Edición Nº 45 - Febrero 2009 - ISSN 0120-3290

CONSEJO SUPERIOR
Luis Alfonso Quintero Arbeláez Presidente
Ricardo Sierra Caro Vicepresidente
Gustavo León Castillo Sierra
Fernando Osorio Mora
Emilio Alberto Estrada Isaza
Jorge Iván Sierra Builes
Elceario Rojas Castaño
Félix Mejía Aranzazu
Álvaro González Vélez Secretario General
John Romeiro Serna Peláez Rector

CONSEJO DIRECTIVO
Luis Alfonso Quintero Arbeláez Presidente
Carlos Mario Gallo Martínez Representante de los Docentes
Beatriz Agudelo Cortés Representante de los Egresados
Luis Fernando Gaviria Viana Representante de los estudiantes
Álvaro González Vélez Secretario General
John Romeiro Serna Peláez Rector

DIRECTOR DE LA REVISTA
Juan Felipe Mejía Giraldo (e) Analista de Comunicaciones

COMITÉ EDITORIAL
Giovanny Cardona Montoya Director Investigaciones Académicas
Hernando Granados Cortés Director Investigación y Extensión
Juan Carlos Arango Quintero Docente - Investigador
Juan Felipe Mejía Giraldo Analista de Comunicaciones
Karen Alexandra Figueroa Arboleda Auxiliar de Comunicaciones

TRADUCCIONES
John Jairo Molina L.

CORRECCIÓN DE ESTILO
Juliana Marcela Vélez Díaz

PORTADA
Óleo sobre lienzo “Agua-cero”. Carlos Fernando Gómez Herrera. Exposición “Ur-vana Memoria”, realizada en la Institución Universitaria Esumer. Octubre
de 2008.

DIAGRAMACIÓN, IMPRESIÓN Y ACABADO

Digital Express Ltda.

MERCATEC
Personería Jurídica 000147 del 1 de marzo de 1976 del Ministerio de Gobierno
ISSN 0120-3290
Se permite la reproducción del material de esta revista citando la fuente. Las opiniones expresadas en los artículos son responsabilidad directa de sus auto-
res y no representan los puntos de vista de la Institución Universitaria Esumer.

Personería Jurídica 2389 del 12 de mayo de 1975 del Ministerio de Educación Nacional
Calle 76 No. 80-126, Carretera al Mar
Conmutador (57) (4) 264 60 11 ext. 258 - Fax (57) (4) 264 98 55 - Apartado Postal 51822 Medellín, Colombia
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 CONTENIDO

Editorial
Conocimiento empresarial nacido de la intervención y la práctica 3
Juan Carlos Arango Quintero

El derecho de la defensa ante la negativa del levante en el proceso de importación

Gustavo Londoño Ossa 5
Marco Antonio Ruiz Correa

Legitimidad en el Procedimiento Administrativo Tributario y Aduanero

Mónica Lucía Granda Viveros 14
Francia Inés Hernández Díaz

El Papel de las micro y pequeñas empresas en el desarrollo territorial: Una lectura desde los
programas de fortalecimiento empresarial en la ciudad de Medellín 20
Hernando Granados Cortés

El papel de las mipymes y el contexto de la política de desarrollo empresarial. Una

aproximación descriptiva-analítica desde los niveles internacional, nacional y subnacional 32
Juan Carlos Arango Quintero

El paradigma de la asociatividad y la informalidad empresarial para los actuales desarrollos

empresariales 44
Luis Gonzalo Tejada Moreno

El proceso de la planeación como condición necesaria para direccionar y gestionar el

desarrollo empresarial territorial 50
Óscar Gonzalo Giraldo Arcila

Fundamentación de un sistema de evaluación a la gestión integral de los procesos

universitarios sobre la base de la auditoría como proceso, para la Universidad Católica de 57
Oriente
Rodrigo Mejía Gómez

2
 Editorial

Conocimiento empresarial nacido

de la intervención y la práctica
Juan Carlos Arango Quintero
Docente e investigador de tiempo completo de la Institución Universitaria Esumer; Coordinador del Sistema de
Investigación Institucional.

Cada vez es más evidente y representativo el papel de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) en los
contextos sociales y económicos de hoy. No sólo en países desarrollados este tipo de unidades económicas juega un
papel relevante, sino que su importancia es más notoria en aquellas naciones de menor desarrollo. En especial las
micro y pequeñas empresas (mypes) se han convertido en una alternativa al desempleo para millones de individuos
y familias.

El rol creciente de las mypes, en términos de su participación en el empleo y el PIB, contrasta con los difíciles contex-
tos en los que nacen y les toca sobrevivir: difícil acceso a recursos financieros, técnicos y de calificación del recurso
humano; alto grado de informalidad en sus relaciones con el entorno socio-económico e institucional; estrechez en
los mercados que pretenden abastecer; dificultades para integrarse a la cadena de valor del sector donde se ubican,
entre otros aspectos.

Este escenario configura unas circunstancias que imponen nuevos retos, tanto en las formas analíticas y conceptuales
de abordar las mypes como en la elaboración y aplicación de acciones de política para intervenirlas.

La Institución Universitaria Esumer asumió, desde hace cuatro años aproximadamente, los desafíos que ha implicado
la dinámica de las mipymes de Medellín. A partir de la operación y sistematización de cinco proyectos de intervención
empresarial, un grupo de estudiosos adscritos al Grupo de Investigación en Desarrollo Empresarial –GIDE– vienen
reflexionando alrededor del modelo de intervención empresarial de la Ciudad. La sistematización, en el contexto de
la investigación social es una metodología cuyo propósito central va encaminado a generar nuevos conocimientos a
partir de la práctica que permiten los proyectos de carácter social, en este caso de asistencia a las mipymes.

Experiencias como las enumeradas a continuación permitieron cotejar el modelo de intervención empresarial con la
compleja realidad de las comunidades asentadas en distintos barrios y sectores de la Ciudad.

Basta anotar que algunos de estos proyectos sistematizados se operaron de modo conjunto entre dos o más actores
(Municipio de Medellín, Cámara de Comercio de Medellín, Asociación Colombiana de Pequeños Industriales –ACOPI–
y Esumer): 1) el Programa de Desarrollo Empresarial Sectorial –PRODES– de ACOPI en 2005; 2) la experiencia e impacto
del proyecto de asesoría y acompañamiento empresarial a pequeñas unidades productivas informales de la ciudad,
del Banco de las Oportunidades en 2006; 3) la experiencia Componente de Iniciación y Fortalecimiento Empresarial
–CIFE– para los beneficiarios del Banco de las Oportunidades, los Centros de Desarrollo Empresarial Zonal –CEDE-
ZOS– y los ganadores del concurso Capital Semilla, en 2007; 4) Medellín Mi Empresa en 2007 y 5) Circuitos Económi-
cos Solidarios –CES– en las Comunas Seis, Doce de Octubre, en 2007 y Uno, Popular, en 2008.

3
No. 45
El contraste entre el modelo de desarrollo empresarial aplicado y la misma realidad empresarial de los barrios y co-
munas, ha procurado que la nueva perspectiva de análisis contemple aspectos como la asociatividad, la informalidad,
la competitividad, entre otros, de las mipymes, no como meras abstracciones con validez universal sino como expre-
siones y condiciones propias de la realidad de cada espacio. Espacio que no puede entenderse ya sólo desde lo físico,
ahora su comprensión requiere de una mirada desde el territorio como expresión de una construcción compleja,
permanente, inestable y conflictiva.

El esquema de sistematización de las cinco experiencias anotadas es un desarrollo institucional que partió del GIDE
y cuya evolución es el resultado de largas jornadas de reflexión y discusión entre sus integrantes. Sin duda, tanto la
experiencia como la metodología misma se adscriben a la visión institucional de Esumer que apunta a la creación y
difusión de conocimiento empresarial.

4
El derecho de la defensa ante la
negativa del levante en el proceso
de importación
Gustavo Londoño Ossa* Lo anterior implica que es posible –según lo conceptuado por la
Marco Antonio Ruiz Correa** DIAN– terminar un proceso con una negativa, y ante la misma, no
existir ningún medio de impugnación, porque esa negativa no es
un acto de fondo a pesar de que el resultado de la misma es no
Resumen obtener la nacionalización de la mercancía y consecuentemente,
su libre disposición.
El artículo presenta una visión orientada a enmarcar el panora-
ma en el cual se evidencia que aún después de los grandes esfuer- Palabras Clave
zos que se han realizado buscando desmontar el sistema protec-
cionista, se pueden presentar diferentes mecanismos que tienen Apertura económica, importación, levante, autorización, acto
como finalidad desalentar el ingreso de mercancías al país, es por administrativo, causa y motivación.
ello que, analizando las solicitudes de levante de mercancías, se
detecta que existen ciertas irregularidades. Abstract
La teoría general del acto administrativo ha distinguido, entre
This article presents a vision oriented to cover the aspects in
otros, los llamados actos de trámite y los actos de fondo.
which it is proved that even after great efforts that have been
done searching take apart the protectionist system, it can be
Una de las características fundamentales de un acto adminis-
shown different mechanisms that have as objective to discoura-
trativo de fondo–que adicionalmente lo hace distinguible de los
ge the entrance of merchandise to the country, that’s why that
demás– es que cuenta con recursos, es decir, le brinda al admi-
in analyzing the request of release of goods we find that it exists
nistrado la oportunidad de impugnar la decisión de la autoridad
some irregularities.
administrativa, y por consiguiente, debe tener una causa y debe
ser motivado, o sea, deben establecerse de manera clara y expresa
The general theory of the administrative act distinguishes among
las razones de derecho y de hecho en que se soporta la decisión y
other those called procedure acts and found acts.
por qué, con base en ellos, esta se adopta.
Es simplemente la consecuencia lógica de derechos fundamenta-
One of the fundamental characteristics of an administrative act
les consagrados en nuestra Constitución, tales como el de defen-
of found – it makes it different from others - is that is counts with
sa y el de contradicción, incorporados a su vez, al debido proceso.
resources, i.e., It gives the opportunity to the managed challenge
the decision of the administrative authority and then it may have
Sin embargo, bajo la doctrina oficial de la DIAN, cuando califica al
a cause and should be motivated i.e., it should establish in a clear
levante como una autorización, o a lo sumo lo eleva a la categoría
and express way the reasons of right and fact in which it is su-
de acto de trámite dentro del proceso de importación, la decisión
pported the decisions and because based on them it is adapted.
de no autorizar el levante adquiere una naturaleza desconocida
para el ordenamiento jurídico.

* Abogado de la Universidad Autónoma Latinoamericana. Actualmente se desempeña como Docente de Tiempo Completo y Coordinador de la Unidad de
Negocios Internacionales, EjE Global, en la Institución Universitaria Esumer. E-mail: ejeglobal@esumer.edu.co
** Especialista en Negocios Internacionales y Profesional en Negocios Internacionales de la Institución Universitaria Esumer. Actualmente se desempeña como
Docente de Tiempo Completo y Coordinador de la Tecnología en Comercio Internacional en la Institución Universitaria Esumer.
E-mail: marco.ruiz@esumer.edu.co

5
No. 45
It is simple a logical consequence of fundamental rights dedica-
ted to any Constitution as the defense and contradictions, inclu-
ded to the due process at the same time.
However, subjected to the DIAN official doctrine, when the release
is qualified like an authorization or al least it is heighten to the
category of the act of procedure inside the importation process,
the decision of not authorize the realizing acquires an unknown
nature to the legal system.
The above means that it is possible (according to la DIAN) to end
up a process with a denial and it does not exist any way of dispute,
since that denial is not a found act despite that the results is not
obtaining the nationalization of the merchandises and conse-
quently its free disposition.
Key words
Economic opening, importation, release, authorization, adminis-
trative act, cause and motivation.
En la década del 90 Colombia experimentó un momento
importante en su paso para integrarse a una economía
global, conocida como Apertura Económica.
Esta decisión se basó en que aquellas prácticas protec-
cionistas que venían dominando el intercambio comer-
cial de bienes y servicios entre países estaban generando
un mercado nacional con alto contenido de productos
locales, de esta manera se evidenciaba un bajo poder de
compra frente a una alta oferta de productos.
Esto estaba ocasionando un alto incremento en los pro-
ductos nacionales y existían productos que no contaban
con una competencia alta, por tanto su calidad iba en
retroceso. Estos y otros motivos llevaron a que durante
el periodo presidencial de Cesar Gaviria Trujillo se adop-
tara una política de apertura económica.
Esta nueva etapa de ingreso de mercancías al país pro-
venientes de diferentes lugares, ocasionó que algunas
empresas no lograran sobrevivir a la competencia, y
algunos sectores que durante décadas se habían mos-
trado de manera segura en el mercado desaparecieron
por completo. Sin embargo encontramos algunos con-
sumidores que no fueron afectados, y que por el con-
trario encontraron una gran variedad de productos para
comprar a unos precios muy competitivos.
1 es.wikipedia.org/wiki/Importación
2 www.aduana.cl/prontus_aduana/site/artic/20070228/pags/20070228112848.html
6
La apertura económica ha significado grandes cambios
en nuestra economía, no solo en el ingreso y salida de
productos, sino también a nivel de infraestructura y a
nivel aduanero, sin embargo la apertura económica, ese
modelo que buscaba reducir el proteccionismo, nunca
se implemento en su totalidad, prueba de ello es que
muchos países aun continúan imponiendo obstáculos
al libre movimiento de mercancías entre mercados, altos
aranceles, medidas sanitarias y fitosanitarias, subsidios a
ciertos sectores de la economía, tratados comerciales, ya
que esto genera una desviación al comercio, entre otras
restricciones, que no han permitido que ese sistema ba-
sado en la ideología política conocida como Neoliberal
se lleve a pleno como su convicción desea.
Esto conlleva a que la idea de una economía global in-
tegrada aún no se ha concretado en su totalidad, y que
por el contrario, existen cada día un número más alto de
obstáculos que impiden el libre movimiento de mercan-
cías, escenario donde el Estado aún hace parte activa de
actividades proteccionistas.
Se pretende entonces evidenciar cómo la autorización
de Levante se ha convertido en una restricción más y ha
venido generando una serie de impedimentos para el
ingreso de mercancías al país provenientes de diferentes
mercados; por lo cual se quiere recoger desde el inicio
del proceso, como se da la negativa al derecho, sin existir
justificación alguna soportada de manera jurídica.
La importación se define genéricamente como el ingre-
so de mercancía de procedencia extranjera al territorio
aduanero nacional, sin embargo encontramos otras defi-
niciones que permitirán apreciar, desde el punto de vista
de las diferentes áreas del conocimiento, una definición
mas acertada.
En economía, una importación es cualquier bien o ser-
vicio recibido desde otro país, provincia, pueblo u otra
parte del mundo, generalmente para su intercambio,
venta o incrementar los servicios locales. Los productos
o servicios de importación son suministrados a consu-
midores locales por productores extranjeros1.
En aduanas, una importación en el ingreso legal al te-
rritorio nacional de mercancía extranjera para su uso o
consumo en el país.2
Introducción o internación, cumplidos los trámites lega-
les de bienes muebles provenientes de terceros países y
destinados al uso o consumo nacional. Se entiende a la
introducción al país de bienes extranjeros, previo cum-
plimiento a las normas y leyes legales establecidos en
cada país. 3
Importación es la introducción de mercancías de pro-
cedencia extranjera al territorio aduanero nacional.
También se considera importación la introducción de
mercancías procedentes de Zona Franca Industrial de
Bienes y de servicios, al resto del territorio aduanero na-
cional en los términos previstos en este decreto. 4
Conociendo las anteriores definiciones es posible dedu-
cir entonces, que importación no es el embarque en el
exterior, tampoco podemos establecer que es la “traída”
de mercancía; solamente se considera el ingreso a nues-
tro territorio aduanero, el cual a su vez está íntimamente
ligado al concepto de Territorio, propio de nuestro orde-
namiento jurídico y político.
Valga la pena reiterar en este acápite, que bien distinto
es el concepto de Proceso de Importación a la definición
del termino, ya que el Proceso de Importación se inicia
con el aviso de llegada y culmina con la obtención del
levante de las mercancías, entendiendo por proceso un
conjunto de etapas que deben surtirse o llevarse acabo
para finalizar en una decisión concreta, bien sea la auto-
rización o negación.
Recordemos además, que el levante puede ser automá-
tico (lo otorga el sistema informático de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN) o puede ser el
resultado de una inspección física o documental.
Es en este último evento donde se detallará en el tema
a tratar.
Al consultar la Web, se encuentran algunas definiciones
de lo que se puede considerar como “levante”:
3 www.femica.org/diccionario/index2.php
4 www.adicomex.com/terminos.php
5 www.aduana.cl/prontus_aduana/site/artic/20070228/pags/20070228112848.html
6 https://www.bves.com.sv/glosario/g_l.htm
7 www.adicomex.com/terminos.php
8 www.blogdelhacker.com/2008/02/14/firewall-explicativos-definiciones-como-funcionan/
9 docs.sun.com/app/docs/doc/806-1970/6jb7i8q67
10 www.sgp.gov.ar/contenidos/cofefup/cuerpo1/curso_pcias/presentaciones/Poggi__2005__Gesti_n_de_datos.ppt
11 www.asesoriainformatica.com/definiciones_a.htm
No. 45
Es el acto por el cual la aduana permite a los interesados
disponer de las mercaderías que son objeto de su desa-
duanamiento.5
Es el acto por el cual la aduana permite a los interesados
el retiro y disposición de mercancías que son objeto de
despacho. Para conceder al levante de la mercancía, la
autoridad verificará que su importación esté precedida
de licencia o registro cuando la norma sobre la materia
lo exija.6
Es el acto por el cual la autoridad aduanera permite a
los interesados la disposición de la mercancía, previo el
cumplimiento de los requisitos legales o el otorgamien-
to de garantía, cuando a ello haya lugar.7
Para la DIAN, según Concepto Jurídico 095 de 1996, “El
levante otorgado a las declaraciones de importación
tiene el efecto jurídico de una simple autorización, por
lo cual no necesita ser revocado para sacarlo de la vida
jurídica, pues simplemente puede ser cancelado.”
Repitiendo el ejercicio se consulta: ¿Qué es autoriza-
ción?:
Es el proceso destinado a determinar qué tipos de acti-
vidades se permiten. Normalmente, la autorización, está
en el contexto de la autentificación.8
Es el proceso de determinar si un principal puede utilizar
o no un servicio, a qué objetos puede acceder el princi-
pal y el tipo de acceso permitido para cada uno.9
Otorgamiento de permiso a realizar determinadas ac-
ciones sobre determinados datos.10
Proceso por el que se acredita a un sujeto o entidad para
realizar una acción determinada.11
7
Con las citas mencionadas se debe dejar claro que por
levante se ha entendido un acto por el cual se obtiene
un permiso y, por autorización se ha comprendido un
proceso que conduce en términos generales a un per-
miso.
La similitud que se observa no debe confundir, porque
autorizaciones son miles, dependiendo de la multiplici-
dad de actividades que el ser humano pueda desarrollar,
pero aquí sólo se ha pretendido traer a colación aquellas
que se relacionan de alguna manera con un tercer con-
cepto: Nacionalización de Mercancía.
Es el instante en que ocurre el pago de los derechos
de internación y de los impuestos internos aplicables,
tales como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), entre
otros, que habilitan al importador para ingresar bienes
al país.12
Obsérvese que las definiciones son reiteradas en consi-
derar al levante como un “acto” y la autorización como
un permiso, sin embargo para la DIAN el levante es un
permiso (o no), pero no es un acto.
La Aduana Nacional, bajo este argumento, ha sostenido
que “su vigencia está sometida a la satisfacción conti-
nua de los requisitos que sirvieron de base para su otor-
gamiento” aunque permite suponer, por lo menos en
principio, (con base en la buena fe) que el importador
cumplió con los requisitos y procedimientos exigidos
en la legislación aduanera, es claro que el cumplimiento
de tales requisitos permanece en el tiempo y que por lo
tanto puede acreditarse en el momento en que las auto-
ridades aduaneras así lo requieran conforme al fortaleci-
miento del control de fiscalización posterior, pues de no
hacerlo es claro que la autorización de levante carece de
los fundamentos tácticos y jurídicos que dieron lugar a
su otorgamiento.
Así lo entendió también el Consejo de Estado cuando
denegó las súplicas de la demanda de nulidad que se
interpuso contra el mencionado concepto y manifestó
que “si la ley faculta a las autoridades aduaneras para
adelantar investigaciones a fin de establecer la inob-
servancia de los procedimientos aduaneros y, a su vez
le impone la obligación al importador de conservar por
un período de cinco años, contados a partir de la pre-
sentación de importación, los documentos relacionados
con la importación, para ponerlos a disposición de la
12 http://www.eumed.net/cursecon/dic/dbtc/N.htm
8
autoridad aduanera cuando esta así lo requiera, y prevé
que corresponde al investigado presentar los documen-
tos que acrediten que la importación de la mercancía al
territorio nacional, se realizó conforme a las normas co-
rrespondientes (artículos 32 y 65, inciso 2, ibídem), ello
supone necesariamente que aquella puede revisar los
documentos y dejar sin efecto el acto de levante, cuan-
do advierte irregularidades aduaneras.”
Lo anterior se explica en el sentido de comprender que a
pesar de contarse con el levante de la mercancía –lo que
implica la nacionalización de la misma– por ser una mera
autorización, éste puede quedar sin efectos con poste-
rioridad por el no cumplimiento de las normas aduane-
ras en ejercicio de las facultades de control, propias de
la autoridad correspondiente; argumento que sin duda,
puede ser objeto de debate en otra oportunidad.
Ahora bien, la discusión gira cuando el proceso de im-
portación va a culminar y se está ante una inspección
aduanera física o documental, donde el funcionario
inspector tiene en su poder la facultad de dar por ter-
minado este proceso. ¿Qué sucede frente a la negativa
del levante?, al ser el levante una autorización, ¿pierde la
connotación de acto administrativo? y ¿si no es acto ad-
ministrativo, el usuario aduanero no tiene defensa ante
la no autorización del levante?
La teoría del Derecho Administrativo ha definido el acto
administrativo como una manifestación o expresión de
la voluntad del Estado.
Carlos Bravo, citando a Rafael Bielsa, dice que “es la deci-
sión general o especial de una autoridad administrativa,
en el ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a
derechos, deberes, e intereses, de las entidades adminis-
trativas o de los particulares respecto de ellas”. Y agrega:
“Para comprender mejor el concepto, Lino Fernández
dice: La expresión actos administrativos está referida a
la actividad del Estado que ejerce una de las funciones
fundamentales como es la administrativa, cuya manifes-
tación de voluntad se traduce a través de un conjunto
de actos de administración, para alcanzar sus fines polí-
ticos jurídicos, económicos y sociales.
En sentido amplio, el acto administrativo se aplica a toda
clase de manifestaciones de la actividad de los sujetos
de la administración publica; y en el sentido estricto,
comprende y abarca a las “manifestaciones de la vo-
luntad del Estado para crear efectos jurídicos”, particu-
larmente esta última, de significación mas restringida y
especifica, se constituye en el verdadero eje del derecho
administrativo.”
El objetivo de la Administración Pública es satisfacer los
intereses colectivos. En aras de ello, a la par de otras ac-
tuaciones administrativas, dicta los denominados actos
administrativos.
El tema del acto administrativo es de suma importancia
en el Derecho Público, dado que el reconocimiento de
un acto como administrativo implica someterlo a un ré-
gimen especial que lo diferencia de otras manifestacio-
nes estatales. Es una materia que ha sido muy discutida
en la doctrina jurídica, sosteniéndose diferentes defini-
ciones, según sea el concepto que se tenga, en general,
de la función administrativa.13
Se señala que el acto administrativo es una “declaración
de voluntad” para descartar posibles actividades de la
administración que no sean específicamente emanacio-
nes de la voluntad estatal.
Al decir que es “unilateral” se le diferencia de otras fi-
guras que sí expresan la voluntad de la administración,
como son por ejemplo, los contratos administrativos. Al
ser en ejercicio de la “función administrativa”, se descarta
a las funciones judiciales y legislativas –cabría entrar en
el análisis, llegado el caso, de las diferentes concepcio-
nes de función administrativa–. Por último, si se dice que
“produce efectos jurídicos individuales” para diferenciar
el acto administrativo de otras actuaciones administra-
tivas creadoras de situaciones jurídicas para el adminis-
trado, como los reglamentos.
Manifestación de voluntad por medio de la cual los ór-
ganos administrativos realizan sus funciones, creando,
modificando o extinguiendo derechos u obligaciones.14
Lo citado ratifica la tradicional concepción de conside-
rar un acto administrativo como la manifestación de la
voluntad del Estado, la cual comprendemos entonces,
puede ser afirmativa o negativa, como en el caso de la
no autorización del levante, donde su voluntad no es
otra diferente a la negación de la nacionalización de la
mercancía.
13 es.wikipedia.org/wiki/Acto administrativo
14 www.mad.es/corporacioneslocales/cl-glosario.asp
15 www.monografrias.com
No. 45
Incluso cuando se suspende el levante, independien-
temente de opciones como cumplir con los requisitos
exigidos por el inspector, o el otorgamiento de garantía
para disponer de la mercancía dentro de los cinco (5)
días siguientes a la suspensión, en esa decisión hay una
manifestación expresa del Estado.
Pero si el levante es una autorización y no un acto, ¿aca-
so se podrá hablar entonces de manifestación de la vo-
luntad del Estado?
Retomando la teoría general del Derecho Administrati-
vo, ésta se ha distinguido entre la multiplicidad de actos,
los de trámite y los de fondo. Se señala que el primero es
aquel que impulsa un proceso, y el segundo, aquel que
pone fin a un proceso dado que conlleva una decisión.
Una de las características fundamentales de un acto
administrativo de fondo –que adicionalmente lo hace
distinguible de los demás– es que cuenta con recursos,
es decir, le brinda al administrado la oportunidad de im-
pugnar la decisión de la autoridad administrativa y por
consiguiente debe tener una causa y debe ser motivado,
o sea, deben establecerse de manera clara y expresa las
razones de derecho y de hecho en que se soporta la de-
cisión y por qué, con base en ellos, esta se adopta.
Causa
Atiende a los antecedentes de hecho y de derecho que
dan origen al acto. La causa responde al por qué de la
realización del acto.
Motivación
Existe confusión entre motivación y causa. La motiva-
ción responde al por qué justificativo, la causa respon-
de al por qué la motivación aparece cuando en el acto
existe la posibilidad de la discrecionalidad por parte del
funcionario publico. Si un acto es discrecional debe mo-
tivarse, si un acto es totalmente reglado no seria necesa-
ria la motivación.15
Es simplemente la consecuencia lógica de derechos fun-
damentales consagrados en nuestra Constitución como
el de defensa y el de contradicción, incorporados a su
vez al debido proceso.
9
Sin embargo, bajo la doctrina oficial de la DIAN, cuando
califica al levante como una autorización, o a lo sumo lo
eleva a la categoría de acto de trámite dentro del proce-
so de importación, la decisión de no autorizar el levante
adquiere una naturaleza desconocida para el ordena-
miento jurídico.
Se puede observar la complejidad en el recuadro:
Levante (DIAN)
Autorización o Acto de Trámite No procede recurso
Proceso de Importación
Aviso de Llegada - Levante
Negativa al levante No procede recurso
Lo anterior implica que es posible, según lo conceptua-
do por la DIAN, terminar un proceso con una negativa y
ante la misma, no existir ningún medio de impugnación,
porque esa negativa no es un acto de fondo a pesar de
que el resultado de la misma es no obtener la naciona-
lización de la mercancía y consecuentemente su libre
disposición.
Pero si se reitera que un acto administrativo es la ma-
nifestación de la voluntad del Estado, y que cuando un
inspector está negando un levante está tomando una
decisión, y que esa decisión negativa es la última etapa
del proceso de importación (va desde el aviso de llegada
hasta la obtención del levante), debemos colegir que la
no autorización de nacionalización es un acto adminis-
trativo de fondo y no una mera autorización, o quizás un
acto de trámite, como lo ha expresado la DIAN.
La jurisprudencia del Consejo de Estado, con relación
a los actos administrativos de trámite, ha reiterado en
múltiples oportunidades que “…se considera como
acto administrativo de trámite el que tiende a impulsar
la actuación administrativa a fin de llevarla a su culmi-
nación”
En igual sentido se pronunció la Sección Cuarta de di-
cha Corporación, en sentencia del 10 de marzo de 1994,
Sección Cuarta, expediente número 5196, Consejero Po-
nente Guillermo Chahín Lizcano, en la cual expresó:
“La Jurisprudencia ha definido los actos administrativos
en actos definitivos y actos de trámite. Los primeros son
aquellos que resuelven determinado asunto o actua-
ción administrativa, es decir, los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto; en contraposición
con los segundos que sirven de medio para que los defi-
nitivos se pronuncien.”
10
Incluso, de la sentencia citada por la propia administra-
ción aduanera se evidencia que el hecho puesto a con-
sideración corresponde a un control posterior en el cual
se advierten irregularidades en el proceso de importa-
ción y retroactivamente se deja sin efectos la autoriza-
ción de levante.
Ahora bien, el acto administrativo debe darse a conocer
al afectado para cumplir con el principio constitucional
de publicidad, pero en este caso se entiende que la deci-
sión de rechazar el levante queda en firme una vez que
el inspector así lo haya determinado y no requiere de
acto procesal de publicidad –notificación– alguno, basta
con solo informarla.
Sentencia C-646/00. DEMOCRACIA Y ESTADO DE
DERECHO - Publicidad de funciones públicas
La democracia, ha dicho la Corte Constitucional,“pre-
supone la existencia de una opinión pública libre e
informada”, una opinión conformada por sujetos
autónomos, libres, dotados de razón y como tales
titulares del derecho y deber de participación, que
los habilita y obliga a ejercer las funciones de con-
trol político necesarias para garantizar el equilibrio,
la juridicidad y la pertinencia de las actuaciones que
emanan de las autoridades de las diferentes Ramas
del Poder Público. La publicidad es una condición de
legitimidad que activa el principio de obligatoriedad
de la norma jurídica, pues “...es principio general de
derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las
normas que no conoce...”.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE ACTO ADMINIS-
TRATIVO - Objeto
Son dos los objetivos que se persiguen con la exi-
gencia de realización del principio de publicidad
respecto de los actos administrativos, el primero,
determinar la fecha de entrada en vigencia de las
disposiciones que contiene el respectivo acto, y el
segundo garantizar la oponibilidad al contenido de
los mismos por parte de los ciudadanos legitimados
para el efecto.
ACTO ADMINISTRATIVO – Vigencia / ACTO ADMI-
NISTRATIVO - Publicación o notificación
La regla general es que el acto administrativo entre
en vigencia desde el momento de su expedición,
siempre y cuando se hayan cumplido los requisitos
de publicación o notificación según sea el caso. En
 consecuencia, el acto administrativo que no haya
sido publicado o notificado será un acto ineficaz,
esto es que no producirá efectos, lo que no quiere
decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto
administrativo es válido desde que se expide, pero
su contenido únicamente vincula y se impone des-
de el momento en que se cumplen los requisitos de
publicación o notificación, según se trate de actos de
contenido general y abstracto o de actos de conteni-
do particular y concreto respectivamente.
Lo anterior implica, que esta manifestación de voluntad
negativa a nacionalizar una mercancía por parte del Es-
tado, carece de elementos de defensa ya que no admite
recurso alguno. Ya se encuentra en firme, y como se trata
de una “autorización” no es viable ni acudir al recurso
extraordinario de la revocatoria.
En el presente ensayo expondré algunos apuntes im-
portantes sobre la revocatoria de los actos adminis-
trativos en Colombia, a la luz de la sentencia T-436 de
1998 de la Corte Constitucional y de las sentencias
del 1 de septiembre de 1998 y del 16 de julio de 2002
del Consejo de Estado, que nos remiten a señalar los
parámetros que la administración debe tener en
cuenta para la revocación de actos administrativos
realizados por ella misma.
En este sentido, las sentencias estudiadas para el pre-
sente trabajo son de gran utilidad para entender esa
compleja figura de lo que es la “revocatoria directa
de actos administrativos”, es así como la sentencia
T-436 de la corte constitucional y las sentencias del
1 de septiembre de 1998 y la del 16 de julio de 2002,
ambas pertenecientes al Consejo de Estado, son de
gran utilidad frente al tema y nos remiten, a lo largo
de sus textos, a los artículos 69 y 73 del Código Con-
tencioso Administrativo.
Tenemos pues en un primer lineamiento, que la ad-
ministración pública tiene funciones que sirven para
regular sus propias actuaciones y hasta la posibilidad
de autocontrol sobre la propia actividad pública, en
este sentido, como ya lo hemos visto en clase, el ter-
mino de ejecutoriedad aparece aquí visible con toda
su fuerza para aplicar obligatoriamente sus actos en
forma unilateral a las personas o administrados, aún
sin el consentimiento de éstos, así sea la extinción
del acto cuando concurran las causales previstas en
el artículo 69 del C.C.A., bien sea por el funcionario
que expidió el acto o por el inmediato superior.
No. 45
La revocatoria de los actos administrativos es uno
de los privilegios estatales que se halla previsto en
el artículo 69 del C.C.A. como ya lo he mencionado,
puesto que si bien allí se establecen las causales para
poder revocar un acto administrativo, también se es-
tablecen allí los límites legales por los cuales no se
puede revocar un acto.
En este orden de ideas, los actos administrativos de-
berán ser revocados por los mismos funcionarios que
los hayan expedido o por sus inmediatos superiores,
de oficio o a solicitud de parte, en los siguientes ca-
sos únicamente:
- Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitu-
ción Política o la Ley.
- Cuando no estén conformes con el interés público
o social, o atenten contra él.
- Cuando con ellos se cause agravio injustificado a
una persona.
Es así como al mirar las diferentes sentencias se hace
un gran énfasis en este articulo 69 del citado código
y es en este sentido en que se pone una limitante
expresa dentro del texto del articulado jurídico que
señala un lineamiento bien claro en el cuándo y el
cómo ha de proceder la administración frente a de-
terminados casos cuando se de la revocatoria directa
del acto administrativo.
Igualmente, no podrán ser revocados los actos sub-
jetivos cuando no se haya conferido consentimiento
expreso y escrito del titular del acto, como lo señala
el artículo 73 del C.C.A., puesto que en nuestro dere-
cho administrativo tal como al respecto lo señala una
sentencia anterior del consejo de Estado de Octubre
22 de 1975, que de “manera general, se observa que
las actuaciones administrativas, cualquiera sea su ma-
teria, están reguladas más o menos detalladamente
en la ley… no hay en el Estado de derecho faculta-
des puramente discrecionales, porque ello eliminaría
la justiciabilidad de los actos en que se desarrollan,
y acabaría con la consiguiente responsabilidad del
Estado y de sus funcionarios”, lo que lleva implícito
dicho texto nos recuerda una vez lo señalado en las
sentencias estudiadas para realizar este trabajo.
Ahora bien un ejemplo claro de la aplicación de el
articulo 69 del C.C.A. es la sentencia T-436 de 1998
que nos enseña que si para lograr la expedición de
11
 un acto administrativo que reconoce un derecho in-
dividual se ha hecho uso de medios ilegales, el dere-
cho no es digno de protección y en ese caso opera
el lo dicho en el artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo, ya que se da la primera de las causa-
les que dan lugar a la revocatoria directa.
Es precisamente este fundamento o principio el que
justifica la obligatoriedad de los actos administra-
tivos, pero si se quebranta el bloque normativo al
expedir un acto se impone ineludiblemente como
medida de autocontrol o auto - tutela de la admi-
nistración, es por lo tanto esta causal de revocación
de los actos administrativos, un señalamiento para
aquellos actos que violan el ordenamiento jurídico
vigente, entendiendo en éste a la Constitución como
Norma de Normas y las demás normas jurídicas que
se deben en todo momento respetar.
En este orden de ideas podemos proseguir diciendo
que según lo señala el articulo 73 del C.C.A., cuando
un acto administrativo haya creado, extinguido o mo-
dificado una situación jurídica de carácter particular
y concreto, o reconocido un derecho de igual cate-
goría, no podrá ser revocado sin el consentimiento
expreso y escrito del respectivo titular, además este
articulo señala que habrá lugar a la revocación de
esos actos cuando resulten de la aplicación del si-
lencio administrativo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 69 que ya ha sido señalado si
fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Por lo tanto, como se extracta de las sentencias, sólo
en el caso de los actos provenientes del silencio
administrativo positivo, cuando se dan las causales
contempladas en el artículo 69 del Código Conten-
cioso Administrativo y cuando el titular del derecho
se ha valido de medios ilegales para obtener el acto,
puede revocarse directamente sin su consentimien-
to expreso y escrito; no cabe este proceder, cuando
la administración simplemente ha incurrido en error
de hecho o de derecho, sin que tenga en ello partici-
pación el titular del derecho.
Frente a lo anterior la sentencia del 1 de septiembre
de 1998, emanada del Consejo de Estado ha sido muy
clara al señalar que las autoridades en ejercicio de la
función administrativa que les confiere la Ley, no pue-
den modificar o revocar sus actos creadores de situa-
ciones jurídicas subjetivas individuales y concretas, sin
el consentimiento expreso y escrito de su titular.
16 CONTRERAS, Israel. www.gerencia.com
12
Por lo cual, según la Jurisprudencia emanada de di-
cha Corte, si la entidad allí demandada en dicha sen-
tencia consideraba que el acto revocado había sido
creado en forma ilegal, debió acudir ante la Juris-
dicción Contencioso Administrativa a demandar su
anulación, ya que no debe olvidarse que la firmeza
de los actos creadores de situaciones individuales y
concretas garantiza la seguridad jurídica de la cual no
pueden disponer de modo arbitrario los funcionarios.
Lo importante aquí en este punto de la discusión
frente a este articulo es que la propia administra-
ción debe velar por la seguridad jurídica y es algo
que se señala reiteradamente en estas sentencias
que se han tratado para hacer este ensayo, respetar
este principio del derecho es acercar cada vez mas
la función de las entidades administrativas hacia una
verdadera concepción del Estado Social de Derecho.
Tanto el artículo 24 del Decreto 2373 de 12959, como
el inciso 1º del 73 del Código Contencioso Adminis-
trativo señalado en la sentencia del 1 de septiembre
por el Consejo de Estado, la propia administración,
tienen por finalidad garantizar la protección de los
derechos individuales y la firmeza de las situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto, para que
en forma unilateral por la administración no sean re-
vocadas.
Ahora bien, a esta altura del ensayo es claro según
lo visto, que la revocatoria directa de los actos ad-
ministrativos tiene la pretensión de dejar sin efectos
jurídicos a un acto administrativo desde el nacimien-
to mismo de aquel, por lo cual desde el momento
mismo en que pretendió producir efectos ya sea,
modificando, extinguiendo o suprimiendo derechos
subjetivos o intereses legítimos.
Por lo tanto la administración debe evitar situacio-
nes que vayan en contra del orden jurídico, como las
sentencias estudiadas ya sea el caso expuesto en la
sentencia T-436 de 1998 o en los casos señalados en
la sentencia del 1 de septiembre de 1998 y del 16 de
julio de 2002, ambas respectivamente del Consejo
de Estado. Además, como lo enseñan dichas senten-
cias no debe olvidarse que los derechos individuales
según nuestra Constitución, merece protección en
tanto hubieren sido adquiridos conforme a las Leyes,
es decir, con justo título.16
Es enfática entonces nuestra apreciación, en reiterar que
bajo el amparo de la doctrina de la DIAN en este evento,
se están vulnerando normas constitucionales evidente-
mente ubicadas en una escala jerárquica muy superior
al Decreto 2685 de 1999.
ARTICULO 31. Constitución Política. Toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las ex-
cepciones que consagre la ley.
Negar un levante es una facultad discrecional muy po-
derosa en manos de un inspector aduanero; la carencia
de recursos por no considerarse un acto administrativo
desdice de un Estado que se debe a los administrados y,
abiertamente se le da luces a una nueva figura en nues-
tro ordenamiento jurídico: “autorizaciones que produ-
cen efectos jurídicos” que quedan ejecutoriadas desde
el mismo momento en que se niegan.
ARTÍCULO 29. Constitución Política
El debido proceso se aplicará a toda clase de actua-
ciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes pre-
existentes al acto que se le imputa, ante juez o tribu-
nal competente y con observancia de la plenitud de
las formas propias de cada juicio.
No. 45
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se
la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea
sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia
de un abogado escogido por él, o de oficio, durante
la investigación y el juzgamiento; a un debido pro-
ceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar
pruebas y a controvertir las que se alleguen en su
contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no
ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Bibliografía
• DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES.
www.dian.gov.co
• BANCO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA.
www.banrep.gov.co
• SENTENCIA: T-436 DE 1998. Corte Constitucional.
• SENTENCIA: DEL 1 DE SEPTIEMBRE DE 1998 Y LA DEL
16 DE JULIO DE 2002. C.de.E.
• CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.
13
Legitimidad en el Procedimiento
Administrativo Tributario y
Aduanero
Mónica Lucía Granda Viveros*
Francia Inés Hernández Díaz**
Resumen
La decisión administrativa en materia tributaria y aduanera debe
estar imbuida de idénticas garantías procesales a las jurisdic-
cionales, ya que quien es investigado por el operador jurídico se
encuentra en desequilibrio ante la administración por varias ra-
zones: a) es investigado y juzgado por el mismo ente, b) implica
lo anterior, que puede estar supeditado a prejuicios del operador
jurídico o a sus estados de ánimo y c) su derecho a la defensa se
puede ver vulnerado porque los recursos a interponer dentro de la
investigación (agotamiento de vía gubernativa) se hacen frente
al mismo funcionario que lo investigó y lo juzgó.
Palabras clave
Juez, operador jurídico, pruebas, doble instancia, alteridad, de-
cisión administrativa, sentencia, proceso, procedimiento lineal,
legitimidad.
Abstract
The administrative decision regarding tax and customs must be
imbued with the same judicial due process, because who is under
investigation by the legal operator is in imbalance with the admi-
nistration for several reasons: a) is investigated and tried by the
same entity, b) implies the above, which may be subject to legal
bias of the operator or their moods and c) their right to defense
can be seen violated, because the resources to bring in the investi-
gation (via depletion of government) will face the same the officer
who investigated and tried it.
Key words
Judge, operator legal evidence, double instance, otherness, admi-
nistrative decision, judgment, process, procedure linear legitimacy.
Legitimidad en el Procedimiento
Administrativo Tributario y
Aduanero
En términos generales, todo proceso judicial implica dos
partes en conflicto, una de ellas se enmarca dentro de la
acusación, solicitando el cumplimiento de la ley, y la otra
demandada o a quien se le está exigiendo la observan-
cia de la misma. Igualmente, se requiere de la existencia
de un tercero imparcial e independiente de quien se es-
pera la solución de la controversia de forma justa.
El escrito pretende abordar el problema de la legitimi-
dad desde varios puntos de vista. El primero de ellos el
papel de las partes en los procesos; el segundo, el papel
de juez; el tercero, la legitimidad de sus decisiones, ha-
ciendo un comparativo con la legitimidad de las decisio-
nes tomadas por los operadores jurídicos.
Se comenzará entonces analizando brevemente la for-
ma cómo se ha abordado el tema de la administración
de justicia en las diferentes concepciones, a saber: una
de ellas identifica que el propósito y la función de la
justicia civil es la resolución de conflictos entre sujetos
privados, derivando en la poca importancia que se le da
a la calidad del fallo y su contenido, interesa solamente

