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Aufgaben und Strukturen der

Europäischen Agentur für die operative


Zusammenarbeit an den Außengrenzen

Materialien gegen Krieg, Repression und für andere Verhältnisse I Nr. 4

NFPOC RAC
Niris
IBPC ZEUS SITCEN CRATE
ACT RABITs Agios
POSEIDON
FJSTs HERA EPN
FP7 MARISS GMES
CCC BORSEC
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FRONTEX?
Agelaus GORDIUS
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EDA EUROPOL
LIMES
CIRAM MEDSEA
FIFA06
Amazon I OLAF
BSUAV JRC NAUTILUS CIREFI NCCs
MTM CIREA

Broschüre
Im Auftrag von Tobias Pflüger MdEP | Januar 2008
Inhalt
Der Kontext der Europäischen Agentur für die 3
operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen -
FRONTEX
von Tobias Pflüger, MdEP
„Die Guten ins Kröpfchen, die Schlechten ins Töpfchen“ 6
Interview in: Der Standard.at, 16.11.2007
Struktur und Aufgaben der FRONTEX-Agentur 7
von Bernd Kasparek
FRONTEX und die Europäischen Außengrenzen 9
von Bernd Kasparek
FRONTEX - Die Vernetzungsmaschine an den 16
Randzonen des Rechtes und der Staaten
von Christoph Marischka
Die europäische Grenzschutzagentur FRONTEX 24
Gutachten von Dr. Andreas Fischer-Lescano und Dr. Timo Tohidipur

Bestens Vernetzt: FRONTEX 26


Die Folgen der Abschottung auf See – das Mittelmeer 34
von Judith Gleitze
Flüchtlingsrechte gelten auch auf hoher See! 36
Stichworte:
von Christoph Marischka
• Seerecht 38
• Vernetzte Sicherheit 39
• Deutsche Rolle 40
Glossar 42

Diese Broschüre wurde in redaktioneller Kooperation mit


der Informationsstelle Militarisierung (IMI) e.V. erstellt.
www.imi-online.de

Brüssel/Berlin Berlin Tübingen Tübingen


Europaparlament: Verbindungsbüro Verbindungsbüro soziale Regionalbüro:
Andrej Hunko Dt. Bundestag: Bewegungen: Elke Lison,
Parlement Européen Judith Demba Johannes Plotzki Andreas Linder,
Rue Wiertz, ASP 6F266 Unter den Linden 50 Hechinger Straße 203 Hechinger Straße 203
B-1047 Brüssel, Belgien 10117 Berlin 72072 Tübingen 72072 Tübingen
Tel.: 0032-2-284 55 55 Tel.: 030/227 71 407 Tel.: 07071-7956981 Tel.: 07071-7956981
Fax: 0032-2-284 95 55 Fax: 030/227 76 819 Fax: 07071-7956982 Fax: 07071-7956982

e-Mail-Adresse für alle Büros: tobias.pflueger@europarl.europa.eu


Der Kontext der Europäischen
Agentur für die operative
Zusammenarbeit an den
Außengrenzen - FRONTEX
von Tobias Pflüger, MdEP

„Festung Europa“ mit diesem Begriff soll verdeutlicht Aufenthalt abläuft oder sie ihren Aufenthaltsort wechseln,
werden, dass es für viele Menschen immer schwieriger und können sie wiederum plötzlich „illegal“ werden. Sie, die
für andere gar unmöglich wird, nach Europa zu gelangen schon zuvor biometrisch erfasst wurden, werden dann unter
und dort auch Fuß zu fassen, einen Boden unter die Füße Umständen in europaweiten Datenbanken zur Fahndung
zu bekommen und sich niederzulassen. Insbesondere für ausgeschrieben. Die Ausgrenzung findet also nicht nur an den
Flüchtlinge ist es kaum noch möglich, ungehindert in ein Grenzen statt, sondern alltäglich und überall - und sie betrifft
Land zu kommen, in dem sie sich sicher fühlen können. Die auch nicht nur „Ausländer“ oder „Drittstaatenangehörige“.
meisten Menschen, die um ihr Leben fliehen - vor Krieg,
Das Phänomen der „Boat People“, der halbverdursteten
Hunger, Umweltkatastrophen und schlechtesten sozialen
Migrant/inn/en bei der lebensgefährlichen Überfahrt in
Verhältnissen - fliehen nur an einen anderen Ort in ihrem
seeuntüchtigen Kähnen über das Mittelmeer oder den
Heimatland oder aber in den Nachbarstaat. Diejenigen, die
Atlantik an die Küsten der EU ist in seiner Bedeutung
bis nach Europa müssen oder wollen, schaffen dies kaum
neu und Ergebnis dieser Politik. Tausende sind bei solchen
noch oder eben illegal. Einmal mit diesem Stigma behaftet
Überfahrten gestorben und jede/r Tote ist eine Schande. Denn
allerdings, können sie hier kaum noch mit Schutz oder
theoretisch, wenn es um die Rettung dieser Menschen ginge,
Sicherheit rechnen. Sie werden bei ihrer Aufnahme würdelos
wäre jedes Boot ortbar. Genau dies wurde uns als Delegation
behandelt, als kriminell und unerwünscht, sie werden in
des Europäischen Parlament bei einem Vortrag in Kourou von
Lagern untergebracht und sind ihren gesamten Aufenthalt
einem Vertreter des EU-eigenen Satellitenzentrum in Torrejon
über von der Gefahr einer Abschiebung bedroht. Selbst
bei Madrid beschrieben. Die Fluchtboote könnten bis auf
Menschen, die in Deutschland vor mehr als zehn Jahren
die Größe genau ausgemacht werden, so der Vertreter des
ein unbefristetes Asyl erhalten haben, sind nun wieder mit
Satellitenzentrums. Zivile Rettungskräfte oder Fischerboote
dieser Gefahr konfrontiert. Das betrifft Flüchtlinge aus dem
könnten und würden in Seenot geratene Menschen an Bord
ehemaligen Jugoslawien, Afghanistan, dem Irak und der
nehmen und in ihren angesteuerten oder den nächsten Hafen
Türkei. Argumentiert wird dabei von Seiten der deutschen
bringen - wie es völkerrechtliche und menschliche Pflicht
Innenminister der Bundesländer und des Bundes, dass
ist. Würden die Menschen und vor allem die Helfenden und
sich die Verhältnisse in den Herkunftsländern mittlerweile
die „Transportunternehmer“ nicht kriminalisiert, wäre das
gebessert hätten, unter anderem durch die Interventionen
Phänomen der kleinen, seeuntüchtigen Boote ohnehin bald
westlicher Streitkräfte. Wir wissen, dass dies eine dreiste
ein Spuck von gestern. Wie in den Zeiten relativ offener
Verdrehung der Tatsachen ist.
Grenzen, könnten die Migrant/inn/en - sofern sie es sich
Für Menschen aus Ländern, die ein ähnliches leisten könnten - ein Ticket am Schalter kaufen und auf einer
Wohlstandsniveau haben, wie Westeuropa, Menschen, die Fähre oder mit dem Flugzeug einreisen - und auch wieder
gut ausgebildet sind, ist es verhältnismäßig einfach, ein ausreisen. Durch die Kriminalisierung hingegen werden die
Schengen-Visum zu erhalten, auch, hier eine Arbeit zu finden Menschen in die Arme wirklich Krimineller getrieben und
oder zu heiraten. Mit einigen wesentlich ärmeren Ländern ihr Leben aufs Spiel gesetzt. Die Katastrophe, die hiermit
hingegen werden nun Quoten für so genannte „zirkuläre erzeugt wird, wird zum Anlass genommen, um genau die Art
Arbeitsmigration“ ausgehandelt. Diese sollen - je nach Bedarf von Katastrophenschutz zu trainieren und voranzubringen,
am Arbeitsmarkt - ermöglichen, dass ausgesuchte Menschen die sich als neues Sicherheitskonzept für die Innere Ordnung
für einen befristeten Zeitraum und mit beschränkten Rechten der „Festung Europa“ herauskristallisiert: Eine Mischung aus
hierher kommen können, um zu arbeiten. EU-Kommission militärischer Aufklärung und Abwehr, Lagerunterbringung
und EU-Rat betonen immer wieder, dies seien ein wichtiger und einer lebenslangen polizeilichen Verwaltung führte somit
Beitrag im Kampf gegen die illegale Migration. Wenn die zur Gründung der „Europäischen Agentur für die operative
betroffenen Menschen aber ihren Arbeitsplatz verlieren, ihr Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX).
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Es gibt Menschen, die haben ein international verbrieftes Dies gilt allein schon als Voraussetzung für deren
Recht, in jedes Land der EU zu kommen und Schutz zu internationale Vernetzung. Die vertikale, internationale
suchen. Ihre Zurückweisung ist völkerrechtswidrig. Dieses Integration bringt also zwangsläufig eine horizontale
Recht, das sich aus der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) (funktionelle) Integration mit sich, die von wissenschaftlichen
ergibt, ist eine Folge der deutschen Vernichtungsideologie im und medizinisch-humanitären Organisationen über die
zweiten Weltkrieg. Es ist daher völlig veraltet und umfasst nur Polizei und Gendarmerieeinheiten bis zum Militär reicht.
diejenigen, die aus der „begründeten Furcht vor Verfolgung Diese Behörden unterlagen bisher völlig unterschiedlichen
wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit Zielsetzungen und ihre Zusammenarbeit ist mit den
zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer Prinzipien von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit kaum zu
politischen Überzeugung“ auf der Flucht sind. Menschen die vereinen. Dies gilt bereits für die EU, wo die wichtigsten
vor Kriegen (u.a. geführt mit europäischen Waffen), Hunger legislativen Entscheidungen gerade in der Innenpolitik
(u.a. verursacht durch die kapitalistische Wirtschaftsordnung) vom Ministerrat getroffen werden, der sich aus den jeweils
oder Umweltkatastrophen (u.a. verursacht durch die zuständigen Ministern der Mitgliedsstaaten zusammensetzt,
Überproduktion des globalen Nordens) geflohen sind, fallen also Teilen der Exekutiven. Sofern diese Entscheidungen den
nicht unter diese Definition. Aber auch für die anderen Bereich der „polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit“
Flüchtlinge hat die EU vielfältige Wege gefunden, um sich - die so genannte „Dritte Säule der EU“ - betreffen, haben
ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen nach eigenem das Parlament und auch der Europäische Gerichtshof kaum
Empfinden zu entziehen. Sie erklärt autoritäre Regimes zu Einflussmöglichkeiten. Häufig aber findet die Kooperation
sicheren Drittstaaten, finanziert „Regionale Schutzzonen“ zur von Behörden nicht einmal auf der Grundlage einer
„heimatnahen Unterbringung“ und errichtet Auffanglager legislativen Entscheidung, sondern informeller Absprachen
in den Transitstaaten. Es ist bezeichnend, dass viele dieser statt. So entstanden beispielsweise auch die Institutionen,
Ideen in Deutschland entwickelt und vom deutschen aus denen FRONTEX hervorgegangen ist. FRONTEX
Innenministerium vorangetrieben wurden. selbst wurde zwar durch ein „EU-Gesetz“ ins Leben gerufen,
allerdings als autonome Agentur, damit sie selbst möglichst
Solange aber nicht klar ist, ob ein Mensch ein Flüchtling wenig rechtlichen Bindungen und parlamentarischer
im Sinne der GFK ist, darf er nicht zurückgewiesen Kontrolle unterliegt. Dass FRONTEX seine Tätigkeit vor
werden. In der EU-Kommission wird dies als das Problem allem auch auf dem Meer und in fremden Küstengewässern
der „gemischten Ströme“ bezeichnet. Deshalb schlug sie entfaltet, passt hierzu nur allzu gut. Denn auch dort, wie
bereits im November 2006 neben einer verbesserten zivil- hinsichtlich der Agentur selbst, sind die Kompetenzen und
militärischen Kontrolle der Außengrenzen und einer die rechtlichen Verantwortlichkeiten unklar. Allerdings
Stärkung von FRONTEX vor, „Teams aus Asylexperten“ agiert FRONTEX auch auf Flughäfen, z.B. bei einer
zusammenzustellen, die „kurzfristig in die betroffenen umfangreichen Kontrollaktion im Februar 2007 an den
Mitgliedstaaten abgestellt werden können, um diese rasch Flughäfen Frankfurt, Madrid, Barcelona, Lissabon, Paris,
und gezielt operationell ... bei der Erstprofilerstellung Amsterdam, Mailand und Rom. FRONTEX hat eine „starke
unterstützen und insbesondere dolmetschen, Fälle bearbeiten Migrationsbewegungen auf dem Luftweg aus Südamerika“
und Kenntnisse über das Herkunftsland einbringen ausgemacht und kontrollierte deshalb alle nicht deutsch
[können].“ Die EU-Kommission hofft und hat vor, sich aussehenden Insassen von Flügen aus Südamerika. Ich selbst
mit einer solchen „Erstprofilerstellung“, womöglich noch bin bei einem Rückflug aus Caracas (Venezuela) Zeuge
auf Hoher See, ihrer Pflichten endgültig zu entledigen und dieser Kontrollaktion geworden. Der Hessische Rundfunk
Menschen, die bei dieser das „falsche Profil“ aufweisen schreibt dazu: „Die EU-Beamten tragen die Uniformen
zurückweisen zu können. Geradezu furchterregend ist in ihres Landes, haben aber an ihrem Einsatzort durchaus
diesem Zusammenhang, dass die „effiziente Abwicklung von exekutive Befugnisse. So kann zum Beispiel ein Grenzer
Einzelfällen“ auch eine „Bewertung des Gesundheitszustands aus Portugal, der in Frankfurt eingesetzt ist, dort Passagiere
der Einwanderer und Flüchtlinge sowie ggf. der damit in festhalten und befragen.“ Ein völlig neue Entwicklung von
Zusammenhang stehenden epidemiologischen Situation“ Polizeibefugnissen.
beinhalten soll.
Im „neuen“ Reformvertrag spielt das Thema
In der Bevölkerung aber auch im Europäischen Migrationskontrolle eine sehr wichtige Rolle. Durch
Parlament herrscht weitgehend Unklarheit darüber, was den Reformvertrag würde die bisherige dritte Säule der
die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit Europäischen Union (EU) „PJZS“ zur Gemeinschaftsaufgabe.
an den Außengrenzen (FRONTEX) eigentlich alles macht Mit PJZS ist die „Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit
und worin ihre Bedeutung besteht. Die Agentur soll offiziell in Strafsachen“ gemeint. Darunter fallen bisher „Drogen-
einen Beitrag zum „Integrierten Grenzschutz“ der EU und Waffenhandel, Menschenhandel, Terrorismus,
leisten. Unter Integration wird im Zusammenhang mit der Straftaten gegenüber Kindern, Organisiertes Verbrechen,
EU meist verstanden, dass einzelstaatliche Aufgaben und Bestechung, Bestechlichkeit sowie Betrug.“ Mit dem
Fähigkeiten gebündelt und fortan von einer Institution auf neuen Reformvertrag würde durch den Artikel 69 auch die
EU-Ebene zentral gesteuert werden. Doch die Integration, Migrationspolitik Gemeinschaftsaufgabe der EU. Im neuen
die FRONTEX leistet, geht weit darüber hinaus. Schon Paragraphen 69 des Reformvertrages heißt es: „Die Union
auf nationalstaatlicher Ebene werden die Aufgaben und entwickelt eine Politik, mit der (a) sichergestellt werden soll,
Kompetenzen verschiedenster Behörden zusammengeführt. dass Personen unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit beim
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Überschreiten der Binnengrenzen nicht kontrolliert werden; damit die Möglichkeiten, sich in unterschiedlicher Tiefe mit
(b) die Personenkontrolle und die wirksame Überwachung des FRONTEX zu beschäftigen: Zunächst wird die Agentur
Grenzübertritts an den Außengrenzen sichergestellt werden „Auf einen Blick“ vorgestellt, anschließend beschreibt Bernd
soll; (c) schrittweise ein integriertes Grenzschutzsystem an Kasparek die Geschichte der Vorverlagerung der Grenzen und
den Außengrenzen eingeführt werden soll.“ die Entwicklungen, die zur Gründung der Agentur geführt
haben. Christoph Marischka beschäftigt sich insbesondere
Die Begrifflichkeit stammt noch aus den Zeiten, als in
mit der Funktion von FRONTEX als „Vernetzungsmaschine“
einem Konvent, über einen Verfassungsvertrag diskutiert
und nennt dabei zahlreiche Beispiele für Tätigkeiten die sie
wurde. Ergebnis war ein Verfassungsvertragsentwurf, der
eben nicht (nur) an der Grenze sondern mitten im Raum „Der
in Frankreich und den Niederlanden per Referendum
Sicherheit, der Freiheit und des Rechts“ entfaltet. Andreas
abgelehnt wurde. Nur mit geringen Änderungen gab es
Fischer-Lescano und Timo Tohidipur stellen insbesondere
dann als „Vertrag von Lissabon“ oder „Reformvertrag“
die Rechtlichen Grundlagen dar, auf denen die Agentur
eine Neuauflage des alten Vertrages. In einer Erläuterung
operiert. Judith Gleitze von Borderline Europe beschreibt
der EU heißt es: „der Konvent verwendet den Begriff
die Folgen der FRONTEX-Einsätze und der Europäischen
‚integriertes Grenzschutzsystem an den Außengrenzen‘, mit
Abschottung insbesondere auf dem Mittelmeer. Dort tobt
dem in Zukunft die Zusammenarbeit im gesetzgeberischen
gegenwärtig die Auseinandersetzung darum, ob die EU
und praktischen Bereich verstärkt werden soll mit der
oder ihre Mitgliedsstaaten losgelöst vom internationalen
Perspektive einer möglichen Einrichtung gemeinsamer
Recht Herrschaftsgewalt ausüben dürfen. Ein Gutachten zur
Grenzschutzeinheiten, die die nationalen Stellen bei ihrer
Gültigkeit des Flüchtlingsrechts auf Hoher See, dass am „Tag
Tätigkeit unterstützen sollen.“ (http://europa.eu/scadplus/
des Flüchtlings 2006“ von ai und Pro Asyl vorgestellt wurde,
european_convention/justice_de.htm) Somit ist FRONTEX
verneint dies eindeutig, weshalb wir es in dieser Broschüre
direkt im Reformvertrag festgeschrieben.
zusammengefasst haben. Drei kurze Artikel - Stichwörter
Wir haben uns für die vierte Ausgabe der „Materialien - sollen Einzelaspekte beleuchten, die zum Verständnis von
gegen Krieg, Repression und für andere Verhältnisse“ FRONTEX beitragen können. Eine wertvolle Hilfe - so
vorgenommen, Funktion, Bedeutung und Konsequenzen hoffen wir - soll auch das abschließende Glossar darstellen,
der FRONTEX-Agentur klarer werden zu lassen und in dem wir die wesentlichen Institutionen und Programme,
damit auch einen Beitrag zu leisten, die repressive und mit denen FRONTEX (zusammen-)arbeitet kurz erklären.
extralegale EU-Innenpolitik zu beschreiben. Wir bieten

Foto: Marischka
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„Die Guten ins Kröpfchen,
die Schlechten ins Töpfchen“
Interview in: Der Standard.at, 16.11.2007

Wien - Die EU-Kommission will mit einer Blue Card sie nur vorübergehend angestellt werden, zum Beispiel als
hochqualifizierte Arbeitskräfte aus Drittländern in die Union Erntehelfer, um sie dann wieder nach Hause zu schicken.
holen. Zugleich testet die Kommission mit einem Pilotprojekt Die Grundidee dieses Plans kenne ich auch aus dem
in Mali eine neue Strategie zur Bekämpfung der illegalen süddeutschen Raum. Dort haben früher viele Erntehelfer
Einwanderung von AfrikanerInnen. Sie setzt dabei vor Ort aus Polen gearbeitet, bis festgeschrieben wurde, dass sie ganz
auf Arbeitsvermittlung, um legale Erwerbsmöglichkeiten normal versichert werden müssen. Plötzlich waren sie zu
in der Union zu schaffen. Dass mit dieser Maßnahme die „teuer“ und dadurch nicht mehr so richtig interessant. Nun
Menschen in prekäre Arbeitsverhältnisse geschickt werden, geht man zu den „nächst billigen“ Menschengruppen über.
befürchtet hingegen der deutsche EU-Parlamentarier Tobias Soziale Standards werden so umgangen. Das darf nicht als
Pflüger. Im Interview kritisiert der Abgeordnete der Partei „Die Grundkonzept dahinter stehen!
Linke“ besonders die Grundlogik der EU-Migrationspolitik:
derStandard.at: Es gibt bereits ein Pilotprojekt in Mali,
sie basiere auf „ausgewählter Einwanderung“ und dem
mit den Partnern Frankreich und Spanien. Gibt es schon
„Wirtschaftsfaktor Mensch“.
Erfahrungen mit dieser „Testphase“?
derStandard.at: Wie lautet die Position der „Die Linken“
Pflüger: Von einer Evaluierung habe ich noch nichts gehört.
im EU-Parlament zur „Blue Card“?
Der spannende Punkt dabei wäre, ob es auch irgendwelche
Tobias Pflüger: Wir haben noch keinen offiziellen sozialen Absicherungen für diese Zeitarbeitskräfte gibt. Sollte
Beschluss dazu gefasst. Ich gehe davon aus, dass er so ähnlich das nicht der Fall sein, würde sich die EU-Kommission zu
sein wird wie die Positionen der Partei in Deutschland. Handlangern von genau denjenigen machen, die solche
Diese stellt sich gegen die „ausgewählte Einwanderung“ von prekären Arbeitsverhältnisse verursachen.
höher Qualifizierten. Sie setzt sich dafür ein, Einwanderung
derStandard.at: Zusätzlich befürchten Kritiker dieser
grundsätzlich zu ermöglichen - und vor allem für Menschen
„Gastarbeiterregelung“ eine Abwanderung von Fachkräften
in Not Hilfe zu organisieren.
aus Afrika.
derStandard.at: Reiht man sich mit dieser Ablehnung
Pflüger: Ja. Das ist ein wichtiger Punkt. Es ist anzunehmen,
nicht auch in die Linie der deutschen und österreichischen
dass gerade Ärzte und Krankenschwestern nach Europa
Regierungen ein?
kommen dürfen, obwohl in Afrika ein dringender Bedarf an
Pflüger: Nein. Deren Positionen sind überhaupt nicht diesen Fachkräften besteht.
in unserem Sinne. Im Grunde gibt die EU-Kommission
derStandard.at: Als wichtigen Teil dieser „afrikanischen
durch dieses Blue-Card-Konzept zu, dass Einwanderung
Gastarbeiterpolitik“ betont die Kommission auch die
notwendig ist. Auch wenn es nach wie vor Menschen gibt, die
Rücküberweisungen der MigrantInnen an ihre Familien.
behaupten, das sei nicht notwendig. Doch mit der Blue Card
Die Kommission will eine eigene Bank dafür einrichten -
ist ein zentraler Punkt eindeutig: es braucht Zuwanderung!
Entwicklungszusammenarbeit neu?
Wir unterstützen jedoch nicht, dass durch die Blue Card ein
paar Rosinen aus der Gruppe der EinwanderInnen rausgepickt Pflüger: Bei diesen Überweisungen ist immens viel Geld
werden. Nach dem Motto: „Die Guten ins Kröpfchen, die im Spiel. Im Grunde genommen will man aber nur bei
Schlechten ins Töpfchen“. Mit einem linken Ansatz kann den Transfers mitnaschen dürfen. Das hilft in erster Linie
man dieses Elite-Konzept nicht akzeptieren. Die Menschen denjenigen, über die diese Zahlungen laufen. Und das passt
müssen einwandern und Arbeit suchen dürfen, sie müssen genau in die Gesamtlogik, die sich im Umgang mit diesem
Asyl bekommen, wenn sie in Not sind. ganzen Thema auftut.
derStandard.at: Ein Plan der EU-Kommission sieht vor, derStandard.at: Die lautet?
auch weniger qualifizierte Menschen aus Afrika als Saisoniers Pflüger: Es dominieren wirtschaftliche Nutzungskriterien.
nach Europa zu holen. Wie stehen Sie zu diesem Ansatz in Dass dahinter Menschen stehen, dass es dabei um das
der Migrationspolitik? Leben der Einzelnen geht, spielt eine sehr, sehr geringe
Pflüger: Positiv ist, dass man sich überhaupt den Kopf Rolle. Geht man mit dieser Logik an die Debatte heran, ist
darüber zerbricht, wie man in Zukunft mit Flüchtlingen klar, welche politischen Initiativen dabei herauskommen:
aus Afrika umgeht. Denn wie das geschieht, gefällt mir man macht damit den Menschen zu ausschließlichen
nicht: Man schickt die Menschen im Grunde genommen in Wirtschaftsfaktoren.
relativ prekäre Arbeitsverhältnisse. Es kann nicht sein, dass (hag/derStandard.at, 15.11.2007)
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Struktur und Aufgaben
der Frontex-Agentur
von Bernd Kasparek

Frontex, von franz. frontières extérieures, ist die Euro- zuvor Direktor des Risk Analysis Centre (RAC) in Helsinki,
päische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Exekutivdirektor. Als Stellvertreter fungiert der Spanier Gil
Außengrenzen, engl. European Agency for the Management Arias. Beide haben eine Amtszeit von fünf Jahren und kön-
of Operational Cooperation at the External Borders of the nen einmal auf drei Jahre wieder gewählt werden.
Member States of the European Union.
Der Haushalt der Agentur setzt sich aus Zuschüssen der
Am 26. Oktober 2004 verabschiedete der Rat der Euro- EU, Beiträgen der Schengen-Staaten sowie aus Gebühren für
päischen Union die Verordnung (EG) 2007/2004 zur Schaf- Dienstleistungen und freiwilligen Beiträgen zusammen. Laut
fung der Europäischen Grenzschutzagentur Frontex. Ihre einer undatierten Veröffentlichung des BMI aus dem ersten
Hauptaufgabe, so sieht es die Verordnung vor, soll in der Halbjahr 2007 „verfügt die Agentur über einen Personalbe-
„Verbesserung der Koordinierung der operativen Zusammen- stand von 105 Mitarbeitern, sowie einem eigenen Budget
arbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes von zurzeit ca. 42 Millionen Euro.“ Für 2008 sollen bereits
der Außengrenzen der Mitgliedstaaten“ liegen. Gleichzeitig 70 Mio. Euro bereitgestellt werden. Für die von deutscher
wird aber auch die Unterstützung der Mitgliedsstaaten in ih- Seite zu Frontex entsandten nationalen Experten werden
rer hoheitlichen Aufgabe der Grenzsicherung sowie bei der die inländischen Dienstbezüge von deutscher Seite weiter
Abschiebung von nicht aufenthaltsberechtigten Ausländern gezahlt. Frontex finanziert die einsatzbedingten Mehrkosten
hervorgehoben. Im Mai 2005 nahm Frontex die Arbeit auf, für Einsatzkräfte und Sachmittel im Rahmen gemeinsamer
im September 2007 wurde das neue Hauptquartier in War- Operationen bis zu einer Höhe von 80%. Dem Haushalt der
schau, Polen bezogen. EU und damit auch den Zuschüssen für Frontex muss das
Europäische Parlament zustimmen. Hierauf beschränkt sich
Oberstes Gremium von Frontex ist der Verwaltungsrat.
die parlamentarische Kontrolle der Agentur.
Er setzt sich aus zwei Vertretern der EU- Kommission und
jeweils einem Vertreter der EU-Mitgliedstaaten sowie der Risikoanalyse: Das Wissen über das Feld
Schengen-assoziierten Länder Island und Norwegen (mit
eingeschränktem Stimmrecht, ebenso wie die den Schengen- Frontex ist beauftragt, ein „gemeinsames integriertes Risi-
Besitzstand bisher nicht voll anwendenden Mitgliedstaaten koanalysemodell“ (CIRAM) zu erstellen. Ziel ist es, die EU
Großbritannien und Irland) zusammen. Rumänien und Bul- sowie die Mitgliedsstaaten mit ausreichenden Informationen
garien sowie die Schweiz, die Schengen noch nicht voll bei- zu versehen, damit diese auf Situationen vermehrter irregu-
getreten sind, nehmen mit Beobachterstatus an den Sitzun- lärer Einwanderung reagieren und diese verhindern können.
gen des Verwaltungsrates teil. Der Verwaltungsrats ernennt Diese Aufgabe wurde vorher von dem „Risk Analysis Cen-
auf Empfehlung der Kommission den Exekutivdirektor und tre“ (RAC) wahrgenommen. Da sich Frontex als Agentur an
seinen Stellvertreter. Zu seinen Aufgaben zählt ferner die der Schnittstelle von Grenzpolizei und Geheimdiensten (s.
Festlegung des Arbeitsprogramms, welches der Exekutivdi- Die Vernetzungsmaschine) sieht, werden diese Informatio-
rektor vorschlägt, sowie Entscheidungen über Budget und nen nicht veröffentlicht, sondern nur an die Grenzbehörden
Personal. Bei den Vertretern der Mitgliedstaaten handelt es der Mitgliedsstaaten und Institutionen wie etwa Europol
sich meist um die höchsten Beamten der nationalen Grenz- übermittelt.
polizeien. 2005 begann Frontex, eine allgemeine jährliche Risiko-
Der Exekutivdirektor und sein Stellvertreter sind bei der analyse mit dem Anspruch, die gesamte Außengrenze der EU
Wahrnehmung ihrer Aufgaben hochgradig unabhängig. Sie abzudecken, zu erarbeiten und zu evaluieren. Des Weiteren
dürfen Weisungen von Regierungen oder sonstigen Stelle erarbeitete Frontex spezifische Risikoanalysen für bestimmte
weder anfordern noch entgegennehmen. Dem Exekutivdi- Gebiete oder Transitländer der Migration nach Europa. Zur
rektor obliegt die Dienstaufsicht und Disziplinargewalt über Erstellung dieser Risikoanalyse unterhält Frontex eine „Risk
die Mitarbeiter von Frontex, sowie in Einvernehmen mit Analysis Unit“ mit 12 Mitgliedern sowie das „Frontex Risk
dem Verwaltungsrat über seinen Stellvertreter. Seit der kon- Analysis Network“, in welchem mit Experten der Mitglieds-
stituierenden Sitzung des Verwaltungsrats am 25. Mai 2005 staaten zusammengearbeitet wird.
in Warschau ist der finnische Brigadiergeneral Ilkka Laitinen,
7
Gemeinsame Operationen: Von der Theorie das ICOnet zu etablieren, in denen Mitgliedsstaaten quasi
zur Praxis Plätze auf Abschiebeflügen buchen können. Für 2007 hat
Frontex geplant, bis zu sechs gemeinsame Abschiebeflüge zu
Größeren Bekanntheitsgrad erlangte Frontex im Zusam- organisieren und in ebenso vielen mitzuwirken.
menhang mit den Operationen Hera und Nautilus im Jahr
2006. Angesichts des öffentlichen Bewusstseins über die In dieser Hinsicht mausert sich Frontex rapide zu einer
Ankunft, aber auch das Sterben vieler MigrantInnen, die Grenzschutzagentur, die ihre eigenständige Handlungsfähig-
sich mit Booten Richtung Lampedusa und Malta sowie zu keit unter Beweis stellen will. Dies mag, neben einem eige-
den Kanarischen Inseln bewegten, inszenierte sich Fron- nen Organisations-Ego, auch mit einer ausstehenden Eva-
tex als paramilitärische Truppe, die sich mit Kriegsschiffen, luation Frontex‘ durch die EU zusammenhängen, die über
Hubschraubern und Flugzeugen gegen die »Flüchtlingsflut« die weitere Entwicklung von Frontex entscheiden wird.
stellt und den überforderten Mitgliedsstaaten »Solidarität«
zukommen lässt. Dieses öffentliche, wohl auch teilweise be-
Pilotprojekte, Training, Forschung
wusst inszenierte Bild ist allerdings keineswegs repräsentativ und Entwicklung: Wie Frontex die
für die Operationen, die Frontex durchführt. Grenzschutzpraxis ändert
Als eine der ersten Maßnahmen hat Frontex Schnittstellen Neben den bisher skizzierten agiert Frontex auch auf
zu den nationalen Grenzschutzbehörden, so genannte „Na- weiteren Feldern, die die Praxis des Grenzregimes beeinflus-
tional Frontex Point of Contact“ (NFPOC) eingerichtet. Die sen. Ein herausragendes Beispiel dafür ist die Einrichtung
Kommunikation erfolgt über einen verschlüsselten Mail-Ser- des so genannten „European Patrol Networks“ zum Schutz
vice. Außerdem bemüht sich Frontex um Verbindungen zu der südlichen Meeresgrenzen der EU. 2006 hat Frontex die
den Grenzschutzbehörden in verschiedenen Drittstaaten. Machbarkeitsstudie MEDSEA veröffentlicht, die Organi-
sations- und Kommunikationsstruktur einer gemeinsamen
Für Operationen stützt sich Frontex neben der Zentrale Überwachung der südlichen Meeresgrenzen vorschlägt, wel-
in Warschau auf so genannte „FJST“ (Frontex Joint Support che seitdem umgesetzt werden (s. Die Vernetzungsmaschi-
Teams), Teams aus einem Pool von Experten der nationa- ne).
len Grenzschutzbehörden. Aufgrund der Prognosen des CI-
RAM werden diese in gemeinsamen Operationen mit den In weiteren Studien (Bortec, Borsec, Bsuav und Sobcah;
Mitgliedsstaaten eingesetzt. Die Mitglieder eines FJST sind siehe Glossar) erforschte Frontex in Zusammenarbeit mit
Frontex unterstellt, gemeinsame Einsätze werden von den Wissenschaftlern und Rüstungsunternehmen verschiedene
Mitgliedsstaaten befehligt. Die FJSTs werden außerdem an Aspekte des Ausbaus von Grenzschutzmaßnahmen: Vernet-
der Vorbereitung von operationellen Einsätzen, Pilotpro- zung nationaler Uberwachungstechnologien, biometrische
grammen wie auch Ausbildungsmaßnahmen beteiligt und Grenzsicherungstechnologien, Überwachungsmöglichkeiten
bilden daher das personelle Rückgrat der Grenzschutzabtei- von Küsten und Häfen und den Einsatz von Drohnen.
lung von Frontex. Als ebenso wichtig stuft Frontex das Training von Grenz-
2005 führte Frontex nur zwei gemeinsame Operationen schutztruppen ein. Dazu wurde das „Common Core Curri-
aus, und es kann davon ausgegangen werden, dass diese culum“ geschaffen, das in Zusammenarbeit mit einem Netz-
lediglich Pilotprojekte waren, um die Möglichkeiten einer werk von Grenzpolizeischulen vermittelt und weiterentwik-
Koordinierung auszuloten. 2006 hat Frontex insgesamt 15 kelt werden soll und zu einer Vereinheitlichung europäischer
gemeinsame Operationen durchgeführt, die auf die Land- Grenzschutzstandards führen wird. Ein erster Fokus lag auf
, See- und Luftgrenzen der Mitgliedsstaaten verteilt waren der Erkennung von gefälschten Dokumenten, Standards für
und die im Glossar genauer beschrieben sind. Abschiebemaßnahmen, Erkennung gestohlener Autos, Trai-
ning für Hubschrauberpiloten und Sprachkurse. Langfristig
RABITs, CRATE, Abschiebecharter: der will Frontex eine Europäische Grenzschutzschule einrich-
Weg zur Grenzschutzagentur ten.
Schon die ursprüngliche Frontex-VO sah vor, einen zen- Im Zusammenspiel mit den RABITs bietet Frontex da-
tralisierten Katalog von Grenzschutzmaterialien bereitzuhal- mit eine Komplettlösung zum Grenzschutz. Frontex selber
ten (CRATE). Die Verordnung (EG) 863/2007 des Rates scheint zuversichtlich zu sein, mit dem Aufbau des European
der Europäischen Union vom 11. Juli 2007 ergänzt die ur- Patrol Networks und den genannten Überwachungstechno-
sprüngliche Frontex-VO um das Element der so genannten logien die Ankunft von MigrantInnen über das Mittelmeer
„RABITs“ (Rapid Border Intervention Team), also einen und den Atlantik in den nächsten Jahren effektiv unterbin-
Pool von Grenzschutzpersonal, das in „Krisensituationen“ den zu können und deutet an, sich nun auf die Landgrenzen
eingesetzt werden kann. Die RABITs sind zurzeit noch nicht im Osten und Südosten der EU zu konzentrieren. Die geo-
einsetzbar, im November 2007 fand eine erste Übung statt. graphischen Gegebenheiten mögen anders sein, zu erwarten
sind jedoch wieder ähnliche Programme mit Risikoanaly-
Frontex hat im Jahresbericht 2006 angegeben, an vier ge-
se, Gemeinsamen Operationen und länderübergreifenden
meinsamen Abschiebeoperationen teilgenommen und Stan-
Grenzschutzunternehmungen.
dards für gemeinsame Abschiebeflüge erarbeitet zu haben.
Die Agentur unterhält zwei Expertengruppen zu diesem
Thema. Vorgesehen ist, eine virtuelle Abschiebeagentur über

