REFERENCIAS SOBRE

LA PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI

Julio Corredor

En los párrafos siguientes se presentan algunos aspectos que caracterizan

la planificación del siglo XXI. Ellos son: la planificación normativa, la
planificación estratégica, influencia de los Planes de la Nación en el proceso
planificador y premisas para la renovación de la planificación.

LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA

El concepto de planificación normativa tiene raíces históricas en

Latinoamérica, aún cuando un proceso planificador similar se venía desarrollando
en la URSS desde su primer plan quinquenal.

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ante el papel

asignado en la división internacional del trabajo, propone, en la década de los 50,
del siglo XX, un modelo de industrialización sustitutivo de importaciones para la
región. El modelo implicaba la transformación de la estructura económica para
darle aliento a la producción interna, lo cual sólo podía lograrse mediante la
programación.

Esta corriente se identifica plenamente con los procesos de desarrollo

nacional de los países de América Latina y del Caribe, que aun cuando la
situación en este siglo es otra, además de ser una referencia histórica importante,
la elaboración de planes, en su base estructural, mantiene el perfil que aquí se
describe. Aunque es indudable la influencia de otros enfoques como el
corporativo o el estratégico situacional, la rígida estructura del Estado no permite
aplicar un formato distinto al normativo como sustento de sus objetivos,
estrategias, políticas, programas y proyectos.

Desde esta perspectiva la planificación normativa sigue vigente. Por ello,

en este punto, se analizan su evolución, sus críticas y las nuevas proposiciones
para mejorar los métodos de aplicación y para obtener resultados concretos de
satisfacción social, compatibles con la racionalidad del diseño.

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 El autor más destacado en la línea técnica de esa programación es Jorge
Ahumada (1969):

“la planificación o programación es una metodología para la toma de decisiones, para

escoger entre alternativas, que se caracterizan porque permiten verificar la prioridad,
factibilidad y compatibilidad de los objetivos y permite seleccionar los instrumentos más
eficientes”.

Esta metodología se caracteriza por los siguientes aspectos:

• La planificación es un método permanente: se planifica todo el

tiempo.
• Es un método de selección y una manera de pensar favorable a la
racionalidad.
• La práctica del método requiere un sistema de organización social
compatible con la conducta racional y un sistema de control.
• El plan es el documento que presenta las decisiones de la autoridad
competente.
• El plan se elabora mediante el siguiente proceso: 1) diagnóstico; 2)
programación; 3) ejecución y control; y 4) evaluación y revisión.
• La planificación no sólo es relevante para la decisión, sino también
para la acción y para la evaluación.

Ahumada desarrolla la tesis economicista de la ONU: “un programa

responde a una idea simple: acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones de
capital con el fin de imprimir más fuerza y regularidad al crecimiento de un país”.
Propone cuatro categorías praxiológicas para lograr la eficiencia: objetivo,
instrumento, técnica y política. Los objetivos, recalca, deben ser prioritarios,
factibles y compatibles.

Este enfoque mantiene rasgos de la planificación administrativa. Se puede

planificar la función de producción, la de evaluación, o de todos las funciones
que cumple la organización. En este caso se denomina planificación integral.

Sin embargo su tesis ayuda a fortalecer una nueva corriente que con el
tiempo llegó a funcionar separada de la organización: la planificación normativa.

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 Los elementos predominantes en la planificación normativa son los
siguientes:

• Es, en la práctica, una planificación del desarrollo, en la cual juega

papel determinante el Estado, de tal manera que cualquier análisis o
aplicación depende de la naturaleza y características de ese ente.
• Existe una racionalidad de fines y otra racionalidad de medios. La
primera propicia posibilidades de cambios profundos, la segunda es
más bien una planificación factible de sectorizar, próximo a las
técnicas de planificación administrativa. De aquí que existe la
posibilidad de estudiarse como una técnica o como un proceso
social transformador.
• Las experticias de esta planificador se han dado en países socialistas
en países industrializados y en países subdesarrollados, con técnicas
y problemas similares.
• Los nuevos enfoques de planificación normativa tienden a
consolidar la sistematización del proceso y a estimular la
participación colectiva en su formulación.