* Aspirante a Magíster en Derecho Procesal; Especialista en Derecho del Trabajo y la Seguridad Social; Abogada de la Universidad de Medellín. Actualmente
se desempeña como Decana de Humanismo y Ética en el Instituto Tecnológico Metropolitano. E-mail: monicagranda@itm.edu.co
** Aspirante a Magíster en Derecho Procesal; Especialista en Derecho Constitucional de la Universidad de Antioquia; Abogada de la Universidad Autónoma
Latinoamericana; Profesor de Cátedra de los cursos de Régimen Arancelario en la Universidad de Envigado y de Régimen Cambiario en la Institución Univer-
sitaria Esumer. Actualmente se desempeña como Defensora Delegada Noroccidente en la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero - U.A.E DIAN.
E-mail: franciaines07@une.net.co

14
el hecho de que se resuelva el problema suscitado entre
los actores. Es en este punto en donde la teoría de la jus-
ticia procesal conceptúa que “la justicia exclusivamente
depende de la equidad en el procedimiento, no impor-
tando la calidad y los contenidos de la decisión1”. Tenien-
do ese propósito como base, los criterios con los cuales
el juzgador toma su decisión no importan, porque final-
mente no se exige que el juez haga una reconstrucción
de los hechos de forma fidedigna. Aquí las partes tienen
una libertad ilimitada en lo referente a los procedimien-
tos legales a utilizar, por tanto el juez adquiere el rol de
árbitro pasivo, que tiene que generar sentencia, sin salir-
se de los hechos que las partes le probaron.
Otro aspecto que merece la pena ser resaltado en la jus-
ticia referida es que la controversia puede ser terminada
por las partes, sin necesidad de tener que ahondar en
el tema de la decisión. Esta posibilidad puede darse in-
cluso cuando una de ellas tiene el convencimiento de
haber agotado los recursos disponibles para su defensa
o cuando haya existido un fallo que se puede considerar
por la parte afectada como injusto y no tiene forma de
recurrir a la figura de la apelación, o cuando se dio un
acuerdo entre las partes.
En este caso el proceso sólo adquiere una función sim-
bólica “que es celebrada no porque se trata de un instru-
mento institucional dirigido a administrar justicia, sino
porque sirve para hacer creer, a las partes y a la sociedad
generalmente, que la justicia es hecha, con la esperanza
de que, en tal modo, las partes se induzcan a concluir
la controversia y la paz social sea rehecha. En sustancia
el ritual procesal serviría sencillamente para legitimar
la decisión”2. Por tanto, se tendría que sostener que la
comprobación de los hechos es algo irrelevante dentro
del proceso, considerándose en muchos, casos como
algo contraproducente.
los conflictos presentados por medio de decisiones que
aplican correctamente a los hechos suministrados por
las partes, las normas pertinentes, lo que implica una re-
construcción fidedigna de los hechos, porque es obvio
que si se acogen de forma incorrecta, la norma a aplicar,
será igualmente equívoca. Por tanto, la decisión deviene
justa, únicamente cuando hay una ponderación acerta-
da, o mejor, fidedigna de los hechos objeto de discusión,
por ello, en esta teoría sólo se aceptan las soluciones que
respeten verdaderamente la ley y que hagan una buena
ponderación de los hechos objeto de análisis.
Desde esta noción, el proceso sigue siendo el medio para
resolver las controversias jurídicas, pero se vuelve abso-
lutamente importante la calidad de la decisión tomada
por el juez. En este contexto, el fallo no se caracteriza
únicamente por ponerle fin al conflicto, sino porque la
decisión adoptada fue ajustada a los criterios racionales
y legales demostrados en el mismo, lo que en últimas,
constituiría una aplicación clara del principio del debido
proceso.
Deviene en este aspecto un problema adicional y es
la forma como ha sido entendida la prueba en los dis-
tintos ordenamientos jurídicos, concibiéndola como la
forma de establecer la verdad de los hechos, es decir, si
determinados que los hechos han ocurrido o no y en
esa medida, cuáles de ellos sirven de fundamento para
establecer la verdad judicial3 dentro del proceso -que
para el caso objeto de estudio es la que nos compete-.
Sin desconocer que en el estudio del derecho procesal
se ha debatido en gran medida que la verdad judicial
sea distinta de la “verdad” que se tiene por fuera de los
procesos, se establece que por el sólo hecho de que en
un proceso judicial se debatan las pruebas y se logren
determinar ciertas condiciones, no quiere decir que por
esa razón podamos diferenciarlas.

El otro concepto con el cual se ha abordado el tema ex- Cuando se busca ahondar en el problema, se presentan
presa que la razón principal del proceso civil es resolver una cantidad de contradicciones y variables que hacen

1 TARUFFO, Michele. Investigación judicial y producción de prueba por las partes. Rev. derecho (Valdivia). [online]. dic. 2003, Vol.15 (citado 05 Marzo 2008),
p.205-213. Disponible en Internet: www.scielo.cl
2 TARUFFO, Michele. Poderes probatorios de las partes y del juez en Europa. Lus et Praxis. [online]. 2006, Vol.12, no.2 (citado 05 Marzo 2008), p.95-122.
Disponible en Internet: www.scielo.cl/scielo.php
3 Los juristas habitualmente intentan escapar de este problema recurriendo a una distinción: habría, por un lado, una verdad “formal” (o “judicial” o “procesal”)
que sería establecida en el proceso por medio de las pruebas y los procedimientos probatorios; y por otro lado, habría una verdad material (o “histórica” “em-
pírica” o simplemente “verdad”) referida al mundo de los fenómenos reales, o en todo caso, a sectores de experiencia distintos del proceso y que se obtendría
mediante instrumentos cognoscitivos distintos de las pruebas judiciales. TARUFFO, Michele. La prueba de los hechos. Editorial Trotta. 2002. Pp. 24.

15
No. 45
que el tema se vuelva confuso. Dentro de los proble-
mas en estudio encontramos que la prueba en ningún
momento se queda solamente en el ámbito jurídico,
sino que requiere para su desarrollo, de otras disciplinas
como la psicología, la lógica, la antropología, entre otras,
dificultad que se ha considerado en el ordenamiento ju-
rídico moderno, porque antiguamente la prueba siem-
pre discurrió como un conjunto cerrado y completo de
reglas jurídicas que por sí mismas lograban demostrar
los hechos en su plenitud.
Cuando se comenzó a sostener la teoría de la libre valora-
ción de la prueba comenzaron a discernirse igualmente,
problemas en lo referente a la regulación jurídica de la
prueba y su eficacia, sobretodo porque la misma no podía
diluirse únicamente en las valoraciones que el legislador
le diera desde el ordenamiento jurídico, ya que se deja-
rían de lado las otras disciplinas que igual, buscan diluci-
dar la verdad de los hechos y que en un momento dado
no se tomarían en cuenta, simplemente porque la norma
por sí sola cerró el marco de la prueba y su aplicación.
Al entender que la prueba no puede enmarcarse úni-
camente en el campo jurídico, deviene un problema
adicional y es la forma en la cual se debe administrar
justicia, es decir, cómo debe el juez, valorarla y acoger-
la para lograr llegar realmente a la verdad relativa4 de
los hechos. No se puede desconocer que la prueba es el
elemento que fundamenta el juicio. A todo este marco
de acción expuesto, se encuentra enfrentado el juez en
los estados modernos, en donde su decisión deviene de
muchas aristas, no obstante, todo lo anterior genera que
éste siempre esté regulado por la Carta Magna y por el
debido proceso.
En Colombia se entiende al debido proceso como ga-
rante de las actuaciones judiciales, regulando entre otras
cosas, el derecho a la acción, el derecho a un juicio justo
sin dilaciones injustificadas, el derecho a ser oído dentro
de la oportunidad legal, el derecho a presentar pruebas
y a controvertirlas, convirtiéndose estas últimas en un
aspecto primordial dentro del derecho de acción y de-
fensa, mismas, que pueden ser aportadas incluso por en-
tidades requeridas en el proceso y que pueden interferir
en la toma final de decisión por parte del juez.
Pese a lo anterior, no se puede afirmar de forma tajante
que la sola presentación de las pruebas por parte de las
partes, es suficiente para crear en el juez una convicción
tal, que con base únicamente en lo aportado, tome su
decisión. Obviamente no se puede demeritar el esfuer-
zo asumido al aportar el material probatorio al expe-
diente, pero en muchas oportunidades, no se brinda el
soporte necesario para que el juez las asuma como un
soporte total para su providencia. Esto puede darse por
varias razones:
• Las partes siempre buscan que la decisión se incli-
ne a su favor, por tanto, no se puede pretender que
aporten al proceso la totalidad de las pruebas, o que
no las manipulen en un momento dado para lograr
su cometido5.
• En algunas oportunidades, las partes no pueden
considerarse en condiciones de total igualdad, por-
que en el proceso pueden incidir motivos económi-
cos, sociales o culturales que creen desigualdad en-
tre “iguales”. Esto puede generar que los fallos sean
basados en la “verdad” del más fuerte (quien detenta
el poder).
Esta situación adversarial, ha incidido para que se gene-
re un rol activo por parte del juez en los procesos, quién
en últimas es el que tiene que buscar la verdad, permi-
tiéndole un papel dinámico que busque la clarificación
de los hechos y la solicitud de prueba, teniendo como
base su propia iniciativa6, sin olvidar que este poder
de dirección del proceso que se le da al juez, no es en
ningún momento absoluto, ni tiene que ver con que las
partes le “entreguen” su trabajo para que los supla. Esta

4 Entendiéndola como típica dentro del proceso, en contraposición a la absoluta, que existiría en algún lugar por fuera de éste. TARUFFO, Michele. La prueba
de los hechos. Editorial Trotta. 2002. Pp. 167.
5 Este estado de cosas corresponde a la teoría retórica o persuasiva. Conforme a esta visión de la prueba judicial, la prueba busca persuadir al juez. La
persuasión es el esfuerzo, no tanto por encontrar la verdad, sino por crear un estado mental en el juez. En ese sentido, la prueba es una herramienta de
naturaleza retórica y está dentro del campo o domino del argumento retórico. La prueba, en ese sentido, no es una inferencia razonable sobre una afirmación
fáctica, sino el esfuerzo persuasivo por crear un hecho mental o un estado mental que es el nivel de convicción al que se espera llevar al juez. TARUFFO.
La prueba, la verdad y la decisión judicial, en: Nuevas tendencias del derecho procesal, constitucional y legal. Editorial Universidad de Medellín. 2005. P.p.
108-109.
6 Este rol corresponde a la teoría heurística, cuando el juez en su rol procesal actúa como científico. Las pruebas son herramientas para establecer si una
afirmación fáctica está suficientemente soportada por las pruebas que han sido aducidas en el proceso. TARUFFO, Michele. La prueba, la verdad y la
decisión judicial, en: Nuevas tendencias del derecho procesal, constitucional y legal. Editorial Universidad de Medellín. 2005. P.p. 109.