8
Frontex und die europäische
Außengrenze
von Bernd Kasparek

Frontex, das ist die “Europäische Agentur für die opera- Auf der Suche nach einer Außengrenze
tive Zusammenarbeit an den Außengrenzen”. Grundlage ih-
In diesem Teil soll der historische Prozess nachskizziert
rer Arbeit ist die Verordnung (EG) 2007/2004 des Rates der
werden, der zur Idee, Konstruktion und Implementierung
Europäischen Union. In ihrer Präambel ist festgehalten:
einer EU-Außengrenze, wie wir sie heute kennen, geführt
Die Gemeinschaftspolitik im Bereich der Außengrenze hat. Die Darstellung ist sicherlich nicht vollständig, und
der EU zielt auf einen integrierten Grenzschutz ab, der ein auch nicht sehr tiefgehend, denn zu den meisten Punkten
einheitliches und hohes Kontroll- und Überwachungsniveau ließe sich wesentlich mehr schreiben1. Dennoch ist dieser
gewährleistet; dies ist eine notwendige Ergänzung des freien kursorische Überblick wichtig, um Frontex in einen länger
Personenverkehrs innerhalb der Europäischen Union und ein währenden Prozess einordnen zu können und auch einer fal-
wesentliches Element des Raums der Freiheit, der Sicherheit schen Wahrnehmung von Frontex entgegenzuwirken. Denn
und des Rechts. Zu diesem Zweck ist die Festlegung gemein- auch wenn Frontex hauptsächlich auf Grund seiner Einsätze
samer Vorschriften über Standards und Verfahren für die Kon- im Mittelmeer und Atlantik bekannt ist, so ist Frontex doch
trolle der Außengrenze vorgesehen. in vielen weiteren Feldern und Praktiken des Grenzschutzes
Diese Sätze klingen sehr allgemein. Dennoch fassen sie eine aktiv, die in der Öffentlichkeit jedoch kaum wahrgenommen
zentrale Entwicklung der letzten zwei Jahrzehnte zusammen: werden, obwohl diese ebenso konsequent der europäischen
Die Konstruktion einer gemeinsamen Außengrenze der Eu- Migrationspolitik entsprechen.
ropäischen Union und die Entwicklung eines europäischen Bereits der Vertrag von Rom vom 25. März 1957 und der
Grenzregimes zu ihrer Beherrschung. Denn vor 1985 war Benelux-Vertrag vom 3. Februar 1958 enthalten die Idee
die Existenz einer Gemeinsamen Europäischen Außengren- der Freizügigkeit nicht nur von Gütern, sondern auch von
ze nur in wenigen Köpfen präsent. Mit den Verträgen von Personen. Dies entsprang einem paneuropäischen Geist, der
Schengen begann eine kleine Vorreitergruppe, diese Grenze die Länder Europas aufeinander zu wachsen sehen wollte
zu suchen, zu definieren und bald, sie auch technisch auf- und europäische Binnengrenzen gerne für obsolet erklären
zurüsten, um ihre Undurchdringbarkeit für die Migration würde: Grenzen transportieren inhärent das Konzept von
zu gewährleisten. Dieser Prozess dauerte das erste Jahrzehnt, Trennung und Teilung, Innen und Außen. Dennoch ge-
während das zweite Jahrzehnt unter dem Zeichen der Ver- schah die nächsten drei Jahrzehnte relativ wenig, um dies
schiebung, der Verräumlichung sowie der Vorverlagerung der in die Tat umzusetzen, was sicherlich auch mit der globalen
Grenze stand. In diesem Prozess ist Frontex entstanden und Konfrontationsstellung des Kalten Kriegs zusammenhing.
ein konsequenter Schritt der Bündelung der verschiedensten Es sei jedoch bemerkt, dass die Grenzen Europas in diesen
Projekte der Konstruktion und Sicherung der Europäischen Jahrzehnten tendenziell durchlässig waren. Politische Flücht-
Außengrenze. Ebenso könnte sich Frontex aber auch zum linge aus dem Ostblock (und keinem Flüchtling wurde da-
Katalysator entwickeln. mals sein Status als Politischer Flüchtling abgesprochen oder
In diesem Text soll daher untersucht werden, wie Fron- bezweifelt) waren immer willkommen, ebenso wurden etwa
tex in diese Entwicklung passt. Zu diesem Zweck soll die Kriegsflüchtlinge aus Vietnam wohlwollen aufgenommen,
Entwicklung der Europäischen Außengrenze nachgezeich- wenngleich auch weniger aus humanitären als aus ideologi-
net werden, und zwar zum einen historisch, zum anderen schen Gründen. Mit dem „Gastarbeiterprogramm“ und dem
konzeptionell. Angesichts des konstitutiven Charakters folgenden Familiennachzug waren mehrere Millionen Men-
von Grenzen und Territorium für Nationalstaaten wundert schen nach Deutschland eingewandert, andere europäische
es kaum, dass Migrationsbekämpfung von Anfang an Teil Staaten hatten ähnliche Einwanderungseffekte, besonders
des Europäischen Einigungsprozesses war. Andererseits ist im Zusammenhang mit ihren Vergangenheiten als Koloni-
die EU kein klassischer Nationalstaat, und daher liefert die almächte. Ebenso darf nicht vergessen werden, dass auch
1
Frage nach der Grenze auch Antworten zur Identität eines So sind auch die meisten Fakten folgenden Artikeln entnom-
vereinten Europas. Vor allem soll sich jedoch erschließen, in men: Düvell, Frank: Die Globalisierung des Migrationsregimes,
Assoziation A, 2002. Dietrich, Helmut: Das Mittelmeer als neuer
wie fern Frontex überhaupt noch eine Grenzschutzagentur Raum der Abschreckung, in Flüchtlingsrat Niedersachen, FFM:
ist, die eine klar definierte Linie zwischen Innen und Außen AugeLAGERt. Extraterritoriale Lager und der EU-Aufmarsch an
schützen soll. den Mittelmeergrenze, Assoziation A, 2005.
9
Aufkommen von Kriegen auf dem Balkan sowie verstärk-
ter Migration aus Ländern außerhalb Europas. Anfang der
1990er Jahre waren mehrere Millionen Menschen in und in
Richtung Europa unterwegs, und die neu gegründete Euro-
päische Union mitsamt ihrer Mitgliedsstaaten war bemüht,
ihre Grenzen zu schließen.
In Deutschland führte dies beispielsweise zu dem „Asyl-
kompromiss“ von 1993, der erstmals das Konzept der siche-
ren Drittstaaten und der Exterritorialität einführte. Da diese
die so genannte „irreguläre Migration“ schon immer statt-
beiden Begriffe Paradigmenwechsel in der Migrationspolitik
gefunden hat. Doch erst in den 1980er Jahren entwickelte
auch für Europa darstellen, sei kurz auf sie eingegangen. Das
sich eine europäische Tendenz, diese Form der Migration
ursprüngliche Asylrecht sah vor, dass jede Person das Recht
als Problem zu betrachten und ihr eine gemeinsame Lösung
hatte, in Deutschland einen Asylantrag zu stellen, der dann
entgegenzusetzen.
geprüft wurde. Das Konzept der sicheren Herkunfts- und
Schon 1978 wurde die Trevi-Gruppe (Terrorisme, Radi- Drittstaaten schloss nun Menschen aufgrund ihrer Herkunft
calisme, Extremisme et Violence Internationale) gegründet, von diesem Recht aus, es wurde aber auch allen anderen Per-
eine Arbeitsgruppe außerhalb des EG-Rahmens, die sich zu- sonen, die über einen so genannten sicheren Drittstaat nach
erst vor allem mit Terrorismus auseinandersetzte, aber bald Deutschland eingereist waren, verwehrt. Das Argument,
einen weiteren Fokus auf Asyl und Migration legte. 1985 dass ein Asylantrag ebenso in dem sicheren Drittstaat hät-
unterzeichneten Vertreter Deutschlands, Frankreichs, der te gestellt werden können, wurde Grundlage der sofortigen
Niederlande, Belgien und Luxemburgs im luxemburgischen Rückschiebung dieser Person in den Drittstaat. Resultat war
Kurort Schengen das gleichnamige Abkommen. Inhalt war, für Deutschland, das sich als von sicheren Drittstaaten um-
auf Personenkontrollen an gemeinsamen Grenzen zu verzich- geben erklärte, eine Abschottung gegenüber Flüchtlingen
ten und im Gegenzug die Außengrenze des neu konstruier- und MigrantInnen. Diese wiederum konnten nun meist nur
ten Schengenraums zu schützen. Die Freizügigkeit in diesem noch illegal nach Deutschland einreisen, was zu höheren Ri-
Raum sollte durch eine verstärkte Sicherung der Grenzen siken und Kosten führte. Weiter liefen sie nun Gefahr, bei
zu den so genannten Drittländern, also Ländern außerhalb einem Aufgriff durch die Polizei einer so genannten Ketten-
des Schengener Abkommen, gewährleistet werden. Dies abschiebung ausgesetzt zu sein, da das Konzept der siche-
war quasi die Geburt der Europäischen Außengrenze, und ren Drittstaaten schnell von weiteren Ländern aufgegriffen
sie ging von Anfang an Hand in Hand mit der Abwehr von wurde. In der so genannten Flughafenregelung wiederum
Flucht- und Migrationsbewegungen. Die praktische Umset- wurden Asylantragsteller im exterritorialen Bereich der
zung dieser Idee sollte jedoch noch ein weiteres Jahrzehnt Flughäfen festgehalten und mussten sich dort, „außerhalb“
dauern. Festzuhalten ist auch hier, dass die Abkommen von Deutschlands, einem beschleunigten Asylverfahren unter-
Schengen außerhalb des EG-Rahmens stattgefunden haben werfen. In den 1990er Jahre wurde die Grenze zu Polen,
und erst mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 in die EU die damals EU-Außengrenze war, erheblich aufgerüstet und
integriert wurde. Dieses Muster von vorpreschenden Staa- überwacht, was zu mehr als 100 Toten führte. Der Asylkom-
ten, die ihre besonders harte Interpretation von Grenzschutz promiss enthielt damit schon drei wesentliche Elemente der
und Migrationsabwehr vorantreiben, wird sich von nun an kommenden EU-Migrationspolitik: Illegalisierung von Mi-
durch die Geschichte der EU-Migrationspolitik ziehen. gration, Vorverlagerung und Aufrüstung der Grenze sowie
1986 wurde im Zuge des Europäischen Einigungsgesetzes der Gedanke der Exterritorialität, der Grundlage des Han-
auf EG-Ebene die „Ad-Hoc Gruppe Einwanderung“ gegrün- delns von Frontex vor der europäischen Außengrenze ist.
det, welche zu Asyl, Visavergabe, Sicherung der Außengren- Aber auch andere Länder trieben den Grenzausbau voran.
zen und Abschiebungen arbeitete und im Palma-Dokument Beispielsweise rüstete Spanien bei Gibraltar seine Grenzen
„Freizügigkeit von Personen“ von 1989 eine Vereinheitli- auf, was ebenfalls tödliche Folgen haben sollte und den Be-
chung der Visavergabe, die Harmonisierung des Asylrechts ginn des Sterbens im Mittelmeer markiert. 1991 und 1992
und die Verstärkung von Grenzkontrollen einforderte. 1990 richtete die EU durch die Ad-Hoc Gruppe zwei Arbeitsgrup-
wurde „Schengen II“ unterzeichnet, in dem die konkreten pen ein, CIREA (Centre for Information, Discussion and
Verfahrensabläufe der Umsetzung des Übereinkommens in Exchange on Asylum) und CIREFI (Centre for Informati-
gesetzlicher, aber vor allem auch technischer Hinsicht festge- on, Discussion and Exchange on the Crossing of Borders
legt wurden. 1991 trat der Vertrag von Maastricht in Kraft, and Immigration), die zur Etablierung des Wiener Prozesses
der die Gründung der EU markiert und ein Drei-Säulen- (Bekämpfung illegaler Einreise) und des Budapester Prozes-
Modell einführte. Mit der Integration der Migrationspolitik ses (Ausbau der Grenzen) führten. Hinter Letzterem steckt
in die dritte Säule „Justiz und Innere Angelegenheit“ (JHA) ein Think Tank namens ICMPD (International Centre for
war diese endgültig auf der europäischen Ebene angekom- Migration Policy Development), mit welchem mittlerweile
men, wenngleich immer unter dem Vorzeichen der Abwehr auch Frontex im Rahmen des Dialogs „MTM“ (Mediterra-
und der Bekämpfung von Migration und unter Mitsprache nean Transit-Migration) kooperiert.
der Mitgliedsstaaten. Zeitlich fällt diese Entwicklung zu-
Im Osten schlossen sich Polen, Tschechien und Ungarn in
sammen mit dem Zusammenbruch des Ostblocks und dem
der so genannten „Visegradgruppe“ zusammen, um die Ko-
10
operation in Migrationskon- der Erklärung von Barcelona ging die EU das Projekt einer
trollfragen mit der EU voran- Eindämmung der Migration im Mittelmeerraum an, auch
zutreiben. Ebenso wurden im wenn damals die Grenze noch primär entlang der europä-
Gegenzug für eine Befreiung ischen Küste gedacht wurde. 1997 trat das Dubliner Über-
vom Visasystem Rücküber- einkommen (unterzeichnet 1990) in Kraft, welches die Zu-
nahmeabkommen geschlos- ständigkeit der Mitgliedsländer für die Durchführung eines
sen, die die Abschiebung un- Asylantrags regelt. Allgemein ist der Staat der ersten Einreise
erwünschter polnischer und verpflichtet, dieses Verfahren durchzuführen (“Verursacher-
tschechischer Menschen in ihr prinzip”). Für die Umsetzung wurde im Jahr 2000 EURO-
Herkunftsland ermöglichten. DAC, eine EU-weite Fingerabdruckdatenbank, geschaffen,
Die EU-Außengrenze begann, um durch die standardisierte Abspeicherung der Fingerab-
sich nach Osten zu verschie- drücke von AsylantragstellerInnen mehrfache Asylanträge zu
ben. verhindern. Einher ging ein verstärkter Austausch von Mit-
arbeitern der nationalen Asylbehörden. EURODAC ging
1995 trat das Abkommen
1998 “FADO” (False and Authentic Documents) voraus,
von Schengen, mittlerweile
eine Datenbank für gefälschte Dokumente. 1998 markiert
gemeinsam mit Portugal, Spanien und weiteren Ländern,
die Einrichtung der “Hochrangigen Arbeitsgruppe Asyl und
faktisch in Kraft. Die Grenzkontrollen zwischen den Mit-
Migration”, eine Einrichtung, die alle migrationspolitischen
gliedsländern fielen, im Gegenzug für die Sicherung eines
Bemühungen der EU bündelt. 1999 folgt die Einrichtung
Abschnitts einer bis dato nicht existenten gemeinsamen Au-
von “SCIFA” (Strategischer Ausschuss für Einwanderungs-,
ßengrenze. 1997, 2000/2001 und 2007 fanden weitere Bei-
Grenz- und Asylfragen).
trittsrunden statt, ein Prozess der Konvergenz des Schengen-
raums mit dem Territorium der EU, auch wenn beide immer Ab 1998 kam der Prozess der Vorverlagerung der EU-
noch nicht deckungsgleich sind. Erst mit Schengen wurde Außengrenze in Fahrt. Mit dem “Aktionsplan Irak” wurde
die EU-Außengrenze eine praktische Realität und ihre Siche- erstmals die Eindämmung von Flüchtlingsströmen in der
rung eine immer bedeutendere Aufgabe, die mehr und mehr Herkunftsregion und die Einbindung der Transitländer (hier
auf einem europäischen Niveau behandelt wird, auch wenn vor allem die Türkei und die Balkanstaaten) in die Abwehr
die formale Hoheit weiter bei den Mitgliedsstaaten liegt. Die von Flüchtlingen praktiziert. Weitere Aktionspläne folgten
enorme Bedeutung, die der Sicherung der Außengrenze zu- (Marokko, Albanien, Somalia, Sri Lanka, Afghanistan).
kommt, wird dadurch verdeutlicht, dass die Umsetzung der 1999 fand mit der Stationierung von italienischer Polizei,
Schengener Abkommen immer eine der ersten Bedingungen Grenzschutz und Militär in Albanien zur Migrationsverhin-
für den Beitritt zu EU war und ist. Im Inneren führten die derung ein erster Präzedenzfall der exterritorialen Sicherung
Abkommen von Schengen gleichzeitig zu „einer Ausweitung der Grenze statt. Ebenfalls 1998 wurde mit dem Vertrag
der Bevölkerungskontrolle. Faktische Grenzkontrollen sind von Amsterdam das Abkommen von Schengen in die EU
seit Schengen im Inneren jedes Mitgliedsstaats möglich. überführt, eine verbesserte Zusammenarbeit von Polizei,
Zoll und Justiz in Migrations- und Asylfragen vereinbart
Eine weitere Konsequenz des Schengenabkommens war
und ein Fünf-Jahres-Plan für die Harmonisierung von Asyl-
die Einrichtung des so genannten „SIS“ (Schengen Informa-
verfahren und die Abwehr von Migration aufgestellt. 1999
tion System), in dem die Sicherheits- und Grenzbehörden
wurde in Tampere die Europäische Abschiebekoordination
der Schengenstaaten Informationen über gesuchte Personen
eingeläutet, in der Folgezeit Rückübernahmeabkommen mit
einspeichern. Bezeichnenderweise waren anfangs die aller-
vielen Drittstaaten vorangetrieben. 2000 wird in Athen mit
meisten Einträge MigrantInnen. Das SIS war eines der er-
nordafrikanischen Staaten die Bekämpfung irregulärer Mi-
sten großen EU-weiten Datennetzprojekte. Ihm sollten bald
gration und Migrationsmanagement besprochen, eine Fort-
weiteren folgen. Mittlerweile wird auch der Nachfolger „SIS
setzung des Prozesses von Barcelona. Langsam wanderte die
II“ entwickelt.
ideelle EU-Außengrenze über das Mittelmeer.
Von der Grenzlinie zum Grenzraum Die Dynamik ab 2000 wurde vor allem von der so ge-
Seit der Etablierung und der kontinuierlichen Ausdeh- nanten G5 (Gruppe aus Deutschland, Frankreich, Spanien,
nung des Schengenraums verlief die Entwicklung der euro- Italien, Großbritannien) vorangetrieben. In ihr vertreten
päischen Politik der Abschottung gegen Flucht und Migrati- sind die Innenminister der genannten Staaten und ihr Ziel
on rasant. Innerhalb eines Jahrzehnts ist die EU-Außengren- war es, durch Vorstöße die Blockade in der EU-Innenpoli-
ze um hunderte Kilometer nach Osten gewandert, hat sich tik aufzubrechen. Die Staaten der G5-Gruppe werden sich
zunehmend deterritorialisiert und ihre Sicherung ist auf dem konsequenterweise auch stark in Frontex engagieren. 2000
Weg zu einer europäischen Gemeinschaftsaufgabe. Im Inne- schlugen Deutschland und Italien erstmals den Aufbau einer
ren konnten die Mitgliedsstaaten sich jedoch immer noch EU-Grenzschutzpolizei vor, was von Spanien vehement be-
nicht auf eine gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik fürwortet wurde. Diesem Vorschlag folgte 2001 ein weiterer
verständigen, dies ist nun auf das Jahr 2010 verschoben wor- aus Italien/UK, der weit reichende Strukturmaßnahmen zur
den. Bekämpfung der Migration beinhaltete: Europäisches Visa-
Identifikationssystem, Europäisches Migrationsobservato-
Im Jahr 1996 wurde eine erste gemeinsame Liste visapflich- rium, Gemeinsames Frühwarnsystem, Gemeinsame Grenz-
tiger Herkunftsstaaten für die EU verabschiedet, und mit
11
schutztruppe und Europäische Grenzschutzschule. Auf dem Im Jahr 2004 sah das Haa-
Balkan entstand mit dem von CIREFI aufgebauten “Netz- ger Programm der EU eine sy-
werk von Verbindungsbeamten zur Kontrolle der Migration” stematische Einbindung von
eine Struktur, die von Frontex nun weiter entwickelt wird. Transitstaaten in die Grenzsi-
2001 wurde beim Treffen des Ministerrats in Laeken der cherung und ein integriertes
Aufbau eines EU-Grenzschutzes angeregt, Frontex wird eine EU-Grenzschutzsystem vor,
europäische Idee. der Aufbau wurde von einem
Außengrenzen-Fonds mit
Im Jahr 2002 legte die Europäische Kommission ihr Pa-
über 2.100 Mio. Euro finan-
pier “Towards integrated management of the external bor-
ziert. Die 5+5 Gruppe verein-
ders of the member states of the EU” vor, in dem die Idee
barte eine ausgeweitete Über-
einer Europäischen Grenzschutzagentur weiter aufgegriffen
wachung auf See. Über die
und präzisiert wird. Es folgen weitere Vorstöße zum gemein-
“European Neighbourhood
samen Management von Migrationsflüssen und ein “Grün-
Policy” wurden EU-Anrainer-
buch Rückkehr”. Daraus resultiert ein EU-Fünf-Jahres-Ak-
staaten weiter in die Siche-
tionsplan “für den Grenzschutz an den Außengrenzen der
rung der EU-Außengrenze miteinbezogen.2 Am 26. Oktober
Mitgliedsstaaten der Europäischen Union” (APMEB), in
2004 wurde die Frontex-Verordnung verabschiedet, im Mai
dem die Aufgaben von Frontex schon prototypisch veran-
2005 nahm Frontex die Arbeit auf.
kert sind. Er sieht die Schaffung von zwei Ad-Hoc Zentren
für den Grenzschutz in Spanien und Griechenland vor, die Seit 2007 steht mit dem EU-Programm „Solidarität und
das Zentrum Landgrenzen in Berlin ergänzen, sowie eine Steuerung der Migrationsströme“ die Realisierung eines Ge-
Integration nationaler Grenzschutz- und Sicherheitsbehör- meinsamen Europäischen Asylsystems an, in dessen Rahmen
den sowie deren Koordination zum Zweck von Einsätzen in insgesamt 5.866 Mio Euro verteilt werden.3 Dass Programm
besonderen Situationen (die Joint Operations und RABITs umfasst Fonds für Flüchtlingsschutz, Integration, Rückkehr
von Frontex). Mit dem RAC entstand in Finnland ein erstes und Schutz der Außengrenzen. Zumindest bei den letzten
Risikoanalysezentrum, welches engen Kontakt zum “Euro- beiden Töpfen will Frontex sicherlich mitspielen. Der Fond
pean Intelligence Centre” (EIC) und zur “Baltic Sea Region „Schutz der Außengrenzen“ wird über 2.152 Mio Euro ver-
Border Control Cooperation” (BSRBCC) hatte. Ebenfalls fügen und soll eine Verbesserung der Effizienz der Kontrol-
entstand die “External Borders Practitioners Common Unit” len an den Grenzen, Beschleunigung der Einreise autorisier-
(PCU oder Common Unit), die für Risikobewertung, Ko- ter Personen, Erreichung einer einheitlichen Anwendung
ordinierung von Maßnahmen vor Ort und die Entwicklung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten und eine
einer gemeinsamen Strategie für die weitere Koordinierung Verbesserung der Effizienz bei der Visumerteilung und der
verantwortlich war. Damit waren alle Organisationsstruktu- Durchführung von Vorfeldkontrollen bewirken. Interes-
ren der noch zu etablierenden Agentur Frontex vorhanden, santer ist jedoch der Fond „Rückkehr“, der über 759 Mio
auch wenn noch nicht unter einem gemeinsamen Dach. Euro verfügen wird. Er soll die Einführung eines integrier-
ten Rückkehrmanagements, eine Intensivierung der Zusam-
Das Jahr 2003 war von der Diskussion über Auffangla-
menarbeit der Mitgliedstaaten und die Förderung einer ef-
ger für Flüchtlinge in Nordafrika geprägt und mit Dublin
fektiven und einheitlichen Anwendung gemeinsamer Rück-
II entstand ein Rechtsrahmen, der die Rückschiebung von
kehrnormen bewirken, allesamt Felder, auf denen Frontex
Asylantragstellern nach dem Dubliner Übereinkommen
schon aktiv ist.
umsetzt. Mittlerweile sind 30% der Abschiebeflüge in Eu-
ropa Dublin-II-Abschiebungen. Auf einem G5 Treffen in Die Deterritorialisierung der Außengrenze
La Baule schlug der damalige französische Innenminister
Sarkozy eine “Sicherheitszone im westlichen Mittelmeer” In den letzten beiden Teilen wurde skizziert, welche histo-
vor und bezog damit das Mittelmeer in die EU-Außengren- rische Entwicklung zu einer Europäischen Außengrenze so-
ze ein. In Spanien nahm das SIVE (Integriertes System der wie einer sie schützenden Europäischen Grenzschutzagentur
Außengrenzüberwachung) seine Arbeit auf und markierte führte. In diesem Teil sollen noch einmal zentrale Entwick-
einen Meilenstein der Hochtechnologisierung der Grenzen. lungen hervorgehoben und Aspekte einer Umdefinierung
SIVE ist mittlerweile in viele weitere Staaten exportiert wor- des Begriffs “Grenze” überprüft werden. Zentral ist dabei
den und wird auch mit Hilfe von Frontex-Forschungspro- die These der Deterritorialisierung, also der Wandlung der
grammen aktiv weiterentwickelt. Im Vorgriff auf kommende Grenze von ihrer linearen geographischen Bedeutung hin zu
Frontex-Operationen führte die Common Unit insgesamt einem mobilen, fragmentierten Grenzraum, einer “entgrenz-
17 Gemeinsame Operationen an den Außengrenzen durch, ten Grenze”. Dies soll anhand von einigen Beispielen belegt
unter dem Namen “Odysseus” etwa vor Gibraltar und den werden.
Kanaren. Weitere Operationen hießen Rio V, Pegasus, Tri- Ein erstes, relativ frühes, aber immer noch zentrales Bei-
ton, Orca und Neptun. Auf einer 5+5 Konferenz in Rabat spiel ist das Europäische Visasystem. Wie oben geschrieben,
(G5 plus fünf Anrainerstaaten des Mittelmeers) wurde die erklang der Ruf nach einem einheitlichen Visasystem schon
Wichtigkeit der Erkennung von Fluchtrouten und der Bil- 2
Banse, Christian, Doreen Müller und Holk Stobbe: Ungleiche
dung von Expertennetzwerken hervorgehoben, alles Aktivi- Partner. Migrationsmanagement in der Europäischen Nachbar-
täten, die später von Frontex übernommen werden. schaftspolitik. In iz3w 302, 2007.
3
http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/l14509.htm.
12
im Palma-Dokument von 1989 und 1996 wurde erstmal eine ist, ist die EU daran interessiert, dieses besondere System
verbindliche Liste von Staaten vereinbart, deren BürgerIn- des Aufenthalts zu exportieren. Dies geschieht immer unter
nen ein Visum zur Einreise in die EU benötigen. Verbunden dem Vorwand des Flüchtlingsschutzes und der Stärkung von
mit diesem Visasystem sind neben dem Aufbau von weiteren Menschenrechten und oftmals werden vor Ort auch NGOs
Datenbanken vor allem zwei Effekte der Vorverlagerung. unterstützt, die sich für die Einführung oder Verbesserung
eines Asylsystem einsetzen. Es sollte jedoch klar sein, was das
Der erste Effekt der Vorverlagerung ist die Internationa-
Interesse der EU wirklich ist: Die Delegation der Verantwor-
lisierung der EU-Grenzkontrollen. Durch die Verpflichtung
tung für den Schutz von Flüchtlingen an Staaten außerhalb
von Transportunternehmen, insbesondere der Fluglinien,
der EU und der Export des europäischen Grenzsystems.
niemanden ohne gültiges Visum an Bord zu nehmen, fin-
Denn dass die in großer Eile eingeführten Asylgesetzgebun-
den EU-Grenzkontrolle faktisch in allen Flughäfen und
gen in der Praxis oftmals nicht wirken und keinen effekti-
Häfen statt, die eine Direktverbindung zur EU aufweisen.
ven Flüchtlingsschutz gewährleisten, wird von der EU gerne
Der zweite Effekt wird im Bezug auf die Ausweitung des
ignoriert.
Visasystems sichtbar. Anrainerstaaten, die nicht in die Vi-
saliste aufgenommen werden wollen, müssen in der Regel Diese Entwicklungen lassen sich an konkreten Beispielen
zwei Maßnahmen ergreifen, um dies zu erreichen. Die erste illustrieren. Ein erstes Beispiel, das auch schon erwähnt wur-
ist die Unterzeichnung von Rückübernahmeverträgen, die de, ist die Türkei, die im Aktionsplan Irak als Transitland
zweite ist die Einführung eines eigenen Visasystems, resp. die identifiziert wurde und seitdem verstärkt in den EU-Grenz-
Schließung ihrer Grenzen, auch wenn dies noch lange nicht schutz eingebunden wurde. Für eine genauere Beschreibung
bedeutet, dass damit eine Visapflicht entfällt. sei auf die Arbeit der “Transit Migration” Forschungsgruppe
von 20074 verwiesen. Weitere und aktuellere Beispiele sind
Rückübernahmeabkommen werden oftmals nicht nur für
Libyen und die Ukraine. Wenngleich in jedem Land ein ei-
die BürgerInnen der Drittstaaten geschlossen, sondern auch
gener Prozess zu beobachten ist, gibt es dennoch strukturel-
für TransitmigrantInnen, deren Route nach Europa über den
le Gemeinsamkeiten. In der Ukraine existieren so genannte
besagten Drittstaat geführt haben soll. Durch diesen Mecha-
„Transit Processing Centres“, in denen MigrantInnen unter
nismus umgibt sich die EU mit einem Ring von Staaten,
inhumanen Umständen festgehalten werden und es vielen
die folgendermaßen charakterisiert werden können. Zum
nicht einmal möglich ist, einen Asylantrag zu stellen. Diese
einen sind diese Staaten oft selbst Ausgangspunkt von Mi-
Lager werden von der ukrainischen Grenzpolizei (der Armee
gration in die EU, ihre BürgerInnen können jedoch wegen
unterstellt) unterhalten, und die Ukraine und Frontex ha-
der Rückübernahmeabkommen leicht wieder abgeschoben
ben unter dem Namen „Five Borders“ (der Name spielt auf
werden. Zum anderen folgen die Drittstaaten dabei einem
die vielen Grenzen der Ukraine zu EU-Mitgliedsstaaten an)
spezifischen Eigeninteresse. Die Ausnahme vom Visasy-
eine Kooperation vereinbart. Libyen wiederum ist eine so ge-
stem erleichtert den Personenverkehr und Handel mit der
nannte Regional Protection Area, ein Euphemismus für die
EU. Viel schwerer wiegt jedoch, dass diese Länder nicht als
Vorverlagerung der Außengrenze und des Aufbaus von extra-
Transitzonen für Migration wahrgenommen werden wollen.
territorialen Flüchtlingslagern. Vor allem auf Initiative Ita-
Denn dies würde eine starke Abschottung der EU-Grenze
liens sind Abkommen zur Rückführung von MigrantInnen
ihnen gegenüber bedeuten, was aus dem Transitland ein fak-
nach Libyen zustande gekommen, außerdem erhält Libyen
tisches Einwanderungsland machen würde. Daher schließen
Grenzschutztechnik im Wert mehrerer Millionen Euro, um
diese Staaten ihrerseits ihre Grenzen und leisten “Hilfspoli-
seine Südgrenze gegen Migration abzuschotten. Dies bedeu-
zeidienste” für die EU.
tet, dass die Südgrenze der EU für Flüchtlinge nicht mehr
In einem zweiten Schritt ist die EU bemüht, die Staaten das Mittelmeer ist, sondern sich nun um rund 1.000 Kilo-
in dem beschriebenen Ring um Europa zu so genannten si- meter nach Süden in die Sahara verschoben hat.
cheren Drittstaaten zu erklären. Dies bedeutet, dass in den
Frontex spielt mittels der Kooperation mit der ICMPD
Staaten ein Asylsystem existieren und die “Genfer Flücht-
beim „Mediterranean Transit-Migration Dialogue“ (MTM)
lingskonvention” (GFK) unterzeichnet und umgesetzt sein
eine Rolle bei dieser Vorverlagerung der Grenze. Im MTM
muss. Denn wie oben im Fall Deutschland beschrieben, soll
ist eine Karte entstanden, die die Migrationsrouten durch
damit die Pflicht entfallen, ein langwieriges Asylverfahren
Afrika wiedergeben soll. Auffallend an der Karte ist, dass
durchführen zu müssen. AsylbewerberInnen/MigrantInnen,
Afrika im Zentrum und Europa ganz am Rande der Karte
die sich über einen Asylantrag legalisieren wollen, können
steht. Die Migrationsrouten schneiden durch den afrikani-
dann sofort zurückgeschoben werden und müssen ihren
schen Kontinent und helfen, einen gemeinsamen europä-
Asylantrag in dem Drittstaat außerhalb der EU durchfüh-
isch-afrikanischen Bedrohungsraum zu kreieren, in dem die
ren.
oft gegensätzliche Interessen, welche die nordafrikanische
Die Regelung der sicheren Drittstaaten geht jedoch nicht Staaten und die EU in Sachen Migrationspolitik haben, ver-
mit der GFK konform. Hier liegt also ein klarer Bruch des wischt werden sollen. Frontex hat 2007 eine Feldstudie zur
Völkerrechts durch die EU vor. Dennoch gibt es kaum Kri- „illegalen Migration“ in Libyen angestellt, in deren Zentrum
tik etwa vom UNHCR, im Gegenteil ist diese Organisation die Unterstützung der Abschottung der libyschen Südgren-
daran beteiligt, den Asyldiskurs in die Drittstaaten zu tragen. ze stand. Ebenso wurde jedoch die Situation im Mittelmeer
Denn da ein funktionierendes Asylsystem Bedingung für die 4
Transit Migration Forschungsgruppe (Hg.): Turbulente Ränder.
Erklärung eines Drittstaats zu einem “sicheren Drittstaat” Neue Perspektiven auf Migration an den Grenzen Europas. tran-
script, 2007.
13
besprochen. Frontex machte auch Anmerkungen zum liby- in fälschungssicheren Dokumenten umgesetzt werden. Zur
schen Asylsystem. Daher lässt sich anhand von Libyen gut Zeit wird dies zwar meist mit der Gefahr des Terrorismus be-
darlegen, wie Frontex aktiv in den Prozess der Vorverlage- gründet, jedoch wurde Terrorismus und Migration von jeher
rung der Grenze involviert ist.5 Für weitere Informationen gerne in einen Topf geworfen. Frontex ist an diversen biome-
sei auf die Arbeit von Christopher Nsoh6 verwiesen. trischen Forschungsprojekten beteiligt (siehe Glossar).
Allgemeiner kann die Rolle von Frontex als multidimen- Eine andere Entwicklung kann am Besten als Punktierung
sional beschrieben werden. Im CIRAM identifiziert Frontex des Innen durch die Grenze beschrieben werden. Die Rede
Transitländer für Migration in die EU. Diese Informationen ist von den zahllosen Flüchtlingslagern, die zwar in Europa
fließen an die EU-Kommission, die sie nutzt, um ihre Politik liegen, deren Insassen und BewohnerInnen jedoch einer kla-
gegenüber Drittstaaten zu bestimmen. Weiter ist Frontex als ren Exklusion aus der europäischen Gesellschaft ausgesetzt
quasi technischer Dienstleister in die Aufrüstung der vorver- sind. Über die Unterbringung von Flüchtlingen in Lager ist
lagerten Grenze involviert und arbeitet durch Verbindungs- viel geschrieben worden, und eine Karte von Migreurop aus
offiziere und gemeinsame Trainingseinheiten auf den Export dem Jahr 20057 zeigt, wie präsent die Lager in ganz Europa
europäischer Grenzschutzstandards in Drittstaaten hin. geworden sind. Zusammen mit Abschiebelagern und Ab-
Diese Rolle von Frontex ist wiederum eingebettet in eine schiebehaft ist das EU-Territorium durchzogen von einem
einheitliche Politik der EU gegenüber Anrainerstaaten, der Netz von Orten, die vielleicht nicht extraterritorial, aber die
oben schon erwähnten „European Neighbourhood Policy“. auch auf keinen Fall Teil eines Raumes der Sicherheit, der
Freiheit oder des Rechts sind.
Am stärksten zeigt sich jedoch die Deterritorialisierung
der Grenze an den Einsätzen von Frontex. Als Beispiel sei Auf der Grenze: Management,
hier die bekannte Hera-Mission vor den Kanaren gewählt, Improvisation, Technologie
weil Frontex mit Mauretanien und Senegal Abkommen ge-
schlossen hat, die es der Agentur erlauben, im Hoheitsgebiet Im letzten Teil wurden die Mechanismen der Deterri-
dieser Länder zu patrouillieren und Flüchtlingsschiffe ab- torialisierung der Grenze beschrieben. Nun soll der Frage
zufangen. Damit operieren europäische Kriegsschiffe direkt nachgegangen werden, wie sich diese Konzeption von Gren-
vor der Küste Afrikas. Der Effekt, der sich einstellt, ist, dass ze/Grenzraum in der Arbeit und Herangehensweise von
die Flüchtlingsschiffe nun dazu übergehen, sofort die Ho- Frontex niederschlägt. Es geht quasi um die Identität von
heitsgebiete zu verlassen, um in internationalem Gewässer Frontex, der Frage, ob Frontex in etwa vergleichbar ist mit
gen Kanarische Inseln zu fahren. Frontex fängt zwar nach dem Bundesgrenzschutz der 1990er Jahre, nur auf europä-
eigenen Angaben einige Schiffe ab, erhöht aber effektiv das ischem Niveau, oder ob die zunehmende Deterritorialisie-
Todesrisiko auf der Bootsreise nach Europa weiter. rung der Grenze einen Niederschlag in Frontex gefunden
hat. Es ist damit auch eine Frage nach der Zukunftsfähigkeit
Die Ausweitung des Grenzraumes findet jedoch nicht nur von Frontex. Der Begriff des Grenzregimes betont, entgegen
nach Außen, sondern insbesondere auch nach Innen statt. einer monolithischen Vorstellung von Grenze, wie sie oft in
Dies wäre ein Thema für sich, darum soll es hier nur an- dem Begriff „Festung Europa“ mitschwingt, das Neben- und
geschnitten werden, um aufzuzeigen, dass die europäische auch Gegeneinander von Institutionen und Akteuren. Auf
Außengrenze weniger eine strikte Trennung zwischen Innen dem Feld der europäischen Grenzsicherungs- und Migrati-
und Außen darstellt als ein eigenes Regime, welches, im Zu- onspolitik sind viele solcher Akteure und Instiutionen un-
sammenspiel mit Sicherheits- und Terrorismusdiskurs, ent- terwegs, und die Frage ist, ob sich Frontex, welche zur Zeit
grenzt wirkt und herrscht. eine besondere Protegierung durch Innenkommissar Frattini
Im Zuge der Abkommen von Schengen begannen viele erfährt, auch in Zukunft durchsetzten können wird.
Mitgliedsstaaten, Grenzkontrollen auch im Inneren durch- Aufschlussreich ist hierbei ein Referat des Exekutivdirek-
zuführen, etwa an großen Hauptverkehrsadern, Bahnhöfen tors von Frontex, Ilkka Laitinen, welches er auf der BKA
und in großen Städten. Die Grenze durchdrang quasi die Herbsttagung 2006 hielt. Übertitelt mit „Fields of Action
Staaten, anstatt zu fallen. Diese Entwicklung ging einher and Conceptual Approaches of Integrated European Border
mit einem verstärktem Interesse an einem zumeist biome- Security (European Border Guard?)“8, enthält es neben dem
trischen Identitätsmanagement der Staaten. Im SIS wurden Anspruch, in Zukunft den gesamten Grenzschutz abzuwik-
im großen Stil Daten von Nicht-EU-BürgerInnen eingespei- keln, auch ein vierstufiges Konzept der Grenzsicherung, wie
chert, und die EURODAC-Datenbank speichert die Finger- es Frontex zu betreiben scheint. Weit jenseits der EU-Gren-
abdrücke von AsylbewerberInnen im Zuge der Abkommen zen wirkt demnach das Visasystem, und es findet eine Ko-
von Dublin. Forschungen zu weiteren biometrischen Tech- operation mit Konsulaten/Botschaften, Verbindungsbeam-
niken (Iris- und Gesichtserkennung) finden statt und sollen ten zu Grenzschutzbehörden und Transportunternehmen
5
Report of the Frontex-led EU Illegal Immigration Technical statt. Um die Grenze herum sieht Frontex vor allem eine
Mission to Libya (28.5.-5.6.2007), http://www.infinitoedizioni.it/
fileadmin/InfinitoEdizioni/rapporti/LibyaMissionMayJune07Re-
Notwendigkeit der Kooperation von Grenzschutzkräften auf
portFrontex.pdf. operationeller Basis. Dort wird die Bedeutung von Über-
6
Nsoh, Christopher: EU Extra-Territorial Camps: Transit Proces- wachung, Grenzkontrolle und systematischer Risikoanalyse
sing Centes in Ukraine and Regional Protection Areas in Libya as
7
Instruments for Migration Management. Unveröffentlichtes Ma- Migreurop: Migrant/innen-Lager in Europa, aktualisiert 2005.
8
nuskript, 2007. Zur Ukraine siehe auch: http://pawschino.antira. http://www.bka.de/kriminalwissenschaften/herbsttagung/2006/
info. praesentation_laitinen.pdf.
14
hervorgehoben, während im Inneren der Grenze die weite- zielt intervenieren und die unverzichtbar sind, um auf neue
re Kooperation von Mitgliedsstaaten, Migrationskontrolle „Bedrohungen“ durch Migration zu reagieren.
und Abschiebungen Aktionsfelder für Frontex darstellen.
Ebenso als Wissen um das Grenzregime zu lesen ist die
Das vierstufige Konzept der Grenzsicherung ist ein klarer
häufige Betonung der Zusammenarbeit mit OLAF, der euro-
Indikator dafür, dass Frontex sich nicht als klassische Grenz-
päischen Antikorruptionsbehörde. Denn auch Frontex muss
schutzagentur versteht, sondern auch diesseits und jenseits
bewusst sein, dass eine Durchlässigkeit der Grenze oftmals
der Grenze aktiv sein will. Insbesondere die Kategorie „Um
durch korrupte Praxen von Grenzschutzbehörden oder -be-
die Grenze herum“ verweist auf den Begriff eines Grenz-
amten zustande kommt. Insofern ist diese Kooperation mit
raumes, den Frontex als sein angestammtes Operationsfeld
OLAF ein probates Mittel, seine eigene Linie von kompro-
sieht.
missloser Grenzsicherung durchzusetzen.
Ein weiterer Hinweis ist das „integrated border manage-
Wenn hier von Unregierbarkeit und Unwägbarkeit der
ment“, welches Frontex nach eigener Aussage betreibt. Da-
Grenze die Rede ist, dann muss dennoch festgestellt werden,
bei verweist „integrated“ auf einen wesentlich holistischeren
dass Frontex dies eher als Herausforderung sieht, die es zu
Ansatz von Grenzsicherung (s. Die Vernetzungsmaschine).
meistern gilt anstatt eines Anstoßes für ein grundlegendes
Im Kontext dieses Texts ist jedoch das Wort „management“
Umdenken (welches zudem auf einer viel höheren Ebene der
wesentlich interessanter, da es auf eine spezifische Praxis der
EU stattfinden müsste). So erklärt sich auch das starke Ver-
Grenzsicherung verweist. Klassischerweise würde ein Grenz-
trauen, das Frontex in hochtechnologisierte Grenzen, biome-
schutz seine Aufgabe eher als Verwaltung oder Sicherung
trische Systeme und wissenschaftliche Risikoanalyse setzt.
einer Grenze betrachten. Mit dem Begriff „management“
gehen zwei Bedeutungen einher. Zum einen ist es eine kla- Es soll nicht bestritten werden, dass dieses Bild stark mit
re neoliberale Auffassung des Arbeitsprozesses, der mit Hilfe dem gängigen Außenbild von Frontex kontrastiert. Dabei
von Risikoanalyse, „best practice“ Verfahren, Evaluationen sollte aber immer im Hinterkopf behalten werden, dass Fron-
und Pilotprojekten gestaltet wird und der einem BWL- tex ein sehr junger Spieler auf dem Feld des Grenzschutzes
Handbuch entsprungen sein könnte. Die andere Bedeutung ist. Die offene Kommunikationspolitik angesichts der Mis-
scheint aber ein gewisses Zugeständnis zu sein, dass eine sionen Hera und Nautilus ist sicherlich auch der Notwen-
Grenze eben nicht unter der vollständigen Kontrolle des digkeit geschuldet, erstmal die „Marke Frontex“ bekannt zu
Grenzschutzes stehen kann, sondern dass sich immer wieder machen, auch gerade als die einer Truppe, die zupackt. Den-
besondere Situationen ergeben werden, in denen Manage- noch verfolgt Frontex, wie hier gezeigt werden konnte, eine
mentfähigkeiten gebraucht werden, um flexibel zu reagieren. wesentlich differenziertere Strategie, in der Abschreckung
Dies erklärt zum einen die Bedeutung der Risikoanalyse in nur eine Facette ist.
der Arbeit von Frontex, zum anderen aber auch den umfas- Frontex hat die Aufgabe, das Territorium der EU, konzi-
senden Kontroll- und Wissensanspruch, den Frontex erhebt piert als „Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts“,
und der weit jenseits der Grenze anfängt und im Inneren der vor Migration zu schützen. Die zentrale Paradoxie ist, dass
Grenze immer noch nicht zu Ende ist. Diese Einsicht in die durch die Abgrenzung eines solchen Raumes ein Grenzraum
tendenzielle Unregierbarkeit der Grenze muss im Übrigen entsteht, der keine Sicherheit, keine Freiheit und kein Recht
kein Eingeständnis an eine wie auch immer geartete „Auto- kennt, sondern in dem extraterritoriale Lager existieren,
nomie der Migration“ sein, sondern kann auch als Wissen militarisierte Grenzschutzeinheiten Jagd auf MigrantInnen
um den inneren Aufbau des Grenzregimes gelesen werden. machen, ein Recht auf Asyl nur nominell existiert und allzu
Um sich von anderen Akteuren abzugrenzen und die eigene oft verweigert wird und in dem tagtäglich Menschen ums
Arbeit hervorzuheben, inszeniert sich Frontex als Spezial- Leben kommen, die sich auf den Weg nach Europa gemacht
team, das in besonderen Situationen in Form von RABITs haben. Angesichts einer EU-Politik, die von Asylrecht redet
quasi vom Himmel fällt und nationalen Grenzschutzbehör- und Abschottung meint, und einer Agentur, die von der Ret-
den unter die Arme greift. Damit wäre gerade die Unwägbar- tung Schiffbrüchiger spricht und in Wahrheit das Risiko zu
keit der Grenze eine Daseinsberechtigung von Frontex. sterben erhöht, mag diese weitere Paradoxie nicht verwun-
Illustrativ hierfür ist das fiktive Szenario der ersten Übung dern. Im Anbetracht der Ausdehnung dieses Raums der Un-
eines RABIT im November 2007 in Porto, Portugal:9 Der freiheit, der Unsicherheit und des Unrechts ins Innere wie
plötzliche massive Anstieg von Einreisenden aus einem fik- auch das Äußere der Grenze muss sie jedoch ein entschie-
tiven, zusammenbrechenden zentralamerikanischen Staat, dener Ansporn sein, zu handeln. Denn ein Umdenken in
die mit gut gefälschten Visas oder anderen Dokumenten der EU-Migrationspolitik ist längst überfällig, wird aber von
eines Fälscherrings ausgestattet seien, ist von der nationa- alleine nicht kommen. Das System denkt immer in seiner
len Grenzschutzbehörde nicht mehr zu bewältigen. Frontex eigenen Logik. Und in dieser Logik ist auch Frontex ein kon-
schickt Personal, das in der Erkennung von gefälschten Do- sequenter Schritt beim Aufbau eines tödlichen Grenzregimes
kumenten geschult ist und auch bei der Durchführung der europäischer Prägung.
Grenzkontrollen hilft. An den Haaren herbeigezogen oder
nicht, gibt das Szenario wieder, dass Frontex die RABITs
nicht unbedingt als martialische Grenzschutzsondereinhei-
ten konzipiert, sondern vielmehr als Expertenteams, die ge-
9
http://frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art29.html.
15
FRONTEX - Die Vernetzungs-
maschine an den Randzonen
des Rechtes und der Staaten
von Christoph Marischka (Informationsstelle Militarisierung)

