Sobre el sentido de la organizacion internacional Pepro Burcos ROpENAS I. INTRODUCCION A comienzos del aio 1981 razones ciudadanas y. constitucionales obligaron al profesor Truyol a dejar la actividad docente. Sobre el que escribe estas lineas recayé la tarea de sustituirle en la ensefanza de la asignatura de Organizacion politica y administrativa internacio nal, en el quinto curso de la Licenciatura de Ciencias Politicas. Tras el tiempo transcurrido parece Iégico ofrecer a este homenaje un re- sumen de lo que ha constituido esa ensefianza. En el orden cronolégico, la primera disciplina que se ha ocupado de la Organizacién internacional ha sido el Derecho internacional pti blico. La literatura juridica sobre Organizaciones internacionales. es muy amplia. El Derecho de las Organizaciones internacionales se ha ido convirtiendo en una de las partes con mayor sustantividad propia dentro del Derecho internacional ptiblico. Pero la reflexién juridica es sélo una de las vias posibles para acercarse a la Organizacién inter- nacional. Y no es la via que deba seguirse en una carrera de Ciencias Politicas, La dificultad del intento reside en las pocas apoyaturas titiles que Poseemos, Dejando a un lado la literatura juridica, pocos son los trabajos sobre la Organizacién internacional que incluyan algo ma Que una descripcién de dicho fenémeno social. De ahi que hoy sea imposible tratar de hacer una teoria sobre la Organizacién internacio- nal semejante a la teoria del Estado. El empefio debe, a mi juicio, sera més modesto y concentrarse en la tarea de aislar una serie de elementos conceptuales titiles para la Eomprension del fenémeno estudiado. Para ello utilizaremos una do ble via.| 224 Pedro Burgos Rédenas La primera via que debemos utilizar es la de la observacion histé- rica referida al tiempo y al lugar en que surgen las Organizaciones internacionales. Esta forma de observacién debe tratar de establecer cudles han sido las causas que han permitide o impulsado el naci- miento de Jas Organizaciones internacionales, Virally ha sefialado la dificultad de esta via que deriva de los pocos aiios de existencia que tienen tras ellas las Organizaciones internacionales ', La objecién del profesor francés, pionero del estudio de la Organizacién internacional, la consideramos cierta, pero creemos que es necesario intentar supe- rarla. Al fin y al cabo, la Organizacion internacional en abstracto es un fenémeno que data ya de bastantes afios, lo que a nuestro juicio permite utilizar el método comparativo con caracter diacrénico, La segunda forma de observacién debe referirse a la Comunidad internacional actual. Dicha forma de observacién debe servirnos para determinar cudles son las funciones que las Organizaciones internacio- | nales cumplen en el mundo de hoy. Estas dos formas de observacién deberfan completarse con una tercera que concentrase su atencién en la esfera interna de las Orga- | nizaciones internacional interrelaciones entre ellas. HH || Sin embargo, los limites de este trabajo nos llevan a utilizar sola- WM mente las dos primeras vias que hemos sefialado. | asi como en la | II, OBSERVACION HISTORICA No cabe duda que la Organizacién internacional nace del sentimien to de una necesidad de cooperacién entre los Estados. Sin embargo, Ja expresion anterior es vaga y necesita una primera precisién, segun que dicha voluntad de cooperacién se manifieste con ocasién de una guerra 0 en un momento de paz. Las grandes guerras nos han traido las grandes Organizaciones politicas. Asi las guerras napolednicas dieron lugar al sistema deli- | neado en el Congreso de Viena, la primera guerra mundial trajo la Sociedad de Naciones y la segunda guerra mundial la Organizacién de las Naciones Unidas. Otras Organizaciones han surgido en momentos de paz por el sen- timiento de una necesidad de cooperacién entre los Estados. Si nos planteamos ahora cules son los acontecimientos histéricos que coin- | ciden con el nacimiento de las Organizaciones internacionales, vemos cémo las primeras Organizaciones surgen como consecuencia del pro- greso cientifico-técnico y con el nacimiento de la comunicacién masiva entre los distintos pueblos, asi como con el incremento de la apertura } de los sistemas econdmicos nacionales. Dicho con otras palabras, las | = | ' Virally, L’Organisation mondiale, Paris, 1972, Armand Colin, p. 17.Sobre el sentido de la organizacién internacional 225 Organizaciones internacionales nacen en el momento en que los Esta- dos no pueden por si solos cumplir las funciones para las que fueron creados y necesitan estructuras de apoyo basadas en la cooperacién para poder cumplir dichas funciones. Como vemos todas las Organizaciones internacionales surgen de una necesidad de cooperacién. Tomemos ademas la comprobacién de que en términos meramente numéricos son muchas mas las Or zaciones que surgen en tiempo de paz que en tiempo de guerra. Sin embargo, es facil comprobar que las grandes Organizaciones asi como los sistemas de Organizaciones més importantes nacen con ocasién de una guerra y no en momentos de paz. Podria decirse con Gerbet que el hecho de que las grandes Organi zaciones nazcan con ocasién de una guerra deriva de que la voluntad de cooperacién necesita, para poder manifestarse plenamente, de un elemento cristalizador o catalizador tal como una gran conflagracion. Una conflagracién general produciria segiin esta tesis una conmocién tal en los espiritus de los gobernantes y en la opinién publica que harfa posible que se desatasen ciertos frenos que en tiempos de paz limitan los progresos de las Organizaciones internacionales *. La tesis anterior podrfamos darla como cierta, pero no como com- pletamente satisfactoria, pues la observacién de los momentos funda males de las Organizaciones internacionales es capaz de aportarnos criterios mas validos 0, mejor, més utiles. Si observamos de forma conjunta las fechas de 1815, 1919 y 1945, claramente vemos que la idea mas firme que se manifiesta es la de la negacidn del sistema anterior, al que se le hace culpable de la gran conflagracién. La negacién en 1919 fue la de un sistema internacional que permi- tia el libre albedrio de los Estados para declarar la guera. De ahi y de la negacién de la diplomacia secreta, surge la idea de la necesidad de un sistema de seguridad colectiva, que sera completado en 1928 con la adopcién del Pacto Briand-Kellog y del Acta general de arbitraje. El Congreso de Viena y la Conferencia de San Francisco contienen un elemento negativo adicional. En estos dos momentos no sélo se negé un sistema, sino que se negé también a un actor y a la ideologia de éste, En Viena lo que se trata de negar es el advenimiento de la Revolu- cién francesa, frente a la que se quiere crear una alianza internacional que garantice el mantenimiento del ancien régime. En San Francisco lo que se trata es de aglutinar a una serie de Naciones que Iuchan Uni das contra el Eje nie ? Gerbet, «Rise and development of international organization: a synthesis», en AbiSaab, The concept of international organization, UNESCO, Paris, 1981, pagina 28.226 Pedro Burgos Rédenas La negacién de Viena nos aporté la Santa Alianza. La negacién de San Francisco nos aporta una afirmacién radical del principio de igualdad soberana de los Estados, A este respecto Sussanne Bastid ha sefialado como determinados principios basicos de la Carta son la respuesta a la teoria nacional-socialista que dive al mundo en es- pacios regionales, divididos a su vez en Estado director y Nebenléinder +. La idea de la necesidad de um marco internacional capaz de blo- quear a un Estado belicoso y a su ideologia aberrante nos da pie para una consideracion adicional. La necesidad que en un momento dado sintieron diversos Estados de bloquear a un Estado belicoso y a una ideologia aberrante, sélo pudo ser cumplida, mediante el estableci- miento de una alianza necesariamente construida sobre una ideologi capaz de contrarrestar a la primera. De ahi que surja la necesidad de establecer la paz sobre la base de la ideologia que sostuvo a la alianza. Tanto en Viena como en San Francisco encontramos subyacente una ideologia (Santa Alianza, espiritu de las Naciones Unidas), que ha servido tanto de espiritu de la alianza bélica como de soporte para edificar la paz, Pero aunque podamos observar una semejanza en ambos casos, hemos de matizar que en San Francisco es mucho mas patente, y ello deriva de la existencia de una gran opinion ptiblica a la que habia que explicar que en un momento dado se lanz6 una gran guerra porque era el tinico medio posible para construir la paz. Cabe por tanto comprobar que uno de los elementos definidores de las Naciones Unidas y en menor medida de la Sociedad de Nacio- nes, es el de su utilidad como legitimacién de una alianza anterior. Pero la conexién entre el establecimiento de alianzas y el adveni- miento de las Organizaciones internacionales politicas no acaba con Ja observacién anterior. En las dos grandes guerras mundiales la cooperacién entre los paises aliados no se limité al aspecto puramente militar, sino que se extendié a otra serie de campos y sobre todo al de los transportes y los abastecimientos, En épocas de paz la cooperacién entre Estados esta limitada de forma continua por el obstaculo de la soberania. Sin embargo, la situacién