16
posibilidad se da sólo cuando la actividad de las partes
o de una de ellas, no resulta suficiente para establecer la
verdad7 (poder discrecional del juez).
Este juez, director, facilita las alternativas probatorias de
las partes, pero él continúa inserto en un contexto pro-
cesal, que le asegura a las mismas sus garantías, como
por ejemplo: la defensa. Este papel así concebido, es
complementario a la actividad probatoria de las partes
y por tanto el juzgador tiene la libertad de ejercerlo o
no. Sobretodo cuando las partes lo surten de elemen-
tos suficientes para la comprobación de los hechos. En
la práctica, algunos jueces se escudan en la obligación
que portan las partes de entregar las pruebas al proceso
para buscar su convencimiento, evitando con estas ac-
titudes, el tener que ejercer un papel más activo dentro
del mismo.
Frente a lo analizado -juez con poderes autónomos de
instrucción-, existen algunos tratadistas que están en
contra de ésta figura, sosteniendo que el juez pierde
imparcialidad porque tarde o temprano acaba favore-
ciendo a uno de los sujetos procesales inmersos en el
conflicto, valorando las pruebas de modo inequitativo.
Este argumento se cae por su propio peso, porque los
jueces dentro del proceso, siempre tienen que tomar de-
cisiones acerca del procedimiento o buscar soluciones a
cuestiones preliminares, y nadie que tenga uso de razón
considera que por ello, pierde imparcialidad para la toma
de sus decisiones. Si se asume esta posición, estaríamos
subestimando las capacidades de quien juzga.
Sin embargo, es claro que los jueces en ocasiones pue-
den juzgar con base en la primera impresión de los he-
chos y en los prejuicios que pueda tener, bien por su
historia personal o bien desde su cultura, ideología o
posición. Es posible que estos prejuzgamientos se den
sin necesidad de que existan, por parte del juez, poderes
de instrucción, es decir, igual puede darse esta situación,
desde el proceso en el que él sólo es un convidado de
piedra, o mejor, en aquel en el que el juez sólo se limita
a recibir la prueba de las partes, sin exigirle nada adicio-
nal a su actividad de juzgador. La forma de “atacar” esta
situación es mediante la controversia de las partes en el
7 Dentro del análisis hecho hasta el momento, no se encontraría nada fuera de lo común, excepto porque existen algunas teorías que insisten en analizar estas
amplias facultades otorgadas al juez, enmarcando la discusión en que los poderes dados al juzgador pueden devenir en sistemas autoritarios. Insistiendo
entonces en que un sistema liberal no debería atribuirle al juez ningún poder dentro del proceso para acceder a la prueba. Este autoritarismo dentro del
proceso, pudiese darse, si el juez motu propio, le quitara a las partes los derechos y garantías que tienen dentro del proceso.
8 Corte Constitucional. Sentencia C-836 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.
9 A propósito de la justicia material. Página 173. Dra. Diana Ramírez.
No. 45
proceso de forma plena y la exigencia que debe hacér-
sele al Juez de argumentar sus decisiones.
En Colombia, esta exigencia que actualmente se le hace
al juez, de convertirse en director del proceso, se tiene
desde la misma Constitución Política. La sentencia C-836
de 2001 expone que la labor del juez, no puede reducir-
se a una simple atribución mecánica de los postulados
generales, impersonales y abstractos consagrados en la
ley a casos concretos, pues se estarían desconociendo
la complejidad y la singularidad de la realidad social, la
cual no puede ser abarcada por completo dentro del or-
denamiento positivo. De ahí se deriva la importancia del
papel del juez como un agente racionalizador e integra-
dor del derecho dentro de un Estado8. En ese orden de
ideas, el juez, debe mediar en la búsqueda de la verdad,
la justicia y la equidad, con base en los elementos proba-
torios aportados al proceso.
En este sentido, es claro que no sólo el juez juega un
papel importante y dinamizador dentro del proceso, las
partes también lo hacen y su deber se enmarca dentro
del respeto por el debido proceso y por cumplir con sus
obligaciones de forma clara y transparente.
Con respecto al procedimiento administrativo, se en-
cuentra que éste no es triangular sino lineal, es decir,
quien dirime el conflicto (operador jurídico), es el mis-
mo que acusa. Esta facultad reglamentaria general así
concebida, otorgada al ejecutivo por la Constitución
Política, llámese de interpretación o aplicación legal, o
en ejercicio de una ley marco, ha traído en nuestro orde-
namiento jurídico la creación de “procesos” administrati-
vos en los que se configuran tipos sancionatorios y has-
ta confiscatorios. Implica esta situación, que el operador
jurídico tiene las mismas obligaciones de un juez, es de-
cir, ser objetivo, idóneo y con criterio e independencia
para tomar decisiones en justicia (sustentadas). Porque
es claro que con la norma así concebida, estamos frente
a un sujeto con facultad de decidir, “de delinear el obje-
to”, de realizar investigaciones, “de formular pruebas”,“de
valorar medios probatorios y hasta incluso de crear de-
recho sustancial”9 (prueba de ello son los conceptos de
las administraciones que se tornan obligatorios a la luz
de ley 223 de 1995).
17
Es importante recalcar que la potestad reglamentaria de
la que se viene hablando, conlleva cambios incluso a ni-
vel de las denominadas instancias, puesto que éstas ha-
cen parte de la misma administración y por tanto, no se
pueden considerar un superior jerárquico para efectos
de resolver las situaciones jurídicas de los administrados
investigados por el ente.
En la práctica, surten el mismo efecto, en el sentido en
que la propuesta sancionatoria es ratificada bajo el pre-
texto de la aplicación de doctrina oficial, lo cual se tradu-
ce en la negación de la imparcialidad, la autonomía y la
determinación de las que debe gozar en esta instancia,
el sujeto (operador jurídico) que resuelve el acto sancio-
nable de un administrado.
De otro lado, es claro que el proceso, cualquiera que éste
sea, conlleva la bilateralidad, concebida como la existen-
cia recíproca de derechos y obligaciones entre las par-
tes, aún en los casos en que una de ellas sea el propio
Estado, sobre todo, si estamos en la esfera de garantizar
la igualdad de las partes como obligación constitucional
y el respeto al debido proceso. En este orden de ideas, es
apremiante la necesidad de garantizarle estas mínimas
condiciones a un administrado, que lo único que preten-
de es gozar de una igualdad procesal ante la adminis-
tración, lo que redundará en el ejercicio real del derecho
o justicia material, sin perjuicio de la represalia o el te-
mor de la inseguridad jurídica ampliamente pregonada,
al ser el Estado, juez y parte en este tipo de actuaciones.
Dentro del procedimiento administrativo se ofrece,
como una garantía para los administrados, la interpo-
sición de los recursos en vía gubernativa a los que el
particular puede acudir cuando considera que el acto
administrativo impuso una sanción o modificó negati-
vamente su situación jurídica (los clásicos recursos de
reposición, apelación y queja). No obstante esta garan-
tía no es efectiva en tanto no traduce la posibilidad del
ejercicio legítimo de la contradicción, es decir, que se
le brinden las plenas garantías procesales al investiga-
do, presunto sancionado. Prueba de ello, es la facultad
que le asiste a la administración de aprobar o rechazar
pruebas sin posibilidad del control de su actuación. Esto
se manifiesta por cuanto el único recurso al cual tiene
derecho el administrado que está siendo investigado es
el de reposición, que como bien se sabe, es resuelto por
el mismo funcionario que expide el acto y que tiene en
sus manos el proceso.
De ahí que en este tipo de procedimientos se observe
que los poderes del juez y del operador jurídico o fun-
18
cionario de la administración, son muy similares, no
obstante las garantías procesales que tiene el segundo
frente al primero, distarían mucho, en primera instancia
de ser respetadas por el órgano investigativo, y más aún,
cuando dentro de sus políticas de gestión se tiene como
respeto al debido proceso el cumplimiento de su doc-
trina interna, es decir, de los conceptos por ellos mismos
emitidos.
Igual planteamiento podría hacerse frente a los pode-
res y los deberes de las partes en los procesos, teniendo
garantías diferentes quien acude a la justicia ordinaria,
frente a quien le corresponde ejercer su defensa ante los
operadores jurídicos de la administración. En el primer
caso, porque a pesar de las diferencias culturales, eco-
nómicas o políticas de quienes se enfrentan en el litigio,
son considerados como iguales ante la ley y por tanto el
respeto al debido proceso y a las garantías procesales, es
el factor predominante de quien administra justicia. En
el segundo caso, quien es investigado por el operador
jurídico se encuentra en desequilibrio ante la adminis-
tración por varias razones: a) es investigado y juzgado
por el mismo ente, b) implica lo anterior, que puede estar
supeditado a prejuicios del operador jurídico o a sus es-
tados de ánimo y c) su derecho a la defensa se puede ver
vulnerado, porque los recursos a interponer dentro de la
investigación (agotamiento de vía gubernativa) se hacen
frente al mismo funcionario que lo investigó y lo juzgó.
Todo lo anterior lleva a preguntarse si estos actos así
concebidos conllevan a la legitimidad de las actuacio-
nes hechas por los operadores jurídicos.
El artículo 89 Constitucional le entrega al legislador or-
dinario la obligación de establecer recursos, acciones y
procedimientos que propugnen por la integridad del or-
den jurídico y la protección de sus derechos individua-
les, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión
de las autoridades públicas. Este fin garantista así con-
cebido, debiera verse reflejado en las actuaciones de los
operadores jurídicos, y a su vez, en la creación de figuras,
acciones o recursos que dentro de su desarrollo norma-
tivo sean viables y efectivas, para lograr una verdadera
protección de los derechos de los administrados.
En ese orden de ideas, la legitimidad se consideraría
como la autenticidad de la acción estatal, lo que implica
no quedarse únicamente en el ámbito de la legalidad o
garantías formales, sino que se tiene que hacer un salto
a la creación y puesta en práctica de procesos coheren-
tes que permitan la materialización del derecho de for-
ma justa.
El concepto de legitimidad así concebido, no puede ser
ajeno a lo fiscal y mucho menos al procedimiento lineal
del cual hace parte importante el operador jurídico; en
tanto esta parte especialísima de la administración pú-
blica tiene como función allegar mayores recursos al
Estado (sanciones impuestas de tipo económico). La
actuación tributaria así concebida, tiene que reunir “las
características de eficacia, coordinación, ausencia de dis-
crecionalidad y celeridad10”.
En este sentido, la aplicación en sede tributaria y adua-
nera de derechos como la Buena Fe y el Debido Proceso
aunado a la voz de la necesidad de la motivación de los
actos administrativos como garantía del derecho de de-
fensa tanto, en el agotamiento de vía gubernativa, como
supuesto a lo jurisdiccional, es imperiosa para los Esta-
dos Sociales de Derecho como lo es Colombia, en el cual
prima la Constitución.
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Jaime Araujo Rentería
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Jaime Araujo Rentería.
19
El Papel de las micro y pequeñas empresas en
el desarrollo territorial: Una lectura desde los
programas de fortalecimiento empresarial en
la ciudad de Medellín*.
Hernando Granados Cortés*
** 1
Resumen
A nivel de las políticas de organismos internacionales de impulso
al desarrollo económico, la política pública nacional y municipal
de la ciudad de Medellín y el sector privado, bajo el concepto de
responsabilidad social empresarial, se vienen pensando y desa-
rrollando planes, programas y proyectos de impulso a las micro
y pequeñas empresas –Mypes– para la generación de empleo, la
superación de la pobreza, la construcción de equidad y el sistema
de protección social, entre otros impactos.
Los objetivos de dichas políticas y programas de fortalecimiento
empresarial para las mypes, tiene implícitos y no aún reconocidos,
unos impactos, que actualmente ocasionan cambios territoriales
y empresariales no previstos o que son dejados al azar.
El territorio se convierte en una categoría económica que amerita
ser estudiada para explicar distintas relaciones que suceden allí:
de producción, de trabajo, de intercambio de mercancías, de con-
sumo y ubicación empresarial. El análisis del tema nos permite
descubrir impactos tales como la importancia de la gobernabi-
lidad empresarial; la forma como las mypes construyen territo-
rialidad; la urgente recomposición de los liderazgos tradicionales
barriales; la importancia de la asociatividad como estrategia de
desarrollo empresarial; la condición desfavorable del contexto
social, político y económico para el desarrollo de la mype; la ur-
gente necesidad del compromiso entre los actores para la compe-
titividad territorial y la necesaria diferenciación de cada territorio
para su desarrollo económico.
* Este artículo es resultado de la sistematización de la experiencia: Implementación de los Circuitos Económicos Solidarios en la Comuna 1 (Popular) Medellín.
Programa de Planeación y Presupuesto Participativo. Realizado por el Grupo de Investigación de la Institución Universitaria Esumer. 2008.
** Aspirante a Magíster en Estudios Urbano Regionales de la Universidad Nacional; Especialista en Prospectiva Organizacional de la Universidad de la Sabana;
Economista de la Universidad de Antioquia. Adscrito al grupo de investigación en Desarrollo Empresarial de Esumer. Director de Investigación y Extensión
de la Institución Universitaria Esumer. E-mail: hgranados@esumer.edu.co
20
La lectura de los impactos de la política de fomento empresarial
en la ciudad de Medellín, es analizada desde tres dimensiones:
política, social y territorial. La dimensión territorial es la base que
expresa los efectos socio-políticos de la dinámica empresarial. En
ella se identifican siete hallazgos que dan cuenta de las bondades
de los programas, sus falencias y aspectos a corregir, pensando
en futuras implementaciones, las cuales son tratadas en éste ar-
tículo.
Palabras clave:
Mypes, territorio, territorialidad, competitividad empresarial,
competitividad territorial.
Abstract
Due to the policies of international organisms to promote the
economic development, the national and municipal public po-
licy of Medellín city and the private sector, under the concept of
corporate social responsibility, it has been thought and develo-
ped plans, programs and projects of promotion of the micro and
medium enterprises for the generation of employment, overcome
poverty, the equity construction and the social protection system,
among other impacts.
The objectives and impacts of these policies and programs of
entrepreneurial strengthening for the micro and medium enter-
prises, which have implicit and unknown impacts that cause te-
rritorial and entrepreneurial changes which are unpredictable or
happen by chance currently.
The territory becomes in an economic category that deserves to
be studied to explain different relationships that happen over the-
re: of production, work, exchange of goods, of consume and entre-
preneurial location. The analysis of the topic, allow us discover im-
pacts, such as: The importance of the entrepreneurial governance,
the way how the micro and medium enterprises construct terri-
toriality, the urgent recomposition of the traditional neighborho-
ods leaderships; the importance of the associativity as strategy
of entrepreneurial development; the disadvantage of the social,
political, and economic contexts for the development of the mi-
cro and medium enterprises; the urgent need of the commitment
among the social welfare organizations for the territorial compe-
titiveness and the necessary differentiation of each territory for its
economic development.
The reading of the impacts of the policies of entrepreneurial pro-
motion in the city of Medellín, is analyzed from three dimensions:
political, social and territorial. The territorial dimension is the basis
that expresses the social-political effects of the entrepreneurial
dynamics. It is identified in it seven findings which show the bon-
dages of the programs, its weaknesses and aspects to correct, thin-
king about future implements, which are related in this article.
Key words
The micro and medium enterprises, territory, territoriality, entre-
preneurial competitiveness, territorial competitiveness.
1. El papel del as mypes en el desa-
rrollo territorial
La trascendencia que tiene el tejido de las mypes en el
ámbito territorial como generador de empleo e ingresos
y dinamizador del desarrollo puede verse como com-
plemento de los esfuerzos de política macroeconómica
e internacional. En la política económica y social este
tipo de empresas inciden en la reducción de los niveles
de pobreza, la generación de empleo de baja cualifica-
ción y en el acceso a la población de bajos recursos por
productos de difícil obtención. Una estrategia de for-
talecimiento a las mypes se constituye en una política
económica y social con la población de bajos ingresos al
impactar la dinámica empresarial, el fomento al empleo
y la reducción de la desigualdad económica.
Históricamente las mypes han jugado un papel impor-
tante espacialmente, su proceso productivo y social ha
estado retroalimentándose de su localización en la geo-
grafía económica urbana; se trata de lugares de los que
éstas se han estado apropiando y han transformado,
controlado y defendido durante años. Éstas han cons-
truido una territorialidad que es funcional y necesaria
para la ejecución de sus procesos productivos y para el
acceso al mercado laboral y de consumidores. Las my-
pes constituyen una ecuación productiva social y loca-
No. 45
cional que ha producido para ellas una territorialidad
particular, expresada de la siguiente manera:
T = P + AM + ES + L
donde:
T: Territorialidad ó acciones de apropiación transforma-
ción y defensa de la localización
P: Producción
AM: Acceso a mercados
ES: Economía social (mano de obra de baja cualifación y
consumidores de bajos ingresos)
L: Localización
Los elementos de la ecuación expresan la importancia
que ha tenido la localización para las mypes; al final ellas
deciden, en buena parte, complementado con otros fac-
tores exógenos como las políticas locales y nacionales,
los niveles de productividad y competitividad que pue-
den alcanzar. La localización impacta favorablemente
sobre la productividad debido a las economías de escala
por aglomeración de empresas y consumidores, esto ha
permitido que ellas accedan a la fuerza de trabajo de
baja cualificación y costo –que ayuda a sus economías
de escala, y finalmente ha impactado en su real y soste-
nido acceso a los consumidores de bajos ingresos– que
le dan alta rotación a sus productos. Desde esta pers-
pectiva las mypes se convierten hoy en una prioridad de
la política pública y de fomento al desarrollo, tanto de
organizaciones públicas como privadas.
2. Hallazgos en la lectura de caso
Programas como el de Planeación y Presupuesto Parti-
cipativo iniciado en la administración de Sergio Fajardo
Valderrama 2004-2007 y que continuó en la administra-
ción de Alonso Salazar Jaramillo 2008-2011, contempla-
ron dentro de su cobertura el fortalecimiento económico
para las mypes. Los recursos del programa tienen una
destinación por comuna según la división administrativa
de la ciudad, esto establece ya un enfoque de desarro-
llo local, donde algunos territorios están preparados en
mayor y otros en menor medida, en talento humano, in-
fraestructura para el fomento empresarial, desarrollo de
una base empresarial autóctona –propia del territorio–,
mercado propio y proveedores, entre otros aspectos.
Desde la lectura hecha de los impactos de la política de
fomento empresarial, en la dimensión territorial hay ha-
llazgos que dan cuenta de las bondades del programa,
sus falencias y aspectos a corregir.
21
2.1. El papel de la política pública en el desarrollo de
dinámicas empresariales: La gobernabilidad empre-
sarial, un proceso en construcción
Hasta hoy el papel del Estado, en su dimensión munici-
pal, en el desarrollo empresarial territorial ha sido muy
limitado y podríamos decir que se ha quedado en una
narrativa con muy bajos impactos reales.
Es así como desde comienzos de la década de 1990 has-
ta la fecha, los distintos planes de desarrollo municipal
han incluido la competitividad como un reto a alcanzar
por la ciudad, al punto de denominarse el actual plan
2008-2011, Medellín es Solidaria y Competitiva, el cual
establece los elementos de continuidad que requieren
una acción sostenida y persistente en el tiempo, para
lograr la transformación de Medellín en el marco del
Desarrollo Humano Integral y para definir los criterios
que permitan saltos cualitativos que le agreguen valor
al proceso de desarrollo en este período, especialmente
en lo que se refiere al desarrollo social, la lucha contra la
pobreza y la inclusión de las poblaciones y los territorios
en situación de mayor vulnerabilidad.
El reto tiene como fundamento la exclusión de las di-
námicas y los beneficios del desarrollo de 1’107.469
personas en situación de pobreza y vulnerabilidad, que
representan el 49% de la población de Medellín (Plan de
Desarrollo Municipal 2008-2011).
Para el logro del propósito anotado, la Línea 3 del Plan,
Desarrollo Económico e Innovación, plantea como meta
para el cuatrienio 2008-2011, afianzar una estrategia
que asuma el desarrollo de la ciudad bajo el enfoque del
Desarrollo Humano Integral; que aborde los problemas
de empleo, autoempleo y emprendimiento, incluyendo
aspectos diferenciales según las necesidades específicas
de la población vulnerable; que además fortalezca una
plataforma socioeconómica atractiva para la inversión
y consolide los rasgos propios de cada territorio para
el desarrollo empresarial, como el desarrollo de tejidos
humano, social y empresarial; de generación de empleo
e ingresos para la población subyacente y el fisco muni-
cipal; de desarrollo e innovaciones producto de su loca-
lización, que la diferencian competitivamente de otras;
de gestión ambiental de los recursos, ya sean los de su
entorno natural o los generados por estas, que puedan
degradar el ambiente; de encadenamientos producti-
vos, educativos o con las políticas locales, así como el
reconocimiento zonal por su contribución y correspon-
sabilidad con el desarrollo local; de legalidad no solo
de normatividad de funcionamiento, sino de buenas
22
prácticas corresponsables con sus proveedores, consu-
midores y sus mismos competidores; de territorio, por la
infraestructura existente –vías, servicios públicos, equi-
pamiento para el desarrollo empresarial–, o por su ubi-
cación estratégica para la explotación de una actividad
económica específica. Estos aspectos establecen condi-
ciones del desarrollo territorial local, que en conjunto,
constituyen la base de la competitividad de la ciudad y
la región.
Es así como el actual Plan de Desarrollo Municipal (2008:
3-1.) trabaja bajo un principio:
Las ciudades y las regiones son las que compiten en-
tre sí por el emplazamiento de actividades económi-
cas que desde lo local tengan capacidad de actuar en
un contexto de creciente globalización, creando ven-
tajas de localización por su clima de negocios, que
garanticen a las empresas alta productividad, permi-
tan atraer o movilizar nuevas inversiones, servicios
especializados, mano de obra calificada y turismo.
La implementación de programas de fortalecimiento
empresarial, usando la división administrativa de la ciu-
dad por comunas, debe leer y reconocer en cada una de
ellas, los elementos que le generan valor o pérdida a su
potencialidad empresarial, de esta forma, no sólo se ge-
neran más y mejores impactos, sino que se gana en go-
bernabilidad desde el punto de vista empresarial, legiti-
midad –establecimiento de confianza para participar–,
legalidad –reglas de juego explícitas y no falsos atrac-
tores– para ampliar la base de contribuyentes fiscales, y
efectividad –satisfacción con las expectativas prometi-
das–, de lo contrario, dado lo recién de este tipo de pro-
gramas por parte del ente municipal, se corre el riesgo
de erosionar la identidad de cada territorio, la cual tiene
que ver no solo con aspectos propiamente económicos,
sino sociales, ambientales, políticos, de innovación y de-
sarrollo, físico espaciales, político administrativos, nor-
mativos y los propiamente económicos.
La generación de procesos participativos en materia
de desarrollo económico por parte de la administra-
ción pública es aún incipiente
La promoción del desarrollo territorial, es esa labor per-
manente, concertada y articulada, para definir y ejecu-
tar políticas, planes, programas, proyectos y actividades,
orientados a favorecer el desarrollo de una localidad o
región, por parte de las instituciones y actores asociados
a las distintas dimensiones de la competitividad sisté-
mica. Pero sin duda son los gobiernos territoriales y el
tejido empresarial ya consolidado, quiénes representan
los liderazgos estratégicos de dicha promoción. Son los
articuladores de las iniciativas de desarrollo productivo
con equidad, los gestores y promotores de mecanismos
específicos que apoyen y creen entornos favorables para
la competitividad sistémica.
Los ejercicios de participación comunitaria son cada vez
más utilizados por las administraciones públicas con
distinto carácter para la toma de decisiones colectivas.
En materia de desarrollo empresarial, estos espacios son
discutibles en tanto se deja a la libre participación ciu-
dadana de los residentes de la zona la discusión de un
tema técnico, especialmente si tenemos en cuenta que
allí no ha habido trayectoria empresarial o es incipiente.
Un ejemplo de participación ciudadana en materia de
desarrollo empresarial son las Agendas Internas para la
Productividad y la Competitividad, las cuales expresan
un acuerdo de voluntades y decisiones entre el gobier-
no departamental, el sector privado, los representantes
políticos y la sociedad civil, sobre las acciones estratégi-
cas que se deben realizar para mejorar la productividad
y competitividad. Éstas se han construido mediante un
proceso de concertación y diálogo con las regiones y los
sectores productivos y han incluido un conjunto de ac-
ciones de corto, mediano y largo plazo con responsabili-
dad de cada uno de los involucrados en el proceso.
Es necesario generar competencias políticas, técni-
cas y económicas a nivel comunal para jalonar el em-
presarismo barrial
Las competencias requeridas por los empresarios en
estas economías comunales ya no son únicamente las
de naturaleza técnica, sino que adquieren importancia
las de carácter social y organizacional de las actividades
económicas, tales como el entendimiento y la capacidad
estratégica para orientar el desarrollo económico para la
definición y orientación de la comuna hacia una o varias
actividades productivas específicas; la participación po-
lítica y el liderazgo de los empresarios para la toma de
decisiones con enfoque económico; la capacidad para la
articulación en redes, cadenas productivas y entre em-
presas a todo nivel y obviamente es necesario fortalecer
las competencias básicas para la actividad productiva en
las áreas fundamentales de la empresa. Allí el gobierno
municipal, a través de sus programas, adquiere un gran
protagonismo en esta nueva economía, en el desarrollo
de dichas competencias.
Igualmente se requiere generar en unos casos y conso-
lidar en otros, una infraestructura y tejido institucional
No. 45
de base local que actué como articulador, intermediario
y proveedor de servicios de apoyo empresarial a nivel
comunal. En este sentido, las políticas públicas deben
recoger la concertación estratégica de actores territoria-
les orientada a estimular iniciativas locales de desarrollo
sobre la base de redes de interdependencia entre em-
presas, centros tecnológicos, universidades y el mismo
gobierno municipal y departamental.
El fortalecimiento y generación de competencias para
la competitividad, en función del desarrollo empresarial
territorial, es fundamental para desarrollar una estructu-
ra económica en comunas con ninguna o baja presencia
empresarial que permita generar desarrollo económico
local.
2.2. La construcción de territorialidad entre mypes,
un proceso a preservar
Las mypes han desarrollado en el territorio procesos
sociales que merecen preservarse: Afinidad, confianza,
servicio y pertenencia, necesarios para conseguir, evo-
lucionar y defender su ubicación en el territorio que
ocupan. En tales procesos han sucedido movilizaciones
sociales y se han creado organizaciones de unión para
relacionarse con los gobiernos y enfrentar las decisiones
y acciones de éstos.
La disputa de las mypes por el mercado a nivel comunal
no ha llegado aún a que ellas se destruyan entre si, por
el contrario, sus prácticas las han llevado en el tiempo
a construir territorialidad, es decir, a modificar las for-
mas de organizar y de gestionar (incluidos sus intereses,
objetivos, proyectos, líderes y poderes) la apropiación,
transformación, control y defensa del lugar social y geo-
gráfico que ocupan. Allí hay un potencial importante
para construir capital social empresarial, en tanto las re-
laciones que se pueden tejer entre los empresarios de
una zona, hasta hoy, poco aprovechado.
Acciones como la planteada desde el actual Plan de De-
sarrollo Municipal, sobre la consolidación del Programa
Cultura E como estrategia para el desarrollo empresarial
de Medellín y el Valle de Aburrá, buscan transformar en
la población valores, actitudes y competencias, median-
te acciones integrales que incidan en todos los procesos
de emprendimiento, desde el más sencillo hasta el más
sofisticado, cubriendo los campos de educación, forma-
ción para el trabajo, apoyo a la creación de empresas,
fortalecimiento del tejido empresarial existente, forma-
lización empresarial, financiación y procesos de innova-
ción, y son una buena estrategia a estimular.
23
La construcción de territorialidad: una función de
actores
En general, el tratamiento que se le ha dado a las mypes
es de marginales, no viables y objeto de fondos asisten-
ciales, en lugar de relevantes, como estrategia económi-
ca para el desarrollo empresarial de la ciudad, especial-
mente cuando la composición es mayoritariamente de
micro y pequeñas empresas, y lo que se requiere es su
especialización y cualificación productiva y humana en
beneficio del territorio.
La construcción de territorialidades pasa por el estable-
cimiento de interacciones recíprocas entre los diferen-
tes actores que habitan y construyen el territorio. Las
diferencias existentes entre opuestos no son resueltas
con propósitos de construcción territorial. La mayoría
de las comunas de la ciudad presentan interacciones
territoriales débiles, especialmente a nivel económico,
dado a que poco o nada se han pensado de ésta ma-
nera y el desarrollo empresarial se ha dejado más a la
capacidad individual que a la colectiva; lo cual permite
una consolidación ágil de una estrategia empresarial. La
reciprocidad debe entenderse como el elemento clave
de la acción entre actores involucrados bajo una acción
plural responsable con la finalidad de propender por un
mismo fin. Al respecto, Rincón y Echeverría (2005: 21)
afirman: “Lo espacial es crecientemente pensado como
parte de lo social no como un mero reflejo de éste. La
importancia de esta concepción es considerar la forma
en que lo espacial puede influir sobre lo social, no desde
afuera, sino desde adentro de lo social”.
La construcción colectiva de la estrategia de desa-
rrollo empresarial territorial es la salida
Las políticas públicas de fomento empresarial deben
recoger los aspectos territoriales que contribuyen a ge-
nerar encadenamientos productivos; mejoras de pro-
ductividad y progreso técnico, como son las economías
por aglomeración espacial de empresas con una clara
intención, y las de urbanización, donde ya de hecho, hay
una racionalidad de localización, así sea simplemente
de carácter normativo. Es decir, deben recoger la loca-
lización de las mypes, de los servicios, equipamientos e
infraestructura que apoyan la producción, así como las
relaciones de solidaridad entre actores.
Lo anterior supone el diseño de políticas de nivel mi-
croeconómico, así como adaptaciones socio institucio-
nales desde el nivel mesoeconómico o de políticas, a fin
de estimular la creación de espacios de concertación
24
estratégica de actores públicos y privados para la cons-
trucción de entornos innovadores en cada territorio.
La relación solidaridad y competitividad se establece
como viable en tanto el proceso mismo para alcanzar
la segunda requiere de la interacción solidaria entre
actores, representada en vínculos de cooperación, en
prácticas, relaciones y transferencias, en función de
objetivos comunes para el desarrollo económico del
territorio y las empresas mismas. Es válido pensar la soli-
daridad como producción social derivada de la actividad
humana que crea territorialidad para la transformación
de territorio.
La solidaridad, como interacción de territorialidad para
soportar una estrategia de desarrollo empresarial debe
considerar acciones como:
• La configuración de un fuerte tejido social y empre-
sarial, en el que confluyan de manera sistémica y
dinámica diferentes formas de relaciones solidarias
productivas y la institucionalidad comprometida
con este desarrollo, todo esto en contexto de proce-
so local.
• El establecimiento y desarrollo de una vocación pro-
ductiva de comuna articulada a la definición de sec-
tores estratégicos de ciudad, fortalecida a través de
un pacto que focalice la inversión de recursos entre
el Estado, el sector educativo y el productivo.
• La formación no debe ser atomizada, por el contrario,
debe propender por la generación de competencias
laborales de acuerdo a la vocación actual y potencial
de cada comuna.
El espacio como parte de lo social, es el soporte material
del desarrollo que transforma el territorio.
2.3. Las actuales dinámicas de desarrollo hacen ne-
cesaria la recomposición del liderazgo tradicional
Los usos e intercambios sociales ejercidos por los acto-
res que habitan el territorio, evidencian diversas configu-
raciones territoriales con prácticas, acciones y apuestas
sociales que se visibilizan en hegemonías y que según
conveniencias, permiten que ciertos procesos o proyec-
tos se dinamicen. Esto permite concluir que lo público
es una construcción múltiple, una práctica hecha de
diferentes concepciones, pero no siempre ejercida por
los actores más idóneos acorde con las especificidades
temáticas, lo que lo hace demasiado vulnerable a los in-
tereses de los actores hegemónicos en el territorio.
En los liderazgos tradicionales se conjugan tres aspec-
tos: primero, desde lo social las organizaciones existen-
tes son pensadas con intereses individuales, no desde
los intereses colectivos, con criterios subvencionistas y
con muy poca o casi ninguna autogestión; segundo, en
lo político las prácticas clientelistas privilegian lo priva-
do y no lo público y tercero, en lo cultural lo caracterís-
tico es la personalización del liderazgo comunitario, el
individuo por encima de la organización.
Las prácticas tradicionales de los líderes comunales
son un obstáculo para el desarrollo local
La manera de abordar lo individual, lo organizacional y
lo sectorial por parte de los líderes tradicionales comu-
nales ha sido con prácticas que impiden un verdadero
desarrollo empresarial local; a nivel individual están en
constante confrontación con otros individuos y con las
organizaciones que ellos mismos conforman, en disputa
de intereses. En lo organizacional, la actuación empresa-
rial desconoce la lógica del mercado barrial, comunal o
zonal, donde las reglas de juego dependen de factores
como normatividades internas y externas a cada terri-
torio, según los hábitos y prácticas –forma de consu-
mo, accesibilidad, poder, entre otros– usos y gustos del
consumidor así como de características propias de cada
mercado. Frente a lo sectorial el reto está en dejar de
pensar y actuar como unidad económica, y pasar a un
pensamiento y actuación en cadena, como sector.
La solidaridad y la confianza potenciadas hacia la asocia-
tividad, se convierten en transformadores de mentalidad
individual hacia una colectiva. Otros aspectos tienen que
ver con el trabajo en equipo, la responsabilidad social de
las organizaciones, el compromiso organizacional con
desarrollos comunales y sectoriales.
Es necesario consolidar la alianza público–privada–
comunidad como factor dinámico para el desarrollo
local
El objetivo de la política pública de desarrollo empresa-
rial local debe ser entre otros, la concertación estratégi-
ca de actores territoriales orientada a estimular iniciati-
vas locales para la creación y desarrollo de mercados y
la construcción del capital social representado en múlti-
ples formas de asociación. Es necesario el fortalecimien-
to individual e institucional de los actores territoriales, a
fin de que puedan desempeñar un papel activo como
animadores de iniciativas de desarrollo económico local
junto a los restantes agentes socioeconómicos privados
y el conjunto de la sociedad civil.
No. 45
Podría hablarse entonces de dos territorialidades que
se expresan en lo espacial local: la conformación del
equipamiento y las condiciones socioeconómicas y cul-
turales. Estas territorialidades contienen lugares que
se definen tanto por su existencia corpórea como por
su existencia relacional. Se configuran según el tipo de
asentamiento, según su historia y según sus habitantes.
Contienen perfiles políticos, culturales, organizativos y
meramente cotidianos que involucran todo tipo de ac-
tores y roles: presencia de grupos armados ilegales, défi-
cit en la participación ciudadana, apropiación del espa-
cio público, carencia de mecanismos para la resolución
de conflictos, personalización del liderazgo comunitario,
débiles organizaciones y aumento de la exclusión y la
marginalidad.
La construcción de lo público demanda entonces un
deber ser, un conjunto de acciones sociales ligadas a la
apropiación del espacio, que establezca un cúmulo de
interacciones entre el Estado, la sociedad y el territorio,
que sean soluciones a las problemáticas y que lleven a la
revalidación de la legitimidad.
2.4. Comprensión desigual del modelo asociativo
Las mypes presentan oportunidades dados sus niveles
de flexibilidad: menor tamaño, bajas inversiones en ca-
pital fijo y flexibilidad productiva; esto les permite más
rápidamente adaptarse a las exigencias del mercado,
obviamente con restricciones de volúmenes de pro-
ducción. Pese a estas oportunidades, poseen un gran
aislamiento con otras empresas de su mismo o distinto
tamaño y en su misma cadena productiva, para abaste-
cer sus propias necesidades o las del mercado.
La asociatividad debe entenderse de una forma más am-
plia, articulada con el territorio como un elemento que
le genere competitividad a las micro y pequeñas empre-
sas. Las mypes, según Alburquerque (1999), establecen
el tejido de relaciones donde ellas deben poder encon-
trar en su entorno territorial inmediato los insumos es-
tratégicos para la innovación productiva y de gestión.
De esta forma, las empresas de pequeña dimensión
podrán desplegar redes locales eficientes con provee-
dores y clientes, así como con entidades de consultoría,
capacitación u otras, a fin de captar las externalidades
derivadas de la asociatividad, la proximidad territorial,
las economías de aglomeración, y las derivadas de las
relaciones entre socios y colaboradores.
El territorio se convierte, de este modo, en lugar de es-
timulo de innovaciones y información, actuando como
25
agente generador de externalidades positivas para la
productividad y la competitividad empresarial.
Implementación incipiente del modelo asociativo
como estrategia de desarrollo empresarial territorial
Las políticas de intervención territorial para el desarrollo
han avanzado en instrumentos y ámbitos de atención: el
desarrollo de infraestructuras, el soporte a las capacida-
des empresariales individuales, la formación del capital
humano y el desarrollo del tejido social –capital físico y
capital social–. Pero los desarrollos e impactos siguen
siendo muy incipientes, aun quedan por descubrir nue-
vas formas de intervención. Para Camagni (2005: 227)
la ciudad es por naturaleza un objeto en gran medida
artificial, construida por el hombre para alcanzar obje-
tivos históricos de socialización, sinergia, aumento del
conocimiento y del bienestar social.
En las comunas de bajos ingresos y poco desarrollo em-
presarial de la ciudad de Medellín, es muy limitado el sis-
tema de eslabonamientos productivos entre las micro
y pequeñas empresas. Éstas funcionan aisladamente,
por lo cual es necesario trabajar por la asociatividad y
construir redes locales con otros actores –proveedo-
res, subcontratistas, grandes empresas, instituciones
e incluso consumidores– que participan o pueden ser
potenciales del desarrollo económico local, ubicados
en el propio territorio o en el entorno local. Es preciso
entonces reforzar las intervenciones empresariales en la
identificación de localización productiva territorial y los
eslabonamientos que se pueden dar alrededor de lo ya
establecido, así lo ratifica Camagni (2005: 278):
El papel y la responsabilidad de la planificación terri-
torial se han ampliado, proponiendo nuevos desafíos
de tipo cultural y político. Integrar objetivos espacia-
les y económicos; integrar diferentes intervenciones
de tipo sectorial; desarrollar nuevos principios inte-
gradores para alcanzar un objetivo de sostenibilidad,
garantizar una posibilidad de participación efectiva
y eficaz de los ciudadanos en las decisiones que les
afectan, constituyen todos ellos desafíos relevantes
que exigen una rápida evolución en los modelos de
governance. En este sentido, nuevos métodos y prác-
ticas de programación negociada, formas diferentes
de asociación entre sector público y privado y formas
diferentes de acuerdo negociado en el campo de los
grandes proyectos urbanos, están abriendo nuevas
vías para políticas de desarrollo territorial más efica-
ces, transparentes y participativas.
26
La reflexión, apropiación, acción y aprendizaje colec-
tivo del modelo asociativo
Una adecuada política pública debe buscar la creación
y desarrollo de capital social representado en sus múl-
tiples formas de asociación, el cual conjuntamente con
la participación directa del sector empresarial y la base
territorial, son los elementos esenciales de un modelo
empresarial.
La articulación productiva, la conformación de redes
de colaboración y la promoción de la asociatividad, son
mecanismos para mejorar la capacidad de las mypes y
operar en la formalidad. Por eso, a través de los diferen-
tes programas de apoyo se deben generarán estímulos
para promover esquemas asociativos que les permitan
aumentar su poder de negociación en la compra de in-
sumos y en la comercialización de sus productos; incur-
sionar en mercados donde individualmente resulta muy
difícil; acceder a las compras del sector público; llevar a
cabo proyectos tecnológicos e innovadores difíciles de
financiar de manera individual; acelerar los procesos de
aprendizaje e intercambio de experiencias y acceder a
recursos de crédito y otras fuentes de financiamiento,
entre otros aspectos.
Se requiere además promover programas que articulen
esfuerzos público-privados para identificar y consolidar
proyectos asociativos, desarrollar y proporcionar meto-
dologías para el trabajo asociativo empresarial, posibi-
litar la gestión de recursos financieros y no financieros,
acompañar y evaluar los procesos iniciados, y continuar
con la lectura de las prácticas desarrolladas, para apren-
der de las experiencias.
La reflexión implica la evaluación de las condiciones
existentes en las comunas, entre las cuales se encuen-
tran:
• Los impactos del agotamiento de las grandes es-
tructuras industriales tradicionales de la ciudad,
sin el debido emplazamiento estratégico por otras
actividades de vocación territorial.
• La baja y débil estructura productiva y competitiva
comunal sin mentalidad empresarial asociativa ni
articulación productiva.
• Los diferentes actores –el Estado, el sector educati-
vo y las instituciones de fomento empresarial– no
se articulan en función de los desarrollos locales, a
sabiendas de que trabajan sobre un mismo objeto
y plantean idénticos propósitos. Cada uno trabaja
desde su funcionalidad, pero no logran trabajar de
manera articulada y pertinente.
 • Se evidencia poca evolución en los procesos de
planificación del desarrollo en perspectiva comu-
nal, articulado éste a los lineamientos de ciudad y
del gobierno central, que apunten a la construc-
ción de tejidos sociales y productivos.
• A pesar de las definiciones de políticas de mejo-
ramiento de la competitividad empresarial y de
sectores estratégicos para la ciudad, las activida-
des productivas de las comunas son de bajo valor
agregado, poca innovación, débil estructura em-
presarial en condiciones de informalidad, baja in-
versión de capital, deficiencia formativa del capital
humano e individualismo productivo y comercial.
2.5. El surgimiento de las mypes para la sobreviven-
cia en un contexto social, político y económico des-
favorable
El sector de las mypes tiene una participación significa-
tiva en presencia: el 52% son actividades de comercio,
el 35% de servicios y el 14% de industria. En generación
de empleo la participación es tal como se observa en el
cuadro 1.
Cuadro 1.
Participación en la generación de empleo por
tamaño y actividad empresarial

