ED(TORA LUMEN JURIS

Editores

J9ao de Almeida

Joao l.uiz da Silva Almeida

Conselho Editorial Alexandre Freitas Camara Eugenio Rosa

Cinthia Robert

Firly Nascimento Filho Geraldo L. M. Prado

J. M. Leoni Lopes de Oliveira Marcello Ciotola

Marcos Iuruena Villela Souto Paulo de Bessa Antunes

Conselho Consultivo Alvaro Mayrinkda Costa Aurelio Wander Bastes Elida Seguin

jose dos Santos Carvalho Filho jose Edwaldo T. Borba

Jose Fernando C. Farias

jose Mari,a Pinheiro Madeira Jose Ribas Vieira

Marcellus Polastri lima Ornar Gama Ben Kauss

, Sergio Demoro Hamilton

-, .. 1 ... , r'-----:: .". \'. ,..

Mestre em Direito Constitucional e Teoria do Estado pela PUC-Rio Professor de Direito Constitucional do NPPC

(Nucleo de Pesquisa e Pos-graduacao) do lnstltuto Metodista Bennett Professor de lntroducao ao Direito e Clencia Politica

da ABEU

Professor de Direito 1nternacional Publico e Tearia do Estado da Universidade Estacio de Sa

,Assessor ]urfdico da Camara Cornunltaria de Sao Cristovao Coordenador de Assuntos Politicos do PNBE-Rio (pensamento Nacional das Bases Empresariais)

AUGUSTO ZIMMERMANN

TEO RIA GERAL DO FEDERALISMO DEMOCRATICO

EDITORA LUMEN JURIS Rio de Janeiro 1990

_- -.-.~-----....~

_'

.,'

AUGUSTO ZIMMERMANN

lrastables medias". ( In De la Politics, San Jose {Costa Rica], Ed. Libro Libre, 1987, p. 242.)

30 In Cheque do futuro, do livro Reflex6es para a futuro, p. 137.

31 Cf. Vittorio Olgiati, in Direito Positivo e Ordens S6cio-Jurfdicas: Urn engate operacional para ume Sociotogie do Direitx: Europeie, do livro Direito e globalizaqao economica, ob. cit., p. 89 a 92.

32 Cf.: Uma Outra Institucionalizaqao: America Latina e A/hures, texto de Lua Nova nil 37 - Revista de Cultura e Polftica, 1996.

33 Revel observou que 0 socialismo 56 valeria pela "ultrapassagem e nao pe/a destruir;ao das civilizac;oes cepitelistes, com a condir;ao de Ihe conserver os dais contributos essencieis, a capacidade de produzir e as lib erda des poltticas, individuals e cultureis", 0 escritor frances cone/ui que, Hate 0 presente, todes as revolucoes ieites ou esbocedes sob a etiqueta socia/ista tem sido (atais para esses dois contributos, e e essa a unica razao profunda pela qual 05 seus autores totem derrotados e tiveram de recorrer ao lotalitarismo policial para se perpetusrem" Un A tentac;ao toteliuuie, Rio de Janeiro, ed. Difel, 1976, p. 2p4}. Para ele, os socialistas devem definitivamente renegar a tentacao totalitaria de carater estatal-socialista, para que 0 verdadeiro socialisrno possa surgir e se realizar atraves do desaparedmento dos Estados-nacoes, ou pelo menos a sua subordinacao a uma nova ordem polftica mundial.

36

I

,.

CAPITULO 2

o ESTADO FEDERAL

USe uma republica e pequena, ela e destrufda por

. uma forca estrangeira; se e grande, destrol-se por um vfcio interne. ( ... ) Assim, ha grandes indfcios de que os homens teriarn side obrigados a viver sempre sob 0 governo de um 56, se nao tivessem irnaginado urn tipo de constituicao que possui todas as vantagens internas do governo republicano e a forca externa da monarquia. Refiro-me a republica

federativa. ~ .

Esta forma de governo e uma convencao pela, qual varlos corpos politicos consentem em to~nar-se ci~~daos de urn Estado maior que querem formar. E uma sociedade de sociedades, que dela fazem uma nova, que pode ser aumentada pela uniao de novas associados."

Montesquieu, in 0 espfrito das leis, Livro IX, Cap. I.

2.1; APRESENTA<;4,O

Neste capitulo, estabeleceremos a analise descritiva do Estado federal e dos seus·elementos constitutivos. Trata-se, portanto,. de denotarrnos a natureza do regime federativo e a variedade dos niveis de poder dispostos atraves deste tipo estatal cornposto. conferente de autonomia polltica as partes irmanadas entre si] pelo vinculo constitucional de i ndissolubilidade perpetua.'

De todas as formas de [stado, a federativa e a mais com plexa'de todas. A unitaria, par outro lado, a mais -simples ~l;o'mor-

37

....

AUGUSTO ZIMMERMANN

genea. No primeiro case, a ordem polftica e seu ordenamento jurfdico se acham al distribufdos em diferentes unidades autonornas -:-aeQoaer(ffsFstaSem'fmS'merOSTe~~ m~s-rri';Na~ao. f"No'~;;g~~, p;;~~o lado,' efes s~o -tao~s6.mente conjug~aos em unidade organica, referidas ao territ6rio homogeneizado, e. com

apenas urn unico titular do poder de imperio. .

Na America contam-se sete Estados federais: Estados Unidos, Canada e Mexico, na America do Norte; Brasil, Venezuela, Colombia e Argentina na America do SuI. Alern destes; Alemanha, Austria, Sufca, Russia, Nigeria, India, Paquistao e Malasia sao parses que, ao menos formalmente, adotaram 0 sistema federativo.f

2.2. 0 ESTADO FEDERAL

Mormente ao conceito de Estado federal, 12 possfvel constatar se-lo de tipo nacional e de forma plural; isto 12, formador da pluralidade de ordenarnentos jurfdicos, no qual 0 poder da Uniao provern direta e indiretamente do povo das diferentes regionalidades dispersas sobre 0 t~rrit6rio nacionaLl

A teoria jurfdica do Estado federal e rnais complexa do que a da Confederacao, Alias, e posslvel ressaltar as seguintes' diferencas basicas entre ambas:

1~) A Confederacao e u rna pessoa simples de Direito Publico; a Federacao, mais do que isso, e urn verdadeiro Estado

perante a corriunidade internacional. .

2;]) Os membros da Confederacao sao Estados soberanos; os membros da Federacao sao apenas aut6nornos para determinados fins constitucionalmente dispostos.

3i!) A atividade da Confederacao volta-se especial mente aos neg6cios externos: a autoridade da Federacao abrange os neg6cios extern os e internes.'

4") Os cidadaos, na Confederac;:~o, sao nacionais dos respectivos Estados confederados;' na Federacao todos sao pos-

38

TEORIA CERAL DO FEOERALISMO DfMOCRA TICO

suidores de uma mesma nacionalidade decorrente do Estado federal.

5;]) Na Confederacao, os Estados estao ligados por um e simples . tratado, mais proprio do direito internacionaJ; na Federacao, as Estados estao unidos pelo pacta federative de direito COl'~ stitudonal, por uma autentica Constituicao formal e rfgida/

6i!) Na Confederacao, cada Estado se reserva 0 direito de nulificaqao, opondo-se livremente as decis6es do Parlarnento ConfederaL Na Federacao, as decisoes dos orgaos centrais, desde que respeitadoras dos Jimites de suas cornpetencias, sao obrigat6rias para todos as Estados-membros.

7;1) Na Confederacao, 0 unico 6rgao eo Congresso Confederal, verdadeira dieta onde as decisoes sao tomadas como nas reuni6es diplornaticas, atraves da unanimidade dos delegados representantes dos Estados-membros; na Federacao 0 poder central divide-se em Legislativo,. Executivo e Iudiciario, estando 0 procedimento de elaboracao legislati,va nao mais subordinado a regra diplornatica da unanimida-

. de, mas pela decisao parlarnentar rnajoritaria,

8El) Na Confederacao, cada Estado guarda 0 direito de secessao, podendo ele romper ou tao-sornente retirar-se do pacto. Na Federacao a unidade e perpetua, sendo legltimo que a Uniao obrigue coercitivamente a permanencia do Estado-rnernbro insurgente.

Averbe-se, contudo, que a, Estado federal surge atraves d~ Constituic;ao norte~americana de 1787. De acordo com Manuel 'tarCia-Pe1ayo, -ele-responaeu a necessidades praticas, haja vista que lise tratava de buscar uma f6rmula que fjzesse compatfveis a existencia das Estaclos individuals com a de urn pader dotado de faculdades para bastar-se por si mesmo, no concernente a esfera de suas funcoes". Representa, pois, como bem denotou 0 proprio Garda-Pelayo, uma forma intermediaria entre 0 Estada unitario e

