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uma anlise
I
da experincia brasileira
Lysia Bernardes
ndependentemente de uma definio formal de poltica urbana - ou da criao de instrumentos especficos para intervir no processo de urbanizao - a
ao do poder pblico, por se realizar necessariamente sobre uma poro do territrio, contribui, de modo decisivo, para alterar a estruturao do espao. Esta
interferncia ocorre em todas as escalas e tem implicaes espaciais que podem
lEste artigo . com pequenas modificaes, o captulo sobre a experincia brasileira de poltica urbana do estudo "Poltica de Desenvolvimento Urbano para Minas Gerais" elaborado pela Fundao Joio
Pinheiro (Fundao Joo Pinheiro, Belo Horizonte, 1985), em convnio
com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). que
autorizou sua pubficao nesta revista.
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ser extensivas ou pontuais: e elas prprias, por sua vez, geram modificaes da
estrutura espacial, tanto em escala regional como nacional.
["\'\
t"
Ao analisar as relaes entre espao e formao econmico-social, Milton Santos (1979, p. 14-9) lembra que elas ocorrem em um espao particular, e
no geral, e adverte que se o conjunto de relaes que caracteriza determinada
sociedade tem para cada lugar um significado particular, este deve ser apreendido
ao nvel da totalidade. No so as especificidades do espao local, portanto, que
vao retroagir no processo social e sim a realidade espacial como um todo. esta
que as polticas pblicas devem considerar, abandonando tanto a tica eminen-
Seja qual for o uso que o aparelho estatal faa do territrio, est sempre
intervindo na configurao do espao - em particular e de forma mais acentuada,
no caso de um Estado nacional caracterizado por uma centralizao excessiva do
poder no governo central, ou melhor, em algunssegmentos dele.
Avaliar as polticas urbanas brasileiras implica, pois, preliminarmente,
reconhecer que elas se manifestam tanto explcita quanto implicitamente. Se
O papel desempenhado pelo governo central como indutor da urbanizao a partir da Revoluo de 1930 e sua acentuao nas dcadas seguintes,
em especial com o apoio expanso do setor industrial e modernizao da agricultura, vm sendo assinalados nas anlises sobre o impacto crescente da urbaniza(o DO processo de configurao do espao brasileiro. A expanso das classes
mdias urbanas e da especulao da terra urbana, em boa parte em resposta demanda habitacional, por elas geradas, tomou-se pouco a pouco mais expressiva,
Para melhor entendimento desse processo, cabe citar, ainda que em linhas
muito gerais, aqueles efeitos mais expressivos das polticas pblicas que, nas ltimas dcadas, interferiram em todas as escalas, pois foi das aces do ooder central,
ou melhor, de suas polticas - claramente explicitadas ou nil:o - que decorreram
~'principais muitanas na estruturao do es a o nacional como um todo e, como
urna con gurao especr ica o mesmo, no espao urbano. G<c.t ev f1-al, '.~ ~_
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~t.v~_
2 A criao do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, tendo como orgo de apoio tcnico o Escritrio de Pesquisa Econmca
Aplicada (EPEA) e como rgo consultor o CONSPLAN, um conselho
de planejamento com mias cmaras, marcou o perodo da centralizao, como Coordenao. Mas esta pouco a pouco teve restringidas
suas possibilidades de ser efetiva. Por outro lado, a nfase no reerguimenta da economia atravs do crescimento industrial anulava qualquer veleidade de serem considerados os problemas espaciais em sua
complexidade. O esvaziamento do poder de deciso da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), que ocorreria
aindanos anos 60, comprova esta afirmativa.
An61. II Conl., Belo Hori.zonte.
1 (1):
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Nlfo cabe aqui retomar cada um dos efeitos indiretos das polticas setoriais na urbanizao e a conseqente mudana na configurao do espao nas duas
ltimas dcadas. Vale, no entanto, o registro de que a crescente interveno do poderentral em todos os campos do soci.al e do econmic_o. semle~ em conta a dim~S!Q espac~,!~fo.!Qu notavelmente aquelas tendncias anteriores, que ~p<:Inta
vam para a configurao de uma questo regional, e urna uesto urbana, ambas estreitamente vine
as, e, a em
r, UI
veis.
3 No se pode deixar de referir aos efeitos particularmente concentradores do Programa de Metas do governo Kubitschek que, ao acelerar o processo de industrializao, o fez com base na indstria automobilstica. A expanso dos transportes rodovirios e a precedncia
que assumiram desde ento sobre o transporte ferrovirio e o de cabotagem contriburam diretamente para a grande mudana na conflgurac espacial do Pas, acelerando a migrao campo -cidade, subvertendo as relaes intra-regionais e acentuando, a nvel nacional.
a primazia da Regio Sudeste, de So Paulo. em particular.
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senvolvimento industrial e dos transportes rodovirios e que, na escala intra-urbana teria como corolrio certo estancamento da indstria da construo civil, podese datar o agravamento de vrias disfunes atuas do sistema urbano nacional.
Era amplamente aceito, desde os anos do governo JK (embora alguns setores tcnico-acadmicos ousassem contra isso se rebelar), que um desenvolvimento industrial continuado iria induzir ou mesmo forar a soluo para tais questes e que o
equilbrio seria alcanado.
A multiplicallo dos problemas intra-urbanos evidenciou-se, a partir de ento, nos grandes centros regionais mais ou menos afetados pelo desequilbrio regional crescente, acentuado pela industrializao do Sudeste, mas tambm se agravou
nas grandes metrpoles dessa regio, onde se tomaram prementes os problemas de
moradia, abastecimento, transportes coletivos, saneamento e outros. Todavia, o
impacto da questo urbana somente era reconhecido no mbito local e apenas o
problema habitacional veio a merecer ateno especfica. As vrias iniciativas no
sentido de prover a populao urbana de moradia condigna, desde a dcada de
1940, haviam alcanado poucos resultados, enquanto que outras - como o congelamento de aluguis - contriburam diretamente para desestimular a construo
civil, afetando tambm as classes mdias urbanas com a conseqiiente escassez da
oferta de habitaes, justamente quando se acentuava a atrao migratria para as
grandes cidades.
A "questo urbana" fora colocada, em sua problemtica eminentemente
intra-urbana, desde 1963 e, em particular, o problema habitacional, de longa data,
era objeto de ateno do governo central. Entretanto, pode-se reconhecer que, apesar da realizao, naquela data, do Seminrio de Quitandinha, que enfatizou a necessidadede uma interveno governamental no campo do urbano, nenhuma ao nesse sentido foi includa entt!> as reformas de base defndas pelo governo Goulart em
1964. A compreenso da gravidade dos problemas urbanos era limitada pela vislIo
eminentemente intra-urbana e no havia consenso quanto a medidas concretas a
serem propostas, ainda que um grupo expressivo de arquitetos lutasse para colocar
devidamente a questo, mesmo que sempre em seus aspectos intra-urbanos.
