UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS UFMG

FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS FAFICH

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA DCP
PROGRAMA DE DOUTORADO

O BICAMERALISMO NO BRASIL:
AS BASES INSTITUCIONAIS E POLTICAS DO DESEMPENHO
LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL
(1989--2004)

Paulo Magalhes Arajo

Belo Horizonte MG
2009

PAULO MAGALHES ARAJO

O BICAMERALISMO NO BRASIL:
AS BASES INSTITUCIONAIS E POLTICAS DO DESEMPENHO
LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL
(1989--2004)

Tese apresentada ao Curso de Ps-Graduao em Cincia

Poltica da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da
Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito
parcial obteno do ttulo de Doutor em Cincia Poltica.
rea de concentrao: Cincia Poltica
Linha de Pesquisa: Instituies Polticas e Democracia
Orientadora: Profa. Dra. Ftima Anastasia
Departamento de Cincia Poltica
Universidade Federal de Minas Gerais

Belo Horizonte
2009

Paulo Magalhes Arajo

O BICAMERALISMO NO BRASIL: AS BASES INSTITUCIONAIS E

POLTICAS DO DESEMPENHO LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL
(19892004)

Tese apresentada ao Curso de Ps-graduao em Cincia Poltica da Faculdade de

Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais

Banca examinadora:

______________________________________________________
Prof. Dra. Ftima Anastasia
Orientadora

________________________________________________________
Prof. Dr. Fabiano Mendes dos Santos

________________________________________________________
Profa. Dra. Leany Barreiro Lemos

________________________________________________________
Prof. Dr. Lcio Renn

________________________________________________________
Prof. Dra. Magna Incio

Para Marta (in memoriam)

AGRADECIMENTOS

Esta pesquisa no teria sido possvel nem to prazerosa sem a colaborao inestimvel de
pessoas e instituies.
Agradeo a Ftima Anastasia pelo apoio e pela tolerncia de longa data, pela orientao
competente e pela ateno e respeito sempre demonstrados a mim e ao meu trabalho.
Agradeo ainda ao professor Fabiano Santos, pelas valiosas crticas e sugestes que
apresentou por ocasio da defesa do projeto; a Magna Incio, pelos comentrios valiosos
na defesa do projeto e na pr-defesa da tese; a Leany Lemos pelas crticas e sugestes
apresentadas na pr-defesa; a Marcos Evandro Santi, consultor e especialista em processo
legislativo no Senado Federal e a Fbio de Barros Correia Gomes, assessor legislativo na
Cmara dos Deputados e doutorando em Cincia Poltica no Iuperj sou grato a ambos
pelas informaes, crticas e sugestes que apresentaram em contribuio com a reviso do
captulo II desta tese, que discute a organizao legislativa na Cmara e no Senado.
Agradeo, ainda, aos colegas do Centro de Estudos Legislativos (CEL), pela parceria e
pela interlocuo instigante; aos amigos Mrcio Ferreira de Souza, Neimar Azevedo,
Mauro Campos e Eder Arajo, pelo incentivo que me deram na convivncia cotidiana,
sempre muito agradvel e instrutiva; Clia, grande amiga, pelo afeto e pela
disponibilidade e competncia na assessoria para assuntos estatsticos; s secretrias Ana
das Mercs, Adilza e Marlene, pela competncia e simpatia; a Jos Amrico Miranda, pela
amizade inconteste, pelo apoio cotidiano e pela assistncia na redao e na normalizao
tcnica deste trabalho; minha famlia, por tudo.
Pelo indispensvel apoio institucional, sou grato Capes, Fafich, ao Antigo programa de
Doutorado em Cincias Humanas de onde emigrei e ao Departamento de Cincia
Poltica da UFMG.
Essas pessoas e instituies foram fundamentais realizao desta tese. A qualidade do
trabalho no teria sido a mesma sem o apoio recebido; mas, certamente, as falhas e os
equvocos remanescentes so de minha inteira responsabilidade.

NDICE DE TABELAS, QUADROS, GRFICOS E DIAGRAMAS

TABELAS
Tabela I Perfil de senadores titulares e suplentes, no perodo 1989-2006........................38
Tabela II Nmeros de Membros Comisses do Senado....................................................79
Tabela III Nmeros de Membros das Comisses da Cmara dos Deputados...................79
Tabela IV Projetos de iniciativa individual ou coletiva que tramitaram no Senado(1), entre
1989 e 2004........................................................................................................................114
Tabela V Projetos de lei e PECs que deflagaram o processo legislativo no Senado entre
1989 e 2004........................................................................................................................115
Tabela VI Nmero de projetos (de senadores) aprovados e retidos no Senado, de 1989 a
2007....................................................................................................................................123
Tabela VII Projetos da Cmara, ingressados no senado, distribudos por destino e ano de
proposio (1989-2004).....................................................................................................124
Tabela VIII Projetos de deputados e senadores, por ano e por partido do autor ............126
Tabela XI Projetos dos senadores, aprovados no Senado entre 1989-2007....................127
Tabela X Destino dos projetos de deputados, revisados no Senado (19892004)...................................................................................................................................128
Tabela XI Projetos que tramitaram no Senado, conforme a origem e o tipo de proposio
legislativa (1989-2004).......................................................................................................129
Tabela XII Projetos ingressados no Senado, por origem e rea temtica da matria (19892004)...................................................................................................................................133
Tabela XIII Projetos que deflagraram o processo legislativo no Senado, conforme a
abrangncia do benefcio esperado (1989-2004)................................................................138
Tabela XIV Amostra probabilstica (27%) dos projetos no-aprovados, de autoria de
senadores, por abrangncia e rea de legislao, apresentados entre 19892000................................................................................................................................... 141
Tabela XV Projetos apreciados no Senado, por origem, rea temtica e abrangncia
(1989-2004)........................................................................................................................141
Tabela XVI Distribuio dos projetos apreciados no Senado, conforme regime de
tramitao e origem da matria (1989-2004).....................................................................151
Tabela XVII Tempo de tramitao no Senado, por regime de apreciao e origem do
projeto (1989-2004)...........................................................................................................153
Tabela XVIII Tempo de tramitao em urgncia no Senado, antes e depois do
requerimento, conforme a origem da matria (1989-2004)................................................154
Tabela XIX Fonte do requerimento de urgncia, conforme a origem das matrias (19892004)...................................................................................................................................158
Tabela XX Tipo de parecer das comisses, conforme a origem da matria (19892004)...................................................................................................................................160
Tabela XXI Origem do parecer, conforme a origem da matria, 19892004....................................................................................................................................162
Tabela XXII Origem e tipo do parecer, conforme o regime de tramitao (19892004)...................................................................................................................................163
Tabela XXIII Origem do substitutivo, conforme a origem do projeto (19892004)...................................................................................................................................165

Tabela XXIV Origem das emendas, conforme a origem do projeto (19892004)...................................................................................................................................165

Tabela XXV Origem das alteraes, conforme o regime de tramitao (19892004)...................................................................................................................................166
Tabela XXVI Destino dos projetos no Senado, segundo a origem 19892004....................................................................................................................................173
Tabela XXVII Modelos de regresso logstica: probabilidade de emendamento dos
projetos no Senado, por autoria e regime de tramitao....................................................180
Tabela XXVIII Modelos de regresso logstica: probabilidade de emendamento dos
projetos do Executivo no Senado, conforme regime de tramitao e autoria do pedido de
urgncia..............................................................................................................................182
Tabela XXIX Evoluo do nmero de partidos no Senado e na Cmara (19892007)...................................................................................................................................192
Tabela XXX Divergncia bicameral intra e inter-blocos (1989-2007)...........................197
Tabela XXXI Tamanho das coalizes, das oposies e divergncia bicameral entre 1989
e 2007.................................................................................................................................200
Tabela XXXII Legendas partidrias, partidos efetivos e abrangncia ideolgica das
coalizes de governo (1989-2007).....................................................................................206
Tabela XXXIII Distribuio, por partido, dos cargos mais importantes na Cmara e no
Senado (1989-2007)...........................................................................................................211
Tabela XXXIV Cargos da Mesa controlados pelas coalizes (1989-2007)....................212
Tabela XXXV Percentual de comisses presididas por membros das coalizes (19892004)...................................................................................................................................213
Tabela XXXVI Efeitos da composio bianual da representao sobre o emendamento
dos projetos no Senado ......................................................................................................216
Tabela XXXVII Efeitos de caractersticas da coalizo sobre o emendamento dos projetos
no Senado ..........................................................................................................................219

QUADROS
Quadro I Variveis que afetam a incongruncia legislativa no Brasil...............................35
Quadro II Distribuio das atribuies constitucionais que afetam a simetria do
bicameralismo.......................................................................................................................41
Quadro III Estruturas bicamerais da coalizo, conforme o tamanho da bancada governista
na Cmara e no Senado........................................................................................................54
Quadro IV Direitos legislativos individuais, que podem ser mobilizados pelos
parlamentares independentemente das bancadas ou comisses de que participem.............70
Quadro V Caractersticas e Funes das Comisses Permanentes..................................77
Quadro VI Atribuies do plenrio no Senado e na Cmara.............................................86
Quadro VII Regras regimentais relativas a bancadas, blocos e lideranas........................90
Quadro VIII Caractersticas e funes das mesas diretoras e seus presidentes..................95

GRFICOS
Grfico I Evoluo do sistema de subcomisses no Senado Federal (1989-2008)...........82
Grfico II Percentual de projetos aprovados e retidos no Senado, por origem (19892004)...................................................................................................................................116
Grfico III Nmero de projetos de senadores (19892004)............................................119

Grfico IV Nmero de projetos iniciados na Cmara que ingressaram no Senado, por ano
(1989-2004)........................................................................................................................120
Grfico V Nmero dos projetos aprovados e retidos no Senado, por ano (19902006)...................................................................................................................................121
Grfico VI Nmero de projetos aprovados e retidos no Senado (1989-2004)................123
Grfico VII Nmero de projetos da Cmara ingressados no Senado (1989-2004).........124
Grfico VIII Nmero de projetos do Executivo ingressados no Senado (19892004)...................................................................................................................................125
Grfico IX Origem do parecer, conforme a origem do projeto (1989-2004)..................166
Grfico X Distribuio percentual de projetos alterados e no alterados, por origem
(1989-2004) .......................................................................................................................174
Grfico XI Distribuio percentual de projetos aprovados e retidos por regime de
tramitao (1989-2004)......................................................................................................177
Grfico XII Distribuio percentual de projetos alterados e no alterados, conforme a
origem e o regime de tramitao (1989-2004)...................................................................179
Grfico XIII Evoluo do NEP na Cmara e no Senado (19892007)...................................................................................................................................194
Grfico XIV Taxas de incongruncia bicameral total e inter-blocos (19892007)...................................................................................................................................195
Grfico XIII Diferenas intercamerais no tamanho percentual das coalizes (19892007)...................................................................................................................................202
Grfico XVI Disperso das coalizes, conforme o tamanho percentual de suas bancadas
no Senado e na Cmara (1989-2007).................................................................................203
Grfico XVII Disperso das coalizes no Senado por nmero efetivo de partidos (NEPC)
e abrangncia ideolgica....................................................................................................207
Grfico XVIII Disperso das coalizes na Cmara por nmero efetivo de partidos
(NEPC) e abrangncia ideolgica......................................................................................207
Grfico XIX Evoluo da incongruncia bicameral intra-coalizo (19892004)...................................................................................................................................209

DIAGRAMAS
Diagrama I Tramitao ordinria, no Senado, de projetos sujeitos ao poder terminativo
das comisses.......................................................................................................................99
Diagrama II Tramitao Bicameral de Projetos de Lei Ordinria...................................102

SUMRIO

INTRODUO...................................................................................................................13
CAPTULO I O Senado e o bicameralismo brasileiro......................................................22
1.1 Bicameralismo: Breve Exposio dos Fundamentos Analticos..........................24
1.2 Bicameralismo no Brasil: Incongruncia, Simetria e a Fora Poltica do Senado
Federal...........................................................................................................................33
1.2.1 Bicameralismo e Incongruncia no Brasil....................................................34
1.2.2 Bicameralismo e Simetria no Brasil.............................................................39
1.3 O Senado no Contexto do Presidencialismo de Coalizo....................................50
1.3.1 Coalizes, Oposies e outros Blocos Parlamentares: elementos para uma
anlise da interao bicameral..................................................................................56
1.4 Comentrios finais................................................................................................60
CAPTULO II O Senado Federal e a organizao Legislativa.........................................66
2.1 Atribuies Legislativas Individuais no Regimento Interno das Casas...............68
2.2 Plenrio, Mesa Diretora, Comisses, Bancadas e Lideranas: suas funes e seus
poderes polticos na organizao legislativa.................................................................73
2.2.1 As Comisses Permanentes ...74
2.2.2 Poderes e Funes do Plenrio.........85
2.2.3 Bancadas, Blocos e Lideranas Partidrias..88
2.2.1 A Mesa Diretora...93
2.3 Entre o Plenrio e as Comisses: os regimes de tramitao e suas
conseqncias................................................................................................................97
CAPTULO III O Senado Federal e a Produo de Leis................................................110
3.1 O Direito de Iniciativa e a Produo Legislativa: de 1989 a 2004.....................113
3.2 A Produo Legislativa na Perspectiva Longitudinal........................................129
3.3 O perfil da produo legislativa: abrangncia e contedo dos projetos.............144
CAPTULO IV Senado, Processo Legislativo e Produo Bicameral............................147
4.1 Os regimes de tramitao e suas conseqncias no processo legislativo...........150
4.2 As Comisses e o Processo Legislativo.............................................................159
4.3 Ritos de Tramitao, Comisses e Emendas: o Senado e a (re)elaborao das
leis...............................................................................................................................170
CAPTULO V A representao bicameral e o desempenho do Senado.........................188
5.1 O Congresso Nacional e as representaes partidrias: o bicameralismo
brasileiro e a manifestao efetiva da incongruncia..................................................190
5.2 O Bicameralismo e as Coalizes de Governo....................................................198
5.3 Configurao Poltica e Interao Bicameral: as bases do comportamento
moderado do Senado...................................................................................................210
5.4 As Variveis Decisivas na Cooperao Condicional do Senado nas decises
bicamerais....................................................................................................................216

5.5 Consideraes finais...........................................................................................223

CONCLUSES..................................................................................................................226
BIBLIOGRAFIA................................................................................................................240
ANEXOS............................................................................................................................250
Anexo I: Informaes sobre os bancos utilizados.......................................................251
Anexo II: Informaes sobre os processos de tramitao de projetos de lei ordinria,
de lei complementar e propostas de emenda Constituio.......................................261
Anexo III: Dados adicionais sobre a produo legislativa..........................................273
Anexo IV: Lista de siglas, legendas e ndices.............................................................274

RESUMO

Este trabalho um estudo sobre o processo legislativo e a produo de leis no Senado

Federal, relativos s proposies iniciadas na casa entre 1989 e 2004. O objetivo central do
estudo foi o de analisar o desempenho legiferante do Senado, tendo em vista sua insero
num legislativo bicameral simtrico e incongruente, que por sua vez parte de um sistema
presidencialista de coalizo. A hiptese geral que norteou a anlise foi a de que o Senado
no uma instncia de veto incondicional nem um mero ratificador dos projetos que
aprecia. Sendo ocupado por atores racionais, dispostos maximizao de benefcios
poltico-eleitorais, a propenso do Senado para cooperar ou competir com as demais
instncias decisrias condicionada pelos incentivos produzidos pelo contexto
institucional com destaque para a configurao partidria das casas legislativas. A
pesquisa permitiu concluir que os senadores tornam efetiva a simetria formal do sistema,
mostrando notvel disposio para legislar, quer como iniciantes, quer como revisores das
propostas em tramitao. Um dos sinais desse empenho o fato de que os projetos do
governo que tramitam sob urgncia unilateral do Executivo tm trs vezes mais chances de
ser emendados do que os que tramitam em regime ordinrio. Isso mostra que o poder de
agenda do Executivo no basta para que ele imponha sua vontade aos senadores; quando
necessrio, estes lanam mo de seu poder poltico para afirmar seus interesses frente s
outras instncias decisrias. No tocante questo da incongruncia bicameral, a anlise da
composio poltica do Senado revelou dois fenmenos importantes: de um lado,
observou-se que a Casa , em geral, um ambiente mais propcio que a Cmara formao
de acordos, por ser menos fragmentado em termos partidrios e mais moderado em termos
ideolgicos; de outro lado, os resultados constataram que o empenho legiferante dos
senadores reflete a modelagem institucional do sistema, de modo que sua disposio para
intervir no processo legislativo afetada pela variao longitudinal na configurao da
representao bicameral. Os testes estatsticos provaram que variaes no tamanho da
coalizo, no nmero efetivo de partidos e na incongruncia ideolgica da representao
esto significativamente associadas disposio dos senadores para emendar ou no os
projetos em reviso.

ABSTRACT

This work is a study of the legislative process and the production of laws in the Brazilian
Senate, relating to the bills that deflagrate the legislative processes in this chamber between
1989 and 2004. The central objective of the study was to analyze the legislative
performance of the Senate, in light of their place in a symmetrical and incongruent
bicameralism, which is part of a coalitional presidencialism. The general hypothesis that
guided the analysis was that the Senate is not an instance of unconditional veto or
ratification of projects that appreciates. Being occupied by rational actors, interested to
maximize the political and electoral benefits, the propensity of the senators to cooperate or
compete with other decision makers is conditioned by the incentives generated by
institutional context in particular the partisan configuration of legislative houses. The
research found that the senators make effective the formal symmetry of the bicameralism,
showing notorious willingness to legislate, either as beginners or as reviewers of proposals
in process. One of the signs of that political vigour is the fact that the projects of the
government under which dealt unilateral urgency of Executive branch has three times more
likely to be amended than those conducted in the ordinary process. This shows that the
agenda power of the Executive is not enough for him to impose his will. The senators,
when necessary, they make use of their political power to assert their interests in front of
the other lawmakers. Regarding the issue of bicameral incongruence, the analysis of the
political composition of the Brazilian Senate revealed two important phenomena: on the
one hand, it was observed that the Senate is, generally, a more favorable environment for
agreements that the Chamber of Deputies, to be less fragmented in partisan terms and more
moderate in ideological terms; on the other hand, the results found that the legislative
performance of senators reflects the institutional structure of the political system, but its
disposal to intervene in the legislative process is affected by longitudinal variation in the
bicameral representation. Statistical tests proved that variations in the size of the coalition,
the effective number of parties and the ideological incongruence in the bicameral
representation are significantly associated with the propensity of the Senate to amend or
not the bills under review.

INTRODUO

a extensa literatura sobre comportamento parlamentar e produo legislativa, a

primeira cmara, ou cmara baixa, tem recebido tratamento destacado. As
pesquisas, mesmo quando abordam sistemas legislativos bicamerais, muitas

vezes deixam de lado a segunda cmara e suas implicaes sobre o desempenho da

primeira, geralmente mais relevante por suas funes na produo de leis. No Brasil, essa
tendncia acadmica tambm notria, haja vista o ainda pequeno nmero de estudos
sobre o Senado e, em contraste, a profcua literatura que lida exclusivamente com a
Cmara dos Deputados, considerando-a em relao ao Poder Executivo, mas revelia da
estrutura bicameral do Congresso Nacional.
Em parte por conseqncia da carncia de estudos mais detalhados sobre o comportamento
dos senadores brasileiros no mbito parlamentar, as opinies a respeito do Senado Federal
tm sido pautadas por certa polarizao. De uma perspectiva, tendo por base o
bicameralismo simtrico e incongruente, o Senado visto como um ponto de veto no
processo decisrio federal, sobre-representando minorias conservadoras e gerando entraves
s decises de amplo escopo que o governo federal precisaria tomar para assegurar o
desenvolvimento nacional e o bem estar geral (Backes, 1999; 2008; Mainwaring, 2001;
Stepan, 1999,). Por oposio, outra perspectiva entende que o Senado, a despeito de seus
poderes formais, no representa um obstculo poltico efetivo, devido ao controle
centralizado que os partidos parlamentares e o Poder Executivo exercem sobre o processo
decisrio federal (Figueiredo e Limongi, 1996; 1999). A primeira perspectiva peca por
avaliar estritamente a estrutura institucional, sem lidar com dados empricos relativos
produo legislativa e configurao da representao efetivamente existente no Senado.
A segunda, ao contrrio, sustenta seus argumentos com base em informaes abundantes
sobre o funcionamento parlamentar, mas o foco a Cmara dos Deputados, e suas
inferncias no so extensveis, de modo acrtico, ao Senado ou ao Congresso Nacional.
Afortunadamente, o Senado brasileiro tem, pouco a pouco, recebido mais ateno dos
especialistas. Nos anos recentes, tem crescido o nmero de estudos de caso ou estudos
comparados que analisam dados sobre o comportamento parlamentar e o processo
legislativo na Segunda Casa (Desposato, 2002; Lemos [org], 2008; Neiva, 2004), ou nas
14

duas casas, simultaneamente (Lemos [org], 2008; Miranda, 2008; Ricci, 2006a; Vilarouca,
2007). No entanto, tal crescimento ainda tmido e no permite resolver a polmica em
torno da polarizao dos pontos de vista sobre a atuao do Senado na produo de leis;
ademais, cabe ressaltar que o bicameralismo um arranjo sui generis e suas implicaes
polticas no podem ser adequadamente compreendidas com base em estudos de uma ou
das duas casas consideradas como arenas decisrias isoladas em si mesmas.
O propsito central deste trabalho o de contribuir para o estudo do Senado e do
bicameralismo no Brasil, buscando superar a dicotomia acima apresentada. A idia
qualificar melhor e analisar os condicionantes do comportamento dos senadores, para
captar as condies em que o Senado coopera ou obstrui o processo decisrio. Em outras
palavras, como sugere o ttulo da tese, pretende-se interpretar as bases institucionais e
polticas estveis e dinmicas da atuao condicional do Senado, em seu prprio
mbito e frente s decises tomadas na Cmara dos Deputados. Para isso, prope-se
analisar dados sobre a produo de leis e o processo legiferante no Senado, tendo em vista
as funes institucionais da Casa, sua composio poltico-partidria, sua organizao
legislativa e, especialmente, sua posio no sistema decisrio bicameral.
J se evidencia que um pressuposto fundamental assumido nesta tese o de que o Senado
no , em essncia, uma arena obstrutiva ou cooperativa. Entende-se que os senadores,
como atores auto-interessados, utilizam, sim, seus poderes de veto para obter benefcios
polticos ao longo do processo legislativo. Porm, sendo agentes racionais, seu
comportamento condicionado pelo contexto poltico, isto , sua disposio para interferir
no processo decisrio depende dos incentivos decorrentes de diversos fatores estruturais e
contextuais, institucionais e polticos, entre os quais se destacam os acima mencionados.
Para realizar o objetivo proposto, a tese se divide em cinco captulos. O primeiro aborda,
luz do referencial terico oferecido pelo novo-institucionalismo, os parmetros
constitucionais e legais relacionados com a fora do Senado e, por conseqncia, com a
robustez do bicameralismo brasileiro. A inteno analisar, em detalhes, os mecanismos
formais que estruturam a composio e distribuem prerrogativas bicamerais, para, ento,
avaliar as provveis conseqncias do arranjo institucional nos eixos da incongruncia e da
15

simetria. O captulo discute, ainda, a importncia das coalizes no funcionamento do

sistema presidencial e, por decorrncia, na dinmica das relaes entre Senado e Cmara.
Para a posterior anlise dos efeitos das coalizes nas relaes entre as duas casas, o
captulo prope uma tipologia que apreende o potencial das coalizes para atuar, ou no,
de forma unida e, assim, facilitar, ou no, a formao de consensos bicamerais. Vale
ressaltar que a estrutura do bicameralismo e o seu modus operandi so considerados como
variveis independentes, a partir das quais se pretende explicar o desempenho do Senado
na produo de leis e suas conseqncias no processo decisrio bicameral.
O captulo II analisa outro fator institucional elementar, tambm considerado neste estudo
como varivel explicativa independente: a organizao legislativa do Senado. A anlise se
baseia na Constituio Federal e no Regimento Interno da Casa, com vistas a entender as
bases da organizao legislativa senatorial. O objetivo desvendar o funcionamento do
Senado, em face do conhecido sobre a Cmara j bastante estudada nesse aspecto , para
avaliar as possveis implicaes da estrutura parlamentar e das regras do processo
legislativo sobre a atuao dos senadores e, conseqentemente, sobre suas interaes com
os demais atores do sistema decisrio. Ateno especial ser dada ao lugar dos partidos no
funcionamento parlamentar, pois, sendo a representao partidria uma varivel decisiva
no eixo da incongruncia bicameral, presume-se que a funo partidria no mbito
parlamentar tambm decisiva para o potencial de consenso ou dissenso entre as cmaras.
Tendo em vista os cenrios institucionais delineados nos dois primeiros captulos, os trs
captulos subseqentes analisaro dados sobre a produo de leis e o processo legislativo
no Senado, bem como a evoluo da composio poltico-partidria da Casa, no perodo
posterior ao ano de 1989. O objetivo desses trs captulos desvelar, em bases empricas, o
desempenho legiferante do Senado e testar algumas hipteses sobre as condies de sua
atuao no sistema bicameral. Antes de apresentar as hipteses a serem testadas, importa
informar sobre os bancos de dados que foram construdos para esse fim.
Um dos bancos contm informaes sobre a composio partidria do Senado e da
Cmara, entre 1989 e 2007. A partir desses dados, foi possvel saber em que medida a
incongruncia do bicameralismo se reverte em efetiva divergncia na representao
16

bicameral. Tambm a partir desses dados foi possvel definir, ao longo do tempo, o
tamanho da base governista, nas duas casas, e avaliar as possveis conseqncias da
conformao bicameral da coalizo sobre o padro de atuao dos senadores. O objetivo
almejado com a organizao desse banco foi o de analisar, inclusive por meio de modelos
estatsticos, como a composio da representao em escala bicameral afeta o
comportamento dos senadores e o desempenho legiferante do Senado.
Tambm com o propsito de desvendar os cenrios polticos que condicionaram a atuao
do Senado e o funcionamento do bicameralismo no perodo em tela, foi construdo um
banco com dados sobre a distribuio dos postos-chave da estrutura parlamentar, no
Senado e na Cmara. Trata-se das presidncias das comisses permanentes e das vagas nas
mesas diretoras. Sabendo-se da importncia desses cargos no controle da agenda e nos
resultados das negociaes parlamentares, o banco de dados permitiu considerar as
conseqncias polticas esperadas da distribuio de tais cargos no Senado, em face do
partilhamento do poder observado na Cmara.
Relativamente ao processo legislativo e produo de leis, dois bancos de dados foram
organizados: um amostral, outro completo. Informaes detalhadas sobre esses bancos so
apresentadas nos anexos e, oportunamente, ao longo dos captulos da tese, mas aqui
importante adiantar alguns esclarecimentos sobre sua composio e estrutura, pois esses
bancos so a principal fonte dos indicadores (do padro de funcionamento do Senado e do
bicameralismo) analisados nos trs ltimos captulos da tese.
Os dois bancos contm informaes sobre processo de tramitao, a destinao e o perfil
dos projetos de lei ordinria, de lei complementar e das propostas de emenda constitucional
que tramitaram no Senado no perodo posterior a 1989. Esses tipos de proposies foram
escolhidos por tramitarem segundo o modo bicameral tpico com idas e voltas regulares
das matrias entre as casas (shuttle ou navette system) , que d maior autonomia e
independncia a uma casa frente outra. Devido a esse recorte emprico, ambos os bancos
excluem as medidas provisrias e os projetos de natureza oramentria, que tramitam por
vias diferenciadas. Naturalmente, essa escolha implica uma reduo acentuada no nmero
de projetos de autoria do Executivo, j que este Poder aciona com grande freqncia estas
17

vias legiferantes especiais. No obstante, os dados coletados so bases essenciais para se

interpretar as relaes entre as casas e entre os poderes, quando pautadas por um rito
especfico de tramitao: a tramitao bicameral tpica, com ida e volta.
O banco amostral, utilizado em trabalho anterior (Arajo, 2008), foi construdo a partir da
seleo aleatria de 27% das matrias que, independentemente da origem, deflagraram o
processo legislativo no Senado entre 1989 e 2000. A seleo no foi controlada por ano,
binio ou legislatura, portanto, as concluses extradas dos dados dizem respeito a todo o
perodo em foco. A opo por uma amostra se deveu ao interesse por incluir na anlise os
projetos apresentados pelos senadores e rejeitados na prpria Casa, sem terem sido
enviados reviso da Cmara. Em decorrncia do grande volume de projetos com essa
destinao, seria invivel a construo de um banco completo no tempo ento disponvel,
no entanto, entende-se que as propostas rejeitadas tambm so indicadores importantes das
preferncias dos legisladores, da o interesse em analis-las ao menos em bases amostrais.
O banco completo, organizado especialmente para esta tese, contm a totalidade dos
projetos de lei ordinria, de lei complementar e propostas de emenda constitucional que,
qualquer que tenha sido a instncia de origem, deflagraram o processo legislativo no
Senado entre 1989 e 20041. Diferentemente do banco amostral, aqui no foram
considerados os projetos iniciados e reprovados no prprio Senado. O banco conta com
informaes detalhadas sobre o perfil e a tramitao dos projetos que os senadores
enviaram reviso da Cmara, bem como dos projetos que a Cmara enviou para a reviso
do Senado. Em outras palavras, no banco completo h informaes sobre o contedo e o
processo de tramitao de todos os projetos aprovados em ao menos uma das casas do
Congresso Nacional, qualquer que tenha sido o seu destino na casa revisora2 ao todo, so
3269 matrias.

O intervalo 1989-2004 se refere ao perodo em que os projetos acionaram o processo legislativo no Senado,
isto , comearam a tramitar na Casa. No entanto, como ser lembrado oportunamente, a tramitao dos
projetos foi acompanhada at agosto de 2007.
2
No perodo 1989-2004, os senadores apresentaram 5697 projetos, dos quais 4427 foram retidos na Casa, por
terem sido rejeitados, por estarem arquivados ou ainda em tramitao at agosto de 2007. Estes projetos
retidos sero considerados no captulo III, para efeito da anlise do volume de matrias originadas no Senado.
No entanto, ao longo da tese, a anlise mais detalhada se voltar para os 1270 de senadores, que o Senado
18

Com relao s variveis que compem esses dois ltimos bancos, importa dizer que
representam os indicadores que a literatura especializada estabelece como relevantes para a
interpretao da produo de leis e do processo legislativo. Sobre o perfil da produo, as
variveis indicam o impacto esperado das propostas, bem como a rea legislativa a que
pertencem se social, poltica, econmica, etc. Sobre o processo legislativo, foram
considerados fatores como a instncia de origem da proposta, o partido do proponente, o
regime e o tempo de tramitao, a forma de deliberao nas comisses, a ocorrncia ou no
de emendas, etc (para mais informaes, ver anexos). Em conjunto, essas variveis
permitem testar as hipteses sobre o funcionamento do Senado e suas conexes com a
lgica bicameral. Isso ser feito nos captulos III, IV e V, os ltimos da tese.
Neste ponto importa esclarecer que a anlise de dados referentes ao processo legislativo e
produo de leis enfocar a primeira etapa de tramitao no Senado. Como o objetivo
entender o processo bicameral a partir da atuao dos senadores, esse recorte no
comprometer a anlise, pois, como revisores, os senadores tm uma nica oportunidade
para atuar diretamente no processo decisrio, como iniciadores, atuam por uma segunda
vez apenas se a Cmara emendar seus projetos.
Respeitadas as condies acima comentadas, o captulo III aborda, em termos quantitativos
e qualitativos, o perfil dos projetos apreciados no Senado no perodo em tela. Alm de
empreenderem um esforo para apresentar um panorama amplo da produo legislativa na
Casa, as anlises buscam testar as hipteses suscitadas pelos arranjos institucionais
analisados nos dois captulos iniciais. Uma primeira hiptese, relativa ao nmero de
projetos apreciados, prev que o encadeamento decisrio no presidencialismo bicameral
opera como uma seqncia de filtros, de modo que cada uma das instncias estabelece
prioridades, selecionando os projetos a serem includos na agenda das instncias
subseqentes. Por essa lgica, espera-se que o Senado tenha um papel preponderante na
seleo dos prprios projetos, antes de envi-los reviso. Correlativamente, os projetos
iniciados na Cmara sofrem mais impacto do processo seletivo executado pelos deputados,
antes de serem enviados reviso dos senadores.
aprovou e enviou reviso da Cmara dos Deputados, alm dos 1999 projetos iniciados na Cmara que
ingressaram ao Senado no perodo, perfazendo 3269 casos.
19

Com relao ao contedo da produo legislativa, o captulo III trabalha com a hiptese de
que os incentivos eleitorais e as funes constitucionais das casas promovem tanto pontos
comuns quanto pontos de distino nas produes legislativas de senadores e deputados,
consideradas em termos agregados. Por um lado, espera-se, em conformidade com
Amorim Neto e Santos (2002; 2006), que as restries constitucionais que impedem os
senadores e os deputados para aprovarem leis de tipo clientelista induzam ambos a
proporem significativo volume de legislao de largo impacto; por outro lado, espera-se
que as regras eleitorais diferenciadas, combinadas com as distintas funes representativas
das casas, gerem diferenas sensveis entre elas, no tocante ao perfil agregado das matrias
que tramitaram no perodo em tela.
O captulo IV aborda a atuao do Senado tendo em vista sua organizao legislativa e
suas atribuies, simtricas, na tramitao bicameral. O objetivo saber, com base nos
dados sobre o processo legislativo, o que os senadores de fato fazem com os poderes
legislativos de que dispem e como isso se reflete na forma como eles tratam os projetos
do Judicirio, da Cmara dos Deputados e do Executivo.
Nesse captulo, segue-se avaliando a pertinncia da hiptese sobre os efeitos da cadeia
decisria bicameral no desempenho dos senadores. A diferena que aqui as variveis
dependentes no se relacionam produo, mas ao processo legislativo: mais
especificamente, se considera o tempo de tramitao e as taxas de emendamento, por
origem das matrias. Com base na lgica de que, no bicameralismo, a instncia de origem
desafoga a agenda das instncias subseqentes, antecipando preferncias e decises,
espera-se que o tempo de tramitao e as taxas de emendamento sejam maiores na casa de
origem, que lida com as propostas em estado bruto e precisa selecion-las e aprimor-las
antes de submet-las aos revisores. Neste caso, espera-se que o Senado consuma mais
tempo para deliberar sobre suas prprias matrias, utilizando menos o recurso da urgncia.
Pela mesma lgica, espera-se que os senadores emendem mais seus prprios projetos do
que os que recebem para revisar, pois matrias em primeira rodada de deliberao carecem
mais de ajustes tcnicos e polticos do que aquelas que se encontram na rodada de
reviso. Em paralelo ao teste dessas hipteses, esfora-se para compor um quadro geral da
20

influncia do Senado nas decises do Congresso, isto , busca-se revelar em que medida os
senadores mobilizam os recursos institucionais que asseguram a simetria bicameral.
O captulo V, o ltimo da tese, analisa o desempenho do Senado Federal em face da
incongruncia do bicameralismo. O captulo mobiliza dados sobre a composio partidria
e a distribuio dos postos parlamentares mais importantes ao longo do perodo 19892007, para apresentar as variaes longitudinais na conformao poltico-partidria da
representao bicameral, permitindo, assim, a mensurao dos graus divergncia entre as
casas algo como a incongruncia efetiva do sistema. Com base nos indicadores
obtidos, o captulo apresenta uma anlise estatstica dos seus impactos sobre o
comportamento mais ou menos cooperativo dos senadores. O objetivo desse exerccio
mostrar a relevncia de algumas variveis que condicionam o padro da interao
bicameral no Brasil.
Em termos gerais, a hiptese a ser testada nesse ltimo captulo a de que a composio
poltica do Senado seja em si mesmo, seja relativamente Cmara afeta a disposio
dos senadores para interferir no processo de produo de leis. Em termos especficos,
considerado o emendamento como varivel (dummy) indicadora de interveno legislativa,
e controlando-se todas as outras variveis consideradas relevantes, a hiptese que o NEP
do Senado e o NEP da coalizo, o grau de divergncia bicameral entre as duas casas e o
grau de divergncia entre as coalizes de uma e outra casa, bem como o tamanho da
coalizo no Senado, afetam as chances de um projeto ser emendado pelos senadores. Com
exceo do tamanho da coalizo, do qual se espera associao negativa com as chances de
emendamento, presume-se que todas as demais variveis explicativas esto positivamente
relacionadas com as chances de um projeto ser alterado enquanto tramita no Senado.
As hipteses acima apresentadas so recolocadas ao longo da tese, oportunamente, de
forma terica e empiricamente contextualizada. Cada captulo conta com alguns
comentrios conclusivos. A tese se encerra com uma concluso geral, que apresenta uma
sntese das descobertas mais importantes da pesquisa.

21

CAPTULO I

O SENADO E O BICAMERALISMO
BRASILEIRO

ste captulo analisa o poder poltico do Senado Federal em face das regras
formais que estabelecem suas atribuies e sua posio no bicameralismo e no
presidencialismo de coalizo vigentes no Brasil. A anlise est dividida em

quatro tpicos. O primeiro tpico apresenta dois referenciais analticos freqentemente

mobilizados na literatura recente sobre sistemas bicamerais: um proposto por Tsebelis e
Money (1997), que tratam o sistema em termos de sua funo poltica e de sua funo de
eficincia; o outro proposto por Lijphart (1989; 2003), que avalia a fora do
bicameralismo a partir das dimenses da simetria e da congruncia.
O segundo tpico apresenta os traos institucionais do bicameralismo brasileiro, com o
objetivo de analisar o status poltico do Senado frente ao da Cmara dos Deputados na
estrutura do Poder Legislativo. A anlise considera as dimenses da simetria e da
congruncia do sistema e mostra como ambas reforam a funo poltica do Senado,
permitindo sustentar idias anteriormente difundidas sobre a fora do bicameralismo no
Brasil (Anastsia, Melo e Santos, 2004; Backes, 1999; Stepan, 1999; Mainwaring, 2001;
Llanos, 2002; Llanos e Nolte, 2006).
No terceiro tpico, o captulo considera o Senado no apenas como parte de uma estrutura
bicameral, mas como arena aninhada numa estrutura maior: o Estado federativo com
governo presidencialista. Essa parte discute a importncia das coalizes no funcionamento
do governo federal e argumenta que, no contexto de um bicameralismo simtrico e
incongruente, indispensvel considerar as caractersticas das coalizes e dos blocos em
geral tambm na segunda Cmara, que tem um grande poder propositivo e um poder de
veto ainda mais notvel.
Com o propsito de fundamentar a anlise de dados desenvolvida no captulo final da tese,
o quarto e ltimo tpico do presente captulo apresenta algumas variveis relevantes para
se avaliar as conseqncias da estrutura dos blocos parlamentares governistas ou no
sobre a dinmica das negociaes polticas, especialmente as negociaes bicamerais. A
partir das variveis listadas, so propostas algumas formas de operacionalizao de
indicadores para o teste de hipteses.

23

As consideraes finais resumem as concluses do captulo, associando-as s hipteses

apresentadas na introduo da tese, a serem testadas nos captulos III, IV e V.
1.1 Bicameralismo: breve exposio dos fundamentos analticos
Bicameralismo um tipo de estruturao do poder legislativo em que as leis so
produzidas mediante a deliberao de duas assemblias distintas e autnomas entre si
(Patterson e Mughan, 1999). Sua verso moderna surgiu na Inglaterra, no sec. XIV, e foi
reconfigurada para se adaptar ao federalismo dos Estados Unidos, no sec. XVIII (Tsebelis
e Money, 1997; Patterson e Mughan, 1999)1.
Nos estudos sobre o bicameralismo, a criao da segunda cmara tambm chamada
cmara alta ou, muitas vezes, senado2 tem sido justificada e analisada luz de suas
funes no processo de produo de leis. Nesse campo, diversos tericos tm destacado a
importncia do senado como obstculo contra decises tirnicas a que esto propensas as
cmaras nicas, compostas em bases populares (Montesquieu, 1973; Hamilton et alli,
1979; Mill, 1981). Para alm de sua funo de contrapeso ao poder da maioria, argumentase que a segunda cmara favorece a qualidade da legislao, aumenta a estabilidade das
decises polticas e incrementa a representao de interesses (Hamilton et alli, 1979;
Tsebelis e Money, 1997; Patterson e Mughan, 1999; Lijphart, 1989; 2003).
Nessa perspectiva funcional, um modo parcimonioso de analisar o bicameralismo
apresentado por Money e Tsebelis (1992), Tsebelis e Rash (1995), Tsebelis e Money
(1997). Os autores observam que as vrias funes historicamente associadas ao sistema
bicameral podem ser reduzidas a apenas duas: a funo de eficincia e a funo poltica.

Formas de multi ou bicameralismo existem desde a antiguidade. Para um panorama sucinto e informativo
da evoluo histrica do bicameralismo no ocidente, desde era clssica at os dias atuais, ver captulo I
(Bicameralism in historical perspective) de Tsebelis e Money (1997).
2
Esclarecimento sobre uma opo redacional: no h parcimnia nas regras para o uso das maisculas na
lngua portuguesa. Por isso, decidiu-se que, neste trabalho, expresses tais como cmara alta, cmara baixa,
senado, casa legislativa, executivo, legislativo, etc, sero usados com iniciais maisculas apenas quando
constiturem nomes prprios, ou seja, quando se referirem a casos especficos, concretamente existentes no
Brasil ou em outros pases; quando se referirem a casos em abstrato, sero escritas com iniciais minsculas.
Por exemplo: o Senado brasileiro ou o senado no mundo contemporneo; a Comisso Diretora do
Senado Federal ou o poder legislativo, em geral, conta com uma comisso ou mesa diretora, etc.

24

A funo de eficincia produto dos esforos convergentes das duas cmaras para
formular as polticas mais adequadas soluo dos problemas em foco. Em comparao
com a representao unicameral, a representao bicameral amplia o leque de experincias
e de pontos de vista do corpo de legisladores, possibilita a apreciao reiterada das
matrias em decorrncia das idas e voltas3 dos projetos entre as casas, bem como estendem
o tempo de deliberao para o amadurecimento das idias parlamentares. Com isso, o
bicameralismo cria condies mais favorveis para um processo deliberativo bem
informado e menos sujeito a equvocos.
Segundo os autores acima citados, o esforo pela eficincia no gera conflito nas relaes
intercamerais, pois, enquanto eficiente, a dinmica deliberativa consiste num jogo de
soma positiva, em que os trabalhos das duas cmaras se complementam na busca de uma
soluo pareto-tima para as questes enfrentadas. Isso significa que o processo de
deliberao procura a melhor formulao possvel para as polticas, de modo que as
alteraes eventualmente feitas nos projetos visam atender melhor a pelo menos um
interesse, sem que nenhum outro seja prejudicado. Em sntese, pela funo de eficincia, a
tramitao bicameral tende a produzir decises com a melhor qualidade possvel, dentro
das possibilidades dadas pelos interesses polticos em cena.
O aspecto propriamente conflitivo da relao entre as casas se expressa na funo poltica
ou redistributiva do processo legislativo bicameral. Enquanto arenas distintas e autnomas
de representao, as cmaras tendem a defender interesses diversos e muitas vezes
contraditrios entre si. Quando isso ocorre, as relaes intercamerais assumem
caractersticas de um jogo de soma zero, pois as decises polticas de uma cmara
implicam perdas aos interesses defendidos na outra (Tsebelis e Money, 1997). Nessas
situaes de conflito, o potencial de veto do sistema se manifesta, de modo que a tomada
de decises passa a depender de concesses e acordos que os agentes parlamentares so
capazes estabelecer.

Navette system na literatura francesa sobre o bicameralismo; shuttle system, na literatura inglesa. Em ambos
os casos, o termo se refere a um sistema de postagem ou de transporte que interliga dois pontos com idas e
voltas regulares.

25

Combinadas, a funo de eficincia e a funo poltica englobam as diversas funes do

bicameralismo enumeradas na literatura. A atuao eficiente redunda em reflexo, ganhos
de informao e deliberao qualificada, evitando decises passionais, apressadas ou mal
planejadas. A dimenso poltica ou redistributiva induz formao de consensos entre uma
pluralidade de interesses, favorecendo a representao democrtica, o controle mtuo entre
as casas e, em ltima instncia, o combate aos abusos polticos, corrupo e tirania.
Tsebelis e Money afirmam que a mera existncia de uma segunda cmara quaisquer que
sejam suas prerrogativas suficiente para que o desempenho da primeira se modifique,
visando formular projetos tecnicamente melhores e mais representativos. Segundo os
autores, isso ocorre porque os parlamentares da cmara de origem buscam captar, por
antecipao, as preferncias e opinies dos revisores, de modo a reduzir as possibilidades
de veto, obstruo ou mesmo polmica na etapa de reviso (Tsebelis e Money, 1997).
Essa assertiva consistente com a racionalidade estratgica dos representantes, mas
obviamente no minimiza a importncia da distribuio de poderes entre as casas. certo
que o impacto da segunda cmara na atuao da primeira aumenta de acordo com o
potencial dos revisores para intervir na formulao dos projetos durante as idas e voltas da
tramitao bicameral. Na literatura, esse potencial tem sido mensurado a partir de duas
dimenses do sistema: a da simetria e a da congruncia.
A simetria um conceito que remete a um continuum simtrico-assimtrico, onde os
sistemas bicamerais podem ser dispostos conforme o poder de uma casa para fazer frente
s decises da outra (Lijphart, 1989; 2003). Esse poder resulta da distribuio formal das
prerrogativas e funes de cada casa no processo bicameral, de modo que os graus de
simetria de determinado sistema esto estreitamente vinculados modelagem
constitucional do Legislativo. Quanto mais equilibrada a distribuio formal do poder
poltico entre as duas cmaras, maior a simetria e, portanto, maior a fora do
bicameralismo.
Sem dvida, a lista de direitos relativos aos campos de atuao poltica de cada casa um
importante fundamento da simetria como exemplo, pode-se mencionar que o

26

bicameralismo mais simtrico na Argentina e nos Estados Unidos, onde todo e qualquer
projeto de lei precisa ser aprovado no senado, do que na Alemanha, onde os senadores s
atuam em questes que afetam o pacto federativo (Patterson e Mughan, 1999). No entanto,
para alm da amplitude do campo de atuao das casas, Tsebelis e Money (1997) destacam
outro fundamento constitucional do equilbrio bicameral: as regras para a interao das
casas entre si, especialmente em situaes de impasse.
A forma mais comum de interao bicameral o mencionado sistema de idas e voltas, que
determina condies para a remessa das matrias de uma casa para outra. Por norma geral,
aps aprovar determinado projeto, com ou sem alteraes, a casa de origem o envia para a
cmara revisora. Havendo concordncia dos revisores, o projeto remetido ao Executivo
para sano. Mas quando no h consenso entre as casas, vrios instrumentos so
utilizados, conforme o pas, para dar seqncia tramitao.
A forma mais comum de soluo de impasses o retorno do projeto casa de origem e,
eventualmente, o prosseguimento das idas e voltas para possibilitar um consenso bicameral
(Tsebelis e Money, 1997). Em alguns pases como nos Estados Unidos , o nmero de
rodadas indefinido e a intolerncia dos agentes polticos passagem do tempo se torna o
fator central na formao dos consensos. Em outros, as rodadas so limitadas por alguma
regra terminativa (stoping rule), que interrompe as negociaes e fora a deciso final4.
Respeitado o nmero de rodadas previstas, que varia de pas a pas, algumas constituies
atribuem casa iniciadora o poder de por fim aos impasses, enquanto outras instituem
mtodos que mitigam os efeitos do bicameralismo, determinando que os dissensos sejam
resolvidos em comisses mistas ou sesses conjuntas do congresso.
As possibilidades de combinao de regras desse tipo so muitas, e cada arranjo tem
efeitos distintos sobre o desempenho do bicameralismo. Some-se a isso o fato de que a
maior parte dos sistemas bicamerais tem regras diferenciadas para a apreciao de
legislao financeira e no financeira (Tsebelis e Money, 1997). Apesar disso, algumas
4

Segundo Tsebelis e Money, 52 dos 53 pases estudados adotam o sistema de ida e volta (shuttle system)
para legislao no financeira. Nos Estados Unidos, nas Filipinas, na Blgica e na Nigria no h limites para
o nmero de rodadas de negociaes; nos demais pases, algum tipo de stoping rule pe fim tramitao
(Tsebelis e Money, 1997).

27

generalizaes podem ser feitas acerca dos efeitos das regras de interao sobre a fora do
bicameralismo: (a) a casa que tem maior controle sobre o tempo de tramitao leva
vantagem sobre a outra, tal que os graus de simetria variaro conforme a distribuio desse
poder entre as casas em situaes especficas interao; (b) se o nmero de idas e voltas for
indefinido e se o poder de veto das cmaras for mtuo, o sistema simtrico; (c) se a casa
iniciadora tem a palavra final, o bicameralismo simtrico, desde que a tramitao dos
projetos possa ter incio em qualquer das cmaras, independentemente da autoria das
matrias; (d) se os impasses so resolvidos em comisso mista, o sistema simtrico,
desde que a deciso da comisso seja conclusiva e que o mtodo de votao mantenha o
poder de veto de uma casa sobre a outra; (e) se os impasses so resolvidos em sesso
conjunta das cmaras, o sistema simtrico se as votaes forem separadas ou se os votos
forem ponderados de acordo com nmero de membros de cada casa.
Ainda sobre a simetria, importante enfatizar que seu impacto no desempenho do
bicameralismo no depende de que as cmaras revisoras atuem explicitamente como
instncias de veto. A simples possibilidade de obstruo por parte dos revisores induz os
demais atores da cadeia decisria a antecipar suas preferncias (Tsebelis e Money, 1997).
Com isso, grande parte da influncia poltica da segunda cmara no se deve a sua
interveno efetiva no processo decisrio, mas decorre da possibilidade de obstruo por
parte dos revisores, relativamente a decises tomadas na primeira cmara ou em outras
instncias do sistema.
A incongruncia outro fator que fundamenta a fora do bicameralismo. Assim como a
simetria, ela remete a um continuum, cujos plos congruente e incongruente permitem
situar e comparar os bicameralismos em termos de sua fora. O conceito de incongruncia
se funda no pressuposto de que a disposio de uma casa para contribuir de forma
diferenciada nas decises legislativas, isto , para efetivar a simetria do sistema, depende
da configurao bicameral da representao poltica. Por sua vez, tal configurao poltica
depende das regras que determinam o perfil dos candidatos e a forma de competio pelas
cadeiras de cada casa. Quanto mais essas regras de acesso divergirem entre uma casa e

28

outra, mais incongruente o sistema e, por decorrncia, mais incentivos existiro para a
contribuio particular de cada casa na conformao das decises polticas.
A importncia das divergncias na justificao do bicameralismo confirmada pelo fato de
que nos sistemas bicamerais sempre h exigncias e regras especficas para o acesso s
vagas parlamentares de cada casa. Tsebelis e Money, no trabalho citado, estudaram 53
pases e observaram que 85% deles tm bicameralismos incongruentes. Ademais, os
autores notaram que, mesmo entre os casos considerados congruentes, no h sistema onde
as duas casas se constituem por meio de regras idnticas (Tsebelis e Money, 1997: 53).
Fica claro que a instituio de uma segunda cmara visa promover a eficincia e a
representatividade do processo decisrio com base em algum grau de divergncia na
representao bicameral. Assim, no limite, a questo no se um sistema ou no
incongruente, mas o quo incongruente ele . Naturalmente, presume-se que os graus de
incongruncia se expressam nas divergncias entre uma e outra casa, no tocante ao perfil
dos parlamentares e configurao poltico-partidria.
Neste ponto, importa apresentar, de acordo com Llanos (2002) e Llanos e Nolte (2003), os
principais elementos formais associados aos graus de incongruncia do sistema, quais
sejam: o sistema eleitoral, o tamanho das cmaras, os requisitos para candidatura, a
durao dos mandatos e o padro de renovao das casas.
O sistema eleitoral , sem dvida, o fator de incongruncia mais valorizado pelos analistas.
Este consiste num conjunto de normas, das quais as circunscries eleitorais e os modelos
de representao so os fatores de maior destaque. A eles se somam critrios especiais de
acesso s vagas parlamentares, que podem ampliar ou reduzir as diferenas intercamerais.
Circunscries ou distritos definem quais so as bases eleitorais dos representantes seu
tamanho, seus interesses, etc. A eleio de senadores e deputados em circunscries
distintas tende a produzir representao incongruente, de modo que grupos de interesse
restritos a determinadas regies tendem a obter pesos diferentes numa e noutra casa,
criando arestas com outros grupos regionais ou de segmentos da sociedade nacional. Se
isso ocorre, aumentam as probabilidades de conflitos na negociao intercameral.

29

Combinados com os sistemas de circunscries, os modelos de representao poltica

condicionam fortemente as possibilidades de sucesso eleitoral dos partidos e, portanto,
afetam a estrutura da representao legislativa. As regras de representao vo do extremo
proporcional ao majoritrio e so combinadas das mais diversas formas para as
eleies dos legisladores. Os sistemas proporcionais facilitam o acesso de partidos
pequenos ao poder e assim contribuem para a fragmentao do sistema partidrio. J os
sistemas majoritrios favorecem os grandes partidos e tendem a restringir o nmero de
partidos parlamentares (Rae, 1967; Duverger, 1980; Taagepera e Shugart, 1989)5. No
tocante a essa varivel, bicameralismos mais incongruentes so os que adotam regras total
ou parcialmente distintas, para fazer variar o peso dos grupos polticos conforme a cmara.
Como j dito, alguma incongruncia dessa natureza ocorre em quase todos os pases
bicamerais para promover contrapesos polticos e ampliar os consensos relativos s
decises parlamentares.
Em vrios pases, alm das regras elementares, que definem os distritos e o sistema
eleitoral, h regras complementares, que estipulam circunscries secundrias e processos
especficos de seleo de parte dos legisladores, principalmente os da cmara alta6. Os
beneficirios mais comuns das regras especiais so minorias tnicas ou regionais e
autoridades ligadas estrutura do Estado, tais como militares, juzes, ex-presidentes e vicepresidentes. Embora as escolhas costumem ser democrticas no primeiro caso e arbitrrias
no segundo, em ambas o objetivo dar poder a segmentos sociais ou a instncias

Os sistemas de representao so arranjos muito mais complexos. As regras para a converso de votos em
cadeiras e as clusulas de excluso, por exemplo, tm implicaes sobre a fora e o nmero dos partidos
parlamentares, mas no tm sido avaliadas como fatores de incongruncia legislativa. Uma boa viso dos
traos mais estudados dos sistemas eleitorais apresentada em Sistemas Eleitorais, de Jairo Nicolau
(2004). Nesse livro, o autor sintetiza os argumentos mais importantes sobre os efeitos das regras eleitorais na
fora eleitoral e parlamentar dos partidos.
6
prpria das cmaras altas a representao por nomeao, hereditariedade ou por acesso automtico devido
ocupao de cargos pblicos. J a representao especial de minorias tnicas ou regionais existe para ambas
as cmaras. Na Colmbia, a Constituio de 1991, assegura a representao parlamentar de los grupos
tnicos y las minoras polticas no Senado e na Cmara, conforme os artigos 171 e 176, respectivamente. Na
Venezuela bicameral (antes de 1999), as eleies para o Senado e a Cmara tambm tinham regras especiais
para as minorias. O artigo 2 da Lei Eleitoral de 1997 rezava que deveriam ser eleitos Senadores adicionales
con base en el principio de la representacin proporcional de las minorias. O artigo 3 da mesma lei
assegurava a eleio de Diputados adicionales con base en el principio de la representacin proporcional
de las minorias. Nesses casos, a representao dos grupos tnicos consiste num fator de congruncia, porque
as regras de representao so similares para ambas as casas.

30

institucionais para incrementar os controles nem sempre democrticos sobre o processo

decisrio bicameral.
O perfil e o padro de seleo dos representantes so fatores de incongruncia que afetam a
simetria. Em regimes democrticos, governantes eleitos diretamente pelo povo tm mais
autoridade frente aos cidados que os governantes escolhidos por outros meios. Na medida
em que o senado ocupado por parlamentares nobres ou indicados, com mandatos
temporrios ou vitalcios, sua legitimidade decai e seu poder comprometido. Como
lembra Stuart Mill, se o sistema verdadeiramente democrtico e tem duas cmaras uma
que representa o povo, outra que representa apenas um segmento social ou absolutamente
no representativa , a segunda cmara no ter poder efetivo para resistir nem mesmo s
aberraes cometidas pela primeira (Stuart Mill, 1981:131).
O tamanho das cmaras outro fator de incongruncia (Lijphart, 1989, 2003; Tsebelis e
Money, 1997; Neiva, 2005). Quase todas as cmaras altas so menores que as cmaras
baixas, sendo que, em geral, a diferena bastante grande. Clculos com base em dados da
Interparliamentary Union mostram que, em mdia, o tamanho das segundas cmaras
equivale a 46% do tamanho das primeiras7. Os efeitos mais importantes dessa
incongruncia dependem dos mtodos para a soluo de impasses entre as casas,
comentados acima: se, por exemplo, as regras mantm a separao entre as cmaras, o
bicameralismo se mantm forte; do contrrio, o senado se enfraquece, pois em votaes
conjuntas uma maioria pode ser formada apenas com os membros da cmara baixa.
Os requisitos para se candidatar, a durao dos mandatos e o padro de renovao das
cmaras tambm tm impacto na incongruncia legislativa. Esses fatores esto
relacionados com a pluralidade da representao e com o potencial do bicameralismo para
manter a estabilidade das polticas e preservar o status quo. Freqentemente, os requisitos
para a candidatura so mais restritivos para senadores que para deputados. Candidatos s
cmaras altas em geral precisam ser mais velhos: com base em dados de 49 pases, Neiva
(2005: 77) mostra que a idade mdia exigida para o acesso ao senado (33 anos) prxima
7

Essa fonte informa que apenas no Reino Unido a cmara alta maior que a baixa: a Cmara dos Lordes tem
751 membros e a Cmara dos Comuns tem 646. Uma exceo parcial est no Bahrain, pas do Golfo Prsico,
onde ambas as cmaras tm 40 cadeiras (http://www.ipu.org. Acessado em 03/12/2007).

31

da exigida para candidatos a presidente (35) e ministros da suprema corte (36) e distante da
necessria para candidatura cadeira de deputado (25). Alm disso, h casos em que, para
os candidatos ao senado, se exige um patamar mnimo de renda ou vnculos estreitos com a
comunidade nacional, como ser nativo ou viver no pas h um tempo superior ao exigido
para deputados8. Essas exigncias ainda refletem a antiga imagem do senado como uma
assemblia de cidados experientes, moderados e patriticos qualidades que,
teoricamente, os tornam mais afeitos estabilidade e menos propensos a aes impetuosas
do que os membros da cmara baixa.
Por fim, cabe comentar outros dois importantes elementos que contribuem para a
incongruncia: o padro de renovao das casas e a data das eleies. Em muitos casos, a
renovao das cmaras altas escalonada e/ou suas eleies no coincidem com as
eleies para as cmaras baixas. Se as eleies so simultneas para ambas as cmaras,
com todas as vagas sujeitas a renovao, se formaro assemblias expressivas de uma
mesma onda de preferncias. Mas como as preferncias polticas da sociedade no so
fixas, a no coincidncia nas datas das eleies, combinada com a renovao parcial dos
ocupantes das cadeiras em uma ou ambas as cmaras, constitui elementos adicionais de
incongruncia. Padres de renovao distintos, com datas de eleies no coincidentes, se,
por um lado, criam um lastro com o status quo, por outro, permitem a atualizao das
demandas sociais atravs do voto e, com isso, fomentam a pluralidade legislativa e
viabilizam o carter consensual do processo decisrio.
A partir dos parmetros analticos acima apresentados, o tpico seguinte aborda o
bicameralismo no Brasil. Tendo em vista as determinaes da Constituio e da legislao
conexa, a anlise buscar analisar as caractersticas do sistema bicameral brasileiro, para
captar os fundamentos institucionais do poder poltico do Senado Federal.

Essa exigncia consta no artigo 50 da Constituio argentina: Son requisitos para ser elegido senador:
tener la edad de treinta aos, haber sido seis aos ciudadano de la Nacin, disfrutar de una renta anual de
dos mil pesos fuertes o de una entrada equivalente, y ser natural de la provincia que lo elija, o con dos aos
de residencia inmediata en ella (sem grifos no original). Em relao renda, Rojo (1998) afirma que, pela
ausncia de mecanismos previstos para sua atualizao, atualmente no representa obstculo efetivo.

32

1.2 Bicameralismo no Brasil: Incongruncia, Simetria e a Fora Poltica do Senado

Federal
Inspirado na Cmara dos Lordes da Inglaterra, o Senado foi institudo no Brasil com a
Constituio do Imprio, em 18249. Com a proclamao da Repblica federativa em 1889,
a tradio inglesa deu lugar influncia dos federalistas norte-americanos, de modo que a
Constituio brasileira de 1891 no apenas manteve uma segunda smara legislativa como
aumentou sua fora para exercer a representao poltica e o controle constitucional dos
demais poderes. Dessa forma, no Brasil, o modelo imperial e a proposta republicana
convergiram no tocante escolha do bicameralismo, permitindo ao Senado tornar-se parte
da tradio poltica nacional.
Embora a inrcia propiciada pela tradio seja importante na gnese e permanncia das
instituies polticas (Patterson e Mughan, 1999)10, ela no suficiente para explic-las.
As instituies formais no surgem do nada, elas so resultados de escolhas de atores
polticos racionais, feitas em ambientes especficos em resposta a problemas especficos.
Sendo assim, os elementos estruturais e conjunturais que conformaram as escolhas
institucionais precisam ser considerados na explicao das instituies existentes em
determinado pas.
Tambm desse ponto de vista as condies so favorveis ao sistema bicameral no Brasil,
pois a grande extenso territorial, a fora histrica das elites polticas regionais, a
heterogeneidade social11 e a estrutura federativa so caractersticas nacionais. Na presena
desses elementos, os formuladores das instituies tm incentivos para adotar sistemas
bicamerais (Lijphart, 1989; Lijphart, 2002; Massicoti, 2001). Alm disso, vale lembrar que
9

A Constituio Poltica do Imprio do Brasil, outorgada em maro de 1824, definia o Brasil como
monarquia centralista hereditria e estabelecia os Poderes Legislativo, Executivo (Imperador e seus
ministros), Judicial (juzes e jurados) e Moderador (Imperador). O Poder Legislativo era delegado
Assemblia-Geral (composta pelo Senado e pela Cmara dos Deputados) com a sano do Imperador. [...] A
primeira sesso ordinria do Senado do Imprio foi realizada em maio de 1826 e tornou-se histrica devido
eleio da primeira Mesa Diretora da Casa (Site do Senado Federal. Consultado em 01/2008).
10
It is a tribute to the hidden power of tradition and inertia in the governing affairs of human beings that
fundamentals of institution design are rarely laid open to full appraisal. Institutions tend to be accepted at
face value. Whether the legislature has one house or two is taken for granted by practitioners, observers and
citizens (Paterson e Mughan, 1999:9).
11
A regionalizao cultural e econmica um tipo de heterogeneidade que vem dos primrdios da sociedade
brasileira. A ela se soma a diversidade produzida pela modernizao, especialmente no perodo posterior a
1930, que afetou de formas diversas os vrios setores sociais e as vrias regies do pas.

33

o presidencialismo existente no pas entra como um fator adjuvante que, embora no esteja
estatisticamente associado presena do bicameralismo, est relacionado com sua fora
(Neiva, 2004). luz dessas informaes, justifica-se no s a existncia do sistema
bicameral brasileiro, mas tambm a sua robustez.
De fato, o estudo feito por Backes (1999) mostra que, ressalvadas as oscilaes ocorridas
nos perodos autoritrios, a evoluo das atribuies constitucionais das cmaras Alta e
Baixa gradativamente produziu uma relao de equilbrio entre elas, tornando o
bicameralismo brasileiro cada vez mais simtrico, isto , mais forte. A autora mostra que o
pice desse processo foi alcanado pela Constituio de 1988 incluindo as emendas e
interpretaes subseqentes , cujo texto assegura ao Senado o maior conjunto de recursos
formais da sua histria para controlar autoridades e produzir legislao no mbito federal.
1.2.1 Bicameralismo e Incongruncia no Brasil
O modelo de representao parlamentar um dos principais fundamentos da fora do
federalismo existente no Brasil. A Cmara dos Deputados abriga os interesses de clivagens
sociais que perpassam a sociedade nacional e se constitui por eleies proporcionais, com
lista aberta; o Senado, por sua vez, acolhe interesses dos estados federados, signatrios do
pacto federativo, e se constitui por eleies majoritrias, com candidatos, por partido,
equivalentes ao nmero de vagas em disputa. Ademais, em convergncia com as funes
tradicionais das cmaras altas, as regras para a composio do Senado brasileiro viabilizam
a qualificao diferenciada dos senadores, frente aos deputados, e os incentivam a atuarem
como contrapesos aos interesses da maioria nacional representada na Cmara. O quadro I
sintetiza as caractersticas do bicameralismo brasileiro e permite apreender o aspecto geral
da representao bicameral conforme as instituies vigentes.
Entre os 11 tpicos listados referentes constituio da representao bicameral, trs so
idnticos para ambas as casas: os distritos eleitorais12, as datas das eleies e as exigncias
do artigo 14 da Constituio tocantes nacionalidade, escolaridade, etc. Porm, em
contraponto ao que ocorre para a Cmara dos deputados, as disputas para o Senado so
12

Curioso notar que entre as regras de instituio da representao bicameral no Brasil no h nenhuma
norma especial para a representao de minorias tnicas, trao comum dos sistemas representativos da
Amrica Latina, especialmente onde h bicameralismo.

34

majoritrias, a renovao parcial, a magnitude do distrito baixa e os partidos podem

lanar apenas um ou dois candidatos, conforme a eleio, em cada estado. Essa
combinao induz no apenas representao diferenciada dos partidos numa e noutra
casa, mas tambm promove diferentes vnculos entre os parlamentares e seus apoiadores,
sejam eles partidos ou eleitores. Em todo caso se produz uma forte incongruncia na
representao bicameral.
Quadro I
Variveis que afetam a incongruncia legislativa no Brasil
Variveis

Regras para composio das casas

Senado
Cmara
81 cadeiras
513 cadeiras
Majoritrio
Proporcional
Um ou dois candidatos
Lista aberta
Estado federado
Estado federado
3*
19
Parcial
Total
Coincidentes
Coincidentes
8 anos
4 anos
35 anos
21 anos
Nomeao **
Lista de espera
Mesmas regras***
Mesmas regras

Efeito

Tamanho das cmaras

Incongruncia
Sistema eleitoral
Incongruncia
Tipo de lista
Incongruncia
Circunscrio eleitoral
Congruncia
Magnitude mdia
Incongruncia
Renovao eleitoral
Incongruncia
Data das eleies
Congruncia
Durao do mandato
Incongruncia
Idade mnima exigida
Incongruncia
Regras para suplncia
Incongruncia
Outros requisitos para ser candidato
Congruncia
Elaborao Prpria, 2008.
* Considerando a disputa eleitoral, a magnitude 1 ou 2, conforme a renovao seja de 1/3 e 2/3 da Casa. O
nmero de candidatos por partido ou coligao igual ao nmero de vagas em disputa na eleio em questo.
** No Senado a nomeao feita pelo candidato a Senador. Se ele ganha as eleies, seus suplentes tambm
vencem, muito embora eles dificilmente se exponham nas campanhas eleitorais. Na Cmara, os suplentes
saem de uma lista de espera dos deputados mais votados, mas que no conseguiram votos suficientes para
serem eleitos na distribuio de cadeiras que feita imediatamente aps as eleies.
*** O 3 do art. 14 da Constituio Federal diz que: So condies de elegibilidade [para qualquer cargo],
na forma da lei: I - a nacionalidade brasileira; II - o pleno exerccio dos direitos polticos; III - o alistamento
eleitoral; IV - o domiclio eleitoral na circunscrio; V - a filiao partidria; [...] 4: So inelegveis os
inalistveis e os analfabetos.

A lista aberta adotada nas eleies para a Cmara a regra mais criticada do sistema
eleitoral no pas, porque, em tese, incentiva os vnculos pessoais entre o deputado e sua
clientela e induz ao comportamento parlamentar individualista, clientelista e prejudicial
necessria funo de coordenao poltica dos partidos (Ames, 2000; Mainwaring, 1997;
2001). Ademais, no obstante o monoplio partidrio da representao, a grande
magnitude dos distritos e a norma que define o nmero de candidatos a deputado por
legenda, em cada estado,13 permitem que as listas partidrias sejam longas e inclusivas.
13

Art. 10. Cada partido poder registrar candidatos para a Cmara dos Deputados, Cmara Legislativa,
Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais, at cento e cinqenta por cento do nmero de lugares a
preencher. l No caso de coligao para as eleies proporcionais, independentemente do nmero de
partidos que a integrem, podero ser registrados candidatos at o dobro do nmero de lugares a preencher.

35

Considerando-se a pluralidade partidria facilitada pela lei que regula a criao de

partidos e fomentada pelas eleies proporcionais , os candidatos no tm muita
dificuldade em conseguir acesso a alguma lista eleitoral, de modo que o monoplio
partidrio da representao, por si, no se reverte em grande poder dos partidos sobre seus
membros14. Esses traos institucionais, combinados, incentivariam na Cmara dos
Deputados o comportamento voltado para o distrito, ao invs do comportamento
partidariamente orientado (Shugart e Carey, 1992; Mainwaring, 1997; 2001).
A eleio para o Senado, por sua vez, majoritria e, conforme dito, a legislao eleitoral
restringe o nmero de candidatos a um ou dois por partido ou coligao, de acordo com o
nmero de vagas em disputa. Nesse caso, os candidatos precisam muito do apoio
partidrio, seja para ter o nome escolhido e disputar a cadeira em nome da legenda, seja
para receber a solidariedade do partido na campanha provavelmente muito mais custosa,
em termos logsticos e financeiros, devido a sua amplitude territorial e ao grande nmero
de votos necessrios para a eleio de um senador. Embora o distrito eleitoral seja
formalmente o mesmo para deputados e senadores, na prtica, a localizao de esforos de
campanha e de ateno poltico-eleitoral em poucos municpios no parece ser estratgia
to vivel para os senadores quanto para os deputados. O fato que, a julgar pelas regras
eleitorais, os senadores tm poucos incentivos para estratgias atomizadas e clientelistas e
muitos incentivos ao comportamento orientado pelos partidos (Desposato, 2003)15.

2 Nas unidades da Federao onde o nmero de lugares na Cmara dos Deputados no passa de vinte, cada
partido poder registrar candidatos a Deputado Federal e a Deputado Estadual ou Distrital at o dobro das
respectivas vagas; havendo coligao, estes nmeros podero ser acrescidos de at mais cinqenta por cento.
14
Atualmente, est em voga a importncia dos recursos financeiros (ou conversveis em moeda) controlados
pelos partidos. No Brasil, esses recursos podem resultar de doaes pblicas ou privadas os candidatos
tambm podem receber, diretamente, doaes privadas, mas no pblicas. A hiptese que ao controlar
recursos materiais, indispensveis ao sucesso eleitoral nas democracias miditicas, de massa, os partidos tm
meios para induzir a cooperao dos seus polticos. Contudo, embora a hiptese seja convincente, a eficcia
desse instrumento como meio de controle dos partidos sobre os parlamentares ainda est por ser provada.
15
Cabe observar que, contra as expectativas, nem Desposato (2003) nem Miranda (2008), que estudam o
comportamento parlamentar a partir de votaes nominais, nem outros autores que investigam as bases
eleitoreiras da produo legislativa, como Ricci (2006) ou Amorim e Santos (2002), encontraram
diferenas substantivas entre o comportamento de deputados e senadores. Segundo os trabalhos de Limongi e
Figueiredo e Limongi (1996, 1998, 1999), essa similaridade pode ser explicada pelos fundamentos
partidrios da organizao do trabalho legislativo no Congresso Nacional. Segundo estes autores, o fator
partidrio produz centralizao decisria e contm os pendores clientelistas dos parlamentares. Como j foi
dito, embora se refiram muitas vezes ao Congresso, o Senado no abordado detidamente por eles. O
prximo captulo trata da organizao legislativa no Senado, comparando-o com o da Cmara, para avaliar
em que medida os partidos conduzem a atuao legislativa dos senadores.

36

Ainda em relao s regras de constituio da representao, cabe destacar as distintas

formas de atualizao das legislaturas: restrita para senadores e ampla para deputados. A
possibilidade de renovao apenas parcial para o Senado um fator que assegura certa
continuidade poltica e partidria, enquanto a oportunidade de renovao total da Cmara
torna a representao na Casa mais vulnervel instabilidade das preferncias eleitorais e
mais sujeita s crises polticas que possam afetar os partidos ou o sistema poltico em geral.
Alm dessas regras, que produzem incongruncia na dimenso partidria da representao,
a idade mnima exigida para o cargo promove a eleio de representantes com diferentes
perfis e legislaturas com diferentes temperamentos. Por norma constitucional, a idade
mnima necessria para se candidatar a senador no Brasil quatorze anos superior
exigida para deputado e dezessete anos superior exigida para vereador. Isso d ao
pleiteante cadeira senatorial oportunidades para um maior acmulo de experincias na
vida em geral e na vida poltica em particular senadores tendem a ser politicamente mais
experientes e, por suposto, mais qualificados para o ofcio da representao poltica do que
os demais parlamentares. Alm da experincia poltica que pode ser acumulada ao longo
da trajetria do representante, desde h muito se pensa que a maturidade, que costuma vir
com o tempo, se associa sensatez e temperana necessrias cmara revisora, que tem,
entre outras, a funo de se contrapor aos eventuais arroubos primeira cmara,
normalmente mais passional e propcia a escolhas intempestivas.
A tabela I fornece alguns dados sobre o perfil scio-poltico dos senadores que atuaram
entre 1989 e 2006. Nesta pesquisa no se conta com dados relativos ao perfil dos
deputados, no entanto, pelas regras de constituio do Senado, em especial a idade mnima
para o pleito, razovel supor que essa Casa seja uma arena mais elitizada, com membros
de posio scio-econmica mais elevada e trajetrias polticas mais longas16. Entre os
deputados, dificilmente a idade mdia e os percentuais dos legisladores com curso superior

16

A idade uma varivel positivamente associada a fatores como escolaridade e profissionalizao. Estes
fatores, por sua vez, esto relacionados com a mobilidade social ascendente. Para chegar ao Senado, devido
idade mnima exigida, os polticos tiveram um tempo maior para a formao profissional e pessoal e tm, em
tese, maior probabilidade de estarem em posies sociais mais elevadas que os candidatos ou ocupantes dos
demais cargos legislativos.

