MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANA 34.

193 DISTRITO
FEDERAL
RELATOR
IMPTE.(S)
ADV.(A/S)
IMPDO.(A/S)
ADV.(A/S)

: MIN. TEORI ZAVASCKI

: PRESIDENTE DA REPBLICA
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: PRESIDENTE DA CMARA DOS DEPUTADOS
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO

DECISO: 1. Trata-se de mandado de segurana, com pedido de

liminar, em face da autorizao dada pela Cmara dos Deputados
oriunda de atos do ento Presidente da Cmara dos Deputados para a
de instaurao de processo por crime de responsabilidade em desfavor da
Presidente da Repblica. A impetrante inicia sua argumentao
sustentando o seguinte: (a) a atuao viciada do Presidente da Cmara no
processo de impeachment iniciou-se exatamente em 17/7/2015 e terminou
apenas no dia da votao do relatrio da Comisso Especial no Plenrio
daquela Casa, em 17/4/2016; (b) o interesse pessoal do Presidente da
Cmara na tramitao do processo de impeachment pode ser explicado
por trs conjuntos de fatores: (i) com o fato de ter-se declarado oposio
ao governo em julho de 2015; (ii) com as investigaes e denncias
apresentadas contra ele no mbito da chamada Operao Lava Jato; e,
(iii) a partir de outubro, com seu interesse em obstaculizar ao ponto de
praticamente inviabilizar o processo contra si instaurado perante o
Conselho de tica daquela Casa; (c) o primeiro dos atos praticados com
desvio de poder, no prprio dia 17/7/2015, materializou-se em onze
ofcios enviados aos autores populares de denncias de crime de
responsabilidade contra a Presidente da Repblica, instando-os a
aditarem suas denncias para que fossem preenchidos os requisitos
prprios legalmente exigidos; (d) tal conduta,
sem qualquer
embasamento legal ou regimental, jamais havia sido adotada por
qualquer Presidente da Cmara na histria republicana do Pas; (e) na
sequncia, o Deputado Eduardo Cunha buscou construir procedimento
ad hoc para levar adiante seu projeto pessoal para destituir do cargo a
Chefe do Executivo, valendo-se, para tanto, da combinada questo de
ordem apresentada pelo Deputado Mendona Filho (DEM/PE), em
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15/9/2015, onde edificou-se verdadeiro Manual do Impeachment, com regras
que violavam a no mais poder a Constituio Federal, a Lei n 1.079, de 1950, e
o Regimento Interno da Cmara dos Deputados (fl. 18); (f) diante das
inmeras evidncias em sentido contrrio, em 13/10/2015, o Partido
Socialismo e Liberdade (PSOL) e a Rede Sustentabilidade (REDE)
propuseram representao por quebra de decoro parlamentar perante o
Conselho de tica contra o Presidente da Cmara, o que deu incio a
episdio dos mais vergonhosos da histria recente do pas: o "leilo do
impeachment (fl. 18); (g) o Presidente da Cmara equilibrou-se entre
Governo e oposio a fim de barganhar apoio para o no recebimento da
representao oferecida perante o Conselho de tica; (h) no mesmo dia
em que os deputados do Partido dos Trabalhadores (PT) integrantes do
Conselho de tica declararam voto pela abertura do processo
administrativo contra o Presidente da Cmara, foi recebida a denncia
por crime de responsabilidade, o que marcou o fim do aludido "leilo"; (i)
esses diversos desvios entrelaam-se com aqueles constatados por esta Egrgia
Corte no julgamento da Ao Cautelar n 4.070 (...), em que () o Dep.
Eduardo Cunha foi suspenso do exerccio e, consequentemente, da funo de
Presidente da Cmara dos Deputados (fl. 19); (j) em que pese o Supremo
Tribunal Federal no tenha analisado todos os atos ora questionados, o
contexto de sua prtica o mesmo, de satisfao de interesses pessoais;
(k) na referida ao cautelar, frisou-se que o afastamento seria necessrio
em virtude de dois interesses pblicos indivisveis: a preservao da
utilidade do processo (naquele caso, do processo penal) e a preservao
da finalidade pblica do cargo, "pela eliminao da possibilidade de captura
de suas competncias em favor de convenincias particulares sob suspeita" (fl.
19); (l) no julgamento, reconheceu o STF, ainda, que os atos se
estenderam e que o progresso das investigaes conduzidas pela
Procuradoria-Geral da Repblica mostraram diversas outras influncias
indevidas, instrumentalizando a utilizao de Deputados Federais.
Mais adiante, destaca a impetrante os trs momentos em que
foram praticados os atos de desvio de finalidade, a saber: primeiro: o
recebimento inicial da denncia; segundo: a tramitao do processo por