Tambm o governo implantado em 1964 no iria conferir maior ateno
ao desenvolvimento urbano, e apenas o problema habitacional mereceu a nfase
requerida. E se a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), vinculado ao Servio Federal de Habitao e Urbanismo, pde fazer crer que se alcanara uma compreenso abrangente da questo, o que veio a suceder em seguida comprova o contrrio.
A pequena significallo da questo urbana para o aparelho estatal instalado em 1964 confirmada pelo fato de que o Decreto-Lei 200, de 1967, ao defmir a estrutura organizacional do governo e explicitar a competncia de seus rgos, no se refere ao desenvolvimento urbano. O rol das competncias atribudas
ao Ministrio do Interior (MINTER) inclua Desenvolvimento Regional, Radicao de Populaes, Ocupao do Territrio, Migraaes Internas, Assistncia aos
Municpios, Programa Nacional de Habitao, mas no enunciava diretarnente, uma
vez sequer, desenvolvimento urbano ou planejamento urbano.
An61. Con]., aelo Horizonte, 1 (1): 83119, ]an./obr. 1986
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At mesmo a complexa problemtica metropoliana, com a oposio crescente entre as unidades centrais e os municpios perifricos, desprovidos de infraestrutura mnima e com receitas irrisrias, somente no final da dcada de 60 seria reconhecida pelo poder central, pois nelas poderiam vir a se gerar focos de instabilidade.
Cabe registrar, igualmente, que tambm nas reas tcnicas do Governo a
compreenso abrangente da problemtica urbana e da necessidade de polticas especficas para seu equacionamento e soluo era muito limitada. Se deixada de lado
a questo habitacional, amplamente reconhecida, mas, na maioria dos casos, apenas
quanto ao dficit de moradias e no quanto s suas demais rnplicaes, a consideraao do urbano na maior parte da dcada de 1960 era muito restrita. Fundava-se
em uma vislfo de urbanistas que, embora muitas vezes possussem uma cornpreenso crtica da sociedade em que viviam, acreditavam encontrar no planejamento
urbano uma possibilidade concreta de ordenar o espao atravs de tcnicas prpras de controle de seu uso. Esse urbanismo progressista/racionalista, tambm anatisado por MonteMr (1980), teve eco entre os especialistas em administr~e
-} ~irejto municipal que viam na modernizao da gestlfo urbana. como apoio na cria\-\" . ~'" ~o de novos instrumentos ~ais~ o camnho para o ordenamento do e~pao-.!!...as
1 ~cj~ades brasileiras. N~&llm desses grupos as primeiras preocupaes com os pia.
~;;.rr nos, integrados,. ucomp!~ensivos:, __ que viriam mo~ilizar p~_fi~~o~s das vrias
"'Js'~ reas enVOfvidiii com o urbano.
o
jamento
UI
presslro sobre o sistema, mas outros aspectos do desenvolvimento urbano eram ev-
{dos, pOIS se revelvam capazes de provocar conflitos. seja a nvel do prprio ,P-MPlho est".;tal, seja com as c\assesdominantes interessadas,na manuteno do "status quo"
As observaes sobreos instrumentos de interveno no urbano criados no
decorrer dos anos 60 e as primeiras iniciativas para a formulao de polticas urbanas para o Pas, apresentadas a seguir, ilustram as questes bsicas j apontadas:
o no-amadurecmento (ou fragilidade dos conhecimentos) das reas tcnicas so88
bre a questo; o desinteresse do poder central at a entrada dos anos 70, quanto
necessidade de enfrentar os efeitos de suas polticas pblicas na confgurao regonal; e, fma1mente, os conflitos de interesse e os oonfrontos a nvel da prpria burocracia estatal e as presses do poder econmico sobre o aparelho estatal que centralizava o poder.
2.1
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proposta abrangente contida no Plano Decenal. Tudo isso vem confirmar um do~
ao executiva e distanciados da cupula do poder, pouco ou nada influam nas decises dos rgos executores, essencialmente setoriais, nem eram considerados pelos
escales superiores, dos quais emanam as polticas pblicas.
As observaes que se seguem sobre instrumentos de poltica urbana
criados nos anos 60 traduziro, em muitos aspectos, uma percepo individual,
subjetiva. Mas, ainda assim, devero ser teis para a compreenso dos entraves que
se colocam prtica do planejamento, em qualquer nvel de governo, pois evidenciam que a implementao dos instrumentos criados pela Unio nlfo correspondeu
vontade dos planejadores, mas a fna srie de presses que, a cada momento.restrngem as poSSIbilidades de esse mesmo planejador influenciar as aes futuras de
forma mdependente.
.
Muito tem sido escrito e publicado sobre o BNH e o SERFHAU, os primeiros instrumentos criados ps-64 visando ao desenvolvimento urbano, mas, apesar
disso, algumas consideraes devem ser alinhadas, em particular quanto atuao
do SERFHAU, visto que o BNH em pouco tempo se transformou em um rglfo
essencialmente setorial, indutor da produo de habitaes""
Com efeito, embora o BNH tenha sido criado pela mesma Lei n.? 4380,
de 21 de agosto de 1964, que tambm instituiu o SERFHAU, particularmente
significativo que nele tenha prevalecido o enfoque setorial do problema habitacional
- posteriormente desdobrado, verdade - e que no tenha merecido a ateno
devida o desenvolvimento urbano e metropolitano. Originado da necessidade de se
promover o atendimento demanda habitacional (e estimular a construo civil,
contribuindo para a retomada do desenvolvimento), o BNH, ao estruturar os mecanismos que iriam. in'!.rumentar sua ao, consolidou-se, antes de mais nada, corno
um banco, e Sua atuao no se afastaria de UII'.! prOl!!aroaco setori)
E por sua condio de banco, nlfo iria concentrar seus investimentos em
be,L[( 'habitao de interesse social, mas diversificaria suas aplicaes, inclusive aquelas_'l2lti)
__ ~
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ladas para a produo de habitaes. 4 Desdobrado e agigantado o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), graas expanso da ou an a
ular, o BNH
sou a_
@. arcar, J na eca
e
,as mais ',,:~rsas formas de construo imobiliria. alm__
de incorporar novos programas, deSaneamento bsico, transportes urbanos e 0l!.iroso taIS programas dele fanam um banco de desenvolvimento urbano, mas~
condilfo de rgo fmanceiro gestor de programas setoriais sempre prevalece~
no comando de suas aes. 5
4 Os complexos mecanismos financeiros criados para a sustentao
dos programas habitacionais e o fortalecimento da construo civil
contriburam para que o BNH atentasse mais para o seu desempenho
como gestor da grande engrenagem ento criada e transferisse aos estados a misso de subsidiar a produo de habitaes para a populao de baixa renda.
5 O programa CURA, criado j nos anos 70 para integrar aes setoriais, em determinados setores das cidades, foi uma primeira tentativa de romper essa compartimentao setorial.
