@ocume»ntas EI ciclo de vida de los proyectos y la fase Ramén Rosales Posas* e preinversién GENTROAMERIGA HA VENIDO REALIZANDO EGFUERZOS PARA ENFRENTAR LAS DIFICUL- TADES ECONOMICAS, SOCIALES 'Y POLITIOAS. DICHAS DIFICULTADES AEQUIERE ADEMAS, DE INGENTVAR LA INVERSION PRIVADA, LOGRAR UNA ASIGNACGION Y USO MAS EFI GIENTE DE LOS AEGUASOS DESTINADOS.A LA INVERSION PUBLICA. ESTO REQUIERE INS- TRUMENTAA UN SISTEMA AGIL QUE IDENTIFIQUE, FORMULE ¥ EVALUE PROYECTOS PUBLIGOS, ¥ GUE RESPONDAN A LAS NEGESIOADES DE LA POBLACION, A LA CAPACIDAD FINANCIERA DEL Pals.¥ A LOS OBJETIVOS GE POLITICA ECONOMICA, DE ALL, LA IMPORTANCIA DE REESTAUCTURAA LOS SISTEMAS DE PREINVERSION PUBLICA ¥ QUE INVOLUCREN NUEVOS METODOS QUE NCS PERMITAN FORMULAR ¥ EVALUAR PHOYECTOS AGOARDES 4 LA CIACUNSTANCIA DE CENTROAMERICA. INTRODUCGION El propésito de la preinversién os disminuir los grados de incertidumiore sobre las decisiones da invertir, Surge de la nécesidad de apoyar las astra- tegias y polticas de desarrollo. La prelnverslon congiste en anaazar dos 4reas, la formulaciin y avatuacién da los_proyectos, éstos son requerkios con ef abjeto de propiciar una asig- naclén.de los escasos recursos en la forma mis eficlente posible. * EI autor em honduretia, econamista y Master en Pottlon Eoonémica, aotwal- meni eo conto onl Aran de Prayoo- tog dal Inattiute Gantroamertash ‘Administreckén Pablice, TAP Sen Joaé, Coste Rica, Revista Ceutroamericana do Administracién Publica (20-21): 121-138, 1991. No hay duda, que en las actualas circunstancias Jas inatituciones finan- cleras nacionates © internacionales cada vez se vuelven més rigarasas en la aplicacin de los criterias de cali- dad a las inverslenes por financiar. Esto indica ol porqué uno de los pro- pésitos de los gobiernas de la regiin es orientar la accién daia preinversion, que permita mejorar la calidad da bs proyactos a fin da poder utlllzar los fecurses financieros disponibles y garantizarse los benaficigs esperados de lag inverslones, Otro de los problema actuales de fa fase de preinversién 26 que se ole Gutan proyectos poco consbtentes de- bido a que su proceso de identificaciin 121no corresponde a los problemas per- cibidos por las comunidades. Esto por- que, hay una escasa participacién comunitaria en el proceso de iden- tificar, formular y evaluarlos proyectos, de tal manera, cuando se ejecutan estos proyectos son percibidos como imposicidn de las instituciones del Es- tado, cuando deben ser originados por la misma comunidad. Este articulo pretende hacer un analisis general del ciclo de los proyec- tos centrando el mismo en la fase de la preinversi6n como e! primer eslab6én de donde se desprenden los beneficios. esperados de las inversiones futuras de una sociedad, se desarrollan al- gunas reflexiones sobre los obstaculos que ha tenido el proceso de preinver- sion en Centroamérica, se hace una reflexi6n sobre los esfuerzos que hacen los gobiernos del area por or- denar el proceso y especificamente lo referente a la necesidad de un cambio cualitativo y cuantitativo en las meto- dologias para formular, evaluar y priorizar proyectos. Como tal, pretende motivar a la teflexién sobre tépicos que en los ac- tuales momentos son de vital impor- tancia para los profesionales y fun- cionarios publicos, municipales y pri- vados que estamos en esta labor un tanto dificil, lena de jucios de valor, pero necesaria para potenciar el uso de los escasos recursos que tenemos para el desarrollo de nuestros paises. 1. Rosales Posas, Ramén. Crisis econdmica y deuda externa en Honduras. Revista Centroamericana de Administracion Pdblica (ICAP). Revista No. 16, enero-junio 1989, San José, Costa Rica. p. 1-2. 122 LA INVERSION PUBLICA EN EL CONTEXTO DE LA CRISIS Desde inicio de los afios cincuenta hasta casi finales de los setenta, las economias de los paises centroame- ricanos evolucionaron con bastante dinamismo. Durante este periodo el producto interno bruto por habitante, crecié a una tasa anual de 2.2%, in- fluyeron varios factores entre otros: el crecimiento de las exportaciones, como consecuencia de que el Estado asumié gradualmente un papel de promotor y orientador del desarrollo, expresado en una ampliacién sis- tematica del gasto pulblico, tanto en in- versi6n como en consumo, y en la modernizacién y complejidad del apa- rato administrativo." El incremento de la inversion trajo consigo que el sector publico ampliara sustancialmente la infraestructura eco- némica y social y las posibilidades de aprovechamiento de los recursos productivos. Los coeficientes de inversion en la regién centroamericana alcanzaron niveles importantes en relacién con el PIB, como se observa en los datos del cuadro de la pagina siguiente: Este “estilo”, si bien positivo en términos de la evolucién econémica y de creacién y consolidacién de insti- tuciones, no irradié suficientes benefi- cios a amplios estratos de la poblacién, hasta culminar a principios del decenio de los ochenta en un punto de inflexién de las tendencias de crecimiento de tas economias. Al debilitarse el crecimiento, y ponerse en prdctica programas rece- enero-diciembre/1991CENTROAMERICA: COEFICIENTES DE INVERSION PUBLICA EN RELACION CON EL PIB Aftos Porcentajes 1950 1970 1980 123 162 73 Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oft- ciales. sivos de ajustes, afloraron o se acen- tuaron los rezagos sociales y tensio- nes de caracter socio-politico que se constituyeron en nuevas fuentes de in- certidumbre entre los inversionistas. Esta crisis ha impuesto disciplina y realismo a quienes formulan las politi- cas, lo cual ha sido reforzado por vici- situdes recientes, como el estanca- miento en la produccién, reduccién de la ayuda externa, crisis de la deuda y profundizacién de la pobreza. Por lo tanto, los gobiernos estan concentran- do sus esfuerzos en dos medios pri- marios que estan dentro de su control, para guiar el proceso de desarrollo: un programa de inversiones sanas del sector pliblico que asigna los recursos escasos a satisfacer las necesidades prioritarias, y un marco de politica que produce el comportamiento deseado 2, Warren C, Baum y Stokes M. Tolbert. Planificacién del Desarrollo. Tomado de "La Inversién en Desarrolio". Lecciones de la ex- petiencia del Banco Mundial, Editorial Teo- nos. Cap. 2. enero-diciembre/1991 de las entidades tanto publicas como privadas. Sin embargo, con la crisis se ha prestado mds atenci6n a la formu- laci6n de politicas, especialmente alas de