I. Aus informellen Netzwerken entstanden mit den Sicherheitsbehörden im Ausland - wo er evtl. gar
keine Straftat begangen hat, aber die Strafprozessordnung
Einleitung: Die Struktur(-losigkeit) der weitere Spielräume lässt - festgenommen, weil er als interna-
EU-Innenpolitik tionaler Verbrecher gilt, so ist die Zusammenarbeit zwischen
Um die Aufgaben und die Bedeutung von FRONTEX Polizeien und Geheimdiensten mehrerer Länder - evtl. auch
verstehen zu können, ist es hilfreich, einen Blick auf die Ge- internationaler Strafverfolgungsbehörden - nahezu zwingend
schichte der EU-Innenpolitik zu werfen. Im Wesentlichen und selbstverständlich.
geht das, was heute unter der „Dritten Säule der EU“ zu- Durch den internationalen Austausch von Polizeibeamten
sammengefasst wird - ebenso wie Frontex - auf informelle wird zwangsläufig die Trennlinie von Innerer und Internatio-
Gremien von nationalen Sicherheitsexperten und Innenmi- naler Sicherheit überschritten, insbesondere wenn dieser auf
nistern sowie bilaterale Verträge zurück. Erster Anlass für ei- den (internationalen) Terrorismus abzielt, der ja per Defini-
nen Austausch zwischen den einzelstaatlichen Polizei- und tion gegen einen Staat als Ganzes gerichtet ist. Auch deren
Geheimdienstbehörden war der internationale Terrorismus wichtigste Konsequenz, die Trennung zwischen Militär und
der Siebziger Jahre. 1976 ging aus einem Treffen einiger eu- Polizei, wird hierdurch verwischt. So kann es zur Zusam-
ropäischer Innenminister der sog. TREVI-Ausschuss aus ho- menarbeit zwischen deutschen Polizeibeamten und italieni-
hen Polizei- und Geheimdienstbeamten sowie Angehörigen sche Carabinieri kommen, die zugleich für den Aufgaben-
der Innenministerien hervor. Dieser gründete in der Folge bereich des Verteidigungsministeriums unter militärischem
verschiedene Arbeitsgruppen. Inhalt dieser Vernetzung war Kommando vorgesehen sind. Die nationalen Polizeien
der Austausch von Daten über terrorismusverdächtige Drit- werden mit Ermittlungsmethoden und Waffen vertraut ge-
tausländer, der Austausch von Beamten und die Erarbeitung macht, deren Anwendung im eigenen Land nicht zulässig ist
gemeinsamer Standards - heute würden sie ´best practices´ - jedenfalls nach der nationalstaatlichen Gesetzgebung. Dies
gennant - für die Ermittlungen.1 gilt insbesondere für Auslandseinsätze in Krisengebieten,
Die Abkommen, die hier geschlossen wurden, wurden beispielsweise im Rahmen internationaler Polizeimissionen.
kaum öffentlich diskutiert oder überhaupt öffentlich. Ob sie Es ist offensichtlich, dass demokratische und rechtsstaat-
den nationalstaatlichen Beschränkungen der Ermittlungsbe- liche Beschränkungen behördlicher Eigendynamik wie der
hörden entsprachen, wurde kaum geprüft und bleibt deshalb Datenschutz oder parlamentarische Kontrolle mit diesen
fraglich. Ein einfaches Beispiel mag dies deutlich machen: Entwicklungen nicht mithalten konnten. Die hohen Sicher-
Geheimdienste können Ermittlungsmethoden anwenden - heitsbeamten konnten sich mit ihrer „Flucht nach Europa“,
etwa zu Straftaten anstiften -, die nicht gerichtsverwertbar durch die Zusammenarbeit im internationalen Raum, neue
sind und deren Ergebnisse der Polizei nicht übermittelt wer- Spielräume erschließen und zukunftsweisende Weichenstel-
den dürfen. U.a. deshalb gab es insbesondere in Deutsch- lungen vornehmen.
land aufgrund der Erfahrungen des Faschismus eine strik-
Die Tätigkeit der TREVI-Gruppe wurde 1992 mit dem
te Trennung zwischen Polizeien und Geheimdiensten. Im
Vertrag von Maastricht erstmals auf eine vertragliche Grund-
nationalen Rahmen durften sie nur in sehr engem Rahmen
lage im „Rechtskörper“ der EU gestellt. In Ermangelung
Informationen austauschen. In internationalen Foren hin-
einer näheren Spezifikation wird der „aus hohen Beamten
gegen saßen sie gemeinsam an einem Tisch auch mit den
bestehende Koordinierungsausschuß“ nach seiner Fundstel-
Polizeien und Geheimdiensten andere Länder. Ein anderes
le im Vertragswerk „Kapitel-4-Ausschuss“ genannt.3 Zuvor
Beispiel, das im Rahmen der so genannten „CIA-Folterflü-
hatten diese bereits das Schengener Abkommen vorberei-
ge“ sichtbar wurde2: Wird ein Mensch in Zusammenarbeit
tet und mit der „Gruppe der Koordinatoren Freizügigkeit“
1
Diederichs, Otto: TREVI - Geheimkabinett für Sicherheit und
Ordnung, http://www.nadir.org/nadir/initiativ/sanis/archiv/euro- transfers involving Council of Europe member states, Committee
pol/kap_05.htm. on Legal Affairs and Human Rights, 2006.
3
2 Hintergründe hierzu wurden vom Europarat aufgearbeitet, vgl. Artikel K.4 des Vertrages über die Europäische Union (Maas-
Marty, Dick: Alleged secret detentions and unlawful inter-state tricht-Vertrag).
16
Lehrplans für Grenzbeamte, Lehrgänge im Feststellen ge-
fälschter Dokumente und arrangierte gemeinsame Einsätze
von Grenzschützern verschiedener (Mitglieds-)Staaten.7 Die
weitere Entwicklung auf dem Weg zu FRONTEX wird von
der österreichischen Behördenzeitschrift „Öffentliche Sicher-
heit“ folgendermaßen zusammengefasst:
„Mit steigender Zahl und Intensität der Maßnahmen
wurde erkannt, dass die wachsenden Aufgaben der Common
Unit mit meist einmal monatlichen Sitzungen in Brüssel
(nach ihrem Gründungsort auch Rhodos-Gruppe genannt)
nicht bewältigt werden können und es einer zentralen insti-
ein Gremium geschaffen, welches sicherheitspolitische Aus-
tutionellen Struktur bedarf, um die operative Zusammenar-
gleichsmaßnahmen - sozusagen die Zukunft der Grenzen
beit weiter zu stärken. Es entstand der Plan, eine europäische
- für den europäischen Binnenmarkt ausarbeitete. Diese
Grenzschutzagentur einzurichten. So beschloss der Rat am
„Ausgleichsmaßnahmen“ sind mittlerweile für alle neuen
26. Oktober 2004 die Errichtung der ‚Europäischen Agentur
Mitglieder der EU zwingend Teil des gemeinsamen Rechts,
für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der
weitere Staaten (Island, Norwegen und die Schweiz) haben
Mitgliedstaaten der Europäischen Union‘ (Frontex).“8
sie freiwillig übernommen, die älteren EU-Mitglieder Irland
und das Vereinigte Königreich haben die Bestimmungen je- II. Die Vernetzungsmaschine
doch nicht in nationales Recht umgesetzt. Wir haben es bei
den Schengener Abkommen also mit einer Struktur zu tun, Integrierter Grenzschutz
die an die EU angebunden und von ihr durchgesetzt wird, Die Bandbreite der Aufgabenfelder der Common Unit
aber nicht mit ihr deckungsgleich ist. vermittelt eine leise Ahnung, welche Institutionen in den
Die Geburt der Europäische Agentur für „integrierten Grenzschutz“ der EU eingebunden werden
sollen. Schon auf nationaler Ebene sind verschiedene Be-
die operative Zusammenarbeit an den
hörden mit der Kontrolle der Grenzen beauftragt: zunächst
Außengrenzen der Grenzschutz sowie der Zoll, mit der Verlagerung der
Auch eines der wichtigsten Gremien der EU entstand so- Grenzkontrollen ins Hinterland aber auch die Behörden
zusagen informell: Seit 1958 treffen sich die Botschafter der und Polizeien der einzelnen Länder sowie die Gesundheits-
Mitgliedsstaaten (damals der EG) regelmäßig, um die Arbeit und Veterinärämter. In den Mitgliedsstaaten gibt es zudem
des Rates vorzubereiten. Erst 1967 wurde dieser „Ausschuss verschiedene Forschungseinrichtungen, welche die illegale
der ständigen Vertreter“, meist nach seiner französischen Ab- Migration zu analysieren suchen und „Risikoanalysen“ an-
kürzung COREPER genannt, Teil der Verträge. Auf dieser fertigen. Solche Institutionen wurden zwischenzeitlich auch
Ebene werden viele der Beschlüsse, die später vom Rat, der auf europäischer Ebene geschaffen. Diese Parallelität von
sich aus den jeweils zuständigen Ministern der Mitgliedsstaa- Institutionen betrifft auch Forschungseinrichtungen, die
ten zusammensetzt, verabschiedet werden, vorbereitet.4 Hier- Technologien zur Überwachung der Grenzen oder „Doku-
für hat der COREPER verschiedene weitere Arbeitsgruppen mentensicherheit“ entwickeln und Ermittlungsbehörden
und Gremien geschaffen, darunter das Strategische Komitee wie das BKA auf nationalstaatlicher Ebene oder EURO-
für Einwanderungs-, Grenz- und Asylfragen SCIFA. Dieses POL im Rahmen der EU, die grenzüberschreitend gegen
besteht aus den für Asyl- und Migrationspolitik zuständigen Organisierte Kriminalität und Menschenhandel vorgehen.
Abteilungsleitern der Ministerien der EU-Mitgliedstaaten. Unter „integriertem Grenzschutz“ wird aber von den Sicher-
Durch Beschluss des Rates der Innen- und Justizminister heitsbeamten noch viel mehr verstanden, beispielsweise die
wurde SCIFA um die höchsten Beamten der nationalen Einbindung von zivilen und militärischen Satellitendaten,
Grenzschutzbehörden ergänzt (SCIFA+) um ein „effizientes die in den verschiedenen nationalen Satellitenzentren und
Lenkungsinstrument“ zu schaffen, welches den gemeinsa- EU-Erdbeobachtungsprogrammen gesammelt werden. Zur
men Grenzschutz koordinieren sollte.5 Diese „Gemeinsame Aufklärung und auch für den Grenzschutz selbst wird in den
Instanz von Praktikern für die Außengrenzen“ (Common operativen Einsätzen unter Leitung von Frontex auch auf
Unit) organisierte den Aufbau eines Risikoanalysezentrums militärische Strukturen wie Aufklärungsflugzeuge zurückge-
(RAC) in Helsinki, eines Trainingszentrums (ACT) in Trais- griffen. Für die Erstversorgung aufgegriffener MigrantInnen,
kirchen, eines Technologiezentrums in Dover, sowie Zentren die nicht (unmittelbar) zurückgeschoben werden können
für die Land- und Luftgrenzen, die östlichen und westlichen oder sollen, werden zugleich humanitäre Organisationen
Seegrenzen in Berlin, Rom, Madrid und Piräus.6 Darüber und Einrichtungen des Katastrophenschutzes eingebunden.
hinaus beauftragte sie die Erstellung eines gemeinsamen Da unter der „Sicherheit der Grenze“ auch die Möglichkeit
4
Bostock, David: Coreper Revisited, in: Journal of Common Mar- verstanden wird, bereits eingereiste oder vorübergehend ses-
ket Studies, Vol. 40, 2002 shaft gewordene Menschen außer Landes zu schaffen, um-
5 7
Communication from the Commission to the Council and the Zu den Aufgaben der Ad-hoc-Zentren etc.: Rat der EU: Work
European Parliament - towards integrated management of the ex- Programme of the ad-hoc Centres set-up in the framework of the
ternal borders of the member states of the European Union (COM Plan for the management of the external borders of the Member
0233(2002) final) States of the European
6
Herko, Thomas/ Strondl, Robert: Europäische Grenzschutzagen- Union (5661/04), 2004.
8
tur, in: Öffentliche Sicherheit 9-10/06, 2006 Herko, Thomas/ Strondl, Robert, 2006.
17
fasst der „integrierte Grenzschutz“ auch die Erleichterung dem Ergebnis, dass insgesamt 16 Ministerien und 24 Be-
von Abschiebungen.9 Da sich Piloten und reguläre Passagiere hörden Frankreichs, Griechenlands, Italiens und Spaniens
zunehmend weigern, Menschen gegen ihren Willen an Bord in das Patrouillennetz eingebunden werden müssten.14 Hier-
kommen zu lassen, werden hierfür mittlerweile ganze Flug- zu gehören explizit auch die Verteidigungsministerien. Um
zeuge gechartert, die dann in verschiedenen europäischen kostengünstig eine möglichst hohe Kontrolldichte auf dem
Städten Menschen abholen und deportieren.10 Ein Sprecher Mittelmeer zu erreichen, sollten die verschiedenen Behörden
der Agentur beschreibt die Rolle von Frontex dabei: „Unsere eines Mitgliedsstaates jeweils nationalen Koordinationszen-
Hilfestellung sieht so aus: Ein Mitgliedstaat informiert uns tren (NCC) unterstellt und regionale Kontaktstellen einge-
über einen bevorstehenden Retournierungsflug und über richtet werden, die unter der Koordination von Frontex ihre
freie Plätze an Bord. Wir verteilen die Information in den Patrouillen in bestimmten Abschnitten ihrer Küstengewässer
anderen Mitgliedstaaten unter Angabe der Destination und und auf hoher See aufeinander abstimmen und Beobachtun-
der Anzahl der freien Plätze. Dabei verwenden wir sowohl gen - zumindest in der Theorie - in Echtzeit weiterleiten.15
herkömmliche Kommunikationsmittel als auch das ICO- Bei Bedarf sollen auch Drittstaaten zur Beteiligung an die-
Net, ein neues, Internet-basiertes Netzwerk zum Informa- sem Netzwerk aufgefordert werden. Die eingerichteten Zen-
tionsaustausch über Migration in Europa“.11 Somit reicht tren wiederum sollen bei operativen Einsätzen von Frontex
die Vernetzungstätigkeit der Agentur bis in die Amtsstuben auf See der Agentur zugleich als Einsatzzentrale dienen.
städtischer Ausländerbehörden, die sich über ICONet infor-
BORTEC zielte auf die Schaffung eines Europäischen
mieren können, wann ein Flug ansteht und sie in Vorbe-
Grenzüberwachungssystems (EUROSUR) ab. Die Erwar-
reitung der Abschiebung Pässe beschlagnahmen oder Men-
tungen an Frontex in dieser Sache formulierte die Kommis-
schen inhaftieren können. Zuvor hatte Frontex bereits eine
sion der EU in ihrer Mitteilung an den Rat vom 30.11.2006:
Arbeitsgruppe für gemeinsame Abschiebungsmaßnahmen
„In einer ersten Stufe könnte im Rahmen von EUROSUR
eingerichtet, einzelstaatliche Maßnahmen beobachtet und
darauf hingearbeitet werden, durch Verknüpfung der zurzeit
evaluiert und gemeinsame Standards entwickelt. Für das Jahr
an den südlichen Seeaußengrenzen genutzten nationalen Sy-
2007 nahm sich die Behörde die Organisation von fünf bis
steme Synergien zu schaffen. In einer zweiten Stufe sollte das
sechs gemeinsamen Abschiebeflügen vor und veranschlagte
System dann allerdings aus Kostengründen die nationalen
dafür Kosten in Höhe von 300.000 Euro.12
Überwachungssysteme an den Land- und Seegrenzen schritt-
Weitere Beispiele der Vernetzung weise ersetzen und u. a. eine Kombination aus europaweiter
Radar- und Satellitenüberwachung, die den derzeitigen Ent-
Der Europäische Rat vom Dezember 2005 beauftragte wicklungen im Rahmen von GMES (Global Monitoring for
Frontex, ein System zur lückenlosen Überwachung des Mit- Environment and Security - Globale Umwelt- und Sicher-
telmeerraumes sowie ein Netzwerk für die Effektivierung na- heitsüberwachung) Rechnung trägt, umfassen. Dabei wer-
tionalstaatlicher Seekontrollen zu entwickeln. „Ein solches den EUROSUR die auf nationaler und europäischer Ebene
Patrouillennetz würde nach Auffassung der Kommission mit ähnlichen Überwachungssystemen gesammelten Erfah-
einen echten zusätzlichen Nutzen bringen und es den Mit- rungen zugute kommen. Untersucht werden sollte auch, ob
gliedstaaten ermöglichen, ihre Patrouillen zeitlich aufeinan- aus europäischen Überwachungssystemen in anderen Berei-
der abzustimmen, ihre zivilen und militärischen Kapazitäten chen Synergien gezogen werden können.“16 GMES ist nach
zu bündeln und strategische und taktische Informationen eigenen Angaben „eine Europäische Initiative [genauer eine
in Echtzeit auszutauschen.“13 Daraufhin führte die Agentur Initiative der Kommission und der European Space Agency
zwei Machbarkeitsstudien, MEDSEA und BORTEC durch. (Anm. des Autors)] die uns mit den Werkzeugen versorgen
Die Ergebnisse von MEDSEA, vorgestellt am 14.7.2006, soll, um unsere Umwelt zu verbessern und unseren Planeten
waren durch die Studie eines privaten Unternehmens, CI- sicher und gesund zu halten“, „ein Dienst für europäische
VIPOL Conseil, aus dem Jahre 2003 weitgehend vorweg- Bürger, um ihre Lebensqualität hinsichtlich Umwelt und Si-
genommen: In ihrer Ist-Stand-Analyse kam MEDSEA zu cherheit zu verbessern“.17 GMES sammelt Daten der europä-
9
vgl. Frontex work program 2007, u.a. abrufbar über die Seite ischen Erdbeobachtungssatelliten um Rohstoffe zu kartogra-
www.statewatch.org, www.statewatch.org/news/2007/mar/eu- fieren, in „Notfällen“ „Katastrophenhilfe“ zu erleichtern und
frontex-work-programme-2007.pdf , 2007 Voraussagen über das Eintreten von bestimmten Ereignis-
10
Zu Ursprüngen und Motivation gemeinsamer Rückführungen
vgl. Kommission der EG: Mitteilung der Kommission über eine sen wie Wirbelstürmen oder Fluchtbewegungen zu treffen.
14
Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen Hochegger, Andreas: Patrouillen-Netz im Mittelmeer, in: Öf-
(KOM(2002) 564 endgültig), 2002, sowie: Rat der EU: Entschei- fentliche Sicherheit 9-10/06, 2006.
15
dung des Rates vom 29. April 2004 betreffend die Organisation Carrera, Sergio: The EU Border Management Strategy -
von Sammelflügen zur Rückführung von Drittstaatsangehörigen, FRONTEX and the Challenges of Irregular Immigration in the
die individuellen Rückführungsmaßnahmen unterliegen, aus dem Canary Islands, CEPS Working Document No. 261/ 2007, 2007.
16
Hoheitsgebiet von zwei oder mehr Mitgliedstaaten (2004/573/ Kommission der EG: Mitteilung der Kommission an den Rat
EG), 2004. - Ausbau von Grenzschutz und -verwaltung an den südlichen See-
11
Rückkehrfonds für koordinierte Abschiebungsflüge, in: Der grenzen der Europäischen Union (KOM(2006) 733 endgültig),
Standard, 10.10.2007. 2006.
12 17
Frontex work program 2007. http://www.gmes.info (22.11.2007), zu den Hintergründen vgl.:
13
Kommission der EG: Mitteilung der Kommission an den Rat Kommission der EG: Weißbuch - Die Raumfahrt: Europäische
- Ausbau von Grenzschutz und -verwaltung an den südlichen See- Horizonte einer erweiterten Union Aktionsplan für die Durch-
grenzen der Europäischen Union (KOM(2006) 733 endgültig), führung der europäischen Raumfahrtpolitik (KOM (2003) 673
2006. endgültig), 2003.
18
Zwei ihrer zahlreichen Programme, MARISS und LIMES Budget von 100.000 Euro waren beispielsweise für die Ko-
zielen auch auf den Grenzschutz ab. LIMES soll die Überwa- ordination des von den Mitgliedsstaaten zur Verfügung ge-
chung von Booten auf See aber auch der Landgrenzen und stellten Materials und der für die Rapid Border Intervention
so genannter kritischer Infrastrukturen im Inland sowie die Teams (RABITs) zugesicherten Beamten sowie die Erarbei-
„Verteilung der Bevölkerung entsprechend der vorhandenen tung von Einsatzregeln für diese vorgesehen.21
Ressourcen“ im Falle einer humanitärer Katastrophe unter-
stützen. MARISS ist explizit für die Kontrolle clandestiner Einsätze als praktische Übung
Migration auf See vorgesehen. An beiden Projekten wollte Neben der Einrichtung eines Zentralregisters des von
sich Frontex 2007 nach seinem Arbeitsprogramm für das den Mitgliedsstaaten zur Verfügung gestellten Materials, der
laufende Jahr im Rahmen seiner Forschungs- und Entwick- so genannten Toolbox (CRATE), und der Schaffung einer
lungstätigkeiten (F&E) beteiligen. Rechtsgrundlage für die gemeinsamen schnellen Grenz-
Die BORTEC-Studie ist unveröffentlicht, liegt aber offen- schutztruppen RABITS wurde der Schwerpunkt der Tätig-
sichtlich dem Rüstungsunternehmen Thales vor, das sich mit keit von Frontex bislang meist insbesondere in den opera-
einem Projekt SEASAME beim EU-Forschungsrahmenpro- tionellen Einsätzen vor Malta und Lampedusa sowie den
gramm 7 (FRP7) beworben hat. Dieses Projekt soll mit den Kanaren gesehen. Vor allem der (ausbleibende) Erfolg der
Ergebnissen der BORTEC-Studie „völlig übereinstimmen“ Operationen auf hoher See wurde zum Gradmesser ihrer
und sieht vor, die nationalen Überwachungstechnologien in Wirksamkeit nicht nur in der Öffentlichkeit, sondern auch
drei Phasen zu erfassen, aufzurüsten und kompatibel zu ma- im Europäischen Parlament.22 Der Rückgang der Anlandun-
chen und die dort gesammelten Daten zuletzt zu einem „per- gen um ein bis zwei Drittel während dieser Einsätze macht
manenten und umfassenden Lagebild“ zusammenzufassen. zwar deren kurzfristige Effekte quantifizierbar, nicht jedoch
Hierzu hat Thales ein „Green Paper Thales’s Contribution to den Nutzen, den sie als praktische Übungen beim Aufbau ei-
the Consultation Process on Maritime Safety and Security ner neuen Sicherheitsarchitektur haben. Hier können nicht
(MSS)“ verfasst.18 Im Arbeitsprogramm der Kommission nur die neuen nationalen Koordinationszentren getestet,
für 2008 ist unter “Migration Package” eine Mitteilung vor- sondern zugleich das Zusammenspiel zwischen humanitä-
gesehen, mit der die Errichtung eines Europäischen Grenz- ren, polizeilichen und militärischen Organisationen meh-
überwachungssystems in drei Phasen vorschlagen wird.19 Die rerer Mitgliedsstaaten einstudiert werden. Diese unterliegen
genannten Phasen entsprechen denen des SEASAME-Pro- bisher vollständig unterschiedlichen Befehlsketten, Logiken
gramms. und Zielsetzungen, die nun vereinheitlicht werden. Polizei
und Militär beispielsweise sind es gewohnt, auf je unter-
Im F&E-Bereich nahm sich die Agentur für 2007 vor, schiedliche Weise ihren Funkverkehr zu verschlüsseln. Für
halbjährlich zwei Seminare mit Forschern und Anbietern die gemeinsamen Einsätze im Mittelmeer hingegen soll die
von Sicherheitstechnologie zu veranstalten, vier Studien zur Informationsübertragung, beispielsweise von militärischen
F&E im Bereich Grenzschutz zu erstellen, Mitteilungen über Aufklärungsflugzeugen zu Schiffen der Guardia Civil, der
die Funktions- und Einsatzfähigkeiten einzelner Technologi- Küstenwache und dem Roten Kreuz, multinational und in
en für die Behörden der Mitgliedsstaaten zu verfassen, neue Echtzeit erfolgen.
Technologien in Pilotprojekten zu testen und eine Mach-
barkeitsstudie zur Vernetzung einzelstaatlicher Universitäten Auch der Einsatz neuer Geräte kann hier geprobt wer-
und ihrer Forschungen im Bereich des Grenzmanagements den. Bis April wurde von den Mitgliedsstaaten die Bereit-
durchzuführen. Für all diese Aktivitäten im Bereich F&E schaft erklärt, Frontex bei Bedarf neben 116 Schiffen, 27
stellt die Agentur fünf Beschäftigte und 250.000 Euro zur Hubschraubern, 21 Flugzeugen und 23 Fahrzeugen auch 56
Verfügung.20 Diese vergleichsweise bescheidene Summe mag Thermal- und Infrarotkameras, 33 mobile CO2-Detektoren,
einen Eindruck davon vermitteln, dass hier wirklich nur ex- acht Herzschlag-Detektoren und einen passiven Bildgeber
emplarisch Projekte und Tätigkeitsfelder vorgestellt wurden: für Millimeterwellen zur Verfügung zu stellen.23
Weitaus mehr Ressourcen wurden für konkrete Projekte zur Einer der ersten „operativen Einsätze“ von Frontex, die
Überwachung der Land-, See- und Luftgrenzen sowie zur Mission Hera I, verdeutlicht diesen Trainingscharakter. Von
Erarbeitung gemeinsamer Trainingsprogramme mobilisiert. der Medienlandschaft wurde Hera I, die am 17.7.2006 be-
Neben dem Bereich F&E sind Frontex-Beamte mit der Klä- gann, im Allgemeinen als eine Art Seeblockade der Kanaren
rung von Rechtsfragen, mit der genannten Koordination von vor „Cayucos“ mit afrikanischen MigrantInnen dargestellt.
Abschiebungen, mit der Aushandlung von Rücknahmeab- Der Frontex-Exekutivdirektor Laitinen hielt sich damals
kommen und mit der Erstellung von „Risikoanalysen“, also überwiegend bedeckt und erklärte die ausbleibenden Erfol-
der Erforschung der Migrationsrouten, betraut. Sie bringen ge damit, die Operation befände sich noch in der Vorbe-
dabei selbst wenig Ressourcen ein. Auch in diesen Bereichen reitungsphase. Tatsächlich bestand die erste Phase der Hera-
besteht die Tätigkeit der Frontex-Mitarbeiter überwiegend
21
in der Vernetzung bestehender nationaler und internationa- ebd.
22
ler Institutionen. Nur zwei Frontex-Mitarbeiter mit einem Diese bewies sich u.a. beim „Public Hearing on Tragedies of
Migrants at sea“ des LIBE-Ausschusses des EP am 3.7.2007. Vgl.:
18
Veröffentlicht auf www.statewatch.org , http://www.statewatch. Marischka, Christoph: In die Einbahnstrasse der humanitären Tra-
org/news/2007/jul/thales-migration.pdf (22.11.2007), 2007. gödie, Telepolis, 6.7.2007.
19 23
Kommission der EG: Commission Legislative and Work Pro- Vortrag von Arias, Gil bei der Conference on European Migra-
gramme 2008 (COM(2007) 640 final), 2007. tion Policy: Risks, Challenges and Opportunities am 7.5.2007 in
20
Frontex work program 2007. Warschau.
19
Mission darin, dass drei „Expertengruppen“ mit neun bis elf III. Die verschwommenen Grenzen der
Beamten aus insgesamt sechs Mitgliedsstaaten (Deutschland, Staaten und des Rechts
Italien, Frankreich, Portugal, UK, Niederlande) nacheinan-
der die Inseln besuchten und den spanischen Behörden bei Die verschwommenen Grenzen der
der Identifikation der bereits angelandeten MigrantInnen Frontex-Agentur
behilflich waren, um ihre Rückschiebung zu ermöglichen
Das Logo der Frontex-Agentur besteht aus den zwölf
(6076 wurden tatsächlich abgeschoben, überwiegend nach
kreisrund angeordneten Sternen der EU-Flagge. Rechts
Marokko, Senegal, Mali, Gambia and Guinea). Außerdem
unten wird einer dieser Sterne von einem blauen Kreis um-
wurden die MigrantInnen zu ihren Reiserouten befragt, was
schlossen, dessen Mittelpunkt deutlich außerhalb des Ster-
zu Verhaftungen von „Schleppern“ in Senegal führte. Zeit-
nenkreises liegt. Von links oben nach rechts unten verläuft
gleich mit der Operation Hera I begann das spanische Ver-
eine geschwungene grüne Linie, die größtenteils außerhalb
teidigungsministerium seine Operation Noble Centinela zur
des Sternenkreises und auch des blauen Kreises liegt, aber
Überwachung der Küsten und der See, um das spanische In-
auch ein Stück innerhalb des Sternenkreises verläuft. Die
nenministerium beim „Kampf gegen die illegale Migration“
Symbolik dieses Logos offenbart das Raumverständnis der
zu unterstützen. Am 11.8.2006 begann Hera II, bestehend
Agentur: Die Grenze ist keine klare Linie und zu ihrem
aus spanischen, italienischen und portugiesischen Schiffen,
„Schutz“ muss sowohl weit außerhalb als auch innerhalb der
spanischen Helikoptern, einem italienischen und einem fin-
EU agiert werden.
nischen Flugzeug. Bis zum Ende der Mission am 15.12.2006
wurden nach Angaben von Frontex 3.887 „illegale Migran- Der Stellvertretende Exekutivdirektor von Frontex, Gil
ten“ in 57 Booten vor der afrikanischen Küste angehalten Arias, hat Mitte Februar 2007 auf dem von der „Verlags-
und umgelenkt, geschätzte 5.000 weitere seien noch auf gruppe Behördenspiegel“ organisierten europäischen Poli-
afrikanischem Boden daran gehindert worden, in See zu ste- zeikongress das vierstufige Modell der Zugangskontrolle von
chen. Mit welchen Mitteln und auf welcher Rechtsgrundla- Frontex erläutert: Die erste Stufe findet bereits in Drittstaa-
ge dies geschah, darüber macht die Agentur eben so wenig ten bspw. durch Verbindungsbeamte, Kooperations- und
Angaben wie über das weitere Schicksal der MigrantInnen. Rücknahmeabkommen statt. Die zweite Stufe wird „Across
In beiden Phasen der Hera-Mission sei es nach Angaben von the Border“ genannt und bezeichnet die Kooperation mit
Félix Arteaga vom privatwirtschaftlichen Strategie-Think- den Nachbarstaaten der EU. Erst mit der dritten Stufe („At
tank Real Instituto Elcano (dessen Kuratorium aus Mini- the Border“) sind Kontrollen an den eigenen Außengrenzen
stern der Regierung, Vertretern der „Opposition“ und der gemeint und die vierte Stufe findet zuletzt im „Freizügikeits-
Rüstungsindustrie besteht) weniger darum gegangen, dass raum“ der EU statt.27
Frontex die spanischen Behörden instruiert hätte, sondern Tatsächlich fand ein bedeutender Anteil der bislang von
im Gegenteil: die spanischen Behörden hätten ihre Erfah- Frontex durchgeführten exekutiven Maßnahmen nicht an
rungen an die Agentur und die internationalen Grenzschüt- den Außengrenzen, sondern im EU-Binnenraum statt und
zer weitergegeben.24 zwar überwiegend an den Flughäfen: Im Rahmen der Ope-
Gleichzeitig und sicher nicht unabhängig hiervon schuf die ration ZEUS wurden Angestellte von Flug- und Schifffahrts-
spanische Regierung am 10.10.2006 in der Hauptstadt der linien überprüft, die Operation NIRIS richtete sich gegen
autonomen Region der Kanarischen Inseln, Las Palmas, ein Reisende aus Indien und China an baltischen Flug- und
„Regionales Koordinationszentrum für die Kanaren“ (Cen- Seehäfen, Operation HYDRA hingegen auf 22 europäischen
tro de Coordinacion Regional de Canarias, CCRC) und un- Flughäfen ausschließlich gegen Reisende aus China. AMA-
terstellte es der Guardia Civil. Dort sind zwanzig Mitarbeiter ZON I+II beinhalteten auf neun Flughäfen Westeuropas
aus den verschiedenen Behörden untergebracht, die mit dem intensive und multilaterale Kontrollen von Reisenden aus
„Kampf gegen die illegale Migration“ zu tun haben. Aufgabe Lateinamerika und AGELAUS in Kooperation mit EURO-
des Zentrums ist es, „Informationen zu zentralisieren und POL die minderjähriger Passagiere an 27 europäischen Flug-
zu verteilen“, Einsätze der Marine, des Zolls und der Polizei häfen.28
zu koordinieren und als Kontaktstelle zu Frontex zu dienen: An den Außengrenzen zu Russland, Belarus, der Ukraine
„Unter den vielen Einrichtungen, die es zu koordinieren gilt, und Slowenien, aber auch an den Binnengrenzen zwischen
sind Polizeikräfte im auswärtigen Dienst, Marineflugzeu- Deutschland und Polen, Österreich und Ungarn sowie Slo-
ge der Armee und von Frontex, nationale Polizeieinheiten, wenien und Italien hat Frontex „neuralgische Grenzübergän-
der Zoll und eine große Bandbreite an Einrichtungen für ge“ (Focal Points) identifiziert und Gastbeamte aus anderen
die Aufnahme von Immigranten, maritime Rettungsdienste (Mitglieds-)Staaten in „Focal Points Offices“ stationiert, um
und das Rote Kreuz sowie andere Organisationen, die hu- die Kontrolle zu intensivieren und „Best Practices“ zu über-
manitäre Hilfe leisten.“25 Mittlerweile beteiligen sich auch liefern. Auch die Frontex Joint Support Teams (FJST), beste-
die spanischen Katastrophenschutzbehörde CECOES und hend aus „Grenzschutz-Experten“ mehrerer Mitgliedsstaa-
GIES am CCRC.26 ten, die je für eine Grenzregion zuständig sind, werden von
24
Arteaga, Félix: Maritime Illegal Migration Towards the European
27
Union: The Command and Control Centre in the Canary Islands, Beitrag von Arias, Gil auf dem Europäischen Polizeikongress,
http://www.realinstitutoelcano.org (22.11.2007), 2007. 29 -30.01.2008 in Berlin, Folien abrufbar unter: http://www.euro-
25
Arteaga, Félix, 2007. police.com/pdf/arias_2007.pdf (22.11.2007).
26 28
Ministerio de la Presidencia, Erklärung vom 9.3.2007, in: BOE Zu den Operationen siehe http://www.frontex.europa.eu/exa-
nr. 65, 2007. mples_of_accomplished_operati/ (22.11.2007) sowie Glossar.
20
Arias überwiegend jenseits laden wurde und dessen Gastfreundschaft im Bericht expli-
der östlichen EU-Außengren- zit gelobt wird. Nach je einem Treffen mit den europäischen
zen verortet.29 Botschaftern in Libyen und Vertretern der zuständigen li-
byschen Ministerien bestand die Mission überwiegend aus
Neben den sechs für die
„Field Trips“, von denen vier an die Südgrenzen Libyens führ-
Landgrenzen zuständigen
ten und nur einer an die Mittelmeerküste, von der aus sich
FJST (Ll-6) existieren sieben
MigrantInnen in die EU aufmachen. Ziel der Mission war
(S1-7), welche die Seegrenzen
es, Informationen und Statistiken über die Transitmigration
vor Norwegen, in der Ostsee,
durch Libyen zu sammeln und eine bessere Zusammenarbeit
dem Schwarzen Meer und im
mit den libyschen Behörden zu erreichen. Unter Anderem
Mittelmeer bis weit vor die
die Beteiligung libyscher Beamter an der Operation Nautilus
Küsten Libyens und Ägyptens
und einem Focal Point Office wurde angeboten. Die Erfol-
absichern sollen. Das für die
ge der Mission in dieser Hinsicht waren gering: Libyen war
Luftgrenzen zuständige FJST
nicht einmal bereit, einen Ansprechpartner zu nennen, falls
(A1) hingegen ist mitten
im Rahmen von Nautilus die Unterstützung (sprich: Rück-
im „Freizügigkeitsraum“ im
nahme) Libyens erforderlich wäre. Auch eine Entsendung
deutsch-österreichisch-tschechischen Grenzgebiet angesie-
von Beamten kam nicht zu Stande. Die freundliche Koope-
delt. Die FJST in Verbindung mit den Focal Point Offices an
rationsunwilligkeit Libyens hatte ihre Ursache insbesondere
den Grenzen sind aufgrund ihres institutionellen, speziali-
darin, dass die EU nach Auffassung der libyschen Behörden
sierten und regional gebundenen Charakters tatsächlich viel
früheren Versprechungen nicht gerecht geworden sei und
eher die Keimzelle einer institutionalisierten gemeinsamen
noch nicht ausreichend technische Ausrüstung geliefert hät-
EU-Grenzpolizei zu sehen als die RABITs, die ad hoc, auf
te, um wirksam gegen illegale Migration vorzugehen. Die
Anfrage eines Mitgliedsstaates im Falle und für die Dauer
Vertreter der Agentur versuchten in diesem Kontext klarzu-
einer konkreten Ausnahme- und Notsituation aus Beamten
stellen, dass Frontex nicht gleichzusetzen sei mit der EU und
der Mitgliedsstaaten zusammengestellt werden. In Ihrem
die Kooperation zwischen Frontex und Libyen „vollständig
Arbeitsprogramm für 2008 sieht die EU-Kommission aller-
getrennt von den vorangegangenen Beziehungen zu EU-In-
dings eine „Überprüfung der Möglichkeiten eines Europä-
stitutionen und der politischen Ebene“ zu sehen sei. Gleich-
ischen Systems von Grenzschützern [...] insbesondere“ auf
wohl finden sich im Bericht Empfehlungen, wie ein Ersu-
der Grundlage einer Evaluierung der RABITs vor.30
chen um technische Ausrüstung an die EU formuliert sein
Im Ausland hat sich die Agentur vorgenommen, ein müsste und welche Rahmenbedingungen förderlich wären,
„verlässliches, erreichbares, ausgeglichenes und effektives damit die EU dem Ersuchen nachkommt: unter anderem
Netzwerk mit den zuständigen Behörden in Drittstaaten“ eine bessere Koordinierung zwischen den zuständigen liby-
aufzubauen und zu pflegen.31 Nach Auffassung der Kommis- schen Behörden und ein besserer Informationsaustausch mit
sion soll Frontex „die technische Zusammenarbeit erleich- dem Militär.
tern und mit Drittländern, insbesondere den Nachbar- und
Dennoch dürfte die Mission praktischen Nutzen gehabt
Kandidatenländern, die nötigen Vereinbarungen treffen.“32
haben. So erfuhren die europäischen Beamten, dass die Si-
Solche Vereinbarungen strebte die Agentur im Jahre 2007
cherung der libyschen Südgrenze in drei Stufen erfolgt: den
mit Russland und der Ukraine, den nordafrikanischen Staa-
äußeren Ring kontrolliert das Militär, den mittleren das Mi-
ten und denen des westlichen Balkans, mit Moldawien und
litär und die Polizei gemeinsam und den inneren die lokale
Georgien sowie China, Pakistan, Indien, Kanada und den
Polizei. Als Konsequenz empfiehlt der Bericht der Kommissi-
vereinigten Staaten an.33 Wie diese Abkommen zu Stande
on die Einrichtung einer „Task Force“ aus europäischen und
kommen, darauf weist der kürzlich öffentlich gewordene Be-
libyschen Experten, Frontex und dem von der Kommission
richt einer von Frontex organisierten „Technischen Mission
gegründeten gemeinsamen Forschungszentrum JRC35, die
nach Libyen“ Ende Mai/Anfang Juni hin, an der neben vier
„einen frischen Blick auf die Kontrolle der braunen Grenze
Mitarbeitern der Agentur auch je ein Beamter Italiens und
[Wüstengrenze] werfen soll“. Obwohl, wie es in dem Bericht
Maltas teilnahmen.34 Begleitet wurde die Delegation für die
an anderer Stelle heißt, diese „keinen Vergleich mit irgendei-
gesamte Dauer des Aufenthalts von General El Hadi Muftah
ner geographischen Region in der EU zulässt“. Dies kann in
Abou Ajela vom Verteidigungsministerium, der als primärer
zweierlei Weisen interpretiert werden, die vermutlich beide
Ansprechpartner diente, zu einem Besuch bei Frontex einge-
zutreffen. Erstens kann es bedeuten, dass Frontex auch weit
29
Beitrag von Arias, Gil auf dem Europäischen Polizeikongress, 29 jenseits der EU-Außengrenzen in das Grenzmanagement an-
-30.01.2008 in Berlin, aao. derer Staaten eingreifen will. Zudem ist allerdings anzuneh-
30
Kommission der EG: Commission Legislative and Work Pro-
gramme 2008 (COM(2007) 640 final), 2007.
men, dass die Kooperation zweitens nützliche Erkenntnisse
31
Frontex work program 2007. auch für den eigenen Grenzschutz bringen soll. Der Bericht
32
Kommission der EG: Mitteilung der Kommission über poli- charakterisiert die braune Grenze folgendermaßen:
tische Prioritäten bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung
35
von Drittstaatsangehörigen (KOM(2006) 402 endgültig), 2006. Das JRC treibt Forschungen zur „Dokumentensicherheit“ vor-
33
Frontex work program 2007. an, hat ein „Modell zur Untersuchung der Durchlässigkeit der EU
34
Hier, sowie im Folgenden: Bericht der „Frontex-led EU Illegal Landgrenzen“ erarbeitet und gemeinsam mit Frontex eine Bro-
Immigration Technical Mission zo Libya (28.5.-5.6.2007). Das schüre zum Stand biometrischer Informationssysteme bei Grenz-
Dokument ist nicht öffentlich, aber im Internet zu finden. kontrollen („Biometrics for Border Security“) erstellt.
21
„Grenzkontrolle und -management eines solch weitläufi- ser Massnahmen, so wird ersichtlich, dass die Grenzkontrol-
gen und unzugänglichen Gebietes kann nicht gewährleistet len nicht wirklich abgebaut, sondern vielmehr durch geeig-
werden, indem existierende EU-Standards angewandt wer- nete, moderne Ausgleichsmassnahmen ersetzt werden. Die
den und es ist notwendig, einen neuen Ansatz zu entwickeln, physische Aufhebung der traditionellen Grenzkontrollen auf
um festzustellen, wie man eine bessere Kontrolle umsetzen der Grenzlinie sind daher weniger als Grenzkontrollabbau,
kann. Die Landgrenzen im Süden Libyens entsprechen nicht sondern vielmehr als Grenzkontrollumbau zu sehen.“37
den grünen Grenzen der EU. Angesichts des Fehlens einer
Dieser Grenzumbau macht sich vor allem durch eine
klaren Grenzlinie und der Größe des Geländes werden feste
nahezu undefinierte Ausdehnung des Grenzraumes, durch
Grenzposten eine begrenzte Rolle bei der Kontrolle illegaler
die Verlagerung der besonderen Kontrollbefugnisse, die an
Migration spielen. ... Um die Kontrollen einer ausgedehnten
Grenzen gelten, nach Innen und Außen bemerkbar.
Wüstenregion zu verbessern, mag etwas Vorstellungsvermö-
gen nötig sein, vielleicht indem man die Wüste eher als ein Während die Ausweitung der Kontrollbefugnisse nach In-
Meer betrachtet - als ein braunes Meer - anstatt eines Land- nen auf einer - wenn auch oft vagen - nationalen Rechtsset-
gebietes.“ zung beruhen, werden sie jenseits der Außengrenzen schlicht
angeeignet oder durch Kooperationsabkommen mit häufig
Warum Frontex das Meer so liebt autoritären Regimen ermöglicht. Eine besondere Rolle spie-
Tatsächlich ist das Konzept stationärer Grenzposten an len dabei die Tätigkeiten von Frontex auf (Hoher) See. So
klaren Grenzlinien ohnehin veraltet. Neben den immensen findet nach Auffassung des BMI „[d]as Zurückweisungsver-
Personalkosten für eine solche Grenzsicherung in Zeiten bot der Genfer Flüchtlingskonvention [...] nach Staatenpra-
regen internationalen Handels und Transits sprachen insbe- xis und überwiegender Rechtsauffassung auf Hoher See, die
sondere die wirtschaftlichen Schäden durch die Dauer der extraterritoriales Gebiet ist, gegenüber Personen, die Verfol-
Grenzabfertigung für eine Aufhebung der regulären Grenz- gungsgründe geltend machen, keine Anwendung“.38 Da sich
kontrollen. In der Diskussion um den Beitritt der Schweiz das Zurückweisungsverbot jedoch zugleich auch aus dem
zum Schengen-Abkommen wurde in mehreren Gutachten Verbot der Folter in anderen internationalen Abkommen
(bereits in Bezug auf die Schweizer Grenzkontrollen vor dem (Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, UN-Antifol-
Schengen-Beitritt) festgestellt: „Die Grenzkontrollen in der terkonvention, Europäische Menschenrechtskonvention) er-
heutigen Situation sind nicht – wie zuweilen angenommen gibt, wird durch diese Aussage im Grunde die Gültigkeit der
wird – ein dichter Kontrollgürtel entlang der Grenze, son- Menschenrechte auf See generell geleugnet und mit ihnen
dern sie beschränken sich mit Bezug auf den Betrieb rund auch die Gültigkeit internationaler Verträge. Diese, insbe-
um die Uhr auf insgesamt lediglich 30 Grenzübergänge, die sondere das internationale Seerechtsübereinkommen (SRÜ)
besonders rege benützt werden. 73 weitere Grenzübergänge sehen auch gar keine Möglichkeit der Zurückweisung auf
sind nicht rund um die Uhr besetzt. Aufgrund der Perso- Hoher See vor, da die Schiffe dort nur der Rechtssprechung
nalknappheit ging das Grenzwachtkorps schon vor einiger ihres Flaggenstaates unterliegen und kein Staat das Recht
Zeit dazu über, mobile Kontrollen im Grenzraum durchzu- hat, Zwang auszuüben.
führen [...] Die Durchführung nationaler Ersatzmassnahmen Die Staatenpraxis auf Hoher See sieht hingegen schon im-
in Ergänzung zu den verstärkten Kontrollen an den Aussen- mer anders aus.
grenzen, sind vom Schengener Durchführungsübereinkom-
men nicht vorgeschrieben. Alle Schengen/Dublin-Mitglied- Die verschwommenen Grenzen der
staaten führen jedoch solche Kontrollen durch. Es handelt Rechtsstaatlichkeit
sich um mobile Kontrollen im Landesinnern, welche gezielt, Die Grenze der nationalstaatlichen Souveränität lässt sich
je nach Lage, gestaltet werden können. Einige Staaten haben auf See kaum festlegen. Nicht nur, weil dort „alles fließt“,39
eine Zone entlang der Landesgrenze festgelegt, innerhalb sondern auch, weil das „neue“ UN-Seerechtsübereinkommen
welcher lagebedingt mobile Kontrollen durchgeführt wer- von 1982 (in Kraft getreten: 1994) eine graduelle Abnahme
den. In Deutschland zum Beispiel wurde ein Grenzraum von der Souveränität des Küstenstaates mit zunehmender Entfer-
30 km von der Grenze entfernt festgelegt. In anderen Län- nung von dessen Landfläche vorsieht. Was die tatsächlichen
dern, wie Frankreich oder Italien, ist der Abstand von der hoheitlichen Befugnisse auf See angeht, kann das SRÜ die
Grenze nicht genau definiert. Wiederum andere Länder wie komplexen sich ergebenden Problemlagen keinesfalls ein-
Österreich führen verstärkte Kontrollen nicht nur in Grenz- deutig klären.40 Auch hier ergeben sich weite Spielräume für
nähe, sondern im ganzen Staatsgebiet durch, hauptsächlich
an den grossen Durchgangsachsen. Gespräche mit Vertre- 37
Economiesuisse: Bilaterale II: Dossier Schengen/Dublin - Vor-
tern der Schengen/Dublin-Staaten haben ergeben, dass diese teile für die innere Sicherheit und Wirtschaft, dossierpolitik Nr
Kontrollen – im Vergleich zu den früheren stationären Kon- 34 (2004).
38
trollen – effizienter sind, weil sie gezielter sind und sich bes- Schily, Otto/ BMI: Effektiver Schutz für Flüchtlinge - wirkungs-
volle Bekämpfung illegaler Migration - Überlegungen des Bundes-
ser auf die Bedrohungslage ausrichten.“36 Insofern ist einem ministers des Innern zur Errichtung einer EU-Aufnahmeeinrich-
anderen Gutachten zuzustimmen, wenn es zu dem Schluss tung in Nordafrika, vorgestellt auf der Pressekonferenz anlässlich
kommt: „Berücksichtigt man das Zusammenwirken all die- des informellen Ministertreffens der europäischen Innen- und Jus-
tizminister in Newcastle am 9.9.2005.
36 39
Projektorganisation zur Überprüfung des Systems der Inneren so der Titel eines Grundlagenwerkes zum „Neuen Seerecht“ von
Sicherheit der Schweiz (USIS): Überprüfung des Systems der in- Vitztum, Wolfgang/ Talmon, Stefan, Nomos 1998.
40
neren Sicherheit der Schweiz, Teil III. Vitztum/ Talmon 1998.
22
die Staaten, Befugnisse für sich in Anspruch zu nehmen. In- gründung: „Die Europäische Grenzschutzagentur hat ... eine
wieweit sie dabei Erfolg haben, hängt dann letztlich von der eigene Informations- und Datenhoheit und steht gegenüber
internationalen Kräftekonstellation ab.41 In der Praxis fallen den Mitgliedstaaten nicht in einer Informationspflicht bzw.
Macht und Recht auf dem Meer nahezu ineinander. Zudem Pflicht zur Datenweitergabe. Informationen, die interne Ab-
wurde das Mittelmeer theoretisch in der Folge der Terroran- laufprozesse der Agentur oder Kooperationen mit anderen
schläge vom 11.9.2001 in den Kriegszustand versetzt. Die Mitgliedstaaten betreffen, liegen nicht in der Zuständigkeit
Terroranschläge lösten damals den NATO-Bündnisfall aus, der Bundesregierung.“45
auf dessen Grundlage die StaNavForMed, die im Mittelmeer
Ähnlich verhält es sich beim Europäischen Parlament,
bereitstehenden NATO-Marinekräfte, für den Einsatz Active
welches in offensichtlicher Unkenntnis der Tätigkeiten von
Endeavour aktiviert wurden. Dieser begann am 26.10.2001
Frontex46 jährlich einem erhöhten Budget für die Agentur
als Teil des „Krieg gegen den Terror“ und besteht bis heute
zustimmt. Weder Rechtsgrundlage noch Verantwortlichkei-
in der Überwachung der zivilen Schifffahrt durch die Marine
ten der bei Frontex eingesetzten Beamten sind also bekannt.
der NATO-Staaten im Mittelmeer.
Eben sowenig besteht eine parlamentarische Kontrolle der
Insgesamt hat das SRÜ von 1982 die Souveränität der Behörde.
Staaten massiv ausgedehnt, ohne dass deren Beschränkun-
Wolfgang Reinhardt sei noch um ein weiteres Prinzip der
gen klar geregelt wären. Vom „freien Meer“, welches allen
Rechtsstaatlichkeit ergänzt: Die erlassenen Gesetze müssen
gehört und auf dem niemand herrscht ist in vielen Regio-
in einem gewissen Maße dem Rechtsempfinden, den Ge-
nen nichts übrig geblieben. Das SRÜ sieht beispielsweise
bräuchen und Sitten der Bürger entsprechen. Denn „[w]enn
eine „Anschlusszone“ vor, in welcher die Staaten zwar keine
gesetzliche Bestimmungen eingehalten werden, liegt das zu-
Regelkompetenz haben - ihre Gesetze also nicht gültig sind
meist eher an Mechanismen informeller sozialer Kontrolle als
- sie aber exekutive Befugnisse haben, um bevorstehende
der Intervention offiziell bestellter Gesetzeshüter.“47 Wider-
Rechtsübertritte auf ihrem Territorium zu verhindern oder
sprechen die Gesetze jedoch dem allgemeinen Rechtsemp-
bereits begangene zu ahnden. Man könnte meinen, dass
finden, tritt der Staat lediglich repressiv in Erscheinung und
Frontex genau in dieser „Zone“ aktiv ist. Jedenfalls scheint
wirkt damit eher wie eine Besatzungsmacht. Oder aber selbst
das Rechtsverständnis der Agentur von dieser abgeleitet zu
seine Organe ignorieren die Gesetze, handeln ihnen zuwider
sein. Die Migrationen in die EU werden - und zwar bereits
und „drücken gelegentlich ein Auge zu“. Genau dies ist zwei-
bevor sie stattgefunden haben - für „illegal“ erklärt und be-
fellos an Grenzen häufig der Fall, insbesondere in den neu-
kämpft: präventiv und exterritorial.
en Mitgliedsstaaten, deren Grenzen nun EU-Außengrenzen
Wolfgang Reinhard fasst die Prinzipien der Rechtsstaat- sind und traditionelle Verbindungen durchschneiden. Der
lichkeit folgendermaßen zusammen: „Grundlegend für den Schengen-Kodex wurde diesen Ländern als Bedingung für
[...] voll entwickelten Rechtsstaat ist die Justizgewährung die Mitgliedschaft übergestülpt. All die gemeinsamen Lehr-
einschließlich des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes pläne und Einsätze, die Vermittlung von „Best Practices“
gegen staatliches Handeln [...] Der Staat haftet außerdem und zentral erarbeitete Risikoanalysemodelle, die das tra-
gegenüber Betroffenen für die Folgen und Maßnahmen sei- dierte Wissen der jeweiligen Grenzschützer ersetzen sollen,
ner Organe. Kompetenzen und Verfahrensregeln der Verwal- zielen auch hierauf ab: Die einzelnen Grenzschützer ersetz-
tung müssen bekannt und transparent sein. Die vom Verwal- bar zu machen und die „gewachsenen Grenzregimes“ neuen
tungshandeln Betroffenen sind durch Anhörung zu beteili- und zentral erarbeiteten Praktiken zu unterwerfen, um der
gen. Gesetze wie Verwaltungsentscheidungen müssen präzise „Autonomie der Migration“ endlich Herr zu werden.
sein und Bestand haben; Rückwirkung ist in der Regel aus-
zuschließen. Der Einsatz staatlicher Mittel hat den Grund-
satz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.“42 Auf den ersten
Blick wird deutlich, dass die Funktionsweise der Frontex-
Agentur diesen Prinzipien widerspricht. Zugespitzt könnte
angenommen werden, dass die Funktion von Frontex dar-
in besteht, diese Prinzipien zu überwinden. Hierfür spricht
zumindest das Verhalten der deutschen Regierung, welche
zwar bei jeder Gelegenheit beteuert: „Die Bundesregierung
setzt sich für die Stärkung von Frontex ein“,43 zugleich aber 45
BT-Drucksache 16/1752.
vorgibt, über deren Aktivitäten nicht besser unterrichtet zu 46
Diese bewies sich u.a. beim „Public Hearing on Tragedies of
sein, als die Öffentlichkeit.44 Sie verweigerte weitgehend die Migrants at sea“ des LIBE-Ausschusses des EP am 3.7.2007. Zu
Beantwortung einer kleinen Anfrage zu Frontex mit der Be- diesem war auch der Exekutivdirektor von Frontex eingeladen, um
von den Tätigkeiten zu berichten. Dieser blieb aber, ohne auf die
41
Siehe exemplarisch zu internationalen Konflikten in der Folge Einladung zu reagieren, fern. Vgl.: Marischka, Christoph: In die
des SRÜ von 1982: Ratter, Beate/ Sandner, Gerhard (Hrsg.): Ter- Einbahnstrasse der humanitären Tragödie, Telepolis, 6.7.2007.
47
ritorialkonflikte im karibischen Meeresraum, Institut für Geogra- Griffiths, John: The Social Working of Anti-Discrimination Law.
phie der Universität Hamburg, 1993. In: Loenen, Titia; Rodrigues, Peter R. (Hg.) Non-discrimination
42
Reinhard, Wolfgang: Geschichte des modernen Staates, C.H. law: comparative perspectives. The Hague: Kluwer Law Interna-
Beck, 2007. tional, 1999, zit. nach: Cyrus, Norbert: Aufenthaltsrechtliche Il-
43
z.B. BT-Drucksache 16/6254. legalität in Deutschland, Bericht für den Sachverständigenrat für
44
BT-Drucksache 16/6254. Zuwanderung und Integration, Nürnberg.
23
Die europäische Grenzschutzagentur
FRONTEX
von Dr. Andreas Fischer-Lescano (im Wintersemester 07/08 Vertretungsprofessur f.
Öffentliches Recht an der Universität Bielefeld) und Dr. Timo Tohidipur (Institut für
öffentliches Recht der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt a. M.)