limite que produce una guerra, hace que la cooperacién pueda superar dicho problema y alcanzar enormes des- arrollos. De ahi que surja la sensacién de que se ha Ilegado en la gue- rra a un «estadio ideal» de las relaciones entre los paises aliados y que dicho «estadio ideal» debe ser mantenido en la paz. Y esta idea se concreta en que las mismas personas que en la guerra sirven de enlace entre los gobiernos, podemos encontrarlas en Ia paz como altos fun- cionarios de las nuevas Organizaciones internacionales. Nombres como 3 Bastid, Cours de Droit international, Paris, 1976-71, les Cours de Droit, pi gina 657.Sobre el sentido de la organizacion internacional 227 Monet, Sa Iter, Attolico, Colban o Van Hamel nos sirven para demos- trar la afirmacién anterior‘ Cabe afirmar por tanto que lo que encontramos en las grandes Organizaciones politicas no es sélo la legitimacion de una alianza, sino el intento de prérroga de la misma. Prérroga que légicamente debe basarse en la ideologia-respuesta que sirvid de base para el nacimiento de la alianza. La confirmacién de la afirmacién anterior Ia encontramos en la reglas que las distintas Organizaciones internacionales han seguido respecto de la admisién de nuevos Estados. Tanto el Concierto Eu- ropeo como la Sociedad de Naciones o las Naciones Unidas, han tenido en un primer momento una actitud de rechazo hacia las naciones vencidas. Dicha actitud no suponfa un rechazo para siempre, sino la prevision de que era necesario un cierto tiempo para que el pais belicoso dominado por una ideologia aberrante pudiera estar en condiciones de incorporarse al mantenimiento de los valores tradicio- nales (en el caso del Concierto Europeo), a la diplomacia abierta y pacifica (en el caso de la Sociedad de Naciones) 0 a la nueva Comuni- dad internacional capaz de «preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra» (en el caso de las Naciones Unidas). El hecho de que una Organizacién internacional como las Naciones Unidas pueda ser definida como el instrumento para la legitimacion y la prorroga de una alianza bélica nos explica, por ejemplo, que el sistema de seguridad colectiva previsto en el capitulo séptimo de la Carta no pudiera funcionar desde el momento en que Ia Alianza que lo habia creado habia sido rota. La ruptura de dicha alianza supuso que las operaciones de peace-keeping tuvieran que ser delineadas a parti de nuevos pactos realizados al filo de los acontecimientos y que dieron lugar a lo que se ha llamado el «capitulo sexto bis» de la Carta. Teigten nos ha explicado con claridad, cémo la conclusién del Tratado que establecia la Comunidad Europea de Defensa dio lugar de forma automatica al intento de creacién de una Comunidad politica europea y ello por la simple razén de que un ejército necesariamente tiene que defender una politica’. De la misma forma, el ejército que preveia el articulo 42 de la Carta sélo podia funcionar sobre la base de la exis- tencia de los objetivos politicos compartidos por las grandes potencias aliadas, Una vez que dichos objetivos comunes desaparecieron, el ar- ticulo 42 dejé de ser operativo, Llegados a este punto cabria afirmar que la idea de que la negacién del sistema de relaciones internacionales que ha dado lugar a una 4 Gerbet, Ghebali y Mouton, Société des Nations et Organisation des Nations Unies, Paris, 1973, Editions Richelieu, p. 47. ‘cigten, Les’ Organisations régionales internationales, Paris, 1971, Les Edi: tions Montcrestien, p. 36.228 Pedro Burgos Rédenas guerra asf como la de la legitimacion y prorroga de una alianza nos sirve para caracterizar el Concierto Europeo, la Sociedad de Naciones y las Naciones Unidas, pero nada més. Sin embargo, no creo que di- cha observacién fuera acertada pues estas mismas ideas, aunque ma- tizadas, pueden servirnos igualmente para la caracterizacién de los Organismos especializados de las Naciones Unidas En el momento de la creacidn de las Naciones Unidas podemos ver cémo existe la idea de la necesidad de crear un sistema de seguridad eficaz, que sustituya a otro sistema que ha demostrado ser incapaz de evitar la guerra. Pero en este momento también se tiene la creencia de que para conseguir la paz no es suficiente con dotar a la Comunidad internacional de un sistema de seguridad colectiva sino que, asimismo, €s menester crear un gran marco de cooperacién en el campo social y econémico. Por esta razon la Carta no sdlo trata de «asegu que no se usaré la fuerza armada sino en servicio del interés comin», sino que expresa también la necesidad de «emplear un mecanismo in. ternacional para promover el progreso econdmico y social de todos los pueblos» Dicho con otras palabras, en el momento fundacional de las Na- ciones Unidas se tiene la idea de que la guerra no sélo se debe a cier- tas causas préximas, sino que existen ademds causas profundas que dan origen a los conflictos armados. De lo que cabe deducir que las Naciones Unidas no sdlo tratan de negar y superar el sistema de se guridad colectiva anterior, sino también la forma de organizacién de las relaciones econémicas internacionales en la década de los treinta Las politicas econémicas agresivas, el bilateralismo, las devalua- ciones competitivas de las monedas, el sistema de pagos mediante cuentas clearing el proteccionismo y, en una palabra, el desorden eco nomic generalizado que triunfa en la década de los treinta son con- siderados como un modelo que la nueva organizacién de la Comuni- dad internacional debe negar. De ahi que la idea de la organizacién internacional como negacién del sistema anterior, sirva igualmente para explicar el nacimiento de los Organismos especializados de las Naciones Unidas. Asimismo, debemos tener en cuenta que la idea de la prérroga de una Alianza también est4 presente en el nacimiento de los Organismos especializados. Como hemos visto las alianzas bélicas que se han pro- ducido en las dos guerras mundiales fueron consideradas como un «estadio ideal» de las relaciones entre Estados que valia la pena prorrogar en la paz. Pero la idea de la prorroga de la Alianza se com- pleta con la de la extension de la misma a todos los campos, por lo que se siente la necesidad de crear Organizaciones que aseguren la cooperacién de los Estados en sectores especificos. ‘arSobre el sentido de la organizacién internacional 229 Vimos al principio de este apartado como la forma social de la Organizacién internacional surge en el siglo x1x como respuesta a la necesidad de cooperacién internacional derivada del incremento del tréfico y de las comunicaciones consecuencia de la revolucién indus- trial. Sin embargo, esa idea basica tiene necesariamente que comple- tarse con las que hemos ido desarrollando en este apartado. La nega cién drastica de un sistema anterior, la legitimacién de una alianza bélica, asi como la prérroga y la extensién de la misma nos aportan las claves histéricas que explican la proliferacién de las Organizacio- nes internacionales. Cabria preguntarse si dichas ideas no podrian subsumirse en una sola idea-eje que seria la del intento de establecer mecanismos constitucionales en la Comunidad internacional. Sin bargo, creemos que la reflexin sobre si las Organizaciones internacio- nales constituyen mecanismos constitucionales de la Comunidad inter nacional o son solamente elementos integrantes de la misma debemos situarla en el siguiente epfgrafe de este trabajo, relativo a las funciones que cumplen las Organizaciones internacionales en la Comunidad internacional IIL. LAS FUNCIONES DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL EN LA COMUNIDAD INTERNACIONAL ACTUAL, A) La organizacién internacional como superestructura necesaria del Estado nacio- Al comienzo de este trabajo vimos cémo la Organizacién intel nal es una forma social constituida por Estados. Esta relacién entre Organizacién internacional y Estado no es una relacién de sustitucion sino de complementariedad; la Organizacin internacional no nace para sustituir al Estado sino, al contrario, para ayudarle a cumplir sus funciones. A este respecto Medina ha sefialado que la necesidad que sintieron los Estados de ampliar la cooperacion internacional coin- cidié en el tiempo con el auge del nacionalismo. De ahi el nacimiento de una nueva forma social respetuosa de la soberania del Estado ®. La Organizacién internacional por tanto es una forma social que se define por su relacién de complementariedad con el Estado. No es concebible la forma social que suponen las Organizaciones interna- cionales sin la presencia de Estados, Valdria la pena preguntarse si la reciproca es cierta, es decir, si es concebible en la actualidad la exis- tencia de Estados sin Organizaciones internacionales. 