LA DOCTRINA Y LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA
I.

DOCTRINAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

A continuacin se estudia y analizan las distintas doctrinas que nos harn
comprender

el

nacimiento

del

Derecho

Administrativo,

hechos

trascendentales, como el que, luego de la Revolucin Francesa, se deriva o

se produce con validez universal la Declaracin de los Derechos del
Hombre y del ciudadano en 1.789, por ello es llamada tambin la revolucin
del Derecho.
1.1. DOCTRINA FRANCESA
1.1.1. La escuela de burdeos
En esta doctrina para definir la administracin, el aspecto
principal es la nocin de servicio pblico, lo cual aparece en la
Jurisprudencia francesa desde el siglo XIX. Esa idea de Servicio
Pblico, adquiere gran vigor a mediados del siglo XX con las
obras de los autores a los cuales suele atribursele la doctrina,
como son LEN DOUGUIT y MOURICE HAURIOU. Otros
autores sealados como discpulos de Duguit, tambin dieron
sus aportes a la doctrina, ellos son Roger Bonnard y Gastn
Jze.
El profesor Len Duguit en la nocin de administracin, sostiene:
1. Que esta corresponde al carcter interno de cada una de las
funciones jurdicas del Estado, es decir a la parte material.
2. Para l y sus discpulos el servicio pblico aparece en primer
plano.
3. El Estado es, una cooperacin de servicios pblicos.
4. Cuando el Estado interviene en virtud a un servicio pblico,
est ejerciendo una funcin jurdica.

De all deriva el concepto de las funciones jurdicas del Estado:

Son todas aquellas que ejercen los gobernantes por s mismos o

por medio de sus agentes, para organizar los servicios pblicos y
asegurar el funcionamiento ininterrumpido de los mismos.
De acuerdo a los actos realizados, bien sea en el mbito del
derecho objeto o en las situaciones jurdicas subjetivas, las
modificaciones all dadas, deben permitir distinguir las diferentes
categoras de funciones jurdicas del Estado, para logra tal
distincin el profesor Douguit afirma que es preciso colocarse en
el punto de vista material, es decir considerar los actos cumplidos
en su naturaleza interna, abstraccin completa del rgano, del
agente que ha intervenido.
Estos autores distinguen tres funciones jurdicas del Estado
como son:
a. La funcin legislativa, la ejerce el Estado, cualquiera sea
el rgano que intervenga, siempre que formule una
disposicin normativa.
b. La funcin administrativa, la ejerce el Estado, siempre que
cumple un acto-condicin o un acto subjetivo, o cuando
sus agentes proceden, para asegurar el funcionamiento de
un servicio pblico, al cumplimiento de actos puramente
materiales.
c. La funcin jurisdiccional, la ejerce el Estado, cuando
resuelve una cuestin de derecho que le ha sido
planteada.
Con esta concepcin material de la administracin y
dems funciones jurdicas del Estado, el profesor Douguit
prescinde de los elementos formales y orgnicos, por el
carcter primordial conferido al servicio pblico al
examinar la organizacin del Estado.
Por su parte Roger Bonnard define la funcin administracin
como la funcin del Estado que consiste en cumplir, en vista del
funcionamiento de los servicios pblicos, atribuciones de

situacionesgenerales, creaciones de situaciones generales, de

situaciones individuales y efectos materiales, por medio de actoscondicin, actos subjetivos y actos materiales. Aqu el autor
afirma que no basta de que la administracin trate de asegurar el
funcionamiento de los servicios pblico, sino que agrega la idea
de los actos por medio de los cuales realiza su objeto.
En este orden de ideas de la doctrina francesa, para Gastn
Jze, la principal misin de la administracin pblica es la de
hacer

funcionar

los

servicios

pblicos.

Esta nocin de servicio pblico pas luego por una crisis en la

doctrina francesa. Para otros autores la nocin de servicio
pblico no juega en la actualidad ningn papel real en el derecho
administrativo francs y que sera preferible no emplear tal
expresin

servicio

pblico.