Die Errichtung der europäischen Grenzschutzagentur durch FRONTEX Flüchtlinge vor den Kanarischen Inseln,
FRONTEX bedeutet den Beginn einer Institutionalisierung Lampedusa oder an der Küste Senegals in Kooperation mit
der europäischen Grenzsicherung. Die Betrachtung der ma- senegalesischen Behörden an der Ein- und Weiterreise hin-
teriellrechtlichen Rahmenbedingungen bestätigt dabei, was dern, stellen sich eine Vielzahl von Rechtsfragen. Diese be-
sich schon anhand der medial vermittelten Auseinanderset- treffen die substantiellen Verpflichtungen der Grenzschützer,
zung mit FRONTEX, die sich eher martialisch anmutender die Garantie der Rechte der Schutzssuchenden und die bis-
Vokabularien wie „Aufrüstung“, „Abschottung“, „Sicherung lang denkbar undurchsichtige Ausgestaltung entsprechender
der Festung“, „Schlagkraft“ und „Frühjahrsoffensive“ be- Rechtsschutz- und Kontrollinstanzen.
dient,1 andeutet: Migration wird in der Europäischen Uni-
on vornehmlich nach einer Sicherheitslogik bearbeitet, die I. Hintergrund
Existenzbedrohung suggeriert und sich in der Folge institu- Die europäischen Regulierungen der Grenzkontrolle ba-
tioneller und rechtlicher Grenzen zu entledigen sucht.2 Die sieren primärrechtlich maßgeblich auf Art. 62 Ziff. 2 EG
tatsächlichen Probleme bei der Durchführung des Auftrages, und sind Teil des sich rasant entwickelnden europäischen
die FRONTEX zurzeit noch im Bereich der technischen Migrationsrechts, das aus uneinheitlichen Regelungskom-
Ausstattung hat,3 werden in absehbarer Zeit behoben sein. plexen innerhalb des europäischen Raums der Freiheit, der
Dafür spricht allein schon die Bedeutung, die FRONTEX Sicherheit und des Rechts besteht.5 Dabei hat die Ausgestal-
im Rahmen der europäischen Sicherheitsarchitektur seitens tung des europäischen Migrationsraumes durch das vom
der Politik zugesprochen wird.4 Schwieriger wird es, adäquat Europäischen Rat am 4./5. November 2004 angenomme-
auf die Gefährdungslagen zu reagieren, die für Schutzsu- ne Haager Programm6 wichtige neue Impulse erhalten. Ein
chende dadurch entstehen, dass sie an den Grenzen Euro- zentraler Gesichtspunkt im Haager Programm und in den
pas auf Organe der „integrierten europäischen Grenzver- anschließenden Tagungen des Rats der Europäischen Union
waltung“ treffen: Wenn deutsche, französische, spanische ist die Weiterentwicklung des europäischen Grenzkontroll-
etc. Beamte in Soforteinsatzteams unter der Koordination regimes.7
1
Siehe für die Berichterstattung beispielhaft: FAZ v. 29.3.2007, Die EU-Politiken Verfolgen hierbei einen Ansatz, der
S. 1 und 3; Süddeutsche Zeitung v. 21.3.2007; taz v. 9.12.2006, einerseits die Stärkung und Vertiefung der internationalen
S. 3; Meldung auf der Homepage der Tagesschau v. 15.1.2007
(13.4.2007), http://www.tagesschau.de/aktuell/meldungen/
Zusammenarbeit und des Dialogs mit den Herkunfts- und
0,1185,OID6294656,00.html; zu zivilgesellschaftlichen Berich- Transitländern und andererseits die Stärkung der Zusam-
ten: Ralf Streck, Frontex mit neuen Zielen, 1.3.2007, http:// menarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten durch eine in-
de.indymedia.org/2007/03/169470.shtml und watchnow.eu, tegrale Grenzschutzstrategie zum Schutz der Außengrenzen
die sich der Implementationsebene der europäischen Migrati- betrifft. Im Bereich der internationalen Zusammenarbeit
onskontrolle durch FRONTEX widmet (abrufbar unter http:// ermöglichen bislang insbesondere das Schengener Informa-
watchnow.juristischeslektorat.eu/index/?page_id=7).
2
Zu diesem Spezifikum von Grenzkontrollregimes Mathias Abert, 5
Zu diesen zentralen Säulen siehe Art. I–3 Abs. 2 des Vertrages
Zur Politik der Weltgesellschaft, Weilerswist 2002, S. 177 ff. (zum über eine Verfassung für Europa, Abl. C 310 v. 16.12.2004, S. 1
Grenzregime im Süden der USA) und (zum europäischen Grenz- ff.; Art. 2 des Vertrages über die Europäische Union (EU) in der
kontrollregime) Serhat Karakayalı/Vassilis Tsianos, Movements Fassung von Nizza – Abl. C 235 v. 24.01.2002, S. 33 ff.
that matter. Eine Einleitung, in: TRANSIT MIGRATION For- 6
Abl. C 53 vom 3.3.2005, S. 1 ff.; Mitteilung der Kommission an
schungsgruppe (Hg.), Turbulente Ränder. Neue Perspektiven auf den Rat und das Europäische Parlament – Das Haager Programm:
Migration an den Grenzen Europas, Bielefeld 2007, S. 7 ff. (13 Zehn Prioritäten für die nächsten fünf Jahre. Die Partnerschaft zur
ff.). Erneuerung Europas im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und
3
Vgl. taz, Kampf mit Flüchtlingen auf hoher See, 11.4.2007, S. des Rechts, KOM/2005/0184 endg. vom 10.5.2005; Aktionsplan
9; Klaus Bachmann, Gemeinsame Grenzen erstmal nur auf dem des Rates und der Kommission zur Umsetzung des Haager Pro-
Papier, Das Parlament, Themenausgabe, 19.3.2007. gramms (2005/C 198/01), Abl. C 198 vom 12.8.2005, S. 1 ff.
4
Peter Altmaier, Ziele der deutschen Ratspräsidentschaft im Ein- 7
Siehe zuletzt Europäischer Rat, 14./15.12.2006, Schlussfolge-
wanderungs- und Asylrecht, ZAR 2007, S. 301-307; EU-Justiz- rungen des Vorsitzes, 16879/06, Rn. 21–27; siehe ferner: Rat der
kommissar Franco Frattini und Bundesinnenminister Wolfgang EU. Justiz und Inneres, 2781.Tagung des Rates, Presseerklärung
Schäuble im F.A.Z.Interview, FAZ v. 29.3.2007, S. 3. vom 15.2.2007, 5922/07.
24
einer Integration der Exekutiven geführt hat. So wird die
Grenzschutzagentur von einem Exekutivdirektor geleitet
(Art. 25 FRONTEX-VO), der durch den Verwaltungsrat
der Agentur (Art. 20 der FRONTEX-VO) auf Vorschlag der
Kommission ernannt wird. Die Zusammensetzung des Ver-
waltungsrates folgt dem typischen Strukturmerkmal der Ge-
meinschaftsverwaltung.10 Er setzt sich aus jeweils einem Ver-
treter pro Mitgliedstaat sowie der am Schengen- Besitzstand
assoziierten Staaten und zwei Vertretern der Europäischen
tionssystem (SIS), die Eurodac-Verordnung(VO) sowie das Kommission zusammen und fällt seine Entscheidungen i.
geplante Visa-Informationssystem (VIS) einen intensiven S. d. Art. 24 FRONTEX-VO grundsätzlich mit der absolu-
Datenaustausch zwischen europäischen Behörden im Bereich ten Mehrheit seiner stimmberechtigten Mitglieder (Art. 21
des Grenzschutzregimes. Gemeinsam ist diesen Formen der FRONTEX-VO).
Zusammenarbeit die horizontale Vernetzung von mitglied-
Insgesamt führt die Ausgründung von Agenturen zu einer
staatlichen Behörden mit einer Betonung der Dimension
Verselbständigung administrativer Apparate und bedeutet in
„Informationsvernetzung“. Die Einrichtung von FRON-
der Konsequenz eine zunehmende Unabhängigkeit der Agen-
TEX erweitert das europäische Grenzschutzregime um eine
turen von politischem Einfluss durch Rat und Kommission
entscheidende vertikale, institutionelle Komponente. Dieser
– und von der parlamentarischen Mitwirkung, die sich auf
europäischen Agentur wird eine maßgebliche Rolle beim
Berichtspflichten und die allgemeine Haushaltskompetenz
Außengrenzschutz zukommen. Ihr Zuständigkeitsbereich
beschränkt. Dies macht eine ausgeprägte Rechtskontrolle er-
erstreckt sich auf die EU-Mitgliedstaaten, die Schweiz und
forderlich,11 insbesondere da im Rahmen der Koordinierung
die bei der Umsetzung des Schengen-Besitzstands assoziier-
der Politik der Inneren Sicherheit auf europäischer Ebene für
ten Länder, insbesondere Norwegen und Island.
diese sensiblen Bereiche erhebliche Kompetenzen auf Agen-
Mit der Arbeitsaufnahme von FRONTEX haben die Ad- turen übertragen werden, die neben der Datenspeicherung
hoc-Zentren für Risikoanalyse (Finnland), Aus- und Fort- und -weitergabe auch operativ, d.h. durch technische und
bildung (Österreich) und Landgrenzen (Deutschland) ihre personelle Unterstützung, an der Koordinierung der mit-
Tätigkeit eingestellt. Die Zentren für die Zusammenarbeit gliedstaatlichen Behörden mitwirken. Die neueren Agentu-
an den Flughäfen (Air Border Centre, Italien) sowie den See- ren sind, zumindest soweit dies den Berich der Inneren Si-
grenzen (Western Sea Border Centre, Spanien; Eastern Sea cherheit einschließlich des Grenzschutzes betrifft, ihrem rein
Border Centre, Griechenland) werden zzt. als rein nationale technisch-regulativen Gewand entwachsen und nähern sich
Projekte weitergeführt,8 auch wenn Art. 16 FRONTEX-VO dem aus den USA bekannten Modell der Agentur an.12
grundsätzlich die Möglichkeit der Fortführung dieser Fach-
außenstellen vorsieht. III. Organisation und Maßnahmen von
FRONTEX
II. Die Stellung von FRONTEX als Agentur
Die Agenturen, die durch neuere Ausgründungsentschei-
der EU dungen entstanden sind, sprengen damit den herkömmli-
FRONTEX ist eine weitere Agentur im Bereich der stän- chen Rahmen, indem ihnen operative Maßnahmen über-
dig anwachsenden mittelbaren Gemeinschaftsverwaltung.9 tragen werden. Die FRONTEX-VO gibt der Agentur einen
Agenturen waren in der ersten Gründungsphase nicht mehr umfassenden Kooperationsauftrag. So soll die Agentur alle
als ein Forum für Informations- und Erfahrungsaustausch erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um den Austausch
und dienten vornehmlich der Unterstützung von Gemein- von Informationen, die für ihre Tätigkeit von Bedeutung
schaftspolitiken und Forschungsvorhaben. Doch seit den sind, mit der Kommission und den Mitgliedstaaten zu er-
neunziger Jahren werden neben diesem „klassischen“ Typ leichtern (Art. 11 FRONTEX-VO). Dies umfasst zunächst
der Informations- und Förderagentur auch verstärkt Agen- die Zusammenarbeit im EU-internen Bereich, einschließ-
turen mit hoheitlichen Befugnissen geschaffen. An den Lei- 10
Thomas Groß, Die Kooperation zwischen europäischen
tungsstrukturen von FRONTEX sieht man hierbei deutlich, Agenturen und nationalen Behörden, EuR 2005, S. 54 ff. (55).
wie die Verselbständigung von Administrativorganen zu 11
Hierzu untere Ziff. VI. und Robert Uerpmann, Mittelbare Ge-
meinschaftsverwaltung durch Gemeinschaftsgeschaffene juristi-
8
Antwort der Bundesregierung auf eine parlamentarische Anfrage, sche Personen des öffentliches Rechts, AöR 125 (2000), S. 551 ff.
BTDrs. 16/1752 vom 6.6.2006, Rn. 29. (565 f.).
9 12
Generell zum europäischen Agenturwesen Edoardo Chiti, De- Zur bisherigen Abgrenzung: Giandomenico Majone, Functional
centralisation and Integration into the Community Administra- Interests: European Agencies, in: John Peterson/Michael Shack-
tions: A New Perspective on European Agencies, European Law leton (Hrsg.), The Institutions of the European Union, Oxford
Journal 10 (2004), S. 402 ff.; Rainer Vetter, Die Kompetenz der 2002, S. 299 (300 f.). Allerdings haben die europäischen Agen-
Gemeinschaft zur Gründung von unabhängigen europäischen turen durch die fortwährende Einbindung in das institutionelle
Agenturen, DÖV 2005, S. 721 ff.; Michael Koch, Mittelbare Geflecht zwischen Kommission und Rat nicht deren Grad an Un-
Gemeinschaftsverwaltung in der Praxis, EuZW 2005, S. 455 ff.; abhängigkeit, hierzu Michelle Everson/ Christian Joerges, Recon-
Wolfgang Kilb, Europäische Agenturen und ihr Personal – die ceptualising Europeanisation as a public law of collisions: comito-
großen Unbekannten?, EuZW 2006, S. 268 ff.; Damien Geradin logy, agencies and an interactive public adjudication, in: Herwig
u. a., The development of agencies at EU and national levels, Year- C.H. Hofmann/Alexander H. Türk (Hrg.), EU Administrative
book of European Law 23 (2004), S. 137 ff. Governance, Cheltenham 2006, S. 512 ff. (529).
25
Bestens vernetzt:
GMES, Global Monitoring Nationale Grenzpolizeien
for Enviroment and Security
u.a. bei MARISS und
LIMES

JRC, Joint Research Centre


u.a. bei der Task Force
Brown Border und der
Broschüre ‚Biometrics for
Border Security‘

EDA, Europäische
Verteidigungsagentur RABIT Focal Point
SITCEN, EU Situation
Rapid Border Intervetion Team
Offices
Center, und damit mit den
nationalen Geheimdiensten
die dem SITCEN zuarbeiten

CEPOL, Europäische FJSTs CRATE


Polizeiakademie Frontex Joint Support Teams Centralised Records of Available
u.a. bei CCC Technical Equipment

Nationale Polizeiakademien

EUROPOL
u.a. operative Einsätze Setzt ein
European
CCC
OLAF, Office Europeén de
Lutte Anti-Fraude Mid-Level
Course Common Core Curriculum

Fronte
EUCS, European Union
Satellite Centre

Kooperiert mit
HQ Warschau,

Zentrum Seegrenzen Zentrum Luftgrenzen Zentrum Seegrenzen Zentrum Landgrenzen Technologiezentrum


(West) Piräus, Rom, Italien (Ost) Madrid, Spanien Berlin, Deutschland Dover,
Griechenland Grossbritanien

Risikoanalysezentru
(RAC) Helsinki,
COREPER SCIFA COMMON Finland
Ausschuß der Strategic Committee UNIT
ständigen Vertreter on Immigration, Gemeinsame Instanz
der Mitgliedsstaaten Frontiers and von Praktikern für Trainingszentrum
Asylum (ACT) Traiskirchen
die Außengrenzen
Österreich

26
: FRONTEX
Nationale Innenministerien Nationalstaatlich:
Behörden
Polizeien
Gendarmerien und
humanitäre Organisationen

NFPOCs FRAN
Frontex Risk
National Frontex Points Analysis Network
of Contact

NCC
ICONet CIRAM National
Information and Coordination Common Integrated Coordination
Network Risk Analysis Model Centre
der jeweiligen
Mitgliedsländer
...