90
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Nesse quadro e diante dos rumos adorados pelo BNH, o que sucederia
com o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), criado com objetivos to abrangentes? O SERFHAU herdaria as atribuies de rgos preexistentes voltados para o problema habitacional e o apoio aos muucpios, e deveria,
a bem dizer, orientar a programao habitacional do governo e apoiar estados e
municpios na gestllo urbana. Entretanto, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo no teria condies para cumprir a misso que a Lei n~ 4380 lhe confiara,
esvaziado que foi pelo crescimento do prprio BNH como potncia financeira.
Entretanto, desempenhou, apesar disso, um papel da maior mportnca no perodo 1967 - 1973, no que diz respeito ao desenvolvimento urbano, e o Ministrio do Interior, ao qual foi vinculado, veio a incorporar a preocupao com o
urbano, com base na aso desse rglo.
Reformulado em dezembro de 1966 quanto a seus objetvos (Decreto n!' 59 917), o SERFHAU passou a ter competncia mais especfica na elaborao e coordenao de polticas de planejamento local integrado. Reduziram-se (ou extinguiram-se) as competncias relativas programao habitacional
que figuravam na lei de sua criao, mas fortaleceu-se o rgo com a criao do
Fundo de Desenvolvimento Local Integrado (FIPLAN). Esse novo instrumento
iria apoiar a expanso das aes do SERFHAU junto aos muucpios, atravs de
financiamento da elaborao de planos e outros instrumentos formais do planejamento muucipal.
Com essa orientao, expandiu-se e agilizou-se sobremodo a atuao .do
SERFHAU nos ltimos anos da dcada de 60, mas o Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado que o rglo pretendeu implantar - com o apoio do Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (EPEA) em um primeiro momento 7
- no veio a se caracterizar como um sistema e no resultou em urna poltica cerente.
para a criao do FIPLAN e para a tentativa de estrutura50 do Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado. quanto para a defi-
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local esvaziado, sem uma diretriz que integrasse suas iniciativas. Sua atuao seria
reconhecida como descentralizada, ou hiperdescentralizada, pois os planos locais
eram totahnente desvinculados entre si e no se pautavam por nenhuma diretrlz
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t.cL'~, ._~saram a ser o jeto a atenfo de. vrios selares o governo. anindo, convm
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tica de poupana e emprstimos e o SERFHAU assumindo iniciativas vrias, principalmente para a difuso do planejamento a nvel municipal.
Nesse quadro geral do que seriam os antecedentes da formulao de uma
poltica urbana, por presso da prpria problemtica das cidades e reas metropolitanas, merece meno especial o papel desempenhado pela classe dos arquitetos,
que, ao longo de toda a dcada, se manteve mobilizada em funo do agravamento
da questo: expandiu sua atuao para encaminhar solues compreensivas e con-
2.2
Nos primeiros anos da dcada de 70, como referido anteriormente, o trato das questes urbanas passtu a granjear maior ateno, juntamente com a problemtica dos desequlbros macrorregionais. Esses dois tipos de problemas, agravados por efeito das polticas setoriais e da macropoltica econmica, relacionavamse estreitamente, pois decorrem ambos de um mesmo processo espacial.
Com atrbuies especficas quanto problemtica regional e s migraes
internas, fixadas pelo Decreto-Lei n? 200, o Ministrio do Interior, ao qual se vinculavam o BNH e o SERFHAU, alm das superintendncias regionais, procurou reformular sua ao no plano macrorregional e expandi-la na escala local e mcrorregional para "solucionar" os problemas identificados.
Com o apoio do MINTER, que j estava sensibilizado em relao aos Problemas urbanos, o SERFHAU expandiu notavelemente sua ao. A par do prosseguimento da linha de fmanciamento destinada s prefeituras municipais para a elaborao de planos de desenvolvimento integrado municipal e outros instrumentos,
o SERFHAU procurou enquadrar sua ao em uma programao mais estruturada
e de mais impacto, a nvel do Pas. O Programa de Ao Concentrada (pAC),lan
ado pelo MINTER em 1969, visava, essencialmente, ordenar e sistematizar a atividade do SERFHAU como agente financiador de planos, dando-lhe objetivos mais
abrangentes, mas no props qualquer esquema global que servisse de marco de referncia para os esforos isolados de planejamento local. O programa integrava as
atividades de desenvolvimento urbano de todos os rgos do MlNTER e pretendia
_ J A j.., r:~~ b ,
alcanar 439 cidades em sua 1.a etapa.
~ \iWD J"-+(,v~\
Outras linhas de ao foram sendo formuladas e sua implementao foi /
levada adiante com maior ou menor sucesso. Como forma de mais facilmente
institucionalizar o planejamento local em todo o Pas, ou grande parte dele. destaa-se a tentativa de difuso do planejamento integrado a nvel microrregional.
Desde a dcada de 60 era uma das linhas de lIo propugnadas pelo SERFHAU
e deu origem, nesta nova fase, elaborao de vrios estudos e planos e criao
de associaes de municpios, mas os resultados alcanados, em termos de implementao do planejamento foram nsatsfatrios.
No sentido de rom er as limita s do rgo como agente financeiro e
se allOiou
de tomar mais efetiva a difuso do planejamento ur ano, o
na mobilizao dos quadros tcnicos do Pas em tomo da necessidade de se promQAn61. Ii Ccnl., Belo HorIzonte, 1 (1),83119, fan./obr. 1986
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mente continuidade dada aos demais programas). Multiplicaram-se as aes cursos, seminrios, etc. - e tanto as superintendncias regionais, subordinadas
ao mesmo Ministrio, quanto os governos estaduais e as universidades foram mobilizados, objetivando a elaborao de estudos e propostas de polticas estaduais de
desenvolvimento urbano. A cada governo estadual caberia institucionalizar o seu
Sistema Estadual de Desenvolvimento Urbano e Local, que deveria ser considerado
um subsistema da poltica de desenvolvimento do prprio estado (o que vrios deles tentaram) e ao qual se vinculariam o planejamento microrregional e o municipal.
Forjava-se, a partir dessas mudanas, uma viso da necessidade de se implantar urna poltica urbana nacionai qual se acplaram as polticas macrorregionaise estaduais. 9
Essa proposta no foi acertada a nvel do aparelho governamentai. Talvez por implicar em se instituir, no MINTER, um Sistema Nacionai de Desenvolvimento Urbano e Local (SNDUL) que, tendo como rgo central o SERFHAU,
aluaria a partir de urna subcomisso de desenvolvimento local, presidida pelo Ministro, e contaria com departamentos especficos em cada superintendncia regional. Toda a nfase era conferida implantao de um sistema que iria gerir o desenvolvimento urbano, mas, quanto poltica urbana, propriamente, no foram
propostos, ento, seus objetivos a nvel nacional. 10
Se era relativamente fcil indicar proposies para polticas estaduais e
prever a vinculao destas poltica estadual de desenvolvimento, o mesmo no
ocorreria quanto nacional. Duas questes ento colocadas permaneceriam em
aberto, o que, de certo modo, conteve a proposta do SERFHAU de um grande
SNDUL, ou impediu-a de vingar. A primeira dizia respeito ao contedo dessa poltica nacional. Ela no poderia ser apenas a agregao de polticas locais, estaduais ou regionais. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU)
94
SuL Tambm a criao da Rego Geoeconmca de Braslia se inscreve nessa estratgia, cuja designao, "Estratgia e Grande Espao Econmico", revela o significado maior da poltica de integrao nacional
(Brasil Presidncia da Repblica. 1971).