~~l2fj~~~~~~~~~~:~:fgIm~]~!9 .. ,.~P§l~~·

~~~~~-'~'""""I~~'-;:;'~.--."="",!,,

39

•

,,'

AUGUSTO ZIMMERMANN

:,

Forma sofisticada de organizacao polftica, 0 federalismo reparte as cornpetenclas estatais entre 0 6rgao central, denominado Uniao, e as diversas regioes, rna is usualmente conhecidas por Estados-membros, provfncias ou cantoes. Nesta partilha, as incumbencias da Uniao e das regioes sao necessariamente rlgidas, apresentando-se esculpida na Constitulcao federal que muito dificilmente pode ser alterada.

Nos Estados federais, Poder Constituinte e Poder Constituido exprimem-se atraves das instituicoes representantes do conjunto das partes formadoras da vontade nacional. Estado de varies Estados, segundo as palavras de Andre Hauriou." esta organizacao estatal promove os distintos elementos sociopolfticos, como se eles respondessem a realizacao do prindpiC! de descentralizacao vertical e pluralidade dernocratica.

A divlsao vertical de poderes, que e a rnaisforte das virtudes da irnplantacao dosordenamentos estatais federativos, exprirne 0 prop6sito nianifestamente descentralizador de inurneras sociedades politicas conternporaneas. Par isso, acrescentou Georg [ellinek, trata-se a federacao .de "Estado soberano, formado par uma pluralidade de Estados, no qual 0 poder do Estado emana dos Estadosmembras, ligados n~ma unidade estatal"."

Consoante corn a aparicao do primeiro Estada federal, 0 aspecto da descentralizacao polftica e a tendencia pluralista despontam como as duas rna is importantes vantagens comparativas deste modele pol itico-instituciona1. A soberania, par sua vez, e pertencente ao Estado como urn todo, mas podendo se-la de igual forma considerada merarnente constitucional, representante que e a Carta Magna do pacta fundador do sistema federativo.

Nesse senti do, .corn relacao a ·quem caberia 0 poder soberano dentro do Estado federal, Celso Ribeiro Bastes adverte que "ja muito se discutiu, Houve epoca em que se entendeu fossern os Estados-membros os soberanos. Em outras ocasi6es preferiu-se dizer que a soberan]a caberia simultaneamente aos Estados-membros e a Uniao. Hoje prevalece a doutrina segundo a qual sobera-

40

r

i

I I ,.

I j

,' . . '..,. .,

T r.

.-; .

" .

TEORIA GERAL DO FEDERALlSMO DfMocRATICO

no e 0 Estado total, ( ... ) que expressa sua soberania na ordem internacional atraves dos orgaos da Uniao".?

. 0 devir federalista, adernais, relata a propria concepcao limitativa do poder central, aqui entendido como a fonte classica do poder coercitivo do Estado. Seja como for, 0 federalismo apresenta-se em oposicao invariavel ao perigoso sistema de autoridade unica, que entao se define pelo direcionamento alcado a centralizacao absoluta do poder politico.

Desponta 0 sistema federativo a preparacao das modalidades estatais dernocraticas: quando as concepcoes de poder fundamentadas nas doutrinas sociocontratualistas, concernentes ao livre consentimento das partes e aos pr6prios direitos da pessoa humana, se contrap6em a vontade unica do governante. Democratizada e pluralizada, a conducao da polftica e estabelecida sob a forma de composic;:ao institucional, ou constitucional, onde 0 poder polttico torna-se, enfim, rnero produto final do eonsenso das partes, e: nao mais 0 simples fruto da vontade de urn unico indivfduo ou orgao politico.

Com 0 federalismo, a descentralizacao polftica, que esteia e caracteriza a sistematica deste tipo de Estado, passa a receber uma

. perfeita relacao de equilfbrio, num sistema de efetiva acornodacao dos interesses gerais e ·espedficos. Oaf a se alcancar a necessaria tolerancia as diversidades naturals, muito pouco convenientes aos governos autoritarios, porern alta mente significativas ao desenvolvimento da sociedade livre.

Estados federais mars tradicionais, tais Como 05 da Sulca, des EUA e da AJemanha, sao tradicionais exemplos de associacao federativa. Mas se estes parses simplesmente despontaram do pacta federative, bastante peculiar a perspectiva racionalista da corrente sociocontratual dos seculos XVII e XVIII, a sistematica federative, . pelas suas inumeras vantagens comparativas ao modelo unitario,

tarnbern inspiraria alguns Estados unitarios ao consentirnento na outorga de autonomia as suas provincias, concedendo-lhes assirn uma maier atividade na formacao da vontade polftica da Na~ao.B

41

i',:

AUGUSTO ZIM{vIERMANN

"

.r:

I

Em se tratando de Estado federal, a descentralizacao promove a diversidade necessaria de ordenarnentos [uridicos descentrais, resultando, na pratica, no pluralismo jurfdico que seexprirne atraves da pr6pria profusao de legislacoes diferenciaveis as partes especificas do territ6rio nacional, Distinguimos, nestes termos, a descentralizacao polltica operada pelo federalismo daquela meramente administrativa ou financeira, que tarnbern esta, presente nos Estados un itarios descentralizados.

Quando 0 governa nadonal limita-se a dirigir as services gerais, deixando a direcao das demais services as respectivas localidades, ele realiza apenas a descentralizacao administrativa. Muito alern disso, no sistema federativo as funcoes regionais sao efetivamente aut6nomas, 'estando 0 governo regional dotado de orgaos legislativos e judiciarios independentes, que possibllitam uma maier participacao polftica de todos as cidadaos,

De forma contraria ao que se costuma pensar, nao existe qualquer princfpio de hierarquia entre as leis federais e as leis estaduais. Porque ambas estao igualmente subordinadas a reparticao de cornpetencias expressamente definidas na Constituicao Federal, que por sinal estao garantidas por urn 6rgao jurisdicional encarregada de solucionar os conflitos entre os nfveis verticals de poder.

Par fim, 0 rnais correto funcionamento da organizacao federal e profundamente ancilar a aceitacao do espfrito federativo, consubstanciado no sentimento de solidariedade nacional, Par mais sofisticada e, dernocratica que seja a estrutura de uma Federacao, ela jarnais podera funcionar adequadamente, acaso nao haja urna tolerancia mutua entre os governos central e rE;gionais, de modo que a partilha de cornpetenclas determinada pela Constituicao Federal seja rigorosamente respeitada.

'i '.

2.3. A UN)'<\O',

A organizacao :politico-administrativa federal cornpreende a' Uniao como a sua primeira unidade integrante, que tanto pode se

42

. 'i

;'.

" : ....

. ,

"I.'

,'1'··,.

~ ..

TEORfA GERAl DO FEOERAllSMO OEMocRATICO

manifestar em nome proprio, perante 0 direito publico interno, bem como em nome do Estado como um todo, perante 0 direito publico internacional, lsso porque a Federacao se, por urn iado, e uma reuniao de distintas partes, por outro estabeJece tarnbern urna unicidade polftica perante a ordem jurfdica internacional.

Internamente, a Uniao e pessoa jurIdica de direito publico e existencia necessaria. Nesta qualidade, possui orgaos e sistema de governo que Ihe sao pr6prios, e organizacao polltica fundada na divisao dos poderes (Legislative, Executivo e [udlciario), independentes e harmonicos entre si.

t a Constituicao Federal, sfrnbolo do pacta federativo e instrumento de rnanffestacao da soberania popular, quem determina as competencies da Uniao, bern como ados demais entes federativos. No exerdcio das cornpetenclas estabelecidas, a Uniao, pela propria organizacao e sentido do Estado federal, representaa unidade dos interesses genericos e exclusivamente nacionais. i

Dentro da sua esfera de competencias, a Uniao detern uma autonomia simples e delimitada, nao obstante 0 fato de ser atraves deja, ou por interrnedio de seus orgaos espedficos, que a ~Federacao se manifeste soberana. Porque, conforme se depreende, em nfvel de poder centra! compete 0 estabelecimento das relacoes diplornaticas Com os outros palses, a participacao nas organizacoes polfticas internacionais, a declaracao de guerra e, enfim, a totalidade da representacao nacionaJ no exterior.

Outrossim, uma das principais caracterlsticas do Estado federal e precisamente a sua dupla face. Apresenta-se internamente como uma pluralidade de entes politicos descentraJizados (reconhecidas a;; diferencas regionais e facilitando-se 0 controle e a participacao popular), nao obstante ele externamente se apresentar como se uno fosse, num sentido de forca e coesao perante a comunidade internacional. Os Estados-mernbros, por nao possulrem quaisquer orgaos de representacao diplornatica, sao tab-somente reconhecidos como pessoas [urfdicas de direito publico lnterno, e, portanto, indiferentes ao direito internacionaJ. i

43

.""_ .... '_M._'_._~._~ ·_·

.)

AUCUSTO ZIMMERMANN

.I

2.4. 0 ESTAD~"MEMBRO

E pressuposto basico do Estado federal a efetiva assoda~ao de Estados-membros n~ formacao da vontade geral. No Brasil, contudo, eles surgiram em substituicao as antigas provlncias, quando 0 nosso Pais se transforrnou em Republica federativa e outorgou autonomia as suas :regi6es, concedendo-Ihes participacao na for-. macae de vontade da Uniao que surgia herdeira do extinto Estado

. imperial.· .

No regime federativo, 0 conceito de autonornia estadual ja criou as maiores dificuldades. John Calhoun, polltico :e escritor norte-americano do seculo XIX, foi um dos primeiros a tratar desta questao, e em ultima analise para negar a soberania do Estado federal. Esta teo ria, que tarnbern fai a de Thomas Jefferson, postulava, em ultima analise, que os Estados-membros nao renunciararn aos seus poderes soberanos em favor da Uniao, mas apenas que 05 empregaram em beneficio da cornunhao federativa. Para Calhoun, em sendo a soberania um atributo essencial de todos as Estados, se ela pettencesse a Uniao as unidadesfedei-ativas nao mais seriam Estados e estarfamos, com isso, diante de um efetivo Estado simples, ainda que com 0 falso status de Federacao.

Alias toda esta discussao sobre autonomia ou soberania acabou sendo, inclusive, urna das principals causas da insurrei~ao confederada dos Estados escravagistas do sui dos Estados U nidos, na famosa Guerra de Secessao nos Estados Unidos, quando alegayam as sulistas a pretensa soberania estadual e reivindicavam 0 rompimento definitivo do pacta federativo-constitucional de 1787 com os Estados abolicionistas do norte. A derrota confederada (dos Estados do sui) veio a reforcar 0 poder da Uniao e a ratificar a simples autonomia estadual e a indissolubilidade da Federar;ao.

A Escala de Viena, especial mente representada por Kelsen e Verdross, parece haver resolvido dogmaticamente 0 dilema de Calhoun- Estabeleceu, nestes terrnos, queo Estado federal e urn Estado segundo 0 Direito internacianal; e que os seus Estadas federados, par outro lado, sao Estados segundo 0 direito nacional.

44

HORIA GERAL DO FEDERALISMO DEMOCRATICO

. Os Estados-membros, portanto, sao Estados nao soberanos, rnuito ernbora dotados de efetiva autonomia garantida pelo] direito publico interne. A Constituicao Federal, necessaria mente flgida, atribui as unidades federativas regionais urna concreta participacao no exercfcio do poder estatal, 0 texto da Lei Maxima somente pode ser modificado atraves de urn dificultoso processo de ernenda constitucional, no mais das vezes requerente da participacao

. decisiva dos entes estaduais no resultado decisorio.? ..

E certo, porern, que a questao da autonomia estadual interessa mais no caso das Estados federais criados atraves da associar;ao de antigos Estados independentes, e ate entao inegavelrnente soberanos, No nosso C<;ISO, por exemplo, a Federacao brasileira ·ocorreu devido a mera decisao governamental, que logo transfermou urn antigo Estado unitario, corn provfncias jarnais efetivamente aut6nomas, em Federacao de estados autonornos. Par isso, tratando-se de simples ate concessive de descentralizacao politica, aqui jamais se houve por questionar profundamente a soberania da Uniao, bem como a concessao de autonomia as nossas regioes.

De fato, sao apenas aut6nomas as unidades regionais da Federacao, Detern, tais unidades, somente a garantia constitucional da faculdade de auto-organizacao, por intermedio da qual os entes federados podeln realmente elaborar as suas proprias Constituicoes, constituir os seus proprios Poderes (Executive, Legislativo e Iudiciario) e, finalrnente, colaborar com a formacao de vontade do Governo federal.

E verdade, . contudo, que a Constituicao federal sempre irnpoe diversas restricoes as acoes pretendidas pelos Estados-rnernbros. Mas esta limitac;ao apenas se distinguira do Estado soberano pela menor extensao de cornpetencias do poder politico. t1em disso, se as unidades estaduais devem .participar da formacao de vontade nacional, notadamente atraves da instituicao do Sen ado Federal como segunda camara do orgao legislativo central, as suas lirnitacoes precisam ser compreendidas como uma simples vontade aut6noma.

45

AUGUSTO ZIMMERMANN

2.5. 0 MUNldp~o

o federalismo concebe a Uniao e os Estados-membros como os seU5 dois elementosfundamentais de sxistencia. Assim, a rece~<;ao do Municfpio como membro federativo e uma he~e~odox,a deveras peculiar a organizac;ao federativa do Estado brasllelro,.

Tradicionalmente,: 0 Estado federal promove apenas urn sistema bipartido ou bidimensional. porquan,to .o~ uni¢.os en,tes f:derativos que costumem [igurar nas constnuicoes faderais sejam a Uniao e os Estados-rrlembros. A flgura da Comuna, por conseguinte, resulta num problema regional; isto e, con~cer~ente as constituicoes estaduais estabelecedoras das cornpetencias deste nfvel especffico de poder local.

Aqui, todavia, a .instancia municipal for,:,a c~n: 05 ~oder~; estadual e federal um exotico sistema federatlvo tridimensional. Nao obstante a nltida originalidade, isso nao e de todo ruim, porque dentre todas as instituic;6es polfticas, a municipal e sem duvida ~ que melhor transmite 0 sentirnento de cidadania e liberdade.1•1

Dentre as suas impartantes definic;oes, destacamos ~ proferida por M. Waline, de que "0 Municipio e 0 grupo .de habitantes da mesma localidade unidos pela solidariedade de In~eresses ~r?v~nientes de sua vizinhanc;a"Y Retendo-nos em defintc;oes mars jUrIdicas evocarfamos 0 artigo 2Qda Lei francesa de 10 de junho _de 1793' que qualificou 0 Municipio como a sociedade de cidadaos

unidos pelas relacoes locals.

Alexis de Tocqueville, contudo, foi quem talvez tenha profe-

rido a rnais bela e rica definicao acerca do Municipio e 0 seu espl-

rito de [iberdade: '

liE na comuna'que reside a forca dos povos livres. As instituic;6es municipals estao para a liberdade como as escolas prirnarias estao para a ciencia: poem-na ao alcan,ce do povoSem lnstltuicoes cornunais, uma nacao pode dar-se um

,. d ltb d de"13 governo livre, mas nao tem 0 espinto e I er a .

46

I ;'

", ',

"

{.

TfORIA GERAL DO FEDfRALISMO DEMOCRATICO

'.,...,.

-"'~ ... ~~

!;~:)i

:":"ji~

,Desde 0 in Icio, enfim, 0 prindpia da representacao dernocratica ja sl:!' demonstrava eficaz nos agrupamentos locais e em seus aspectos de solidariedade hurnana. E, observando-se a represetiter;a.o comocondicso e competencie da nor;ao dos interesses loceis, a comunidade, eJemento maximo de descentralizacao, desponta como 0 campo de atuacao polftica mais salutar a experiencia dernocratica.

2.6. CONSIDERA<_;6ES FINAlS

Tendo em vista a composicao pluralista, preferivelrnente subsidiaria, de entes autonomos, 0 Estado federal possui a peculiaridade capaz de assim se transformar num agente regulador da convivencia harmonica entre os grupos territoriais, reunidos para tanto num pacto federative, mas tarnbern nacional e de uniao perpetua. Com isso, a tolerancia e 0 respeito sao as palavras-chave deste sistema' expressado na garantia constituciona! da autonomia das partes, dentro do qual distintas esferas de poder sao legitimadas a governar sobre um mesmo territ6rio e um rnesrno grupo de pessoas.

Observamos, pais, 0 conceito de Estado federal, identificando-se neste sentido as suas partes formadoras, particulannente a Uniao e os Estados federados. Alern disso, as diferencas basicas entre 0 sistema federative e 0 sistema confederado sao tais que "enquanto 0 sistema federal se caracteriza par Lima divisao poll-

, tlco-igualitaria entre a governo central e as subunidades territorials", 0 sistema confederal, por sua vez, "tern 0 locus do poder nas unidades territoriais que comp6em a comunidade polftica",14

Por fim, nao obstante a analise dos entes basicos do Estado federal, isto e, a Un,iao e os Estados-membros, resolvemos acrescentar alguns breves cornentarios a respeito das municipalidades, mormente em face de nossa peculiar tridimensionalidade federativa, Neste sentido, e em afrontando a duaJidade federativa mais

; classica, acrescentou 0 federalismo patrio esta esfera autonomista

47

~.I,.

., ;

AUCUSTO ZIMMERMANN

municipal, mas que e absolutamente salutar, tendo-se par vista a grandeza do nOS50 territorio nacional e, ademais, de boa parte dos Estados-membros componentes desta Federacao.

Em se tratando de um sistema complexo de formacao do poder estatal, 0 capitulo seguinte analisara os diferentes tipos de federalismo, tanto pel a origem como pela efetividade de seu siste-

ma politicamente descentralizador. .

NOTAS

1 A.s rnais especfficas quest6es relacionadas ao federalismo serao desenvolvidas nos demais capitulos desta dissertacao. Aqui, portanto, nao nos arrogamos sob a pretensao de esgotar a cornplexa teorizacao do Estado federal, mas, tao-sornente, no modesto intuito de estabelecer determinados padr6es basicos a maier eompreensao da sistematica federativa.

Alguns destes Estados federais serao vislumbrados no capitulo dez, acerca dos aspectos hist6ricos do federalismo. Os Estados Unidos e a Republica Federativa do Brasil possuirao, contudo, tratamento destacado, respectiva-. mente nos capltulos onze e doze.

Entretanto, e para efeito de analise dos Estaclos federais, Marcia Miranda

'Soares (ob. cit., p. 145) dividiu-os em quatro diferentes subgrupos: .

1 Q subgrupo: Estados Unidos, Canada, Australia, Alernanha, Austria e Sui~a - "sao .05 de democracia conso/idada e os unicos que a Jjtera-. tura sabre federalismo classifica consensualmente como Iederecoes". 22 subgrupo: Parses da America Latina - sao palses onde "a instabilidade democratica constitui a principal barreira ao federalism 0".

311 subgrupo: Incorporava a ex-Iugoslavia e a ex-Uniao Sovietica - sao "parses marcados pelo au(oritarismo comr,mista, que se esfacelaram junto com este regime".

42 subgrupo: p~fses da Asia e da Africa - sao parses "para os q~ais a escassez de; informar;oes . ( .. ,) sobre a estrutura de poder vrgente impossibilita . queisquer inferencias em relar;ao as suas organizar;oes territorieis de poder, designadas forma/mente como federativas". .

3 Sabre a origem do conceito de Estado Federal, 0 professor Manuel Garcia-Pelayo fez as seguintes 9bservac,;oes: "La denominaci6n, Estado Federal cornieza a sonar par vez primera en los tiempos de la Confederaci6n Renana, y ya en Zacharia, von Berg, I</uber, etc., se en contra usada como termino contrapuesta al de Confederaci6n. Sin embargo,

48

.~

, .~- .

".:-0

TEORIA CERA.l 00 FEOERAUSMO DEMOCRf.TICO

la denominaci6n no .penelra en el Derecho positive: dande coritinuan ussndose los terminos Federaci6n 0 Confederaci6n como equivelentes al Es~ado. Federal. (.,.) Es, pues, en la literatura alemana dande surge la denorninecion Estado Federeicom un contenido precise y como contr.aste entre las Contederecionesy las nuevas formas de organizaci6n representedes, primero, por 105 Estados Unidos; mas tarde, por Suiza (184B);despues pcr-Alemsni« del Norte y elll Reich (1867y 1871). Pues como quiera que se estimaba en general que en estas organizaciones exlstie un nuev.o sujetojurfdico-po/{tico independiente de 105 Estados componentes, se.aflrm6 (a idea de que a ambas situeciones senien que corresponder terminos diierentes, y. de aquf que se contrapusiese Stestenbund (Confederaci6n, literalmente = Federar;ao de Estsdos) a Budesstaat (Estado Federal}". (In Derecho constitucional comparado, 7~ ed., Madrid, Manuales de laRevista de' Occidente, 1964, p. 216.)

4 Db. cit., p. 215. Esta origi nalidade da nova f6rmula federativa, contida na Constituicao de. 1787, e confirmada pelo proprio Federalista, XXXIX

. (Madison), que,. peste' sentido, foi devidamente lembrado por GarciaPelay~, .e~ seu livro de Direito constitucional comparado: 'Assim, a Constlwrr;ao proposte, mesmo adotando as principios invocados petos seus antagonistas, nao e nem verdetieiremente federativa, nemverdedeiremente nacional, e urn composto de am bas; 1105 princfpios que Ihe servem de base e iederetive: na origem dos seus poderes e mista e participa dos caracteres dos dois govemos; na operar;ao destes poderes e nacianal; na exrensao de/es e' tederetive; na maneira de introduzir as reiormes nem e Inteiramente federativa, nern inteiramente necionel".

5 ~L'Etat federal est une societe d'Etats ayant entre eux des rapports de droit mterne, c'est-s-dir« de Droit constlunionnel. dans laquele un super-Etat est superpose atrx flats associes". (Andre Hauriou, in Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Editions Montchrestien, 1972, p. 147.)

'6 In Teorfa general del Estado, trad.: Fernando Rios, Buenos Aires, Editorial Albatroz, 1973, p. 769. Traducao nossa. .

7 In Corso de direito constitucionsl, Sao Paulo, ed. Saralva, 1996, p. 257.

Pinto Ferreira, par sua vez, almeja, no seu Curso de direito .Coristitucionsl (Sao Paulo, .ed. Saraiva, 8~ ed., 1996), sintetizar aSlnuitas concepcoes expostas sobre a natureza do Estado federal:

. '/'\ primeir« teoria e a concepr;ao de co-sobersnie ou partilha da sobers-

. ma, sus~enlada por Madison, Hamilton e jay em '0 Federalista', por Tocqueville na obre /'\ Democracia na America', por Waitz (.,,), em 1862, e hOje defendida por Hausmann, ( .. .). Esta teori» sustenta OJ partilha dd. sooerania entre a Uniii.o e 05 Estedos-rnembros, de sorte que admite a ifiualda·

de iuridics e politics ectre eles. .

. Dutra concepciio e exposte par Cslhoum em seu 'Discurso sabre a Constituir;ao e 0 Govemo dos Estedo» Unidos' e Seydel em '0 Conceito do

49

I ~.

,I

:,

I:

AUGUSTO ZIMMERMANN

Estado· Federal', ertigo publicado em 1872, e chamado a'teorJa da nulificar;aa', chegando a desconcertante conciustic de que a Estado federal nao extste como forma estatal e par can sequencia os Estados-membros podem separar-se. Esta tese fai uti! a lendencia separatista dos Estedos notte-smericsnos durante a Cuerts' de Secessao,

Cumpre ainda consignar a doutrine da participar;ao divulgada par Borel no 'fstudo sabre a Soberania e 0 Estado Federeiivo' (Berna, 1886) e na longa obra de Le Fur intitulada '0 Estado Federal e a Confederar;ao de Estados' (Paris, 1896). Segundo eles 0 treco distint/vo do Estado federal consiste na participar;ao dos Estados-membros na formac;ao da vontade soberana da Uniao, na pr6pria substhnci« da soberania. Afirma Le Fur; "0 Estado federal e um Estado que reune 0 duplo carater de Estado e de federac;ao de co/elividades publicas de certa natureza; estas ultimas participam sitnultsneemente da natureza de provfncia autonoma e da de cidadao de uma republica; distinguem-se das outras co/etiyidades naQ-soberanas, porque sao chamadas a tomer parte na formac;ao da vontade do Estedo, participando assim na substkncie: mesma da soberania federal".

as juristas elemses, como Laband em '0 direito publico no imperio alemao' (1888) e lelfinek em :4 Teoria das Uni6es de Estado' e 'Teoria Ceral do Esuuio', desenvo/vem a doutrina da eutonomie. Afirmam que tanto 0 Estado federal como os fstados-membros sao Estedos, mas estes u/t/mos nao gozam de soberania, que e stribcno da Unieo. .

A concepcso politic« do Estada federal tot exposta par Durand, no livre 'Os Estadas Federais' (Paris, 1930), mostrando como 0 Estado federal tem uma base polftica, economica e territorial. Consagra a unidade na veriedede. a Estada federal tem para ele tres caracteres:

a) e um Estado descentralizado, quet d,izer, um Estado no qual certas coletividades publicas inferiores possuem 6rgaos pr6prios;

b) esta descentralizac;ao e estabelecida pela pr6pr/a Constituir;ao do Estado, e nao por uma lei formal e ordinaria;

d entre as competencias assim garanlidas as unidades federais, ou Estedos-membros, figuram as competEmcias exclusives, excluindo assim as competencies concorrentes na materia eo controle par qualquer outro 6rgao estatal nao-constituinte.

A ultima teoria importante do federalismo precede de Hans Kelsen, que a divu/ga em dais livtos: 'Teoria Ceral do Estadd e :4 Invenr;;ao Federal', fie se bsseie na descen;tralizac;ao e mostre a exisMncia de tres comunidades jurfdicas, a saber: a qa Constituir;;ao total, a da Uniiio e ados Estados-membros. A ordem jurfdita da Uniao e dos Estedos-membros sao juridicamente iguais.

A teoria da Escola de Viena foi reavivada par d.ois de seus eminentes disdpulos, como Kunz no livro Uni6es de Estados e par Verdross em A Soberenis dos Estados e 0 Direito Internaciona/, com uma rica especular;ao

50

,:.'

.~I.

, . . ~ .

, .~.

.1-.

.11.:

.

'.\ g.

TEQRIA GERAL DO FEDER.AUSMQ DEMOCMTICO

doutrinerie a respeito, afirmando 0 primeiro que a confederac;ao de Estados e uma !.!niao de Est~dos no sentido do direito intemecionsi, enquanto a Federar;ao e uma umaq de Estados no sentido de dire ito constitucionel". - p. 232 e 233.

B Foi este, po~ exemp!o,.o caso do Brasil, que passou de Imperio unitario para Republica federatiya, com a prornulgacao de sua Constituicao republicana e federativa de 1891.

9 Georg Jellinek expressa-se no seguinte sentido: "Los fstados miembros del Estado federal son Estados no soberetios. Sin embargo, la Constituci6n ettibuye a los 6rganos supremos del poder de estos Estados, y, por conseguiente, a ;~fos mismos, ufla participaci6n mayor 0 menor en fa sobersnis, ,en ef ejerCiCIO del poder del Estado uno, La organizaci6n del Estado federal des~ansa en una Constitucion que es su propria ley, y que no puede ser modi. iicede SinO por otra del Estado federal, mas nunca por la volumed de los

Estados rniembros, aunque sea unanime, si se expresa en una forma disun-

10 ta de la que estabJec: la Coostitucion", (Ob. cit., p, 578.)

Tratarnos desta questao no capitulo 10, concernente a Federacao brasileira.

11 "Em .nen_hum pais, a sentimento novo de peuiotismo nao faz esquecer 0 MU~ICrplD: e~;a peq~ena pMria que, depois da famIlia, e 0 que amamos mal~ na v~da. Profe~lda por Pascaud e.m fins do seculo XIX, esta talvez seja a aflrrnacao que mars exponha 0 ambients favoravel do poder municipal.

Para Jose Nilo de Castro, "as liberdades locais constituem sempre 0 reflexo ~D exercfcio das liberdades dos cidedsos", Afinal, "quando esras ultimas estao .arr:eac;adas, aquelas nao sobrevivem mais. a regime ditatorial da Constltuu;ao de 1937, como 0 do Ato Instilucianal n Q 5/68 no Brasil demonstrerem, a saciedade, essa circunstancia arbitraria H. - In Marte o~ ressurreiqso dos municfpios?, Rio de Janeiro, ed. Forense, 1985, p, 1,

12 In Note sus eE, Ie 18 de avril de 1958, Ville de 8esanron, RDP. Paris 1960

p,105, ,. , , r

13 In A democracia na America, trad.: J.A.G, Albuquerque, Col. 'as classicos da potttice', SaoPaulo, ed. Abril, 1973, p. 202.

14 Marcia Miranda Soares, ob. ot., p, 141.

51

, ,

.: ~

':

: .~; ,;

CAPITULO 3

TIPOS DE FEDERALISMO

"I would suggest that, ( ... ),' these ambiguities, and the variety of federal theories and arrangements resultin~ from them, demonstrate the richness of the concept and its importance in political life and thought. In this respect, federalism 'is analogous to other great concepts such as democracy, which offer a similar spread of ambiguities and variety of applications. Indeed, what is characteristic of a great political principle is both the essential simplicity in its basic formulation and the richness of the fabric woven around that simple base."

Daniel J. Elazar, in Exploring Federalism, p. 83.

3.1. APRESENTA<;;:AO

Neste capitulo, n6s abordaremos as diferentes tipos de federalismo, haja vista a impossibilidade de trata-Io como um fenorneno unico, especialmente em virtude da cornplexidade de cornposicoes nele concernentes.

E 0 federalismo, par sinal, urn conceito que poderia se prestar a efetividade da pratica descentralizadora, mas que ern alguns casos verificamos serias deturpacoes que inviabiliz arn a adequabilidade das normas jurfdicas a realidade concreta e, outrossim, do proprio engajarnento e . participacao sociais nas distintas acoes do governo.

S3

, AUGUSTO ZIMMERMANN

,

Portanto, n6s a9ui deixarnos transparecer 0 entendirnento das forrnacoes federativas, mas tarnbern 0 porque de, sob a constatacao daquilo disposto nos, ordenarnentos constitucionais, muitos serem os povos viyentes sob governant;as aparentemente federais, mas que ainda nao lograram operar as benesses desta forma potencialmente dernocratica de, distribulcao pluralista do poder estata1.

3.2. FEDERALISMO POR AGREGA«;A,O E ·FEDERALISMO POR DESAGREGAc;A.O

~..!: 2ri~~ .. l?!i.[1~iras .d() Esta~.q. Feder?l, _eodendo ele ~~~~!?,_~~ti.8.os!§,taqqs50ber.a+nos au atr~v~g_ .yan:!~~£~~~_ta9,0 unitario em sistema federati_Vo .

• -:So e.:LT.!;~~~,..?~~cLS!!:!tr.i~a 9_~!29..f!l!D~~deralismo~e.~~egat;ao;

<:.~~s.~~", .. ?, __ .~,[~q~,Cftl!H!}.2jJ2 desagr~gali.~9,. ~. ,_____'"

De infdo, 0 federalismo foi sernpre a resultado da agregacao de do is au mais Estados soberanos, que desde entao se compro·metiam a respeitar urn pacto constitucional de uniao perpetua. 0 seu valor esta, pois,er:n se permitir a dupla ccexistencia de ordens polfticas distintas, todavia harmonizadas, conciliando-se a unidade dos objetivos gerais com a diversidade das Fontes descentrais de

pode~ . .

. Os Estados Unidos, a Suica e a Alemanha representam a tria-

de classica deste federalismo par agregar;ao. Porque, aqui, as suas Federacoes sucederam a unioes confederais anteriores, mas foram consubstanciadas atraves de pactos constitucionais garantes da sobrevivencia de um nova e mais forte unidade federativa. Na Federacao norte-americana, por exemplo, as antigas col6nias tornadas independentes constitulrarn, inicialmente, uma uniao confederal dita perpetua, onde cada unidade estadual conservou a sua

liberdade e independencia.' '

Entretanto, se os primeiros Estados federais foram constitufdos por agregar;ao, 0 exito da formula conciliatoria unidade na

S4

TEORIA GERAL DO FEDERALISMO DEMocRATICO

diversidede ensejou a descentralizacao polftica de alguns dos antigas Estados unitarios entao existentes. Assim, grac;as aos anseiosde descentralizacao ocorrentes em virtude das necessidades polfticas ou de major eficiencia, estes Estados foram transform ados nas rnodernas Federacoes, Caso tlpico eo do Estado brasileiro, fede:ral por desagregar;ao, porque a seu sistema federative surge 'da proclarnacao republicans e e definitivamente consagrado pela Constituicao de 1891, ratificadora do federalismo ja no seu artigo ·primeiro;

''A Nacao brasileira adota como forma de governo, sob a regime representativo, a Republica Federativa proclarnada a 15 de novembro de' 1889, e constitui-se, por uniao perpetua· e indissoluvel das suas antigas· provfncias, em Estados Unidos do Brasil."

Neste sentido, Afonso Arinos de Melfo Franco comenta que "a diferenca entre as Federacoes norte-americana e brasileira cornecava pelas suas origens historicas, A primeira se formara pela aglutinacao voluntariosa, lenta e demorada de pequenos Estados independentes, vinculados, no entanto, pelas origens etnicas e pela cultura. (.,.) 0 Brasil foi um Estado unitario descentralizado ate certo ponte pela dirnensao territorial, pelas diferenc;as regionais e culturais .e pelo Ato Adicional, mas fortemente unido pela centralizacao administrativa (par exemplo, a nomeaC;ao dos Presidentes das Provfncias) e pela a<;ao do Poder Moderador, predominante enquanto 0 Imperador se manteve na forca da saude",2

Para a deterrninacao das relacoes existentes entre determi~ados Estados-mernbros e as suas respectivas Uni6es federals, e preciso proceder ao estudo previo do deserivolvimento hist6rico de cada Federacao em particular. Assim, as Estados-membros dos sistemas federais por agregar;ao, que, portanto, exerciam soberania anterior a cornposicao federal, apresentam, em geral, uma maior

'I'

!

,

k

p. I

! i

1

I I',

!

55

AUGUSTO ZIMMERMANN

resistencia a centralizacao polftica. Eles, enfim, tendem a prezar . muito mais vigorosarnente as suas garantias autonomistas, convertcidos que estao da peculiaridade das condicoes socioculturais e economicas ali existentes,

Por outro lade, verifica-se uma aparente tendencia centralizadora em quase todas as Federac_;:6es hoje existentes. Par forca do passado, tal predisposicao a centralizacao e ainda maiar nos parses federalistas par des~gregar;ao. Mas isto se explica pelo fato de guardarem estes a lmagern de aparente artificialidade, muitas vezes contraria a pretensa tradicao unitarista daquele lugar, que, inclusive, faz supor uma rnera concessao do poder central para a existencia da descentralizacao polftica.

3.3. FEDERALISMO DUAL E FEDERALISMO COOPERATIVO .

, I'

Distinguiveis ,sao as duas v~riantes basicas de organizacao federativa, no concernente a dlstribulcao de competencias entre os nfveis autonornos de poder: a operada pelo federalismo dual (ou dualista) e a uela ue romove 0 federalismo cooperativo.

Acerca do edera ismo dual sabernos advi-Io de uma mais forte tradicao federativa, 0 tipo que nos legaram os fundadores norte-americanos dos Estados Unidos. t pais, ~~gj.~'p no tocante ~ r~~~r,;:~~_d~~m~I~~9,qs"a .~()~, r.~ser_ya-

aas aos Esta os e' erados.

Com a moae@-cre Estada praviden_£ia, au Estado de bernestar social, emergente na prirneira metade do seculo XX/~

forma dualista fai erdendo 0 seu ~ 0 ara aquilo ue se

'-~;-nvencionou denominar d eaera ismo cooperatlvo ste 'n-lOdelo fOi, por exemp 0, 0 que garantiu a su prernacia economica e polftica da Uniao nos Estados Unidos, e em detrimento dos poderes estaduais.

Emergindo de forma bastante nltida a partir dos conturbados anos 3D, seguintes a grave crise capitalista de 1929, 0 federalismo

56

s. ;~.

TEORIA GERAl DO FEDERALISMO DEMocRA TICO

cooperativo e desde entao a forma dominante nas organizacoes estatais federativas. Nos Estados Unidos, a maior intervencao do governo federal foi requerida para a contencao dos efeitos advin-

dos do colapso econ6mico. ,

Dominante no cenario politico, 0 federalismo cooperative nao disp6e de fronteiras claramente definidas na questao da distribuicao das comP1tencias dentre os nfveis autonornos de poder. 0 objetivo explfclto e, em sfntese, a [!rOmor,;:ao de uma livre cooperar;ao da Uriiao com as unidades federadas. 'E~ta ~"riante, uma vez' aaotadanoBra~il-P6s~revolucionario da de¢ada de 1930, se expos as suas mais drarnaticas deturpacoesjque por vezes praticamente aniquilaram 0 proprio espirito federativo, conduzindo-nos de, tal maneira a centralizacao excess'iva e as iruimeras crises polftico-institucionais subsequentes.

.' Por outro lado, 0 modele de federalismo cooperative, salienta Paulo Bonavides, .IIe 0 unico federalism'o que os parses socialistas canhecem, pais excelentemente se amolda ao autoritarismo e os isenta de todo 0 reconhecimento da autoridade polftica aut6noma

das unidades-rnernbros". .

De acordo com 0 insigne constitucionalista, "nos parses democraticos nao se pod era aplica-lo a contento, salvo se vier resguar~ dado de solidas instituicoes jurldicas, au se]a, se 0 fizermos indissociavel de um Estado de Direito Coo). 0 mal do chamado 'fed:era~ lismo cooperative' e a sua unidimensionalidade de fato, 0 unilateralismoda decisao. Esse federaJisrno 56 rem uma cabeca: a Uniao. ~ side na pratica urn federalismo de sub?rdin~~a2. ~~ontr~9jzen~ do a logica do'Slstema) e nao de coordenac;ao. Nao ha verdadeiro '6i:iTegftlmo fede'raHsmo de participac;.io e cooperacao nas sociedades democraticas, sem audiencia as unidades-rnembros, sem 0 resguardo da autonomia que estas hao de possuir, sem 0 concurso de sua vontade livre na tornada de decis6es cuja resultante seja urn

57

·'