RAU
Risk Analysis Unit

ex BSRBCC, Baltic Sea Regional Border Control Cooperation


Polen Erstellt Studien
MEDSEA EPN, European Patrols Network

BORTEC EUROSUR
Vernetzt
m SEASAME SOBCAH
Thales-Programm
BSUAV

Werden vernetzt mit:


m 7. EU-Rahmen- - Rüstungsindustrie
forschungsprogramm - Firmen und Einrichtungen der
finanziert Sicherheitsforschung
- nationalen Universitäten
(u.a. Migrationsforschung)
- sowie den nationalen Armeen
,
(CC) Informationsstelle Militarisierung e.V.

27
Main-Flughafen in Frankfurt die Flughäfen Madrid, Barce- die Afrikanische Küste in Hera III) ablaufen: „Considering
lona, Lissabon, Paris, Amsterdam, Mailand und Rom ein- the situation in the region, the operation Hera III will have
gebunden.27 Hinsichtlich der Seegrenzen haben unter der two parallel parts. The first part will be implemented by ex-
Beteiligung von FRONTEX im Jahr 2006 vor allem drei perts from Germany, Italy, Luxembourg and Portugal. It will
operative Einsätze im Mittelmeerraum stattgefunden: Die focus on interviews with illegal migrants who have arrived to
Grenzschutzaktionen „Hera I und II“, „Nautilus“ sowie „Ja- the Canary Islands with the aim to establish whether these
son I“.28 crossings are being facilitated. Similar information, gathered
during Hera I, already enabled to detain several facilitators
Die größte Herausforderung zur Implementierung des
mainly in Senegal. The second focus of the operation will
Grenzkontrollregimes besteht nach Einschätzung von
be joint patrols by aerial and naval means of Spain, Italy,
FRONTEX auf vier Hauptrouten der Migration in die EU,
Luxembourg and France along the coast of West Africa. The
d. h. die Routen über die südlichen Seeaußengrenzen, die
aim of these patrols, carried out with Senegalese authorities,
östlichen Landaußengrenzen, über den Balkan und über be-
will be to stop migrants from leaving the shores on the long
deutende internationale Flughäfen.29 Die praktischen und
sea journey.“31
rechtlichen Probleme des europäischen Grenzkontrollre-
gimes manifestieren sich deutlich in den durch FRONTEX Während die bisherigen Einsätze unter Art. 8 FRONTEX-
koordinierten Hera-Einsätzen. Diesen Maßnahmen ging VO bloße “Unterstützungseinsätze” darstellten, bei denen
eine Anforderung durch Spanien nach Art. 8 FRONTEX- die FRONTEX-Experten (Art. 8 Abs. 2 lit. b) FRONTEX-
VO zur technischen und operativen Unterstützung voraus. VO) und die durch FRONTEX koordinierten nationalen
Unterstützungsteams (Art. 8 Abs. 2 lit. a) FRONTEX-VO)
Der Einsatz Hera I hatte zwei Komponenten, d. h. zum
keine eigenen exekutiven Kompetenzen innehatten, können
einen den Einsatz von Experten zur Unterstützung bei der
nun auch schnelle Eingriffteams (Rapid Border Intervention
Identifikation von Migranten und zur Bestimmung ihres
Teams, RABITs) gebildet werden, denen exekutive Befug-
Herkunftsstaates und zum anderen eine gemeinsame Ope-
nisse im jeweiligen Einsatzmitgliedstaat übertragen werden.
ration auf See. In Hera II ging es in erster Linie um den
Ein erster Übungseinsatz mit Beamten aus 16 Mitgliedstaa-
Einsatz von Grenzüberwachungsgeräten, die der Kontrolle
ten zur fiktiven „Abwehr“ der „Bedrohung“ durch illegale
des Meerabschnittes zwischen der afrikanischen Küste und
Einwanderer aus Südamerika findet im November 2007 in
den Kanarischen Inseln diente. FRONTEX hat zu diesem
Porto, Portugal statt.32
Einsatz die folgenden statistischen Rahmendaten mitgeteilt,
die das Ausmaß der Einsätze an der südeuropäischen Küste Diese neue Einsatzform der schnellen Eingriffsteams33 wird
verdeutlichen: ermöglicht durch die Verordnung über einen Mechanismus
zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungs-
Zwischen Juni und Oktober 2006 erreichten 18.987 Mi-
zwecke und zur Änderung der FRONTEX-VO hinsichtlich
granten die Kanarischen Inseln, „FRONTEX experts and
dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und
Spanish authorities identified 100% of them. Illegal migrants
Befugnisse von abgestellten Beamten (RABIT-VO).34
(identified during HERA I) sent back by Spanish authori-
ties: Total 6076 illegal immigrants from Morocco, Senegal, Der durch die RABIT-VO neu gefasste Art. 10 FRON-
Mali, Gambia, Guinea and some other countries (ordered TEX-VO legt nunmehr fest, dass alle eingesetzten Beamten
by amount of illegal migrants); Information collected during das Gemeinschaftsrecht und das nationale Recht des Einsatz-
interviews turned possible to detain several facilitators main- mitgliedstaates einzuhalten haben. Partiell ergeben sich dazu
ly in Senegal and avoid departure of more than one thou- Bindungen an das Recht des Entsendestaates. Dies schafft
sand immigrants (no exact numbers – detention performed unterschiedliche rechtliche Verantwortlichkeiten bei gleich-
by Senegalese authorities).“ Zwischen August und Oktober zeitiger Erweiterung der Aufgaben und Befugnisse auf das
2006 wurden mit der Unterstützung von FRONTEX ins- gesamte Spektrum des Schengener Grenzkodex,35 also Maß-
gesamt 3887 Menschen “nahe der Afrikanischen Küste ab- nahmen, die von der Identitätsfeststellung als Mindestkon-
gefangen und umgeleitet”.30 In ähnlicher Form sollten die trolle, über Befragungen, Datenabfragen bis hin zu Durch-
Operationen im Jahr 2007 (für die Kanarischen Inseln und suchungen reichen. Selbst die Gewaltanwendung wird den
27
FRONTEX-Beamten gemäß Art. 10 Abs. 6 FRONTEX-
FRONTEX, Pressemitteilung vom 22.2.2007, abrufbar unter
VO n.F. bzw. Art. 6 Abs. 6 RABIT-VO ermöglicht. Allein
(27.2.2007) http://www.eu2007.de/de/News/Press_Releases/
31
February/0222BMIFrontex.html. FRONTEX, Presseerklärung vom 15.2.2007, abrufbar unter
28
Ein Überblick über die bisherigen Operationen findet sich bei (27.2.2007) http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_re-
Roderick Parkes, Gemeinsame Patrouillen an Europas Südflan- leases/art13.html.
32
ke, SWP-Aktuell 44 (09/2006) und bei Sergio Carrera, The EU Vgl. FRONTEX-Presseerklärung v. 6.11.2007, http://www.
Border Management Strategy: FRONTEX and the Challenges of frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art29.html
33
Irregular Immigration in the Canary Islands, CEPS Working Do- Zu den beiden unterschiedlichen Einsatzformen vgl. FRONTEX
cuments, 22.3.2007, abrufbar unter (16.4.2007) http://shop.ceps. Work Programme 2007, S. 5, abrufbar unter (31.08.2007): http://
eu/BookDetail.php?item_id=1482. www.frontex.europa.eu/work_programme.
29 34
FRONTEX, Pressemitteilung vom 22.2.2007, abrufbar unter Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und
(27.2.2007) http://www.eu2007.de/de/News/Press_Releases/ des Rates vom 11. Juli 2007, ABl. EG L 199/30 v. 31.07.2007.
35
February/0222BMIFrontex.html. Verordnung EG Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments
30
FRONTEX, statistische Angaben zu den Operationen HERA und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex
I und II, 19.12.2006, abrufbar (27.2.2007) unter http://www. für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener
frontex.europa.eu/gfx/frontex/files/herastatistics.pdf. Grenzkodex), ABl. EG L 105/6 v. 13.04.2006.
28
lich Europol (hier speziell Art. 13 FRONTEX-VO). In den linge sein sollen, ein wesentliches Ziel der Maßnahmen des
eineinhalb Jahren ihres Bestehens hat die Agentur bereits Rates zur Bekämpfung „illegaler“ Einwanderung.19 Erste Ar-
beträchtliche Aktivitäten entfaltet: Für die Verwirklichung beitsvereinbarungen mit Drittstaaten und anderen Institu-
des Innenbereichs13 der „Sicherheit“ im Raum der Freiheit, tionen wurden von FRONTEX bereits geschlossen, so mit
der Sicherheit und des Rechts gemäß Art. 61 ff. EG bilden der Baltic Sea Border Control Cooperation und der Inter-
die Partnereinrichtungen Europol, Eurojust,14 OLAF und national Border Police Conference.20 Arbeitsvereinbarungen
FRONTEX in ihren verschiedenen Ausrichtungen eine mit Bulgarien, Rumänien und Russland sind getroffen, die
umfassende operative Basis für Zusammenarbeit. Während Verhandlungen mit der Ukraine, Kroatien und der Türkei
OLAF die Betrugsbekämpfung im Binnenbereich des Or- dauern an.21 Eine Zusammenarbeit von FRONTEX mit
gangefüges der Europäischen Union übernimmt und hierbei Geheimdiensten ist nachdrücklich gewünscht, was sowohl
nach der Rechtsprechung des EuGH auch keine Rücksicht den Unterlagen der Kommission,22 als auch einer jüngeren
auf institutionelle Sonderstellungen zu nehmen braucht,15 Entschließung des Europäischen Parlaments zu entnehmen
und sich Europol und Eurojust um die Koordination inner- ist.23
staatlicher Gefahrenabwehr- und Strafvollzugsorgane bemü-
Im Bereich der Forschung zur Außengrenzkontrolle wer-
hen, operiert FRONTEX koordinativ an den Außengrenzen
den über das EU-Forschungsprogramm zur Terrorismusbe-
der Europäischen Union. Bei der Zusammenarbeit mit Eu-
kämpfung24 zwei Projekte im Umfang von ca. 5 Mio. Euro
ropol ist für FRONTEX insbesondere der Informationsaus-
finanziert. Im Projekt SOBCAH (Surveillance of Border
tausch interessant, verfügt doch Europol über umfangreiche
Coastlines and Harbours) werden Verbesserungsmöglichkei-
eigene, selbst verwaltete Datenbestände.16 FRONTEX selbst
ten der Sensor- und Netzwerktechnologie zur Aufspürung
soll lediglich über eine derzeit im Aufbau befindliche17 Da-
illegaler Migranten eruiert. Im Projekt BSUAV (Border Se-
tenbank für technische Ausrüstung (sog. „Toolbox“) ver-
curity Unmanned Aerial Vehicles) werden Drohnen für den
fügen, kann aber über die Kooperation mit Europol unbe-
Einsatz bei der Grenzkontrolle entwickelt.25 Laut einem stra-
grenzt auf dessen Daten zurückgreifen.
tegischen Papier aus dem Juli 2006 sucht die Kommission
Art. 13 und 14 FRONTEX-VO enthalten über den EU- ferner nach einer Technologie, die weit umfangreichere Da-
interen Bereich hinaus eine Öffnung hinsichtlich der Zu- ten als die oben geschilderten SIS II und VIS sammeln wür-
sammenarbeit zwischen FRONTEX und internationalen de. Durch ein allgemeines Einreise-/Ausreisesystem sollen die
Organisationen sowie Behörden von Drittstaaten, die für Mitgliedstaaten leichter nachprüfen können, ob ein Dritt-
vergleichbare Aufgabenbereiche zuständig sind. FRONTEX staatsangehöriger den autorisierten Aufenthalt überschreitet
kann damit selbständig Kooperationen und Arbeitsverein- oder dies in der Vergangenheit getan hat. Ein solches System
barungen mit Verwaltungseinrichtungen außerhalb der Eu- könnte auch als Register für Arbeitskräfte aus Drittländern
ropäischen Union eingehen. Bevorzugte Partnerländer sind genutzt werden, um die Steuerung der legalen Migration zu
zunächst solche der Beitrittskandidaten, da diese ohnehin erleichtern, wie im strategischen Plan zur legalen Zuwande-
in den gemeinsamen Sicherheitsraum eingebunden werden rung aus dem Jahr 2005 angeregt. Die Kommission hat aus
müssen. Damit sind die an die EU angrenzenden Staaten diesem Grund eine Studie in Auftrag gegeben.26
und die Türkei, die ohnehin bereits dem Schengen-Raum
angenähert ist,18 nahe liegende Partner für eine erweiterte IV. Operationen von FRONTEX
Zusammenarbeit. Doch ist auch gerade die Verstärkung der Das operative Feld der Grenzschutzagentur umfasst im
Beziehungen zu den nord- und westafrikanischen Staaten, Bereich der Grenzkontrollmaßnahmen Operationen zum
die so genannte „Herkunfts- oder Transitländer“ für Flücht- Schutz der Land-, See- und Luftgrenzen. Schwerpunkt der
13
Der »Außenbereich« umfasst die Agenturen für die Gemeinsame
ersten FRONTEX-Operation im Bereich der Luftgrenzen
Außen- und Sicherheitspolitik, also namentlich die Europäische im Jahr 2007 sind Maßnahmen gegen Migration aus dem
Verteidigungsagentur (EDA), das Institut der Europäischen Union südamerikanischen Raum. In diese sind neben dem Rhein-
für Sicherheitsstudien (ISS) und das Satellitenzentrum der Europä-
19
ischen Union (EUSC). Rat der EU, Programm mit Maßnahmen zur Bekämpfung der
14
Ergänzend wäre hier die Europäische Polizeiakademie (EPA) zu illegalen Einwanderung an den Seegrenzen der Mitgliedstaaten der
nennen, die sich von einer reinen Kooperation bestehender Polizei- Europäischen Union, Vermerk 15445/03 vom 28.11.2003.
20
akademien zu einer ständigen Einrichtung mit eigener Rechtsper- Ratsdok. 6941/06 vom 11.07.2006, S. 6, weitere Nachweise bei
sönlichkeit entwickelte, vgl. Beschluss 2000/820/JI des Rates vom Mark Holzberger (2006), S. 56 ff. (59).
21
22.12.2000 über die Errichtung der Europäischen Polizeiakademie Exekutivdirektor FRONTEX, Ilkka Laitinen, Joint Parliamen-
(EPA) Abl. L 336/1 und Beschluss 2005/681/JI des Rates vom tary Meeting initiated by the European Parliament and the Parlia-
20.9.2005 zur Errichtung der Europäischen Polizeiakademie und ment of Finland: »From Tampere to The Hague«, 2.– 3.10.2006,
zur Aufhebung des Beschlusses 2000/820/JI. abrufbar (27.2.2007) unter http://www.europarl.europa.eu/hea-
15
EuGH (Urt. v. 10.7.2003), C11/ 00, Kommission/EZB, Slg. rings/20061002/libe/laitinen_en.pdf.
22
2003, S. I–7147. Vgl. Ratsdok. 10019/02 vom 14.06.2002, S. 24.
16 23
Dazu: Thomas Bernhard Petri, Europol, Baden-Baden 2001, S. Entschließung des Europäischen Parlaments zur externen Dimen-
64; Markus Günther, Europol, Frankfurt am Main 2006, S. 284. sion der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, 15.2.2007,
17
Zum Stand der Dinge zuletzt: Rat der EU. Justiz und Inneres, P6_TAPROV(2007)0050, Ziff. 33 lit. k).
24
2781. Tagung des Rates, Presseerklärung vom 15.2.2007, 5922/07, Memo 05/277 der EU-Kommission vom 19.7.2005.
25
S. 13. Generell zur Grenztechnologieaufrüstung Ben Hayes, Arming
18
Kemal Kirisci, A Friendlier Schengen Visa System as a Tool of Big Brother. The EU’s Security Research Programm, Amsterdam
»Soft Power«: The experience of Turkey, European Journal of Mig- 2006, S. 27 ff.
26
ration and Law 2006, S. 343 ff. (346 ff.). KOM (20006), 402 endg. vom 19.7.2006, Rn. 25 f.
29
die Entscheidung, die Einreise gemäß Art. 13 der VO Nr. Die erste Frage, die sich bei der Anwendung des bezeich-
562/2006 zu verweigern, kann nur von den Grenzschutzbe- neten Rechtsrahmens stellt, ist, ob das Handeln der europä-
amten des Einsatzmitgliedstaats getroffen werden (Art. 10 ischen Grenzverwaltung im Mittelmeer und vor den Küsten
Abs. 10 FRONTEX-VO n.F. bzw. Art. 6 Abs. 10 RABIT- der Maghreb-Staaten überhaupt an den genannten Normen
VO). Beschwerden gegen eine solche Entscheidung sind an zu messen ist. So wird von nationalen Exekutivorganen zur
die zuständigen Behörden des Einsatzmitgliedstaats zu rich- Legitimation ihrer Handlungen behauptet, dass das Zurück-
ten. weisungsverbot der Genfer Flüchtlingskonvention „nach
Staatenpraxis und überwiegender Rechtsauffassung auf Ho-
V. Materieller Rechtsrahmen her See, die extraterritoriales Gebiet ist, gegenüber Personen,
bei Operationen integrierter die Verfolgungsgründe geltend machen, keine Anwendung“
Grenzschutzbehörden findet.46 Dies wurde ebenso bei Vorstößen vorgebracht, auf
Für den Rechtsrahmen, in dem die fraglichen Maß- nordafrikanischem Territorium eine Reihe von Flüchtlings-
nahmen der europäischen Grenzkontrolle stattfinden, ist lagern zu betreiben47 und die gelockerte territoriale Bindung
zunächst einmal bedeutsam, dass dann, wenn im europä- zum Anlass eines Versuchs der Entrechtlichung zu nehmen.
ischen Verwaltungsverbund Gemeinschaftsrecht umgesetzt Der damalige Bundesinnenminister Otto Schily hat in die-
bzw. angewendet wird, die Gemeinschaftsgrundrechte zur sem Sinne in einem Interview geäußert: „Bleiben wir wieder
Anwendung kommen.36 Hierbei können auch dann, wenn bei Ihrem Kapitän. Der nimmt also Personen aus Seenot auf.
den Mitgliedstaaten Verfahrensautonomie hinsichtlich der Es wird diese Fälle leider weiter geben, trotz aller Vorkeh-
Verfahrensgestaltung überlassen ist, Gemeinschaftsgrund- rungen. Die geretteten Personen werden, wenn eine entspre-
rechte weitergehende Anforderungen als nationales Recht chende Vereinbarung mit dem Drittland zustande gekom-
aufstellen. Ausgangspunkt der Gemeinschaftsgrundrechte men ist, in einen Hafen dieses Drittlandes gebracht. Es wird
ist im geltenden Recht Art. 6 Abs. 2 EU. Dabei ist, neben dort eine Aufnahmeeinrichtung geben und eine Institution,
den Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten, die Eu- die aus Beamten der Asylbehörden der EU-Mitgliedstaaten
ropäische Konvention für Menschenrechte (EMRK) eine zusammengesetzt ist. Diese Behörde prüft: haben die Flücht-
der Erkenntnisquellen für die allgemeinen Grundsätze des linge einen Grund nach der Genfer Flüchtlingskonvention,
Gemeinschaftsrechts.37 Die europäische Grundrechtechar- der einer Rückkehr ins Heimatland entgegensteht. Wenn
ta (GRC) stellt zwar kein formell rechtsverbindliches Do- sie keinen haben, müssen sie zurück [. . .] Eine gerichtliche
kument dar, ist jedoch als Ausdruck des aktuellen Grund- Kontrolle muss es nicht zwangsläufig geben. Wir sind außer-
rechtsstandards zu verstehen.38 An entscheidenden Stellen, halb des Rechtsgebiets der EU.“48
wie Art. 63 Ziff. 1 EG, Art. 18 GRC und der Qualifikati- Doch diese Rechtfertigungsstrategien sind mit geltendem
onsrichtlinie39 verweist das europäische Recht ferner auf die Recht nicht zu vereinbaren.49 Die Tendenzen im europäischen
Genfer Flüchtlingskonvention40 (GFK) nebst zugehörigem Grenzkontrollregime, die Kontrollmaßnahmen zu exterrito-
New Yorker Protokoll.41 Weitergehende Anforderungen er- rialisieren und entweder außerhalb der 12-Meilen-Zone,50 in
geben sich insbesondere aus dem Internationalen Pakt über der bis zu 24 Seemeilen umfassenden Anschlusszone51 oder
bürgerliche und politische Rechte,42 der Anti-Folterkonven- in den territorialen Gewässern52 der Maghreb-Staaten in Ko-
tion43 und den Konventionen zum humanitären Seerecht, d. operation mit deren Sicherheitsapparaten durchzuführen,
h. SOLAS44 und SAR.45 entpflichtet die europäischen Administrativen nicht von ih-
36
Statt aller EuGH (Urt. v. 18.06.1991), Rs. C260/89, ERT, Slg. ren Grund- und Flüchtlingsrechtsbindungen.53 Art. 63 Ziff.
1991, I2925 Rn. 41. (SAR), 1979, 1405 UNTS 97.
37 46
Siehe unter anderen: EuGH (Urt. v. 06.03.2001) Rs. C274/99 P, BMI, Effektiver Schutz für Flüchtlinge, wirkungsvolle Bekämp-
Connolly/Kommission, Slg. 2001, I1611, Rn. 37; EuGH (Urt. v. fung illegaler Migration, Pressemitteilung, September 2005, S. 2,
22.10.2002) Rs. C94/00, Roquette Frères, Slg. 2002, I9011, Rn. 25; abrufbar über (27.2.2007) www.bmi.bund.de.
47
EuGH Schmidberger, Urt. v. 12.6.2003), Rs. C112/00, Schmid- Hierzu Gregor Noll, Visions of the Exceptional: Legal and The-
berger, Slg. 2003, I5659, Rn. 71; EuGH (Urt. v. 14.10.2003), Rs. oretical Issues raised by Transit Processing Centres and Protection
C36/02, Omega, Slg. 2003, I9609, Rn. 33. Zones, EJML 5 (2003), S. 303 ff.
38 48
Siehe nur EuGH (Urt. v. 27.6.2006), Rs. C540/03, Parlament/ Süddeutsche Zeitung, 2.8.2004, S. 8; vgl. auch Antwort der Bun-
Rat, Rn. 38. desregierung auf eine parlamentarische Anfrage, BTDrs. 16/2723
39
Hier insb. Begründungserwägung 2 und 3 der RL 2004/83/EG vom 25.9.2006.
49
v. 29. April 2004; Abl. EG L 304/12 v. 30.9.2004 Siehe hierzu die ausführliche Argumentation in Andreas Fi-
40
BGBl. II 1953 S. 559. scher-Lescano/Tillmann Löhr, Menschen- und Flüchtlingsrecht-
41
BGBl. II 1969 S. 1293. liche Anforderungen an Maßnahmen der Grenzkontrolle auf See.
42
Vergleiche hierzu: EuGH (Urt. v. 27.6.2006), Rs. C540/03, Rechtsgutachten, August 2007 und Ruth Weinzierl, The Demands
Parlament/Rat, Rn. 37; EuGH (Urt. v. 18.10.1989) Rs. 374/87, of Human and EU Fundamental Rights for the Protection of the
Orkem/Kommission, Slg. 1989, 3283, Rn. 31; EuGH (Urt. v. European Union’s External Borders, German Institute for Human
18.10.1990) Rs. C297/88 und C197/89, Dzodzi, Slg. 1990, Rights, Berlin 2007.
50
I3763, Rn. 68; EuGH (Urt. v. 17.2.1998 Rs. C249/96, Grant, Siehe Art. 3 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Natio-
Slg. 1998, I621, Rn. 44. nen, 1982 (UNCLOS), Abl. L 179 vom 23.6.1998, S. 3 ff.
43 51
Convention against torture and other cruel, inhuman or degra- Art. 33 UNCLOS.
52
ding treatment or punishment, 10.12.1984, BGBl. 1990 II S. 246; Art. 2 UNCLOS.
53
1465 UNTS 85. Vgl. zu den exterritorial wirkenden Flüchtlingsrechten Guy
44
International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), Goodwin-Gill, The Haitian Refoulement Case: A Comment, In-
1974, 1184 UNTS 278. ternational Journal of Refugee Law 6 (1994), S. 103 ff.; a. A. 113
45
International Convention on Maritime Search and Rescue S.Ct. 2549 (1993) und weiter Elihu Lauterpacht/Daniel Bethle-
30
1 EG und Art. 18 und 19 GRC verpflichten die Behörden, die Beamten des jeweiligen Staates die Freiheit hätten, die
dafür Sorge zu tragen, dass diese Rechte auch tatsächlich aus- Verpflichtungen im Rahmen der internationalen Flüchtlings-
geübt werden können. 54 Das gilt umso mehr, da die völker- gesetzgebung und der Europäischen Konvention zum Schutz
rechtliche Verantwortlichkeit der beteiligten Rechtspersonen der Menschenrechte und Grundfreiheiten unterschiedlich
bereits durch solche hoheitlichen Akte begründet wird, die anzuwenden. „59 In seiner “Advisory Opinion on the Extra-
„in the context of readmission agreements, interception at territorial Application of Non-Refoulement Obligations un-
sea and subsequent removals to ›safe countries‹, and general- der the 1951 Convention relating to the Status of Refugees
ly when controlling their land and sea borders“ stehen.55 and its 1967 Protocol” hat der UNHCR im Januar 2007 zur
exterritorialen Geltung der GFK unter Auseinandersetzung
Diese Rechtsbindung der europäischen Grenzbehörden
mit den herkömmlichen Interpretationsregeln des Völkerver-
wird auch durch gerichtliche Entscheidungen bestätigt. Der
tragsrechtes und unter Darlegung der dem Vertragsschluss
gemeinsame Kern der Entscheidung des Europäischen Ge-
nachfolgenden Staatenpraxis erneut betont, dass Wortlaut
richtshofes für Menschenrechte (EGMR) im Fall Loizidou56
und Entstehungsgeschichte der Konvention für eine exter-
und des Komitees nach dem Pakt für bürgerliche und po-
ritoriale Bindung an das Non-Refoulement-Prinzip spre-
litische Rechte im Fall Lópes Burgos v. Uruguay57 besteht
chen.60 Europa- und völkerrechtliche Pflichten führen daher
in dem Gedanken, exterritorial wirkende Hoheitsgewalt
zu einer Bindung der integriert tätigen Grenzschutzkräfte
an Grund- und Menschenrechte zu binden; in den Worten
an die in Rede stehenden Flüchtlings- und Menschenrechte.
des Komitees nach dem Pakt für bürgerliche und politische
Weil die rechtliche Verantwortlichkeit der Grenzschutzorga-
Rechte (im General Comment 31 aus dem Jahr 2004): „(. .
ne nach Art. 47 Abs. 1 der Kodifikation der International
.) the enjoyment of Covenant rights is not limited to citizens
Law Commission (ILC) zur Staatenverantwortlichkeit eine
of States parties but must also be available to all individuals,
gemeinsame ist,61 wird die Verletzung anwendbaren Rechts
regardless of nationality or statelessness, such as asylumsee-
allen beteiligten Rechtssubjekten zugerechnet.62 Wird das
kers, refugees, migrant workers and other persons, who may
anwendbare Recht verletzt, so sind alle beteiligten Rechts-
find themselves in the territory or subject to the jurisdiction
subjekte verantwortlich.63
of the State party. This principle also applies to those within
the power or effective control of the forces of a State party Das gilt auch für Verstöße gegen das Verbot der Kollek-
acting outside its territory, regardless of the circumstances tivabschiebung.64 Ebenso rechtswidrig ist es, wenn Flücht-
in which such power or effective control was obtained, such linge, falls sie überhaupt auf das Territorium der spanischen
as forces constituting a national contingent of a State party Enklaven vordringen konnten, aus Ceuta und Mellila „ver-
assigned to an international peacekeeping or peace-enforce- schwinden“, d. h. an die marokkanische Küste verbracht
ment operation.“58 werden.65 Aber auch Verbringungen in Lager auf der afrika-
59
Der UNHCR fasst demzufolge das geltende Völkerge- UNHCR, Anmerkungen zur Mitteilung der Europäischen
wohnheitsrecht konsequent zusammen: “Ein Staat darf sich Kommission über eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der il-
legalen Einwanderung (KOM(2001) 672 endg. vom 15.11.2001),
seiner Verpflichtungen zur Nichtzurückweisung nicht entle- Rn. 12.
digen, indem er die Grenzkontrollen von den eigenen Gren- 60
UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Applica-
zen fort verlegt [. . .] Aus der Sicht von UNHCR sieht die tion of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Conven-
übergreifende Bedeutung des Nichtzurückweisungs-Prinzips tion relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol,
keine geographische Begrenzung vor, sondern erstreckt sich 26.01.2007, abrufbar unter (31.08.07) http://www.unhcr.org/
home/RSDLEGAL/45f17a1a4.pdf
auf alle Vertreter des Staates, die als Amtspersonen innerhalb 61
Vgl. Kommentar der ILC zur Kodifikation der
oder außerhalb des eigenen Staatsgebietes handeln. In An- Staatenverantwortlichkeit (A/RES/56/83, 12.12.2001), Art. 47,
betracht der Tatsache, dass die Staaten Menschen in großer S. 314.
62
Entfernung vom eigenen Staatsgebiet aufhalten, würde das Vgl. J.E. Noyes & Brian D. Smith, State Responsibility and the
internationale Flüchtlingsschutzsystem unwirksam, wenn Principle of Joint and Several Liability, Yale J. Int’l L. 13 (1998), S.
225 ff. (226); T.M. McDonnell, Cluster Bombs over Kosovo: A Vi-
hem, The scope and content of the principle of non-refoulement: olation of International Law?, in: Arizona Law Review 44 (2002),
Opinion, in: Erika Feller, Volker Türk, Frances Nicholson, Refugee S. 31 ff. (104).
63
Protection in International Law. UNHCR’s Global Consultations Vgl. John E. Noyes & Brian D. Smith (2002), S. 31 ff. (104);
on International Protection, Cambridge 2003, S. 87 ff. (115). siehe ferner EGMR, Bankovi´c u. a. ./. Belgien u. a., 52207/99,
54
Statt aller Norbert Bernsdorff, in: Jürgen Meyer (Hrg.), Charta 12.12.2001, Rn. 54. Der EGMR hat in der Entscheidung im Fall
der Grundrechte der Europäischen Union, 2. Aufl., Baden-Baden Matthews weitgehende Schutzpflichten bei gemeinsamen Maßnah-
2006, Art. 18 Rn. 11 und Jost Delbrück, Die Universalisierung des men mehrerer Staaten statuiert und festgestellt, dass bei einer ge-
Menschenrechtsschutzes: Aspekte der Begründung und Durchsetz- meinsamen Maßnahme (im konkreten Fall: Vertragsabschluss) ge-
barkeit, in: Albrecht Zunker (Hrg.),Weltordnung oder Chaos?, FS meinsame völkerrechtliche Verantwortlichkeit erwächst. (EGMR,
für Klaus Ritter, Baden-Baden 1993, S. 551 ff. (556 ff.). Matthews v. United Kingdom, 24833/94, 18.2.1999, Ziff. 31).
55 64
Madeline Garlick, The EU Discussions on Extraterritorial Pro- Dies ist der Hintergrund des Verfahrens vor dem EGMR, das
cessing: Solution or Conundrum?, International Journal of Refu- vom italienischen Lager auf Lampedusa ausgehende Verbringungen
gee Law 18 (2006), S. 601 ff. nach Libyen zum Gegenstand hat und bei dem die menschenrecht-
56
EGMR, Loizidou ./. Türkei, EuGRZ 1997, S. 555 ff. lich gewährleisteten Justizgrundrechte den Schwerpunkt bilden.
57
52/1979, 29.7.1979, A/36/40 (1981), Rn. 12.1–12.3. Siehe die Entscheidung des EGMR, Ahmed Hussun u. a. ./. Ita-
58
UN Human Rights Committee, General Comment No. 31: The lien, 11.5.2006 (Zulässigkeit), 10171/05.
65
Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Par- María-Teresa Gil-Bazo, The Practice of Mediterranean States in
ties to the Covenant, 29.3.2004, Ziff. 10, abgedruckt in UN Doc. the context of the European Union’s Justice and Home Affairs Ex-
HRI/GEN/1/Rev.7, S. 192 ff. ternal Dimension. The Safe Third Country Concept Revisited, In-
31
nischen Seite des Mittelmeeres verletzen die Rechte der Mi- übung von Hoheitsmacht voller Grund-, Menschen- und
granten, genauso wie Verbringungen in die Lager in Malta,66 Flüchtlingsrechtsbindung.
Ceuta/Mellila,67 Lampedusa68 etc.
VI. Rechtsschutz
Denn geschlossene Flüchtlingslager verstoßen als solche
gegen eine ganze Reihe menschenrechtlicher Gewährlei- Die in rechtlicher Perspektive entscheidende Frage ist
stungen.69 In jedem Fall ist zu vermeiden, dass Menschen in nun, wie die Durchsetzung der o. g. Rechtspflichten sicher-
Länder zurückgeschickt werden, in denen ihnen Verfolgung gestellt werden kann. Art. 28 Abs. 5 FRONTEX-VO sieht
oder Menschenrechtsverletzungen drohen.70 Weitere Anfor- gegen Entscheidungen der Agentur ausdrücklich die Klage-
derungen ergeben sich aus dem internationalen Seerecht, d. möglichkeit beim EuGH nach Maßgabe des Art. 230 EG
h. insbesondere den o. g. Konventionen SAR und SOLAS. (Nichtigkeitsklage) vor. Potentieller Kläger kann gemäß dem
Adressaten der Regelungen sind Schiffskapitäne, Küstenstaa- hier einschlägigen Verfahren nach Art. 230 Abs. 4 EG jede
ten, Flaggenstaaten, aber auch internationale Organisatio- natürliche oder juristische Person sein, die Adressat der Ent-
nen. Im Rahmen integrierter Grenzkontrollen kommt es zu scheidung und damit unmittelbar und individuell betroffen
o. g. Verantwortungszuschreibungen. Zu den Konventionen ist. Die möglichen Klagegründe sind gemäß Art. 230 Abs.
sind zum 1. Juli 2006 wichtige Änderungen in Kraft getre- 2 EG Unzuständigkeit der handelnden Organe, Verletzung
ten, die zurückgehen auf das Maritime Safety Committee wesentlicher Formvorschriften, Verletzung des EG-Vertrages
(MSC). Entscheidend bei der Anwendung der Konventio- oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechts-
nen ist die Pflicht, Menschen aus Seenot zu retten und an normen, also insbesondere bei Verletzungen der o. g. Men-
einen sicheren Ort (Art. 1.3.2. SAR) zu verbringen. schen- und Flüchtlingsrechte.