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crime de responsabilidade; e terceiro: a votao do relatrio aprovado na
Comisso Especial em plenrio.
Os atos do primeiro desses momentos so assim descritos: (a) ao
perceber o agravamento de sua situao diante da opinio pblica, aps
sucessivas notcias que apresentavam fortes indcios sobre sua
participao em um sofisticado esquema de corrupo e beneficiamento
de propina em contas na Sua, entendeu o Deputado Eduardo Cunha
que, para a salvao da sua vida parlamentar, deveria utilizar a denncia
de crime de responsabilidade proposta por trs cidados (Miguel Reale Jr,
Janana Paschoal e Hlio Bicudo); (b) buscou alcanar esse intento, ora
"jogando" com os setores da oposio, ora tentando, sem xito, coagir o
governo; (c) com a oposio, acenava com a possibilidade de desencadear
um processo de impeachment em troca da no cassao do seu mandato;
(d) para o governo, enviava recados de que s no abriria o processo de
impeachment se houvesse uma clara garantia de que o processo de
cassao do seu mandato no seria aberto; (e) as bancadas parlamentares
de oposio, aps constrangimentos pblicos gerados por tais
negociaes, assumiram uma nova conduta, solicitando o afastamento do
Presidente da Cmara dos Deputados; (f) em razo disso, a no abertura
do processo de cassao do mandato s dependeria da posio dos
parlamentares alinhados com o governo; (g) os votos dos trs
parlamentares petistas que integravam o Conselho de tica da Cmara
dos Deputados passaram a ser decisivos para esse desiderato; (h) aps o
anncio dos Deputados do PT integrantes do Conselho de tica de que
votariam favoravelmente pela instaurao do processo na Comisso de
tica, o Deputado Eduardo Cunha aceitou parcialmente a denncia em
questo, sob clamoroso desvio da sua competncia legal. Nessa parte,
aponta a impetrante que a imprensa retratou fielmente o ocorrido,
utilizando textualmente os termos "retaliao" e "chantagem".
Prosseguindo, a impetrante defende a nulidade do procedimento
realizado na Cmara dos Deputados pelo desvio de poder contnuo e
permanente que viciou todos os atos decisrios subsequentes ao
recebimento parcial da denncia. No ponto (segundo momento), destaca

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os seguintes atos: (a) articulou o Presidente da Cmara a escolha do
Deputado que assumiria a funo de Relator na Comisso Especial e do
seu prprio Presidente, o que, a princpio, seria absolutamente normal no
mundo parlamentar, se nessa escolha no tivesse ficado evidenciado uma
barganha imoral para que o relatrio daquela Comisso fosse
desfavorvel denunciada; (b) o Deputado Eduardo Cunha negociou
com o parlamentar que seria escolhido relator, Deputado Jovair Arantes, a
sua prpria sucesso como Presidente da Cmara; (c) essa influncia ficou
ainda mais evidenciada quando denunciado que o prprio advogado do
Presidente da Cmara estava assessorando a elaborao do relatrio; (d) o
Presidente da Cmara, embora tenha recebido denncias relativas aos
fatos ocorridos em 2015, determinou a juntada ao processo de
impeachment de depoimentos firmados pelo Senador Delcdio do Amaral,
em sede delao premiada, cuja quase totalidade dos fatos nela narradas
aconteceram antes do incio do atual mandato da denunciada,
determinando, ainda, que essa se manifestasse sobre esses fatos; (e) esse
ato teve o propsito de criar bices quase que intransponveis defesa da
denunciada, na medida em que o prprio conjunto de fatos denunciados
se tomou "incerto", fazendo com que parlamentares discutissem outros
fatos que no aqueles integrantes do objeto da denncia; (f) houve
designao de sesses deliberativas s segundas e sextas-feiras com o
indiscutvel propsito de acelerar a tramitao do processo de
impeachment; (g) aps questionamentos no STF, o Deputado Eduardo
Cunha modificou sua anterior deciso sobre a ordem da votao do
relatrio, determinando que fosse feita pelas bancadas estaduais,
alternadamente, do norte para o sul, em situao menos ofensiva
realidade estabelecida pelo regimento mas ainda em desconformidade
com o Regimento e aos costumes da Casa , com a evidente finalidade de
pressionar os deputados indecisos para que votassem de acordo com a
maioria.
Por fim, a impetrante questiona os atos ocorridos durante a sesso
do Plenrio da Cmara dos Deputados que resultou na aprovao do
Parecer da Comisso Especial (terceiro momento), destacando os que