~~~:::'':!'.~ r ~,"",- .. ~~:-...::~..:.:,,!;-,~!'-y,~ ...... -----

,~ ;:~ ':.~.;.lc~ .'.

" '

AUGUSTO ZIMMERMANN

ate de intervencionismo ou urn esquema de planejarnento do

Poder Central=.! ;"

Em funcao de sua integracao mais forte, 0 federalisrno coope-

rativo pode exacerbar a subordi nacao das esferas estaduais aos desfgnios de uma 'Uniao excessivamente centralizadora de pederes. Em tal cas 0, esta modalidade fortalecedora dos laces estaduais com 0 poder central, nos conduziria, conforme observou Manoel

G. Ferreira Filho, paradoxalmente a um federalismo representante da sua propria negacao. 4

Ha, portanto, dua~J.!.sti~tas '!!.9dali~ag_~~~~i<ili.s.m.o cooperativo: 0 autoritario e 0 democratlco. 0 primeiro a ser estruturaaoexausiVa'"menrepe1atc;~a~do'poder central; 0 segu ndo, por

outro lado, que se da em virtude do consentimento legitimamen- : ~;'

te edificado pelas partes formadoras do pacto federativo. :>!"

Na sua modalidade autoritaria, representa apenas urn cen- /:

,tra§~§J~t~,.]E:P_%!9.~~go ~e ~~z '(

em ru (nas. E 0 praticado, por exemplo, nas Federacoes meramen- "i;,'" tenomrriais da America Latina, em sendo 0 promotor de um executivo federal fortalecido, donde a sua presence sobre os executivos estaduais, "de uma parte tende facilmente a instrumentalizar e politizar a sujeicao ou dependencia dos segundos ao primeiro, e doutra parte a debilitar ° presngio dos orgaos representativos, marginalizando nao somente 0 Congresso Nacional como os poderes legislativos estaduais. Ficarn tais poderes ordinariamente ausentes e obscurecidos na tarefa participante em cuja esfera se

desdobram as relacoes cooperativas do Poder Central com os ,_

Estados-mernbros".! -t.'

, 0 ~~9JrJ~l[I_o cooper~tivo _derno.:S!"atico, )!.or ~L!.L~z,_ e,_ ~i; ~'::'

aqueteformado ~o consent~ment.?_e .!:!~aE.f.~s ?~ Im8.-~s}c;a~. ,: {"

1'IeTe, 0 poder e estabeleCiao em correlacao com os valores: r.. dernocraticos de governo,' onde 0 cidadao pode efetivamente ,,: >l" exercitar, em distintos graus e esferas, 0 seu dire ito fundamental de participacao e controle do poder politico. Atraves dele,' inclusive, 05 grupos rninoritarios ficarn mais bem protegidos, conferin-

58

. ~.' .

TEORIA GERAl DO FEDERAUSMO DEMOcRATICO

do-lhes a protecao constitucional e todas as garantias da coope-

ra<;ao federativa. "

Por isso, 0 direito deve ser entendido como a peca fundamental para a permanencia do federalisrno cooperativo dernocratico. Afinal, conforme verifies mais uma vez Paulo Bonavides "a juridicidade do reladonamento do poder federal com 05 poderes estaduais, sob a egide da Constituicao Federal, elirnina 0 autoritarismo, fazendo a confianca e solidez do sistema na consciencia dos governados. Nao ha, portanto, federalismo cooperativo sem 0 primado da Constituicao. Das disposicoes da lei suprema brota a solidarie?ade d~s entes constitutivos, unica alternativa segura para urna mtegracao consentida, que jamais se obteria com 0 federal is-

mo cooperativo de natu reza autoritaria".6 ,

Nos Estados Unidos, multo embora a Constitulcao ainda estabeleca a divisao dualista dos poderes dentre 05 nfveis verticais de poder, hoje isso nao mais significa que 0 governo federal ~ o~ gov~r.nos estaduais devam atuar isoladamente, cada qual nos lirnites rlgidcs de suas competencias espedficas, ou de maneira compartimentalizada. Em outras palavras, entende-se a necessidade de cooperacao subsidiarla, especial mente alcancada atraves do processo politico de:sencadeado pela acao doCongresso, que assim contribui para 0 objetivo maior da resolucao dos problemas e necessidades praticas da sociedade norte-americana. De acordo com Dirceo Torrecillas Ramos, "esta cooperacao frequentemente e alcancada atraves de processo politico. 0 Congresso deveria exercer um poder menos extenso do que a Constituicao permite, devido as objecoes dos Estados; ao contrario, outras vezes e a urgencia dos Estados que exige a pronta acao do governo federal. A cooperacao envolve 0 uso do poder. 0 Congresso consulta os Estados embora haja Estados insatisfeitos, com a polftica adotada pelo Congresso, promovida por fundos .federais, e que frequenternente reclamam de serem coagidos na Iorrnulacao daquelapolftica".