6 Medina, Las Organizaciones internacionales, Madrid, 1979, Alianza Edito- rial, p. 30,230 Pedro Burgos Rédenas La observacién historica nos muestra que el Estado es anterior a la Organizacién internacional, pero que son precisamente las Organi- zaciones internacionales las que impulsan que la forma de Estado se extienda a todas las colectividades humanas. En este sentido el articulo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones supone el reconoci- miento por la Comunidad internacional de que todas las colonias y los territorios no auténomos deben ser organizados bajo la forma de Es- tados?, principio que sera afirmado de nuevo en la Carta hasta que sea definitivamente consagrado en la Resolucién 1.514 (XV) de la Asamblea General. Notese que en el parrafo tercero de la parte dispositiva de la Re- solucién citada se afirma que «la falta de preparacién en el orden politico, econémico, social 0 educativo no deberd servir nunca de pretexto para retrasar la independencia». Y la independencia signifi- caba en aquel momento histérico precisamente la constitucién como Estado. La aplicacién que la Asamblea General hizo de esta norma le obli- g6 en ciertos casos a prever medios excepcionales cuando se trataba de descolonizar colectividades que no tenian la base material sufi- ciente para constituirse en Estados. Asi, en el momento de la descolo- nizacién de Ruanda y Burundi, la Asamblea General constituyé una comisién de encuesta para determinar si existia base material sufi- ciente para constituir un Estado sobre dichas colectividades. El resul- tado de la encuesta fue que en el caso de Burundi la base material suficiente existia, mientras que en el de Ruanda sucedia lo contrario. Pero esta situacién no supuso la paralizacién de la descolonizacion, sino que dio lugar a que la Asamblea legitimase ciertas medidas ex cepcionales como el mantenimiento de tropas de la antigua metropoli, hasta que el gobierno de Ruanda pudiera hacerse cargo de sus com: petencias. El caso de Ruanda no debe tomarse como excepcién a una regla Nétese que la época en que se produce la descolonizacién masiva (1955-1962) coincide con el momento en que la mayoria de los Orga- nismos especializados pasan a convertirse en gran medida en érganos de la ayuda al desarrollo, que tienen como finalidad principal la de permitir la existencia de una serie de Estados que no podrian sobre- vivir sin ella. El mismo hecho del reconocimiento de la categoria de los Estados menos desarrollados supone la admisién de la idea de que ciertos Estados deben estar bajo la tutela de la Comunidad Uni- 7 Podria argiiirse que el artfculo 22 del Pacto en su Hiteralidad s6lo se refiere a «las colonias que, a consecuencia de la guerra, han dejado de estar bajo la soberania de los Estados que las gobernaban antériormente, Sin embargo, cree. mos que es licito afirmar que una vez que el principio de la autodeterminacion se reconocia para las colonias de los paises vencidos, la generalizacién del mis mo era la consecuencia obligada.Sobre el sentido de ta organizacion internacional 231 versal, lo que en Ia practica significa la tutela del sistema de las Na- ciones Unidas. Vemos c6mo la relacién de complementariedad entre Estado y Or- ganizacion internacional Iega a que ésta sea una superesiructura ne- cesaria para la viabilidad de ciertos Estados. Pero podria pensarse si el caracter de superestructura necesaria no se da sdlo para los Estados menos desarrollados, sino también para la generalidad de los Estados. No es éste el lugar para hacer un examen pormenorizado de esta cuestién, pero una simple observacién superficial permite afirmar que algunas Organizaciones internacionales son cada vez mas una su- perestructura que posibilita a los Estados el cumplimiento de sus funciones. Baste decir, a modo de ejemplo, que si la crisis comenzada en 1973 no ha Hegado, al menos hasta el momento presente, a produ- cir efectos perversos es porque el sistema comercial multilateral del GATT no ha Hegado a romperse y porque el Fondo Monetario Inter- nacional ha sido capaz de cumplir las funciones de reciclaje de las monedas que ni los Estados por si mismos ni la Banca privada hu- bieran podido realizar La superestructura necesaria que constituyen las Organizaciones internacionales puede tomar excepcionalmente la forma de superes. tructura juridica. Esto supone la puesta en marcha de un sistema juridico cerrado en s{ mismo que sélo concede ventajas a los miem: bros del mismo, tal y como fue el caso de la organizacién de la aviacion civil en el perfodo de entreguerras. Sin embargo, esto es excepcional y lo que normalmente nos encontramos es una superestructura de cardcter funcional que provee de medios necesarios para el cumpli- miento de los fines de los Estados que éstos por si mismos no son capaces de procurarse. Por ultimo, y para terminar con el anélisis de la necesaria comple- mentariedad entre el Estado y las Organizaciones internacionales, de bemos notar que ésta es consustancial con la nocién de «grupo de E tados», No es el momento de analizar aqui en qué sectores de la vida internacional el «grupo de Estados» es el verdadero actor de las rela- ciones internacionales, Tampoco parece éste el lugar de analizar cual es la participacién del «grupo de Estados» en el proceso de formacion de las normas juridico-internacionales. Pero en cualquier caso no es arriesgado afirmar que hay sectores importantes en las relaciones internacionales en los que el «grupo de Estados» es un sujeto basico y que una regla de derecho internacional no puede Iegar a formarse todos los «grupos de Estados» que tiene verdaderamente signifi- cacién no han prestado su consentimiento en cuanto a tales. Pero la relacién entre Estado y Organizacién internacional no acaba aqui. En la parte histérica de este trabajo vimos cémo los principios basicos de las Naciones Unidas, en cierta medida eran una reaccién232 Pedro Burgos Rédenas contra la idea nacional-socialista de dividir el mundo en espacios re- gionales y éstos en Estado director y Nebenldnder. Esto hizo que la Carta de las Naciones Unidas insistiera en la estatalidad de las rela- ciones internacionales. As{ mientras las Comunidades Europeas se ins- piran en las ideas de la culpabilidad de la forma social del Estado nacional en los desastres sucedidos y en la necesidad de su superacién, las Naciones Unidas ofrecen una éptica contraria que supone la afir- macién de la soberania de los Estados. De la misma forma que en 1945 la Carta de San Francisco supuso Ia afirmacién de interestatalidad de las relaciones internacionales, hoy esta interestatalidad es afirmada y sostenida por la actividad de las Organizaciones internacionales frente a fuerzas sociales que tratan de organizar las relaciones internacionales sobre otros parametros. Sin embargo, esta funcién no debemos incluirla en este epigrafe sino en el siguiente, en el que analizaremos la funcién de legitimacion que cumplen las Organizaciones internacionales en la Sociedad interna- cional actual, Antes de terminar este apartado conviene, sin embargo, hacer una precisién. El hecho de que las Organizaciones internacionales cumplan a funcién de ser una superestructura necesaria para que los Estados puedan cumplir sus fines no tiene como consecuencia necesaria una desvalorizacién o una desvirtuacién del poder estatal o de la forma del Estado como unidad social basica en la Sociedad internacional de nuestros dias. La idea tan querida de los funcionalistas de que la so- lucién conjunta de problemas comunes supondria una evolucién lenta, pero irreversible, hacia la cesin de las competencias soberanas desde el Estado a las Organizaciones internacionales, ha demostrado no ser cierta. La Organizacién internacional en tanto que superestructura ne- cesaria del Estado no tiene por qué debilitar a éste, sino que, al con- trario, puede servir a su fortalecimiento. B) La funcion de legitimacion de las Organizaciones internacionales Otra de las funciones que las Organizaciones internacionales pue- den cumplir es la de legitimacion. La historia nos muestra como en determinadas épocas en Europa, la autoridad papal era capaz de ejer cer el poder de legitimar ciertas acciones. De ahi, por ejemplo, el inte- rés de espafioles y portugueses en conseguir una bula papal que les encargase de la evangelizacién de ciertos pueblos, lo que en realidad significaba la legitimacién de una conquista. La funcién legitimadora del Papa decayé por Ia influencia de la reforma, asi como por el proceso de secularizacién que comienza con el Renacimiento. Los Estados que se retinen en Berlin en 1885 no sienten ya la necesidad de ser legitimados por nadie para lanzarse aSobre el sentido de ta organizacién internacional 233 una aventura colonial. De ah que la obra de la Conferencia de Berlin consista basicamente en establecer unas reglas claras para que el reparto de Africa se haga con el menor nimero posible de conflictos entre los Estados curopeos. En la primera parte de este trabajo vimos cémo la idea de la legi- timacién constituye uno de los elementos basicos que estén presentes en el nacimiento de las grandes Organizaciones internacionales. Como vimos, las Organizaciones internacionales nacieron para legitimar @ posteriori una guerra y una alianza. Pero la idea de la legitimacién no est tinicamente en el origen de las Organizaciones internacionales, sino que se convierte ademas en una de sus funciones principales que se proyecta en diversos ambitos. Aunque el origen remoto de la funcién legitimadora de la Organi- zacion internacional podemos encontrarlo ya en el Congreso de Viena, el origen préximo de la misma lo encontramos en el articulo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones. En dicho articulo se legitima una forma hibrida de colonialismo en la que «el bienestar y el desarrollo» de los pueblos sometidos al régimen de Mandatos «constituyen una misién sagrada de civilizacién» que