37

e com experincia prvia em cargos polticos alcanam os patamares verificados entre os

senadores, conforme mostrados na tabela I.
Tabela I
Perfil de senadores titulares e suplentes, no perodo 1989-2006
Titulares
Suplentes
(N=199)
(N=56)
Idade mdia*
57,5
59,3
% de mulheres
5,5
5,2
% com superior completo ou mais
90,3
82,4
% com experincia prvia no Legislativo
72,8
37,6
% com experincia prvia no Executivo**
46,2
21,4
% com experincia em altos cargos administrativos
64,3
42,8
Media, em anos, de mandato no Senado
8,9
3,3
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 2007.
** Inclui cargos preenchidos por indicao na poca do perodo militar.
Total dos senadores que atuaram no perodo: 255

Destacam-se, na composio do Senado, os efeitos de outro fator de incongruncia que

normalmente ignorado pelos analistas: as regras para suplncia parlamentar. A questo da
suplncia de senador um componente importante da incongruncia bicameral, que coloca
em questo os fundamentos da representao democrtica. Na Cmara, a suplncia
democrtica, pois obedece ao desempenho eleitoral do pleiteante ao cargo e atende direta e
explicitamente manifestao da vontade soberana dos eleitores. Com os senadores
diferente: o primeiro e o segundo suplentes so escolhidos pelo candidato a senador, com
ou sem a influncia de seu partido. Em geral, os suplentes tm bem menos experincia
eleitoral que os titulares e raramente so vistos nas campanhas ou so conhecidos pelos
eleitores. V-se, na tabela, que nada menos que 22% (56/255) dos parlamentares que
passaram no Senado entre 1989 e 2006 eram suplentes. Percebe-se tambm que os
suplentes tm, na mdia, menos estudos e muito menos bagagem poltica que os titulares.
Somando isso ao fato de que suplentes no se submetem ao escrutnio pblico, nos moldes
em que ocorre com os demais parlamentares, pode-se concluir que eles tm menos
qualificao para o oficio e, ademais, menos incentivos para serem responsivos e
responsveis frente ao pblico. Por suposto, isso induz os suplentes de senadores a um
comportamento parlamentar diverso do que se espera dos suplentes a deputados, que tm
vnculos mais estreitos com os eleitores, devido s regras eleitorais a que esto sujeitos.

38

Cabe mencionar dois outros fatores importantes na estruturao da incongruncia

bicameral no Brasil, que tm grande influncia sobre o comportamento coletivo dos
parlamentares: a durao do mandato e o nmero de integrantes de cada Casa. O fato de
que o Senado uma assemblia relativamente pequena, onde os mandados so duas vezes
mais longos que na Cmara, permitem aos senadores melhores condies para
desenvolverem o conhecimento recproco e o esprito de corpo que favorecem a
estabilidade das interaes com os pares. Como observa Levi (1991: 85), sem dvida, os
arranjos institucionais mais eficientes incorporam um sistema normativo de regras
informais internalizadas. Dentre os princpios normativos que reforam a cooperao,
destacam-se a reciprocidade e o agir de acordo com expectativas alheias. Para a autora,
esses princpios de interao so eficientes dos pontos de vista utilitrio e normativo, pois
estabelecem parmetros para o comportamento individual, de modo a favorecer as
negociaes e reforar o consentimento que fundamenta as instituies. Quanto maior a
crena dos agentes na efetividade e durabilidade dessas normas, maior a probabilidade de
se comportarem de acordo com elas e maior a confiabilidade dos acordos relativos a regras
decisrias e decises polticas. Certamente, o nmero de agentes e o tempo de convvio so
fatores cruciais ao enraizamento das normas sociais. Nesse caso, as condies para os
acordos durveis e estveis so melhores no Senado.
Em suma, consideradas em conjunto, as regras para a composio da representao
bicameral brasileira fomentam a incongruncia entre as casas. Nos termos do referencial
analtico aqui adotado, significa reconhecer o grande potencial do Senado para intervir nas
decises polticas federais. Resta saber em que medida isso se manifesta na produo de
leis ou no processo legislativo, tendo em vista que a incongruncia se combina com outros
traos do sistema, tais como a organizao parlamentar, as atribuies legiferantes de cada
casa, as regras da interao bicameral e o padro de relao entre os poderes Legislativo e
Executivo. Esses traos sero analisados no restante deste captulo e no prximo.
1.2.2 Bicameralismo e Simetria no Brasil
Uma leitura da Constituio de 1988, incluindo as mudanas subseqentes, revela que as
funes do Poder Legislativo, atinentes proteo das instituies, ao controle das
39

autoridades e produo legislativa, so distribudas de forma bastante simtrica entre o

Senado Federal a Cmara dos Deputados. No obstante, importa observar em detalhe a
distribuio de tais funes, pois as competncias de senadores e deputados variam
conforme os campos de atuao parlamentar e tm efeitos sobre os graus de simetria.
De incio, pode-se afirmar que no Legislativo brasileiro existe um trao tpico dos sistemas
bicamerais. Aqui, como na maioria dos bicameralismos ao redor do mundo (Neiva, 2004),
a Cmara Alta se destaca pela presena nas funes de autorizar nomeaes feitas pelo
Executivo, investigar e julgar autoridades e participar de decises que envolvem a
soberania e os interesses nacionais em questes de poltica internacional. A Cmara Baixa,
por sua vez, como tambm comum nos sistemas bicamerais, se destaca pela participao
na produo legislativa, especialmente naquelas matrias de interesse direto do governo.
O quadro II discrimina a distribuio bicameral das funes legislativas para uma melhor
avaliao da simetria do sistema. As funes e prerrogativas so listadas e classificadas por
sua relevncia legislativa stricto sensu, isto , sua importncia formal e direta para a
produo de leis. Em certas circunstncias, por exemplo, a aprovao de nomes para o
Tribunal de Contas da Unio, a ser feita pelos senadores, pode ser objeto de negociaes
cruzadas que envolvem o contedo de projetos em tramitao. Mas no h como saber se
isso vai ocorrer, e quando. Por essa limitao metodolgica, a relevncia legislativa das
prerrogativas s ser avaliada pela sua definio literal.
Cabe aqui um aparte metodolgico. Sem um estudo emprico do impacto de cada
prerrogativa no processo legiferante, atribuir a elas um grau de relevncia legislativa
inevitavelmente subjetivo e arbitrrio. Para tornar mais objetiva a categorizao, optou-se
por uma tipificao dicotmica: sendo altas todas as atribuies diretamente relacionadas
com as atividades legiferantes e baixas as demais atribuies. No entanto, duas excees
foram feitas: a convocao de referendo e a autorizao de plebiscito afetam diretamente a
produo de leis, mas raramente so utilizadas no Brasil; por outro lado, a nomeao de
autoridades financeiras no diretamente ligada produo de leis, mas tais autoridades
tm influncia decisiva na conduo do governo e, por isso, afetam o perfil dos projetos de
lei que o Executivo submete ao Congresso, especialmente os econmico-financeiros.
40

Quadro II
Distribuio das atribuies constitucionais que afetam a simetria do bicameralismo
Direitos constitucionalizados

Prerrogativas
Relevncia Tipo de deciso
legislativa
SF
CD
Controle sobre cargos, administrao e autoridades pblicas (por meio de decretos, resolues e outros atos no
sancionveis pelo Executivo).
Convoca autoridades, para obter informaes e esclarecimentos Sim
Sim
Alta
Independente
Aprova nomeao de Juizes do Supremo Tribunal Federal
Sim
No
Baixa
Independente
Aprova nomeao de autoridades da rea econmica
Sim
No
Alta
Independente
Aprova nomeao de embaixadores
Sim
No
Baixa
Independente
Aprova nomeao e destituio do Procurador-Geral
Sim
No
Baixa
Independente
2/3 coordenada; 1/3
Escolhe membros do Tribunal de Contas
Sim +
Sim
Baixa
independente (SF)
Independente ou
Fiscaliza a Administrao Pblica
Sim +
Sim
Baixa
coordenada
Controla a dvida dos estados
Sim
No
Baixa
Independente
Independente ou
Cria comisses de inqurito
Sim
Sim
Baixa
coordenada
Funes de Estado, de governo e de defesa das instituies
Aprova tratados e acordos internacionais
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Aprova estado de stio e outras medidas de emergncia
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Autoriza guerra e outras operaes com as Foras Armadas
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Autoriza movimentao de tropas estrangeiras no pas
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Participa dos Conselhos da Republica e da Segurana Nacional
Sim
Sim
Baixa
Independente
Participa de processos de impedimento de autoridades
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Presidente Casa substitui Presidente da Repblica
Sim
Sim +
Baixa
Dependente (SF)
Controle Institucional sobre o Poder Executivo
Independente ou
Investiga ou autoriza investigao sobre o Executivo
Sim
Sim
Baixa
coordenada
Elege o presidente da Repblica em situaes especiais
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Autoriza o presidente da Repblica a se ausentar do pas
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Atribuies legislativas
Prope projeto de lei e emenda constitucional
Sim
Sim
Alta
Independente
Participa da produo de legislao financeira
Sim
Sim
Alta
Coordenada
Participa da produo de legislao no-financeira
Sim
Sim +
Alta
Coordenada
Rejeita definitivamente projeto de lei
Sim
Sim
Alta
Independente
Rejeita definitivamente veto do Poder Executivo
No
No
Alta
Coordenada
Delibera sobre emenda constitucional
Sim
Sim
Alta
Coordenada
Participa da aprovao de Leis Delegadas
Sim
Sim
Alta
Coordenada
Tem exclusividade para deliberar sobre certas matrias
Sim +
Sim
Alta
Independente
Prope ou autoriza plebiscito ou referendo
Sim
Sim
Baixa
Coordenada
Rejeita medidas provisrias
Sim
Sim
Alta
Independente
Aprova medidas provisrias
Sim
Sim
Alta
Coordenada
Sesses extraordinrias, sesses conjuntas e Regras para soluo de impasses entre as cmaras
Convoca sesso extraordinria
Sim +
Sim
Coordenada*
Alta
Toma deciso terminativa em caso de impasses
Sim
Sim +
Alta
Independente
Participa das comisses mistas em condio de igualdade
Sim
Sim
Alta
Independente
Participa das sesses conjuntas em condio de autonomia
Sim
Sim
Alta
Independente
As sesses conjuntas so presididas pelo presidente da Casa
Sim
No
Alta
Dependente (CD)
Pode utilizar a passagem do tempo em seu favor
Sim +
Sim
Alta
Independente

Fonte: elaborao prpria, a partir de Llanos (2002), Neiva (2004) e da Constituio Federal (1988).
[+] maior peso no exerccio da funo; [] menor peso no exerccio da funo.
* As sesses extraordinrias para fins de produo legislativa devem ser convocadas mediante aprovao da
maioria dos membros de ambas as Casas. Portanto, o uso dessa prerrogativa envolve coordenao entre as
Casas. Mas, o presidente do Senado, convoca, de jure, sesses de natureza no legislativa, para, por exemplo,
para dar posse ao presidente ou deliberar, em Congresso, sobre decretao de estado de defesa ou de sitio.

41

O quadro II tipifica as funes e prerrogativas tambm de acordo com sua influncia sobre
a forma da interao bicameral. Algumas funes exigem a atuao coordenada das casas,
outras j permitem em termos estritamente formais, ressalve-se a atuao unilateral de
cada uma delas. Sem dvida, o tipo de atuao permitida pelas regras afeta o poder de cada
Casa e, por conseqncia, altera a dinmica da interao bicameral.
No tocante ao controle geral sobre a administrao pblica, as duas casas tm o direito de
criar comisses de inqurito e solicitar informaes ou esclarecimentos das autoridades,
inclusive do chefe do Poder Executivo. Tais direitos podem ser mobilizados tanto
independentemente, em cada casa, como podem ser exercidos de forma coordenada, em
sesses conjuntas ou em comisses mistas. Dessa lista de prerrogativas, a convocao de
autoridades , em tese, a que mais afeta a produo legislativa, j que as informaes
prestadas pelos administradores pblicos e/ou especialistas em polticas pblicas podem
ser decisivas para o destino de uma proposio de lei.
No campo das decises no sancionveis pelo Executivo e, portanto, no passveis de veto,
esto as resolues e os decretos legislativos. Embora muitas dessas medidas se voltem
para o prprio lembram Amorim Neto e Santos (2002), podem afetar as administraes
subnacionais ou gerar outros efeitos que implicam benefcios sociais e eleitorais de todo
tipo. Resolues do Senado que estabelecem limites e condies para operaes de crdito
tm conseqncias importantes nas finanas dos governos estaduais; por sua vez, decretos
relativos concesso de canais de rdio e televiso, adotados em sesso conjunta das casas,
tambm so politicamente importantes, porque, durante as eleies e nos interstcios
eleitorais, essas mdias so cruciais na relao entre os polticos e suas bases eleitorais17.
Em decises dessa natureza, computadas as prerrogativas exclusivas e as compartilhadas
previstas nos artigos 40, 51 e 52 da Constituio Federal (CF), verifica-se clara assimetria
em favor do Senado Federal18. O Senado tem mais poderes que a Cmara em decorrncia
17

O art. 54 da Constituio de 1988 probe que deputados e senadores firmem ou mantenham contrato com
pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa
concessionria de servio pblico. No entanto, a concesso miditica no precisa ser feita ao parlamentar
para que ele extraia vantagens polticas dela; basta que seja feita para grupos de apoiadores ou simpatizantes.
18
O artigo 51 da CF, que enumera as atribuies exclusivas da Cmara dos Deputados, contm apenas cinco
incisos, dois deles se referem a atribuies voltadas para a organizao da prpria Casa, os outros trs

42

do que estabelece o art. 52 da Constituio Federal. Este artigo enumera quinze atribuies
exclusivas portanto independentes do Senado, entre as quais duas podem ser
destacadas: a funo de avaliar periodicamente o desempenho das administraes
tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (CF, art. 52, inciso
8); e o direito de estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida
mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (CF, art. 52, inciso 9).
No campo de atuao atinente s questes de Estado, de governo e de defesa das
instituies democrticas, o equilbrio de foras quase perfeito. Em primeiro lugar, quase
todas as atribuies so de responsabilidade do Congresso Nacional e, portanto, exigem
uma atuao coordenada das duas casas; em segundo lugar, as atribuies que no so
exercidas em Congresso so bem distribudas entre senadores e deputados. Neste ltimo
caso, cabe citar os inquritos e processos de cassao contra os chefes do Executivo e seus
ministros: havendo suspeitas graves contra qualquer desses, cabe exclusivamente Cmara
autorizar a instaurao de inqurito e exclusivamente ao Senado julgar os acusados. Sendo
assim, a eficcia dos controles (checks) depende da atuao convergente, mas formalmente
independente, das Casas. Nessa funo especfica, h uma dubiedade entre a independncia
e a coordenao, pois h funes distintas para cada Casa, mas seu sucesso depende de um
encadeamento de aes no eixo bicameral. De toda forma, h simetria.
A despeito da relevncia das atribuies acima citadas, as funes diretamente
relacionadas com as atividades legiferantes so as mais importantes aqui, devido ao
objetivo deste trabalho. No campo da produo de leis, o equilbrio bicameral na
distribuio dos direitos e funes varia conforme se comparem decises sujeitas e no
sujeitas sano presidencial, matrias financeiras e no-financeiras, ou, ainda, decises
que percorrem o rito bicameral e aquelas apreciadas em sesses conjuntas.
Considerado o universo das medidas que dependem da sano do presidente, a balana do
bicameralismo equipara as duas casas. Qualquer que seja a forma da tramitao, seqencial
ou conjunta, o Senado participa das deliberaes com o direito de alterar ou vetar as
designam funes de controle constitucional. Dos quinze incisos contidos no artigo 52, que descreve as
prerrogativas do Senado, nada menos que treze so relativos aos poderes dos senadores para controlar as
autoridades e fiscalizar a administrao pblica.

43

propostas. H, no entanto, grande mudana no equilbrio bicameral conforme a matria

esteja sujeita a deliberao conjunta ou a tramitao seqencial.
No tocante a matrias deliberadas em sesses conjuntas do Congresso, a distribuio do
poder bem mais simtrica e, portanto, mais favorvel ao Senado, se comparado s
propostas sujeitas tramitao seqencial (Backes, 1999; 2008). Um indicador da simetria
nas atividades conjuntas a composio paritria das comisses mistas, formadas para
avaliar e produzir parecer sobre as matrias a serem votadas em sesses do Congresso
incluindo as MPs, mesmo depois da Emenda 32. Diz o art. 62 da Constituio Federal
(posteriormente Emenda 32), que Caber comisso mista de Deputados e Senadores
examinar as medidas provisrias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em
sesso separada, pelo Plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional. Alm de
deverem ter, por exigncia regimental, o mesmo nmero de senadores e deputados, o art.
14 do Regimento Comum do Congresso determina que as comisses mistas deliberem por
maioria de votos; determina ainda que os votos de senadores e deputados sejam tomados
em separado sempre que no haja paridade numrica em sua composio19.
No caso da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMPOF), para
a qual h um regulamento especfico, as sucessivas alteraes regimentais no afetaram o
artigo que dispe sobre as decises da comisso: As deliberaes [da CMPOF] iniciar-seo pelos representantes da Cmara dos Deputados, sendo que o voto contrrio da maioria
dos representantes de uma das Casas importar em rejeio da matria20.
No tocante aos trabalhos do Congresso, h mais um fator que aumenta o cacife poltico do
Senado: enquanto na tramitao seqencial os desacordos so resolvidos com a imposio
da vontade da primeira Casa, nas decises conjuntas as matrias s so transformadas em
19

Em palestra proferida em 27/03/2009, no ciclo de debates Sesso Aberta, promovido pelo Centro de
Estudos Legislativos, o cientista poltico e diretor da consultoria legislativa da Cmara dos Deputados,
Ricardo Rodrigues, informou que, embora previstas, essas comisses no atuam, pois jamais foram
instaladas. Em entrevista para o autor da presente tese, Marcos Evandro Santi, consultor legislativo no
Senado Federal, confirmou essa informao. Trata-se, portanto, de um espao potencial para a interao das
cmaras, ainda por ser consolidado. Ultimamente, dado o excessivo nmero de MPs editadas pelo Executivo,
a necessidade de instalao dessas comisses tem sido objeto de debate entre os parlamentares.
20
A Comisso Mista Permanente de Planos, Oramento Pblico e Fiscalizao (CMO), diferentemente das
comisses mistas previstas para a apreciao de MPs, efetiva e extremamente atuante. A CMO j funcionou
com 120 membros (RCN-1/1989), com 84 membros (RCN 1/1993) e atualmente funciona com 40 membros
(RCN-1/2006). Em todos os casos, 25% das cadeiras da CMO so para senadores e 75% para deputados.

44

lei com o acordo simultneo de deputados e senadores. Definida a pauta das sesses
conjuntas, as duas casas se renem em plenrio congressual sob o comando do presidente
do Senado, que tambm preside o Congresso Nacional exercendo, portanto, grande poder
de agenda sobre as atividades conjuntas das Casas. Conforme o art. 43 do Regimento
Comum (1970), nas deliberaes de plenrio do Congresso, os votos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal so sempre computados separadamente e o voto contrrio
de uma das Casas implica a rejeio da matria21.
As decises do Congresso so tomadas da seguinte forma: nas votaes, os deputados
votam primeiro22, se rejeitarem o projeto, este ser arquivado, se aprovarem, a matria
submetida deciso dos senadores; se os senadores rejeitarem o projeto, sua deciso
final, pois no h a possibilidade de uma segunda deliberao da Cmara, como ocorre nas
tramitaes com ida e volta (Backes, 1999). Por essa norma, nas sesses conjuntas as
propostas precisam ser aprovadas, na mesma sesso em nica rodada de votao, por uma
maioria de deputados e uma maioria de senadores. Nota-se que nesse caso h uma rigorosa
simetria que d ao Senado um privilgio inexistente na tramitao seqencial.
Dados apresentados por Figueiredo e Limongi apontam que 60% das leis produzidas no
perodo 1989-1994 se deram sob essas regras, ou seja, foram aprovadas em sesses
conjuntas (Figueiredo e Limongi, 1999:50). Se, por um lado, esse percentual inclui as MPs,
hoje decididas em rito bicameral seqencial, por outro, no inclui os vetos, que tambm
so apreciados pelas casas conjuntamente.
Mas se as sesses conjuntas equiparam rigorosamente as casas em poder decisrio, a
balana do bicameralismo pende para a Cmara quando a tramitao tem ida e volta. Por
determinao do art. 64 da CF, a discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do
Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero
21

Caso oposto ocorria no Senado venezuelano. L, nas deliberaes em sesses conjuntas, sem regra para
contrapesar o voto conforme o cargo, deputados e senadores votavam conjuntamente e compunham uma s
assemblia, para todos os efeitos. Pela expressiva desvantagem numrica na representao, os interesses dos
demoi, representados no Senado, ficavam sujeitos ao poder do demos, na Cmara (Arajo: 2005).
22
No tocante produo legislativa, as sesses conjuntas so convocadas para apreciao de propostas do
presidente: vetos, matrias oramentrias e MPs (at 2001). As propostas oramentrias e as MPs, como todo
projeto oriundo do Executivo, so consideradas primeiro pela Cmara, j os vetos variam conforme a autoria
da matria vetada. Se tramitao foi iniciada no Senado, os senadores votam primeiro, do contrrio, a
prioridade dos deputados.

45

incio na Cmara dos Deputados23. O artigo 65 da CF determina que, se emendada, a

proposta de lei dever voltar Casa iniciadora. Embora a Carta no afirme
categoricamente que a cmara de origem deve dar a palavra final sobre emendas de
reviso24, isso tem sido praxe na tramitao.
Ao receber de volta os projetos que enviou reviso, a casa de origem quase sempre a
Cmara dos Deputados acata ou rejeita definitivamente as alteraes propostas pelos
revisores e envia a matria ao Executivo. Se a tramitao bicameral, o Senado tem a
palavra final apenas em duas situaes: quando vetam as propostas iniciadas na Cmara ou
quando projetos de senadores25 voltam ao Senado com alteraes feitas pelos deputados.
Dessa forma, nos processos decisrios com ida e volta, no obstante o direito do Senado
para interferir nas decises tomadas em tramitao seqencial, a Constituio assegura
Cmara um poder decisivo sobre MPs (a partir de 2001) e sobre projetos de lei ordinria ou
complementar que tramitam pelo rito bicameral tpico. Estes ltimos compem 40% das
leis produzidas entre 1989 e 1998, conforme Figueiredo e Limongi (1999:50).
Uma concluso importante pode ser extrada desses traos institucionais. O desempenho
legiferante do Senado fortemente condicionado pela Cmara, seja porque as matrias
precisam, antes, ser aprovadas (e podem ser moldadas) pelos deputados, seja porque os
projetos voltam Cmara se emendadas na reviso. Mesmo no caso das deliberaes
conjuntas, o Senado, sendo o segundo a votar, no ter o que dizer se a Cmara rejeitar as
propostas em pauta. Portanto, a proeminncia da Cmara como instncia de veto a coloca
em melhores condies para influenciar a produo legislativa, pois seus interesses devem
ser preocupao prioritria daqueles especialmente o Executivo que pretendem iniciar
legislao. A despeito desse vis, devem ser destacados, em favor do Senado, seus poderes
de veto, de emendamento em reviso e de iniciativa legislativa, que so mobilizados nos
23

Alem disso, o pargrafo segundo do art. 61 da Constituio diz que A iniciativa popular pode ser exercida
pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do
eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos
eleitores de cada um deles.
24
Literalmente: Art. 65 [...] Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado [na reviso], voltar Casa
iniciadora. Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da
Repblica, que, aquiescendo, o sancionar. No fica explcita a casa em que deve ser concluda a votao.
25
Comeam a tramitar no Senado apenas os projetos apresentados por Senadores e os elaborados por
Comisso Mista, nos termos do art. 142 do Regimento Comum: Os projetos elaborados por Comisso
Mista sero encaminhados, alternadamente, ao Senado e Cmara dos Deputados.

46

jogos aninhados (Tsebelis, 1998), encadeados (Immergut, 1996) e contnuos (Sartori,

1998) que envolvem a produo de leis.
Voltando ao quadro II, cabe comentar mais uma questo acerca dos fundamentos da
simetria. O quadro mostra que sete das onze atribuies referentes s funes legiferantes
stricto sensu so exercidas de forma coordenada, isto , a produo de leis s ocorrer
mediante a acomodao bicameral dos interesses. Aqui tambm cabe ilustrar o argumento
sobre atribuies coordenadas ou independentes: a mera iniciativa de lei no exige a
coordenao entre as casas, pois uma casa no depende do aval da outra para isso; porm, a
aprovao de um projeto no ocorre da mesma forma, visto que uma casa pode obstruir as
escolhas da outra. O fato que, no conjunto das prerrogativas diretamente ligadas
produo de leis, a simetria do bicameralismo brasileiro se manifesta no apenas nas
possibilidades (equilibradas) de ao independente de senadores e deputados, mas,
notavelmente, num tipo de funcionamento que induz ao consenso bicameral.
Enfim, a Constituio Federal assegura aos senadores brasileiros amplos poderes e
acentuada autonomia poltica para controlar a atuao das demais instncias decisrias,
seja por meio das funes do Senado na estrutura de controles constitucionais gerais, seja
pelo seu papel na representao de interesses poltico-ideolgicos, propriamente ditos.
Cabe destacar, ademais, que os poderes da advindos so potencializados pela autoridade
democrtica dos senadores, cujos alicerces se constituem e se renovam, periodicamente,
por meio de eleies diretas e universais assim como acontece com os deputados federais
e o presidente da Repblica. Como j foi dito, eleies diretas e democrticas, pelas suas
funes legitimadoras, tm o efeito de equilibrar as relaes de autoridade (e de poder)
entre os deputados e os senadores; entre os representantes no Executivo e no Legislativo.
Devido aos traos institucionais acima analisados, recentes estudos que comparam o Brasil
com outros pases da Amrica Latina colocam o bicameralismo do pas entre os mais fortes
da regio e do mundo26 (Llanos, 2002; Navarro, 2004; Neiva, 2004; Anastasia, Melo e
26

O trabalho de Neiva (2004) contm uma avaliao bastante detalhada, em termos das variveis
consideradas. Nesse trabalho, que aborda mais de 60 pases bicamerais, o Brasil tambm aparece no topo da
lista. Porm, o autor compara os pases considerando apenas o nmero de atribuies das cmaras altas, sem
nenhum tipo de ponderao pela importncia de cada atribuio. Dessa forma, em sua abordagem, o direito

47

Santos, 2004; entre outros27). O mais sistemtico modelo de comparao, formulado por
Llanos (2002), mensura com agudeza e parcimnia a simetria e a congruncia dos sistemas
bicamerais da Amrica Latina e permite situar o Brasil no topo, em relao aos demais os
pases latino-americanos. Essa posio relativa do Brasil foi mantida em trabalho posterior,
de Llanos e Nolte (2006). Eles apresentam um novo estudo comparado, onde incluem os
EUA. Os resultados da avaliao apontam
trs casos Argentina, Brasil e Estados Unidos com os mais altos escores nas
dimenses da incongruncia e da simetria. Nesses pases, o Senado
constitucionalmente capacitado (empowered) para agir com efetivo poder de veto.
Desacordos com a Cmara dos Deputados podem ser to comuns quanto a paralisia
e o atraso na produo legislativa. O Senado tambm compartilha igualmente o
poder com a cmara baixa para controlar o Executivo. Esses so os casos melhor
qualificados para preencher os objetivos que os cientistas polticos tm associado
sempre ao bicameralismo: representao de interesses diferentes [na cmara alta]
daqueles representados na cmara baixa; contribuio ao sistema de freios e
contrapesos; melhoria da qualidade da produo legislativa; e produo de
resultados legislativos mais estveis (Llanos e Nolte, 2006 apud Grij, 2007: 70.
Em ingls no original, traduzido para esta tese).

Importa lembrar ainda que o potencial poltico do bicameralismo brasileiro que

obviamente corresponde fora da sua Cmara Alta se combina com o interesse
manifesto dos senadores em exercitar politicamente suas funes. Llanos (2003), a partir
de dados de survey, faz um estudo comparado sobre os senados argentino e brasileiro cujos
resultados mostraram que, em geral, os senadores brasileiros se preocupam muito em
efetivar suas funes representativas e legislativas. Em meio a uma lista de questes, o
survey inquiriu os senadores sobre: (a) o quanto eles se importam com certas funes
tpicas do trabalho parlamentar; e, (b) o quanto eles consideram determinados interesses
sociais ao tomar suas decises polticas.
No tocante primeira pergunta, as respostas obtidas indicaram que 94,9% dos senadores
brasileiros se importam ou se importam muito com a representao dos interesses dos
de propor emenda constitucional pesa tanto quanto o de autorizar viagens do chefe de governo. Ademais,
como seu objetivo foi o de avaliar o poder das cmaras altas e no a fora do bicameralismo, a simetria e a
congruncia no so mensuradas. certo que o poder do Senado um bom indicador da simetria do sistema
bicameral, mas uma forma mais completa de abordar a questo considerar alm da congruncia que
funes so compartilhadas por senadores e deputados e que funes so exclusivas de cada casa. O trabalho
de Llanos mais completo nesse aspecto.
27
Importante mencionar que muitos trabalhos dessa onda so frutos duas importantes iniciativas voltadas
para o estudo da Amrica Latina: a do Instituto Interuniversitario de Iberoamrica, da Universidade de
Salamanca (http://iberoame.usal.es) e a do German Institut of Global and Area Studies (http://www.gigahamburg.de).

48

estados e 94,7% se preocupam ou se preocupam muito em elaborar leis. Relativamente

segunda pergunta (alusiva representao de interesses atravs da produo legislativa),
os resultados indicaram uma forte preocupao dos senadores brasileiros em atender aos
interesses de diversas categorias sociais: foi de 59,3% a taxa dos que disseram levar em
conta os interesses empresariais enquanto participam de decises polticas; 72% dos
pesquisados afirmaram considerar a opinio pblica em geral; 77,5% expressaram
preocupao com os eleitores do prprio estado e 64,8% disseram considerar os interesses
dos governos estaduais ao participarem da produo legislativa.
Combinados o mtodo de constituio do Senado, suas atribuies constitucionais e, ainda,
as opinies dos senadores acerca de suas prprias atividades, no restam dvidas de que
essa Casa tem recursos e incentivos de monta para influenciar tanto as decises da Cmara
dos Deputados quanto as do Poder Executivo. Esse fato justifica a expectativa de um
processo legislativo bicameral marcado por obstrues e vetos impostos pelos senadores.
Mas, a despeito disso, o impacto do bicameralismo no fluxo das decises polticas objeto
de controvrsia: se por um lado h consenso na literatura especializada sobre o grande
poder poltico da Cmara Alta no Brasil, por outro os pesquisadores se dividem sobre quais
seriam as conseqncias desse poder no processo decisrio federal.
Considerados os recursos institucionais e os incentivos polticos acima analisados, os
fundamentos racionais da representao democrtica indicam que o poder dos senadores
ser utilizado de forma estratgica para interferir no processo decisrio e adequar o
contedo das propostas, tendo em vista a representao de interesses polticos e os retornos
eleitorais. Surpreendentemente, os estudos de Figueiredo e Limongi (1996) apontam para
um paradoxo que marca a atuao dos senadores no processo legislativo. Segundo os
autores, o desempenho legiferante do Senado est longe de espelhar seu poder de veto.
Para eles, a Casa atua essencialmente como arena de reviso e, ainda assim, no parece
desempenhar um papel autnomo como instncia deliberativa nem mesmo no que respeita
ao seu papel de cmara revisora (Figueiredo e Limongi: 1996, pp. 08-10).
De acordo com os pressupostos do novo institucionalismo de escolha racional, a
complacncia dos senadores contra-intuitiva, porque sugere que atores racionais e
49

declaradamente preocupados com questes polticas no fazem uso dos recursos

institucionais de que dispem para realizar seus interesses. Mas, ainda que tal argumento
corresponda aos fatos, ou seja, ainda que os senadores sejam meros coadjuvantes do
processo decisrio, preciso descobrir os fundamentos desse fenmeno. Interessa, pois,
qualificar e analisar os incentivos atinentes s (re)aes dos senadores frente s escolhas
adotadas nas demais instncias decisrias que compem o sistema de governo no Brasil.
1.3 O Senado no Contexto do Presidencialismo de Coalizo
As questes analticas relacionadas ao desempenho do Senado no Brasil extrapolam a
temtica da estrutura do Poder Legislativo, stricto senso, e tocam a questo do sistema de
governo. O Senado uma instncia decisria aninhada numa estrutura institucional mais
ampla, cuja caracterstica mais evidente a pluralidade e a fragmentao do poder, que
ampliam o escopo dos consensos e aumenta as dificuldades para a tomada de decises de
interesse geral. Assim, para entender as bases institucionais do funcionamento do Senado,
preciso consider-lo em face dos traos mais amplos do sistema poltico.
Para alguns especialistas (Ames: 2000, Mainwaring: 1992, 1997, 2001; Linz: 1994), a
combinao institucional do presidencialismo brasileira resulta num padro decisrio
indesejvel, porque d excessivo poder de veto s minorias28, fragmenta demais o poder
poltico e incentiva estratgias centrfugas, levando competio entre foras polticas que,
para o bem do governo, deveriam se coalizar29. Segundo Mainwaring, a combinao do

28

Para os crticos, esse fato que se torna ainda mais grave quando se considerara que o peso dos pequenos
estados na composio do Senado potencializado na Cmara dos Deputados. A regra para a representao
nesta Casa, devido aos limites mnimo e mximo do nmero de representantes por estado (8 e 70,
respectivamente), compromete o princpio uma pessoa, um voto e acaba por favorecer ainda mais os
estados menores em prejuzo dos maiores.
29
Segundo Stepan (1999), a conformao do sistema poltico brasileiro com destaque para o bicameralismo
simtrico e incongruente altamente favorvel aos interesses subnacionais, o que favorece a representao
democrtica da diversidade social por um lado, mas implica custos altos ao processo governativo, por outro.
Opinio convergente pode ser vista em Backes (1999; 2008), que atesta a forte influncia poltica dos
Estados pouco povoados do Norte, Nordeste e Centro Oeste. Isso decorreria da natureza do pacto federativo
brasileiro, que permite s unidades federadas igual nmero de representantes no Senado (trs), que
representam no a populao, per si, mas as unidades territoriais-polticas que compem a Unio. Dada a
funo federativa do Senado, formalmente no se poderia dizer que h sobre-representao ali, porm, uma
vez que os senadores tm funes e poderes polticos que extrapolam s questes atinentes federao, em
sentido estrito, especialistas como Backes (1999) considera que os interesses polticos de categorias sociais
concretas presentes nestes estados seriam privilegiados (sobre-representados) no Senado. A autora ressalta
que 51% dos senadores representam territrios que contm 15% da populao nacional, e podem vetar
projetos apoiados pelos demais senadores, oriundos de territrio mais densamente povoados, onde vivem

50

presidencialismo com um sistema multipartidrio fragmentado, partidos indisciplinados e

um federalismo robusto, resulta em dificuldades freqentes ao governo (1997: 56). Com
isso, as expectativas quanto ao resultado do jogo poltico no poderiam ser piores:
irracionalidade alocativa, processos de governo truncados, entraves constantes e, em casos
extremos, colapso do regime30.
Em contraponto com essa viso, h os que entendem que as causas da fragmentao do
poder poltico a baixa coeso dos agentes coletivos combinada com um arranjo
institucional explosivo encontram seu antdoto no padro de relao entre os poderes
Executivo e Legislativo e tambm no modelo de organizao interna do Congresso
Nacional (Limongi & Figueiredo: 1996;1999; Meneguello: 2003; Santos, 2003). Os
pesquisadores dessa linha de investigao argumentam que, na prtica, o processo
decisrio conduzido pelo Executivo e pelas lideranas partidrias. Isso reduziria o
potencial centrfugo do sistema, concentrando poderes em poucos atores, tornando-os
capazes de articular acomodaes de interesses e consensos entre as foras polticas
relevantes. Dessa perspectiva, o todo algo mais que a soma das partes, ou seja, o conjunto
das instituies resolve os problemas de ao coletiva suscitados por instituies isoladas,
promovendo um padro decisrio razoavelmente estvel, gil e eficaz para o
processamento das demandas apresentadas ao sistema poltico.
A polmica que envolve essas duas frentes de pesquisa tem um nvel de detalhamento e
riqueza que, embora de suma relevncia no debate sobre instituies polticas brasileiras,
no precisa ser reproduzido aqui31. No que toca questo central deste trabalho, essa
polmica terica evidencia um fator institucional cuja importncia consenso entre os
especialistas: a coalizo de governo. Alguns crticos questionam o quanto as coalizes so
bases de apoio disciplinadas e confiveis, ou questionam se os ganhos de capacidade
85% dos brasileiros. Claramente, isso atribui um forte poder de veto no apenas ao Senado como um todo,
mas a uma parcela de senadores que pode se contrapor aos interesses de regies ou estados mais
industrializados e povoados, supostamente hegemnicos na Cmara.
30
Como mostram Wanderley Guilherme dos Santos (1974), em Sessenta e Quatro: Anatomia da Crise, e
Octvio Amorim Neto (2002), em estudo comparativo que replica o modelo de Santos para a anlise da crise
institucional da Venezuela ps-Chaves.
31
A riqueza do debate em questo bem apresentada por Lamounier (2005). Embora o trabalho de
Lamounier ponha foco no uso das MPs e nos seus efeitos sobre as interaes do Executivo com o
Legislativo, a abordagem que o autor faz do problema revela, de forma eloqente, as nuanas da controvrsia
sobre o impacto das instituies polticas brasileiras no desempenho legislativo do governo federal.

51

governativa que elas propiciam compensam, de fato, os custos envolvidos na sua formao
e manuteno por parte do Executivo. No entanto, a partir do estudo de Abranches (1988),
no se coloca em dvida a pertinncia do termo presidencialismo de coalizo para
designar o modus operandi do sistema de governo vigente no pas.
No contexto de um regime onde o governo se sustenta bem ou mal sobre o apoio
parlamentar de uma coalizo de partidos, tendo em vista o bicameralismo simtrico e
incongruente, o aspecto bicameral da coalizo aparece como um fator de relevo para o
entendimento da dinmica decisria. Surpreendentemente, tal fator foi, por muito tempo,
ignorado ou relegado ao segundo plano nas pesquisas empricas sobre o tema. preciso,
pois, desenvolver modelos de anlise que considerem a presena do Senado e sua
influncia no encadeamento decisrio, como um todo, e no desempenho das coalizes de
governo, em particular.
A importncia do federalismo entre os elementos estruturantes do sistema poltico
brasileiro um fator a mais para se ter em conta o Senado nas anlises do processo
legislativo e da produo de leis. O estudo de Abrcio (1998) tornou-se conhecido por
ressaltar a centralidade dos governos estaduais na conformao da relao entre Executivo
e Legislativo no plano federal. Embora o autor ponha foco na influncia dos governadores
sobre os deputados federais e no sobre os senadores32 sua pesquisa enfatiza a
centralidade do eixo federativo na formao do apoio parlamentar ao presidente da
Repblica. Na ltima dcada, muitos estudos tm mostrado a relevncia dos nveis (e dos
atores polticos) subnacionais na conduo das reformas constitucionais, bem como na
formulao e na implementao de programas de polticas pblicas apresentados pelo
governo federal (Abrcio e Costa, 1998; Arretche; 1999, Anastasia e Melo 2004, entre
outros). No preciso ir mais longe para deixar clara a importncia do Senado como um
espao privilegiado de negociao, onde as demandas polticas subnacionais ajudam a
conformar a dinmica das interaes das cmaras, entre si e com o Executivo federal.
32

Na verdade, o autor afirma que os incentivos institucionais e as prticas polticas vigentes tornam os
senadores menos sujeitos ao poder dos governadores. Os senadores, diz Abrcio, so, muitas vezes,
oponentes ferrenhos dos governadores e potenciais candidatos ao governo estadual. De uma forma ou de
outra, o trabalho de Abrcio evoca os estados como palcos de acontecimentos polticos que tm grande
repercusso na dinmica poltica federal.

52

O importante ter em vista que um sistema poltico federativo que conta com um
Legislativo bicameral em que as duas cmaras tm prerrogativas para alterar ou vetar as
propostas governistas propcio ao surgimento de impasses devidos a configuraes
partidrio-ideolgicas que criam arestas nas relaes entre as instncias relevantes do
processo decisrio.
Esse trao do sistema traz discusso uma caracterstica importante dos sistemas
presidenciais de coalizo, que os distingue dos sistemas bipartidrios ao modo dos Estados
Unidos. Estes propiciam os chamados governos divididos, isto , situaes em que o
Executivo, o Senado e a Cmara no so controlados pelo mesmo partido (Mayhew, 1991;
Tsebelis,1995). Em contexto bipartidrio, dados os resultados eleitorais, as possibilidades
de reconfigurao do equilbrio de foras partidrias durante os mandatos so bastante
restritivas33. Diferentemente, no presidencialismo de coalizo o padro de interao
Executivo-Legislativo depende fortemente das negociaes partidrias aps as eleies
(Anastasia e Incio, 2007; Incio e Nuno, 2005), sendo que o presidente tem amplas
condies para promover o reposicionamento dos partidos em relao ao governo. O
monoplio do Executivo sobre medidas oramentrias e cargos pblicos, associado
multiplicidade dos possveis parceiros legislativos, propicia um grau de mobilidade dos
partidos nas posies governo e no-governo bastante improvvel em sistemas
bipartidrios, como o presidencialismo dos Estados Unidos.
O fato que as caractersticas institucionais do sistema brasileiro fazem do Executivo um
centro de poder muito atrativo para os partidos parlamentares, de modo que uma situao
na qual a coalizo presidencial minoritria em uma casa, ou nas duas, depende dos
resultados eleitorais, mas tambm, em grande medida, dos interesses e estratgias do
presidente da Repblica durante o governo. Em outras palavras, os constantes esforos do
Executivo para construir e manter coalizes de apoio so decisivos para a interao do
governo com o Legislativo. Com isso, as estratgias parlamentares de veto ou de

33

Mas isso no quer dizer, no entanto, que o resultado seja o comprometimento crnico da capacidade
governativa do sistema. Ao contrrio, como diz Mayhew (1991) em ttulo do livro onde analisa a questo nos
Estados Unidos: divided we govern.

53

cooperao em favor de interesses representados na Cmara e no Senado dependem da

maior ou menor eficcia dos esforos coalizacionais do chefe do Executivo.
O quadro III esquematiza as possibilidades de estruturao bicameral das coalizes, que
dependem do peso bicameral dos partidos mobilizados pelo governo. Os quadrantes
encampam coalizes estruturalmente diferentes que, em tese, tm implicaes especficas
sobre o padro de interao das cmaras e sobre o fluxo do processo legislativo.
Quadro III

Majoritria

1 Divergentes pr Senado

Minoritria

Coalizo no Senado

Estruturas bicamerais da coalizo, conforme o tamanho da

bancada governista na Cmara e no Senado

3 Convergentes
minoritrias

(majoritrias no Senado e
minoritrias na Cmara)

(bicameralmente
minoritrias)

2 Convergentes
majoritrias
(bicameralmente majoritrias)

4 Divergentes pr Cmara
(majoritrias na Cmara e
minoritrias Senado)

Minoritria
Majoritria
Coalizo na Cmara

Elaborao prpria, 2008.

Por hiptese34, as coalizes situadas no quadrante 1, divergentes, majoritrias no Senado e

minoritrias na Cmara, criam maior dificuldade para a interao do governo com os
deputados que com os senadores, pois entre estes no ser necessrio buscar apoio em
partidos fora da base governista mas o governo dever enfrentar dificuldades, caso uma
matria de seu interesse seja iniciada por um senador. O quadrante 2, com coalizes
convergentes, bicameralmente majoritrias, oferece o melhor cenrio para o Executivo, j
que a oposio pode ser derrotada pelo voto em qualquer das Casas. Situar-se no terceiro
quadrante, com bases bicameralmente minoritrias, uma condio que gera mais
imprevisibilidade na interao dos poderes, pois a aprovao das matrias tende a depender
de entendimentos ocasionais (ad hoc) entre Executivo e Legislativo em ambas as casas35.

34

Por certo, deve se presumir que variveis como a contigidade da coalizo, sua abrangncia ideolgica e o
grau de coeso ou disciplina dos partidos que compem as coalizes esto devidamente controladas essas
variveis so abordadas adiante. Ademais, se as matrias em questo exigem maiorias superiores absoluta
para serem aprovadas, no basta ao governo ter maiorias, preciso ter supermaiorias.
35
Porm, sabendo-se que acordos partidrios tendem a valer nas duas Casas, os acordos firmados com os
oposicionistas na Cmara tendem a diminuir ou mesmo suprimir a necessidade de concesses no Senado.

54

Com uma base parlamentar desse tipo, surgem mais situaes em que o Executivo precisa
ceder no contedo das matrias ou cooptar apoio por meio de recursos de patronagem
(Andrade, 1998). Por fim, h o ltimo quadrante, que abrange coalizes divergentes,
majoritrias apenas na Cmara. Nesse caso, os projetos governistas devero ter revises
mais conflituosas, j que senadores da oposio precisam ser induzidos a apoiar o governo.
Portanto, fica claro que, se o funcionamento do presidencialismo brasileiro pensado
tendo em vista as possibilidades bicamerais das coalizes em um Estado federativo, o
Senado se torna uma instncia decisria de crucial importncia poltica, e tambm
analtica. Para que os projetos do Executivo ou do prprio Legislativo sejam aprovados, o
potencial de apoio das coalizes precisa ser reforado em escala bicameral e o poder de
veto das oposies precisa ser superado por meio de manobras regimentais ou acordos
polticos, estveis ou ad hoc, que perpassem as duas casas legislativas. Por outras palavras,
as coalizes governistas36 devem abranger as duas casas e controlar o processo decisrio
em todo o eixo bicameral, para levarem a cabo a aprovao das propostas sem permitir o
desvirtuamento do seu contedo.
certo que os graus de dificuldades para o acordo bicameral variam. Porm, qualquer que
seja o perfil bicameral da representao, a atuao das lideranas partidrias na Cmara e
no Senado crucial na coordenao das estratgias legislativas. Ademais, as articulaes
pr e ps-eleitorais do (candidato ao) governo com vistas conformao do apoio
parlamentar tambm tm impacto decisivo no perfil e na dinmica do governo de coalizo
(Anastasia e Incio, 2007). O fato que as estratgias de formao de coalizes adotadas
pelo governo se tornam um dilema contnuo, com implicaes relevantes sobre o grau de
cooperao ou competitividade entre as duas cmaras e entre elas e o Poder Executivo.
Emerge, neste ponto, uma idia, em princpio bvia, mas no devidamente considerada nos
estudos sobre o padro de atuao do Senado Federal no processo decisrio. A despeito da
polarizao que caracteriza o debate acadmico, o Senado no , por essncia, predisposto
a vetar ou a aprovar os projetos que recebe para revisar. Seu desempenho resulta das
36

Sem dvida, a importncia das coalizes maior quando se trata de tramitao de projetos do governo,
mas elas tambm podem afetar a tramitao de projetos de outras autorias.

55

escolhas estratgicas de seus membros e , portanto, condicional: definido a partir da

configurao partidria da representao, da distribuio de poder na organizao
parlamentar, das estratgias de interao conduzidas pelo governo e do contexto poltico
federal que emoldura a efetiva tomada de decises.
Dadas as bases partidrias da organizao parlamentar no Brasil37, a configurao
bicameral da representao uma varivel central. Ela impacta diretamente a distribuio
de poder na estrutura legislativa e, por decorrncia, afeta a natureza das parcerias
parlamentares, bem como as possibilidades estratgicas do governo em suas investidas
para a constituio de uma base de apoio voltada aprovao de seu programa. Alm
disso, mesmo a tramitao de matrias no conectadas diretamente agenda do governo
poder ser afetada pela configurao poltico-partidria da representao parlamentar em
escala bicameral38.
1.3.1 Coalizes, oposies e outros blocos parlamentares: elementos para uma a anlise
da interao bicameral
Alm da divergncia ou convergncia bicameral no tocante ao tamanho da base governista,
h outros componentes do perfil dos blocos parlamentares, especialmente das coalizes de
governo, que sero teis no estudo do desempenho legiferante do Senado, seja em seu
prprio mbito seja nas interaes bicamerais. Neste ltimo tpico do captulo, com base
em algumas variveis-chave relativas estrutura dos blocos parlamentares, sero indicadas
as formas para a operacionalizao de indicadores necessrios anlise proposta.
No Congresso Nacional, como em qualquer legislativo democrtico, o tipo de interao
entre os blocos da maioria e da minoria condiciona a dinmica da produo legislativa. No
caso de projetos do governo, esses blocos so definidos como coalizo governista e
oposio(es). As relaes de poder entre os blocos dependem das caractersticas
estruturais de cada um deles, tais como seu tamanho, grau de fragmentao, grau de

37

Muitos trabalhos tm mostrado a importncia dos partidos na organizao parlamentar da Cmara dos
Deputados e na dinmica da interao do Legislativo com o Executivo. A organizao legislativa do Senado
discutida no captulo III, mas pode-se adiantar que os partidos so decisivos no funcionamento da Casa.
38
Essa afirmao ser mais bem substanciada nos captulos de anlise dos dados sobre o processo e a
produo legislativos.

56

coerncia interna e distncia ideolgica entre seus partidos componentes. Esses fatores,
entre outros, devem ser vistos como condicionantes da capacidade dos blocos para agirem
como atores coletivos, pois definem sua competitividade e sua fora coletiva para obstruir
ou levar a cabo a produo legislativa, seja internamente a cada casa, seja no mbito das
relaes bicamerais.
Questes dessa natureza tm sido tratadas em pesquisas recentes que, embora no
focalizem a questo bicameral, analisam a o poder das oposies e a capacidade das
coalizes governistas dadas as suas caractersticas intrnsecas (Tsebelis, 1995, Altman e
Prez Lin, 2001; Diez, 2003, Diez e Barahona, 2002, Incio, 2006).
Com enfoque nas oposies, Altman e Prez-Lin (2001), Diez e Barahona (2002) e Dez
(2003) enumeram e definem algumas das variveis que afetam a capacidade dos blocos
parlamentares para influenciar os trabalhos legislativos. As variveis consideradas pelas
autoras no importam apenas para o estudo as oposies, elas tambm podem ser usadas
para avaliar a atuao das coalizes de governo, ou outros tipos de blocos parlamentares, e
suas conseqncias no processo decisrio bicameral.
a o nmero de partidos dos blocos: A fora dos blocos parlamentares, de governo ou de
oposio, deve ser avaliada a partir do nmero de partidos que contm. Quanto mais
fragmentado o bloco, maiores os problemas de ao coletiva, mais acentuada a
probabilidade de desero de indivduos ou grupos e mais duvidosa a capacidade do bloco
para agir de forma concertada. Ao contrrio, blocos menos fragmentados apresentam maior
potencial de articulao poltica.
Essa varivel ser mobilizada no teste de hipteses do captulo V, na forma do nmero
efetivo de partidos (NEP). Na literatura, o NEP costuma ser utilizado como indicador de
pluralidade partidria efetiva, que se reflete nos graus de competitividade poltica e nas
dificuldades para a formao de consensos. Controladas as demais variveis importantes,
espera-se que o aumento no NEP corresponda ao aumento das dificuldades na aprovao
das leis dificuldades essas que, no processo legislativo, devero se expressar em

57

estratgias parlamentares tais como o adiamento das votaes finais ou o emendamento das
proposies em tramitao.
b a heterogeneidade ideolgica dos blocos: as chances de que um determinado partido
participe dos blocos de oposio ou situao no so aleatrias, ao contrrio, elas devem
ser afetadas pelo teor ideolgico das polticas em discusso. O partido do governo, por
exemplo, para aprovar os pacotes de interesse do Executivo, dever estar menos disposto
a se coalizar com partidos mais distantes no espectro ideolgico. Por sua vez, os partidos
de oposio tero maior probabilidade de atuar de forma coesa se so mais parecidos e
prximos ideologicamente uns dos outros (Diez e Barahona, 2002, Incio, 2006). Em
suma, grupos parlamentares se formaro com menos custos e sero mais fortes quanto mais
ideologicamente similares forem os partidos mobilizados na sua composio (Tsebelis e
Money, 1997; Tsebelis, 1998; Sartori, 1982).
Para esta pesquisa, um indicador de heterogeneidade das coalizes ser construdo
conforme a classificao de Coppedge (1998), utilizada em Incio & Nunes (2005) e
Incio (2006). Nesses estudos, foram atribudos valores s posies do espectro ideolgico
esquerda, centro-esquerda, centro, centro-direita e direita39 sendo que a diferena entre
os partidos mais distantes entre si expressa a medida de distncia ideolgica contida na
coalizo. Supe-se que, quanto maior o escore da coalizo, maiores das dificuldades da
base governista para controlar o comportamento parlamentar ao longo da tramitao.
c o tamanho: O tamanho dos partidos ou blocos parlamentares outro fator a ser
considerado para se medir sua fora, seja como oposio (Sartori, 1992) seja como base de
apoio ao governo. Controlados os demais fatores, quanto maior o tamanho maior a
capacidade dos partidos ou blocos para obstruir ou viabilizar a tramitao e aprovao de
projetos no Legislativo40.

39

O posicionamento ideolgico adotado se baseia na literatura especializada relativa ao Brasil, especialmente

Santos e Almeida (2005) e Carreiro (2006). A pontuao segue a seguinte norma: direita = 5; centro-direita
= 4; centro = 3; centro-esquerda = 2 e esquerda = 1.
40
H pelo menos duas outras variveis relevantes, que no sero usadas nesta pesquisa porque os dados
necessrios para operacionaliz-las no foram coletados. Convm, no entanto, cit-las. Uma delas a
coerncia ideolgica, que diz respeito ao ndice de homogeneidade interna do partido, normalmente
construdo com base em dados de survey. Conforme Ruiz-Rodriguez e Garca-Montero (2001), essa varivel

58

Um dos indicadores para essa varivel pode ser traduzido numa forma binria: o status do
bloco governista, se majoritrio ou minoritrio. Outro indicador o percentual de cadeiras
ocupadas pela coalizo do governo em relao ao nmero total de cadeiras existentes na
casa. O primeiro ser considerado para a anlise dos efeitos do tamanho das sucessivas
bases governistas sobre o padro de tramitao dos projetos; o segundo indicador, com
maior variabilidade longitudinal, servir para avaliar os graus de discrepncia entre o
percentual de cadeiras dominadas pela coalizo numa e noutra casa. Grosso modo, essa
discrepncia ser considerada como expressiva dos efeitos da incongruncia bicameral.
Esse conjunto de indicadores a ser mobilizado especialmente no ltimo captulo da tese
ajudar a entender o funcionamento do Senado no contexto do bicameralismo e do padro
constitucional das relaes entre Executivo e Legislativo no Brasil. Supe-se que o grau de
sucesso dos lderes parlamentares e do prprio Executivo em controlar o comportamento
dos senadores e coordenar os acordos legislativos ser mais bem entendido se observadas,
nos termos acima, a estruturao das foras partidrias contidas no Parlamento. Suponhase uma situao muito favorvel, em que o governo dispe, nas duas casas, de uma base
majoritria, pouco fragmentada e ideologicamente homognea. Neste caso, a simetria
bicameral tender a no ser um obstculo, porque a influncia de tal coalizo perpassar o
sistema bicameral e mitigar o poder de veto das minorias em ambas as cmaras. Com
isso, minimiza-se o potencial de obstruo de uma casa sobre as decises da outra. J em
condies desfavorveis para o governo, o bicameralismo dever implicar obstrues
aprovao dos projetos em tramitao: um projeto apoiado por maiorias bicameralmente
incongruentes, internamente fragmentadas e heterogneas, enfrentar mais resistncia e sua
resulta da combinao de duas dimenses, a programtica e a ideolgica. A dimenso programtica se refere
afinidade dos parlamentares de um mesmo partido acerca de opinies e atitudes relativas ao papel do
Estado e s questes valorativas relevantes vida social, tais como o aborto, o casamento homossexual e a
relao entre poltica e religio. A dimenso ideolgica, por sua vez, remete ao grau de convergncia das
posies ideolgicas dos parlamentares de um mesmo partido. Somadas ambas as dimenses, mais coerente
ser o partido quanto mais convergentes forem as opinies, as atitudes e a auto-identificao ideolgica de
seus parlamentares. Supe-se que quanto maior o nvel de coerncia de determinado partido, maior sua
capacidade para atuar de forma unida; quanto menor seu nvel de coerncia, maiores as chances de que seus
parlamentares sejam cooptados pelos partidos adversrios ou sejam mais responsivos s suas bases, contra os
interesses dos partidos e do governo (Carey, 2000 e 2001). A outra varivel a disciplina partidria, que
permite de medir a fora parlamentar do partido atravs de ndices de disciplina dos parlamentares nas
votaes encaminhadas pelas lideranas. Partidos disciplinados apresentam graus mais altos de congruncia
entre a orientao dos lderes e o voto dos parlamentares. Quanto maior a disciplina do partido, maior sua
fora e seu cacife para negociar questes polticas.

59

tramitao dever ser mais afetada por recursos regimentais, seja para obstruir seja para
viabilizar sua aprovao. Em suma, as caractersticas bicamerais da representao devero
impactar o padro de conflito parlamentar intra e entre-cmaras e, portanto, alterar a
dinmica de atuao do Senado, bem como o processo decisrio bicameral.
1.4 Comentrios finais
A anlise desenvolvida no presente captulo permite duas concluses importantes sobre a
influncia do Senado Federal na produo de leis, em face de sua posio no sistema
bicameral brasileiro e em face do padro de interao entre Executivo e Legislativo
estabelecido no pas.
A primeira concluso se refere estrutura do bicameralismo. No tocante distribuio
bicameral do poder, conclui-se que o Senado se equipara Cmara em termos das
respectivas listas de atribuies constitucionais legiferantes e extralegiferantes, ainda que
os graus de simetria entre elas variem conforme os campos de atuao poltica. No tocante
composio das duas casas, ficaram claras as bases da divergncia no perfil polticopartidrio de deputados e senadores. Sem dvida, a simetria e a incongruncia observadas
na anlise indicam que os senadores no s tm um acentuado poder poltico como atuam
sob padres de incentivos distintos dos que esto sujeitos os deputados. Essa combinao
institucional resulta em fora do bicameralismo para cumprir, nos termos de Tsebelis e
Money (1997), suas funes poltica e de eficincia, tornando muito provveis as
situaes em que a mobilizao poltica dos senadores seja necessria para confrontar ou
complementar acordos previamente definidos na Cmara.
No campo das atribuies legislativas relacionadas com as matrias em foco nesta tese
PEC, PLPs e PLs , ficou claro que a Cmara tem maior controle sobre as deliberaes,
pois tais proposies esto sujeitas s idas e voltas tpicas do sistema bicameral. Nesses
casos, por determinao constitucional, os deputados so quase sempre os responsveis
pela primeira rodada de negociaes; sendo que, se os projetos so alterados pelos
senadores, os deputados tm ainda a chance de dar a ltima palavra, acatando ou no as
mudanas feitas em reviso. Por isso, na maior parte das vezes, a nica chance de o Senado

60

dar a palavra final vetando os projetos previamente aprovados na Cmara, mas essa
deciso nem sempre possvel ou conveniente, devido a sua dramaticidade: em certos
casos, os custos de uma rejeio total podem ser altos demais para serem assumidos pelos
senadores.
A despeito desse vis assimtrico em favor da Cmara, o Senado tem grande influncia
sobre o processo legislativo e sobre o contedo da legislao, seja porque tambm pode
iniciar projetos caso em que ele passa a ter o direito ultima palavra seja porque as
decises polticas se do de forma encadeada, em fluxo contnuo, permitindo negociaes
cruzadas, que mantm o poder dos senadores mesmo nas decises sobre matrias em que,
formalmente, o Senado no pode mais interferir.
O certo que, em decorrncia da simetria e da incongruncia que caracterizam o
bicameralismo brasileiro, o potencial legiferante do Senado vai muito alm de sua funo
de eficincia, que promove o aprimoramento da legislao, e toca na essncia das questes
polticas, redistributivas e conflitivas, que afetam o processo legislativo e a produo de
leis no Brasil.
A segunda concluso, igualmente importante, diz respeito dinmica de coalizes que
fundamenta as relaes entre o Legislativo e o Executivo. Se por um lado a incongruncia
bicameral pode gerar incentivos manifestao ostensiva da simetria por parte dos
senadores, por outro, as estratgias adotadas pelo Executivo para formar sua base de apoio
podem aumentar ou diminuir as bases para divergncias polticas entre Senado e Cmara.
Em outros termos, o perfil bicameral das coalizes montadas pelo governo pode reforar
ou mitigar os efeitos da incongruncia nas interaes do Senado com a Cmara. A
propsito, o efeito da poltica de coalizes sobre a dinmica das relaes bicamerais no h
de ser mera casualidade, ao contrrio, deve ser o resultado de estratgias bem planejadas
dos sucessivos chefes do Executivo para se entenderem com o Congresso.
Sendo assim, ao menos no tocante a projetos de interesse do Executivo, as caractersticas
da coalizo so variveis importantes para a anlise do comportamento dos senadores
frente s decises dos deputados. Variveis como o tamanho das coalizes, seu grau de

61

fragmentao partidria e sua abrangncia ideolgica devero ser consideradas como

elementos que perpassam as relaes intercamerais e interferem nos efeitos da distribuio
constitucional de funes e prerrogativas entre as casas.
As concluses alcanadas neste captulo tm estreita relao com algumas das hipteses
sobre o desempenho legiferante do Senado, apresentadas na introduo desta tese:
a) em relao simetria, sustenta-se que os senadores desempenham efetiva influncia
sobre a produo de leis, sejam como iniciadores sejam como revisores das propostas;
porm, a disposio do Senado para afirmar a simetria bicameral condicionada por suas
especificidades funcionais e sua posio no processo bicameral:
As especificidades funcionais do Senado levam hiptese de que, em comparao
com os deputados, as atribuies constitucionais e os incentivos eleitorais atinentes
aos senadores induzem a um maior envolvimento destes com questes do pacto
federativo e de suas unidades constitutivas os estados. Empiricamente, esse fato
se expressa tanto no padro da produo legislativa iniciada no Senado quanto no
perfil do processo de reviso de matrias iniciadas na Cmara dos Deputados.
A posio do Senado no sistema decisrio leva hiptese de que os senadores
tendem a intervir mais na tramitao de seus prprios projetos; os projetos que
tramitam em reviso devem passar por um processo deliberativo menos contencioso
que matrias iniciadas na prpria Casa. Devido tentativa racional de viabilizar a
aprovao dos projetos, muitos dos interesses polticos dos senadores tendem a ser
atendidos, por antecipao, nas instncias deliberativas anteriores Executivo,
Judicirio e Cmara.
b) o perfil da representao no Senado e, correlatamente, os graus de divergncia
bicameral so vistos como fatores que condicionam as estratgias de cooperao ou
conflito do Senado frente Cmara. Em outros termos, a manifestao da simetria
condicionada pela composio da representao do Senado em si mesmo e do Senado em
relao Primeira Casa.

62

Considerada a composio total de uma casa relativamente composio da outra,

quanto maior a divergncia partidrio-ideolgica entre elas, maior a propenso dos
senadores a adotarem posturas contrrias s decises tomadas pelos deputados.
Ademais, considerada a configurao partidria do Senado, em si mesma, quanto
mais fragmentada e mais heterognea for, maior a probabilidade de que surjam,
entre os senadores, conflitos no antecipados ou no considerados pelos deputados
e, portanto, maior a probabilidade de que o processo decisrio no Senado seja mais
contencioso com emendas ou adiamentos decisrios, por exemplo.
Tendo em vista a composio da base governista em uma casa, relativamente
composio na outra, quanto maior a divergncia partidrio-ideolgica entre elas,
maiores as chances de os senadores adotarem posturas contrrias s decises
tomadas pelos deputados, especialmente em matrias apresentadas pelo governo.
Ademais, em si mesmas, certas caractersticas da base governista no Senado, tais
como a composio partidria e o tamanho, tambm devem afetar as deliberaes
senatoriais: bases hetorogneas e/ou minoritrias devem ter mais dificuldades que
as homogneas e/ou majoritrias para assegurar um processo decisrio sem
protelaes, obstrues ou emendas indesejadas para o governo.
Essas hipteses resumem as expectativas acerca da atuao do Senado, tendo em vista a
configurao institucional do sistema bicameral no Brasil. No entanto, resta considerar a
organizao parlamentar, que a literatura tem tratado como um importante aspecto do
sistema decisrio e que, supostamente, afeta as interaes bicamerais e interfere nos efeitos
das variveis analisadas neste captulo.
Os estudos sobre a organizao legislativa sustentam que tipos especficos de distribuio
de funes e prerrogativas no mbito do parlamento resultam em padres especficos de
equilbrio de poder entre os legisladores, afetando o processo legislativo e o perfil da
legislao produzida. Na perspectiva distributivista (Shepsle e Weingast, 1988), a
organizao legislativa promove o toma l d c entre os parlamentares no mbito das
comisses e propicia legislao de cunho particularista. Na perspectiva informacional
(Krehbiel, 1991; Gilligan e Krehbiel, 1987), tambm centrada nas comisses, a funo
63

primordial da distribuio de funes parlamentares a diminuio da incerteza dos

parlamentares acerca das polticas e seus resultados; neste caso, o processo decisrio seria
mais bem informado e resultaria em uma legislao mais universalista e representativa da
diversidade do plenrio. Por fim, um terceiro ponto de vista (Cox e McCubbins, 1993)
sustenta que as bases de coordenao da ao coletiva no mbito parlamentar so os
partidos que controlam as instncias parlamentares cruciais , de modo que a
organizao legislativa expressa os interesses partidrios e propicia o controle dos partidos
sobre a forma e o contedo das decises legislativas.
Esta ltima perspectiva analtica tem evidente conexo com as hipteses acerca da
incongruncia, acima apresentadas. O argumento de que as divergncias entre a
composio partidria das casas afetam a interao bicameral presume que os partidos
controlam, em alguma medida, o funcionamento parlamentar. Nesse caso, quanto mais
centrais os partidos forem no mbito do Legislativo, maiores devero ser os efeitos da
configurao partidria no desempenho de uma casa, em particular, e no funcionamento do
bicameralismo, como um todo.
Isso posto, torna-se clara a importncia de se analisar a organizao interna do Senado e
suas potenciais conseqncias nas interaes bicamerais. Os estudos pioneiros de
Figueiredo e Limongi (1996; 1999) sobre o Congresso Nacional j do pistas de que os
partidos desempenham um papel central no funcionamento legislativo e na relao entre
poderes. No entanto, os autores priorizam a Cmara e do um tratamento apenas tangencial
ao Senado. Para subsidiar a anlise aqui proposta, o prximo captulo aborda a organizao
legislativa do Senado brasileiro de forma mais detalhada e sistemtica do que tem sido
feita at ento.

64

CAPTULO II

O SENADO FEDERAL E A ORGANIZAO

LEGISLATIVA

captulo anterior analisou as instituies exgenas que afetam o desempenho

poltico do Senado. Complementarmente, este captulo vai tratar das regras
endgenas Casa, ou seja, dos dispositivos formais que modelam sua

organizao interna, para avaliar como elas podem afetar as decises dos senadores e, por
decorrncia, a interao do Senado com a Cmara e o Poder Executivo. Como dito na
introduo desta tese, as variveis institucionais extra e intra parlamentares so
consideradas, exclusivamente, como variveis explicativas da dinmica decisria e da
produo de leis no Senado.
No Brasil, pesquisas nessa rea mostraram que os incentivos eleitorais ao comportamento
centrfugo dos deputados so mitigados pela organizao da Cmara dos Deputados,
permitindo concluir que o processo decisrio nessa Casa centralizado em poucos atores e
instncias parlamentares e, ao contrrio do processo eleitoral, no deixa muito espao para
estratgias individualistas. Tais estudos, especialmente os de Figueiredo e Limongi (1995,
1996, 1999, 2006), deixam claro que so poucas as oportunidades para deputados isolados
impactarem de forma determinante as decises da Cmara. Para ter influncia poltica na
Casa, preciso ocupar (ou influenciar quem ocupa) lugares estratgicos nos diversos
rgos colegiados da estrutura parlamentar: a Mesa Diretora, as comisses permanentes, as
bancadas e blocos partidrios, o Colgio de Lderes e o plenrio.
Desses rgos, destacam-se a Mesa e o Colgio de Lderes, que, juntos, determinam o rito
e o contedo dos trabalhos na Cmara e restringem os espaos para as estratgias
particularistas dos deputados. Uma vez que tais colegiados tm sua composio e
funcionamento definidos em bases partidrias, os partidos se tornam os grandes
responsveis pelas decises da Casa.
A despeito da importncia do Senado no processo decisrio bicameral, mostrada no
captulo I, s recentemente comearam a surgir estudos sobre sua organizao interna (vide
Lemos, 2008; Ricci, 2008). Em funo da carncia de pesquisas nesse campo, as
concluses dos estudos sobre a Cmara so estendidas, de forma mais ou menos explcita,
ao Congresso Nacional e, portanto, ao Senado. Dadas a autonomia institucional e a fora
poltica do Senado, justifica-se um estudo especfico de sua organizao interna. Este o
66

objetivo do presente captulo, que est dividido em duas partes: a primeira aborda a
distribuio das prerrogativas entre indivduos e rgos colegiados no Senado federal; a
segunda trata das regras formais que definem os caminhos das proposies legislativas na
Casa especialmente dos projetos de lei ordinria, que compem mais de 90% das
matrias a serem analisadas nos prximos captulos.
O captulo se baseia no Regimento Interno do Senado Federal (RISF)1 e na Constituio
Federal (CF)2. Como parmetro de comparao, os traos da organizao da Cmara dos
Deputados tambm sero apresentados, de acordo seu Regimento (RICD), com a CF e com
a literatura especializada. Nessas bases, ser analisada a distribuio do poder decisrio
entre: os senadores individuais, as comisses, os partidos, a Mesa Diretora e o plenrio do
Senado. Com isso, busca-se interpretar as conseqncias esperadas dessa partilha de poder
sobre o funcionamento parlamentar.
Em termos mais especficos, a questo que instiga a anlise se, afinal, a centralidade
formal dos partidos observada na organizao da Cmara replicada no Senado. A
despeito de algumas diferenas apresentadas ao longo do captulo, pode-se adiantar que a
resposta a essa questo positiva. No conjunto, os dispositivos do RISF tornam os partidos
os principais responsveis pela coordenao das estratgias dos senadores. Essa concluso
importante porque, ao se confirmar que os partidos so centrais tambm no Senado,
reforam-se as hipteses de que eles conformam a produo legislativa na Casa e de que,
ademais, so agentes cruciais nas interaes bicamerais.

O modelo organizacional vigente no Senado foi definido pela Resoluo do Senado Federal (RSF) n 93 de
1970. Com a nova Constituio Federal (CF), essa resoluo foi alterada pela RSF n 18 de 1989, para
adaptar o funcionamento da Casa Nova Repblica. Desde ento, outras alteraes ocorreram, por vontade
dos senadores ou em decorrncia da necessidade de adaptao do Regimento a emendas constitucionais e leis
complementares que afetaram os rituais legislativos no Congresso Nacional. As mudanas no RISF ocorridas
entre 1989 e 2007 sero comentadas, sempre que tenham relevncia para o processo de produo de leis.
2
A anlise do RISF contou com as importantssimas contribuies de Marcos Evandro Cardoso Santi,
consultor legislativo no Senado Federal. No tocante ao RICD, o captulo contou com a leitura atenta e os
comentrios de Fbio de Barros Correia Gomes, assessor legislativo na Cmara dos Deputados e doutorando
em Cincia Poltica pelo Iuperj. As crticas e sugestes de ambos foram fundamentais para o trabalho aqui
desenvolvido. As lacunas e equvocos remanescentes so de responsabilidade exclusiva do autor.

67

2.1 As Atribuies Legislativas Individuais no Regimento Interno das Casas

A legislatura democrtica um conjunto de representantes que se organiza para
transformar interesses particulares3 em decises coletivas, tendo por norma fundamental o
princpio da maioria. No entanto, a legislatura contempornea no funciona como um
agrupamento indiferenciado de legisladores que meramente transforma interesses
individuais em coletivos por meio de votaes majoritrias. Para exercer suas funes, os
parlamentos se estratificam internamente na forma de um sistema de comisses, com
funes mutuamente excludentes e interdependentes (Polsby, 1968). Essa complexidade
organizacional oferece o instrumental tcnico necessrio s decises legislativas, reduz o
nmero de decisores efetivos, aperfeioa a representao democrtica e agiliza a produo
de acordos parlamentares (Sartori, 1994). Porm, mesmo com as justificativas tcnicas e
polticas para a criao de rgos intralegislativos com capacidade decisria, muito do
poder da legislatura permanece com os legisladores individuais e pode se manifestar nas
suas escolhas particulares e nas decises do plenrio.
As casas do Congresso Nacional no poderiam ser diferentes. Nelas, os rgos colegiados
compartilham com os parlamentares individuais os direitos e deveres relativos ao processo
decisrio. Os agentes legislativos coletivos como a Mesa, as comisses permanentes e as
bancadas partidrias sero estudados adiante; esta parte do captulo tratar das
prerrogativas individuais de deputados e senadores e das suas possibilidades de influenciar
as deliberaes das respectivas legislaturas.
preciso esclarecer que a expresso prerrogativas individuais no ser empregada
apenas para designar dispositivos regimentais que facultam a atuao individual e
exclusiva do parlamentar como o direito de propor emendas ou pedir vistas de um
projeto. Aqui so consideradas como prerrogativas individuais tambm os direitos que,
exigindo subscrio coletiva, dispensam o envolvimento formal de colegiados reconhecidos
pelo regimento, tais como os partidos e as comisses. A verificao de votao, por
3

Os interesses podem se referir a categorias sociais ou comunidades polticas e ser, nesse sentido, no
individuais, mas coletivos. Porm, do ponto de vista do problema de ao coletiva enfrentado pelas
legislaturas, os parlamentares so portadores de interesses prprios, exclusivos, que precisam ser
coordenados para que se transformem em decises polticas.