59

:"

"

AUGUSTO ZIMMERMANN

"0 poder de taxar do Congresso tern sido usado como um instrurryento da cooperacao intergovernamental. A impo-' si~ao de taxas pelo Congresso demonstra os esforcos que estao sendo feitos pelos Estados au par alguns deles para canter certas atividades, como par 'exemplo, as transacoes ccim

armas de fogo. ,

Da rnesma forma 0 Congresso tern exercido 0 seu poder sobre 0 cornercio interestadual para implantar a polftica do Estado. Assirn agindo, reforca as politicas de certos Estados enquanto retern as de outros. Serve, tarnbern, para orientar em questoes determinadas, qual a poiftica que cada um dos varies Estados deve escolher. Por exemplo, pelo decreto Webb-Kenyon, de 1913 - antes de ser adotada a 18<1 Emenda, o Congressoproibiu a transporte de produtos intoxicantes dentro de qualquer Estado, mas somente se sua venda ou usa Fosse uma violacao da lei do Estado de destine."?

No nosso caso, a primeira Constituicao Federal (1891) nao estruturou um federalismo cooperative, mas apenas a meramente dual, segundq 0 velho modele norte-americana. Falhou, contudo, na sua ornissao em ajustar 0 sistema constitucional estrangei- ' ro a nossa peculiar realidade. Ate porque, entre nos, a Constitu iC;ao Republ icana nao considerou a mais forte constituicao sociol6gica deste pais, dos seus fatores reais de poder desinteressados no desenvolvimento alcaricavel pela via da descentrahzacao dernocratica.

A partir do fracasso na experiencia de federalismo dual pela Republica Velha, novos arranjos federativos foram entao concebidos. Mas, de qualquer forma, e fato que desde entao n6s sempre estivemos alicercados sob as tendencies do federalismo cooperativo; sejam elas de caracterfstica dernocratica ou de forma rna is visivelmente autorltaria.

Ainda assim, e independendo do perfodo hist6rico ern questao, 0 certo e que a federalismo cooperativo brasil€iro tornou 0 nosso Estado federal multo mais organico e de poderes superpos-

60

TEORIA CERAL DO F£DERALISMO DEMOCMTICO

tos. Neste tipo de realidade, corn os entes estaduais organizandose cada vez mais a imagem e sernelhanca da Uniao, inclusive nos , detalhes mais secundarios e iguaJmente danosos a autonomia destes entes fed e rativos, pouco nos resta daquilo que podedamos conceber como uma verdadeira Federacao.

, ~'

~.4. FEDERALISMO SIMETRICo. E FEDERAUSMO ASSIMETRICO

Urn'dos pontos fundamentais para 0 exito do federalismo e 0 referente a cornpreensao dos desnfveis socioeconornicos, ou mesmo das dimens6es territoriais, dentre os entes politicos federados. Par isso, faz-se mister um certo balancearnento empfrico das diferencas naturalmente existentes, para que uma eficaz f6rmula jurfdica seja encontrada, na busca desta correlacao da divisao vertical do poder polftico com os elementos naturais mais gravosos a sobrevivencia do pacto federativo. Estes sao, portanto, os arranjos

de assimetria julgados necessaries a eficacia do sistema federativo. . De tal modo, a iguaJdade que se procura conferir aosentes

regionais componemes darederac;~on~ruScar 0 fato de q~ as re.g~?~:creumm~'s~·I";-·E~tado- sob-os s;,.~,;,;;'-;n;fs-:;ar;;TQs' ~~C[i~]fiI~rir-e'~~"g;:;t7s"-'di~tT;;'tC;;Md~d~;=I:i;:;;~~'t~

~""~t~~9S,~~I"~sena§'9,]ffi~:So~~~'poi:€EmJiell~':

"sa necessidadede uma certa dose de modera<;ao das acoes cen-

1raJs e creait(;ao~~~~~c)n·afS·menoser6sEerdS:'~mas·ta-mb~m ' -1i~ u rfia eretiVa"resp'Oiis~B'inza~ac;destesin ~s' f~cj~;ad65';'E;;-f;ce

, 1fa au~tonomia"C'Orlferr<Ta~pefaton5titlji~~oFed~rar--·"~-"~·+~-'-_'

~raBO;-tocrosos'Esta(ro's'~<unrt~'~'o;t~u federais 05- suem ~arorma·de~~e~1;;rc;k~:"·p;;~'d~i>t;(,fei'ta"c~;~·~-

~riasTatic'i1S'mais~Visrveis, e que, par assim dizer, possam obliterar a' governabilidade no territ6ria nacional. Na persecuc;~o deste objetivo, algumas providencias sao entao correlativas as diferencas mais gravosas a eficacia das polfticas estatais e de manutencao da pr6pria legitimidade governamental.

61

"',

.. ,". ~ r:_ .... _

AUGUSTO ZIMMERMANN

i
I
:i ,
~i :
.i:
, i'
" :I
: Dentro da dogrnatica federativa, portanto, a func;ao de assimetria e precisarnente observar os desnfveis existentes no interior do Estado, havendo-se de operar em face dos elementos da desigualdade interpartes, entre os agentes formadores do pacto federativo, mas que, irnperfeitarnente compreendidos, podem vir a acarretar no cornprometimento do mesmo e, por via de regra, na pr6pria arneaca a unidade nacional, 6

,Q~,~~S!~;~~.~1q2.~~~~?'~!£.RIj~.~e ~stad? f~d~t<!lt ~..-g

",.e.~~?~l9~!lf2..~J.~~~mS""WJl!kRI£,~~~nte ~lrlJew .. so. ~rlnal, 0

povo norte-americano pOSSU! urn grau razoavel de hornogeneidade e

expressa-se aqui nurn mesmo idioma baslco: a lingua inglesa. Quanto aos Estados-membros desta Federacao, todos sao considerados iguais em termos de representacao no Senado, ainda que, de concreto, haja alguma assimetria entre os seus entes federativos, tanto em rela<;ao ao nurnero de habitantes, qu~nto pela dirnensao territorial e desenvolvimento socioeconomico de cada urn.

A Sufca, em.i contrapartida, corresponde a Confederacao Helvetica formada por quatro diferentes grupos etnicos e lingufstlcos, geradores da necessidade de acomodacao jurfdica a realidade mais visivelmente pluralista. Assim como a Sufc;a, tambem 0 Canada exige este tipo de ~£?J.!!9~~sF~99.-~~i.~a9~fo' amoososcaso'sasistematederativo vem a atuar numa sociedade m'uTtTCu 'turaT,1om;ailcloE5tadoste'der~~;is~"~r~:'l.lm~' ~;;a

-.......... !( ... ,. ... ,~.~~.>-'t"':i?"""~~ us "'" .... QI'JIM!! .~ .... _.. ._.. [

dose de assimetria, para a~~siS~~i!Lnat;YUIEen:~exTsrente5;e ~ae"-iorerancia ""'r~dproc~~2~~~os

-etn icosdlSl:iiif_05':'''-'~'-''~-'-''''''''--'''''--''''''''''''-''''''''''

'--'~-Quan1oa Republica Federal da Alemanha, e entendimento comum 0 fato do seu poder central ser concentrador de inurneras cornpetencias que poderiam pertencer aos entes federativos descentrais. Esta situacao, incontestavelmente reveladora de uma certa hornogeneidade [urfdica, eem contrapartida atenuada pelo fato de que os Estados (Ui.nder) desta Federacao, sao representados assimetricamente no Bundesrat, que e 6rgao do Poder Legislativo Federal cornposto par membros escolhidos pelos governadores estaduais. Respeita-se, neste caso, as diferencas entre 0 nurnero de

62

.. ; -

TEORIA CERAL DO FEDERALISMO DEMQcRATICO

~ r,

habitantes, de modo que cada Land possui pelo menos tres votes, mas os Lander com mais de dois milh6es tern quatro, e as com mais de seis rnilhoes desfrutam de cinco votos. (d. art. 51 da ILei Fundamental de 1949).

No Brasil, 0 grau,de assimetria dentre os Estados-memb'ros

, tambem decorre da sua pr6pna- natureza, mas que aqui diz respeito as diferencas de territ6rio e populacao, nao obstante have-las em igual sentido nas- quest6es socioeconomlcas e culturais. Iodavia, esquecendo-se a assimetria de fato, 0 sistema federativo brasileiro insiste n um contra-fatico construtivismo centraJizador destarte a representatividade das partes, tanto do povo quanto des territ6rios, 'no legislatlvo federal, ser injustamente desproporciorial, e, maisespedficamente, estarem os Estados-membros mantidos em, igualdade jurfdica pela arrogancia centralista insensfvel a desigualdade natural de uns com os outros, seja em densidada deniografic~, dimensao territorial au desenvolvimento economico.

E desde 0 seu infcio, por sinal, que a nossa Republica Federativa insiste no tratamento irradonal de excessiva homogeneidade despendida aos seus Estados-mernbros. Con forme observou Oliveira Vianna, "os organizadores republicanos haviam incidi~o no rnesrno erro dos organizadores do velho regime rnonarquico: 0 erro da simetria, a que ja aludira Tavares Bastos, e pelo q~al dao uma mesma autonomia a todos as Estados, qualquer que seJa 0 seu grau de cultura politica e a estrutura fntima da sua sociedade. Oaf - acrescenta 0 ilustre pensador - esses resultados divergentes: 0 progresso ao lado da retina, a marcha para diante, ~arga e desassombrada, e a marcha para tras de outros, rapida, e

rncoerdvel".9' ., i

Estis ponderacoes, que muito bem poderiam estar inseridks no debate contemporanao, Oliveira Vianna ja as formulara no Iongfnquo ano de 1922. Foi, outrossim, ainda rnais arguto quando ,teceu os seguintes cornentarlos; ancilares ao supra-reproduzldo:

"0 nosso regime federativo tem, como um dos seus .argumentos principais, a, impossibilidade ou a inconveniencia

63

C',

AUGUSTO ZIMMERMANN

que ha de uma organizacao uniforme e sirnetrica para todos os Estados, dadas as diferencas da estrutura social de eada urn deles, as diversidades da sua base frsica e das suas condlcoes econcmicas. So ¢s proprios Estados poderao pesar todasessas particularidadesie adaptar a elas uma organizacao politicoadministrativa, que com elas se harmonize e concorde. E urn regime, em que se procura antes de tudo atender a forca modeladora dos agentes geograficos: estes, diversifieando a estrutura social, \l:Jevern diversificar tarnbern a superestrutura polttica e adrninistrativa. //10

De fato, cada Federacao modela, ou' deve modelar, ao seu singular feitio, 05 aparelhos da vida polftica, sendo muito rnais certo que cada unidade estadual conheca melhor as seus proprios problemas, mas que tarnbern venham todas a arcar com a responsabilidade pelos seus atos. D~ve-se considerar, tarnbern, as diferentes graus de simetria e assimetria existentes, procurando 6 federalismo urna cornposicao pacifica de interesses divergentes, conquanto seja esta a resultante de atitudes polfticas proporcionais ou nao, mas efetivamente atentadas para .. o contexto especffico da realidade nacional.

A questao, portanto, gravita em torno do respeito de qualquer instituicao politica a realidade sobre a qual pretende ela atuar, 0 sistema federativo que melhor fizer isto tera toda a probabilidade de ser 0 melhor em todos os sentidos, uma vez que e dessas qualidades, na proporcao em que se respeita as assimetrias naturais dentre as unidades federadas, que depende a eficacia das acoes governamentais em suas operacoes praticas.

3.5. A QUESTAo DO FEDERAUSMO ORGANICO

Quando tratarnos de federalismo, geralmente nos vem a mente aquele modele estatal que executa a descentralizacao polltica, administrativa e financeira. Com isso, n6s nao chegarnos a tecer quaisquer jufzos acerca da sistematica federativa adotada

64

. p;.:

;I~I'. c- . . j

" .

TEORIA GERAL DO F£D£RALISMO DEMOCAATICO

pelosEstados federais con_temporaneos, que, nestes casos apontarn

. para a e.xistencia d~1§_ni~o,ii~S~om P.~.s!,~,~~.~~p~g~, .ffif e ~~~d:;:!!:~!W':~~~~::.!'~aO!~.~~~~,.,;~El~;,J,~.,~~.~~~~~~

ant;a e III l -j-'VUC:fOSO po er central. .

~ - Eiicont~'-de>'t'1IT1l1a'n€m;a;"'al~l'umasO-Constituic;6es que obri-

gam os Estados-membros a se espelharem na vontade exclusiva da Uniao, ate naqueles detalhes de ordem mais nitidamente secunda-. ria. As leis estaduais acabam entao sem relevancia alguma, subordinadas que estao ao principia sufocante da hierarquizacao das norrnas jurfdicas. Assim, transforma-se a autonomia estadual nesta especie de principia desmoralizado, assistindo-se, ademais, a marcha centralizadora que p6e termos finais as vantagens democraticas da descentralizacao polltica.

Este modelo, 0 organico-federatfvo, parece haver se estabelecido sob as novas forrnulacoes te6ricas surgidas ao tango seculo xx. Movidas por concepcces que visavam muito rnais 0 estabelecimento da homogeneidade e a forrnulacao de concepcoes centralist~s,. elas _acab~r~m Ror ~ .. L9~~~ . .21l.J.ru;!jL~g.r:n~D~~~.€!"<?,~

• O~IVOS d,!~~~. de.s<;>~e.!!L9.~9~r8,~~,28.<tI.~!2~."~",~~,,,,~~a

na.

Por outre lado, a analise jurfdiea da teoria federativa e sua pratica descentralizadora revela que a eflcacia dos Estados federais esta inerenternente baseada nas normas contidas pela Constituicao formal e rfgida. Assirn, naqueles Estados ditos federais, porern adotantes de um modele organicista onde 0 espfrito liberal nao esta presente na consciencia da sociedade, 0 poder central cornprorneteu os anseios autonomistas, bern mais do que em muitos Estados unitarios.j.pi, ois, 0 caso·do Estado brasileiro ate 1985, da UniaQ So~ietica ate'1990, e os emais Esta os eaerais autoritarios aindl" exrstentes, .

No tocante a antiga Uniao Sovietica, ha de se .verificar qu, o federalismo nela existente, nao obstante haver se configurado como a sua forma jurfdica de Estado, esteve na pratica obliterado por um regime politico que era ostensivamente unitario, rnormente totalitario e potencialmente desagregador. Alias, 0 cornu-

6S

AUGUSTO ZIMMERMANN

nismo,ideologia que procura, ao menos em tese, seguir a ortodoxia rnarxista e total mente incompatfvel com 0 sistema federa-

, I

tivo, porque enquanto 0 primeiro almeja uma inviavel e paradexal centrelizeciio democretice, quando nao a simples ditadura do proletariado, 0 federalismo busca realizar atraves da descentralizacao polftica a tolerancia entre as partes e a liberdade de atuac;:ao das rnesrnas.""

Alias, a caracterfstica mais importante de um federalismo verdadeiramente dernocratico e esta maior liberdade das instancias polfticas descentrais, aut6nomas e aproximadas da sociedade. Quanta mais a Uniaq, intervem, maior e a especie antipluralista de homogeneidade, nao so dos meios com que 0 Estado federal atua, mas tarnbern de tudo 0 quanta seja realizado. Mas aquilo que 0 federalismo deveriapromover e algo substancialrnente diferente: e a liberdade de participacao polftica, e a possibilidade de atuacao imediata.

Conclui-se, deste modo, que a Federacao, bem como a pr6- pria sociedade, nao pode ser entendida pr~priamente como um todo de tipo organlco. As suas partes nao devern, portanto, ocupar um espac;:o fixo determinado pelo centro, mas gozarem da necessaria liberdade e do reconhecimento do pacto federattvo-constitudonal. Afinal, se 0 objetivo do organismo e a vida do todo, nao a das partes, conquanto estas sornente existam em 'funcao e para a rnanutencao da estrutura corporea, 0 Estado federal, por sua vez, e de formacao nitidamente sociocontratualista, e, a despeito de possuir os mais genericos fins, serve especialmente a autonomia dos entes politicos que 0 comp6em.

Alern disso, 0 modele teorico do organicismo, nao obstante haver despertado um imenso fascfnio em muitos fil6sofos, possui a tendencia de produzir regimes ollgarquicos nos quais as regras passam a ser ditadas por urn 6rgao cerebral de comando unico, que torna-se assirn 0 ruicleo dominante e centralizador de todo 0 seu organismo sociopoiitico. A teoria federalista, discordando desta concepcao rnais elitista que argui a natureza organica da sociedade civil, cleve assirn procurar concebe-la numa visao mais propriarnen-

66

.~

c ,;

TEORIA GERAL 00 FWERALISMO DEMocRATICO

te.democrati~a, ciente 9ue esta da ne~e5sidade de respeito recfproco e consennmento mutuo entre os d~feretltes atores sooais."?