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seguem: (a) embora tenha declarado no caber orientao de
partidopor ocasio da deliberao da Cmara, o Presidente no zelou
para que isso fosse efetivamente cumprido; (b) com isso, acabou
permitindo que as lideranas partidrias utilizassem o tempo de um
minuto a elas concedido para encaminhar a orientao de seus
respectivos partidos, com o propsito de vincular o voto dos respectivos
Deputados; (c) em alguns casos, no intuito de exercer uma coero ainda
maior sobre suas bancadas, lderes reiteravam que a questo havia sido
"fechada" pelo partido, deixando implcita a punio que poderia ser
aplicada aos que no seguissem a sua orientao; (d) nessas
circunstncias, os partidos polticos violaram abertamente a formao da
livre e pessoal convico dos Deputados, o que contraria, inclusive,
entendimento da Corte Interamericana dos Direitos Humanos de que
julgamentos polticos realizados pelo Poder Legislativo devem
necessariamente respeitar a imparcialidade, garantia decorrente do
prprio princpio do devido processo legal.
Com a finalidade de reforar suas alegaes, invoca precedentes
desta Corte em casos anlogos envolvendo desvio de finalidade,
destacando-se o decidido na AC 4.070 (de minha relatoria) em que
suspenso o exerccio do mandado de Deputado Federal de Eduardo
Cunha , bem assim o deferimento da liminar no MS 34.070 (Min. Gilmar
Mendes), para que fosse suspensa a nomeao do ex-Presidente Luiz
Incio Lula da Silva para o cargo de Ministro Chefe da Casa Civil.
Requer o deferimento de liminar para suspender a validade da
autorizao concedida pela Cmara dos Deputados para instaurao de processo
de crime de responsabilidade contra a impetrante e a consequente suspenso de
todos os atos relacionados Denncia n 1, de 2016, no Senado Federal, at o
julgamento do mrito do presente mandado de segurana (fl. 47), aduzindo,
quanto ao requisito do perigo da demora, a iminncia da votao da
efetiva instaurao por parte do Senado Federal, marcada para o dia
11/5/2016. Quanto ao requisito da relevncia do direito, faz aluso aos
fundamentos alinhados ao longo da inicial.
Por fim, pede:
() (4) no mrito, o reconhecimento de que os atos

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praticados durante a tramitao do processo por crime de
responsabilidade na Cmara dos Deputados (DCR n 1, de
2015), que culminou com a autorizao de processamento da
Presidenta da Repblica, foram eivados de nulidade insanvel,
por desvio de finalidade, e a consequente concesso da
segurana, para que sejam anulados todos os atos praticados
pelo Presidente da Cmara dos Deputados, desde o
recebimento da denncia at a autorizao final do Plenrio da
Cmara dos Deputados; (5) na eventualidade de o pedido 4 no
ser deferido, que a nulidade do procedimento seja decretada a
partir do momento em que o Deputado Eduardo Cunha se
tomou ru perante esse STF e a passou a no ostentar condies
de exercer com imparcialidade a Presidncia da Cmara dos
Deputados, em consonncia com o decidido no referendo
deciso proferida na AC n 4.070.

2. H duas circunstncias que impem limites ao mbito da

cognio judicial no presente mandado de segurana: o tipo do
procedimento e a natureza da demanda nele promovida. Quanto
primeira (tipo do procedimento), tem-se aqui ao de rito especial e
sumarssimo que visa a tutelar direito lquido e certo violado ou
ameaado por ato de autoridade. Certeza, como se sabe, predicado
relacionado aos fatos da causa, sobre os quais no pode pairar dvida e,
portanto, ho de estar certificados nos autos com prova pre-constituda,
inadmitida a dilao de outro meio probatrio. tambm clusula tpica
do mandado de segurana o prazo decadencial de 120 dias (art. 23 da Lei
12.016/09), ao cabo do qual os eventuais atos lesivos j no mais podero
ser atacados por essa via processual.
A segunda circunstncia que limita o controle jurisdicional a
natureza da demanda. Submete-se a exame do Supremo Tribunal Federal
questo relacionada a processo por crime de responsabilidade da
Presidente da Repblica (impeachment), que, como se sabe, no da
competncia do Poder Judicirio, mas do Poder Legislativo (art. 86 da
CF). Sendo assim, no h base constitucional para qualquer interveno
do Poder Judicirio que, direta ou indiretamente, importe juzo de mrito
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sobre a ocorrncia ou no dos fatos ou sobre a procedncia ou no da
acusao. O juiz constitucional dessa matria o Senado Federal, que,
previamente autorizado pela Cmara dos Deputados, assume o papel de
tribunal de instncia definitiva, cuja deciso de mrito insuscetvel de
reexame, mesmo pelo Supremo Tribunal Federal. Admitir-se a
possibilidade de controle judicial do mrito da deliberao do Legislativo
pelo Poder Judicirio significaria transformar em letra morta o art. 86 da
Constituio Federal, que atribui, no ao Supremo, mas ao Senado
Federal, autorizado pela Cmara dos Deputados, a competncia para
julgar o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade. Por isso
mesmo, preciso compreender tambm que o julgamento, em tais casos,
feito por juzes investidos da condio de polticos, que produzem,
nessa condio, votos imantados por vises de natureza poltica, que,
consequentemente, podem eventualmente estar inspirados em valores ou
motivaes diferentes dos que seriam adotados por membros do Poder
Judicirio.
3. O que se afirma, no caso concreto, que o Presidente da Cmara
dos Deputados praticou atos com abuso de poder ou desvio de
finalidade, levado por sentimento de vingana contra a Impetrante, o que
importaria a nulidade desses atos e, consequentemente, a nulidade da
prpria deliberao final da Cmara dos Deputados. Seriam,
basicamente, os seguintes os atos viciados, conforme sumariado na
pgina 4 da petio inicial: (a) o ato de recebimento parcial da
denncia; (b) outros atos do procedimento praticados em sequencia ao
recebimento da denncia, mais adiante especificados como sendo a
articulao para a escolha do Presidente e do relator da Comisso
Especial, a convocao de sesses deliberativas da Cmara para segundas
e sextas-feiras, determinao de juntada aos autos de documentos
estranhos ao objeto da acusao recebida e determinao da votao
nominal por ordem diferente da prevista no Regimento; e (c) deciso
tomada pelo Plenrio, em decorrncia de vrios vcios, adiante
especificados, fundamentalmente, por ter havido encaminhamento e