La acción se refiere a las miradas estratégicas, las cuales Estructura Industria Servicios Comercio
deben ser definidas en una nueva dimensión, abordan- Micro 91% 96% 89%
do el desarrollo comunal, de cadena, de sector y colecti- Pequeña 7% 3% 9%
vidad, lo cual implica:
Mediana 1,4% 0,29% 1,4%
• La definición de una visión y una misión compartida Grande 0,37% 0,05% 0,38%
que busquen la generación de bienestar colectivo. Fuente: Censo Dane 2005
• La definición de unos valores colectivos centrados
La participación de las micro y las pequeñas empresas
en el impulso de la asociatividad.
es tan significativa que son ellas las llamadas a jalonar el
• La determinación de estrategias que toquen la insti-
desarrollo local, para lo cual es necesario fortalecer sus
tucionalidad, la asociatividad y la integración empre-
ventajas y corregir sus debilidades, entre las que se des-
sarial.
tacan su poca capacidad de innovación; el bajo uso de
tecnologías de información y comunicaciones –TIC´s–,
El aprendizaje alude al desarrollo alcanzado en la imple-
el limitado acceso a financiamiento adecuado, los pro-
mentación de la estrategia empresarial que debe permi-
blemas para la comercialización de sus productos y la
tir afrontar retos importantes, tales como:
obtención de insumos, y la limitada participación en el
mercado de la contratación pública. Como oportunida-
• La interacción de distintos actores en función del de-
des o ventajas se identifican: la especialización flexible
sarrollo empresarial comunal: la comunidad, el Esta-
de su producción, lo cual les genera una oportunidad
do, las empresas, el sector educativo.
competitiva en los mercados y en cadenas productivas
• La identificación clara y precisa de las características
de las grandes empresas, bajos costos de operación; el
socio empresariales de las comunas.
uso intensivo de mano de obra de baja calificación, que
• La articulación de proyectos económico-empresaria-
las hacen idóneas para realizar procesos y fabricar bie-
les a los planes de desarrollo de comuna y de ciudad.
nes intermedios y finales para grandes empresas, es de-
• La legitimidad por parte de la comunidad, del Estado,
cir, para construir cadenas productivas y de valor para el
del sector educativo y las instituciones de fomento em-
conjunto de la economía local.
presarial, las cuales habían estado aisladas del desarro-
llo empresarial de las comunas de bajos ingresos.
Lo que es cada vez más notorio, dada la alta deserción
• El establecimiento de la alianza público–privada y
de unidades empresariales de la ciudad, es la alta pre-
comunitaria en función del desarrollo empresarial.
sencia a nivel barrial, especialmente en zonas de estratos
• El apoyo y fomento de las capacidades empresaria-
de bajos ingresos, al punto que del total de la presencia
les existentes en las comunas y el establecimiento de
empresarial, el 28% de las empresas, están asociadas a la
nuevas.
vivienda. (Dane 2005). Esto ha llevado a que hoy las uni-
• La conformación de formas organizativas de primer
dades residenciales sean igualmente unidades produc-
y segundo orden de jerarquía a nivel empresarial con
tivas. La presencia de actividades económicas en las co-
propósitos colectivos (empresarismo social).
munas de bajos estratos está caracterizada básicamente
• La generación de condiciones de articulación al mer-
por la comercialización de productos básicos como ves-
cado, no solo comunal, sino de ciudad.

27
No. 45
tuario, alimentos y servicios personales domésticos con
bajo valor agregado, propios a las necesidades del tipo
de población que las habita, tanto desde punto de vista
de la oferta como de la demanda.
Las comunas pasan de un hábitat tradicional como lugar
de residencia y ejercicio del poder por distintos actores
legales e ilegales, a unas comunas que aportan nuevas
ideas, nuevos modelos culturales, no tanto con nuevas
tecnologías, pero en una realidad en un continuo pro-
ceso, de interacción económica y social, con nuevas con-
tradicciones y condiciones para sucesivos nuevos órde-
nes, dentro del cual cabe lo empresarial.
No se reconoce aún el potencial de las mypes en el
desarrollo empresarial territorial
Los agentes económicos del tipo mypes se han veni-
do comportando como actores políticos con intereses,
poderes, procedimientos y acciones para apropiarse y
controlar las localizaciones ventajosas en términos de
productividad y acceso a mercados. Ello ha generado
conflictos por el uso económico del territorio, incom-
patibilidades en los usos del suelo, invasión del espacio
público, actividades y formas de ocupación dictadas por
los Planes de Ordenamiento Territorial y sus normas, en-
tre otros.
En la dimensión social las mypes tienen elementos que
podrían perderse o modificarse de no ser potenciados,
tales como:
• Las relaciones empresariales de solidaridad entre
ellas.
• El empleo de mano de obra de baja cualificación y
que vive en el sector de localización.
• Su participación y contribución en los mercados
de población de bajos ingresos, suministrando bie-
nes y servicios necesitados por estos con precios
bajos.
Hoy las acciones públicas y actuaciones privadas de
formalización de las mypes se focalizan en programas
que contribuyen directamente a mejorar la productivi-
dad, las relaciones empresariales, el progreso técnico y
la competitividad en los mercados locales, nacionales e
internacionales, en las líneas de padrinazgo empresarial,
asociatividad, tecnologías de información y comunica-
ción, acceso a mercados y a crédito y liderazgo.
En la dimensión política, los programas de formalización
de las mypes podrían orientar, desconocer y destruir
los ejercicios de territorialización (acción de construir
28
prácticas en el tiempo). Es decir, modificar las formas
de organización y de gestionar (incluidos sus intereses,
objetivos, proyectos, líderes y poderes) la apropiación, la
transformación, el control y la defensa del lugar social
y geográfico que ocupan. Las políticas públicas y em-
presariales de formalización deben recoger los aspectos
territoriales que contribuyen a los encadenamientos
empresariales; las mejoras de productividad y el progre-
so técnico, como son las economías de aglomeración y
urbanización. Es decir, deben recoger los servicios, equi-
pamientos e infraestructura que apoyan la producción.
Es necesario desarrollar capacidades empresariales
en los territorios
La competitividad del territorio debe manifestarse bá-
sicamente en dos niveles: primero, competitividad de la
organización territorial con el fin de satisfacer las deman-
das de la población y contribuir a su bienestar, es decir,
mejorar el nivel y la calidad de vida de sus habitantes, de
tal forma que incluso sea capaz de atraer el desarrollo de
actividades dinámicas y la difusión de las innovaciones.
Segundo, la competitividad de la base económica y del
tejido empresarial en un contexto geográfico amplio,
medida sobre la base de la capacidad de obtener recur-
sos de inversión y capacidad de las empresas de la zona
para competir tanto interna como externamente.
Según Camagni (2005: 38), los factores que empujan a
la aglomeración empresarial territorial tienen ventajas
no solo para las empresas sino también para las familias
residentes:
• Ventajas derivadas de la presencia de servicios públi-
cos más eficientes, tales como los servicios de ense-
ñanza, sanidad, transporte e infraestructuras sociales
en general.
• Ventajas derivadas de la presencia de servicios pri-
vados personales más avanzados y diversificados,
como servicios culturales y recreativos.
• Ventajas de variedad, derivadas de las mayores posi-
bilidades de elección que se presentan en diversos
frentes: trabajo, residencia, compras, tiempo libre, es-
tilos de vida en general.
Si bien estas ventajas son reales y se pueden trasladar
como externalidades a las comunidades donde están
asentadas las empresas; a las comunas de la ciudad de
Medellín con bajo desarrollo empresarial, éste efecto
no se percibe aún como evidente, dejando de recono-
cer que hay trasferencia de beneficios: en generación de
empleo e ingresos familiares; relación con proveedores
y productores; mejoramiento de producto y hasta pre-
cio para los consumidores; cualificación del talento hu-
mano y desarrollo de infraestructura para comunas que
son casi inaccesibles para el movimiento y transporte y
mercancías.
2.6. La competitividad territorial: compromiso de ac-
tores
La competitividad territorial es un tema cada vez más en
boga, desde los diferentes discursos y políticas naciona-
les, regionales y municipales. Se referencia la competiti-
vidad como un propósito estratégico obligado a alcan-
zar, para generar desarrollo territorial. Esta se considera
como la capacidad de crecer, innovar, ampliar mercados
internacionales y consolidar los mercados existentes.
Además, es un componente necesario en el camino ha-
cia el desarrollo. (Informe Nacional de Competitividad:
2007).
Para Camagni (2005: 232) la competitividad territorial
(…) es un concepto teóricamente sólido conside-
rando no solo el papel que el territorio desarrolla
en el suministro de instrumentos competitivos “am-
bientales” a cada una de las empresas, sino sobre
todo el papel que éste desarrolla en los procesos de
construcción de los conocimientos de los códigos
interpretativos, de los modelos de cooperación y de
decisión sobre los cuales se fundamentan los pro-
cesos innovadores de las empresas pertenecientes
a determinados contextos locales. En concreto, se
sitúan en primer plano los procesos que denomina-
dos de “aprendizaje colectivo”,( …) que realizan un
crecimiento “socializado” de los conocimientos en las
empresas de un territorio, incorporándose no solo a
la cultura interna de cada una de las empresas sino
sobre todo al mercado local de trabajo (o, como se
decía en el pasado a la atmosfera industrial local).
La trascendencia del discurso de la competitividad a la
acción propiamente del desarrollo empresarial y territo-
rial, implica el compromiso y acción de los actores invo-
lucrados con unos propósitos explícitos, de lo contrario
se caería en una simple narrativa discursiva sin impactos
claros frente a los compromisos establecidos.
La competitividad empresarial y territorial todavía
es un planteamiento no interiorizado por los acto-
res
Los planteamientos nacionales dejan explícita la necesa-
ria interacción entre competitividad y solidaridad, la cual
No. 45
queda ratificada en el propósito del documento Con-
pes 3484 (2007) donde se establece que “Las micro y las
pequeñas empresas son actores estratégicos en el cre-
cimiento de la economía, la transformación del aparato
productivo nacional, y el mejoramiento de la posición
competitiva del país. Además, estos segmentos empre-
sariales contribuyen a reducir la pobreza y la inequidad,
al ser alternativas de generación de empleo, ingresos y
activos para un gran número de personas”.
Es claro que quienes compiten y actúan en el mercado
son cada una de las empresas, pero ellas y sus empre-
sarios están afectados en gran medida por el contexto
local, la incertidumbre, los procesos socializados y de
explícita acción colectiva de carácter territorial. Es ahí
donde el compromiso por generar una competitividad
territorial aún no es consciente por los actores ubicados
o con intereses en el mismo. La corresponsabilidad con
el territorio implica un vínculo de relación fuerte con
todo lo que sucede en el territorio, no solo con el usu-
fructo económico. (Camagni, 2005).
Este enfoque supone el diseño de políticas a nivel mi-
croeconómico, así como adaptaciones socio institucio-
nales desde el nivel mesoeconómico (o intermedio), a
fin de estimular la creación de espacios de concertación
estratégica de actores públicos y privados para la cons-
trucción de entornos innovadores en cada territorio, ca-
paces de encarar de forma eficiente los retos del cambio
estructural y la globalización.
Las empresas dependen de la calidad de su entorno ur-
bano, ambiental y territorial, para poder avanzar en tér-
minos de productividad y competitividad, lo cual hace
necesario reforzar las actuaciones en esos ámbitos por
parte de la administración pública, a fin de mejorar la
calidad de las infraestructuras y servicios básicos que
necesitan las empresas.
Son muchos los factores y niveles de la organización
social, y múltiples las relaciones entre ellos, que deter-
minan las capacidades de los territorios para la compe-
titividad:
• Nivel meta: son los valores culturalmente aceptados
por la sociedad, que son favorables a la competitivi-
dad en la medida en que acepten la necesidad del
desarrollo, la integración a un mundo globalizado y
la pertinencia de participar y apropiar visiones y es-
trategias colectivas de desarrollo con equidad.
• Nivel macro: es el marco macroeconómico del país,
el cual involucra variables como empleo, inflación,
29
 tasa de cambio, producción interna y todas las medi-
das para controlarlas.
• Nivel meso: son las instituciones y las políticas espe-
cíficas de promoción de la competitividad, que de-
ben ser sólidas, apropiadas, con visión de largo plazo
y muy articuladas entre sí.
• Nivel micro: Es la gestión empresarial competente y
competitiva.
2.7. Diferenciación estratégica de cada territorio
El nuevo enfoque del desarrollo local pone su acento en
la importancia del territorio como marco generador de
economías externas. La competitividad territorial será
la capacidad de las empresas instaladas en el territorio
para mantenerse y posicionarse en el largo plazo; para lo
cual es necesario reconocer su papel como conductores
del proceso de desarrollo económico regional, especial-
mente en aquellos territorios en los que no existe base
empresarial.
El territorio juega un papel fundamental que no ha sido
reconocido para el desarrollo empresarial, histórica-
mente su proceso productivo y social ha estado retroa-
limentándose de su localización en la geografía econó-
mica urbana; se trata de lugares que éstas han estado
apropiando, transformando, controlando y defendiendo
durante años. Según Camagni (2005: 254):
No podemos afirmar, por otra parte, que los territo-
rios son solo objetos pasivos de las decisiones loca-
lizativas de las empresas. De hecho, los territorios es-
tán constituidos por colectividades atentas y sujetos
(económicos en sentido amplio) que actúan en inte-
rés propio intentando mantener o atraer actividades
económicas: trabajadores, empresas subcontratadas,
proveedores de inputs intermedios, de servicios y de
factores productivos inmuebles como terrenos, edi-
ficios e infraestructuras.
No hay un reconocimiento del potencial estratégico
de los territorios, así como de la identificación de su
vocación
Las políticas públicas y empresariales no establecen di-
rectamente temas de carácter territorial de las mismas, es
decir, no abordan el hecho de que éstas se retroalimen-
tan de su ubicación o de economías de aglomeración
(de escala, localización y urbanización). Las economías
de urbanización y de localización han sido importantes
30
para las economías de escala de las mypes. Las econo-
mías espaciales de aglomeración de las mypes apalan-
can nuevas formas de organización empresarial de ca-
rácter asociativo o social buscando competitividad.
Ante estas acciones y actuaciones de los actores públi-
cos y privados por resolver dicha problemática, bien
vale la pena revisar lo que sucede alrededor de tales
prácticas, así como los conceptos y teorías que explican
y desarrollan nuevo conocimiento hacia la construcción
de territorios.
Los gobiernos y líderes locales tienen, por tanto, una
responsabilidad importante en la producción y gestión
del hábitat y equipamientos colectivos, que constituyen
un capital social fundamental como base de la produc-
tividad y competitividad de las empresas asentadas en
el territorio. La definición de vocación territorial se con-
vierte, entonces, en estrategia prioritaria para focalizar
las inversiones de forma eficiente que permita generar
valor agregado sistémicamente –meso, meta, macro y
micro–.
Es necesaria la articulación del componente empre-
sarial como dimensión estratégica del desarrollo te-
rritorial
Este tipo de empresas de pequeña dimensión deben po-
der encontrar en su entorno territorial inmediato los in-
sumos estratégicos para poder desarrollarse. (Alburquer-
que, 1999). Solo de esta forma las empresas de pequeña
dimensión podrán desplegar redes locales eficientes
con proveedores y clientes, así como con entidades de
consultoría, capacitación, u otras, a fin de captar las ex-
ternalidades derivadas de la asociatividad, la proximidad
territorial, las economías de aglomeración, las derivadas
de las relaciones entre socios y colaboradores en el terri-
torio. En el medio local se convierten, de este modo, en
lugar de estímulo de innovaciones y de amplificación de
informaciones, actuando como agentes generadores de
externalidades positivas para la productividad y la com-
petitividad empresarial.
Para la Cepal (2000), el objetivo central para alcanzar ma-
yores niveles de bienestar para el conjunto de la pobla-
ción no se logrará sin avanzar significativamente en la
consolidación de economías dinámicas y competitivas.
Para esto se requiere una reorientación de los patrones
de desarrollo de la región en torno a un eje principal: la
equidad. Es decir, la reducción de la desigualdad social
en sus múltiples manifestaciones. Esta es, si se quiere, la
vara para medir la calidad del desarrollo. Esa visión inte-
gral de desarrollo se reconoce e implica algo más que la
mera complementariedad entre políticas sociales, eco-
nómicas, ambientales y de ordenamiento democrático,
entre capital humano, bienestar social, desarrollo soste-
nible y ciudadanía.
Como conclusión final es posible afirmar que la imple-
mentación de programas de fortalecimiento empresa-
rial, usando la división administrativa de la ciudad por
comunas, debe leer y reconocer en cada una de ellas, los
elementos que le generan valor o pérdida a su potencia-
lidad empresarial, donde la planificación territorial tiene
nuevos desafíos, donde es necesario integrar objetivos
espaciales y económicos e integrar diferentes interven-
ciones desde lo individual hasta lo colectivo. Es nece-
sario desarrollar nuevos principios integradores para
alcanzar la sostenibilidad territorial, garantizando una
posibilidad de participación efectiva, eficaz y transpa-
rente de los ciudadanos en las decisiones que les afec-
tan. Constituyen todos estos desafíos, una evolución
en los modelos de planificación del desarrollo integral
territorial, articulando nuevos métodos y prácticas: de
planeación negociada, de asociación entre los sectores
público, privado y comunal, de desarrollo urbano y hu-
mano.
Las políticas públicas y empresariales de fomento em-
presarial deben recoger los aspectos de la competitivi-
dad sistémica que contribuyen a lograr la competitivi-
dad territorial y no verse esta de forma fragmentada o
como responsabilidad de unos actores, sino como un
ejercicio de corresponsabilidad, de todos los actores del
desarrollo.
No. 45
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31
El papel de las mipymes y el contexto de
la política de desarrollo empresarial. Una
aproximación descriptiva-analítica desde los
niveles internacional, nacional y subnacional *
Juan Carlos Arango Quintero** decision-makers and policy for the promotion of enterprise de-
velopment are adjusting to new challenges posed by economic
globalization, where the land is redefined and re according to
new contexts. The description of the dynamic comparative busi-
Resumen
ness along with a descriptive analysis of the policy of promoting
business development will discover the common elements that
El rol que cumplen en la economía actual las mipymes ha con-
are applied in different spatial levels of government. Production
llevado a un replanteamiento de los enfoques de abordaje y del
elements such as networks, and formalize the partnership busi-
diseño de políticas de intervención más acordes a las realidades
ness, public-private partnerships are part of different programs,
de los espacios donde se expresan estos actores. Las distintas
projects and plans that are implemented at national and sub-
instancias formuladoras y decisorias de políticas para el fomento
spaces.
del desarrollo empresarial vienen ajustándose a los nuevos retos
impuestos por la globalización económica, donde lo territorial se
redefine y reacomoda de acuerdo a los nuevos contextos. Key words

Business Development, MSMEs, Enterprise.

La descripción comparativa de la dinámica empresarial, junto con
un análisis descriptivo de la política de fomento al desarrollo em-
presarial, permite descubrir los elementos comunes que se apli-
can en los distintos niveles geoespaciales de gobierno. Elementos
como las redes productivas, la asociatividad y la formalización
empresarial o las alianzas público-privadas, hacen parte de los
distintos programas, proyectos y planes que se implementan en
espacios nacionales y subnacionales.
Palabras clave
Desarrollo empresarial, mipymes, política empresarial.
Abstract
The role they play in today’s economy MSMEs has led to a rethin-
king of the design approach and intervention policies more in line
with the realities of the areas where these actors are. The various
Introducción
Los ámbitos internacional, nacional, regional, local y co-
munal sopesan, desde hace casi quince años, una serie
de definiciones de política, en especial sobre el desa-
rrollo empresarial, más específicamente orientadas al
estímulo de la competitividad y la productividad. Las
nuevas concepciones de la política de desarrollo em-
presarial trascendieron hacia un enfoque innovador, en
el cual la territorialidad surge, no sólo como elemento
constitutivo del objeto analizado -la empresa-, sino
también como una nueva manera de comprender lo
empresarial en contexto. El territorio: categoría y pers-
pectiva analítica.