Naquilo que e mais caro ao federalismo, deve-se, portanto, entenderque cada cidadao comp6e a SUa comunidade local e esta forma 0 conjunto pluralista da Federacao. Desta forma 0 sistema jurrdic~ fed~r~1 deve reconhecer a ideia de liberdad~ pes~oal, se~do Inaceltavel que 0 homem possa ser simplesmente introdundo numa concepc;:ao qualquer de finalidade organica."?

. Porque 0 idea rio federativo emerge desta concepcso de liberdad~ das partes, entende-se que todos nos somas livres para (ormarmos as nossas associac;6es polftlcas COm poderes constitucio, na.lme~te _d:'imitados. Este e, enfim, urn ideal correlativo ao propno pnncipro de que todas as instituic;:6es sociais ou pouticas estao ~empre . m~lhor legitim:das atraves da constituicao dos pactos IOtersubJetlvos, con\len~oes abertas ou outro tipo democratico de

. arranjo sociocontratual. 4 .

3.6. CONSIDERA~6ES FINAis

, Este capitulo teve por escopo 0 desvendar dos diferentes

tlPOS de federalismo, tratando, portanto, de indica-lo sob 05 seus mais variados sentidos de formacao e efetividade. Reserva-ss a for.ma de Estado federal, ademais, esta capacidade de conciliar a unidade e a diversidade, bem como a autoridade e a liberdade segundo a eterna Ii<;ao de Montesquieu. '

Desta forma, 0 que fizemos foi submeter 0 Estado federal a an,alise d~s s:us ~iferenciados tipos, e assim distingufveis quanto a origem ea diversidade de conteudo formal ou material. Observouse, e~fim, ~s federalismos por agregacao e desagregac;ao, as ar~anJza<;6es federativas dualistas e cooperativas, as simetrias e assirnetrias do Estado federal; e, finalmente, aquele tipo suspeito de federalismo organico,

Federalismo por agregacao, foi-nos visto, eo modelo classico de formacao federativa, neste 'caso proveniente da uniao de anti-

67

AUGUSTO ZIMMERMANN

gos Estados soberanos, para a formacao de uma mais solida e efetiva unlao criadora da nova realidade nadonaJ. Por desagregai;ao, em sentido oposto,e 0 federalismo pr6veniente de deliberacao do poder central de um antigo Estado unitarlo, que, uma vezconscio das vantagens do federalismo, mormente em face de irresistlvel pressao dos grupos regionais, resolve final mente promover a sua descentralizacao polftica.

Federalismo dual e federalismo cooperative sao, nos seguintes termos, as duas variantes basicas de organizacao federativa. A primeira, mais classica, divide rigidamente as cornpetencias entre os entes federativos.icabendo a cada qual as funcoes expressamente dispostas no textd constitucional. A segunda variante, por outro [ado, representa 0 n;odelo cooperativo, vigente ao longo de quase todo a seculo XX, e Rue faz flexibilizar esta rigidez dualista, conferindo em diversas rnaterias urn grau de cornpetencia cornurn e concorrente aos nfveis verticals de poder. Sao, pols, para a atuacao conjunta das partes sobre as materias que aparentemente ensejadam uma maior justificativa a cooperacao dos entes federados, tanto em nfveJ central quanto periferico.

Alern disso, notocante as questoes de simetria e assimetria, veriflcou-se, pais, 0 fato de que em termos da organizacao federativa, detalhes concernentes a operacionalidade sistemica do federalismo devem estar contidos numa visao rnais abrangente das heterogeneidades existentes dentro da realidade nacional. Em outras palavras, a suposta assirnetria sociocultural ou econ6mica das partes federadas demanda uma conseqiiente adaptacao fundonal do sistema federativo a mais correta cornpreensao das diversidades existentes, mas que do contrario se arriscam a atentar contra a estabilidade das instituicoes polfticas desta Federacao.

Nas grandes nacoes, estas demandas sao extremamente complexas, e as deliberacoes polfticas, para aJcanc;arem um consensb minimamente razoavel, necessitam de algumas praticas distributivas de poder e inseridas numa realidade institucional adaptada ao melhor atendimento dos objetivos polfticos nacionais, e daqueies que estao espedficamente localizados nas regioes subnacionais.

68

TEORIA GERAl DO FEDERAUSMO DEMOCRA.TICO

Porque, para a adequacao de uma norma estatal generica dentro de determinada realidade fatica. e precise, antes de tudo, que as atos deliberativos estejam .adaptados a cornpreensao das diversidades . naturalmente existentes. Fundamental, portanto, que as leis conside rem os dimas especfficos, os territories diferenciados, os habitos 'focals, os costumes e situacoes economicas destacaveis, assim C(~mo ja nos haviam chamado a atencao Montesquieu e R~ynaL A~'

Por fim, n6s procedemos a analise, do federalisrno organlco, que de tal modo nao permite 0 conflito em torno de diversidades, caracterfstica dos verdadeiros sistemas federativos. Assim como as celulas ou tecidos de um organismo, os membros destas federa~oes devem obedecer exclusivamente as funcoes espedficas e determinadas pelo 6rgao cerebral da Uniao, porque nas teorias organicistas cada parte ocupa 0 seu devido Jugar. Assim, este federalismo organico e invariavelmente hierarquico e conservador, com .0 Estado por ela fundamentado a estabelecer urn modelo onde nao se concebe tanto a autonomia das partes ou a pr6pria democracia, quanto 0 prlvilegio dos membros constituintes de seus 6rgaos vitais estatufdos na instancia centraliz~dora ~e pod~r.

Terminado este estudo acerca dos dlferenClados tlPOS de federalismo, passaremos em seguida a fundamental questao dos pressupostos de eflcacia e manutencao do Estado federal.

NOTAS

1 0 art. 2u dos Artigos da Confederacao (1776), dos Estados Unidos, f~ia a seguinte disposi«;ao:"each state retains its sDver~ignty, f~eed?m and md~pendence, and every power; juridiction, a~d right, which IS not by !hls Confederation expressly delegated to the Unrted States, m Congress ass~m-

bled".

In Algumas instituir;6es po/{ticas no Brasil e nos Estsdos Unidos, Rio de

janeiro, ed. Forense, 1975, p. 49. ..'

In Poiftica e Constituic;ao - os caminhos da democraCla, RIO de janeiro, ed.

Forense, 1985, p. 103. . ..

4 Cf.: Curso de direito constiwcionaf, Sao Paulo, ed. Sara Iva, 1992, p. 45.

69

AUGUSTO ZIMMERMANN

5 Paulo Bonavides, in Polttice e Constituir;;aa, ob. clt., p. 105.

6 Idem, p. 106. ' .' '.

In a federalismo essimetrico, Sao Paulo, ed. pI€!iade, 1998, p. 77 e 78.

8 Par isso, adverte-nos Dirceo Torrecillas Ramos, "deve-se levar em conskleraC;ao os graus de simetria e da essimetrie em cada pars, a inf/uencia das mesmas no poder governamental e a procura do equilfbrio entre as unidedes mais fortes e as mais fracas, tanto no sentido financeiro/economico, quanta a populecso, ao territ6rio, a participac;ao do corpo federal periierico ou niio; com mais ou menos poder". (Idem, p. 91;) .

9 In EvoluC;ao do POVD brssileiro, Rio de Janeiro, Cia. Editora Nacional, 1938, p.325.

10 Idem, p. 327. .'

11 Esta incompatibilidade, em terrnos te6ricos, do sistema comunista com 0 federalismo foi muito bem ressaltada por Yuri A. Krasin, um influente teorica do antigo Partido Comunista Sovietico, nestes seguintes termos: "The very concept of the Soviet federation contained an inner contradiction. In principle, orthodox Marxism, oriented toward a strong state - the dictatorship of the proletariat - as an instrument of profound social transformation, rejected the idea of fed~rative statehood. Even if Marx accepted it now and then, It tended to be an; exception to the rule, a course to be follower! only under special circumstances. Lenin had similar attitude. "We are certainly In

. favor of democratic ceritralism. We are opposed to federation. Wesupport the Jacobins as against the Girondists ... We are opposed to federation in principle, it loosens economic ties, and is unsuitable for a single state", he wrote in December 1913. Lenin did not formulate the concept of the Soviet federation until 1917, and only then as a response to pragmatic, not do~tri. nal, considerations. c.r. (In Federalism: Russian Rea/ities and Historical Experience, do livro Federalism and the New World Order, orgs. Stephen Randall e Roger Gibbins, Calgary, University of Calgary Press, 1994, p',58.)

Outro que assim se manifestou pela incompatibi~idad~ do federalism? com 0 Estado socialista, foi Felix Morley, renomado [ornalista norte-amencano, ao tecer, no ana de 1959, a seguinte cornentario sabre a hoje extinta Uniao Sovi~tica: "This is nominally a federal union and indeed was able on that assumption to obtain separate membership for two of its constitu:nt units (Byelorussia and Ukraine) in the United Nations. All Soviet rep~bll~, however, are subjected to a centralized, socialistic regimentation which In practice confines their autonomy to cultural matters and makes the =: to federal form extremely shadowy. Moreover, the first article of the Constitution of the u.s.s.R. defines this union as 'a socialist state". Socialism and iederelism are necessarily political opposites, because thEi former demands that centralized concentration of power which the lauer by definition denies". (In Freedom and Federalism, Indianapolis, Liberty Fund, ·1981, p. 3.)

70

.s.

J. r

t- .

":

>.,

::- f

" '\'

> L;'

. .,,:.~.

TEORIA GERAl DO FEDERALISMO DEMOCRATICO

12 Para Friederich Hayek, "a interpretaC;fio da sociedade como um organismo tem sido usada, quese invariavelmente, para cotroborer ideias liiererquices

. I. '-e autoritarias que nao encontram apoio no C0J'K;e1"tO mais gers! de ordem

'espontaneaH• Desta forma, a concepcao organicista tende a representar, em termos da teoria social, a "deies« de uma ordem hierarquica, da necessidade de estratificar;ao, ria relaC;ao demando e obediencia, au da presetvar;ao das posir;6es estabelecidas de individuos €specfficos, tendo por esse motivo, com razao, se tornado suspeite", Hayek observa ainda que, Nna verdade, desde que Menenia Agripa, por ocssiso da primeira secesstio da plebe romana, utiiizou a metafora organfsmica para justificar os privilegios de umgrupa especf(ico, essa metafora ioi provave/mente usada inumeras vezes com propositos semelberues". (Ob. cit., p. 56 e 57.)

Averbe-se, .alern disso, ~ue uma verdadeira democracia nao represents a subrnlssao cega ao corpo social, mas, de outro modo, a concretizac;ao maxima da realizacao pr6pria de cada urn de nos, configurada que esta pela nossa livre participacao no processo de deliberacao politica. 0 que a demo. cracia precisa, portanto, e a garantia de que cada ser humano receba 0 direito basi co e inalienavel a liberdade pessoal. Ela, enfim, rejeita a visao puramente organicista da sociedade, ainda que concebida nurna suposta vontade geral, porque ve esta representar apenas uma invariavel sujeicao, ainda que oculta, a mera vontade individual de governantes autoritarios .

De fato, a visao organicista e bastante propria para a justiflcacao das desigualdades sociais e dos privileglos hlerarqulcos, mas que tambern sao usual. mente antidernocraticos. Porque, para os te6ricos do organicismo, a sociedade deve ser chamada de corpo politico, mormente a sociedade se asse~elha ao corpo humano, formado por diversos membros desiguais e com diferentes funcoes, Em outras palavras, ela e aqui concebida pela formacao "de diferentes grupas que formam uma hierarquia", estando para isso edificada como uma piramide, "onde a desigualdade e tao essencial a sociedade quanta a diferenc;a entre 0 coracao e os pulrnoes ao corpo humano".

13 Del Vecchio, ao acentuar as diferenc;as entre organismo e sociedade, faz a seguinte observacao: "No organismo existe um unico fim: a vida do todo: as partes 56 possuem valor enquanto concorrem para a manutenc;ao da vida do todo, e esta e a sua razaa de ser. A sociedade, essa, se tern as seus fins proprios, serve osIins dos indivfduos que a compoem; e condi~flO necessa. ria para. a vida destes: cada um dos individuas que a cornpoem, nao e ape. nas rne/o, mas tsmbem um rim em sl mesmo - possui valor ebsototo. Desta fjiferem;a essencial entre a sociedade e organi~mo resultetn conseqilencias importsntissimes para as aplicac;6es [uridicss. E inconcebivel, para n6s, um sistema jurfdico que desconhec;a a ideia do valor da pessoa humana. Ora, se segutssetnos litera/mente a ieotie organica, terfamos de negar esse valor e de olher para a lndividuo como se e/e Fosse urn simples meia. A tao grande erro se inc/inam as soci6/ogos que, sem prudentes reserves entices, can.

71

•

AUGUSTO ZIMMERMANN

siderarn a socieclede urn 6rganismo. Nao pode ignorar-'s~ que em 5emelh~nte erro cafrarn os melhores cl<lssicos gregos, platii.o e Anst6teles, aos ouets a ideia do carater organico da sociedade im/J.ediu de apredar ad.eq~~darnente 0 valor da personalidade humana (por 1550, eles puderam /ustiflCar, por

exemplo, a escrevideo)". (Ob. ciL, p. 467.) . i." .

14 De maneira similar, Daniel J. Elazar faz 0 segumte comen~no: Feder~1 principles grow out of the idea that free people can free/yenter Into lastIng y~t limited po/itical associations to ac~iev_e co~~on ends and pro~ect. certain rights while preserving their respective Integrltles .. As the very amb~gul!Y of ~~e term 'Federal' reverels, federalism is concerned Simultaneously ~J[h the d,.usion of political power in the name of liberty ~nd i~ concentration on .be~alf of unity or energetic government The Federa/l~ea Its.elf rests on the pnn.Clple that political and social institutions and relationshIps are best established through covenants, compacts, or other contractual ?rrangements, rather than, or in addition to, simply growing organically; In. other words, that humans are able to make constitutional choices". (Ob. cIL, p.33.)

72

,

. ~',

t., ~

'.,

" . ~~

. ,

r.

t-

. l~

,( ~

{~ .. . t,

; .>'

r. J:

CAPiTULO 4

FEDERALISMO E CONSTlTUI<;AO

"Ningun Estado federal puede funcionar sin una constituci6n escrits; esta es la encarnaci6n del contreto sobre la 'alianza eterna'. Por media de este pacta, los Estadas miembros, hasta entances sobersnos, prescinden de ciertos derechos inberentes a 51.1 soberanfa en favor del Estado central, siendo compensados al estsr protegida Sl.l existencie par todos los otros miembros y gozar de las ventajas que se derivan de la vinculacion a una comunidad estste! meyot."

Karl Loewenstein, in Teoria de la Constituci6n, p. 356.

4.1. APRESENTAt;;AO

Neste capitulo; n6s trataremos de estabelecer a profunda e inexoravel relacao entre 0 federalismo e a Constituicao escrita, salientando desde ja 0 fato de 0 Estada federal estar alicercado na concepcao soclocontratualista de Constituicao.'

Em assim sendo,' foi 0 seculo XVIII quem cunhou a Constiluir;iio escrite e 0 federa/ismo moderno como as suas duas grandes instituicoes ainda prevalecentes as vesperas do seculo XXI. Canquanto tal, diversos sao as Estados conternporaneos que ainda se revestem de ambos os modelos entao definidos, rnuito embora as atuacoes governamentais no quadro econornico e social sejam completamente diferentes.

73

,

Estado. 0: quaf~u:r forma, todos as parses possuem Constrtuicoes que I~es sao propnas, tm sentido restrito, porern, e naquilo que e . 0 mars usua.', .:o~tuma~s: definir a Constituic;ao como 0 conjunto de normas jurfdicas basicas, geralmente reunidas em uma unica Lei Fundamental.

Durante largo perfcdo, ate a segunda metade do seculo XVIII as Constit.ui_!oes :st~tais eram costumeiras; ou seja, compunham~ se de tradicoes, habitos, costumes e, tarnbam, de leis ou documentos esparsos (c~mo, par e_xe~p(o, a Magna Carta inglesa). Eram, portanto, p~ec:rtos que nao tinham a mesrna precisiio de fundamenta jurfdico do Estado.· .

lnspirada na fi!osofia sociocontratuali~ta, existente especialme~te durante os s~cu(os XVI ao XVIII, intluiu-se a Constltuicao escnt~ como necessrdade de consubstanciac;ao do pacta social de manerra que ela entao seria a sua expressao contratual e renovdc;ao da m~sm~. Neste caso, a racionalidade, dareza e firmeza da lei formal, flcarr~ e~tendida como urn princfpio de maior protecao contra as possrvers deformac;6es constitucionais de carater arbitrarlo.?

Com a solenidade ,da C:0nstituic;ao formal (ou escrita) adquire-se urna rnaror garaotia, nao podendo se-Ia alterada com facilid.~de .. Inobstante, a sua maior validade estara na rnais nftida cons,~len~la de deveres e direitos, facilitando-se 0 conhecimento constltuclona[ pelo indivfduo comum.

. PO.is foi assi.m,. ~asean~o-se na teoria do contrato social, que a pnmeira ~onstlturc;ao escnta, republicana e federativ3,surgiu nos Estados U~ld?s da America do Norte,em 1787.3 Mas, de fato, fos-

_ semos mars ngorosos, mesmo antes as treze colonies norte-arnericai1~S ja possufam a,s.sua~ Cartas calcadas em princfpios liberals, e escrrtas sob Ulna nltida inspiracao dernocratica. 0 pr6prio John Locke, este que e considerado 0 grande vanguardeiro do liberalismo, participou ativamente na elaborac;ao da Constituicao da

Carolina do Norte."