Las críticas a esta corriente de planificación se resumen en los siguientes

aspectos:

• Se le da una visión economista exagerada a la planificación, lo cual

no permite la integración de otros sectores de la sociedad.
• Propicia el crecimiento y no el desarrollo, por lo tanto interesa más
la velocidad que la dirección del proceso.
• Este enfoque abandona el origen administrativo de la planificación y
la concibe como un ente aislado de las instituciones, por lo tanto sus
previsiones siempre serán más para la teoría que para la práctica del
proceso.
• El factor ideológico conduce a una doble posición del sujeto
planificador: divulgar los objetivos manifiestos y reservarse los
propósitos latentes para su aplicación unidireccional.
• Este tipo de planificación tiene escasas posibilidades como
instrumento de cambio pues el planificador, en este contexto, es el
político y como tal su función es la neutralizar acciones contrarias a
sus objetivos.
• En la práctica la planificación normativa no ha logrado que los
objetivos del plan se correspondan con los resultados esperados,
que lo deseable se cristalice en forma efectiva.
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LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Si el campo de la planificación Administrativa es la organización y el de la

planificación normativa es el desarrollo, el campo de la planificación estratégica,
por supuesto, es la estrategia.

La planificación estratégica, si bien, nace ligada al arte de la guerra, no es

éste su único “hábitat”, pues tiene elementos que son extensivos a otras
actividades, como la secuencia lógica y simulada, el engaño y la sorpresa, los
cambios de situación, la maniobra, la acción por previsión, la previsión, la
vulnerabilidad y, el más importante, el oponente o adversario.

Así como la planificación del desarrollo se hace urgente y necesaria en los

países en crisis, por la necesidad de organizar el proceso económico bajo control
centralizado, las formas de previsión por sustitución, pensar por el otro o
ponerse “en caso de”, aparecen en situaciones de incertidumbre; cuando no
sabemos qué puede ocurrir, ni quien puede ser el “enemigo” ni cómo actuará, ni
qué objetivos tratará de alcanzar.

El estado de incertidumbre en que vive la sociedad actual, explica el uso de

viejas teorías, con incorporación de nuevos métodos, para estudiar las
situaciones. También explica el resurgimiento de la planificación estratégica.
Pierre Massé (1963) destaca con mucha claridad este hecho, que lo coloca en una
posición adelantada en el pensamiento previsto:

“Así nuestra época se halla marcada por la confluencia y a veces el conflicto de dos
corrientes de pensamiento: la corriente combinatoria, que tiende a dominar la
complejidad por los programas y la corriente contraaleatoria, que tiende a combatir la
incertidumbre por la estrategia”.

El auge de la planificación estratégica en los últimos quince años ha sido

extraordinario. Su práctica se ha extendido a todos los sitios y organizaciones. No
hay un libro de Administración, Gerencia, Organización o Liderazgo, escrito en
las dos últimas décadas del siglo pasado, que no aborde el tema. Es indiscutible
que el tema está de moda: no hay directivo, asesor o gerente de cualquier nivel sin
un “Plan Estratégico” que ilumine la gestión de su organización, por pequeña que
ésta sea o por obvio que parezca su funcionamiento.

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Cinco tipos de planificación estratégica

La planificación, denominada generalmente “estratégica”, ha logrado su

más amplia acogida y desarrollo, es decir, su verdadero y único desarrollo, en la
empresa privada, industrial o comercial. Desde allí se ha expandido a otros
sectores incluyendo el gobierno, y a las mismas Fuerzas Armadas, que se supone
fueron las primeras que utilizaron este método.

Sin embargo, hay que advertir, lo que realmente se ha generalizado como

práctica, es Planificación Estratégica Empresarial o Corporativa, que es uno de
los tipos (el más aceptado) de la Planificación Estratégica. Es conveniente aclarar,
para contribuir a la mejor comprensión, que actualmente la Planificación
Estratégica se practica mediante cinco tipos o enfoques: Planificación
Corporativa, Planificación Prospectiva, Planificación Interactiva, Planificación
Militar y Planificación Situacional.