* Este artículo hace parte de un trabajo de investigación más amplio realizado por el Grupo de Investigación Institucional en Desarrollo Empresarial: Siste-
matización de la experiencia del proyecto Fortalecimiento de las Unidades Productivas Articuladas (FUPA) de la Comuna 1 (Popular) de Medellín (vigencias
2005, 2006 y 2007). Alcaldía de Medellín, Secretaría de Desarrollo Social, Programa de Planeación Local y Presupuesto Participativo, Unión Temporal
Esumer-Acopi (Asociación Colombiana de Pequeños Industriales). 2008.
** Magíster en Ciencias Políticas; Economista de la Universidad de Antioquia. Docente e Investigador de tiempo completo de la Institución Universitaria
Esumer. Docente de Cátedra de la Universidad de Antioquia y de la Fundación Universitaria San Martín. Líder del Grupo de Investigación en Desarrollo
Empresarial de la Institución Universitaria Esumer. E-mail: jcarango@esumer.edu.co

32
De este modo, lo territorial se convierte en concepto que
introduce a su vez un marco integral al análisis empresa-
rial. Incluso, conceptos como la competitividad sistémi-
ca que plantea dimensiones tradicionales como lo mi-
cro (aspectos del nivel de la firma) y lo macroeconómico
(relacionado con los grandes agregados económicos),
con el enfoque territorial apropia también lo meta y lo
mesoeconómico1. Esta óptica viene orientando los fun-
damentos con los que organismos competentes como el
Banco Interamericano de Desarrollo –BID– nutren las di-
rectrices con las que los gobiernos nacionales sustentan
parte de sus programas y proyectos de intervención.
El desarrollo empresarial, desde la perspectiva territorial,
trae aparejado otra serie de concepciones que le dan
cuerpo, convirtiéndolo así en una categoría que marca
vanguardia entre las nuevas maneras de entender el de-
sarrollo de las sociedades. Aspectos como las alianzas
público-privadas, las cadenas productivas, el trabajo en
red, el papel del conocimiento y la innovación, el uso de
las tecnologías de información y las comunicaciones, el
tránsito de lo informal a lo formal, lo asociativo, son aho-
ra referentes obligados dentro de cualquier plan, pro-
grama o proyecto que pretenda impactar de fondo las
estructuras económicas de los territorios. En últimas, la
nueva perspectiva busca que el desarrollo empresarial,
apalancado en condiciones endógenas de cada territo-
rio, aproveche las ventajas exógenas. En este contexto
las mipymes por su representatividad en número, carac-
terísticas y dinámicas, adquieren un rol de relevancia en
los procesos de innovación territorial.
El Fondo Multilateral de Inversiones –FOMIN–, órgano
adscrito al Banco Interamericano de Desarrollo –BID–,
emite gran parte de sus directrices con base en los pos-
tulados del desarrollo empresarial territorial. El actual
gobierno colombiano, acogiendo la línea del ente mul-
tilateral ha concretado en los últimos siete años diferen-
tes definiciones de política, instituciones, mecanismos e
instrumentos que desde lo nacional pretenden irradiar
los espacios regionales, locales e incluso comunales. Las
orientaciones y apalancamientos para el desarrollo de
planes, programas y proyectos productivos, en conso-
nancia con la concepción territorial y las distintas diná-
micas locales dotan a la política de fomento al desarrollo
empresarial de un matiz realista desde lo político, lo so-
cial y lo económico.
Desde esta perspectiva, la Institución Universitaria Esu-
mer sistematizó el proyecto de Fortalecimiento de las
Unidades Productivas Articuladas –FUPA– en la Comuna
Uno (Popular, Medellín). El propósito consistió en ras-
trear en esta experiencia, y en las demás de la misma
similitud aplicadas en otras comunas, los componentes
de las directrices internacionales y nacionales. El ánimo
se encaminó, en el fondo, a sistematizar a partir del caso
FUPA, la política pública de fomento al desarrollo em-
presarial de la Ciudad de Medellín. Para ello se acogió el
enfoque del desarrollo territorial como una perspectiva
que ayuda a visualizar otros elementos y dinámcas que
con las miradas tradicionales han pasado inadvertidos o
no se les ha dado tanta importancia.
El artículo está dividido en dos partes. La primera de-
sarrolla el contexto en el cual se inscribe el objeto de
investigación, las micro, pequeñas y medianas empresas
–mipymes– en las dimensiones internacional, nacional,
regional, local y comunal. El segundo apartado se en-
carga de describir los desarrollos filosóficos e institu-
cionales de la política pública de fomento al desarrollo
empresarial en las mismas dimensiones anotadas. Por
último se presentan las conclusiones.
I. El papel de las micro, pequeñas y medianas em-
presas –mipymes– en los contextos internacional,
nacional, local y comunal
1. El ámbito internacional
El rol de las mipymes en el mundo es cada vez más sig-
nificativo. Esto obedece en principio, al aumento de la
pobreza y la miseria de amplios sectores sociales de
países subdesarrollados, e incluso de algunos desarro-
llados. El pauperismo es fruto de la exclusión caracterís-
tica de la globalización económica2. La emergencia de

1 “El nivel metaeconómico se refiere a factores como la identidad cultural, la estructura de valores o la naturaleza de la organización política de la sociedad.
(…) El nivel mesoeconómico se refiere a la importancia de factores articuladores en los niveles intermedios de la economía como la capacitación general de
la población, la estructura de las articulaciones productivas con la especialización, el desarrollo territorial (existencia de cluster); el estado de la tecnología,
etc.” (VÉLEZ, 1997; citado por CARDONA, 2000; p. 30) (Las cursivas son del texto original).
2 Este concepto remite al proceso caracterizado por la liberalización de los mercados nacionales y la desregulación estatal de una buena parte de las activi-
dades económicas; este tipo de medidas se apoyan en las directrices que promulga la doctrina del nuevo liberalismo económico (Neoliberalismo). Para una
precisión sobre el concepto de Globalización Económica véase Estefanía, 2002.

33
No. 45
las mipymes –en especial las informales–3 en los últimos
veinte años se da en el contexto del acelerado empo-
brecimiento de amplias masas de ciudadanos. Según
datos de la Cumbre del Milenio (Organización de Nacio-
nes Unidas –ONU–, 2000), llevada a cabo en el año 2000,
1.200 millones de personas vivían en ese momento con
un dólar o menos al día (estaban por debajo de la indi-
gencia). Mientras que 3.000 millones de habitantes sor-
teaban su existencia con menos de dos dólares diarios
(ubicados por debajo del umbral de pobreza).
ño y puesta en marcha de una estrategia de desarrollo
que garantice la transformación del aparato productivo,
el mejoramiento de la posición competitiva de los paí-
ses pobres y, en general, el crecimiento de sus econo-
mías. De ahí que sean consideradas uno de los factores
impulsores del desarrollo económico y su estímulo sea
uno de los más eficientes instrumentos de política eco-
nómica para el crecimiento y la generación de puestos
de trabajo, y por esa vía crear mecanismos para combatir
la pobreza de ingresos.

El panorama descrito arriba ha preocupado a dos im-
portantes organizaciones internacionales de apoyo al
desarrollo como el Banco Mundial –BM– y el Banco In-
teramericano de Desarrollo –BID–, entre otras entidades,
tales como las agencias de cooperación internacional,
organizaciones no gubernamentales –ONG´s–, entida-
des de microcrédito, etc. Ambos órganos multilaterales
estudiaron la pobreza desde lo macroeconómico y deri-
varon de allí, por más de tres décadas, recomendaciones
de política para financiar, más desde el asistencialismo,
proyectos sociales y de infraestructura de apoyo.
El fenómeno del microempresarismo informal tiene hoy
una expresión de incidencia mundial. En el caso de Es-
paña, el tejido empresarial allí está constituido funda-
mentalmente por pequeñas y medianas empresas que
dan empleo en una proporción de más del 85% de la
población activa. En el país ibérico apenas un 6% de las
empresas con asalariados existentes tienen más de 20
trabajadores. (Universidad Internacional de Andalucía
–UNIA–, 2007).
Para el caso de otros contextos geográficos:

La mirada de las instancias multilaterales sobre el tema
de la pobreza, en las dos últimas décadas, ha virado ha-
cia el referente conceptual y de política del desarrollo
económico local –DEL–, matizado con el papel de lo em-
presarial. En este sentido el BID sugiere mecanismos de
intervención que reviertan la tendencia de la pobreza
por la vía del estímulo a la productividad y la competiti-
vidad de las mipymes asentadas en espacios locales, de
modo que se impacte la calidad de vida y el bienestar de
sus pobladores.
Las mipymes, sobre todo las informales, son la opción
de vida de millones de personas en el mundo. Hoy son
una manera de paliar la pobreza y la inequidad, al ser ge-
neradoras de empleo e ingresos para muchas familias.
Además, por su representatividad son clave para el dise-
“En Tailandia, las microempresas y las empresas pe-
queñas representaban para el 2002 más del 97 por
ciento de todas las firmas en los sectores de manu-
factura y comercio/servicios. Asimismo generaban el
71 por ciento del empleo total en el sector de comer-
cio y servicios. Por ejemplo, las firmas del sector in-
formal producían tres de cada cuatro empleos nue-
vos fuera del sector agropecuario en Tailandia y la
mitad de todos los empleos nuevos en Indonesia. En
este último país, las unidades económicas con cinco
o menos empleados representaban casi la mitad del
total del empleo en el sector de manufactura, mien-
tras que las firmas pequeñas constituían un 18 por
ciento adicional. En este sentido más de la mitad de
la población económicamente activa de las Filipinas
estaba empleada en microempresas y compañías
pequeñas (…)

3 El concepto de informalidad alude a las acciones no planificadas, de individuos u organizaciones, sobre sus múltiples relaciones en el territorio, de acuerdo a
patrones económicos, culturales, históricos y morales que los aleja de las normatividades y estructuras mínimas de actuación en lo administrativo, económi-
co y social. Alcaldía de Medellín, Secretaría de Desarrollo Social, Programa de Planeación Local y Presupuesto Participativo, Unión Temporal Esumer-Acopi.
Op. Cit. Las mipymes informales, en especial las microempresas, tienen sus particularidades en cuanto a capacidad para generar productividad y valor. En
los espacios donde se ubican estas unidades económicas, suelen aparecer envueltas en una diversidad caracterizada por sus tamaños y niveles de desarrollo.
Al respecto una categorización en tres niveles para comprender parte de su actividad. En primer lugar, se encuentran “(…) las microempresas denominadas
de subsistencia, que son aquellas que ayudan a completar los ingresos de las familias y son formadas por una o dos personas. Otro grupo lo integran las
microempresas denominadas de acumulación simple, que tienen entre tres y cinco empleados, las cuales además de generar un ingreso familiar logran un
pequeño nivel de ahorro, que sirve para la mejora de la producción. Finalmente, están las microempresas de expansión, que son microempresas con un
mayor nivel de sofisticación pues tienen más empleados y logran acumular un mejor ahorro, el cual en una importante cantidad lo destinan para la compra
de activos fijos como por ejemplo: un vehículo para transportar sus productos e insumos, pequeñas máquinas industriales para la mejora de la eficiencia,
entre otros. (Peñafiel, 2006) [Las cursivas son del texto original].

34
 (…) En la India, para el mismo año, no menos del 90 y 40% de los empleos en el sector formal y producían
por ciento de los trabajadores debían su sustento al 30% del producto interno bruto –PIB– de la región. (BID,
empleo en el sector informal. Éstos contribuían con 2006, p. 50).
el 60 por ciento del producto interno neto y el 70 por
ciento del ingreso nacional. (…) A pesar de la representatividad de las mipymes latinoa-
mericanas uno de sus rasgos prominentes es su carácter
En Ucrania, 2,6 millones de los negocios —el 87 por de informales. Según el Instituto Libertad y Democracia
ciento de todas las empresas del país— eran indivi- –ILD–, entidad que dirige el experto peruano Hernan-
duos empleados por cuenta propia que producían, do de Soto, la informalidad está más relacionada direc-
distribuían y/o vendían mercancías en el mercado tamente con la extralegalidad4, la cual se entiende en
local. una acepción que va más allá del legalismo formalista
para introducirla en un contexto estructural como el del
Igualmente el 70 por ciento de las personas que la- ejercicio de los derechos de propiedad. Se denomina
boraban en Nigeria y Egipto provenían de la econo- economía extralegal porque “le faltan tres instituciones
mía informal dominada por las microempresas. legales básicas que permiten a los ciudadanos organi-
zar su desarrollo económico”: 1) Derechos de propiedad
Las microempresas han sido también una parte in- eficientes, 2) formas legales de organización empresarial
tegral del éxito de sectores económicos claves. Por y 3) mecanismos para operar en mercados expandidos
ejemplo, en Sudáfrica el sector de la construcción ge- (ILD, 2006, p. 5-6).
neraba una tercera parte del Producto Interno Bruto
–PIB– e incluye a 90.000 firmas, de las cuales 87.000 Gráfico 1. Participación en el mercado latinoamericano
eran microempresas y pequeñas empresas. La trans- de las mipymes informales (en millones de dólares)
ferencia de trabajo por grandes firmas de construc-
ción a subcontratistas pequeños especializados era
una característica muy común de la industria. En Ban-
gladesh, más del 90 por ciento de las firmas que par-
ticipaban en el negocio de 350 millones de dólares
de la exportación de camarones eran microempre-
sas. En Honduras, las microfirmas constituían entre
30.000 y 40.000 de las firmas hortícolas que habían
surgido tras el huracán Mitch. Éstas se asocian con
empresas más grandes para competir en los merca-
dos de exportación y mejorar el control de calidad y
de elaboración.” (USAID, Simmons, 2004: 6-8).

De acuerdo con el BID, en América Latina, y particular-

mente en Colombia, la mayoría de las actividades pro-
ductivas son protagonizadas por las micro y pequeñas
empresas –mypes–. Según este organismo, las microe-
mpresas eran alrededor del 96% de la base empresarial
de la región; en términos de empleados representaban
para el 2004 un poco más de la mitad de la fuerza labo-
ral no agropecuaria en América Latina. Además, para el
2006 participaban con una porción importante del mer-
cado. En países como Brasil, México, Colombia y Chile
este tipo de negocios aportaban, en este sentido, cerca
de US$350.000 millones. Además proveían entre el 20%
Fuente: BID. El mapa de la mayoría. Atlas socioeconómico de
América Latina y el Caribe. Disponible en:
http://www.iadb.org/om/mapping/mapping_Market.
cfm?language=Spanish
El BID toma como referente el concepto de informalidad
del IDL. Para el Banco lo informal tiene que ver con el
hecho de que los empresarios puedan ejercer sus dere-
chos de propiedad. Es así como afirma el ente multila-
teral que “La economía informal florece donde no hay

4 Para el ILD este tipo de empresas se caracterizan por: “1) operadas por comerciantes individuales o empresas no constituidas, que no tienen personería
jurídica propia ni pueden diferenciar la responsabilidad de la empresa de la de su propietario o socios. 2) Empresas que operan sin cumplir con todas las
autorizaciones y permisos establecidos por ley. 3) Empresas que no cumplen con las obligaciones laborales y tributarias respecto del total de sus operacio-
nes”. (ILD, 2006, p. 5).

35
No. 45
acceso a los mecanismos legales necesarios para la es-
pecialización dentro de las empresas y para la interac-
ción mediante transacciones basadas en los derechos
de propiedad” (BID, http://www.iadb.org/OM/mapping/
mapping_capital2.cfm?language=Spanish&PARID=4).
Gráfico 2. Capital muerto. Valor de los activos en el
sector informal en 12 países latinoamericanos supera
los US$ 1,2 billones

Latinoamérica es una región donde históricamente los

derechos de propiedad sobre diferentes tipos de acti-
vos (tierra, bienes de capital, conocimiento, ingreso) han
estado concentrados en una élite minoritaria. Por esto
“la mayoría no puede hacer que el mercado funcione
en su beneficio porque está fragmentada en grupos no
especializados, donde no se puede clasificar el trabajo
de forma eficiente y se carece de los medios necesarios
para definir, beneficiarse o hacer cumplir sus derechos
económicos” (Ibid.). De acuerdo al enfoque del BID, la
informalidad empresarial que impera en América Latina
obedece a causas de tipo estructural que hay que co- Fuente: BID. El mapa de la mayoría. Atlas socioeconómico de
menzar a atacar de alguna manera.5 América Latina y el Caribe. Disponible en:
http://www.iadb.org/om/mapping/mapping_Market.
Sin embargo el empresariado informal de América La- cfm?language=Spanish
tina, a pesar de lo poco que tiene en comparación con
el sector formal de mayor tradición, logra aglutinar una 2. El ámbito nacional colombiano
porción importante de activos. Este capital no logra es-
Una parte importante de la dinámica empresarial del
calas importantes de productividad debido a que o no
país está concentrada en las mipymes. Éstas representa-
está registrado legalmente o no funciona acorde con las
ban para el 2004 el 99.9% de las empresas y el 80.8% del
estructuras legales establecidas; por lo cual es denomi-
empleo (Departamento Nacional de Estadística –DANE–,
nado por los expertos como capital muerto.6 Situación
2005). Dentro del universo de las mipymes, las microe-
que genera un círculo vicioso de exclusión, informalidad
mpresas ofrecían ocupación a más del 50% de la pobla-
y más pobreza. Países como México, Argentina y Colom-
ción económicamente activa, por consiguiente, son una
bia son los que mayor nivel de capital muerto expresa-
importante fuente de ingresos para personas que por
ban para el 2006 (Gráfico 2). Estas naciones tienen un
falta de formación y experiencia no pueden vincularse
gran potencial de generación de valor y productividad
a la economía formal.
siempre y cuando definan las estructuras de derechos
de propiedad que permitan incluir al amplio sector de Del segmento de las mipymes, las microempresas son
informales en las dinámicas formales. las más frágiles y las más expuestas a los cambios (favo-
rables y desfavorables) del entorno. Entre las debilida-
La representatividad de las mipymes y su doble carác- des más relevantes que expresan este tipo de empresas
ter de agentes de desarrollo económico y social las han se destacan en esencia nueve (Consejo Nacional de Po-
hecho convertirse en el eje de los referentes del diseño, lítica Económica y Social –CONPES–, Documento 3484,
por parte del BM y el BID, de los criterios de una política 2007): 1) altos niveles de informalidad, 2) bajos niveles
internacional de fomento al desarrollo empresarial des- de asociatividad, 3) estrechez de los mercados a los que
de una perspectiva territorial, nuevo eje conceptual para dirigen sus productos, 4) bajo nivel tecnológico y de
concebir el desarrollo. formación de su recurso humano, 5) poca capacidad de
innovación, 6) escaso uso de tecnologías de información

5 Sobre las propuestas de solución véase: DE SOTO, Hernando. Un mapa de la mayoría informal. BID: 2006. Disponible en: http://www.iadb.org/OM/map-
ping/mapping_capital2.cfm?language=Spanish&PARID=4 [Consulta 25 febrero de 2008].
6 “Casi 92 por ciento de las empresas, 76 por ciento de las propiedades rurales y 65 por ciento de las viviendas en los 12 países analizados están en el sector
informal. [Las estimaciones del Instituto Libertad y Democracia (ILD)] la incluyen viviendas y parcelas sin título o registro válido, con irregularidades legales o con
restricciones para su transferencia. Las empresas no están registradas u operan sin cumplir todos los requisitos legales o sin responsabilidad limitada”. (Ibid.)