De modo que hoy en da no puede colocarse al servicio pblico

en la base de todas las concepciones del derecho administrativo,
como lo pretendieron los juristas de Burdeos, y que no todas las
categoras de servicios pblicos estn sujetas hoy al mismo
rgimen jurdico, aunque se dice que en la actualidad algunos
brillantes tericos franceses afirman que la nocin de servicio
pblico contina jugando en las materias administrativas un
papel esencial; y la Jurisprudencia del Consejo de Estado
sostiene la conveniencia de basar muchas de sus teoras en esa
nocin de servicio pblico.

I.1.2. La escuela de Tolosa.

MAURICE HAURIOU un profesor de Derecho Pblico en la
Universidad de Tolosa, es autor de notables aportes a la ciencia
del Derecho Administrativo, yejerci durante las primeras
dcadas del siglo XX, una poderosa influencia en el pensamiento

jurdico de Francia. Figura en esta Escuela tambin Coetneo de

Duguit y Jze.
En esta escuela se planteaba primeramente que:
a. El servicio pblico es la obra que la administracin pblica
ha de realizar
b. El poder pblico

es

el

medio

de

realizacin.

Para el profesor Hairiou, viendo la importancia del poder

pblico en primer lugar, reconoce que el servicio pblico
en

segundo

plano, juega

tambin

un

papel

muy

importante.
Para entonces la alta administracin, el conjunto de autoridades
y de las jurisdicciones administrativas, son una organizacin de
poder; por lo que en el interior de esa organizacin el poder se
ha instituido y el poder pblico se ha sometido progresivamente a
la

idea

de

servir

en

lugar

de

dominar.

Hairiou coincide con los maestros de la Escuela de Burdeos en la

conciencia de rehabilitar la nocin del fin en el Derecho, tomando
en cuenta que para l:
a. Est en desacuerdo de hacer predominar la idea de
servicio pblico, como fin del Estado, sobre la nocin de
Poder del Estado, considerado como medio para realizar
ese fin.
b. Para Hauriou, el poder administrativo es el elemento
primordial del rgimen administrativo.
c. Toma en cuenta que, de una parte

el

rgimen

administrativo Francs esta fundado de una parte, sobre

una separacin de poderes entre la autoridad judicial y la
autoridad ejecutiva, y por otra, que la organizacin de la
administracin pblica no es ms que, la organizacin del
poder administrativo.
Al analizarque la actividad administrativa como parte del Derecho
Administrativo, se explica como una reglamentacin de los

poderes de la administracin, y que al ser derechos de poder

pblico, o el ejercicio de estos poderes por actos de
administracin o por operaciones administrativas, entran en
conflicto con los derechos de los particulares que son poderes
privados.
Es cuando HAURIOU distingue dos prerrogativas de potencia
pblica como son:
a.- El goce de los derechos de potestad pblica, que se ven
crecidos en el derecho comn, que implican la facultad de dar
rdenes o de disponer requisiciones, tales como los derechos de
polica, la facultad de exigir el pago de los impuestos y la de
decretar la expropiacin por causa de utilidad pblica, entre
otros.
b.- La prerrogativa de la accin de oficio o del procesamiento por
decisin ejecutoria, que permite a las administraciones pblicas
ejercer sus derechos por un procedimiento extrajudicial, rpido y
ventajoso.
Segn el pensamiento de este profesor el rgimen administrativo
reposa sobre el poder, que este poder est instituido, encuadrado
en una organizacin sometida a una idea. Lo esencial es que la
idea de servir, de prestar el servicio sea la que prive, sobre la de
presionar y oprimir, que fcilmente se convierte en la tentacin
del

poder.

Esta nocin de servir al pblico utilizando el Poder Pblico, y no

para dominar, es la que anima la organizacin administrativa de
poder pblico, que debe ser consigna de sus agentes; y por lo
tanto nace esa idea en la funcin administrativa, las funciones
pblicasy los funcionarios, ello hace que la organizacin
administrativa sea una vasta institucin que gravita en torno de
una idea y que a ella se halle sometido el poder administrativo
mismo, y que ese Poder est subordinado a la idea del servicio
de una manera voluntaria, por autolimitacin, a pesar que ese

poder

sea

superior

la

funcin.

DOCTRINA

ITALIANA

Desde las civilizaciones antiguas las sociedades humanas han

debido suministrar los recursos con los cuales hacan y hacen
frente a sus constantes necesidades. Inicialmente el grupo que
controlaba el poder en la comunidad era el mismo que
determinaba cul era la mejor forma de satisfacer los
requerimientos

comunales.