debe ser objeto de garantia inter- nacional. Pero la legitimacién contenida en el articulo 22 del Pacto, no es la legitimacién definitiva para el establecimiento de un régimen, sino que el Pacto aportaba también una estructura organica que ejercia de forma continua dicha funcién En las Naciones Unidas la funcién legitimadora ha tenido también una importante proyeccién en los problemas coloniales. Ciertamente que las Naciones Unidas han dado lugar a un derecho material de la descolonizacién. Pero dicho derecho es excesivamente general y su aplicacién al caso concreto ha sido problematica en numerosas ocasio- nes, de ahi que quepa afirmar que el contenido fundamental de la obra descolonizadora de las Naciones Unidas consiste en la afirma- cién radical de un principio abstracto sobre la descolonizacién y el establecimiento de un érgano capaz de legitimar las acciones concre- tas, labor cumplida por la Asamblea General. Vemos por tanto cémo las Naciones Unidas han nacido para legiti- mar una alianza y su obra mas importante ha sido la de establecer una estructura legitimadora en materia de descolonizacion. Pero la estructura legitimadora que constituyen las Organizaciones internacionales no ha limitado su accion a la descolonizacion, sino que se ha manifestado en ambitos diversos. En ocasiones se utiliza, 0 se intenta utilizar, dicha estructura legitimadora para atribuir a la Orga- nizacién internacional ciertas politicas que como expresién de la po- litica exterior de un pais serian inaceptables. Lo que se trata en estos casos es de atribuir a la Comunidad internacional una accion que se234 Pedro Burgos Rédenas enmarea en los objetivos concretos de la politica exterior de un Estado determinado, Los ejemplos que ilustran la afirmacién anterior son numeroso As{ las campafias Austria-Hungria en Cerdefia o la de los Cien Mil Hi- jos de San Luis en Espafia se enmarcaban en la politica exterior de los paises que las Ilevaban a cabo. En Corea los Estados Unidos con siguen llevar a cabo una guerra «propia» luchando bajo la bandera de las Naciones Unidas. En otras ocasiones, sin embargo, esto no ha sido posible aunque ha sido intentado, El Reino Unido intenta tras la invasion de Suez seguir el «modelo coreano» convirtiendo sus tro- pas invasoras en ecascos azules». De la misma forma, al dia siguiente de la invasién del Congo, el Gobierno belga intenta que las Naciones Unidas le encargue la «misién internacional» de pacificar el Congo. Pero el intento de atribuir a una Organizacién internacional los objetivos de la politica exterior de un Estado no siempre es tan pal- pable. A veces esta accién se hace de una forma mucho més solapada, Jo que suele suponer una eficacia mucho mayor. Asi los érganos inter. nacionales que se dedican a la ayuda al desarrollo son en muchas ocasiones meros intermediarios que atribuyen el «Cachet» de la ayuda multilateral a las acciones unilaterales de ayuda al desarrollo. De esta forma, las contrapartidas politicas y econémicas ligadas a tal ayuda se consiguen en la misma forma que si la ayuda fuera unilateral, sin te- ner que soportar la posible impugnacién a que dicha accién pueda dar lugar. Por otra parte, la ayuda al desarrollo puede servir para tratar de imponer un ciertq modelo de desarrollo que facilite una via econémica con mayor nivel de interdependencia, en vez de un modelo de desarro- Ilo autocentrado, En este sentido es significative cémo durante afios una gran parte de la ayuda al desarrollo ha ido dirigida a preparar una infraestructura suficiente en los paises del tercer mundo que pudiera permitir la penetracion «libre» de las fuerzas econémicas. También es significativo observar cémo la accién de algunos Or- ganismos especializados ha contribuido a la modificacién estructural de los componentes alimenticios en muchos paises del Tercer Mundo, haciendo que éstos sean cada vez més «interdependientes» en lo que se refiere a su alimentacion Vemos que existen numerosos ejemplos de cémo las acciones de las Organizaciones internacionales pueden ser utiles para llevar a cabo determinadas politicas que son «legitimas» porque son emprendidas desde los érganos de la Comunidad internacional, pero que serian «ilegitimas» si fueran presentadas como obras de las potencias occi- dentales 0 de las empresas multinacionales. La accién de legitimacién de las Organizaciones internacionales puede manifestarse también en lo puramente ideolégico.Sobre el sentido de la organizacion internacional 235 En la primera parte de este trabajo vimos cémo el desorden eco- némico triunfante en los afios treinta dio lugar a que se tratara de es- tablecer un marco multilateral en el que se enmarcaran las relaciones econémicas internacionales. La construccién de este marco multilate- ral implicaba la aceptacién de un cierto intervencionismo, 0, si se quiere, de la necesidad de establecer ciertas correcciones al modelo liberal. Esta afirmacién de un modelo liberal con ciertos correctivos inter- vencionistas se traté de imponer a través del GATT y del Fondo Mo- netario Internacional. Sin embargo, en este campo, la funcién legiti- madora de la Organizacién internacional no tuvo en un principio ex cesivo éxito. Los paises comunistas no podian, por razones obvias, aceptar dicho modelo de desarrollo y los paises del Tercer Mundo no consideraban que dicho modelo fuera el que facilitara ms el desarro- Ilo de su sistema econémico, Posteriormente ha habido un intento de sustituir esta estructura legitimadora del liberalismo intervencionista Por otra que intenta legitimar un sistema intervencionista dirigista y planificador, De esta forma vemos como en ocasiones la existencia de una estructura legitimadora que no ha sido universalmente acep- tada puede dar lugar al nacimiento de otra estructura que intente le- gitimar ideas contrarias. La accién de las Naciones Unidas ha tenido otros desarrollos en este campo, Hemos visto mas arriba como la ayuda al desarrollo ha dedicado parte de sus esfuerzos a la financiacién de obras de infraes- tructura capaces de posibilitar el desarrollo de las fuerzas econémicas. Esta accién se basaba en la idea de que el crecimiento econdmico era neal y tenfa que producirse siempre de una misma forma, y que, para que el crecimiento econémico llegase a manifestarse, era necesario que se produjera un «despegue» (tafe off) que las Or; interna. cionales podian facilitar. Asi, eliminados ciertos «frenos» gracias a la ayuda internacional, el libre juego de las fuerzas econémicas haria todo lo demas. La doctrina «desarrollista» aceptada por los érganos de las Nacio- nes Unidas encargados de la ayuda al desarrollo implicaba la necesidad de una organizacién liberal, con ciertos correctivos, de los sistemas econémicos nacionales. Cualquier otra organizacién hubiera supuesto Ja acumulacion de obstaculos al desarrollo econémico. Pero es curioso que también en este caso otro érgano de las Naciones Unidas haya tra- tado de legitimar una doctrina opuesta. Asi durante los afios 50 y 60 la CEPAL elaboré una teorfa del desarrollo diferente, que afirmaba que el subdesarrollo depende de ciertas causas estructurales. Para los es- tructuralistas de la CEPAL el desarrollo de los paises subdesarrollados s6lo podria conseguirse mediante importantes transformaciones estruc-236 Pedro Burgos Rédenas turales, lo que implicaba la necesidad de una presencia importante del Estado en la actividad econémica. En la década de los 70 la funcién legitimadora de las Organizaciones internacionales ha incrementado su importancia, al extenderse al Ambi- to de prospectiva. Veamos cémo se ha desarrollado este proceso. Después de la segunda guerra mundial, en los paises industriali- zados comienza a desarrollarse la prospectiva como ciencia. Dicho desarrollo se basaba en la idea de que el progreso cientifico hacia po: sible el tratar de conocer el futuro. La prospectiva nace, por tanto, basada en la fe en el progreso y separada de forma absoluta del pen- samiento utépico. Uno de los rasgos de la prospectiva es que su desarrollo no se ha debido a esfuerzos individuales, sino al de instituciones creadas con este fin. A este cardcter institucional de la prospectiva hay que afladir el que los trabajos que dichas instituciones han auspiciado han sido realizados por equipos de trabajo pluridisciplinares. De ahi la creacién de nuevas expresiones como «think-tank», «task-team» 0 rust» que han surgido para significar este fenémeno. Otro de los rasgos que caracterizan el nacimiento de la prospecti va es el hecho de que las instituciones que lo han hecho posible pertenecen a alguno de los paises desarrollados 0 agrupan a «élites» de los mismos. A modo de ejemplo y sin pretender ser exhaustivos citemos en Estados Unidos la Comisién para el afio 2000, el Centro de Investigacion sobre el futuro de la Rand Corporation y el Hudson Institute; en Alemania la sociedad para los problemas del futuro; en Gran Bretafia el grupo internacional Making 2.000 y en Francia a asociacién Hamada Futuribles. Una mencién aparte merece el Club de Roma, que agrupa a personalidades de diversos paises y fue fun- dado en 1968, Hasta 1970 los estudios prospectivos quedan fuera del alcance del gran piblico. Los estudios que se realizan tienen como tinico objetivo orientar la accién de los gobiernos y de las capas