36
y comunicaciones –TIC´s–, 7) limitado acceso a financia-
miento adecuado, 8) problemas para la comercialización
internacional de sus productos y la obtención de insu-
mos y 9) limitada participación en el mercado de la con-
tratación pública.
A pesar de las serias dificultades, las mypes del país se
convierten a la vez en una oportunidad para generar
desarrollo endógeno en los territorios. Su desarrollo
potencial las pone “de moda”, en tanto se convierten en
una opción para el crecimiento de las economías pobres
debido a tres razones: 1) la especialización flexible de su
producción, que las haría competitivas en los mercados
y en cadenas productivas de las grandes empresas; 2) los
bajos costos de operación; 3) el uso intensivo de mano
de obra de baja formación, que las cualifica para realizar
procesos y fabricar bienes intermedios y finales para las
grandes empresas, es decir para construir cadenas pro-
ductivas y de valor en el conjunto de la economía local.
3. Los ámbitos local y comunal
Según la Cámara de Comercio de Medellín para Antio-
quia (CCMA, 2002), las microempresas de Medellín en
2001 correspondían al 89% del total de empresas regis-
tradas. Muchas de estas unidades económicas no apare-
cen en los registros, son empresas que tienen altos nive-
les de informalidad (ningún tipo de registro mercantil)
y que están localizadas en algunas zonas marginadas
de la ciudad como algunas comunas y barrios popula-
res. Estas microempresas son muy inestables y aunque
crecen año tras año, especialmente en los momentos de
crisis, también es cierto que desaparecen con mucha fa-
cilidad. En efecto, entre 2004 y 2005 se crearon 2.714
nuevas empresas y se liquidaron 875 (32.24%) (CCMA).
En el caso de la estructura productiva de la Comuna Uno,
Giraldo anota que las pequeñas unidades económicas
por sectores económicos (confecciones, metalmecánica,
madera, servicios y alimentos) “funcionaban al margen
Cuadro 1.
Tipo relación de las personas con el respectivo negocio según el agregado de barrios y actividad económica
Propietario único Socio Negocio familiar
Andalucía 71,3% 7,0% 16,3%
Popular 51,5% 2,3% 42,3%
Sto. Domingo 58,5% 5,4% 23,8%
Producción 57,5% 5,8% 31,0%
Comercio 59,4% 4,8% 28,9%
Servicios 73,3% 4,0% 16,0%
Total 60,4% 4,9% 27,5%
Fuente: GIRALDO, 2005.
No. 45
de cualquier tipo de organización jurídica y/o adole-
cían del registro mercantil ante la Cámara de Comercio”
(2005, p. 23). Asimismo el autor va más allá de la infor-
malidad legal para afirmar cierto comportamiento infor-
mal en términos de las relaciones de las microempresas
con el medio (modalidad de venta, principales compra-
dores, lugares donde vende sus productos). Igualmente
el autor referencia el carácter familiar —en sus relacio-
nes y en términos de la propiedad— de este tipo de em-
presas. “(…) La mayor parte de [los microempresarios]
están localizados en el mismo lugar donde viven y com-
parten con su familia. Lo que corrobora que los sectores
que mayor grado de informalidad poseen son quienes
tienen sus negocios en el propio hogar” (Ibid.; p. 26).
Si se acoge el criterio de la afiliación al sistema de segu-
ridad social (salud, pensión, riesgos profesionales y caja
de compensación familiar), del mismo modo la realidad
empresarial de la Comuna Uno evidencia un alto grado
de informalidad. Al respecto, para el año 2006 el por-
centaje de las “unidades productivas que tienen alguna
modalidad de seguridad social es muy bajo, en el caso
de salud (129 unidades, un 25,74%), riesgos profesiona-
les (42 unidades, un 8,38%), pensiones y cesantías (41
unidades, un 8,18%) y en afiliación a las cajas de com-
pensación familiar (24 unidades, un 4.79%)” (Londoño,
2006; p. 18).
Las microempresas de la Comuna Uno están constitui-
das y orientadas en su mayoría por una persona quien
se constituye en propietario único del establecimiento
(Cuadro 1). Igualmente existe otro porcentaje de ne-
gocios que tienen la figura del negocio familiar. Por la
caracterización que hacía el ILD de las economías extra-
legales, los negocios unipersonales o familiares son ras-
gos de las microempresas informales, que implican una
mezcla del riesgo de los activos de la empresa con el del
patrimonio familiar o del socio.
Arrendatario Otro No Responde Total
0,8% 3,9% 0,8% 100,0%
0,8% 3,1% 100,0%
6,9% 5,4% 100,0%
4,6% 1,2% 100,0%
2,9% 4,1% 100,0%
1,3% 5,3% 100,0%
2,8% 4,1% 0,3% 100,0%
37
Otra faceta de las microempresas productivas de la Co-
muna Uno tiene que ver con la manera como la nece-
sidad de sobrevivencia ante situaciones de desempleo
y el sostenimiento familiar, determinan su surgimiento.
“Se puede concluir que esas microunidades económicas
son una alternativa de ingresos para la población que
padece de los problemas del desempleo. Los bajos ni-
veles de cualificación y la avanzada edad de esa comu-
nidad o la terminación del ciclo laboral y la creencia en
que las posibilidades de trabajo en el sector moderno
son muy limitadas, inducen a la gente a montar sus pro-
pios negocios (iniciativa propia) con un reducido capital
de trabajo. Adicionalmente, manifiestan que la autoge-
neración de empleo e ingresos son factores que deter-
minaron la producción o venta del producto o servicio
que ofrecen” (Giraldo, Op. Cit.).
II. Referentes internacional, nacional, regional, local
y comunal de la política de fomento al desarrollo
empresarial
1. Referentes internacionales
En un escenario donde la globalización económica
impuso nuevas reglas de juego a los distintos actores
nacionales, los espacios geográficos comienzan a rede-
finirse, se acoplan o desacoplan según su relación con
las dinámicas internacionales. La relevancia que adqui-
rieron los territorios subnacionales en el nuevo contexto
se tradujo en reformas y procesos de descentralización
administrativa y política. El primer lustro de los años no-
venta implicó que una buena parte de los recursos con
los que ahora contaban los entes territoriales (provin-
cias, departamentos y municipios) se dirigieran hacia el
fortalecimiento institucional y al apoyo a la infraestruc-
tura social y productiva.
Desde tal perspectiva se enfocó el desarrollo económico
de las localidades, lo cual no les dio una representativi-
dad directa, pues el impulso empresarial era posible más
por la vía de la inversión en obras públicas de carácter
social y físico. En efecto, J. Llisterri (2000. p. 6), quien fue-
se Coordinador de Desarrollo Empresarial en el Grupo
Asesor de la Pequeña y Mediana Empresa del BID, reafir-
ma lo planteado al decir que: “Mientras otras áreas sec-
toriales relacionadas con los procesos de descentraliza-
ción local [incorporaron] sus prioridades en aspectos del
desarrollo local, esto no [ocurrió] en igual medida en lo
relativo al desarrollo del sector privado empresarial”
7 Los programas y proyectos de desarrollo económico local empresarial son concebidos por el BID- Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) en varios
frentes: El entorno legal e institucional, los mercados financieros, los servicios de desarrollo empresarial, el acceso a los mercados de bienes y servicios, la
estructura institucional para la ejecución de programas, entre otros. Para conocer las distintas iniciativas productivas en América Latina véase BID-FOMIN
http://www.iadb.org/mif/home/index.cfm?language=Spanish
38
El BID, desde hace por lo menos quince años, viró la mi-
rada hacia lo productivo en los escenarios locales. “La vi-
sión y las acciones del BID han estado focalizadas en los
proyectos sociales y de infraestructura. Sin embargo su
concepción se ha transformado al entender que lo mi-
croeconómico insertado en espacios específicos es un
factor estratégico del desarrollo de las economías de los
territorios, en particular de las localidades (municipios)”
(Ibid., p. 7) (Las cursivas son nuestras).
En efecto, una parte importante de los recursos del BID
vienen focalizándose directamente en programas y
proyectos productivos en distintas municipalidades de
países pobres como una forma de afectar el bienestar
social y la calidad de vida de las comunidades7. “(…) Sin
embargo, el reto de la mejora del entorno empresarial
y de la pequeña y mediana empresa, y la creación de
condiciones de competitividad a nivel microeconómico
todavía no se han incorporado más que muy incipiente-
mente al plano del desarrollo local.” (Ibid.)
El ente multilateral ahora tiene planteamientos más
precisos respecto a la política de fomento al desarrollo
económico regional y local al enfatizar en la producti-
vidad y competitividad empresarial. De hecho “Entre la
definición de objetivos del desarrollo local/regional for-
mulado por las operaciones del Banco podría tener un
espacio más explícito el desarrollo económico entendi-
do como el encaminado a promover, a través de actores
locales, la creación de un entorno competitivo, la inver-
sión privada, el fortalecimiento del tejido empresarial lo-
cal, la generación de empleos estables y el crecimiento
económico” (Ibid., p.7). La concepción del Banco recalca
la importancia que juegan los microespacios en el com-
portamiento económico de las naciones. El modelo pro-
puesto desde la instancia multilateral invierte la lógica
con la que se ha entendido el desarrollo, no de arriba
hacia abajo como lo conciben los enfoques macroeco-
nómicos sino al contrario, la economía local y regional
como base. Incluso el BID justifica en cuatro aspectos su
concepción del desarrollo económico local fundamen-
tado en lo microempresarial, a saber: 1) Globalización y
competitividad territorial, 2) desequilibrios territoriales
y sus consecuencias, 3) sostenibilidad de los procesos
de descentralización y 4) el aumento de la conciencia y
responsabilidad de los gobiernos y entidades subnacio-
nales (Ibid., p. 8)
En el enfoque reciente del BID sobre el DEL lo priorita-
rio es la articulación productiva y social, a fin de aprove-
char mejor los recursos endógenos y las oportunidades
externas. Sólo el fortalecimiento de la base económica
local permitirá a largo plazo el mantenimiento de los ni-
chos de mercado internacional.
Aunque existen diferentes miradas, enfoques y metodo-
logías acerca de los modelos de DEL8, en la mirada del
Banco hay una evolución porque reconoce en la locali-
zación territorial una variable clave, que tiene en cuenta
la relación entre la economía, la sociedad y las institu-
ciones. Relación que queda justificada mediante tres
argumentos9: 1) Los problemas tecnológicos, ambienta-
les y de cualificación de los recursos humanos se deben
tratar desde el territorio correspondiente; 2) se requie-
ren cambios y adaptaciones sociales, institucionales y
culturales para facilitar la construcción de entornos te-
rritoriales favorables a la introducción de innovaciones
en la base productiva y tejido local de empresas y 3) La
construcción de capital social e institucional territorial
es fundamental en el enfoque del desarrollo local.
Además de los argumentos anteriores, la relación de las
tres dimensiones en mención se expresa en los cinco li-
neamientos de desarrollo promovidos por el BID-FOMIN
a nivel territorial (Figura 1).
Figura 1. Lineamientos desde el BID para la política de
fomento al desarrollo empresarial desde la perspectiva
local
Fuente: Informe final Sistematización Comuna Uno
8 Entre otros, de los modelos de organización de producción que suponen el desarrollo económico están los clusters o con una visión más amplia el enfoque de los
distritos industriales, pero también, las iniciativas de Leader en la Unión Europea (lazos entre actores de desarrollo en la economía rural (Comisión Europea, 2001).
Los tres modelos mencionados mantienen unas líneas estratégicas, jalonadoras del desarrollo, afines y comunes de estructura, componentes y procesos.
9 http://www.iadb.org/mif/home/index.cfm?language=Spanish
No. 45
Las políticas de desarrollo territorial para el fortaleci-
miento de las mypimes deben encararse de manera in-
tegral, de ahí la necesidad de la construcción de entor-
nos territoriales favorables, innovadores y competitivos.
Los cinco lineamientos son factores estratégicos que
hay que construir territorialmente, especialmente en un
esfuerzo de colaboración público-privada. Sólo el forta-
lecimiento de la base económica local puede permitir a
largo plazo el mantenimiento y el desarrollo sostenible
de regiones y municipios.
2. Referentes nacionales
La política nacional de fomento al desarrollo empre-
sarial, diseñada e implementada durante la década de
1990 hasta comienzos del 2000, ha sufrido una evolu-
ción importante en términos de sus fundamentos, li-
neamientos, estructura institucional y administrativa
y acciones efectivas (Figura 2). Esta política ha venido
retomando gradualmente elementos de los referentes
internacionales del BID-FOMIN.
El enfoque territorial del desarrollo económico queda
manifiesto tanto en el marco constitucional del País
como en la mayor parte de las normas relacionadas
con lo empresarial. Del mismo modo, criterios como la
alianza público-privada-sociedad civil, el trabajo en red
y el papel de la innovación y el conocimiento, quedan
expresados como principios que guían el marco institu-
cional de la política nacional de fomento al desarrollo
empresarial.
Figura 2.
Fuente: Informe final de la Sistematización Comuna Uno
39
La década de los años noventa trajo consigo una con-
ciencia sobre la necesidad de una política de Estado en
materia de fomento empresarial, más que política de go-
bierno, que hasta ese momento eran incipientes y desar-
ticuladas. Lo que hoy denominamos política de apoyo a
la creación de empresas, o más concretamente Política
de Fomento del Espíritu Empresarial y la Creación de
Empresas, no tiene precedentes en la historia del País.
Este tipo de iniciativas con los rasgos que expresa en la
actualidad, prácticamente “es la primera en su especie
en Colombia, sus antecedentes pueden estar en los Pla-
nes Nacionales para el Desarrollo de la Microempresa de
1984, 1988, 1991 y 1994” (Gómez, et. al; 2006. p. 13). Una
política en este sentido, más clara y consistente, es fruto
sobre todo de las presiones impuestas por un entorno
global cada vez más exigente, competitivo y dinámico.
Ese fue precisamente el marco que trajo consigo la aper-
tura económica en 1991.
Los pasos que se fueron dando frente a este tipo de po-
lítica, aunque paulatinos han integrado elementos que
corresponden a las estructuras económica, social, políti-
ca, cultural y geográfica del país. Fue así como aspectos
de la ciencia y la tecnología (C&T) se integraron con lo
empresarial en los ámbitos normativos. Asimismo, los
marcos constitucionales se confeccionaron con el ánimo
de darle al Estado un papel de promotor del desarrollo
empresarial y al territorio, la relevancia como escenario
primario de tal desarrollo.
La Constitución dejó abierta la posibilidad para la pro-
mulgación de una Ley para las mipymes; ahora se había
entendido que eran un actor de peso en el panorama
económico colombiano. En la misma línea, el gobierno
avanzó hacia la planeación del desarrollo empresarial;
así quedo establecido en los distintos planes de desa-
rrollo cuatrienales y en el de largo plazo (Colombia VC-
2019). Los avances institucionales en la materia dieron
como resultado una Política Nacional de Productividad y
Competitividad –PNPC–, donde el actor central del siste-
ma son las mipymes. Las nueve líneas estratégicas de la
PNPC buscan que las empresas de este tipo se constitu-
yan en una fuente creciente de generación de ingresos y
empleo de calidad, y que logren insertarse y posicionar-
se en los mercados nacionales e internacionales
3. Referentes regionales
Figura 3. Referentes de la política regional para el
fomento del desarrollo empresarial
40
La política regional para el fomento del desarrollo em-
presarial, a pesar de ser descrita en términos de la estruc-
tura institucional a los parámetros de la PNPC, ha tenido
su dinámica propia al proporcionarle un enfoque, en es-
pecial, desde la planeación estratégica, mientras que la
estrategia ha concentrado gran parte de su perspectiva
y esfuerzo a consolidar el modelo de los cluster o enca-
denamientos productivos. Asimismo, es característico
en los procesos de discusión y conformación de la insti-
tucionalidad en el nivel regional, la participación amplia
y consensuada de los actores implicados en el desarrollo
productivo de la región y sus localidades, lo cual ha per-
mitido una visión compartida sobre el desarrollo institu-
cional de la competitividad regional (Figura 3).
4. Referentes locales
En el ámbito local de la Ciudad de Medellín la política
de fomento al desarrollo empresarial apoya parte de su
concepción e institucionalidad en la mayor parte de los
referentes anotados en el numeral anterior. Los ejes so-
bre los cuales es posible reflexionar la ciudad desde la
perspectiva de la productividad y competitividad local
son: 1) Plan de Desarrollo de Medellín (PDM) 2004–2007,
Medellín, Compromiso de Toda la Ciudadanía; 2) Progra-
ma de Planeación y Presupuesto Participativo (P&PP)
2004-2007 y 3) Plan de Desarrollo de Medellín (PDM)
2008-2011, Medellín es solidaria y competitiva.
El sello particular de esta política en el nivel local tiene
que ver especialmente con el carácter participativo de
la misma y con la necesidad de generar redes y asociati-
vidad empresarial. Interesa sobre todo, al menos así se
percibe desde los dos últimos planes de desarrollo, la
generación y fortalecimiento de los tejidos social, insti-
tucional y productivo. Esto como fundamento a la cons-
trucción de una ciudad más equitativa, con niveles de
competitividad internos y externos, y más democrática.
El desarrollo económico de la ciudad está fundamenta-
do y en consonancia, no solo con las orientaciones de
intervención en el desarrollo económico a nivel interna-
cional, sino también nacional y regional; identidad que
puede percibirse en aspectos de los respectivos planes
como: fortalecimiento y consolidación de los procesos
asociativos empresariales y cluster, la innovación y la
tecnología, el modelo de la alianza público-privado, el
acceso a nuevos mercados, apalancamiento financiero
de las propuestas empresariales, formación por compe-
tencias y formalización.
5. Los referentes comunales: Plan de Desarrollo de la
Comuna Uno (Popular)
En el marco de la planeación participativa, la Comuna
Uno de la ciudad de Medellín diseñó su Plan de Desarro-
llo. El plan está compuesto por un diagnóstico en cuatro
dimensiones: económica, política institucional, físico-es-
pacial y ambiental. Asimismo, por las respectivas líneas
estratégicas. En lo que atañe a lo económico, particu-
larmente a lo productivo, la estrategia del plan apunta a
la autogestión de los recursos disponibles a través de la
creación de circuitos económicos y formas alternativas
de consumo, que garanticen la generación de ingresos
para la población de la Comuna. (Plan de Desarrollo C1,
2005, pp. 75). Para realizar la línea se propusieron tres
proyectos: planes de negocios cooperativos y solidarios,
consolidación de los circuitos económicos solidarios y el
consumo responsable.
Al menos en temas como redes productivas asociativas
y el rescate del tejido social y empresarial de la zona, el
plan y sus proyectos eran compatibles con las directri-
ces de los referentes de los demás niveles de la política
de fomento al desarrollo empresarial.
Conclusiones
• Las características de las mipymes tienden a ser las
mismas, independientemente del espacio donde se
ubique su actividad. Rasgos como la informalidad, la
precariedad de sus ingresos, la estrechez del merca-
do, las dificultades para acceder a recursos financie-
ros, la dificultad para articularse a redes productivas,
entre otros, le dan identidad a un problema estruc-
tural del actual sistema económico de capitalismo
global. El sistema económico de hoy, signado por la
movilidad y velocidad con la que se mueve el capital
No. 45
y las mercancías, da cuenta de su contrario: de la rigi-
dez y lentitud de procesos empresariales en la mayor
parte de los territorios de los países pobres.
• La política de desarrollo empresarial expresa una se-
rie de invariantes no sólo en su concepción sino en
los aplicativos. Conceptos como los de asociatividad
empresarial, redes productivas, alianzas entre secto-
res público y privado, la innovación para la producti-
vidad y la competitividad, adquieren su legitimidad
en instancias internacionales de importancia, como
el Banco Mundial; que además toman mayor validez
en la medida en que sirven para delinear las realida-
des empresariales de las naciones y sus territorios
constitutivos.
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43
El paradigma de la asociatividad y
la informalidad empresarial para los
actuales desarrollos empresariales
Luis Gonzalo Tejada Moreno* profundos que vienen exigiendo las dinámicas de globalización,
la mirada se centra en la capacidad que posee el territorio de
generar competitividad. Es un diálogo de factores internos en
Resumen consonancia con las diferentes dimensiones que se mueven en el
territorio.
El presente artículo es producto de la Investigación y sistemati-
De los múltiples factores que vienen determinando el desarrollo
zación de la experiencia del proyecto de Fortalecimiento de las
empresarial, el artículo aborda dos que han asumido un carácter
Unidades Productivas Articuladas –FUPA–, el cual fue financiado
paradigmático. La asociatividad empresarial y la informalidad
por Secretaría de Desarrollo Social de Medellín, en el marco del
empresarial, categorías que inciden de manera determinante en
programa de Planeación y Presupuestos Participativos en el año
cualquier diseño de un modelo y estrategia de desarrollo empre-
2008, mediante el Convenio de Asociación nº 10000001628 de
sarial que se aborde para el territorio.
2007.
El texto responde al interrogante ¿cómo han sido y deben ser la
Se trata del desarrollo de la sistematización de la experiencia vivi-
asociatividad empresarial y la informalidad empresarial para
da en las comunas de la ciudad, del modelo de desarrollo empre-
que incidan en el desarrollo empresarial desde una perspectiva
sarial desde un enfoque territorial. Los resultados buscan identifi-
territorial, en la ciudad de Medellín?
car la manera como la propuesta fue desarrollada en el territorio
y como en este proceso se identifican una serie de brechas que
El marco teórico asumido relaciona cuatro conceptos: desarrollo
requieren ser tratadas para completar la validez de la observa-
territorial y la competitividad sistémica; el desarrollo empresarial
ción investigativa.
en este contexto; la filosofía de asociatividad empresarial como
estrategia de desarrollo y la informalidad empresarial como fe-
La metodología empleada en la investigación buscaba contras-
nómeno determinante en la actual evolución de las empresas.
tar un modelo de desarrollo empresarial para las comunas de la
ciudad, con su aplicación práctica. Y a través de esta observación
encontrar las brechas que, analizadas de manera propositiva y Palabras clave
evolutiva, permitirán avanzar cualitativamente en el modelo en
consideración. Las principales conclusiones arrojan la validez Desarrollo empresarial, Programa de Planeación y Presupuestos
del modelo y la necesidad de avanzar en lo comunicacional y en Participativos, enfoque territorial, paradigmas empresariales,
el sistema de evaluación y seguimiento como aspectos destaca- asociatividad empresarial, informalidad empresarial, competiti-
bles. vidad sistémica.

El desarrollo empresarial hoy en día esta siendo abordado desde Abstract

una perspectiva diferente, trascendiendo del análisis reducido al
interior de la empresa, a una mirada de carácter territorial. Tradi-
cionalmente la competitividad y la productividad empresarial se
han medido teniendo en cuenta los factores internos de acumu-
lación (capital, trabajo, tecnología), hoy, producto de los cambios
The present business development is being approached or analy-
zed from a different perspective. The basic analysis inside the
companies has been changed for an analysis with a territorial
approach. Business competitiveness and productivity has been

* Especialista en Gerencia de Proyectos de la Institución Universitaria Esumer; Especialista en Finanzas Corporativas de la Universidad Pontificia Bolivariana;
Ingeniero Administrador de la Universidad Nacional. Actualmente se desempeña como Subdirector de Extensión en la Institución Universitaria Esumer y
como miembro del grupo de investigación en Desarrollo Empresarial de la misma Institución. E-mail: gtejada@esumer.edu.co

44
traditionally measured having into account the internal factors
of accumulation like capital, labor force and technology. The deep
changes demanded by the globalization process have nowadays
demanded an analysis which is focused on the capacity that a
territory has to generate competitiveness. This approach is based
on an interaction between the internal factors along with the di-
fferent dimensions that a territory comprises.
This article focuses on two out of several factors that nowadays
determine the business development. These two factors, which
have already adopted a paradigmatic character, are the business
partnership and the business informality. They deeply influence
any design of a model and strategy of the business development
adopted inside a territory.
This text intends to give an answer to the question: How has and
should the business partnership and the business informality be
in order for them to influence the business development analyzed
from a territorial perspective in Medellin city?
The theoretical framework which has been adopted here gathers
four concepts. The territorial development and the systemic com-
petitiveness, the business development in this context, the philo-
sophy of the business partnership as a development strategy and
the business informality as a phenomenon that deeply influences
the present evolution of enterprises.
Key words
Business development, Planning, Participatory budget, Territorial
approach (perspective), Business paradigms, Business partners-
hip, Business informality, Systemic competitiveness.
Glosario de términos
Desarrollo empresarial: Propósito que se plantea para
buscar el avance y la evolución del mundo empresarial
en un territorio determinado.
Programa de Planeación y Presupuestos Participati-
vos: Estrategia participativa adoptada en las comunas
de la ciudad de Medellín, con el propósito de definir las
prioridades de inversión para el territorio.
Enfoque territorial: Nueva manera de analizar el desarro-
llo empresarial, en donde las diferentes dimensiones con
presencia en el territorio lo afectan de alguna manera.
Paradigmas empresariales: Nuevas maneras que se
presentan para abordar el desarrollo empresarial.
1 “El nivel metaeconómico se refiere a factores como la identidad cultural, la estructura de valores o la naturaleza de la organización política de la sociedad.
(…) El nivel mesoeconómico se refiere a la importancia de factores articuladores en los niveles intermedios de la economía como la capacitación general de
la población, la estructura de las articulaciones productivas con la especialización, el desarrollo territorial (existencia de cluster); el estado de la tecnología,
etc.” (VÉLEZ, 1997; citado por CARDONA, 2000; p. 30) (Las cursivas son del texto original).
No. 45
Asociatividad empresarial: Nuevo paradigma empre-
sarial que se soporta en la capacidad que poseen las
empresas de desarrollar acciones conjuntas para abor-
dar las dinámicas del mercado.
Informalidad Empresarial: Práctica empresarial que se
caracteriza por el desarrollo de procesos de una manera
no planeada y organizada.
Competitividad sistémica: Manera de analizar como
un territorio se dispone para competer en un contexto
de globalización, en donde se relacionan aspectos mi-
cro, macro, meso y metaeconomico.
El paradigma de la asociatividad y la informalidad
empresarial para los actuales desarrollos empresa-
riales
Precisiones conceptuales
Hoy se presenta una serie de nuevas concepciones y defi-
niciones de política, orientadas al desarrollo empresarial;
más específicamente al estímulo de la competitividad y
productividad. Las nuevas concepciones de la política
de desarrollo empresarial trascendieron hacia un enfo-
que innovador en el cual la territorialidad surge como
elemento determinante para el análisis empresarial.
De este modo, lo territorial se convierte en un concep-
to que introduce a su vez un marco integral al análisis
empresarial; conceptos como la competitividad sistémi-
ca que plantea dimensiones tradicionales como lo mi-
croeconómico, lo macroeconómico, y lo meta y lo meso
económico1. Esta óptica viene orientando los funda-
mentos del Banco Interamericano de Desarrollo –BID–,
que nutren las directrices con las que los gobiernos na-
cionales sustentan parte de sus programas y proyectos
de intervención.
El desarrollo empresarial, desde la perspectiva territorial,
requiere para su evolución de otros conceptos tradicio-
nalmente tratados de manera aislada, como las alianzas
publico-privadas, las cadenas productivas, el trabajo en
red, el papel del conocimiento y la innovación, el uso de
las tecnologías de información y las comunicaciones, el
tránsito de lo informal a lo formal y lo asociativo, convir-
tiéndose en referentes obligados dentro de cualquier
45
plan, programa o proyecto que pretenda impactar de
fondo las estructuras económicas de los territorios.
Es desde este enfoque que se comienza a comprender
que la productividad empresarial no depende sólo de
los factores de producción internos (trabajo, recursos
naturales, capital, tecnología), sino también de la forma
como estos factores son organizados y combinados al
interior con los diferentes ámbitos territoriales en los
que éstos tienen lugar.
El grado de organización socio-territorial complementa
y amplía la eficiencia de la organización al interior de la
cadena productiva; es por ello que no puede aislarse a
la organización de los proyectos de integración produc-
tiva, de los procesos de organización socio-territorial, ya
que éstos pueden acelerar o retardar la evolución de la
productividad generada por las relaciones estrictamen-
te económicas.
Entender la asociatividad empresarial y la informalidad
dentro del enfoque territorial se hace necesario para
comprender el análisis empresarial, a categorías supe-
riores y a relaciones multidimensionales, condición ne-
cesaria para abordar la problemática estructural del de-
sarrollo empresarial. Hoy no se concibe el actuar de las
empresas por fuera de las relaciones con el resto de los
agentes sociales, por lo tanto se insiste en la necesidad
de construir redes locales con otros actores (proveedo-
res, subcontratistas, grandes empresas e instituciones)
que participan o son potenciales para el desarrollo eco-
nómico local.
Esta concepción tan innovadora exige de la introduc-
ción de elementos paradigmáticos que transforman la
manera tradicional como se ha generado la acumula-
ción empresarial. El nuevo modelo de fortalecimiento y
consolidación empresarial territorial, para su desarrollo,
debe permear aquellas estructuras mentales, culturales
y sociales que históricamente han determinado pautas
de actuación empresarial, económica y productiva, ca-
racterizadas por el individualismo.
Respecto al paradigma individualista se plantea el de-
sarrollo de acciones que impacten sobre aspectos de
tipo cultural y social2. En ese sentido, se busca que los
empresarios trabajen para modificar las contradiccio-
nes que llevan a que las personas estén en constante
confrontación entre el comportamiento individual y lo
2 Véase al respecto el informe de la Sistematización experiencia implementación CES de la Comuna Seis, UT Esumer-Acopi, 2007.
46
asociativo, lo cual busca que se pase de pensar y actuar
como unidad económica aislada a un pensamiento y ac-
tuación en cadenas, como sector.
En este marco se plantea como determinante el aborda-
je de la filosofía de la asociatividad desde tres ámbitos: el
individual, el organizacional y el del mercado.
Desde lo individual es necesario profundizar en con-
ceptos como la solidaridad, la confianza, el compartir,
la amistad; éstos, potenciados hacia la asociatividad, se
convierten en transformadores de mentalidad indivi-
dual hacia mentalidades más colectivas.
Desde lo organizacional se introducen paradigmas nue-
vos en tanto se ve fundamental el desarrollo del trabajo
en equipo, la responsabilidad social de las organizacio-
nes o corresponsabilidad, el compromiso organizacional
con el desarrollo territorial y el trabajar siempre por el in-
terés común. Todo esto requiere de mucha flexibilidad
para adaptarse a las nuevas exigencias de la asociativi-
dad como estrategia de desarrollo empresarial.
Desde el mercado es necesario tener nuevas valoracio-
nes en torno a lo que tradicionalmente se ha mirado:
la competencia como rivalidad. Se imponen conceptos
como coopetencia, colaboración, crecimientos empre-
sariales colectivos, las mejores prácticas y la transferen-
cia metodológica, para abordar a profundidad la asocia-
tividad.
Obstáculo para el tránsito de la individualidad a la
asociatividad
Para el desarrollo de los procesos asociativos, se encuen-
tra que los intereses individuales prevalecen sobre lo
asociativo. Muchos empresarios que se articulan en la
dinámica se apalancan de la filosofía de la asociatividad
para buscar satisfacer necesidades individuales, esto se
refleja, entre muchas, en la disputa por los puestos de
administración, vigilancia y control de aquellas organi-
zaciones asociativas.
Existe una baja credibilidad en los procesos asociati-
vos y un desconocimiento de las posibilidades que se
presentan con el desarrollo del modelo de interven-
ción asociativo. Las experiencias desarrolladas desde
la asociatividad y de la economía solidaria que no han
sido exitosas han generado una fuerte resistencia, incre-
dulidad y escepticismo hacia las intervenciones empre-
sariales con el enfoque asociativo, agudizándose con el
desconocimiento de la filosofía, estrategias, procesos y
estructuras que subyacen en el modelo de intervención
empresarial asociativo propio de los circuitos económi-
cos solidarios.
Se presenta una valoración insuficiente en torno a la ma-
nera como se genera mentalidad asociativa en los dife-
rentes actores que participan en el proceso, lo anterior
ha conllevado a que su desarrollo no se aborde como
una transformación cultural que implique romper con
las mentalidades rentistas, el individualismo, la mirada
de corto plazo descontextualizada de una construcción
estratégica, entre otros.
Se han desarrollado procesos formativos que buscan la
consolidación de las filosofías asociativas que han sido
insuficientes para la generación de competencias que
requiere la asociatividad empresarial. Estas formacio-
nes no han sido integrales desde los aspectos técnicos,
empresariales, asociativos y políticos y no han generado
capacidades críticas y autonomía en todos los actores. El
ejercicio ha sido insuficiente en el tiempo, lo que no ha
permitido transformar paradigmas tan profundos como
la individualidad.
La combinación de los procesos de intervención indi-
vidual y asociativa no ha sido concebida como garan-
tía para la sostenibilidad del desarrollo empresarial de
la comuna. El nivel de desarrollo no ha trascendido de
la individualidad, aunque hay que reconocer que cada
vez los grupos de empresarios se depuran más, ya que
se gana en una convicción en lo que se viene haciendo
y que se debe continuar con el fortalecimiento, enten-
diendo que es un proceso de largo aliento.
¿Qué avances se han presentado en los procesos
asociativos en la ciudad de Medellín?
Lo asociativo no ha ocultado las dificultades estructu-
rales individuales en materia empresarial, y tampoco
ha relegado la autonomía de cada uno. Ambas se han
complementado, e incluso se iniciaron las conexiones
con otras estructuras productivas de la ciudad.
Se han desarrollado procesos formativos que buscan la
consolidación de formas colectivas de producción so-
cial, y que han sido insuficientes para la generación de
las competencias que requiere la asociatividad empre-
sarial. Estas formaciones han buscado lo integral desde
los aspectos técnicos, empresariales, asociativos y polí-
No. 45
ticos, que generen capacidades críticas y autonomía en
todos los actores.
Es evidente en la puesta en marcha y en el desarrollo de
las propuestas de intervención, la necesidad de que los
empresarios participantes comprendan la importancia
de asociarse en múltiples formas de tipo empresarial.
Desde luego, el modelo de desarrollo empresarial aso-
ciativo aún es incipiente en el fortalecimiento de las ca-
pacidades de interacción (sociales, culturales, técnicas y
económicas) y de aprendizaje entre unidades de produc-
ción y actores, además se dan algunas veces de manera
informal y espontánea y requieren ser potenciadas a tra-
vés de procesos y sistemas de gestión de conocimiento.
La asociatividad hace parte de modos de ser y pensar
arraigados en lo profundo del inconciente individual y
colectivo. Instalar un nuevo paradigma al respecto ha
exigido de estrategias que permeen las estructuras in-
ternas de los sujetos y los grupos sociales. En este senti-
do, los procesos se han concebido como de largo aliento,
que demandan altas dosis de paciencia y espera y por lo
tanto, de recursos constantes e iniciativas decididas que
toquen dimensiones diversas de la vida.
Así, la manera en que las comunidades construyen
confianza y entretejen relaciones es clave. Conocer las
lógicas y los determinantes psicosociales, biológicos,
económicos, medioambientales, permitiría tener una
concepción mucho más estructurada y rica de la aso-
ciatividad y de las maneras de hacerla conciente en la
mente y actuaciones de las comunidades, hacia la confi-
guración de tejidos sociales.
La condition sine qua non para la construcción de teji-
do es una alta densidad de organizaciones sociales, ésta
por si misma no lo garantiza. Se requiere fundamental-
mente que estas organizaciones desarrollen las capaci-
dades necesarias para articular sus intereses y recursos
mediante la construcción de redes sociales. El tejido so-
cial, por lo tanto, es un concepto íntimamente ligado al
de trabajo en red, que es clave para comprender la fun-
cionalidad del tejido social.
Tomando como punto de partida que la asociatividad
“es un mecanismo de cooperación entre empresas, en
donde cada empresa participante, manteniendo su in-
dependencia jurídica y autonomía gerencial, decide vo-
luntariamente participar en un esfuerzo conjunto con
los otros participantes para la búsqueda de un objetivo
común” (Rosales, 1997 citado por Iguera, sf ), es de po-
ner cuidado a que este tipo de procesos no emerjan de
47
manera natural y espontánea en los empresarios. En ese
sentido, el proceso de desarrollo de la asociatividad es
observado por algunos actores como un ejercicio artifi-
cial y forzado, por lo cual poco impacta en la transforma-
ción de las lógicas individualistas que han marcado la
dinámica de las mipymes.
¿Qué se propone para mejorar lo asociativo en el
marco del desarrollo empresarial?
Para pasar del desarrollo incipiente de los procesos aso-
ciativos se plantean los siguientes retos: crear la necesi-
dad de confrontar los intereses individuales poniendo a
primar intereses asociativos; elevar los niveles de credi-
bilidad en los procesos asociativos empresariales; dar a
conocer las posibilidades de desarrollo del modelo em-
presarial asociativo y finalmente, homogenizar las valo-
raciones de los actores en torno a la manera como se va
a abordar la mentalidad empresarial.
El problema de la asociatividad empresarial y su capaci-
dad de fortalecimiento es un problema de carácter cul-
tural. Aún sigue vigente el discurso de que se requiere
tiempo para que culturalmente la gente o las empresas
se asocien y se fortalezcan conjuntamente. Serán los te-
rritorios los escenarios políticos para estas apuestas de
largo aliento, pues hoy ya se empiezan a exigir impac-
tos económicos y empresariales generados desde dife-
rentes dimensiones presentes en el territorio, de orden
cuantitativo y cualitativo.
La construcción de la filosofía de la asociatividad es un
proceso de larga espera que requiere generación de
confianza, respeto y credibilidad en las instituciones y
en el modelo. Hoy el proceso de asociatividad no se rea-
liza de forma natural y por convencimiento de sus par-
ticipantes, esto es, no hay asociativos o cooperativistas.
La asociatividad es una filosofía que rompe de manera
drástica con las prácticas individualistas que rigen el
comportamiento en la sociedad. Su capacidad paradig-
mática exige que el abordaje se realice desde lo cultural,
buscando transformaciones mentales, condición ne-
cesaria para garantizar sostenibilidad en el proceso de
cambio.
Los procesos asociativos deben ser abordados como
una estrategia de desarrollo empresarial en los territo-
rios. Es necesario convertirla en la apuesta propuesta y
soñada, de carácter estratégica, que buque transforma-
ciones estructurales, integrales e integradoras, articula-
da y conectada, que aglutine los diversos programas y
48
proyectos asociativos de los territorios y los programas
y proyectos empresariales de ciudad. El abordaje de una
estrategia con estas características requiere de la conso-
lidación de la articulación entre los diferentes sectores
y unidades económicas, la integración e integralidad de
los procesos y la consolidación de agrupamientos como
eje dinamizador del modelo de desarrollo empresarial
asociativo; modelo asociativo que se justifica como al-
ternativa para las mipymes en los territorios.
Las Instituciones de Educación Superior, a través de la
responsabilidad social empresarial deben contribuir a
ese desarrollo empresarial. Se debe persistir en el acom-
pañamiento para el fortalecimiento de las empresas a
través de los diferentes procesos universitarios (docen-
cia, extensión e investigación) llevando los procesos for-
mativos a una condición de desarrollo empresarial.
Prácticas culturales competitivas
que llevan a que prevalezca la
informalidad empresarial
La informalidad empresarial se presenta en las unida-
des económicas y se explica por fenómenos culturales,
económicos y empresariales. Desde lo cultural se da una
conciencia generalizada sobre la evasión de obligaciones
con el Estado justificada por el fenómeno de la corrup-
ción. Desde lo económico se plantea que es más costo-
so ser formal que ser informal y, desde lo empresarial su
nivel de desarrollo los ha llevado a asumir prácticas que
se salen de todos los estándares del desarrollo empresa-
rial, entre ellos, lo financiero, el mercado, los procesos y
las relaciones laborales. En fin, es un fenómeno que aún
tiene peso en la dinámica empresarial zonal.
Los intentos para elevar la conciencia de trascender a
la formalización aún no son claros y no se evidencian
las condiciones propicias para hacerlo. Las diferentes
acciones que se han desarrollado en perspectivas de la
formalización empresarial aún no representan un pro-
grama consistente que posea propósitos y lineamientos
que garanticen la permanencia de las diferentes unida-
des económicas en la actividad formal empresarial, y adi-
cionalmente, no se ha generado el suficiente desarrollo
empresarial que soporte cualquier decisión de salir de la
practicas informales generalizadas.
A pesar de las dificultades para la superación de la infor-
malidad se ha ganado terreno en entender que a ma-
yor conocimiento, mayor posibilidad de formalización.
Lograr comprender que el desarrollo empresarial es
una condición necesaria y suficiente para garantizar la
generación de prácticas formales ha sido una evolución
positiva de la propuesta de modelo de desarrollo em-
presarial de ciudad.
Procesos hacia la formalización
Se presenta una ausencia de política pública en torno
al fenómeno de la formalización empresarial. Las acti-
tudes y los comportamientos empresariales de carácter
informal se ven estimulados, en parte, por la carencia de
programas que tengan como componentes proyectos y
acciones que apunten a la transformación mental hacia
el asumir la formalidad como posibilidad de desarrollo
empresarial; desde lo económico, tratamientos tribu-
tarios, legales e incentivos económicos para la formali-
dad; y desde lo empresarial, el respaldo de procesos que
apunten al fortalecimiento, desarrollo y consolidación
empresarial.
Desde la institucionalidad, se ha notado una carencia
de estrategias que busquen elevar la conciencia hacia el
desarrollo de procesos de formalización. La orientación
generalizada de programas hacia las empresas formali-
zadas han generado exclusión, “por sanción”, al universo
de aquellas que están en a informalidad.
El desarrollo empresarial a través de
procesos de formalización
El proceso de formalización empresarial es un resultado
del desarrollo que se genera en las unidades económi-
cas, luego de un proceso de intervención planeado des-
de un programa concebido para este propósito. La in-
tervención empresarial de manera integrada e integral
se convirtió en una alternativa para emprender los pro-
cesos de desarrollo empresarial, los cuales deben tener
una orientación hacia la penetración de los mercados de
una manera consistente. El anterior reto es de mucha di-
mensión, lo que exige que se aborde desde el desarrollo
de un programa de formalización que sea asumido por
las alianzas público-privadas.
No. 45
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nales. Universidad Nacional de Colombia. 2007. [Dispo-
nible en documento en Word y presentación en power
point].
49
El proceso de la planeación como condición
necesaria para direccionar y gestionar el
desarrollo empresarial territorial
Óscar Gonzalo Giraldo Arcila*
Resumen
El desarrollo empresarial y social desde la perspectiva territorial
viene trabajándose estratégicamente desde la concepción o los li-
neamientos internacionales y nacionales que enmarcan el cami-
no de las economías. Lineamientos que se resumen, entre otros,
en alianzas público-privadas, cadenas y procesos productivos
asociativos, el papel del conocimiento y la innovación, formali-
zación, el uso de las tecnologías de información y las comunica-
ciones. Estos referentes son obligados dentro de cualquier plan,
programa o proyecto que pretenda impactar de fondo las estruc-
turas políticas, culturales, económicas y sociales de los territorios,
por eso, las empresas, las instituciones, organizaciones sociales y
la comunidad en general, -por su representatividad, característi-
cas y dinámicas- adquieren un rol importante en estos procesos
de planeación territorial.
Este artículo pretende mostrar, bajo el enfoque del desarrollo
territorial, la experiencia vivida desde el programa de Política
Pública de Planeación Local y Presupuesto Participativo para el
fomento al desarrollo empresarial en las comunas de la ciudad
de Medellín. Por eso, el informe se subdivide en tres apartes. El
primero dedica espacio a la conceptualización de las variables
más importantes para comprender el proceso de planeación del
desarrollo económico local o territorial. El segundo muestra los
principales hallazgos y características (modelo en operación)
desde la categoría de la planeación estratégica como pilar para
el desarrollo económico territorial; y el tercero desarrolla la iden-
tificación de brechas entre la concepción del modelo y la vivencia
real del mismo en el territorio, lo que sirve de base para la defini-
ción del deber ser.
* Aspirante a Especialista en Prospectiva Organizacional en la Institución Universitaria Esumer; Especialista en Política Económica y Economista de la Uni-
versidad de Antioquia. Actualmente a se desempeña como Asesor – Investigador en el Proceso de Investigación y Extensión de la Institución Universitaria
Esumer, así como Gerente del Componente de Iniciación y Fortalecimiento Empresarial –CIFE– del proyecto Medellín mi Empresa. Es miembro del grupo de
investigación en Desarrollo Empresarial de la Institución Universitaria Esumer. E-mail: ogiraldo@esumer.edu.co
50
Palabras Clave
Asociatividad, Desarrollo Económico Local, territorio y planea-
ción del desarrollo, modelo de desarrollo empresarial.
Abstract
From the territorial perspective the social and business activities
have been working together with a great strategic, from the ba-
sics of international and national planning program which are
focus on the way of business development economies. Those
international focus are the summary, from other; in the public
and private alliance associated product process, the roll of the
knowledge and innovation, making and official; real uses of com-
munication technologies and communications. Those basics are
fundamental obligatory include in any plan, program or project
that in the future wants a deep impact in the political and cultural
structures also in the economical and social from the territories,
that´s why, the companies, the institutions, social organizations
and in general the community, - basic in its representative focus,
characteristics and dynamics – all these acquire and important
role in this territorial planning process.
The following article wants to show, under the territorial focus de-
velopment, the lived experience in the public political program of
local planning and participative budget for the empresarial deve-
lop from the communes of Medellin city.
That´s why, this resubmit is divided in three sections, the first one
dedicates a gap for the most important variable conceptualiza-
tion to understand the local and territorial planning economical
process, the second one show the principal founds and its charac-
teristics (Operative model) from the strategical planning category
as base for the territorial economical development, and the third
one develop the gash identification between the concept of the
model and the living experience itself in the territory which is
good for the definition base of the different duties.
Key Words
Associativity, Local Economic Development, territory and develo-
pment planning, business development model.
El proceso de la planeación como condición necesa-
ria para direccionar y gestionar el desarrollo empre-
sarial territorial
1. Marco conceptual
1.1. Desarrollo económico local
Las instituciones y los expertos1 coinciden en definir el
desarrollo económico local como aquellos espacios que
persiguen la generación de riqueza y bienestar a la po-
blación por medio de la dinámica de la economía local,
cuya acción debe procurar fortalecer la estructura pro-
ductiva, económica y social, entre otros ámbitos. Esto
es, aprovechar, movilizar y potenciar los recursos exis-
tentes, como los naturales, humanos, económicos, insti-
tucionales, culturales y ambientales, que debidamente
planificados y gestionados en un proceso de desarrollo
participativo y de aliados están en condiciones de gene-
rar aquel propósito de crecimiento y mejoramiento de la
calidad de vida de la sociedad.
y bienestar. La planificación estratégica territorial bajo la
mirada conjunta público-privada-comunidad juega un
importante papel en este sistema.
T: Territorio
Lugar o escenario de la articulación y coordinación de
actores, instituciones, y políticas públicas. Al respecto,
Francisco Alburquerque (en informe para el BID, 2004)
cita que el territorio no se refiere al ámbito de distribu-
ción espacial de las actividades productivas, sino a los
correspondientes entornos de la vida cotidiana en los
distintos territorios, en los cuales los elementos sociocul-
turales y de identidad se entrelazan con las actividades
económicas locales, influenciándose de forma recíproca.
FDE: Factores de Desarrollo Endógeno
La capacidad de las comunidades locales para desarro-
llar y/o controlar las transformaciones socioeconómicas
que ocurren en el ámbito en que viven.
Diagrama 1.