68

exemplo, precisa ser apoiada por no mnimo trs senadores (RISF, 293, IV) ou 6% dos
deputados (RICD, 185, 3), mas no necessrio que sejam da mesma bancada ou
comisso; a obstruo parlamentar um exemplo contrrio, pois no pode ser feita por um
grupo de legisladores formado ad hoc, mas apenas pelas bancadas ou seus lderes4. Aquela
considerada um direito individual; esta, um direito partidrio.
Como se v no quadro IV, h uma lista considervel de atribuies que os senadores
podem exercer individual ou coletivamente, sem necessidade da concordncia formal de
comisses ou partidos. Os direitos listados no quadro podem ser divididos, por falta de
melhor nome, em propositivos e obstrutitivos, sendo que ambos os tipos podem ser
mobilizados individual ou coletivamente.
Entre os direitos propositivos de uso estritamente individual pode ser destacado o direito
de emitir o voto em separado, que no mbito das comisses equivale a um parecer
alternativo ao do relator. No rol dos direitos individuais, tambm passveis de uso coletivo,
destacam-se a iniciativa de lei e a proposio de emendas, que podem ser utilizados pelos
senadores para incluir temas na pauta da Casa e, claro, produzir legislao. H, ainda, os
direitos propositivos, que devem ser subscritos por mais de um senador: entre eles podem
ser citados o requerimento de urgncia e o requerimento de votao nominal.
J entre os direitos obtrutivos tambm h os coletivos e os individuais. Naqueles, se
inclui o recurso contra os pareceres terminativos/conclusivos das comisses; nestes, se
destacam o pedido de vista e o requerimento de informaes. Esse tipo de atribuio
permite aos senadores, individual ou coletivamente, lanar mo de estratgias para protelar
a tramitao no mbito das comisses ou do plenrio e, assim, ampliar o debate e os
espaos de negociao em torno de temas de seu interesse.

H direitos coletivos, como os de bancadas, que s podem ser usados por coletividades prvia e
formalmente constitudas e no por qualquer grupo circunstancial; mas, nas duas casas, direitos que exigem
subscrio de grupos ad hoc de legisladores tambm podem ser exercidos por lideranas que representem o
nmero de apoiadores necessrio. Por isso, estes tambm so includos nas atribuies de lideranas,
apresentadas adiante.

69

Quadro IV
Direitos legislativos individuais, que podem ser mobilizados pelos parlamentares
independentemente do apoio das bancadas ou comisses de que participem.
Atribuies
Apresentar projetos de lei
Emendar projetos de lei, inclusive os do Executivo
Relatar matrias (nas comisses ou em plenrio, quando indicado)
Requerer tramitao em regime de prioridade
Requerer tramitao urgente; retirar requerimento (se autor)
Requerer votao nominal em Plenrio
Requerer verificao de votao (para forar votao nominal)
Requerer preferncia por ordem de votao, requerer votao em globo ou destaque
para votao em separado.
Requerer retirada de proposio (se autor), tramitao conjunta e desarquivamento
de matrias; requerer declarao de prejudicalidade de matria ou apresentar recurso
contra declarao de prejudicalidade de matria.
Fazer apartes; fazer uso da palavra durante a discusso de qualquer proposio ou
antes depois da ordem do dia.
Requerer dispensa de interstcios, prazos e procedimentos para agilizar a deliberao
em plenrio
Recorrer de deciso dos presidentes das comisses e do presidente da Casa
Pedir vistas de matrias em discusso
Requerer audincia pblica, requerer informaes e/ou comparecimento de
autoridades, inclusive ministros.
Participar como titular de comisses permanentes

Participar (sem direito a voto) dos trabalhos e debates de qualquer comisso

de que no seja membro.
Recorrer de deciso terminativa/conclusiva de comisso, para levar a deciso ao
plenrio.
Requerer procedimentos, dispensa de pareceres ou observncia de prazos para
agilizar o trabalho das comisses.
Dar voto em separado (apresentar relatrio alternativo em comisso)
Fazer indicao****
Iniciar projeto de resoluo para mudana do Regimento
Requerer transformao de sesso pblica em secreta, convocar sesso secreta ou
requerer votao secreta

Senadores

Deputados

Sim
Sim
Sim
No se aplica*
Sim
Sim

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
Sim

Sim
Sim

Sim

Sim

Sim. Trs**

Sim.
Uma***

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
Sim
Sim

Sim
Sim
Sim

Sim

Sim

Elaborao prpria, a partir do RISF e do RICD, 2008.

* Esse regime de tramitao no previsto no RISF.
** No Senado, at a aprovao da RSF n 3 de 01/03/2007, nenhum senador membro da mesa diretora podia
ser membro de comisses permanentes. Com essa resoluo, apenas o presidente da Casa est impedido de
atuar nas comisses. Na Cmara, esse impedimento permanece extensivo a todos os membros da mesa.
*** Ressalvadas as participaes na Comisso de Legislao Participativa (CLP) e na Comisso de
Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO).
**** Indicao corresponde a sugesto de senador ou deputado, ou comisso de qualquer das casas, para que
certo assunto seja objeto de providncia ou estudo pelo rgo competente da Casa, com a finalidade do seu
esclarecimento ou formulao de proposio legislativa. (RISF, art. 224; RICD, art. 113).

O quadro IV mostra que, no tocante s possibilidades de atuao do parlamentar comum,

senadores e deputados se equiparam em poder na estrutura parlamentar. A despeito de tal
simetria, os senadores, enquanto indivduos, tm mais peso nas decises do Senado do que
os deputados nas decises da Cmara. Um primeiro fator institucional favorvel aos
primeiros o tempo maior de mandato, que cria melhores condies para o aprendizado
poltico e para as trocas de apoio com expectativas de reciprocidade futura (nos termos de
70

Sartori, 1994). Alm disso, deve-se ter em conta o reduzido tamanho do plenrio do
Senado, se comparado com o da Cmara dos Deputados. Num universo de 81
parlamentares, os partidos se fazem menos necessrios ordenao da ao coletiva do que
entre os 513 membros que compem a Primeira Casa.
Para ilustrar este ponto, pode se mencionar o requerimento de urgncia, que exige a
subscrio de 1/4, 1/2+1, ou 2/3 dos membros no Senado e 1/3 ou 1/2+1 na Cmara,
conforme o grau de urgncia desejado. Nesse caso, os senadores so favorecidos porque
20, 41 ou 54 deles podem adotar uma estratgia que s possvel com o apoio de 171 ou
257 deputados. Questo similar envolve o recurso contra deliberao conclusiva de
comisso, pois ambos os regimentos estabelecem que ele deve ser subscrito por, no
mnimo, um dcimo dos membros da legislatura, ou seja, nove senadores ou 52
deputados5. Ademais, solicitaes como destaques para votao em separado ou
requerimentos de votao nominal, que podem ser apresentadas individualmente, mas
carecem da aprovao do plenrio, so mais viveis para os senadores devido ao nmero
de membros da Casa que propicia as trocas de apoio baseadas em acordos entre indivduos.
No tocante a essa questo, cabe comentar o direito proposio de emendas. Se as
negociaes em torno de emendas se do em plenrio, os senadores tm muita vantagem
em relao aos deputados, pois entre aqueles mais provvel que haja situaes em que
um nico voto seja decisivo aprovao de um projeto. Entretanto, para o legislador
individual, as comisses so os espaos privilegiados para a negociao de emendas,
especialmente em deliberaes conclusivas ou terminativas, j que ali o peso de um voto
maior que no plenrio. Em princpio, no mbito das comisses deputados e senadores tm
um cacife poltico similar, devido ao tamanho dos corpos deliberantes: em mdia, 20
membros no Senado e 26 na Cmara. No entanto, h peculiaridades no Senado que do aos
senadores vantagens frente aos deputados: aqueles participam, simultaneamente, de mais
comisses que estes (vide quadro IV) e, ademais, a renovao das comisses no Senado
5

Dadas as configuraes pluripartidrias das duas casas, a simetria das propores exigidas de deputados e
senadores para requerimentos similares visa a produzir nas duas casas graus equivalentes de diversidade
poltica e, portanto, de dificuldade para a atuao individual. Porm, considerando-se, como Sartori (1998),
que os contatos face a face facilitam os acordos e os tornam mais slidos e promissores, os senadores levam
vantagem em processos de negociao devido durao maior dos mandatos e ao tamanho reduzido da Casa.

71

ocorre a cada dois anos, sendo que na Cmara se d anualmente. Assim, os senadores tm
maior certeza sobre o futuro parlamentar, dispondo de um horizonte mais longo para
acordos informais e trocas de apoio nas deliberaes comissionais.
O fato que seja nas comisses, seja no plenrio uma assemblia relativamente
pequena, equivalente a 15,8% da Cmara dos Deputados, oferece aos senadores melhores
condies de socializao poltica e, assim, viabiliza a estruturao de redes de apoio,
margem dos agrupamentos oficiais. Uma vez que os grupos com poder decisrio podem
ser, de fato, muito pequenos nesse universo, plausvel supor que redes informais de
solidariedade tm grandes chances de serem bem sucedidas em suas metas polticas.
Uma questo importante a ser evocada aqui se relaciona com a funo representativa do
Senado no contexto de um Estado Federal. curioso que, a despeito do arranjo federativo
e das funes constitucionais da Cmara Alta no Brasil, os senadores no tenham
institudo, no mbito da Casa, dispositivos regimentais para a proteo dos interesses
regionais no processo legislativo6. Porm, as caractersticas institucionais acima discutidas
do aos senadores vantagens sobre os deputados para agirem em favor dos interesses
regionais especialmente se considerado o peso igual dos estados na composio do
Senado. Talvez a justificativa racional para ausncia de rgos formais de representao
dos interesses estaduais e regionais esteja no reconhecimento de que, ainda que no

Na Amrica do Sul, nenhum pas bicameral distingue, nesse aspecto, as cmaras alta e baixa. No entanto, os
interesses regionais encontram amparo regimental em cada uma das casas em ao menos dois pases:
Argentina e Bolvia. Na Argentina, como no Brasil, os blocos parlamentares so centrais na organizao
legislativa, com a diferena de que l os partidos no so suas bases necessrias. O art. 56 do Regimento do
Senado argentino diz que dois ou mais senadores podem se organizar em blocos de acordo com suas
afinidades polticas. No h exigncia de que as afinidades sejam partidrias. Na Bolvia, o Regimento
mais explcito, instituindo Brigadas Departamentais, compostas pelos senadores de um mesmo
departamento, que tm, entre outras, as funes de coordenar as atividades de ordem departamental ante o
Senado; coordenar as aes das brigadas frente aos outros poderes do Estado; acompanhar os assuntos de
interesse regional que se encontrem em tramitao nas comisses (Regimento do Senado Nacional, art. 63).
Em pas unicameral, a Venezuela um caso exemplar: o art. 67 do Regimento da Assemblia Nacional cria e
atribui diversas funes aos grupos parlamentares regionais e estaduais, que so instncias de encontro
dos assemblestas para o dilogo poltico pluralista, a formulao de estratgias, propostas, projetos de lei,
acordos, moes, posies polticas e o estudo de todo assunto de interesse regional e estadual. No Brasil, as
bancadas regionais e estaduais eram previstas nas Resolues do Congresso Nacional, que tratam da
formao, da composio e do funcionamento da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao CMPOF (RCN 2/1995, atualizada pela RCN/2001). Nestas resolues, era assegurado s
bancadas regionais e estaduais o direito de apresentar emendas coletivas Lei Oramentria Anual. A RCN
1/2006 substituiu a de 2001, extinguindo o direito de emendas por parte das bancadas regionais, mantendo
apenas os das bancadas estaduais. Note-se, de todo modo, que as regras no distinguem uma casa da outra.

72

disponham de instncias especficas para tal, os senadores, por seu pequeno nmero, so
capazes de se organizar, com relativa facilidade, em favor de seus estados ou regies.
O fato que o silencio do RISF acerca da instituio e das prerrogativas regimentais de
bancadas regionais no impede, na prtica, a atuao de tais bancadas. Essa possibilidade
de atuao estratgica um dos fatores que deve produzir, no Senado, comparado
Cmara, uma mobilizao diferenciada em prol dos interesses estaduais e regionais.
2.2 Plenrio, Mesa Diretora, Comisses, Bancadas e Lideranas: suas funes e seus
poderes polticos na organizao legislativa
A lista de prerrogativas dos senadores, acima discutida, revela possibilidades variadas e
relevantes de interveno individual e descentralizada no processo legislativo senatorial.
No entanto, salvo iniciativas como o pedido de vista e o requerimento de informaes (art,
216, III), que do maior vazo s estratgias particulares dos legisladores, o atendimento a
uma demanda individual no mbito da legislatura depende do apoio coletivo e/ou da
anuncia dos colegiados parlamentares: as comisses, o plenrio ou a Mesa Diretora.
Ainda que o Senado Federal seja uma assemblia relativamente pequena, preciso ter em
mente que a pluralidade que lhe caracterstica partidria, ideolgica, regional implica
conflitos polticos que, por sua vez, geram dificuldades para a coordenao descentralizada
da escolha coletiva. Em outros termos, a constelao de interesses representada na
legislatura senatorial, ainda que seja menos complexa que a da Cmara dos Deputados7,
tende a dificultar a busca de acordos atravs da ao particular de senadores que no
ocupam posies privilegiadas na estrutura parlamentar.
sabido que as dificuldades de ao coletiva so muito melhor superadas atravs da
coordenao poltica centralizada, especialmente em situaes de conflito (Olson, 1998).
precisamente para cumprir essa funo coordenadora num ambiente marcado pela
pluralidade poltica que so institudas as bancadas partidrias, com suas lideranas, e
instaladas a Mesa Diretora e as comisses, com seus respectivos presidentes. O fato que,
dada a estruturao racionalizada e hierrquica da organizao legislativa, apenas
7

Essa questo ser abordada em detalhes no captulo V.

73

eventualmente se torna necessrio ou vantajoso aos senadores investirem na formao de

redes de apoio contra ou revelia das lideranas parlamentares e dos colegiados que estas
coordenam: as comisses, o plenrio, os partidos e a Mesa Diretora do Senado.
2.2.1 As Comisses Permanentes
A diviso da legislatura em comisses especializadas nos temas legislativos uma tpica
caracterstica do parlamento moderno. Idealmente, as comisses existem para fomentar a
especializao poltica dos parlamentares, propiciar a ampla discusso das matrias,
incentivar a livre troca de opinies e viabilizar o debate poltico democrtico e a formao
de consenso. No Senado brasileiro, como na Cmara dos Deputados, o funcionamento das
comisses tambm pautado por esses parmetros. No se pode dizer que tais parmetros
sejam seguidos risca, mas de qualquer modo o RISF estabelece, neste sentido, algumas
funes centrais a serem desempenhadas pelas comisses no processo de produo de leis.
Alm de cumprir funes tcnicas como avaliar a admissibilidade dos projetos por seus
aspectos constitucional e oramentrio o sistema comissional deve desempenhar um
papel substantivo, isto , relativo ao contedo das propostas. Em outros termos: no mbito
das comisses senatoriais, os projetos so estudados na sua forma e no seu mrito, de
modo que as informaes produzidas possam subsidiar as decises da Casa, sejam elas
tomadas no mbito das prprias comisses ou do plenrio.
O trabalho das comisses coordenado pelos seus respectivos presidentes, eleitos em cada
comisso. Grosso modo, no Senado, os presidentes das comisses esto para estas assim
como o presidente do Senado est para a Casa. Nas comisses, os presidentes tm a crucial
funo, entre outras importantes8, de escolher os relatores para as matrias submetidas

Art. 89. Ao presidente de comisso compete: I ordenar e dirigir os trabalhos da comisso; II dar-lhe
conhecimento de toda a matria recebida; III designar, na comisso, relatores para as matrias; IV
designar, dentre os componentes da comisso, os membros das subcomisses e fixar a sua composio; V
resolver as questes de ordem; VI ser o elemento de comunicao da comisso com a Mesa, com as outras
comisses e suas respectivas subcomisses e com os lderes; VII convocar as suas reunies extraordinrias,
de ofcio ou a requerimento de qualquer de seus membros, aprovado pela comisso; VIII promover a
publicao das atas das reunies no Dirio do Senado Federal; IX solicitar, em virtude de deliberao da
comisso, os servios de funcionrios tcnicos para estudo de determinado trabalho, sem prejuzo das suas
atividades nas reparties a que pertenam; X convidar, para o mesmo fim e na forma do inciso IX,
tcnicos ou especialistas particulares e representantes de entidades ou associaes cientficas; XI
desempatar as votaes quando ostensivas; XII distribuir matrias s subcomisses; XIII assinar o

74

comisso. Os relatores so responsveis por estudar os projetos e, se for o caso, propor

alteraes de carter tcnico ou poltico para submet-los aos plenrios das comisses.
Nesse papel, os relatores se tornam atores pivotais nos acordos polticos, pois para eles
convergem todas as presses dos interesses presentes na Casa.
O RISF prev duas formas de apreciao nas comisses: a no-terminativa, quando cabe s
comisses apenas formular o parecer para instruir a votao final, que deve ocorrer em
plenrio; e a terminativa9, quando os projetos so apreciados somente pelos seus membros,
que tm poder de aprov-los ou rejeit-los, sem ouvir o plenrio (RISF, art. 91). No
primeiro caso, as comisses votam apenas o parecer, que, se aprovado, torna-se o relatrio
da comisso; no segundo caso, elas votam o projeto que, se aprovado, torna-se uma
deciso da Casa salvo recurso de, no mnimo, 1/10 do plenrio.
No Senado, os projetos sujeitos ao poder terminativo das comisses, com as devidas
ressalvas, esto definidos no artigo 91 do RISF10. Os projetos de lei ordinria iniciados
pelos senadores so, por norma regimental, apreciados terminativamente, salvo deciso do
presidente do Senado ou recurso de 1/10 dos membros da Casa para que o projeto seja
votado em plenrio. Por deciso do presidente do Senado, ouvidas as lideranas, o poder
terminativo das comisses tambm pode valer para projetos ordinrios de autoria dos
deputados, que na Cmara tenham sido objeto de apreciao terminativa. De forma geral,
expediente da comisso. 1. Quando o presidente funcionar como relator, passar a presidncia ao
substituto eventual, enquanto discutir ou votar o assunto que relatar. 2. Ao encerrar-se a legislatura, o
presidente providenciar a fim de que os seus membros devolvam secretaria da comisso os processos que
lhes tenham sido distribudos.
9
Neste ponto, h uma diferena tipolgica entre os regimentos da Cmara e do Senado. O RICD faz
distino entre parecer conclusivo, relativo ao mrito (art. 58), e terminativo, relativo admissibilidade
constitucional-legal ou oramentria das proposies (art. 54). J o RISF utiliza o termo terminativo em
lugar de conclusivo. Embora a Comisso de Constituio e Justia (CCJ) tambm tenha poder para julgar
terminativamente a admissibilidade dos projetos (RISF, art. 101, I), essa atribuio no recebe
designao especfica no regimento. Neste trabalho, ser utilizada a designao feita pelo RISF para se referir
ao Senado e a do RICD, para se referir Cmara.
10
Art. 91. s comisses, no mbito de suas atribuies, cabe, dispensada a competncia do plenrio, nos
termos do art. 58, 2, I, da Constituio, discutir e votar: I projetos de lei ordinria de autoria de senador,
ressalvado projeto de cdigo; II projetos de resoluo que versem sobre a suspenso da execuo, no todo
ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal (Const.,
art. 52, X). 1: O Presidente do Senado, ouvidas as lideranas, poder conferir s comisses competncia
para apreciar, terminativamente, as seguintes matrias: I tratados ou acordos internacionais (Const., art. 49,
I); II autorizao para a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas
minerais em terras indgenas (CF, art. 49, XVI); III alienao ou concesso de terras pblicas com rea
superior a dois mil e quinhentos hectares (CF, art. 49, XVII); IV projetos de lei da Cmara de iniciativa
parlamentar que tiverem sido aprovados, em deciso terminativa, por comisso daquela Casa; V
indicaes e proposies diversas. (sem grifos no original)

75

esto impedidos de deliberao terminativa no sistema comissional os projetos do

Executivo e do Judicirio, os de iniciativa popular, os que exigem quorum especial e/ou os
que afetam os direitos constitucionais dos cidados11. Esses projetos vo sempre a plenrio.
Na Cmara, a lista apresentada no artigo 24 do RICD. Segundo este artigo, cabe s
comisses, dispensada a competncia do Plenrio, discutir e votar projetos de lei. Entre
outros12, projetos oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados
pelo Plenrio de qualquer das Casas (art. 24, II, f). Interessante notar que, enquanto o
RICD atribui diretamente s comisses poder conclusivo sobre projetos dos senadores, o
RISF assegura ao presidente do Senado o poder de definir se os projetos de deputados
sero ou no sujeitos deliberao terminativa (art. 91, 1).
H outras duas regras importantes, relativas s deliberaes terminativas no Senado: uma
estabelece que, nestes casos, os projetos no podem tramitar em regime de urgncia (art.
336, nico); a outra determina que as votaes nas comisses devem ser sempre
nominais (RISF, art. 109) e em dois turnos. Combinadas, essas regras criam condies
favorveis para o debate e as negociaes no mbito das comisses, ao mesmo tempo em
que permitem aos senadores no-membros conhecer a posio de cada membro das
comisses, em cada votao. Assim, a despeito de restringir a participao direta do
plenrio senatorial, o poder terminativo assegura aos membros da Casa condies para
controlar as trocas de apoio, o logrolling, intra e entre comisses. Interessante notar a
Cmara conta com a primeira regra a restrio urgncia (RICD, art. 24, II, h) mas no
com a segunda. Quanto a esta, o Regimento diz apenas que as comisses seguem, no que
couber, as normas das deliberaes em plenrio (RICD, art. 24, XIV, I).

11

No esto sujeitos ao poder terminativo das comisses do Senado: a) projeto de resoluo que altere o
Regimento Interno; b) projetos de resoluo a que se referem os arts. 52, V a IX, e 155, 1o , IV, e 2o , IV
e V, da Constituio; c) proposta de emenda Constituio.
12
a) de lei complementar; b) de cdigo; c) de iniciativa popular; d) de Comisso; e) relativos a matria que
no possa ser objeto de delegao, consoante o 1o do art. 68 da Constituio Federal; g) que tenham
recebido pareceres divergentes de comisses; h) em regime de urgncia.

76

Quadro V
Caractersticas e Funes das Comisses Permanentes
Senado Federal
Cmara dos Deputados
N de Comisses Onze (atualmente).
Nmero de
Fixo. Definido pelo regimento (RICD. art. 77)
participantes
Tamanho

De 17 a 27 membros.

Subdivises
Nmero de
participaes
permitidas
Critrio de
designao de
Membros

Sim. Subcomisses

Vinte (atualmente).
Varivel. Definido pela Mesa, ouvido o Colgio de
Lderes, no incio de cada ano (RICD, art. 24).
No menos que 3,5% nem mais de 12% do total de
Deputados, ignorando-se a frao (RI, art. 24). Em
2008: de 18 a 33 membros.
Sim. Subcomisses e turmas

Trs como titular, e trs como suplente

(atualmente).

Uma como titular, ressalvada a CLP e a CSPCCO*.

No constam restries ao nmero de suplncias.

Indicao pelos lderes, designao pela

Presidncia da Casa

Indicao pelos lderes, designao pela Presidncia

da Casa.

Dois anos, permitida a reconduo. Tambm

permitida a sada da comisso ou a migrao entre
comisses (com autorizao do lder) em qualquer
momento dos mandatos.
Presidente e um vice-presidente. Relatores
nomeados ad hoc pelo presidente para cada
matria a ser apreciada.
Dois anos, proibida a reeleio na mesma
legislatura.

Um ano, permitida a reconduo. Tambm

permitida a sada da comisso ou a migrao entre
comisses (com autorizao do lder) em qualquer
momento dos mandatos.
Presidente e trs vice-presidentes. Relatores
nomeados ad hoc pelo presidente para cada matria a
ser apreciada.

Pelos membros da respectiva comisso

Pelos membros da respectiva comisso.

S voto de minerva (RISF, 89, XI). Quando o

presidente funcionar como relator, passar a
presidncia ao substituto, enquanto discutir ou
votar o assunto que relatar (RISF, 89, 1).
A nomeao de relatores feita pelo presidente da
comisso, respeitando-se a alternncia entre os
membros e a proporcionalidade da representao
dos partidos ou bancadas.
Voto em separado (parecer alternativo);
audincia; pedido de vista.

O presidente poder funcionar como relator ou relator

substituto e ter voto nas deliberaes da Comisso
(art. 41, nico).

Mandato de
Membros

Cargos
Mandato da
Presidncia
Eleio do
Presidente
Atuao do
presidente nos
trabalhos da
comisso

Instrumentos da
Minoria
N de comisses
por matria
Comisses de
admissibilidade
Fase de
deliberao
Poderes
legislativos das
comisses
Deliberaes
conclusivas

Uma, preferencialmente.
No. A comisso que avalia o mrito tambm
avalia a adequao do projeto Constituio, s
leis e ao regimento. Apenas se houver solicitao
ou recurso o projeto enviado para a apreciao
CCJ e para a CAE (assuntos econmicos).
Antes do plenrio. Se houver emendas de
plenrio, volta s comisses.
Iniciar Leis; dar parecer terminativo; emendar
projetos, inclusive os do Executivo; controlar
prazos de tramitao (requerer urgncia, por
maioria simples).
Sempre nominal, em dois turnos.

Um ano, proibida a reeleio.

A nomeao de relatores feita pelo presidente da

Comisso. No h exigncia formal para a observao
da proporcionalidade.
Voto em separado (parecer alternativo); audincia;
pedido de vista.
No mais que trs. Se necessrio, constitui-se
comisso especial.
Sim. A CCJC e a CFT (Finanas e Tributao) atuam
sempre nos seus respectivos campos e tm poder
terminativo.
Antes do plenrio. Se houver emendas de plenrio,
volta s comisses.
Iniciar Leis; dar parecer conclusivo/terminativo;
Emendar projetos, inclusive os do Executivo;
controlar prazos de tramitao (requerer urgncia, por
dois teros).
Definido pela comisso

Elaborao prpria, a partir de quadro sobre o Senado feito por Lemos (2008: 358). Alguns dados foram
adicionados ou atualizados a partir do RISF, 2008. Os dados sobre a Cmara foram extrados do RICD, 2008.
* CLP: Comisso de Legislao Participativa; CSPCCO: Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime
Organizado.

Ainda no tocante ao poder das comisses senatoriais para dar a ltima palavra, h outras
clusulas no RISF que merecem ser mencionadas, pois dispensam a atuao do plenrio e,
77

por lgica, tm o mesmo efeito do poder terminativo. O art. 101, 1 do RISF diz que
quando a CCJC emitir parecer pela inconstitucionalidade e injuridicidade de qualquer
proposio, essa ser considerada rejeitada e arquivada definitivamente, a menos que, no
sendo unnime o parecer, haja recurso de no mnimo 9 senadores, ou lderes que os
representam. A comunicao do arquivamento ser feita pelo Presidente, em plenrio,
podendo o recurso ser apresentado no prazo de dois dias teis contado da comunicao.
Similarmente, o art. 254 do mesmo regimento diz que quando os projetos receberem nas
comisses pareceres contrrios quanto ao mrito, sero tidos como rejeitados e arquivados
definitivamente, salvo recurso, que deve ser apresentado nas condies acima descritas.
Obviamente o poder terminativo no esgota a funo do sistema comissional. Mesmo
quando a votao final no prerrogativa das comisses, formalmente cabe a elas estudar
os projetos e, quando necessrio e/ou conveniente, propor alteraes por meio de emendas
ou substitutivos. Nesses casos, o papel fundamental das comisses produzir pareceres
sobre projetos bem como sobre emendas e substitutivos, quando houver antes das
votaes em plenrio. A essas, se somam outras prerrogativas relativas produo de leis,
tais como o poder de apresentar projetos, reter projetos e requerer urgncia, alm de outras
maneiras de interferir no ritmo e no contedo da produo parlamentar. Sem dvida, as
comisses tm relevantssimo papel na triagem e no fluxo do processo decisrio.
O nmero de membros das comisses no Senado previamente fixado pelo RISF, e os
mandatos duram dois anos, sendo possvel a renovao do mandato e a migrao entre
comisses durante o mandato, se isso for autorizado pelo lder do partido. Na Cmara, a
migrao e a reconduo tambm so permitidas, mediante aval das lideranas, mas os
mandatos duram apenas um ano. Nessa casa, o tamanho de cada comisso no prefixado,
mas definido no incio de cada sesso legislativa pela Mesa, ouvidas as lideranas. Devido
variao nas regras, os tamanhos das comisses de senadores e deputados so
discrepantes, variando de 17 a 27 na cmara alta e de 17 a 61 na baixa. Os nomes e o
nmero de membros das comisses nas duas casas constam nas tabelas II e III.

78

Tabela II
Nmeros de Membros das Comisses do Senado
Nome da Comisso (SIGLA)

N de membros
1989
2008
Diretora (CDIR)
7
7
Assuntos Econmicos (CAE)
25
27
Assuntos Sociais (CAS)
25
21
Educao (CE)
25
27
Constituio, Justia e Cidadania (CCJ)
21
23
Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CRE)
21
19
Servios de Infra-estrutura (CI)
19
23
Fiscalizao e Controle (CFC)
17*
(ag)
(in)
Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle (CMA)
17
(in)
Direitos Humanos e Legislao Participativa (CDH)
19
(in)
Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR)
17
(in)
Agricultura e Reforma Agrria (CRA)
17
Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica (CCT)
(in)
17
Tamanho mdio
20
20
Elaborao Prpria, a partir dos Regimentos do Senado, vigentes em 1989 e 2006.
(in) inexistente; (ag) agregada: tema abordado por outra comisso.
* Comisso inativa em 1991 e 1992.

Tabela III
Nmeros de Membros das Comisses da Cmara dos Deputados
Nome da Comisso (SIGLA)

N de membros
2008
1989
7
7
54
40
(in)
20
51
40
51
61
31
21
31
(ag)
51
18
31
18
(ag)
18
51
32
31
33
31*
20
(in)
18
(ag)
18
31
30
49**
30
51***
33
(ag)
18
31
(ag)
31
(ag)
(in)
25
(ag)
19
31
30
38
26

Diretora
Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR)
Amaznia, Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional (CAINDR)
Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI)
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
Defesa do Consumidor (CDC)
Defesa Nacional (CDN)
Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC)
Desenvolvimento Urbano (CDU)
Direitos Humanos e Minorias (CDHM)
Educao e Cultura (CEC)
Finanas e Tributao (CFT)
Fiscalizao Financeira e Controle (CFFC)
Legislao Participativa (CLP)
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS)
Minas e Energia (CME)
Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN)
Seguridade Social e Famlia (CSSF)
Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO)
Trabalho (CT)
Servio Pblico (CSP)
Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
Turismo e Desporto (CTD)
Viao e Transportes (CVT)
Tamanho mdio
Elaborao Prpria, a partir de dados da Cmara, 2008.
* Comisso inativa entre 1990 e 1994.
** Em 1989 era Comisso de Relaes Exteriores, distinta da Comisso de Defesa Nacional.
*** Em 1989 era Comisso de Sade, Previdncia e Assistncia Social. Em 1990 assumiu no nome atual
(in) inexistente; (ag) agregada: tema abordado por outra comisso.

79

Considerado o panorama apresentado at aqui, o Senado, se comparado com a Cmara,

oferece melhores condies para que seus membros cultivem senioridade comissional e a
especializao em campos da atividade legiferante. Os mandatos dos senadores so de oito
anos na Casa e de dois anos nas comisses, sendo que ambos podem ser renovados
indefinidamente. Alm disso, o nmero de vagas nas comisses previamente definido
pelo RISF e no pode ser mudado pelas lideranas parlamentares conforme a centralidade
poltica ocasional de uma ou outra comisso. Na Cmara, h um padro de incentivos
diferente: a estrutura do sistema comissional est mais sujeita s articulaes e oscilaes
polticas, pois, apesar da possibilidade de renovao nos mandatos (na Casa e nas
comisses), estes so mais curtos e o tamanho das comisses flexvel. No incio de cada
sesso legislativa, ou seja, a cada ano, h incentivos para uma grande mobilizao pela
ocupao das vagas, que pode envolver at mesmo a variao do tamanho das comisses.
certo que a centralidade poltica das comisses varia conforme a lista de prioridades dos
parlamentares e dos governos. Tendo-se em vista que tais prioridades mudam ao longo dos
anos, a migrao entre comisses se torna um fator a ser considerado nas estratgias
especialmente das lideranas, que controlam as vagas para influenciar o processo
legislativo. Uma vez que a Cmara tem uma organizao formalmente mais propcia s
migraes, elas devem ocorrer com maior intensidade nessa Casa.
Ao se comparar as mudanas na estrutura dos sistemas comissionais das duas casas, entre
1989 e 2008, nota-se grande diferena, que deve estar, em parte, associada natureza das
regras regimentais mencionadas. No Senado, apesar do aumento do nmero de comisses,
houve pouca variao no tamanho das j existentes e o tamanho mdio permaneceu o
mesmo: 20 membros. J na Cmara, o aumento do sistema comissional se deu
paralelamente a uma grande variao no tamanho de cada comisso e a uma reduo
significativa no nmero mdio de membros: de 38 para 26.
O nmero de participaes que cabe a cada parlamentar tambm um ponto em que as
duas casas se distinguem: um senador pode atuar em at trs comisses e um deputado

80

deve participar de uma, apenas13. Atualmente, ressalvada a Comisso Diretora, ou Mesa, os

deputados se distribuem em vinte comisses permanentes e os senadores em onze. O
nmero de comisses cresceu desde 1989, quando havia dezesseis comisses14 na Primeira
Casa e sete na Segunda.
Outra mudana sugestiva da preocupao com o fundamento informacional das funes
legislativas que, no Senado, o regimento prev subcomisses permanentes e temporrias,
at o mximo de quatro (RISF, art. 73). Na Cmara, h dispositivo equivalente, que prev
at seis subcomisses, permanentes ou especiais, por comisso (RICD, art. 29). Nesta
Casa, o regimento diz, ainda, que no havendo subcomisses, as comisses podem se
dividir em turmas.
Em nenhuma casa as subcomisses (ou turmas) tm poder terminativo/conclusivo, pois
seus relatrios devem ser submetidos ao plenrio das comisses, mas isso no compromete
de todo sua importncia poltica, pois as subcomisses viabilizam a especializao
parlamentar, porque permitem melhor direcionamento da qualificao dos parlamentares.
Com isso, as subcomisses possibilitam o controle privilegiado de informaes em certos
temas legislativos, controle esse que revertido em poder poltico.
No Senado, a crescente estratificao interna das comisses sugere um grande esforo
nesse sentido. O grfico I mostra que o nmero de subcomisses permanentes e
temporrias15 cresceu de forma constante a partir de 199816. A queda ocorrida em 2006 se
deve criao regimental, entre 2003 e 200517, de novas comisses que assumiram
funes de subcomisses existentes, levando extino destas. Com relao Cmara, os
13

Diversamente do RICD, que obriga (e limita) a participao do deputado a uma comisso permanente, o
RISF diz que cada Senador poder integrar at trs comisses como titular (art. 77, 2. RISF).
14
No RICD de 1989, constavam 13 comisses: Comisso de Agricultura e Poltica Rural; de Cincia e
Tecnologia, Comunicao e Informtica; de Constituio, Justia e Redao; de Defesa do Consumidor,
Meio Ambiente e Minorias; de Defesa Nacional; de Economia, Indstria e Comrcio; de Educao, Cultura e
Desporto; de Finanas e Tributao; de Minas e Energia; de Relaes Exteriores; de Seguridade Social e
Famlia; de Trabalho, Administrao e Servio Pblico; de Viao e Transportes, Desenvolvimento Urbano e
Interior. Essas comisses no correspondem s que foram instaladas na legislatura que teve incio em 1989.
A Comisso de Fiscalizao e Controle, no prevista no RICD, foi instalada e funcionou; a Comisso de
Trabalho, Administrao e Servio Pblico funcionou dividida em Trabalho e Servio Pblico.
15
Na Cmara, as subcomisses so denominadas de permanentes e especiais (RICD, art. 29)
16
Trata-se do nmero de subcomisses criadas, mas no necessariamente instaladas. A pesquisa documental
mostrou que, em geral, comisses e subcomisses permanentes no funcionam no ano de sua criao.
17
Em 2003 foi criada a CDH; em 2005, a CDR e CRA; em 2007 foi criada a CCT.

81

dados disponveis no permitem um acompanhamento longitudinal da estratificao intracomissional, mas os nmeros sobre a realidade atual permitem afirmar que os deputados
usam ao mximo as permisses regimentais para desenvolver sua especializao: conforme
dados do site da Cmara, acessado em junho de 2008, existem na Casa 35 subcomisses
permanentes e 38 especiais18.
Grfico I
Evoluo do sistema de subcomisses no Senado Federal 1989-2008
30
25
20
15
10
5
0
1989

1990

1991 1992 1993

1994

1995 1996

Permanentes

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Temporrias

Todas

Elaborao Prpria, a partir dos Relatrios Anuais da Presidncia do Senado Federal (1989-2006).

Parece claro que as transformaes observadas indicam esforo dos congressistas para
guarnecer o sistema comissional com a capacidade informacional demandada nas
deliberaes parlamentares e na interao das casas com o Executivo. No entanto, no se
pode perder de vista que as comisses e subcomisses so espaos decisrios estratgicos,
18

Sobre essa questo cabe uma ressalva. Se, por um lado, a estratificao da legislatura em comisses e
subcomisses favorece a qualificao e aumenta o cacife dos legisladores no jogo parlamentar, por outro, o
grande nmero de rgos deliberativos pode sobrecarregar a agenda dos representantes, dispersar sua ateno
e comprometer a qualidade das decises polticas (Rosenthal, 1981). No Senado, isso um problema. At
2005, cada senador podia participar de duas comisses como titular; atualmente, de trs (RISF, art. 77, 2).
Isso ocorreu por causa do aumento no nmero de comisses, mas, dado o volume de trabalho legislativo, os
senadores possivelmente tendero a priorizar algumas comisses em detrimento de outras. Se comparados
com os deputados, os senadores ficam prejudicados, pois o excesso de afazeres simultneos afeta o equilbrio
informacional entre as casas. At 2004, os deputados participavam, como titulares, de duas comisses
permanentes, mas a Resoluo (RCD) 20/2004 reduziu para uma, ressalvada a participao na CLP e na
CSPCCO (RICD, art. 26, 2). A dedicao quase-exclusiva s comisses permanentes, permitida pelo
nmero de deputados, coloca os senadores em relativa desvantagem, pois estes, sendo poucos, se desdobram
entre vrias comisses. Estas, ademais, atuam em reas temticas mais amplas que as comisses na Cmara,
que so mais numerosas e, por isso, tm focos mais restritos e melhores condies de especializao. Enfim,
os senadores se dispersam mais que os deputados, tm mais dificuldades de qualificao e, portanto, atuam
sob maior incerteza. Por isso, eles podem ter menos segurana para usar suas prerrogativas, como a de
emendar projetos em reviso.

82

que, conforme j dito, permitem considervel influncia sobre a agenda parlamentar.

Sendo assim, a reestruturao e estratificao do sistema comissional envolve ou busca no
s o aumento da especializao legislativa, mas a criao de novas posies de poder. Por
certo, esse processo marcado por ecloso de interesses e disputas polticas no mbito
parlamentar. Um estudo detalhado do processo que no cabe neste trabalho talvez
mostre que algumas mudanas decorreram mais do interesse por cargos do que com a
preocupao com a especializao legislativa.
Neste ponto, interessa comentar a dinmica poltica interna s comisses, decorrente das
regras adotadas para sua organizao e seu funcionamento. Seguindo a norma geral da
organizao parlamentar, a distribuio das vagas, dos postos de direo e das relatorias
nas comisses e subcomisses afetada pelo critrio da proporcionalidade.
No tocante composio, o Senado, assim como a Cmara dos Deputados, replica
rigorosamente a regra da proporcionalidade exigida pelo art. 58 da CF, acatado no RISF e
no RICD. No Senado, o ndice de correlao (R2) entre o tamanho das bancadas dos
partidos e suas representaes nas comisses de 0,95819. Na Cmara, a frmula
determinada no art. 27 do RICD indica que a correlao tambm prxima de 1,0. De fato,
h apenas dois obstculos perfeita proporcionalidade: o primeiro, regimental, o direito
das minorias de terem representao em ao menos uma comisso, ainda que, pelo tamanho
de sua bancada, no lhes caiba uma cadeira20; o segundo, factual, so as fraes (sobras)
que resultam dos clculos, o que faz com que uma frao de vaga que sobra em uma
comisso seja compensada no preenchimento de outra.
No Senado, a distribuio dos cargos de direo e das relatorias obedece ao mesmo
princpio formal da proporcionalidade. O RISF, no art. 88, 6o, diz que ao mandato de
presidente e de vice-presidente das comisses permanentes e das subcomisses aplica-se o
disposto no art. 59. Este artigo se refere composio da Mesa e assegura, tanto quanto
possvel, a representao proporcional dos partidos e blocos parlamentares que participam
19

Clculo relativo ao perodo 1989-2006, feito a partir de dados dos anos mpares, quando as comisses so
(re)compostas no Senado.
20
Essa regra s existe explicitamente no RICD, art. 26 3; porm, ela tambm respeitada na prtica do
Senado, j que todo senador participa de ao menos uma comisso.

83

do Senado. Regra similar afeta a designao dos relatores, que ser independente da
matria e de reunio da comisso, obedecer proposio das representaes partidrias
ou blocos nela existentes, [e] ser alternada entre seus membros21.
Segundo Santos e Almeida (2005), a Cmara obedece a regras similares. Os autores citam
o artigo 39 do RICD, que evoca, para a eleio dos presidentes das comisses, as regras
partidrias de composio da Mesa. Sobre a designao de relatores, Santos e Almeida no
citam uma norma especfica como o artigo supracitado do RISF , mas argumentam
que o esprito da lei proporcionalista que rege a representao partidria no pas, [...]
ratificado no Regimento Interno da Cmara, assim como em suas prticas, produz efeitos
importantes no processo decisrio daquela Casa ao oferecer oportunidades para que
deputados de oposio ocupem postos relevantes, como o caso da relatoria de PLs.
(Santos e Almeida, 2005: 727. Sem grifos no original.)

Tudo considerado, chega-se a duas concluses. A primeira que, no Senado e na Cmara,

as comisses compem um sistema complexo e bem estruturado e, com isso, se fazem
importantes para a construo dos acordos legislativos, seja entre parlamentares, seja entre
eles e o Executivo. Quando tratam de projetos de legisladores, as comisses viabilizam a
reciprocidade parlamentar ancorada no voto e pautada pela intensidade de preferncias
com vistas aprovao de polticas (Shepsle e Weingast, 1988; Sartori, 1994). O poder
terminativo assume, nesse contexto, grande importncia estratgica, pois permite aos
legisladores conclurem suas transaes nas comisses, onde so mais fortes em plenrio
um voto vale menos e o poder de barganha em funo dele diminui. Quando tratam de
projetos do Executivo, as regras determinam que as comisses percam lugar para o
plenrio nas decises finais. Ainda assim, elas podem ser espaos decisivos de negociao,
pois, pelas normas do processo decisrio (o processo no Senado ser mais bem analisado
adiante), as comisses so as fontes preferenciais dos pareceres, porque deliberam antes do
plenrio para instruir as decises deste (Lemos, 2008). Por essas regras, mesmo em relao
21

No Senado a norma da proporcionalidade foi sendo pouco a pouco aperfeioada a partir da Resoluo de
1989, que ajustou o RISF de 1970 aos novos tempos. A proporcionalidade para a indicao de relator foi
estabelecida pela RSF n 13, de 14 de maio de 1992. Antes disso, vigorava o artigo 148 do Regimento
contido na RSF n 93, de 27 de novembro de 1970: A designao de Relator independe de reunio da
comisso e dever ser feita dentro de 48 horas a partir do recebimento do projeto na Comisso [...]. A
exigncia explcita do critrio proporcional para a eleio dos presidentes das comisses e da Mesa foi
instituda pela RSF 35/2006, que se consolidou no art. 59 do RISF. A despeito disso, a proporcionalidade a
norma bsica do ordenamento geral do processo legislativo e provavelmente sempre pesou na nomeao ou
eleio das autoridades parlamentares no perodo ps-1988.

84

a matrias no sujeitas ao poder terminativo, as comisses tm presena significativa na

emisso de pareceres e na aprovao de alteraes aos projetos.
A segunda concluso atinente ao controle poltico dos partidos sobre o trabalho das
comisses, devido ao princpio da proporcionalidade que deve ser observado na sua
composio e funcionamento. Sem dvida, isso permite aos partidos um grande controle
sobre as decises parlamentares, mesmo quando estas ocorrem na estrutura descentralizada
do sistema comissional. Havendo interesses partidrios em jogo, ligados ou no aos
interesses do governo, as legendas podem mobilizar os presidentes e os relatores seus
agentes dentro das comisses (Santos e Almeida, 2005) para influenciar a dinmica das
deliberaes comissionais.
2.2.2 Poderes e funes do Plenrio
A subdiviso do conjunto dos legisladores em comisses visa melhor desempenho tcnico
e poltico da casa legislativa, mas no tira a importncia poltica do plenrio. No Senado
brasileiro, esta a mais importante das instncias de poder, por ser a fonte imediata de
legitimidade das decises dos demais atores e rgos da legislatura. Alm disso, o plenrio
delibera sobre um grande nmero de proposies e instncia de recurso para
praticamente todas as decises importantes tomadas na Casa. Se, por exemplo, uma
deciso dos membros de uma comisso contraria interesses de no-membros, ela pode ser
revertida em plenrio; se as lideranas ou quaisquer grupos parlamentares requerem
urgncia, o pedido deve ser aprovado em plenrio; se a organizao legislativa precisa ser
mudada, a deliberao final se d em plenrio, pois as comisses no tm poder conclusivo
nesse caso (RISF, art. 91). Na Cmara dos Deputados, o poder do plenrio similar,
conforme estabelece o regimento da prpria Casa.
O quadro VI especifica as funes do plenrio no Senado, permitindo compar-las com as
da Cmara. No que respeita tramitao de projetos de lei, o plenrio senatorial a
instncia que delibera por ltimo sobre a maior parte dos projetos, sendo que, por definio
do presidente do Senado, at mesmo o relator pode ser nomeado em plenrio o que

85

ocorre muitas vezes nas tramitaes de projetos do Judicirio e do Executivo, como se ver
no captulo IV.
Quadro VI
Atribuies do Plenrio no Senado e na Cmara
Atribuies
Instncia de deliberao final de PECs, de projetos de lei complementar e de projetos de
cdigo (qualquer que seja a origem)
Instncia de deliberao final de todo e qualquer projeto do Executivo: MPs, PECs, projetos
de lei complentar e ordinria; crditos oramentrios adicionais e extraordinrios
Instancia de deliberao final de projetos de lei ordinria e complementar propostos pelo
Judicirio e pelo ministrio pblico
Instncia de deliberao final (em reviso) sobre projetos de iniciativa parlamentar que, na
casa de origem, tenha sido objeto de deliberao final do plenrio
Instncia de formulao de pareceres e de deliberao final sobre projetos que tramitam em
regime de urgncia.
Instncia de proposio de emendas ou substitutivos aos projetos

Senado

Cmara

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Instncia de apresentao de proposies: projetos, requerimentos, etc

Sim

Sim

Instncia de recurso contra pareceres das comisses

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

No

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
Sim

Sim
Sim

Sim

Sim

NSA*

Sim

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim

Deliberar sobre requerimentos diversos, como de urgncia, votao nominal, votao em

separado, e sobre projetos de leis que no estejam sob poder terminativo das comisses.
Determinar apreciao sobre a admissibilidade dos projetos, quando for o caso, pelas
comisses competentes (CCJ e CAE).
Deliberar sobre emendas com parecer contrrio nas comisses, quando no houver consenso
nas comisses.
Alterar (prorrogar ou inverter) ordem do dia
Instncia para apresentao de requerimento retirada de proposio, (ou reincio de
tramitao retirada) nas circunstncias previstas no RI)
Autorizar incluso de matria em Ordem do Dia, em circunstncias diversas.
Instncia de recurso contra decises da Mesa e do presidente da Casa
Dispensa, prorrogao ou adiamento de interstcios, procedimentos e prazos regimentais.
Encerramento ou dispensa de discusso de matrias.
Autorizar tramitao em prioridade, quando no prevista no Regimento
Deliberar sobre convocao de sesso extraordinria
Eleger os membros da Mesa Diretora
Deliberar sobre transformao de sesso pblica em secreta
Deliberar sobre prorrogao de sesso deliberativa
Deliberar, em carter final, sobre as projetos de resoluo que alterem o regimento.

Elaborao prpria, a partir do RISF e do RICD, 2008.

* No se aplica. No h esse regime de tramitao no Senado.

O RISF exige deliberao final do plenrio para propostas de emenda Constituio;

projetos de lei complementar; projetos de cdigo; projetos de autoria de comisso; projetos
em regime de urgncia; bem como matrias em reviso que na Casa de Origem no tenham
sido objeto de deliberao conclusiva no sistema comissional. Ademais, mesmo os projetos
destinados ao poder terminativo das comisses podem ser transferidos para o plenrio, se
houver recurso de no mnimo um dcimo dos senadores ou lderes equivalentes. Cabe
lembrar, ainda, as medidas provisrias (MPs) e as proposies de natureza oramentria
no includas no banco de dados analisado nesta tese que so numericamente dominantes
86

na produo legislativa (Figueiredo e Limongi, 1999; Queiroz, 2006). Estes dois ltimos
tipos de proposio necessariamente passam por votao final em plenrio, seja em sesses
exclusivas de cada Casa (MPs, depois de 2001), seja em sesses conjuntas do Congresso
Nacional (MPs, antes de 2001 e leis oramentrias22).
Idealmente, as instncias deliberativas por excelncia, responsveis pela formatao dos
projetos, so as comisses. Estas, por suposto, renem as qualificaes necessrias e
contam com estrutura propcia ao estudo das matrias, produo de informaes,
elaborao de pareceres e produo de consensos polticos. Na diviso do trabalho
legislativo, ao plenrio caberia, sobretudo, a funo de, na ausncia de poder terminativo,
de tomar decises finais em bases majoritrias, isto , agregar preferncias (Sartori, 1994).
No entanto, a forte presena do plenrio nas decises da Cmara j foi constatada por
Figueiredo e Limongi, em diversos artigos que resultaram na obra Executivo e Legislativo
na Nova Ordem Constitucional (1999). Nesse livro, os autores mostram tambm, atravs
da anlise do processo legislativo, que o plenrio toma espao das comisses e, ademais,
suas decises no seguem um princpio assemblesta, isto , no so tomadas de forma
livre e descentralizada. Ao contrrio, quando importa aos partidos e ao governo, as
decises do plenrio so controladas atravs de articulaes centralizadas das lideranas.
Embora no tratem detalhadamente do Senado, mas da Cmara, Figueiredo e Limongi
(1994, 1996) implicitamente estendem seus argumentos ao Congresso Nacional, induzindo
concluso de que entre os senadores ocorre fenmeno similar, devido organizao
legislativa da Cmara Alta que tambm seria centrada nos partidos , combinada com o
poder de agenda do presidente da Repblica.
De fato, conforme o quadro VI, entre os poderes do plenrio do Senado est includa uma
extensa lista de proposies e requerimentos que so submetidas cotidianamente
apreciao dos senadores. Combinadas com os poderes das lideranas parlamentares, as
atribuies do plenrio senatorial apontam na direo indicada por Figueiredo e Limongi
22

Proposies oramentrias so, alm do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Direitrizes oramentria (LDO)
e da Leia Oramentria anual (LOA). Alem dessas, a CF prev a solicitao, por parte do Executivo, dos
crditos adicionais, especiais e extraordinrios. Estes crtidos tm uma tramitao especfica, prevista no
Regimento Comum e no estatuto da CMPOF, mas eles tambm so, no raro, solicitados atravs de MPs.

87

(idem): mais do que uma assemblia legitimadora das decises da Casa, o plenrio torna-se
um espao privilegiado para as articulaes partidrias, sendo estas fundamentais para o
sucesso da maior parte das matrias, especialmente as de interesse do governo.
A urgncia, por exemplo, seria um instituto largamente usado pelos lderes para transferir
as decises das comisses para o plenrio, j que nesta arena as decises so sumrias e
controladas. Nos estudos sobre a Cmara dos Deputados, a urgncia alvo de crticas
precisamente porque esvazia as comisses e sobrecarrega o plenrio com atividades
legiferantes. Por um lado, isso consiste num vcio da organizao parlamentar, porque
matrias complexas, que tocam questes politicamente relevantes, deixam de ser debatidas
de forma adequada por falta de tempo nas comisses e por incapacidade do plenrio para
informar as decises legislativas com a mesma competncia do sistema comissional. Mas o
fato que, devido urgncia, o plenrio, mesmo no sendo uma arena apropriada para
produo de expertise parlamentar, compete com as comisses na funo de moldar
projetos e formular pareceres. Por outro lado, a urgncia, somada a outros instrumentos de
controle do processo legislativo, contribuiria para a previsibilidade das votaes em
plenrio e asseguraria capacidade governativa ao sistema capacidade esta considerada
improvvel para autores (Mainwaring, 2001; Ames, 2000) que enfatizam o personalismo e
a descentralizao do processo eleitoral, e seus reflexos negativos na arena parlamentar.
Em suma, a anlise do RISF permite concluir que o plenrio do Senado, para bem ou para
mal, tem um significativo e efetivo poder decisrio. Resta explorar melhor as
possibilidades de interao entre essa instncia decisria e outras foras polticas centrais
na organizao parlamentar senatorial: os partidos polticos, as lideranas partidrias, mesa
diretora e o presidente da Casa.
2.2.3 Bancadas, Blocos e Lideranas Partidrias
Em decorrncia do art. 58, 1 da CF, a proporcionalidade uma norma basilar na
organizao legislativa do Senado e da Cmara. Por essa regra, as vagas nas comisses e
na Mesa Diretora so ocupadas pelas bancadas partidrias na proporo de seu peso
parlamentar. Para consolidar o fator partidrio na ocupao dos cargos em cada Casa, os
88

dois regimentos estabelecem que o legislador que mudar de legenda perde direito vaga
que ocupa nas comisses em funo de sua filiao partidria inicial (RISF, art. 81, 1;
RICD, art. 26, 4).
Que o princpio da proporcionalidade define o peso das legendas nas instncias decisrias
das duas casas norma explcita. No entanto, o poder dos partidos na arena legislativa no
depende exclusivamente do mtodo de constituio dos rgos parlamentares; depende
tambm de outros dispositivos formais que permitem s legendas superar problemas de
ao coletiva, transformando sua representao numrica em fora partidria. Se os
partidos dispusessem meramente de acesso s arenas decisrias na medida do seu tamanho,
mas fossem incapazes de coordenar a ao de seus membros, seus contingentes no
resultariam em poder equivalente ao seu nmero de cadeiras.
Diante do problema de coordenao poltica intrnseco ao processo legislativo, mais do que
dar espao s bancadas partidrias na estrutura parlamentar, o RISF e o RICD estabelecem
normas para transform-las em agentes coletivos capazes de conter estratgias centrfugas,
de modo a viabilizar as negociaes intra e inter casas, intra e inter poderes. A literatura
sobre a Cmara dos Deputados mostra que ali a norma da proporcionalidade
acompanhada por arranjos que asseguram aos partidos instrumentos para forar a
disciplina de seus filiados.
O que dizer sobre a presena dos partidos na organizao do Senado? A anlise do
Regimento permite afirmar que nesta Casa os partidos tm funes e poderes semelhantes
aos que tm na Cmara dos Deputados. Na distribuio dos postos senatoriais, o esprito
do proporcionalismo impera e, como na Cmara, complementado por instrumentos que
do s legendas a capacidade de direcionar o comportamento dos seus parlamentares. O
quadro VII enumera as atribuies das lideranas e permite comparar as casas.
A instituio de lideranas partidrias e o poder a elas atribudo so claros sinais da
preocupao dos congressistas em transformar os partidos em agentes de coordenao do
funcionamento parlamentar. No Congresso, as lideranas so constitudas mediante
indicao das respectivas bancadas, subscrita pela maioria absoluta dos seus membros e
89

encaminhada Mesa. Enquanto na Cmara o regimento estabelece que apenas partidos que
ocupem no mnimo 1% das cadeiras tm direito a instituio de lideranas (RICD, art. 9),
no Senado no h restries da mesma natureza. No entanto, o RISF incentiva os pequenos
partidos a se coligarem em blocos, pois estabelece que as vantagens administrativas
adicionais estabelecidas para os gabinetes das lideranas somente sero admitidas s
representaes partidrias que tiverem, no mnimo, um vinte e sete avos da composio do
Senado Federal, isto , trs senadores (RISF, art. 65 4-A).
Quadro VII
Regras regimentais relativas a bancadas, blocos e lideranas
Determinaes regimentais
Senado
Os partidos podem constituir blocos
Os blocos ou partidos escolhem suas lideranas, que se mantm no
poder enquanto forem autorizadas pelos liderados. (A indicao
deve ser apresentada Mesa, subscrita pela maioria dos membros
da bancada)
Regras para
formao de
blocos e
instituio de
lideranas

H limite mnimo para a o tamanho dos blocos

Os blocos ou partidos podem constituir lideranas

As lideranas compem um colegiado formal, com funes

colegiadas previstas no regimento
As lideranas dos partidos que se coligarem em bloco perdem suas
atribuies e prerrogativas regimentais.
Indicar vice-lderes
Indicar e destituir membros das comisses, em qualquer
circunstncia.
Fazer requerimentos diversos por exemplo, de incluso de
projetos na ordem do dia tendo o seu voto o peso da respectiva
bancada;
Atribuies das
Solicitar urgncia
lideranas,
Propor convocao de sesses extraordinrias
individualmente
ou em conjunto. Organizar a agenda mensal juntamente com o presidente da Casa
Reunir-se, por determinao regimental, com as Presidncias da
Casa e das comisses para avaliar o andamento dos trabalhos
legislativos e adotar medidas de agilizao.
Declarar obstruo parlamentar em nome do bloco ou partido
Encaminhar votao em Plenrio e nas comisses, mesmo onde no
tm assento.

Cmara

Sim

Sim.

Sim

Sim

Sim.
No mnimo
10% da Casa
(9 senadores)
Sim.
No h
restries
relativas ao
tamanho.

Sim.
No mnimo 3%
da Casa
(16 deputados)
Sim.
Se tiver, no
mnimo, 1% dos
deputados.

No

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
Sim
No

Sim
Sim
Sim

No

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Elaborao prpria, a partir do RISF e do RICD, 2008.

Em ambas as casas, a desvantagem de se agregar em blocos que isso resulta em perda de

prerrogativas originalmente partidrias. Sobre esse ponto, os regimentos das duas casas
apresentam textos praticamente idnticos. No Senado, as representaes partidrias

90

podero constituir bloco parlamentar (RISF, art, 61); o bloco parlamentar ter lder,
a ser indicado dentre os lderes das representaes partidrias que o compem. [...]
As lideranas que se coligarem em bloco parlamentar perdem suas atribuies e
prerrogativas regimentais (art. 62, 2). Na Cmara, as representaes de dois ou mais
partidos, por deliberao das respectivas bancadas, podero constituir bloco parlamentar,
sob liderana comum; [...] As lideranas dos partidos que se coligarem em bloco parlamentar perdem suas atribuies e prerrogativas regimentais (RICD, art. 12, 2).
No Senado, a nomeao das lideranas de partidos ou blocos se d a cada dois anos, salvo
no caso de ocorrerem rearranjos nas coligaes partidrias; na Cmara, ocorre no incio de
cada legislatura ou aps a formao de blocos parlamentares. Em ambas as casas, os
lderes permanecem no cargo enquanto for do interesse de suas bancadas e sua substituio
pode ocorrer em qualquer tempo, por deciso da maioria dos liderados. Na prtica, trata-se
de uma relao contratual (Cox e McCubbins, 1993), por meio da qual os membros dos
partidos delegam aos seus lderes poderes para coordenar a ao do grupo e intermediar as
negociaes entre indivduos, partidos, casas e poderes.
Entre os deputados, como mostram Figueiredo e Limongi (1994; 1996; 1999), as
lideranas tm prerrogativas individuais importantes, alm de terem atribuies cruciais a
serem exercidas coletivamente, pelo Colgio de Lderes. Neste ponto, as lideranas do
Senado esto em sensvel desvantagem em relao s da Cmara, devido ausncia de um
colegiado de lderes com prerrogativas coletivas especificas, atinentes ao funcionamento
parlamentar. Na Cmara, o Colgio co-responsvel, com o presidente da Casa, pela
formao e conduo da agenda. Entre os senadores, a sondagem das lideranas para esse
fim depende de iniciativa do presidente do Senado, que tem espao para agir de modo mais
discricionrio que seu par na Cmara (como mostrado no tpico seguinte deste captulo).
No tocante s atribuies individuais dos lderes, seu potencial de coordenao no Senado
comparvel ao que se v na Cmara dos Deputados. Das diversas competncias das
lideranas de partidos ou blocos cabe destacar: (a) o direito de dispor das vagas nas
comisses permanentes, nomeando ou substituindo os membros de sua bancada em

91

qualquer momento (em ambas as casas); (b) o direito de representar a bancada em

requerimentos de urgncia e de votao nominal (Senado e Cmara) e em votaes
simblicas (Senado23); e (c) o poder para dinamizar a agenda, em diversas circunstncias,
mediante entendimentos com o presidente da respectiva Casa (Senado e Cmara).
Ademais, em ambas as casas, os lderes so agentes cruciais tambm na distribuio dos
cargos de direo. O mtodo proporcional define o nmero de vagas de cada bancada, mas
a distribuio final dos cargos afetada pela articulao entre parlamentares e lderes, e
entre bancadas e blocos partidrios. Na triagem das vagas na Mesa e nas presidncias das
comisses permanentes, vale a praxe, vez por outra relativizada, de que o maior partido
ocupe as posies mais influentes. Esses cargos so distribudos de tempos em tempos,
mas durante toda a legislatura os acordos entre as foras coletivas, por intermdio dos
lderes, definem a dinmica parlamentar.
Enfim, por fora regimental, as lideranas so pontos nodais a partir dos quais os partidos
controlam o processo legislativo no Senado e a interao dela com as demais arenas
decisrias do sistema poltico. Ao contrrio das regras eleitorais, que incitam o
individualismo, a anlise da organizao parlamentar sugere que o RISF, como o RICD,
tem efeito agregador e centrpeto, pois facilita, tanto quanto exige, a formao de
autoridades individuais ou colegiadas com efetiva capacidade de coordenar a ao dos
legisladores. certo que a ausncia, no RISF, de atribuies colegiadas aos lderes
senadores implica limites ao potencial destes para interferir na agenda da Casa, deixandoos em desvantagem relativamente aos deputados. No obstante, enquanto delegados das
bancadas partidrias, os lderes no Senado tm, sem dvida, potencial poltico bastante
para desempenhar um papel central na organizao e no funcionamento do processo
legislativo senatorial.

23

No RICD, ao contrrio do RISF, no consta que os lderes podem votar pela bancada em processo
simblico. Diz o RISF: No processo simblico observar-se-o as seguintes normas: I os senadores que
aprovarem a matria devero permanecer sentados, levantando-se os que votarem pela rejeio; II o voto
dos lderes representar o de seus liderados presentes, permitida a declarao de voto em documento escrito a
ser encaminhado Mesa para publicao (art. 293); Diz o RICD: Pelo processo simblico, que ser
utilizado na votao das proposies em geral, o presidente, ao anunciar a votao de qualquer matria,
convidar os deputados a favor a permanecerem sentados e proclamar o resultado manifesto dos votos (art.
185).

92

2.2.4 A Mesa Diretora

Em ambas as casas, a Mesa Diretora uma instncia decisria de suma importncia,
porque regula o funcionamento legislativo e, assim, exerce grande controle sobre os dois
aspectos da agenda parlamentar: o ritmo e o contedo. Para chegar ao plenrio, as
demandas necessariamente passam pela Mesa ou pelo seu presidente.
No Senado, a Mesa tambm chamada de Comisso Diretora (CDIR). At 2006 havia uma
clusula regimental que impedia os membros da CDIR de participarem de outra comisso
permanente (RISF 2006; art, 77 1). Com a resoluo 3/2007, esse artigo foi alterado:
hoje, apenas o presidente est impedido de atuar em outras comisses. Na Cmara dos
Deputados, a exclusividade da participao na Mesa se mantm. Seus titulares no podem
ser lderes de partidos nem participar de comisso permanente, especial ou de inqurito
(RICD, art. 14, 5). Em ambas as casas, a Mesa composta por sete membros, eleitos em
escrutnio secreto no primeiro e no terceiro ano das legislaturas, que duram quatro anos24.
O mandato na Mesa de dois anos, sendo proibida a reeleio numa mesma legislatura.
No Senado, so muitas as funes administrativas da Mesa, mas, no que respeita ao
processo de produo de leis, so poucas as suas atribuies importantes exercidas em
colegiado. Como Comisso Diretora25, sua lista de atribuies no Senado contm apenas
trs funes propriamente legislativas: (a) receber emendas, enquanto os projetos
aguardam deliberao em plenrio, (b) apreciar requerimento de tramitao conjunta ou
recurso contra deciso do presidente sobre essa questo e (c) estabelecer a redao final
dos projetos de senadores e projetos em reviso, caso tenham sido emendados na Casa
entre os deputados, esta atribuio fica a cargo da CCJC.
A norma para a participao na Mesa a proporcionalidade partidria, tanto quanto
possvel (RISF, 59, 1; RICD, art. 8). Em geral, essa norma tem efeitos tanto no nmero

24
25

As legislaturas coincidem com os mandatos dos deputados, os de senadores cobrem duas legislaturas.
O RISF no atribui funes colegiadas mesa, apenas Comisso Diretora, no captulo Das Comisses.

93

quanto na importncia dos cargos ocupados pelos partidos: as maiores legendas tm direito
a mais assentos e, de praxe, ocupam os de maior importncia26.
Na Cmara, a Mesa tem participao muito mais marcante no funcionamento legislativo.
No tocante s funes polticas, cabe a ela, alm de receber emendas em certas etapas da
deliberao: (a) fixar, no momento oportuno, ouvido o Colgio de Lderes, o nmero de
deputados por partido ou bloco parlamentar em cada comisso permanente; (b) elaborar,
ouvido o Colgio de Lderes e os presidentes de comisses permanentes, projeto de
regulamento interno das comisses, que, aprovado pelo plenrio, ser parte integrante do
regimento interno e, o mais importante, (c) dirigir os trabalhos legislativos da Cmara27.
Interessa ressaltar que no Senado esta ltima funo no atribuda Mesa, mas
exclusivamente ao presidente. Mesa do Senado compete a administrao da Casa (RISF,
art. 98, I), mas no a conduo dos trabalhos legislativos.
Sem dvida, no que toca produo legislativa, a maior parte das prerrogativas de direo
no Senado voltada seletivamente aos membros da Mesa, sendo que as funes mais
importantes se concentram no seu presidente. Este, alm de poder conduzir com grande
autonomia as sesses deliberativas controlando o uso da palavra, despachando
requerimentos e anunciando votaes, etc. , tem notvel capacidade institucional para
definir o que ser discutido e votado em cada sesso e como sero conduzidas as
deliberaes. No obstante os regimentos do Senado e da Cmara tenham semelhanas
atinentes s atribuies dos membros da Mesa, o RISF esvazia o poder desta enquanto
colegiado, centralizando poder no presidente do Senado. O quadro VIII compara as duas
casas nesse aspecto os grifos indicam as diferenas mais importantes entre elas.
26

At 2005 no havia no RISF exigncia explcita de proporcionalidade na composio da Mesa. Apenas

com a RSF 35/2006 passou a constar, no 1o do art. 59 do RISF, que Na constituio da Mesa assegurada,
tanto quanto possvel, a representao proporcional dos partidos e blocos parlamentares que participam do
Senado na Cmara, essa regra est prevista desde 1989 (RICD, art. 8). No obstante, o peso dos partidos
na composio da Mesa do Senado sempre foi respeitado, por determinao do art. 58 da CF e do art. 78 do
RISF, sobre as comisses como Comisso Diretora, a Mesa entra na lista das comisses permanentes.
27
Segundo o RICD, cabe Mesa (a) dirigir todos os servios da Casa durante as sesses legislativas e nos
seus interregnos; (b) constituir, excludo o seu presidente, alternadamente com a Mesa do Senado, a Mesa do
Congresso; (c) promulgar, com a Mesa do Senado, emendas constitucionais; (d) conferir aos seus membros
atribuies ou encargos referentes aos servios legislativos da Casa; (e) fixar, ouvido o Colgio de Lderes, o
nmero de deputados por partido ou bloco parlamentar em cada comisso permanente; (f) elaborar, ouvido o
Colgio de Lderes e os presidentes de comisses permanentes, o regulamento das comisses, que, aprovado
pelo plenrio, ser parte integrante do regimento. (citadas apenas atribuies relativas produo de leis).

94

Quadro VIII
Caractersticas e funes das mesas diretoras e seus presidentes
Nmero de
membros
Participao
dos mesrios
outro rgo
legislativo
Mandato
Funes da
Mesa
ou
Comisso
Diretora

Prerrogativas
do Presidente

Restries ao
Presidente

Senado Federal
Sete. Presidente, dois Vice-Presidentes e quatro
Secretrios.
Desde 2007, os membros titulares, exceo do
presidente, podem participar de outra comisso
permanente. Mas no podem participar de
misses diplomticas ou tomar posse de cargos
no Executivo.
Dois anos, vedada a reeleio, para o mesmo
cargo, na mesma legislatura
Zelar pela administrao interna do
Senado nos termos das atribuies fixadas
no seu Regulamento administrativo.
Elaborar a redao final das proposies de
iniciativa do Senado e das emendas a projetos
da Cmara dos Deputados.
Apreciar requerimento de tramitao em
conjunto de proposio regulando a mesma
matria e apreciar recurso contra deciso do
presidente (sobre tramitao conjunta).
Requerer urgncia (maioria simples).
Receber emendas, quanto os projetos so
apreciados em Plenrio.
Decidir para qual comisso a matria ser
encaminhada ou determinar apreciao
conjunta
Incluir matrias na Ordem do Dia, a seu
juzo, segundo a antigidade e importncia
dos projetos.
Impugnar as proposies que lhe paream
contrrias Constituio ou ao regimento
Decidir, ouvidas as lideranas, sobre
matrias que devam ser objeto de apreciao
terminativa nas comisses (quando no se
tratar de proposies de senadores)
Declarar prejudicalidade das matrias.
Orientar discusses e, quando achar
conveniente, dividir proposies para fins
de votao.
Dar voto de Minerva, nas votaes
ostensivas.
Nomear relator em Plenrio
Despachar os requerimentos para retirada de
matria ou incluso em ordem do dia
Deliberar ad referendum da Mesa, nos termos
regimentais.
Convocar e presidir as sesses do Senado e
as sesses conjuntas do Congresso.
Convocar, sesso extraordinria quando, a
seu juzo e ouvidas as lideranas partidrias,
quando as circunstncias o recomendares ou
quando haja necessidade de deliberao
urgente.
Deixar a cadeira presidencial sempre que,
como senador, quiser participar ativamente
dos trabalhos da sesso.
Tem apenas voto de Minerva em votaes
abertas, mas sua presena contada para
efeito de quorum. Em escrutnio secreto, pode
votar como qualquer senador.

Cmara dos Deputados

Sete. Presidente, dois Vice-Presidentes e quatro
Secretrios.
Os membros titulares no podem ser lderes, nem
membros que comisso permanente, especial ou de
inqurito.

Dois anos, vedada a reeleio, para o mesmo cargo, na

mesma legislatura
Dirigir os trabalhos legislativos e os servios
administrativos da Cmara
Fixar, ouvido o Colgio de Lderes, o nmero de
deputados por partidos ou bloco parlamentar em
cada comisso permanente (no Senado, essa funo
exclusiva das Lideranas)
Elaborar, ouvido o Colgio de Lderes e os
Presidentes de Comisses Permanentes, projeto de
Regulamento Interno das Comisses, que, aprovado
pelo Plenrio, ser parte integrante deste Regimento
Requerer urgncia (dois teros)
Receber emendas, quanto os projetos so apreciados
em Plenrio.
Distribuir as matrias s comisses
Organizar a agenda mensal, ouvido o Colgio de
Lderes
Designar a Ordem do Dia das sesses, na
conformidade da agenda mensal.
Determinar (des)arquivamento de matrias, nos
termos regimentais
Recusar proposies contrrias Constituio e ao
Regimento
Submeter a deliberao a matria a isso destinada, e
estabelecer o ponto da questo que ser objeto da
votao.
Dar voto de Minerva, nas votaes ostensivas.
Convocar e reunir, periodicamente, sob sua
presidncia, os Lderes e os Presidentes das
Comisses Permanentes para avaliar os
trabalhos da Casa, examinar as matrias em
trmite e adotar providncias necessrias ao bom
andamento
das
atividades
legislativas
e
administrativas;
Deliberar ad referendum da Mesa, nos termos
regimentais.
Convocar sesses da Cmara.
Convocar, de ofcio, por proposta do Colgio de
Lderes ou requerimento de pelo menos um
dcimo dos Deputados, de sesses extraordinrias
exclusivamente destinadas discusso e votao das
matrias constantes do ato de convocao.
No poder, seno na qualidade de membro da
Mesa, oferecer proposio, nem votar, em Plenrio,
exceto em votao secreta, ou aberta, quando
empatada.
Para participar de qualquer discusso, transmitir a
presidncia ao seu substituto, e s reassumir aps o
fim do debate da matria que se props discutir.

Elaborao prpria, a partir do RISF e do RICD, 2008.