Hoy la mayor parte de los Estados del orbe han conformado su

estructura gubernamental segn las pautas de la divisin de
poderes; que fue la respuesta que Montesquieu encontr para
ofrecer una solucin al absolutismo desptico que priv en
Europa

hasta

el

fin

de

la

edad

Media

La Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad

correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades
de gestin, que el titular de la misma desempea sobre los
bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y
permanente, a la satisfaccin de las necesidades pblicas y
lograr con ello el bien general; dicha atribucin tiende a la
realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico
especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la
emisin y realizacin del contenido de actos administrativos
emitidos
Los

exprofeso.

autores

italianossealan

como

propsitos

de

la

administracin, la satisfaccin de los intereses pblicos y la

conservacin

del

derecho.

Guido Zanabini, autor ms moderno define la administracin

como la actividad prctica que el Estado desarrolla para atender
de manera inmediata, los intereses pblicos que toma a su cargo
para

el

cumplimiento

de

sus

fines.

El profesor Massino Severo Giannini, se refiere a la funcin

administrativa como el conjunto de las funciones desarrolladas

por la administracin. La funcin administrativa es, pues, la
sntesis de una multiplicidad de funciones, positivamente
individuales que se realizan en el complejo de la actividad
administrativa.
El trmino Administracin aplicado al Estado, en sentido objetivo
es la actividad o funcin del Estado y en sentido subjetivo,
cuerpo o conjunto de autoridad, funcionarios y agentes, en
general rganos del Estado regularmente encargados de ejercer
la

expresada

actividad

funcin.

Por lo que Eloy Lares Martnez define a la administracin, como

la actividad realizada por la rama ejecutiva del poder pblico, el
decir, por el conjunto de rganos Estadales, regidos por relacin
de dependencia a los cuales corresponde frecuentemente la
misin

de

ejecutar

las

leyes.

El estudio de la ciencia administrativa en Italia fue tardo y debido

en parte a la influencia alemana, especialmente a Lorenzo von
Stein por su obra La ciencia de la administracin publica,
publicada en Italia en 1.897; el pensador alemn era consultado
por

los

estudiosos

italianos.

Uno de estos pensadores italianos tenemos a Romagnosi,en su

texto: Los principios fundamentales del derecho administrativo,
dividen la materia de la administracin pblica en cinco partes:
1. Administracin publica considerada en su realidad objetiva, en
sus relaciones con el soberano, los gobernados y los
funcionarios,

as

como

la

organizacin

interna.

2. Administracin publica considerada como objeto: el Estado y,

por tanto, con respecto a los hechos y los ordenamientos de la
sociedad

poltica

en

su

rgimen

jurdico

nacional.

3. Administracin publica estudiada a partir de la propiedad

pblica, la forma de gobierno y tambin desde la moral.

4. Economa cvica, como base de la doctrina de la

administracin

pblica.

5. Competencia jurdica de los asuntos contenciosos, bajo el

contencioso administrativo y el contencioso jurdico comn.
Por su parte otro italiano, Giovanni Manna es autor de: El
derecho administrativo en el reino de las dos Sicilias, publicado
en 1.840. Esta obra destaca que el Estado, cuyo propsito es la
conservacin del derecho, tiene un movimiento doble mediante el
cual se activan las fuerzas sociales del centro a la periferia y de
la periferia al centro. Manna define a la administracin como el
ejercicio del poder ejecutivo y judicial; es un conjunto de actos
gubernamentales y funciones que se desarrollan de acuerdo con
la Constitucin. Ms adelante en 1.876, Giovanni de Gionnis
Giaquinto en su Prologo al Curso de la Ciencia de la
Administracin, sostiene que la administracin no es un hecho
aislado, sino una serie compleja y concatenada de actos. La
actividad es una delas caractersticas principales de cualquier
administracin. Y define a la Administracin Publica como una
serie de acciones ejecutadas por la autoridad pblica, de acuerdo
con la forma de la Constitucin, sobre materias interesantes a la
cosa

pblica.