En resumen, se puede sintetizar el concepto de Desa-

rrollo Económico Local (DEL), como la promoción de
la formación de los Sistemas Productivos Territoriales
(SPT), sustentados en el despliegue de los Factores de
Desarrollo Endógeno (FDE), y asumiendo el Territorio
(T) como sistema natural y sociocultural abierto, como
agente de desarrollo. (Alburquerque, 2003).
Fuente: Enfoque BID, Consejo Superior de Investigaciones Científicas
DEL = FDE + SPT + T (ver diagrama 1.)
Modelo de desarrollo empresarial
Donde:
Conjunto ordenado y concertado, entre los diferentes
SPT: Sistemas Productivos Territoriales actores, de los principios, teorías, conceptos, metodo-
Definido como el conjunto de actores económicos, so- logías y técnicas que da cuenta del abordaje integral y
ciales y políticos caracterizado por el desarrollo de ac- sostenible empresarial, para explicar sobre los compor-
tividades interrelacionadas para la transformación del tamientos y planteamientos de la manera más adecua-
territorio y de quienes interactúan en un entorno geo- da para intervenir, orientar o coordinar el desarrollo de
gráfico determinado, con fines de generación de riqueza sus integrantes, sus actividades económicas, sus dimen-

1 Organismos reconocidos como: American Economic Development Council, AECD, USA; Banco Interamericano de Desarrollo –BID; el PNUD/OIT/2002;
CEPAL; y expertos como: Antonio Vásquez Barquero, Francisco Alburquerque, Alberto Gago, Enrique Podestá, entre otros.

51
No. 45
siones y el conjunto de sus problemáticas y potenciali-
dades.
Visión del territorio competitivo
Las capacidades productivas que un lugar posee en
función del desarrollo, pero aun no se han explotado en
toda su magnitud. Es la apreciación idealizada o conjun-
to de ideas generales de lo que se desea o que señale el
rumbo y la dirección del territorio en el futuro.
La competitividad de un territorio es resultado del es-
fuerzo organizativo e institucional del conjunto de acto-
res que son parte de esa sociedad (Cepal, 1996).
Planeación territorial y participativa
Desde la concepción del pensamiento estratégico, se
define como la coordinación de mentes creativas con
una perspectiva común que permite la ordenación para
avanzar hacia el futuro de una manera constructiva e in-
terrelacionada para todos los involucrados. Proceso de
decidir anticipadamente qué se ha de hacer y cómo, lo
que supone la selección de objetivos y el desarrollo de
políticas, programas, y presupuestos para lograrlos.
La planeación analiza la situación actual de los distintos
territorios, por medio de variables, indicadores, datos,
métodos y técnicas, cuyo resultado de todo es la deter-
minación de problemáticas así como el planteamien-
to de varias alternativas de su solución. (Rojas y Cruz,
2007).
2. Hallazgos y características
desde la categoría de planeación
estratégica como pilar del
desarrollo empresarial territorial
La planeación estratégica para el desarrollo económico
empresarial de las comunas o el desarrollo económico
local territorial se define -desde los enfoques asociati-
vos de cadena sectorial, colectiva y solidaria- con las
siguientes características2: La identificación, calificación
y priorización de problemas y necesidades para el esta-
blecimiento de líneas base y la definición de los escena-
rios estratégicos de desarrollo económico empresarial;
visión compartida buscando la generación de riqueza
colectiva; misión colectiva; determinación de estrate-
2 Ver: Sistematización de la Experiencia Componente de Iniciación y Fortalecimiento Empresarial –CIFE–, Centro de Investigaciones y Prospectiva ESUMER,
Junio 2007.
52
gias que toquen la institucionalidad, la asociatividad y
la integración empresarial para el desarrollo económico
local; proyectos que profundicen la consolidación del
tejido empresarial, el fortalecimiento de las economías
locales y su articulación a los mercados regional, nacio-
nal e internacional.
Así las cosas, se puede identificar dos subcategorías que
determinan el actual desarrollo de la planeación estraté-
gica en el territorio:
2.1. La carencia de visión de territorio competitivo
obstaculiza las posibilidades para el desarrollo em-
presarial
Las políticas públicas de inclusión y promoción de la
participación de la ciudadanía en los ejercicios de pla-
neación, sin duda lograrán mejorar los procesos de pla-
neación y desarrollo de la sociedad, sin embargo, estos
conceptos e instrumentos, aunque se conocen, no han
sido totalmente incorporados en la sociedad.
Hay algunos elementos básicos participativos que al-
gunos actores vienen asumiendo con responsabilidad,
pero que aún no han logrado profundizar y universali-
zarlo, por distintas circunstancias de carácter cultural,
social, político y económico.
Ejercicios particulares de desarrollo económico han
permitido avanzar en el direccionamiento estratégico
de casos particulares de empresas y organizaciones del
territorio, sin embargo, no hay un pensamiento colectivo
y articulador de todas estas buenas prácticas que logre
orientar un trabajo de visión colectiva y clave para el de-
sarrollo económico del territorio.
Las empresas, los individuos y las organizaciones tienen
particularidades e intereses que son ciertamente racio-
nales pero desde su mirada propia e individualista, de
resultados y tareas inmediatistas, puntuales y sin la mi-
rada estratégica de largo plazo.
Aún se requieren de verdaderos espacios para el debate,
la construcción de propuestas y la orientación colectiva
del desarrollo económico y territorial, para que igual-
mente esta sea coherente, sostenible, alineada y articu-
lada a los lineamientos, tendencias y dinámicas de polí-
ticas locales, regionales, nacionales e internacionales. Se
requiere que la respuesta sea estructural, de impacto y
con proyección de largo aliento.
Es necesario partir de la mirada sistémica de desarrollo
económico y social que se viene promoviendo en el te-
rritorio, trascendiendo los enfoques sectoriales y empre-
sariales a los de territorios. La mirada es que el desarrollo
y la competitividad no son solamente responsabilidad
del sector empresarial sino que parte de un conjunto de
variables que hacen del territorio el espacio para lograr
esos mejores desarrollos productivos y competitivos.
El desarrollo local debe ser planeado y tratado con una
mirada estratégica de territorio competitivo como po-
sibilidad, no solo para el sector empresarial, sino para
el desarrollo de actividades económicas, sociocultura-
les y político-administrativas. Requiere del desarrollo
de actividades interrelacionadas de esas dimensiones,
de la planificación territorial con alta interacción con
la estrategia de lo público-privado, de la existencia de
agrupamientos empresariales asociativos, y de la forma-
lización3, entre otros.
Ese territorio debe ser el escenario de articulación y co-
ordinación de actores, instituciones y políticas públicas,
en los cuales los elementos socio-culturales y de identi-
dad se entrelazan con las actividades económicas loca-
les influenciándose de forma recíproca (Alburquerque,
2004).
Ese territorio debe ser el escenario de articulación y co-
ordinación de actores, instituciones y políticas públicas,
en los cuales los elementos socio-culturales y de identi-
dad se entrelazan con las actividades económicas loca-
les influenciándose de forma recíproca (Alburquerque,
2004).
2.2. Avances en la articulación a planes de desarrollo
y dinámicas de ciudad
El territorio posee potencialidades internas (aún débiles
pero en cantidades importantes) como infraestructu-
ra, servicios e instituciones de apoyo, recurso humano
competente y pertinente para el desarrollo, ambiente
sociocultural atractivo, e igualmente, posee a su alre-
dedor otras posibilidades externas similares o mejores
para aprovechar, las cuales resultan estratégicas siempre
y cuando se logren explotar y endogeneizar en efectos
3 No define la formalización como concepto meramente legal (registro ante Cámara de Comercio de Medellín o Industria y Comercio, etc.) o estadístico
(empresas de más de 10 empleados), sino como el conjunto y estructura organizacional y de gestión de la empresa o el territorio.
No. 45
favorables para la generación de los cambios y el desa-
rrollo local.
Es una condición necesaria conocer los lineamientos
de desarrollo y las políticas internacionales, nacionales,
regionales y locales para direccionar y gestionar la pla-
neación de un territorio (en este caso, una comuna de
la ciudad) al desarrollo de un territorio más amplio (en
nuestro caso regional y municipal). Es necesario articu-
larse a las dinámicas de desarrollo que marcan la pauta
global y establecer mecanismos eficientes y efectivos
que permitan el cambio positivo para la comunidad en
general.
“El desarrollo comunitario comienza por el empren-
dimiento de necesidades que deberán ser resueltas
bajo las premisas de la integralidad y no solo como
acciones separadas de la economía, la política y la
cultura. El mundo del trabajo comunitario primero
pasa por los objetivos de los sujetos enfrentados a la
necesidad de organización y de manera secuencial,
asumen nuevas formas de asociación solo cuando
los análisis colectivos definen las nuevas formas de
desarrollar su entorno” (Esumer-Acopi, 2007).
Los actores que intervienen activamente en el desarro-
llo del territorio deben tener la información total de los
programas, proyectos, dinámicas y políticas de desarro-
llo territorial, y la realidad manifiesta es que muchos de
ellos no tienen completamente dicha información y sus
competencias son frágiles, así que planear en este caso
simplemente es un acto de voluntad, que no permite
obtener mayores elementos para abrirse a la discusión
sobre los procesos estructurales, integradores y articu-
ladores del desarrollo. Así las cosas serían simplemente
acciones de percepción y subjetividad que solamente
responden a necesidades puntuales o coyunturales y
cortoplacistas.
Adicionalmente, los actores comunitarios y líderes no
pueden pensar que el Estado solamente asume funcio-
nes como ente regulador, captador de recursos imposi-
tivos o que su prioridad es ser asistencialista, este debe
ser visto (y debe actuar) como un actor institucional
orientador y jalonador de procesos participativos de de-
sarrollo y crecimiento.
53
3. El desarrollo empresarial -
territorial requiere que las
comunidades fortalezcan sus
competencias de pensamiento
estratégico y acumulen
información pertinente para esos
propósitos
Aquí se pretende mostrar algunas limitaciones de de-
sarrollo empresarial - territorial y dejar constancia de
algunas iniciativas que podrían contribuir a la política
de fomento empresarial y el desarrollo del territorio, por
supuesto, tomando como referente los lineamientos na-
cionales e internacionales, y la lectura de las experien-
cias de las comunas de Medellín.
3.1. Incipiente enfoque estratégico de desarrollo em-
presarial desde la comunidad
La definición de apuestas estratégicas de desarrollo em-
presarial de acuerdo a las potencialidades de los territo-
rios. Los planes de negocios o instrumentos de desarro-
llo deben ser los orientadores de la acción empresarial y
que las organizaciones de segundo grado y la comuni-
dad sean los aglutinantes y gestores del desarrollo em-
presarial.
Es necesario avanzar en temas relacionados con las pro-
puestas estratégicas para el desarrollo empresarial - te-
rritorial y es también funcional, cerrar las contradicciones
entre los actores que hacen parte del mismo objetivo.
Se trata de trabajar con cada una de las dimensiones y
actores que inciden en el territorio, de aprovechar los re-
cursos existentes que brinda la comuna y de las poten-
ciales oportunidades que entrega el macroentorno. Pero
necesariamente todas esas variables, dimensiones o po-
tencialidades deben estar interrelacionadas y deben ser
parte del pensamiento y direccionamiento estratégico
de ese territorio. Cada uno desde su mirada debe apor-
tar, ser complementario y generar las condiciones nece-
sarias para lograr un propósito común de la colectividad,
participativo, democrático e incluyente.
Desde la mirada económica, los empresarios pueden
usar eficientemente los factores productivos, generar
economías de escala y aumentar la productividad a
niveles que permiten mejorar la competitividad en los
mercados. Desde lo sociocultural, donde el sistema de
4 Figura desde Acuerdo 043 de 2007.
54
relaciones económicas y sociales, las instituciones loca-
les y los valores sirven de base al proceso de desarrollo.
Desde lo político administrativo, donde que las iniciati-
vas locales crean un entorno favorable a la producción e
impulsan el desarrollo y bienestar de la sociedad.
Se requiere un esfuerzo arduo de trabajo de equipo en-
tre los actores, bajo los principios de la democracia y la
participación, de discusiones, debates y consensos, se
requiere del poder (económico, cultural, político, entre
otros) no para imponer metodologías, pensamientos
individualistas sino colectivos, no para limitar acciones
sino para impulsar el desarrollo como un todo. Las de-
cisiones deben ser posiciones de carácter institucional
no de personas que representan una institución. Deben
ser decisiones donde prevalece lo técnico y lo estraté-
gico, no el poder, lo emocional y el favor político. El reto
que tiene la comunidad es la capacidad para articular,
desarrollar y controlar esas transformaciones y nuevas
lógicas socioeconómicas que ocurren y ocurrirán en el
ámbito en que viven.
Esos retos podrían ser asumidos, entre otros, por las co-
misiones económicas y las organizaciones encargadas4
de velar por el cumplimiento del desarrollo y bienestar
de la colectividad, las cuales deben ser conformadas y
estructuradas formalmente, y que siempre trabajen en
función de un mismo propósito colectivo.
Igualmente, dentro de esa estructura, se deben proponer
metas y diseñar instrumentos que relacionen el alcance
y el impacto de dichas apuestas estratégicas. Sólo en la
medida en que se definan metas claras y procedimien-
tos para hacerles seguimiento, es posible identificar los
resultados de gestión e identificar los elementos que
permitan mejorar los procesos y proyectos futuros. Di-
chas capacidades deben ser abordadas desde la misma
formación en competencias en pensamiento estratégi-
co, lo cual se detalla a continuación.
3.2. Las comunidades carecen de competencias para
el pensamiento estratégico y desconocen los planes
de desarrollo comunales.
El desarrollo de competencias para el pensamiento
estratégico
Se requiere fomentar, desarrollar y consolidar iniciati-
vas que velen por las transformaciones culturales y de
pensamiento estratégico de la comunidad. Se trata de
generar capacidades para que la población de manera
consciente y con criterios académicos e investigativos
-en el marco de un pensamiento sistémico, integral y
entrelazado con las distintas dimensiones- diseñe, de-
sarrolle y gestione planes estratégicos de largo aliento
que favorezcan e impacten el desarrollo del territorio,
de manera sostenible y sustentable, que igualmente, se
inserten a los procesos de cambio e innovación y actúen
bajo el marco de políticas y principios del desarrollo re-
gional, municipal y comunal.
Con esas capacidades adquiridas por la comunidad se
podrán identificar las estrategias de Desarrollo Econó-
mico Local (territorial), partiendo de la definición de
los sectores apuestas, que igualmente, describa y sean
soportes los lineamientos internacionales, nacionales
y locales. Por ejemplo, los lineamientos parten desde
el fortalecimiento institucional de los gobiernos loca-
les (responsabilidades y competencias), la dinámica
creciente de participación ciudadana, la búsqueda de
acuerdos de cooperación público-privada y el fomento
de la mipymes desde un enfoque asociativo, innovación
productiva, y todo ello, en el marco del desarrollo terri-
torial. (Alburquerque, 2004).
El desarrollo de las competencias
Impulsar procesos de aprendizaje mediante acciones de
formación y desarrollo, y la transformación de las men-
talidades individualistas y cortoplacistas y las prácticas
habituales.
Gerencial Ltda., en un estudio realizado para el Gobier-
no nacional, identificó competencias básicas, las cuales
pueden ser adaptables a los propósitos del pensamien-
to estratégico en el territorio: en orden de importancia,
entendimiento estratégico organizacional; trabajo en
equipo; orientación a objetivos; integridad personal;
liderazgo y proactividad, con menor reconocimiento,
pero sin dejar de ser importantes, el pensamiento ge-
rencial; capacidad de exploración, negociación y relacio-
nes; habilidad personal y proyección Social. (Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, 2003).
Igualmente, desde las distintas opiniones académicas,
se dice que los aspectos que contribuyen al desarrollo
de las habilidades, valores y conocimientos requeridos
para el pensamiento estratégico se pueden resumir en
los siguientes apartados:
• Desde el entorno económico y social, el análisis inter-
no y externo, las apuestas estratégicas de futuro y los
No. 45
lineamientos de desarrollo, es decir, se debe actuar
bajo el marco de políticas y principios que favorez-
can su articulación e inserción a dinámicas de desa-
rrollo en los distintos ámbitos territoriales (Interna-
cional, nacional, regional, municipal y comunal).
• El pensamiento estratégico implica la participación y
el compromiso de todas las áreas y actores de cual-
quier organización o territorio, desde lo operativo
hasta lo administrativo, desde lo técnico hasta el
control, desde lo filosófico hasta lo político; por eso,
es necesario el fomento de la confianza y la cultura
estratégica.
• Los fundamentos y el pensamiento estratégico se
conciben desde la visión y la misión compartida, los
valores, objetivos y estrategias.
• Desde lo organizacional, se debe trabajar en las es-
tructuras, roles, procedimientos, procesos y políticas
e indicadores de gestión.
• Conviene promover las estrategias de gestión para
el desarrollo, bajo los enfoques de alianzas público-
privada-comunidad, el desarrollo empresarial con
carácter asociativo, la inserción a las dinámicas for-
males y los nuevos mercados, negociaciones, coope-
ración nacional e internacional, entre otras.
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Fundamentación de un sistema de evaluación a
la gestión integral de los procesos universitarios
sobre la base de la auditoría como proceso,
para la Universidad Católica de Oriente
Rodrigo Mejía Gómez*
Resumen
En el presente trabajo de tesis se pretende dar respuesta a una
permanente inquietud acerca de la gestión universitaria y la im-
portancia de la evaluación integral de los procesos universitarios
sobre la base de la auditoría como proceso, convirtiéndose ésta
en la mejor herramienta gerencial.
Los sistemas organizacionales, y como tal, las instituciones uni-
versitarias requieren asegurar su permanencia; se hace necesario
entonces, dotar a éstos de filosofías gerenciales contemporáneas
que les permitan identificar opciones de mejora a través de la per-
manente observación de su desempeño.
El enfoque de procesos, el dinamismo de los sistemas, las estructu-
ras flexibles, la calidad, la medición de la gestión, el mejoramiento
continuo, la gestión del cambio, la innovación, el conocimiento,
el desarrollo integral de individuos y organizaciones, la velocidad
en la toma de decisiones, la información, la globalización y la
competitividad; como variables del postmodernismo, deben ser
evidenciadas en las organizaciones sociales, para ello se requie-
re de una permanente observación de su realidad, con el fin de
identificar aspectos críticos que requieren ser intervenidos con
acciones de mejora eficaces que aseguren el desarrollo sostenible
institucional.
El sistema de evaluación a la gestión integral de los procesos uni-
versitarios sobre la base de la auditoría como proceso, se convier-
te en un aporte teórico desde su fundamentación, y práctico, des-
de su aplicación, que tributa a la nueva ciencia de la economía de
la educación.
* Doctor en Ciencias Pedagógicas de la Universidad de Pinar del Río de Cuba; Magíster en Administración; Especialista en Gerencia de la Calidad y Adminis-
trador de Negocios de la Universidad Eafit. Docente universitario en programas de posgrado. Auditor Líder Icontec. Norma ISO 9001/2000.
E-mail: romejia@une.net.co
No. 45
Palabras clave
Gestión integral, procesos sustantivos, organización inteligente,
auditoría integral, proceso rector, proceso transversal, proceso
dinamizador.
Abstract
This thesis work seeks to answer to a constant concern about uni-
versity management and the importance of the audit process as
a managerial tool.
Organizational systems and universities as such, need to ensure
their permanence. So, it is necessary then, to provide them with
contemporary management philosophies that allow them to
identify options for improvement through the constant monito-
ring of their performance.
The process approach, systems dynamics, flexible structures,
quality, management measurement, continuous improvement,
change management, innovation, knowledge, individuals and or-
ganizations integral development, decision making, information,
globalization and competitiveness; as postmodernism variables,
must be evidenced in social organizations, which requires a per-
manent observation of their reality, in order to identify critical is-
sues that need to be operated with effective improvement actions
to ensure the institutions sustainable development.
The integral auditing system for the university processes becomes
a theoretical contribution, from its foundation and practical, from
its implementation, which is taxed at the new economics of edu-
cation science.
57
Key Words
Managerial tool, globalization and competitiveness, the integral
auditing system.
Introducción
Comprender el concepto de universidad implica revisar
su evolución histórica. Álvarez de Zayas (2000) explica:
“La Universidad es la institución social que surgió objeti-
vamente en un momento histórico determinado, a partir
de las condiciones, posibilidades y necesidades que la
misma sociedad generó, con el fin de lograr la conser-
vación, desarrollo y promoción de la cultura de la hu-
manidad, fundamentalmente mediante la formación de
profesionales”. Entonces, la universidad puede ser consi-
derada como una institución social conformada por un
sistema de procesos conscientes, a través de los cuales
se garantiza el desarrollo de la función anteriormente
establecida.
La práctica universitaria ha permitido identificar tres
procesos en la universidad: El docente educativo, el in-
vestigativo y el de extensión. Estos procesos, reconoci-
dos por la UNESCO, requieren de una sistemática eva-
luación de su gestión con el fin de identificar acciones y
decisiones que aseguren su mejoramiento continuo.
Entendemos por gestión, en una definición general, el
conjunto de diligencias que se realizan y constituyen un
proceso encaminado a lograr un resultado previamente
determinado.
En la literatura especializada también se suele asumir a
la gestión como “Dirección y Gobierno” entendidos es-
tos conceptos como actividades para hacer que las co-
sas funcionen, con capacidad para generar procesos de
transformación de la realidad, con la participación de los
miembros de la organización.
Con una connotación más actualizada, se considera la
gestión como una función institucional global e integra-
dora de todas las fuerzas que conforman una organiza-
ción, articuladas y correlacionadas para el logro de un
propósito compartido u objetivo común.
En el contexto de una institución de educación supe-
rior ese propósito común es el logro de su misión. La
gestión, así concebida, hace énfasis en la dirección y en
el ejercicio del liderazgo para la gerencia de procesos,
que requiere altos niveles de calidad de los mismos y en
los actores que la ejercen, en términos de su formación
personal, incluyendo el dominio de conocimientos ge-
58
nerales, la posesión de valores y actitudes positivas, de
competencias profesionales referidas con el quehacer
de la organización, y de habilidades especiales para las
buenas relaciones humanas que le faciliten el trabajo
compartido.
Ahora bien, los avances teóricos en el campo de la ges-
tión de la educación son muy limitados, lo que histórica-
mente se ha hecho en este campo es adaptar y adoptar
principios, conceptos y estrategias, generados para la
administración y la gestión de organizaciones industria-
les, comerciales y de servicios.
El decidir, generar y controlar el cambio en la empre-
sa y por ende en las instituciones de educación, no es
una tarea sencilla, reviste una gran complejidad, que en
buena medida se deriva de la necesidad de incorporar
modificaciones en las maneras de hacer y pensar de las
personas que integran la organización.
Tal y como muchas veces acontece en las empresas,
también en las instituciones educativas las actividades
de gestión se realizan de una manera establecida, for-
mal o informalmente, y en consonancia con las normas,
procedimientos o rutinas de trabajo existentes. Los or-
ganigramas y manuales de funciones son unos buenos
ejemplos de herramientas que se utilizan para consoli-
dar y “fosilizar” los modos de hacer y de pensar. Es decir,
los esquemas de trabajo están fijados de un modo con-
creto, y hoy en día se siguen manteniendo con la ma-
yor naturalidad. Esta situación recuerda el principio de
inercia establecido por Newton en la física, en el que se
afirma que “un sistema permanece en reposo mientras
que no actúe una fuerza”.
Para cambiar, se requiere disponer de un buen diagnós-
tico acompañado de un plan de acción y es necesario
considerar una serie de aspectos claves que en muchas
ocasiones pasan desapercibidos o equivocadamente se
suponen.
Consideramos la organización de una institución edu-
cativa como un todo unificado. Sus objetivos, estrategia,
tecnología, estructura y procesos organizacionales, tanto
como las actitudes y aptitudes personales de sus miem-
bros están interrelacionadas y son interdependientes.
El sistema de evaluación a la gestión integral de los
procesos universitarios sobre la base de la auditoría
como proceso, para la Universidad Católica de Oriente
Los modelos estructurales tradicionales con muchos ni-
veles jerárquicos, funcionales, basados más en el princi-
pio de la autoridad formal que en la autonomía ganada
por las competencias desarrolladas y puestas a dispo-
sición de la institución no permiten crear la cultura del
cambio, condición permanente, como regularidad, en
todas las instituciones de educación superior.
El diseño de estructura institucional con enfoque de
procesos permite superar las dificultades de los dise-
ños funcionales, se determinan los niveles de impor-
tancia desde la categoría del proceso; en este orden de
ideas, se denominan como procesos de gestión de la
alta dirección, aquellos que responden por el direccio-
namiento estratégico; como procesos misionales o del
conocimiento, considerados de realización o medulares,
aquellos que responden por la actividad esencial de la
institución, que para el caso de la universidad son: inves-
tigación, docencia y extensión; y como procesos de apo-
yo o de soporte, aquellos que están más en función de
los recursos físicos o materiales, financieros y humanos.
Una vez identificados los procesos, se establecen las re-
laciones de tipo sistémico entre ellos, lo que determina
la estructura organizativa como tal. La calidad del resul-
tado a alcanzar depende, en buena parte, de la calidad
de la interrelación de los procesos como expresión de la
dinámica del sistema. Cada proceso, a su vez, identifica
sus componentes: objetivo, alcance, recursos, requisitos,
actividades, entradas, proveedores, salidas, receptores
de la formación, normatividad aplicable, niveles de res-
ponsabilidad y autoridad, procedimientos, registros e
indicadores de gestión.
Figura 1.
1 Sawyer, L. B. (1981). The Practice of Modern Internal Auditing. Altamonte Springs – Florida (USA): Editorial “The Institute of Internal Auditors”
No. 45
El concepto de integración en la auditoría a la ges-
tión integral
La auditoría a la gestión integral de los procesos universi-
tarios hace referencia al proceso evaluativo de la gestión
integrada de los procesos sustantivos y administrativos
de las instituciones educativas, para obtener registros,
declaraciones de hechos o cualquier otra información
que sea pertinente y verificable, que permite su evalua-
ción de manera objetiva. Esto con el fin de determinar
la calidad, extensión y profundidad en que se cumplen
los objetivos planificados, las políticas y procedimientos
documentados y los requisitos aplicables, de tal manera
que se determinen, previo análisis de los resultados, ac-
ciones de mejora que aseguren el desarrollo institucio-
nal desde una visión integral y holística de los mismos.
L. B. Sawyer, reconocido como una autoridad en el cam-
po de la Auditoría Interna, en una primera definición
sobre Auditoría Operativa dice que es “una revisión que
comprende las actividades, sistemas y controles dentro
de una Empresa para conseguir economía, eficiencia,
efectividad o eficacia, u otros objetivos”. Más adelante
plantea que se precisa otra definición para describir la
amplitud de evaluaciones que contempla la moderna
Auditoría Interna, la cual describe de forma resumida
como “una sistemática y objetiva evaluación realiza-
da por auditores internos, de las diversas operaciones
y controles de una organización, para determinar si se
siguen las políticas y procedimientos aceptables, si se si-
guen las normas establecidas, si se utilizan los recursos
eficientemente y sí se han alcanzado los objetivos de la
organización”1.
Es así, que en la fundamentación del sistema de evalua-
ción a la gestión integral de los procesos universitarios
sobre la base de la auditoría como proceso, para la Uni-
versidad Católica de Oriente, se considera el concepto
de integralidad desde tres enfoques:
1. Las auditorías internas son realizadas teniendo como
criterios de auditoría, la observación de la Institución
dentro del enfoque sistémico y estableciendo las
relaciones entre los componentes: entorno, contex-
to estratégico, estructura, procesos, competencias,
medición de la gestión y retroalimentación. Es decir,
cada unidad de la institución evaluada tiene una fun-
ción en cada uno de estos componentes.
59
2. En la realización de la auditoría interna con miras a
evaluar la gestión de cada proceso de la institución,
se observa el cumplimiento, el análisis y el segui-
miento de los indicadores en las perspectivas forma-
tiva y social, considerando su eficiencia y eficacia y
determinando la relación causa-efecto entre ellos.
3. El informe consolidado de la realización de un ciclo
de auditoría interna a la institución le debe permi-
tir a la alta dirección, un conocimiento integral de la
misma y facilitar la toma de decisiones y la puesta
en práctica de acciones de mejora pertinentes que
aseguren la efectividad institucional a través de la
eficacia de cada proceso.
Estos enfoques, consecuentemente aplicados al modelo
de evaluación a la gestión integral sobre la base de la
auditoría interna como proceso, garantizan los efectos
beneficiosos de los modelos clásicos establecidos y per-
miten además, de manera más efectiva, un conocimien-
to del funcionamiento integral de la institución como
base para la toma de decisiones estratégicas en cuanto
a su perfeccionamiento, basado en el concepto de ges-
tión integral de sus procesos sustantivos.
El modelo del sistema de evaluación a la gestión in-
tegral de los procesos universitarios sobre la base de
la auditoría como proceso
El sistema de evaluación a la gestión integral de los pro-
cesos universitarios sobre la base de la auditoría como
proceso se ha concebido desde tres componentes esen-
ciales: la evaluación a la gestión integral de los procesos
universitarios, como componente rector; la auditoría a
la gestión integral de los procesos universitarios, como
componente transversal; y la autoevaluación permanen-
te, como componente dinamizador.
Establecidas las categorías de los componentes, que a
su vez nos determinan la jerarquía de los mismos, se re-
quiere precisar en las relaciones, frecuencias y elemen-
tos constitutivos de cada uno de ellos.
El componente rector del modelo –la evaluación a la
gestión integral de los procesos universitarios– se con-
vierte en el componente fundamental para que la Uni-
versidad Católica de Oriente –UCO– asegure el desarro-
llo sostenible y la permanencia de la institución en el
largo plazo; es además, el componente que determina
la misión institucional y diseña el Modelo Pedagógico y
el Proyecto Educativo institucional; como componente
rector es el responsable de asegurar la pertinencia en lo
formativo y social y la calidad institucional, como indi-
60
cadores de efectividad del sistema de gestión a la eva-
luación integral de los procesos universitarios; es igual-
mente el componente que determina los recursos para
la implementación de las acciones de mejora identifica-
das como resultado de la implementación del proceso
de auditorías internas.
La evaluación a la gestión integral de los procesos uni-
versitarios se lleva a cabo anualmente y es alimentada
por el informe consolidado de la realización de los ciclos
semestrales de auditoría interna, en calidad de compo-
nente transversal, y por los registros correspondientes
de la autoevaluación permanente de los procesos uni-
versitarios, en calidad de componente dinamizador.
En el informe consolidado para efectos de la evaluación
a la gestión integral de los procesos universitarios –de
responsabilidad del directivo del proceso de control
organizacional– contiene los siguientes registros: el se-
guimiento a las acciones de mejora propuestas en la
anterior evaluación; el estado de las acciones de mejo-
ra implementadas por los diferentes procesos univer-
sitarios, como producto de las auditorías internas y de
la autoevaluación permanente; el comportamiento de
los indicadores de gestión de cada uno de los procesos
universitarios; y el informe de las auditorías internas con
análisis de eficacia.
La alta dirección de la UCO, con participación de los di-
ferentes estamentos universitarios, realiza un análisis
exhaustivo del informe y como resultado de este toma
decisiones y compromete acciones de mejora para el
período siguiente, asignando para ello responsables, fe-
chas de implementación y recursos requeridos, adicio-
nalmente se determinan, de manera negociada con los
directivos, las nuevas metas de los indicadores para cada
uno de los procesos universitarios.
Figura 2.
El componente transversal del modelo –la auditoría a la
gestión Integral de los procesos universitarios– se rea-
liza a través de los siguientes momentos, considerados
como etapas de la auditoría:
El antes (planificación), el durante (ejecución), el después
(verificación) y la medición de impacto (mejora); confi-
gurando así las etapas del ciclo: Planear, Hacer, Verificar
y Mejorar (PHVA), como metodología para la gestión de
procesos, lo que permite concluir que la auditoría misma
es un proceso. Estos momentos caracterizan esencial-
mente la dinámica metodológica de nuestro proceso de
auditoría a la gestión integral.
La planificación consiste en la definición del objetivo de
la auditoría, fecha, equipo auditor y sus roles, sitio de la
auditoría, alcance, duración, recursos, idioma, criterios de
la auditoría, instrumentos requeridos para la auditoría,
metodología y fecha de entrega del informe.
En la etapa de ejecución se realiza la reunión previa a
la auditoría, en la cual se confirma lo determinado en la
etapa de planificación, se establecen las condiciones y
reglas de juego, se pacta la fecha y hora de la reunión
de cierre de la auditoría y se aplican las técnicas de re-
colección de la información. Se hace uso de la observa-
ción, entrevistas, aplicación de cuestionarios de distintas
fuentes documentales e históricas a través del muestreo,
como técnicas de análisis documental.
La información que se recolecte será la fuente a través
de la cual se van a valorar las situaciones y se tomarán
decisiones; si la información que se recoge no es válida y
confiable, la auditoría carecerá de significado posterior.
La etapa de verificación es aquella de análisis y elabo-
ración de conclusiones. Esta etapa se realiza para dar
respuesta al objetivo de la auditoría. El equipo auditor
en conjunto realiza dicho análisis y elabora el informe
final de la auditoría, lo justifica ante la dirección de la
institución y obtiene su aprobación.
El contenido del informe ha sido inicialmente compar-
tido con el equipo de personas auditadas, de manera
verbal, una vez concluye cada una de las entrevistas por
parte del equipo auditor; esto para evitar sorpresas en el
proceso de auditoría. El informe es redactado en térmi-
nos de explicar los hallazgos: aspectos relevantes, reco-
mendaciones de mejora e incumplimientos. El equipo
auditor no plantea soluciones.
No. 45
La etapa de mejora se realiza, a su vez, en dos subeta-
pas: 1) El equipo auditado realiza un análisis de los ha-
llazgos de la auditoría, toma decisiones y compromete
acciones para la mejora del desempeño de su proceso,
determina responsables, recursos, fechas de implemen-
tación y actividades de seguimiento. En estas últimas
se mide el impacto de las acciones en los niveles de los
indicadores asignados al proceso. 2) El equipo auditor
realiza seguimiento al cumplimiento de las actividades
que evidencian las acciones de mejora propuestas e
implementadas por el equipo auditado, aquí se mide la
eficacia de las acciones. Posteriormente, en la realización
de una nueva auditoría al proceso, se mide el impacto
de las acciones de mejora implementadas por los dife-
rentes procesos universitarios que incluyen los procesos
sustantivos y administrativos de la institución.
El directivo del proceso de control organizacional es el
responsable del proceso de auditoría a la gestión inte-
gral de los procesos universitarios, y como tal es quien
planifica la realización de los ciclos de auditoría interna,
coordina con la alta dirección el objetivo, criterios y al-
cance de las auditorías, asigna los equipos de auditores
internos, responde por que su ejecución se ajuste a lo
planificado, evalúa al equipo de auditores internos en su
desempeño y realiza el informe consolidado de la audi-
toría para ser entregado y justificado ante la dirección
de la universidad.
Figura 3.
El proceso de auditoría a la gestión integral de
los procesos universitarios, como componente
transversal del modelo
61
 Figura 4. de eliminar las causas que las han originado, evitan-
Flujograma de la auditoría2 do así su recurrencia.
• La implementación de acciones preventivas con el
fin de mitigar la ocurrencia de eventos potenciales
como riesgos inherentes a la gestión universitaria.