95

Conforme dito, a Mesa da Cmara tem atribuies que no Senado so exclusivas do

presidente, dando a este maior autonomia para dirigir os trabalhos legislativos. Tambm no
que respeita ao rol de funes especficas do presidente nas duas casas, o RISF concentra
mais poderes na cadeira presidencial: no Senado, o presidente define as matrias da ordem
do dia, a seu juzo, segundo a antiguidade e importncia dos projetos (RISF, art. 163); j na
Cmara, a agenda mensal dos trabalhos legislativos organizada pela presidncia mediante
consulta s lideranas (RICD, art. 17, I, s), e a ordem do dia deve ser definida em
conformidade com a agenda assim estabelecida (RICD, art. 17, I, t); ao presidente do
Senado compete orientar as discusses e, quando achar conveniente, dividir proposies
para fins de votao; ao presidente da Cmara cabe submeter as matrias deliberao,
quando a isso estiverem destinadas apenas se houver aquiescncia do plenrio ele poder
anunciar o debate por ttulos, captulos, sees ou grupos de artigos (Art. 165. RICD 2).
Percebe-se, pelos trechos grifados no quadro VIII, que o RICD, mais que o RISF, induz ao
compartilhamento do poder da presidncia com os demais rgos legislativos, pois
algumas de suas funes importantes devem ser exercidas mediante oitiva das lideranas
partidrias. Reforando o compartilhamento de poder entre a presidncia e os demais
postos de liderana na Cmara, h uma clusula regimental orienta o presidente da Casa a
convocar e reunir, periodicamente, os lderes e os presidentes das comisses permanentes,
para avaliar os trabalhos, examinar as matrias em trmite e adotar providncias
necessrias ao bom andamento das atividades legislativas e administrativas (RICD, art. 17,
VI, i). No h norma similar no Regimento do Senado, o que d a seu presidente um
espao mais amplo para atuar de forma discricionria.
A despeito da importncia das articulaes partidrias que antecedem a eleio do
presidente, passadas as eleies, a autonomia que o ocupante do cargo experimenta no
Senado instiga questes sobre a natureza de seu comportamento no mbito do legislativo.
Por seu arbtrio, ele pode mobilizar mais ou menos as demais lideranas parlamentares
lderes de partidos, presidentes de comisses e demais membros da Mesa , definindo
estilos diferenciados de conduo da agenda parlamentar (nos termos de Cooper e Brady,

96

1981)28. Unicamente a partir das regras, difcil prever se suas opes ao longo do
mandato sero, por exemplo, orientadas para a cartelizao partidria do processo
bicameral ou para a afirmao institucional da Casa, enquanto arena decisria autnoma.
A crer nos argumentos de Cooper e Brady (idem), provavelmente, sob um mesmo
presidente, h oscilaes no padro de atuao, dependendo das estratgias do Executivo e
das articulaes das demais lideranas parlamentares. Mas, ainda que o estilo e as
estratgias do presidente do Senado sejam dependentes, em maior ou menor grau, do
contexto poltico e das questes em jogo, sua autonomia formal, assegurada pelo RISF, o
torna um ator central nas negociaes bicamerais e um definidor de agenda praticamente
indispensvel ao sucesso governo.
2.3 Entre o Plenrio e as Comisses: os regimes de tramitao e suas conseqncias
Apresentada a distribuio regimental dos direitos e atribuies parlamentares, importa
observar como ela se reflete no processo legislativo do Senado. Esta ltima parte do
trabalho aborda essa questo.
Como sabido, o RISF e o Regimento Comum do Congresso nacional estabelecem formas
de tramitao especficas conforme a natureza da proposio legislativa: se MPs, leis
oramentrias, complementares, delegadas, etc. J foi dito que as MPs e as leis
oramentrias so as maiores responsveis pelo volume da produo legislativa federal.
Embora elas sejam, por sua quantidade e qualidade, de suma importncia para uma anlise
abrangente do papel do Senado no bicameralismo brasileiro, suas formas de tramitao no
sero consideradas nesta tese, cujo enfoque o processo legislativo relativo a matrias que
percorrem o tpico rito bicameral de ida e volta.

28

No artigo citado, os autores analisam as mudanas na presidncia (leadership) da House, de Joseph

Cannon a Sam Rayburn. Nas palavras dos autores: The transition involved moving from a hierarchical
pattern of leadership to a bargaining pattern. In accounting for this transition, we argue that it is the
institutional context of the House that determines leadership power and style. Moreover, we argue that there
is no straightforward relationship between leadership style and effectiveness; rather, style and effectiveness
are contingent or situational. We conclude that the impact of institutional context on leadership behavior is
itself primarily determined by party strength. When party strength is high, power is concentrated and leaders
are task- or goal-oriented, whereas when party strength is low, power is dispersed and leaders will be
oriented to bargaining and maintaining relationships (Cooper e Brady, 1981: 411)

97

No Brasil, as propostas de emenda constitucional, os projetos de lei complementar e os

projetos de lei ordinria so os nicos que seguem esse rito, sendo que cada tipo tem suas
especificidades na forma de tramitao. Destas proposies, os ltimos so os mais
freqentes, correspondendo a 93,5% os projetos analisados nos prximos captulos. Por
esse motivo, anlise do processo legislativo desenvolvida aqui privilegia a tramitao dos
projetos de lei ordinria29, buscando captar as possibilidades de atuao estratgica das
foras polticas no processo decisrio senatorial. Uma descrio detalhada sobre a
tramitao de PECs e projetos de lei complementar apresentada no anexo II. O referido
anexo tambm apresenta os dispositivos do RISF que instruem as diversas etapas de
tramitao dos projetos de lei ordinria, aqui analisadas.
Qualquer que seja sua origem ou contedo, o projeto de lei ordinria no Senado discutido
em turno nico. Se o texto original do projeto for suplantado por um substitutivo, faz-se
um turno suplementar, do contrrio, a tramitao segue os passos indicados no Diagrama I.
Segundo o RISF, o projeto de lei ordinria pode tramitar em regime ordinrio ou de
urgncia; na Cmara, a esses dois se soma o regime de prioridade30. O regime de
tramitao uma varivel central no processo legislativo, porque define os prazos e as
condies para o exerccio dos direitos e atribuies dos legisladores. Alm disso, a forma
de tramitao altera a trajetria dos projetos na estrutura parlamentar e afeta a importncia
das comisses e do plenrio como instncias de negociao e de produo de leis.
No Senado, como na Cmara, o processo ordinrio promove a descentralizao das
deliberaes, favorece os debates e fortalece as comisses, enquanto o regime de urgncia
centraliza as negociaes nas lideranas, restringe o tempo de discusso e torna o plenrio
mais responsvel pela forma e pelo contedo da legislao.
29

As informaes sobre a tramitao so baseadas no RISF, nos livros Por Dentro do Processo Decisrio, de
Antnio Augusto de Queiroz (2006) e A Prtica do Processo Legislativo, de Mrcia M. C. de Azevedo
(2001) Tambm se utilizou a apostila do curso Processo Legislativo, oferecido pelo Instituto Legislativo
Brasileiro, do Senado Federal. Site do Instituto: http://www.senado.gov.br/sf/senado/ilb; endereo da
apostila: www.senado.gov.br/ead/Conteudo/PL/Tramitacao/tramitacao1.htm. (disponvel em Junho de 2008).
30
Para cada regime, o RICD estabelece um nmero de sesses para que as comisses estudem os projetos e
apresentem pareceres: a) cinco sesses, quando se tratar de matria em regime de urgncia; b) dez sesses,
quando se tratar de matria em regime de prioridade; c) quarenta sesses, quando se tratar de matria em
regime de tramitao ordinria (RICD, art. 52). Vrios outros procedimentos referentes ao processo
legislativo como pedidos de vista ou apresentao de emendas e recursos ficam sujeitos a esses prazos.

98

Diagrama I:
Tramitao ordinria, no Senado, de projetos sujeitos ao poder terminativo das comisses
Projetos de Lei
MESA DIRETORA
(Presidente da Casa)

Leitura em plenrio
1 (e preferencialmente nica) Comisso
Avaliao de mrito, consitucionalidade
e Juridicidade.
Emendas propostas por
qualquer senador da Casa

Relator designado

Qualquer membro da Comisso

Voto em separado

Relatrio
rejeitado
Relatrio aprovado:
Parecer da Comisso

Arquivo.
(cabe recurso para
votao em plenrio)

Voto em separado
aprovado: Parecer da
Comisso

2 Comisso e comisses seguintes, se houver: mesmo processo

Parecer terminativo
(aguarda recurso por
5 dias, na Mesa)

Recurso contra o parecer terminativo

rejeitado

Plenrio

arquivo

Aprovado

Procedimento normal
Procedimento eventual

CMARA OU AO EXECUTIVO
(conforme o caso)

Fonte: elaborao prpria, 2008

99

Os projetos de lei que tramitam em regime ordinrio podem ser apreciados em carter
terminativo nas comisses ou levados ao plenrio para a deliberao final. H semelhanas
e diferenas entre esses dois procedimentos, importa coment-las.
Antes de entrar na pauta do Senado, o projeto protocolado na Mesa. O passo seguinte a
leitura do projeto em plenrio, antes de ele ser encaminhado pelo presidente do Senado
comisso pertinente31, com indicao sobre o carter terminativo, ou no, da deliberao
comissional. Um detalhe importante que deliberaes terminativas no podem se dar em
carter de urgncia se esta for adotada, o projeto precisa ir a plenrio.
Ressalvados os impedimentos previstos na Constituio e no Regimento, os projetos
ordinrios de autoria de senadores, exceto projetos de cdigo, so apreciados
terminativamente nas comisses. Os projetos de deputados, que tenham sido submetidos ao
poder conclusivo termo utilizado no RICD das comisses na Cmara, podem seguir a
mesma trilha no Senado. Mas isso depende de iniciativa do presidente do Senado, que,
ouvidas as lideranas, pode atribuir tal poder s comisses32.
Sendo ou no terminativa a deliberao da comisso no Senado, seu presidente, tendo
recebido o projeto, indica um dos membros para relatar a matria, observando-se as regras
regimentais de proporcionalidade e alternncia. O senador indicado tem a metade do tempo
da comisso para formular um relatrio, que dever ser votado pelo plenrio comissional.
H, no entanto, diferenas importantes caso a deciso comissional seja ou no terminativa.
Na deliberao terminativa, abre-se um prazo de cinco dias teis para que qualquer senador
possa apresentar emendas perante a comisso. O relator pode rejeitar ou aprovar
integralmente o projeto. Ademais, pode, por si ou mediante proposta dos demais senadores,
fazer alteraes tpicas ou mesmo modificar profundamente o contedo e a forma do
projeto. No primeiro caso, trata-se de emenda, no segundo, de substitutivo. Se a comisso
optar por um substitutivo, o plenrio ser comunicado e aberto novo prazo para
31

Usa-se comisso no singular, por praticidade. No Senado, preferencialmente, o projeto enviado a uma
nica comisso, mas pode ser mais de uma, a depender de vontade do presidente ou de requerimento de
lderes, de comisso ou de qualquer parlamentar.
32
Vale lembrar que, se houver demanda para a anlise de admissibilidade por parte da CCJ ou da CAE, o
parecer dessas comisses definitivo, a menos que haja recurso, subscrito por 10% dos senadores ou por
lderes que representem esse nmero.

100

apresentao de emendas, pelos senadores, ao novo texto, at a prxima reunio da

comisso.
Nessa fase da tramitao, qualquer membro da comisso pode ter acesso ao processo
mediante pedido de vista: para estud-lo, para adiar a deciso ou para ampliar o perodo
disponvel para negociaes. Na devoluo do material, a manifestao do senador pode
ser favorvel ou contrria opinio do relator este pode, ainda, no manifestar opinio
alguma, o que indicaria, possivelmente, o uso do pedido de vista para fins protelatrios.
Sendo contrria ao parecer do relator original, a manifestao tem o nome de voto em
separado. A parte pontilhada no diagrama I representa o trmite desse recurso. Como se
pode perceber, o voto em separado , na prtica, um parecer alternativo: se a discordncia
for pequena, ser resolvida com ajustes no parecer do relator original, se este concordar; se
for grande ou inegocivel, o impasse resolvido em votao na comisso e o parecer
majoritrio ser o relatrio da comisso. Para ser aprovado, o relatrio, que contempla o
projeto ou substitutivo, precisa obter a maioria dos votos, estando presentes a maioria dos
membros da comisso (ou do plenrio, se for o caso).
Se a matria for encaminhada a mais de uma comisso, os procedimentos se repetem, no
simultnea, mas seqencialmente. Passada a fase de deliberao das comisses, o projeto
enviado Mesa, onde fica por cinco dias teis, espera de recurso para discusso e
votao em plenrio. Se houver recurso, o projeto fica novamente aberto a emendas, que,
se apresentadas, sero estudadas na comisso responsvel pelo parecer, antes da votao
final em plenrio. No havendo recurso, a deciso da comisso encerra as deliberaes.
Qualquer que seja instncia de deciso final, o projeto rejeitado arquivado. O projeto
iniciado na Cmara vai ao Executivo se for aprovado integralmente ou volta Casa de
Origem se receber emenda. O projeto iniciado no Senado, aprovado com ou sem emenda,
vai Cmara para ser revisado. Naquela Casa, salvo detalhes, os procedimentos formais
so os mesmos. Um esquema geral da tramitao bicameral apresentado no diagrama II.

101

Diagrama II
Tramitao Bicameral de Projetos de Lei Ordinria
Projeto de Lei

Primeira Casa

Urgncia

Comisses Permanentes
Apreciao termitativa

Urgncia

Tramitao Ordinria
Urgncia

Aprovado

Rejeitado

arquivado

Plenrio

Rejeitado

Aprovado

Segunda Casa:
Tramitao Similar da
Primeira Casa

Aprovado sem
mudana(s)

Rejeitado

Aprovado com
mudana(s)

Arquivado

Primeira Casa

Mudana(s)
aceita(s)

Poder Executivo

Veto

Congresso
Veto total no
derrubado

Mudana(s)
rejeitada(s)

Aprovado
Veto derrubado
ou veto parcial

Lei

Arquivo

Fonte: Ricci, 2008, p. 271 (com ajustes).

Agora convm apresentar a alternativa, mais comum, de tramitao de projetos de lei

ordinria no sujeitos ao poder terminativo das comisses. Quando este o caso, o
102

processo legislativo bastante parecido ao j comentado, mas h pelo menos trs

diferenas importantes: (a) essa forma de tramitao compatvel com o regime de
urgncia; (b) as comisses deliberam antes do plenrio, mas apenas para instruir as
discusses deste, isto , elas tm competncia para aprovar apenas o parecer, no o projeto,
e; (c) o direito de proposio de emendas, na fase comissional, restrito aos membros das
comisses, pois os demais senadores tero oportunidade de atuar em plenrio. Concludo o
trabalho das comisses sem que tenha havido requerimento de urgncia, o processo segue
as mesmas etapas da tramitao dos projetos destinados apreciao conclusiva que
recebem recurso para deciso em plenrio.
At aqui foi comentada a tramitao ordinria, que pode ou no ser submetida a urgncia.
Quando a urgncia decretada, a tramitao dos projetos se d de modo substancialmente
distinto. Nesse caso, o poder de atuao das comisses se reduz, ao passo que o plenrio
aumenta. Isso ocorre porque no Senado a urgncia dispensa, durante toda a tramitao da
matria, interstcios, prazos e formalidades regimentais, salvo pareceres, quorum para
deliberao e distribuio de cpias da proposio principal (RISF, art. 337). Na Cmara a
urgncia tem esse mesmo efeito (RICD, art. 152).
Como a efetividade da funo informacional das comisses depende essencialmente de
prazo, esse aspecto do processo legislativo fica prejudicado. De fato, a urgncia tende a
reduzir a influncia do sistema comissional, comprometer a qualidade dos debates e a
favorecer o controle dos partidos, em plenrio, sobre as deliberaes legislativas.
Um dado importante sobre esse regime de tramitao que ele um recurso limitado. Se
requerido pelo governo, o no cumprimento dos prazos tranca a pauta legislativa, isto ,
todas as demais deliberaes ficam sobrestadas, at que o projeto em tramitao de
urgncia seja votado33. Se requerido pelos legisladores, ele no pode funcionar

33

O presidente da Repblica poder solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua iniciativa. Se [...] a
Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem sobre a proposio, cada qual
sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o todas as demais deliberaes legislativas da
casa, com exceo das sujeitas a prazo determinado pela Constituio, at que se ultime a votao. (CF, art.
64, 1 e 2)

103

simultaneamente para mais de dois projetos34. Esses rigores so importantes para assegurar
a eficcia da tramitao extraordinria que, de outra forma, poderia ser esvaziada.
A urgncia pode ser solicitada pelo Executivo ou pelos parlamentares em qualquer ponto
do processo legislativo, para acelerar as deliberaes, mas tem efeitos diferentes sobre o
tempo de tramitao de acordo com o tipo de requerimento. Em qualquer caso, o pedido
pode ser retirado por seus autores, respeitadas as exigncias regimentais.
No Senado, os tipos de urgncia legislativa se distinguem pelos quoruns exigidos e pelos
seus efeitos no tempo de tramitao. Segundo o RISF, a matria para a qual o Senado
conceda urgncia ser submetida ao plenrio: a) imediatamente aps a concesso da
urgncia; b) na segunda sesso deliberativa ordinria que se seguir concesso da
urgncia; c) na quarta sesso deliberativa ordinria que se seguir concesso da urgncia.
Esses tipos de urgncia so determinados pelo fato de terem sido requeridos,
respectivamente: a) pela Mesa, pela maioria dos membros do Senado ou por lderes que a
representem; b) por dois teros do Senado, por lderes que representem esse nmero ou por
comisso; c) por um quarto dos membros, por lderes de representao equivalente ou por
comisso. Alm dessas, existe a urgncia do Executivo unilateral e irrefutvel no mbito
do Legislativo , que torna obrigatria a tramitao do projeto em 45 dias corridos, em
cada uma das casas, a contar da data de leitura em plenrio.
A despeito de haver quatro tipos de urgncia, os comentrios a seguir se referem
tramitao correspondente do Executivo, o que suficiente para ilustrar as conseqncias
gerais desse regime sobre a dinmica legislativa. Como se v no diagrama II, qualquer que
seja a origem do requerimento, a urgncia retira a matria da trilha das comisses rpida
ou imediatamente, conforme o caso e transfere as decises para o plenrio.
A urgncia do Executivo aplicvel apenas a projetos de sua autoria, s podendo ter efeito
sobre projetos do Legislativo em caso de tramitao conjunta quando ambos versam

34

RICD, art 154, 2: Estando em tramitao duas matrias em regime de urgncia, em razo de
requerimento aprovado pelo plenrio, no se votar outro. RISF, art. 341: No sero submetidos
deliberao do plenrio requerimentos de urgncia: [...] em nmero superior a dois, na mesma sesso [no
computados os casos de urgncia urgentssima, que envolvem calamidade pblica ou segurana nacional,
por exemplo].

104

sobre a mesma matria e seguem o mesmo processo legislativo. A urgncia pode ser
apresentada em qualquer momento do processo, mas, em geral, o projeto do governo j
chega ao Congresso com indicao do regime de tramitao preferido. Se h pedido de
urgncia, depois de lida em plenrio a matria enviada s comisses, que tm 25 dias
corridos para dar parecer, cabendo aos relatores a metade desse tempo. Se forem
necessrios pareceres de duas ou mais comisses, elas trabalham ao mesmo tempo, pois os
prazos correm simultaneamente. Essa uma diferena relevante em relao ao rito
ordinrio.
As regras de emendamento nesse regime tambm so peculiares. No possvel apresentar
emendas perante a Mesa ou em plenrio, como na tramitao ordinria. O projeto s recebe
emendas na comisso, nos primeiros cinco dias teis subseqentes ao despacho da Mesa.
Se a matria for remetida a duas ou mais comisses, as emendas devero ser apresentadas
na primeira comisso constante do despacho da presidncia da Casa. Cpias das emendas
so enviadas para as demais comisses, para que todas possam dar parecer. Se o projeto for
emendado, as emendas no so discutidas nem votadas em plenrio. A menos que haja
recurso, o texto final apresentado pela comisso votado globalmente, de modo que, se
aprovado o projeto, a Casa apenas ratifica as negociaes ocorridas nas comisses.
Caso o prazo regimental se esgote sem que a comisso tenha emitido seu parecer, o projeto
devolvido Mesa. Um projeto sujeito a prazo entra em urgncia legislativa
independentemente de requerimento quando restarem dez dias para a data final (RISF, art.
353, nico). Portanto, a partir do 35 dia, a matria passa a tramitar sob dupla urgncia,
de modo que, na ausncia de um parecer de comisso, o presidente da Casa precisa indicar
um senador em plenrio para relatar o projeto. As oportunidades para prorrogao nos
debates ou nas datas das votaes so mnimas: se o relator indicado precisar de prazo, ele
tem apenas 24 horas para emitir seu parecer.
No tocante ao destino da matria, seguem-se as regras gerais do processo bicameral. Como
se trata de um projeto do Executivo portanto, iniciado na Cmara , se o Senado o
aprovar integralmente ou s com emendas de redao, ele vai sano do presidente da
Repblica. Se sofrer alteraes substantivas, volta para a Cmara, que dar a palavra final.
105

Enfim, a comparao entre os regimes de tramitao mostrou que, no Senado como na

Cmara, o processo ordinrio formal fornece condies para que as decises finais sejam
embasadas em pareceres bem estudados e negociados. H, porm, diferena entre as
deliberaes terminativas e as no terminativas. Nas primeiras, o poder decisrio se
concentra nas comisses, especialmente nos relatores, que passam a ser agentes pivotais
nos acordos e tm incentivos para buscar evitar que as decises comissionais sejam
revertidas em plenrio. J nas deliberaes no terminativas, a troca de apoio no mbito do
sistema comissional perde fora, porque haver uma fase de negociao em plenrio, onde
os pareceres originais podero ser rejeitados e as matrias modificadas.
As tramitaes urgentes tambm reduzem o poder decisrio das comisses, no
propriamente em favor do plenrio, mas das lideranas, que mobilizam as bancadas. Outra
vantagem dos lderes que, devido ao nmero de subscries necessrias ao requerimento
de urgncia, eles tm maior facilidade para lanar mo desse instrumento do que os demais
senadores. Todavia, em caso de requerimento de urgncia parlamentar, os debates no so
necessariamente prejudicados, porque a urgncia pode ser instaurada depois que as
negociaes entre os senadores tenham se esgotado e os acordos estejam fechados. J nas
urgncias do Executivo, que costumam afetar todo o processo bicameral, a reduo do
tempo para produo dos pareceres, as deliberaes simultneas nas comisses, a restrio
das oportunidades para apresentao de emendas e os obstculos discusso dos projetos
afetam fortemente as negociaes. Nesses casos, os lderes so privilegiados, porque tm,
para muitos efeitos, o poder formal para atuar em nome das respectivas bancadas.
Comentrios finais
A anlise da organizao legislativa do Senado mostrou pontos de semelhana e diferena
em relao ao que o RICD e a literatura especializada revelam sobre a Cmara. Entre os
aspectos similares, nota-se que, embora as funes representativas dos senadores sejam
formalmente distintas das dos deputados, tal distino no se expressa na organizao
legislativa. Pelos regimentos, as bancadas partidrias so foras basilares da representao
parlamentar, mas as bancadas regionais ou estaduais no tm qualquer prerrogativa
regimental no processo legislativo ou na composio das instncias decisrias do Senado.
106

Considerados o formato federativo do Estado, com trs nveis de governo, e o regionalismo

caracterstico da poltica brasileira, tal ausncia no deixa de ser surpreendente ainda
mais quando se sabe de outros pases que asseguram aos interesses regionais espaos
formais de atuao no processo legislativo.
Outros pontos de similaridade se referem (a) s funes e direitos dos parlamentares
individuais no Senado e na Cmara, (b) s atribuies gerais dos respectivos plenrios,
bem como (c) s normas para a atuao das comisses no processo de produo de leis.
Nesses trs conjuntos de regras, a convergncia entre as casas quase total.
No tocante aos pontos de divergncia, algumas devem ser destacadas. A mais notria, que
afeta o poder decisrio dos parlamentares, o tamanho do corpo deliberante. Sendo em
nmero relativamente pequeno, os senadores enfrentam menos obstculos ao coletiva,
sobretudo em questes alheias aos interesses do governo ou s ideologias partidrias.
Outro efeito do nmero de senadores, em relao ao de deputados, que o voto dos
primeiros tem maior peso na assemblia da respectiva Casa. Em questes polmicas, que
afetam negativamente a capacidade coordenadora dos partidos, h mais chances de que o
voto de um nico senador seja decisivo. Da se conclui que a simetria de poder entre as
casas no tem exata equivalncia com a simetria entre os parlamentares.
No tocante s caractersticas e funes dos rgos de coordenao legislativa tambm h
diferenas dignas de nota. Na Cmara, o presidente da Casa compartilha com os
presidentes das comisses e, sobretudo, com o Colgio de Lderes as funes de compor a
agenda mensal da Casa e acompanhar sua execuo. Ademais, ele divide com a Mesa o
papel de conduzir os trabalhos legislativos. No Senado, ao contrrio, o presidente no tem
lastros regimentais equivalentes. A Mesa virtualmente destituda de atribuies relativas
produo de leis, de modo que o poder de coordenar as sesses centralizado na
presidncia. Alm disso, nem os lderes, enquanto colegiado, nem os presidentes das
comisses tm funes formais na composio e no acompanhamento da agenda mensal do
Senado. Essas funes so exclusivas do presidente da Casa e so exercidas a seu juzo,
cabendo aos lderes o direito de apresentar sugestes em relao ao tramite de matrias
especificas, mas no em relao agenda legislativa em geral.
107

A despeito dessas desvantagens relativas, a anlise do RISF permite afirmar que os lderes
so agentes cruciais na coordenao propriamente poltica no Senado. Embora o presidente
tenha grande poder como formador de agenda, isto no esvazia a funo de coordenao
poltica prpria dos lderes. Nas sesses do Senado, as lideranas negociam, em nome dos
partidos e do governo, o contedo das propostas o presidente est formalmente impedido
de exercer essa funo. Ademais, elas encaminham votaes, votam ou decidem pela
bancada em grande nmero de questes, premiam os senadores fiis, atribuindo-lhes
cargos nas comisses cobiadas, ou punem os infiis, fazendo o contrrio. O fato que,
malgrado a ausncia de um colgio, os lderes no Senado tm poder para facilitar ou
obstruir a realizao de interesses dos parlamentares e, assim, podem direcionar o
comportamento destes. Tais competncias afetam, inclusive, as estratgias da presidncia
relativas agenda da Casa. Embora o presidente do Senado no tenha o dever formal de
negociar a agenda com os partidos, pode ser necessrio faz-lo, por seu interesse ou por
presso das lideranas que, enfim, nos momentos decisivos, so capazes de atuar como
colgio de facto.
Tambm nas comisses h sinais claros da fora parlamentar dos partidos senatoriais. O
mtodo de composio, a distribuio proporcional das presidncias e a influncia dos
presidentes no trabalho das comisses estabelecer a agenda, indicar relatores, etc
asseguram a influncia partidria no desempenho do sistema comissional e, por
decorrncia, no funcionamento da Casa.
No tocante ao processo legislativo no Senado foram analisadas duas rotas de tramitao, a
das comisses e a do plenrio, ambas controladas pelas legendas partidrias. Ficou claro
que muitos projetos, em especial os de autoria parlamentar, seguem pelo sistema de
comisses, para tramitar em carter terminativo as comisses senatoriais, vale lembrar,
compem um sistema estratificado e bem estruturado. Mesmo quando no tm poder
terminativo, em geral cabe s comisses estudar e emendar os projetos e elaborar os
pareceres a serem votados em plenrio. A anlise desenvolvida nesta tese no permite
concluir em que medida a tramitao pelas comisses propicia ganhos de troca ou ganhos

108

de informao, de todo modo, fica clara a possibilidade de os partidos, por meio de seus
agentes dentro e fora das comisses, controlarem o desempenho destas.
A outra rota de tramitao, suscetvel urgncia, prioriza o plenrio e reflete de forma
mais contundente o controle dos partidos sobre as deliberaes senatoriais. Essa alternativa
tambm serve s propostas apresentadas por parlamentares, mas as matrias do Judicirio
e, sobretudo, do Executivo so alvos preferenciais. Nesses casos, as comisses tm menos
condies para influenciar as decises, porque o plenrio se torna a arena mais importante
de negociaes, que podem ser sumrias, sob o controle do presidente da Casa, das
lideranas e dos relatores agentes normalmente orientados por interesses partidrios.
Pelo exposto, a anlise do RISF mostra que, a despeito de algumas diferenas importantes,
o funcionamento legislativo do Senado tem muito em comum com o da Cmara no tocante
ao poder dos partidos e s formas de tramitao dos projetos. Isso torna mais plausveis as
hipteses anteriormente anunciadas no demais lembr-las, em termos gerais.
No tocante ao processo legislativo, dadas as duas trilhas de tramitao e os
condicionamentos regimentais relativos a seu uso pelos senadores, deve se observar, na
anlise dos dados, que os projetos de autoria parlamentar so, com maior freqncia,
apreciados nas comisses, que se tornam as maiores responsveis pelas alteraes, pelos
pareceres e pela votao final. J os projetos do Judicirio e do Executivo, mais sujeitos
urgncia de lideranas, seguem caminho diferente: embora as comisses mantenham o
status de principal fonte de pareceres, deve-se observar que o ponto final dos acordos , em
geral, o plenrio, que participa com maior fora na elaborao de emendas e de pareceres.
No tocante s interaes bicamerais, a centralidade dos partidos na organizao de ambas
as casas permite prever que o desempenho legiferante dos senadores afetado pelas
configuraes partidrias do Senado, em si mesmas ou relativamente composio da
Cmara. Em outros termos, o nmero efetivo de partidos no Senado, a estrutura partidria
da base governista e os graus de divergncia partidria na representao bicameral afetam
a disposio dos senadores para intervir na tramitao dos projetos que apreciam.
Nos prximos captulos, essas hipteses sero apresentadas com mais detalhes, e testadas.
109

CAPTULO III

O SENADO FEDERAL E A PRODUO

DE LEIS

ste captulo apresenta uma anlise agregada dos projetos de lei ordinria, de lei
complementar e das propostas de emenda constitucional originados no
Senado, na Cmara, no Executivo e no Judicirio que deflagraram o processo

legislativo no Senado entre 1989 e 2004. A produo em foco se compe estritamente das
matrias que tramitaram conforme o sistema bicameral de ida e volta. Vale notar que elas
representam apenas parcialmente o campo da produo legislativa do Congresso Nacional,
pois as MPs e as matrias oramentrias constituem uma parte expressiva das leis
produzidas no pas. Estas proposies, no entanto, tramitam de forma diferenciada e, por
suposto, promovem um tipo particular de interao entre Cmara e Senado. A despeito de
sua inegvel importncia na interpretao do funcionamento do bicameralismo, elas no
so objetos de estudo nesta tese.
A anlise desenvolvida no presente captulo visa apresentar um panorama da produo
legislativa no bicameralismo brasileiro, em termos qualitativos e quantitativos, tendo por
base a as funes institucionais do Senado, suas caractersticas polticas e sua posio no
processo decisrio federal. Inicialmente, para avaliar o aspecto quantitativo da produo
legislativa, so considerados todos os projetos aprovados na Cmara e enviados ao Senado,
bem como todos os projetos iniciados pelos prprios senadores, mesmo se foram
rejeitados, arquivados ou se ainda tramitam no Senado.
Na seqncia, analisa-se o aspecto qualitativo das proposies, por rea temtica e
abrangncia dos efeitos esperados. Nesse caso, dos projetos do Senado abordam-se apenas
os que foram aprovados na Casa e enviados Cmara para reviso; igualmente, dos
projetos de autoria da Cmara, consideram-se apenas os l aprovados e remetidos reviso
dos senadores. A avaliao qualitativa dos projetos de senadores que no chegaram a ir
reviso da Cmara feita com base em dados amostrais, descritos adiante (e no anexo I).
O captulo se compe de trs partes e se fecha com as concluses. A primeira parte do
captulo discrimina a produo conforme os tipos de proposies, mensura as aprovadas e
no aprovadas, por origem, e avalia o destino das matrias com base na lgica das decises
bicamerais. Conforme anunciada na introduo desta tese, a hiptese a de que o
encadeamento decisrio num sistema presidencialista e bicameral opera como uma
111

seqncia de filtros que levam as instncias de veto a minimizarem a carga de trabalho das
instncias que atuam posteriormente na cadeia decisria. Assim sendo, a casa de origem
tem maior participao na filtragem1 das matrias do que a casa revisora. Nessa
perspectiva, o Senado deve ter um papel preponderante na seleo dos prprios projetos,
antes de envi-los reviso. Inversamente, os projetos da Cmara sofrem menos impacto
dos rigores seletivos dos senadores, j que foram pr-selecionados na casa de origem.
A segunda parte do captulo aborda de forma descritiva os dados sob anlise, com vistas a
mostrar as variaes longitudinais nas atividades legiferantes do Congresso, bem como as
contribuies dos partidos na produo legislativa congressual. No se afirma que as
variaes temporais no volume de proposies tm conexo especfica com a dinmica
decisria bicameral, no entanto, a literatura sobre estudos legislativos permite algumas
previses que esclarecem a lgica mais geral do funcionamento parlamentar: (a) as
eleies afetam as prioridades dos representantes, de modo que a produtividade
parlamentar tende a cair em anos eleitorais e aumentar nos demais anos (Lemos, 2005;
Mayhew, 1991); (b) a contribuio dos partidos no volume da produo legislativa
linearmente associada ao peso parlamentar das legendas (Amorim Neto e Santos, 2002;
2003). Embora no tenha relao direta com o bicameralismo, esse enfoque do estudo
ajuda a entender melhor as bases do desempenho do Senado no tocante produo de leis.
A terceira parte do captulo analisa as matrias por origem, rea temtica e abrangncia dos
benefcios esperados, para testar a hiptese de que, a despeito de certa similaridade
institucional entre as casas, suas especificidades funcionais e os distintos incentivos
eleitorais a que esto sujeitas se refletem no perfil da produo em foco. Por um lado,
espera-se que as restries constitucionais que senadores e deputados sofrem, em comum,
para produzir leis do tipo clientelista induzam ambos a se esforarem por propostas de
amplo alcance; por outro lado, acredita-se que os incentivos eleitorais diferenciados,
combinados com as funes representativas das casas, promovem diferenas significativas
entre Senado e Cmara no tocante a suas propenses legiferantes. A essa parte se seguem
os comentrios finais.
1

E na formatao dos projetos aprovados, por meio de emendas ou substitutivos. No captulo seguinte essa
questo ser mais bem abordada, de forma a complementar o teste de hipteses iniciado aqui.
112

3.1 O Direito de Iniciativa e a Origem da Produo Legislativa: de 1989 a 2004

O artigo 221 do RISF informa que proposies legislativas consistem em propostas de
emenda a Constituio, projetos de lei, requerimentos, indicaes, pareceres e emendas.
Em geral, o direito de apresent-las bastante descentralizado nas casas do Congresso
Nacional. No que respeita s proposies em foco neste captulo proposta de emenda
constitucional (PEC), projeto de lei complementar (PLP) e ordinria (PL)2 apenas a
iniciativa de PEC exige subscrio coletiva dos parlamentares: um tero do plenrio, em
qualquer das casas (CF, art. 60). Sobre a apresentao de PLPs e PLs, a Constituio
dispe que cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal ou do Congresso Nacional, bem como ao Presidente da Repblica, ao Supremo
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos
cidados (CF, art. 61). O fato que, no geral, salvo os impedimentos relativos s PECs e s
matrias de iniciativa exclusiva do Executivo, praticamente inexistem restries aos
parlamentares individuais para deflagrar o processo legislativo no Congresso Nacional.
Sobre essa questo, cabe citar o comentrio de Ricci (2008), de que o direito iniciativa
individual comum nas democracias de hoje, mas no universal. Segundo o autor,
em vrios pases europeus, os regimentos internos restringem a iniciativa individual. No
Bundestag alemo, o direito de iniciativa no individual, mas coletivo, limitado a uma
frao de deputados correspondente a pelo menos 5% dos membros da Casa. Da mesma
forma na ustria, aps a reforma regimental de 1988, as assinaturas necessrias para a
apresentao de um projeto de lei foram reduzidas de oito para cinco [...]. Na Espanha, o
direito de iniciativa individual, mas as propostas de lei do Congresso devem ser assinadas
por pelo menos quatorze deputados. Deve-se destacar, igualmente, que no h restries
temporais quanto data em que os parlamentares brasileiros podem apresentar suas
propostas legislativas, diferentemente de pases como Grcia, Frana, Islndia, Irlanda,
Reino Unido e Sucia, nos quais h restries regimentais introduo das propostas dos
deputados. (Ricci, 2008: 243-244)
2

Um esclarecimento sobre essas siglas. No Senado, a sigla PLC utilizada para registrar todo projeto de lei
ordinria que chegue da Cmara; o projeto de lei ordinria de autoria dos senadores e designado no Senado
como PLS. Em caso de projeto de lei complementar, utiliza-se, no Senado, o termo COMPLEMENTAR aps
as siglas PLC ou PLS, conforme o caso. A Cmara adota um sistema mais simples: qualquer projeto de lei
ordinria, seja de senador, de deputado, do Executivo ou do Judicirio chamado de PL. Os projetos de lei
complementar so chamados de PLP, tambm independentemente da origem. Nesta tese, daqui por diante,
para reduzir a variedade de siglas, se usar, como na Cmara, PL para todo projeto de lei ordinria e PLP
para todo projeto de lei complementar. Em tempo, algumas dessas siglas so convencionadas, pois nem todas
so compostas pelas iniciais do nome da respectiva proposio, para no gerar ambigidade nos registros do
sistema. Por exemplo: Projeto de Lei Complementar, Projeto de Lei de Converso [MPs modificadas no
Congresso] e Projeto de Lei da Cmara teriam todos a mesma sigla: PLC. Para evitar isso, adota-se PLP para
projetos de lei complementar e PLV para projetos de lei de converso e PLC apenas para projetos de lei da
Cmara tramitando no Senado.
113

A citao revela democracias que contrastam com a brasileira, j que aqui os parlamentares
podem apresentar, em todas as fases do mandato, qualquer quantidade de projetos de lei
individuais ou coletivos. Esse fato institucional explica o grande volume de proposies
apresentado no perodo, por deputados e senadores, e explica tambm porque a quase
totalidade das matrias de parlamentares individuais.
A tabela IV contempla todos os projetos de senadores, iniciados entre 1989 e 2004 e que
foram aprovados no Senado e enviados Cmara; a tabela contempla tambm todos os
projetos de deputados que chegaram ao Senado nesse mesmo perodo. Com base no
material abordado, primeira vista, nota-se que os senadores so mais propensos
proposio coletiva que os deputados, sendo que a diferena se d porque o Senado o
maior responsvel pelas PECs. Das 139 proposies coletivas, 77 so PECs e no podem
ser propostas individualmente. Das 63 restantes, duas so de iniciativa popular, dez so das
mesas diretoras da Cmara e do Senado e 51 so de comisses. Dos projetos apresentados
por comisses, 24 so de autoria de CPIs, mistas3 ou exclusivas, e 27 de comisses
legislativas temticas permanentes ou especiais, sendo estas mistas ou exclusivas.
Tabela IV
Projetos de iniciativa individual ou coletiva que tramitaram no Senado(1), entre 1989 e 2004
Cmara
Senado
Total
N
%
N
%
N
%
Individual
1147
97,0
1165
91,8
2312
94,3
Coletiva*
35
3,0
105
8,2
140
5,7
Total
1182
100,0
1270
100,0
2452
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
(1) Dos projetos do Senado so considerados apenas os aprovados na Casa e enviados reviso.
* Comisses permanentes, especiais e de inqurito, mesas do Senado e da Cmara, iniciativa coletiva (para
PECs) e iniciativa popular.
Tipo de iniciativa

Os projetos de iniciativa individual provavelmente esto superestimados devido ao previsto

nos regimentos das Casas. Segundo o artigo 243 do RISF: Considera-se autor da
proposio o seu primeiro signatrio quando a Constituio ou [o] Regimento no exija,
para a sua apresentao, nmero determinado de subscritores, no se considerando, neste
ltimo caso, assinaturas de apoiamento. Na Cmara, o projeto pode ser apresentado
individual ou coletivamente, mas as atribuies ou prerrogativas regimentais conferidas ao

A tramitao de projetos de lei resultantes de CPIs mistas inicia-se alternadamente na Cmara e no Senado.
114

autor sero exercidas em plenrio por um s dos signatrios, regulando-se a precedncia

segundo a ordem em que a subscreveram (RICD, art. 102, 1 e 2).
Nos registros do Senado, algo como a expresso e outros no foi verificado na indicao
de autoria de propostas de qualquer das casas, o que no quer dizer que no tenha havido
proposies coletivas. Porm, o fato de que apenas um autor pode figurar como
responsvel pela proposta , ao mesmo tempo, expresso e causa do individualismo
imperante na iniciativa legislativa do Congresso. Uma vez que o parlamentar esteja
disposto a bancar um projeto, vantagem apresent-lo sozinho, para figurar como autor e
capitalizar sua iniciativa junto a seus grupos de apoio.
O volume de propostas, mostrado na tabela V, confirma de modo contundente as
facilidades para se deflagrar o processo legislativo em qualquer das casas do Congresso.
Para dar uma idia mais precisa do volume de proposies, a tabela abrange todas as
propostas que deflagraram o processo legislativo no Senado no perodo, inclusive as que
no sero analisadas em detalhes neste trabalho, isto , as apresentadas por senadores, mas
rejeitadas ou ainda em tramitao na prpria Casa.
Tabela V
Projetos de lei e PECs que deflagaram o processo legislativo
no Senado entre 1989 e 2004
Origem
Ano
Senado
Cmara
Executivo Judicirio
1989
426
33
42
18
1990
257
75
46
7
1991
439
42
67
36
1992
193
80
41
38
1993
169
181
60
8
1994
104
99
35
10
1995
394
86
53
9
1996
328
69
40
4
1997
332
47
32
4
1998
237
28
25
7
1999
782
33
34
2
2000
320
70
42
9
2001
349
114
41
2
2002
302
89
21
6
2003
634
72
36
8
2004
431
64
26
8
Total
5697
1182
641
176
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007

Total
519
385
584
352
418
248
542
441
415
297
851
441
506
418
750
529
7696

115

Devido aos baixos custos da iniciativa e ao grande nmero de legisladores, v-se que o
Legislativo , de longe, o maior responsvel pelo montante de projetos de lei e PECs que
ocuparam a pauta da do Senado no perodo. Mas, certamente, as facilidades formais para a
iniciativa de leis no correspondem s possibilidades de aprovao. O grfico II distribui as
proposies de lei em aprovados e retidos e mostra que o nmero (N) de iniciativas,
por instncia, est inversamente relacionado ao percentual de sucesso legislativo.
Grfico II
Percentual de projetos aprovados e retidos no Senado, por origem (1989-2004*)
22,3
58,7
91,4

98,9

77,7
41,3

Senado
(N = 5697)

Cmara
(N = 1182)
Retidos

8,6

1,1

Executivo
(N = 641)

Judicirio
(N = 176)

Aprovados

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007

* Ingressados no Senado entre 1989 e 2004, tramitao acompanhada at 09/2007.

Observa-se, em primeiro lugar, o quanto o Senado se distancia das demais instncias

proponentes em termos do percentual de reteno das suas propostas. Mas a despeito de
terem o mais baixo ndice de aprovao do grfico, a taxa de fracasso dos senadores
precisa ser qualificada, pois no corresponde propriamente aos 77,7% de projetos retidos.
Neste total, esto includos muitos projetos ainda no refutados, que aguardam parecer em
alguma comisso ou foram arquivados em final de legislatura. Em ambas as situaes,
podem voltar a figurar na ordem do dia e ser aprovados na Casa. Ademais, muitos projetos
arquivados em carter definitivo no foram rejeitados, mas prejudicados e isso no
significa, necessariamente, uma derrota. Uma proposta pode ser prejudicada por ter
cessado motivo que a justificava4 ou devido a rejeio ou aprovao de matria afim. Neste
ltimo caso, o contedo da proposta prejudicada pode ter sido includo, total ou
4

Entre os casos includos no banco de dados esto os projetos para concesso de penso ou indenizao, cuja
tramitao intempestivamente encerrada (prejudicada) pela morte do pretenso beneficirio.
116

parcialmente, por meio de emenda, no texto do projeto aprovado. Se isso ocorreu, a

proposta foi bem sucedida, embora o projeto, propriamente dito, tenha sido engavetado.
Em relao ao grande nmero de projetos retidos cabem algumas observaes. Uma
primeira se relaciona com os incentivos formais iniciativa individual e ilimitada, sem
preocupao com as chances de aprovao. Na verdade, se os parlamentares se
preocupassem com isso, dificilmente proporiam algo, pois, sozinhos, eles no tm recursos
(como o Executivo) para sondar as probabilidades de sucesso de um projeto nas duas casas
legislativas. Essa falta de recursos no , porm, impedimento para a iniciativa
parlamentar. Isso compreensvel, pois, do ponto de vista eleitoral, a simples apresentao
do projeto j implica uma prestao de contas s bases afinal, o dever da iniciativa do
representante, mas a responsabilidade pela rejeio cabe legislatura como um todo. O
fato que mesmo a proposio de uma medida sabidamente destinada ao fracasso permite
ao parlamentar aliviar-se do peso de promessas eleitorais no cumpridas.
Alm de ser um instrumento de responsividade democrtica, o poder de iniciativa dos
parlamentares um meio eficaz para inserir temas na agenda poltica. Dessa perspectiva, a
apresentao de determinadas matrias no necessariamente tem por finalidade produzir
leis. O objetivo pode ser o de fomentar debates e criar visibilidade para certos interesses
polticos presentes no Senado, em particular, ou na sociedade, como um todo.
Os dados da tabela V e o grfico II esclarecem tambm a dinmica da produo de leis no
Brasil, conforme a hiptese anunciada. O grande volume de projetos de senadores se
comparado ao montante da Cmara, do Executivo e do Judicirio reflete a posio do
Senado no processo bicameral, em que a deliberao na primeira casa opera como filtro
para a casa revisora. Depois da seleo interna corporis no Senado, a contribuio dessa
Casa no total da produo bicameral no destoa do nmero de projetos dos deputados que
chegam reviso so 1182 propostas de deputados e 1270 de senadores (vide tabela IV).
Da mesma forma, parte significativa dos projetos iniciados na Cmara, especialmente os de
deputados, no vai reviso dos senadores. A ttulo de exemplo, vale comentar que em
1989 tramitaram na Cmara 3025 projetos de autoria de parlamentares (Figueiredo e

117

Limongi, 1996; 1999). Descontados os 192 projetos que os senadores remeteram Cmara
naquele ano, restam 2833: um nmero muito distante dos 1182 projetos de deputados
enviados ao Senado em todo o perodo aqui abordado. Isso indica que os deputados
eliminam um altssimo percentual dos projetos apresentados peles mesmos.
O Poder Executivo e o Judicirio tambm funcionam como filtros, e so ainda mais
eficientes devido a suas estruturas hierarquizadas. O Executivo tem grande poder
legiferante, mas, com a centralizao que lhe prpria, avalia a convenincia e as chances
de sucesso de suas proposies, antes de apresent-las ao Congresso. Diferentemente das
casas legislativas, o Executivo opera como um nico ator, consumindo menos esforos que
os parlamentares para selecionar seus projetos (Figueiredo e Limongi, 1999).
Tratando-se de um sistema bicameral, os projetos do Executivo so duplamente filtrados
antes de chegarem ao Senado, porque depois de serem escolhidos no mbito do prprio
Executivo, precisam ser aprovados na Cmara. Assim tambm o processo seletivo do
Judicirio, que avalia por si mesmo a viabilidade constitucional e o mrito das suas
proposies, que sero tambm avaliadas pela Cmara antes chegar aos senadores. O
Judicirio, porm, tem direitos de iniciativa mais restritos que os do Executivo, pois s
pode propor medidas relacionadas com sua prpria organizao. Da seu reduzido nmero
de proposies que so, em geral, pouco polmicas. Em suma, h dois filtros institucionais
entre as iniciativas de lei do Executivo e do Judicirio e a apreciao do Senado. Essa
estrutura explica a diferena quantitativa entre os projetos dos senadores e os demais.
3.2 A Produo Legislativa na Perspectiva Longitudinal
A anlise agregada dos dados oculta uma informao importante: a grande variao
longitudinal no nmero de proposies apresentadas pelos parlamentares no perodo em
tela. Se no h limites temporais para a iniciativa de lei, cabe questionar a causa de
tamanha variao. Provavelmente, parte da explicao est nas alteraes na ordem de
prioridade das atividades legislativas, tornando a produo de leis mais ou menos
importante conforme o contexto poltico e a fase do mandato parlamentar. Na lista dos
objetos de trabalho das duas casas, se somam, aos projetos em foco, as resolues, os

118

decretos legislativos, as MPs e as propostas oramentrias. Ademais, os parlamentares

exercem atividades no relacionadas produo de normas, tais como as CPIs e as
campanhas eleitorais que, periodicamente, reduzem o tempo disponvel ao trabalho
legiferante. Em meio a tantas atividades simultneas, de se esperar que as prioridades em
relao a elas oscilem e afetem a produtividade nas diversas frentes do trabalho legislativo.
Nesta pesquisa, que aborda apenas parte das atividades parlamentares, no h informaes
que permitam dizer em que medida as outras frentes de trabalho interferem no volume da
produo em foco. No entanto, os dados disponveis permitem analisar a influncia de duas
variveis sobre a disposio e a capacidade legiferante dos parlamentares: as campanhas
eleitorais e o tamanho das bancadas partidrias.
As eleies so um dos fatores que afetam a produtividade dos legisladores. Sinal disso,
freqentemente ventilado nos noticirios polticos, o esforo do Executivo para submeter
ao Legislativo os pontos centrais da agenda do governo, antes dos perodos eleitorais. E as
eleies no afetam apenas o fluxo de governo, elas tambm impactam, negativamente, o
volume de trabalho das duas casas como agentes de controle horizontal (Lemos, 2005)5.
Grfico III
Nmero de projetos de senadores, apresentados entre 1989 e 2004
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1989 eleio 1991

1992

1993 eleio 1995

1996

1997 eleio 1999

2000

2001 eleio 2003

2004

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007.

Lemos compara o Brasil aos Estados Unidos e testa vrias hipteses sobre fatores que afetam as atividades
de controle horizontal por parte do Legislativo. Com relao s eleies, a autora conclui que a hiptese [...]
de que o volume do controle maior em anos no-eleitorais do que em anos eleitorais, foi confirmada para
o Brasil e refutada para os EUA. No se confirmou a cada dois anos uma queda da atividade de controle,
embora se possa afirmar que existem ciclos longos de controle, com perodos eleitorais apresentando s vezes
altas taxas de controle, e outras vezes baixas taxas (Lemos, 2005, p. 180).
119

No tocante iniciativa de leis, o grfico III constata que os ciclos eleitorais esto
associados a oscilaes notveis na produtividade dos senadores. O nmero de projetos
iniciados no Senado declina em todos os anos eleitorais e aumenta, em relao ao perodo
eleitoral, nos anos subseqentes. As eleies nacionais e estaduais, ocorridas em 1990,
1994, 1998 e 2002, so as que mais afetam a disposio dos senadores para criar leis, mas
as eleies municipais tambm tm um impacto notvel, pois nenhum dos picos do grfico
coincide com as campanhas eleitorais de 1992, 1996, 2000 e 2004.
Grfico IV
Nmero de projetos iniciados na Cmara que ingressaram no Senado entre 1989 e 2004
300
250
200
150
100
50
0
1989 eleio 1991

1992

1993 eleio 1995

1996

Todos iniciados na Cmara

1997 eleio 1999

2000

2001 eleio 2003

2004

Apenas do Executivo

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007.

O grfico IV mostra que a linha de produtividade da Cmara, consideradas todas as

propostas que a Casa enviou ao Senado, sofre oscilaes irregulares, primeira vista. Mas
pode-se ver que, exceo de 1990, os demais anos de eleies nacionais/estaduais
apresentam queda no nmero de projetos remetidos reviso dos senadores. Na linha
inferior do grfico, nota-se que o nmero de matrias do Executivo enviadas ao Senado
tambm varia com os ciclos eleitorais: h declnio de produo em anos eleitorais, seguido
de ascenso nos anos subseqentes fenmeno este mencionado em estudo de Mayhew
(1991), sobre os Estados Unidos. O ano de 1990 foge levemente tendncia, mas nesse
no houve eleio presidencial, ocorrida em 1989. Em 1990, as urgncias da agenda do
governo Collor, recm eleito, possivelmente reduziram os efeitos das campanhas eleitorais
sobre a produo parlamentar demandada pelo Executivo.

120

Sem dvida, a queda no nmero de proposies ocorre porque, em poca de eleies, a

agenda legiferante perde espao para as campanhas nos distritos. Muitos representantes
concorrem reeleio e os que no concorrem (os senadores, por exemplo, tem mandatos
de duas legislaturas) se envolvem nas atividades de campanha dos candidatos aliados. J o
crescimento de produtividade que ocorre logo aps as campanhas possivelmente resulta de
incentivos distintos para polticos veteranos e calouros: os primeiros buscam compensar a
baixa produtividade dos anos eleitorais, enquanto os segundos procuram mostrar trabalho,
apresentando, o quanto antes, propostas que agradem seus eleitores. Essa impacincia
prudente, pois assim o parlamentar ter mais tempo para acompanhar a tramitao de seus
projetos e maiores chances de v-los aprovados antes do fim do mandato.
Os grficos III e IV mostraram que as eleies afetam o ingresso de projetos no processo
legislativo do Senado. O grfico V revela que impacto das eleies na agenda dos
senadores tambm tem conseqncias no nmero de tramitaes concludas na Casa entre
1990 e 2006. Vale lembrar que o banco utilizado neste trabalho contm dados sobre a
tramitao das propostas que deflagraram o processo legislativo no Senado at 31 de
dezembro de 2004, sendo que a tramitao dessas propostas foi acompanhada at setembro
de 2007, quando a coleta de dados foi encerrada. Assim, as informaes sobre os trmites
no Senado cobrem at esta data.
Grfico V
Nmero dos projetos aprovados e retidos no Senado, por ano (1990-2006)*
250

200

150

100

50

0
eleio

1991

1992

1993

eleio

1995

1996

1997

eleio

no aprovadas

1999

2000

2001

eleio

2003

2004

2005

eleio

aprovadas

Fonte: elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007.

* projetos ingressados no Senado entre 1989 e 2004; tramitao acompanhada at 09/2007

121

No grfico V, so considerados os projetos de todas as instncias proponentes. Os projetos

de 1989 no foram includos no grfico por este ser um ano atpico, entre a aprovao da
Constituio e as novas eleies para o Congresso; as proposies de 2007 tambm no
foram contempladas, pois a coleta s cobre parte da produo de 2007.
A linha superior do grfico representa os projetos aprovados e enviados sano ou
reviso, enquanto a linha inferior mostra os projetos rejeitados, prejudicados ou retirados
pelo autor. Em ambas as linhas, as curvas atendem expectativa. Na primeira linha, 2002
destoa do geral, pois nesse ano a queda na produo foi muito leve em relao 2001, sendo
que curva precipitou-se at 2004, quando houve eleies municipais. Mas essa a nica
exceo, pois todas as demais eleies coincidem com declnio e imediata ascenso na
curva da produo legislativa dos senadores mesmo os pleitos locais confirmam o fato,
pois no h picos de produo quando eles ocorreram. Na segunda linha, nota-se mais
claramente a tendncia geral de queda ou estagnao na produtividade em anos eleitorais.
Em suma, as regras constitucionais e os procedimentos legislativos concernentes
iniciativa de lei fomentam o individualismo e inflacionam o volume de trabalho
parlamentar. No entanto, o efeito desse fenmeno varia de modo significativo com os anos.
Supe-se que essa variao est relacionada com as prioridades dos legisladores,
determinadas pelo contexto poltico, nas diversas frentes do trabalho das duas casas. Com
os dados disponveis nesta pesquisa, foi possvel considerar a varivel campanhas
eleitorais, constatando-se que elas afetam negativamente disposio dos parlamentares
para propor legislao e concluir tramitao.
Outro ponto importante sobre a produo legislativa, da perspectiva longitudinal, a taxa
de aproveitamento das iniciativas. Como j foi dito: se a iniciativa legislativa algo fcil
para os parlamentares, no possvel dizer o mesmo sobre as possibilidades de aprovao
dos projetos apresentados.
A tabela VI mostra que o nmero de projetos propostos pelos senadores, por ano, se
associa positivamente com o nmero de projetos aprovados, em relao ao ano de
apresentao. Isso equivale a dizer que quanto maior o volume de proposies

122

apresentadas em determinado ano, maior tende a ser o peso da produo daquele ano no
total de leis produzidas no perodo.
Tabela VI
Nmero de projetos (de senadores) aprovados e retidos no Senado (19892004)*
Retidos
Aprovados
Total
N
%
N
%
N
%
1989
262
5,9
164
12,9
426
7,5
1990
229
5,2
28
2,2
257
4,5
1991
310
7,0
129
10,2
439
7,7
1992
158
3,6
35
2,8
193
3,4
1993
147
3,3
22
1,7
169
3,0
1994
94
2,1
10
0,8
104
1,8
1995
288
6,5
106
8,3
394
6,9
1996
253
5,7
75
5,9
328
5,8
1997
292
6,6
40
3,1
332
5,8
1998
227
5,1
10
0,8
237
4,2
1999
580
13,1
202
15,9
782
13,7
2000
254
5,7
66
5,2
320
5,6
2001
266
6,0
83
6,5
349
6,1
2002
228
5,2
74
5,8
302
5,3
2003
505
11,4
129
10,2
634
11,1
2004
334
7,5
97
7,6
431
7,6
Total
4427
100,0
1270
100
5697
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
* projetos ingressados no Senado entre 1989 e 2004; tramitao acompanhada at 09/2007
Ano

Grfico VI
Nmero de projetos aprovados e retidos no Senado (19892004)*
600
500
400
300
200
100
0
1989 1990

1991 1992 1993 1994

1995 1996 1997 1998

Retidos

1999 2000 2001 2002

2003 2004

Aprovados

Fonte: elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007

* projetos ingressados no Senado entre 1989 e 2004; tramitao acompanhada at 09/2007

Em relao aos projetos da Cmara, observa-se fenmeno similar: os nmeros de projetos

apresentados e aprovados esto associados entre si, de forma linear e positiva. Quanto
maior o nmero de matrias de autoria de deputados enviadas ao Senado em determinado
ano, maior tende a ser a contribuio daquele ano no conjunto dos projetos de deputados
que foram aprovados pelo Senado no perodo.
123

Tabela VII
Projetos da Cmara, ingressados no Senado, distribudos por destino
e ano de proposio (1989-2004)*
Retidos
N
%
7
1,4
33
6,8
12
2,5
34
7,0
78
16,0
42
8,6
40
8,2
23
4,7
17
3,5
5
1,0
4
0,8
38
7,8
52
10,7
38
7,8
37
7,6
28
5,7
488
100,0
(41,3)

Ano
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Total
(%)

Aprovados
N
%
26
3,7
42
6,1
30
4,3
46
6,6
103
14,8
57
8,2
46
6,6
46
6,6
30
4,3
23
3,3
29
4,2
32
4,6
62
8,9
51
7,3
35
5,0
36
5,2
694
100,0
(58,7)

Total
N
%
33
2,8
75
6,3
42
3,6
80
6,8
181
15,3
99
8,4
86
7,3
69
5,8
47
4,0
28
2,4
33
2,8
70
5,9
114
9,6
89
7,5
72
6,1
64
5,4
1182
100,0
(100,0)

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007

* projetos ingressados no Senado entre 1989 e 2004; tramitao acompanhada at 09/2007

Grfico VII
Nmero de projetos da Cmara que ingressaram no Senado, entre 1989 e 2004*
120

100

80

60

40

20

0
1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Retidos

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Aprovados

Fonte: elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007

* projetos ingressados no Senado entre 1989 e 2004; tramitao acompanhada at 09/2007

Comparando-se os grficos VI e VII, percebe-se que as linhas da Cmara so ainda mais

congruentes entre si que as do Senado. Isso indica que, para ambas as casas, a quantidade
de projetos que apresenta um fator relevante para se prever a probabilidade de o
Congresso Nacional produzir legislao nova. Pode parecer, mas esse no um fato trivial,
pois seria de se esperar que fatores polticos interviessem nessa probabilidade um volume
maior ou menor de iniciativas no tem, necessariamente, relao com a maior ou menor
convenincia ou base de apoio poltico para sua aprovao.
124

A anlise do destino das propostas do Executivo revela um padro distinto, pois os

montantes de projetos aprovados e de rejeitados no variam de forma to linear com o total
de projetos enviados, por ano, ao Senado. Uma explicao para isso conhecida na
literatura: a probabilidade de fracasso ou sucesso do governo no depende tanto da
quantidade de projetos que ele envia ao Congresso, depende, essencialmente, de fatores
poltico-partidrios como as caractersticas de sua coalizo e a configurao geral da
representao parlamentar nas duas casas.
Grfico VIII
Nmero de projetos do Executivo ingressados no Senado, por destino (1989-2004)*
70
60
50
40
30
20
10
0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Retidos

Aprovados

Fonte: elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007

* projetos ingressados no Senado entre 1989 e 2004; tramitao acompanhada at 09/2007

Em contraste com o que observado nos grficos do Senado e da Cmara, h pouca

simetria entre as linhas superior e inferior no grfico do Executivo. Ademais, nota-se que a
linha dos projetos retidos indica valores muito baixos em comparao com os outros
grficos. Isso atesta que o Executivo tem, como sabido, muito mais sucesso legislativo
que os parlamentares. Pelo menos dois fatores explicam tal sucesso: (a) com a ajuda das
lideranas partidrias, o Executivo interage com os legisladores sob um reduzido grau de
incerteza sobre os resultados (Figueiredo e Limongi, 1996, 1999) e (b) como ele tem
mecanismos de sondagem razoavelmente eficazes para antecipar a reao dos
parlamentares, provvel que evite enviar ao Congresso medidas destinadas ao fracasso
(Cintra, 1999; Ames, 2000).

125

A lgica do sucesso legislativo do Executivo bem diferente da que subjaz produo de

autoria parlamentar, pois, neste caso, as configuraes partidrias das casas no permitem
antecipar o destino das proposies e, ao contrrio do que ocorre com governo, a
preocupao com o apoio partidrio-parlamentar no um obstculo proposio de lei.
Em grande medida, a informao sobre a aceitabilidade da matria apresentada por um
deputado ou senador obtida apenas durante o processo legislativo: os projetos so
apresentados um tanto s cegas, e suas chances de aprovao dependem de fatores que
transcendem os vnculos partidrios dos autores.
Esse argumento se confirma quando se observa o volume da produo de leis, por partido.
A tabela VIII inclui todos os projetos de parlamentares, aprovados e retidos, que ocuparam
a pauta do Senado no perodo em foco.
Tabela VIII
Projetos de deputados e senadores, por ano e por partido do autor*
Binios
Partido
PMDB
PSDB
PFL
PT
PDT
PTB
PPR
PDS
PL
PSB
PRN
PCdoB
PDC
PPS
PP
PCB
PV
PST
PSL
PJ
PTR
PRONA
PSC
PSD
S/PART
Total

1989-90 1991-92 1993-94 1995-96 1997-98 1999-00 2001-02 2003-04

131
46
31
1
21
14
0
16
3
5
3
1
6
0
0
1
0
1
0
2
0
0
0
0
8
290

85
52
42
14
31
17
3
12
3
1
12
0
6
0
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
281

88
45
27
38
40
13
3
22
9
0
10
3
7
3
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
309

84
47
71
44
18
11
23
7
3
0
3
2
1
2
9
2
0
1
1
0
1
0
0
0
0
330

25
26
22
11
5
5
13
0
0
3
2
0
0
2
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
118

78
85
68
55
28
15
10
0
2
8
0
5
0
6
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
1
363

72
72
57
51
26
11
16
0
5
10
0
13
0
3
1
0
0
1
1
0
0
0
1
1
3
344

74
31
73
84
18
7
8
0
26
20
0
5
0
3
1
0
2
0
0
0
0
1
0
0
0
353

Total
637
404
391
298
187
93
76
57
51
47
30
29
20
19
17
5
4
3
2
2
1
1
1
1
12
2388

26,7%
16,9%
16,4%
12,5%
7,8%
3,9%
3,2%
2,4%
2,1%
2,0%
1,3%
1,2%
0,8%
0,8%
0,7%
0,2%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,5%
100,0%

Elaborao prpria, com dados do Senado 2007

* Excludos projetos de comisses e outros rgos parlamentares.

126

Os nmeros sinalizam uma relao entre o tamanho da bancada e o ativismo legiferante do

partido. Os maiores partidos, o PMDB, PSDB, PFL e PT, respondem tambm pelo maior
nmero de iniciativas. Nota-se, inclusive, no caso do PT, que, salvo uma queda de
produtividade no binio 1997-98, sua disposio para iniciar legislao cresce na medida
de sua fora parlamentar.
Quando se observam os projetos separadamente, por casa de origem, as concluses se
confirmam. A tabela IX agrega, por partido, os projetos do Senado que foram aprovados e
enviados reviso. Nota-se que o tamanho das bancadas e sua produo legislativa variam
linearmente, ou seja, os partidos grandes aprovam mais leis, os pequenos, menos. Todos
tm, na Casa, sua cota de sucesso legislativo equivalente ao nmero de cadeiras que ocupa.
No tocante aos projetos de deputados, a tabela X mostra que o partido do autor no est
associado ao sucesso ou fracasso das proposies: a contribuio dos partidos da Cmara
no conjunto dos projetos aprovados, em reviso, equivale sua contribuio na lista dos
projetos retidos. O teste da correlao entre partido do autor e destino da proposio no
Senado no resultou estatisticamente significativo (Pearson 0,008, sig. 0,785). Isso
mostra que a filiao partidria do deputado no ajuda a prever o destino de sua iniciativa.
Tabela IX
Projetos dos senadores, aprovados no Senado (1989-2004)*
Projetos do Senado enviados
% mdio de cadeiras dos
reviso da Cmara
partidos no perodo**
PMDB
352
28,8%
30,6%
PFL
290
23,7%
23,0%
PSDB
219
17,9%
15,5%
PT
127
10,4%
7,8%
PDS/PP***
40
3,4%
5,6%
PTB
46
3,8%
5,2%
PDT
72
5,9%
4,8%
PSB
25
2,0%
2,8%
PL
17
1,4%
1,5%
PRN
12
1,0%
1,3%
PPS
11
0,9%
1,3%
S.PART/OUTROS
12
1,0%
0,6%
Total
1223
100,0%
100,0%
Elaborao prpria, com dados do Senado 2007
* projetos ingressados no Senado entre 1989 e 2004; tramitao acompanhada at 09/2007
**Mdia baseada no tamanho das bancadas no incio de cada sesso legislativa (ano).
***Inclui PDS, PDC, PPR, PPB, PTR, PST e PP. Em 1993, o PDS fundiu-se ao PDC
dando origem ao Partido Progressista Reformador (PPR). Em 1995, o PPR fundiu-se ao
Partido Progressista (PP originado da fuso do PTR com o PST) dando origem ao
Partido Progressista Brasileiro (PPB). Em 2003, o PPB mudou sua denominao para
Partido Progressista (PP) (Amorim Neto e Santos, 2002; Fleischer, 2004)
Partidos

127

Tabela X
Destino dos projetos de deputados, revisados no Senado (19892004)*
Retidos
Aprovados
Total
N
%
N
%
N
%
PMDB
117
24,1
168
24,7
285
24,5
PSDB
76
15,7
109
16,0
185
15,9
PT
68
14,0
103
15,1
171
14,7
PDS/PP*
45
9,2
88
12,9
133
11,5
PDT
68
14,0
47
6,9
115
9,9
PFL
37
7,6
64
9,4
101
8,7
PTB
22
4,5
25
3,7
47
4,0
PL
14
2,9
20
2,9
34
2,9
PCdoB
11
2,3
18
2,6
29
2,5
PSB
8
1,6
14
2,1
22
1,9
PRN
8
1,6
10
1,5
18
1,5
PPS
2
0,4
6
0,9
8
0,7
PCB
1
0,2
4
0,6
5
0,4
PV
4
0,8
0
0,0
4
0,3
PJ
0
0,0
2
0,3
2
0,2
PRONA
1
0,2
0
0,0
1
0,1
PSC
1
0,2
0
0,0
1
0,1
PSD
0
0,0
1
0,1
1
0,1
PSL
1
0,2
0
0,0
1
0,1
S/PART
1
0,2
1
0,1
2
0,2
Total
485
100,0
680
100,0
1165
100,0
Elaborao prpria, com dados do Senado 2007
* projetos ingressados no Senado entre 1989 e 2004; tramitao acompanhada at 09/2007
** vide nota da tabela XI
Partidos

Amorim Neto e Santos (2002; 2003) chamam a ateno para esse fenmeno ao perceberem
que o nmero de projetos de lei de deputados, aprovados entre 1985 e 1999, variou passo a
passo com o peso parlamentar das legendas. A correlao observada por eles entre o
percentual de leis de autoria dos deputados, por partido, e o peso parlamentar mdio dos
partidos na Cmara foi de 0,93, sendo mais alta no Senado: 0,99. Segundo os autores, isso
sinal de que os partidos no afetam a produo legislativa de origem parlamentar, pois
Se afetassem, a relao no seria linear, indicando que partidos com pequenas bancadas
mui dificilmente teria projetos de sua autoria aprovados ou que os grandes partidos, que
integram as maiorias governativas (em geral PMDB, PFL e PSDB) deveriam ver seus
projetos de lei aprovados em taxas mais altas que seu peso parlamentar (Amorim Neto e
Santos, 2002: 99).

Esses autores provam, contudo, que a probabilidade de aprovao no aleatria. Com

testes estatsticos sobre as chances de sucesso legislativo dos deputados, eles constatam
que atributos pessoais como (a) a ocupao prvia em cargos, eletivos ou no, no
Executivo, (b) o tempo de experincia parlamentar e (c) a ocupao de cargos de poder na

128

estrutura parlamentar6 esto positivamente relacionados com as chances de um deputado

ter pelo menos um projeto aprovado por legislatura. provvel que essas associaes se
confirmem tambm em relao produo aqui abordada, no entanto, no h dados
disponveis para testar tais associaes neste trabalho.
3.3 O perfil da produo legislativa: a abrangncia e o contedo dos projetos
Esta parte do captulo analisa o perfil da produo de leis, com base em tipologias e
anlises correntes na literatura especializada. O objetivo comparar as instncias
proponentes, especialmente Cmara e Senado, em termos de suas propenses legislativas e
tentar entender os resultados luz das hipteses sobre as conseqncias do bicameralismo
na produo legislativa de cada casa. O destino das proposies, se aprovadas ou rejeitadas
em ltima instncia, no ser considerado, dado o fim estrito de captar as preferncias
legislativas de senadores e deputados. Sustenta-se que o conjunto das iniciativas aprovadas
(selecionadas) no mbito de cada instncia um bom indicador de tais preferncias.
A tipificao foi feita a partir das ementas dos projetos e da lista de temas-chave indexados
matria (que seguem a ementa, nos registros do Senado). Em alguns casos, foi consultado
o texto do projeto para sanar dvidas. As informaes para a discriminao das matrias
foram buscadas nos dados disponibilizados pelo Senado, mas o processo de tramitao na
Cmara tambm foi consultado sempre que necessrio. Inicia-se a anlise pela tabela XI
Tabela XI
Projetos que tramitaram no Senado, conforme a origem e o tipo de
proposio legislativa (1989-2004)*
Judicirio**
Senado
Cmara
Executivo
Total
n
%
n
%
n
%
n
%
n
%
Ordinria
1153 90,8 1133 95,9
595 92,8
175 99,4 3056 93,5
Complementar
4,6
30
2,5
26
4,1
1
0,6
116
3,5
59
Emenda Constitucional
4,6
19
1,6
20
3,1
0
0,0
97
3,0
58
Total
1270 100,0 1182 100,0
641 100,0
176 100,0 3269 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 1989-2004
* Todos os projetos do Senado que foram enviados Cmara e todos os projetos iniciados na Cmara, que
chegaram ao Senado entre 1989 e 2004.
** O Poder Judicirio no tem direito de apresentar PEC.

Os autores consideram cargos da Mesa, presidncias das comisses e lideranas de partidos.

129

A tabela discrimina as matrias por instncia proponente e por tipo, se PEC, PLP ou PL.
Ao contrrio da tipificao por temas e por abrangncia, a codificao do tipo de
proposio no carece de arbtrio do pesquisador, porque uma distino formal, utilizada
pelo sistema de informaes do Congresso Nacional. Nesse aspecto, os dados revelam
especificidades importantes da produo do Senado, frente s da Cmara e do Executivo.
Os PLs constituem 93,5% do total apreciado. Os PLPs e as PECs compem, nesta ordem,
3,5 e 3,0%. Esse padro esperado porque PLs so meios de legislao bastante versteis,
pois podem conter tanto matrias de largo alcance, como cdigos (de direitos do
consumidor, de trnsito, de direito civil, etc), quanto de alcance restrito, como
homenagens, indenizaes, penses, entre outros temas. Ademais, diferentemente das
PECs, os PLs podem ser de iniciativa individual e, para serem aprovados, exigem maiorias
menos restritivas7. Se um problema poltico pode ser enfrentado por meio de lei ordinria,
os PLs sero os instrumentos legislativos apropriados. As PECs e os PLPs, ao contrrio,
exigem consensos mais amplos, sendo que as primeiras, para serem apresentadas, exigem a
subscrio de, no mnimo, um tero dos parlamentares da Casa iniciadora. O fato que
PECs e PLPs so usados para propostas de legislao superior que visam estruturar o
funcionamento do Estado no plano das instituies polticas e da administrao pblica e
isso faz com que sejam instrumentos legislativos mobilizados com maior parcimnia.
interessante notar que, em termos agregados, no h diferenas entre Executivo e
Legislativo. Dada a importncia das leis complementares e, sobretudo, das emendas
constitucionais na agenda dos governos posteriores CF de 1988, era de se esperar que o
Executivo fosse responsvel pelo maior nmero desse tipo de propostas. Some-se a isso o
fato de que a capacidade do governo para construir maiorias parlamentares o torna mais
forte que o Legislativo para levar adiante tais tentativas (vale ressaltar que se trata de
matrias aprovadas em pelo menos uma das casas). Embora esses fatores levem a esperar a
primazia do Executivo frente ao Legislativo, o teste de qui-quadrado provou que no
7

As PECs precisam de apoio de 3/5 do total dos parlamentares para serem aprovadas em cada casa; os
projetos de lei complementar precisam de maioria absoluta do total de parlamentares de cada casa; os
projetos de lei ordinria precisam de maioria simples, isto , a maioria dos presentes, estando presente a
maioria dos membros da casa. Alm dessa facilidade, projetos ordinrios de iniciativa parlamentar, em sua
maior parte, podem ser aprovados terminativa mente/conclusivamente nas comisses.
130

existe correlao significativa entre a origem e o tipo de projeto (X2 = 0,258, sig. 0,879,
com 2 graus de liberdade g.l.). Esse um indicador de que os legisladores tm
disposio para tratar questes no apenas abrangentes, mas relevantes, uma vez que PLPs
e PECs no so instrumentos apropriados para a criao de normas de pouca importncia.
J no tocante comparao entre as casas, os nmeros em negrito na tabela XI indicam as
clulas em que a linha e a coluna esto correlacionadas de forma positiva e significativa.
Portanto, conforme os dados, o Senado mais propenso a aprovar PLPs e PECs8 que a
Cmara; esta, em contrapartida, se destaca na proposio de legislao ordinria. O teste
estatstico comparando deputados e senadores resultou em X2 = 26,253 (sig. 0,000; 2 g.l.).
H fatores polticos e institucionais relacionados a esse padro de opes por instrumentos
legiferantes. Quanto influncia de fatores polticos, a explicao exige uma anlise
longitudinal detalhada do teor das propostas apresentadas e de suas conexes com o
contedo da agenda poltica nacional que mobilizou o Congresso no perodo. plausvel
supor, por exemplo, que as muitas mudanas constitucionais do perodo, e os conseqentes
conflitos em torno dos direitos constitucionais das unidades federadas, tenham mobilizado
os senadores para apresentar PECs (em concorrncia com o Executivo e a Cmara) e/ou
para apresentar propostas de legislao infraconstitucional, atravs de PLPs, com vistas a
complementar e consolidar as reformas em andamento. Dados sobre a evoluo
longitudinal da agenda legiferante do Congresso podem ser conferidos no anexo III, onde
as tabelas discriminam, por binios e por instncia proponente, o uso de PECs, PLPs e PLs
no perodo em tela.
No tocante aos fatores institucionais que explicam a primazia dos senadores na aprovao
interna corporis de PECs e PLPs, provvel que o reduzido tamanho do Senado em
relao Cmara torne mais vivel ao primeiro formar as maiorias absolutas ou
qualificadas necessrias aprovao das referidas propostas. Sobre isso, esclarecedor o
comentrio do deputado Silvio Peccioli (DEM/SP):

O interesse dos senadores em questes constitucionais , de fato, muito grande. Tanto que, no perodo em
tela, eles apresentaram nada menos que 636 PECs, das quais apenas as 58 mostradas na tabela VII
concluram tramitao na Casa.
131

O Senado [...] muito mais que apenas uma Casa revisora de propostas legislativas da
Cmara: dotado de praticamente os mesmos poderes de iniciativa e deciso, exerce-os, na
prtica, at com certa vantagem em relao Cmara. Sendo rgo com um nmero de
membros muito mais reduzido, o Senado ganha em agilidade e inmeras vezes se adianta
Cmara na aprovao de matrias de competncia entre as duas Casas. (Silvio Peccioli,
DEM/SP. Voto em Separado (p.02) apresentado na CCJ contrrio PEC 347/2001, do
9
Senador Waldeck Ornelas, DEM/BA) .

