mara de origen, para que las observaciones hechas por la Ca- mara revisora se reconsideren en la Comisién correspondiente. Si examinado el proyecto nuevamente fuera aprobado por la mayo- ria absoluta de los miembros presentes, se enviara a la Camara que lo deseché, para que lo reconsidere; si lo aprueba por la misma mayoria, se envia al Ejecutivo, para su publicaci6n, en caso de no haber observaciones. Si la C4mara revisora rechaza el nuevo dictamen, no podra volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones {articulo 72-4). 5. Desechamiento parcial del proyecto, o bien modificaciones o adiciones al mismo por parte de la Camara revisora En este caso las discusiones de la Camara de origen seran tnicamente sobre lo desechado, sin que puedan sufrir alteracio- nes los articulos ya aprobados. a) Si las adiciones o reformas propuestas por la Camara re- visora fueran aprobadas por la mayoria absoluta de los votos de los presentes en la Camara de su origen, se envia todo el proyecto al Ejecutivo, para su promulgacién. b) Si por lo contrario, las adiciones o reformas propuestas por la Camara revisora fueran rechazadas por la mayoria de votos en la Cdmara de su origen, volveran a aquella para que tome en consideracién las razones de ésta, y si por mayoria absoluta de votos presentes se desecharan en esta segunda revisién dichas adiciones o reformas, el proyecto, en la parte que haya sido aprobado por ambas Cémaras, se pasar4 al Ejecutivo para su publicacién. ¢) Si la Camara revisora insiste, por mayoria absoluta de los votos presentes, en que se realicen las adiciones o reformas que ella propone, todo el proyecto quedar4 sin presentarse para su publicacién hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Camaras acuerden, por la mayoria absoluta de sus miem-EL PROCESO LEGISLATIVO FEDERAL MEXICANO. 49 bros presentes, que se expida la ley o decreto s6lo con los ar- ticulos aprobados, y que se reserven los que estén sujetos a discusién para ser revisados en sesiones subsecuentes (articulo 72-e). IX. DE LAS VOTACIONES Las votaciones de leyes o decretos seran nominales, tanto para la aprobacién del proyecto en lo general como para ia de cada uno de los articulos que lo integren, y se levaran a cabo de la manera siguiente: I. Cada miembro de la Camara, comenzando por el lado de- recho del presidente, se pondrd en pie y dira en voz alta su apellido, y también su nombre si hubiera necesidad de distin- guirlo de otro, afiadiendo la expresién “si” 0 “no”; IL Un secretario apuntaré los que aprueben y otro los que reprueben; III. Concluido este acto, uno de los mismos secretarios pre- guntaraé dos veces en voz alta si falta algan miembro de la Camara por votar; y no faltando ninguno, votardn los secreta- tios y el presidente, y IV. Los secretarios o prosecretarios haran en seguida Ila com- putacion de los votos, y leeran desde las tribunas, uno a uno, los nombres de los que hubiesen aprobado, y otro, de los que reprobaren, después, diran el ndmero total de cada lista y pu- blicaran la votacidn (articulos 147 y 148 RCG). X. DEL ENVIO DE LEYES AL EJECUTIVO PARA SU PROMULGACION Antes de remitirse una ley al Ejecutivo para que sea promul- gada, deberd, primero, enviarse el expediente a la Comisién de Correccién de Estilo para que formule la minuta de lo aprobado y, segundo, asentarse en el libro de leyes de Ja Camara respec- tiva (articulos 138 y 139 RCG). Se enviard al Ejecutivo una copia del expediente correspon- diente, el cual contendr4é los proyectos aprobados por ambas50 PEDRO G. ZORRILLA-ROSA ALBA TORRES C4maras, con las firmas del presidente y dos secretarios de ca- da C4mara, asi como el extracto de la discusién y demés ante- cedentes que se hubieran tenido a la vista para resolverlos {articulos 141 y 144 RCG). XI. DE LA FORMULA PARA LA EXPEDICION DE LAS LEYES Las leyes se redactaran con precisién y claridad, en la forma en que hubiesen sido aprobadas, y al expedirse serén autoriza- das por las firmas de los presidentes de ambas Camaras y de un secretario de cada una de ellas, si la ley hubiere sido votada por ambas. El presidente de la Camara donde la ley tuvo ori- gen, firmara en primer lugar. La misma regla se observard res- pecto de los secretarios (articulo 165 RCG). Cuando la ley derive de una Camara en virtud de facultades exclusivas, la firmaran el presidente y dos secretarios (articulo 166 RCG). Las leyes votadas por el Congreso General se expediran bajo esta férmula: “El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (a continuacién el texto de la ley o decreto)”. Las leyes que las Camaras votaren en ejercicio de sus facul- tades exclusivas seran expedidas bajo la siguiente formula: “La Caémara de Diputados (0 la de Senadores) del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que le concede (articulo, fraccién o inciso que corresponda) de la Cons- tituci6n Federal, decreta: (a continuacién el texto de la ley)” (articulos 168 y 169 RCG). Bibliografia: Burgoa Origuela, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, 8a. ed., México, Porrta, 1991; Camposeco Cadena, Mi- guel Angel, Manual de temas legislativos, México, 1984; Fraga, Ga- bino, Derecho administrativo, 30a. ed., México, Porria, 1991; Sayeg Held, Jorge, El Poder Legislative mexicano, México, Trillas, 1991.