:: .. '.".':': :."":.~.·:·.:.':":".""'c:.:: . ser e~e~~~~t~~C;!O, desd~ a fo~rn_ac;aofdo Estado liberal, passou a

'~.' _ . 5' 0 um~ mstltwc;ao po ftica voltada para a delimi-'

. tac;ao do Poder. Operaria esta delimitac;ao, conforme explicitou a

:~~~';;

':r

,':: ,.~\~ .. r

... ~' ;tiir-·

AUGUSTO ZIMMERMANN

A proposta constitucional, aprimorada pelas posteriores li<;oes do abade Sieves, exprirniu-se, primeirarnente, na antiga ideia lockeana de pacta social, corn a fundacao de uma lei essencial para a convivencia dos indivfduos naturalrnente livres. Estes individuos, por sua vez dotados de direitos inalienaveis adquiridos desde 0 nascimento, forrnariani a sociedade garantidora do direito de par-

ticipacao polftica. '

Alern disso, acrescentarernos que a teoria do Estado federal nao pode prescindir .do entendimento classico de Constituicao escrita. Isto porque, naquele, os indivfduos e as comunidades, aqui entendidas como 0 agrupamento de homens livres localizados numa mesma disposicao territorial, reunern-se para a elaboracao do contrato formador deste novo tipo composto de Estado.

Quando urna Federacao e institufda, ou ate mesmo um Estado unitario constitucionalmente descentralizado, a Constituicao existe como urn ato de organizacao atributiva de cornpetencias, e para que os agentes governamentais possam agir segundo um quadro objetivoformalmente configurado e juridicamente delirnitado pelo direito. Ha, por assim dizer, sempre uma atribui-

c c;ao jurfdico-constitucional quando dais ou mais nfveis de poder se relacionam; e, de igual forma, quando a Lei Maxima os autoriza a pretender ou a fazeralgo dentro dos limites estritamente estabelecidos.

Acerca da suposta necessidade de rigidez constitucional para as Estados federais, defenderemos que, no federalismo, havera boas raz6es para que a Constituicao seja necessariarnente urn ordenamento jurfdico unico, fundamental, e.escrito. Porque ela e, enfim, a que promove as virtudes da descentralizacao po If tica, compondo entao toda a complexa sistematica federativa.

4.2.0 SENTIOP DE CONSTITUIy\O

o termo Constltuicao pode ser empregado em sentido amplo ou restrito. Na acepcao mais generica e a pr6pria organizacao do

74

'to

~.' ...

, . • ' c

HORIA GERAL.DO FEDERALISMO OEMOCRATICO

" J

7S

•

AUGUSTO ZIMMERMANN

I:

I

I.

Oeclaracao de Direitos de 1789, de uma forma extrinsece, garan--. tindo as direitos naturals, e de ·maneira intrtnsece, decorrepte da ... -:;;0~:-,.

separacao de poderes." .. ...

Por isso, Norberto Bobbio observa que "0 problema fundamental do Estado constitucional rnoderno, que se desenvolve coma antftese do Estado absolute, e 0 problema dos lirnites do poder estatal", Para ele, "grande parte das teorias elaboradas no curso dos seculos e que levaram it formacao do Estado liberal e

democratico estaoinspiradas em uma ideia fundamental: a de estabelecer limites ao poder do Estado".?

4.3. CONSTlTUI«::A.O E FEDERALISMO

Constituicao formal e federalismo se identificam porque, antes de tudo, ambos sao instituic;6es politicas que visam a delimitac;ao do Poder. Neste senti do, sao tarnbem interdependentes, notadamente 0 Estado federal da Constituicao. porque somente atraves deste podera 0 federalismo garantir a separacao vertical de Poderes, dividindo-se a acao governamental entre os diferentes nfveis de poder autonomos, que, pela livre atuacao das mesmas, impedem a acao autoritaria do Estado.

o pensamento liberal-classico foi radonal e otimista. Em vista disso ele nao aceitava aquila que nao pudesse resistir a critica da razao, tomando como medida a pretensao de refazer 0 Estado em termos mais justos e menos arbitrarios. Foi, pols, com base nesta cornpreensao que se ergueu a proposta federalista nos Estados Unidos da America.

Os patriarcas da Federacao norte-americana, visivelmente influenciados por Montesquieu, bem souberam estabelecer uma magnifica organizacao duplo-lirnitativa de Poder, tanto em nlvel horizontal (dividindo-o em Executivo, Legislativo e [udiclario) como em nfvel vertical (dividindo-o em nfveis regionais-e~~~9uais e central-federal). Este sistema binario, acreditava a sabedoria moderadora, legaria a operacionahzacao do novo modelo, alcan-

7&

. i~" "

"n\

T(ORIA GERAL DO FEDERALISMO DEMocRATICO

cando-so 0 exito da descentralizacao polftica onde seria necessari~ .que houvesse dispositivos delimitadores do poder politico, e em nome da liberdade individual.

A Constituicao, que deve defluir diretamente dos cidadaos e seus grupos regionais, e, pois, 0 elemento consubstanciador do pacta federative. Formalizada (au escrita), e ela quem, em sfntese, condiciona a existencia federal, de modo que as constituintes entao se incumbiriam da imprescindfvel tarefa de solenizar num unico documento reconhecido por todos, as princfpios federativos

da distribuicao do poder estatal. .

Especie de contrato politico com direitos e obrigacoes reefprocas, a Constituicao Federal tarnbern se forma para restricao das cornpetenclas estatais. Em outras palavras, os orgaos federados, centrais ou descentrais, passam a derivar toda a sua atuacao, ~xpres:a ~ sob li~ites ~s?ecfficos, nao de vontade pr6pria, mas por interrnedio das disposicoes .no texto constltucional.s

Por isso, ao se observar a complexa organlzacao do Estado federal, a doutrina resolveu conferir este pape/ cbeve, de verdadeira superioridade, a Constituicao escrita. Representa 0 texto constitucional, acima de tudo, uma serie de regras concernentes a' distribuh;ao. de tarefas, conquanto sejam as instancias polfticas auton_?mas perfeitamente garantidas pelo direito publico intemo.?

E importante, todavia, verificar que, estando os estados federados numa condicao de simples autonomia, isto €, de uma ausencia de soberania absoluta, a Constituicao obr(ga-Ihes definitivamente a perrnanericia na Federacao. A participacao dos entes estaduais e fruto do ordenarnento constitucional que somente pode ser alterado pela vontade rnajoritana e expressiva da NaC;ao.

Aqui, 0 princfpio vigente para este tipo composto de Estado e a da pluralidade dos centros de poder autOnomos e coordenados entre si. Nao ha, ou nao deveria haver, 'por isso, alteracoes ou n;f?rr.nas tao .simples do t~xto con~titucional, porque assirn 0 prinapio de equiltbrio iederetivo estana visivelmente arneacado. Fato este que conduz-nos a conclusao de que a aprovacao das ernen-

77

~\

/,UGU5TO ZIMMERMANN

• I • ~

. ~ .. :

das constitucionais devem realmente axigir alguns tramites rigoro- 50S e requisitos especiais.

Em tal aspecto, e possfvel dizer que a Federa~ao esta garanti-

da pela sua condir;ao de permanencia, observavel atraves desta rigidez das disposi<;6es constitucionais referentes a organiza<;ao federativa, que fazem da Constitui~ao Federal um conjunto norrnativo e sistematiCo de diffcil alteracao. Nas F'ederaC_;:6es originadas de uma mais forte agregacao (Estados Unidos, Canada, Sufca) ela ocupou 0 lugar que ate entao pertencia apenas as relacoes confederais, de carater revogat6rio e rnais pr6ximas do mere tratado de

direito internacionaL

Em sendo a Constitui<;ao usual mente concebida como a Lei

Primeira da Nac_;:ao, todas as demais normas jurfdicas infraconstitucionais _ federais, estaduais e municipais - devem se conformar

aos seus prece·ltos delimitadores e ao proprio espfrito da mesma. . i,

Qualquer norma' jurfdica que contrarie as determina~6es da ,.

Constitui<;ao tem '0 vfcio insanavel da nulidade e precisa ser assim . ~~<

declarada por urn orgao competente de contrqle de constitucion4- ~i'

lidade das normas, invariavelmente eleito para se-Io 0 Poder .;: .

judiciario no caso dos Estados federais.lO , \,

Em sintese, hao apenas aos Estados Unidos da America, cria- .;:.,

dores da primeir~ moderna fsderacao, atraves dos quais coube'a grata tarefa de elaborar a primeira Constitui~ao escrita (1787), mas tambem aos demais Estados adotantes do modelo federativo, e prioridade maxima a ado~ao do modelo constitudonal rigido e for-

malizado numa unica Lei Fundamental.

Sabemos, porern, que 0 caso da Federacao Brasileira, assim

como das dernais federac;6es' formadas por desagregac;ao, e urn' ';'Ii~ pouco diferente do caso norte-americano. Entretanto, 0 fa to do ,~Jt' n05S0 Estado federal nao haver surgido por agregac;ao, mas por.: I: forca de mera jiberalidade do poder central, ainda assim nao des- .' ':.' merece a papel-chave da Constituic_;:ao. E ela, enfim, tanto gara.ntia.-> .~. ~:'" de descentralizac_;:ao como da separacao de poderes e das direitos < .~":,: .

individuais.·· . . ;rJ'

t~; ~,

78

HaRIA CERAl DO. FEDERAUSMO DEMOCRATICO

d -0 Estada fede~al, quer seja a resultado da alianc;a' definitiva .qe Estad?s outrora ~ndependentes, quer advenha do terrnino de uma antiga formacao estatal unitaria, necessitara em ambos os ~:~OSI das mesmas garantias de combate ao centr~lismo, ao sepaA tISr:n0, ao a~u~o de p~der dos governantes e, par fim, da conferencra dos drrertos basicos e inerentes a dignidade de tod

seres hurnanos, 05 OS

4.4. A PROBLEMATICA DA EMENDA CONSTITUCJONAL NOS ESTADOS FEDERAlS

Como: nas palavras de Georg Iellinek, 0 Estado {eder~' e

uma pluralrdade de Estados fundidos em uma unidade· .

to a t I I' r 0 respei-

. . es a l1l~sma p ura rdade assume fortes contornos de deside-

~atum preClpuo. na. apreciacao da viabilidade das rnodificacoes

o text~ constitucional, Por isso, e de extrema valia ue as F~derac;oes conce.dam as unidades federativas Ulna participac;ao ativa nos procedrmentos de alteracao dos dispositivos da Lei Fundamental.

'A Constituicao federal norte-americana, por exemplo, ., e ~ara ser e~endada que a pro posta seja apresentada por dois ter~~s d os, ~em ros do C~ngresso ou dois tercos das Assernbleias esta-

uars: e, mesmo apos a aprovacao da proposta pelo Congresso a ernenda som::nte entra ~n1 vigor se for ratificada por tres qua~os das ~ss~mblelas estaduais ou convencoes especial mente reunidas nos sta os-membros para tal finalidade." ' Observa-se pols alteracao do pacto federativo-constitucional e assim de~end~n~u~ a vontage das partes formadoras daquela Federacao.P e a

E bastante discutfvel, no nosso caso a existencia d

'dade' f d li ,e urn ver-

A Ir~ e era Is.r~o. Naoapenas em virtude do excesso de com-

petencras da Uniao, rnas.tarnbern pela forma com que este poder c;~n~ral pode alterar,a seu bel-prazer, a Constituicao Brasileira Na realidade, os Estados-me~br~s deste Pars sequer participarr: do processo de ernenda constitucional. haja vista que 0 Senado jarnais

~~

"

'i·

!

79

_~fjH.:;:~"'I1,",,-·

!; ..

AUGUSTO ZIMMERMANN

:1·

"

correspondeu verciadeiramente a sua funcao te6rica de represen-

tar os interesses das unidades estaduats. '

De acordo com a vigente Constituicao Federal, os Estados-

membros podem ;,tao-somente apresentar proposta de eme~?".l constitucional, e atraves de mais da metade das Assemblelas Legislativas. Note-se, por lsso, que a estas unidades da Federa<;iio e garantido apenas 0 di reito de propositu,ra (urn terce d7,q,ualquer Camara Legislativa do Congresso eo Pres,dente. da Republica tam~ bern poderao faze-Ia), porque a votacao em. 51 so mente o~orrera nas duas casas do Congresso Nacional, em dois turnos, cons,dera~do-se aprovada se obtiver tres quintos dos votos dos seus respecu-

vos membros.13

Neste sentido, 0 prof, Herman James, da Universidade do

Texas, que aqui esteve em 1922 e publicou um livro sobre 0 sistema constitucional brasileiro, ja naquela epoca observara que a Constitutcao de 1891 havia mantido 0 prestfgio e 0 predomfnio do poder central. Por isso, sabe-se que desde a primei~a C~:mstit~ic;ao' Republicana, sempre se pode alterar o~ texto .con:tlt~Clonal independentemente de qualquer colaborac;ao ou anuencia dos nOSS05

estados.l" .

Contudo, se urna Constituicao Federal pode ser alterada sem

a efetiva parttcipacao estadual e no sentid~ de ~estrin~ir a sua ,autonomia, Herman James observou que nos nao mars estanamo~ diante de um autentico federalismo. Aqui, acrescenta l.evi Carneiro, "real mente, nao se concebe urna federac;ao cujo p~cto possa ser alterado sem a mtervencao dos Estados federados, tidos como tais. Uma federacao em que isto se da, nao e uma federa-

c;ao",15

4.5. AUTONOMIA FEDERATIVA E GARANTIA CONSTITUCIONAL

.~ . '.

.t.

.. :.~- ~~,~<. o conceito federativo de autonomia repousa sobre a garan- .:: ~;::,.:. tia constitucional 'dos atos praticados pel as partes componentes do ," .tf;

.. ;~ir~·

so

TEORIA GERAL DO FfDERALISMO DEMOCRATJCO

Es~do federal. A Constituicao e, par isso, a suprema condicao delirnitadora das atividades autonornas dos entes federados.

. Obt~ndo a autonomia desta garantia constitudonaJ, aquela

dr~ respeito a todas as unidades politicas indistintamente; quer sejarn as de fundarnentacao centrafista, quer as que venharn a estar fundamentadas numa visao eminentemente descentralizadora de poder. Conquanto integrados pela Federacao, nenhum ente federativo e dotado de Jiberalidade absoluta, porque a autonomia e aqui concebida como uma funcao constitucionalmente deiimitada;isto e, como uma realidade constitucional que, estabeJecendo decisoes fundamentais, esta despojada de qualquer descontrole operacional.

Outrossim, 0 fundamento da autonamia dos entes federados repousa sabre a :e,gra objetiva da Constituicao Federal, para que, em to~a a sua rigidez. resulte-se a sobrevivencia da pfuraJidade fe~eratJva, .~ garantia da liberdade das partes e da atividade propna da Umao, conquanto seja ela a agente polftica dos interesses mais genericos e abstratos. Por isso, a prindpio da autonornia confunde-se, a saber, com a pr6pria ideia de Federacao, dela sendo

. elemento indisponfvel e distinguidor do Estado federal das demais formas de Estado composto ou unltarlo.l''

A ideia de Federacao como ordem constitucional de ativida~es descentrais formadoras da unidade nacional pluralista, necessita da obstrucao de todas as praticas excessivamente centralizadoras e incompatfveis com as decis6es fundamentadas na vontade autonorna ·das partes" federadas. Estas partes, portanto, se estao submetidas a Constituicao, Lei Fundamental que Ihes e superior, ta~bem, e p~r ela que adquirem 0 conceito valorativo de si propnas. Alem dISSO, presume-se que a Constituicao deJimitadora dos poderes central e perifericos tenha side fundada no entendimento previo do centro e das partes, que desde entao devem estar submetidos a rigidez das normas constitucionais e situ ados dentro de suas deJimitadas competencias ajustadas .

Assim, a autonomia polftica das partes dentro de urn mesma territ6rio nacional e um tipo de liberalidade pertencente aos entes

81

;j ~ ~'.

. ~

~I

AUGUSTO ZIMMERMANN

politicos que comp6em um Estado de estruturacao federativa. Enquanto protegidos pela regra da rigidez constitucional garantid9- ra deste tipo de privi/~gjo, esta autonomia e uma propriedadeinalienavel atraves da qual cada unidade descentral e capacitada a operar dentro de sua esfera particular de competencias, e independentemente dos fatores extraconstitucionals.

Par outro lado, este conceito federativo de autonomia implica 0 postulado de fazer leis particulares, pelo qual os entes federados sao relativamente livres para autonomamentedeliberarem acerca de suas pr6prias concepcces de bern. Entretanto, toda esta acao praticada pela autonomia necessita estar alinhada, ou pelo

" menos nao ser confrontadora, com ,a rigida divisao constitucional de competencias qu~, em sfntese, determina a operacionalidade de toda a sua sisternatizacao federativa.