Resta questionar por que, relativamente a esses tipos de proposio, o desempenho do

Senado se destaca at mesmo frente ao do Executivo. H alguns motivos provveis. No
caso das PECs, o governo precisa ser parcimonioso em funo dos custos para se aprovar
uma emenda constitucional, que exige maioria de trs quintos, e dos desgastes de uma
eventual derrota por rejeio ou desvirtuamento de sua proposta inicial. Ressalte-se que as
emendas constitucionais no dependem de sano do Executivo, portanto, ele no pode
vet-las caso haja alteraes contrrias essncia da proposta original. Para o Senado, ao
contrrio, uma derrota no problema j que, na pior das hipteses, a Casa veta a PEC, se
esta for desvirtuada pelos deputados. No caso das PLPs, o baixo nmero de projetos do
Executivo em relao aos do Senado tambm deve estar associado ao quorum exigido,
maioria absoluta, que fora a moderao na iniciativa.
Para seguir na anlise do material em foco, as propostas foram discriminadas segundo a
rea temtica e a abrangncia dos seus impactos esperados. No tocante aos temas, as
matrias foram categorizadas de acordo com Figueiredo e Limongi (1999: 61), que
definem a legislao como social, econmica, administrativa, poltico-institucional e
honorfica. Como social rotulada toda proposta referente aos programas sociais, estrito
senso, em rea como sade, habitao, trabalho, entre outras; bem como as que regulam
uma gama mais ampla de atividades ou questes sociais, tais como meio ambiente, justia,
profisses, direitos civis, etc. chamada de econmica a proposta voltada para salrios e
tributao ou regulao de atividades econmicas em diferentes reas como a indstria, o
comrcio, o sistema financeiro, etc. administrativa a proposta que visa criao ou
extino de cargos e rgos pblicos, definio de competncias, composio e
funcionamento de rgos governamentais, fixao de efetivos da fora militar ou policial,
9

A PEC estabelece que tero incio no Senado Federal a discusso e a votao dos projetos de lei que tratem
de aspectos atinentes estrutura federativa do Estado e que interessem, determinadamente, a um ou mais
Estados; e dispe que os demais projetos de lei tero incio na Cmara dos Deputados, incluindo os de
iniciativa popular e do Procurador-Geral da Repblica.
132

fixao de vencimentos e gratificaes de funcionrios pblicos, bem como alienao de

bens pblicos, anistia de dvidas, estabelecimento de fronteiras entre regies, municpios,
etc. Por poltico-institucional se define o projeto que dispe sobre organizao dos
poderes, atribuio de funes entre eles, organizao do sistema eleitoral e partidrio, etc.
honorfica toda proposta de lei que nomeia monumentos, prdios, ruas e espaos
pblicos, estabelecem feriados e dias festivos, criam ttulos honorficos, etc. Figueiredo e
Limongi citam ainda as matrias oramentrias, no abordadas neste trabalho.
Em convergncia com os estudos de Figueiredo e Limongi (1996, 1999) e Amorim e
Santos (2002), a tabela XII mostra que as reas social, administrativa e econmica so as
mais freqentadas pelos legisladores, nas suas tentativas de aprovao de leis. Assim como
nos textos citados, no presente estudo as matrias poltico-institucionais e honorficas
compem pequenas fraes do total. Interessante notar que os percentuais das proposies
de senadores e deputados atendem mesma ordem, indicando que os interesses de ambos
convergem bastante entre si no tocante aos temas legislativos visados.
Tabela XII
Projetos ingressados no Senado, por origem e rea temtica da matria (1989-2004)*
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio**
Total
n
%
n
%
n
%
n
%
n
%
Social
686 54,0
228 35,6
0
0,0 1635
50,0
720 60,9
Econmica
226 17,8
212 17,9
158 24,6
0
0,0
596
18,2
Administrativa
166 13,1
133 11,4
228 35,6
175 100,0
704
21,5
Poltico-institucional
6,5
38
3,2
11
0
0,0
132
4,0
83
1,7
Honorfica
109
8,6
77
6,5
16
0
0,0
202
6,2
2,5
Total
1270 100,0 1182 100,0
641 100,0
176 100,0 3269
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 1989-2004
*apenas projetos iniciados e aprovados no Senado e enviados Cmara.
** Os projetos do Judicirio se referem estritamente asua organizao e so, por definio, administrativas.

O Poder Executivo tambm consome grandes esforos com matrias sociais,

administrativas e econmicas, mas a ordem dos percentuais no coincide com a do
Legislativo. Pelo processo bicameral padro, os dados mostram que o Executivo lida bem
menos que os legisladores com matrias sociais. Em funo de suas prerrogativas para
legislar, ele se envolve bem mais com matrias administrativas e econmicas. A
observao das variaes longitudinais na agenda legislativa do Executivo (vide Anexo II)
revela diferenas sensveis entre os sucessivos governos. Porm, os dados no permitem
133

traar de forma clara um paralelo entre o perfil poltico dos governos e o uso que eles
fazem dos tipos de proposio aqui analisados. Provavelmente, isso se deve ao fato de que
boa parte da agenda governista executada atravs de MPs e medidas oramentrias, no
abordadas neste trabalho.
No tocante comparao entre as duas casas, os dados mostram que, a despeito da
coincidncia na ordem de preferncias, existem diferenas relevantes entre elas quanto
intensidade de interesse em relao a certos temas. Considerada apenas a produo do
Senado e da Cmara, o teste de qui-quadrado para a tabela XII mostra que h variao
estatisticamente significativa no tocante preferncia por legislao social e polticoinstitucional: o valor de X2 23,575, (sig. 0,000, com 4 g.l.). Os nmeros grifados na tabela
constatam, por um lado, a propenso dos senadores para aprovarem propostas que alteram
as regras do jogo poltico e, por outro, a tendncia dos deputados para produzirem
legislao no campo social. Na lista dos projetos polticos do Senado so comuns os que se
referem ao aumento das atribuies do Legislativo, e da prpria Casa, tanto na produo
legislativa quanto na fiscalizao das autoridades; mas a maior parte das matrias trata de
regulao dos processos eleitorais nos trs nveis da federao. O Senado mostra, por essa
via, grande interesse em regular as disputas polticas nos diversas esferas de governo.
Sobre os projetos administrativos, cabe esclarecer que boa parcela deles expressa tentativas
de aprovao de medidas distributivas de impacto concentrado e resulta de uma lacuna
constitucional explorada pelos legisladores. Explica-se. Uma lei administrativa um
instrumento para autorizar atos administrativos do governo, como a criao de escolas
tcnicas ou de universidades, a modernizao de estradas federais ou a alienao de bens
pblicos. Esses atos, no entanto, so prerrogativas do Poder Executivo e no podem, a
rigor, ser objeto de lei dos parlamentares se a lei entendida como norma imperativa10. No

10

Segundo Paulino Jacques, por natureza da norma jurdica entende-se o vnculo que une a configurao,
forma ou continente da norma ao seu substrato, essncia ou contedo. Esse vnculo coercitivo ou
paracoercitivo, conforme se manifesta pela coero ou opo. O vnculo coercitivo gera as normas
coercitivas, que se caracterizam pela imperatividade, e o vnculo paracoercitivo, as normas paracoercitivas,
que se caracterizam pela optatividade. Se a norma probe, determina, restringe ou suprime, o seu vnculo
coercitivo; se, porm, declara, permite, esclarece ou supre, paracoercitivo. (In Da Norma Jurdica
(Forma e Matria). 2 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1963, p. 43 apud Normas Conexas RISF, p. 235). Fica
claro que as leis autorizativas so paracoercitivas.
134

entanto, os projetos administrativos, assim como os oramentrios, so autorizativos11, isto

, o Executivo pede autorizao para fazer algo e, se autorizado pelo Legislativo, o faz
conforme a convenincia do governo. Dada essa caracterstica normativa peculiar da lei
autorizativa, os legisladores fazem uso dela para sugerir ao governo medidas que
transfiram benefcios para localidades ou regies.
O direito de iniciativa nesse campo j foi objeto de controvrsia no Senado e resultou no
Parecer 527/1998 da CCJ, que aborda a questo da constitucionalidade das leis
autorizativas iniciadas pelo Legislativo. A concluso da CCJ, favorvel, passou a integrar
as normas conexas do RISF:
O Poder Legislativo pode tomar iniciativa de autorizar o Executivo para a prtica de
determinado ato que de sua [do Executivo] competncia. No h qualquer impropriedade
neste procedimento porque os Poderes, embora independentes, interligam-se. [Por meio da
lei autorizativa] O Legislativo desperta a ateno do Executivo para a prtica de um ato que
lhe compete [ao Executivo] (RISF Normas Conexas, 1998: 243).

O parecer tambm deixa clara a ausncia de imperatividade da norma, que apenas permite
[...], mas nem de longe obriga. (RISF Normas Conexas, 1998: 242). O fato que este
tipo de norma abre uma porta para os legisladores pressionarem o governo a atender a
demandas distributivas dos seus distritos. Por isso, as propostas administrativas esto
associadas, mais que as outras, com projetos regionais e locais, como visto na tabela XII.
Ainda sobre as reas temticas freqentadas pelos legisladores, importa comentar que a
comparao das casas, em termos da variao longitudinal no contedo da agenda de cada
uma, mostrou diferenas ntidas entre elas (vide anexo III), revelando que disposio
legiferante de deputados e senadores diferentemente afetada pelo contexto poltico. No
entanto, com os dados aqui disponveis no possvel explicar as causas dessas diferenas.
Passa-se agora analise da abrangncia dos efeitos esperados das propostas (dados
longitudinais, por binio e por instncia proponente, esto disponveis no anexo III). Nesse
aspecto, a literatura oferece vrios exemplos de estudos, com leves variaes na tipificao
(Amorim Neto e Santos, 2002, 2003; Lemos, 2001; Santos, 1994; Ricci, 2008). Neste

11

Mesmo quando partem do governo, a ementa dos projetos autorizativos costuma comear com a expresso:
Autoriza o Executivo a....
135

trabalho, optou-se por definir as matrias conforme Amorim Neto e Santos (2002: 96):
individual, local, setorial, regional e nacional. Uma proposta considerada individual
quando visa beneficiar um ou poucos indivduos, por exemplo, por meio de indenizaes,
penses ou homenagens. local quando beneficia um ou poucos municpios, mas no
muitos ou todos de um estado, de uma regio ou do pas o caso da alienao de bens
pblicos para administraes municipais. regional a proposta que busca regular temas
ou transferir recursos a um ou alguns estados, a uma ou algumas regies, mas no a todos
os estados ou regies do pas, como, por exemplo, propostas sobre programas de
desenvolvimento regional. setorial quando visa regular ou beneficiar determinado setor
da economia nacional ou ramo de atividade profissional. rotulado de nacional o projeto
que proponha regras ou benefcios para todos os cidados do pas, como, por exemplo, os
que dispem sobre transplantes de rgos ou sobre preservao do meio-ambiente.
A essas categorias, foi acrescentada a federal, inexistente na literatura. O objetivo
designar propostas de lei que afetem a sociedade em escala nacional, mas com efeitos
especficos por nveis de governo. Esse tipo servir ao teste de hiptese sobre as diferenas
na atuao legislativa das Casas. Por suposto, a proposio de impacto federal mais
caracterstica do Senado do que da Cmara. Ela difere da proposta de impacto nacional
porque, de certa forma, seus efeitos so mais amplos, pois afetam seletivamente os
diversos nveis de governo e tem, por falta de melhor expresso, efeitos superpostos sobre
a administrao pblica ou a sociedade nacional. So desse tipo os projetos que buscam
alterar a distribuio de funes administrativas entre os entes da federao ou rever as
regras para repasses de recursos da Unio a estados e municpios.
Na literatura especializada, a abrangncia do impacto da legislao o aspecto mais
comumente associado ao comportamento parlamentar, devido a sua ntida associao com
a origem do apoio eleitoral. Grosso modo, entende-se que os interesses eleitorais levam os
representantes a tomarem decises polticas conforme a fonte do apoio com o qual eles
esperam se reeleger. A base territorial do apoio a mais destacada pelos analistas, em
funo da distritalizao das eleies.

136

Nos estudos sobre o Legislativo brasileiro, muitos especialistas afirmam que na presena
de existncia de lista aberta, distritos de grande magnitude e excessivo nmero de partidos
os atributos individuais dos candidatos so diferenciais importantes nas suas chances de
(re)eleio. Para aumentar tais chances, eles buscam estreitar os laos pessoais com seus
eleitores por meio da aprovao de leis de tipo clientelista, que geram resultados benficos
e facilmente perceptveis para segmentos sociais ou parquias (Ames, 1986, 2001;
Mainwaring, 2001; Santos, 1994). Na disputa personalista pelo voto que se d, inclusive,
entre correligionrios , a ateno do parlamentar se volta para problemas restritos e/ou
locais e perde o foco das questes mais amplas, relacionadas aos programas de governo
(Mainwaring, 1999). Para mitigar os prejuzos que esse comportamento paroquialista possa
causar ao desempenho do sistema, os legisladores aceitam concentrar poderes nas mos do
Executivo. Este tambm se orienta por resultados eleitorais, mas como se elege por
maioria, em ampla base territorial, tem incentivos para encampar polticas de abrangncia
nacional (Shugart e Carey, 1992; Amorim Neto e Santos, 2002).
claro o efeito desses argumentos nas expectativas sobre o desempenho do Legislativo e
do Executivo: o primeiro Poder se ocuparia da produo de leis de efeitos estritos,
enquanto o segundo se encarregaria das questes mais importantes, estruturais e de ampla
abrangncia. Essas expectativas, no entanto, no se coadunam com a realidade observada
em pesquisas j realizadas sobre o Congresso Nacional, nem com os dados da tabela XIII.
Ao contrrio, os resultados das anlises j feitas, bem como da anlise aqui desenvolvida,
evidenciam que a maior parte da produo legislativa de iniciativa parlamentar gera
impacto sobre toda a sociedade (cf. Lemos, 2001; Amorim e Santos, 2002; Ricci, 2006).
Os valores em negrito na tabela XIII indicam correlao positiva e significativa entre as
variveis. As propostas nacionais correspondem a quase metade do total, tanto na
Cmara quanto no Senado, e os testes estatsticos no mostraram diferena significativa
entre as duas casas em relao a essa preferncia. Deve ser notado que, somadas as
propostas nacionais e as federais estas tambm abrangem o territrio nacional, em
algum ou todos os nveis de governo os valores superam os 50%. Os resultados

137

alcanados se situam entre os obtidos por Amorim Neto e Santos (2002) e por Ricci
(2008), para os perodos 1985-1999 (68%) e 1991-2003 (40%), respectivamente12.
Tabela XIII
Projetos que deflagraram o processo legislativo no Senado, conforme a abrangncia do
benefcio esperado (1989-2004)
Senado*
Cmara
Executivo
Judicirio
n
%
n
%
n
%
n
%
Nacional
577 45,4
558 47,2
203 31,7
13
7,4
Federal
8,7
80
6,8
33
5,1
0
0,0
111
Regional
6,1
33
2,8
23
3,6
79 44,9
77
Setorial
373 29,3
290 45,2
79 44,9
420 35,5
Local
4,9
34
2,9
44
6,9
5
2,8
61
Pessoal
71
5,6
57
4,8
48
7,5
0
0,0
Total
1270 100,0 1182 100,0
641 100,0
176 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 1989-2004
* Apenas projetos iniciados e aprovados no Senado e enviados Cmara.

Total
n
%
1351 41,3
224
6,9
212
6,5
1161 35,5
145
4,4
176
5,4
3269 100,0

primeira vista, destaca-se o fato de que as casas se igualam em termos da preferncia

acentuada em relao a leis de abrangncia nacional. Porm, as clulas em negrito na
tabela atestam que as distines previstas pela hiptese existem e so significativas: o
Senado tem uma propenso sensivelmente maior por projetos de abrangncia regional e
local, ao passo que a Cmara revela tendncia a aprovar leis voltadas para setores sociais
no recortados territorialmente. Conforme os resduos ajustados do teste de qui-quadrado,
essas foram as variaes mais influentes no valor do X2: 33,481 (sig. 0,000, 5 g.l.). Em
relao a matrias de abrangncia federal, os senadores se destacaram frente aos
deputados, sendo autores de 111, ou 58%, das 191 propostas federativas observadas. O
resduo ajustado e padronizado referente distribuio desses valores significativo ao
nvel 0,10, ou seja, com 90% de confiabilidade13. Portanto, em conformidade com as
hipteses anunciadas, percebe-se que, no conjunto dos dados, as casas pendem para um
padro de representao condizente com suas funes constitucionais: o Senado mostra
maior envolvimento com interesses dos estados, das regies e da unio federativa,

12

A comparao entre os resultados exige cautela. Parte da discrepncia nos resultados tem relao com os
diferentes perodos cobertos pelas pesquisas e com as diferentes opes para a composio dos bancos de
dados. Amorim Neto e Santos trabalham apenas com projetos aprovados, Ricci analisa projetos aprovados e
no aprovados, desde que tenham sido objetos de deliberao final no Congresso, j neste trabalho considerase tambm as matrias ainda em tramitao, desde que tenham alcanado a etapa de reviso, ou seja, que
tenham acionado o processo legislativo nas duas Casas.
13
O valor desse ndice costuma ser considerado para inferncias mais rigorosas. Cabe lembrar, no entanto,
que a tabela abrange a totalidade dos projetos, no havendo, portanto, necessidade de inferncias.
138

enquanto a Cmara atua, com um empenho relativamente maior, voltada para interesses de
setores que compem a sociedade brasileira, perpassando as unidades subnacionais.
H, no entanto, uma questo em aberto. De acordo com a perspectiva da conexo eleitoral,
o efetivo cumprimento da funo das casas na estrutura bicameral precisa ser interpretado
com base nos microfundamentos do comportamento poltico de seus membros. preciso,
pois, verificar se o cumprimento do dever constitucional por parte das duas cmaras reflete
as estratgias individuais dos seus membros, que agem orientados pelas conseqncias
eleitorais esperadas de suas aes.
No caso do Senado, a funo de representar os estados converge com os incentivos
propiciados pelas regras eleitorais (Desposato, 2000). Assim, possvel entender o pendor
estadualista dos senadores j que eles se elegem por regra majoritria, em distritos
estaduais. O peso dos partidos nas eleies para o Senado e a grande quantidade de votos
necessria para se reeleger (Desposato, idem), sem contar com o interesse dos senadores
em se tornarem governadores (Abrcio, 1998)14, seriam incentivos proposio de
matrias favorveis reputao do partido e do prprio parlamentar em todo o estado.
No possvel interpretar o desempenho dos deputados pela mesma lgica, pois a funo
institucional da Cmara no converge com os incentivos eleitorais sobre o comportamento
individual de seus legisladores. A Cmara, como casa do povo, tem por obrigao
representar o demos, ou, melhor dizendo, os segmentos ou correntes de pensamento da
sociedade nacional e os dados de fato confirmaram esse esforo dos deputados. Contudo,
de uma perspectiva distritalista da conexo eleitoral, as regras eleitorais instigam os
deputados a terem ambies legiferantes de menor escopo, voltadas para interesses locais,
que so eficientes como fontes de apoio eleitoral. Ocorre que a anlise do comportamento
parlamentar dos deputados com base nesse conceito de conexo eleitoral no explica a
maior parte da produo legislativa da Cmara Baixa no Brasil.
Ademais, a lgica da conexo eleitoral, conforme apresentada, no permite entender a
propenso comum e acentuada das duas casas para aprovar medidas de abrangncia
14

Segundo dados do TSE sobre a eleio de 2006, vinte e trs senadores pleitearam governos estaduais.
139

nacional. Permanece o questionamento de por que, afinal, o percentual de propostas de

impacto restrito no Senado e na Cmara to inferior ao de alcance mais amplo.
Uma explicao possvel que os parlamentares tentam promover benefcios para suas
clientelas, mas seus projetos obtm sucesso. Contudo, essa hiptese refutada pela anlise
das matrias no aprovadas, pois elas tambm so majoritariamente nacionais. Amorim
Neto e Santos (2003), com dados da Cmara sobre o ano de 1995, informam que 72,4%
dos projetos tm alcance nacional. Ricci (2008) mostra, para o perodo 1991-2003, que
dentre os projetos no sancionados da Cmara e do Senado, so de cunho local apenas
9,6% dos iniciados na Primeira Casa e 10% dos iniciados na Segunda.
A tabela XIV apresenta dados sobre o Senado, obtidos para um trabalho anterior a este
(Arajo, 2008). Conforme anunciado na introduo desta tese, trata-se de uma amostra
probabilstica, com 27% dos projetos apresentados que tramitaram no Senado no perodo
1989-200015. Os dados comprovam que, entre as matrias retidas de autoria de senadores,
as cunho pessoal e local so parte minoritria, enquanto as de abrangncia nacional e
federal somam mais de 70% do total. Portanto, no trmite bicameral padro, os senadores
se ocupam muito pouco de matrias rotuladas de eleitoreiras. Para esclarecer o porqu,
alguns trabalhos apresentaram explicaes alternativas s acima expostas para o
comportamento parlamentar no Brasil. Antes de apresent-las, interessa considerar a
produo por tema e escopo dos projetos.
As tabelas XIV e XV mostram clara relao entre a rea temtica e a amplitude dos efeitos
dos projetos. A despeito das variaes nos percentuais, a ordem dos valores revela
similaridades nas preferncias legiferantes da Cmara, do Senado e do Executivo. Nota-se,
contudo, bem mais semelhana entre as duas casas do que entre elas e o Executivo.
Algumas relaes so evidentes. As matrias econmicas so na maioria nacionais ou
setoriais; as honorficas ou simblicas so majoritariamente individuais; as polticoinstitucionais se voltam, no mais das vezes, para a nao ou para a federao; as propostas
15

A amostra contm 1053 casos, escolhidos aleatoriamente entre todos os PLs, PLPs e PECs apresentados de
1989 a 2000 (a seleo amostral no foi controlada por ano). Da amostra, 236 dos projetos foram aprovados
no Senado e 817 foram rejeitados, retirados, prejudicados ou ainda tramitavam na Casa em abril de 2006,
quando se concluiu a coleta. O anexo I apresenta mais informaes sobre esse banco.
140

administrativas so, sobretudo, setoriais, mas, conforme comentado acima, elas se

diferenciam das demais (especialmente no Senado) por outro motivo, qual seja, sua
associao com matrias de abrangncia local e regional. Todavia, o destaque da tabela a
forte conexo entre projetos sociais e efeitos em escala nacional interessante notar que as
propostas federais, que tambm prevem impactos nacionais, so diferentes: em geral so
polticas e administrativas, sendo pequeno o percentual de matrias de contedo social.
Tabela XIV
Amostra probabilstica (27%) dos projetos no-aprovados, de autoria de senadores,
por abrangncia e rea de legislao, apresentados entre 1989-2000
Adminstr. Econmica Honorfica Poltica
Social
N
%
N
%
N
%
N
N
%
Nacional
58 36,7
99 61,1
3 42,9
57 58,2 284 72,5
Federal
42 26,6
0 0,0
0 0,0
40 40,8
5 1,3
Regional
8 5,1
9 5,6
0 0,0
1 1,0
8 2,0
Setorial
16 10,1
52 32,1
0 0,0
0 0,0
93 23,7
Local
34 21,5
2 1,2
0 0,0
0 0,0
0 0,0
Pessoal
0 0,0
0 0,0
4 57,1
0 0,0
2 0,5
Total
158 100 162 100
7 100
98 100 392 100
% parcial 19,3
19,8
0,9
12,0
48,0

Total
N
%
501 61,4
87 10,6
26 3,2
161 19,7
36 4,4
6 0,7
817 100
100

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado, 2006

Tabela XV
Projetos apreciados no Senado(1), por origem, rea temtica e abrangncia 1989-2004
Adm
%
Nacional 15,1
Federal 16,9
Regional 19,9
Setorial 30,7
17,5
Local
0,0
Pessoal
100
%
166
N

Econ
%
36,7
10,2
9,7
35,4
8,0
0,0
100
226

Senado
Hon Polit
%
%
8,3 36,1
0,9 48,2
1,8 1,2
24,8 14,5
8,3 0,0
56,0 0,0
100 100
109 83

Soc
%
62,7
2,8
2,8
29,4
0,9
1,5
100
686

Total
%
45,4
8,7
6,1
29,3
4,9
5,6
100
1270

Adm
%
12,6
17,0
11,1
44,4
11,9
3,0
100
135

Econ
%
33,2
10,4
2,8
51,7
1,4
0,5
100
211

Cmara
Hon Polit
%
%
16,0 39,5
0,0 55,3
1,2 0,0
22,2 5,3
2,5 0,0
58,0 0,0
100 100
81 38

Soc
%
61,8
2,0
1,5
32,2
1,8
0,7
100
717

Total
%
47,2
6,8
2,8
35,5
2,9
4,8
100
1182

Adm
%
7,5
5,7
9,2
60,1
15,4
2,2
100
228

Econ
%
36,7
9,5
1,3
47,5
3,2
1,9
100
158

Executivo
Hon Polit
%
%
18,8 72,7
0,0 18,2
0,0 0,0
12,5 9,1
12,5 0,0
56,3 0,0
100 100
16 11

Soc
%
51,3
1,3
0,0
32,9
0,9
13,6
100
228

Total
%
31,7
5,1
3,6
45,2
6,9
7,5
100
641

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 1989-2004.

(1) apenas projetos iniciados e aprovados no Senado e enviados Cmara.

Amorim Neto e Santos (2002; 2003) partem da conexo social/nacional para explicar o
alto ndice de projetos sociais de largo escopo iniciados por parlamentares brasileiros. Os
autores mencionam a gradativa concentrao de poderes legislativos nas mos do
Executivo discutida por Cox (1987) e Pessanha (2002), sobre os casos da Inglaterra e do
Brasil, respectivamente. A despeito das diferenas histricas e institucionais entre os dois
pases, Amorim Neto e Santos sustentam que, em ambos os casos, existe uma justificativa
racional para a delegao de direitos legislativos para o Executivo. Os parlamentares, que
141

avalizam as regras formais do jogo, reconhecem que o uso descentralizado do poder de

legislar implica ineficincia no uso dos recursos pblicos, devido maior propenso do
legislador individual para priorizar a transferncia de bens privados em detrimento da
oferta de bens pblicos. Os parlamentares entendem, ademais, que o Executivo tem
incentivos para fazer o oposto e, por isso, lhe transferem os poderes necessrios para tal.
No que respeita distribuio do trabalho legislativo, a conseqncia poltica dessa
concentrao de prerrogativas que o Executivo se torna a fonte predominante de
legislao, responsvel por leis de amplo e forte impacto, especialmente leis voltadas para
o desempenho da economia nacional (Cox, 1987; Amorim Neto e Santos, 2002; 2003). Em
contrapartida, o tratamento dado pelo Executivo agenda social tende a assumir
caractersticas mais agregadas ou abstratas, pois no derivam programas que tocam os
detalhes de problemas concretos e cotidianos dos cidados (Amorim Neto e Santos, 2002:
107). Com isso, os parlamentares tm a oportunidade e a necessidade de preencher as
lacunas regulatrias do campo social, uma rea legislativa importante, porm distante das
preocupaes prioritrias do Executivo.
Como exemplos de temas abertos atuao legislativa dos parlamentares, possvel citar
alguns diretamente ligados ao bem estar dos cidados, como esporte, educao, segurana
pblica, trnsito, meio-ambiente, cultura, sade, tecnologia, etc. No Brasil, a demanda por
regulao nessas reas16, combinada com as restries constitucionais atuao dos
congressistas nas reas administrativa e oramentria, permite entender o carter nacional
da produo parlamentar (Amorim Neto e Santos, 2003).
O destaque que os autores do aos efeitos da legislao social no bem estar da sociedade
nacional suscita uma questo acerca do conceito mais comum de conexo eleitoral: a
centralidade das polticas de efeito concentrado nos clculos eleitorais dos parlamentares.
No h dvida de que a existncia de eleies democrticas para o Legislativo um forte
incentivo a que os representantes se preocupem em aprovar leis benficas aos seus
16

Haja vista haver, no Senado, vrias comisses para discutirem projetos atinentes a problemas sociais:
Assuntos Sociais, Educao e Direitos Humanos, alm de outras, como a de Reforma Agrria e de MeioAmbiente que, no raro, se ocupam de matrias que podem ser definidas como sociais. Na Cmara h mais
comisses para temas sociais, pois h mais comisses no todo, permitindo maior subdiviso dos temas.
142

apoiadores reais ou potenciais. Devido distritalizao do voto, tambm incontestvel

que as leis paroquiais so especialmente atraentes como meio de promoo eleitoral e so,
por isso, cobiadas pelos parlamentares. No entanto, do ponto de vista eleitoral, as normas
que geram efeitos difusos tambm podem ser muito vantajosas, se promovem uma
interao propcia entre cidados, parlamentares e lderes de coalizo (Arnold, 1990).
Arnold (idem) afirma que, pensando no retorno eleitoral, os parlamentares se preocupam
com o sucesso poltico e tm averso ao risco. Por um lado, procuram ocultar dos cidados
a responsabilidade por decises que causam mal estar social e, por outro, buscam invocar
os crditos pelas decises bem recebidas pela sociedade. Isso ocorre porque os legisladores
compreendem que uma poltica s afeta os resultados das eleies se os cidados
conseguem conectar os resultados poltica e esta ao seu autor. Segundo Arnold (idem), os
cidados no necessariamente tm preferncia por polticas, mas eles com certeza tm
preferncia por resultados, de modo que a leitura que eles fazem da cadeia casual entre
uma lei e suas conseqncias definitiva para sua deciso de apoiar ou no um
representante.
O mrito desse argumento o de ressaltar que a proposio de qualquer tipo de poltica
distributiva ou regulatria, concentrada ou difusa pode ser justificada em termos de seus
efeitos eleitorais. O que varia a forma como seu proponente busca mobilizar as foras
parlamentares e sociais para criar repercusso positiva ou evitar repercusso negativa em
torno de sua aprovao.
Tendo em vista os efeitos concretos das propostas de abrangncia nacional, lembrados por
Amorim Neto e Santos (2002; 2003), parece clara a racionalidade do parlamentar que se
ocupa desse tipo de legislao: ele supe que capaz de manipular em seu favor a opinio
dos seus eleitores reais ou potenciais; afinal, se a lei nacional, todos os cidados sero
afetados, em todos os distritos eleitorais inclusive naqueles onde se concentram os votos
do autor da lei. O fato que, dada a crescente demanda por soluo de problemas sociais
pela via regulatria, h muitas possibilidades de explorao eleitoralmente positiva da
legislao social de alcance nacional, haja vista o crescente nmero de movimentos e

143

organizaes sociais que hoje ocupam a mdia e pressionam os representantes por leis
regulatrias nos mais variados campos da vida social.
3.4 Comentrios Finais
O presente captulo analisou os PLs, PLPs e PECs que deflagraram o processo legislativo
no Senado Federal entre 1989 e 2004. Todos os projetos que nesse perodo passaram pela
(ou esto na) Casa foram considerados. No entanto, maior ateno foi dada s proposies
que alcanaram a etapa de reviso, isto , as proposies iniciadas na Cmara e enviadas
ao Senado, bem como as originadas no Senado e enviadas Cmara.
O principal objetivo do captulo foi avaliar, em termos agregados, em que medida a
estrutura formal do bicameralismo e outros traos institucionais do sistema poltico
brasileiro ajudam a interpretar a quantidade e a qualidade do trabalho legiferante dos
senadores. Isso posto, a anlise buscou testar duas hipteses gerais, ancoradas na anlise
institucional desenvolvida nos captulos I e II, onde so abordados os incentivos
institucionais propiciados aos senadores na produo de leis. Cabe ressaltar que o teste de
hipteses feito neste captulo parcial, visto que tais hipteses sero examinadas tambm
nos captulos subseqentes, com base em dados substantivos sobre o processo legislativo.
A primeira hiptese avaliada no captulo, relativa quantidade da produo, assume que a
distribuio dos direitos de iniciativa legislativa, combinada com a posio do Senado no
sistema bicameral, condiciona o volume das proposies apreciadas pelos senadores. Por
um lado, h incentivos para a livre proposio de leis por parte dos legisladores ao longo
de todo o mandato, por outro, as duas cmaras atuam internamente de forma seletiva, para
filtrar as matrias a serem enviadas reviso. Essa caracterstica do processo bicameral
brasileiro permite prever que, no Senado, os projetos de senadores so muito mais
numerosos que os demais o mesmo acontece na Cmara, com relao aos projetos l
iniciados (Figueiredo e Limongi, 1996). Os dados mostraram que, de fato, 74% dos
projetos que ingressaram na pauta dos senadores no perodo 1989-2004 so de autoria
deles prprios. Porm, percebeu-se tambm que a funo seletiva da Casa operou de forma
contundente, pois apenas 22% das suas iniciativas foram enviadas reviso, ficando as

144

restantes retidas na prpria casa. O mesmo no ocorreu, no Senado, com projetos j

debatidos na Cmara, especialmente os do Judicirio e do Executivo, pois estes
apresentaram um percentual de reteno muito menor. Pela lgica bicameral, a maior
chance de sucesso de projetos externos se explica pelo fato de que as escolhas na instncia
de origem antecipam em grau relevante as preferncias da casa revisora.
A segunda hiptese geral, relativa ao contedo das proposies, pode ser desdobrada em
duas. De um lado, o Senado, como a Cmara, sofre restries constitucionais no direito
iniciativa de leis de cunho clientelista, por isso, os senadores, assim como os deputados,
buscam reconhecimento poltico num campo legislativo importante e aberto interveno
parlamentar: a legislao regulatria de amplo alcance (Amorim Neto e Santos, 2002). De
outro lado, o sistema bicameral estabelece diferenas funcionais que, combinadas com as
regras eleitorais, produzem incentivos que induzem a diferentes atuaes das casas em
certos campos de legislao.
Essas expectativas tambm se confirmaram. Em comum, as casas aprovam um grande
percentual de legislao regulatria de cunho social e amplitude nacional. No tocante s
diferenas, de acordo com os dados analisados, os senadores aprovaram, interna corporis,
um percentual de proposies de impacto regional e federal sensivelmente maior que o dos
deputados. Esse desempenho legiferante caracterstico da funo representativa do
Senado no sistema bicameral e, ademais, converge com os incentivos eleitorais que recaem
sobre os senadores. Os deputados, por sua vez, aprovaram (em seu prprio mbito) e
enviaram ao Senado um percentual significativo de proposies que afetam setores sociais
no recortados territorialmente. A preferncia por esse tipo de legislao tambm converge
com a diviso bicameral das funes, pois a Cmara tem, precisamente, a misso de
representar setores sociais conforme sua proporo no demos.
Por fim, cabe destacar que a anlise identificou dois outros fenmenos que, embora no
tenham relao especfica com as hipteses sobre os efeitos do bicameralismo, ajudam a
entender as bases do desempenho poltico do Senado. Um deles, mostrados pela anlise
longitudinal da produo, apontou relao negativa entre as campanhas eleitorais e o
volume de trabalho legislativo: tanto a iniciativa quanto a aprovao de leis,
145

independentemente da instncia de origem, reduzem em anos de eleies federais/estaduais

e municipais. Essa descoberta confirma resultados de estudos sobre o impacto dos ciclos
eleitorais na produtividade parlamentar (cf. Lemos, 2005; Mayhew, 1991).
O outro fenmeno observado esclarece a relao entre o peso parlamentar do partido e sua
produo legislativa. Os dados confirmam as concluses alcanadas por Amorim Neto e
Santos (2002) sobre a produo do Congresso no perodo 1985-1999: o volume da
produo, por partidos, varia numa relao direta quase perfeita com o percentual de
cadeiras ocupadas pelas legendas. Neste captulo, notou-se que as propostas de senadores,
iniciadas entre 1989 e 2004, refletem com nitidez essa afirmao. As propostas de
deputados, submetidas reviso, tambm: no se percebe diferena estatstica relevante
quando se compara a contribuio percentual dos partidos no total dos projetos iniciados e
sua contribuio percentual nos projetos aprovados na reviso dos senadores. Esses
achados permitem concluir que a origem partidria de um projeto no ajuda a prever sua
probabilidade de aprovao. Acredita-se que as chances de sucesso de um projeto de
autoria parlamentar no so aleatrias, mas as possveis variveis explicativas no puderam
ser testadas no presente trabalho.
No prximo captulo sero analisados dados substantivos sobre o processo de tramitao
das propostas aqui analisadas. Grosso modo, o objetivo avaliar, por outras vias, a
pertinncia das hipteses aqui abordadas, relativas aos efeitos do bicameralismo no
desempenho das casas legislativas. Tambm sero testadas hipteses sobre os efeitos da
organizao legislativa nos processos deliberativos intralegislativos. Essas questes sero
mais bem esclarecidas oportunamente.

146

CAPTULO IV

SENADO, PROCESSO LEGISLATIVO E

PRODUO BICAMERAL

ste captulo apresenta uma anlise de dados empricos sobre o processo

legislativo no Senado tendo por base o modelo bicameral brasileiro, discutido
no captulo I, e a organizao interna da Casa, analisada no captulo II. Em

termos gerais, o objetivo avaliar o comportamento dos senadores em face da tenso entre

a simetria bicameral e o controle que os partidos exercem no funcionamento parlamentar.

Considerando que os legisladores so atores racionais que buscam maximizar vantagens
polticas, essa tenso resulta dos incentivos aparentemente contraditrios produzidos por
dois aspectos do sistema bicameral. Por um lado, a autonomia constitucional das casas e a
distribuio simtrica do poder decisrio resultam em grande poder do Senado para afirmar
os interesses ali representados atravs da iniciativa legislativa e da interveno nos projetos
em reviso. Desse ponto de vista, espera-se que os senadores usem suas prerrogativas para
intervir no processo decisrio atravs de emendas, por exemplo , na tentativa de obter
vantagens polticas e eleitorais (Stepam, 1997; Backes, 1999; 2008). Por outro lado, a
atuao dos agentes partidrios em postos-chave da organizao parlamentar viabiliza a
formao de maiorias que perpassam ambas as casas e evitam obstrues na tramitao
bicameral. Nesta perspectiva, os senadores podem auferir ganhos atravs dos partidos e
no tm incentivos para entrar em choque com os deputados. Essa concluso compatvel
com argumentos de Figueiredo e Limongi (1999) e de Santos (2002), embora o foco
principal desses autores seja a Cmara dos Deputados.
A hiptese que orienta o captulo combina essas duas perspectivas. Sustenta-se que os
fatores institucionais mencionados a simetria do bicameralismo e o partidarismo da
organizao parlamentar exercem influncia decisiva no comportamento dos senadores,
de modo que o processo legislativo reflete um misto de incentivos para o veto ou para a
cooperao. Com base nessa idia, a anlise busca destacar o carter condicional do
comportamento estratgico: as opes pelo apoio ou pela obstruo, efetivamente feitas
pelos senadores, refletem efeitos combinados dos fatores institucionais, estticos, com os
fatores polticos, dinmicos, relativos aos interesses dos atores em cena e suas capacidades
para promover ou no o consenso entre as cmaras e entre os poderes.

148

No que toca organizao parlamentar, sustenta-se que as similaridades organizacionais

entre Senado e Cmara se refletem na dinmica legiferante. As comisses e os partidos
estes, atravs dos lderes tm grande influncia na conduo do processo legislativo,
sendo que a centralidade de cada instncia est associada autoria das matrias: (a) as
comisses so mais influentes na deliberao sobre projetos dos parlamentares do que
sobre os projetos do Executivo e do Judicirio; (b) os partidos, por meio da atuao dos
lderes em plenrio, desempenham um papel marcante na tramitao de projetos do Poder
Executivo e do Poder Judicirio.
Em relao s caractersticas do bicameralismo, afirma-se que as bases partidrias do
funcionamento interno do Senado no eliminam os incentivos dos senadores para a
mobilizao ostensiva dos poderes simtricos da Casa. Isso quer dizer que o uso de
prerrogativas, tais como o emendamento e o controle do tempo de tramitao dos projetos,
refletem, para alm dos interesses partidrios, a manipulao estratgica e auto-interessada
das prerrogativas senatoriais em face da posio do Senado no processo decisrio.
O aperfeioamento tcnico e os ajustes polticos dos projetos na Casa revisora, por meio de
emendas, demandam tempo e outros recursos que aumentam os custos polticos para os
proponentes dos projetos. Para reduzir os custos de tempo e outros custos polticos da
reviso, os decisores que atuam antes dos senadores procuram aperfeioar os projetos, em
termos tcnicos e polticos. Disso decorre que: (a) a disposio dos senadores para intervir
no processo legislativo atravs das emendas e do controle do tempo de tramitao
maior quando os projetos so iniciados no Senado e menor quando os projetos so
iniciados na Cmara; (b) a probabilidade de que os senadores protelem as tramitaes e/ou
alterem o contedo dos projetos por meio de emendas aumenta quando decises exgenas
ao Senado contrariam opinies e interesses relevantes representados na Casa.
Importa esclarecer que o captulo no conta com uma sesso especfica para o teste de
hipteses. A pertinncia das hipteses formuladas ser avaliada ao longo da anlise dos
dados, paralelamente ao esforo depreendido para apresentar uma viso panormica do
funcionamento parlamentar respectivo produo de leis no Senado Federal. A inteno,

149

para alm do teste de hipteses, oferecer resultados que permitam a comparao entre o
Senado e a Cmara no tocante aos traos mais significativos da dinmica legiferante.
O captulo est dividido em trs sees, com vistas a abarcar os aspectos elementares da
dinmica parlamentar na produo de leis. A primeira seo avalia os regimes de
tramitao e suas conseqncias no tempo das decises parlamentares, buscando
identificar as bases estratgicas do uso da urgncia e seu sentido no contexto do
bicameralismo; a segunda seo analisa a atuao das comisses e do plenrio, com vistas
a entender as condies de atuao dessas arenas e seus efeitos nas deliberaes do
Senado; na ltima seo, aborda-se, em nmeros, o emendamento dos projetos no Senado,
para captar de que formas os senadores lanam mo desse recurso para afirmar seus
interesses, dada a sua posio no processo decisrio. Assim estruturado, o captulo permite
avaliar a pertinncia das hipteses de trabalho. As concluses da anlise sero sintetizadas
nos comentrios finais.
4.1 Os regimes de tramitao e suas conseqncias no processo legislativo

No campo dos estudos legislativos no Brasil, corrente a crtica ao uso abusivo da

tramitao sumria para projetos do Executivo. Alm de poder lanar mo de MPs, que
tramitam em regime diferenciado, com prazos rgidos e reduzidos, o governo pode,
unilateralmente, requerer urgncia para proposies suas que tramitam na forma bicameral
convencional. Segundo a crtica, o problema com a urgncia do Executivo que ela
implica restries importantes autonomia do Poder Legislativo para legislar, pois, assim
como ocorre com as MPs, o descumprimento dos prazos de tramitao paralisa a agenda
parlamentar, para obrigar a tomada de decises de interesse do governo.
Mas a urgncia do Executivo apenas um dos instrumentos adotados para a conduo
acelerada do processo de formao de leis. Alem desta, h outras trs categorias de
urgncia formal, comentadas no captulo III, que podem ser requeridas no mbito do
prprio Legislativo. Observadas as exigncias regimentais, os parlamentares podem
instituir o rito especial para forar a entrada da matria na ordem do dia do plenrio.
Diferentemente do recurso disponvel ao governo, que s serve para suas prprias
150

propostas, a urgncia legislativa pode ser instituda em qualquer das casas para quaisquer
projetos que estejam sob sua apreciao, exceo de emenda constitucional.
Uma vez que a urgncia legislativa uma escolha autnoma de cada Casa, o uso que dela
se faz (ou no) indica a predisposio dos parlamentares para viabilizar ou dificultar o
atendimento das demandas polticas ingressadas no processo legislativo da Casa. No
tocante ao Senado, que atua como casa revisora de todos os projetos menos os seus, a
freqncia na adoo da urgncia consiste num indicador importante da disposio dos
senadores ao comportamento cooperativo frente s outras instncias do sistema a
Cmara, o Executivo e o Judicirio.
A tabela XVI apresenta a distribuio dos projetos de lei apreciados no Senado, na
primeira rodada de deliberao, conforme a origem da matria e o regime de tramitao
adotado. Das matrias dos senadores, foram includas na tabela apenas as aprovadas e
enviadas reviso da Cmara. Por ora, todas as urgncias foram consideradas, inclusive as
determinadas pelo Executivo. A discriminao da autoria do requerimento de urgncia ser
apresentada e analisada adiante. No momento, basta ressaltar que o Executivo pode
requerer urgncia apenas para suas matrias, enquanto os parlamentares podem tratar com
urgncia projetos de lei ordinria e complementar de qualquer origem; no por acaso, 70%
dos projetos do Executivo apreciados em urgncia no Senado o so por escolha dos
prprios senadores.
Tabela XVI
Distribuio dos projetos apreciados no Senado, conforme regime
de tramitao(1) e origem da matria (1989-2004)
Regime de tramitao
Total
Ordinria
Urgente
N
%
N
%
N
%
Senado*
1189
93,6
81
6,4
1270
100,0
Cmara
986
83,4
196
16,6
1182
100,0
Executivo
237
37,0
404
63,0
641
100,0
Judicirio
67
38,1
109
61,9
176
100,0
Total
2479
75,8
790
24,2
3269
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal 2007.
(1) Projetos apresentados entre 1989 e 2004, com tramitao acompanhada at 08/2007.
* Apenas as matrias que foram aprovadas na Casa e enviadas Cmara dos Deputados.

151

A tabela XVI permite discriminar as formas de tratamento, devidas origem, que os

senadores dispensam aos projetos que tramitam na Casa. Conforme o esperado, os dados
mostram similaridade entre o funcionamento do Senado e o da Cmara. As propostas do
Executivo e do Judicirio, que tramitam em urgncia em mais de 60% dos casos, so
tratadas com maior celeridade pelo Senado. As matrias da Cmara ficam num distante
terceiro lugar, recebendo tratamento de urgncia em apenas 16,6% das vezes.
Sobre os projetos dos senadores, nota-se que so os que menos usufruem o recurso, pois s
6,4% so objetos de apreciao sumria. Sem dvida, este fenmeno conseqncia do
regimento interno do Senado que, por um lado, determina que os PLs de senadores sejam
apreciados terminativamente pelas comisses e, por outro, probe a tramitao urgente de
projetos sob apreciao terminativa.
De acordo com o RISF, impor a urgncia implica retirar o projeto das comisses e envilos rapidamente para votao em plenrio. Mas h dois motivos pelos quais essa estratgia
pode no ser do interesse dos senadores. O primeiro que dentro das comisses o poder
individual de barganha dos parlamentares maior, facilitando os ganhos de troca se esses
forem os objetivos almejados. O segundo motivo, igualmente convincente, que os
senadores podem preferir a qualificao do trabalho comissional celeridade decisria do
plenrio. No h dvida de que o tempo de tramitao condiciona as possibilidades de
estudos das propostas, necessrios para torn-las mais representativas e mais eficientes
(Tsebelis e Money, 1997); certo, tambm, que a funo precpua da urgncia reduzir o
tempo de tramitao. Ocorre que, sendo Casa Iniciadora, a responsabilidade pelas
conseqncias polticas dos projetos recai com mais fora sobre o Senado. Ademais, no
incio da tramitao, a incerteza em relao legislao proposta tende a ser maior, de
modo que as necessidades de deliberao so mais candentes e a expertise comissional
mais demandada. Nesse contexto, h mais incentivos para se gastar mais tempo com busca
de informaes por meio do trabalho das comisses;.
O fato que, evitando a urgncia, os senadores podem extrair tanto vantagens distributivas
quanto informacionais do processo decisrio; vantagens estas que eles dificilmente

152

obteriam se tivessem que deliberar e barganhar com o total dos senadores, em tempo
exguo, no plenrio da Casa.
Quando o Senado Casa Revisora, a lgica outra. Se as propostas tm origem externa,
elas j passaram por uma etapa de deliberao que possibilitou os ajustes polticos e os
aprimoramentos tcnicos necessrios a sua aprovao. Nesse encadeamento decisrio
bicameral, o trabalho dos revisores tende a ser menos dificultoso do que o dos iniciadores,
de modo que o tempo de tramitao necessrio reviso tende a ser relativamente curto.
Por esse motivo, certas vezes o consenso prvio sua entrada na casa revisora ou
facilmente alcanado nela, de modo que a urgncia invocada apenas para viabilizar o
rpido despacho da matria ao Executivo.
Outra questo importante em relao urgncia, complementar questo anterior, tambm
expressiva da lgica das interaes bicamerais. Trata-se da intensidade dos efeitos do rito
extraordinrio sobre o tempo da tramitao. A tabela XVII mostra que no Senado esse
efeito forte, mas tambm varia acentuadamente conforme a origem dos projetos. A
ltima coluna da direita indica a reduo percentual mdia causada no tempo de tramitao
pelo regime de urgncia, se comparado com o rito ordinrio.
Tabela XVII
Tempo de tramitao no Senado, por regime de tramitao e origem do projeto
(1989-2004)*
Tramitao ordinria
Tempo
mdio
em dias

Desvio
padro

Tramitao urgente
Tempo
mdio
em dias

Desvio
padro

Reduo mdia no
tempo de tramitao
(das apreciaes
urgentes em relao s
ordinrias)
-37 %
-63 %
-72 %
-72 %
-71 %

Senado
491
1189
473,12
309
81
386,57
Cmara
601
710
516,39
221
195
389,04
Executivo
327
222
401,72
93
404
248,58
Judicirio
249
66
393,14
70
109
122,63
Total
504
2187
487,36
144
789
304,25
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal.
*Apenas matrias que receberam parecer conclusivo, favorvel ou contrrio, no Senado.

Repete-se, aqui, a tendncia apontada na tabela XVI. As matrias urgentes do Executivo e

do Judicirio tm, em geral, passagem mais rpida pelo Senado no apenas porque contam
com maior incidncia de urgncia, mas tambm porque, nesses casos, ela surte maior efeito
na reduo do tempo de tramitao. Seu impacto superior a 70%. As matrias da Cmara,
153

novamente, vm em terceiro lugar. As propostas do Senado so as menos afetadas por esse

recurso regimental, pois alm de a urgncia ser pouco freqente para os projetos dos
senadores, ela tem menos impacto sobre o ritmo dos trabalhos: diminui em 37% o intervalo
entre a proposio e a deciso final.
A pergunta que esses dados colocam : afinal, porque os efeitos de um mesmo recurso
legislativo variam tanto com a origem dos projetos? Uma explicao possvel seria a de
que a eficcia da urgncia varia conforme a autoria do requerimento. Pode-se aventar, por
exemplo, que o requerimento feito por lderes tem maior impacto, porque esses agentes
tm grande capacidade1 de ao poltica e, por conseqncia, maior competncia para
fiscalizar e cobrar a observncia dos procedimentos legislativos.
Mas a julgar pela tabela XVIII, a observao rigorosa dos prazos da urgncia independe do
autor do requerimento. Pelos dados, as variaes observadas resultam do timing da
instituio da urgncia e no da oscilao de seus efeitos: a variao observada est
claramente relacionada com o tempo corrido antes da imposio do rito extraordinrio.
Tabela XVIII
Tempo de tramitao em urgncia no Senado, antes e depois do requerimento,
conforme a origem da matria (1989-2004)*
Antes da urgncia
Depois da urgncia
N
Mdia, em dias Desvio padro Mdia, em dias Desvio padro
Cmara
195
188
350,16
33
170,66
Executivo**
331
82
254,07
12
49,93
Judicirio
109
56
103,98
13
54,03
Senado
81
281
382,84
31
79,27
Total
717
128
294,13
19
101,30
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal.
*Apenas matrias com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.
** Exclui os projetos cuja urgncia foi solicitada pelo Executivo.

Ressalte-se que os projetos do Executivo cuja urgncia foi determinada exclusivamente por
ele mesmo foram excludos da tabela, porque os prazos que ela estipula no correspondem
aos da urgncia legislativa. Logo, os dados apresentados refletem apenas o efeito da ao
dos senadores sobre o ritmo da tramitao.
1

No apenas a capacidade formal, decorrente das atribuies regimentais, mas tambm a capacidade
decorrente de suas experincias e habilidades polticas. Os lderes so eleitos por sua base parlamentar e
podem, a qualquer tempo, ser destitudos por ela. Isso que sugere que eles so, na mdia, superiores aos seus
pares, em termos das qualificaes desejveis para a atuao parlamentar.
154

As proposies do Judicirio e do Executivo, nessa ordem, passam mais rapidamente pela

Casa, porque so alvos de requerimento de urgncia muito antes que as demais. J entre as
matrias do Legislativo, as da Cmara entram em rito acelerado antes das do Senado. Notese que depois da instituio da urgncia, no obstante as tramitaes dos projetos do
Executivo e do Judicirio se mantenham mais breves2, o tempo gasto at a deciso final
bastante curto para matrias de qualquer fonte.
O fenmeno percebido interessante, pois indica que a urgncia auto-imposta precedida
de negociaes, de modo que sua aprovao no significa meramente forar a barra para
a aprovao da matria; ao contrrio, os dados sugerem que a tramitao urgente tende a
ser adotada para abreviar a deliberao de um projeto sobre o qual j se obteve o consenso
mnimo necessrio. Isso explicaria porque os projetos do Judicirio, auto-referidos e
raramente conflitivos, entram em urgncia mais rapidamente. Os do Executivo, de maior
impacto poltico e por isso mais polmicos, demoram mais que os do Judicirio para entrar
em rito extraordinrio, a despeito da capacidade de presso do governo e de suas lideranas
parlamentares. Isso mostra que, em comparao com as propostas do Judicirio, os
senadores deliberam por mais tempo para alcanar acordo sobre as propostas do governo.
Os projetos da Cmara, se comparados aos do Judicirio e do Executivo, demoram muito
mais para iniciar a tramitao em urgncia. De acordo com Figueiredo e Limongi (1999)
isso se explica porque, diferentemente do Executivo e do Judicirio, que funcionam de
forma hierrquica e centralizada, o Poder Legislativo seleciona seus projetos de uma forma
horizontal e democrtica, o que, naturalmente, aumenta os custos do processo decisrio e
estende o tempo necessrio para se chegar deciso final.
No tocante s diferenas entre Cmara e Senado, nota-se que o ritmo do processo favorece
os projetos dos deputados. H dois motivos plausveis para isso: um, j aventado, que as
matrias destes esto em fase de reviso, ou seja, j foram pr-selecionadas e ajustadas na
origem e, por isso, tendem a demandar menos deliberao dos senadores, sendo, portanto,
alvos preferenciais da urgncia; o outro motivo a diferena no tempo dos mandatos, que
2

Provavelmente, a variao remanescente se explica pelo tipo de urgncia aprovado, conforme a origem da
matria, isto , adota-se a urgncia que obriga a deciso na segunda sesso subseqente, para matrias do
Executivo e do Judicirio, e na quarta sesso, para matrias do Legislativo.
155

duram quatro anos na Primeira Casa e oito na Segunda. Isso torna os senadores mais
tolerantes do que os deputados passagem do tempo, pois estes so mais pressionados
pelos ciclos eleitorais e so, portanto, mais impacientes na busca por ganhos polticos.
Possivelmente, h mais presso (informal) dos deputados para a adoo da urgncia pelos
senadores do que o contrrio. Um indicador dessa impacincia oferecido por Ricci
(2008), que analisou 401 projetos do Legislativo, sancionados de 1991 a 2003, e mostrou
que 50% dos 302 da Cmara tramitaram em urgncia em uma ou nas duas Casas, ao passo
apenas que 36% dos 99 do Senado tiveram o mesmo tratamento. O autor mostrou tambm
que 39% dos projetos de deputados foram revisados em urgncia, ao passo que o
percentual de projetos de senadores com a mesma recepo na Cmara foi de 30%.
Em suma, at aqui os dados indicam que os senadores adotam estratgias orientadas para
maximizar ganhos polticos, fazendo uso dos recursos institucionais que conferem simetria
ao bicameralismo brasileiro. A variao no intervalo de tempo que antecede a urgncia
mostra que esta no mobilizada simplesmente para acelerar de modo arbitrrio a
tramitao, revelia da necessidade de deliberao. Ao contrrio, o fenmeno sugere que a
disposio dos senadores para submeter um projeto a votao final, em carter de urgncia,
tem relao com seu interesse em estudar as matrias. H sinais de que a maior
necessidade de deliberao reduz a chance de instaurao do regime de urgncia.
Obviamente, num presidencialismo de coalizo, no se pode ignorar a influncia da base
governista sobre o timing da urgncia para projetos do Executivo. Contudo, pressupondose o fundamento majoritrio das decises parlamentares, o esforo da coalizo para
abreviar o tempo de tramitao deve se dar paralelamente intensificao das negociaes
necessrias formao de maiorias. Por outras palavras, em situao de conflito, quanto
menor o tempo que o governo est disposto a suportar para ter seu projeto aprovado, maior
deve ser o empenho dos lderes governistas para a negociao e maior deve ser sua
disposio para fazer concesses. Como lembram Tsebelis e Money (1997), num processo
decisrio, os atores mais impacientes tm menos poder de barganha.
Dada a finitude dos mandatos, o tempo costuma pesar contra o governo especialmente
nas negociaes com os senadores, que tm mandatos duas vezes mais longos. O fato
156

que, a despeito de suas prerrogativas, o Poder Executivo no pode deixar de considerar as

reaes dos parlamentares frente ao contedo ou forma de tramitao dos projetos do
governo. Portanto, plausvel supor que, antes de enviar um projeto ao Congresso, o
Executivo se esfora para aproxim-lo ao mximo das preferncias dominantes nas duas
casas, para facilitar as negociaes parlamentares, aumentar as chances de aprovao da
matria e abreviar a tramitao. Essa mesma lgica opera na relao entre Cmara e
Senado. Por isso, o lugar que o Senado ocupa na cadeia decisria fundamental para o
comportamento (normalmente brando) dos senadores: seus interesses tendem a ser
antecipados tanto pelo Executivo quanto pela Cmara.
Passa-se agora analise da urgncia tendo em vista seus requerentes. Os estudos sobre a
Cmara mostram que a atuao dos lderes afeta fortemente o andamento dos trabalhos
parlamentares, especialmente no tocante s matrias do Executivo. No captulo II, aps
anlise comparada da organizao legislativa das duas casas, concluiu-se que tambm no
Senado a organizao parlamentar tem uma forte presena dos partidos, que se expressa
nas importantes prerrogativas dos agentes partidrios: lderes de partidos, presidentes de
comisses e presidente da Casa.
Como na Cmara, os lderes no Senado tm poder equivalente ao tamanho de suas
bancadas para requerer deliberaes em regime de urgncia. Por ser portador dessa fora
partidria, o lder representa a soluo de um problema de ao coletiva de difcil
enfrentamento para o legislador comum. Isso ajuda a interpretar a tabela XIX, que
apresenta dados sobre a autoria dos requerimentos de urgncia e mostra que no Senado os
lderes, de fato, fazem jus aos poderes regimentais de que dispem. Conforme o esperado,
nota-se uma convergncia com o diagnstico j feito sobre o desempenho dos deputados.
A despeito de sua participao variar de acordo com a origem dos projetos, os lderes
senadores so, em todos os casos, os maiores responsveis pela tramitao extraordinria.
Para o caso do Executivo, cabe mencionar que os lderes so autores de 37 dos 51
requerimentos de urgncia regimental que o Senado superps urgncia constitucional
veja-se a linha Executivo e Senado. Com esse acrscimo, sobe para 38% o percentual de
matrias do governo que tramitam em rito acelerado por requerimento das lideranas.
157

Esses dados manifestam cabalmente um dos efeitos das atribuies das lideranas na
coordenao dos trabalhos parlamentares.
Tabela XIX
Fonte do requerimento de urgncia, conforme a origem das matrias (1989-2004).
Autor do requerimento
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
Total
de urgncia
N
%
N
%
N
%
N
%
N
%
Sem urgncia
1189 93,6 710 78,5 222
35,5
66 41,0 2187 73,5
Lderes
52
4,1 117 12,9 201
32,1
85 52,8 455 15,3
Plenrio
13
1,0
31
3,4
40
6,4
10
6,2
94
3,2
Comisso
1
0,1
8
0,9
9
1,4
0
0,0
18
0,6
Executivo
0
0,0
1*
0,1
72
11,5
0
0,0
73
2,5
Executivo e Senado**
0
0,0
0
0,0
51
8,1
0
0,0
52
1,7
Sem informao***
15
1,2
38
4,2
31
5,0
0
0,0
97
3,3
Total
1270 100,0 905 100,0 626 100,0 161 100,0 2976 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 1989-2004
* Projeto da Cmara que tramitou em conjunto com projeto do Executivo.
** Todos os proponentes do Senado lderes, plenrio, comisses. Urgncia sem informao sobre
autoria do requerimento.
*** projetos que tramitaram em urgncia, sem qualquer indicao sobre a autoria do requerimento.

Vale notar que o plenrio3 relativamente pouco presente nos requerimentos de urgncia,
o que certamente est relacionado com as dificuldades de coordenao poltica a partir de
esforos atomizados. As comisses so ainda menos atuantes nessa questo. Isso
compreensvel porque, embora seus membros enfrentem menos problemas de coordenao
por comporem colegiados bem menores que o conjunto dos senadores, dificilmente ser
interessante para a comisso transferir as deliberaes para o plenrio.
Em suma, o conjunto dos dados sobre a autoria dos requerimentos de urgncia, a
freqncia em que esse regime adotado, bem como seus efeitos no tempo de tramitao
desvelam aspectos importantes do funcionamento do Senado, que apontam na direo
esperada. Porm, mesmo com a evidente influncia dos partidos no ritmo do trabalho

Uma nota sobre esses dados: o percentual de participao do plenrio pode estar superestimado em
decorrncia de problemas de padronizao das informaes nos arquivos do Senado. Por norma, o
requerimento de urgncia feito por comisso registrado com o nome da comisso requerente. Os demais,
quando so feitos por lideranas, so registrados com o nome de um dos requerentes seguido da expresso e
outros lderes; quando o requerente o plenrio ou outros agrupamentos no compostos estritamente por
lderes, acrescenta-se apenas e outros ao nome do solicitante principal. Mas, infelizmente, essa
padronizao s vezes ignorada. Por esse motivo, buscou-se constatar a autoria dos e outros no Dirio do
Senado Federal tentativa nem sempre bem sucedida. De toda forma, pela padronizao, todos os
requerimentos e outros que no puderam ser conferidos foram considerados de plenrio. Os casos de
urgncia sem informao so aqueles sem quaisquer dados sobre os requerentes alguns podem se tratar
das urgncias que independem de requerimento, mas no possvel confirmar isso. Em tempo: o art. 353, do
RISF determina que entrem em regime de urgncia, independente de requerimento [...] as proposies
sujeitas a prazo, quando faltarem dez dias para o trmino desse prazo.
158

legislativo, a urgncia no pode ser interpretada apenas como um meio de imposio de

preferncias partidrias sobre o plenrio. Ao que os dados indicam at aqui e isso ser
mais bem explorado adiante , a formao de maioria buscada antes da instaurao da
urgncia, e no se formam maiorias sem negociaes. Sendo assim, a importncia dos
lderes, confirmada por sua grande participao nas urgncias adotadas no perodo, no se
deve tanto a seu poder para instaurar o rito especial, mas se deve, sobretudo, sua
capacidade de intensificar as negociaes e viabilizar os acordos que tornam possvel
acelerar a tramitao e reduzir os custos de tempo envolvidos nas deliberaes
parlamentares.

4.2 As Comisses e o Processo Legislativo

A importncia do regime de tramitao ultrapassa a questo dos prazos e tem

conseqncias sobre a qualidade dos trabalhos parlamentares, afinal, a competncia de
uma Casa para incrementar a representao ou aperfeioar a legislao depende do tempo
disponvel aos legisladores para obteno de informao e negociao sobre as matrias.
Assim, no tocante ao bicameralismo, o regime de tramitao condiciona o desempenho das
funes poltica e de eficincia do processo decisrio e afeta a prpria razo de ser do
parlamento bicameral.
Os estudos sobre a Cmara mostram que a tramitao ordinria e a urgente esto ligadas,
respectivamente, maior centralidade do sistema comissional e do plenrio como
instncias de produo legislativa: na tramitao ordinria, as comisses deliberam com
mais tempo e autonomia, enquanto na urgente o plenrio predomina como arena decisria.
Segundo a crtica, o uso excessivo da via extraordinria, especialmente para a apreciao
de projetos do Executivo, compromete o trabalho parlamentar, porque o potencial das
comisses subestimado, as matrias so mal estudadas e o plenrio sobrecarregado
(Figueiredo e Limongi, 1999).
Mas o que se pode dizer especificamente sobre o Senado? Pela perspectiva
institucionalista, as semelhanas entre os regimentos internos das duas casas devem

159

resultar em prticas legislativas parecidas. Realmente, os dados sobre o Senado mostram

que os poderes decisrios das comisses e do plenrio so mobilizados em graus distintos
conforme a origem dos projetos e o regime de tramitao adotado. Um primeiro sinal dessa
variao est na tabela XX, que apresenta a distribuio do poder terminativo comissional
conforme a autoria das matrias.
H uma clara distino entre projetos do Legislativo e os demais. Tambm h grande
diferena entre as casas, pois o poder terminativo das comisses no Senado serve mais s
suas prprias proposies do que s da Cmara. No perodo, 86% dos projetos de
senadores foram encaminhados apreciao conclusiva no sistema comissional; desse
total, as comisses tiveram que transferir 15,7% das decises para o plenrio, devido a
recursos contra o parecer terminativo ou, o mais comum, devido a requerimento para
incluso da matria na ordem do dia, dado o fim do prazo das deliberaes comissionais.
Com isso, a palavra final das comisses vigorou em 72,2% das matrias dos senadores.
Tabela XX
Tipo de parecer das comisses, conforme a origem da matria (1989-2004)*
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
Total
N
%
N
%
N
%
N
%
N
%
Terminativo
917 72,2
129 14,3
3
0,5
0
0,0 1049 35,2
No terminativo
353 27,8
776 85,7
623 99,5
175 100,0 1927 64,8
Total
1270
100,0
905 100,0
626 100,0
175 100,0 2976 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
* Matrias com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at09/2007

Em relao a propostas de autoria dos deputados, embora o regimento preveja a apreciao

terminativa dos projetos de lei ordinria por determinao do presidente, ouvidas as
lideranas (RISF, art. 91 1) a praxe que tais projetos sejam votados por toda a Casa,
depois de aprovados nas comisses pertinentes. Considerando-se que no existe o Colgio
de Lderes, com prerrogativas formais para compor a agenda juntamente com a Mesa
Diretora, essa praxe se deve livre deciso do presidente da Casa, que no obrigado a
ouvir as lideranas para enviar os projetos s comisses em carter no terminativo.
O fato que, em geral, no tocante aos projetos dos deputados, a manifestao do plenrio
do Senado sobre as decises das comisses s dispensada quando o parecer negativo,
caso em que a Mesa comunica o fato em plenrio e aguarda recurso, por dois dias, contra a
160

deciso da comisso em questo. Na ausncia de recurso, a matria tida como rejeitada e

definitivamente arquivada (RISF, art. 253 e 254).
Assim, na prtica, o poder das comisses senatoriais para decidir, em carter final, sobre
projetos da Cmara essencialmente poder de veto4, pois, quando uma comisso d
parecer positivo sobre matrias de deputados, costume que ele seja submetido ao
plenrio. Para se ter uma idia, 126 dos 129 projetos de deputados votados em ltima
instncia nas comisses foram rejeitados, ou seja, apenas em trs casos o sistema
comissional emitiu opinio favorvel sobre os projetos e deu a ltima palavra. Alm de
esclarecer o padro de atuao do sistema comissional, esses dados tambm mostram que,
nesse particular, a atuao dos presidentes do Senado no varia, a despeito de seu poder
discricionrio: embora possam determinar a deliberao terminativa de projetos de
deputados, os presidentes no adotam essa estratgia; embora possam levar votao em
plenrio os projetos de lei ordinria apresentados por senadores, os presidentes tambm
no o fazem na prtica, isso s ocorre devido a recurso do plenrio.
No tocante s matrias do Judicirio e do Executivo, pode-se dizer que so virtualmente
imunes s decises terminativas. Em relao ao primeiro Poder, nenhum caso foi
observado; em relao ao segundo, os trs casos apontados so de pareceres negativos no
contestados pelo plenrio do Senado. Com isso, pode-se afirmar que o poder das comisses
senatoriais para concluir formalmente as disputas sobre polticas se volta para as matrias
dos senadores e, em freqncia bem menor, dos deputados, sobretudo para vet-las. O
plenrio, em contrapartida, toma a deciso final sobre a grande maioria dos projetos dos
deputados e sobre praticamente todos os do Executivo e do Judicirio.