corto plazo, y generalmente se ol- vida que no puede lograrse el cre- cimiento y el desarrollo sino se cuenta con un sistema estructurado que vin- cule proyectos-programa de inversién- presupuesto, y que permita invertir los escasos recursos disponibles tanto internos como externos. Uno de fos resultados de este olvido ha sido, en consecuencia, proyectos mal elabora- dos, con pocas posibilidades de éxito y con costos muy elevados que afec- tan las cuentas fiscales. Esto evidencia, que los progra- mas de inversién ptiblica plantean serios inconvenientes, y se deben de reestructurar cualitativa y cuantitativa- mente. Nos referimos alas inversiones en forma de proyectos especificos lo que significa, cémo identificar ios proyectos mas prometedores en cada sector acorde con los objetivos de desarrollo del pais, cémo formularlos, cémo evaluarlos, cémo negociarlos, cémo ejecutarios, cémo operarlos y mantenerlos. EL PROYECTO Y EL PROGRAMA DE INVERSION PUBLICA De tal manera, cuando se plantea Ja necesidad de imprimir cambios de importancia en la actividad inversora del sector publico, es de fundamental relevancia mantener una Optica de 123conjunto del proceso de inversién y de los insumos que el mismo demanda. En esta perspectiva de insuficien- cia de ahorro interno, reduccién de recursos externos, ensanchamiento de la brecha social, cambio en el rol del estado, etc., el proyecto interpre- tandolo como un “instrumento esencial para el desarrollo", se ha convertido en un medio importante que permite a los paises de la regién poner en orden sus recursos, humanos, econdémicos, fi- nancieros y materiales, para su inver- sion en el desarrollo de los paises. Sin embargo, en Centroamérica con la crisis fiscal de los gobiernos, los proyectos que conforman el programa de inversién publica, estan inmersos en la problematica de los recortes presupuestarios a que se ven some- tidos estos paises para reducir el déficit fiscal, por jo tanto, un mecanismo facil de reducir esa brecha ha sido el recorte de las partidas presupuestarias de los proyectos que se denominan "con- trapartida nacional", esto ha dejado en 3, Un ejemplo de ello fue el caso de Honduras, cuando enel perfodo 82-86 como consecuen- cia de la necesidad de reducir el déficit fiscal (meta propuesta en los convenios suboritos entre el gobierno y el Fondo Monetario inter- nacional), el Estado tuvo que hacer grandes recortes al gasto piblico, un rubro fuerte- mente afectado fue Ia inversién publica y especificamente las partidas que servian de contraparte nacional alos grandes proyectos. Esta medida afecté una gran cantidad de proyectos de infraestructura que quedaron a medio andar como: la pavimentacién de la carretera Ceiba-Trujilo y varios hospitales que todavia estan abandonados. 4, ODEPLANIPNUD/DCTD. Banco Integrado de Proyectos de inversién Publica, Concep- tos, Métodos y Técnicas. Santiago de Chile, Enero de 1985. p. 30 5. Esto se ha dado en algunos paises con el ob- jetivo de disminuir los requerimientos de créditos extemos y de consecuente finan- ciamiento de contraparte nacional. 124 nuestros paises una gran cantidad de proyectos a medio andar y, por otro lado, una reduccién en la inversién bruta,? y si a esto agregamos la pro- blematica de ejecutar proyectos con niveles de incertidumbre muy ele- vado, ha hecho que se utilicen inefi- cientemente los recursos, aumenten los costos financieros y afecte las operaciones corrientes de las cuentas fiscales.’ Esto evidencia, que gran parte de los recursos del programa de inversion que son debidamente utilizados, algu- nos de los proyectos que se ejecutan no reunen los requisitos minimos de in- formacién que haga posible la reduc- cién de su incertidumbre; por el otro, no son coherentes con el marco de politica econdmica y social de nuestros paises, pero sin embargo, han ilegado. y atin ilegan a implementarse debido a la carencia de proyectos alternativos. Esto hace facilmente verificable, entre otras cosas, el porqué las metas pro- puestas sobre el uso eficiente de los recursos para potenciar el desarrollo, dificilmente llegan a concretarse. Debido a los factores antes men- cionados, los paises centroamerica- nos han venido exigiendo la implanta- cién de cambios cualitativos de impor- tancia en la composicién de la inver- sién publica: el rol que se tes ha asignado (en algunos paises como El Salvador, Guatemala y Panama) a los ministerios de planificaci6n referente a Ja sistematizacién del proceso de es- tructuraci6n del programa de inversién publica; la reorientacién en la asig- nacién de los recursos y sustitucién de gran parte de los proyectos de elevado monto de inversién por proyectos de menor grado de inversién, promedio, enero-diciembre/1991minimizar el incremento de futuros gastos de operacién, aumentar el im- Pacto sobre generacién de empleo y elevar las condiciones de vida de las poblaciones en extrema pobreza a través del incremento de sus ingresos no monetarios. En consecuencia la realidad actual nos obliga, a maximizar la eficiencia de! proceso de inversi6n publica, sin cometer los mismos errores de hasta ahora. Se ha confundido la probie- mética del proceso como un todo con. el andlisis aisiado de proyectos espe- cificos. Sin embargo, maximizar la eficiencia significa incorporar variables de tipo social en la politica de inversién publica particularmente en el mediano plazo que es cuando hay mayores posibilidades de reorientar ei enfoque de los proyectos. “Los criterios de bienestar, em- pleo, consumo, poblacién e ingresos deben ocupar un lugar preponderante en el esquema de prioridad y jerar- quizaci6n de los proyectos en el pro- grama de inversién publica. Estas variables garantizaran un mayor valor redistributivo del gasto pubiico, hacien- do participe a grupos poblacionales vulnerables a la crisis, y provocando reactivaci6n econédmica via estimulo de la demanda agregada" J Por lo tanto, la existencia de un sis- tema en los programas de inversién, estructurado de manera tal que per- 2 Area de Proyecto. Instituto Centroamericano de Administracion Pubiica (ICAP). Diag- néstico sobre los problemas en el area dela Formulacién, Evaluacién y Administracién de Proyectos en los Paises Centroamericanos. San José, Costa Rica. 1990. 