Planificación corporativa

El nombre original de este proceso es Planificación Empresarial pero por

el deseo de acentuar el carácter proactivo en las organizaciones, se omite el
adjetivo empresarial y se le coloca el término estratégico, que resolvía dos
problemas a la vez. El primero: la empresa productiva es, por definición,
competitiva, y nada mejor que denominar “estratégico” al proceso activo de la
competencia. El segundo: hasta hace muy pocos años en los Estados Unidos la
palabra “planificación” olía a comunismo, por lo tanto unir “planificación” y
“estrategia” resolvía el problema de significación. Además, la planificación de
mercados había brindado todos los componentes del proceso y hasta la misma
secuencia procesal. Ahora lo que faltaba era un poco de imaginación y
adaptación. Se tomó el modelo militar de “apreciación de la situación” por su
similitud con la competencia de mercados, para analizar, mediante una matriz
(DOFA), posibilidades futuras de penetración y posicionamiento, y se adoptó
parcialmente el concepto original de Planificación Estratégica que se basa en
sistemas abiertos, antagonismos, conflicto, poder y cambio, por una parte; y en
participación y esfuerzo de cooperación en el proceso, por la otra.

Planificación prospectiva

Uno de los temas que más se discute hoy en el área de planificación es el

tiempo. Corto o largo plazo. En planificación estratégica el tiempo forma parte
de las categorías de “estrategia” y “táctica”, que se utilizan en el sentido de las
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formas de acción y como referencias al momento, de espera para realizar estas
acciones. Los estudios de Michel Goder (1995) desde la década de los 80
plantearon la necesidad de incorporar nuevamente la Prospectiva a la
Planificación Estratégica. Su propósito es estimular una cultura estratégica
inspirada en el triángulo griego que combina de manera armónica las “tres reglas
de oro” de la planificación: anticipación, acción y apropiación. En efecto, su tesis
la desarrolla considerando: la alerta prospectiva, la voluntad estratégica y la
movilización colectiva.

Planificación interactiva

La perspectiva de un nuevo proceso interactivo de planificación se puede

fundamentar en los siguientes principios (Miklos y Tello, 1993):

1. El prospectivo, que determina el futuro deseado y aporta elementos al

proceso de decisiones que identifica restricciones y posibilidades.
2. El participativo, que involucra a los miembros de la comunidad a
participar en el diseño de una visión compartida del futuro.
3. El sistémico, que relaciona los componentes de la organización entre sí,
y a ésta con los entornos.
4. El de continuidad, que crea las actitudes de perseverancia en el
aprendizaje del sistema en permanente alerta para producir los cambios
que demanda la sociedad.
5. El estratégico, para anticipar las acciones en atención a los oponentes y
a los objetivos conflictivos, y
6. El holístico, que asociado al sistémico, asegura la mirada al conjunto de
procesos y a la integración de roles internos y externos de la institución.

Planificación militar

El proceso de planificación estratégica militar, se constituye con base en

las hipótesis de conflicto (amenazas) que conducen a la formulación de
estrategias y de acciones para garantizar la permanencia de objetivos nacionales
previstos. Las etapas más importantes del proceso son las siguientes:

a. Visión estratégica nacional, preferiblemente compartida con los

sectores políticos, económicos y sociales.
b. Evaluación estratégica de las amenazas externas e internas.

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 c. Valoración del poder nacional y de las capacidades militares y
sectoriales del país.
d. Definición de objetivos del Estado, entendido éste, como gobierno,
territorio, pueblo, recursos y cultura.
e. Conceptualización estratégica para la acción, la relación y la preparación
del desarrollo del conflicto o de las acciones de cooperación.
f. Estructuración logística para asegurar el flujo de recursos necesarios.