O nmero de senadores que devem apoiar o recurso o mesmo exigido contra as decises conclusivas
propriamente ditas: 10% dos senadores ou lderes que os representam. Mas, estrito senso, no se trata de
poder terminativo. Quando esse o caso, ou seja, quando um projeto vai ser posto sob a deliberao
terminativa das comisses, a regra anunciada pelo presidente da Casa antes do envio da matria comisso
respectiva. Porm, diz o regimento que Antes da deliberao do Plenrio, haver manifestao das
comisses competentes para estudo da matria. Quando os projetos receberem pareceres contrrios, quanto
ao mrito, sero tidos como rejeitados e arquivados definitivamente, salvo recurso de um dcimo dos
membros do Senado no sentido de sua tramitao. [...] A comunicao do arquivamento ser feita pelo
Presidente, em Plenrio, podendo o recurso ser apresentado no prazo de dois dias teis contado da
comunicao. (Art. 253 e 254. Sem grifos no original). Em termos prticos, as conseqncias desse
procedimento so iguais s do poder terminativo; por isso, optou-se por incluir tais casos no rol dos pareceres
terminativos das comisses.
161

Um ponto importante a ressaltar que o poder decisrio das comisses no se resume ao

poder terminativo. Do mesmo modo que a manifestao final e formal do plenrio no
significa que o contedo do projeto votado, se aprovado, resulta da sua interveno direta.
Muitas vezes, a votao em plenrio meramente protocolar, de modo que vigoram, para
todos os efeitos, os acordos articulados no interior das comisses.
Neste ponto, cabe lembrar algumas informaes apresentadas no captulo II: (a) projetos de
lei ordinria de senadores, apreciados terminativamente pelas comisses, podem receber
emendas de qualquer senador da casa, mas o parecer da comisso sobre o projeto e sobre
as emendas final, a menos que haja recurso do plenrio; (b) projetos de lei ordinria de
deputados podem ou no ter apreciao conclusiva; se no tm, apenas os membros das
comisses podem apresentar emendas na fase comissional. O plenrio tem prazo nico de
cinco dias para apresentar emendas, perante a Mesa, depois de o projeto ter passado pelas
comisses; (c) projetos de lei do Executivo, com urgncia constitucional, podem receber
emendas de qualquer senador, mas s nas comisses, em prazo nico. Este tipo de projeto
no recebe emendas nem perante a mesa nem em plenrio. Ademais, as emendas no so
discutidas nem votadas em plenrio, apenas o projeto global o . O que as comisses
decidirem sobre as emendas est decidido, a menos que haja recurso de 1/10 da Casa.
Portanto, para avaliar a real influncia das comisses e do plenrio, importa saber no s
onde se d a deciso final, mas que instncia formulou o parecer que, por sua vez, tem
relao com alteraes eventualmente sofridas pelo projeto. Com essa ressalva, importa
redirecionar a anlise sobre a influncia do sistema comissional nas decises do Senado.
Tabela XXI
Origem do parecer, conforme a origem da matria (1989-2004)*
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
N
%
N
%
N
%
N
%
De comisso: escrito
1132 89,1
750 82,9
353 56,4
85 48,6
De comisso: oral
70
5,5
56
6,2
134 21,4
69 39,4
De Plenrio: escrito ou oral
68
5,4
99 10,9
139 22,2
21 12,0
Total
1270 100,0
905 100,0
626 100,0
175 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007
Tipo de parecer

Total
N
%
2320 78,0
329 11,1
327 11,0
2976 100,0

A tabela XXI mostra que, qualquer que seja a origem do projeto, a maioria dos pareceres
feita pelas comisses, sendo a maior parte deles apresentada na forma escrita. Esse fato
162

denota que as comisses tiveram um tempo razovel para apreciar a matria e formular o
relatrio a ser votado pela Casa. H, porm, bastante diferena entre o tratamento dado a
matrias do Senado e da Cmara, por um lado, e do Judicirio e do Executivo, por outro.
O percentual de projetos do Legislativo aprovados com base nos pareceres escritos das
comisses passa de 80%, beirando os 90% nas matrias do Senado. J no tocante aos
projetos do Judicirio e do Executivo h uma presena muito maior de manifestaes orais
de comisses e de pareceres elaborados em plenrio, que podem ser orais ou escritos. No
tocante s propostas do Judicirio, o alto percentual de pareceres orais compatvel com as
urgncias administrativas desse Poder, que demandam despachos rpidos que podem ser
feitos oralmente. Em relao s matrias do Executivo, os dados sugerem que, assim como
ocorre na Cmara, as presses do governo e das lideranas realmente afetam a capacidade
do sistema comissional para influenciar a produo de leis no Senado.
A urgncia o meio de presso que mais prejudica as comisses, pois restringe de tal
forma os prazos que, muitas vezes, elas so foradas emitir concluses orais ou a ceder ao
plenrio a funo de produzir pareceres sobre as propostas. A tabela XXII no deixa
dvidas sobre o efeito do regime de tramitao sobre o desempenho comissional: nas
tramitaes ordinrias, 92% dos pareceres so escritos e aprovados pelas comisses; nas
urgentes, a taxa cai para 40% e aumenta a freqncia dos pareceres orais e/ou de plenrio.
Tabela XXII
Origem e tipo do parecer, por regime de tramitao (1989-2004)*
Tramit. ordinria
Tramit. urgente
Total
N
%
N
%
N
%
De comisso: escrito
2008
91,8
312
39,5 2320
78,0
De comisso: oral
71
3,2
258
32,7
329
11,1
De Plenrio: escrito ou oral
108
4,9
219
27,8
327
11,0
Total
2187
100,0
789
100,0 2976
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.
Origem e tipo do parecer

A literatura destaca como principal funo do sistema comissional a de criar condies

adequadas para a especializao dos parlamentares nas diversas reas da produo de leis e
de outros produtos legislativos como decretos, resolues, inquritos, etc. Ao propiciar tais
condies, as comisses se tornam espaos privilegiados para a obteno de informao e,

163

com isso, adquirem importncia como arena de negociaes e decises polticas. Em suma,
o controle sobre as informaes se reverte em poder poltico das comisses; em ltima
instncia, o poder das comisses se manifesta no controle que elas exercem sobre a forma e
o contedo das polticas produzidas em seu campo temtico. Portanto, uma maneira de
avaliar tal poder observar a freqncia com que as comisses alteram e por que
instrumentos os projetos em deliberao.
H dois instrumentos para a alterao dos projetos de lei: o substitutivo e a emenda. A
anlise discriminada nesses termos permite uma avaliao mais aguda da influncia das
comisses no processo de formao de leis. Os substitutivos so meios utilizados para
propor mudanas globais no projeto e, muitas vezes, resultam de esforo do relator para
acomodar os interesses manifestos nas emendas propostas. Mas mesmo no havendo
proposio de emendas, o relator pode agir por antecipao, sondando os interesses dos
legisladores para contempl-los no texto da proposta. Em qualquer caso, o substitutivo
um instrumento eficaz para agregar apoio, quando os projetos acirram o conflito de
interesses no mbito parlamentar. As emendas, por sua vez, so usadas para propor
alteraes que, embora possam ter grande impacto poltico, no exigem a reformulao
geral do projeto.5 No obstante, as emendas, como os substitutivos, so instrumentos
cruciais na formao de consenso em torno dos projetos.
Comparando-se as tabelas XXIII e XXIV, nota-se que as comisses no Senado
praticamente monopolizam a funo de elaborar substitutivos, enquanto dividem com o
plenrio o espao na formulao de emendas. Muito provavelmente, isso se deve ao fato de
que os substitutivos, pela abrangncia e complexidade de seus aspectos tcnicos e
polticos, demandam um nvel de qualificao prprio das comisses. As emendas, ao
5

O impacto das emendas no contedo dos projetos varia. Por isso, s com estudos de caso possvel o
quanto uma emenda afeta a forma original da proposta. Ademais, o RISF prev diversos tipos de emendas,
com diferentes impactos no projeto. No artigo 246, inciso II, consta que as emendas, pela sua natureza,
podem ser: supressivas, substitutivas, modificativas e aditivas. Portanto, dependendo de qual sejam, elas
podem suprimir, modificar, substituir ou incluir questes tratadas nos projetos. Mas a considerao da
tipologia regimental ajuda muito na avaliao do impacto de uma emenda. As emendas aditivas, por
exemplo, podem adicionar um artigo que restringe a abrangncia da legislao nesse caso, a emenda
adiciona texto ao projeto para suprimir efeitos da legislao. Por essas dificuldades, optou-se por considerar
toda alterao substantiva ocorrida no projeto. importante ressaltar que as emendas de redao, que no
afetam a substncia ou o mrito das propostas, esto excludas da anlise elas constam apenas da tabela
XXVI, adiante, para indicar a contribuio do Senado no aprimoramento redacional da legislao.
164

contrrio, tendem a se referir a questes tpicas, sendo mais adequadas s transaes,

muitas vezes urgentes, que ocorrem em plenrio.
Tabela XXIII
Origem dos substitutivos, conforme origem do projeto (1989-2004)
Instncia de origem
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
Total
dos substitutivos
N
%
N
%
N
%
N
%
N
%
Comisso
305 96,2 118 94,4
45 95,7
1 100,0 470 95,7
Plenrio
12
3,8
7
5,6
2
4,3
0
0,0
21
4,3
Total
317 100,0 125 100,0
47 100,0
1 100,0 490 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.

TabelaXXIV
Origem das emendas, conforme origem do projeto (1989-2004)*
Instncia de origem
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
Total
das emendas
N
%
N
%
N
%
N
%
N
%
Comisso
346 79,7
68 47,9
42 44,7
9 45,0 465 67,4
Plenrio
34
7,8
31 21,8
21 22,3
5 25,0
91 13,2
Comisso e Plenrio
48 11,1
38 26,8
30 31,9
6 30,0 122 17,7
Sem informao
6
1,4
5
3,5
1
1,1
0
0,0
12
1,7
Total
434 100,0 142 100,0
94 100,0
20 100,0 690 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.

Considerado o total das matrias alteradas por substitutivos e/ou emendas , a hegemonia
das comisses na reformulao dos projetos inquestionvel, mas percebe-se significativa
variao de acordo com a origem da matria. Esses dados esto no grfico IX. Pela
simplificao, foram excludos os casos de emendamento sem informao sobre a autoria.
No total, a maior parte das alteraes ocorre no sistema comissional, que responde por
77,8% dos projetos modificados, mas quando se somam as alteraes exclusivas de
plenrio6 com as alteraes de comisso e plenrio, nota-se que este reponsvel por
grande parte das emendas a projetos iniciados na Cmara. O padro identificado reflete,
sem dvida, os parmetros estabelecidos pelo Regimento Interno da Casa: enquanto os
projetos dos senadores so mais sujeitos deciso terminativa das comisses, com direito a
pareceres escritos, os demais, com ou sem urgncia, so submetidos deliberao final em
plenrio e recebem pareceres orais com maior freqncia.
6

So consideradas como emendas de plenrio apenas as apresentadas e aprovadas em plenrio. As emendas

apresentadas s comisses, se acatadas, foram consideradas de comisso. Esse procedimento foi necessrio
porque no Senado as emendas recebidas pelas comisses so anunciadas com o nome do autor, sem se
especificar se ou no membro da comisso. Portanto, os dados da tabela no se referem, estrito senso,
origem das emendas, mas instncia que decidiu incorpor-las s propostas.
165

Grfico IX
Origem das alteraes*, conforme a origem do projeto**, 1989-2004
4,1
9,3

10,5

6,7

11,8
25,0

15,4

23,3
34,5
30,0

86,6

66,2

53,6

45,0

77,8

Senado
(N=657)

Cmara
(N=210)

Executivo
(N=110)

Judicirio
(N=20)

Total
(N=997)

% exclusiva de comisso

% de comisso e plenrio

% exclusiva de plenrio

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007

*Excludos os casos sem informao sobre autoria das alteraes.
***Apenas projetos aprovados no Senado, com alteraes; tramitao acompanhada at 09/2007.

Neste ponto, importa avaliar o efeito da urgncia na capacidade das comisses para moldar
os projetos que avaliam. A tabela XXV permite constatar que, assim como ocorre com os
pareceres, a instaurao da tramitao extraordinria tem efeitos sensveis sobre a origem
do emendamento: quando as matrias tramitam em regime ordinrio, o controle das
comisses sobre a aprovao de emendas substancialmente maior. J no regime de
urgncia, o plenrio aumenta suas oportunidades exclusivas ou compartilhadas com as
comisses para remodelar os projetos.
Tabela XXV
Origem das alteraes, conforme o regime de tramitao(1), 1989-2004
Regime de tramitao
Total
Ordinrio
Urgente
N
%
N
%
N
%
Sem alterao
1130
57,9
585
75,6
1715
63,0
Comisso
774
39,7
156
20,2
930
34,1
Plenrio
114
5,8
107
13,8
221
8,1
Alterao sem informao**
11
0,6
1
0,1
12
0,4
Total***
1950
100,0
774
100,0
2724
100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007
*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.
** projetos emendados, sem informao sobre a autoria das emendas.
*** a soma dos valores da coluna maior que o Total, porque alguns projetos foram emendados nas
comisses e no plenrio e so contabilizados duas vezes, na linha Comisso e na linha Plenrio.
Origem das alteraes
(emendas + substitutivos)

166

Destaca-se na tabela XXV o fato de que os projetos que tramitam de forma ordinria so
menos emendados do que os que tramitam em urgncia. A associao entre regime de
tramitao e emendamento ser melhor analisada na parte seguinte deste captulo,
considerando-se algumas variveis de controle como a origem da matria o regime de
tramitao. No momento, importa chamar ateno para a intensidade em que instaurao
da urgncia afeta, em direes contrrias, o desempenho legiferante das comisses e do
plenrio. Nota-se que, enquanto a contribuio percentual das comisses no emendamento
dos projetos reduz pela metade quando se adota a tramitao urgente, a do plenrio dobra.
O fato de que as comisses senatoriais so as responsveis pela maior parte das alteraes
em projetos de qualquer autoria no deixa dvida de que elas so instncias privilegiadas
de formao de leis7. Contudo, a sensvel variao da sua influncia, devida origem da
matria, coloca para os senadores um problema similar ao enfrentado pelos deputados. O
empenho das lideranas partidrias, para instaurar urgncia para certos projetos, efetiva as
duas rotas de tramitao previstas no RISF: as comisses participam, prioritariamente, da
formulao de projetos de parlamentares, enquanto o plenrio mais decisivo em relao a
matrias do Executivo e do Judicirio.
Por si, esse dado no novo, posto j ter sido destacado em pelo menos dois importantes
trabalhos de Figueiredo e Limongi (1996; 1999). A novidade da anlise aqui desenvolvida
a de mostrar que o impacto da urgncia no trabalho das comisses no afeta apenas o
nmero de projetos que passam por elas, afeta tambm suas possibilidades de participao
efetiva no processo deliberativo. Como pde ser notado, a urgncia no apenas reduz a
freqncia com que o sistema comissional toma decises terminativas, ela tambm reduz
sensivelmente as oportunidades das comisses para estudar os projetos, emend-los e
produzir pareceres sobre eles para subsidiar as decises da Casa.

Isso no quer dizer que sua atuao seja sempre virtuosa e que suas decises resultem sempre em legislao
bem informada e orientada para o bem comum. Mesmo quando dispem da qualificao exigida e do tempo
necessrio para produzir a melhor legislao possvel, as comisses podem ser tomadas pelo toma l d c
distributivo, conforme ressaltado por Shepsle e Weingast (1995). Porm, se o tempo e a qualificao no so
suficientes para o bom desempenho informacional das comisses (nos termos de Krehbiel), eles so
necessrios. Na medida em que o apelo urgncia os compromete, mais improvvel que as comisses
manifestem seu potencial para produzir legislao baseada em consensos amplos e bem informados.
167

At este ponto, os dados convergiram com as hipteses, mostrando que as similaridades

regimentais entre o Senado e a Cmara dos Deputados implicam similaridades na dinmica
legiferante das duas casas. Mas no h apenas semelhanas. Considerada a literatura
produzida sobre a Cmara, os dados sobre o processo legislativo senatorial tambm
revelaram diferenas que merecem ser destacadas.
Figueiredo e Limongi (1999) chamaram a ateno para o fato de que as comisses do
Senado so mais atuantes do que as da Cmara. As descobertas de Ricci (2008) vo na
mesma direo. O autor analisou a trajetria bicameral de projetos parlamentares
aprovados e rejeitados e mostrou que, entre os aprovados na Primeira Casa, cerca de 50%,
sejam de senadores ou deputados, so apreciados conclusiva ou terminativamente nas
comisses; entre os reprovados, apenas parte dos projetos do Senado (44%) recebe deciso
final no sistema comissional e, no seu conjunto de dados, o autor observou que nenhum
projeto de deputado foi rejeitado sob poder terminativo.
Comparados esses dados com os aqui analisados sobre o Senado, confirmam-se as
concluses dos autores acima citados. No cmputo geral, as comisses no Senado do a
palavra final em 72% dos projetos de senadores, para aprov-los ou rejeit-los; alm disso,
embora raramente tenham poder conclusivo para aprovar as matrias dos deputados, elas
do parecer definitivo em 85% das rejeies.8 O desafio que se coloca o de captar a base
dessas diferenas, isto , de explicar as causas de o Senado efetivamente atribuir mais
poder s comisses do que a Cmara, ainda que esse poder se volte especialmente para as
matrias dos senadores e dos deputados estas, especialmente para rejeit-las.
Binder (1997) lembra que uma das explicaes aventadas na literatura evoca o volume de
trabalho das casas, o nmero de membros e a durao dos mandatos em cada uma. Quanto
8

Importa ressalvar que a nfase na forte presena das comisses nos trabalhos do Senado no pretende
sustentar que sua atuao seja sempre virtuosa, e que suas decises visem sempre legislao bem informada e
orientada para o bem comum. Mesmo quando dispem da qualificao exigida e do tempo necessrio para
produzir a melhor legislao possvel, as comisses podem ser tomadas pelo toma l, d c distributivo,
conforme ressaltado por Shepsle e Weingast (1995). Para conhecer o real perfil da atuao das comisses
senatoriais, seria necessria uma anlise mais minuciosa do que a possvel aqui. Contudo, preciso ter em
vista que se por um lado o tempo e a qualificao no so suficientes para o bom desempenho informacional
das comisses (nos termos de Krehbiel), por outro eles so necessrios. Na medida em que o apelo urgncia
os compromete, mais improvvel que as comisses manifestem seu potencial para produzir uma legislao
baseada em consensos amplos e bem informados.
168

mais restrita a agenda9, quanto maiores os mandatos e quanto menor o nmero de

parlamentares para discuti-la, maiores as oportunidades para o debate e para a participao
das minorias na formao das leis. Pode-se deduzir que, por seu tamanho e vocao para a
deliberao, as comisses tornam-se espaos privilegiados para negociaes inclusivas,
favorveis s minorias e aos parlamentares individuais. Ao contrrio, o aumento do
nmero de membros da casa, os mandatos relativamente pequenos e a amplitude da agenda
legislativa aumentam os custos de tempo e tornam necessrias certas restries aos direitos
parlamentares dos indivduos e das minorias, em favor da capacidade decisria da maioria.
Se justificaria, nesse caso, a maior centralidade do plenrio, cuja funo precpua a
agregao de preferncias. Esses aspectos estruturais ajudam a entender o desempenho das
comisses no Senado brasileiro, frente s da Cmara, mas no explicariam porque os
procedimentos relativos aos projetos do Executivo so diferentes; nem ajudam a explicar
por que as comisses senatoriais tm poder muito mais amplo sobre projetos de senadores
do que sobre os dos deputados.
Foi mencionado anteriormente que a etapa inicial de deliberao demanda mais as
comisses que a etapa de reviso. Isso quer dizer que a seqncia decisria explica ao
menos parte da disposio do Senado para discutir mais amplamente seus prprios
projetos. No tocante ao Executivo, o sequencialismo10 das decises bicamerais tambm
ajuda a entender a questo, mas crucial ter em vista a centralidade das coalizes
partidrias nas interaes Executivo-Legislativo. plausvel sustentar que coalizes
majoritrias e devidamente afinadas com o governo tendem a tomar decises baseando-se
em informaes oferecidas pelo Executivo, motivo por que a atuao informacional das
comisses perde centralidade. Ademais, j foi mencionado que, uma vez que os projetos
governistas tm incio na Cmara, esta se torna a arena decisiva para os acordos. Se esses
acordos so bem amarrados, demandaro menos esforos deliberativos no Senado,
portanto, plausvel que a coalizo de senadores governistas (supondo-se que seja

Tendo poucos membros, tende a haver menos proposies da Casa. Ademais, como tem sido lembrado ao
longo do trabalho, como casa revisora, parte da agenda do Senado um subconjunto da agenda (mais ampla e
mais intensa) da casa iniciadora, que seleciona e aprimora os projetos anteriormente.
10
As conseqncias da seqncia decisria multicameral no comportamento dos decisores tem sido
exploradas em trabalhos como os de Diermeier e Myerson, 1999 e Aldrich e Shepsle, 2000.
169

majoritria) prefira levar as decises para o plenrio, j que nas comisses o poder de
obstruo das minorias oposicionistas aumenta.
Os argumentos acima apresentados consistem numa tentativa de interpretao das
diferentes padres de deliberao com base no pressuposto da interao estratgica e
institucionalizada entre as duas casas. H outra vertente institucionalista que inclui na
anlise a trajetria histrica das instituies. Trata-se do novo institucionalismo histrico,
que procura mostrar como as escolhas institucionais do passado conformam as opes
estratgicas do presente (Binder, 1997; Aldrich e Shepsle, 2000). O trabalho de Binder
(idem) exemplar nessa perspectiva, pois aborda toda a histria do Congresso dos Estados
Unidos (1789-1994) para explicar por que, atualmente, as minorias so to fortes no
Senado dos Estados Unidos, mas no na House. A autora mostra como os procedimentos
adotados nos primrdios do Senado, especialmente o filibuster, incapacitaram
historicamente as maiorias para instaurarem uma lgica decisria majoritria entre os
senadores. Na House, ao contrrio, a opo por procedimentos limitantes do poder de
interveno das minorias, feita nas origens da Casa, permitiu, ao longo da histria, a
conformao do processo legislativo nos termos dos interesses dos partidos majoritrios.
Uma pesquisa dessa natureza poderia clarear pontos obscuros na dinmica legiferante do
bicameralismo brasileiro, revelando as causas das diferenas entre Cmara e Senado por
exemplo: por que a centralizao de poder na presidncia maior no Senado que na
Cmara, embora o nmero de senadores e a durao de seus mandatos favoream as
decises colegiadas. No entanto, esse exerccio est alm do alcance do presente trabalho.

4.3 Ritos de Tramitao, Comisses e Emendas: o Senado e a (re)elaborao das leis

At aqui, a anlise mostrou que a posio do Senado na cadeia decisria e os

procedimentos legislativos adotados na Casa afetam o desempenho das comisses e do
plenrio e, por decorrncia, tm conseqncias sobre a qualidade da produo legislativa,
quer os senadores sejam iniciadores, quer sejam revisores no processo decisrio. Importa
agora considerar, de modo mais especfico, um ponto central do bicameralismo, qual seja,

170

em que medida os senadores participaram da (re)elaborao dos projetos que tramitaram

no perodo. Colocado de outra forma: importa saber o quo ativo o Senado como
instncia de reformulao e reviso das propostas de legislao que aprecia.
Em funo da simetria do bicameralismo brasileiro, as casas tm direitos equivalentes em
relao proposio de leis, apresentao de emendas ou substitutivos11 e definio do
ritmo da tramitao para todas as matrias, salvo as do Executivo quando tramitam em
regime de urgncia constitucional, que determinada pelo chefe do governo.
A despeito da importncia desses recursos para o equilbrio das relaes bicamerais, o
direito emenda poder de iniciativa secundrio (Azevedo, 2001) , talvez, o mais
importante meio de afirmao da simetria bicameral. A emenda permite aos parlamentares
participarem ativamente na definio do contedo da legislao, qualquer que seja a
autoria dos projetos. Esse instrumento legislativo aumenta o cacife dos senadores porque
horizontaliza as relaes de poder no processo decisrio, permitindo a eles interferirem em
pontos especficos dos acordos fechados entre os deputados, e entre estes e o governo.
Pela lgica, a funo das emendas nas mos dos revisores similar do veto parcial nas
mos do Executivo: um instrumento eficiente para influenciar as escolhas polticas feitas
nas outras arenas decisrias. Com o veto parcial, o Executivo influencia os acordos entre
os parlamentares porque pode dispensar as partes que lhe desagradam em um projeto e
acatar apenas o que acha conveniente. Com isso, ao negociarem pontos especficos em
determinada proposta de lei, os legisladores precisam levar em conta os interesses do
Executivo e as chances de ele vetar os pontos negociados. Se dispusesse apenas do veto
total, seu poder seria menor, pois ele seria obrigado a acatar em globo as barganhas
parlamentares sob pena de ter que vetar toda a matria, inclusive as partes com as quais
concorda. Nesse caso, o governo teria menor capacidade de presso e as negociaes com
o Legislativo seriam mais dramticas.
certo que, assim como o veto pode ser rejeitado pelo Legislativo, as emendas dos
revisores podem ser recusadas na casa de origem. Porm, deve-se ter em mente que as
11

Por praticidade, esta parte do captulo se referir a emendas no sentido mais amplo de alteraes feitas nos
projetos. Assim, de agora em diante, o termo emenda abrange substitutivos e emendas, propriamente ditas.
171

negociaes em torno de determinada matria no se do isoladamente das outras questes

polticas que mobilizam os representantes. Ao contrrio, os governantes agem num
contexto decisrio contnuo (Sartori, 1994), em mltiplas arenas (Tsebelis, 1998), de
maneira que sua influncia poltica no se limita ao momento da deciso nem tampouco
arena em que ela tomada (Immergut, 1996). O processo legislativo bicameral um bom
exemplo de jogos em mltiplas arenas, com fluxo ininterrupto, onde as decises so
interdependentes, seja porque elas ocorrem paralelamente em diversas instncias de veto
seja porque esto encadeadas no tempo. Assim, os senadores no perdem totalmente o
controle sobre suas emendas depois que um projeto sai do Senado, pois eles podem
condicionar seu apoio parlamentar presente e/ou futuro ao acatamento de emendas a
projetos pendentes de deciso da Cmara ou do Executivo.
A despeito de ser um recurso individual e descentralizado, o real impacto do direito a
emendas nas relaes de poder do sistema decisrio depende de outras variveis que
condicionam o comportamento parlamentar e, portanto, o perfil da produo legislativa.
Como foi mostrado, o controle das lideranas e do Executivo sobre os prazos legislativos
um fator que afeta as estratgias parlamentares, condicionando as possibilidades de atuao
das comisses e do plenrio. Sendo estas as duas instncias legiferantes fundamentais do
parlamento, o emendamento tambm dever ser afetado.
Neste ponto interessa evocar, mais uma vez, as idias de funo de eficincia e funo
poltica associadas tramitao bicameral (Tsebelis e Money, 1997). As emendas a um
projeto de lei so instrumentos cruciais no exerccio dessas duas funes, pois elas servem
tanto para aperfeioar um projeto (funo de eficincia) quanto para torn-lo mais
representativo (funo poltica). Portanto, as variveis que afetam a capacidade das casas
para emendar as propostas tm implicaes sobre o funcionamento do prprio
bicameralismo, uma vez que afetam o contedo e a forma das leis produzidas. A depender
da dinmica do processo legislativo, as leis podem, do ponto de vista poltico, ser mais ou
menos representativas, do ponto de vista da eficincia, ser mais ou menos adequadas
soluo dos problemas que motivaram sua aprovao.

172

Justifica-se, portanto, avaliar de forma mais detalhada o impacto da urgncia sobre a

atuao das comisses e do plenrio no emendamento dos projetos que tramitaram no
perodo em foco. Com que freqncia os projetos so alterados no Senado, em que
condies as alteraes ocorrem e o que isso revela sobre a o papel dos senadores na
dinmica da interao bicameral so questes importantes a serem verificadas. Para
abord-las, comea-se pela tabela XXVI, que discrimina as taxas de emendamento
redacional e de mrito, de acordo com a origem das propostas.
A terceira linha da tabela apresenta as emendas de redao. A clareza do texto legal
condio indispensvel para a eficincia da lei, e a funo das emendas redacionais
precisamente esta: aprimorar a redao dos projetos para evitar ambigidades em relao
ao seu significado. Devido a seu carter exclusivamente tcnico, tais emendas no geram
conflitos polticos, tanto que no obrigam o retorno do projeto casa iniciadora, como
ocorre quando os projetos so emendados no mrito. Essas caractersticas deixam claro que
emendas de redao so exemplos ideais12 da funo de eficincia da tramitao bicameral:
a legislao ganha em qualidade sem afetar interesses polticos.
Tabela XXVI
Destino dos projetos no Senado, se alterados ou no, segundo a origem (1989-2004)*
Destino dos projetos
Aprovados - sem emendas de mrito
Emendados - mrito
Emendados - redao

Senado
N
%
607 47,8
663 52,2
3,8
48

Cmara
Executivo Judicirio
Total
N
%
N
%
N
%
N
%
479 69,0 475 81,1 154 88,5 1715 63,0
215 31,0 111 18,9
20 11,5 1009 37,0
106 15,3
77 13,1
15
8,6 246
9,0

Total**
1270 100,0 694 100,0 586 100,0 174 100,0 2724 100,0
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 1989-2004
*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.
** Os valores totais das colunas equivalem soma das duas primeiras linhas, apenas. Os projetos que tiveram
emendas de redao, na terceira linha, esto includos nas linhas superiores, conforme tenham sido ou no
emendados por mrito.

No perodo analisado, os senadores propuseram correes no texto de 9% do total de

projetos aprovados respectivamente 15,3%; 13,1% e 8,9% dos projetos da Cmara do
Executivo e do Judicirio. Tratando-se de projetos externos, um percentual considervel,
pois as emendas no so reconsideradas pela Cmara, tal que a deciso do Senado sobre o
12

Perfeitos mas no nicos. Emendas de mrito consensuais podem ser consideradas eficientes, porque, na
medida em que so consensuais, elas produzem ganhos para alguns ou para todos sem ferir o interesse de
ningum.
173

texto da lei definitiva. Nota-se que a redao dos projetos dos senadores foi, em termos
percentuais, muito menos ajustada no correr da tramitao, revelando-se uma lgica
inversa das emendas de mrito, em que os senadores emendam muito mais os projetos de
seus pares que os demais. Isso possivelmente se deve ao aspecto tcnico do emendamento
de redao: diferentemente do que ocorre com os projetos exgenos, os projetos do Senado
esto sujeitos ao padro de qualidade redacional da assessoria da Casa desde a elaborao,
antes de entrarem na pauta. Com as emendas de mrito ocorre fato diverso, pois as
implicaes polticas do projeto no so consideradas pelos assessores. O ajuste das
propostas aos interesses polticos em presena funo dos senadores, e o processo de
tramitao propicia instncias e etapas para que isso ocorra. Desse modo se explica porque
o percentual de emendas de mrito supera o das emendas de redao nos projetos da Casa.
No tocante distribuio das emendas de mrito, a tabela XXVI e o grfico X mostram
que a incidncia maior nos projetos do Legislativo que do Executivo. Das propostas dos
parlamentares, em mdia 42% foram emendadas no Senado, contra 18,9% das propostas
do Executivo e 11% das do Judicirio.
Grfico X
Projetos alterados e no alterados (%), por origem (1989-2004)*
18,9

11,5

31,0
52,2

81,1

88,5

69,0
47,8

Senado
(N=1270)

Cmara
(N=694)

% sem alteraes

Executivo
(N=586)

Judicirio
(N=174)

% com alteraes

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007

*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao
acompanhada at 09/2007.

Comparando-se as duas casas, perceptvel que os projetos da Cmara so menos

emendados do que os do Senado: as taxas de projetos alterados so, respectivamente, de
31% e 52%. J foi comentado que esses padres diferenciados de emendamento por
174

origem expressam a posio do Senado na cadeia decisria: quando chegam aos senadores,
as matrias dos deputados j foram filtradas e aprimoradas em uma etapa de deliberao; j
as do Executivo e do Judicirio passaram por duas etapas de filtragem, uma na instncia
proponente, outra entre os deputados.
Obviamente, essa no toda a explicao. No tocante aos projetos do Judicirio, o motivo
da taxa comparativamente baixa de alteraes o carter auto-referido das matrias. Estas
que se voltam para a organizao do prprio poder, em geral elas entram na pauta da
urgncia administrativa do Congresso e dificilmente tm impactos sobre os vnculos que
conectam os senadores a suas bases de apoio. Por esse motivo, dificilmente geram
polmica e quase sempre passam intocadas pelo processo legislativo na Casa13.
No tocante s matrias do Executivo, dois pontos devem ser destacados. Um primeiro
ponto, ressaltado por Figueiredo e Limongi (1999) para explicar o uso freqente da
urgncia, que boa parte das matrias governistas de carter burocrtico, rotineiro e
consensual, e no demandaria emendamento de mrito. O segundo ponto se refere
dinmica da relao entre Executivo e Legislativo, em face do bicameralismo brasileiro.
No jogo bicameral de antecipaes e reaes, os partidos ocupam posio privilegiada para
minimizar os riscos de entraves bicamerais e facilitar a aprovao das demandas do
Executivo frente ao Legislativo. Como j foi comentado, os acordos partidrios,
conduzidos pelo Colgio de Lderes, so centrais nas relaes do governo com a Cmara.
Embora esse rgo no exista no Senado, no conjunto, o Regimento garante aos lderes
senadores recursos para disciplinar suas bancadas. Em ambas as casas, a organizao
controlada pelos partidos, de modo que a dinmica das interaes bicamerais depende de
acordos partidrios que perpassam as cmaras. Na medida em que os lderes se mostram
competentes para realizar essa tarefa, os entendimentos estabelecidos no incio da
tramitao tendero a ser acatados nas demais etapas do processo legislativo. Obviamente,

13

H, no entanto, casos conflituosos. Alguns projetos relativos ao aumento de salrio para os servidores da
Justia, por exemplo, tiveram tramitao polmica no Senado. Possivelmente, isso se deu porque os acordos
internos ao Judicirio no bastaram para sanar os conflitos envolvendo o funcionalismo e a cpula do Poder,
por isso, os conflitos ultrapassaram suas fronteiras se manifestaram na tramitao legislativa de suas matrias
no Congresso Nacional.
175

essa dinmica no s afeta as chances de aprovao dos projetos do Executivo, como antes
observado, ela tambm afeta consideravelmente a dinmica do emendamento.
Tem sido ressaltado, ao longo desta tese, o carter interdependente do comportamento das
instncias de veto numa cadeia decisria (Immergut, 1996; Tsebelis, 1998; Sartori, 1998).
Com base nessa lgica, o Senado, quase sempre casa revisora, deve ser considerado um
ponto de emendamento condicional. A reviso existe para salvaguardar certos interesses
polticos, mas no para atrasar, alterar ou obstruir toda e qualquer proposta de lei. Da parte
dos senadores, s h incentivos para ajustar politicamente os projetos quando os interesses
representados no Senado forem ignorados pelo Executivo e pela Cmara. Da parte dos
deputados e do governo, a preocupao com as reaes dos revisores leva, dentro do
possvel, ao acolhimento por antecipao dos interesses contidos na Cmara Alta.
Dito isso, cabe reconsiderar as taxas de emendamento dos projetos em reviso no Senado.
Embora possa parecer baixa primeira vista, a freqncia de emendas includas pelos
senadores nas propostas do Executivo est longe de ser irrelevante. razovel supor que
boa parte das alteraes visou afirmar interesses polticos, sendo, por isso, alvo de disputa
entre as instncias decisrias. Na medida em que expressam conflito, muitas emendas do
Senado devem ter sido aprovadas a contragosto do Executivo ou da Cmara; se no, elas
poderiam ter sido antecipadas para abreviar a etapa de reviso14. Portanto, as emendas, ao
menos em parte, sinalizam para uma atuao poltica intensa da parte dos senadores, o que
aumenta a complexidade de suas interaes com a Cmara e o Poder Executivo.
Alem do mais, somadas as matrias emendadas com as retidas pelos senadores (8,6%, vide
grfico II, captulo III), chega-se a 27,5% de proposies que sofreram algum tipo de
interposio poltica ostensiva no Senado. Essa taxa de interveno pode ser considerada
alta para a etapa de reviso, pois, como dito, os projetos j foram objetos de negociaes e
ajustes em etapas de deliberao anteriores. Conclui-se que, ao contrrio do que pode
14

certo que no Senado as emendas podem ser introduzidas por demanda do Executivo, para aperfeioar o
projeto ou, mais comumente, para reverter alteraes indesejveis feitas na Cmara. Mas, em primeiro lugar,
essa no a melhor estratgia do governo, pois os projetos emendados pelos senadores tero que voltar aos
deputados, o que implica atrasos e riscos de derrotas polticas na casa iniciadora; em segundo lugar, mesmo
se tratando de emendas solicitadas pelo governo, isso no compromete o pressuposto de que as emendas so
indicadores eficazes da importncia do Senado como arena de negociaes no processo bicameral.
176

parecer primeira vista, a simetria e, logicamente, a incongruncia15 do bicameralismo

se expressam de maneira significativa na postura atuante dos senadores, que alteram ou
retm um nmero significativo de propostas que recebe parar revisar.
Passa-se agora anlise da associao entre o regime tramitao e as taxas de
emendamento no Senado: h uma opinio generalizada de que o regime de urgncia um
instrumento de controle sobre o comportamento parlamentar, que utilizado pelas
lideranas e pelo Executivo para forar a aprovao das propostas. Por suposto, a restrio
temporal imposta pela urgncia inviabiliza as deliberaes, restringe o acesso a
informaes, aumenta a incerteza e inibe as reaes adversas dos parlamentares,
aumentando as chances de sucesso das matrias. Este um argumento convincente. De
fato, a distribuio percentual de matrias aprovadas e rejeitadas por regime de tramitao,
apresentada na tabela XXV, acima, confirma essa idia.
O grfico XI recoloca os dados e ajuda a rever a questo. Os projetos do Senado foram
excludos, pois no h informao sobre a forma de tramitao dos que ficaram retidos na
Casa. Consideradas as demais instncias proponentes, ressalta-se a forte associao entre a
urgncia e a aprovao das matrias.
Grfico XI
Projetos aprovados e retidos (%), por regime de tramitao (1989-2004)*
97,0

100

99,5

93,3

100,0

77,6

80

60
48,1

51,9

40
22,4

20
3,0

6,7
0,5

0,0

0
Cmara
(987)

Executivo
(237)

Judicirio
(67)

Tramitao ordinria
Retidas

Cmara
(195)

Executivo
(404)

Judicirio
(109)

Tramitao urgente
Aprovadas

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007

*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007.
15

Os efeitos da incongruncia na atuao do Senado como revisor sero analisados no prximo captulo.
177

 esquerda do grfico, as colunas representam o destino dos projetos que tramitaram em

regime ordinrio; direita, o destino das que tramitaram em urgncia. Neste caso, os
percentuais de sucesso so prximos de 100% para a Cmara e o Executivo e de 100%
para o Judicirio. A despeito da evidente associao, os dados no autorizam concluir que
a urgncia a causa da aprovao. O mais provvel que a associao notada resulte do
grau de consenso em torno da matria, do qual a urgncia um indicador. Nesse caso, o
consenso uma varivel antecedente que, uma vez alcanado, aumenta as chances de o
projeto tramitar em urgncia e de ser aprovado. Deve-se ter em vista que a urgncia pode
ser pedida pelos lderes, mas depende de deliberao do plenrio (RISF, art. 340), portanto,
se as opinies sobre a matria so conflitantes e comprometem o apoio da maioria,
improvvel que a reviso em urgncia seja aceita pelos senadores; se for aceita, isso
implica agendar a votao para um momento adverso. Esta escolha trgica s se justifica se
objetivo do requerimento a rejeio sumria da proposta.
Essa interpretao do uso da urgncia complementa as concluses relativas ao timing dos
requerimentos, analisado acima. Tudo combinado, parece correto afirmar que, no tocante
rejeio ou aprovao de matrias, embora deliberao urgente imponha restries s
deliberaes ela no implica a submisso dos senadores s demandas exgenas.
A anlise do comportamento dos senadores no tocante s emendas permite uma viso mais
aguda da questo. Tendo em vista que a posio do Senado no processo decisrio
bicameral quase sempre a de revisor, o emendamento o indicador mais importante da
afirmao da simetria. A emenda a forma mais ostensiva de os senadores manifestarem
seus interesses em relao a leis no iniciadas no Senado muitas das quais a Casa est
constitucionalmente impedida de iniciar, mas no de alterar. Enfim, dada a importncia das
emendas como indicadoras da efetividade da simetria bicameral, importante tratar da
questo tendo em vista algumas variveis que podem afetar o emendamento.
A distribuio percentual da urgncia, conforme a origem do projeto e o regime de
tramitao, apresentada no grfico XII. Os dados se referem a emendas de mrito,
includas em projetos que, no perodo em tela, foram aprovados em deciso final no
Senado excluem-se as emendas de redao e as emendas de mrito que foram rejeitadas.
178

Ao se comparar os lados esquerdo e direito do grfico, percebe-se que a urgncia afeta

negativamente a capacidade dos senadores para emendar os projetos prprios e os dos
deputados. No entanto, com as proposies do Judicirio e do Executivo acontece o
contrrio: a urgncia est associada a um aumento aparentemente leve, no caso do
Executivo na probabilidade de emendamento.
Grfico XII
Projetos alterados e no alterados (%), por origem e rito de tramitao (1989-2004)*
100

93,8
85,3

82,6
75,6

80

80,3
74,7

67,0

60
48,3

51,7

40

33,0
24,4

25,3
19,7

17,4

20

14,7
6,2

0
SF
(1189)

CD
(512)

EF
(184)

JD
(65)

Tramitao ordinria
Sem alteraes

SF
(81)

CD
(182)

EF
(402)

JD
(109)

Tramitao urgente
Com alteraes

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado 2007

*Apenas projetos com tramitao concluda no Senado; tramitao acompanhada at 09/2007

A utilidade do grfico basicamente descritiva. Para uma anlise mais consistente e aguda
da dinmica da aprovao de emendas no Senado, a tabela XXVII apresenta os resultados
de trs modelos de regresso logstica. Os modelos permitem mensurar as chances de um
projeto ser emendado no Senado, controlando-se pela origem da matria e pelo regime de
tramitao adotado. As categorias de referncia so a tramitao ordinria e os projetos do
Executivo, ou seja: (a) as chances de os senadores emendarem projetos do Senado, da
Cmara e do Judicirio devem ser lidas em relao s chances de eles emendarem os
projetos do governo; (b) as chances de os senadores emendarem projetos sob urgncia
devem ser lidas frente s chances de eles emendarem projetos em regime ordinrio16.

16

As razes de chance so calculadas a partir de Exp(B), com a seguinte frmula: Exp(B)1*100. Os

resultados devem ser lidos em termos percentuais. Assim, partindo de Exp(B) = 0,445, relativo ao impacto da
urgncia sobre a chance de um projeto ser emendado, tem-se: (0,445-1)*100 = 55,5%.
179

Tabela XXVII
Modelos de regresso logstica: probabilidade de emendamento dos projetos no Senado, p
r autoria e regime de tramitao

Regime de urgncia
Constante

Exp(B)
,445
,726

Fator de
chance
(%)
-55,5

4,674
1,921
,556
,234

367,4
92,1
-44,4

1,024
4,742
1,940
,557
,230

2,4
374,2
94,0
-44,3

Modelo 1

N = 2724
B
-,809
-,321

Matrias do Senado
Matrias da Cmara
Matrias do Judicirio
Constante

1,542
,653
-,587
-1,454

Regime de urgncia
Matrias do Senado
Matrias da Cmara
Matrias do Judicirio
Constante
Elaborao prpria, 2008.

,023
1,557
,663
-,586
-1,470

S.E.
Sig.
,095
,000
,046
,000
Modelo 2
,119
,000
,134
,000
,260
,024
,105
,000
Modelo 3
,119
,844
,141
,000
,143
,000
,260
,024
,133
,000

No modelo 1 foi testado unicamente o efeito do regime de tramitao sobre a freqncia de

projetos emendados. O resultado, significativo ao nvel 0,01, foi que a tramitao em
urgncia, comparada com a tramitao ordinria, est associada a uma reduo de 55,5%
nas chances de um projeto ser emendado.
O modelo 2 testa a probabilidade de emendamento por autoria, e apresentado apenas para
efeito de controle. O modelo 3 testa o emendamento considerando a autoria do projeto e o
regime de tramitao e mostra que o efeito da urgncia desaparece quando se leva em
conta a origem das matrias. Assim, a anlise de regresso revela que as chances de
emendamento so determinadas no pela forma de tramitao, mas pela origem do projeto:
frente s matrias do Executivo, as do Senado e da Cmara tm, respectivamente, 367% e
94% a mais de probabilidade de serem emendadas. Na tendncia oposta, os projetos do
Judicirio aparecem com 44% a menos de chance de emendamento que os do Executivo.
A regresso permite concluir que, em geral, a urgncia legislativa utilizada para abreviar
a tramitao de matrias que j foram negociadas e cuja aprovao dada como certa. Em
outras palavras, a opo pela urgncia pode ser vista como um sinal de consenso em torno
do projeto, de modo que ela ocorreria apenas depois de um processo de negociao,

180

envolvendo emendas, quando necessrias para aproximar o contedo da proposta da

preferncia da maioria dos senadores. S ento seria racional ao plenrio e aos lderes
permitir (ou desejar) o encerramento das deliberaes e o despacho da matria para a
votao final.
Em sntese, luz dos resultados da regresso, o tempo que precede o pedido de urgncia
permite supor que ela no implica, necessariamente, que as votaes finais se dem em
contexto informacional desfavorvel, pois a tramitao pode ter sido acelerada apenas
depois de feitos os acordos indispensveis ao sucesso legislativo da proposta.
Mas o que dizer, especificamente, sobre os efeitos da urgncia requerida pelo Executivo na
taxa de emendamento de seus prprios projetos? A ausncia de correlao entre o regime
de tramitao e a probabilidade de alterao das propostas, mostrada acima, foi explicada
em termos do controle que os senadores exercem sobre o timing da urgncia legislativa:
esta pode ser instituda s depois que as negociaes tenham chegado a bom termo.
Entretanto, essa explicao no se aplica aos projetos que tramitam sob urgncia imposta
pelo Executivo. Sem dvida, as conseqncias desse tipo de recurso sobre o trabalho
parlamentar so bastante restritivas. Uma vez que, nesses casos, os prazos de cada Casa
so determinados pela Constituio, eles no podem ser revogados pelos legisladores,
restando, portanto, pouca margem de manobra para protelaes parlamentares, seja nas
comisses seja em plenrio, antes da deciso final.
Sendo assim, o que esperar dos senadores, no que respeita apresentao de emendas? O
modelo 4, apresentado na tabela XXVIII, responde a essa questo. Alm das variveis
anteriormente consideradas, o modelo inclui a autoria da urgncia como fator de controle.
Para isso, foram criadas variveis dummies para a urgncia exclusiva do Executivo e
para a urgncia do Executivo combinada com urgncia do Senado. As chances de
emendamento sob esses dois tipos de urgncia devem ser lidas em relao probabilidade
de emendamento durante a tramitao sob as demais urgncias, requeridas exclusivamente
no mbito do Senado: de lderes, comisses e plenrio.

181

Tabela XXVIII
Modelo de regresso logstica: probabilidade de emendamento dos projetos no Senado, por
autoria, regime de tramitao e autoria do pedido de urgncia
Modelo 4
N = 2724

Fator de
chance
(%)
-6,1
458,9
132,0
-31,0
354,2
-41,9

B
S.E.
Sig.
Exp(B)
Regime de tramitao
-0,063
0,123
0,606
0,939
Matrias do Senado
1,721
0,153
0,000
5,589
Matrias da Cmara
0,842
0,156
0,000
2,320
Matrias do Judicirio
-0,371
0,269
0,168
0,690
Urgncia exclusiva do Executivo
1,513
0,273
0,000
4,542
Urgncia do Executivo + Urg. Senado*
-0,543
0,489
0,267
0,581
Constante
-1,629
0,146
0,000
0,196
Elaborao prpria, 2008.
*Urgncia do Executivo combinada com urgncia do Senado, pedida pelo plenrio, por lderes ou comisso.

O resultado contundente, mostrando que a urgncia est longe de ser um mecanismo

infalvel de imposio de interesses exgenos nas decises da Segunda Cmara. Observase que, quando requerida unicamente pelo presidente da Repblica, a urgncia no serve de
blindagem contra emendas do Senado, ao contrrio, ela aumenta 3,54 vezes (354,2%) as
chances de os projetos do governo serem emendados pelos senadores. A taxa de projetos
emendados nessas condies de 46,5. Este o maior ndice de emendamento para
projetos em reviso no Senado Federal.
Os testes referentes a projetos que tramitam simultaneamente sob urgncia do Executivo e
do Senado no apontaram diferenas estaticamente significativas em relao a projetos que
tramitam sob outras formas de urgncia. Entretanto, interessa ressaltar que o modelo no
busca sustentar inferncias a partir de uma amostra, ele contempla o universo das propostas
aprovadas no Senado no perodo em foco. Por isso, apesar do sig. no ser estatisticamente
forte, faz sentido considerar o fator de chance: no perodo, quando os senadores reforaram
a urgncia do Executivo com a urgncia legislativa, as chances de emendamento dos
projetos caram, tanto em relao s matrias que tramitaram sob urgncia exclusiva do
Executivo, quanto em relao a matrias deliberadas sob urgncia de outros requerentes.
A julgar pelos dados, a no adoo de urgncia para propostas do Executivo aponta falta de
consenso entre os senadores. Se essa suposio est correta, racional que eles queiram
usar, at o limite, os prazos de que dispem para se informarem e negociarem ajustes ao
que foi aprovado pelos deputados. Inversamente, a superposio da urgncia regimental

182

constitucional indica que, uma vez que a proposta atende aos interesses majoritrios na
Casa, no h necessidade de alter-la (mais) nem de protelar sua votao.
Pelo exposto, possvel afirmar que a receptividade dos senadores s demandas
legislativas externas no denota simples anuncia s presses da Cmara ou do Executivo,
denota, sim, cooperao condicionada pela estrutura de preferncias presente no Senado.
Neste ponto, coloca-se o problema de entender por que os prazos exguos e os limites
informacionais impostos pela urgncia do Executivo no restringem o emendamento de
reviso. Uma explicao provvel que, por ser um recurso escasso seu uso excessivo
obstrui a pauta do Legislativo , o governo exige o rito extraordinrio exclusivamente para
matrias que considera muito importantes, exatamente aquelas que tendem a afetar de
modo mais contundente os interesses dos senadores. Por essa perspectiva, plausvel que
haja maior tendncia na Casa mobilizao pela incluso de emendas.
No que respeita carncia de informao devida falta de tempo hbil para estudar as
matrias, importa notar que o problema maior para os deputados que para os senadores,
pois estes fazem seu trabalho depois daqueles e podem se aproveitar do timing da
tramitao bicameral e do ambiente informacional gerado pelos debates na Primeira Casa.
A autonomia institucional das Casas no implica o isolamento poltico entre elas. Se no
Brasil os partidos so agentes parlamentares importantes, como mostra boa parte da
literatura, um dos motivos sua capacidade para estabelecer canais de interlocuo
bicameral e intercambiar informaes sobre polticas e sobre acordos entre deputados e
senadores. Ademais, a vasta lista de atribuies exercidas pelos legisladores em sesses
e/ou comisses conjuntas apreciao de vetos, de matrias financeiras e de MPs, entre
outras cria oportunidades para interaes e trocas de informaes entre os parlamentares
de uma e outra Casa. Sendo assim, durante todo o processo decisrio as informaes mais
importantes podem ser disseminadas e discutidas entre os congressistas, de tal forma que
quando as matrias chegam ao Senado seus pontos polmicos j so conhecidos pelos
senadores. Em grande medida, estes j sabem o que gostariam de ver alterado nos projetos.

183

 certo que as emendas de reviso podem ser anuladas na Casa de origem, mas isso no
desincentiva sua aprovao, por pelo menos dois motivos: em primeiro lugar, as emendas
podem ser usadas de forma responsiva, para atender a grupos de presso e, ao mesmo
tempo, transferir o peso das demandas para os deputados ou para o Executivo; em segundo
lugar, ao alterar a proposta, o Senado amplia em dez dias17 o debate e estende sua
capacidade para barganhar com o governo. Nesse meio-tempo, pela lgica dos jogos
aninhados (Tsebelis, 1998), outras matrias de interesse do Executivo estaro em vias de
votao, e os senadores podero vincular a sua aprovao concesso do governo em
relao s emendas em projetos pendentes de sano. Com seu poder de emenda assim
utilizado, o Senado aumenta seu cacife poltico e deixa o Executivo mais propenso a ceder.
Em suma, se por um lado a urgncia no Senado est associada de forma inequvoca a um
maior ndice de aprovao das matrias, por outro, ela no reduz a propenso ao
emendamento, ao contrrio, em alguns casos, a aumenta. O fato que no se pode
justificar a urgncia como meio de se aprovar um projeto sem emendas do Senado, pois o
suposto maior beneficirio dessa estratgia, o Executivo, corre mais risco de ver seus
projetos alterados quando exige unilateralmente a tramitao em rito extraordinrio.
Consideraes finais

O panorama do processo legislativo no Senado, traado ao longo do captulo, se mostrou

convergente com as hipteses formuladas. A anlise dos dados mostrou que tanto as
caractersticas da organizao legislativa na Casa quanto o encadeamento decisrio e a
simetria do bicameralismo tm efeitos inequvocos no processo legislativo senatorial.
No tocante organizao legislativa, foi confirmada a expectativa de que as similaridades
regimentais entre Cmara e Senado se expressariam no padro de atividades das comisses
e do plenrio.
17

Constituio Federal, art. 64. 1 O Presidente da Repblica poder solicitar urgncia para apreciao de
projetos de sua iniciativa. 2 Se, no caso do 1, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se
manifestarem sobre a proposio, cada qual sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o
todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa, com exceo das que tenham prazo
constitucional determinado, at que se ultime a votao. 3 A apreciao das emendas do Senado Federal
pela Cmara dos Deputados far-se- no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no pargrafo
anterior. (grifos acrescentados)
184

Na tramitao de projetos do Executivo e do Judicirio, os senadores, encabeados pelos

lderes partidrios, deliberam com celeridade, sendo a urgncia legislativa um recurso
bastante mobilizado para levar os projetos a plenrio e, assim, dar respostas rpidas s
demandas governistas. Nesses casos, embora o sistema comissional responda pela maior
parte das alteraes especialmente dos substitutivos e dos pareceres, a rapidez com que
as tramitaes ocorrem sugere o comprometimento da funo informacional das comisses
permanentes da Casa.
Na tramitao de projetos do Legislativo a situao muda. A atuao dos lderes nos
requerimentos de urgncia e a centralidade do plenrio diminuem sensivelmente em favor
de uma participao mais decisiva das comisses, seja para tomarem decises terminativas,
favorveis ou contrrias, seja para emendar os projetos e formular pareceres que serviro
de base s decises do plenrio, quando for o caso.
A despeito da maior participao do sistema comissional na (re)elaborao dos projetos
parlamentares, diferenas importantes foram percebidas no tratamento que as comisses do
Senado dispensam s matrias, conforme sejam de uma ou outra casa. Os senadores
deliberam por mais tempo sobre suas propostas, e suas iniciativas so quase sempre
apreciadas terminativamente nas comisses, onde, por suposto, h melhores condies para
deliberaes mais qualificadas; em contrapartida, quando se trata de iniciativas dos
deputados, as comisses avaliam as matrias, mas apenas para instruir as decises da Casa;
os pareceres favorveis das comisses so quase sempre submetidos ao plenrio, de modo
que o poder terminativo comissional sobre projetos de deputados se resume ao veto.
Nesse ponto, revelaram-se diferenas tambm entre as casas: apesar dos obstculos
enfrentados, mormente devido ao largo uso da urgncia, as comisses do Senado so mais
decisivas que as da Cmara. A comparao dos dados sobre a Cmara, apresentados por
Ricci (2008), com os dados sobre o Senado, trabalhados neste captulo, constatou o maior
volume de trabalho das comisses senatoriais: elas do pareceres terminativos, favorveis
ou contrrios, para 72% dos projetos da prpria casa e, embora quase no aprovem
terminativamente projetos de deputados, elas do a palavra final em 85% dos casos de
rejeio. Essa realidade distinta da observada na Primeira Casa, onde, segundo Ricci
185

(idem), a atuao decisiva das comisses fica em torno dos 50%, relativamente a projetos
de deputados e senadores.
Ainda sobre os efeitos da organizao legislativa no desempenho do Senado, cabe um
aparte sobre a atuao da presidncia da Casa. Na anlise dos dados, nenhuma diferena
entre o funcionamento de uma casa e outra pde ser atribudo ao fato de que os poderes da
presidncia so notavelmente maiores no Senado que na Cmara. Ao contrrio, as
semelhanas com que senadores e deputados lidam com os projetos, definindo padres
claros e distintos de triagem, conforme a autoria, sugere que o presidentes de ambas as
casas so agentes partidrios. No se pretende afirmar, com isso, que as diferenas no rol
das prerrogativas presidenciais sejam irrelevantes para a definio do modus operandi de
cada arena. Se as diferenas no se revelaram, no significa que elas no existem.
Provavelmente, isso se deu em funo foco da pesquisa, da natureza dos dados e/ou da
forma com que foram tratados. Sem dvida, esse um ponto instigante ainda por ser
explorado em estudos comparados sobre o funcionamento do Senado e da Cmara.
No tocante aos efeitos do bicameralismo sobre o comportamento mais ou menos
cooperativo dos senadores, o captulo permite concluses importantes e convergentes com
as hipteses: a posio do Senado no processo decisrio torna menos custosa a produo
de consensos entre seus membros do que entre os da Cmara, contudo, isso no bastante
para encobrir os efeitos da simetria bicameral sobre o processo legislativo senatorial.
O padro de atuao do Senado confirma o que foi dito no parecer da CCJ n. 692/1995:
O bicameralismo do Parlamento ptrio, existente desde o Imprio, fundado na regra da
colaborao recproca, que tem sido exercida pelas duas casas, funcionando uma como
revisora da outra (RISF, Normas Conexas, p. 203. grifos acrescentados).18 Deve ser
ressaltado, porm, que os dados indicaram um comportamento cooperativo condicionado
pelos interesses representados pelos senadores: (a) o tempo mdio entre o incio da
tramitao e a instituio da urgncia longo o bastante para permitir negociaes, antes
que os projetos sejam levados votao final; (b) o percentual de projetos emendados no
18

Parecer decorrente de consulta do plenrio, formulada pelo Senador Lcio Alcntara, para que fosse
esclarecido se apresentao de PEC de iniciativa do presidente da Repblica pode ter incio no Senado. A
concluso foi favorvel.
186

varia significativamente quando se comparam os projetos apreciados em urgncia

legislativa dos que seguem o rito ordinrio; (c) a taxa de aprovao das matrias que
tramitam em urgncia de 98%; (d) projetos que tramitam em urgncia por determinao
exclusiva do Executivo tm 3,5 vezes mais chances de serem emendados que projetos que
tramitam sob urgncia exclusivamente legislativa. Esses fatores, combinados, sugerem que
a urgncia no um meio eficaz de forar a aprovao da matria no Senado. A urgncia
deve ser vista como indicador de consenso poltico, que, depois de alcanado, aumenta as
chances de que a matria seja aprovada pelos senadores em tramitao extraordinria.
Em suma, a anlise feita neste captulo indica ser plausvel o argumento de que os efeitos
da simetria na interao bicameral esto associados configurao dos interesses polticos
representados no Congresso Nacional. Tendo em vista o fundamento partidrio da
organizao legislativa nas duas casas, divergncias intercamerais na representao
legislativa devem estar relacionadas postura mais ou menos cooperativa do Senado.
Grosso modo, esse o argumento a ser testado prximo captulo.

187

CAPTULO V

A REPRESENTAO BICAMERAL E O
DESEMPENHO DO SENADO

ste captulo analisa as composies partidrias do Senado, frente s da Cmara,

entre 1989 e 2007. So dois os objetivos em vista: o primeiro apresentar os

cenrios polticos que, ao longo do perodo estudado, serviram de fundo para as

interaes bicamerais e condicionaram os graus de cooperao e conflito entre as casas; o

segundo verificar, por meio de testes de hipteses, em que medida as variaes
observadas nas configuraes partidrias da representao parlamentar no Congresso
Nacional afetam o comportamento dos senadores.
A primeira seo do captulo compara as casas, tendo por base a estruturao bianual das
foras poltico-partidrias. Para tanto, sero considerados os nmeros nominais e efetivos
de partidos no Senado e na Cmara ao longo do perodo; ademais, ser proposta uma forma
de operacionalizao dos efeitos da incongruncia do bicameralismo no perfil da
representao congressual. Trata-se do ndice de divergncia bicameral, a ser testado no
fim do captulo como fator explicativo para a disposio dos senadores ao emendamento
das propostas apreciadas na Casa.
A segunda seo analisa a composio das coalizes em escala bicameral e tem, tambm, o
objetivo de avaliar em que medida o perfil poltico-partidrio das sucessivas bases
governistas afetou as relaes entre as cmaras. Nessa parte, o ndice de divergncia ser
utilizado para mensurar a dessemelhana entre as bases governistas no Senado e na
Cmara. A questo que justifica esta parte da anlise essencialmente a mesma acima
mencionada: avaliar se, e de que forma, as variaes nas caractersticas das coalizes
podem afetar o comportamento dos senadores no processo de formao de leis.
Tendo por base as configuraes polticas delineadas na primeira e segunda sees, a
terceira seo apresenta algumas concluses sobre os impactos esperados do perfil da
representao bicameral e da estrutura das coalizes no desempenho legislativo do Senado.
Argumenta-se que essa Casa, por apresentar, quase sempre, uma composio poltica mais
favorvel ao governo, mais estvel e menos heterognea do que a Cmara, propicia
melhores condies para o consenso. Com isso, explica-se por que o Senado normalmente
aparece como arena decisria pouco afeita obstruo poltica, embora disponha de poder
de veto para tal.
189

Na ltima seo do captulo so feitos os testes de hipteses, baseados em modelos de

regresso logstica. O emendamento, como dummy, foi escolhido como varivel
dependente indicadora do ativismo poltico dos senadores. Isso posto, testam-se os efeitos
da composio poltico-partidria do Senado em si mesmo e em relao Cmara
sobre as chances de que um projeto seja emendado no processo legislativo senatorial.
O teste de hipteses levar em conta tanto a composio poltico-partidria dos binios,
quanto a composio das coalizes. Os binios e as coalizes definem intervalos temporais
claramente delimitados, com traos polticos prprios, que serviro de referncia para a
anlise da pertinncia das hipteses em vista, quais sejam:
Sobre os binios: espera-se que o nmero efetivo de partidos (NEP) no Senado, o grau de
divergncia bicameral total e o grau de divergncia bicameral entre os blocos ideolgicos
afetem as relaes entre o Senado e a Cmara. Controlando-se as demais variveis
relevantes, as variaes na representao poltica devem impactar diretamente a
probabilidade de um projeto ser alterado, isto , quanto maior o NEP no Senado e quanto
maiores os graus de divergncia bicameral partidria e ideolgica, maior a probabilidade
de que os senadores emendem as proposies que tramitam na Casa.
Sobre as coalizes: espera-se que o tamanho, a abrangncia ideolgica e o nmero efetivo
de partidos da coalizo (NEPC), bem como o grau de divergncia bicameral intra-coalizo,
afetem as relaes entre o Senado e a Cmara, especialmente no tocante a projetos de
interesse do governo. Controlando-se as demais variveis relevantes, as variaes na
representao poltica devem impactar significativamente a probabilidade de um projeto
ser alterado. Em termos mais especficos: a relao esperada entre o tamanho da coalizo e
as chances de emendamento negativa, isto , controladas as demais variveis relevantes,
as coalizes majoritrias reduzem as chances de um projeto ser emendado no Senado; a
relao entre os demais indicadores e o emendamento positiva, de modo que quanto
maiores a abrangncia ideolgica da coalizo, o NEPC e a divergncia bicameral da
coalizo, maiores as chances de os projetos serem alterados pelos senadores.

190

5.1 O Congresso Nacional e as representaes partidrias: o bicameralismo

brasileiro e a manifestao efetiva da incongruncia
Entre os diversos elementos institucionais que conformam a incongruncia do
bicameralismo brasileiro destacam-se as regras eleitorais, por seus efeitos na composio
legislativa. A opo pela representao majoritria no Senado e proporcional na Cmara
dos Deputados visa produzir diferentes configuraes partidrias de modo a incrementar a
representao poltica e a potencializar os controles horizontais do sistema, seja entre
Legislativo e Executivo, seja entre Senado e Cmara.
Se, por um lado, as regras para o acesso s cmaras alta e baixa buscam instituir controles
mtuos de natureza partidria, por outro, conforme visto nos captulos anteriores, o aspecto
partidrio do bicameralismo reforado pelos modelos de organizao legislativa que
vigem no Congresso desde a promulgao da atual Constituio. Enfim, possvel
sustentar que os processos eleitorais distintos, combinados com o ordenamento interno das
casas legislativas, transformam as representaes partidrias em variveis centrais na
interpretao do funcionamento do bicameralismo no Brasil.
O impacto das regras eleitorais sobre a estrutura da representao poltica bastante
debatido na literatura. Desde as chamadas leis de Duverger, postuladas na dcada de
1950, h grande discusso sobre os efeitos dos tipos de sufrgio na conformao do
sistema partidrio e da representao parlamentar. Em termos gerais, argumenta-se que,
devido aos efeitos mecnicos e psicolgicos1 das normas de competio eleitoral, as
eleies majoritrias de turno nico induzem ao bipartidarismo, ao passo que as
majoritrias de dois turnos e as eleies proporcionais, em distritos de grande magnitude,
fomentam o multipartidarismo (Duverger, 1980; Nicolau, 1999).

Segundo Duverger (1980), os efeitos mecnicos so conseqncias diretas das regras eleitorais sobre as
chances dos partidos elegerem representantes; j os efeitos psicolgicos so frutos da percepo do eleitor,
que reconhecendo a improbabilidade da eleio de seu candidato preferido em determinado contexto polticoinstitucional, escolhe dar um voto til, em favor de um candidato com chances reais de vitria. Para
Duverger, em ambos os casos, os maiores partidos, mais competitivos, so favorecidos. No obstante seu
sucesso nos estudos dos sistemas eleitorais e partidrios, esses postulados receberam vrias crticas e
complementaes, entre as quais se destacam as de Sartori (1982), que minimizam a fora das leis de
Duverger evocando a importncia das caractersticas do ambiente em que as regras eleitorais operam.

191

No caso do Congresso Nacional brasileiro, ainda que as disputas eleitorais para as duas
casas estejam sujeitas a incentivos institucionais comuns como a estrutura federativa do
pas e as eleies presidenciais de dois turnos possvel esperar que as distintas formas
de representao adotadas para Cmara e Senado tenham impacto sobre as respectivas
configuraes partidrias, ou seja, resultem em diferentes cenrios polticos nos quais
devero se dar as negociaes, quer entre senadores e deputados, quer entre parlamentares
e Poder Executivo.
A tabela XXIX mostra um fenmeno que pode ser, em grande parte, imputado s regras
eleitorais: a reiterada diferena entre as casas no tocante aos nmeros nominais e efetivos
de partidos polticos com representao parlamentar2.
Tabela XXIX
Evoluo do nmero de partidos no Senado e na Cmara (19892007)
Nmero Nominal de Partidos
Nmero Efetivo de Partidos (NEP)
Cmara (a) Senado (b)
(a b)
Cmara (c) Senado (d)
(c d)
1989
12
10
2
4,1
3,6
0,5
1991
19
12
7
8,7
6,3
2,4
1993
20
10
10
9,1
5,0
4,1
1995
18
11
7
8,2
5,6
2,6
1997
16
11
5
6,7
5,3
1,4
1999
18
9
9
7,0
4,5
2,5
2001
17
10
7
6,9
4,8
2,1
2003
16
9
7
9,0
5,9
3,1
2005
16
11
5
8,6
4,6
4,0
2007
20
13
7
9,3
6,3
3,0
Mdia
17,2
10,6
6,6
7,8
5,3
2,5
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado e da Cmara, 2008.

No prudente desconsiderar fatores extra-eleitorais que alteram a composio partidria

das legislaturas e, portanto, podem interferir nos graus de divergncia na representao
bicameral. Como exemplos, podem ser destacados o desaparecimento, a criao e fuso de
legendas (Nicolau, 1999), bem como a migrao partidria (Melo, 2000, 2004). Sem
dvida, parte das diferenas intercamerais observadas no perodo se deve a ocorrncias
dessa natureza. Porm, ao contrrio das regras eleitorais, que so divergentes, os
parmetros institucionais relacionados a tais movimentos so bastante similares para as
2

Na tabela, como em todo o captulo, os dados sobre os tamanhos das bancadas tm por base composio
partidria das casas no incio de cada sesso legislativa (ano). Quando os dados se referem a binios,
considera-se a mdia do total de cadeiras controladas pelos partidos no incio de cada ano do binio. As
migraes partidrias no foram controladas no correr da sesso legislativa, mas, naturalmente, os dados de
determinado ano ou binio incorpora o efeito da dana das cadeiras do ano ou binio anterior.

192

duas casas, sendo plausvel supor que a incongruncia nas eleies o fator mais decisivo
para as diferenas partidrias observadas entre Senado e Cmara.
Qualquer que tenha sido a contribuio dos fatores adjacentes s regras eleitorais,
produziu-se no perodo uma consistente discrepncia na representao bicameral. O
Senado foi menos marcado pela fragmentao partidria, fato indicativo de que as eleies
majoritrias, mais que as proporcionais, favorecem as maiores legendas e dificultam a
ascenso poltica dos pequenos e micro-partidos, propiciando a reduo do nmero de
partidos parlamentares. A diferena entre o nmero de partidos nominais da Cmara e do
Senado foi, em mdia, 6,6 e a diferena do nmero efetivo de partidos (NEP), entre as duas
Casas foi, em mdia, 2,5. Em suma, a incongruncia formal do bicameralismo produz
efetiva divergncia entre as casas no tocante estruturao partidria e, por suposto, tem
implicaes sobre os custos envolvidos nos acordos polticos bicamerais.
Sem dvida, o nmero de partidos nominais aponta para a complexidade das negociaes
polticas, porm, o NEP um indicador mais consistente e bastante utilizado pelos
especialistas para avaliar a competitividade partidria, seja na arena eleitoral seja na
parlamentar. Na esfera legislativa, o suposto que quanto maior o NEP mais consensual o
sistema (Lijphart, 2003), ou seja, maior o nmero de atores relevantes com quem preciso
negociar a aprovao de polticas. Dessa perspectiva, o Senado e a Cmara apresentam
distintos horizontes para a formao de acordos em torno de questes a serem votadas.
O grfico XIII permite visualizar as diferenas entre as casas. Fica fcil perceber que entre
os senadores houve uma menor variao no NEP, indicando que, em relao ao nmero de
partidos, o Senado uma arena de composio poltica mais estvel, onde a formao de
maiorias tende a envolver um nmero menor de atores relevantes. Por suposto, as
negociaes nessa Casa implicam menores custos decisrios. Isso, porm, no anula a
relevncia da variao longitudinal do perodo, seja no valor do NEP em cada casa, seja na
distncia entre os valores de uma casa e outra. Tendo em vista a j afirmada importncia
dos partidos no funcionamento do Legislativo, plausvel supor que tal variao se
expresse, ao longo do tempo, em diferentes padres de tramitao das proposies
legislativas no Senado.
193

Grfico XIII
Evoluo do NEP na Cmara e no Senado (19892007)
10
8
6
4
2
0
1989

1991

1993

1995

1997

Cmara

1999

2001

2003

2005

2007

Senado

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado e da Cmara, 2008.

Alm do nmero de partidos, seu peso tambm varia conforme a Casa e tem impacto
importante sobre o grau de divergncia da representao bicameral3. Se o objetivo do
bicameralismo incongruente criar diferentes situaes de negociao no processo
legislativo, as discrepncias intercamerais no tamanho das bancadas partidrias so dados a
serem considerados. Em tese, quanto maiores as diferenas, maiores as bases para a
divergncia de opinies, que devero ter implicaes, por exemplo, no tempo de
tramitao dos projetos e na probabilidade de que sejam emendados.
Neste captulo, a validade de hipteses relativas ao emendamento ser testada com base no
ndice de volatilidade, que ser adaptado para o clculo dos ndices de divergncia
bicameral (DB) do perodo. Nos estudos sobre sistemas partidrios, o ndice de volatilidade
utilizado para indicar a variao longitudinal agregada na fora dos partidos,
comparando-se o desempenho de todos os partidos do sistema em dois momentos distintos
(por exemplo: T1 e T2). Aplicado aos resultados eleitorais ou composio parlamentar,
esse indicador permite averiguar os graus de mudana na configurao do sistema
partidrio entre T1 e T2, em termos dos votos recebidos ou das cadeiras obtidas pelos
partidos nos dois momentos. Embora o referido ndice seja normalmente usado em
comparaes diacrnicas, para a avaliao da evoluo histrica do sistema partidrio, sua

Na literatura sobre bicameralismo, como nesta tese, o termo incongruncia designa o mtodo de constituio
das casas. Neste captulo, a expresso utilizada para designar as discrepncias efetivas na composio das
cmaras ser divergncia bicameral na representao partidria ou, simplesmente, divergncia bicameral.

194

utilidade no se limita a esse tipo de anlise4. Em termos lgicos, se possvel considerar

uma mesma casa legislativa em tempos distintos (T1 e T2), tambm possvel abordar a
composio de duas casas (C1 e C2) em um mesmo momento. Portanto, a frmula da
volatilidade pode ser aplicada s legislaturas de um sistema bicameral, para se mensurar o
grau de discrepncia entre elas no tocante ao peso dos partidos ou blocos parlamentares
que as compem. Como a volatilidade um fenmeno que resulta da passagem do tempo,
no caso em tela mais apropriado usar um termo tal como divergncia, que se adqua
melhor ao carter sincrnico da anlise.
O grfico XIV mostra dados sobre o Congresso Nacional e revela as variaes nos ndices
de divergncia bicameral total e divergncia entre blocos ideolgicos, que se deram entre
1989 e 2007. O ndice adotado varia de 0 a 100. Zero indica coincidncia total, ou seja,
uma situao hipottica em que, nas duas casas, os mesmos partidos tm bancadas
percentualmente idnticas; cem, ao contrrio, designa discrepncia total, isto , indica
que os partidos representados em uma casa esto totalmente ausentes da outra.
Grfico XIV
Taxas de incongruncia bicameral total e inter-blocos (19892007)
50

40
30,7
27,9

30
23,1

20,5
20

14,9

21,1

22,6

14,4
17,9

17,2

17,0

14,7

10

23,8

22,4

13,6

12,4

10,1

10,1
6,6

7,2

1995

1997

0
1989

1991

1993

Divergncia total

1999

2001

2003

2005

2007

Divergncia entre blocos

Elaborao prpria, a partir de dados do Senado e da Cmara, 2008.

4

O ndice de volatilidade total obtido pela mesma frmula do ndice de dissimilaridade, criado por Duncan
e Duncan (1955) para mensurar diferenas entre estruturas demogrficas por exemplo, discrepncias na
conformao de estratos sociais entre sociedades ou entre pocas em uma mesma sociedade. Na cincia
poltica, para calcular a Volatilidade Partidria, a frmula a seguinte: VP = [(P1-P1)+(P2-P2)+...(PnPn)]/2, em que P corresponde proporo de votos ou de cadeiras de cada partido e P, proporo de votos
ou de cadeiras obtidas por cada partido na eleio anterior. Ajustada anlise da taxa de incongruncia
bicameral da representao, a frmula : Divergncia Bicameral (DB) = [(PS1-PC1)+(PS2-PC2)+...(PSnPCn)]/2, em que PS corresponde proporo de cadeiras de cada partido no Senado e PC proporo de
cadeiras de cada partido na Cmara.

195

A linha superior do grfico se refere s taxas de divergncia calculadas com base nas
bancadas partidrias. A mdia observada no perodo foi de 22,1, mas notam-se alteraes
expressivas ao longo do tempo: de 14,9 em 1989 a 30,7 em 2005. Os dados revelam que os
processos eleitorais e fatores adjacentes produzem diferentes graus de divergncia e,
em tese, estabelecem padres variados de incentivos para as relaes entre Senado e
Cmara, especialmente no tocante ao processo de produo de leis.
A linha inferior expressa os ndices de divergncia bicameral entre os blocos ideolgicos
de esquerda, centro e direita. Nesta questo, cabe um aparte. Tratando-se de um perodo
relativamente longo, de quatro legislaturas e meia, pode-se questionar a fixidez das
posies das legendas no espectro ideolgico, especialmente quando se tem em vista que a
dinmica de coalizes, que marca o desempenho do Legislativo federal no Brasil, tende a
afetar o comportamento dos partidos parlamentares em questes ideologicamente
sensveis. Apesar disso, sustenta-se neste trabalho que o posicionamento ideolgico segue
sendo um indicador confivel das identidades partidrias por pelo menos trs razes: em
primeiro lugar, porque ao se agregar os partidos em trs grandes blocos, e no nos cinco
geralmente adotados na literatura5, minimiza-se o problema da preciso posicional de cada
partido; em segundo lugar, porque os especialistas, desde a primeira metade da dcada de
noventa (Figueiredo e Limongi, 1994; 1995) at os anos mais recentes (Santos e Almeida,
2005; Carreiro, 2006) tm mantido, em consenso, a posio dos partidos relevantes nos
trs grandes blocos ideolgicos; por fim, porque a opinio dos prprios parlamentares
converge com a dos especialistas, conforme se constatou atravs de pesquisa de survey
realizado na Cmara dos Deputados, em meados de 20056 considerada a ideologia em
termos de esquerda, centro e direita, o ndice de correlao de Pearson entre o
posicionamento atribudo pelos especialistas e o posicionamento assumido pelos prprios

Que acrescenta as posies de centro-esquerda e centro-direita, junto s tradicionais posies de esquerda,

centro e direita.
6
Trata-se da pesquisa Representao poltica e qualidade da democracia: um estudo das elites
parlamentares na Amrica Latina, desenvolvida pelo Centro de Estudos de Ibero-Amrica e Portugal, da
Universidade de Salamanca. O mdulo brasileiro da pesquisa foi realizada pelos pesquisadores salmantinos
em parceria com o Centro de Estudos Legislativos da UFMG.