Utilizando-se de preceito mais propriamente kantiano, a autonomia dos entes federativos e a propriedade da vontade de ser lei para si propria. Contudo, tal preposicao tarnbern e relativizada na medida em que esta mesma autonomia, que e um principio de agir, recebe as devidas restricoes e capacitacoes da Constituicao, que, conquanto seja a Lei Fundamental, tem a si pr6pria como 0 objeto normativo comum de todos os entes polfticos federados.

Portanto, na realidade do federalismo, 0 conceito de autonomia e de subordinacao ao texto constitucional representam um mesmo e preciso corolario de eficacia do Estado federal, Isto significa dizer, em termos mais singelos, que essa autonomia e.a subordinacao constitudonal acarretam, tanto por parte do poder central como par parte das unidades descentrais, uma unica e mesma finalidade: ediflcar . uma unidade nacional calcada na diversidade e na cornposicao racional dos legftimos interesses particulares e genericos.

4.6. FEDERALISMO E SEPARAc;;:AO DE PODERES .

A Declaracao idos Direitos do Homem e do Cidadao, de 1789, negou a existencia constitucional daqueles Estados que nao

82

/.

I ~~

:t·,

TEORJA GERAl DO FEDERALISMO DEMOCRATICO

I assegurassem as suas respectivas sociedades 05 direitos naturais e a separacao do poder politico. Esta separacao, contudo, alern de ser -feiia de forma horizontal, tarnbern pod era realizar-se de maneira vertical. Quanta a isso, ~iga-se de passagem, muito em bora apenas a divisao horizontal Fosse considerada obrigatoria, esta ultima, a vertical, que e a prornovida pelos Estados federais, resulta em "acentuar ainda mais 0 princfpio da divisao de poderes destinado a garantia da liberdade"."?

o fato de se observar em Montesquieu tanto a defesa da separacao horizontal QOs poderes quanto a vertical com o federalismo, aquiventendida como uma sociedade de sociedades induz-nos a identificar, entre ambos, 05 mesmos objetivos de pluraiidade das instancias de poder e a vigorosa negacao do despotismo.U' Ate porque, se a separacao horizontal de poderes resulta, num sentido pr6ximo, na distribuicao do poder estatal em pelo menos tres diferentes funcoes, a Federacao tarnbern promove a sua divisao do poder estatal atraves da descentralizac;ao pofftica.

Neste caso, 0 federalismo busca a lirnltacao dos atos governamentais tanto quanto 0 principio classico da separacao horizontal de poderes, sendo a Federacao total mente Incornpatfvel com 0 . regime autocratico encarnado na concentracao do poder politico em um unico orgao ou indivfduo. Por isso, Karl Loewenstein obseryOU que, ~'o detentor exclusivo "do poder - uma pessoa individual, uma assernbleia, urn comite, uma junta ou um partido - dificilmente suportara arnbitos de autonomia inacessfveis ao seu domfnio, ja que poderiam servir como nucleos patenciais de oposicao ao seu exercfcio autocratlco de poder. Isto esta confirmado plenamente na hist6ria da autocracia. A primeira coisa que Hitler fez ao tomar 0 poder foi destruir 0 federalisrno. ( ... ) 0 Brasil de Vargas, a Argentina de Peron e as ditadurasdei minorum gentium em outros Estados federais da America Latina seguiram fielmente este mesmo rnodelo"."?

. Hoje, a seperscso horizontal dos poderes e 0 princfpio basi-

lar de organizacao do Estado na maioria dos parses do mundo, ou

83

I,. '

AUGUSTO ZIMMERMANN

pelo menos naqueles verdadeiramente dernocraticos. Montesquieu, referencia prirneira do mesmo, com efeito procurou _nqseu. Espfrito das Leis evitar exatamente este abuso de poder e garantir a liberdade dos indivfduos.

E bern verdade, todavia, que foi John Locke 0 primeiro a invocar esta separa.~ao horizontal de poderes nos moldes do liberalismo classico. De faro, Locke, que dividiu 0 poder em Legislativo, Executivo e Federativo.F? pode ser considerado 0 precursor de Montesquieu, pols que e bastante dito que 0 ultimo elaborou a sua celebre doutrina baseando-se nos ensinamentos do . primeiro e por interrnedio de urn imperfeito entendirnento acerca do sistema politico ingles do seculo XVIII.21

Montesquieu; no 'Livro Xl da referida obra, inscreveu no seu capftu 10 VI, denominado Da Constituir;ao da Ing/aterra, a~ tres especles de poder: 0 legislativo, a executive ("0 executivo das coisas que dependem do direito das gentes"), e 0 judiclario ("0 executivo das que dependern do direito civil"). Assim sendo, "pelo primeiro, a prfncipe ou 0 magistrado faz leis para urn certo tempo ou para sernpre e corrige ou ab-roga as que estao feitas. Pelo segundo, faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, estabelece a seguranca, previne as invasoes, Pelo terceiro, pune as crimes au julga as querelas dos indivfduos. Chamaremos este ultimo a poder de julgar e 0 outro, simplesmente 0 poder executivo do Estado"_22

Esta divisao funcional de competencias ocorre exatamente "para que nao se possa abusar do poder". Em virtu de da imperiosa necessidade de 0 poder {rear 0 poder, a separacao de poderes promove um verdadeiro sistema de checks and balances, de tal modo que ninguern seria constrangido a fazer coisas que a lei nao obrigasse e a nao fazer as que a lei permitisse. Afinal, de acordo com Montesquieu':

"Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpnde magistratura a poder legislativo esta reunido ao poderexecutivo, nao existe liberdade, pois pode-se temer que 0 mesmo

84

TEO RIA GERAl DO FEOERAUSMO OEMocRATICO

mona rca ouo mesmo senado apenas estabelecarn leis tiranicas para executa-las tiranicamente.

Nao havera tarnbemliberdade se 0 poder de julgar nao estiver separado do poder legislativo e do executivo. Se esti-

.. vesse ligado ao poder legislativo, 0 poder sobre a vida e a liberdade dos cidadaos seria arbitrario, pois 0 juiz seria legislador, Se estivesse ligado ao poder executive, 0 juiz poderia ter a forca de um opressor.

. Tudo estaria perdido se 0 mesrno hornem ou 0 mesrno

corpo dos principals, ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses tr~s poderes: 0 de fazer leis, 0 de executar as resolu;;6es publicas e 0 de julgar os crimes ou as divergencias dos individuos."23

Com isso, reafirrnarnos, 0 princfpio da separacao de poderes tornou-se profundamente ligado a concepcao tridimensional da mesma, passando-se tal tridimensionalidade a inspirar os modelos constitucionais c6nscios das liberdades fundamentais da pessoa humana.s" Traduz, pois, 0 agenciarnento dos poderes independentes entre si, que devem atuar apenas sobre uma ·parte especffica das cornpetencias estabelecidas, ficando as demais efetivamente vedadas.

Benjamin Constant, temeroso da paraJisia da acao governamental, buscou ao seu modo resolver 0 problema do conflito entre Poderes. Para isso, sugeriu a formacao de urn quarto poder, deno. minado de neutro ou rnoderador, que resolveria 0 problema recoloeando 0 Estado em atividade normal.:

E verdade, pols, que 0 sistema de Montesquie·u nao evitaria os futuros conflltos entre os Tres Poderes, com a resultante inercia da ac;ao estatal. Contudo, e igualmente correto que, nurna visao rnais pr6pria do liberalismo, isso nao seria de todo ruim, haja vista que 0 governo, conquanto estiver paralisado, esta impossibilitado de intervir na livre conduta individual.F'

Ademais, a separacao de Poderes e perfeitamente compatfvel com 0 Estado dernocratico, limitando-se 0 poder, mas garantin-

8S

" , ::

~

. ···;-""_d·~.~.>. _

AUCUSTO ZIMMERMANN

do-se a plena liberdade polftica dos indivfduos e 0 direito das ' minorias. Possi bi I ita', de igualforma, a formacao do EstaJ!o._cie",_, Direito, na medidaern que ele previne 0 abuso governamenta], . ,- .,c submentendo-se governantes e govern ados ao rule of law, dande ninguern e obrigado a fazer au deixar de fazer alguma coisa senao em virtude de previa deterrninacao legal. 0 Executiva deve se sujeitar ao crivo dojuiz, que por sua vez esta, assim como 0 pri- - meiro, adstrito as deterrninacoes da lei emanada atraves dos representantes do povo no Parlamento. Neste sentido, ate os pr6prios parlarnentares nao podern fazer qualquer lei, mas sornente aquelas que nao atentem contra os direitos fundamentais do cidadao.

E incontestavel, portanto, a correspondericia entre as concepc;6es federalistas e as da classica triparticao dos poderes. Ainda rnais se levarmos em conta que a principia desta ultima teve, ao menos em Montesquieu, 0 objetivo rnoderador de governo misto, podendo ate ser fu ndado nestas tres equacoes: rei::::: poder executivo aristocracia = poder [udiciario: dernocracia = poder legislativo de modo que 6 poder restringisse 0 poder e nenhum deles pudesse se impor sobre a outra. Mas 0 federalismo, neste caso, tarnbern visa a irnpedir a concentracao das poderes nurna 56 pessoa, fazendo-o, contudo, atraves de divisao e, contrale verticais do poder polftico, e conferentes demaior autonomia as unidades descentra is, autoriornas e aproximadasdo indivfduo.

o federalisma, outrossim, a processar a sua forma de divisao vertical das funcces publicas, forma-se em carater ancilar aos objetivos da separacao horizontal do, poder estatal. Eis, portanto, a argumento maior para a adocao do sistema ,federativo, que Ubiratan Borges de Macedo soube entao justificar nos seguintes termos:

"Ela -a Federectio ~ e hoje instrumento de limitacao do poder. Adrninistracoes espaciais coexistentes complementam a classica separacao dos Poderes e a refor~alll .. Entes autonornos polfticos tern maior forc;:'a na sua luta por auto-suficiencia financeira, Assim sendo, a Federacao conti-

86

HORIA CERAl DO FEDERALISMO DEMOCRA nco

nua aser uma exigencia, pois a centralizacao e 0 caldo da cultura do autaritarismo. Cria-se urn fecundo instrumento de dernocratlzacao como Federalismo, pois 0 que pode ser feito por uma adrninistracao inferior nao 0 deve ser pela superior, ( ... )."26

, Definido como esta. forma de distribuicao vertical e delimitac;:ao do poder politico, 0 federalisma entao se apresenta como Urn sistema adequado a liberdade e rnaior participacao polftica do cidadao. lsto e, em, [inhas gerais, 0 que nos quis dizer Madison, no artigo LI de 0 federafista:

"Numa republica simples, toda autoridade delegada pelo povo e confiada a um governo unico, cujas usurpacoos sao prevenidas pela divisao dos poderes; mas na republica composta da America, nao somente a autoridade delegada pelo povo esta dividida em dois governos bem distintos, mas a porcao de poder confiada a cada um deles e ainda subdividida em fracoes multo distintas e separadas, Daqui dobrada seguranca para os direitos do povo, porque cada governo diferente, retido por todos os outros nos seus lirnitesconstitucionais, se dirige e se regula a si mesilla."

Federalismo e separacao de poderes sao, enfim, corn pie mentares, destarte ambos servirem para a resolucao do equilibria das forcas sociais e a divisao funcional da atividade do Estado. Mas enquanto 0 primeiro almeja este equillbrio atraves da participacao mais ativa do cidadao, contralando os governantes e assirn evitando a corrupcao e a ineficiencia, 0 segundo separa as tres diferentes funcoes classicas do poder estatal, para que este nao caia nas rnaos de uma unica pessoa.

87

lj; Ii:

Hf

I" "~I

!j!

I',.

AUGUSTO ZIMMERMANN

4.7. CONSIDERA<::6ES FINAlS

Ao longo deste t6pico, nos procurarnos demonstrar as virtudes do federalismo e a sua relacao intrfnseca com 0 ideario COnstitucionalista de delirnitacao da atividade estatal, atraves da reparticao dos Poderes em nfveis horizontal e vertical, e da protecao dos direitos fundamentais do cidadao. Reconhecemos, pois, que 0 Estado Federal necessita da plena eficacia da descentralizacao polltica e estar alicercado na garantia do controle judicial das normas constitucionais.

Tarnbern foi-nos possfvel vislumbrar que, historitamente, 0 moderno federalisrno emerge com a propria ideia de Constituicao escrita, quando e preparada a visao do Estado de Diretto, que entao subrnetera aacao estatal ao dornlnio restr.itivo da lei; quando as concepcoes menos autoritarias do poder, fundadas nas doutrinas sociocontratualistas e na ideia do consentimento, contrapoem a supremacia da pessoa hurnana, ou das. partes, a antiga hegemonia do mona rca, ou da vi~ao mais organidsta do Esta~o, Tudo isso para que este Estado seja assim transforrnado em rnero, e jamais urn fim em si mesmo; para a sua dernocratizacao: para a sua separacao em" diversas partes autonornas. Porque atraves da operacionalidade deste prindpio federative, mediante a aplicacao da teoria constitucional, acaba 0 Estado por objetivar-se como 0 produto do consenso das vontades, e nao mais 0 instrumento unico da soberana vontade do governante.

E, COm 0 Estado Federal,' a descentrallzacao polftica, que esteia e caracteriza este federalismo, passa a ser urna perfeita relac_;ao de equilfbrio, num sistema jurfdico ,de acornodacao constitucio- . nal. Dar nos chegarmos, portanto, ao sistema politico racionalmente mantido por conslderacoes espedficas, bem menos de autoridade e muito mais de utilidade social e conveniencia darnocratica.

Com isso, SE;I 05 primeiros Estados federais nasceram da ideia de pacta federativo, bastante peculiar a perspectiva raciona~j5t!l da corrente sociocontratualista dos seculos XVII e XVIII, este sistema, pelas suas inLimeras vantagens cornparativas em relacao ao mode-

tl8

• ...:1 ••

,',.

TEORIA GERAL. DO FEDERALISMO DEMocRA TICO

10 estatal unitario, tarnbern have ria de surgir das outorgas estatais

de autonorrua.v .

Em se tratando de Estado federal, a descentrallzacao se faz fu.nd~mental, com a coexist€mcia necessaria de Fontes fegislativas e [udlferantes menores. Esta descentrafizac_;ao, na pratica, se exprime atraves da pluralidade dos orgaos politicos regionais, cornportando num mesmo pais ordenamentos jurfdicos diferenci.iveis e relativos as partes 'esPrdficas de um mesmo territorio nacional. Hi, portanto, um ordenamento jurfdico geral, porern convivendo eom ordenamentos rnenores que tarnbern eriam sistemas proprios as focalidades existentes, Todos, enfim, que necessitam estar garantidos e devidamerite conforrnados a Constituicao Federal.

Realizada a analise da importancla da Constitulcao escrita, como instrumento codificador do pacto federativo, procederemos, no proximo capitulo, a arbordagem do Poder Iudiciario, como orgao neutral de contrale constitucional das normas plurals do federalismo.

NOTAS

1 ~arl Schmitt, para quem 0 pacto federativo e tarnbern urn paeto consntuClonal, fornece a seguinte definj~ao: "El pacta federal es, por eso un con.

. venia de singular especie. Es un pacta libte, en cuanto que depende de fa voJun~ad de los miembros el entrar en la Federecion; fibre, pues, par 10 que se ref/ere al acto de concertalo. Pero no es un pecto libre en el sentido de que pueda ser libremente denunciado, de que regule tan solo relaciones parciale~ mensurabf~s, Antes bien un Estsdo, por e/ becho de pertenecer a la Federecion, queda inordinedo en un sistema polltico total, EI pacta federal es un pecto interestetel de status", (In Teorfa de la constitucion Madrid .

Editorial Revista de Derecho Privado, p. 421.) "

2 D~ ?cordo com Karl loewenstein, "fa exigencia de un documento escrtto y umflead?, para ,las. normas fundamentafes surgio, en primer lugar, con la RevoluclOn punten« como protests {rente a fa pretension del Par/amento Largo d~ ,:jercer un,a ,autoridad ebsolute e ilimitada. EI origen espiritual de

. eSl~ peticion era re/lgloso -fa representaci6n btbtic« del 'pscto solene' -t-. En . ef,slglo;.:;'" y, m-:u acerHu~:Jam_ente, en el si?/o XVIII, ef concepto de '- constltuclqn adqutr/6 su sIgmflcaet6n actual bejo el poderoso estimulente da la

89

44J¥i I

!

:.!

: i

"I
n ""
u
"l
i
I' ';'i;

II '~

AUGUSTO ZIMMERMANN

idea del contrsto social; vino a signlficar el documento espedfico en el cual €staban contenidas en un sistema cetredo uides las leyes fundamentales de la socieded eststs), que imbuidas de un 'telos' ide%glco especffico ~s~aban destinadas a dob/egar la arbitrariedad de un detentador d~/ poder unJCO - pot aquel tiempo represenlado usualmentem aun9~e no stempre. por una persona individual, :' monarca ab~olu~~ - sometlendo/o a' restrJCclones y con troles". (In Teorie de la const/luClon, trad. esp. de Alfredo Gallego

. Anabitarte, Barcelona, Editorial Ariel, 1976, p. 152.)

) Loewenstein, todavia, concebeu 0 Instrument of Government (1654), da Republica de Cromwell, como a primeira. Constituicao ~od.erna: "~I 'Instrument of Government' de Cromwell es, (ma/mente, /a pnmelra constrtuci6n escriu: valida del Estado moderno". (Idem, p. 158.)