7. SECPLAN, CDI, 8CH. Manual de Preinver- sién_@ Inversion en Honduras, Primera Edicién, Dic, 1989. Tegucigalpa D.C. Hon- duras p. 6. ‘enero-diciembre/1991 mita seguir el ciclo de los proyectos, es un instrumento basico para mejorar la toma de decisiones de inversi6n en el sector ptiblico. Dado que en la me- dida que un proyecto va cubriendo su ciclo, el margen de error en las es- timaciones de variables se va redu- ciendo gradualmente. Sin embargo, es necesario pun- tualizar que las decisiones que se toman para asignar el presupuesto de inversién entre proyectos nuevos ad- quieren especial trascendencia por ef hecho de comprometer implicitamente recursos presupuestarios de varios ejercicios. En consecuencia, tales decisiones conllevaran a un uso efi- ciente de recursos presentes y futuros en la medida en que se hayan desti- nado, y aplicado racionalmente, fon- dos para preinversién (formulacién y evaluacién de proyectos) en los perio- dos presupuestarios precedentes. Como podemos observar, los pro- yectos como instrumentos de concre- cién de la politica de inversiones de un pais, presentan importantes implica- ciones desde el punto de vista presu- puestario, ya que fos presupuestos de los organismos del sector publico contienen asignaciones de fondos para labores de funcionamiento y de inversion. EL CICLO DE VIDA DE LOS PROYECTOS DE INVERSION Conceptualizando ei Proyecto No existe una definicién aca- démica de lo que es un proyecto, sin 125embargo, muchos autores la concep- tualizan de la siguiente manera: "un conjunto auténomo, no rela- cionado con otros, de inversi6n, politicas y medidas institucionalesy de otra indole disefadas para . lograr un objetivo especifico (0 serie de objetivos) de desarrollo en un periodo determinado". “Se entiende por proyecto una tarea innovadora, que tiene un ob- Jetivo definido, debe ser efectuada en un cierto periodo, en una zona geografica delimitada y para un grupo de beneficiarios, solucionan- do de esta manera problemas especificos o mejorando una situa- ci6n existente". “una actividad en la que se inver- tira dinero con la esperanza de ob- tener un rendimiento y que, desde un punto de vista légico, parece prestarse a su planificaci6n, finan- ciamiento y ejecucién como una unidad” ." 8 Warren C.Baum_y Stokes M. Tolbert. Panificaci6n del Desarrollo. Tomado de "La Inversion en Desarrollo". Lecciones de la ex- periencia del Banco Mundial. Editorial Tec- nos. Cap. 2. 9. Zielorientierte Projektplanung- Deutsche geselschatt fur Technische Zusemmenar beit. G 10. Singer “Price J. Analisis Econémico de Proyectos Agricolas. Editorial Tecnos, Madrid, 1984, Cap. 2. 11.084, Deparamerto de Desaroo Regional Pianificaciin del Desarrollo Regional in- tegrado: Directrices y Estudios de casos extraidos de ta experiencia de la OEA. Washington, D.C. Enero de 1984. p. 234. 12, Idem. ODEPLAN/PNUD/DCTD. p. 11 13. Manual de Programas y Proyectos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 14.G, Baca Urbina. Evaluacién de Proyectos. Editorial Mc. Graw Hill, México 1989, p. 1. 126 "Una actividad de desarrollo socioeconémico planificada y orientada a la consecucién de ob- Jetivos, que requieren inversiones financieras 0 participaci6n humana en un tiempo dado".'* "Decisién sobre uso de recursos, con el objetivo de incrementar, mantener o mejorar fa produc- cién de bienes o prestacién de ser- vicios. Se materializa, por lo general en una obra fisica (am- pliacién, conservaci6n, reparacién, construcci6n, reposicién, restau- raci6n etc.). Normalmente su ejecucién se financia con gasto de capital y su operacién con gastos corrientes". “Un proyecto es un conjunto de ac- tividades planificadas y relacio- nadas entre si, que apuntan a alcanzar objetivos definidos me- diante productos concretos". ' Un proyecto independientemente de su definicién es la busqueda de una solucién inteligente al plantea- miento de un problema tendente a resolver, entre muchas, una necesidad humana. En esta forma, pueden haber diferentes ideas, inversiones de diver- sos montos, tecnologias y metodo- logias con diverso enfoque, pero todas ellas destinadas a resolver la nece- sidad del ser humano en todas sus facetas, como educacién, alimen- taci6n, salud, ambiente, cultura, etc. El proyecto de inversién se puede describir como un plan que, si se le asigna determinado monto de capital y se le proporciona insumos de varios tipos, podra producir un bien o servicio, enero-diciembre/1991Util al ser humano 0 a la sociedad en general, Encualquiera de las definiciones el proyecto significa la combinacién de recursos humanos, materiales, finan- cieros, informacién etc. que reunidos en una organizacién temporal, preten- den conseguir un propdsito deter- minado, en magnitudes distintas en cada una de las fases del proceso. En estas definiciones hay algunos elementos que son basicos para la comprensién de lo que es un proyecto. En primer lugar se trata de una com- binacién de recursos humanos y no humanos; esto indica que se trata de, bajo un solo equipo o grupo, utilizar personas que han de manejar otros recursos, entre ellos los econdmicos y lo de tiempo, asi como los de caracter tecnoldgicos y a veces los ecoldgicos. Todos estos recursos han de estar reunidos en una organizacién tem- poral, 0 sea que tienen un principio y un fin en el tiempo; es muy importante resaltar esta caracteristica, porque una. organizacién que tiende a perpetuar- se, esiariamos en el caso de un pro- grama, una empresa y no de un pro- yecto. Por ello, es e! caracter de tem- poralidad lo que define con mayor claridad el proyecto. Por ultimo, tenemos que esos recursos que han de estar reunidos en una organizacion temporal, han de conseguir un pro- pdsito determinado, que es el objeto del proyecto y que tiene que enmar- carse dentro de los fines y estrategias generales del pais, la empresa, ins- 18.Rafael de Heredia. Direccidh integrada de Proyecto. Alianza Universitaria Textos. Madrid 1985. p. 29-33. 16. idem. Heredia p. 33, enero-diciembre/1991 titucién u organizacién que realiza el proyecto.'® Fases 0 estados de un proyecto Cada sistema dinamico tiene siem- pre un ciclo de vida. Cualquiera que sea su naturaleza, durante su vida cumple determinadas fases en que cada una tiene una finalidad distinta. Por lo tanto, el proyecto por ser un sis- tema dinamico también tiene un ciclo de vida."