En el siglo XX destaca Federico Cammeo como autor del curso

de derecho administrativo publicada en Padua en 1.960. Por su
parte, Massimo Severo Giannini es un maestro italiano del
derecho

administrativo

con

su

obra:

Curso

de

derecho

administrativo, editada en Miln en 1.965. Giannini define a la

administracin como sede de la actividad, en tanto que se
refiere

la

actividad

como

actividad

administrativa.

Asimismo, destaca Enrique Presutti por su obra: Principios

fundamentales de la ciencia de la administracin, editada en
Padua en 1.903. Tambin tiene un trabajo importante: El estado

parlamentario y sus empleados administrativos, publicado en

Npoles en 1.899, donde realiza una diferencia entre poltica y
administracin.
Por ltimo, destaca Pedro Gasparri, autor del libro: Curso de
derecho administrativo, editado en Bolonia en 1.953, y de La
ciencia de la administracin, publicado en 1.959 en Miln.
Gasparri se siente insatisfecho con las ideas de los cultivadores
de la ciencia de la administracin que le han precedido, a los que
critica como poco claros. A pesar de que no existe un acuerdo
generalmente aceptado, por administracin se entiende una
actividad que, cuando menos, presenta la caracterstica de ser
organizada. Cualquiera que hable de la administracin habla
entonces

de

rganosadministrativos.

Para finalizar esta doctrina, los estudios de administracin

pblica en Italia gozan de una actividad creativa, destacando los
antiguos temas de las organizaciones, junto con el anlisis de
polticas pblicas, las nuevas perspectivas politolgicas y los
enfoques

econmicos

.DOCTRINA

sobre

la

GERMANICA

misma.
(VIENESE)

LA NOCION DE ADMINISTRACIN SEGN LA ESCUELA

VIENESA
Hans

Kelsen,

(KELSEN
filosofo

del

derecho,

MERKL)
y

Adolf

Merkl,

administrativista, figuras destacadas del grupo de juristas de

Viena, quienes se proponen eliminar del conocimiento jurdico
todo lo que no pertenece al objeto exactamente sealado como
Derecho, es decir, librar la ciencia jurdica de todo elemento
extrao tales como la Psicologa, Biologa, tica y Teologa, con
las cuales se haba mezclado el derecho en los dos ltimos
siglos.
Esta escuela considera que toda funcin del Estado es funcin

creadora del derecho, en el cual el orden jurdico es un orden

graduado de diferentes capas de normas. Toda produccin de
norma de derecho esta regulada por una norma jurdica superior,
al propio tiempo, esta norma inferior creada por aquella regula el
modo de creacin de otra norma subordinada a ella. Esta
produccin de norma es el acto ejecutorio de la norma superior
que lo regula. Esto es lo que se conoce como teora de la
formacin del derecho por grado, que se refleja en la pirmide
de

Kelsen.

El Estado en la concepcin tradicional de sus diferentes

funciones, en el ejercicio de la funcin legislativa, el poder
pblico produce, crea o establece lasnormas jurdicas que
reciben aplicacin en casos individuales o concretos al
desarrollarse las funciones administrativa y jurisdiccional. Kelsen
concibe la legislacin como un caso particular de la creacin del
derecho, del mismo modo que la ley no representa sino una
forma posible del mismo. Tambin observa que en la funcin
administrativa y jurisdiccional, hay creacin de normas jurdicas.
Los grandes juristas de la escuela de vienesa consideran que
toda la actividad del Estado es creadora del orden jurdico. El
proceso de formacin o creacin jurdica, establece que el
contenido de la norma de menor grado esta determinado por la
norma del orden mas elevado. La ejecucin de la norma
constitucional es la legislacin, as como son ejecucin de las
normas legales en la administracin y la justicia. Estas a su vez
son actos de creacin del derecho si se les considera en relacin
con aquellos actos jurdicos de ejecucin de ellas mismas.
Kelsen observa que, todo el orden jurdico positivo, supone la
obediencia a la ley originaria, ya que la caracterstica del derecho
es regular su propia creacin. As la va legislativa se puede
determinar por una norma positiva general, llamada norma

constitucional; y la Constitucin representa un grado superior del

orden jurdico, con relacin a la ley. Quien a su vez, aplica la
Constitucin, en el sentido de que el procedimiento relativo a la
elaboracin de las leyes esta plasmado en las pautas del
precepto constitucional, del mismo modo que la ley determina la
sentencia

judicial

que

la

aplica.