dirigentes de los pai ses desarrollados. Pero en el afio 1972 se produjo un acontecimiento de capital importancia que iba a cambiar el cardcter y, sobre todo Ia significacién social de los estudios prospectivos. El acontecimiento al que nos referimos es la publicacién del primer informe al Club de Roma con el titulo de Los limites del crecimiento *. El primer informe al Club de Roma constituyé un acontecimiento de capital importancia, Se vendieron tres millones de ejemplares de d ra ® Meadows et al., Los limites del crecimiento, traduccién espafiola de Soled: Loaeza de Graue con revision de Victor Urquidi, México, 1972, Fondo de Cult Econémica.Sobre el sentido de ta organizacién internacional 237 dicho informe que fue traducido a veintisiete lenguas. Durante se- manas y meses su contenido fue divulgado por los medios de comu. nicacién de masas a escala mundial. Asimismo la publicacion de di cho informe dio lugar a una enorme cantidad de literatura sobre la bondad © lo equivocado de los prondsticos apocalipticos que se contenfan en el mismo. El informe habfa sido realizado por un grupo de investigadores del Instituto Tecnolégico de Massachusetts basados en la técnica del «analisis dinamico de sistemas» que habia sido desarrollada unos afios antes por Forrester La originalidad del informe deriva de que su base es un complejo modelo matematico en el que se habian introducido una cantidad enorme de datos. De ahi deriva el reconocimiento general de que el informe supone el primer estudio que analiza la economia mundial en su conjunto sobre una base estadistica. El modelo utilizado por el equipo de Massachusetts trataba de prever la evolucién de cinco variables basicas: poblacién mundial, recursos naturales, capital y produccion industriales y contaminacion ambiental. Los resultados del informe eran que el mundo se apro- ximaba a una gran catdstrofe, pero que atin era posible evitarla si se actuaba de forma correcta, El estudio dejaba como corolario la idea de la unidad inextricable del mundo, asi como de la incapa- cidad que tenfan las estructuras de poder parciales (sobre todo los Estados) para tratar de afrontar las crisis que amenazaban a un mundo en el que todo era interdependencia. El primer informe al Club de Roma fue seguido de un segundo, publicado dos afios mas tarde con el titulo Mankind at the turning point traducido por La humanidad en la encrucijada®. El segundo informe al Club de Roma estaba basado, como el primero, en un modelo matematico que se diferenciaba del primero en su naturaleza mds desagregada, asi como en la divisién que hacia del mundo en diez regiones. Las conclusiones de este segundo infor me venian a confirmar las establecidas en el primero. Para los redactores de este segundo informe se ha producido un cambio estructural en nuestro mundo que hace que los proble- mas haya que afrontarlos de una nueva forma. En otro tiempo el mundo estaba dividido en compartimentos estancos pero hoy dia «La Comunidad mundial ha sido transformada en un sistema mun- dial, es decir, un conjunto de partes funcionalmente interdependien- tes» ", Sin embargo, este sistema mundial no posee dentro de si m ® Mesarovic y Pestel, La humanidad en a encrucijada, traduccién espafiola de Miguel Cardenas, México, 1975, Fondo de Cultura’ Econémica. ” Thid,, p. 25.238 Pedro Burgos Rédenas mo un cédigo que le haga evolucionar de forma coherente, lo que puede dar lugar a desarrollos aberrantes. Asi mientras «el plan maes- tro que regula el crecimiento de un organismo... esta codificado en los genes, y le es dado desde un principio al organismo que cre: ce» no sucede lo mismo con los sistemas sociales. «El crecimiento orgénico de la humanidad no es inherente a la tendencia presente del desarrollo mundial» de lo que se deriva la necesidad de que la humanidad como tal tome opciones racionales para garantizar su desarrollo La publicacién de los primeros informes al Club de Roma tuvo una primera influencia en el debate sobre los problemas relativos al desarrollo econdmico, tanto en el Ambito econémico como en el politico. Como ha puesto de relieve Moneta «a partir de Los limites del crecimiento, se incrementa en grado importante el uso de los modelos matematicos a escala mundial, regional 0 nacional» ”, Asi- mismo Moneta subraya cémo la publicacién de dicho informe tuvo el efecto positive de contribuir a crear una mayor conciencia sobre los problemas del desarrollo econémico y sobre los problemas de la polucién. En la misma direccién Furtado ha puesto de manifiesto que «por primera vez en la historia disponemos de un intento de anilisis de Ia economia mundial en su conjunto», Furtado sefiala que «La no- vedad de este estudio no est4 en los materiales utilizados o en las relaciones de causalidad que postula, sino en el caracter cerrado del sistema a escala planetaria, lo que ha sido posible gracias a la in- formética. La hipétesis de un mundo exterior ilimitado, implicita en los modelos anteriores ha sido abandonada» ", Pero frente a estas apreciaciones de cardcter positive tanto Mo- neta como Furtado se manifiestan muy eriticos frente a los citados informes, Refiriéndose, en general, a los estudios sobre el futuro realizados por instituciones internacionales, Moneta pone de mani fiesto cémo dichos estudios eno han desarrollado investigaciones que incluyan deliberadamente las situaciones de conflicto como partes sustanciales de la cooperacién mediante la introduccién de hipstesis antagénicas que representen a las posiciones ideoldgicas que hoy pre- valecen» §, Refiriéndose al primer informe al Club de Roma, Furtado repro- " Ibid, p. 28. ® Moneta, «El uso de modelos de simulacién global como instrumento politi- co en cl sistema mundial», Estudios del Tercer Mundo, mim. 4, 1978, p. 71. 8 Furtado, «Le mythe du développement et Ie futur du tiers-monden, Revue Tiers Monde, tomo XV, nim, 57, enero-marzo, 1974, p. 58. W [bid., p. 59. '5 Moneta, op. cit., p. 82.Sobre el sentido de ta organizacion internacional 239 cha los prejuicios etnocéntricos de los investigadores de Massachusetts. Estos parten de la hipétesis de que «a medida que el resto del mun. do se desarrolla econémicamente seguiré en esencia el patrén noi teamericano de consumo», Para Furtado esta afirmacion encierra un desconocimiento completo de la especificidad del fenomeno del subdesarrollo que «no es una fase en el proceso de desarrollo como afirma la escuela de Rostow, sino una deformacién provocada por las relaciones particulares establecidas entre paises dominantes y paises dependientes a partir de la revolucién industrial", Lo que le Meva a coneluir al economista brasilefio que «el postulado de la existencia de una economia capitalista mundial con una estructura homogénea constituye la razén de ser de las conclusiones catastr6- ficas a las que llega dicho estudio» *. Tanto las criticas de Moneta como las de Furtado estan dirigidas @ puntos concretos de los informes al Club de Roma. Recientemente se ha realizado un estudio global de la obra auspiciada por dicha institucién en el que se pone de manifiesto que detras de dicha obra podria existir una voluntad politica de influir en un determinado sentido sobre la evolucién del mundo. Braillard ha estudiado en su conjunto los distintos informes al Club de Roma, reprochandoles su cardcter mitico frente a la raciona- lidad cientifica desde la que pretenden operar. Para Braillard los informes al Club de Roma «proceden de una racionalidad mitica que no hace més que reemplazar el mito del progreso y del creci- miento que combaten por otro mito, el de la catastrofe. Este ultimo mito no es utilizado, por otra parte, més que como un instrumento al servicio de un mesianismo que reintroduce bajo otra forma cl mito del progreso, De esta forma, pretendiendo escapar a las ideo- logias y afirmando transcender las luchas politicas que dividen a la humanidad, el Club de Roma busca esconder la verdadera naturaleza de su accién que esta profundamente marcada por ciertas opciones politicas © ideolégicas y manifiesta un compromiso ideolégico que determina ampliamente los modelos de accién presentados» ©. Braillard subraya cémo el incremento de la interdependencia mun. dial del que se deriva la incapacidad del Estado nacién para adap- tarse a la nueva problemética mundial es presentado por el Club de Roma como una «posicién neutra», como «el simple reconocimiento de una realidad» y afiade que lo mismo sucede con «las propuestas 6 Meadows et al,, p. 135, " Furtado, op. cit, p. 60. 