An). a Conl., Belo Horizonte, 1 (1), 83-119, lan.1abr. 1986
95
na. Embora j se tenha colocado a questo urbana em sua dimenso regional e tenha
sido reconhecido seu estreito relacionamento com a estatrgia global de desenvolvimento econmico e social do governo, enfatizando-se a necessidade de melbor se
conhecer a dinmica da organizao territorial do Pas, para identificar, em face
desta, os fatores que afetam o desenvolvimento urbano, no se props nesse encontro um modelo de poltica urbana dirigido integrao nacional. Apenas foram
enfatizados os aspectos referentes necessidade de se promover a coordenao das
atividades do governo central visando ao ordenamento territorial e maior eficincia dos sistemas urbanos, para maior equilbrio da estrutura espacial do Pas.
A criao de instrumentos para a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano, ento sugerida, viria a se concretizar, mais adiante, atravs do prprio
MINIPLAN, que, com o apoio de sua Secretaria de Articulao com Estados e Municpios, iria assumir efetiva particpao no campo de desenvolvimento urbano.
Nos anos de 1m e 1m se configuraria claramente a diversidade das
posies assumidas pelos dois ministrios, cada qual procurando assenhorear-se
desse campo de atividades que no fora considerado pelo Decreto-Lei n.o 200.
O Ministrio do Interior, atravs da participao direta de sua Secretaria Geral 12 e
do desdobramento das aes do SERFHAU, lutaria pela nsttucionalizao do
Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano e Local, pelo qual o antigo Sistema
de Planejarnento Local Integrado ganharia outra perspectiva e se encaixaria na
Poltica de Integrao Nacional, com a partcpao das superintendncias regionais e dos estados. Mas, ainda assim, continuaria a priorizar a tica local. O MINIPLAN, r sua vez, em nhado em fortalecer um Sistema Nacional de Planeameno paraassunur o coman o asaes e esenvo vunento urliiiiO,
to, uscaria c
integrando-as, como rgao de coordenaCl!o geral. com as a(!essetoriais.
O SERFHAU ainda insistia no planejarnento municipal e microrregional e
o MINTER tinha adotado o "princpio de crganzao do Pas em microrregies
homogneas", partindo da opo de que uma das "tarefas mais nobres" do planejador seria "a gerao de componentes em um todo nacional" e admitindo que' o
formalismo provm da insistncia em partir-se da unidade nacional como um todo
para as partes (Cavalcanti, 1972, p. 240). Propunha ento o MINTER a coexistncia (extremamente difcil) dos dois sistemas de deciso, o do Planejarnento Urbano
Local e o Sistema Nacional de Planejamento, de forma, a bem dizer, independentes.
Dando um balano do que foi a intensa atuao do SERFHAU, em vrias
frentes, para instituir um sistema nacional e a ele integrar sistemas estaduais de
96
desenvolvimento urbano e local, e a do MlNlPLAN, em favor de uma poltica nacional de desenvolvimento que, buscando implantar o modelo de desenvolvimento adotado para o Pas, integraria as programaes urbanas, verfka-se claramente que faltou quele momento a coalzao de foras a que to bem se refere Cintra (1978)
ao analisar os problemas do planejamento urbano no Brasil. Situava-se no bojo dessa questo a implantao de regies metropolitanas, que desde os anos 60 estava
por ser resolvida, apesar do empenho do SERFHAU e do prprio MINTER. Apenas fora colocada no texto do 1. PND com referncia a Rio e sa:o Paulo, e seria
focalizada com prudncia, pois do modelo institucional que viesse a ser adotado
poderia vir a fortalecer-se grandemente a ao deste ou daquele ministrio.
Retomando o tema da interveno do Estado na estruturao do espao
atravs de instrumentos especficos destinados a planejar o urbano, verifica-se que
pouco ou nada resultou do esforo despendido para, partindo do plano locaI-municipal, microrregional ou metropolitano, alcanar mudanas efetivas na configurao espacial, tanto a nvel local quanto na escala regional e nacional.
Realmente, apesar do desdobramento dos estudos e propostas e da conscentzao das reas tcnicas do governo quanto necessidade de se formalizar uma
poltica nacional de desenvolvimento urbano (ou local), somente em 1973-1974 o
desenvolvimento urbano iria ser efetivamente situado no modelo de desenvolvimento, brasileiro A jpcowo[alo do desenyolyimento urbano ao desenyolyimento regio
nal e diretriz de integracA:o nacional- como tJgUl'll no 1.0 PND - j abrira o aparelbo e.statal considerao do problema, mas nao bastara para que a questo fosse
conSiderada em tda sua"iijileXlili1ee amplitude. A concorrncia do MINTER e
do MINIPLAN quanto gesto dos assuntos urbanos, disputando essa nova rea de
~er, no identificada quando da edia:o do Decreto-Lei n.o 200, revela, por sua
vez, o reconhecimento da importncia que poderiam adquirir os instrumentos a
"l'rem criados. I, Isso porque a imPlementao de uma Pltica urbana imPlicaria, a
um tempo, a estruturaa:o de mecanismos de coordenao a nvel da Unia:o e o desdobramento e coordenao de suas intervenes a nvel dos estados e municpios,
articular nos randes los metro litanos A institui
das re .es metro .
tanas no s poderia, desse ponto de vista, ser consr era a como mm um
rumerito da enetra
do poder da Unio, mas tambm re resentaria a cria o de
instrumentos anceiros que viriam refor-lo.
' . J _ 11 ~~( ~
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c-:Y"iVr'f'.(
Desde o final dos anos 60 multiplicaram-se, a nvel tcnico, as recomendaes em favor da definio de uma poltica de desenvolvimento wbano que viesse
a substituir o sistema de p1anejamento local integrado do SERFHAU. Esse mesmo
rgo posicionou-se nesse sentido quando, com o apoio do MINTER, lanou as
bases para um sistema de desenvolvimento urbano e local. Jem 1971 quando do
13 A anlise de Cintra (1978) sobre a relao de interesses que se
conjugaram para formar a demanda por uma polticaurbana tambm
menciona esses dois pontos - o da integrao nacional e o da busca
de um interesse maior do MINIPLAN e do MlNTER no trato das
questes urbanas.
Anl. Cc"I., B.lo Horizonte, 1 (1): 8].119, lanJobr. 1986
97
98
II
I,
16 Embora a proposta original do SERFHAUMINTER partisse da consderaodo local, a nfase que foi conferida no incio dos anos 70
elaborao de polticas estaduais de Planejamento j representava a
preocupao com a necessidade de um modelo de organzao regional
que orientasse o planejamento local. E o documento do seminrio j
enfatizara como objetivo geral conseguir a integrao positiva do
crescimento urbano (Seminrio de Desenvolvimento.... 1971).