Bei Flüchtlingen bedeutet dies nach den Richtlinien des Es stellt sich hier aber die Frage nach der Qualität von
MSC den Transport zu einem Ort, „from which transpor- Handlungen, die Gegenstand von eventuellen Klagen sein
tation arrangements can be made for the survivors’ next or sollen. Es können dies, so die ständige Rechtsprechung, nur
final destination“, wobei es im Hinblick auf Flüchtlinge von solche Maßnahmen sein, die „verbindliche Rechtswirkung“
besonderer Bedeutung ist, „to avoid disembarkation in terri- entfalten, wobei die Form keine Rolle spielt.73 Fraglich ist,
tories where the lives and freedoms of those alleging a well- welche der Maßnahmen von FRONTEX überhaupt Rechts-
founded fear of persecution would be threatened“.71 wirkung in diesem Sinne entfalten können. Dies kann weder
für Risikoanalysen, noch für allgemeine kooperative Maß-
Kurz: Durch die Übergabe von Flüchtlingen an afrikani- nahmen angenommen werden, die in der Zentrale in War-
sche Behörden können sich europäische Grenzbeamte nicht schau ausgearbeitet werden. Selbst die operativen Befugnisse
von ihrer rechtlichen Verantwortung befreien. Im Gegenteil: wie die „technische und operative Unterstützung an den Au-
Sie werden mitverantwortlich für von den kooperierenden ßengrenzen“ (Art. 2 Abs. 1 e) FRONTEX-VO) und damit
afrikanischen Behörden begangene Rechtsverstöße. Grenz- die geplante Entsendung von Spezialisten, die informationell
polizeiliche Maßnahmen mit dem Ziel, „to stop migrants unterstützen und koordinieren sollen, sind im Grunde fak-
from leaving the shores“,72 unterliegen demnach als Aus- tischer und nicht normativer Natur, soweit nicht unmittel-
ternational Journal of Refugee Law 18 (2006), S. 571 ff. (577 f.). bar durch Bedienstete in den Ablauf eingegriffen wird. Diese
66
Siehe die Resolution des Europäischen Parlaments vom 4.4.2006, operativtechnischen Maßnahmen von FRONTEX werden
P6_TA(2006)0136. also im Regelfall zunächst nicht direkt und unmittelbar in
67
Europäisches Parlament, Bericht der LIBE-Committee De- den Bereich abgrenzbarer subjektiver Rechte der Einzelnen
legation, Berichterstatterin Ewa Klamt, 24.1.2006, Doc. PE eingreifen.74
367.858v0200.
68
Siehe die Resolution des Europäischen Parlaments vom Das Fehlen einer Einzelverfügung gegenüber einem be-
14.4.2005, P6_TA(2005)0138. stimmten Rechtssubjekt bedeutet nun aber nicht, dass dieses
69
Statt aller Merrill Smith, Warehousing Refugees: A Denial of nicht von den allgemeinen Maßnahmen zur Koordinierung
Rights, a Waste of Humanity, World Refugee Survey 2004, S.
38 ff.; Tracy L. Massei, To Keep Water, Water: How We Missed betroffen ist und sich im Ergebnis seine Rechtsstellung nicht
the Mark with Cote d’Ivoire’s Warehoused Refugees, in: North doch entscheidend ändert. Die allgemeinen Vorgaben der
Carolina Journal of International Law & Commercial Regulati- Durchführung des Grenzschutzes an den Außengrenzen der
on 31 (2005), S. 207 ff.; vgl. auch Amuur v France, EGMR, Az. EU kann die Behandlung des Einzelnen erheblich tangieren.
17/1995/523/609, Urteil v. 25.6.1996, NVwZ 1997, S. 1102 ff. Sollte die Koordinations- und Organisationsherrschaft der
70
Parlamentarische Versammlung des Europarates, Empfehlung
1645 (2004) betr.: Hilfe und Schutz für Asylsuchende in europä-
FRONTEX-Bediensteten dazu führen, dass die Grenzschutz-
ischen Häfen und Küstengebieten, berichtet in BTDrs. 15/2788 beamten der Mitgliedstaaten zu ausführenden Organen der
vom 25.3.2004, S. 34 ff.; dies., Empfehlung 1521 (2006) betr. Weisungen der FRONTEX-Mitarbeiter werden, wird das
Massenankünfte irregulärer Einwanderer an den Südküsten Euro- Unmittelbarkeitskriterium bei der Frage der Rechtswirkung
pas, berichtet in BTDrs. 16/3941 vom 20.12.2006, S. 27 ff. von Maßnahmen gegeben sein. Hier wird abgewartet wer-
71
Maritime Safety Committee, Resolution 167 (78), 20.5.2004, den müssen, was FRONTEX unter den Begriffen „erforder-
Guidelines on the Treatment of Persons Rescued at Sea, MSC
73
78/26/Add.2, Annex 34, Rn. 6.12 u. 6.17; im übrigen ist Art. 1 Vgl. z. B. EuGH (Urt. v. 11.11.1981), Rs. 60/81, IBM/Kom-
Abs. RL über die illegale Einreise (2002/90/EG) im Licht dieser mission, Slg. 1981, 2639, Rn. 9 und EuG (Urt. v. 6.4.2006), Rs.
Rettungspflichten zu interpretieren. T309/03, Camós Grau/Kommission, Rn. 47.
72 74
FRONTEX, Presseerklärung vom 15.7.2007, abrufbar unter Dieter Kugelmann, in: Reiner Schulze/Manfred Zuleeg (Hrg.),
(27.2.2007) http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_re- Europarecht, Baden-Baden 2006, § 41 Einwanderungs- und Asyl-
leases/art13.html. recht, S. 1827 ff. (1868).
32
liche“ bzw. „notwendige Unterstützung“ subsumieren wird führen wird. Auch die praktischen Hindernisse, die dem
und wie sich in der Folge dann die konkreten Maßnahmen Rechtsschutz betroffener Individuen entgegenstehen müssen
darstellen. beachtet werden. Zurückgewiesene Migranten werden häu-
fig in den afrikanischen Küstenstaaten in Haft genommen.
Wie bereits erörtert, gehört zu den realistischen Szenarien
Inwiefern sie von dort Zugang zu Rechtsanwälten und fi-
auch der Einsatz außerhalb der Europäischen Union, etwa
nanzieller Unterstützung für die Durchsetzung ihrer Rechte
im Bereich der nord- oder westafrikanischen Staaten und
vor mitgliedstaatlichen oder europäischen Gerichten haben,
damit außerhalb des nationalen Rechtsraumes der Mitglied-
bleibt fraglich.
staaten.75 Hier wäre eine Direktklage eines Betroffenen, also
etwa eines entgegen Art. 19 Abs. 1 GRC ohne Ansehung Es ist zudem von entscheidender Bedeutung, dass die par-
des Einzelfalles zurückgewiesenen Bootsflüchtlings, denk- lamentarische Kontrolle der Europäischen Grenzschutzagen-
bar, auch wenn die Durchführung vor erhebliche praktische tur verbessert wird, insbesondere da es bei FRONTEX syste-
Schwierigkeiten gestellt sein würde. matisch zu einer Vermischung einer (grenz)polizeilichen und
einer nachrichtendienstlichen Tätigkeit kommt.76
Der Weg zu den Gerichten der Europäischen Union wird
ergänzt durch Rechtschutz vor den jeweiligen nationalen Die strukturellen rechtsstaatlichen und demokratischen
Gerichten, soweit die nationalen Behörden die allgemeinen Defizite erkennt selbst die Europäische Kommission, die
Vorgaben von FRONTEX in eigener Verantwortung durch- auf die Kollision von Flüchtlings- und Menschenrechten
führen. Ohnehin agieren die Bediensteten von FRONTEX mit den jeweiligen Sicherheitsinteressen der Mitgliedstaa-
im Falle des Einsatzes in einem Mitgliedstaat gemäß Art. 10 ten hinweist und Regelungsbedarf bei der Frage sieht, „wie
Abs. 2 FRONTEX-VO n.F. nach dem Gemeinschaftsrecht beim Abfangen von Schiffen zu verfahren ist, auf denen sich
und dem nationalen Recht des betreffenden Einsatzmitglied- nachweislich oder mutmaßlich illegale Einwanderer auf dem
staates. Ausgeschlossen werden muss hier die Möglichkeit der Weg in die Europäische Union befinden“. Hierbei verdie-
Exkulpation (Verantwortungsbefreiung) nationaler Behör- ne besondere Aufmerksamkeit „auch die Frage, in welchem
den durch Verweis auf verpflichtende Vorgaben von FRON- Umfang die Mitgliedstaaten nach dem Grundsatz der Nicht-
TEX. Der Rechtsschutz vor dem Europäischen Gerichtshof zurückweisung zur Schutzgewährung verpflichtet sind, wenn
für Menschenrechte (EGMR) ist erst nach Erschöpfung des ihre Schiffe in den unterschiedlichsten Situationen Abfang-,
vorgelagerten nationalen Primärrechtsschutzes, und nur so- Such- und Rettungsmaßnahmen durchführen.“77 Es irritiert,
fern Rechte aus der EMRK betroffen sind, möglich. dass die Kommission eine systematische Regelung dieser
grundlegenden und für den Schutz der in Frage stehenden
VII. Fazit Menschen- und Flüchtlingsrechte entscheidenden Fragen
Das integrierte Verwaltungswesen im europäischen Maß- erst erwägt, nachdem die integrierte europäische Grenz-
stab birgt in rechtsstaatlicher und demokratischer Hinsicht verwaltung bereits seit geraumer Zeit operative Einsätze zu
eine Fülle von Problemen. Die kaum durchschaubare Zu- verzeichnen hat. In jedem Fall wird es nötig sein dafür zu
ständigkeits- und Statusstruktur der agierenden Beamten sorgen, dass im europäischen Grenzkontrollregime die oben
an den Außengrenzen darf die Rechtschutzmöglichkeit je- skizzierten Grund-, Flüchtlings- und Menschenrechte Be-
denfalls nicht durch Intransparenz von Zurechenbarkeiten achtung und verfahrensförmige Durchsetzung finden.
verkürzen. Der Verordnungsentwurf zu den Soforteinsatz- Dieser Text ist eine überarbeitete Fassung eines Beitrages
teams sucht die rechtliche Verantwortlichkeit für Maßnah- zur Beilge „Europäisches Asyl- und Migrationsrecht - Stand
men von Beamten an den Außengrenzen der EU, die die der Harmonisierung und der Umsetzung in Deutschland“
Uniform ihrer Entsendestaaten und ein Emblem der EU als zum Asylmagazin 5/2007. Wir danken den Autoren für die
Armbinde tragen, bei dem jeweiligen Einsatzstaat zu mono- Aktualisierung des Artikels und dem Informationsverbund
polisieren. Diese Strategie impliziert für die Betroffenen eine Asyl für die Genehmigung zum Nachdruck.
Einschränkung der rechtlichen Zugangsmöglichkeiten, denn
die internen Weisungsstrukturen konkreter Grenzkontrolle-
insätze sind für die Schutzsuchenden nicht durchschaubar. 76
Die Gefahr der Paramilitarisierung von Grenzschutzbehörden
Von diesen internen Strukturen soll nach dem Verordnungs- war Hintergrund der Alliierten Polizeibriefe in der Gründungs-
entwurf allerdings die Rechtswegeröffnung abhängig sein. phase der Bundesrepublik (hierzu Andreas Fischer-Lescano, Ver-
fassungsrechtliche Fragen der Auslandsentsendung des BGS, in:
Die aus den o. g. Zurechnungskriterien abzuleitende For- Archiv des öffentlichen Rechts 128 (1/2003), S. 52 ff.). Die Gefahr
derung ist demgegenüber, dass der rechtlichen Verantwor- einer Vermischung grenzpolizeilicher und militärischer Abwehr-
tungszurechnung breite Klagemöglichkeiten folgen müssen, maßnahmen ist vor allem bei den Einsätzen im Mittelmeer gege-
die den EuGH und die nationalen Gerichte mit einbezie- ben, wo im Zuge der Operation »Active Endeavour« eine massive
Präsenz von NATO-Kräften zu verzeichnen ist (hierzu zuletzt die
hen. Das gilt umso mehr im Hinblick auf Maßnahmen der Antwort der Bundesregierung auf eine parlamentarische Anfrage,
FRONTEX-Mitarbeiter, deren faktische Koordinierungs- BTDrs. 16/3574 vom 27.11.2006 und Christoph Marischka, Das
und Organisationsherrschaft in konkreten Grenzkontrol- EU-Grenzregime als Laboratorium der Entrechtung, IMI-Maga-
leinsätzen nicht selten zu einer direkten und individuellen zin AUSDRUCK 2/2007, S. 35 ff.; Derek Lutterbeck, Policing
Betroffenheit am Grenzübertritt gehinderter Drittstaatler Migration in the Mediterranean, in: Mediterranean Politics 11
(2006), S. 59 ff.).
75 77
Vgl. die Erläuterungen auf der Homepage von FRONTEX zu KOM/2006/0733 endg., Mitteilung der Kommission an den
Fragen der auswärtigen Kooperation, insbesondere unter dem Punkt Rat – Ausbau von Grenzschutz und Verwaltung an den südlichen
»Priorities«: http://www.frontex.europa.eu/external_relations. Seegrenzen der Europäischen Union vom 30.11.2006, Rn. 35 f.
33
Die Folgen der Abschottung
auf See – das Mittelmeer
von Judith Gleitze (Pro Asyl, borderline-europe, Menschenrechte ohne Grenzen)

In den Medien wird immer wieder ein Horrorszenario ersten Phase ausgedrückt, das nur teilnehmen wollte, wenn
dargestellt: „Hunderte kommen an“, „Massen stürmen die sich auch Libyen an den Patrouillen beteilige. Ohne Liby-
Festung Europa“, von Invasionen und Menschenhändlern ist en, von wo die meisten der Flüchtlingsboote ablegen, ma-
die Rede. Das Beispiel Italien allerdings vermittelt ein ande- che das Ganze keinen Sinn. Die Folge: neben den bilateralen
res Bild: Dort kommen nur ca. 10-11 % der illegalen Flücht- Verhandlungen führt nun auch die EU Verhandlungen mit
linge über die See ins Land. Alle anderen MigrantInnen und einem Staat, der nicht einmal die Genfer Flüchtlingskon-
Flüchtlinge ohne Papiere kommen entweder über die Land- vention unterzeichnet hat. Gaddafi verlangt im Gegenzug
grenzen oder sind so genannten „Overstayers“, Menschen, Ausrüstung für die Grenzsicherung im Süden seines Landes
die mit einem Visum eingereist sind und die nach dessen (Hautpflüchtlingsroute vom Sudan durch die Sahara Rich-
Ablauf Italien nicht wieder verlassen haben. Laut dem Ita- tung Kufra).
lienischen Flüchtlingsrat sind von Januar bis einschließlich
FRONTEX soll nach Wunsch Frattinis 2008 das ganze
August 2007 12.419 Menschen über See gekommen, das
Jahr im Mittelmeer aktiv sein, die finanzielle Unterstützung
sind 2000 weniger als im gleichen Zeitraum des Vorjahres.
der Agentur wurde auf 70 Mio Euro verdoppelt. Die Frage
Die Zahlen sinken Jahr für Jahr, Fortress Europe, eine NGO
nach der Einhaltung von Menschenrechten scheint hierbei
in Rom, spricht von 7% weniger Ankünften als im Vorjahr.
KEINE Rolle zu spielen – eine Studie von Pro Asyl u.a. zu
Auffällig ist die Verlagerung der Routen: so sind 2007 mehr
Seerechtskonventionen und der Umsetzung der Menschrech-
Flüchtlinge in Sardinien angelandet als im Vorjahr (bis Au-
te auf See macht deutlich, dass auch Grenzschützer die Ver-
gust 2007 960 Personen). Diese Verlagerungen, die wir seit
pflichtung haben, sich an Menschenrechtskonventionen und
geraumer Zeit beobachten können, sind den Abschottungs-
das „non refoulement“ Gebot zu halten – doch Fakt ist: Im
maßnahmen der Europäischen Union geschuldet. Und diese
Mittelmeer kann „man sich mit diesen Feinheiten nicht be-
fordern ihre Opfer: Fortress Europe zählt seit 1988 11.098
schäftigen“ (Aussage eines Mitarbeiters der Truppen in Mal-
tote Flüchtlinge, hauptsächlich im Mittelmeer und Atlantik,
ta). Die Militarisierung auf See zeigt ihre Folgen: Flüchtlinge
aber auch an der Ägäis und den Landgrenzen. Allein im Ok-
werden auf offener See von der Küstenwache und dem Mili-
tober 2007 starben nachweislich 51 Menschen im Kanal von
tär zurückgewiesen.
Sizilien, 33 in Griechenland, 200 vor den Kanaren. In einem
einzigen Boot, das Ende Oktober vor den Kanaren aufge- Beispiele für Zurückweisungen auf See
bracht wurde befand sich ein Überlebender und 57 Tote.
• Im Juli 2007 bittet ein Schlauchboot mit 37 Menschen
Frontex im Mittelmeer aus Eritrea, Sudan, Somalia und Äthiopien an Bord, unter
ihnen elf Frauen und zwei kleine Kinder, ein tunesisches
Eine der Abschottungsmaßnahmen ist FRONTEX, die
Fischerboot 42 Meilen südlich von Lampedusa um Hilfe.
Grenzschutzagentur mit Sitz in Warschau, die zuständig für
Das Fischerboot nimmt die Frauen und Kinder sowie eini-
die Eindämmung der irregulären Migration ist. Die Opera-
ge Männer an Bord. Auf dem Schlauchboot verbleiben 15
tion im Mittelmeer im Jahr 2007 hieß NAUTILUS II. Im
Männer, die aus Angst, zurückgeschoben zu werden, weiter
Gegensatz zu 2006 wurde sie nicht in Italien, sondern in
gen Lampedusa fahren. Die anderen Flüchtlinge verbringen
Malta koordiniert. NAUTILUS II lief in zwei Phasen, den
24 Stunden in internationalen Gewässern wartend auf dem
ganzen Juli sowie vom 10.9. bis 21.10.2007. Sie wurde nach
tunesischen Fischerboot, immer begleitet von tunesischen
der ersten Phase mangels Mitteln unterbrochen. An dieser
und italienischem Militär. Schließlich werden die 22 an Bord
Aktion nahmen Malta, Schiffe und Helikopter aus Frank-
des tunesischen Marineschiffs genommen und nach Sfax in
reich, Deutschland, Portugal, Griechenland, Spanien und
Tunesien gebracht, obwohl die Ehemänner und andere Fa-
- nach anfänglicher großer Zurückhaltung in der ersten Pha-
milienangehörige inzwischen in Italien sind.
se – auch Italien teil. Man könne noch keine abschließende
Bilanz ziehen, aber Malta sprach von einer geringeren An- • August 2007: Tunesische Fischer, die 44 MigrantInnen
kunft von Flüchtlingen. Frattini, EU-Justizkommissar, hatte retteten, werden von der italienischen Küstenwache mit
seinen Unmut über die zögerliche Teilnahme Italiens vor der Gesten gefesselter Hände und Anweisungen, sofort umzu-
34
kehren, bedrängt, nach Tunesien zurückzufahren und ihre • Am 8.8.2007 retten 7 Tunesier in 2 Booten 44 Migran-
menschliche Fracht dort abzuladen. tInnen aus Seenot. Die italienische Küstenwache will die
Flüchtlinge nicht übernehmen, sondern drängt die Retter,
• Laut Fortress Europe wurden allein im August 2007
nach Tunesien zu fahren. Die Fischer befinden sich deutlich
mindestens 362 Menschen aus italienischen Häfen in Rich-
näher an Lampedusa und fahren dorthin. Sie werden ver-
tung Griechenland zurückgewiesen, unter ihnen 120 Iraker
haftet und in Sizilien vor Gericht gestellt. Der Prozess läuft
und 30 Afghanen
noch. Die Fischer sind nach über 4 Wochen Haft inzwischen
• Kooperation mit Libyen: Am 15.10.2007 gehen 50 ge- frei, die Boote aber konfisziert.
rette Flüchtlinge nach mehrtägigen Verhandlungen des spa-
• Am 14.10.2007 wird ca. 10 Seemeilen südlich von Pozz-
nischen Fischers „Corisco” in Tripolis von Bord! Sie wurden
allo (Südküste Siziliens) ein ungefähr 30 Meter langes Boot
80 Meilen vor der lybsichen Küste in internat. Gewässern
mit MigrantInnen vom Zoll aufgehalten. An Bord laut er-
gerettet. Sie riskieren dort nun Haft und Abschiebung. Am
sten Pressemeldungen: Ägypter, Iraker und Palästinenser. 16
13.6. hatte ein ebenfalls spanischer Fischer 26 Subsahara-
Personen von 46 werden sofort verhaftet: „Bandenmäßiges
Flüchtlinge nach Libyen gebracht.
Schleppen und Beihilfe zur illegalen Einreise, Widerstand
• Einfahrt verweigert: Am 14.7. musste ein spanischer und Gewalt gegen ein Kriegsschiff“ (das Boot wollte erst
Fischer 7 Tage vor Malta auf Einfahrt warten, er hatte 51 fliehen und hat sich dann doch ergeben). Die Presse veröf-
Flüchtlinge aus Eritrea und dem Subsahararaum an Bord, fentlicht die Namen und denunziert ohne Prozess die 16 in-
die er aus libyschem Seerettungsgebiet gerettet hatte. haftierten angeblichen „Schlepper“ und deren Nationalität.
Sehr ungewöhnlich: 16 „Schlepper“ auf 46 Flüchtlinge…
Kriminalisierung von zivilen Lebensrettern
Die Folge: viele Fischer fahren vorbei, da sie Verhaftungen
Die Retter von Flüchtlingen werden als Schlepper krimi- und Beschlagnahmungen der Boote fürchten. Eine dritte
nalisiert, wie diverse Prozesse in Italien zeigen. Folge der Abschottung sind die Todesopfer. Längere Routen
• 18.08.2002: Der sizilian. Fischer Corrado Scala rettet und kleinere Boote bedeuten größere Gefahr für Flüchtlin-
151 kurdischen Flüchtlingen das Leben auf See. Der Prozess ge, die oftmals noch nie in ihrem Leben das Meer gesehen
gegen ihn als „Schlepper“ dauert über 2 Jahre, er wird erst im haben. Fortress Europe belegt allein im Kanal von Sizilien
Oktober 2004 in 3. Instanz frei gesprochen. für das Jahr 2007 500 Tote bis September (2006 waren es im
ganzen Jahr 302).
• Am 20.6.2004 nimmt die CAP ANAMUR 37 Schiff-
brüchige an Bord. Die Besatzung wird inhaftiert, der Prozess
gegen den Kapitän und den damaligen Leiter der Organisa-
tion dauert bis heute an.

Plakatkampagne in Sizilien „Die von der Cap Anamur sind keine Schlepper, sondern mutige
Menschenretter! Befreit sie!“ Foto: borderline-europe
35
Flüchtlingsrechte gelten
auch auf hoher See!
amnesty international, die Stiftung Pro Asyl und das völker- und europarechtlichen Maßstäben des Flüchtlings-
Forum Menschenrechte gaben beim European Center for und Menschenrechtsschutzes messen lassen.
Constitutional and Human Rights (ECHR) ein Gutachten
Letzteres ist umso wichtiger deshalb, weil sich unter den
über die Geltung von Menschen und Flüchtlingsrechten auf
Betroffenen regelmäßig auch Personen befinden, die nach
Hoher See in Auftrag, das am Tag des Flüchtlings 2007 ver-
geltendem Völker- und Europarecht als schutzbedürftig im
öffentlicht wurde. Seine Bedeutung kann kaum überschätzt
Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention erachtet werden.
werden, denn es existiert bislang kein vergleichbares Gutach-
Das vorliegende Gutachten greift aus aktuellem Anlass den
ten. Die Staaten der EU vertraten dennoch die Auffassung,
zuletzt genannten Aspekt auf. In der aktuellen rechtspoliti-
dass eine Zurückweisung von MigrantInnen auf Hoher See
schen Diskussion wird von staatlicher Seite vereinzelt vertre-
oder in den Küstengewässern eines Nachbarstaates rechtens
ten, staatliche Grenzkontrollen operierten insbesondere auf
sei. So behauptete das deutsche BMI im September 2005:
Hoher See in einem flüchtlings- und menschenrechtsfreien
„Das Zurückweisungsverbot der Genfer Flüchtlingskonven-
Raum. Das vorliegende Gutachten untersucht darum die
tion findet nach Staatenpraxis und überwiegender Rechts-
einschlägigen Rechtstexte und bewertet die darauf bezogene
auffassung auf Hoher See, die extraterritoriales Gebiet ist,
Staatspraxis. Aus beidem ergibt sich, dass die europäischen
gegenüber Personen, die Verfolgungsgründe geltend machen,
Grenzschützer auch bei exterritorialem Handeln an die in-
keine Anwendung. Nach allgemeinem Seerecht ist z.B. zwar
ternationalen Menschen- und Flüchtlingsrechte gebunden
der Kapitän eines Schiffes verpflichtet, Schiffbrüchigen zu
sind.
helfen. Er hat jedoch nicht das Recht, die Betreffenden ge-
gen den Willen des Küstenstaates in einen bestimmten Ha- Bei der Kontrolle der Außengrenzen der EU handeln die
fen zu bringen.“ Dem widerspricht das Gutachten, dessen Grenzschutzorgane der Mitgliedstaaten in enger Kooperati-
Ergebnisse von ai folgendermaßen zusammengefasst wer- on miteinander. Sie werden unterstützt durch die mit VO
den: „Europa schottet sich auch mit illegalen Mitteln gegen 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 errichtete
Flüchtlinge und Einwanderer ab.“ Europäische Grenzschutzagentur FRONTEX. Die Grenz-
schutzagentur verfügt über eigenes Personal und hat über ein
Wir dokumentieren auszugsweise die Fragestellung und Er-
technisches Zentralregister derzeit Zugriff auf insgesamt 24
gebnisse des Gutachtens von Dr. Andreas Fischer-Lescano und
Hubschrauber, 19 Flugzeuge, 107 Boote sowie zahlreiches
Tillmann Löhr vom ECHR:
mobiles Gerät. Im Rahmen von durch FRONTEX koordi-
Fragestellung nierten Operationen sieht die Verordnung zur Einrichtung
eines Mechanismus zum Aufbau von Soforteinsatzteams für
Nach Angaben des International Centre on Migration Grenzsicherungszwecke eine maßgebliche Erweiterung der
Policy Development überqueren pro Jahr etwa 100.000 bis Exekutivbefugnisse vor. Danach können Grenzschutzteams
120.000 Schutzsuchende und Migranten das Mittelmeer, für begrenzte Zeit in dringenden und außergewöhnlichen
ohne dass sie im Besitz der für eine Einreise nach Europa Situationen eingesetzt werden, wenn der jeweils betroffene
notwendigen Papiere wären. Ca. 35.000 von ihnen stammen Mitgliedstaat solche Unterstützungsmaßnahmen beantragt.
aus der Sub-Sahara, 55.000 aus den afrikanischen Mittel- Bei FRONTEX wird zu diesem Zweck ein entsprechender
meeranrainerstaaten, 30.000 aus anderen Staaten (vor allem Ad-hoc-Einsatzpool von 500 bis 600 Grenzpolizisten der
asiatische Länder und Staaten des mittleren Ostens). Dabei Mitgliedstaaten eingerichtet. Weiter sieht die Verordnung
wird geschätzt, dass in den letzten zehn Jahren etwa 10.000 vor, dass bei gemeinsamen Einsätzen unter der Ägide von
Menschen beim Versuch, das Mittelmeer zu überqueren, er- FRONTEX alle vor Ort eingesetzten Kräfte, also bei einem
trunken sind. Einsatz in Spanien oder Italien zum Beispiel auch Beamte
Der tragische Tod dieser Menschen steht im Kontext ei- der deutschen Bundespolizei, Eingreifbefugnisse haben und
nes europarechtlich durchformten Migrationsregimes. Die somit die Grenzpolizisten des jeweiligen Einsatzstaates unter-
grenzpolizeiliche und paramilitärische Abriegelung der euro- stützen können. Die Mitglieder der Soforteinsatzteams müs-
päischen Außengrenzen bedarf nicht nur nationaler, sondern sen während der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ihre eigene
europäischer Debatte und Gegensteuerung. Im Rahmen Uniform tragen. Um sie als Teilnehmer eines Einsatzes eines
dieser bedarf es zum einen eines ganzheitlichen Ansatzes, Soforteinsatzteams auszuweisen, tragen sie auf ihrer Uniform
der Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit und der eine blaue Armbinde mit den Abzeichen der Europäischen
Legalisierung von Migration aufgreift. Zum anderen muss Union und der FRONTEX-Agentur. Die Mitglieder der So-
sich die Durchführung von Grenzkontrollmaßnahmen an forteinsatzteams sollen nach der Verordnung, die nach ihrem
36
Art. 14 am 20. August 2007 in Kraft getreten ist,7 Aufgaben Der EGMR und der IGH betonen die besondere Be-
und Befugnisse für Grenzübertrittskontrollen oder Grenz- deutung dieses Grundsatzes für die Auslegung menschen-
überwachung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 rechtlicher Verträge. Von Staatenpraxis und Literatur wird
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März dies auch auf die Auslegung der GFK übertragen. Im Vor-
2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten dergrund der folgenden Untersuchung steht demnach eine
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) und menschenrechtlich-dynamische Auslegung der einschlägigen
die für die Verwirklichung der Ziele der genannten Verord- Verträge.
nung erforderlichen Aufgaben und Befugnisse wahrnehmen
können. Entscheidungen zur Verweigerung der Einrei- Zusammenfassung der Ergebnisse
se gemäß Artikel 13 des Grenzkodexes sollen nur von den Die internationalen Verpflichtungen, insbesondere aus der
Grenzschutzbeamten des Einsatzmitgliedstaats getroffen GFK, der EMRK, dem IPbpR, dem Antifolterabkommen
werden. Durch solche vertikal und horizontal arbeitsteiligen der UN, und das europäische Primär- und Sekundärrecht
Maßnahmen werden auch deutsche Grenzschutzbeamte in verbieten das Refoulement von Flüchtlingen und subsidiär
Maßnahmen zum europäischen Grenzschutz im Mittelmeer Schutzberechtigten.
einbezogen.
Die Zurückweisung, das Zurückeskortieren, die Verhin-
Vor diesem Hintergrund wurden uns folgende Fragen zur derung der Weiterfahrt, das Zurückschleppen bzw. die Ver-
Begutachtung vorgelegt: bringung in nicht zur EU gehörige Küstenländer ist europä-
1. Gelten die völkerrechtlichen refoulement-Verbote aus ischen Grenzschützerinnen und -schützern verboten, solange
der Genfer Flüchtlingskonvention, der Europäischen Men- das Verfahren der administrativen und gerichtlichen Über-
schenrechtskonvention und weiteren für das Flüchtlings- prüfung des individuellen Schutzbegehrens der potentiell
und Migrationsrecht einschlägigen völkerrechtlichen Verträ- schutzbedürftigen Betroffenen auf europäischem Territori-
gen jenseits des zum Landgebiet zählenden Territoriums der um nicht abgeschlossen ist.
Vertragsstaaten? Die europäischen Grenzschutzbehörden sind bei den ex-
2. Gelten die grund- und flüchtlingsrechtlichen refoule- territorialen Grenzschutzmaßnahmen an diese Regelungen
ment-Verbote des europäischen Primär- und Sekundärrechts gebunden. Bei Maßnahmen auf See gilt dies sowohl inner-
jenseits des zum Landgebiet zählenden Territoriums der Ver- halb der eigenen Zwölf-Meilen-Zone als auch für Maßnah-
tragsstaaten? men in der Anschlusszone, der Hohen See und den Küsten-
3. Welche see-, menschen- und flüchtlingsrechtlichen Hand- gewässern von Drittstaaten.
lungs- und Unterlassungspflichten folgen aus den zu Frage 2. Schutzbedürftige und Migranten, die bei der Überfahrt in
und 3. gefundenen Ergebnissen beim Umgang mit Schutz- Seenot geraten sind, müssen entsprechend den Vorschriften
suchenden und Migranten auf dem Meer? des humanitären Seerechts behandelt werden. Es ist verbo-
In methodischer Hinsicht ist für die Beantwortung dieser ten, die geretteten Personen in Drittländer zu verbringen,
drei Fragen vorab zu konstatieren, dass die Auslegung der in denen ein hinreichender Schutz nicht gewährleistet ist.
einschlägigen völkerrechtlichen Verträge anhand der Aus- Die Schutzssuchenden haben einen Rechtsanspruch, in den
legungsregeln, die in der Wiener Vertragsrechtskonvention nächsten sicheren Hafen auf europäischem Territorium ver-
(WVRK) niedergelegt worden sind, erfolgt. Nach deren Art. bracht zu werden. Das seerechtliche Kriterium der „Sicher-
31 I ist ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstim- heit“ ist hierbei im Licht flüchtlingsrechtlicher Bestimmun-
mung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem gen auszulegen.
Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte Aufgrund der völkerrechtlichen Zurechnungskriterien und
seines Zieles und Zweckes zu interpretieren. Der histori- des Umgehungsverbotes führt die kooperative Einschaltung
schen Auslegung kommt gem. Art. 32 WVK allenfalls subsi- von Behörden aus Drittstaaten nicht zu einer Entpflichtung
diäre Bedeutung zu. Für die Anwendung dieser Grundsätze der europäischen Grenzschutzorgane. Sofern drittstaatsange-
gelten hierbei zwei Besonderheiten. Erstens besteht zwischen hörige Stellen in die Überwachungs- und Rettungsmaßnah-
Literatur, Staatenpraxis, UNHCR und EXCOM seit den men europäischer Stellen einbezogen werden, besteht für die
1990er Jahren Konsens, dass die GFK in Übereinstimmung europäischen Grenzschutzorgane die Pflicht sicherzustellen,
mit internationalen Menschenrechtsverträgen ausgelegt wer- dass die Schutzsuchenden und Migranten im Einklang mit
den muss. Dieser Ansatz hat durch die Declaration of State den menschen-, flüchtlings- und seerechtlichen Normen an
Parties von 2001 Anerkennung gefunden, ist also gem. Art. einen sicheren Ort verbracht werden, an dem Gewähr dafür
31 Abs. 3 a) WVK für die Vertragsstaaten der GFK bindend. besteht, dass insbesondere das Refoulement-Verbot eingehal-
Er stützt sich auf die Präambel, die betont, dass den Men- ten wird. Dies ist in den afrikanischen Transitstaaten nicht
schenrechten bei der Identifizierung und Behandlung von gewährleistet, weshalb die Verbringung auf das Territorium
Flüchtlingen umfassend zu Geltung zu verhelfen ist. Zwei- von EU-Mitgliedstaaten geboten ist.
tens ist die dynamische Auslegung zu beachten. Hiernach
sind Begriffswandlungen, die sich im Laufe der Zeit ergeben, Dr. Andreas Fischer-Lescano, Tillmann Löhr, 7. 9. 2007
ebenso wie Änderungen der völkerrechtlichen Rahmenbe- Das gesamte Gutachten ist u.a. hier zu finden: http://www.proa-
dingungen bei der Auslegung zu berücksichtigen. syl.de/fileadmin/proasyl/fm_redakteure/Europa/Frontex/Gutach-
ten_Geltung_MRe_auf_See_Sept._2007.pdf

37
zu diesem Zwecke auch künstliche Inseln, etwa Ölbohrin-
seln errichten. Die Hoheitsbefugnisse sind dabei von ihrer
tatsächlichen Beanspruchung abhängig. Die letzte Zone,
innerhalb der Staaten gewisse Hoheitsrechte haben, ist der
so genannte Festlandsockel, der je nach geographischen
Begebenheiten bis zu 350 Seemeilen von der Basislinie ins
Meer reicht. Diese Hoheitsrechte betreffen jedoch nur den
Meeresboden und den Meeresuntergrund, ansonsten gilt
im Bereich des Festlandsockels ebenso wie in der AWZ und

Stichwort:
der Anschlusszone prinzipiell die Freiheit des Meeres. Dieses
gehört prinzipiell allen und kein Staat hat hier das Recht,
Herrschaftsgewalt auszuüben.
Doch die Grenzen der genannten Zonen sind verschwom-