Paraconceptualizar la administracin, los juristas vieneses citan

lo expuesto por Otto Mayer, a quien Merkl califica como el ms
distinguido de los tericos alemanes del derecho administrativo.
Al oponer administracin y legislacin, en la teora de Merkl, se
alude a la ley formal, no a la ley material. Correspondiendo a la
legislacin todas las etapas de la tramitacin legislativa,
quedando la administracin fuera de ese camino. Todos los
rganos que participan constitucionalmente en la ley formal son
rganos legislativos; todas sus funciones parciales constituyen,
sin discusin, legislacin, en oposicin a la administracin.
Esta oposicin dentro de la teora de Merkl, se reduce a una
diferencia

en

su

respectiva

distancia

la

Constitucin.

Reconociendo en esta, el fundamento y condicin previa de toda

actividad estatal, lo mismo de la administracin que de la
legislacin, desprendindose como nota diferencial entre estas
dos ultimas, que la Constitucin representa para la legislacin un
fundamento inmediato, no as para la administracin es mediato.
Siendo la legislacin entendida como la ejecucin de la
Constitucin, en tanto que la justicia y la administracin son
ejecucin de la legislacin, o lo que es actividades sublegales.
Por

lo

tanto,

al

constituir

actividades

sublegales,

correspondientes al tercer grado de produccin del orden

jurdico, es necesario establecer las diferencias que existen entre
una y otra actividad. La justicia se caracteriza por dos rasgos: el
uno de carcter material, y el otro de carcter orgnico.

En el rasgo material de lajusticia es que mediante ella se ejerce

la jurisdiccin. Concibindose como jurisdiccin . Mediante esta
se determina en cada caso concreto lo que para el caso
particular es derecho segn el sentido de la norma general. Otra
caracterstica de la jurisdiccin, que marca diferencia con la
administracin, es que tiene por objeto la decisin de una
contienda.

En

consecuencia

se

definen

como

actos

jurisdiccionales, aquellos actos ejecutivos por medio de los

cuales se declara el derecho en un caso individual entre partes
contendientes. Merkl, observa que no es suficiente el rasgo
material para determinar el concepto de justicia, ya que existen
casos de

pura

jurisdiccin

ejercida

por las

autoridades

administrativas. Expone Merkl, que como nota diferencial entre

las dos regiones de la ejecucin, no queda ms que la orgnica:
la situacin jurdica del rgano, su relacin con rganos del
mismo

complejo

orgnico.

En la justicia domina la absoluta coordinacin de rganos; en la

administracin, junto a la coordinacin existe subordinacin. El
rgano administrativo generalmente esta subordinado a otros
rganos administrativos, mientras que el rgano judicial no esta
subordinado en esta cualidad a otro rgano judicial; el juez es
independiente, en tanto el rgano administrativo no lo es.
Entonces entendemos como administracin las funciones de
aquel

complejo

orgnico

regido

por relaciones de dependencia que se revelan en el derecho a

dar instrucciones del rgano superior y en el deber de
obedecerlas

del

rgano

inferior.

Concluimos entonces que , segn lasideas de la escuela

vienesa, cada funcin estatal se origina del proceso formativo del
orden

jurdico,

en

virtud

del

cual

se

van

produciendo

sucesivamente y de una manera escalonada, partiendo de la

norma superior, que es la Constitucin, por una inmediata

derivacin, que es la legislacin, como est a su vez, al
ejecutarse, da lugar a la ejecucin o funciones ejecutivas,
realizadas por un complejo de rganos independientes (justicia) o
bien

subordinados

administracin

(administracin).
>

(Merkl,

Por

lo

tanto,

1953:7y

.DOCTRINA

la
ss).

ESPAOLA

ORGANIZACIN INSTRUMENTAL Y PLURALIDAD DE LAS

ADMINISTRACIONES

PBLICAS

La Administracin no viene a ser representante de la comunidad

sino que es una organizacin puesta a su servicio y es en este
sentido que ella se caracteriza como instrumental por cuanto
acta siempre ante el Derecho como un sujeto que emana
actos, declaraciones, que se vincula por contratos, que responde
con su patrimonio de los daos que causa, que es enteramente
justiciable ante los Tribunales. (Garca de Enterra y F
Fernndez,

1993:

V.r:32).