8 Ibid. p. 62. ” Braillard, L'imposture du Club de Rome, Paris, 1982, Presses Universitaires de France, pp. 8 y 9, ® Ibid, p. 118.240 Pedro Burgos Rédenas de accién relativas a la creacién de nuevas instituciones mundiales que rechacen los estrechos limites de la soberanfa nacional y que se inspiren en la racionalidad de las sociedades multinacionales, a fin de poder Ievar a cabo una gestién flexible y cficaz de la inter- dependencia mundial» ® La obra de Braillard nos pone de manifiesto cémo una institucién puede tratar de influir en el debate ideolégico por la via de auspiciar trabajos cientificos de los que se deriva con cardcter necesario una serie de conclusiones que cualquier accién politica debe de tomar en consideracién. Lo ineluctable, nos dice el autor de la voz «pros- pectiva» en la Enciclopedia Universalis, eno es a veces mas que el disfraz de una voluntad de poder que se impone a una opinion insuficientemente informada ®! Pero era dificil que el monopolio del Club de Roma fuese respe- tado. De ahi que una consecuencia de los informes al Club de Roma fuera que numerosas instituciones se lanzasen a publicar otros in formes en los que haciendo uso de la misma «neutralidad» que el Club de Roma hacfan evaluaciones distintas sobre el futuro de la humanidad. La mayorfa de los estudios que compiten con los informes al Club de Roma en la previsién del desarrollo futuro de la humanidad tie- nen como rasgo comin el ser auspiciados por Organizaciones inter nacionales, unas veces intergubernamentales y otras no gubernamen- tales. De ahi que quepa deducir que las Organizaciones internacio- nales se han convertido en centros de reflexién y de produccién ideo- logica. Pero la forma en que dicha produccién ideolégica se mani- fiesta es la via subrepticia de la elaboracién de diagnésticos o de informes en los que se manejan una serie de datos estadisticos de los que se extraen ciertas consecuencias ineluctables, De ello cabria deducir que més que reflexin, lo que las Organizaciones internacio- nales aportan al debate ideolégico es la legitimacién de una pro puesta de futuro. Esta funcién legitimadora de las Organizaciones internacionales tiene mayor importancia por el hecho de que hoy nos encontramos en un momento de definicién de un nuevo sistema econémico mun- dial. Es lugar comin afirmar que la crisis de 1973 supuso el fin del modelo econdmico disefiado en la posguerra, Pero en un princi- pio, la perspectiva que se tuvo de la crisis fue la de un grave pro- blema que afectaba a todos los paises con la tinica excepcién de los productores de petréleo. De ahi que desde diversas instancias se pro- pugnasen estrategias globales para enfrentarse a los problemas mun- inciclopedia Universatis, volumen 13, p, 677.Sobre el sentido de la organizacin internacional 241 diales. Sin embargo, la segunda crisis del petréleo hizo que los pro- blemas se clarificasen y que se comenzase a ser consciente de que la situacién mundial tras la crisis seria considerablemente diferente a la anterior. La diferencia estribaria, 0 estribara, en que tras la crisis existira un reparto diferente del poder 0 del peso econémico de las distintas regiones que componen el mundo. De lo que se de- riva la conciencia de que un nuevo sistema econémico esta en trance de nacer, lo que justifica los intentos de tratar de influir en la con- formacién de un nuevo sistema Veamos ahora cémo se ha desarrollado la funcién legitimadora de las Naciones Unidas en este campo. Los dos primeros informes al Club de Roma contenian aspectos que la Asamblea General tenia que considerar positivos. La inter: dependencia creciente, as{ como la necesidad de soluciones globales para un planeta unificado, eran ideas recibidas con agrado en las Naciones Unidas, No sucedia lo mismo con otras de las conclusiones de los citados informes. Asi la soberania del Estado, denostada por el Club de Roma, es uno de los pilares de las Naciones Unidas. Igualmente los criterios del Chib de Roma sobre el incremento de la poblacién o sobre la industrializacién chocaban de frente con lo que hasta entonces habfa sido la posicién de las Naciones Unidas sobre estos temas. Precisamente por ello los dos primeros informes al Club de Roma tenian que provocar una respuesta de las Nacio nes Unidas. La primera consecuencia que tuvieron los dos primeros informes al Club de Roma, fue que en las Naciones Unidas se impusiera una vision global del problema del desarrollo. Lozoya ha subrayado cémo las dos primeras estrategias del desarrollo «se basaban en la supo- sicién de que el desarrollo del tercer mundo se produciria como resultado de su integracién en el sistema econémico mundial» ® Por el contrario, a partir del periodo de sesiones extraordinario de mayo de 1974, la Asamblea General hace depender el desarrollo de la mayoria de los paises de la reforma estructural del sistema eco- némico mundial. Lo importante para la doctrina de las Naciones Unidas posterior a 1974 no es que el tercer mundo se integre pr gresivamente en el sistema econémico mundial, sino que éste sea transformado y se instaure un nuevo orden econémico internacional Pero si el cambio de vision de las Naciones Unidas fue en parte producido por el Club de Roma, el nuevo orden que pregona difiere radicalmente del predicado por éste. Mientras que para el Club de 2 Lozoya, Estéver y Green, Alternative views of the new international econo- mic order, UNITAR, Nueva York, 1979, p. 5.242 Pedro Burgos Rédenas Roma lo importante es Ilegar a un equilibrio en el planeta, aunque sea a costa de un crecimiento cero, las Naciones Unidas apuestan por un crecimiento continuado. Asi la Resolucién de la Asamblea General 3.508 (XXX) de 15 de diciembre de 1975 considera: Que las necesidades materiales de 1a Humanidad se pueden satisfacer mejor mediante el continuo desarrollo econdmico de los distintos paises y regiones Y Ia Resolucién 35/56 de la Asamblea General de 5 de diciembre de 1980 afirma que: el desarrollo acelerado de los paises en desarrollo les permitiria aumentar su capacidad para mejorar su medio ambiente. Pero las criticas de la Asamblea General a los informes del Club de Roma a veces son mas directas, Asi la Resolucién 3.345 (XXIX) de 17 de diciembre de 1974 recuerda que en la Resolucién IX de la Conferencia Mundial de Poblacién celebrada en Bucarest del 19 al 30 de agosto de 1974 se reconoce que s6lo se han presentado modelos globales muy simplificades y condensados para establecer una relacién entre la poblacién, por una parte, y los recursos disponibles asi como las posibilidades que ofrece el medio ambiente por otra, y que hay, en consecuencia, necesidad de emprender estudios completos en Jos niveles nacional y regional, La citada Resolucién 3.345 (XXIX) en su parte dispositi Pide al secretario general que adopte medidas adecuadas a fin de proporcio. nar instalaciones para investigaciones multidisciplinarias coordinadas también a nivel regional encaminadas a sintetizar, integrar y perfeccionar los actuales conocimientos sobre las relaciones entre poblacién, recursos, medio ambiente y desarrollo, En el mismo sentido la Resolucién de la Asamblea General 32/57 de 8 de diciembre de 1977: Hace suya la Resolucién 2.090 (LXII) del Consejo Econémico y Social y en Particular el parrafo 4 de dicha Resolucién, en el que figura la recomendacién de que se comiencen sobre la base de los estudios regionales que se estén rea- ando, los preparativos para la elaboracién de una perspectiva econémica ge neral del desarrollo de la economia mundial hasta el 2000, con especial referencia al periodo anterior a 1990 y a los problemas de los paises en des- arrollo, Como vemos, la ica que hace la Asamblea General de los informes al Club de Roma es doble. Por un lado, la Asamblea Ge-Sobre el sentido de la organizacién internacional 243 neral afirma que las ideas correctas 0 «legitimas» sobre el desarrollo no son las que sostiene el Club de Roma. Por otro lado, la Asamblea afirma, sin nombrarlos, que los dos primeros informes al Club de Roma son «modelos muy simplificados». A partir de ahi, la Asamblea General pone en marcha un mecanismo para que se desarrollen in- vestigaciones multidisciplinarias que con la misma «neutralidad» que el Club de Roma construyan modelos matematicos cuyas conclusio- nes sean diferentes. Fruto de los esfuerzos emprendidos en el seno de las Naciones Unidas es el trabajo publicado en 1977 con el titulo El futuro de Ia economia mundial ®, Este trabajo fue obra de un equipo dirigido por Leontief, creador del conocido modelo «input-output», y basado también en un modelo econométrico muy sofisticado y de amplias dimensiones. En la introduccién previa a dicho informe Leontief, sefiala que «un problema planteado especificamente por el estudio fue el de la necesidad de saber si las metas actuales y las del desarrollo futuro eran 0 no congruentes con la disponibilidad y distribucién geogré fica de los recursos» *, Problema que en las conclusiones del estudio encuentra las siguientes respuestas: «Los principales limites de un crecimiento econémico sostenido y de un desarrollo acelerado son de naturaleza politica, social ¢ institucional, y no de caracter fisico No existen barreras fisicas insuperables deniro del siglo xx al cre- cimiento acelerado de las regiones en desarrollo» * De todo lo anterior parece que queda clara una conclusién que consiste en la comprobacién de que las Organizaciones internaciona- les participan en el momento actual en el debate ideolégico y que para ello aportan su capacidad de legitimacién. Queda claro, también, que ese poder de legitimacién es disputado por diversas instituciones que segiin los intereses que en ellas prevalezcan aportan distintos futuros previsibles y deseables. Quiz pudiera decirse que el precio pagado por este proceso ha sido el de la proliferacién en las Organizaciones internacionales de un Ienguaje mitico en el sentido utdpico del término, Guy de La charrire ha puesto de manifiesto cémo las posiciones de los paises en vias de desarrollo respecto del comercio internacional parten de una liberacién del mito del libre cambio y desembocan, fatalmente, en