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orientao de voto por parte dos Partidos Polticos.
Vrios desses atos atacados na impetrao como potencialmente
lesivos higidez do processo de impeachment tais como a elaborao de
um rito ad hoc na questo de ordem 105/2015, a juntada aos autos da
colaborao premiada de autoria do senador Delcdio Amaral e a ordem
de votao no Plenrio da Cmara dos Deputados j foram suscitados
em outros processos ajuizados neste Supremo Tribunal Federal.
Quanto citada questo de ordem, ela foi atacada no mandado de
segurana 33.837, em que proferi liminar (DJe de 14/10/2015), mas que
nem chegou a ter seu mrito julgado, ante a revogao do ato
impugnado, cujas disposies vieram a ser suplantadas pela orientao
firmada pelo Plenrio deste Supremo Tribunal Federal no julgamento da
ADPF 378. Trata-se, portanto, de questo superada.
Da mesma forma, a juntada aos autos das declaraes prestadas pelo
senador Delcdio Amaral e a ordem de votao no Plenrio da Cmara
dos Deputados foram objeto das deliberaes dessa Suprema Corte na
sesso extraordinria de 14/4/16, que desacolheu as alegaes de
extrapolao do contedo original da representao e de
direcionamento na conduo da votao na Cmara (ADI 5498 MC; red.
p/ acrdo Min. Teori Zavascki, nos MSs 34127 e 34128 MC, red. p/
acrdo Min. Teori Zavascki; e no MS 34.130, Rel. Min. Edson Fachin)
como se infere da sntese disponibilizada no Informativo 821, do stio
eletrnico do Tribunal:
O Plenrio, por maioria, indeferiu pedido formulado
em medida cautelar em ao direta de inconstitucionalidade
ajuizada contra os artigos 218, 8, e 187, 4, do Regimento
Interno da Cmara dos Deputados (RICD) (...).
Preliminarmente, o Tribunal, por maioria conheceu da ao,
vencidos os Ministros Gilmar Mendes e Celso de Mello, que
dela no conheciam por considerarem que a questo discutida
configuraria matria interna corporis, insuscetvel de controle
abstrato de constitucionalidade.
Em seguida, o Colegiado afirmou que o autor da petio

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inicial no teria demonstrado de que modo os dispositivos
atacados teriam ofendido os princpios constitucionais do
contraditrio, da ampla defesa, da impessoalidade, da
moralidade e da Repblica. A mera invocao genrica de
transgresso a um postulado constitucional no seria suficiente
para legitimar o ajuizamento de ao direta. No bastaria,
portanto, deduzir-se a pretenso de inconstitucionalidade. Seria
preciso no apenas indicar os valores, os princpios, mas
tambm estabelecer as razes jurdicas que pudessem legitimar
a pretendida ocorrncia de violao s normas de parmetro
invocadas
no
processo
de
controle
objetivo
de
constitucionalidade. Avaliou que o requerente teria articulado
minimamente a alegao de ofensa ao princpio do devido
processo legal, ao aduzir que a votao poderia gerar efeito
cascata, de modo que os primeiros votos pudessem influenciar
os ltimos, o que comprometeria o princpio da imparcialidade.
Entretanto,
qualquer
tipo
de
votao
nominal,
independentemente do critrio adotado, jamais afastaria o
efeito cascata. Logo, a nica forma de acabar com tal efeito
seria eliminar a votao nominal, o que seria absurdo. Assim,
inexistindo incompatibilidade entre o dispositivo regimental
com qualquer preceito constitucional, no se vislumbrou a
relevncia do direito, o que seria razo para indeferir a medida
liminar. Ademais, o Tribunal sublinhou que no se poderia
exigir iseno e imparcialidade dos membros da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal. Na realidade, o
impeachment seria uma questo poltica que haveria de ser
resolvida com critrios polticos. A garantia da imparcialidade
estaria no alto qurum exigido para a votao. (ADI 5498
MC/DF, red. p/ acrdo Min. Teori Zavascki, 14.4.2016)
Ante o empate na votao, o Plenrio indeferiu pedidos de
medida cautelar formulados em mandados de segurana
impetrados em face de ato do Presidente da Cmara dos
Deputados, no qual fora formalizada interpretao conferida ao
art. 187, 4, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados
(...). Manteve-se, em razo disso, o ato impugnado, segundo o