99
o II PND iria formalizar, ainda em 1974, uma "Poltica de Desenvolvimento Urbano", com diretrizes e proposies emanadas do estudo citado, e incorporaria as bases da "Poltica de Organizao do Territrio" nele contida. Que significado
teria a incluso no II PND de uma poltica de desenvolvimento urbano a que o
Plano Decenal, na dcada anterior, j se referira genericamente e que no se havia
concretizado? Como figuram no discurso do PND as proposies de poltica urbana?
Se, no I PND, as referncias ao urbano consistiam essencialmente nasmedidas propostas para a consolidao do Centro-Sul, indicada no captulo da estrat, gia espacial, que traduzia a diretriz de integrao nacional, no li PND o posicionai menta do urbano mais destacado e as proposies silo mais abrangentes. verdade
\, que o Desenvolvimento Urbano divide com o Controle da Poluio e a Preservao
Ambiental todo um captulo do Plano, mas sua insero no conjunto desse doeuento, embora permeiem aqui e ali referncias significativas, , a bem dizer, margi, al - um indcio do que viria a ocorrer no perodo subseqente, quando da tentati" ~ de implementao da poltica formulada - como se pode ver:
100
An l.
a econ,.,
do Pas, mas desconhece, a bem dizer, a existncia dos governos estaduais, que, no
campo de suas competncias especficas, poderiam propor alternativas outras s diretrizes que o plano estabelece a nvel de cada macrorregio.
Se as proposies do PND fugiram simetria inerente aos instrumentos
anteriormente propostos, pecaram nesse desdobramento de diretrizes por estabelecerem algumas orientaes rgidas que, na aplicao dessa poltica, iriam obstaculizar solues vldas.l?
19 Seria o caso no Estado do Rio de Janeiro, cuja regio metropolitana
foi enquadrada como rea de conteno, de modo a induzir a descentralizao das atividades produtivas para centros perifricos de porte
mdio. A poltica estadual compartilhava a diretriz de descentralizao, mas no iria tolher, jamais, o crescimento industrial no interior
da regio na v esperana de melhor organizao do territrio.
101
An!. a Conl., Belo HorIzonte, 1 (1): 83-119, [on./abr. 1986
""'1 \
11
As maiores lacunas desses instrumentos referidos no II PND para a efetivao da poltica urbana nele formulada so fruto desse centralismo e da falta de
1\ ateno ao papel do~. NIl'Q h no texto qualquer referncia criao de
, mecanismos de Induo modernizao e ao fortalecimento dos municpios, para
melhorar a gesto urbana, e tampouco a instrumentos legais e institucionais destinados regulamentao do uSO do solo urbano. Outros instrwnentos da poltica urbana so indicados no 11 PND: os fundos de desenvolvimento urbano j existentes
para o Centro-Sul, Nordeste e Norte (que seriam coordenados) e os demais mecanismos financeiros (Fundo de Desenvolvimento de Programas Integrados - FDPI,
recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico-BNDE, etc.), assim
como a realizao de um Programa de Investimentos em Desenvolvimento Social
Urbano (alm dos programas de abastecimento d'gua, esgotos e habitao). Basi.camente, afora a mplantao da CNPU, a estratgia indicada pelo II PND mais
votada para uma concentrao de nvestimentos em especial em infra-estrutura
urbana.
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'102
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I
Alndacomreferncia a esses instrumentos, outra questo se coloca. Nenhuma referncia especfica feita quanto coordenao dos grandes investimentos em
"desenvolvimento social urbano", ao contrrio do que figura nos fundos de desenvolvimento urbano j criados. Fica evidente, com tal omisso, que, apesar de a
CNPU contar com representantes dos vrios ministrios e de nela o MINTER ocupar
papel de destaque, nenhum instrumento ou mecanismo de coordenao da al!o
dos rgos federais foi estabelecido. Desse modo, permaneceu intocado e no-coordenado o BNH, com seus grandes programas setoriais, o mesmo se podendo dizer
dos outros rgos setoriais do governo que poderiam continuar a atUllr, como
de fato continuaram, sem ter em conta as diretrizes propostas para o desenvolvi-
menta urbano.
Em sntese, pode-se afumar que, se a poltica urbana defmida pelo II PND
representou uma ruptura com o modelo implantado orignalmente pelo SERFHAU
no trato dos assuntos urbanos, ao formular um modelo de organzao do territrio,
ela no instituiu mecanismos que fizessem desse modelo um marco de referncia para os esforos isolados do planejamento local. Ao contrrio, abandonou a ope
que vinha sendo proposta pelo SERFHAU, no sentido de cada estado expandir sua
ao na coordenao do desenvolvimento local, ~vo!e~ centralis!ii-. NO
tendo sido compatibilizado o modelo formulado a nvel dos estados, o que tambm
no ocorreu com as polticas setoras federais, boa parte da proposta de desenvolvimento urbano do II PND veio a se perder e, por outro lado, nenhuma soluo inovadora foi indicada para a mais grave questo de organizal!o interna das cidades, o
controle do uso do solo, ou para fortalecimento dos organismos metropolitanos,j
institudos.
I:
':
Na poltica urbana formulada no II PND (Brasil. Presidncia... s.d.) figurava como principal instrumento a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas
e Poltica Urbana (CNPU), instituda pelo Decreto 74156, de 06.06.74. A essa
Comisso caberia basicamente fixar as diretrizes, estratgia e instrumentos da Pultica Nacional de Desenvolvimento Urbano; acompanhar e avaliar a implantal!o
do sistema de regies metropolitanas e da poltica urbana como um todo; e, finalmente, articular-se com os rgos federais-ministrios, superintendncias regionais
e outros, envolvidos com a execuo dessa poltica, para assegurar sua coordenal!o.
'
'Vl\
103
i.
I,
ii
Em seqncia a tais afirmaes, a exposio de motivos props uma "divisa"o de trabalho" que explicitava as competncias da SEPLAN, do Ministrio
do Interior, do Ministrio dos Transportes, do Ministrio da Fazenda e do Ministro da Indstria e Comrcio, o que poderia fazer supor que o rgo criado
teria poder para efetivamente coordenar a alocao de recursos federais destinados
ao desenvolvimento urbano por tais reas do governo.
A comparao entre o texto original proposto para a exposio de motivos e sua verso final revela, no entanto, que a inteno primeira da SEPLAN fora
ampliar Sua prpria competncia quanto ao desenvolvimento urbano. A ela se vincularia o novo rgo, e prpria SEPLAN caberia a formu1ao, coonlenallo geral e acompanhamento da poltica de desenvolvimento urbano e sua compatibilizao com os objetivos dos planos nacionais de desenvolvimento, alm da articula~o com os estados e municpios em estreita colaborao com o MlNTER e superintendncias regionais de desenvolvimento com vistas compatibilizao do planejamento urbano, a nvel estadual e municipal, com as diretrizes dos planos nacionais de desenvolvimento.