En este sentido vemos cmo, tal y como comentamos en la

doctrina germana, la actividad del Estado se encuentra separada,
de modo que la justicia est aparte de la administracin. As, nos
encontramos con a distincin entre las funciones de gobierno y
las de justicia, es decir, en cuanto a la primera, vemos los actos
impartidos por los rganos superiores y que son de tipo poltico y;
la segunda, nos encontramos con los actos emanados por la
Administracin hacia sus administrados o hacias misma que son
de tipo jurisdiccional. Y, como tercer pice, tenemos a la
Administracin como un sujeto de derecho que por un lado es
destinatario de la norma y, por el otro, creador de ella, es decir,
del Derecho, por cuanto es un aplicador ejecutivo que ostenta
poderes materialmente anlogos a los de los legisladores y
jueces.

(Parada,

2004:

V.r:r8)

Dicho lo anterior -y contina el profesor Ramn Parada, quien

seala respecto a la separacin y diversos tipos de actos de la
Administracin: evidentemente, la funcin especfica que
constituye la razn de ser de esos poderes pblicos no se rige
por el Derecho administrativo, sino por reglas de Derecho
constitucional no parlamentario ( pues en ellos, el Estado no
acta como Administracin Pblica -esto es, como sujeto de
derecho-, sino como creador de Derecho o garante del mismo.
Sin embargo, el Estado se manifiesta tambin a travs de esos
poderes pblicos como sujeto de Derecho -esto es, como
Administracin

Pblica).

Toda esta actividad instrumental, que no constituye propiamente

la funcin especfica que les ha sido atribuida por la Constitucin
pero que es absolutamente necesaria para la realizacin de sus
cometidos

constitucionales,

administrativo.

se

rige

(Parada,

por
2004:

el

Derecho
v.r:rs)

Es as que nos vemos que existe, en sentido vertical, una

pluralidad de las Administraciones pblicas titulares todas ellas
de relaciones jurdico-administrativas. Por ejemplo, en el caso
venezolano, tenemos alineado a la administracin del Estado las
administraciones

municipales.

continuacindetallaremos

algunos de los aspectos ms resaltantes dentro de la

Administracin
1.-

Administracin

Publica
Pblica

Espaola:
de

Espaa

La Administracin Pblica de Espaa es el aparato de gobierno y

gestin de los intereses pblicos espaoles. La estructura de la
Administracin Pblica revela una autntica pluralidad de
administraciones independientes que va ms all de la
Administracin General del Estado, e incluye cada una de las
administraciones autonmicas, ayuntamientos e incluso entes
pblicos.

Cada una de las administraciones se sirve de patrimonio y

empleados pblicos, con los que busca cumplir sus fines. Para el
desarrollo de su actividad, las administraciones obtienen
financiacin de un heterogneo conjunto de fuentes, que puede
incluir la recaudacin directa mediante tributos, la asignacin de
medios econmicos en los Presupuestos Generales del Estado e
incluso

los

equivalente

beneficios

procedentes

al

del

del

trfico

sector

mercantil
privado.

La administracin ostenta en exclusiva la potestad administrativa

y la potestad reglamentaria. Gracias a la potestad administrativa,
ciertas administraciones pueden emitir los llamados actos
administrativos, siguiendo un procedimiento determinado por
normas de rango constitucional, legal o reglamentario. Mediante
la potestad reglamentaria, ciertas administraciones pueden emitir
normas de rango reglamentario, en desarrollo de una ley y
sometidas

sta.

Acorde al Estado de Derecho que propugna la Constitucin del

78, est completamente sometida al Derecho vigente en virtud
del

principio

delegalidad.

Todos

sus

actos

podrn

ser

judicializables y en ningn caso se habr de situar a los

administrados
2.-

en

situacin
Rgimen

de

indefensin.
jurdico.