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qual a autoridade coatora assentara, em sntese, que: a) (...) a
chamada ter incio por um Estado da regio norte e, em
alternncia, ser chamado um Estado da regio sul. Em
seguida, em razo do vice-versa, ser chamado um Estado da
regio sul e, depois, um Estado da regio norte, e assim
sucessivamente, passando pelas demais regies; b) a ordem dos
Estados seguir a tradio da Casa, a disposio constante no
painel de votao e, por analogia, a ordem geogrfica das
capitais prevista no art. 3, 3, do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados (...). De incio, a Corte deliberou no
caber sustentao oral em apreciao de liminar em mandado
de segurana, porquanto: a) o art. 937, 3, do novo CPC, prev
o cabimento de sustentao oral em julgamento de mandado de
segurana unicamente no agravo interno interposto contra
deciso de relator que o extinga; e b) o art. 16 da Lei
12.016/2009 prev a sustentao oral em mandado de segurana
na sesso de julgamento de mrito, e no em liminar. Em
seguida, o Tribunal, por maioria, conheceu da ao, vencidos os
Ministros Gilmar Mendes e Celso de Mello, ao fundamento de
que o writ adentrava em matrias interna corporis da
Cmara dos Deputados. Alm disso, no se teria, no caso,
questo a envolver direito subjetivo.
No mrito, prevaleceu o voto proferido pelo Ministro
Teori Zavascki, que indeferiu a medida cautelar. Considerou o
ato atacado compatvel com uma interpretao possvel do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Alm disso,
no haveria, na espcie, matria constitucional relevante. Os
Ministros Luiz Fux, Crmen Lcia, Gilmar Mendes e Celso de
Mello seguiram tal entendimento. Por sua vez, o Ministro
Roberto Barroso (relator) tambm reputou a interpretao do
Presidente da Cmara dos Deputados compatvel com o citado
dispositivo regimental. No entanto, deferiu apenas
parcialmente a medida cautelar para determinar que a
autoridade impetrada observasse, na chamada dos deputados
para votao nominal em Plenrio referente denncia por
crime de responsabilidade supostamente praticado pela

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Presidente da Repblica , a alternncia entre norte e sul,
considerando-se, para tanto, a latitude das capitais dos EstadosMembros. A Ministra Rosa Weber perfilhou essa orientao. O
Ministro Edson Fachin, ao reportar-se ao voto proferido no
julgamento da ADI 5.498 MC/DF (acima noticiada), deferiu a
cautelar, em maior extenso, no que foi acompanhado pelos
Ministros Marco Aurlio e Ricardo Lewandowski (Presidente).
Asseverou que deveria haver a votao nominal pela chamada
dos deputados, alternadamente, do norte para o sul e viceversa. (MSs 34.127 e 34.128 MC/DF, red. p/ acrdo Min. Teori
Zavascki, 14.4.2016)
O Plenrio, por maioria, indeferiu pedidos de medida
liminar formulados em mandados de segurana impetrados em
face de atos do Presidente da Cmara dos Deputados, alm de
atos do presidente e do relator de comisso especial que
aprovara parecer pela admissibilidade de apurao de denncia
por crimes de responsabilidade supostamente praticados pela
Presidente da Repblica. Sustentava-se: 1) a competncia do
STF para a realizao de controle dos atos da Cmara dos
Deputados no rito do processo de impeachment que
atentassem contra normas constitucionais e procedimentais; 2)
o cabimento do mandado de segurana e a necessidade de sua
livre distribuio; 3) o no enquadramento do ato como questo
interna corporis da Cmara dos Deputados, inexistindo,
assim, ofensa separao de Poderes; e 4) a aplicao ao
processo de impeachment das garantias fundamentais que
viabilizam o exerccio da ampla defesa, includa a necessidade
de apresentao de imputaes claras, objetivas e circunscritas
ao seu objeto, sem que houvesse ampliao posterior ou ao
longo do processo. A Corte inicialmente indeferiu, por maioria,
requerimento do AGU, suscitado da tribuna, de realizar
sustentao oral, vencidos os Ministros Edson Fachin e Ricardo
Lewandowski (Presidente), que o acolhiam.
No mrito, o Tribunal afirmou que, no julgamento da
ADPF 378 MC/DF (DJe de 8.3.2016), fora decidido que

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apresentada denncia contra o Presidente da Repblica por
crime de responsabilidade, compete Cmara dos Deputados
autorizar a instaurao de processo (art. 51, I, da CF/1988). A
Cmara exerce, assim, um juzo eminentemente poltico sobre
os fatos narrados, que constitui condio para o
prosseguimento da denncia. Ao Senado compete,
privativamente, processar e julgar o Presidente (art. 52, I),
locuo que abrange a realizao de um juzo inicial de
instaurao ou no do processo, isto , de recebimento ou no
da denncia autorizada pela Cmara. Considerado esse
pressuposto, seria o caso de, ento, analisar as supostas
irregularidades alegadas nos mandados de segurana. Assim,
relativamente (a) extrapolao da denncia nos debates e
discusses perante a comisso especial, (b) ausncia de
notificao da denunciada sobre a realizao de esclarecimentos
sobre a denncia e (c) extrapolao dos termos da denncia
itens constantes da causa de pedir da inicial do MS 34.130/DF,
ora em anlise , seria de se destacar que o debate realizado
na Cmara estaria circunscrito admissibilidade para a
autorizao
do
processamento
e
julgamento
de
impeachment. Portanto, na tramitao do processo perante a
comisso de impeachment, pela orientao colegiada
formada na referida ADPF, no haveria nem litigante, nem
acusado. No tocante (d) juntada de documento estranho ao
objeto da denncia a colaborao premiada realizada por
investigado em procedimento penal , esse elemento teria
sido reputado como irrelevante para o relatrio final da
comisso especial. Se no Senado que o contraditrio ser
ampla e profundamente exercido, no Senado que eventual
pertinncia desse documento com a denncia ser avaliada. O
que levaria tambm a se afastar a arguio de ofensa a direito
lquido e certo em razo do (e) indeferimento do pedido de
reabertura de prazo para a defesa depois de esclarecimentos
prestados.
A Corte asseverou tambm que a (f) falta de manifestao
do procurador da impetrante na sesso de leitura do relatrio