° Por ello pueden ocurrir muchas co- sas, entre otras que durante alguna de estas fases de vida de tal proyecto se adopten medificaciones importantes. En los ciclos de vida hay que dis- tinguir entre los que se denominan ciclo de vida del producto o sistema entendido como el periodo util para su venta 0 permanencia en el mercado y el ciclo de vida de un proyecto. En este proceso por el que pasa un proyecto durante su vida, indepen- dientemente de la forma en que se conceptualice es posible identificar fa- ‘ses 0 estados sucesivos en la vida de todo proyecto. Estas fases o estados conforman lo que se ha dado en llamar el ciclo de vida de los proyectos. El ciclo de vida de todo proyecto est& conformado por cinco fases o estados sucesivos: preinversi6n, pro- mocidn, negociaci6n y financiamiento, inversion, operacién y el abandono, Sin embargo, y dependiendo de la naturaleza del proyecto en estas fases puede existir una interfase.que es el disefio definitivo, esta inter- 127fase se da después de la negociacién y financiamiento y previo a la inver- sién. En cada una de estas fases 0 es- tados se plantean importantes consi- deraciones tanto econémicas como presupuestarias. Esta vision integral le permite al director del sistema del programa de inversiones coordinar los diversos es- fuerzos institucionales. También, al in- troducir la variable tiempo en el sis- tema, se puede destacar la vinculaci6én que existe entre los gastos corrientes ode funcionamiento de "hoy", la inver- sién de "ayer" y la preinversién de "anteayer". La Fase o Estado de Preinversién Consiste en identificar las ideas de inversion, formular, evaiuar y selec- cionar los proyectos mds rentables desde el punto de vista econémico y social. En esta etapa se realizan todos los estudios y estimaciones tendentes a determinar la factibilidad y viabilidad de los proyectos. Es la fase en que se dan todos los elementos necesarios y suficientes para la toma de decisiones. La Fase o Estado de Promocion, Negociacién y Financiamiento Esta fase sirve de ligamen entre la fase de preinversion y la de inversion 17. Idem. ODEPLAN/PNUD/DCTD. p. 23. 18.Molina Bogantes, Jorge Manuel. Evaluacién Ex-pot de Proyectos en el Sector Eléctrica de Costa Rica. Caso del Proyecto Hidroeléctrico Ventanas-Garita. Tesis para Optar al Titulo de Master en Proyectos. San José, Costa Rica. ‘Setiembre de 1992. p. 34. 128 y como tal es fundamental para garan- tizar la implantacién del proyecto. Comprende todos aquellos aspectos relacionados con la negociacién de los recursos necesarios para el proyecto, en especial, ios financieros. Asi como, todas aquellas acciones. relacionadas con la promocidn y divul- gacién del proyecto ante las autori- dades y entidades vinculadas al mismo y que en alguna medida son respon- sables y deben brindar las aproba- ciones correspondientes para hacer una realidad el proyecto. El resultado basico de esta fase, es la aprobaci6n del documento de proyecto y la viabi- lidad del financiamiento. Todo proyecto independientemen- te de la naturaleza de su fuente de financiamiento tiene que pasar por el proceso de negociacién y asignacion de recursos, ya sean recursos nacio- nales © externos, atin més, cuando éstos son externos, ya que el proceso es largo, dificil ya veces engorroso. De ahi la importancia de que en el docu- mento de proyecto se traten los ele- mentos mas concernientes al proceso de promocién, negociacién y finan- ciamiento del proyecto y que esto per- mita viabilizar esta fase para garan- tizar su posible ejecucién. La Interfase de Disefio Definitivo Consiste en elaborar el disefio de ingenieria y arquitectura, ajustar deta- lles finales previos a ia ejecucién, tales como disponibilidad y caracteristicas del terreno o area de influencia, y las bases para la contrataci6n de las enero-diciembre/1991obras; disefio y término de referencias para la ejecucién del proyecto. Esta interfase a veces se vuelve polémica, dado que, algunos autores la consideran parte de {a preinversién y otros como parte de la inversién. Sin embargo, aqui la ubicamos como una interfase entre la negociaci6n y el fi- nanciamiento y !a inversién propia- mente dicha del proyecto, pero el cri- terio razonable en funcién de la prac- tica puede ser el siguiente; si el disefto €s relativamente caro, se deberfa con- tratar previo a la ejecucién para racio- nalizar el uso de los recursos; en proyectos tipicos por su naturaleza, puede ser parte de la preinversién en la forma de disefio elemental. La Fase o Estado de inversion Son todas las acciones tendentes a ejecutar fisicamente el proyecto o programa tal y como fue especificado en ia preinversién, a fin de concretar los beneficios netos estimados en la misma. Es la etapa en que se ejecutan los proyectos seleccionados y priori- zados en la preinversion. En esta fase se utilizan recursos financieros para la compra de maquinaria y equipo, te- rrenos, construcci6n de infraestructura e instalacién de equipo, etc., el produc- to es el proyecto listo para entrar en funcionamiento. La Fase o Estado, de Ja Operacién Consiste en poner en marcha los proyectos y concretar los beneficios enero-diciembre/1991 netos estimados en el estado de la preinversién. En esta etapa fos bienes ylo servicios que se esperan del Proyecto se prestan de manera con- tinua y permanente durante ta vida util del proyecto. La Fase o Estado de Abandono o Desactivacion Esta fase del proyecto ha sido to- talmente descuidada, sin embargo, hay que darle todo tipo de atencién y cuidado, con el fin de que el proyecto en su totalidad, se ajuste a los ob- jetivos previstos en su comienzo. Esta fase adquiere relevancia en estos momentos, dado que los paises centroamericanos estan en el proceso de modernizar sus economias, y como muchos de los proyectos en el pasado se convirtieron en programas (con tiempo y recursos indefinidos); no se les evalué o aplicé la fase de aban- dono, adn cuando muchos de ellos habian cumplido o no con sus ob- jetivos, para lo cual fueron creados y siguieron funcionando; lo que significé asignacion de recursos en un tiempo indefinido. Esto acarreé en alguna medida, incrementos del gasto co- rriente del Estado. Ahora se pretende que a cada proyecto, una vez ter- minada su vida util, debe realizarse una evaluacién expost para medir el logro de los objetivos planteados; es decir, medir la magnitud del impacto del proyecto sobre el problema que se pretendia resolver y sobre esto, tomar fa decisién de seguirle asignando o no recursos. Es importante enfatizar que las fases de promocién, negociacién y 129financiamiento y ta de abandono o término de la vida Util son fases no muy comunes, por lo tanto, no han sido tratadas como tal dentro del ciclo de vida de los proyectos. Ambas, son im- portantes para viabilizar y concretizar