196

deputados7 de 0,753 (sig. ,000). Importa esclarecer que a pesquisa foi feita durante o
primeiro governo Lula, que, como sabido, se sustentou sobre coalizes marcadamente
heterogneas em termos ideolgicos. Isso indica que, na opinio dos deputados, a relao
governo-oposio no compromete de forma decisiva o perfil ideolgico dos partidos.
Voltando anlise do grfico XIV, perceptvel que, em comparao com a divergncia
bicameral total, a divergncia entre-blocos notavelmente menor, com mdia de 12,7. Isso
ocorre porque esta variao corresponde a apenas parte da variao global, j que as
oscilaes internas aos blocos so ignoradas no clculo (Bartoline e Mair, 1990).
Num cenrio partidrio altamente fragmentado como o caso, aceitando-se que a posio
ideolgica dos partidos , ao menos em certas questes, um condicionante significativo do
comportamento parlamentar, a incongruncia bicameral de base ideolgica pode estar
relacionada de forma mais consistente que a partidria com o grau de (des)harmonia nas
relaes intercamerais. A tabela XXX apresenta os dados de forma mais detalhada e
permite consideraes adicionais.
Tabela XXX
Divergncia bicameral intra e inter-blocos, por binios (19892008)*
1989-90 1991-92 1993-94 1995-96 1997-98 1999-00 2001-02 2003-04 2005-06 2007-08 Mdia
Direita
-2,2
-5,7
-7,7
-0,2
-1,5
-12,1
-8,4
-8,5
-11,9
1,7 -5,7
Centro
7,4
10,5
18,6
6,6
6,2
17,2
10,0
13,6
16,2
10,7 11,7
Esquerda
-7,9
-9,0
-10,3
-6,4
-5,7
-4,9
-1,7
-5,1
-5,1
-11,0 -6,7
Outros**
2,7
4,1
-0,6
0,0
1,0
-0,2
0,1
0,0
0,8
-1,4
0,7
Interblocos
10,1
14,7
17,9
6,6
7,2
17,2
10,1
13,6
17,0
12,4 12,7
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado e da Cmara, 2008
*Clculo: ndice = (PSenado PCmara), em que P corresponde proporo de cadeiras de cada bloco. A
ltima linha calculada pela frmula da volatilidade entre blocos, proposta por Bartoline e Mair (1990) a
partir da frmula da volatilidade total.
**Parlamentares sem partido ou de partidos que no puderam ser ideologicamente posicionados: PST, PHS,
PTC, PTN, PTdoB, PSDC, PAN. O posicionamento ideolgico foi feito conforme Santos e Almeida (2005)
e Carreiro (2006).

Para cada binio, foi calculado o percentual de cadeiras controlado por cada bloco em cada
casa; depois, foi feita a operao blocos do Senado menos blocos da Cmara. Portanto,
os sinais negativos denotam quais blocos so menores Senado. Os dados mostram que, em

A escala utilizada no survey tem dez pontos, sendo um extrema esquerda e dez extrema direita. Nessa
escala, os 134 parlamentares entrevistados, escolhidos aleatoriamente, posicionaram (a) a si mesmos, (b) os
prprios partidos. Na regresso, a posio ideolgica do partido foi definida pela mdia dos valores obtidos
em (a) e (b).

197

termos percentuais, os extremos ideolgicos foram sistematicamente mais representados

pelos deputados, enquanto o centro teve mais peso entre os senadores. Esse um perfil
interessante para uma segunda casa, pois, com a vantagem numrica dos parlamentares de
centro, ela se torna menos sujeita polarizao poltica (nos termos de Sartori, 1992).
Assim, uma vez que os projetos de cunho ideolgico tenham sobrevivido Cmara, os
acordos tendem a ser mais viveis entre os senadores.
Os dados condizem com a impresso largamente difundida de que a Cmara Alta brasileira
como as cmaras altas em geral um ambiente onde os debates so, normalmente, mais
moderados que na Cmara Baixa. Resta saber, contudo, se os diferentes nveis de
divergncia no peso dos blocos ideolgicos e dos partidos, observados ao longo do
perodo, de fato afetam a interao das casas no processo legiferante.
5.2 O Bicameralismo e as Coalizes de Governo
Tendo em vista que grande parte dos projetos de lei apreciados pelos parlamentares
apresentada pelo governo ou de seu interesse, a configurao bicameral da coalizo
outro fator a ser considerado para se explicar o padro de interao das cmaras, uma com
a outra. No caso do Senado brasileiro, com forte poder de veto, o aspecto bicameral da
base governista se torna uma questo de especial importncia. Afinal, em que medida o
comportamento dos senadores afetado pelas caractersticas das coalizes de governo? E
que caractersticas das coalizes so significativas para as interaes bicamerais?
No final do primeiro captulo foram apresentadas algumas variveis relevantes ao estudo
dessas questes, trs das quais sero consideradas aqui: o tamanho das coalizes, suas
taxas de heterogeneidade ideolgica e o nmero de partidos que elas agregam. Tendo por
base esses parmetros, importa verificar o perfil dos blocos de apoio resultantes das
estratgias governistas de interao com o Congresso.
Para os propsitos em vista, o tamanho, se majoritrio ou no, os graus de heterogeneidade
ideolgica e o NEP das coalizes (NEPC) so importantes tanto em termos absolutos
quanto relativos. A importncia absoluta se deve ao fato de que coalizes amplas e NEPCs
reduzidos tendem a resultar em apoios mais consistentes, ao contrrio, coalizes pequenas
198

e NEPCs altos tendem a produzir mais dificuldades nas negociaes entre o governo e os
legisladores8. A importncia relativa decorre do carter bicameral do Legislativo brasileiro,
que faz com que os efeitos da configurao poltica sobre as negociaes na segunda casa
dependam da configurao que ambientou as negociaes na primeira, e vice-versa. Se,
por exemplo, o NEP de certa coalizo na cmara de origem maior que na revisora, de se
esperar que a parte mais difcil das negociaes ocorra na origem, j que a constelao de
interesses ali presente mais complexa e pode contemplar (incorporar, antecipar) as
demandas da casa revisora. A mesma lgica se aplica ao tamanho e heterogeneidade
ideolgica da coalizo: controlando-se os demais fatores, as discrepncias intercamerais
nos valores de cada uma dessas variveis devem estar positivamente associadas com os
graus de conflito entre uma casa e outra.
Tendo em vista essas questes, importa analisar os dados do perodo abordado. Comea-se
pelo tamanho dos blocos de governo e oposio9. Embora a construo formal de maiorias
no seja necessria para a interao bem sucedida do governo com o Legislativo (Cheibub,
Przeworski e Saiegh, 2002; 2004), no Brasil, desde Sarney, h notrio esforo dos
presidentes para construir bases de apoio majoritrias ou supermajoritrias.
Esse fato confirmado na tabela XXXI que apresenta os contingentes legislativos dos
blocos parlamentares e permite avaliar o efeito das estratgias de formao de coalizo
sobre a configurao bicameral da base governista e da oposio. O nmero e a
composio partidria das coalizes na Cmara, por governo, de Collor 1 a Lula 2 foi
extrada de Incio (2006). Dados sobre as coalizes do governo Sarney, Lula 3 e Lula
4 se baseiam em Figueiredo (2006). Com base nos modelos propostos pelas autoras,
foram definidas as coalizes no Senado10.

Incio (2005) lida com essas variveis para explicar as taxas de sucesso legislativo do governo.
O termo utilizado por praticidade, mas os partidos formalmente desvinculados do governo no so
necessariamente oposicionistas. H no Congresso os partidos que se declaram independentes: nem governo,
nem oposio. Naturalmente, suas escolhas so orientadas por estratgias ad hoc, articuladas em funo de
questes especficas em contextos especficos.
10
Nos vrios trabalhos que lidam com as coalizes de governo no Brasil, h grande coincidncia nos dados
referentes ao nmero, durao e composio das coalizes, por governo, contudo, h algumas
discrepncias devidas aos critrios metodolgicos e/ou natureza e fonte dos dados utilizados (vide
Amorim Neto, 2000; Figueiredo, 2006; Incio, 2006; Valessai, 2008). Neste trabalho, adota-se o modelo
utilizado por Incio (2006) estudo sobre a Cmara exceto sobre coalizes dos governos Sarney e Lula 3 e 4,
9

199

As taxas de divergncia indicam que a poltica de formao de coalizes diminui em grau

considervel a discrepncia na representao bicameral. Os valores observados no perodo
perfazem uma mdia de 8,2, sendo, portanto, sensivelmente menores que os ndices de
divergncia total (de 22,1), baseados nas bancadas partidrias, ou de divergncia interblocos (12,7), baseadas nos segmentos ideolgicos.
Tabela XXXI
Tamanho das coalizes, das oposies e divergncia bicameral (19892007)
N Coalizes
(Ministrios)

Peso (%) das bancadas na

Peso (%) das bancadas no Divergncia entre os
Cmara
Senado
blocos governo e
no-governo*
Governo
Outros
Governo
Outros
1 Sarney
63,9
36,1
63,0
37,0
0,9
2 Collor 1
24,2
75,8
22,2
77,8
2,0
3 Collor 2
32,8
67,2
30,9
69,1
1,9
4 Collor 3
35,2
64,8
37,0
63,0
1,8
5 Franco 1
64,4
35,6
78,4
21,6
14,0
6 Franco 2
46,3
53,7
69,1
30,9
22,8
7 FHC I 1
56,3
43,7
73,5
26,5
17,2
8 FHC I 2
77,2
22,8
84,6
15,4
7,4
9 FHC I 3
77,6
22,4
84,0
16,0
6,4
10 FHC II 1
73,7
26,3
82,7
17,3
9,0
11 FHC II 2
67,6
32,4
76,5
23,5
8,9
12 FHC II 3
35,3
64,7
44,4
55,6
9,1
13 Lula 1
42,5
57,5
37,0
63,0
5,5
14 Lula 2
64,7
35,3
56,2
43,8
8,5
15 Lula 3
70,8
29,2
52,5
47,5
18,3
16 Lula 4
58,5
41,5
48,1
51,9
10,4
Mdia
55,7
44,3
58,8
41,2
9,0
Elaborao prpria (2008). Os dados sobre a Cmara foram extrados de Incio (2006), exceto
informaes sobre Sarney e Lula 3 e 4; baseadas em Figueiredo (2006). Os dados sobre a
composio do Senado resultam de pesquisa prpria, a partir de dados disponveis no site da Casa
(2008).
*Calculada pela frmula da volatilidade entre-blocos, conforme Bartoline e Mair (1990).

A literatura prdiga em estudos que mostram um alto grau de disciplina no

comportamento de parlamentares governistas em votaes nominais de interesse do
Executivo. Sobre a Cmara dos Deputados, Incio informa que, para o perodo 1990-2004,
o ndice de Rice11 mdio das coalizes governativas foi igual a 79, indicando um patamar
elevado de unidade do comportamento da coalizo no plenrio (Incio 2006: 139). Sobre
o Senado, no h pesquisa similar, no entanto, estudos de caso feitos por Simo Branco
baseadas em Figueiredo (2006). Os dados sobre o Senado foram coletados tendo-se por referncia os dados
sobre a Cmara, informados pelas autoras citadas.
11
O ndice de Rice expressa a unidade de partidos ou blocos em votaes nominais. Seu valor obtido
subtraindo-se o percentual dos parlamentares que votaram contra do percentual dos que votaram a favor da
orientao de um partido ou bloco. Portanto, se 85% dos parlamentares de determinado partido votaram
conforme o interesse partidrio e 15% votaram contra (85 15 = 70), o ndice de Rice 70.

200

(2008) so sugestivos do nvel de adeso da bancada governista senatorial s orientaes

do governo. O autor analisa as votaes nominais ocorridas no processo de negociao das
dvidas dos bancos estaduais e na criao do fundo social de emergncia, com suas
sucessivas renovaes, constatando que os ndices de apoio dos senadores ao governo so
ainda maiores que na Cmara (Simo Branco, 2008: 322-323). Importa ressaltar que isso
ocorreu apesar de as votaes analisadas se referirem a questes polmicas do pacto
federativo e terem, portanto, se dado em meio ao conflito de interesses entre o governo
federal e os governos estaduais e municipais. Correlativamente, o autor mostra que os
votos contrrios posio do governo saram, na sua quase totalidade, dos partidos no
membros da coalizo.
Os estudos citados apontam para a importncia da clivagem coalizo-oposio como fator
condicionante das relaes entre Senado e Cmara. Se o pertencimento dos partidos base
governista induz ao comportamento cooperativo de seus parlamentares e, inversamente, a
filiao oposio aumenta as probabilidades de um comportamento obstrutivo, a
formao de coalizes se torna um meio estratgico de o governo mitigar os efeitos dos
mecanismos de incongruncia do bicameralismo. Assim, a despeito de a reduo da
divergncia bicameral atravs da formao de coalizes ser um artifcio poltico que
encobre discrepncias partidrias, suas conseqncias sobre a relao entre as Cmaras so
relevantes e devem ser consideradas.
Com isso, a varivel tamanho da base governista se coloca no centro problema. Com as
altas taxas de apoio promovidas pelos parlamentares da coalizo, por um lado, e com as
dificuldades de se arregimentar apoio dos membros de partidos no coligados, por outro, a
base (minimamente ou super) majoritria se torna atrativa como sustentculo para a
interao Executivo-Legislativo. Portanto, tendo em vista o poder de veto da cmara
revisora12 no Brasil, os melhores parceiros do governo so aqueles que, coalizando-se,
asseguram nas duas casas o apoio necessrio aprovao das medidas.

12

sabido que se a proposta apresentada pelo Executivo, a casa revisora sempre o Senado. Porm, nem
toda proposta de interesse do Executivo apresentada por este. Como a casa de origem d a ltima palavra
sobre alteraes ocorridas em reviso, pode ser parte da estratgia do governo iniciar os projetos na casa onde
ele sente maior segurana no apoio. Assim, se necessrio, propostas de interesse do governo podem ser

201

De fato, os dados mostram no apenas que a formao de blocos majoritrios e

supermajoritrios tem sido a opo mais comum, mas tambm que na maior parte do
perodo em foco as estratgias coalizacionais produziram bancadas maiores no Senado que
na Cmara (mesmo quando os blocos de apoio ao governo eram minoritrios nas duas
casas). No grfico XV nota-se que em 10 das 16 coalizes em foco os governos tiveram,
em termos percentuais, maior amparo entre os senadores.
Grfico XV
Diferenas intercamerais no tamanho percentual das coalizes (19892007)*
25
20
15
10
5

Lu

la

la
Lu

2
la
Lu

1
la
Lu

I3
CI
FH

FH

CI

I2

I1
FH

CI

3
CI
FH

FH

CI

1
CI
FH

2
F ra

nco

1
nco
F ra

Co

l lor

2
Co

l lor

1
l lor

r ne

y
Co

-10

Sa

-5

-15
-20

Elaborao prpria (2008). Os dados sobre o tamanho das coalizes na Cmara foi calculado com base em
composio das coalizes utilizadas por Incio (2006), exceto informaes sobre Sarney e Lula 3 e 4;
baseadas em Figueiredo (2006). Os dados sobre as coalizes no Senado resultaram de pesquisa prpria, a
partir de informaes disponveis no site da Casa (2008).
*Clculo: percentual de assentos da coalizo no Senado menos o percentual de assentos na Cmara.

Apenas Collor e Lula tiveram, no Senado, bancadas menores do que na Cmara. Todas as
coalizes formadas nos governos de Itamar e Fernando Henrique Cardoso (FHC) tinham
mais peso entre os senadores que entre os deputados. Tendo em vista que o tamanho da
base de apoio ao governo um indicador importante de sua fora legislativa, uma
implicao do fenmeno revelado no grfico que as articulaes partidrias orientadas
pelo Executivo criam condies favorveis passagem de suas propostas pelo Senado.
No tocante conformao bicameral das coalizes, o quadro III, no primeiro captulo,
apresentou, de forma esquemtica, quatro possibilidades. A tipologia ali proposta facilita a
iniciadas, a pedido deste, por um senador, de modo que o Senado passa a ter o direito de dar a ltima palavra
sobre eventuais alteraes da Cmara. Uma estratgia desse tipo aconteceu na tramitao do Estatuto do
Desarmamento, quando uma proposta de senador foi escolhida como proposio principal num conjunto de
projetos que tramitavam conjuntamente. O Senado ficou sendo a casa de origem e era, ento, mais afim ao
interesse do Executivo tanto que reverteu, em favor deste, alteraes sofridas pelo Estatuto na Cmara.

202

leitura do grfico XVI, que mostra a disperso das coalizes de governo formadas no
perodo em foco de acordo com a combinao de seu status majoritrio ou minoritrio no
Senado e na Cmara dos Deputados.
Grfico XVI
Disperso das coalizes, conforme o tamanho percentual de suas bancadas
no Senado e na Cmara (19892007)

Proporo da coalizo no Senado

100%

Franco 1
Franco 2

FHC I 1

FHC II 1

FHC I 2
FHC I 3

FHC II 2
Sarney
Lula 2
Lula 3

50%

Lula 4

FHC II 3
Collor 3
Collor 2

Lula 1

Collor 1

0%
0%

50%

100%

Proporo da coalizo na Cmara

Elaborao prpria, 2008. Os dados sobre o tamanho das coalizes na Cmara foram extrados de
Incio (2006), exceto informaes sobre Sarney e Lula 3 e 4; calculadas com base em Figueiredo
(2006). Os dados sobre o tamanho das coalizes no Senado resultaram de pesquisa prpria, a partir de
dados disponveis no site da Casa (2008).

A despeito de as regras eleitorais13 terem efeitos diferenciados sobre o peso dos partidos
numa e noutra casa com impactos sensveis nas taxas de divergncia bicameral , as
estratgias de coalizo adotadas pelos presidentes resultaram em patamares de apoio
convergentes, isto , bicameralmente equivalentes em termos de seu status majoritrio ou
minoritrio. O ndice de correlao de Pearson entre os tamanhos das bases aliadas na
cmara e no Senado 0,851 (sig. 0,000)14, indicando que as parcerias formadas impactam
fortemente, na mesma direo, a fora poltica das coalizes formadas.

13

Vale lembrar o que foi dito acima sobre a existncia de fatores extra-eleitorais possivelmente causadores
de incongruncia, como a migrao e a criao/desaparecimento de partidos polticos. Fatos dessa natureza
podem induzir a reacomodaes distintas em cada Casa, mas a estrutura formal de incentivos que lhes serve
de parmetro a mesma para ambas as casas.
14
Com N=16, no muito apropriado o uso do coeficiente de Pearson (costuma-se afirmar que o
convencional 30 ou mais). Porm, trata-se da totalidade das coalizes, sem a pretenso de inferncias para

203

Itamar Franco, com o segundo ministrio, formou a nica coalizo divergente, majoritria
no Senado e minoritria na Cmara. Sendo nove em dezesseis, as coalizes
bicameralmente majoritrias aparecem como as preferidas dos presidentes. Lula iniciou
seu governo com uma base convergente minoritria, mas optou por ampli-la de modo
substancial, cedendo pastas ministeriais ao PMDB. Com seu movimento em direo aos
partidos de direita, novos rearranjos aconteceram na sua coalizo saram parceiros como
o PPS e PTB e entrou o PP colocando a base lulista, no Senado, num ponto de
indefinio entre ser maioria ou minoria15. Fernando Henrique, nos dois mandatos, optou
por ter maioria nas duas Casas para interagir com o Congresso. Apenas no final do
segundo mandato ele teve que lidar com apoio legislativo minoritrio, em funo da evaso
decorrente das articulaes voltadas para as eleies nacionais e estaduais que se
avizinhavam. Fernando Collor foi o nico presidente que se manteve bicameralmente
minoritrio enquanto durou o mandato. Aps a crise que se instaurou em seu governo e
afetou profundamente sua relao com o Congresso, ele fez duas tentativas de alargar suas
bases nas duas casas, mas a gravidade dos conflitos, que levaram ao impeachment, no lhe
permitiu estender sua coalizo o suficiente.
A nica coalizo do tipo quatro majoritria na Cmara e minoritria no Senado foi
montada pelo governo Lula, na sua quarta tentativa de ajustar as bases de interao com o
Legislativo. De toda forma, vale notar que mesmo quando teve maioria entre os senadores,
a margem de segurana do governo Lula foi sempre pequena, em parte devido a sua opo
pelo apoio de pequenos partidos, com pouca ou nenhuma representao senatorial.
O nmero relativamente pequeno de coalizes, combinado com a pequena variao nos
tipos (apenas uma no primeiro quadrante e uma no quarto), torna invivel uma comparao
estatisticamente refinada dos impactos das coalizes incongruentes na interao bicameral.
Dado o padro de distribuio dos tipos formulados, tudo o que se pode avaliar so os
coalizes no analisadas neste trabalho. Nesse caso, a tendncia mostrada no grfico de disperso uma
expresso objetiva do fenmeno que se deu no perodo.
15
No que toca questo mitolgica, essa indefinio se deve ao fato de que, neste trabalho, optou-se por
definir os tamanhos das bancadas do Senado pela mdia das cadeiras controladas pela base governista no
incio e no fim dos ministrios. Os efeitos das recomposies no nvel das micro-articulaes
parlamentares no puderam ser mensurados. No que toda questo poltica, a situao do referido governo
no Senado era de fato delicada.

204

efeitos do status majoritrio ou minoritrio das coalizes no funcionamento do

bicameralismo nos termos dessa tipologia, nada pode ser afirmado, com consistncia,
acerca dos efeitos da incongruncia.
Neste ponto, cabe trazer baila duas outras variveis tratadas na literatura como associadas
fora dos blocos parlamentares: o nmero de partidos que os compem e o espao que
ocupam no espectro ideolgico (Garca Diez e Barahona, 2002; Incio e Nuno, 2005,
Incio, 2006). Supe-se que a quantidade de partidos est positivamente relacionada com
as dificuldades de organizao da ao coletiva, de forma que quanto mais partidos
precisem ser coordenados maiores as chances de deseres e de cises no bloco partidrio.
No entanto, esse problema pode ser mitigado ou acentuado conforme a distribuio dos
partidos no espectro ideolgico.
Presume-se que o posicionamento das legendas no eixo esquerda-direita um indicador
das preferncias contidas na coalizo. Quanto maior a abrangncia ideolgica desta, mais
heterogneos os interesses que ela agrega e, por conseqncia, maiores as chances de
irrupo de conflitos internos. Assim, coalizes muito fragmentadas e heterogneas so
mais vulnerveis e, portanto, politicamente mais fracas que as pouco fragmentadas e
homogneas. Nas interaes bicamerais, as primeiras tero mais dificuldades para garantir
que os acordos na casa de origem sejam respeitados na casa revisora.
Isso posto, para avaliar os cenrios das interaes do Senado com a Cmara em funo da
agenda do Executivo, cabe observar a estrutura dos blocos governistas que atuaram no
perodo. A tabela XXXII apresenta dados sobre o nmero efetivo de partidos e sobre a
amplitude ideolgica das coalizes. Esta ltima varivel foi definida conforme
classificao de Coppedge (1998), utilizada em Incio & Nuno (2005) e Incio (2006).
Como nos estudos citados, foram atribudos valores s posies do espectro ideolgico
esquerda, centro-esquerda, centro, centro-direita e direita16 sendo que a diferena entre os
partidos mais distantes, entre si, indica a distncia ideolgica contida na coalizo.

16

O posicionamento ideolgico foi feito conforme a literatura especializada, especialmente Santos e Almeida
(2005) e Carreiro (2006). A pontuao seguiu a seguinte norma: direita = 5; centro-direita = 4; centro = 3;
centro-esquerda = 2 e esquerda = 1.

205

Tabela XXXII
Legendas partidrias, partidos efetivos e abrangncia ideolgica das coalizes de governo,
entre 1989 e 2007
Senado
Cmara
Distncia NEPC* Distncia NEPC (a b)
ideolgica (a)
ideolgica (b)
1 Sarney
PMDB-PFL
2
1,6
2
1,8
-0,2
2 Collor 1
PRN-PFL
0
1,3
0
1,5
-0,2
3 Collor 2
PRN- PFL-PDS
0
1,8
0
2,7
-0,9
4 Collor 3
PRN-PFL-PTB-PL
1
2,4
1
3,1
-0,7
5 Franco 1
PMDB-PFL-PDT-PSDB-PSB-PTB
3
3,7
3
4,4
-0,7
6 Franco 2
PMDB-PFL-PSDB-PP
2
3,1
2
2,7
0,4
7 FHC I 1
PSDB-PMDB-PFL-PTB
2
3,2
2
3,5
-0,3
8 FHC I 2
PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB
2
3,7
2
4,5
-0,8
9 FHC I 3
PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB
2
3,6
2
4,6
-1,0
10 FHC II 1
PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB
2
3,3
2
4,4
-1,1
11 FHC II 2
PSDB-PMDB-PFL-PPB
2
3,1
2
3,8
-0,7
12 FHC II 3
PSDB-PMDB
0
2,0
0
2,0
0,0
13 Lula 1
PT-PCdoB-PSB-PDT-PPS-PV-PTB-PL
3
3,8
3
4,6
-0,8
14 Lula 2
PT-PCdoB-PSB-PPS-PV-PTB-PL-PMDB
3
2,9
3
5,5
-2,6
15 Lula 3
PT-PCdoB-PTB-PL-PSB-PMDB-PV
4
2,8
4
5,5
-2,7
16 Lula 4
PT-PCdoB-PTB-PSB-PL-PP-PMDB
4
2,9
4
5,0
-2,1
Mdia

2
2,9
2
3,6
-0,7
Fonte: dados sobre a composio partidria das coalizes na Cmara foram extrados de Incio (2006), exceto
sobre Sarney e Lula 3 e 4, baseadas em Figueiredo (2006). Os dados sobre as coalizes no Senado
resultam de pesquisa prpria, a partir de dados disponveis no site da Casa (2008).
* Nmero Efetivo de Partidos da Coalizo
N Ministrios

Partidos da Coalizo

Seja no nmero efetivo de partidos nas coalizes governistas (NEPC), seja na amplitude
ideolgica da coalizo, nas duas casas houve considervel variao longitudinal nos tipos
de base legislativa construdas pelos presidentes que se sucederam, desde Sarney. Isso
indica que as negociaes entre os parlamentares e o Executivo se assentaram, ao longo do
perodo, em diferentes estruturas de preferncia e, supostamente, produziram diferentes
padres de interao das instncias decisrias em foco Senado, Cmara e Executivo.
Avaliando-se a co-variao nas casas ao longo do perodo, notam-se semelhanas e
diferenas importantes. Em relao abrangncia, as coalizes foram idnticas: ainda que
certo partido presente na Cmara estivesse ausente no Senado, a presena de outra legenda
ocupante do mesmo ponto do espectro manteve a amplitude ideolgica da base legislativa
do governo, de forma que se manteve a perfeita congruncia em todas as coalizes. Outro
ponto de convergncia bicameral a correlao positiva entre as variveis NEPC e
abrangncia, que pode ser visualizada nos grficos XVII e XVIII. Os pontos numerados
nos grficos indicam as coalizes, conforme ordem apresentada na tabela XXXII, acima.

206

Grfico XVII
Disperso das coalizes no Senado por nmero efetivo de
partidos (NEPC) e abrangncia ideolgica
16

15

14

Abrangncia

11

7 10

13

9 8

0
1,0

1,5

12

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

NEPC

Elaborao prpria, 2008.

Grfico XVIII
Disperso das coalizes na Cmara por nmero efetivo de
partidos (NEPC) e abrangncia ideolgica
16

15

13

14

Abrangncia

11

10 9

12

0
1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

NEPC

Elaborao prpria, com base em dados obtidos de Incio (2006) e na

Cmara dos Deputados, 2008.

A reta nos grficos indica que quanto mais partidos uma coalizo conteve, maior tendeu a
ser sua abrangncia ideolgica. O coeficiente de correlao de Pearson de 0,614 para o

207

Senado e de 0,814 para a Cmara, ambos significativos em 0,0117. A similaridade do

fenmeno nas duas cmaras indica que se o presidente opta por um nmero maior ou
menor de parceiros, isso tem implicaes parecidas, e significativas, na configurao dos
conflitos ideolgicos que o governo deve enfrentar, nas duas casas, para aprovar sua
agenda. Nota-se, no entanto, que a ascenso da reta mais acentuada na Cmara. Isso
indicativo de que, ao escolher muitos partidos como parceiros legislativos, o governo cria
um cenrio mais complexo para negociar com os deputados do que com os senadores.
Importa ressaltar, em relao a estes fenmenos indicados nos grficos, que, tendo em vista
que o Senado a casa revisora das propostas do governo, dos juzes e dos deputados, a
evoluo dos cenrios polticos ocorrida no perodo sugere que as negociaes
estabelecidas na Cmara reduziram o potencial de obstruo do processo revisor. Supondose, com base em Tsebelis e Money (1997), que os interessados na aprovao das leis
procuram abreviar ao mximo sua tramitao, a similitude entre-casas na estrutura de
interesses serve de base para se captar, ainda na Cmara dos Deputados, os possveis
conflitos de base partidria a serem enfrentados no Senado. Com isso, algumas solues
podem ser antecipadas para evitar desgastes e atrasos desnecessrios entre os senadores.
Porm, a estratgia da antecipao no suficiente para anular os custos polticos
caractersticos das negociaes multipartidrias e assegurar tramitao tranqila no
Senado. A variao longitudinal no NEPC e na pluralidade ideolgica das coalizes sugere
diferentes graus de dificuldade para os acordos intra e entre casas. Por hiptese, a despeito
dos esforos do Executivo e dos lderes para antever e solucionar impasses, quanto maiores
o NEPC e abrangncia ideolgica das coalizes, mais complexas as negociaes e maior a
probabilidade de que restem (ou surjam) arestas a serem aparadas na casa revisora.
O grfico XIX apresenta a evoluo da incongruncia bicameral interna base governista e
ajuda a dimensionar melhor o problema considerada a base do governo como uma
totalidade (100%), a incongruncia intra-coalizo foi calculada a partir da frmula da
volatilidade partidria, pelas razes acima apresentadas.
17

No citado estudo sobre a Cmara, Incio (2006) j havia chamado a ateno para este fenmeno. Em
tempo: cabe novamente ressaltar o pequeno N da regresso, para lembrar que no se trata de uma amostra,
mas de todas as coalizes do perodo.

208

Grfico XIX
Evoluo da incongruncia bicameral intra-coalizo, entre 1989e 2007
50

40
31,3

30,4

30

24,9
18,9

18,3

20

15,5

17,5

15,8

14,9

16,9

16,2

12,4

10

8,7

8,3

4,4
2,4

0
rn
Sa

ey

Co

l lor

1
Co

l lor

2
Co

l lor

3
F ra

1
nco

F ra

nco

2
FH

CI

1
FH

CI

2
FH

CI

3
FH

CI

I1
FH

CI

I2
FH

CI

I3

Lu

la

Lu

la

Lu

la

Lu

la

Elaborao prpria, 2008.

Na mdia, a taxa de divergncia bicameral nas coalizes do perodo foi baixa, mas no
desprezvel: 14,5 numa escala de 0 a 100. A variao observada ao longo do perodo
denota diferentes graus de (des)harmonia na composio partidria dos blocos de
senadores e deputados que apoiaram o governo. Uma parte de tal variao certamente tem
relao com a incongruncia nas regras eleitorais; a outra decorre do formato das
coalizes, resultante das estratgias presidenciais. Sobre este ltimo ponto, a despeito do
pequeno nmero de casos para um teste de correlao, razovel aceitar o coeficiente de
Pearson (R = 0,611; sig. 0,016) como indicador da associao positiva entre os graus de
incongruncia e o NEP da coalizo18. Se correta tal associao, ela significa que quanto
mais partidos nas coalizes mais incongruentes elas tendero a ser. Isso deve criar
contextos decisrios mais complexos e, por conseqncia, mais chances para o dissenso
entre as duas cmaras.
5.3 Configurao poltica e interao bicameral: as bases da atuao do Senado
Tanto em relao aos binios quanto no tocante s coalizes, a estrutura da representao
bicameral delineada neste captulo lana luz interpretao dos cenrios polticos
constitudos pelo Senado, esclarece aspectos do seu funcionamento, apresentados nos
18

Considerou-se a mdia: (NEPC Cmara + NEPC Senado)/2.

209

captulos anteriores, e fundamenta algumas expectativas em relao s interaes

bicamerais voltadas para a deliberao de projetos.
Um primeiro e importante ponto a ser destacado que todos os indicadores apresentados
at aqui reforaram a idia de que o Senado, se comparado Cmara, uma arena mais
propcia ao fluxo decisrio, qualquer que seja a origem das propostas em deliberao.
Devido ao processo eleitoral adotado para sua composio, o Senado ocupado por um
nmero efetivo menor e menos oscilante de partidos. Nesse aspecto, os senadores
enfrentam menos problemas para organizar maiorias e fechar acordos. Alm disso, a
comparao das casas, baseada no peso dos blocos esquerda, centro e direita, mostrou que
no Senado os partidos de centro tm bancadas percentualmente maiores que na Cmara.
Esta, ao contrrio, abre mais espaos para os extremos ideolgicos e , portanto, mais
propcia a polarizaes e entraves polticos.
Se avaliadas especificamente as condies de interao Executivo-Legislativo, o ponto a
destacar que as bases governistas senatoriais assumiram um perfil menos fragmentado e
menos heterogneo se comparadas s da Cmara, apresentando uma composio mais
atraente para o governo: um nmero menor de partidos e abrangncia ideolgica nunca
maior do que as da Primeira Casa. Tambm nesse aspecto se conclui que as bases polticas
e institucionais do bicameralismo brasileiro fazem do Senado uma arena favorvel
tomada de decises e no obstruo poltica, como prenunciam alguns analistas.
Destacou-se ainda, como elemento positivo para o sucesso legislativo do Executivo, o fato
de que a fora parlamentar deste tende a ser relativamente maior entre os senadores: dez
das dezesseis coalizes formadas no perodo lograram um percentual mais amplo de
cadeiras na segunda cmara. Dadas as regras de composio das instncias decisrias intra
parlamentares, analisadas no captulo II, o tamanho das bancadas impacta diretamente o
grau de controle da coalizo sobre os ativos institucionais no mbito parlamentar.
Segundo definio de Incio (2006), ativos institucionais so direitos e recursos
legislativos e executivos, que definem a capacidade diferencial [do governo e das
oposies] para influenciar a produo de polticas (2006: 30). Nestes termos, o grau de
210

domnio exercido pela parte senatorial da coalizo sobre os postos-chave da estrutura

parlamentar reflete sua fora poltica para conformar a legislao a seu gosto, tornando
mais previsveis os resultados dos processos deliberativos. Os dados apresentados nas
tabelas seguintes permitem analisar essa questo com base em dados empricos.
A tabela XXXIII apresenta, por binio, a distribuio partidria dos cargos considerados
mais importantes nas duas Casas: as presidncias da CCJC e da CAE/CFT, bem como a
presidncia e a primeira secretaria da Mesa Diretora. Em negrito, esto as legendas que
pertenceram coalizo governista durante a maior parte do binio
Tabela XXXIII
Distribuio, por partido, dos cargos mais importantes na Cmara e no Senado, 1989-2007
Binios

Presidente
da CCJC
Senado

Cmara

Presidente
da CAE/CFT
Senado

Cmara

Presidente
da mesa diretora
Senado

Cmara

1989-1991 PMDB
PMDB
PMDB
PFL
PMDB
PMDB
1991-1993 PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
PFL
1993-1995 PMDB
PMDB
PFL
PFL
PMDB
PFL
1995-1997 PMDB
PFL
PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
1997-1999 PFL
PMDB
PSDB
PSDB
PFL
PMDB
1999-2001 PFL
PFL
PMDB
PSDB
PFL
PMDB
2001-2003 PFL
PSDB
PMDB
PMDB
PMDB
PSDB
2003-2005 PFL
PT
PMDB
PL
PMDB
PT
2005-2007 DEM
PT
PMDB
PMDB
PMDB
PP/PCdoB
Elaborao prpria, a partir de documentos e dos sites da Cmara e do Senado (2008)

1 secretrio
da mesa diretora
Senado
PMDB
PSDB
PFL
PFL
PMDB
PMDB
PTB
PFL
PFL

Cmara
PMDB
PFL
PMDB
PSDB
PSDB
PSDB
PPB
PMDB
PMDB

A relao entre o tamanho da base e o grau de controle sobre os cargos evidente. Nota-se
que a perda de cargos importantes no Senado se deram nos governos Collor e Lula,
coincidindo totalmente com as ocasies em que o Executivo tinha bases minoritrias ou
maiorias apertadas entre os senadores. Ademais, o grfico XIV, acima, mostrou que nesses
perodos a base governista controlava mais cadeiras na Cmara que no Senado. Enfim, o
Executivo enfrentou mais dificuldades para controlar os postos-chave na organizao
senatorial quando sua base no Senado era minoritria tanto em termos absolutos
(exclusivamente na Casa) quanto em termos relativos (no Senado em comparao com a
Cmara). Isso mostra que, na formao das coalizes, os governos no podem menosprezar
a dimenso bicameral dos acordos, ou seja, devem levar em conta a configurao partidria
do Senado, a menos que queiram encarar perda de influncia nas decises senatoriais.

211

No obstante esses binios crticos, a anlise agregada da distribuio dos ativos

institucionais mostra que, no Senado, tendencialmente, a base governista atua em situao
confortvel, em posio igual ou melhor que na Cmara. A tabela XXXIV mostra a
composio total da mesa diretora nas duas casas, permitindo algumas consideraes
globais sobre o cenrio de atuao das coalizes senatoriais no perodo.
Tabela XXXIV
Cargos da Mesa controlados pelas coalizes, de 1989 a 2007
Senado
Cmara
(N=9)
(N=9)
Presidente
8
8
1 Vice-Presidente
7
5
2 Vice-Presidente
3
7
1 Secretrio
6
9
2 Secretrio
8
7
3 Secretrio
5
3
4 Secretrio
5
6
Total
42
45
Elaborao prpria. Os dados sobre a Cmara, relativos ao perodo
1990-2004, foram extrados de Incio (2006).
Cargo

Entre 1989 e 2007, houve em cada Casa nove eleies para a Mesa Diretora. Em termos
estritamente numricos, a coalizo acumulou prejuzo no Senado, relativamente a sua
situao na Cmara: 42 e 45 cargos, respectivamente. Mas, no tocante aos cargos da Mesa,
a desvantagem relativa da base governista no Senado se concentra, basicamente, na perda
da primeira secretaria para a oposio. Feita essa ressalva, pode-se dizer que a situao do
governo entre os senadores foi confortvel: primeiro porque o cargo mais importante, o de
presidente, foi igualmente dominado pelo governo nas duas casas; segundo, porque a Mesa
Diretora do Senado, enquanto colegiado, praticamente destituda de prerrogativas
atinentes ao processo legislativo. Ao contrrio do que ocorre na Cmara, onde a Mesa toma
decises colegiadas que afetam a agenda poltica do Congresso, as atribuies da Mesa no
Senado so, em geral, administrativas. Inversamente, enquanto a presidente da Cmara
divide poder com a Mesa, o Colgio de Lderes e os presidentes de comisses, no Senado,
a presidncia tem amplo espao formal para conduzir a agenda da Casa de modo
discricionrio.

212

Assim, sem a pretenso de desmerecer a conquista da primeira secretaria que controla

cargos e recursos administrativos cobiados pelos parlamentares , plausvel interpretar a
abnegao da coalizo no Senado como estratgica. Ocupar postos na Mesa, que no o
de presidente, tem um impacto poltico menor entre senadores do que entre os deputados.
Se, no processo de distribuio dos cargos, os governistas precisam ceder cadeiras da Mesa
aos no aliados, melhor faz-lo no Senado onde esse rgo diretor tem menos
influncia poltica , desde que se mantenha a presidncia da Casa sob o controle da
coalizo. Os dados sugerem que isso de fato aconteceu no perodo.
Considerada na totalidade, a distribuio partidria das presidncias no sistema de
comisses refora a idia de que, em tendncia, o Senado oferece horizontes favorveis ao
sucesso legislativo do governo.
Tabela XXXV
Percentual de comisses presididas por membros da coalizo, de 1989 a 2007
Comisses presididas pela coalizo
Diferena
Senado (a)
Cmara (b)
(a b)
% (N)
% (N)
1989
71,4 (07)
68,7 (16)
+
1990
14,3 (07)
30,8 (13)

1991
16,7 (06)
30,8 (13)

1992
16,7 (06)
38,5 (13)

1993
83,3 (06)
53,9 (13)
+
1994
83,3 (06)
57,2 (14)
+
1995
100,0 (07)
68,9 (16)
+
1996
100,0 (07)
81,2 (16)
+
1997
85,7 (07)
82,3 (17)
+
83,3 (06)
1998
81,5 (16)
+
1999
85,7 (07)
75,0 (16)
+
2000
85,7 (07)
66,7 (18)
+
2001
85,7 (07)
60,0 (20)
+
2002
85,7 (07)
57,8 (19)
+
2003
37,5 (08)
44,5 (18)

2004
50,0 (08)
61,7 (21)

2005
60,0 (10)
70,0 (20)

2006
50,0 (10)
65,0 (20)

2007
54,5 (11)
50,0 (20)
+
Mdia
65,8 (07)
59,7 (17)
+
Elaborao prpria. Os dados sobre a Cmara, relativos ao perodo 1990-2004,
foram extrados de Incio (2006).
Ano

Os dados da tabela XXXV confirmam o efeito da poltica de coalizes no controle dos

ativos institucionais, pois se nota que os perodos crticos enfrentados pelo Executivo no

213

controle do sistema comissional do Senado coincidem, novamente, com o tamanho

(absoluta ou relativamente) pequeno da coalizo na Casa.
No agregado, percebe-se que a poltica de coalizes do governo produz efeitos mais
vantajosos no Senado. Em 12 dos 19 anos considerados, o percentual de controle do
governo sobre as vagas mais importantes no sistema comissional foi maior entre os
senadores. Nos anos avaliados como positivos [+], com exceo de 2007, a base governista
no Senado controlou inclusive as presidncias consideradas essenciais: da CCJC e da
CAE/CFT, listadas na tabela XXXIII.
Neste ponto, cabe um aparte: com a exceo parcial19 das comisses acima citadas, que so
sempre importantes, devido freqncia com que so invocadas a se pronunciar sobre os
projetos, a relevncia poltica das comisses muda conforme os programas defendidos
pelos governos. Assim, para saber em que medida as coalizes governistas conseguiram
controlar as comisses cruciais, seria preciso uma anlise no visada neste trabalho, qual
seja, a anlise da relao entre os pontos salientes na agenda do Executivo e a rea de
atuao das comisses dominadas pela coalizo em cada Casa20.
Voltando analise do Senado, conclui-se que, ao longo do perodo considerado, sua
composio poltica propiciou horizontes geralmente favorveis aos governos e, ademais,
os senadores atuaram quase sempre como agentes revisores cujos interesses podem, por
isso mesmo, ser atendidos por antecipao. Sendo assim, possvel compreender imagem
da Casa como instncia decisria moderada e ratificadora dos acordos estabelecidos
externamente. Parece claro que o comportamento (em geral) cooperativo do Senado resulta
dos incentivos gerados por sua configurao poltico-partidria, que, por sua vez, decorre

19

No Senado, como foi dito no captulo II, as matrias so apreciadas, preferencialmente, por apenas uma
comisso, que avalia a admissibilidade e o mrito das matrias. Nesse caso, a Comisso de Constituio e
Justia e de Cidadania e a Comisso de Assuntos Econmicos, embora continuem sendo as mais acionadas
na Casa, sofrem variao na sua centralidade poltica conforme a agenda dos governos. Na Cmara,
diferentemente, a CCJC deve se pronunciar sobre a admissibilidade constitucional-legal de todos os projetos
e a CFT deve apreciar todo projeto que tem impactos financeiros ou tributrios. Neste caso, a agenda dos
governos afeta pouco a influncia de tais comisses na produo legislativa.
20
No Senado, por exemplo, a Comisso de Infra-Estrutura se tornou muito mais cobiada no governo Lula,
devido ao PAC (Programa de Acelerao do Crescimento), que aumentou o nmero de projetos para
reformas infraestruturais em todo o territrio nacional.

214

da modelagem institucional do sistema decisrio e das estratgias levadas a cabo pelos

governos que se sucederam, posteriormente Constituio de 1988.
Sem dvida, essas concluses so pertinentes como diagnsticos gerais. Por um lado,
apreende-se a estrutura de incentivos polticos e institucionais que mitigam os efeitos
obstrutivos do bicameralismo brasileiro, prenunciados por autores como Backes (1999;
2008), Stepan (1999) e Mainwaring (2001); por outro, as oscilaes na configurao
poltico-partidria da representao bicameral indicam maior ou menor dificuldade para a
formao de maiorias e levantam possibilidades para dissensos ocasionais entre as duas
cmaras, dissensos estes que no so devidamente considerados nos estudos de autores
como Figueiredo e Limongi (1999).
Neste estgio, porm, a questo saber se as hipteses se confirmam, ou seja, se existe, de
fato, correlao significativa entre as variaes longitudinais observadas na configurao
poltica do Senado, mostradas neste captulo, e as variaes no padro de cooperao desta
Casa em relao s decises tomadas na Cmara, mostradas no captulo anterior. Colocado
em outros termos: correto afirmar que a manifestao contundente21 da simetria
condicionada pela composio partidria do Senado e pela incongruncia da representao
bicameral? Na prxima e ltima parte do captulo, sero testadas algumas hipteses sobre
essa questo.
Como indicador dos graus de cooperao ou conflito entre as duas casas, ser considerado
o emendamento, como varivel dependente dummy. Por suposto, qualquer que seja a
emenda22, sua ocorrncia reflete, em alguma medida, a manifestao dos interesses
poltico-partidrios no plano das relaes bicamerais.
Lembrando Tsebelis e Money (1997), cabe ressaltar que as emendas podem, por um lado,
indicar tentativas de aperfeioamento (das propostas) resultantes da funo de eficincia
21

Em termos metodolgicos, a forma mais simples de testar os efeitos da simetria nas relaes bicamerais
por meio das estratgias reativas da casa revisora frente s decises tomadas na casa de origem. Se aquela
concorda com esta, no possvel saber, numa anlise de dados agregados, se houve convergncia de
interesses ou mera subservincia de uma casa outra; porm se os revisores discordam dos inicidadores e
se impem atravs de emendas, por exemplo correto interpretar o fato como manifestao estratgica do
poder de veto da casa revisora. Por esse motivo, optou-se por considerar, como indicador efetivo da simetria,
as escolhas contundentes do Senado, especificamente aquelas que se expressam no emendamento.
22
Entendida como alterao em sentido lato: emenda ou substitutivo.

215

do bicameralismo; por outro, as emendas podem expressar o exerccio da funo poltica

do processo bicameral, ou seja, a tentativa (antecipada ou no) dos legisladores para tornar
o projeto mais representativo das foras parlamentares em cena. Se eficiente, o
emendamento consensual por indicar um movimento em direo ao ponto timo de
Pareto, onde ao menos um interesse melhor atendido e nenhum outro prejudicado; se
poltico, o emendamento envolve perdas e ganhos, sendo, portanto, sugestivo de conflito
entre a primeira e a segunda casas.
Numa anlise de dados agregados, como o caso, no possvel saber quando uma
emenda eficiente, melhorando o projeto sem ferir interesses, ou quando poltica,
expressando jogos de soma zero23. Mas essa limitao no inviabiliza a hiptese de que a
divergncia bicameral um fator positivamente associado ao emendamento, pois,
logicamente, as discrepncias na representao entre uma casa e outra ampliam tanto a
diversidade dos interesses polticos a serem acomodados no processo legislativo quanto a
variedade dos pontos de vista que podem subsidiar o aperfeioamento das propostas.
5.4 As Variveis Decisivas na Cooperao Condicional do Senado nas Decises
Bicamerais
Tendo por base os argumentos e dados mobilizados at aqui, interessa qualificar melhor as
hipteses a serem testadas e a metodologia empregada. Em termos gerais, espera-se que
controlados o tipo, a natureza e o contedo das propostas, bem como a origem do projeto e
o regime de tramitao a propenso ao emendamento por parte do Senado esteja
positivamente relacionada complexidade da representao poltica.

Para o teste de

hipteses, o grau de complexidade da representao poltica no Senado mensurado em

duas bases: os binios legislativos e as coalizes de governo.
Os binios comeam em anos mpares, que coincidem com a renovao das presidncias
das comisses no Senado, com a renovao da Mesa Diretora em ambas as casas e, a cada
quatro anos, com o incio das legislaturas de senadores e deputados. As coalizes tm seu
23

J foi dito que emendas redacionais ocorridas na reviso podem ser consideradas como expressivas da
funo de eficincia do bicameralismo, j que aprimoram os projetos sem ferir os interesses polticos ali
contidos. Mas, por no ser politicamente substantivo, esse tipo de emenda no est includo nos testes.

216

incio e fim definidos pelas articulaes entre Executivo e Legislativo na composio dos
gabinetes presidenciais; a durao das coalizes depende da estabilidade dos ministrios e
dos mandatos do presidente da repblica neste trabalho, a durao de cada coalizo foi
definida conforme Incio (2006) e Figueiredo (2006). Tanto os binios quanto as coalizes
so marcos temporais claros e bem delimitados para os arranjos partidrios que
condicionam o funcionamento parlamentar.
Pelos parmetros acima expostos, o banco de dados no pode ser usado em sua totalidade
no teste das hipteses. Para avaliar os efeitos da composio bianual da Casa e os efeitos
da estrutura das coalizes na interao bicameral, foi preciso selecionar apenas os projetos
que, independentemente da instncia de origem, tenham tido tramitao completa no
Senado em um mesmo binio ou em uma mesma coalizo. No primeiro caso, o N
resultante foi 1738; no segundo foi 1466.
A anlise do emendamento leva em conta apenas os projetos aprovados em votao final
no Senado, pois, obviamente, os projetos ainda em tramitao no podem ser considerados
e os projetos rejeitados em votao final seguem para o arquivo com as emendas nele
introduzidas ao longo do processo na fase das comisses, por exemplo. Como mostrado
no captulo IV, no perodo houve 2724 projetos aprovados pelos senadores, com ou sem
emendas. Isso significa que os casos selecionados para a anlise dos binios e das
coalizes correspondem, respectivamente, a 66,3% e 53,8% do total. Importante ressaltar
que os dados assim selecionados no so, a rigor, amostrais, j que no foram escolhidos
de forma aleatria, mas arbitrria, de acordo com a opo metodolgica para o controle de
variveis. Por esse motivo, os resultados obtidos no podero ser estendidos ao banco total,
mas apenas ao prprio conjunto dos casos analisados referentes aos binios e s coalizes.
Em que pese essa importante restrio, acredita-se que o tamanho considervel dos N
obtidos em relao ao banco total permitem uma viso razoavelmente confivel sobre o
desempenho do bicameralismo brasileiro, visto a partir do Senado.

217

Feitos os esclarecimentos, cabe especificar as hipteses:

a) Em relao aos binios: o nmero efetivo de partidos (NEP) no Senado, o grau
de incongruncia bicameral total e o grau de incongruncia bicameral entre os
blocos ideolgicos definem cenrios mais ou menos complexos para as
negociaes entre o Senado e a Cmara. Por hiptese, controladas todas as
outras variveis relevantes, as variaes nesses indicadores esto positivamente
associadas probabilidade (dummy) de emendamento dos projetos, ou seja,
quanto maior o NEP no Senado e quanto maior os graus de divergncia
bicameral, maior a probabilidade de emendamento;
b) Em relao s coalizes: o tamanho, a abrangncia ideolgica e o nmero
efetivo de partidos da coalizo (NEPC), bem como o grau de incongruncia
bicameral intra-coalizo, expressam cenrios mais ou menos complexos para as
negociaes entre as casas. Por hiptese, controladas todas as outras variveis
relevantes, esses indicadores esto associados (negativa ou positivamente)
probabilidade de que os projetos sejam emendados no Senado.
Em termos especficos: espera-se uma associao negativa entre o status
majoritrio da coalizo e as chances de emendamento; ao contrrio, espera-se
que a relao entre os demais indicadores e o emendamento seja positiva, ou
seja, quanto maiores a abrangncia ideolgica da coalizo, o NEPC e a
divergncia bicameral da coalizo, maiores as chances de emendamento.
Adiante esto os modelos estatsticos produzidos para testar essas hipteses. Primeiro so
apresentados os resultados referentes composio bianual (tabela XXXVI), depois os
referentes s caractersticas das coalizes (tabelaXXXVII).
No modelo 1 da tabela XXXV foram includas todas as variveis de controle consideradas
importantes e disponveis no banco; no modelo 2 foram adicionadas as variveis
explicativas. Os resultados mostram as chances percentuais de emendamento e devem ser
lidos em relao s categorias de referncia autor da iniciativa: Executivo; regime de
tramitao: ordinrio; contedo: poltico-institucional; tipo de proposio: emenda
218

constitucional; natureza do impacto esperado: no-federativo. Isso posto, nota-se que o

modelo de regresso logstica elaborado esclarece pontos importantes sobre os fatores que
afetam a disposio dos senadores para emendar os projetos.
Tabela XXXVI
Efeitos da composio bianual da representao sobre o emendamento, no Senado
(1989-2004)
B

S.E.

Modelo 1
Sig.
Exp(B)

-1.002
.077
1.508
.249
-.213
-.711
-.292
-.519
-1.659
-.399
.156
.511

.328
.160
.182
.197
.322
.294
.284
.274
.357
.129
.308
.226

.002
.630
.000*
.207
.507
.016**
.304
.058
.000*
.002*
.612
.024**

N=1738
(Constant)
Regime de tramitao
Projetos do Senado
Projetos da Cmara
Projetos do Judicirio
Contedo adminstrativo
Contedo econmico
Contedo social
Contedo honorfico
Proj. lei ordinria
Proj. lei complementar
Matria federativa
Divergncia total
Divergncia entre blocos
NEP do Senado

.367
1.080
4.518
1.283
.808
.491
.747
.595
.190
.671
1.169
1.667

Chance
%(1)

8,0
351,8
28,3
-19,2
-50,9
-25,3
-40,5
-81,0
-32,9
16,9
66,7

S.E.

Modelo 2
Sig.
Exp(B)

-1,897
,069
1,593
,296
-,327
-,721
-,325
-,549
-1,706
-,333
,242
,534
-,077
,200
,187

,394
,162
,186
,199
,324
,297
,286
,276
,360
,132
,310
,227
,086
,071
,080

,000
,669
,000*
,138
,314
,015**
,256
,046**
,000*
,012**
,435
,019**
,372
,005*
,019**

,150
1,072
4,921
1,345
,721
,486
,723
,577
,182
,716
1,274
1,705
,926
1,221
1,206

Chance
%

7,2
392,1
34,5
-27,9
-51,4
-27,7
-42,3
-81,8
-28,4
27,4
70,5
-7,4
22,1
20,6

* significativo em 0.01; ** significativo em 0.05; *** significativo em 0,10

OBS: As razes de chance so calculadas pela frmula: [Exp(B) 1] x 100. Os resultados do clculo devem
ser lidos em relao categoria de referncia e representam a probabilidade (%) de emendamento decorrente
da mudana em (um) ponto ou categoria na varivel explicativa.

O modelo confirma algumas descobertas apresentadas no captulo anterior, com a

diferena que, agora, o emendamento controlado por outras variveis alm do regime de
tramitao. Uma das descobertas confirmadas a de que a urgncia no diminui as chances
de que os projetos sejam emendados no Senado; a outra a de que os projetos dos
senadores tm uma probabilidade muito maior de serem emendados do que os de qualquer
outra autoria tm quase quatro vezes (392%) mais chances de serem alterados do que os
projetos do Executivo.
O modelo traz tambm informaes novas, interessantes e significativas em termos
estatsticos. Controladas pelas demais variveis, as matrias de contedo honorfico,
administrativo e social tm, respectivamente, 81,8%, 51,4% e 42,3% menos de chance de
serem alteradas no Senado, se comparadas com as propostas de contedo polticoinstitucional. Em relao ao tipo de projeto, os dados mostram que os projetos de lei
ordinria, frente s PECs, tm uma taxa de emendamento 28,8% menor. J no tocante ao
219

impacto esperado da legislao visada, nota-se que as matrias que afetam o pacto
federativo isto , afetam seletivamente os nveis de governo so emendadas numa
frequncia 70% superior s demais, consideradas juntas. Em suma, nesses nmeros, pelos
menos dois fenmenos relativos ao emendamento se destacam: (a) os senadores tm
especial interesse nas medidas legais que visam alterar as instituies do Estado e as regras
do jogo poltico; (b) os senadores demonstram uma disposio notvel para reformular o
contedo das matrias de impacto federativo.
Os ndices expressam de modo contundente que a disposio legiferante do Senado
converge com suas funes constitucionais: cuidar do aspecto institucional do pacto
federativo e representar os interesses polticos dos entes federados. Boa parte das matrias
institucionais visa regular eleies subnacionais, redefinir o campo de atuao dos poderes
e inovar as regras de interao entre Unio, estados e municpios. No tocante s matrias
federativas, a maior parte consiste em propostas de reforma institucional (vide tabela XV
no cap. III), mas tambm so federativas as matrias que afetam a capacidade tributria dos
nveis de governo ou suas atribuies atinentes formulao ou implementao de
polticas pblicas. Assim, pelo que os dados mostram, os interesses relativos a tais matrias
no se acomodam a contento na Cmara dos Deputados, tendo no Senado um espao
privilegiado de manifestao.
No tocante hiptese em teste, os dados sobre a composio bianual da representao
corroboram as expectativas em relao a duas das trs variveis explicativas. Para facilitar
a leitura dos ndices nos termos da regresso logstica, cada uma das variveis includas no
modelo 2 foi transformada de contnua em ordinal: a varivel NEPsenado foi convertida
numa escala de trs pontos baixo, mdio e alto e as variveis divergncia bicameral
entre blocos ideolgicos e divergncia bicameral total foram transformadas numa escala
de quatro pontos.
Segundo o modelo, o NEP do Senado e a divergncia bicameral entre blocos tm um efeito
importante, na direo esperada, sobre a disposio ao emendamento por parte dos
senadores. Controladas as demais variveis, o aumento de um ponto na escala do NEP
implica um aumento de 20,6% (sig. 0,019) nas chances de que os senadores aprovem
220

emendas aos projetos que apreciam; j o aumento de um ponto na escala de divergncia

entre blocos ideolgicos aumenta em 22,1% (sig. 0,005) a probabilidade de emendamento
no Senado.
Em relao divergncia bicameral total, seu padro de associao com o emendamento
no correspondeu ao esperado. Ao contrrio, revelou-se uma relao negativa, embora leve
e no significativa estatisticamente. Parte desse fenmeno ocorreu porque uma parcela dos
efeitos esperados (correlao positiva) produzida pela incongruncia entre blocos, se esta
varivel for retirada do modelo, o sinal da correlao entre a divergncia total e o
emendamento se inverte, passa a ser positivo, mas o ndice continua baixo e no
significativo: exp(B) = 1,073; fator de chance = 7,3%; sig. = 0,294.
No demais lembrar, com base em Bartoline e Mair (1990), que a divergncia entre
blocos (ideolgicos, no caso) parte da divergncia total. Portanto, considerando-se a
configurao bianual da representao a partir dos dados em foco, pode-se concluir que a
simetria do bicameralismo se manifesta de forma notvel e positiva, por meio do
emendamento, apenas na medida em que a discrepncia intercameral no peso das bancadas
partidrias produz divergncia ideolgica entre as casas.
A tabela XXXVI mostra os resultados dos testes delimitados pelo tempo de durao das
coalizes. A despeito de as coalizes serem essencialmente vinculadas ao Executivo, o
modelo considera, tambm, os projetos do Legislativo e do Judicirio em funo de duas
suposies bsicas: (a) os partidos que compem os blocos governistas, freqentemente
majoritrios, podem se aproveitar dessa estrutura para maximizar ganhos polticos para
seus membros, aprovando projetos no relacionados diretamente com a agenda ou com os
interesses do Executivo; (b) por casualidade ou por estratgia poltica, projetos de interesse
do Executivo ou mesmo centrais em sua agenda podem ser iniciados por outros atores
com direito iniciativa legal. Nesses casos, espera-se que o poder poltico da coalizo do
momento seja mobilizado tal qual ocorre em relao a propostas de autoria do governo.

221

Tabela XXXVII
Efeitos das caractersticas da coalizo sobre o emendamento no Senado (1989-2004)
Modelo 1
N=1466
(Constant)
Tramitao urgente
Projetos do Senado
Projetos do Cmara
Projetos do Judicirio
Contedo adminstrativo
Contedo econmico
Contedo social
Contedo honorfico
Proj. lei ordinria
Proj. lei complementar
Matria federativa
Coalizo majoritria
Divergncia bicameral intra-coalizo
NEP Coalizo
Abrangncia ideolgica da coalizo

B
-1,368
,004
1,573
,125
-1,474
-,628
-,588
-,540
-1,800
,174
,961
,677

S.E.

Sig.

Exp(B)

,482
,183
,206
,216
,489
,337
,322
,313
,399
,387
,457
,244

,005
,983
,000
,561
,003
,063
,068
,084
,000
,654
,036
,006

,255
1,004
4,822*
1,134
,229*
,534
,556
,583
,165*
1,190
2,613**
1,968*

Modelo 2
Chance
B
S.E.
%

-1,328 ,516
0,4 -,015 ,184
382,2 1,619 ,211
13,4
,143 ,217
-77,1 -1,509 ,490
-46,6 -,713 ,342
-44,4 -,606 ,325
-41,7 -,595 ,318
-83,5 -1,932 ,412
19,0
,258 ,396
161,3 1,122 ,467
96,8
,695 ,246
-,606 ,192
-,004 ,157
,037 ,110
,152 ,092

Sig.
,010
,937
,000
,510
,002
,037
,062
,061
,000
,513
,016
,005
,002
,979
,738
,100

Exp(B)
,265
,986
5,047*
1,154
,221*
,490**
,546
,551
,145*
1,295
3,070**
2,003*
,546*
,996
1,037
1,164***

Chance
%

-1,4
404,7
15,4
-77,9
-51,0
-45,4
-44,9
-85,5
29,5
207,0
100,3
-45,4
-0,4
3,7
16,4

* significativo em 0.01; ** significativo em 0.05. *** significativo em 0,10

Comparadas com base no desempenho das variveis de controle vide o modelo 1 nas
tabelas XXXVI e XXXVII percebem-se variaes em graus diversos, para mais ou para
menos, nos valores dos ndices obtidos. No entanto, considerada a direo da associao
entre as variveis de controle e a varivel resposta, apenas em um caso o resultado (o sinal
da correlao) divergiu entre uma tabela e outra: o ndice relativo s matrias ordinrias,
cujas chances passaram de negativas e significativas (-28,4 binios) para positivas e no
significativas (19,0 coalizes).
Observe-se que as variveis de controle so as mesmas nos dois testes. Com isso, a
convergncia na direo das associaes importante por sugerir que os dois conjuntos de
dados delineiam tendncias similares no tocante aos efeitos das variveis independentes
sobre a dependente. Em certa medida, esse fato sugere que os dois subconjuntos de dados
analisados no destoam de forma gritante do todo.
No tocante ao impacto das variveis explicativas, a divergncia intra-coalizo gerou um
ndice contrrio ao esperado: negativo, estatisticamente no significativo e virtualmente
irrelevante em termos percentuais (-0,4%). Com a varivel NEP da coalizo (3,7%), o sinal
positivo indica que o fator de chance opera na direo prevista, mas os ndice no
estatisticamente significativo nos nveis convencionais.

222

A abrangncia ideolgica da coalizo mostrou o efeito esperado, significativo em 0,10.

Assim, com 90% de confiabilidade, pode-se afirmar que cada ponto a mais que a coalizo
ocupa no espectro ideolgico, aumenta em 16,4% a probabilidade de que o projeto seja
modificado pelos senadores. A hiptese relativa ao tamanho da coalizo tambm foi
confirmada, com sig. 0,002. Segundo o modelo, controladas as demais variveis, os
projetos tm 45,4% de chances de serem emendados no Senado quando tramitam sob
coalizes majoritrias.
Pelo que os dados indicam, considerados os projetos com tramitao completa no Senado
sob uma nica coalizo, aqueles que se iniciam na Cmara dos Deputados tm uma
probabilidade muito menor de serem emendados. As matrias federativas so mais
suscetveis ao emendamento por parte dos senadores. A abrangncia ideolgica da coalizo
deve ser levada em conta, pois, quanto maior for, maior a tendncia ao emendamento e,
por suposto, mais custosas as negociaes polticas entre (ou com) os senadores. O status
da coalizo tambm afeta as chances de emendamento: sendo majoritria, a base
governista tende a assegurar a aprovao da forma original, intocada, das propostas de
legislao isso indica que o apoio da coalizo um ingrediente de alto valor estratgico
para o sucesso legislativo no Senado, se tal sucesso for entendido como a capacidade de
aprovar legislao da forma originalmente projetada.
5.5 Consideraes finais
Este captulo estudou as bases polticas das decises do Senado e props mensurar a
incongruncia

do

bicameralismo

brasileiro,

visando

analisar

seus

efeitos

no

comportamento dos senadores. Para isso, foi analisada a evoluo da representao

poltico-partidria em escala bicameral, o que permitiu testar algumas hipteses sobre suas
conseqncias no funcionamento do Senado e na sua interao a Cmara dos Deputados.
Os dados do perodo permitiram concluir que as regras de representao adotadas no Brasil
e as caractersticas do processo decisrio federal criam condies para que o Senado seja
uma arena menos complexa que a Cmara no tocante formao de maiorias e
aprovao de leis, qualquer que seja a autoria dos projetos. Isso ocorre, basicamente, por
223

duas causas. Uma delas que tanto o formato bicameral das coalizes quanto o da
representao legislativa, como um todo, incorporam, no Senado, um nmero menor de
atores, com um perfil ideolgico mais moderado. Quando se tratam das coalizes, alm de
serem menos fragmentadas entre os senadores, elas compem, na maior parte das vezes,
bancadas maiores que na Cmara dos Deputados. A outra causa que, sendo o Senado
uma casa revisora de todos os projetos menos os seus, os interesses ali representados
podem ser antecipados nas deliberaes da Cmara, de modo que os senadores s tm
incentivos para atuar de forma contundente quanto tais interesses no so devidamente
atendidos nas etapas anteriores do processo de formao de leis.
Para testar as hipteses relativas a essas questes, foram consideradas as conformaes
polticas dos binios e das coalizes e foram avaliados os seus efeitos sobre as chances de
um projeto ser emendado no Senado.
No caso dos binios, duas expectativas relativas hiptese geral foram confirmadas.
Constatou-se que a divergncia ideolgica intercameral e o NEP do Senado tm efeitos
positivos sobre a varivel dependente: o emendamento. No entanto, a incongruncia total
no apontou na mesma direo, resultando num ndice discretamente negativo e contrrio
ao esperado.
No caso das coalizes, o teste da hiptese sobre a divergncia bicameral da coalizo
produziu um ndice de baixo valor e com sinal contrrio ao esperado. O teste relativo ao
efeito do NEPC indicou associao na direo suposta, mas o ndice no foi significativo.
Diferentemente, as hipteses relativas abrangncia ideolgica e ao status da coalizo se
mostraram vlidas: coalizes ideologicamente mais abrangentes de fato aumentam as
chances de emendamento, enquanto coalizes majoritrias reduzem tais chances em grau
significativo.
A anlise desenvolvida no captulo lanou luz sobre as bases do desempenho dos
senadores no sistema bicameral. Por um lado, ficou claro que os condicionantes polticos e
institucionais de funcionamento distanciam o Senado da ostensiva posio de veto
prenunciada por certos especialistas; por outro, contra a imagem de casa carimbadora dos
224

acordos fechados alhures, pde-se verificar que os mesmos condicionantes polticos, na

medida em que variam longitudinalmente, afetam a disposio de veto por parte do Senado
e mostram os senadores como legisladores empenhados em afirmar seus interesses com os
recursos institucionais de que dispem.

225

CONCLUSES

sta tese partiu dos pressupostos do novo institucionalismo, segundo o qual as

caractersticas institucionais do sistema poltico e o posicionamento dos atores
na cadeia decisria implicam restries e possibilidades estratgicas que, por

sua vez, condicionam as negociaes e os resultados do jogo poltico. Com base nessas
idias, a tese apresentou um estudo sobre o desempenho legislativo dos senadores, tendo
em vista as caractersticas institucionais do Senado brasileiro, bem como sua posio no
sistema bicameral, em particular, e no sistema decisrio, com um todo. O objetivo geral da
tese foi o de incrementar o conhecimento sobre o Senado no Brasil, seja em si mesmo, seja
no contexto do sistema federativo, presidencialista, bicameral e multipartidrio.
Atualmente, pode-se apontar na literatura especializada duas perspectivas antagnicas
sobre a atuao do Senado brasileiro nas decises polticas federais. Uma enfatiza a fora
do bicameralismo no contexto de um sistema federativo presidencialista e conclui que os
senadores, enquanto representantes dos interesses regionais, so fortes obstculos s
decises atinentes aos interesses da sociedade nacional. A outra destaca as prerrogativas
constitucionais do Poder Executivo e a centralizao da organizao legislativa do
Congresso Nacional, concluindo que o sistema dispe de mecanismos eficientes para
transpor os obstculos implementao da agenda do governo. Esta segunda viso
minimiza a influncia do Senado como instncia de veto.
Em termos gerais, as duas linhas argumentativas esto corretas. Na primeira, o problema
que no h estudos sistemticos baseados em dados empricos sobre o processo decisrio
em escala bicameral, de modo que os argumentos se fundam basicamente em inferncias
tericas sobre as conseqncias das instituies polticas formais. Na segunda, a anlise de
dados abundante, mas o foco principal dos estudos a Cmara dos Deputados; no h
nfase no Senado, nem, tampouco, na dimenso bicameral do processo decisrio.
restrita, embora crescente, a literatura que aborda o processo de tomada de decises no
Congresso Nacional tendo em vista a atuao do Senado e as caractersticas do
bicameralismo nacional. Esta tese integra esse esforo e se situou no debate, buscando
combinar os mritos das posies polares acima descritas.

227

Nos termos da perspectiva analtica adotada, assumiu-se que o fato bvio de os senadores
serem membros de uma segunda cmara expressivo do carter relacional de sua funo
institucional, de sua posio na cadeia decisria e, por decorrncia, de seu comportamento
poltico. Ademais, os senadores agem num complexo institucional democrtico que, como
tal, est perpetuamente se reconfigurando, em termos das relaes de fora entre os
interesses poltico-partidrios instalados nas diversas instncias representativas do sistema
poltico. Sendo assim, no possvel estabelecer, de uma vez por todas, se o Senado ou
no um ponto de entrave no processo decisrio. Para entender a postura dos senadores,
preciso considerar quais temas esto em pauta, como eles se relacionam com as arenas
representativas, quais as posies dessas arenas na cadeia decisria e como isso pode afetar
as estratgias dos atores ali assentados. Essa orientao analtica gerou resultados positivos
no estudo sobre o comportamento parlamentar dos senadores brasileiros e, por decorrncia,
no entendimento do desempenho do Senado e do sistema bicameral.
Em funo do referencial acima exposto e dos objetivos assumidos, a tese se estruturou em
cinco captulos, alm da introduo, desta concluso e dos anexos. Nos dois primeiros
captulos foram abordadas as variveis institucionais formais do sistema poltico brasileiro,
consideradas como fatores explicativos para o desempenho do Senado relativamente ao
processo legislativo e produo de leis. Nos trs captulos restantes foram analisados
dados agregados sobre a tramitao e o contedo de proposies apreciadas pelos
senadores, seja como iniciadores seja como revisores. Em cada captulo foram
apresentados comentrios conclusivos razoavelmente detalhados, destacando os pontos
essenciais abordados; nesta concluso, os detalhes sero evitados, em favor de comentrios
mais parcimoniosos, que expressem as concluses gerais da pesquisa.
No captulo I foi analisada a distribuio de poderes e de funes entre o Senado e a
Cmara dos Deputados e avaliadas as conseqncias esperadas no comportamento dos
senadores. Toda a lista constitucional de atribuies das casas foi considerada, mas as
atribuies legiferantes foram privilegiadas devido natureza dos dados empricos
mobilizados nos testes de hipteses dos captulos subseqentes.