Na verso defntva, tanto na exposio de motivos quanto no decreto
que instituiu a CNPU, essa competncia mais limitada, pois sso omitidas as exo,v presses "formulao" e "coordenao geral". CNPU foi conferida, verdade,
-,". r a competncia de propor diretrizes, formular a estratgia e os objetivos a serem
L atingidos, mas nem na exposio de m~tivos nem no decreto figurou ~ualquer
sF meno coordenao das aes da UrUlllJ: permaneceu apenas a referncia, na
~~ ~'exposio de motivos, a seu papel como "elo de integrao e harmonizao das'
Y'~~es a serem deflagradas".
.\.,<"
A exposio de motivos que submeteu o decreto do presidente da Repblica previu para a SEPLAN: definio dos recursos para o desenvolvimento
ln" urbano; detenninaa:o das implicaes da estratgia nacional de desenvo1vim~
,h v- !~ a ao das regiDes metropolitanas e para a poltica de desenvolvimento
urbano e antevislo das conse ncias, para a estrutura urbana, dos andes ro~_ a serem imp ementados. CNPu. especificamente, caberia acompanhar,
vu articularse,~po~nonnas e dretrizes, A no se--'-'lue" anv~L da SEPLAN a
CN,
&Q. ,,"1?~.!''!'!\'.efetiva .p!fli~~ (oU_"()1J1an<l0Lnadefmi@ dos recUIS,.2s
. . ~ t' a .serem.. ..destinados...~llI!l .lJrbJlllo, jljfici4n~1!t ~deria ser 9
grande instrumento de coordenao da implantao da poltica em questo, pois
lhe faltava o poder de coero necessrio. Cada rg~o Jletoril iria, na verdade,
gersistir na sua orientao anterior, e a coordenao dos investil!t..ent~feridos
na exposio de motivos n~o ocorreria.
-r;
,H"
m~'!Lapoan
b uma 1inha de a
orientada s cidades de rte mdio alcan
cleos com mais de 50
habitantes; na Regillo Sudeste, teria a finalidade de roo
1I!.,!!"r o creSctnlen o esses centros e re UZlI o
grandes metrpoles; no Nord'lste, Amaznia e Centro-Oeste, integrar-se.ia programaa? de desenvolvimento
regional, e a ao da Unillo seria mais efetiva;
c)
'etos e ecficos se destinariam aos ncleos de a io a r amas especas da poltica econmica a se situando a "ajuda exigida pelo Vale do AIO"
em Minas GerlS
);
105
central definir as prioridades - que nem sempre se coadunavam com aquelas dos
governos estaduais e que, por vezes, se orientaram pelo interesse dos grupos de
presso mais poderosos. O peso maior conferido subconta do FNDT o atesta.
Apesar das lmtaes e restries que a CNPU defrontou na ao executiva que se props desenvolver no perodo em anlise, no que diz respeito ao
acompanhamento do processo de Implantao de regies metropolitanas e no esforo pelo desenvolvimento das cidades mdias, o balano de suas aes inegavelmente positivo. Inclusive, por haver explorado a possibilidade de obteno de
recursos externos que viriam a concretizar, mais adiante, a execuo do Programa
Especial de Cidades de Porte Mdio.
Paralelamente s diretrizes de ao executiva que a CNPU perseguiu, Com
apoio nos recursos do FNDU e outros e atravs de entrosamento direto, sempre que
possvel, COm outros rgos federais e secretarias de planejamento dos estados, outros campos de atuao foram buscados pelo rgo.
Escudada em sua competncia para propor normas e instrumentos de ao
necessrios ao desenvolvimento urbano, a CNPU desde logo buscaria meios para assegurar a intervenincia da Unio na regulamentao do uso do solo, competncia
eminentemente municipal. A defmo, por decreto, de reas crticas de poluio
que incluiriam, entre outras, todas as regies metropolitanas, iria abrir caminho
para o estabelecimento de normas legais de controle da localizao industrial. 20
A formalizao da partcpao da CNPU na ao federal prevista para as reas
Especiais e Locais de Interesse Turstico (Lei n~ 6 513 de 20 de dezembro de 1977)
fortaleceu a posio do rgo como uma instncia a ser ouvida em se tratando de
normas para uso do solo.
Mais importante seria a tentativa de se criarem instrumentos jurdicos
mais enrgicos que possbltassem o controle efetivo do uso do solo urbano e facultassem aos governos a adoo de medidas inovadoras em prol do desenvolvimento urbano. A ausncia de tais instrumentos j em 1975 era reconhecida como o
mais grave problema com que se defrontava a poltica urbana brasileira, pois esta
no poderia prescindir de uma reformulao dos conceitos jurdicos relativos
definio do interesse pblico e privado e s competncias da Unio, dos estados e
municpios, para a regulamentao do uso do solo. Estudos foram realizados por
iniciativa da CNPU, mas menhurna proposta concreta foi encaminhada pelo Executivo ao Legislativo, permanecendo intocado o "status quo". O assunto, embora
reconhecido como vital para a efetvao de urna poltica de desenvolvimento
urbano, no mereceu do centro de decises do governo qualquer prioridade.
Apesar das formulaes cntidas no II PND e da instituiab do FNDU,
a poltica ~a definida pelo CNPU permaneceu, pois, em posicao secundria,
a nvel do
er decisrio federal. De fato, o governo, ao definir aOes efetivas
107
no campo do desenvolvimento urbano, elegeu somen~:.!~elas linhas que interessavam a reas de interesse especfico, como a ds transportes e outravCiDrS:,
pblicas e a da constru!o civil, enquanto foram sendo postergadas outr:lS de"!-'
ses que contrariavam ou I1Qderiam vir a contrariar interesses ~derosos, em particular, do capital imobilirio e das empresas que atuam nesse mercado.
~
.t;,,, posies
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Embora se'll muit"s_(Js frutos_isolados desse primeiro perodo de iroplantao formal da poltica _de desenvolvimento urbano exposta no II PND, po.
d~se_ e~irnllr_q~,-dasproposi~es_.&erais nela contidas, pouco foi alcanado por
n.!<l. _~ver ocorrido aquela coalizo necessria adol'!~ _~, medi<Las_ coerdtivas e
priorizao coerente da alocao dos recursos. A classe dos planejadores urbanos,
~ respIdo poltico e sem apoio dos grupos econmicos, no teve meios de ~.
fluir decisivamente no aparelho estatal.