las inversiones publicas. Estas fases por la que tiene que pasar un proyecto han causado po- lémicas entre los politicos; al respecto, se tiende a creer que cuanto mas rapido el proyecto llegue a su fase de ejecucién, mas rapidos se logran los beneficios: ia atencién de las necesi- dades de la poblacién. Ello parece tan obvio que en muchas ocasiones las or- ganizaciones e instituciones tratan de saltar niveles, proponiendo por ejem- plo, ideas para ser ejecutadas sin un estudio minimo. Es evidente el peli- gro. que ello significa desde el punto de vista de la eficiencia en la asignaci6n de los recursos. Lo que no es evidente es el argumento de ahorro. de tiempo. LA PREINVERSION EN CENTROAMERICA Algunas reflexiones El impulso que ha tenido la prein- version en Centroamérica surge de ja necesidad de apoyar los esquemas de planificacién, dando coherencia a la seleccidn de los proyectos con los ob- 19. SECPLAN, CDI, BCH. Manual de Preinver- sién_e Inversién en Honduras. Primera Edicion, Dic. 1989. Tegucigalpa 0.C. Hon- duras. p. 1. 130 jetivos globales propuestos en las estrategias y politicas de desarrollo. Asimismo reduce las improvisaciones en cuanto a Ja asignaci6n de recursos, da elementos de juicio adecuados para la negociacién con tos organismos na- cionales e internacionales de financia- miento, y puede reforzar los esfuerzos integrados de coordinaci6n intra e in- tersectorial alrededor de la programa- cién macroeconémica, las cuentas nacionales y el presupuesto."? Es importante destacar que los programas dé preinversién constitu- yen los instrumentos a través de los cuales se definen los proyectos y programas que las instituciones for- mulan y contra los cuales se evaluaron social y econémicamente a fin de seleccionar aquellos mas rentables y que responde a objetivos de gobierno. Sin embargo, para concretizar e iniciar el proceso de la preinversi6n es necesario contar previamente con una politica de inversiones publicas que defina las actividades administrativas y operativas de los programas de pre- inversion. En esta primera fase del ciclo de vida de los proyectos (preinversi6n), los mismos parten de ideas, quese van transformando en la medida que se les va agregando valor a las mismas, mientras éstas pasan del nivel de idea apertil, prefactibilidad, factibilidad alas fases de promocién, negociacion y financiamiento, interfase disefio defi- nitivo, ejecucién, la puesta en marcha y el abandono. Desde et punto de vista normativo, tas ideas de inversion deben revelar sus potencialidades cuando pasan de un nivel a otro y asi poder tomar decisiones tales como: sera conve- enero-diciembre/1991niente a este nivel ejecutar el proyec- to? para quién? cual es el costo? cudles son los beneficios? es acep- table el grado de incertidumbre? quién paga? quién se beneficia? etc. El proceso que se presenta .es indicativo y No obligatorio. Algunos proyectos es obvio que pasen por la idea, un perfil y se decide su ejecucién.. Otros, mas complejos y con mayores requerimien- tos de recursos, deberan pasar a una etapa mas avanzada, la prefactibilidad © factibilidad. En la literatura espe- cializada, este proceso de evaluaciény de compra de incertidumbre ha sido muy bien tratado. En la fase de !a preinversién, las etapas o niveles tradicionales por las cuales fos proyectos pueden pasar son: idea, perfil, prefactibilidad y fac- tibilidad. Las acciones del curso futuro de conformidad con el proceso de toma de decisiones, puede ser: profun- dizar los estudios, o pasar el proyecto a.una etapa o niveles mas avanzada, modificar la concepcién original del proyecto, esperar que cambien o se aclaren aspectos externos al proyecto, el rechazo por estar fuera de politica o ser no rentable econdémica o social- mente, inicio de la ejecucién, poster- gacién y, 0 en el caso de estudios desactualizados, la actualizacion.”" Si en los paises existiera una pro- gramacién de las inversiones bien estructurada alimentada por la cartera de proyectos, lo anterior determinaria la presencia de un flujo continuo de proyectos con diferentes grados de 20.dulio D'Arcy. Seminario Inteacional sobre Experiencias en Programacién y Adminis- iraci6n de la Inversion Publica. San Salvador, El Salvador, 7 y 8 Noviemibre de 1990. p. 7. 21.idem. p.7. enero-diciembre/1991 elaboracién de manera que permanen- temente se identifiquen los proyectos que se ajusten al mecanismo de pol- tica econédmica y social pertinente, mientras unos se construyen o imple- mentan, otros se disefian en detalle, otros estan en los niveles de prefac- tibilidad 0 factibilidad, otros son ape- nas ideas que requieren un largo plazo. para madurar y otros han sido poster- gados, modificados 0 abandonados por no haber sastifecho los controles 0 exigencias establecidos durante et proceso. El proceso de preinversién tam- bién debe ser racionalizado y cumplir su definicién conceptual que lo presen- tacomo.un proceso gradual de compra de certidumbre. Sélo proyectos que pasan la prueba de perfil sin ob- jeciones, deberian ser considerados para niveles de estudios de preinver- sién mas avanzados. De lo contrario las instituciones podrian verse lienas de estudios de factibilidad y pianos inutiles y costosos, Algunos problemas de fa preinversi6n en Centroamérica No obstante los progresos logra- dos en cuanto a preinversién, en mu- chos paises de Centroamérica persis- ten fuertes limitantes (técnicas, polfti- cas y econdmicas) que obstaculizan los resultados que se esperan de la preinversién o que han impedido que tengan un impacto de mayor envergadura. En estos paises centroamericanos tanto la preinversién (formulacién y 131evaluacién) como la ejecuci6n misma de los proyectos constituyen en la ac- tualidad el problema més evidente de la politica de inversi6n publica. Esto se manifiesta, en gran medida, por la es- casez de estudios de factibilidad, documentos de proyectos mal for- mulados y procesos de negociacién débiles que nohan permitido el respec- tivo financiamiento de los mismos. Por tal raz6n, actualmente se dan casos concretos en Centroamérica, de gobiernos que alin contando con los recursos financieros para ejecutar pro- yectos vitales para su desarrollo, no logran hacerlo eficiente y eficazmente, entre otras razones, por no contar con documentos de proyectos, esto gene- rado por la escasez de recursos hu- manos debidamente calificados en esta materia que les permita mantener un flujo continuo de ideas y perfiles de proyectos. Otro de los problemas mas arrai- gados y mas evidentes se refiere a los altos niveles de centralizacién y es- casa participaci6n comunitaria en las etapas de identificacién, formulacién, evaluaci6n y ejecucién de los proyec- tos. Este es uno de los problemas que a nivel de la region se esta tratando de solucionar (caso de Guatemala, El Salvador y Panama). Por otro lado, no se ha podido sis- tematizar un proceso dinamico de ge- neracién de ideas y preparacién de perfiles, la que necesita alimentaci6n continua con amplia participacién de sectores e instituciones. Adicional- 22. SECPLAN, CDI, BCH. Manual de Preinver- sin e Inversin en Honduras. Primera Edicion, Dic. 1989. Tegucigalpa D.C. Hon- duras p. 2. 