Es importante anotar que la autoevaluación permanen-

te debe asegurar el mejoramiento continuo del proceso
y el cumplimiento de requisitos previamente determi-
nados, de manera continua, para lo cual los directivos
del proceso universitario y su equipo de trabajo deben
desarrollar las competencias requeridas para ello; de
esta forma el componente transversal, la auditoría a la
gestión integral de los procesos universitarios, se con-
vierte en un elemento de verificación del cumplimiento
de requisitos y del mejoramiento continuo.
En la verificación realizada por el proceso de auditoría a
la gestión integral, este proceso identifica opciones de
mejora, incumplimiento de requisitos, y riesgos poten-
ciales de incumplimiento que no han sido identificados
por los procesos universitarios en su autoevaluación
permanente, dado que la auditoría lo hace desde la inte-
gralidad del sistema universitario. Es así como se com-
plementan los componentes transversales y el dinami-
zador del sistema, para aportar información importante
al componente rector: la evaluación a la gestión integral
de los procesos universitarios.

Figura 6.
La autoevaluación permanente, como componente
dinamizador
Le corresponde al componente dinamizador del mo-
delo, la autoevaluación permanente, la responsabilidad
por la realización de autoevaluaciones rutinarias por
parte de cada proceso universitario, y para ello ejecuta
las siguientes actividades esenciales:

• Seguimiento al cumplimiento y evaluación de efica-

cia de las acciones determinadas, luego del análisis
de los resultados de los indicadores de gestión, se-
gún la periodicidad previamente determinada.
• La implementación de acciones de mejora derivadas
del seguimiento a las actividades planificadas por el
proceso, con el fin de potenciar la capacidad del mis-
mo.
• El seguimiento al cumplimiento y evaluación de efi-
cacia de las acciones determinadas como resultado
de los hallazgos de las auditorías internas, con el fin

2 NTC – ISO 19011 de 2002-11-27 Directrices para la auditoria de los sistemas de gestión.
3 NTC – ISO 19011 de 2002-11-27 Directrices para la auditoría de los sistemas de gestión.

62
 Figura 7.
Sistema de Evaluación a la Gestión Integral de los
procesos universitarios sobre la base de la auditoría
como proceso para la Universidad Católica de
Oriente –UCO–
Conclusiones
Queda demostrado que el sistema de evaluación a la
gestión integral de los procesos universitarios sobre la
base de la auditoría como proceso, para la Universidad
Católica de Oriente, le permitirá a esta, a través de su im-
plementación, superar las deficiencias e insuficiencias
del proceso de evaluación, con el fin de dar cumplimien-
to a las exigencias sociales planteadas a la Universidad y
asegurar el encargo social.
El sistema de evaluación a la gestión integral de los pro-
cesos universitarios sobre la base de la auditoría como
proceso, al resolver las deficiencias e insuficiencias en
sus procesos de evaluación de gestión, se constituye en
un aporte a la gestión educativa y una contribución a la
economía de la educación, en función de fortalecer su
gestión, haciéndola más eficiente en el uso de los recur-
sos, más eficaz en el desempeño de sus procesos y más
pertinente en lo formativo y lo social.
No. 45
Teniendo en cuenta el nuevo concepto de gestión por
procesos desde el enfoque sistémico e integral, observa-
do a través de la aplicación de la auditoría como proce-
so, entra a ser un modelo gerencial que ayuda a resolver
problemas de ineficiencias e ineficacias en todo tipo de
organización social, en este caso y especialmente, en la
Universidad Católica de Oriente.
La evaluación de la gestión integral de los procesos uni-
versitarios podrá evidenciar la pertinencia en lo forma-
tivo y lo social, la eficacia, eficiencia y efectividad de los
mismos, las relaciones causales entre los componentes
de la estructura, la formalidad de ésta y la informalidad
de los sistemas de evaluación, asegurando así el control
de la institución por parte de la alta dirección con miras
a la consecución del desarrollo sostenible y a la creación
de ventajas diferenciadoras en el sector educativo de ni-
vel superior.
Se fortalecerá el desarrollo de competencias de gestión,
desde las requeridas para la evaluación misma; la deter-
minación e implementación de la medición de indica-
dores; la aplicación de auditoría interna, hasta la toma
de acciones de mejora eficaces y su correspondiente
seguimiento posterior.
La aplicación sistemática y continua de la auditoría a
la gestión integral como proceso y como componente
transversal del sistema de evaluación a la gestión inte-
gral de los procesos universitarios en la UCO se convier-
te, en el mediano y largo plazo, en un proceso formativo
para la institución, dado que en él están presentes las
dimensiones instructiva, educativa y desarrolladora, lo
que permitirá conseguir la transformación institucional
con pertinencia y calidad.
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Política de publicaciones en la Revista
Mercatec
Los autores de artículos, ensayos e informes de investi-
gaciones para publicar en la Revista Mercatec, la Revista
Institucional de Esumer, deberán considerar las siguien-
tes directrices, definidas por el Comité Editorial, con el
fin de procurar la calidad de esta publicación que busca
hacer un aporte académico y científico, principalmente,
en el tema económico-administrativo, investigativo y de
pedagogía y didáctica, así como dar a conocer la Institu-
ción y su filosofía.
1. CONDICIONES GENERALES
Los autores deben remitir sus artículos al Área de Comu-
nicaciones de Esumer, al Correo Electrónico: comuni-
caciones@esumer.edu.co. Se requiere que los artículos
sean enviados en días hábiles y que se adjunte un archi-
vo adicional donde se indique la siguiente información:
Datos personales. Nombre y apellido del autor o de
los autores (en el orden en el que se desea que apa-
rezcan)
Hoja de vida. Resumen actualizado que incluya di-
rección, ciudad, teléfono, correo electrónico e iden-
tificación. En esta deben especificarse los Datos
académicos del (los) autor(es): Títulos de pregrado
y posgrado, universidades que los otorgaron y fechas
en que se obtuvieron (títulos en el idioma original) y
los datos institucionales: Entidad donde trabaja(n)
y cargo que desempeña(n) el(los) autor(es), grupo o
centro de investigación al que pertenece.
Naturaleza del artículo. Se debe especificar si el
artículo es producto de una investigación, tesis de
grado, ensayo o reseña crítica. Si es resultado de una
investigación se debe indicar título del proyecto,
entidad que lo financió, la fecha en que se realizó,
el código de registro, el procedimiento seguido y la
validez del mismo, confiabilidad de la información y
de los resultados. Así mismo, la metodología emplea-
da, características, resultados obtenidos y posibles
aplicaciones si se trata de investigaciones aplicadas.
No. 45
Cuando sea de una investigación básica, señalar sus
fundamentos (Teoría en la cual se apoya).
Reconocimientos. Toda aclaración sobre el trabajo
(agradecimientos, colaboradores, financiadores, en-
tre otros) se indicará con un asterisco en el título, que
remite a una nota a pie de página.
EXTENSIÓN:
La extensión máxima de los artículos será de 30 pági-
nas y la mínima, de 15, en Word, tamaño carta, tipo de
letra Arial 12, a doble espacio, en español, incluidas las
referencias y el resumen (máximo de 150 palabras) en
español e inglés (Abstract), así como las Palabras clave
(también en español e inglés).
El resumen se redacta en tercera persona y en tiempo
presente. Debe presentar la pregunta que responde el
texto, el marco o perspectiva teórica asumida, la meto-
dología empleada, las conclusiones, las líneas futuras de
investigación y las aportaciones del trabajo.
ORIGEN:
Los artículos NO pueden ser notas de clase y cuando se
trate de una traducción o del uso de material protegido
por derechos de autor deberá contar con las debidas au-
torizaciones de los autores.
Para la Revista Mercatec el envío del artículo indica que
a la fecha de presentación del mismo, el (los) autor(es)
certifica(n) y acepta(n) que el artículo es inédito y no ha
sido aceptado para publicación en otra revista o publi-
cación periódica.
2. TEMÁTICA Y PRESENTACIÓN:
Los artículos deben enfocarse en temas relacionados
con los programas académicos (Mercadeo, Administra-
ción, Finanzas, Logística, Comercio Internacional y Ge-
65
rencia), o con tópicos que complementen a los mismos
en sus dimensiones docente, investigativa o extensionis-
ta, tales como líneas de investigación, esfuerzos investi-
gativos, proyectos, así como en diferentes aspectos con-
cernientes a la educación y al desarrollo social y cultural,
los cuales se soportarán en el análisis de situaciones de
actualidad, de investigaciones o producción intelectual
de los docentes, estudiantes, egresados e invitados es-
peciales, entre otros.
2.1. Notas a pie de página: Se emplearán sólo para ha-
cer aclaraciones o aportar datos adicionales; no se em-
plean para referencias bibliográficas.
2.2. Referencias bibliográficas: Se incluyen en el texto
y se efectuarán con el sistema parentético (apellido, año,
pag. ), por ejemplo (Arango, 2005, p. 23).
2.3. Citación de referencias bibliográficas: la Revista
Mercatec utiliza las normas ISO con apoyo en las normas
APA. Éstas deben ir al final del artículo, en orden alfabéti-
co, con el siguiente formato:
Libros: APELLIDO, Nombre. Título. Edición. Ciudad. Edi-
torial, año. No. de páginas.
NOTARIO, Ángel. Investigación Científica en las Institu-
ciones de Educación Superior. 1ª ed. Medellín, Esumer,
2004. 257 p.
Ensayos dentro de compilaciones: APELLIDO, Nombre.
“Título del ensayo”. En: Nombre Apellido (compiladores),
Título del libro. Ciudad, rango de páginas citado. Edito-
rial, fecha. Serie.
SILVA, Gabriel. “Carlos Lleras y Misael Pastrana: la refor-
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titucional y desarrollo económico”. En: Dávila de Gueva-
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Artículos de revistas: APELLIDO, Nombre. “Título del ar-
tículo”. Nombre de la revista, Ciudad, volumen (y/o nú-
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superior en Colombia en la encrucijada”. MERCATEC,
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Ponencias y comunicados en congresos: APELLIDO,
Nombre. “Título de ponencia o comunicado”. En: Nom-
bre, Apellido (organizador o compilador), Título. Rango
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CARDONA, Giovanny. “Tendencias de los acuerdos de in-
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Becoming a Systems Scientist. Dic. 2002. International
System Dynamics Conference upon presentation of the
Jay W. Forrester Award. Dic. 2002. Recuperado junio
2004. http://web.mit.edu/jsterman/www/All Models.
html.
3. EVALUACIÓN
Los artículos recibidos serán remitidos al Comité Edito-
rial, el cual tomará la decisión de enviarlos al Comité de
Publicaciones, el que asignará evaluadores para la eva-
luación del artículo, según criterios y formato para este
efecto. Con base en la evaluación de los pares, se decidi-
rá su publicación.
Se privilegiarán artículos que: 1. Sean producto de re-
flexiones teóricas; 2. Sean resultado de investigaciones
empíricas desarrolladas a partir de referentes teóricos
que las oriente. 3. Sean revisiones críticas o compendia-
doras sobre el estado del arte o el desarrollo de la temá-
tica sobre la que versa el artículo. y 4. Que tengan rigor
conceptual y metodológico en su campo.
Al hacer entrega de un artículo, el autor está aceptando
los procedimientos emanados del Comité Editorial, del
Comité de Publicaciones y de las directrices instituciona-
les para evaluación y publicación del mismo. Igualmen-
te, transfiere los derechos de autor a la Revista Mercatec,
para su publicación en versión impresa o electrónica.
Los autores de los artículos serán responsables de sus
opiniones y no comprometerán la filosofía institucional.
5. Palabras clave (En español e inglés).
6. Introducción.
7. Desarrollo.
8. Notas de pie de página (con fin aclaratorio o exten-
sivo) y Referencias (bibliográficas) de carácter paren-
tético: (Arango, 2005, p. 23) según lo estipulado.
9. Los cuadros, figuras, gráficos se enumeran consecuti-
vamente y deber ir insertos en el texto en la coloca-
ción que corresponde a la concepción y construcción
del texto por parte del autor. Deben constituir una
imagen inmodificable. (jpg, tif, gif, png u otro formato
de imagen).
10. Las fotografías deben ir insertas en el texto en la co-
locación que se quiere por parte del autor. También
se deben anexar de modo independiente (extratex-
to), los archivos digitalizados de las fotografías.
11. Cada cuadro o figura se acompañará de una leyenda
que describa claramente el material presentado. Los
cuadros, las figuras y las fotografías deben ser origi-
nales del autor (es). Si son modificaciones o repro-
ducciones de otro artículo o material, es necesario
acompañar el permiso del editor correspondiente o
en caso de que no existan restricciones a la libertad
de uso, expresarlo de modo explícito.
12. Conclusiones
13. Bibliografía

4. ESTRUCTURA DEL ARTÍCULO

La presentación de los textos debe responder a la si-

guiente estructura:

1. Titulo del artículo, debe ser claro, preciso e informativo.

2. Nombre del autor o autores en minúscula.

3. Breve reseña del autor (Títulos académicos, afiliación

institucional, publicaciones).

4. Resumen en español y en inglés (abstract), de máxi-

mo 150 palabras a doble espacio.

67
No. 45