108
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I?Qis obstculos imediatamente se colocaram, dificultando a consecuo
pretendidos pelo
e pela Subsecretaria de pesenvolvimento
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lJ!:bano:o distaniam!,n.to_do rg!b em relaao ao foco de decis!!! PQltica eco, n9mico-fmanceira, cada vez mais centralizado, que passou-" contro..lar mais dir~ta
men..te. todas as liberaes de recursos; e sua frarilidad,.e -como rgab coof@n@or
e normativo, vinculado a um ministrio eminentemente executivo~ sem poder de
erJ"osobre os rglos setO'riaiS-wvOlVldos com --d~vt)l.;;,nent;_Ig"'!UQlinc1usi~ _1"'la retraao de sua3..ap~dadeinvestid.<>r~~. A esses obstcu!os,
o)ltros se S()1I18~LevideJIciad..os _no..liecorrer_dos, esforos deseJ1.volvidos.Jl".o Qrl\.ab para .01>.ter uma legislaao bsica...9..ue favorecesse o desenvolvimento urbano:
preSSlles cabveiS, a Ilvel~dos p3eres
a incapacidade ou dificuldade_de
constitll.d.<>s__::-.tanto o Executivo 'l'J8Ilto o prprio Legislativo -, e o isolamento
do rgab em rela!o sociedade civil, que, por efeito dJl. press!!Q ~9S interesses
contrrios, no se mobilizou em favor das proposies do CNDU.
eXercer-as
Diante desse quadro, como seria possvel conduzir o processo de desenvolvimento urbano no Pas? Como enquadrar a ao governamental para criar
meJbores condies para o desenvolvimento urbano local e modificar os aspectos perversos da urbanizao, em termos locais e no que respeita estrutura espacial brasileira?
A transferncia da coordenao da poltica urbana ao Ministrio do interior - mantida a mesma concepo bsica dessa poltica, nso tendo sido acompanhada de maior poder de coero e, pelo contrrio, tendo havido um esvaziamento da capacidade de investimento em programas de desenvolvimento urbano
- no trouxe, portanto, os resultados almejados. Acentuaram-se as dificuldad-"."
para efetiva compatibilizaJ"o, a nvel do urbano, das intervenes econmicas e sociais. Limitaram-se mais ainda as possibilidades de internnA:o direta, em term'!s'
de ordenamento do territorio e da efetivaao do planejamento a nvel metropoli-
- -- -
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5.2
A primeira resoluo do CNDU (Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, Braslia, 1982), uma vez aprovado seu regimento interno, foi definir
as diretrizes da Poltica Urbana para 1980 - 85, partindo da considerao:
r&:ilf-
A rigor, o discurso introdutrio contm alguma inovao: h o reconhecimento da importncia do aperfeioamento da Iegislalro urbana e preocupao com
as disparidades intra-urbanas, assim como nfase na coordenao intersetorial e na
descentralizalro da alro do Governo Federal, com participafO efetiva dos estados
e municpios.
Anil!. II Canl. Belo Horizonte, 1 (1): 83-119, lan./abr. 1986
111
paciais" 22.
a) reas de descompresso;
b) rea de expando controlada;
c) reas de dinamizao ; e
d) reas com funes especiais.
Para o desenvolvimento intra-urbano, que visaria, com base em instrumentos econmicos e normativos, o acesso das populaes de baixa renda aos servios
essenciais, o documento do CNDU (Conselho Nacional... 1982) alinha diretrizes
referentes li "utilizaao do espao urbano", li habitalio, ao transporte urbano, ao
abastecimento de gua e saneamento ambiental, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e ambiental. Tais diretrizes explicitam as orientaes adotadas pela Poltica Urbana com relao ao uso do solo e atuao setorial no espao urbano no
campo da infra-estrutura, cuja compatibilizallo preconizada.
Por outro lado, verifica -se que, apesar das menes a medidas severas de
ordenamento e controle do uso do solo, em nenhum momento o documento expressa a necessidade de urna efetiva interveno do poder pblico para viabilizar esse ordenamento e permitir-lhe, como est indicado, adiantar-se ao processo de
urbanizao e induzir sua localizao, controlando-a de modo a obter estruturas
urbanas que sejam operveis a custos adequados.
.
s dretrizes especficas apontadas e quelas orientaes mais gerais formuladas na apresentao da poltica urbana nJ[0 corresponde, no entanto, a indica!o de instrumentos capazes de assegurar sua implementao.
Como instrumento da poltica urbana podem-se incluir "os programas
estratgicos". Os demais instrumentos citados na resoluo do CNDU seriam: O
prprio CNDU; o FNDU e outros instrumentos fnanceros ; o prprio sistema tributrio; instrumentos jurdicos a serem criados; e programas de assistncia tcnica.
Os programas estratgicos referem-se a quatro categorias (de cidades) bsicas: Regies Metropolitanas, Cidades de Porte Mdio, Cidades de Pequeno Porte
e Ncleos de Apoio. Coordenando e compatibilizando um conjunto de medidas previamente estabelecidas, deveriam propiciar a nterligao entre a estratgia de organzao territorial e a atuao direta nas cidades. A estratgia territorial em questo,
que nlio claramente explicitada, se fundamenta nas "categorias espaciais" referidas
(reas de descompresso, reas de expanso controlada, reas de dnamzao e
reas com funes especiais). Ela concebida como o marco de referncia para as
aes a serem desenvolvidas, mas a abrangncia territorial dessas "categorias espaciais" s est clara ao serem detalhados os objetivos e medidas dos vrios "programas estratgicos". Cada grupo de centros - classificados, a rigor, por sua dirnensllo
e suas funes urbanas - passaria a ter um tratamento diferente, em funo da
5.3.
Apesar da transferncia dos assuntos urbanos para o MINTER e da criao do CNDU com sua Secretaria Executiva vinculada a uma das subsecretarias do
Ministrio e apesar, ainda, dos objetivos da poltica urbana enunciados e dos esforos despendidos para sua consecuo, no h como negar terem sido muito restritos os resultados alcanados.
Preliminarmente, h que reconhecer o seguinte:
a) o tratamento da questo urbana passou alada do MINTER, mas o novo
rgo permaneceu em posio secundra, a bem dizer marginal, sem obter, a nvel
do PIpriO Ministrio, a compatibilizao das aes visando reverter a tendncia ao
agravamento das questes das desigualdades inter e intra-regionais - retratadas inclusive no crescimento das regies metropolitanas;
-.
As observaes apresentadas ao ser analisado orontedo da poltica urbana definida pelo CNDU e as orientaes desse rgo permitem vislumbrar alguns dos
problemas que entravaram a efetvao coerente dessa poltica urbana no perodo.
Dentre eles, a desvinculao entre a poltica urbana e a econmica global o que
mais ressalta, pois contnbuiu de maneira acentuada para 9uefossem, na verdade,
desconsideradas, a nvel do aparelh estatal, as questes do desenvolvimento urbll!lP
global e tambm as do desenvolvimento regional. Com efeito. a grande estratgia
de "desconcentra o concentrada" ue penneia o enunciado da ltica urbana no
o, a rigor, incorporad.a pela cpula do poder.
Em tais condies, o CNDU e a Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano
An61. a Conl., Belo Horizonte, 1 (1): 83-119, lan.labr. 1986
113
tiveram que adequar suas aes a uma situao adversa, que se completava com uma
retrao expressiva em seu papel planejador-alocador de recursos. Papel este que
reconhecido como de fundamentai importncia para a efetiva implementao do
planejamento, pois a prpria retrao da capacidade de investimento afeta diretamente a capacidade de coordenar e de alcanar a coalizo necessria efetivao
da poltica.