la creacién de nuevos mitos. Y que estos nuevos mitos los en- contramos «en el plano del objetivo fundamental, en el plano del ® Leontief et al, El futuro de la economia mundial, un estudio de las Na ciones Unidas, traduccion espafiola de Rosa Cusminsky de Cendrero, México, 1977, Fondo de Cultura Econémica, 4 [bid p. 14.244 Pedro Burgos Rédenas diagnéstico de las causas de la situacién... y, por tanto, en el plano de la terapéutica» ®, Con una vision mas matizada Coussy sefiala que «muchos de los textos hostiles a la nocién del nuevo orden econémico internacional estiman haber hecho su critica definitiva al afirmar que éstos pe tenecen al discurso utdpicon. Pero Coussy afiade que dichos autore: «no tienen en cuenta que al menos en los pafses industrializados, el desprestigio tradicional del discurso utépico ha cedido, reciente- mente, a una rehabilitacién general de este discurso»”. Coussy sub- raya la novedad el que algunos textos recientes sobre las relaciones Norte-Sur se declaren estrictamente ut6picos*, quiza como reaccién a la extensa literatura catastrofista que se ha desarrollado en la década de los 60. Desde otros polos ha sido subrayada, también, la funcién de la utopia. Asi el Papa Pablo VI en su Carta al cardenal Roy, en mayo de 1971, valoraba positivamente «el renacimiento de lo que se ha convenido en llamar las utopias, que pretenden resolver mejor que las ideologias los problemas politicos de las sociedades modernas» No podemos en este trabajo proseguir el estudio de este sugestivo problema. Baste el haber dejado constancia de las interrelaciones y de las causas profundas del lenguaje de las Organizaciones inter- nacionales. Quizé pudiéramos terminar este epigrafe con el recuerdo de lo que hace ya muchos afios afirmaba Platén en uno de sus Didlogos: «no habra final para las desgracias de los hombres mien- tras no sea puesto en vigor el régimen politico que en nuestras pa- labras es actualmente la materia de un cuento» C) Las ORGANIZACIONES INTERNACIONALES COMO ESTRUCTURA CONSTI- ‘TUCIONAL Nos queda por analizar para concluir este trabajo el problema de si las estructuras orgdnicas que son los Organismos internaciona- les pueden ser consideradas como estructuras consitucionales de la comunidad universal Cierto que la comunidad universal no esperé para constituirse a que existieran las Organizaciones internacionales. El problema que % Ibid., p. 40. % Le Lacharritre, «Aspects mythiques des doctrines relatives au commerce international, Revue Tiers Monde, tomo XV, nim. 57, enero-marzo 1974, p. 69. 2 Coussy, «Les metamorphoses récentes du discours utopique sur’ les réla- tions Nord'Sud, Revue Tiers Monde, tomo XIX, nim. 75, julioseptiembre 1978, pagina 601. ha disp. 606, Coussy cita come ejemplo Ia obra de Dumont, LUtopie ou la mort.Sobre el sentido de la organizacién internacional 245 se plantea es, por tanto, si las Organizaciones internacionales son unos nuevos entes que se agregan o se suman a los demas elementos componentes de la comunidad universal o si, por el contrario, las Organizaciones se han convertido en el marco legal basico de dicha comunidad, Dicho marco seria, en caso afirmativo, el término de eferencia necesario de todos los demas sujetos 0 actores de la co- munidad universal. EI problema hay que estudiarlo en una doble vertiente. Por un lado hay que examinar en los instrumentos constitutivos de las Or. ganizaciones si existe 0 no una voluntad totalizadora que trate de englobar toda la realidad internacional, aunque sea en un determina- do sector. Por otro lado hay que examinar la realidad para ver si en la practica las Organizaciones son o no el marco de referencia obligado de las relaciones entre los sujetos de la Comunidad uni- versal. El Pacto de Ia Sociedad de Naciones disponia que esta Organi- zacién tenia que tomarse como marco obligado para resolver cual- quier disputa bélica o que implicara amenaza de guerra. El articulo Il del Pacto, disponia que toda guerra o amenaza de guerra inte- resaba a la Sociedad y que debia solucionarse por los mecanismos previstos en el citado Pacto. La vocacién del Pacto como constitu: cién universal para las cuestiones tocantes a la seguridad colectiva se completaba por su intencién de extender Ia obligatoriedad de sus procedimientos a los Estados que no fueran miembros de la Sociedad. E] Pacto contenfa también la voluntad de convertir a la Sociedad de Naciones en el marco basico de la cooperacién en materia eco- némica y social. Sin embargo, la redaccién de los articulos 23 y 24 esta realizada en términos de recomendacién y no con el cardcter de obligatoriedad que contienen los articulos relativos a la seguridad colectiva La vocacién constitucional del Pacto se repite en la Carta de San Francisco, Las Naciones Unidas nacieron con el decidido fin de «preservar a las generaciones futuras del flagelo de la guerra» por lo que su primer propésito era «mantener la paz y la seguridad internacionales» lo que suponia la necesidad de conseguir por cual- quier medio que incluso los Estados no miembros se condujeran de acuerdo con las disposiciones de la Carta «en la medida que sea necesaria para mantener la paz y la seguridad internacionales» La Carta nacfa, por tanto, como marco unico de solucién de los conflictos que pudieran poner en cuestién la paz y la seguridad internacionales. Por el contrario ,en el resto de los ambitos posibles de la cooperacién internacional, la Carta se limitaba a hacer de las246 Pedro Burgos Rédenas Naciones Unidas un «centro que armonice los esfuerzos de las na- ciones para alcanzar... propésitos comunes», La accion de las Naciones Unidas en el campo de la seguridad colectiva fue uno de los elementos modificativos de las relaciones internacionales en los afios 50. Los conflictos, incluso bélicos, entre las naciones seguian existiendo pero en casi todos ellos habia un elemento novedoso que era la participacién de las Naciones Unidas en una u otra forma. Los puntos culminantes fueron el conflicto de Suez y el conflicto del Congo. A partir de las operaciones del Congo todo fue diferente. El sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas siguié en vigor, pero no como marco de referencia obligatorio. Desde el fin de la crisis del Congo es posible hacer Ja guerra, y también la paz, sin que las Naciones Unidas intervengan De ahf que quepa afirmar que el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas es un elemento integrante de la Comunidad internacional, pero no es ya el mecanismo constitucional de la Co- munidad internacional para la solucion de los conflictos bélicos, Por el contrario, las Naciones Unidas consiguicron convertirse en el tinico marco de referencia legislative y procesal en los problemas relativos a la descolonizacién. La Carta no preveia que la Organiza. cién pudiera jugar un papel tan importante en este campo. El estado de cosas derivado de las dos guerras mundiales, una enorme volun- tad politica y la falta de oposicién de las grandes potencias hicieron de la Asamblea General un érgano sin cuya sancién las cuestiones coloniales no podfan resolverse. La posibilidad de establecer estructuras constitucionales en cier- tos campos de la cooperacién internacional presidié las discusiones gue dieron lugar al nacimiento de los Organismos especializados de las Naciones Unidas. Si la Organizacién central prevefa convertirse en el érgano de competencia exclusiva para las cuestiones relativas a la seguridad colectiva, muchos pensaban que era légico establecer Organizaciones con competencias semejantes en los distintos émbitos de la cooperacién internacional, La discusién sobre la naturaleza de los Organismos especializados fue ardua, Frente a los que querian institucionalizar la Comunidad internacional existia otro grupo de paises que lo tinico que estaban dispuestos a admitir era la creacién de centros de cooperacién con competencias difusas. El resultado de dicha discusién podemos de- ducirlo, examinando los instrumentos constitutivos de los Organismos especializados. Veamos qué es lo que dicen. En algunos casos la naturaleza de los Organismos no ofrece duda. Por ejemplo, el articulo 2 del texto de la OCMI dce que «las funcio- nes de la Organizacién seran consultivas y de asesoramiento», De ahiSobre el sentido de la organizacién internacional 247 que el mismo texto afirme que las finalidades de dicha Organizacion sean «establecer un sistema de colaboracién entre los gobiernos», «fomentar la eliminacién de las medidas discriminatorias» o facili- tar el intercambio de informaciones». Expresiones parecidas las en- contramos en la constitucién de la FAO que dispone que dicha Or- ganizacién retina, analice, interprete y divulgue informaciones y que fomente acciones a escala nacional ¢ internacional. Expresiones s mejantes a las anteriores las encontramos también en los textos cons- titutivos del BIRF y la UNESCO. Pero no todos los textos de los Organismos especializados tienen el mismo tenor. Algunos de ellos prevén un grado mayor de inte- gracién por la via de la integracion funcional. Asi el texto constitu: tivo de la UIT prevé los mecanismos que hagan posible la integra- cién de los sistemas nacionales de telecomunicacién. Asimismo la UIT tiene como fin el establecimiento de una red de comunicaciones mundial para lo cual debe