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no constituiria cerceamento de defesa. Isso porque esse
momento seria de competncia exclusiva dos deputados
membros da comisso. No caberia qualquer interveno antes,
durante ou depois de tal sesso de leitura. Outrossim, no que
diz respeito (g) s diversas imputaes e consideraes
supostamente desconectadas do teor da denncia como
originalmente formulada, tendo em conta que se apreciar no
plenrio da Cmara o mesmo teor inicial, no se sustentaria a
alegao de inviabilizao de defesa adequada, pois a
impetrante se manifestara sobre tais imputaes aps o
encerramento da fase de esclarecimentos. Portanto,
considerando como baliza o voto majoritrio na ADPF 378
MC/DF, no constatados os vcios suscitados, no haveria que
se falar em (h) nulidade do parecer e, consequentemente,
tampouco em (i) necessidade de renovao de quaisquer dos
atos j praticados. Contudo, seria de se destacar que a
autorizao advinda da votao havida na comisso especial
seria para o prosseguimento sob o teor da denncia original,
escoimando-se, para o efeito de apreciao ulterior em plenrio
da Cmara dos Deputados, o que fosse estranho ao teor da
denncia, ou seja: 1) seis Decretos assinados pela denunciada
no exerccio financeiro de 2015 em desacordo com a LDO e,
portanto, sem autorizao do Congresso Nacional e 2)
reiterao da prtica das chamadas pedaladas fiscais. Por fim,
relativamente ao argumento de no recepo do art. 11 da Lei
1.079/1950, cumpriria destacar que a tipificao feita na
denncia, como originalmente formulada, no indicaria, de
modo exclusivo, essa norma como pressuposto de
admissibilidade da pea acusatria. Haveria, inequivocamente,
meno expressa de tipicidade em mais de um dos artigos da
Lei dos Crimes de Responsabilidade e, bem assim, da
Constituio Federal. Ademais, eventual indicao de norma
em tese no recepcionada no prejudicaria a validade do
relatrio proferido, na medida em que seria no Senado Federal
que tais alegaes deveriam ser oportunamente analisadas.
Vencidos os Ministros Marco Aurlio e Ricardo Lewandowski

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(Presidente), que vislumbravam a necessidade de implemento
da liminar, visto que a deliberao na Cmara consideraria, em
ltima anlise, o parecer que fora lido em plenrio, o qual
extravasaria os limites da denncia.
(MSs 34.130 e 34.131 MC/DF, rel. Min. Edson Fachin,
14.4.2016)