Em um quadro poltco-nsttuconal em que a questo urbana e os desequilbrios regionais no eram considerados seno em seus aspectos setoriais mais
graves, como se desdobraria a ao dos rgos responsveis pela poltica urbana?
Os aspectos relativos escaia locai, intra-urbana, mereceram maior ateno, mas os mais gerais da poltica urbana no foram totaimente esquecidos e as
diretrizes de organizao do territrio permaneceram como que embutidas nas atividades desenvolvidas. Algumas formas de atuao merecem ser apontadas:
a) a ao para a compatibilizao das aes setoriais do prprio Governo Federal e para a induo de solues condizentes com as diretnzes da poltica urbana;
b) um amplo esforo normativo, objetivando estabelecer bases legais para
ordenar a gesto urbana e propiciar a efetivao de medidas de poltica urbana
maisenrgica;
c) a interveno direta atravs de projetes especficos;
d) a realizao de estudos e pesquisas, acoplada participao em encontros tcnicos, acadmicos e outros - destinada a possibilitar o acompanhamento
do prprio processo de urbanizao e de gesto urbana e tambm a subsidiar a
reorientao das aes do rgo coordenador da implementao da poltica urbana e a busca de novas bases para a sua reformulao.
\1 ~~.J:~\''v~
eU
1}.VV'c"
1
.
Nas tentativas de implementacRo da poltica urbana que assim explicitava o papel a ser desempenhado pelos estados e municpios, a autonomia do poder Jol seria preservd. Mas aos ovemos estaduaIS foram sem re reservadS competncias complementares. conti s, e um lado, las atribu es executivas da
no e. e outro, pe a. preservao a autonomia municipal. Inclusive quanto
rellillsiiietroijOlian.... nehuma proposta efetiva fOI leVada adiante para confe~riI~l.1:les o poder, indispensaveI, para que cwnpram, a contento, o que a Ui Cmplementar estabelece como sua competncia.
As seguintes observaes exemplificam a permanncia dessa postura centralizadora.
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() Q(,(JM.'
cRa-J
,
)
A tendncia simetria tambm est presente na Lei nO 6766, de dezembro de 1979 - a de Parcelamento do Solo -, que, alis, no resultou de proposta
do CNDU. Ela regula a ao do poder local e o restringe, de certo modo, dando
competncias s entidades metropolitanas e aos governos estaduais. Mas, ao tratar
simetricamente todas as municipalidades brasileiras, ela gera, em muitos casos,
verdadeiro impasse para o planejador municipal. Com efeito, se cumpridas as exigncias dessa lei, a oferta de terrenos nas periferias urbanas ser limitada ou estancada, o que ir ocasionar acentuada elevao de seus preos e impossibilitar
sua aquisio pela populao de baixa renda (como j ocorreu em municpios
centrais de regies metropolitanas em dcadas anteriores). A aplicaclfo rilOrosa
dessa lei .seria, pois, um fator de maior expanso de aglomerados subnormais e de
ltearneritosllegais,-'l"" agrav~.an! as_condies devi~da.Jlo-l!Jll~o Jlessas [l!'riferias urbanas.
As observaes que acabam de ser alinhadas ressaltam algumas das principais contradies que interferiram na implementao da poltica urbana: as tendncias centralizao e simtrica, que se opunham ao prprio discurso oficial
e contriburam juntamente com os fatores restritivosantes apontados, para restringir os efeitos dos projetas executados e das aes preconizadas.
, Outro enfoque crtico tambm merece ser aqui considerado. Os formuladores da poltica urbana nacional, sem dvida alguma, n~o ignoravam que as dsfunes da estruturao do espao, tanto a RlveI macrO como na escala iocal,-,_()
uma decorrncia dos processos econmic0'"80CHUS que atuam no territrio ~for3fl!.
exaceIbdos com a expanslro da economia de mercado e a forrn~la qual o -Parelho e~a~ favoreceu __ pI}!J!it~ameJ?-te e~a expans'.Q: tQ~~~-1.-f!ortan.!Q, sj~
essa poltica urbana no quadro em que ela foi gerada e elaborada. para compreender grande parte. de suas limitaes e distores. A poltica preconizada que, a
nvel macro, mplcara estreto entrosamento com a poltica regional, .!.em _.~
116
Assim colocado, o problema da implantao de urna poltica urbana configura-se como eminentemente poltico. Inserida em urna poltica global de desenvolvimento que no considerava a especificidade da dimenso espacial e as disfunes da estruturao do espao, a poltica urbana no seu sentido mais amplo nfo
tinha condies de se efetivarvNo a primeira vez que se coloca um problema dessa ordem, j vivenciado por vrios pases, inclusive europeus e, de modo mais aceno
tuado, naqueles em que o esforo pelo desenvolvimento econmico no abria espao para as aes destinadas Implementao de um modelo preestabelecido de organzao do territrio.
Nesse quadro que deve ser colocada a questo da reformulao da poltica urbana, inclusive a nvel dos estados, pois os problemas e impasses que entravaram a ao dos rgfoS federais com ela envolvidos devem ser repensados em
cada uuidade federada, tendo em consderao as especificidades do processo a
identificado. E a essa perspectiva deve ser referida a necessidade de insero da poltica de desenvolvimento urbano e regional em urna poltica global de desenvol
vimento que incorpore a dimenso espacial deste e compatibilize diretrizes econmicas e sociais com as especificidades regionais e locais, de modo a atenuar dsfunes e minimizar as conseqncias negativas do crescimento econmico.
Da anlise da poltica urbana brasileira, desde seus primrdios, o que se
constata que ela nfo alcanou aquela interafo poltica global de desenvolvim.ento .que seranecessra sua eJe.\iva im.l'lementafo. Se nos primeiros anos 'ela
estava ou lCita em urna a o de romo
do lan'amento urbano sob tica ernnente~ente.. ~cal, _~ ..~~ ~s recentes, e~bora explicitadas nos planos e doc,2menfs OfiCIaIS, as dfretnzes "da pohtica urbana nfo foram perseguidas com a 00fase.devida,.elll. face da prioridade conferida a aCes setorials voltadas para o cres..:~!':."-conmico ou para o atendilriento de outros objetivos do govem,a.
A fragilidade dos rgos que centralizavam a mplementao da poltica
urbana, frente ao complexo e poderoso aparelho estatal, acentuou-se ainda mais
nos ltimos anos. E isso veio contribuir para manter o alheamento da sociedade
civil como um todo e, inclusive, da classe poltica, em relao gravidade das dsfunes da estruturao urbana do Pas. Estas impem seja reconhecida a prioridade de um enfoque urbano - intra-urbano e de ordenamento territorial - no
Anl. I Conl., B.lo Horizonte, 1 (1), 83.119, lan./obr. 1986
117
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Il
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