La legislacin espaola regula el rgimen jurdico general de la

Administracin en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, habitualmente abreviada
como LRJAP. No obstante, existen multitud de normas de
Derecho administrativo que configuran el funcionamiento de la
Administracin, entre las que tambin se puede destacar la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado (LOFAGE); la Ley 50/1997, de

27 de noviembre, del Gobierno (LGob); la Ley 29/1998, de 13 de

julio, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (LJCA); o la
Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas (LCAP),
aprobada por Real Decreto Legislativo el 16 de junio.
3.El

Organizacin.
entramado

de

Administraciones

tiene

un

carcter

descentralizado, heredado del modelo estatal que describe la

Constitucin del 78. No existe, pues, un criterio de jerarqua que
site a unas sobre otras, sino que la distribucin se realiza por
va competencial. La potestad administrativa se perfila en funcin
de quin sea competente segn las normas jurdicas, tanto de
nivel

legal

como

constitucional.

Pese a la confusin a la que puede llevar el trmino, por

Administracin

Pblica

se

entiende

el

conjunto

de

Administraciones Pblicas existentes, de manera que en realidad

no existe una solaAdministracin Pblica, sino una pluralidad de
ellas que integran la estructura administrativa del Estado. En la
Espaa de finales del siglo XX, el nmero de Administraciones
Pblicas

ronda

las

diez

mil.

Segn el artculo 3.4 LRJAP, cada una de las Administraciones

pblicas operan como personas jurdicas diferenciadas. No
obstante, existe polmica en la doctrina sobre si directamente
son
4.-

persona

jurdica,

ms

bien

Administraciones

operan

como

tales.

territoriales.

Las Administraciones, en funcin del territorio sobre el que sean

competentes, se clasifican en tres niveles. En primer lugar, est
la Administracin General del Estado, cuyas competencias se
extienden por todo el territorio espaol. El segundo nivel est
compuesto por las distintas Administraciones autonmicas. Sus
competencias abarcan el territorio de la correspondiente
Comunidad Autnoma. Finalmente, las Administraciones locales

desarrollan sus competencias sobre el trmino municipal o

provincial correspondiente, dependiendo de si se trata de un
Municipio

de

una

Provincia.

Doctrinalmente se hace una divisin entre rganos centrales y

perifricos, en funcin de su competencia sobre la totalidad del
territorio de la administracin a la que pertenecen, o bien sobre
slo una fraccin de ste. No ha de confundirse el concepto de
administracin central con el de Administracin General, ni
tampoco

la

administracin

perifrica

con

la

Comunidad

Autnoma, la Provincia o el Ayuntamiento. Todos ellos tienen

rganos

centrales

suelen

5.-

tener

rganos

perifricos.

Administracionesinstrumentales.

Junto con los tres niveles administrativos territoriales, existe un

abundante

heterogneo

grupo

de

Administraciones

instrumentales. El carcter generalista de las Administraciones

territoriales permite que stas puedan desgajarse de un conjunto
de potestades pertenecientes a un determinado campo, y
atriburselas a un ente con personalidad distinta, aunque
dependiente de la territorial, que las ejerza en su lugar.
6.-

Patrimonio.

El patrimonio de la Administracin tiene su regulacin esencial en

el artculo 132 de la Constitucin, as como en la Ley 33/2003, de
3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas
(LPAP). Los bienes y derechos de dichas Administraciones
pueden clasificarse, acorde al artculo 4 LPAP, en bienes de
dominio pblico (o demaniales) y bienes de dominio privado (o
patrimoniales). No se considera patrimonio de la Administracin
el dinero, los valores, los crditos y los dems recursos
financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades
pblicas empresariales y entidades anlogas dependientes de
las comunidades autnomas o corporaciones locales, los

recursos

que

7.-

constituyen

su

tesorera.

Bienes

demaniales.

Los bienes demaniales o de dominio pblico son aquellos que

siendo de titularidad pblica, estn afectos a un uso general o al
servicio pblico. Tambin se consideran bienes de dominio
pblico las dependencias y oficinas de los rganos del Estado,
as como la zona martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y
los

recursos

naturales

de

la

zona

econmica

la

plataformacontinental.[2]
El rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico ser el
dispuesto por las leyes especiales que les sean de aplicacin. En
su defecto, se regirn por la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Pblicas, y finalmente, por las normas de
Derecho administrativo general. El rgimen supletorio ltimo, en
caso de ausencia regulatoria en las normas antes mencionadas,
ser

el

del

8.-

Derecho

Bienes

privado.[3]
patrimoniales.