132 mente persisten problemas de coordi- naci6n institucional en dicho proceso. Otro aspecto ligado a los pro- blemas de la preinversién en Cen- troamérica, esta referido a la ge- neracién, manejo y distripucién de la informacién. La carencia de un sistema de informacién restringe las posibi- lidades de seleccién de prioridades y la compatibilizacién de los recursos con las metas nacionales, regionales y sectoriales.“* Y por ultima es importante referir de que si no existe un sistema es- tructurado que permita administrar el proceso (normas, procedimientos efi- caces y operativos) de la preinversién- negociacién y financiamiento-inver- sion, frente a situaciones de descoor- dinaci6n institucional el recorrido de un proyecto a través de sus dife- rentes fases se hace mas tortuoso, especialmente cuando son de carater multisectorial. Finalmente, la urgencia por dis- poner de proyectos para ejecucién ha conducido a restringir las labores de preinversién solamente al analisis de aspectos técnicos. Contenidos de la Fases o Estado de Preinversién Etapas o Niveles: las etapas 0 niveles configuran grados de analisis de la informaci6n referente a las ideas de proyectos en estudio, a través de los cuales por sucesivas aproxima- ciones se va precisando el problema a resolver, los bienes 0 servicios que pueden atender esas necesidades, las posibilidades del proyecto desde la enero-diciembre/1991perspectiva del mercado, las alter- nativas técnicas tas posibilidades financieras para ejecutar y operar el proyecto y sus respectivos costos y beneficios. Las etapas o niveles carac- terizan e! estado de madurez en que se encuentra la planificaci6n del proyecto; entre ellos existen diferen- cias solamente graduales con respec- to a la precisién de los datos y la profundidad de los estudios. Etapa o nivel de la idea del proyec- to: Respecto al nivel de idea, se puede afirmar que su definici6n no es muy precisa y depende del tipo de proyec- to, los procedimientos institucionales, sectoriales y otros; en algunos casos sdlo existen conceptos imprecisos y preliminares. Es muy cercana al con- cepto de necesidad y surge de un proceso técnico complejo donde el "buen" criterio juega un papel predominante. En la medida en que este proceso es defectuoso, esta etapa se llena de ideas débiles. En esta etapa se identifica la necesidad insatisfecha o problema a resolver, el conjunto de posibles beneficiarios y localizacién geografica y tos objetivos que en relacién con esos beneficios se espera alcanzar con el proyecto. Todo el proceso de las etapas 0 niveles se inicia a partir de las nece- sidades 0 problemas que es necesario resolver, finalizando cuando los pro- yectos © programas satisfacen dichas necesidades o resuelven los proble- mas que les dieron origen. Dada las necesidades o problemas existentes y los recursos disponibles, es necesa- rio priorizar cuales deben atenderse primero. 23. idem. Julio D'arcy, p. 9. enero-diclembre/1991 Etapa o nivel de perfil: Esta etapa 0 nivel tiene una vital importancia para el alcance de los objetivos del sistema. Se le considera como el estudio minimo que todos los proyectos y programas de inversién deben de cumplir. Dependiendo de la naturaleza del proyecto, la informacion adicional debe referirse a: precisar los objetivos, los bienes y servicios que se pro- duciran, cuantificacién preliminar del mercado y tamafio del proyecto o pro- grama a partir de la informacién dis- ponible; un andlisis preliminar de alter- nativas técnicas, una estimacién de montos de inversién; costo anual de operacién promedio, vida util. En base alainformacion anterior se debe hacer una evaluaci6n preliminar del proyecto y en este momento se puede tomar la decisién de posponer, rechazar, ejecutar o profundizar et estudio del proyecto en turno. Este nivel es muy importante en el ciclo de los proyectos, dado que nos permite iniciar los contactos con los or- ganismos financieros internacionales (OF!) y nacionales a fin de detectar el interés por el proyecto como un primer paso de las siguientes acciones, esto permite evitar asi la proliferacién de es- tudios avanzados archivados. Los perfiles deben ser elaborados por las propias unidades ejecutoras in- teresadas, utilizando metodologias uniformes y adecuadas ala circunstan- cia y naturaleza del sector de ubicacién del proyecto. Los resultados del perfil pueden ser la base para los términos de referencia de estudios de preinver- sién mas avanzados 0 para el disefio final y ejecuci6n del proyecto, segun el caso22 133Etapa o nivel de prefactibilidad: en esta etapa onivel se precisa con mayor detalle {a informacién proveniente de los niveies anteriores y se incorporan datos adicionales para permitir descar- tar ciertas alternativas y perfeccionar las restantes. Con ese conjunto de al- ternativas se hardn evaluaciones econémicas y técnicas con el propésito de establecer aquellas que aparecen como mas promisorias y que merecen un estudio con mayor profundidad y descartar las restantes. Se precisa determinar para cada una de las alternativas los valores ac- tualizados de la inversion, los costos anuales de operacién y mantenimien- to, beneficios brutos y netos y la tasa interna de retorno, todos ellos desde el punto de vista financiero y econémico. Otro criterio de racionalizacién consiste en elaborar estudio de prefac- tibilidad o factibilidad una vez que se tenga una indicacién preliminar sobre la disponibilidad de recursos para el proyecto. Asimismo, es preferible rea- lizar estudios de prefactibilidad pri- mero antes de contratar la factibilidad, con el fin de reducir los costos de prein- versién. No deberia de existir ningtin obstaculo para sugerir que estudios mas avanzados sean subcontratados a consultoras privadas mediante mecanismos de crédito 9 de trans- ferencias presupuestarias.’ Etapa o nivel de factibilidad: esta etapa o nivel consiste en perfeccionar la alternativa que haya resultado con mayor valor actual neto (VAN), tasa in- terna de retorno (TIR) relacion beneficio costo (B/C) en la etapa de prefac- 24. Idem. p. 10. 134 tibilidad, reduciendo el rango de incer- tidumbre de! mismo a limites acep- tables. Esto es factible en instituciones como los ministerios de obras publicas y transporte, las instituciones encar- gadas de la prestaci6n de energia y agua que tienen sus sistemas de planificacién que les ha permitido una pequefia cartera de proyectos, por lo tanto, llevan a nivel de factibilidad los proyectos mas prometedores det nivel de prefactibilidad. Sin embargo hay instituciones que por su naturaleza y caracteristicas no tienen alternativas de estudios de pro- yectos para llevar al nivel de factibi- lidad las mAs prometedoras, por lo tanto, se profundiza a nivel de fac- tibilidad el proyecto con que se cuen- ta, lo que no nos asegura el uso efi- ciente de ios recursos en el proyecto. REFLEXIONES SOBRE LAS METODOLOGIAS. PARA FORMULAR Y EVALUAR PROYECTOS Hay diversas metodologias que permiten formular y evaluar proyectos de desarrollo, la literatura econémica recoge cuatro enfoques fundamental- mente: el del Banco Mundial, la ONUDI, la OCDE y la de CHICAGO. Las tres primeras, piantean una integracion entre los criterios de evaluacién de proyectos con los objetivos nacionales. de desarrollo; a partir de un conjunto de parametros 0 precios de cuenta que intentan reflejar no solamente el valor econémico de ciertos recursos claves, sino también jucios de valor sobre aspectos de cardcter redistributivo. El enero-diciembre/1991enfoque de Chicago o de Arnold Har- berger, plantean los supuestos neo- clasicos tradicionales para maximizar el bienestar social segun el cual en ausencia de externalidades los precios de demanda y oferta reflejarian los beneficios marginales y los costos marginales respectivamente. El rol de las metodologias es basicamente seflalar para cada proyecto la forma de estimar los cos- tos y beneficios, tales como el uso 0 generacién de divisas, la rentabilidad del capital invertido, generacién de empleo y demanda de recursos fisicos y financieros, a efecto de facilitar la priorizacion de proyectos por sectores. Estos indicadores nos limitan a un cier- to tipo de proyectos que pueden ser sometidos al andlisis costo-beneficio, preferencialmente los proyectos de mayor costo, envergadura 0 importan- cia para el pais, con mejor infor- maci6n, intensivos de capital y de facil cuantificacion de sus beneficios econdmicos. En este renglén entran los grandes proyectos productivos y de infraestruc- tura como carreteras, represas, puen- tes, aeropuertos, etc. Enel otro extremo, sin embargo, se encuentran las inversiones pequefias y dispersas, por lo general intensivas en mano de obra y que son de claro corte social. Para este tipo de proyec- tos se vuelve esencial el desarrollo de 25. idem.. SECPLAN, CDI, BCH p. 3. 26. Martin F. Daniel. Seminario Internacional sobre Experiencias en Programacién y Ad- ministracion dela inversién Publica. San Sal- vador, Ei Salvador, 7 y 8 Noviembre de 1990. p. 19. 27. MIPPE/PNUD/PROYECTO/PAN/86/002., Metodologia para Priorizar y Seleccionar Proyectos de inversién Orientados a Com- batir la Pobreza. Panama, Marzo de 1988. enero-diciembre/1991 metodologias adecuadas que con- tribuyan a tomar una decisién tem- prana de asignacién de recursos, acor- tando sustancialmente su ciclo de vida. En este marco de referencia es destacable que, si bien se ha pro- ducido un considerable desarrollo en las metodologfas de formulacién y evaluacién de proyectos, su genera- lizaci6n a todos fos proyectos de inver- sién del sector publico no ha sido posible debido a la presencia de una serie de factores limitantes.7° Las metodologias dependen de factores como la naturaleza del pais, de la calidad de la informacién, de ta disponibilidad de recursos humanos, del esquema institucional, del nivel de desagregacién o sofisticacién que se adopte con ta preinversion y por ultimo, de la forma como se asigne el presupuesto. Los enfoques metodolégicos ha conducido a los programas de inver- sién publica a otorgar mayor énfasis relativo al analisis de rentabilidad de proyectos especificos dentro del mar- co de referencia de la politica eco- némica y social pertinente. Por: lo general ha existido una clara tenden- cia a considerar aisladamente los proyectos con miras a obtener en cada caso, indicadores que permi- tieran recomendar una decisién de ejecucién o rechazo en cada alter- nativa de inversion. Se confirma con ello la necesidad de contar con personal altamente calificado para la formulacién y evaluacién de proyectos desde la perspectiva privada y publica, puesto que las metodologias, al constituir sélo una guia para desarroflar un estudio, servird poco 0 nada sino son aplicadas 135por recursos humanos debidamente calificados y con criterio sélido. ‘Sin embargo, en Centroaméricaes muy comtin que los ministerios, insti- tuciones y agencias inversoras no cuenten con suficiente personal capa- citado para interpretar y aplicar tales metodologias. Ademas, existen muy pocas metodologias especificas y de facil aplicacién, en especial para los sectores sociales y por el contrario, gran parte de las metodologias dis- ponibles estan orientadas hacia proyectos de gran magnitud o que re- quieren financiamiento externo, mien- tras que la mayor parte de los pro- yectos del sector publico (en las nuevas circunstancias) son de bajo monto de inversién y financiables con recursos internos.' A este panorama debe de agregarse que muchas veces, las metodologias aplicadas han sido ela- boradas por diferentes autores y/o or- ganismos internacionales 0 naciona- les y no presentan una concepcién o terminologia uniforme para el trata- miento de las labores sustantivas. En consecuencia, cada institucién ha liegado a tener su propia imagen del proceso’ de transformaci6n, su con- tenido, etapas a cumplir y terminologia a utilizar. Los factores anteriormente men- cionados han limitado las posibilidades de generalizar la aplicacién de meto- dologias uniformes de formulacién y 28. Idem. Martin F. Daniel_p. 19. 29.Orlando Funez Cruz. Politicas de Compen- sacién Social, Reformas Estatales y Prio- rizacién de Inversiones Pablicas. Ponencia presentada por SECPLAN al Seminario inter- nacional de Ministros de Planificacion de Centroamérica y Panama. San José, Costa Rica. 1992 p. 16. 