Seerecht
men: Dies beginnt schon bei der Basislinie, die allen weite-
ren Berechnungen zu Grunde liegt und keinesfalls parallel
zur Küste verläuft, da diese viel zu zerklüftet und obendrein
noch keineswegs statisch ist. Buchten können wie vorgelag-
von Christoph Marischka terte Inseln das Verfahren der geraden Basislinien und so-
mit entscheidende Geländegewinne zulassen. Dabei dürfen
Die Grenze der nationalstaatlichen Souveränität lässt diese Basislinien „nicht erheblich von der allgemeinen Rich-
sich auf See kaum festlegen. Nicht nur, weil dort „alles tung der Küste abweichen; die innerhalb dieser Linien ge-
fließt“, sondern auch, weil das „neue“ UN-Seerechts- legenen Meeresteile müssen mit dem Landgebiet genügend
übereinkommen von 1982 (SRÜ, in Kraft getreten: 1994) eng verbunden sein, um sie den Rechtsvorschriften über die
eine graduelle Abnahme der Souveränität des Küstenstaa- inneren Gewässer unterwerfen zu können.“ Zwar wurden
tes mit zunehmender Entfernung von dessen Landfläche komplizierte Verfahren festgelegt zur Bestimmung, wann es
vorsieht. Wasserflächen innerhalb von Buchten sowie zwi- sich um eine vorgelagerte Insel und insbesondere eine Bucht
schen Küste und nahe vorgelagerten Inseln gelten als Innere handelt, in der Praxis werden jedoch auch diese den komple-
Gewässer, die nach außen von einer fiktiven Basislinie be- xen Formen nicht gerecht und lassen somit Spielräume für
schränkt werden. Hier hat der Küstenstaat uneingeschränkte Aneignung und Aushandlungsprozesse. Ohnehin werden die
Hoheitsgewalt. Von der Basislinie dürfen vom Land aus gese- Basislinien und die anschließenden Zonen durch den jewei-
hen maximal 12 weitere Seemeilen als Küstenmeer definiert ligen Küstenstaat über eine Eintragung auf „Seekarten gros-
werden. In diesem besitzt der Küstenstaat Regelungs- und sen Massstabes“ proklamiert. Ihre Anerkennung muss sich
Durchführungskompetenzen, d.h. er darf hier auch gesetzge- in der Praxis beweisen. Können zwei Küstenstaaten das Meer
berisch tätig werden, aber eine insofern eingeschränkte Sou- oder den Meeresgrund desselben Gebietes beanspruchen, so
veränität, als er die „friedliche Durchfahrt“ anderer Schiffe ergibt sich der tatsächliche Verlauf der Zonengrenzen aus bi-
gewähren und gewährleisten muss. Eine Durchfahrt gilt als lateralen Verhandlungen - oder sie sind Anlass langanhalten-
friedlich, „solange sie nicht den Frieden oder die Sicherheit der Streitigkeiten.
des Küstenstaates beeinträchtigt“. Bis zu 24 Meilen von der Auch was die tatsächlichen hoheitlichen Befugnisse auf
Basislinie aus in die Tiefe des Meeres kann der Staat eine See angeht kann das SRÜ die komplexen sich ergebenden
„Anschlusszone“ definieren, in welcher er Kontrolle ausüben Problemlagen keinesfalls eindeutig klären. Hier ergeben sich
darf, um Verstöße gegen seine Finanz- und Zoll-, Einreise- weite Spielräume für die Staaten, Befugnisse für sich in An-
und Gesundheitsgesetze zu verhindern oder entsprechende spruch zu nehmen. Inwieweit sie dabei Erfolg haben, hängt
Verstöße, die auf seinem Territorium bzw. dem Küstenmeer dann letztlich von der internationalen Kräftekonstellation
begangen wurden, repressiv ahnden kann. Er hat hier aber ab.
keine Gesetzgebungskompetenz, d.h. er kann keine Geset-
ze erlassen, die in dieser Zone Handlungen kriminalisieren Insgesamt hat das SRÜ von 1982 die Souveränität der
oder vorschreiben. Bis zu 200 Seemeilen seeseits der Basis- Staaten massiv ausgedehnt, ohne dass deren Beschränkun-
linie kann ein Staat eine „Ausschließliche Wirtschaftszone“ gen klar geregelt wären. Vom „freien Meer“, welches allen
(AWZ) proklamieren, in welcher er alleinigen Anspruch auf gehört und auf dem niemand herrscht, ist in vielen Regionen
die vorhandenen natürlichen lebenden und nicht-lebenden nichts übrig geblieben. In der Praxis fallen Macht und Recht
Ressourcen erheben kann. Hier hat der Küstenstaat be- auf dem Meer nahezu ineinander. Beispielhaft lässt sich das
grenzte souveräne Rechte „zum Zweck der Erforschung und anhand der „Pazifischen Lösung“ beschreiben, die Australien
Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden im Umgang mit Boat People sucht: Am 26. August 2001
und nichtlebenden natürlichen Ressourcen der Gewässer rettete das norwegische Containerschiff MV Tampa jenseits
über dem Meeresboden, des Meeresbodens und seines Un- der australischen Küstengewässer 438 afghanische Flüchtlin-
tergrunds sowie hinsichtlich anderer Tätigkeiten zur wirt- ge aus Seenot. Hierdurch hoffnungslos überfüllt und selbst
schaftlichen Erforschung und Ausbeutung der Zone wie der im rechtlichen Sinne seeuntüchtig steuerte das Schiff den
Energieerzeugung aus Wasser, Strömung und Wind“. Er darf nächstgelegenen Hafen auf dem zu Australien gehörigen
Christmas Island an. Vier Seemeilen vor der Insel und damit
38
Stichwort:
klar im australischen Herrschaftsgebiet enterten Spezialkräfte
des australischen Militärs die MV Tampa und übernahmen
die Kontrolle über das Schiff. Ziel war es, zu verhindern, dass
die Flüchtlinge australisches Land betreten. Erst dann fal-

Vernetzte
len sie unter die Bedingungen des Migration Act von 1958,
welcher die Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonven-
tion in australisches Recht umsetzt. Stattdessen wurden die

Sicherheit
Flüchtlinge von der Marine festgehalten und nach Neusee-
land sowie in den winzigen Inselstaat Nauru verbracht. In
der Folge wurde der Migration Act dahingehend geändert,
dass Christmas Island und weitere Inseln innerhalb der au-
stralischen Zwölfmeilenzone nicht unter den Migration Act von Christoph Marischka
fallen und MigrantInnen, die dort landen, kein Recht auf
Asyl hätten. Obwohl Australien also Herrschaft über diese
Mit dem Konzept der „vernetzten Sicherheit“ geht ein
Inseln beansprucht, ist der Staat nicht bereit, dort Menschen
„Paradigmenwechsel von der Verteidigung zum Schutz“
ihre Rechte zu gewähren.
für die Streitkräfte einher. Dieser beinhaltet die dreifache
In der Praxis der Frontex-Agentur scheinen die beschrie- Entgrenzung ihres Aufgabenbereichs: Die Bundeswehr
benen seerechtlichen Zonen keinerlei Rolle zu spielen, selbst soll zukünftig im In- wie im Ausland beispielsweise kri-
in den Küstengewässern Senegals werden Schiffe abgedrängt tische Infrastruktur schützen (räumliche Entgrenzug),
und zur Umkehr „bewogen“. Das Mittelmeer hingegen ist in sie wird nicht erst nach einem Angriff aktiviert, sondern
Search and Rescue Zoneen aufgeteilt, die mit den rechtlich bereits präventiv (zeitliche Entgrenzung) und nicht nur
festgelegten Zonen wenig gemein haben, aber darüber ent- gegen andere Soldaten, sondern auch gegen Terroristen,
scheiden, welcher Staat für die Aufnahme oder Abweisung Kriminelle, Flüchtlinge und andere Zivilisten eingesetzt
der dort angetroffenen MigrantInnen ist. Von Frontex wird (funktionale Entgrenzung).
das eindringen in diese Zonen als illegaler Akt aufgefasst.
„Vor etwa fünf Jahren trat ein neuer Begriff auf die sicher-
Zumindest das deutsche Innenministerium geht davon heitspolitische Agenda, der Begriff der Vernetzten Sicherheit.
aus, dass das internationale Flüchtlingsrecht auf Hoher Zunächst auf relativ kleine Diskussionskreise beschränkt, er-
See keine Anwendung findet. Ein kürzlich veröffentlich- lebte er eine rasche Verbreitung, bis er mit dem Weißbuch
tes Gutachten von Andreas Fischer-Lescano und Tillmann zur Sicherheitspolitik Deutschlands von 2006 als stehender
Löhr vom European Center for Constitutional and Human Terminus etabliert wurde“, so schreibt Dr. Fouzieh Melanie
Rights (ECHR) kommt jedoch zu dem gegenteiligen Ergeb- Alamir vom Unternehmen Industrieanlagen-Betriebsgesell-
nis: „Flüchtlingsrechte gelten auch auf hoher See!“ (Siehe schaft mbH (IABG). Tatsächlich ist die Karriere des Begriffes
Zusammenfassung in dieser Broschüre) beeindruckend und findet ihren Ursprung vermutlich in den
Kreisen der CDU sowie der Rüstungswirtschaft. Im Thesen-
Papier der CDU/CSU Bundestagsfraktion zur äußeren und
Inneren Sicherheit für die Klausurtagung des Fraktionsvor-
standes am 9./10.2.2003 hieß es anlässlich der deutlichen
Ablehnung einer deutschen Beteiligung am US-geführten
Krieg gegen den Irak: „Ziel muss ein angemessener deutscher
und europäischer Beitrag zur gemeinsamen atlantischen Si-
cherheit und zur Wahrnehmung globaler Verantwortung
sein.“ Eine notwendige Bedingung hierfür sei jedoch folgen-
de: „Für Heimatverteidigung und Territorialschutz wird ein
integriertes Gesamtkonzept benötigt, bei dem die Kräfte der
inneren und äußeren Sicherheit enger als bisher miteinan-
der verzahnt werden und Bundeswehr, Polizeien von Bund
und Ländern und die Einrichtungen des Zivil- und Kata-
strophenschutzes einbezogen werden. Die Bundeswehr muss
bei besonderen Gefährdungslagen im Inneren im Rahmen
ihrer spezifischen Fähigkeiten im Bereich Airpolicing, Ob-
jektschutz oder bei der Abwehr atomarer, biologischer und
chemischer Gefahren eingesetzt werden können. Genauso
wie zwischen innerer und äußerer Sicherheit muss auch die
Abgrenzung zwischen Zivil [dieser gilt im Verteidigungsfall]-
und Katastrophenschutz überprüft werden.“ Ein „Zukunfts-
konzept Heimatverteidigung/ Bevölkerungsschutz“ sollte
entsprechend „in Expertengesprächen mit den Innenmini-
stern der unionsgeführten Bundesländer und Vertretern von
39
Stichwort:
Bundeswehr, Bundesgrenzschutz, Polizei, Feuerwehr, THW
und Hilfsorganisationen erarbeitet“ werden.
In der Folge gab es zwei Entwicklungen, welche die prak-

Deutsche
tische Umsetzung des Konzeptes der „Vernetzten Sicherheit“
voranbrachten. Erstens: die zunehmenden Peacekeeping-
Einsätze der Bundeswehr, bei denen die Soldaten eher mit
Zivilisten denn mit Soldaten konfrontiert waren sowie die

Rolle
begrenzten Erfolge der Besatzungsregime in Irak und Afgha-
nistan, auf die mit einer engeren Verzahnung des Militärs mit
entwicklungspolitischen und humanitären Organisationen
und einer zunehmenden Zahl von Polizei-Auslandsmissio-
nen reagiert wurde. Diese Verzahnung wird mit dem Begriff von Christoph Marischka
des „Comprehensive Approach“ in der angelsächsischen Stra-
tegiedebatte beschrieben. Er wird von der Bundesregierung Deutschland war von Beginn an eine treibende Kraft
mit dem Konzept der „vernetzten Sicherheit“ gleichgesetzt, bei der Ausgestaltung der Europäischen Innenpolitik. Das
in den USA und Großbritannien allerdings erst allmählich deutsche Innenministerium war seit der Gründung der
auch als Ansatz für die Innere Sicherheit übernommen. TREVI-Gruppe an dieser beteiligt und unterstützte deren
Zweitens wurde unter dem Eindruck vermeintlich be- thematische Ausdehnung auf weitere Felder wie Rausch-
vorstehender Terroranschläge, anlässlich von Großereignis- giftkriminalität und Migration. 1988 wurde von TRE-
sen wie der Fußball-WM 2006 und dem Weltwirtschafts- VI unter deutschem Vorsitz eine Ad-Hoc-Arbeitsgruppe
gipfel in Heiligendamm 2007 die Vernetzung von Militär, Einwanderung ins Leben gerufen. Auch das Prinzip der
Geheimdiensten, Polizei und Katastrophenschutzbehörden Verbindungsbeamten, die zur Beobachtung und Unter-
vorangetrieben. Mittlerweile wurden u.a. das gemeinsame stützung ins Ausland entsandt werden (beispielsweise
Terrorabwehrzentrum, das „Gemeinsame Internetzentrum“ um an Flughäfen Papiere auf ihre Gültigkeit hin zu über-
(GIZ) und das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und prüfen) wurde zunächst v.a. von Deutschland angewandt
Katastrophenhilfe (BBK) mit der angegliederten Akademie und entwickelt. Das Schengen-Abkommen von 1985
für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz war ursprünglich ein deutsch-französisches Projekt un-
(AKNZ) gegründet sowie ein flächendeckendes Netzwerk ter Beteiligung der Benelux-Staaten. Somit war Deutsch-
der Zivil-Militärischen Zusammenarbeit aufgebaut, um die- land auch stets am Aufbau der gewaltigen Datenbank des
se Vernetzung in Deutschland zu institutionalisieren. Private Schengen Informationssystems (SIS) beteiligt. Nach Italien
Akteure - wenn auch häufig im Auftrag der Bundesregierung hat Deutschland dort auch die meisten Personen (171.590)
- wie die IABG, einige Fraunhofer-Institute oder die Verlags- zur Fahndung ausgeschrieben. Die Bundesregierung hat dar-
gruppe „Behördenspiegel“ forcieren diese Entwicklung wei- über hinaus den Ausbau weiterer Datenbanken wie SIS II,
ter. So bringt beispielsweise die IABG in Zusammenarbeit VIS und EURODAC sowie den Prümer Vertrag (s.u.) von
mit den Rüstungsunternehmen Thales, Rheinmetall Detec Beginn an unterstützt. Datenschutzrechtliche Bedenken der
und EADS Space bei der Verlagsgruppe Koehler und Mittler deutschen und europäischen Datenschutzbeauftragten sowie
eine „Schriftenreihe Vernetzte Sicherheit“ heraus. Die Ver- des Europäischen Parlaments diesbezüglich teilt die Bundes-
lagsgruppe „Behördenspiegel“ veranstalte in den vergange- regierung nicht. Ihr sind auch keine Defizite bei der Durch-
nen Jahren zahlreiche Konferenzen, die der Vernetzung von setzung des Flüchtlingsrechts bei Einsätzen unter Ägide von
Sicherheitsbehörden, Rüstungsindustrie und Sicherheitsfor- Frontex bekannt. Nach Auffassung der Regierung gelten
schung dienen sollten, darunter den Europäischen Polizei- Flüchtlingsrechte auf Hoher See nicht.
kongress, die Dresdner Sicherheitskonferenz, die Berliner Si- Die ersten Vorschläge einer EU-Grenzschutzpolizei gehen
cherheitskonferenz, den Europäischen Katastrophenschutz- auf eine deutsch-italienische Initiative aus dem Jahr 2000 zu-
kongress sowie den 11. deutschen Verwaltungskongress un- rück und wurden auf dem EU-Gipfel in Sevilla in einen “Plan
ter dem Titel „effizienterStaat.de“. für den Grenzschutz an den Außengrenzen der EU” ausfor-
muliert, der seit ihrem Amtsantritt besonders auch durch
Angela Merkel forciert wird. 2004 propagierten die Innen-
minister der beiden Länder den Vorschlag “Auffanglager” in
Nordafrika zu errichten. Beide waren seit dem Vorjahr in der
Gruppe G5 vertreten, in der sich die Innenminister der fünf
großen westeuropäischen EU-Staaten (Spanien, Deutsch-
land, Frankreich, Italien und UK, mittlerweile um Polen
zur G6 erweitert) treffen, um “informelle und pragmatische
Lösung für die Untätigkeit Europas” im Bereich der Inneren
Sicherheit zu erarbeiten. 2005 wurden hier Pläne konkreti-
siert, zukünftig gemeinsame Abschiebeflüge zu organisieren.
Der deutsche Innenminister, neben Frankreich führend in
der G5, stellte beim Innenministertreffen in Stratford 2006
40
gemeinsam mit seinem franzöischen Amtskollegen Nicolas (Common Unit) geschaffen. Ab 01.01.2005 soll diese dezentra-
Sarkozy erneut Vorschläge vor, welche die “Einwanderungs- le Zusammenarbeitsstruktur unter dem Dach der Europäischen
politik” der Mitgliedsstaaten stärker vereinheitlichen sollten: Grenzschutzagentur zusammengeführt und weiter institutiona-
Neben festgelegten Quoten für zirkuläre Arbeitsmigration lisiert werden.“
sah es vor allem eine bessere Abschottung gegenüber Flücht-
2003 waren „Experten“ des Bundesgrenzschutzes an
lingen und sonstigen MigrantInnen vor.
der Erarbeitung des gemeinsamen Risikoanalysemodells
Die seit je her bedeutende Rolle Deutschlands bei der (CIRAM) beteiligt, das bis heute als „Herz“ der Grenz-
Ausbildung ausländischer Polizisten wurde insbesondere schutzagentur gilt.
seit 2003 intensiviert: Seit Sommer 2003 nehmen Grenz-
Die EU-Ratspräsidentschaft Deutschlands im ersten
polizisten aus Bulgarien, Kroatien, Tschechien, Polen, Bos-
Halbjahr 2007 wurde von Innenminister Schäuble dazu ge-
nien-Herzegowina, Rumänien, Lettland, Estland, Litauen,
nutzt, „zum ersten Mal in der Geschichte der Europäischen
Ungarn, Ukraine und Georgien regelmäßig an den Lauf-
Union“ im Rahmen der neu erfundenen Trio-Ratspräsident-
bahnausbildungen für den gehobenen und höheren Poli-
schaft gleich einen Aktionsplan für 18 Monate zu formulie-
zeivollzugsdienst in der Bundespolizei teil, seit 2005 auch
ren. Als wesentliche Ziele benannte das BMI die Stärkung
Angehörige des staatlichen Grenzdienstes der russischen Fö-
von Europol sowie Frontex und den Anschluss der neuen
deration. 2007 wurde die Bundespolizeiakademie Lübeck,
EU-Mitglieder an das SIS. Zudem sollte, basierend auf den
an der zuvor schon Grenzpolizisten bspw. aus der Mongolei
Erfahrungen eines Modellprojekts, das von Deutschland,
und Bundespolizisten für die Auslandsverwendung trainiert
Frankreich, Belgien und Spanien durchgeführt wurde, eine
wurden, neben drei weiteren Polizeischulen in Litauen, Un-
Rechtsgrundlage geschaffen werden, um Strafregisteraus-
garn und Slowenien für die von Frontex erarbeiteten ge-
züge auch als elektronische Datensätze zwischen den Mit-
meinsamen “Mid-Level-Courses” zertifiziert. Es handelt sich
gliedstaaten auszutauschen. Die Stärkung von Frontex wur-
dabei um vierwöchige Kurse mit etwa 15 Teilnehmern aus
de insbesondere mit der Durchsetzung der RABIT-VO für
allen Mitgliedsstaaten, bei denen “weitergehende Kenntnisse
schnelle gemeinsame Grenzsicherungseinsätze und mit der
über Führungs- und Einsatzstrukturen anderer Grenzpoli-
Einrichtung der „Toolbox“ (CRATE), in welcher das von
zeien” vermittelt, Wissen über polizeiliche Zusammenarbeit
den Mitgliedsstaaten für Frontex zur Verfügung gestellte
optimiert und die “grenzpolizeiliche Aufgabe als europäische
Material registriert ist, erreicht. Zudem haben im Jahr 2007
Gemeinschaftsaufgabe erlebt” werden soll.
erstmals gemeinsame Einsätze stattgefunden, bei denen aus-
Auch die Ursprünge der europäischen Grenzschutzagen- ländischen Grenzschützern exekutive Befugnisse übertragen
tur Frontex können in Deutschland gefunden werden, zu- wurden. Dies ist bislang ausschließlich in Deutschland auf
mindest wenn man dem “Erfahrungsbericht Schengen” der Grundlage des Bundespolizeigesetzes rechtlich möglich,
des BMI aus dem Jahre 2003 Glauben schenken will. Dort das BMI drängt jedoch darauf, eine generelle Rechtsgrund-
bereits heißt es unter der Überschrift “Projekt Europäische lage in allen Mitgliedsstaaten hierfür zu schaffen. Während
Grenzschutzagentur”: „So gründete Deutschland bereits im der deutschen Ratspräsidentschaft wurde ferner der Vertrag
Oktober 2002 das ´Zentrum Landgrenzen´. Seine Aufgabe von Prüm, der einen direkten Zugriff auf die DNA- und Fin-
ist die Organisation, Begleitung und Bewertung gemeinsamer gerabdruckdateien der anderen Staaten zulässt, in EU-Recht
Einsätze. Unter Leitung des Zentrums fanden bis Ende 2003 überführt und eine „hochrangige beratende Gruppe zur Zu-
neun gemeinsame Operationen in Deutschland, Griechenland, kunft der europäischen Innenpolitik“ („Zukunftsgruppe“)
Italien und Österreich statt. Das ´Zentrum Landgrenzen´ rich- eingesetzt.
tete 2003 sieben sog. Focal Point Offices entlang der Schengen-
2007 hatte Deutschland zwischen fünf und sieben Beamte
Landaußengrenzen ein (Deutschland, Österreich und Italien).
der Bundespolizei - überwiegend im Rang der Polizeihaupt-
In diesen Dienststellen arbeiteten Grenzschutzbeamte aller Mit-
kommissare - Frontex zugewiesen und vier Hubschrauber,
gliedstaaten im täglichen Dienst zusammen. Ab 2004 soll die
ein Boot für den Bereich der Nord- oder Ostsee sowie bis zu
Zahl der Focal Point Offices - dann insbesondere an der neu-
zehn tragbare Wärmebildgeräte einschließlich Bedienungs-
en EU-Landaußengrenze - auf insgesamt 18 anwachsen... Das
personal für die „Toolbox“ (CRATE) der Agentur registrie-
´Zentrum Landgrenzen´ ist in Berlin im Bundesministerium
ren lassen. Zwei seeflugtaugliche Hubschrauber der Bundes-
des Inneren, Abteilung BGS [heute: Bundespolizei], angesie-
polizei inklusive Personal beteiligten sich an der Operation
delt. Es hat Vorbildcharakter für die weiteren Zentren. Diese
Nautilus 2007. Darüber hinaus hat Deutschland bis zu 50
wurden sukzessive eingerichtet. So übernahm Italien 2003 die
Experten der Bundespolizei für den Einsatz in den „Sofort-
Organisation der Zusammenarbeit an Flughäfen. Finnland
einsatzteams für Grenzsicherungszwecke“ („RABITS“) zuge-
hat die Federführung bei der Erstellung gemeinsamer Analysen
sagt.
und Auswertungen zur illegalen Migration, Österreich bei der
Harmonisierung der grenzpolizeilichen Aus- und Fortbildung.
Griechenland und Spanien werden sich ab 2004 in den sog.
Seezentren auf die Bekämpfung der illegalen Migration – insbe-
sondere über das Mittelmeer – konzentrieren. Um die einzelnen
Zentren auf europäischer Ebene zu koordinieren und zu leiten
wurde 2003 innerhalb der Ratsarbeitsstrukturen auf hoher
Ebene das ´Gremium der Leiter der nationalen Grenzpolizeien´
41
NFPOC RAC
Niris
IBPC ZEUS SITCEN CRATE
ACT RABITs
FJSTs HERA
Agios
FP7 POSEIDON EPN
MARISS GMES
CCC BORSEC
WAS
Amazon II IST SCIFA+
ICMPD TREVI
ICONET

EUSC
FRONTEX?
Agelaus GORDIUS
SCIFA HERMES
FPO CEPOL
SOBCAH IBM FRAN
HYDRA
BSRBCC RAU BORTEC
EDA EUROPOL
LIMES
CIRAM MEDSEA
FIFA06
Amazon I OLAF
BSUAV JRC NAUTILUS CIREFI NCCs
MTM

Glossar
CIREA

zusammengestellt von Bernd Kasparek und Christoph Marischka.


To be continued ... auf www.frontex.antira.info

A CT - Ad-hoc-Centre for Border Guard


Training
Frontex zu dieser Agentur, wo er nun Leiter der Trainings-
abteilung ist. Das ACT stellte daraufhin seine Tätigkeit ein
bzw. übergab sie an Frontex.
Im Juli 2002 legten die österreichischen und schwedi-
schen Vertreter bei SCIFA den Vorschlag vor, gemeinsame Ad-hoc Zentren für Land-, Luft- und
Lehrpläne für Grenzbeamte zu erarbeiten, denen das Gre- Seegrenzen
mium zustimmte. Daraufhin wurde im österreichischen
Am 22.6.2002 schlug die deutsche Delegation beim
Traiskirchen das ACT eingerichtet. Es veranstaltete Semina-
SCIFA vor, ein „Zentrum Landesgrenzen“ einzurichten,
re und Konferenzen insbesondere zu den Themen „Doku-
um gemeinsame Einsätze an diesen zu koordinieren und
mentensicherheit“, multinationale Einsätze an neuralgischen
den Austausch von Beamten zu organisieren. Dieses wurde
Grenzübergängen und zur besseren Zusammenarbeit mit
in Berlin angesiedelt. Am 29.10.2003 brachten die Vertre-
den nationalen Ausbildungszentren. Hierfür wurden auch
ter der spanischen und griechischen Regierung Vorschläge
eine Hotline und ein internetbasierter Katalog an Fortbil-
über entsprechende Zentren für die westlichen und östlichen
dungsmaßnahmen eingerichtet. Der Leiter des ACT, Oberst
Seegrenzen ein, die in der Folge in Madrid und Piräus ein-
Reinhard Lintner, war zuvor Kommandant der Gendarme-
gerichtet wurden. Ein Zentrum Luftgrenzen nahm in Rom
rieschule Eisenstadt und wechselte mit dem Aufbau von
seine Arbeit auf. Nach Angaben der Bundesregierung hat das
42
Zentrum Landgrenzen in Berlin mit der Arbeitsaufnahme Rüstungsfirmen in der EU vor (MEDI - Mapping of the Eu-
der Frontex-Agentur seine Tätigkeiten eingestellt. Die Zen- ropean Defence Industry).
tren für die Zusammenarbeit an den Flughäfen (Air Border
Centre, Italien) sowie den Seegrenzen (Western Sea Border BORTEC
Centre, Spanien; Eastern Sea Border Centre, Griechenland) Wie auch die MEDSEA-Machbarkeitsstudie wurde BOR-
würden hingegen als rein nationale Projekte weitergeführt. TEC-Studie vom Europäischen Rat im Dezember 2005 in
Die Ad-hoc Zentren dienten im Nachhinein betrachtet der Auftrag gegeben. BORTEC zielte auf die Schaffung eines
Ausbildung des Personals und der Vorbereitung der Arbeit Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR)
der Agentur. ab. Die Erwartungen an Frontex in dieser Sache formulier-
te die Kommission der EU in ihrer Mitteilung an den Rat
Agelaus 2007 vom 30.11.2006: In einer ersten Stufe könnte im Rahmen
Operativer Einsatz in Kooperation mit EUROPOL, der von EUROSUR darauf hingearbeitet werden, durch Ver-
auf Minderjährige Fluggäste abzielte. Frontex koordinierte knüpfung der zurzeit an den südlichen Seeaußengrenzen ge-
im Februar 2007 Experten aus 18 EU-Staaten, die einen Ein- nutzten nationalen Systeme Synergien zu schaffen. In einer
satzplan erarbeiteten nach dem die lokalen Behörden über zweiten Stufe sollte das System dann allerdings aus Kosten-
vier Wochen an 27 Flughafen Minderjährige kontrollierten. gründen die nationalen Überwachungssysteme an den Land-
Im Zuge dessen wurden zehn Erwachsene wegen Begünsti- und Seegrenzen schrittweise ersetzen und u. a. eine Kombi-
gung illegaler Einreise und ähnlichen Delikten festgenom- nation aus europaweiter Radar- und Satellitenüberwachung,
men und 43 Identitätsdokumente für gefälscht erklärt. Be- die den derzeitigen Entwicklungen im Rahmen von GMES
teiligt waren: Tschechien, Deutschland, Frankreich, Ungarn, Rechnung trägt, umfassen. Dabei werden EUROSUR die
Italien, Lettland, Niederlande, Polen, Portugal, Schweden, auf nationaler und europäischer Ebene mit ähnlichen Über-
Slowenien, Slowakei, Großbritannien. wachungssystemen gesammelten Erfahrungen zugute kom-
men. Untersucht werden sollte auch, ob aus europäischen
Agios 2006 Überwachungssystemen in anderen Bereichen Synergien ge-
Operation, bei der intensivierte Passkontrollen in spani- zogen werden können.
schen Mittelmeerhäfen durchgeführt wurden, Hauptaugen- Die BORTEC-Studie ist unveröffentlicht, liegt aber offen-
merk lag auf gefälschten Dokumenten. sichtlich dem Rüstungsunternehmen Thales vor, das sich mit
einem Projekt SEASAME beim EU-Forschungsrahmenpro-
Amazon I 2006 gramm 7 (FRP7) beworben hat. Dieses Projekt soll mit den
Gemeinsame Operation an Flughäfen. Auf eine Risi- Ergebnissen der BORTEC-Studie „völlig übereinstimmen“
koanalyse gestützt, fand diese Operation vom 1. bis zum und sieht vor, die nationalen Überwachungstechnologien in
22.11.2007 an den großen internationalen Flughäfen der drei Phasen zu erfassen, aufzurüsten und kompatibel zu ma-
EU statt (Rhein-Main-Flughafen, Madrid, Barcelona, Lis- chen und die dort gesammelten Daten zuletzt zu einem „per-
sabon, Paris, Amsterdam, Mailand und Rom). Ziel war die manenten und umfassenden Lagebild“ zusammenzufassen.
Identifizierung von MigrantInnen aus Südamerika, zu die- Hierzu hat Thales ein “Green Paper Thales’s Contribution
sem Zweck wurden 29 Experten für gefälschte Dokumente to the Consultation Process on Maritime Safety and Secu-
eingesetzt. In Warschau wurde zur Unterstützung ein Koor- rity (MSS)” verfasst. Im Arbeitsprogramm der Kommission
dinierungszentrum eingerichtet. 3.166 Drittstaatenangehö- für 2007 ist unter “Migration Package” eine Mitteilung vor-
rigen wurde die Einreise verweigert, 199 gefälschte Doku- gesehen, mit der die Errichtung eines Europäischen Grenz-
mente wurden entdeckt. überwachungssystems in drei Phasen vorschlagen wird. Die
genannten Phasen entsprechen denen des SEASAME-Pro-
Amazon II 2007 gramms.
Wiederholung von Amazon I vom 19.2.2007 bis zum
9.3.2007 BSRBCC - Baltic Sea Region Border Con-
trol Cooperation
B orSec
BorSec ist ein Programm des Joint Research Center
Die BSRBCC wurde 1996 von den für Grenzfragen zu-
ständigen Ministern der Anrainerstaaten des Baltikums ge-
(JRC) der EU und wird durch das Forschungsrahmenpro- gründet. In Zusammenarbeit mit Interpol und später Eu-
gramm 7 (FRP7) finanziert. BorSec will durch technischen ropol sollte es die Kooperation zwischen und innerhalb den
Rat und Unterstützung sowie konzeptionelle Studien Fron- zehn beteiligten Staaten in Fragen der Grenzsicherung und
tex beim Aufbau des Integrierten Grenzmanagements un- der Küstenwache verbessern. Im Wesentlichen zielt sie auf
terstützen. Schwerpunkte sind dabei vor allem Studien und die Bekämpfung der illegalen Einreise und Schleusungs-
Tests zur biometrischen Erfassung und maschinenlesbaren kriminalität ab. Mittlerweile wurden nationale Koordinie-
Dokumenten. Weitere Programme des JRC zur Grenzsi- rungszentren aufgebaut, die rund um die Uhr miteinander
cherung sehen unter anderem eine Erfassung der relevanten verbunden sind. Die BSRBCC ist zudem der Rahmen in
43
dem regelmäßig gemeinsame Übungen, Konferenzen und wurden die Agenturen vom Rat und dem Europäischen Par-
Lehrgänge, auch unter Beobachtung und Beteiligung von lament auch explizit aufgerufen. Über die Ausgestaltung die-
Frontex stattfinden und weitergehende Kooperationsabkom- ser Zusammenarbeit erhielt das Parlament jedoch selbst auf
men geschlossen werden. Die BSRBCC gilt als Vorbild der schriftliche Anfrage einer Abgeordneten keine Auskünfte.
MEDSEA-Studie.
CIRAM - Common Integrated Risk Ana-
BSUAV/SOBCAH lysis Model
Zur Außengrenzkontrolle werden über das EU-For- Das CIRAM ist als eine Methode zu verstehen, die ge-
schungsrahmenprogramm (FRP7) zur Terrorismusbekämp- sammelten Daten über Migration nach Europa zu verarbei-
fung zwei Projekte im Umfang von ca. 5 Mio. Euro finan- ten. Mit Hilfe des CIRAM erstellt Frontex Prognosen und
ziert. Im Projekt SOBCAH (Surveillance of Border Coastli- Vorhersagen. Aufgrund dieser Prognosen plant Frontex Ope-
nes and Harbours) werden Verbesserungsmöglichkeiten der rationen und Einsätze, laut Frontex ist das CIRAM Haupt-
Sensor- und Netzwerktechnologie zur Aufspürung illegaler grundlage der Arbeit von Frontex. Es beinhaltet sog. “Risk
Migranten eruiert. Im Projekt BSUAV (Border Security Un- Analysis Formulas” welche an die Mitgliedsstaaten verschickt
manned Aerial Vehicles) werden Drohnen für den Einsatz werden und von ihnen beantwortet werden sollen. Hierfür
bei der Grenzkontrolle entwickelt. müssen die Mitgliedsstaaten eine nationale Risikoanalyse
durchführen und z.B. die Situation an ihren Luft- und See-