Bienes patrimoniales o de dominio privado son todos aquellos

bienes de titularidad estatal que no estn comprendidos dentro
de la categora de bienes demaniales. Junto a esta definicin por
eliminacin, la LPAP dice que sern patrimoniales, en todo caso,
los

derechos

de

arrendamiento,

los

valores

ttulos

representativos de acciones y participaciones en el capital de

sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por stas, as
como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente
est constituido por acciones o participaciones en entidades
mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos
de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los
bienes

derechos

patrimoniales.[4]

El rgimen jurdico que regula la adquisicin, enajenacin,

defensa y administracin de estos bienes ser el dispuesto en la

Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas (LPAP), as

como las normas que la desarrollen y complementen. En su
defecto, los actos y procedimientos relativos a estos bienes se
regirn por el Derecho administrativo comn, siendo de
aplicacin el Derecho privado para todo lo dems.[]DOCTRINA
GERMNICA
LA NOCION DE ADMINISTRACIN SEGN OTTO MAYER
(ALEMANA)
A finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, el notable
administrativista alemn Otto Mayer, escriba que el termino
gobierno comprenda la actividad total del Estado en cuanto a
Legislacin, justicia y administracin. A travs de la evolucin
cada rama se ha separado una despus de la otra. La primera en
separarse es la Justicia, con el dominio de los tribunales
ordinarios, dando la distincin a los asuntos del gobierno aparte
de los asuntos de justicia. Con el nacimiento del nuevo Derecho
Constitucional toda legislacin queda subordinada al concurso de
la representacin nacional, y que para toda actividad que no es
justicia ni legislacin se designa como administracin, la cual no
reemplaza la palabra gobierno, sino que la ubica como una
actividad

al

lado

de

la

justicia.

Hoy entendemos como Gobierno la alta direccin, el impulso

para hacer marchar los asuntos en el sentido de una buena
poltica y del inters general. El Estado tiende a realizar su fin a
travs de las actividades de legislacin, justicia y administracin.
Al paso del tiempo Mayer examino el desarrollo histrico de cada
una de las actividades, en la cual se han fijado los elementos que
corresponde

cada

rama

del

Poder

Pblico.

Para el antiguo derecho alemn, el establecimiento de reglas

generales y de obligatorio cumplimiento para los sbditos por
parte del soberano, era lo que significaba legislacin, o sea

reglas de Derecho. El Derecho Constitucional moderno toma en

consideracin larepresentacin nacional, tomando como principio
fundamental que la legislacin no puede elaborarse sin el
concurso del cuerpo representativo, es decir que desde entonces
la legislacin ha adquirido un nuevo elemento caracterstico,
continua el establecimiento de las reglas de derecho; pero se
manifiesta

dicho

poder,

con

el

concurso

del

cuerpo

representativo. Estos dos elementos hacen el opuesto del

concepto

de

legislacin

al

de

administracin.

En un principio, la Justicia, era la actividad del Estado destinada

a mantener el orden jurdico mediante el poder pblico, confiada
a la autoridad de los tribunales. En la poca alemana cuando se
efectu el distingo entre justicia y administracin, no existan
tribunales sino para la observancia de los derechos civil y penal.
En la actualidad la justicia es la actividad del poder pblico, que
mantiene el orden jurdico, pertenece a los tribunales que aplican
el derecho civil y el derecho penal. Deja de haber justicia al faltar
alguno

de

los

elementos

constitutivos.

Cuando esto sucede, segn la doctrina de Otto Mayer, la

actividad cualquier sea su carcter, justicia o legislacin, cae en
la esfera de la administracin, por lo que negativamente se
delimita, que administracin debe ser toda la actividad del Estado
que no es legislacin ni justicia. Mayer tambin seala que la
administracin es la actividad del Estado para realizar sus fines,
bajo su orden jurdico. En la legislacin, el Estado se encuentra
sobre ese orden jurdico y en la Justicia, todo se hace por este
orden jurdico (Mayer, 1949:3-9).
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