136 evaluacion. Ante esta situacién, los criterios de andalisis econémico de proyectos, las estimaciones de precios sociales y el cdlculo de rentabilidad socio-econdmica, han perdido tras- cendencia al ser aplicadas aislada- mente a pocas alternativas de inver- sién que, en caso de ser rechazadas, no cuentan con adecuados sustitutos. Por otra parte, respecto a los criterios de seleccién de proyectos para su incorporacién en programas. de inversiones ptiblicas, se destaca el bajo nivel metodolégico existente en los paises de la regi6n y al mismo tiem- po, la aplicacion casi generalizada de dudosos criterios de rentabilidad, baja calidad de los estudios de preinversién y fa preponderancia de criterios de seleccién no estructurados basados en la percepcién subjetiva del impacto politico de tas inversiones. Por otra parte, la priorizacién de proyectos que en el pasado respondié a lineamientos globales de inversién emanados de un marco de politicas proteccionistas y politicas de precios de factores y bienes distorsionados; con criterios sumamente subjetivos, con calificaciones en base a costos del proyecto, condiciones financieras, im- pacto en el empleo o generacién de divisas y prioridades sectoriales; cons- tituyen factores que demandan revi- siones urgentes en los métodos de formular, evaluar y priorizacion de Proyectos, asignacién de recursos y planificacion de inversiones.’ Ante estas demandas urgentes, los gobiernos centroamericanos estan haciendo grandes esfuerzos por ar- ticular la politica de inversiones con los Objetivos de crecimiento y desarrollo plasmados en los programas de enero-diciembre/1991ajuste. Asi como tratando de que la Jerarquizaci6n y seleccién de progra- mas y proyectos respondan a la rea- lidad (recursos econémicos y finan- cieros) del pais y las metas de carater macroeconémico establecidas espe- cialmente en los déficit fiscal y de balanza de pagos.' 0 Con tos nuevos métodos a utilizar ‘se busca efectuar la comparacién de la bondad reiativa de los distintos proyec- tos en términos de su contribucién a los objetivos de politica econdmica y so- cial y sus prioridades sectoriales. Para ello se considera como mejores in- dicadores aquellos que se derivan de ta comparacién de las tasas de retorno de los proyectos complementadas por consideraciones distributivas de satis- faccién de necesidades basicas y de su impacto ambiental." Los gobiernos de Centroamérica han empezado con las tareas de eva- luaci6n de proyectos, incorporando el criterio de rentabilidad econdmica, precios de cuenta, evaluaciones con riesgos, costos de eficiencia y la eva- juacién del impacto ambiental entre otros, Asimismo, se han iniciado ac- ciones tendentes al establecimiento de las carteras de proyectos acordes. con la real capacidad financiera de los paises, para evitar lo que sucedié en el pasado, un crecimiento acelerado de deuda externa, Los gobiernos estan realizando un esfuerzo para que los proyectos estén acordes con la realidad de la regidn, y evitar ejecutar aquellos proyectos sobredimensionados y con tasas de enero-diciembre/1991 retorno financiero-econdmico no acep- tables. Para hacer mas eficiente estas actividades los paises estan reorgani- zando los programas de inversién publica, lo que se ha considerado como una prioridad, reconocida en el marco de las estrategias y politicas de desarrollo y por diversos organismos internacionales. Esto requiere instrumentar un sis- tema gil que identifique, formule y evalue proyectos pliblicos. Asi comola implementaci6n de métodos para jerarquizar los proyectos que respon- dan a la capacidad financiera del pais y alos objetivos de politica econémica globales y sectoriales: Lo anterior nos demanda la crea- cién de metodologias de facil apli- cacién, comprensibies y sencillas, que Nos permitan formular y evaluar pro- yectos sociales, de prestacién de ser- vicios, saneamiento ambiental etc., por lo general de bajos costos de inver- si6n, corta maduracién y costos bajos de operacion. Desde el punto de vista concep- tual, las metodologias deben de dividirse en dos grandes grupos: para proyectos con beneficios medibles y no medibles. En este ultimo caso se encuentra la mayoria de los proyectos de cardcter social, sugiriéndose ta metodologia de evaluacién por medio del método de costo eficiencia como ia mas practica de apiicar. CONSIDERACIONES FINALES La fase de preinversién permite la generacién de proyectos bien formu- 137lados y en cantidad suficiente, lo cual se convierte en un requisito sine qua non para el mantenimiento de un flujo de inversi6n significativo y de impacto. Los programas de ajuste y cambio estructural, demandan una nueva orientacién de las inversiones puiblicas para aumentar su productividad social y econdmica, cambiar el perfil tradi- cional de la estructura productiva y res- taurar el ritmo de crecimiento, creando la infraestructura econémica en apoyo a la inversion privada. Una buena organizacién en el proceso de preinversién, permite pro- yectos técnicamente bien formulados y evaiuados y, por ende, invariable- mente logra obtener financiamiento independientemente de las dificulta- des financieras 0 econémicas que el pais pueda estar confrontando. Ade- mas, constituye un medio eficaz para determinar el tipo de medidas preven- tivas para contrarrestar una posible lenta ejecucién de los proyectos y para un adecuado control de aqueilos fac- tores que pueden preverse y as/ evitar que incidan negativamente en el desarrollo de tos mismos. Con la crisis, los programas de ajuste estructural, las condiciones que imponen las nuevas relaciones eco- nomicas internacionales y el importan- te rol que se le da al mercado como el eficiente asignador de los recursos, las metodologias actuales para formulary evaluar proyectos de desarrollo se convierte en una tematica de mucha importancia y con ciertos niveles de complejidad, debido a que se hace ne- cesario crear nuevas metodologias que nos permitan formular y evaluar aquellos . proyectos carentes de una rentabilidad netamente financiera y de criterios estrictamente técnicos y que por el contrario nos permitan incorpo- rar a los grupos beneficiarios en el pro- cese de la preinversi6n como inversion y ademas, variables eminentemente sociales como: distribucién de ingreso, incremento en ef consumo, generacién de empleo y el bienestar ° enero-diciembre/1991