4. O ato que, na verdade, constitui a essncia e a base fundamental

da impetrao, e do qual derivariam todos os demais, segundo a prpria
impetrao, o ato de recebimento parcial da denncia, que estaria
motivado por vcio insanvel de desvio de finalidade, j que motivado
por esprito de vingana pessoal do Presidente da Cmara dos
Deputados. Relativamente a ele, seu exame nesta via mandamental
encontra diversos bices importantes. O primeiro o da tempestividade
da impetrao. Trata-se, com efeito, de ato praticado em 2 de dezembro
de 2015, portanto, h mais de cento e vinte dias, o que, em princpio, atrai
o decurso do prazo estabelecido no art. 23 da Lei do Mandado de
Segurana (Lei 12.016/09). Poder-se-ia objetar que, em se tratando de ato
integrante de um processo, o prazo decadencial somente seria
desencadeado quando da deliberao final. Todavia, preciso considerar
que, no processo de natureza complexa que o de impeachment, h atos
de competncia exclusiva de atores diferentes, com eficcia autnoma, a
significar que, uma vez praticados, assumem executividade prpria,
submetendo-se, por isso, desde logo, a controle por mandado de
segurana, se for o caso. Alis, por isso mesmo que, conforme noticiado,
vrios dos atos praticados nesse mesmo processo j haviam sido objeto de
ataque individualizado pela via mandamental. Ora, o ato aqui em exame,
de competncia exclusiva e individual do Presidente da Cmara, porque
revestido de autonomia em relao aos demais atos subsequentes e com
executividade imediata, estava desde logo sujeito a controle por via de
mandado de segurana, no prazo de 120 dias.
5. Ainda que assim no fosse, seria preciso considerar outro bice
importante: o de, em mandado de segurana, fazer juzos categricos a
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respeito da configurao ou no de desvio de finalidade ou abuso de
poder. que, conforme j tive oportunidade de enfatizar em outros
julgados neste Supremo Tribunal Federal, tais vcios, diretamente
relacionados ao princpio da moralidade administrativa, exsurgem de
causas inerentes a impulsos subjetivos do agente que pratica o ato, de
difcil demonstrao probatria, ainda mais quando se trata de ato
tambm revestido de natureza poltica. Assim, em voto proferido no RE
405386, 2 Turma, j. em 26/2/13, sustentei:
Convm enfatizar e aqui pedimos licena para invocar o
que registramos em sede doutrinria (Processo Coletivo tutela
de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos, 5 ed., SP:RT,
2.011, p. 82 e seguintes) - que a moralidade, tal como erigida na
Constituio - como princpio da Administrao Pblica (art.
37) e como requisito de validade dos atos administrativos (art.
5., LXXIII) -, no , simplesmente, um puro produto do
jusnaturalismo, ou da tica, ou da moral, ou da religio. o
sistema de direito, o ordenamento jurdico e, sobretudo, o
ordenamento jurdico-constitucional a sua fonte por excelncia,
e nela que se devem buscar a substncia e o significado do
referido princpio. () Ato administrativo moralmente viciado
, portanto, um ato contaminado por uma forma especial de
ilegalidade: a ilegalidade qualificada por elemento subjetivo da
conduta do agente que o pratica. Estar atendido o princpio da
moralidade administrativa quando a fora interior e subjetiva
que impulsiona o agente prtica do ato guardar adequada
relao de compatibilidade com os interesses pblicos a que
deve visar a atividade administrativa. Se, entretanto, essa
relao de compatibilidade for rompida por exemplo, quando o
agente, ao contrrio do que se deve razoavelmente esperar do
bom administrador, for desonesto em suas intenes, for desleal
para com a Administrao Pblica, agir de m-f para com o
administrado, substituir os interesses da sociedade pelos seus
interesses pessoais, estar concretizada ofensa moralidade
administrativa, causa suficiente de nulidade do ato. A quebra
da moralidade caracteriza-se, portanto, pela desarmonia entre a

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expresso formal (= a aparncia) do ato e a sua expresso real (=
a sua substncia), criada e derivada de impulsos subjetivos
viciados quanto aos motivos, ou causa, ou finalidade da
atuao administrativa. por isso que o desvio de finalidade e
o abuso de poder (vcios originados da estrutura subjetiva do
agente) so considerados defeitos tipicamente relacionados com
a violao moralidade. Pode-se afirmar, em suma, que a leso
ao princpio da moralidade administrativa , rigorosamente,
uma leso a valores e princpios incorporados ao ordenamento
jurdico, constituindo, portanto, uma injuridicidade, uma
ilegalidade lato sensu. Todavia, uma ilegalidade qualificada
pela gravidade do vcio que contamina a causa e a finalidade do
ato, derivado da ilcita conduta subjetiva do agente. O registro
dessas
premissas
importante para reafirmar a
indispensabilidade da investigao do elemento subjetivo da
conduta dos agentes pblicos como condio inafastvel para
caracterizar a violao ao princpio da moralidade
administrativa e, com base nele, anular o ato.

Logicamente, essa anlise, da fidedignidade do ato s aspiraes

pblicas a que ele deveria corresponder, pode se revelar cognitivamente
desafiadora. Isso porque, para captar a verdadeira finalidade que ensejou
a prtica do ato dever o juz proceder a uma segura exumao da
realidade a ele subjacente. Em geral, essa anamnese haver de recair
sobre elementos que tero sido dissimulados pela autoridade praticante,
o que torna altamente provvel o surgimento de controvrsias quanto
sua interpretao, ainda mais em situaes em que, como j anotado, h
um inafastvel contedo poltico na deliberao.
6. Tem-se, por isso mesmo, esse srio obstculo ao conhecimento da
alegao relacionada ao ato de recebimento parcial da denncia e de
quase todas as demais alegaes vertidas na inicial. Isso porque elas esto
arrimadas em registros jornalsticos da crnica poltica nacional que,
como efemrides que so, ficam sujeitas a uma grande margem de
contestao. O que elas revelam, sem qualquer dvida, que, desde sua
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eleio motivada, alis, pela sua posio de franca rebeldia ao governo
, o ento Presidente da Cmara dos Deputados notabilizou-se por uma
sistemtica oposio ao projeto poltico do Palcio do Planalto, exercendo
diferentes frentes de presso contra interesses do Governo. Mas no h
como identificar, na mirade de manchetes instrudas com a inicial, um
conjunto probatrio capaz de demonstrar, de forma juridicamente
incontestvel, que aquelas iniciativas tenham ultrapassado os limites da
oposio poltica, que legtima, como o reconhece a prpria impetrao,
para, de modo evidente, macular a validade do processo de impeachment.
Conforme enfatizado, algumas de suas investidas possivelmente
questionveis j foram neutralizadas por deliberaes deste Supremo
Tribunal Federal, que, nas vezes em que instado a atuar, garantiu fosse
observada a clusula constitucional do devido processo legal. Por outro
lado, e por absolutamente relevante, preciso considerar que os atos do
Presidente da Cmara, inclusive o de recebimento da denncia contra a
Presidente da Repblica, foram subsequentemente referendados em
diversas instncias da Cmara dos Deputados, com votaes de
acolhimento numericamente expressivas, o que qualifica e muito a
presuno de legitimidade do ato final de autorizao de instaurao do
processo de impeachment, que no de competncia solitria do
Presidente daquela Casa Legislativa, mas do seu Plenrio.
Como j dito, a invocao do desvio de poder como causa de pedir
reclama imerso no plano subjetivo do agente pblico responsvel pelo
ato, atividade que praticamente seno de todo invivel quando o ato
sob contestao representa a vontade conjugada de quase 370
parlamentares, que aprovaram um relatrio circunstanciado produzido
por Comisso Especial, com fundamentao autnoma em relao ao ato
presidencial que admitiu originalmente a representao. Generalizar vcio
de vontade que se alega presente nas manifestaes de um parlamentar
para o universo do Plenrio o mesmo que nulificar o princpio de
presuno de legitimidade que correntio em direito pblico. Ademais, e
na esteira do que inmeras vezes ressaltado quando o Supremo Tribunal
Federal se reuniu para tratar de aspectos procedimentais do impeachment,