4 Reproduzimos as seguintes palavras de LUIS Pinto Ferreira: "Na epoc« da revolur;ao americana ja todes as colonias Unham as suas == mol~adas nesses pressupostos libereis. Com a independ@ncia, adqUirtram malondade poittice os velhos niicleos da colonizar;ao inglesa, tra~smudando-se em Estados soberanos, pub/icando em 1776 e nos ~nos segUintes a_s suas, C_0nsliwi<;6es. Destes documentos forma is, os mars destacados sao 0 .BIII .o( Rights'de 12 de junho do precitado ano, adotado pe~a Estado da virgini», e a de Massachussets - 1780 -, tamando como prmclpal modeio da cons-

tituir;ao federal ienque". (Ob. cit., p5. 46e 47.) . , .

Norberta Bobbie ensina que "0 Estado modemo, liberal e democrattco, surgiu da rear;ao contra 0 Estado ab:ol~to. Este nascimento, que tem corr:o ieses culmituuites as duas revolur;oes rnglesas do seculo XVII e a Revolur;ao Frsncese, foi.acompanhado por teorias politices cuio proposito fundan;en_tal e 0 de encantrar um remedio contra 0 absolutismo do poder do ptmctpe. Na tradir;aQ do pensamento polWco ingles, que ofereceu a ma~o_r contribuir;ao para a soluceo deste problema, da-se ° nome especiiico de 'Constitucionalismo' ao conjunto de movimentas que lutam contra 0 ebuso do poder estalal". (In Direito e estado no pensamento de Emanuel Kant,

trad.: Alfredo Fait, Brasilia, ed. Unb, 1997, p. 15.) _ ..'

Ii De acordo com 0 disposto no celebre artiga 16 da D.ec~a~ar;ao dos Direitos do Homem e do Cidadao de 1789, "nao tern constitUlr;ao a soC/eda~e na qual nao estiverem assegurados os direitos - naturais - nem estabeleClda a

separa~ao cos Potieres". .

Direito e Estado no pensamento de Emanuel Kant, ab. crt., p:_11.

6 Para Man<;>el Goncalves Ferreira Filho, "tanto 0 totio - a Umao - cam.~ as Estados.membros, dependem de uma Canstituir;aa. Esse arganlz~ a Unlao ~ da as linhas mestras des Estados-membros, repone compet~nClas e ~tflbU/ reCursos ou ionte de recursos financeiros". (In Constituir;ao e governabtlldade _ ensaios sabre a (in)governabilidade bresiieir«, ob. cit.,. p: 53 e 54.) ..

9 Por isso lucio Levi, professor da Universidade de Turirn, ressalta que, em "sendo ~ue 0 modelo federal exerce uma verdadeira divisao de poder sobe-

90

HORIA G£RAL DO FEDERALISMO DEMOCRATICO

reno de base territorial, 0 ecuilibrio constitucionel nao se pode manter sem a primazia da Constituicso em totios 05 seus poderes". (In Federa/ismo, verbete do Dicionario de Politk:«, orgs. N. Bobbie, N. Matteucci e G. Pasquino, verbete, ed. UnB, 1989, p. 481.)

10 Analisarernos mais detalhadamente esta proflcua e necessaria relacao do Estado federal corn 0 Poder judiciario em toplco proprio a ternatica, a se desenvolver no pr6ximo capitulo. Em todo case, n6s aqui adiantarnos que o controle judicial de norm as e inteiramente justificavel e necessaria no sistema federativo. Ele visara sustentar 0 modela descentralizador que, em tal case, baseia-se na autonomia dos entes fsderados. com a condicao de que nenhum deles prevaleca sobre os dernais. Por isso, na ocorrencia de conflito sabre quais sejam os llrnites de atuar;ao do governo central e dos demais governos perifericos, 0 poder de decidir deve pertencer a um argae neutral, que nesses .casos sao as tribunals, aos quais e atribufdo 0 poder

revisional da constitucionalidade das leis. .

11 Na Alemanha, sob 0 fulcro do artigo 79 da Lei Fundamental de 1949, a alteracao constitucional exige a aprovacao de dais tercos dos membros do Parlamento Federal e dois tercos dos votos do Conselho Federal, que e 0 orgaa atraves do qual o~ Estados-rnembros se [azern verdadeiramente represeritar na Uniao alerna.

Na Suic;:a, 0 artigo 93 da Constituicao Federal, dispoe que todo cantao possui 0 direito de iniciatlva legal; e a maioria dos cantoes juntamente com, a maio ria dos cidadaos suicos, decide sobre a revisao constitucional.

Par outre lado, apesar de a Constituicao Austrfaca definir este pars como uma Federacao, ha serias drivldas sabre a natureza federativa da Austria, em virtude da faciJidade com que a poder central pode modificar a repartic;ao constitucional de competencies dos entes federat.vos,

12 Constituicao dos Estados Unidos, artiga 5Q: "The Congress, whenever twothirds of both houses shall deem it necessary- shall propose amendments to this constitution, or on the application of the legislatures of two-thirds of the several states, shall call a convention far proposing amendments, which, In either case, shaff be valid to all Intents and purposes, as part of this constitution, when ratified by the legislatures of three-fourths of the several states, or ,by conventions in three-fourths thereoi. as the one or the other mode of ratio fication may he proposed by the Congress: Provided, that .no amendment which may be made prior to the year 1808, shall in any manner affect the first and fourth clauses in the ninth section of the first artic_/e; and that no slate, without its consent, shall be deprived of its equal suffrage in the Senate".

13 Constituicao Federal de 1988, artigo 60: ';.<\ Canstituir;ao podere ser emendada mediante proposta: I - de um terr;o, no minimo, dos membros da (;;a.T7]Wa . dos Deputados ou do Senado Federal; 1/ - do Presidente da Republica; li! - de mals de metade das Assetnbleies Legislativas das unidades da Federar;ao, msnitestendo-se, cada uma de/as, pe/a rneioris relatlva de

91

AUGUSTO ZIMMERMANN

seus membros. § 7Q - A Constituir;ao nao pode(;~ ser emendada na vigen cia de intervenr;ao federal, de estado dl!_ defesa ou de estad~ de sitio '. ~2t~ A. proposta sera discutida e votada em cada Cas~ do Congresso Na:,ona/~ em dais turnos considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, tres qurntos dos votes dOs respectivos membros. § 3Q - A emenda a Constituir;ao sera promulgada pelas Mesas da Camara dos Oeputados e ~o Senado .Feder~l, com 0 respectivo numero de ordem. § 42 - Nao sera obJeto de dellberac;ao a proposta de emenda tendente a ebolir: I - a forma federativa de Estado; /I _ a voto dire to, universal e peri6dico; III - a separac;ao dos Poderes; IV - osdireitos e garantias individuais. §5Q - A materia constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada nao pode ser objeto 1e nova proposta na mesma sesstio legi~lativa. . .. .

14 Cf.: levi Carneiro, in Federelismo e Judlclammo, Rio de janeiro, Alba

Officinas Graphicas, 1930, 'p. 145.

15 "E no Brasil" _ escreveu levi Carneiro em fevereiro de 1930 - "a Constituiqao Federal pode ser eiterede, esta sendo alterada sem a !nterven_~ao, sem a audiencia, sem 0 voto dos Estados Federados: Se estes sao as .un~dades da Federac;ao, se 0 pacto vei set a/terado ~? sentl~o de Ihes r~stfl.:'gl~ a autonomia, a conclusao do professor James e Ifrecusavel: 0 Brasil nao e

uma federac;ao". (p. 145) .'

16 No Estado unltario nao ha que se falar em autoriorrua porque slmple~mente as regioes, ainda que descentralizadas, astao politicarnente subordlna~as ao poder central. Na Confederar;ao nao havera mais do, que as so~eranlas difusas pelos Estados componentes, nada se presta~do a au~o~o~la constitudonalmente restritiva dos poderes soberanos e InsubordlflavelS.

17 Nestes termos, Manuel Garcia-Pelayo, recorrendo as palavras. de Proudhon, prestou-nos a seguinte Ii<;ao: "( ... ). el :e?eralism~ f!.uede mentiestarse tambh~n como una acentuacion def pnnctpto de divisiot: de poder~s destinada a garantizar la fibertad; tales son, por ejemplo, algunos de los leitmotiv de la concepcion federalista de Proudhon: "organizar en c~da E5ta~o federadoel gobierno segun la ley de separaci6n de 6r?a.nos; quiero d~CI~: separar en el poder .todo 10 que pu~de. 5e~ararse, ~eflfllr (esto es,. deli~ltar) todo 10 que puede definirse, distribuir entre organos y funClon?n~s diferentes todo 10 que se hayaseparado y definido, sin dejar nad? ? la indivision, rodeando a la administraci6n publica de todas las condiciones de

publicidad e intervend6n". (Ob. cit., p. 217.) .. "

18 Segundo Celso Bastos 0 federalismo pode ser qualificado como a transplantaqao para 0 plano geogri'ifico da tripartic;ao dos poderes no plano horrzc:nta/~ de Montesquieu, servindo ao mesmo principio de qu.e 0 poder r:partld~ e mais diffcil de set arqitrario". (In As (uturas bases da descentrallzar;ao, Revista Brasileira de Estados Politicos, Belo Horizonte, ed. UFMG, 1985, p. 172.)

19 Ob. cit., p. 384. (Traducao nossa.)

92

TEORIA GERAL DO FEDERALISMO DEMocRAnco

20 Na visao de locke; 0 [udiciario nao aparece porque estava englobado no ..~~gislativo. a Federativo, cornpetente para 0 firmamento de relacoes internacionais, era ligado ao Executivo, porque envolvia a forca armada, que . nao deve ter mais de um unico chefe.

21 De acordo com Hood Phillips, "the doctrine .oi 'separation of power' as . usually understood is derived from Montesquieu, whose elaboration of it was based on a study of Locke's writings and an imperfect understanding of the eighteenth-century English Constitution". (In Constitutional and admi-

. nistretive law, london, Sweet & Maxwell, 7~ ed., 1987, p. 13.)

22 In a espfrito das leis, Colecao Os Pensadores, Sao Paulo, ed. Abril Cultural, 199B, p. 211.

2] Ob. cit., p. 202.

24 Para Pierre Albertini, .~~ta separacao dos Poderes tarnbern objetiva um prindpio negative, par Intermedio do qual uma autoridade e proibida de acumular 0 exerclcio de mais de uma funC;ao (d.: La Declerstiot: des Droits de l'Homme et du Citoyen de '1789, orgs. Gerard Conac, Marc Debenne e

. Cerard Teboul, Paris, Economica, 1993, p. 336.)' .

25 E importante acrescentar que atraves do surgimento da questao social e das crises econornlcas, espedalmente no corneco deste seculo, 0 Estado come~ou a se afastar do modelo liberal, aparecendo novos modelos mais intervencionistas que fizeram 0 Poder Executivo exercer urna certa preponderancia sobre os demais poderes, mormente em detrirnentodos 6rgaos de Poder legislativo. a Executive, pela sua estrutura e suposta agilidade, passou a intervir cad a vez mais na economia, assumlndo, inclusive, 0 papel empresarial de producao dos bens e servlcos,

Neste sentido, 0 novo modelo de Estado intervencionista, promotor da supremada do Poder Executivo, nao e mais de aquele de caracterfstica llberal-dernocratica, mas, sirn, 0 Estado Providencia (ou Social). Para este, a separacao de Poderes e obsoleta porque ernbaraca a reallzacao do controle estatal da econornla, destarte os Parlarnentos serem considerados lentos dernais para a tomada de decis6es jmediatas. Sendo a publicidade e a discussao, segundo Carl Schmitt, os dois principles sobre 05 quais se baseia o sistema pariamentar, aqui estruturado para 0 livre e arnplo debate dos representantes cia sociedad~i ele tende a retardar as decisoes, fato que a economia sempre dlnamica nao permite tolerar e, de igual modo, 0 Estado-ernpresario tarnbern nao.

o Executive, portanto, passaria natural mente a ser 0 pr6prio governo do Estado conternporaneo, especialmente em vlrtude de sua estrutura rna is ad~ptada a expansao do comando estatal. Alem do que, confarme salienta Bertrand de Jouvenel: "A polftica econornica e social e uma especulacao sobre 0 futuro que reclam1 uma revisao continua dos calculos e um reajustamento consequsnte das medidas tomadas. Ora, essa tarefa exige urn

93

·._,,"" _11.------

~~:~ .. ~ ,

AUGUSTO ZIMMERMANN

modus operandi mais [eve e mais flexfvel do que a votacao das leis". (In Sur Eevolution des Formes de Gouvemem'en~ Paris, Lib. Hachette, 1972, p. 7.7.)

Ainda aqul, Oliveira Vianna, ha mais de meio seculo, tarnbern reM·r'ii..l-· se a tal exigencia de flexibilidade apontada por Jouvenel, para assirn [ustificar a derrogacao progress iva do poder legislativo do Parlamento. Segundo Vianna, 0 sensa de adaptacao imposto pelas conveniencias da administrac,;:ao seria tao-somente "0 resultado de uma lrnposicao das circunstancias, de um imperative da realidade", em face da maior intervencao do Estado no dominic economico e social. (Cf.: Problemas de direito corporativo, Rio de Janeiro, Jose Olympia Editara, 1938, p. 43.J

Tarnbern nesta mesma epoca, 0 prof. ingles H. J. Laski jii lamentava a incapacidade da Camara dos Comuns,verdadeira representante dernocratica do povo, para satisfazer as funcoes cada vez mais intE!rvencionistas do Estado, Nos seguintes terrnos, referiu-se assirn ao aumento da delegacao legislativa conferida aos burocratas da Administrac,;:ao Publica, e na medida em que 0 planejamento estatal exige um comando mais afastado da polltica, para ser entao confiado as autarquias independentes: liE sabido que 0 atual mecanismo parlarnentar e bastante inadequado a aprovac;ao rapida de um volumoso corpo de leis cornplexas. 0 Governo, na verdade, basicamente admitiu isto ao implementar suas medidas economicas e tarifarias, nao par meio de debate pormenorizado na Camara dos Comuns, mas par urn sistema generaliza~o de delega~.'i.o da func;.'i.o legislativa. ( ... ) A necessidade e 0 valor da delegacao da funcao legislativa foram ( ... ) reafirmados com vigor pela Comissao Donoughmore". Esta comissao, n6s salientamos, realizou-se em 1932 e afirrnou, dentre outras coisas, que lise 0 Parlarnento nao se dispusesse a delegar 0 pader de legislar, seria incapaz de aprovar a especie e a quantidade de leis que a opiniao publica requer". (Cf. F. A. Hayek, in 0 caminho da servidiio, p. 79 e 85.)

Mais recentemente jean Meynaud notou que, demandando a economia por decis6es rapidas, apenas 6rgaos pouco nurnerosos seriam capazes de toma-les com a garantia de sigilo freqOentemente·indispensavel. Nesse caso,o Executivo, com a sua estrutura mais agil, possibilitaria as adaptacoes as particularidades ou rapidas alteracoes conjunturais na atividade interventora do Estado. (0.: Jean Meynaud, l:Executif dans l:Etat M6deme, in 'Le Role de L'Executif dans dtat Moderne', Paris, Unesco, 1958, p. 196.)

Karl Loewenstein tarnbern julgou obsoleta a classica separacao de Poderes, porque, para este cientista politico, ela esqueceria de que a atividade estatal exige a direcao unificada ou, em linguagem mais atual, de uma efetiva lideranca politica. Por isso, e apes reclamar a pretensa insuficiericia desta separaC;ao de Poderes, Loewenstein recomendou uma nova triparticao, doravante baseada numa distincao exdusiva de funcoes: as de tomada de decisoes, implementac;ao das decis6es e ftscalizacao da execu<;:.10 das decisoes. (Cf.: De 13 Consticuci6r, p. 34 e 55.)

94

. TEORIA GERAl DO FEDERALISMO DEMOcRATICO

-Conclufrnos, portanto, com as palavras do professor Manoel Gonc,;:alves Ferreira Filho: "A base da organizaC;ao governamental, na maioria dos palses do mundo atlantico, ainda e 6 da separacao dos poderes. Entretanto, esta nao e adequada para um Estado intervendanista, conquanto a solu~~o 0 fosse para 0 trpico Estada liberal". (Constituic;ao e CovemabiJidade, p. 39.)' Afinal, ou n6s aceitamos este Estado Providencia, que intervem, 'incluso diretamente, no dornlnio socloeconomlco, mas tarnbern acarreta o domfnio antldemocratico do Executivo e a propria inadequacao do princlpio da separacao. de Poderes: ou, se preferfvel for para n6s, haveremos de pugnar para que 0 Estado restrinja a sua capacidade interventora, delegando e descentralizando as atividades que possarn ser executadas par particulares, e, em assirn 0 fazendo, tomando 0 principia da separac,;:.'i.o novamente eficaz.v;;

2& 'In Liberalismo e'justir;a'social, Sao Paulo, ed. lbrasa, 1995, p. 142,

27 Foi este 0 C3S0 do Brasil, que passou de Imperio unitario para Republica federativa com a, prornulgacao da Constituicao Republicana de 1891.

95