fomentar «la creacién, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y de las redes de telecomu- nicaciones en os paises nuevos o en vias de desarrollo». Una integracién funcional semejante a la de la UIT est4 prevista por la constituci6n de la UPU creadora de «un solo territorio postal» entre todos sus Estados miembros Por ultimo, cabe sefialar un ambito de cooperacién internacional en el que se prevefa un grado de integracién mucho mayor que en el resto de los ambitos de actuacién de los Organismos especializados Nos estamos refiriendo al sistema monetario internacional que se creaba en el texto constitutivo del FMI. El texto constitutivo del FMI era modesto en Ia expresién de sus fines. Estos estaban redactados de forma vaga con objetivos tales como «promover la cooperacién monetaria internacional a través de una institucién permanente que proporcione un mecanismo de consulta y cooperacién», efacilitar la expansién y el crecimiento equi- librado del comercio internacional» 0 «promover la estabilidad de los cambios». Por el contrario, la parte dispositiva del texto cons tutivo del Fondo era mucho mas precisa. Los Estados miembros se obligaban a cumplir una serie de reglas muy precisas en Io relativo al manejo de ssu monedas. De ahi que cupiese hablar de un sistema monetario internacional con un grado de integracién importante. Sin embargo, es posible hacer dos objeciones a la afirmacién an- terior. La primera es la de la falta de universalidad del sistema internacional creado por el Fondo. La segunda es la de la incapacidad de dicho sistema para afrontar los perfodos de crisis. La falta de universalidad del FMI deriva de dos hechos. El pri- mero es la negativa de muchos Estados a convertirse en miembros248 Pedro Burgos Rédenas de una institucién cuyo fin principal era, segi ellos, la integracién de sus economfas en el sistema capitalista. El segundo hecho que resta universalidad al Fondo deriva de la imposibilidad que los paises poco desarrollados tenfan de cumplir las reglas establecid por la constitucién del FMI. De ahi que el articulo 14 de la misma previera en realidad, dos clases de Estados miembros: unos que se integraban plenamente y otros cuyo grado de integracién era muy limitado. La segunda objecién que haciamos a la existencia de un sistema monetario internacional es la de su incapacidad para afrontar los periodos de crisis. En efecto, el sistema instituido por el FMI fun- cioné muy satisfactoriamente durante los afios 50 y con mas dif cultades en los afios 60. Pero el sistema salté en pedazos en los afios 70. De ahi que en la actualidad no quepa ya hablar de la exis- tencia de un sistema monetario internacional, lo que no quiere decir que la actuacién del FMI sea de menor importancia hoy que ayer. Pero el Fondo debe ser hoy considerado como una superestructura necesaria para los Estados y no como el érgano gestor del sistema monetario internacional. Junto al sistema monetario internacional en los afios 40 se intenté establecer un sistema de reglas universal que rigiera el comercio internacional primero mediante el establecimiento de la ITO y, tras el fracaso de ésta, por medio del GATT, Asi la accién conjunta del FMI y del GATT debian instaurar un sistema econémico internacio- nal que impidiera el desorden econémico de los afios 30. La obra del GATT tenfa que desarrollarse por etapas. No se pre- veia la instauracién de un sistema desde un principio, sino que se buscaba la aceptacion progresiva de unas reglas que junto a la ac- cién de un 6rgano internacional (la Secretarfa del GATT) fuera capaz de instaurar un sistema comercial internacional. Durante afios el comercio internacional regido por las reglas del GATT fue incrementandose de forma continua en términos absolutos y relatives. Este movimiento progresivo eda acompafiado de una reduccién, también progresiva, de los aranceles. Pero, asimismo, en este caso se invirtié la tendencia a comienzos de la década de los 70. En la actualidad poco més del 40 por 100 del comercio internacional se rige por las reglas del GATT y ello sin tener en cuenta que las excepciones son casi més importantes que las reglas. De ahi que el GA’ no pueda ser considerado como el sistema comercial interna- cional y no sea mas que una estructura de integracién econémica limitada de los pafses desarrollados. La desintegracién de los sistemas monetario y comercial coin- cidié en el tiempo con el intento de establecimiento de un nuevoSobre el sentido de ta organizacién internacional 249 sistema econémico universal fuertemente estructurado. El NOEI tra- ta de ser un sistema que sustituya a los sistemas monetario y comercial existentes y los supere al extender su dmbito a otros campos. Sin embargo, creo que no es realista tratar del NOEI como marco constitucional para la cooperacién internacional, por lo que su tratamiento no cabe en este epigrafe. Como vimos en el apartado anterior, el NOEI hay que tratarlo en el marco de la produccion ideolégica de las Organizaciones internacionales, por lo que entra dentro de la capacidad de legitimacion de éstas Pero si el NOEI no puede ser considerado como mecanismo cons- titucional, sin embargo, si ha servido para tratar de impulsar meca- nismos constitucionales parciales. La idea de que un fondo comin de productos basicos rigiera la totalidad del comercio de dichos productos era el intento de establecer un mecanismo constitucional que sustituyera al laissez faire existente. Pero el Tratado concluido el 26 de junio de 1980 se separaba de la idea original y lo que se institufa era una nueva Organizacién financiera de apoyo al comer- cio de los productos basicos y no un mecanismo constitucional que regulara el comercio de los mismos. Afiddase, ademas, la escasa pro- babilidad de que el texto constitutivo del Fondo comtn llegue a obtener las ratificaciones necesarias para su entrada en vigor. Nos queda, por ultimo, hacer una referencia a la Autoridad In- ternacional de los Fondos Marinos. La puesta en funcionamiento de esta Organizacion significarfa un punto de inflexién de enorme im- portancia en la evolucién de la comunidad internacional. Las reglas contenidas en la nueva Convencién de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar snuponen, sin duda, el estableci- miento de mecanismos constitucionales en la comunidad universal. En dicha convencién se hace realidad la nocién de patrimonio co- mun de la humanidad, de la que se deriva no sdlo la imposibilidad de reivindicaciones soberanas sino también la apropiacién. De lo que se colige que en este marco constitucional se construirfa un derecho de cosas, un derecho administrativo y hasta un derecho fiscal in- ternacional. Sin embargo, en este trabajo nos hemos impuesto la tarea de expresar cuales son las claves profundas que explican el fenémeno de la Organizacién internacional en el mundo en que vi- vimos. Por esa raz6n, no podemos incluir el andlisis de una Orga- nizacién cuya existencia futura es, por lo menos incierta. Como conclusién de este apartado debemos dejar constancia de que el establecimiento de mecanismos constitucionales de la comu- nidad internacional ha sido objeto de varios intentos en el presente siglo. Sin embargo, hasta ahora todos los intentos han sido fallidos. De lo que cabe deducir que el andlisis de lo que es la comunidad250 Pedro Burgos Rédenas internacional de nuestros dias debe tomar en cuenta el fenémeno de la Organizacién internacional sélo como uno de sus elementos integrantes y no como el marco bisico de referencia Iv. CONCLUSION Al comienzo de este trabajo expusimos la necesidad de encontrar las claves profundas que explican la proliferacién de Organizaciones en el mundo de hoy. Dichas claves profundas hemos crefdo encon- trarlas en la necesidad de cooperacién, la influencia de las guerras, la negacion del sistema de relaciones internacionales anterior a un gran evento, la negacién de un actor culpable de una gran guerra, Ia legitimacion y la prérroga de un alianza, el establecimiento de superestructuras necesarias para el funcionamiento de los Estados, la actividad de legitimacién y el intento de establecer mecanismos constitucionales. Naturalmente, esta enumeracién de conceptos titiles para la com- prensién de la Organizacién internacional no es exhaustiva. Otras nuevas deberfan agregarse y las resefiadas deberfan estudiarse de for- ma més profunda. Queda, sin embargo, una conclusién que creemos valida, Y es que la comprensién del fenémeno de la Organizacion internacional deriva del andlisis histérico de las mismas. De la his- toria més lejana y de la que llega hasta el dia de ayer. En otras palabras que sélo por via de induccién cabe comprender la Organi- zacién internacional. Otros métodos y otras terminologfas calificarian nuestra via como ciencia del ancien régime. Cabria también la critica de no haber uti- lizado el mal llamado anilisis sistémico. Nuestra via ha tratado sobre todo de hi ir del formalismo, que poco ha aportado al conocimiento de las Organizaciones internacio- nales. Pero la superacién del formalismo, creemos, no podra llegar por la utilizacién de conceptos utiles en otras ciencias, pero que entre nosotros tienen la precariedad de lo prestado. Por el contrario, creemos que por la via de la induccién histérica se nos abre un ca. mino fecundo de conocimientos.