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indispensvel considerar que a atuao de parlamentares no julgamento
no est dissociada de coeficiente poltico. Pelo contrrio, est
naturalmente imantada por esse elemento tpico da atuao parlamentar,
que se estende, tambm, ao Presidente da Cmara dos Deputados,
responsvel pela deflagrao do processo.
7. Portanto, considerados os limites de cognio judicial da matria
no mbito de mandado de segurana, no h como atestar plausibilidade
suficiente nas alegaes de que o impulso conferido ao processo de
impeachment pelo Presidente da Cmara dos Deputados tenha o condo
de contaminar todos os demais crivos realizados no curso do processo
pelos colegiados daquela instncia. Concluir nesse sentido, alm de
menosprezar o princpio da presuno de legitimidade das deliberaes
tomadas em colegiado, minimiza brutalmente a presuno, que se deve
considerar presente, da aptido para se posicionar de modo
independente que assiste a cada um dos parlamentares. Mais do que isso.
A mesma lgica que sustenta a narrativa descrita na inicial e do
resultado das votaes at agora realizadas no Legislativo ensejaria, em
raciocnio extremado, uma concluso diametralmente oposta quela
sublinhada pela Presidente da Repblica: a de que o empenho poltico
dos integrantes do Governo e dos parlamentares que o apoiam que
inegavelmente tambm existiu - poderia ter levado o Presidente da
Cmara dos Deputados a procrastinar indevidamente o recebimento das
denncias que estavam sob sua apreciao enquanto esperava acenos
favorveis aos seus prprios interesses pessoais.
Essas conjecturas so desenvolvidas para ilustrar como grave o
obstculo que se pe ao controle jurisdicional, ainda mais no mbito de
uma ao de mandado de segurana, da alegao de nulidade por desvio
de finalidade em atos naturalmente imantados de contedo poltico,
como o caso.
8. Por fim, tambm no tem suficiente plausibilidade, pelo menos
nessa etapa de cognio, a tese de que o Presidente da Cmara dos

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Deputados, na sua sanha por retaliao poltica, omitiu-se, por ocasio da
sesso plenria da Casa, diante de um ilegal fechamento de questo,
orquestrado por lderes partidrios em detrimento da independncia dos
parlamentares. No tem relevncia, a princpio, porque como admitido
pela impetrante, o prprio Presidente da Cmara se pronunciou pelo
descabimento da orientao, a quem, consequentemente, no se pode
atribuir a responsabilidade por manifestaes de outros parlamentares.
Afinal, mesmo que se enxergue alguma indevida tolerncia na coibio
de discursos de encaminhamento durante a votao no Plenrio, no
deteria o seu Presidente poder suficiente para inibir por completo
qualquer articulao dos partidos que se fizesse informalmente a esse
respeito. Eventuais punies podero ser questionadas, quanto sua
legitimidade, no foro judicirio prprio, se efetivamente levadas a cabo.
Ademais, e isso o mais importante, seria difcil supor que, nas
circunstncias em que se deu a votao, a indicao da orientao dos
partidos tenha sido fator decisivo no resultado favorvel autorizao de
abertura do processo de impeachment. Os prprios exemplos ilustrativos
trazidos com a inicial indicam o contrrio: os parlamentares que
invocaram, expressamente, a orientao partidria, acabaram proferindo
votos de absteno, que, alm de no ter sido compatvel com aquela
orientao, acabaram por concorrer, no para a deciso de autorizar, e,
sim, para a de desautorizar a abertura do processo.
9. Ante o exposto, e sob a considerao desses elementos, que
denotam a ausncia de plausibilidade jurdica do pedido, indefiro a
liminar pleiteada.
Solicitem-se informaes, procedendo-se aos demais atos previstos
no art. 7, I e II da Lei 12.016/09. D-se vista, oportunamente, ao
Procurador-Geral da Repblica.
Publique-se. Intime-se.
Braslia, 11 de maio de 2016.
Ministro TEORI ZAVASCKI

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Relator
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