C CC - Common Core Curriculum


Ein von der „Common Unit“ ausgearbeiteter ge-
häfen beschreiben.
CIRAM wird von der Risk Analysis Unit (RAU) ange-
meinsamer Kernlehrplan für Grenzschutzbeamte. Dieser wandt und beständig weiterentwickelt, um allgemeine wie
wird seit 2005 von Frontex weiterentwickelt. Er ist mittler- auch „maßgeschneiderte“ Risikoanalysen für die Agentur
weile modular aufgebaut, neben einem „Basismodul“ gibt es selbst, die Grenzbehörden der Mitgliedsstaaten, den Rat
noch Module für die Land-, Luft und die Seegrenzen, auch und die Kommission anzufertigen. Diese Risikoanalysen ge-
gemeinsame Standards bei der Ausbildung von Grenzbeam- hen auch in den Gemeinsamen Lehrplan für Grenzpersonal
ten für Abschiebungen wurden erarbeitet. Aus dem CCC (CCC) ein, den Frontex erarbeitet.
gingen die European Mid-Level Courses hervor. Frontex
bemüht sich um die Einführung des CCC an den Polizei- CIRAM wurde 2002 im Auftrag des Europäischen Ra-
schulen der Mitgliedsstaaten, die Einbindung von Universi- tes in Sevilla von einer Expertengruppe des Rates der EU
täten in die Weiterentwicklung des Lehrplans sowie um die Innen- und Justizminister entwickelt. Die Common Unit
Ausbildung von Grenzbeamten in Drittstaaten entsprechend war verantwortlich für die Implementierung des CIRAM in
den gemeinsamen europäischen Standards. 2007 lagen dabei den Mitgliedsstaaten, für die europäische Ebene wurde das
die Schwerpunkte auf „Dokumentensicherheit“, gemeinsa- Risk Analysis Centre (RAC) in Helsinki gegründet, welches
me Abschiebungsflüge, dem Erkennen gestohlener Fahrzeu- in Frontex aufging, Direktor des RAC war Ilkka Laitinen,
ge sowie der Ausbildung von Hubschrauberpiloten. heute Exekutivdirektor von Frontex.
2006 wurde im Rahmen des CIRAM u.a. eine sog. Risi-
CEPOL - Europäische Polizeiakademie koanalyse für undokumentierte Migration aus Mauretanien,
CEPOL wurde durch Beschluss der Ministerrats am 22. eine weitere mit Fokus Marokko und Libyen erstellt.
Dezember 2000 geschaffen, erhielt aber erst 2004 Rechtsper-
sönlichkeit und ein Sekretariat in Bramshill (UK), seit 2006 CIREA – Centre for Information,
hat sie den Status einer EU-Agentur. Sie soll „durch Opti- Discussion and Exchange on Asylum
mierung und Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den Cirea ist ein weiteres informelles Gremium, das 1991
ihr angehörenden nationalen Ausbildungseinrichtungen an eingerichtet wurde. In ihre kommen Experten aus den Mit-
der grenzüberschreitenden Schulung von hochrangigen Füh- gliedsstaaten zusammen, die für die Bearbeitung von Asylan-
rungskräften der Polizeidienste mitzuwirken.“ Hierfür ent- trägen zuständig sind. Cirea arbeitet mit Beitrittskandidaten
wickelt sie gemeinsame Lehrpläne und koordiniert jährlich zusammen, um ihr Asylsystem mit der EU zu harmonisie-
50 bis 60 Seminare mit unterschiedlichen Themen in den ren. Des Weiteren erstellt Cirea Berichte über die Situation
verschiedenen Polizeiakademien in Europa. An den Sitzun- in den Herkunftsländern von AsylbewerberInnen.
gen des CEPOL-Verwaltungsrats, der aus den Leitern der
Bildungseinrichtungen für hochrangige Polizeibedienstete CIREFI - Centre for Information,
in den Mitgliedstaaten gebildet wird, nehmen als ständige Discussion and Exchange on the Crossing
Beobachter Vertreter der EU-Kommission, des Generalse- of Frontiers and Immigration
kretariat des Rats und Europol teil. Nach eigenen Angaben
sieht es Frontex als seine Aufgabe, die Zusammenarbeit zwi- Cirefi ist ein weiteres informelles Gremium, eine Art stän-
schen den Sicherheitsbehörden der Mitgliedsstaaten voran- dige Konferenz aus Experten der EU-Mitgliedsstaaten. Es
zutreiben und kooperiert deshalb eng mit CEPOL. Zu dieser wurde 1992 von den damals zwölf zuständigen Ministern in
London ins Leben gerufen, tritt monatlich zusammen, wird
44
vom Generalsekretariat des Rates logistisch unterstützt und sten- und Meeresbereich zugewiesen bekamen, die sie auf-
erstattet dem Rat jährlich sowie auf Anfrage Bericht. Auf- einander abgestimmt patrouillieren. In einer zweiten Phase
gaben sind u.a. das Sammeln und der Austausch von Infor- sollen die NCCs ausgebaut und verbessert werden. Im Falle
mationen und statistischen Daten über die Migration in die eines operativen Einsatzes von Frontex sollen diese auch als
EU, insbesondere über die wichtigsten Ausgangsorte illegaler „Hauptquartier“ dienen. Es ist explizit vorgesehen, dass in
Migration und die dabei verwendeten Dokumente. Hierzu den NCCs zivile und militärische Behörden vertreten sind.
koordiniert CIREFI insbesondere die nationalstaatlichen Als Vorbild für das EPN gilt die Baltic Sea Region Border
Verbindungsbeamten, die in Herkunfts- und Transitländer Control Cooperation (BSRBCC), an der zehn Anrainerstaa-
entsandt wurden. 1999 wurde im Rahmen des CIREFI ein ten der Ostsee beteiligt sind.
Frühwarnsystem zur Übermittlung von Informationen über
die illegale Zuwanderung und die Schleuserkriminalität ge- European Mid-Level Course
schaffen. Im Falle des CIREFI gab es Protest von Seiten des Ausbildungskurse für Grenzpolizisten der EU-Mitglieds-
Europäischen Parlaments, das vor der Gründung des Gre- länder. Die Kurse dauern je vier Wochen und finden in vier
miums nicht angehört, sondern lediglich im Nachhinein Ländern statt (Deutschland, Litauen, Ungarn und Sloweni-
unterrichtet wurde. Dies wurde kritisiert, da CIREFI als en). Ein Kurs umfasst 15 Teilnehmer aus 15 Staaten. Der er-
„grundlegendes Instrument zur Kontrolle illegaler Migrati- ste Kurs begann am 5. März 2007 in Lübeck und endete am
on“ gestaltet sei und deshalb legislative Wirkung entfalte, auf 30. März 2007 in Laibach. Ziel der Kurses ist es, Kenntnisse
welche das EP keinen Einfluss hätte. über Führungs- und Einsatzstrukturen anderer Grenzpolizei-
en zu vermitteln, das Wissen über polizeiliche Zusammen-
CRATE - Centralised Records of Available arbeit zu optimieren und die grenzpolizeiliche Aufgabe als
Technical Equipment for control and europäische Gemeinschaftsaufgabe zu betrachten. Inhaltlich
surveillance of external borders liegen die Kursschwerpunkte auf der Vermittlung polizeit-
CRATE ist eine Datenbank, in der das von den Mitglieds- aktischer Grundlagen, Abläufe, Verfahren und Einsatzstruk-
staaten zur Verfügung gestellte Material zur Grenzsicherung turen in den jeweiligen Staaten, die durch Praxisanteile an
erfasst und verwaltet wird. Sie umfasste bis September 2007 den Außengrenzen abgerundet werden. Seminarsprache ist
115 Schiffe, 27 Hubschrauber, 21 Flugzeuge, drei mobile Englisch. Die Gesamtkosten werden von Frontex getragen
Radareinheiten, 23 Fahrzeuge, 71 Thermal- und Infrarotka-
meras, 33 mobile CO2-Detektoren, acht Herzschlag-Detek- EUROPOL
toren und einen passiven Bildgeber für Millimeterwellen. Aufgabe des „Europäischen Polizeiamtes“ (EUROPOL)
Es ist fraglich, ob all diese Gerätschaften tatsächlich ab- ist es, durch die Koordination der nationalen Sicherheits-
rufbar sind. Im Juli 2007 klagte Frontex, dass ihnen das mei- behörden „die Leistungsfähigkeit der zuständigen Behörden
ste Material nur nominell zu Verfügung steht. Desweiteren der Mitgliedstaaten und ihre Zusammenarbeit zu verbes-
bestanden Mitgliedsstaaten darauf, die Schiffe und Flugzeu- sern im Hinblick auf die Verhütung und die Bekämpfung
ge nur für Rettungsaktionen zu benutzen, was jedoch nicht des Terrorismus, des illegalen Drogenhandels und sonstiger
dem Auftrag Frontex’ entspricht. Für den Einsatz muss im schwerwiegender Formen der internationalen Kriminalität“
Normalfall auch nationales Personal zur Verfügung stehen, (Artikel 2 Absatz 1 des Europol-Übereinkommen). Zwar
welches die Geräte wartet und bedient. trat das entsprechende Abkommen nach einem langwierigen
Ratifizierungsprozess in den Mitgliedsstaaten erst 1999 in

E DA - European Defence Agency


Die Einrichtung einer Europäischen Verteidigungs-
Kraft, bereits 1995 wurde jedoch mit der so genannten „Eu-
ropol-Drogenstelle“ eine institutionelle Grundlage geschaf-
fen, die dann 1999 in EUROPOL aufging. Bereits zuvor hat
agentur war ursprünglich im EU-Verfassungsentwurf vorge- sich „[i]m Laufe der Zeit [...] die Zuständigkeit der Europol-
sehen. Noch bevor dieser jedoch von den Mitgliedsstaaten Drogenstelle auf immer mehr kriminelle Handlungen aus-
unterzeichnet und später in Frankreich und den Niederlan- gedehnt. Sie war zuständig für den illegalen Drogenhandel;
den abgelehnt wurde, wurde die EDA durch einen Beschluss den illegalen Handel mit radioaktiven und nuklearen Ma-
des Rates am 12.6.2004 eingerichtet. Sie soll „Fähigkeitslük- terialien; die Schleuserkriminalität; den Menschenhandel;
ken“ identifizieren, Rüstungsvorhaben der einzelnen Staaten die Verschiebung von Kraftfahrzeugen; sowie für daran be-
koordinieren, die Rüstungsindustrie in Europa gegenüber teiligte kriminelle Vereinigungen und die damit verbundene
Konkurrenz stärken und Rüstungsforschung koordinieren Geldwäsche.“ Mittlerweile umfasst die Zuständigkeit von
und fördern. Frontex wurde von der Kommission angehal- EUROPOL 27 Delikte und Deliktsbereiche.
ten, mit der EDA zu kooperieren.
Erster Direktor der Behörde war der deutsche Jürgen Stor-
EPN - European Patrols Network beck, der zuvor bereits für Interpol arbeitete. 2004 wurde
Aufgrund der Machbarkeitsstudie MEDSEA nahm er vom ehemaligen BKA-Abteilungspräsidenten Max-Peter
das EPN am 24.5.2007 seine Arbeit unter der Ägide von Ratzel abgelöst. Die Behörde verfügt über knapp 600 Mitar-
Frontex auf, indem die nationalen Behörden einzelne Kü- beiter und ein Budget von etwa 65 Mio. Euro.
45
Artikel 13 der Verordnung des Rates 2007/2004, mit der
Frontex geschaffen wurde, lautet:
„Die Agentur kann mit Europol und den internationa-
F IFA06
Auf Grundlager einer Risikoanalyse wurde Frontex
vom 9.6.2006 bis zum 9.7.2006 hauptsächlich an großen
len Organisationen, die für die von dieser Verordnung er- Flughäfen aktiv, um irreguläre Migration angesichts der WM
fassten Bereiche zuständig sind, im Rahmen von mit diesen 2006 in Deutschland zu stoppen. Teil der Operation war die
Stellen geschlossenen Arbeitsvereinbarungen im Einklang Erprobung der Echtzeitkommunikation zwischen den na-
mit den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags und den tionalen Grenzschutzbehörden und der Informationsgewin-
Bestimmungen über die Zuständigkeit dieser Stellen zu- nung über Migration angesichts von Sportgroßereignissen.
sammenarbeiten.“ Eine erste Frontex-Delegation besuchte Beteiligt waren: Deutschland, Griechenland, Italien, Spani-
Europol bereits im November 2005. Die Agentur hat sich en, Frankreich, Slowenien, Slowakei, Polen, Österreich, Un-
seit 2005 an der „Bedrohungsanalyse Organisiertes Verbre- garn, Großbritannien, Tschechien.
chen“ von Europol beteiligt und ein Kooperationsabkom-
men abgeschlossen, dessen Inhalt nicht öffentlich wurde. FJST - Frontex Joint Support Team
Beide Institutionen sind an den Programmen MTM und Frontex unterhält einen Pool von Experten aus den ver-
EMED beteiligt und Europol hat Frontex-Mitarbeiter in der schiedenen EU-Mitgliedsstaaten und Mitgliedsstaaten des
„strategischen Informationsbeschaffung“ ausgebildet. 2006 Vertrags von Schengen. Aufgrund der Prognosen des CI-
entwickelte Europol ein „Analysis Work File“ (AWF) zum RAM werden diese in gemeinsamen Operationen mit den
Thema Menschenhandel, in das Frontex seine gewonnenen Mitgliedsstaaten eingesetzt. Die Mitglieder eines FJST sind
Informationen einspeisen kann. Im Gegenzug soll Europol Frontex unterstellt, gemeinsame Einsätze werden von den
die RAU der Agentur mit strategischen Informationen ver- Mitgliedsstaaten befehligt. FJST werden außerdem an der
sorgen. Beim jährlichen „strategischen Treffen“ soll Europol Vorbereitung von operationellen Einsätzen, Pilotprogram-
Frontex über seine (geplanten) Aktivitäten im Bereich illega- men als auch Ausbildungsmaßnahmen beteiligt.
ler Migration unterrichten. Auch an ICOnet ist Europol be-
teiligt. Die Informationen von Europol über minderjährige Es gibt für die Land- und Seegrenzen sechs bzw. sieben
Fluggäste gingen in die Operation AGELAUS ein. FJST (L1-6, S1-7) und eines (A1) für die Luftgrenzen. Die
FJST für die Landgrenzen sind allesamt an der Ostgrenze
EUSC - Satellitenzentrum der Europä- der EU und überwiegend jenseits derselben angesiedelt. Vier
ischen Union der FJST für die Seegrenzen sind im Mittelmeer, eines im
Schwarzen Meer, eines in der Ostsee und eines in der Nor-
Das EUSC wurde 2002 auf der Grundlage einer Gemein-
wegischen See aktiv.
samen Aktion des Rates vom 20. Juli 2001 eingerichtet und
nahm im Januar 2002 in Torrejón nahe Madrid seine Tätig- FPO – Focal Point Offices
keit auf. Das EUSC ist eine Agentur des Rates der EU, des-
sen Hauptaufgabe besteht in der Auswertung und Erstellung Lokale Teams von Grenzschutzexperten, die an so genann-
von Informationen, die von Satelliten gewonnen werden. ten „hot spots“ agieren. Hauptcharakteristikum ist die Mit-
„Es unterstützt damit die Entscheidungsfindung der Euro- arbeit von Gastbeamten aus anderen Mitgliedsstaaten, die
päischen Union im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Verantwortung obliegt jedoch weiterhin dem Grenzschutz
Sicherheitspolitik (GASP)... und ist der politischen Aufsicht des Mitgliedsstaat, in dem ein FPO liegt.
des Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees des
FRAN - Frontex Risk Analysis Network
Rates und den operativen Weisungen des Generalsekretärs
unterstellt.“ Auf Grund dieser Institutionellen Verortung Das „Frontex Risk Analysis Network“ ist eine Arbeitsgrup-
ist das EUSC als militärische Einrichtung zu bezeichnen pe, die sich aus Vertretern aller EU-Mitgliedstaaten zusam-
Die Kommission hat Frontex in seiner Mitteilung an den mensetzt und sich vier Mal im Jahr trifft. Die Vertreter der
Rat zum Ausbau von Grenzschutz und -verwaltung an den Mitgliedstaaten sind Experten aus den fachlich zuständigen
südlichen Seegrenzen der Europäischen Union „ermutigt, Stellen der jeweiligen Grenzschutzorganisationen. Deutsch-
in technischen Fragen mit einschlägigen europäischen und land wird durch einen Experten der Bundespolizeidirektion
gemeinschaftlichen Ämtern, Agenturen und Einrichtungen vertreten.
wie EUROPOL, dem Satellitenzentrum der Europäischen
Union (EUSC), der Europäischen Verteidigungsagentur
(EDA), der Europäischen Agentur für die Sicherheit des See- G MES - Global Monitoring for
Environment and Security
verkehrs (EMSA), der Europäischen Weltraumorganisation GMES ist nach eigenen Angaben „eine Europäische In-
(ESA) und dem Europäischen Zentrum für die Prävention itiative, die uns mit den Werkzeugen versorgen soll, um
und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) zusammenzu- unsere Umwelt zu verbessern und unseren Planeten sicher
arbeiten.“ und gesund zu halten“, „ein Dienst für europäische Bürger,
um ihre Lebensqualität hinsichtlich Umwelt und Sicherheit
zu verbessern.“ GMES geht auf Initiative der EU-Kommis-
46
sion und der European Space Agency zurück und sammelt sein. Die Operation umfasste Schiffe, Hubschrauber und
Daten der europäischen Erdbeobachtungssatelliten um die Helikopter.
Erde, um ihre Rohstoffe zu kartographieren, in „Notfällen“
„Katastrophenhilfe“ zu erleichtern und Vorraussagen über Hermes 2007
das Eintreten von bestimmten Ereignissen wie Wirbelstür- Seeoperation zur Abschottung der Balearen und Sardini-
me oder Fluchtbewegungen zu treffen. Zwei ihrer zahlrei- en. 18. Sept. bis 10. Okt. 2007, Kosten: 2.100.000 €
chen Programme, MARISS and LIMES zielen auch auf den
Grenzschutz ab. LIMES soll die Überwachung von Booten Hydra 2006
auf See, aber auch der Landgrenzen und so genannter kri- 11 Grenzbeamte kontrollierten vom 11.4 bis 11.5.2006
tischer Infrastrukturen im Inland sowie die „Verteilung der unter der Leitung von Frontex bei diesem operativen Ein-
Bevölkerung entsprechend der vorhandenen Ressourcen“ im satz an 22 europäischen Flughäfen Reisende aus China, von
Falle einer humanitärer Katastrophe unterstützen. MARISS denen 291 als „illegal“ eingestuft wurden. Beteiligt waren
ist explizit für die Kontrolle klandestiner Migration auf See Österreich, Deutschland, Spanien, Finnland, Frankreich,
vorgesehen. An beiden Projekten wollte Frontex 2007 sich Italien, die Niederland und Großbritannien.
nach seinem Arbeitsprogramm für das laufende Jahr im Rah-
men seiner Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten betei-
ligen. I BM - Integrated Border Management
In der Mitteilung „Auf dem Weg zu einem integrierten
Gordius 2007 Grenzschutz an den Außengrenzen der EU-Mitgliedstaa-
ten“ vom 7.5.2002 schlug die EU-Kommission vor, „eine
Zweiwöchiger Operativer Einsatz unter der Leitung von gemeinsame Politik auf diesem Gebiet zu entwickeln, die der
Frontex vom 16. bis 29. April 2007, bei dem 31 Beamte ‚inneren Sicherheit des gemeinsamen Raums ohne Binnen-
aus 14 Mitgliedsstaaten in Österreich, Ungarn, der Slowakei grenzen’ dient.“ Über die Bekämpfung der illegalen Einwan-
und Rumänien auf Grund einer „Risikoanalyse“ Reisende derung hinaus wird in dieser Mitteilung erstmals eine Defi-
aus Moldawien kontrollierten. Dabei kam auch ein CO2- nition der „Sicherheit der Außengrenzen“ im umfassendsten
Detektor aus UK zum Einsatz, um in Fahrzeugen versteckte Sinne (ausgenommen militärische Verteidigung) vorgeschla-
Personen zu entdecken. 109 Personen wurde während des gen. Die Mitteilung fordert die Mitgliedstaaten daher auf,
Einsatzes der Versuch der bzw. illegale Einreise vorgeworfen. im Sinne von Artikel 29 des Vertrags über die Europäische
Weiter beteiligt waren: Bulgarien, Tschechien, Finnland, Union bei den Außengrenzen auch den Aspekten Krimina-
Frankreich, Deutschland, Lettland, Polen, Portugal, Slowe- lität, Terrorismus, Menschenhandel, Straftaten gegenüber
nien, Spanien und Großbritannien. Kindern, Waffenhandel, Bestechung und Bestechlichkeit
sowie Betrug Beachtung zu schenken. Ferner wird festge-
H era I 2006
Ab 17.7.2006 wurden neun Experten auf den Ka-
stellt: „...indes besteht augenblicklich die Hauptschwierig-
keit darin, alle operationellen Synergien der Mitgliedstaaten
naren eingesetzt, um den spanischen Grenzschutz bei der nutzen zu können, um gemeinsame Maßnahmen besser zu
Identifizierung von Flüchtlingen und der Ermittlung ihres koordinieren und hierdurch ein homogeneres Niveau an al-
Herkunftslands zu unterstützen. Eine weitere Gruppe aus len Außengrenzen zu erreichen. Zur Abwehr der vielfältigen
neun Experten führte diese Operation fort. Am 19.9.2006 Gefahren, die mit dem Personen- und Warenverkehr über
wurde diese Arbeit von einem elfköpfigen Team fortgesetzt. die Außengrenzen einhergehen, wäre es durchaus denkbar,
Resultat der Operation war die Abschiebung von 6.076 Mi- durch eine größere Öffnung der einzelstaatlichen Grenz-
grantInnen in ihre v.a. westafrikanischen Herkunftsländer. schutzsysteme Synergieeffekte, Kostenvorteile und eine effi-
Frontex führt auch an, durch Interviews Fluchthelfer im Se- zientere Mittelverteilung zu erreichen, ohne dass dadurch die
negal identifiziert und festgenommen zu haben, was rund institutionellen und geografischen Gegebenheiten angetastet
1.000 Menschen davon abgehalten haben soll, in See zu ste- werden.“ In Ihrer Entscheidung Nr. 574/2007/EG des Eu-
chen. ropäischen Parlamentes und des Rates „zur Einrichtung des
Außengrenzenfonds für den Zeitraum 2007 bis 2013 inner-
Hera II 2006 halb des Generellen Programms ‚Solidarität und Steuerung
Die gemeinsame Meerüberwachungsaktion startete am der Migrationsströme’ stellen sie fest, dass Frontex „einen
11. August 2006. Sie war mit Überwachungstechnik aus den wichtigen Beitrag zur schrittweisen Entwicklung des opera-
verschiedenen Mitgliedsstaaten ausgestattet. Hauptziel war, tiven Teils des gemeinsamen europäischen Systems für den
die Migrationsroute zu den Kanaren zu unterbrechen und integrierten Grenzschutz dar[stellt]“
dadurch „Leben zu retten“. Die Überwachungsaktion fand
in den Hoheitsgewässern von Senegal und Mauretanien un- IBPC - International Border Police
ter Kooperation dieser Staaten statt. Die Operation wurde Conference (Slofok Process)
bis zum 15.12.2006 fortgeführt, sie kostete 3.5 Mio Euro. Internationales Forum für den Austausch von Innenmi-
3887 MigrantInnen in 57 Booten sollen abgefangen worden nisterien und Grenzschutzbehörden, das auf ungarische In-
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itiative aus dem Jahre 1992 zurückgeht. Dort trafen sich zu- richtete sich gegen Personen, die in die EU/den Schengen-
nächst v.a. Vertreter der west-, mittel-, und osteuropäischen Raum einreisen wollten.
Staaten, der Kreis der Teilnehmer weitet sich jedoch bestän-
dig aus. Ein wichtiger Bestandteil der jährlichen Treffen ist
die Vorbereitung von Beitrittskandidaten für die Aufnah-
me in EU und den Schengenraum sowie die Kooperation
J RC - Joint Research Center
Das JRC der Europäischen Kommission treibt For-
schungen zur „Dokumentensicherheit“ voran, hat ein „Mo-
mit den Nachbarstaaten der EU. 2006 nahmen bereits 150 dell zur Untersuchung der Durchlässigkeit der EU Land-
Vertreter aus 43 Ländern und 11 internationalen Organisa- grenzen“ erarbeitet und gemeinsam mit Frontex eine Bro-
tionen (Europol, Interpol, Frontex) an der Konferenz teil. schüre zum Stand biometrischer Informationssysteme bei
Eine wichtige Rolle spielen mittlerweile Information und Grenzkontrollen („Biometrics for Border Security“) erstellt.
Diskussion über verfügbare biometrische Verfahren bei der Es soll auch an einer „Task Force Brown Borders“ mit Fron-
Grenzabfertigung. tex-Vertretern gemeinsam teilnehmen.
ICMPD – International Centre for
Migration Policy Development
Das ICMPD ist 1993 aufgrund einer Initiative Öster-
M EDSEA
Eine Studie über die Voraussetzungen für ein
gemeinsames Patrouillennetzwerk der Anrainerstaaten auf
reichs und der Schweiz entstanden. Es ist ein Think Tank für dem Mittelmeer (sowohl in den Küstengewässern als auch
Migrationsfragen und ist das Sekretariat für den Budapester auf Hoher See), die vom Europäischen Rat im Dezember
Prozeß. Nach Eigenbeschreibung ist es eine „Plattform für 2005 bei Frontex in Auftrag gegeben wurde. Hierfür wur-
den informellen Austausch und effiziente Dienstleistungen den eine MEDSEA-Support Group mit Teilnehmern aus 14
im Bereich der multilateralen Migration und Asylkoopera- Mitgliedsstaaten und eine Kerngruppe aus Experten aus Spa-
tion.“ nien, Italien, Frankreich und Griechenland gegründet und
Fragebögen an die Mitgliedsstaaten versandt. Eine ähnliche
ICOnet - Information and Co-ordination Studie war bereits 2003 vom privatwirtschaftlichen Unter-
Network for Member States’ Migration nehmen CIVIPOL Conseil durchgeführt worden.
Management Services
Die MEDSEA-Machbarkeitsstudie, vorgelegt am 14. Juli
Webbasiertes, gesichertes Informations- und Koordinie- 2006, kam zu dem Ergebnis, dass insgesamt 16 Ministerien
rungsnetz für die Migrationsbehörden der Mitgliedsstaaten. und 24 Behörden Frankreichs, Griechenlands, Italiens und
Ziel dieses Netzes ist es, den Informationsaustausch über ir- Spaniens in das Patrouillennetz eingebunden werden müs-
reguläre Migration, illegale Einreise und Einwanderung und sten. Hierzu gehören explizit auch die Verteidigungsministe-
die Rückführung illegal aufhältiger Personen zu erleichtern. rien. Um kostengünstig ein möglichst hohe Kontrolldichte
ICOnet ist die Basis der Kommunikation Frontex’ mit den auf dem Mittelmeer zu erreichen, sollten die jeweils einem
Behörden der Mitgliedsstaaten. Mitgliedsstaat angehörenden Behörden nationalen Koor-
Über ICOnet informiert Frontex auch die Mitgliedsstaa- dinationszentren (NCC) unterstellt werden und regionale
ten bzw. diese sich untereinander über stattfindende Ab- Kontaktstellen eingerichtet werden, die unter der Koordina-
schiebungen. Der Frontex-Sprecher Parzyszek sagte hierzu tion von Frontex ihre Patrouillen in bestimmten Abschnitten
gegenüber dem “Standard” vom 10.10.2007: „Unsere Hil- ihrer Küstengewässer und auf hoher See aufeinander abstim-
festellung sieht so aus: Ein Mitgliedstaat informiert uns über men und Beobachtungen - zumindest in der Theorie - in
einen bevorstehenden Retournierungsflug und über freie Plätze Echtzeit weiterleiten. Bei Bedarf sollen auch Drittstaaten
an Bord. Wir verteilen die Information in den anderen Mit- zur Beteiligung an diesem Netzwerk aufgefordert werden.
gliedstaaten unter Angabe der Destination und der Anzahl der Die eingerichteten Zentren wiederum sollen bei operativen
freien Plätze. Dabei verwenden wir sowohl herkömmliche Kom- Einsätzen von Frontex auf See der Agentur zugleich als Ein-
munikationsmittel als auch das ICONET, ein neues, Internet- satzzentrale dienen. Dies wurde im Verlauf 2007 umgesetzt,
basiertes Netzwerk zum Informationsaustausch über Migration woraus das EPN (European Patrols Network) entstand.
in Europa“
Minerva 2007
Illegal Labourers 2006 Seeoperation zur Abschottung der südspanischen Küste
Aufgrund einer Risikoanalyse von Frontex kontrollier- (Ceuta, Algeciras, Almeria) gegenüber TransitmigrantInnen
ten Beamte aus Österreich, der Tschechischen Republik, aus Marokko. 16. August bis 14. September 2007, Kosten:
Deutschland, Ungarn, Italien, Polen, der Slowakei, Sloweni- 450.000 €
en und Spanien die östlichen Schengen-Grenzen. Die erste
Phase um Weihnachten 2006 konzentrierte sich über ausrei-
MTM – Mediterranean Transit Migration
sende Drittausländer, deren Dokumente überprüft wurden, Dialogue
ob sie oder die Eintrittsstempel gefälscht waren oder sie ihr Ein informaler Dialog über Transitmigration im Mittel-
Visum überschritten hatten. Die zweite Phase Anfang 2006 meer zwischen arabischen, nordafrikanischen und europä-
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ischen Staaten, in dem auch ICMPD, Frontex und Euro- aufgebaut. Sie ist bei der Kommission angesiedelt, betont
pol vertreten sind. Der Dialog wird als intergouvermental, aber stets ihre Unabhängigkeit. Sie ist befugt, interne und
informell und durch Staaten angetrieben charakterisiert. Es externe Ermittlungen durchzuführen, um die finanziellen In-
besteht aus zwei zentralen Säulen, nämlich der Bekämpfung teressen der EU zu verteidigen und ihr öffentliches Ansehen
illegaler Einwanderung und Steuerung von Migrationsströ- zu verbessern. Sie arbeitet mit den entsprechenden national-
men sowie der Bekämpfung von Fluchtursachen. Herzstück staatlichen Stellen zusammen, stellt ihnen Ermittlungsergeb-
des MTM ist die I-Map, eine interaktive, im Internet ab- nisse und technisches Know-how zur Verfügung, kann aber
rufbare Karte, die die Migrationsströme in ihrer zeitlichen keine nationalstaatlichen Ermittlungsverfahren erzwingen.
Dimension visualisieren soll. Eine Zusammenarbeit zwischen Frontex und OLAF wurde
von Rat und Kommission explizit gewünscht und sollte von

N autilus 2006
Kombinierte Operation zur Abschottung von Mal-
Frontex im Jahre 2007 ausgestaltet werden.

ta und Lampedusa inklusive Abschiebung der abgefangenen


MigrantInnen. Die Operation startete am 1. August 2006, P oseidon 2006
Operativer Einsatz von Beamten aus Italien, Grie-
ein Team aus Experten identifizierte MigrantInnen auf Malta chenland, Polen und UK im östlichen Mittelmeer und an
und führte rund 300 Befragungen durch, um das Herkunfts- den Landgrenzen nach Griechenland. Während des zweiwö-
land zu bestimmen und Abschiebungen zu ermöglichen. Be- chigen Einsatzes wurde 422 Menschen die illegale Einreise
teiligt: Großbritannien, Dänemark, Ungarn, Deutschland, vorgeworfen.
Italien
Poseidon 2007
Zwischen dem 5. und 15. Oktober 2006 fand zudem eine
gemeinsame Seeoperation statt, um die südlichen Meeres- Dieser operative Einsatz umfasste wesentlich mehr Beam-
grenzen der EU zu überwachen und Migrationsrouten von te aus mehr Mitgliedsstaaten sowie umfangreiches Material
Libyen nach Malta und Lampedusa zu unterbrechen. Betei- einschließlich Flugzeugen, CO2- und Herzschlagdetektoren.
ligt: Malta, Italien, Griechenland, Frankreich, Deutschland Allein in der ersten Phase Mai Juni wurden 910 Migranten
auf See angehalten und ihre Einreise für illegal erklärt, 88
Nautilus 2007 wurden zurückgeführt und 194 Identitätsdokumente als ge-
fälscht deklariert, sowie 13 mutmaßliche Schlepper festge-
Fortsetzung von Nautilus 2006 vom 25. Juni bis zum 27.
nommen. In der zweiten Phase Anfang Juli wurden auch die
Juli 2007 und 10. bis 28. September 2007.
Landgrenzen intensiv überwacht: 673 Migranten wurden
NFPOC - National Frontex Point of auf See aufgegriffen (248 von ihnen in die Türkei zurück-
Contact geführt) und 545 an der grünen Grenze. 75 weiteren wurde
der Übertritt verwehrt. 31 mutmaßliche Schlepper wurden
Zur Erleichterung der Zusammenarbeit und Straffung festgenommen aber nur fünf Fälle gefälschter Dokumente
der Kommunikationslinien wurde in den Mitgliedstaaten registriert. Die betroffenen Reisenden kamen überwiegend
ein National Frontex Point of Contact (NFPOC) und bei aus Irak, Afghanistan, Palästina, Somalia und Pakistan, die
Frontex ein Central Frontex Point of Contact (CFPOC) ein- mutmaßlichen Schlepper aus Griechenland, der Türkei und
gerichtet. Die Kommunikation erfolgt ausschließlich über Albanien. Beteiligt: Europol, Österreich, Griechenland, Ita-
die jeweiligen POC über ein verschlüsseltes Mail-Service. lien, Polen, Großbritannien. 1. Phase: 15. Mai bis 3. Juni
Die NFPOCs sind überwiegend bei den Innenministerien 2007, 2. Phase: 26. Juni bis 15. Juli 2007, 3. Phase: 18. Sep-
bzw. der Grenzpolizei angesiedelt. Diese Struktur forciert tember bis 7. Oktober 2007.
auch innenpolitische eine Zentralisierung und Vernetzung
der Sicherheitsbehörden.

Niris 2006
R ABIT - Rapid Border Intervention
Team
Ursprüngliche Aufgabe Frontex’ war die Koordination und
Operativer Einsatz an baltischen Flug- und Seehäfen so- Unterstützung der Mitgliedsstaaten. Diese unterstützende
wie Grenzübergängen, der sich 2006 besonders gegen Rei- Komponente wurde aufgrund der EU-Verordnung über die
sende aus China und Indien richtete. Insgesamt 579 von Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke,
ihnen wurden befragt, elf Menschen wurden dabei v.a. an die so genannte RABIT-Verordnung, ausgeweitet. In ihr wird
Flughäfen zurückgewiesen, zwei mutmaßliche Schlepper Frontex angehalten, einen Pool von Grenzschutzeinsatzkräf-
festgenommen. ten sowie einen Zentralkatalog (CRATE) von verfügbaren
technischen Grenzschutzmaterial vorzuhalten. Ziel ist es,
O LAF - Office Européen de Lutte Anti-
Fraude dass Mitgliedsstaaten in besonderen Situationen die Unter-
stützung durch eine RABIT anfordern. Sowohl Personal wie
OLAF ist eine Einrichtung zur Korruptionsbekämpfung auch Material werden von den Mitgliedsstaaten bereitgestellt
und wurde 1999 auf Druck des Europäischen Parlamentes und bezahlt/gewartet. Frontex hat nur die Aufgabe der Ver-
49
waltung. die Common Unit („Gemeinsame Instanz von Praktikern
für die Außengrenzen“) eingerichtet. Diese organisierten den
September 2007 hatte Frontex 572 Einsatzkräfte für RA-
Aufbau der Ad-hoc-Zentren für die Luft-, See- und Land-
BITs verfügbar. Vom 5. bis 7. Juli 2007 fand eine erste Kon-
grenzen sowie die Risikoanalyse (RAC) und die gemeinsame
ferenz statt, auf der über das Training der RABITs beraten
Ausbildung von Grenzbeamten (ACT), die als Vorgänger
wurde, am 5. November 2007 startete in Porto, Portugal
von Frontex zu bezeichnen sind.
eine erste gemeinsame RABIT-Übung. Fiktives Szenario war
der plötzliche massive Anstieg von Einreisenden aus einem SitCen - EU Situation Centre
fiktiven zentralamerikanischen Staat, die mit gut gefälschten
Visas eines Fälscherrings ausgestattet waren. Das SitCen ist eine im Ratssekretariat angesiedelte Lage-
und Analyseabteilung. Obwohl von Kommission und Rat
RAC - Risk Analysis Center sowie den nationalstaatlichen Regierungen dem Begriff
„EU-Geheimdienstabteilung“ stets widersprochen wird,
Das RAC geht auf eine Initiative Finnlands zurück, die
werden hier die Informationen nationaler (Auslands-) Ge-
von SCIFA begrüßt wurde. Es nahm am 1.4.2003 in Helsin-
heimdienste zusammengetragen und ausgewertet, um den
ki seine Arbeit auf und hat halbjährlich auf der Grundlage des
Generalsekretär/Hohen Vertreter der EU, seine Mitarbeiter
Analysemodells CIRAM ein Gesamtlagebild (periodical risk
sowie die EU-Sonderbeauftragten durch Erstellung von In-
analysis) sowie themenspezifische Analysen erstellt (tailored
formationen zu unterstützen. „Das SitCen beobachtet rund
risk analyses), die es der Common Unit vorlegte. Diese Ana-
um die Uhr potenzielle oder aktuelle Krisenregionen und
lysen zielten explizit darauf ab, geeignete Gegenmaßnahmen
schafft durch politisch-strategische Analysen Entscheidungs-
zu erarbeiten und multinationale Einsätze vorzubereiten.
grundlagen für Maßnahmen der EU im
Die erste themenspezifische Analyse 2004 betraf MigrantIn-
nen aus China, eine „Task Force Africa“ wurde eingerichtet. Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidi-
Mit der Arbeitsaufnahme von Frontex hat das RAC seine gungspolitik (ESVP)“, so die Antwort auf eine kleine Anfra-
Tätigkeit eingestellt und der Aufgabenbereich wurde von der ge im österreichischen Parlament. Ein weiterer Schwerpunkt
Agentur übernommen. des SitCen ist die Terrorbekämpfung.

RAU - Risk Analysis Unit Eine Zusammenarbeit des SitCen mit dem Europäischen
Polizeiamt Europol und Frontex wurde vom Rat mehrfach
Die RAU besteht aus „erfahrenen Grenzschützern und gefordert. Der Austausch mit Europol erfolgt mittlerweile
Experten vom Zoll“, welche unter Anwendung von CIRAM auf der Grundlage eines Kooperationsabkommens, das nicht
Risikoanalysen erstellen. Diese dienen als Grundlage für die öffentlich ist, Frontex-Mitarbeiter kooperieren mit dem Sit-
operationellen Einsätze und können sowohl von Mitglieds- Cen bislang auf der Grundlage informeller Treffen, wie ge-
staaten (Beispiel Fussball-WM 2006 in Deutschland) als auch genüber einer Abgeordneten des EP eingeräumt wurde.
der Agentur selbst beauftragt werden. Über das „Frontex Risk
Analysis Network“ (FRAN) unterhält die RAU Kontakt mit
den nationalen Grenzschutzbehörden und entwickelt mit
diesen das CIRAM weiter. Jährlich erstellt die RAU einen
T orino 2006
Ähnlich wie in der Operation FIFA06 wurden vom
3. bis zum 26.2.2006 Flughäfen verstärkt überwacht, um
Gesamtbericht und mehrere „Bulletins“. Für 2007 waren
Personen, die zu den Olympischen Winterspielen in Turin
darüber hinaus vier Risikoanalysen hinsichtlich bestimmter
reisten. Beteiligt: Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien,
Länder, Regionen oder Migrationsformen geplant sowie die
Niederland, Großbritannien.
Beteiligung an der „Bedrohungsanalyse Organisiertes Ver-
brechen“ von EUROPOL.
Z eus

S CIFA/SCIFA+/Common Unit -
Strategic Committee on Immigration,
Frontiers and Asylum
Operativer Einsatz an Flug- und Seehäfen zur Identi-
fikation und Festsetzung von Transportangestellten, die ihre
Visa missbrauchen. Beteiligt waren: Deutschland, Frank-
reich, Italien, Finnland, Spanien, Malta, Niederlande, Polen,
Der Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaa- Lettland, Portugal, UK.
ten (COREPER), der die Sitzungen des EU-Ministerrates
vorbereitet und damit erheblichen Einfluss auf die Beschlüs-
se der EU hat, hat neben verschiedenen Arbeitsgruppen
und Expertengremien auch das hochrangige „Strategische
Komitee für Einwanderungs-, Grenz- und Asylfragen“ (SCI-
FA) eingesetzt, das aus den für Asyl- und Migrationspolitik
zuständigen Abteilungsleitern der Ministerien der Mitglied-
staaten besteht und monatlich zusammentritt. Ergänzt um
die Leiter der nationalen Grenzpolizeien wird das Gremium
als SCIFA+ bezeichnet. 2002 wurde im Rahmen der SCIFA
50
TOBIAS PFLÜGER
MDEP
AUSSCHÜSSE
• Mitglied im Ausschuss für auswärtige
Angelegenheiten (AFET)
• Mitglied im Unterausschuss für Sicherheit
und Verteidigung (SEDE) dort
• Obmann für die Linksfraktion
(GUE/NGL)
• Stellvertretendes Mitglied im
Entwicklungsausschuss (DEVE)

DELEGATIONEN
• Erster Vizepräsident in der Delegation
für die Beziehungen zu den Golfstaaten
und Jemen.
• Stellvertretendes Mitglied der
Delegation für die Beziehungen zum
Iran.
• Mitglied der Delegation für die
Beziehungen zur Parlamentarischen
Versammlung der NATO.

INTERPARLAMENTARISCHE GRUPPEN
• Co-Präsident der Intergruppe
„Friedensinitiativen“

ARBEITSSCHWERPUNKTE
EU-Verfassungsvertrag,Außen-und
Militärpolitik der Europäischen Union,
Friedenspolitik,Antifaschismus,Asyl-und
Migrationspolitik und Anti-Atompolitik.
Ansprechpartner für Die LINKE
Landesverbände Baden-Württemberg,
Bayern,Rheinland-Pfalz
und Saarland.

www.tobias-pflueger.de