228

No tocante distribuio bicameral do poder legiferante, a anlise institucional

desenvolvida no captulo I deixou claro que, a despeito de os deputados deliberarem em
primeira instncia sobre as propostas do Executivo, do Judicirio e da prpria Cmara, o
Senado tem um grande poder poltico, decorrente do seu direito de iniciar leis, emendar ou
vetar propostas em reviso. Tendo em vista que as reiteradas necessidades legislativas do
sistema vinculam as diversas arenas decisrias num fluxo contnuo de decises encadeadas
e interdependentes, o potencial poltico do Senado ficou ainda mais evidente, pois a
constante necessidade de entendimento entre as casas permite aos senadores
condicionarem suas decises a outras decises que esto sendo ou sero tomadas em outros
pontos da cadeia decisria. fato que a contnua demanda pela formao de acordos entre
as casas implica a constante presso por concesses de parte a parte.
Com isso, pde-se concluir que os impactos do poder do Senado nas estratgias de
formao de consensos bicamerais so incontestveis. Por esse motivo, o captulo explorou
tambm a diviso dos poderes no contexto do presidencialismo de coalizo, para destacar a
centralidade poltica da composio multipartidria e cambiante das casas e, por
conseqncia, a importncia das articulaes reiteradas dos governos na composio de
bases parlamentares de apoio em escala bicameral isto , que envolvem no s a Cmara,
mas tambm o Senado.
Com base na literatura pertinente, foram discutidos alguns fatores considerados
importantes para a anlise das coalizes governistas e de seus efeitos no processo
decisrio, em especial nas interaes do Senado com a Cmara. Elencados os fatores,
foram propostos alguns indicadores a serem usados no teste dos efeitos das caractersticas
das coalizes sobre o desempenho do Senado: o status da coalizo, se majoritrio ou no; o
grau de heterogeneidade da coalizo, computado a partir da posio dos partidos numa
escala ideolgica linear, e, por fim, a fragmentao da coalizo, indicada pelo nmero
efetivo dos partidos que ela agrega.
As concluses alcanadas no captulo forneceram elementos importantes para fundamentar
o argumento relativo ao carter condicional do comportamento dos senadores, reforando
as hipteses aventadas, sintetizadas adiante. Se por um lado existem parmetros fixos,
229

expressos na estrutura institucional que estabelece os poderes e a posio do Senado na

tomada de decises, por outro lado, h parmetros dinmicos, decorrentes das mudanas
polticas produzidas sobretudo, mas no s pelas eleies e pelas estratgias do
governo na sua relao com o Parlamento. Ficou claro que o processo legislativo e a
produo de leis, sob a perspectiva do bicameralismo, devem ser vistos como resultantes
da combinao desses dois aspectos bsicos do sistema poltico.
O captulo II analisou a organizao legislativa do Senado em paralelo com a apresentao
das caractersticas da Cmara, j bastante discutidas pelos especialistas. Presumindo-se que
as regras e procedimentos intralegislativos tem relevantes efeitos de poder, o objetivo foi o
de captar as possveis implicaes da organizao do Senado sobre o processo legislativo
senatorial e sobre as relaes entre senadores e deputados.
Conforme se esperava em decorrncia dos parmetros constitucionais previamente
conhecidos e de algumas indicaes na literatura atinente ao Congresso Nacional
percebeu-se que os partidos so as principais foras que sustentam o funcionamento do
Senado. Nesta Casa, o poder dos partidos se expressa tanto nos critrios para distribuio
dos cargos importantes quanto no papel de tais cargos na tomada de decises pelos
senadores. Nesse aspecto, percebeu-se muita similaridade entre as duas casas, embora no
se possa desmerecer a importncia de certas diferenas como, por exemplo, a maior
centralizao de poder no presidente do Senado se comparado com seu par na Cmara.
Ressalvadas tais diferenas, o importante ressaltar que os fundamentos partidrios da
organizao parlamentar no Senado, combinadas com a simetria do bicameralismo,
reforam os efeitos esperados da incongruncia. Esta, sem dvida, teria muito menos peso
se os partidos fossem agentes pouco ou nada relevantes no processo decisrio, mas, sendo
fortes, foroso esperar que as divergncias entre Senado e Cmara no tocante a suas
configuraes partidrias resultem em processos bicamerais mais contenciosos e, portanto,
num maior protagonismo dos revisores na produo de leis.
Em sntese, o capitulo II permitiu concluir que as bases do dissenso propiciadas pelas
divergncias na representao encontram reforo na organizao poltica das duas casas e,
230

assim, incentivam os senadores a lanarem mo de seus poderes institucionais,

potencializando os efeitos da simetria bicameral. Inversamente, cabe lembrar, havendo
similaridade intercameral no tocante composio partidria, as chances de conflito entre
as duas casas tendem a diminuir. De todo modo, os partidos se revelaram foras pivotais na
anlise das interaes bicamerais.
Depois de avaliados, nos dois primeiros captulos, os incentivos institucionais que
presumivelmente afetam o comportamento dos senadores, nos captulos subseqentes
analisaram-se dados sobre a trajetria legislativa e o teor dos projetos de lei ordinria (PL),
de lei complementar (PLP) e das propostas de emenda constitucional (PEC) que
deflagraram o processo legislativo no Senado entre janeiro de 1989 e dezembro de 2004
sendo que a tramitao desses projetos foi acompanhada at setembro de 2007. Com esses
dados, foi possvel apresentar um panorama amplo das preferncias legislativas das
instncias proponentes, especialmente da Cmara e do Senado. Tambm foi possvel testar
algumas hipteses sobre a dinmica decisria em contexto bicameral e suas conseqncias
na produo de leis.
No captulo III, foi analisada a produo legislativa, em termos quantitativos e qualitativos
com vistas a testar duas hipteses que, grosso modo, so as seguintes: (a) a estrutura
bicameral afeta o volume de trabalho das cmaras conforme sua posio no processo
decisrio; (b) os incentivos eleitorais e as funes constitucionais das casas afetam sua
propenso legiferante, produzindo similaridades e distines no perfil agregado de sua
produo legislativa.
Em relao primeira hiptese que tambm foi testada com dados sobre o processo
legislativo, no captulo IV ficou claro que a casa iniciadora condiciona em grau relevante
a agenda da casa revisora, uma vez que seleciona os projetos antes de envi-los reviso.
O efeito disso no volume de trabalho dos parlamentares pde ser notado no grande nmero
de projetos que os senadores iniciaram, mas no chegaram a enviar Cmara dos
Deputados. Esse mecanismo seletivo que opera em escala bicameral fundamental para a
racionalizao do trabalho legislativo, especialmente num ambiente institucional em que,
como ficou provado, inexistem restries iniciativa individual ou coletiva no perodo
231

em tela, os senadores apresentaram 5697 proposies, das quais cerca de 80% ficaram
retidas na prpria Casa, sem, portanto, chegar a ocupar a pauta de trabalho dos deputados.
Estudos de Figueiredo e Limongi, citados no mesmo captulo, atestam que fato similar
acontece na Cmara, que retm um vultoso percentual de projetos l iniciados
especialmente dos deputados antes de envi-los para a apreciao do Senado.
Em relao segunda hiptese, foram destacadas diferenas importantes entre os perfis
legiferantes das duas casas, interpretados como efeitos combinados das funes
institucionais e dos incentivos eleitorais que recaem sobre senadores e deputados. Os
primeiros mostraram disposio sensivelmente maior para produzir polticas que afetam o
pacto federativo e que atendem aos interesses de regies e estados. Esse comportamento,
alm de corresponder com a funo institucional do Senado, mostrou-se compatvel com as
regras eleitorais majoritrias que induzem os senadores a se preocuparem com interesses
mais amplos do distrito (o estado), uma vez que as estratgias de concentrao de votos em
poucos municpios, eficazes para o sucesso eleitoral de deputados, no so to vantajosas
nas disputas pelas cadeiras senatoriais.
Os deputados, por sua vez, mostraram maior propenso para produzirem leis relacionadas
com interesses de categorias sociais no recortadas territorialmente, tais como segmentos
profissionais, tnicos, culturais e generacionais. Esse fato tambm expressa a distribuio
bicameral das funes representativas, pois a Cmara tem, por excelncia, a funo de
representar, em bases proporcionais, os diversos segmentos que compem a sociedade
nacional. Entende-se que os microfundamentos desse desempenho legiferante dos
deputados tm relao com as restries institucionais ao paroquialismo, que induzem os
parlamentares a aprovarem polticas cujos efeitos transcendem as fronteiras de localidades
especficas.
Sobre a propenso iniciativa de leis de impacto abrangente, foi confirmado que, devido
s restries para proposies de lei preferidas pelos legisladores as que promovem
benefcios concentrados e custos difusos , a maior parte das matrias apresentadas no
perodo se caracteriza pelo amplo impacto de seus efeitos esperados. A explicao para
esse fenmeno se baseou nos argumentos de Amorim Neto e Santos (2002) e de Arnold
232

(1991). Os primeiros afirmam que a delegao, pelos parlamentares, de amplo poder de

iniciativa ao Executivo atende necessidade de racionalizao no uso dos recursos
pblicos; com isso, recai no Executivo o dever de pensar polticas de impacto estrutural
sobre o desenvolvimento nacional, restando aos legislativos a funo de preencher as
lacunas normativas deixadas pelo governo, cujos projetos no tocam os detalhes de
problemas concretos enfrentados pelos cidados (Amorim Neto e Santos, 2002: 107).
Com base em Arnold, ampliou-se a idia mais difundida de conexo eleitoral,
argumentando-se que os retornos eleitorais no so exclusividade dos projetos clientelistas.
Na medida em que as leis produzem resultados concretos na vida prtica dos cidados,
qualquer matria pode ter um potencial eleitoral negativo ou positivo. Cabe aos
parlamentares articularem as foras necessrias para assegurar que os cidados percebam a
origem e os efeitos das polticas que aumentam seu bem estar e no percebam daquelas que
os prejudicam. Combinando os argumentos dos autores citados, foi possvel entender
porque deputados e senadores no produzem, na quantidade esperada, projetos pautados
por uma lgica distritalista de conexo eleitoral.
O captulo III analisou, ainda, a variao longitudinal na quantidade dos projetos
indiciados e dos aprovados no perodo. Dois pontos ficaram evidentes: (a) a prioridade que
os parlamentares atribuem funo de produzir legislao varia ano a ano, sendo que as
eleies tm impacto significativo nesse fenmeno, pois o numero das tramitaes
iniciadas e das concludas tende a cair em anos eleitorais e a subir nos anos subseqentes;
(b) o percentual de projetos aprovados por um partido em relao ao conjunto de projetos
aprovados no perodo corresponde ao nmero de projetos iniciados pelo partido em relao
a nmero de projetos iniciados no perodo; em outras palavras, as chances de um partido
aprovar legislao no tem relao com seu peso parlamentar, mas com o nmero de
projetos que apresenta: os partidos maiores apresentam mais projetos e aprovam mais
legislao, com os partidos menores ocorre o inverso. Embora esses fenmenos no
paream ter relao especfica com o bicameralismo, eles forneceram informaes
importantes para se entender a dinmica da produo de leis no Congresso Nacional.

233

No captulo IV, com base em dados sobre os processos de tramitao dos projetos
apreciados no Senado, testou-se a validade da hiptese sobre os efeitos da dinmica
bicameral no comportamento parlamentar dos senadores. Foram testadas, ainda, hipteses
relativas aos impactos da organizao legislativa no processo decisrio senatorial.
Sobre os efeitos da tramitao bicameral, notou-se, por um lado, que a posio do Senado
na cadeia decisria tem evidente relao com sua imagem de instncia legislativa
moderada; por outro, percebeu-se que o comportamento cooperativo dos senadores, frente
s demandas legiferantes das demais arenas de poder, no expressa subservincia
imposio de vontades externas, mas resulta de estratgias racionais, condicionadas pelos
interesses representados na Casa no contexto em que as decises so tomadas.
No Senado, os projetos em reviso, isto , iniciados na Cmara, tramitam em regime de
urgncia com freqncia muito maior e so muito menos emendados que projetos iniciados
pelos prprios senadores. Ademais, a urgncia solicitada para os projetos externos com
muito mais antecedncia, comparando-se com o que ocorre em relao aos projetos
iniciados no Senado. O efeito geral desses fatores que a reviso senatorial , em geral,
bastante gil e receptiva s decises tomadas fora da Casa.
Sustentou-se, ao longo da tese, que a estrutura do bicameralismo est na base desses fatos.
Projetos em reviso no Senado j foram alvos de deliberao na Cmara e tm, por isso,
menos pontos polmicos a serem negociados. Para evitar atritos e atrasos na casa revisora,
a casa de origem bem como os proponentes, quando se trata do Executivo ou mesmo
Judicirio tem incentivos para antecipar os interesses representados nas instncias de
veto, formatando as propostas de modo a atender, por antecipao e na medida do possvel,
aqueles interesses que podem implicar dificuldades em etapas futuras da tramitao. Sendo
assim, no razovel esperar que as deliberaes dos senadores sejam, sempre, to ou
mais contenciosas que aquelas estabelecidas entre os deputados.
Inversamente, compreensvel que o Senado dedique um tempo maior para deliberar sobre
seus prprios projetos, emendando-os mais, adotando a urgncia mais tardiamente e com
freqncia muito menor. Tendo sido iniciado por senadores, os projetos atingem, no
234

Senado, em primeira mo, os diversos interesses ali representados. Nesse momento da

tramitao, h menos informao disponvel. As incertezas sobre o teor da proposta e suas
possveis conseqncias polticas esto no seu nvel mximo. S depois de ser estudado,
debatido, ajustado e se sobreviver s deliberaes aprovado pelas foras polticas
presentes na Casa que o projeto ser enviado reviso. Essa lgica explica, inclusive, o
protagonismo das comisses, que so mais habilitadas para produzir informaes
qualificadas e reduzir a incerteza parlamentar.
Quanto aos efeitos da organizao legislativa, demonstrou-se, de acordo com as hipteses,
que as trajetrias das proposies na estrutura parlamentar do Senado tm relao com a
instncia proponente o que, com poucas ressalvas, similar ao que ocorre na Cmara.
Sendo iniciado por senadores, o projeto em geral submetido ao poder terminativo das
comisses, situao em que a urgncia no permitida. Sendo iniciados por deputados, os
projetos tambm tendem a tramitar pelas comisses, mas a deciso final cabe ao plenrio
do Senado, ainda que, muitas vezes, meramente para referendar as decises do sistema
comissional se so projetos de deputados, as comisses s costumam dar a palavra final
quando do pareceres negativos, que quase nunca so contestados no plenrio da Casa.
Coisa muito distinta ocorre na tramitao de projetos do Executivo e do Judicirio. Estes,
se comparados com os projetos de parlamentares, apresentam uma probabilidade muito
menor de serem alterados pelos senadores. Alm do mais, so imunes ao poder terminativo
das comisses e tramitam com freqncia bem maior em regime de urgncia, e esta tende a
ser adotada com mais prontido, tendo impacto mais notrio no tempo de tramitao.
A despeito desses indicadores de receptividade e agilidade do Senado enquanto casa
revisora, os dados sobre o uso e os efeitos da urgncia na Casa forneceram tambm sinais
importantes de que tal cooperao condicional e atende aos interesses representados
pelos senadores. Dos projetos em reviso apreciados em urgncia no Senado, apenas 2%
foram rejeitados. Devido a dados como este, comum se pensar que a urgncia
mobilizada pelos lderes e pelo governo para acelerar a tramitao e, assim, restringir as
deliberaes sobre os projetos para assegurar sua aprovao sem que eles sofram alteraes
indesejveis por parte dos parlamentares.
235

Essa impresso se mostrou equivocada com o modelo de regresso logstica apresentado

no captulo IV: considerado o emendamento como varivel dummy, e controlada a autoria
das matrias, a regresso mostrou que a urgncia no diminui as chances de um projeto ser
alterado quando em reviso no Senado. Ademais, quando testados os efeitos da autoria do
requerimento de urgncia sobre as chances de emendamento, controlada a origem das
matrias, ficou provado que quando os projetos do governo tramitam sob urgncia
exclusiva do Executivo, as chances de que eles sofram alteraes no Senado sobem 354%
em relao a projetos que tramitam em urgncia solicitada exclusivamente no mbito do
Senado. Fato inverso ocorre quando os projetos do Executivo, em urgncia constitucional,
recebem tambm urgncia legislativa: a probabilidade de emendamento cai 42% em
relao aos projetos que tramitam em rito extraordinrio requerido s pelos senadores.
A concluso a ser extrada desses dados a de que a urgncia no um recurso eficaz para
suplantar os interesses representados no Senado, mas, sim, um indicador de consenso. A
taxa de aprovao de projetos urgentes quase 100% porque a urgncia legislativa indica
um consenso prvio sobre a matria. Apenas depois que certas arestas polticas importantes
so aparadas, e que a maioria se forma, que o projeto entra em tramitao extraordinria,
e com chances quase totais de aprovao. Em suma, os dados deixaram claro que a
simetria do sistema efetivamente posta em prtica pelos senadores; a cooperao do
Senado frente s demais instncias do sistema estratgica e tende a no se manifestar
quando prejudica os interesses representados na Casa.
Confirmadas as implicaes polticas da simetria bicameral, voltou-se, no captulo V,
ltimo da tese, para a questo da incongruncia, buscando-se avaliar seus efeitos no
comportamento dos senadores. Tendo em vista as diferentes regras de composio do
Senado e da Cmara, combinadas com as bases partidrias do funcionamento parlamentar,
esperou-se verificar, de 1989 em diante, variaes longitudinais na distribuio do poder
poltico em cada Casa, bem como discrepncias importantes entre elas no tocante a suas
respectivas configuraes partidrias.
As variveis consideradas o peso das representaes partidrias, o nmero efetivo de
partidos e suas posies no espectro ideolgico permitiram delinear os cenrios polticos
236

que, ao longo do perodo, condicionaram a atuao dos senadores, seja em seu prprio
mbito, seja nas interaes bicamerais. Essas variveis foram usadas para se conhecer tanto
a composio total das casas como a composio das coalizes, em particular. Com base
em tais vadeveis, foram construdos os indicadores mencionados acima, nesta concluso
para serem utilizados nos testes de hipteses.
Em termos amplos, foi possvel concluir que os parmetros institucionais do sistema criam
no Senado contextos polticos menos complexos que na Cmara, que viabilizam melhor a
formao de consensos em torno dos projetos, qualquer que seja a autoria. So duas as
causas: uma que tanto o formato bicameral das coalizes quanto o da representao
legislativa como um todo incorporam, no Senado, um nmero menor e mais estvel de
atores, com um perfil ideolgico mais moderado alm de as coalizes serem menos
fragmentadas entre os senadores, elas compem, em geral, bancadas maiores que na
Cmara; a outra causa que, sendo o Senado uma casa revisora de todos os projetos menos
os seus, os interesses ali representados tendem a ser atendidos, por antecipao, na fase de
deliberao na Primeira Casa. Dessa forma, reduzem-se os incentivos s emendas e
obstrues dos senadores enquanto revisores das propostas que tramitam na Segunda Casa.
A hiptese geral que orientou o captulo foi a de que tais oscilaes se manifestariam, em
grau significativo, no funcionamento interno do Senado e na sua atuao como casa
revisora, afetando a dinmica do processo decisrio. Nos testes, foram consideradas as
conformaes polticas do Senado durante os binios, bem como a estrutura partidria das
coalizes. A partir de tais informaes, foi proposto um ndice de divergncia bicameral,
entendido como um indicador dos resultados efetivos da incongruncia do bicameralismo.
Essa operacionalizao da incongruncia permitiu testar os efeitos das representaes
poltico-partidrias sobre as chances de os senadores emendarem os projetos que apreciam.
Sobre a composio da representao por binios, duas previses foram confirmadas.
Constatou-se que a divergncia ideolgica entre as Cmaras, assim como o NEP do
Senado, tem efeitos positivos sobre a varivel dependente: o emendamento (dummy). No
entanto, a incongruncia total no apontou na mesma direo, resultando num ndice de
valor muito baixo, negativo e contra intuitivo. Sobre as coalizes, o teste da hiptese
237

atinente incongruncia da coalizo produziu um ndice de baixo valor e com sinal

contrrio ao esperado. O teste relativo aos efeitos do NEP indicou uma associao na
direo suposta, mas os ndices tambm foram de baixo valor. Diferentemente, as variveis
status majoritrio da coalizo e abrangncia ideolgica da coalizo produziram ndices
significativos: coalizes majoritrias reduzem sensivelmente as chances de emendamento
dos projetos por parte dos senadores, enquanto coalizes abrangentes em termos
ideolgicos tm efeito inverso.
Os modelos apresentados no captulo V reforaram tambm as concluses positivas sobre
as hipteses abordadas nos captulos anteriores: com um nmero maior de variveis de
controle, as regresses provaram que os senadores de fato emendam muito mais seus
prprios projetos; confirmou, ademais, que o desempenho do Senado marcado por sua
funo constitucional, pois a Casa no s prope como tambm emenda bem mais os
projetos que afetam os interesses federativos, se comparados com outros tipos de projeto.
Em suma, o captulo exps as bases do desempenho dos senadores no sistema bicameral.
Em primeiro lugar, revelaram-se os condicionantes polticos e institucionais que
distanciam o Senado de uma postura de veto ostensiva, prenunciada por certos
especialistas; em segundo, em oposio s expectativas de um comportamento meramente
ratificador da Casa, ficou claro que, com a variao longitudinal das condies polticopartidrias de atuao, os senadores enfrentam situaes em que a estratgia mais
vantajosa a obstruo, o veto ou conforme os testes feitos no captulo V o
emendamento das propostas em reviso.
Os resultados obtidos pela pesquisa mostraram a importncia poltica do Senado como
instncia legiferante e reiteraram a pertinncia de se considerar a atuao dos senadores e
deputados tendo em vista a insero das casas numa estrutura institucional maior e mais
complexa, na qual se destaca o carter bicameral do Poder Legislativo. Sem dvida,
abordagens dessa natureza contribuiro para ampliar o conhecimento sobre a dinmica
decisria federal inclusive na Cmara dos Deputados, at ento analisada, basicamente,
apenas em seu prprio mbito e em sua relao com o Poder Executivo.

238

Por fim, cabe ressaltar que, longe de ser conclusiva, a pesquisa abre um leque de
possibilidades sobre investigaes futuras, envolvendo, por exemplo, novas estratgias
analticas, governos mais recentes, bem como outras etapas da tramitao bicameral nas
duas casas alm da primeira etapa no Senado, que recebeu nfase neste estudo. O
processo decisrio nas comisses mistas e nas sesses conjuntas e o perfil das decises
tomadas nessas arenas, que tambm no foram analisados nesta tese, so outras instigantes
opes de pesquisa. Conforme esclarecido no captulo I, nesses espaos decisrios as
relaes entre o Senado e a Cmara so muito mais simtricas, e supostamente mais
contundentes, devendo propiciar dinmicas de interao distintas e informativas sobre o
funcionamento bicameral legislativo no Brasil.

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Institut fr Iberoamerika-Kunde <http://www.giga-hamburg.de>
Senado Federal <http://www.senado.gov.br>

249

ANEXOS

ANEXO I: INFORMAES SOBRE OS BANCOS DE DADOS UTILIZADOS

1 INFORMAES SOBRE OS BANCOS DE DADOS SOBRE PROCESSO
LEGISLATIVO E PRODUO DE LEIS, UTILIZADOS NA TESE
Os bancos de dados sobre a produo e o processo legislativo utilizados nesta tese foram
organizados fundamentalmente a partir de informaes contidas no site do Senado Federal.
Para sanar lacunas ou dvidas relativas aos dados disponveis no Senado, o site da Cmara
foi consultado (por exemplo: no Senado, apenas os projetos de senadores tm indicao
sobre o partido e o estado do autor; nos projetos de deputados, fez-se necessrio consultar
informaes da Cmara). So dois os bancos de dados construdos: (a) um contendo o
universo de proposies do perodo 1989-2004; (b) o outro amostral, respectivo ao perodo
1989-2000.
1.1) Sobre o universo das proposies e o banco de dados mais completo
O universo considerado corresponde s propostas que tramitaram, ou iniciaram tramitao,
entre 01 de janeiro de 1989 e 31 de dezembro de 2004. O conjunto abarca projetos de lei
ordinria, de lei complementar e propostas de emenda constitucional, isto , proposies
do Legislativo deputados e senadores do Executivo e do Judicirio, que deram entrada
no Senado sob as normas do processo bicameral de ida e volta (shuttle sistem).
Por esse critrio, foram desconsideradas as medidas provisrias e as matrias
oramentrias PPA, LDO, LOA e solicitao de crditos especiais , que tramitam por
processo diferenciado.
Alm do recorte pelo rito de tramitao bicameral, outro critrio seletivo foi adotado. No
perodo em foco, somadas as proposies de autoria do Legislativo de deputados e
senadores com as do Executivo e do Judicirio, 7696 matrias deflagraram o processo
legislativo no Senado (vide tabela I). Das 7696 proposies, 5697 foram iniciadas por
senadores. Dentre estas, 4427 no haviam sido enviadas reviso da Cmara at agosto de
2007, porque foram rejeitadas pelos prprios senadores, porque estavam arquivadas ou
porque ainda continuavam a tramitar at a referida data (08/2007) data limite desta
pesquisa para o acompanhamento da tramitao.
Para reduzir o volume de trabalho na coleta de dados, no foram coletadas informaes
sobre o teor dessas 4427 matrias retidas (vide tabela II, neste anexo), nem sobre seu
processo legislativo. Por esse motivo, na tese, essas 4427 propostas foram consideradas
apenas para a anlise quantitativa da produo, isto , anlise do volume de propostas que
ocuparam a agenda dos senadores no perodo em tela.

251

Tabela I
Universo das matrias do Legislativo Cmara e Senado , do Executivo e do Judicirio, que foram
apresentadas no Senado, entre 1989 e2007.
Ano de
Total
Instncia proponente
proposio
Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
1989
426
33
42
18
519
1990
257
75
46
7
385
1991
439
42
67
36
584
1992
193
80
41
38
352
1993
169
181
60
8
418
1994
104
99
35
10
248
1995
394
86
53
9
542
1996
328
69
40
4
441
1997
332
47
32
4
415
1998
237
28
25
7
297
1999
782
33
34
2
851
2000
320
70
42
9
441
2001
349
114
41
2
506
2002
302
89
21
6
418
2003
634
72
36
8
750
2004
431
64
26
8
529
Total
5697
1182
641
176 7696
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 2007.
Tabela II
Proposies de senadores, apresentadas entre 1989 e 2004, mas que no chegaram a sair do Senado at
08/2007
Ano da
Proposta de emenda Projetos de lei ordinria
Total
proposio
constitucional
e complementar
1989
5
257
262
1990
3
226
229
1991
22
288
310
1992
9
149
158
1993
7
140
147
1994
7
87
94
1995
55
233
288
1996
51
202
253
1997
38
254
292
1998
46
181
227
1999
82
498
580
2000
35
219
254
2001
46
220
266
2002
26
202
228
2003
88
417
505
2004
58
276
334
Total
578
3849
4427
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 2007.

Adotados esses critrios seletivos, restaram 3269 proposies, sendo 116 projetos de lei
complementar (PLP), 97 propostas de emenda constitucional (PEC) e 3056 projetos de lei
ordinria (PL). Vide tabelas III e IV.

252

Tabela III
Proposies ingressadas no Senado entre 1989 e 2004, sobre as quais foram levantados dados detalhados
sobre o teor das matrias e sobre o processo legislativo no Senado Federal, at 08/2007
Tipo de proposio
Total
PLP
PEC
PL
1989
20
1
236
257
1990
5
0
151
156
1991
9
2
263
274
1992
4
2
188
194
1993
8
1
262
271
1994
3
0
151
154
1995
7
14
233
254
1996
6
8
174
188
1997
4
5
114
123
1998
1
2
67
70
1999
19
15
237
271
2000
10
12
165
187
2001
5
11
224
240
2002
5
8
177
190
2003
6
12
227
245
2004
4
4
187
195
Total
116
97
3056
3269
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 2007.
Tabela IV
Primeira instncia para onde o projetos foi encaminhado aps leitura em plenrio*
CAE

CAS

CCJ

CDH

CDIR

CEDUC

CESP

CINFRA

CMA

CRE

CTEMP

MESA

PLEN

Total

1989
46 30 138
0
1
29
1
3
0
4
1
2
2 257
1990
22 39
79
0
0
9
0
5
0
2
0
0
0 156
1991
86 66
97
0
0
14
0
4
0
5
2
0
0 274
1992
41 35 108
0
0
6
0
0
0
1
2
0
1 194
1993
58 85
96
0
0
24
0
6
0
2
0
0
0 271
1994
18 65
53
0
0
12
1
4
0
1
0
0
0 154
1995
39 73 104
0
0
23
2
6
0
7
0
0
0 254
1996
19 35 111
0
0
21
0
0
0
2
0
0
0 188
1997
16 15
79
0
0
9
0
2
0
0
0
2
0 123
1998
9 11
40
0
0
4
0
1
0
5
0
0
0
70
1999
39 46 121
0
0
44
0
15
0
1
0
5
0 271
2000
30 33
94
0
0
25
0
2
1
1
0
0
1 187
2001
28 42 101
0
0
55
0
8
0
3
0
3
0 240
2002
12 24
96
0
0
37
0
9
0
2
0
10
0 190
2003
30 38 122
0
0
40
0
6
1
5
0
2
1 245
2004
12 34
91
1
0
41
0
11
0
1
0
2
2 195
Total 505 671 1530
1
1
393
4
82
2 42
5
26
7 3269
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado Federal, 2007.
* comum que projetos sejam enviados, pelo presidente da Casa, diretamente a relatores em substituio
comisso pertinente. Na tabela, esses casos esto includos conforme o nome da comisso substituda pelo
relator de plenrio.

Sobre essas matrias apresentadas nas tabelas III e IV foram coletadas dados detalhados,
tanto relativos ao contedo e forma poltica das propostas abrangncia dos impactos, area
temtica da legislao proposta, etc , quanto relativos ao processo de tramitao no
Senado Federal regime de tramitao, tempo de tramitao, comisses que apreciaram os
projetos, tipo de parecer recebido, instncia de origem do parecer, etc. A estrutura
detalhada do banco de dados est apresentada abaixo.

253

1.2) Sobre o banco de dados amostrais

O banco amostral tem a mesma estrutura do banco completo, no que respeita s variveis
includas. A diferena que ele contm dados detalhados tambm sobre os projetos
rejeitados, os arquivados e os ainda em tramitao no Senado, independentemente da
origem Cmara, Senado, Executivo e Judicirio. Esse banco contempla 27% dos projetos
de lei ordinria, de lei complementar e propostas de emenda constitucional que
deflagraram o processo legislativo no Senado entre 1989 e 2000. A escolha dos casos
(proposies legislativas) foi aleatria, feita em SPSS. Os casos sorteados foram
selecionados em todo o perodo, no foi feito controle por ano, binio ou legislatura.
Tabela I
Projetos de lei apreciados no Senado, por ano e origem (1989 e 2000)

Senado
Cmara
Executivo
Judicirio
Total
%
N

1989
86,8
5,3
5,3
2,6
100
151

1990
68,9
18,9
11,1
1,1
100
90

1991
71,5
7,6
10,5
10,5
100
172

1992
53,7
19,5
11,0
15,9
100
82

1993
38,8
45,9
12,2
3,0
100
98

1994
40,6
39,1
15,6
4,7
100
64

1995
72,6
14,1
11,1
2,2
100
135

1996
72,4
16,5
10,2
0,8
100
127

1997
80,0
12,4
4,8
2,9
100
105

1998
75,9
10,3
12,6
1,1
100
87

1999
91,0
4,1
4,5
0,5
100
222

2000
69,0
16,7
11,1
3,2
100
126

%
72,2
14,8
9,3
3,8
100
-

N
1053
216
135
55
1459

Banco de dados prprio, construdo a partir do site do Senado Federal (2006)

Tabela II
Projetos de lei apreciados no Senado por tema e origem (1989-2000)
Todas

Aprovadas no Senado

SF

CD

EF

18,8
18,6
49,7
10,4
1,7
0,8

18,5
12,5
59,7
5,6
2,8
0,9

14,1
48,1
34,1
1,5
2,2
-

100,0
-

17,6
23,5
47,8
8,5
1,9
0,7

100,0

100,0

100,

100,

1053

216

135

55

Econmica
Administrativa
Social
Poltico-institucional
Homenagem
S/ informao

JD

Mdia

SF

CD

EF

JD

Mdia

257
343
698
124
27
10

16,5
16,1
55,9
5,5
4,7
1,3

18,9
15,9
53,8
5,3
4,5
1,5

15,6
50,0
32,0
1,6
0,8
-

100,0
-

15,2
32,1
44,4
4,0
3,3
0,9

83
175
242
22
18
5

100,

100,

100,

100,

100,

100,

100,

1459

236

132

122

55

545

Fonte: Banco de dados prprio, construdo a partir do site do Senado Federal (2006)

Tabela III
Projetos de lei apreciados no Senado por tema e origem (1989-2000)
Todas

Aprovadas no Senado

SF

CD

EF

JD

Pessoal
Local
Setorial
Regional
Nacional
Federal
S/ informao

1,4
4,3
18,1
3,0
62,2
10,2
0,8

1,9
2,8
25,0
1,4
60,6
7,0
1,3

4,4
5,9
37,0
3,7
44,4
4,4
-

5,5
38,2
40,0
16,4
-

100,

100,

100,

1053

216

135

Mdia

SF

CD

EF

JD

1,7
4,2
21,7
4,2
58,6
8,8
0,8

25
62
316
62
855
128
11

3,8
3,8
12,7
3,4
66,5
8,5
1,3

3,0
3,8
25,0
1,5
55,3
9,1
2,3

4,1
6,6
36,9
3,3
44,3
4,9

5,5
38,2
40,0
16,4
-

Mdia
3,3
4,6
23,7
6,6
53,8
7,0
1,1

N
18
25
129
36
293
38
6

100,

100,

100,

100,

100,

100,

100,

100,

100,

55

1459

236

132

122

55

545

Fonte: Banco de dados prprio, construdo a partir do site do Senado Federal (2006)

254

1.3) Estrutura dos bancos amostral e universal sobre o processo legislativo e a

produo de leis: variveis includas e codificaes adotadas
Tanto o banco amostral como o banco com a totalidade das proposies so compostos por
variveis relativas ao processo decisrio, no Senado.
A lista abaixo contm as variveis primrias dos dois bancos no incluem as
recodificaes feitas para a anlise de dados como, por exemplo, o tempo de tramitao,
calculado com base nas datas inicial e final da tramitao.

1 Identificadores
1.1 nmero do caso
1.2 nmero da proposio no Senado
1.3 nmero da proposio na Cmara
1.4 nmero da lei, em caso de proposies sancionadas.
2 Origem da proposio
2.1 Instncia de origem: Legislativo, Executivo, Judicirio, Cidados
2.2 Casa onde se iniciou a tramitao: Senado ou Cmara
2.5 Nome do autor
2.6 Partido do autor na data da proposio
2.7 Estado do autor
3 Caractersticas da proposio
3.1 Ementa ou expresso informativa do contedo da proposta
3.2 Contedo:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Social
Econmica
Administrativa
Poltico
Institucional
Honorfica

3.3 Abrangncia:
1. Pessoal
2. Local

255

3. Regional
4. Nacional
5. Federal
3.4 Tipo da proposio:
1. Ordinria
2. Complementar
3. Emenda constitucional.
4 Dados sobre a tramitao: primeira rodada
4.1 Data da incio da tramitao na cmara de origem
4.2 Data de incio da tramitao no Senado (coincide com a anterior, quando se
trata de proposio de Senador).
4.3 Comisses que apreciaram a proposio
4.4 Relator por comisso
4.5 Data de indicao do relator, em cada comisso
4.5 Partido do relator, por comisso, na data de indicao
4.6 Parecer de cada comisso:
1.
2.
3.
4.

Aprovao total
Rejeio total
Aprovao com emendas
Aprovao de substitutivo

4.7 Tipo de deliberao nas comisses:

0. No terminativo
1. Terminativo
4.8 Recurso contra o poder terminativo das comisses:
0. No
1. Sim
4.9 Natureza do parecer:
1.
2.
3.
4.

De comisso, escrito
De comisso, oral
De plenrio, escrito
De plenrio, oral

4.10 Sucesso do relator:

256

0. Vencido
1. Relatrio aceito
4.11 Autor do relatrio alternativo, em caso de relator vencido
4.12 Partido do autor do relatrio alternativo, em caso de relator vencido
4.13 Emendas apresentadas
0. No
1. Sim
4.14 Emendas aprovadas
0. No
1. Sim
4.15 Origem das emendas apresentadas
1. Comisso
2. Plenrio
4.16 Origem das emendas aprovadas
1. Comisso
2. Plenrio
4.17 Substitutivo proposto
0. No
1. Sim
4.18 Substitutivo aprovado
0. No
1. Sim
4.19 Instncia de apresentao do substitutivo
1. Comisso
2. Plenrio
4.20 Tipo de tramitao
1. Ordinria
2. Urgente
4.21 Autor da urgncia:

257

1. Executivo
2. Senado
3. Ambos
4.22 Autor da urgncia no Senado:
1.
2.
3.
4.

Lderes
Plenrio
Comisso
Outros

4.23 Data da urgncia

4.27 Ultima ao na deliberao do Senado
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Aprovao total
Aprovao com emenda
Aprovao de substitutivo
Rejeio
Arquivamento em final de legislatura
Em tramitao

4.28 Data de encerramento da tramitao no Senado

4.29 Destino da proposio
1.
2.
3.
4.

Executivo
Cmara
Arquivo
Tramitao em aberto

4.28 Status da proposio no sistema decisrio

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Promulgao
Sano
Envio reviso
Rejeio
Arquivo em final de legislatura
Em tramitao.

5 variveis sobre a composio partidria das legislaturas (variveis no disponveis

no banco amostral)
5.1 NEP do Senado (por binios, para propostas que tiveram tramitao completa
no Senado dentro de um mesmo binio)
5.2 Partidos da Coalizo (para propostas que tiveram tramitao completa no
Senado durante uma mesma coalizo)

258

5.3 Tamanho da Coalizo (para propostas que tiveram tramitao completa no

Senado durante uma mesma coalizo)
0. Minoritria
1. Majoritria (50% + 1)
5.4 NEP da Coalizo (para propostas que tiveram tramitao completa no Senado
durante uma mesma coalizo)
5.5 Divergncia da representao bicameral (por binios, para propostas que
tiveram tramitao completa no Senado dentro de um mesmo binio).
5.6 Divergncia da representao na Coalizo, entre as bases na Cmara e no
Senado. (para propostas que tiveram tramitao completa no Senado durante uma
mesma coalizo)
5.7 Abrangncia ideolgica da coalizo (para propostas que tiveram tramitao
completa no Senado durante uma mesma coalizo)
2 - BANCO SOBRE PERFIL DOS SENADORES QUE ATUARAM NO SENADO
ENTRE 1989 E 2006
O banco contm informaes sobre o background social e a trajetria poltica dos
senadores, tais como idade, sexo, escolaridade, profisso, local de nascimento, experincia
prvia na poltica, etc. Na tese, esses dados foram mobilizados apenas para a elaborao da
tabela I, captulo I. Inicialmente, pretendia-se desenvolver uma anlise mais minuciosa
sobre o perfil dos senadores que atuaram no perodo em tela, mas isso ampliaria demais o
enfoque da tese. Esse objetivo foi adiado para trabalho futuro.
A lista abaixo contm as variveis primrias do banco, no inclui as recodificaes feitas
para a anlise de dados (como, por exemplo, a idade mdia do senador durante sua
passagem pelo senado ou a codificao do tipo de cargo pblico previamente ocupado).
1 Nome do(a) senador(a)
2 Sexo
0. Masculino
1. Feminino
3 Data de nascimento
4 Estado onde nasceu
5 Estado que representa como senador
6 Status do mandato
0. Suplente
1. Titular

259

7 Partido do Senador (no incio de cada sesso legislativa)

8 Profisso/profisses
9 Nvel de escolaridade
10 Campo(s) de formao educacional
11 Experincia prvia em cargos pblicos no eletivos
0. No
1. Sim
12 Experincia prvia em cargos pblicos eletivos
0. No
1. Sim
13 Tipo de cargo pblico previamente ocupado (varivel string)
14 Tempo de mandato no senado (em anos, considerados todos os mandatos como
senador, incluindo o perodo anterior a 1989)
15 Comisses de que participou no Senado (em cada sesso legislativa, de 1989 a 2006)

260

ANEXO II: INFORMAES SOBRE PROCESSOS DE TRAMITAO NO

SENADO
ETAPAS DA TRAMITAO, NO SENADO, DE PROPOSTAS DE EMENDA
CONSTITUCIONAL E DE PROJETOS DE LEI ORDINRIA (SUJEITAS A
DELIBERAO TERMINATIVA) E PROJETOS DE LEI COMPLEMENTAR
1 ETAPAS DA TRAMITAO DE PROJETOS DE LEI ORDINRIA SUJEITOS A
DECISO TERMINATIVA DAS COMISSES (formulado pela consultoria legislativa do
Senado Federal, 2009)
a Plenrio
-

Leitura (art. 235, III, a, 3)

Especificao da autoria (art. 243 a 245)
Numerao (art. 246)
Despacho (arts. 48, X, e 1 a 3, arts. 49 e 91, I)
Publicao (arts. 249 e 250)
Autuao (art. 261)

b Comisso
-

Designao do relator pelo presidente da comisso

Apresentao de emendas
Todos os senadores, por cinco dias teis (art. 122, II, c, e 1 e 2)
Depois, somente membros das comisses (art. 122, I)
Relatrio
O relator junta o relatrio escrito ao processado (art. 131)
Considerando-se que o objetivo do relatrio transformar-se em parecer, deve
ser conclusivo e observar as demais regras dos arts. 133 e 134.
Antes da leitura do relatrio, qualquer membro da comisso poder retirar o
processado para estudar e oferecer emendas.
Reunio (arts. 106 a 110 e 112)
Pauta ( arts. 108, pargrafo nico, e 130)

c Deliberao pela comisso

-

Discusso
Leitura do relatrio em reunio da comisso (art. 132, parte inicial)
Pedido de vista (art. 132, 1 e 4)
Emendas na discusso (art. 122, I)
Voto em separado (art. 132, 6, I)
Possibilidade de reformulao do relatrio
Votao
Votao nominal. A aprovao requer maioria de votos, presente a maioria dos
membros (art. 109), no computado o voto do autor, cuja presena ser
registrada para efeito de quorum (art. 132, 6).
Desempate (art. 132, 9)
Relatrio do vencido (arts. 128 e 132, 6)
Resultados possveis

261

Aprovao com ou sem emendas (ou substitutivo)

Rejeio
Arquivamento
Outras hipteses: diligncia, destaque, sobrestamento etc.
O parecer, assinado pelo presidente, relator e demais membros enviado ao
presidente do Senado Federal (arts. 136 e 91, 2). Acompanhar, tambm, a folha
de votao.

d Prazos
-

Da comisso
CCJ: vinte dias teis (art. 118, I)
Demais comisses: 15 dias teis (art. 118, II).
Prorrogao (art. 118, 2).
Automtica parte inicial
Requerida in fine
Suspenso, por perodo necessrio para providncias (arts. 118, 3 e 4; 216,
caput IV).
Renovao (arts. 118, 3, in fine).
Prazo para presidente designar o relator: dois dias (art. 126, caput)
Prazo do relator: metade de prazo da comisso (art. 120)

e Plenrio
- Leitura, numerao e publicao do parecer (arts. 137 e 156 1, I)
- Prazo de cinco dias para interposio de recurso, assinado por, no mnimo, um
dcimo dos senadores para apreciao em plenrio (art. 91, 2 a 4).
Sem recurso
Aprovado

Com recurso
Reprovado

Art. 91, 5
Cmara dos Deputados

Plenrio

Arquivo

262

f Plenrio: PLS com recurso (art. 277)

Prazo para emenda de plenrio: cinco dias teis (art. 277)

Com emenda

Sem emenda

Retorna comisso para exame

das emendas (art. 277, caput)

Ordem do dia
(art. 277, pargrafo nico)

Comisso: emendas
- Prazo de parecer: 15 dias teis (art. 118, 1)
- Metade do prazo para o relator
- Envio do parecer para o plenrio

Interstcio
Incluso do projeto em ordem do dia
(arts. 163 a 173 e 278)

Turno nico para discusso e votao (arts. 270 e 271)

Turno suplementar, se houver substitutivo (art. 270, pargrafo nico)
Discusso (arts. 272 a 276)
Encaminhamento (arts. 308 e 309)

Votao
(arts. 299 a 315)

Da proposio (art. 300)

Preferncia (art. 311)
Emendas (art. 300)
Destaques (arts. 312 a 314)

Proclamao do resultado (art. 298)

Redao final (art. 324)
Autgrafo (art. 328)

Aprovao

Cmara dos Deputados

Rejeio (art. 254) *

Arquivo

* As matrias constantes de projeto de lei rejeitado somente

podero ser objeto de novo projeto, na mesma sesso legislativa,
mediante proposta da maioria absoluta dos membros do Senado
(CF, art. 67; RISF, 240)

263

2 - ETAPAS DA TRAMITAO DE PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR1

(Autoria: Senador, Deputado, Executivo2 e Judicirio)
[...] Como todas as matrias, o projeto tem incio com sua leitura, em plenrio, no Perodo
do Expediente de uma sesso. Numerado, publicado, organizado o processado fsico,
despachado pelo Presidente da Casa a uma ou a mais de uma comisso.
[...] o Presidente da Comisso designa um relator, que tem a metade do prazo da comisso.
Se for para a CCJ, ela tem 20 dias teis; se for para outra comisso, cada uma tem 15 dias
teis. O Relator, a metade.
Os membros da comisso onde estiver o projeto podem apresentar emendas. Somente eles
porque, como este projeto vai ser apreciado pelo Plenrio, os demais senadores podero
emend-lo perante a Mesa, aps a leitura do parecer, como tantos outros projetos.
[...] Na comisso, quando o parecer estiver aprovado, o Presidente desse rgo envia o
processo todo para a Secretaria-Geral da Mesa. [...] Para a preparao da leitura do parecer
no Perodo do Expediente da sesso. Na seqncia da leitura, numerao, publicao no
Dirio do Senado e em avulsos.
[...] Depois da leitura do parecer, abre-se prazo de 5 dias teis para apresentao de
emendas perante a Mesa. Sem emendas, o projeto est pronto para ser agendado para
constar da Ordem do Dia. Quem define a pauta da Ordem do Dia o Presidente do Senado.
Se tiver emenda, volta para a ou as comisses, para parecer sobre elas. L na comisso, o
procedimento o mesmo: o relator, que preferencialmente o mesmo que j deu parecer
sobre o projeto, vai falar sobre a oportunidade ou no de se acatar as emendas.
[Depois...] O Presidente da comisso devolve o processado para a Secretaria-Geral da
Mesa, que vai [analisar o processado e] preparar a leitura do parecer em plenrio, no
Perodo do Expediente, numerado e publicado.
[...] S depois dessa anlise, que no feita por uma pessoa apenas, mas um trabalho de
vrias pessoas, que o parecer vai ser lido em plenrio. [A] expresso vai ser lido no
significa que ele ser lido na ntegra. H o anncio de sua publicao. Quem estiver
interessado poder l-lo no Dirio do Senado ou em avulso.
Como regra geral, depois da publicao do parecer o Presidente do Senado abre o prazo de
5 dias teis para apresentao de emendas perante a Mesa. Todos os Senadores que o
desejarem podero apresentar emendas ao projeto. Essas emendas podem alterar o mrito
ou apenas a redao.

Disponvel em www.senado.gov.br/ead/Conteudo/PL/Tramitacao/tramitacao7.htm, data de acesso:

23/05/2009.
2
Este projeto sujeito a urgncia do Executivo, caso em que fica sujeito a restries prprias do rito
extraordinrio, por exemplo, tramitao concomitante e no seqencial nas comisses; quarenta e cinco dias
para tramitao, antes que comece a sobrestar a pauta, etc.

264

Se no houver emenda, o projeto est pronto para ser agendado para a pauta da Ordem do
Dia de uma sesso. Ele vai seguir um cronograma de agendamento. Lembramos que da
competncia do Presidente do Senado determinar as matrias que devem constar da pauta.
Se houver emenda, o processo volta para a comisso ou as comisses do despacho, para
que elas apresentem seu parecer sobre essa emenda.
O procedimento no ir para uma comisso e depois para a outra, mas o prazo, que de 15
dias teis, contado simultaneamente, ou seja, prazo nico para todas as comisses.
A ou as comisses, ao se manifestarem sobre a emenda, podero reunir a matria da
proposio principal, ou seja, do projeto e da emenda (ou das emendas) que tiver recebido
parecer favorvel num nico texto, fazendo inclusive os acrscimos e alteraes que visem
ao seu aperfeioamento. Esse procedimento pode ser utilizado para qualquer proposio
que esteja no mesmo caso.
Uma vez aprovado o parecer na comisso, o processo volta Mesa para que seja feita sua
leitura, em plenrio. E o procedimento o mesmo: numerar, publicar.
Agora, o projeto est pronto para ser agendado para incluso na pauta da Ordem do Dia.
Uma vez na Ordem do Dia, o projeto vai ser discutido e votado em turno nico. Mas pode
haver alguns procedimentos que alterem esse rito. [Vejamos] um pouco sobre esses
procedimentos.
Qualquer Senador, durante a discusso do projeto, pode apresentar um requerimento
solicitando adiamento da discusso para que:
a) ela venha a ser feita em outra sesso;
b) ou para que a comisso que a examinou a reexamine, tendo em vista o
surgimento de fatos novos. Neste caso, o requerimento deve vir com a devida
justificativa;
c) ou, ainda, para que uma comisso que no tenha examinado o projeto, e que
tenha dentro de suas competncias oferecer parecer sobre o assunto que est sendo
tratado no projeto, possa vir a dar seu parecer;
d) ou para realizar alguma diligncia necessria ao bom estudo do projeto.
No primeiro caso, o prazo da outra sesso no pode ser superior a 30 dias teis, bem como
s podem ser apresentados at dois requerimentos nesse mesmo sentido. Isso para evitar
que haja uma protelao na apreciao do projeto. O segundo requerimento no pode pedir
o adiamento por prazo superior ao do primeiro requerimento.
Mas o Regimento Interno do Senado no impede que haja, por exemplo, dois
requerimentos de adiamento da discusso para ser feita em outra sesso e, depois, um outro
requerimento pedindo a audincia de outra comisso, e mesmo o reexame da comisso.
Como podemos deduzir, so procedimentos que podem tanto levar a um amplo estudo da
matria como tambm podem ser usados para atrasar sua apreciao. Ou, tambm, ter
tempo para possveis negociaes e acordos teis boa aplicao posterior da norma
jurdica que da surgir. E ainda tantas outras motivaes.

265

Um outro procedimento o adiamento da votao, para os mesmos fins e pelos mesmos

motivos que o adiamento da discusso.
Quando o projeto vai novamente para o mbito das comisses, ele pode voltar para o
plenrio com a ratificao do parecer anterior ou com um novo parecer. E todas as regras
que vimos at agora para o oferecimento de parecer quando a matria vai s comisses
pela primeira vez vale tambm para este momento.
O parecer lido no Perodo do Expediente de uma sesso, numerado e publicado. A grande
diferena que, agora, no se abre mais o prazo para recebimento de emendas perante a
Mesa, como fazemos quando da leitura do primeiro parecer. que essa fase a de
recebimento de emendas j foi ultrapassada. Agora, s aguardar o agendamento para
constar da Ordem do Dia.
Se o adiamento tiver sido da discusso, o projeto volta na fase de discusso. Mas se a
discusso j tiver sido concluda, o projeto volta em fase de votao.
[...] quando h algum requerimento desse tipo, o processo legislativo se alonga.
Se o projeto for rejeitado, vai ao Arquivo. Se aprovado, vai Cmara dos Deputados para
reviso.
Se aquela Casa aprovar o projeto de lei do jeito que o Senado aprovou, envia-o sano do
Presidente da Repblica [...].
Se a Cmara aprovar emendas de redao [o projeto vai ao Executivo] Se a Cmara
aprovar emendas de mrito, devolve o projeto ao Senado, para que este analise essas
alteraes propostas. Se o Senado aprovar as alteraes da Cmara, envia o projeto de lei
sano com a redao incorporando essas alteraes; se for o projeto de decreto legislativo,
o Presidente do Senado promulga o decreto legislativo com a redao incorporando
tambm as alteraes aprovadas. Mas se o Senado rejeitar as alteraes da Cmara, de toda
forma o projeto de lei vai sano e o projeto de decreto legislativo, promulgao,
somente com o texto do Senado. Mas se a Cmara rejeitar algum dos projetos do Senado,
este vai ao Arquivo.

266

2.1 FLUXOGRAMA DA TRAMITAO, NO SENADO, DE PROJETO DE LEI

COMPLEMENTAR DE INICIATIVA DE SENADORES
Iniciativa
PLS complementar

Secretaria geral da Mesa

Leitura em plenrio

Parecer

Publicidade

Comisso

Emendas

Plenrio:
Leitura de parecer
[se emendado em plenrio, volta comisso para
parecer sobre as emendas]

Publicidade e interstcio
Plenrio
Incluso em ordem do dia
[maioria absoluta e votao nominal]

Aprovado
Substitutivo

Rejeitado

Prejudicado o
projeto original

Aprovado
Projeto original

Arquivo

Turno suplementar
[discusso e votao]
[redao]
PLS Complementar

Redao final

Cmara dos Deputados

Fonte: Azevedo, 2001: 260 (com adaptaes)

267

3 ETAPAS DA TRAMITAO
CONSTITUIO (PEC)3

DE

PROPOSTA

DE

EMENDA

(Autores: 1/3 do Senado; 1/3 da Cmara dos Deputados; Presidente da Repblica; mais da
metade das Assemblias Legislativas)
Esta uma tramitao especial. A comear pela autoria. Quem pode dar incio a uma PEC?
Ela tem iniciativa coletiva: somente 1/3 dos Senadores, no Senado, ou 1/3 dos Deputados,
na Cmara ou mais da metade das Assemblias Legislativas. E tem tambm uma iniciativa
individual, quando o Presidente da Repblica, sozinho, encaminha ao Congresso Nacional
uma proposta de alterao da Constituio.
No caso do Presidente da Repblica, apesar de a Constituio, em seu art. 64, dispor que
projetos de lei de origem do Poder Executivo (do Supremo e dos Tribunais Superiores
tambm) tero sua tramitao iniciada na Cmara dos Deputados, por fora de
interpretao e da praxe, a proposta de emenda Constituio de autoria do Presidente da
Repblica comea sua tramitao pela Cmara dos Deputados. [Repare] que o artigo
constitucional tambm no menciona os projetos de lei de iniciativa do Procurador-Geral
da Repblica nem as matrias referentes a radiodifuso, mas mesmo assim, tambm pela
interpretao e pela praxe, a tramitao dessas matrias se iniciam pela Cmara.
[A PEC] lida no Perodo do Expediente e vai para a Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania CCJ. Sempre. No Senado, a nica comisso que se manifesta sobre esse tipo
de proposio.
Na Comisso, como para qualquer outra matria, o Presidente do rgo designa um
Relator, que tem a metade do tempo de que dispe a Comisso, para emitir seu parecer.
Neste caso, a CCJ tem at 30 dias teis. Ento, o Relator tem at 15 dias teis. Na CCJ,
somente os seus membros podem apresentar emendas, nesta fase da tramitao. E o
Relator vai falar sobre o texto principal e sobre elas.
Ento, na CCJ, o Relator, em uma reunio, apresentar seu relatrio, que ser debatido e,
se aprovado, se transformar no parecer da Comisso, como de resto para as outras
proposies.
O diferente que, se a CCJ aprovar alguma emenda, o Secretrio da Comisso precisar
colher assinaturas de Senadores de dentro e de fora da comisso, at completar 27 no
mnimo (a CCJ s tem 23 membros titulares). Isso porque a emenda aprovada pela CCJ
ter que ser discutida e votada tambm pelo Plenrio e, l, s podem ser recebidas emendas
PEC com, no mnimo, 27 assinaturas, ou seja, 1/3 da composio do Senado. o mesmo
quorum de iniciativa para apresentar a prpria PEC.
Se a CCJ tiver aprovado o relatrio com parecer favorvel ao texto da PEC, sem qualquer
proposta de alterao, esse procedimento de coleta de assinaturas fora da comisso no
necessrio. O Secretrio da Comisso colhe as assinaturas somente dos membros da
Comisso.

Disponvel em www.senado.gov.br/ead/Conteudo/PL/Tramitacao/tramitacao9.htm, data de acesso:

23/05/2009.

268

Como para todas as demais proposies legislativas, o parecer lido no Perodo do

Expediente, recebe seu nmero e publicado em avulsos e no DSF. Depois do interstcio
de 5 dias, ela pode ser agendada para constar da Ordem do Dia. Reparem que o interstcio
para as outras proposies de 3 dias teis. Aqui, de 5 dias.
Includa na Ordem do Dia, a PEC vai ser discutida, em primeiro turno, durante 5 sesses
deliberativas ordinrias consecutivas. Nessas sesses, podem ser apresentadas emendas,
que devem ser assinadas, cada uma, por 1/3 dos senadores.
Se ao final da discusso no tiver sido apresentada nenhuma emenda, a PEC pode ser
votada em primeiro turno. A votao pblica, nominal, somente podendo ser realizada
por meio do painel eletrnico, porque necessrio o quorum de 3/5 dos senadores (49)
para que ela seja aprovada. Se o painel no estiver funcionando, faz-se a votao por meio
da chamada nominal.
Se houver emendas, que neste momento podem alterar o mrito e tambm a redao, a
PEC volta CCJ para receber parecer sobre elas. O parecer, claro, lido no Perodo do
Expediente da sesso, numerado, publicado no DSF e em avulsos. A, ento, est pronta
para ser includa em Ordem do Dia [...] agora, ela entra na pauta j em fase de votao em
primeiro turno, porque a discusso j se encerrou.
Se aprovada, sem alterao, vai ser includa novamente na Ordem do Dia, para o segundo
turno de discusso e votao. Antes, preciso que ela cumpra o interstcio de, no mnimo,
5 dias teis. Quer dizer que entre a votao em primeiro turno e a entrada dela na pauta
para o segundo turno, tem que transcorrer um prazo de 5 dias teis, no mnimo. No quer
dizer que no 6 dia ela tenha que ser pautada obrigatoriamente. Esse tempo para que
todos possam tomar conhecimento do texto.
Se, entretanto, ela tiver sido aprovada em primeiro turno com alteraes, nesse caso o
processo volta CCJ, para que a Comisso apresente a redao para o segundo turno,
consolidando as alteraes.
Durante a discusso em segundo turno, podem ser oferecidas emendas que devem ser
assinadas, cada uma, por no mnimo 1/3 dos Senadores. Nesta etapa, s pode ser alterada a
redao; no mais o mrito.
A discusso, que no primeiro turno era realizada em 5 sesses deliberativas ordinrias
consecutivas, agora, no segundo turno, de 3 sesses deliberativas ordinrias, e no
precisam ser consecutivas.
Encerrada a discusso em emendas, vota-se a PEC. Aprovada, ela vai Cmara dos
Deputados. Se tiver emenda, a PEC volta CCJ, para que ela d seu parecer. Agora, o
prazo de 5 dias improrrogveis. No podemos nos esquecer que essas emendas so de
redao.
E a sistemtica a mesma. Dado o parecer l na Comisso, ele lido no Perodo do
Expediente da sesso, numerado, publicado. E a PEC entra na Ordem do Dia de uma
sesso, para votao em segundo turno.

269

Aprovada, vai Cmara dos Deputados. Muito importante saber que, para a PEC, no se
fala em Casa Revisora, como acontece nas outras matrias legislativas. Isso porque o texto
que sair aprovado para ser incorporado na nossa Constituio Federal deve ter sido
aprovado igualmente nas duas Casas. Ento, pode acontecer um pingue-pongue, ou seja, se
a Cmara altera a nossa PEC, ela volta e se d o tratamento de PEC nova. Se o Senado
altera o texto que veio da Cmara, a PEC volta para l e tem tratamento de PEC nova. E
assim por diante. Isso no acontece com outras matrias; s para a PEC.
Se a PEC for de autoria de Deputados ou do Presidente da Repblica, tem o mesmo
tratamento, no Senado, que uma PEC de autoria de Senadores.
Quando a tramitao estiver completa, a proposta de emenda Constituio se transforma
em Emenda Constitucional. A Emenda numerada e promulgada pelas Mesas da Cmara e
do Senado. A palavra E, porque tem que ter a assinatura da maioria de cada uma das
Mesas. Ento, ela no passa pelo crivo final do Presidente da Repblica, ou seja, no vai
sano.

270

3.1 FLUXOGRAMA DA TRAMITAO DE PROPOSTAS DE EMENDA

CONSTITUCIONAL NO SENADO (1 TURNO)

Iniciativa
PEC

Secretaria geral da Mesa

Leitura em plenrio

Parecer

Publicidade
Emendas
[subscritas por 1
tero da Casa]

CCJC

Plenrio:
Leitura de parecer
Publicidade e interstcio
Emendas

CCJC
Parecer sobre emendas,
antes da votao de 1
turno em Plenrio

Plenrio
Incluso em ordem do dia: 1 turno.
[cinco sesses de discusso]
Votao nominal
Quorum: 3/5 = 48 senadores

PEC aprovada
com emendas

CCJC: redao para

segundo turno

PEC rejeitada

PEC aprovada
sem emendas
[1 turno]

Arquivo

Secretaria Geral da Mesa

[interstcio de, no mnimo, cinco
dias teis at o segundo turno]

Fonte: Azevedo, 2001: 365 (com adaptaes)

271

3.2 FLUXOGRAMA DA TRAMITAO DE PROPOSTAS DE EMENDA

CONSTITUCIONAL NO SENADO (2 TURNO)

Secretaria geral da Mesa

Plenrio:
Ordem do dia: 2 turno
[trs sesses de discusso]
Votao nominal
Quorum: 3/5

PEC aprovada
com emendas de
redao

Emendas, apenas de redao

[subscritas por 1/3 da Casa]

CCJC
Parecer sobre emendas de
redao, antes da votao
de 2 turno em Plenrio

PEC rejeitada

Arquivo
CCJC: redao final

PEC aprovada
sem emendas de
redao

Votao da
redao final

Cmara dos Deputados

Fonte: Azevedo, 2001: 366 (com adaptaes)

272

ANEXO III
CRUZAMENTO DE DADOS SOBRE A PRODUO LEGISLATIVA: VARIAO
LONGITUDINAL NAS PREFERNCIAS LEGIFERANTES DAS INSTNCIAS
PROPONENTES SENADO, CMARA, EXECUTIVO E JUDICIRIO.

Tipos de proposio que tramitaram no Senado, entre 1989 e 2004, por binio e por
instncia proponente*.
Tipo de proposio
Binios
% do total
% de PLPs % de EMCs
% de PLOs
1989-90
27,1
1,7
15,2
15,1
1991-92
8,5
1,7
13,7
12,9
1993-94
5,1

2,5
2,5
1995-96
11,9
17,2
14,2
14,3
Senado
1997-98
5,1
3,4
3,9
3,9
1999-00
27,1
34,5
20,1
21,1
2001-02
8,5
22,4
12,1
12,4
2003-04
6,8
19,0
18,3
17,8
N (100%)
59
58
1153
1270
1989-90
20,0

9,6
9,8
1991-92
12,0
12,5
10,9
11,0
1993-94
16,0
6,3
23,7
23,1
1995-96
16,0
18,8
13,0
13,3
Cmara
1997-98
4,0
12,5
7,7
7,6
1999-00
4,0
25,0
8,6
8,8
2001-02
12,0
12,5
16,5
16,3
2003-04
16,0
12,5
10,0
10,2
N (100%)
25
16
653
694

1989-90
11,5
13,7
13,1

1991-92
11,5
18,0
17,1

1993-94
11,5
15,0
14,3
1995-96
7,7
40,0
14,1
14,7
Executivo
1997-98

15,0
9,3
9,0
1999-00
46,2
15,0
10,4
12,1
2001-02
7,7
15,0
10,0
10,1
2003-04
3,8
15,0
9,6
9,6
N (100%)
26
20
540
586
n.s.a.**
1989-90

14,5
14,4
n.s.a.
1991-92
100
41,6
42,0
n.s.a.
1993-94

10,4
10,3
n.s.a.
1995-96

6,9
6,9
n.s.a.
Judicirio
1997-98

6,4
6,3
n.s.a.
1999-00

6,4
6,3
n.s.a.
2001-02

4,6
4,6
n.s.a.
2003-04

9,2
9,2
n.s.a.
N (100%)
1
173
174
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado, 2008.
* Apenas proposies que foram aprovadas no Senado e enviadas Cmara, ou aprovadas
na Cmara e enviadas ao Senado. Entre estas, esto includas tanto as aprovadas na Casa
revisora quanto as que foram rejeitadas, esto arquivadas ou ainda em tramitao.
** O Judicirio no tem direito a proposio de emenda constitucional.

273

Abrangncia dos impactos esperados dos projetos que tramitaram no Senado, entre 1989 e
2004, por binio e por instncia proponente*.
Abrangncia dos impactos esperados
Binios
Origem
%Total
%Federal %Nacional %Categorial %Regional
%Local %Pessoal

1989-90
16,2
23,2
6,4
6,5
18,0
15,1
1991-92
9,0
15,6
13,1
9,1
8,2
4,2
12,9
1993-94
2,7
2,4
2,4
3,9
1,6
2,8
2,5
1995-96
7,2
14,4
15,3
7,8
29,5
12,7
14,3
Senado
1997-98
8,1
2,6
3,5
2,6
16,4
1,4
3,9
1999-00
32,4
18,5
22,5
23,4
4,9
28,2
21,1
2001-02
14,4
7,5
13,1
19,5
16,4
33,8
12,4
2003-04
9,9
15,8
23,6
27,3
4,9
16,9
17,8
N (100%)
111
577
373
77
61
71
1270
1989-90
13,2
11,7
6,6
9,5
24,0
3,6
9,8
1991-92
11,3
13,7
7,9
4,8
16,0
9,1
11,0
1993-94
9,4
24,7
27,0
9,5
24,0
14,5
23,1
1995-96
15,1
11,7
17,4
9,5
12,0
3,6
13,3
Cmara
1997-98
7,5
8,0
7,9
4,8
12,0
3,6
7,6
1999-00
18,9
9,4
6,2
9,5

10,9
8,8
2001-02
13,2
14,4
16,2
33,3
8,0
27,3
16,3
2003-04
11,3
6,4
10,8
19,0
4,0
27,3
10,2
N (100%)
53
299
241
21
25
55
694
1989-90
3,1
13,0
8,7
22,7
38,5
20,5
13,1
1991-92
6,3
22,7
14,4
4,5
20,5
20,5
17,1
1993-94
12,5
10,8
18,2
22,7
15,4
2,3
14,3
1995-96
12,5
18,9
12,5
9,1
7,7
20,5
14,7
Executivo 1997-98
9,4
7,0
11,0
4,5
5,1
11,4
9,0
1999-00
43,8
13,5
8,7
9,1
5,1
11,4
12,1
2001-02
3,1
7,6
13,3
22,7
7,7
2,3
10,1
2003-04
9,4
6,5
13,3
4,5

11,4
9,6
N (100%)
32
185
264
22
39
44
586

1989-90

10,3
20,3
20,0
14,4

1991-92
25,0
41,0
48,1

42,0

1993-94
25,0
7,7
8,9
40,0
10,3

1995-96
8,3
6,4
7,6
6,9

Judicirio 1997-98

7,7
6,3
6,3

1999-00
25,0
3,8
3,8
40,0
6,3

2001-02

7,7
2,5
4,6

2003-04
16,7
15,4
2,5
9,2

N (100%)
12
78
79
5
174
Elaborao prpria, a partir de dados do Senado, 2008.
* Apenas proposies que foram aprovadas no Senado e enviadas Cmara, ou aprovadas na Cmara e
enviadas ao Senado. Entre estas, esto includas tanto as aprovadas na Casa revisora quanto as que foram
rejeitadas, esto arquivadas ou ainda em tramitao.

274

rea temtica abordada pelos projetos que tramitaram no Senado, entre 1989 e 2004, por
binio e por instncia proponente*.
Campo temtico das proposies
%Total
%Administrat. %Econmica
%Social %Poltica %Honorfica
1989-90
18,1
16,4
14,4
26,5
3,7
15,1
1991-92
11,4
16,4
14,1
10,8
1,8
12,9
1993-94
1,2
2,7
3,2
2,4
2,5
1995-96
13,9
11,9
15,5
15,7
11,0
14,3
Senado
1997-98
3,6
8,8
3,1
2,4
0,9
3,9
1999-00
12,0
22,6
21,3
28,9
24,8
21,1
2001-02
15,7
8,0
11,2
2,4
31,2
12,4
2003-04
24,1
13,3
17,2
10,8
26,6
17,8
N (100%)
166
226
686
83
109
1270
1989-90
10,0
16,4
8,6
20,0
2,6
9,8
1991-92
21,4
10,3
11,1
12,0
1,3
11,0
1993-94
18,6
24,1
25,6
24,0
11,8
23,1
1995-96
7,1
14,7
15,5
16,0
3,9
13,3
Cmara
1997-98
11,4
5,2
8,4
12,0
2,6
7,6
1999-00
4,3
9,5
8,8
16,0
9,2
8,8
2001-02
15,7
13,8
13,3

42,1
16,3
2003-04
11,4
6,0
8,8

26,3
10,2
N (100%)
70
116
407
25
76
694
1989-90
14,9
8,1
15,1
10,0
14,3
13,1
1991-92
16,3
25,5
11,7
30,0
7,1
17,1
1993-94
15,9
16,8
11,7

14,3
14,3
1995-96
11,5
12,8
19,5
20,0
7,1
14,7
Executivo 1997-98
9,1
8,1
9,8
10,0
7,1
9,0
1999-00
8,7
14,1
12,7
30,0
21,4
12,1

2001-02
11,5
9,4
8,8
21,4
10,1

2003-04
12,0
5,4
10,7
7,1
9,6
N (100%)
208
149
205
10
14
586
n.s.a.**
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
1989-90
14,4
14,4
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
1991-92
42,0
42,0
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
1993-94
10,3
10,3
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
1995-96
6,9
6,9
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
Judicirio 1997-98
6,3
6,3
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
1999-00
6,3
6,3
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
2001-02
4,6
4,6
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
2003-04
9,2
9,2
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
n.s.a.
N (100%)
174
174
* Apenas proposies que foram aprovadas no Senado e enviadas Cmara, ou aprovadas na Cmara e
enviadas ao Senado. Entre estas, esto includas tanto as aprovadas na Casa revisora quanto as que foram
rejeitadas, esto arquivadas ou ainda em tramitao.
** O Poder Judicirio s pode propor projetos relativos a sua prpria organizao e estrutura. Pelos critrios
de tipificao adotados nesta pesquisa (cf. Figueiredo e Limongi, 1996, 1999), esse tipo de projeto
necessariamente administrativo.
Origem

Binios

275

ANEXO IV: LISTA DE SIGLAS, LEGENDAS E NDICES

LISTA DE SIGLAS

CD Cmara dos Deputados

CN Congresso Nacional
CF Constituio Federal
DCN Decreto do Congresso Nacional
EF Executivo Federal
JD Judicirio
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
MPV Medida Provisria
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PL Projeto de Lei Ordinria de qualquer origem (tramitando na Cmara dos Deputados)
PLC Projeto de Lei Ordinria ou Complementar da Cmara (tramitando no Senado)
PLP Projeto de Lei Complementar (tramitando na Cmara. No Senado, esse tipo de
projeto contm a designao COMPLEMENTAR aps as siglas PLC ou PLS)
PLS Projeto de Lei Ordinria ou Complementar do Senado (tramitando no Senado)
PLV Projeto de Lei de Converso
PPA Plano Plurianual
RSF Resoluo do Senado Federal
RCD Resoluo da Cmara dos Deputados
RCN Resoluo do Congresso Nacional
RCCN Regimento Comum do Congresso Nacional
RICD Regimento Interno da Cmara
RISF Regimento Interno do Senado
SF Senado Federal

LISTA DE COMISSES PERMANENTES ATUALMENTE EM FUNCIONAMENTO

CAE Comisso de Assuntos Econmicos (SF)

CAINDR Comisso da Amaznia, Integrao Nacional e de Desenvolv. Regional (CD)
CAPADR Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolv. Rural (CD)
276

CAS Comisso de Assuntos Sociais (SF)

CCJ Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (SF)
CCJC Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CD)
CCT Comisso de Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica (SF)
CCTCI Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CD)
CDC Comisso de Defesa do Consumidor (CD)
CDEIC Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CD)
CDH Comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa (SF)
CDHM Comisso de Direitos Humanos e Minorias (CD)
CDIR Comisso de Diretora, ou Mesa Diretora (SF)
CDN Comisso de Defesa Nacional (CD)
CDR Comisso de Desenvolvimento Regional e Turismo (SF)
CDU Comisso de Desenvolvimento Urbano (CD)
CE Comisso de Educao (SF)
CEC Comisso de Educao e Cultura (CD)
CESP Comisso Especial (CD, SF, CN)
CFC Comisso de Fiscalizao e Controle (SF)
CFFC Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle (CD)
CFT Comisso de Finanas e Tributao (CD)
CI Comisso de Servios de Infra-estrutura (SF)
CLP Comisso de Legislao Participativa (CD)
CMA Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor, Fiscalizao e Controle (SF)
CMADS Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CD)
CME Comisso de Minas e Energia (CD)
CMPOF Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CN)
CRA Comisso de Agricultura e Reforma Agrria (SF)
CRE Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (SF)
CREDN Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CD)
CSP Comisso de Servio Pblico (CD)
CSPCCO - Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado (CD)
CSSF Comisso de Seguridade Social e Famlia (CD)
CT Comisso de Trabalho (CD)
CTASP Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CD)
CTD Comisso de Turismo e Desporto (CD)
277

CTEMP Comisso Temporria (CD, SF, CN)

CVT Comisso de Viao e Transportes (CD)

LISTA DE NDICADORES ESTATSTICOS UTILIZADOS

G.L Graus de Liberdade

IDB ndice de Divergncia Bicameral
NEP Nmero Efetivo de Partidos
NEPC Nmero Efetivo de Partidos da Coalizo
Sig. Significncia estatstica
VT Volatilidade Total
VB Volatilidade entre Blocos
X2 Qui-quadrado

LISTA DE LEGENDAS PARTIDRIAS

PAN Partidos dos Aposentados da Nao

PC Partido Comunista
PC do B Partido Comunista do Brasil
PCB Partido Comunista Brasileiro
PDC Partido Democrata Cristo
PDS Partido Democrtico Social
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PJ Partido da Juventude
PL Partido Liberal
PLC Partido Liberal Cristo
PLP Partido Liberal Progressista
PLT Partido Liberal Trabalhista
PMB Partido Municipalista Brasileiro
PMC Partido Municipalista Comunitrio
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMN Partido da Mobilizao Nacional
278

PP Partido Progressista
PPB Partido Progressista Brasileiro
PPB Partido do Povo Brasileiro
PPR Partido Progressista Reformador
PPS Partido Popular Socialista
PRN Partido da Reconstruo Nacional
PRONA Partido de Reedificao da Ordem Nacional
PRP Partido Republicano Progressista
PRP Partido Reformador Trabalhista
PRS Partido das Reformas Sociais
PRT Partido Reformador Trabalhista
PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro
PS Partido Socialista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
PSD Partido Social Democrtico
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSDC Partido Social Democrata Cristo
PSL Partido Social Liberal
PSP Partido Social Progressista
PST Partido Social Trabalhista
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PSU Partido Socialista Unido
PT Partido dos Trabalhadores
PT do B Partido Trabalhista do Brasil
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PTC Partido Trabalhista Comunitrio
PTC Partido Trabalhista Cristo
PTN Partido Tancredista Nacional
PTR Partido Trabalhista Renovador
PTRB Partido Trabalhista Renovador Brasileiro
PV Partido Verde

279