Es necesario puntualizar algunos aspectos significativos en este proceso:

• La activación de la defensa en un país se fundamenta en una

hipótesis de guerra o de conflicto con alta probabilidad de
encuentro con el adversario por el logro de un objetivo. Por ello, los
países subdesarrollados que no planifican su defensa en términos
estratégicos están condenados a perder espacio en sus objetivos
nacionales permanentes.
• Los objetivos en el ámbito estratégico son conflictivos y
cambiantes. Están siempre en movimiento y no admiten demoras u
omisiones en su definición, revisión y monitoreo.
• La visión estratégica es la base del proyecto nacional, es establecida
mediante la participación de actores comprometidos con la defensa
y el desarrollo del país, con base en la opinión de todos los sectores
y representaciones de la nación.
• La evaluación de las amenazas y la valoración de poderes se
sustentan en la inteligencia estratégica y competitiva. Por esta razón,
en la planificación estratégica se mantienen los grados de
confidencialidad que sean necesarios al logro de la misión.
• El concepto de las estrategias se desarrolla para fortalecer el
dispositivo nacional y disminuir las amenazas, mediante el uso
efectivo de las fuerzas, los medios y las tecnologías.

La importancia de esta versión analítica del proceso de planificación

estratégica, no es la forma en que se desarrolla el proceso, sino la lección que nos
ofrece sobre la necesidad de conocer a fondo el grado de conflictualidad, para
orientar mejor los procesos de integración en un país. De la misma manera se
observa que, si bien es cierto, la cultura estratégica promueve la alerta
prospectiva, el verdadero sentido de su práctica es lograr la cooperación y que
ésta sea la manera de resolver los problemas y cambiar situaciones.

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Planificación situacional

En párrafos anteriores se han analizado los aspectos conceptuales de este

enfoque. Para su aplicación, el método propone la secuencia de cuatro
momentos: explicativo, normativo, estratégico y táctico operacional.

En el momento explicativo, el investigador-planificador examina la

situación y define los problemas existentes, para la discusión de todas las fuerzas
sociales afectadas, y configurar lo que en la planificación normativa se conocer
como “diagnóstico”.

La explicación, en este método, es más dinámica, puede variar aun sin

haber concluido el “momento”. Su verdadero sentido es establecer la relación
casual del problema.

Para ello, a través de un flujograma situacional, se analiza la producción de

hechos, observables a simple vista y los latentes. Este espacio situacional se
conoce como “fenosituación”.

La acumulación de estos hechos configura instituciones o procesos

significativos, tanto en el orden humano como en el político, social y económico.
Esta acumulación de flujos fenoproductivos se define como “fenoestructura”,
pues de manera visible y observable se organizan, funcional y estructuralmente,
los procesos generados por las fuerzas sociales., en el análisis de los problemas, la
fenoestructura nos explica, generalmente, sus causas inmediatas.

El momento normativo equivale al proceso que sigue la planificación

normativa. Consiste en la formulación del deber ser y su producto terminal es el
trazado de trayectorias y direcciones de aproximación a la situación objetivo.

El momento estratégico atiende fundamentalmente al oponente. Pues

crear viabilidad no es más que determinar quiénes se oponen a los proyectos y
disminuir o eliminar sus acciones o presiones. Este el centro vital de la
planificación estratégica. Por eso, se considera indispensable conocer, en
profundidad, las raíces políticas, económicas y sociales que determinan una
sociedad; la magnitud del poder y los términos en que se puedan desarrollar las
negociaciones de un conflicto o de un consenso.

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 El momento táctico es el de la ejecución de las estimaciones y los
cálculos, es el que preside la acción. Se relaciona directamente con el proceso de
administración. Su centro es la gerencia, que se inicia con la organización de los
recursos. Aquí se consideran tres básicamente: técnicos, financieros y de poder.

LOS PLANES DE LA NACIÓN Y ENFOQUES PREDOMINANTES

EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI

• La planificación normativa es el enfoque que ha predominado en la

planificación pública de Venezuela. Desde el 1° hasta el 9° Plan de
la Nación, tienen los rasgos distintos de la normatividad.

• En el 7° Plan hubo un intento de aplicar el modelo situacional

elaborado por Carlos Matus, pero su práctica no fue posible y el
Plan fracasó.

• El 8° Plan, da un giro hacia la planificación corporativa, pero la

presión social no permitió su desarrollo.

• El 10° Plan se propone lograr cinco equilibrios, impulsado por una

visión estratégica que pasaría de la etapa de plata a la dorada.

• En el período del 10° Plan surge una figura de gestión, que se ha

denominado planificación ejecutiva (las misiones) seguida del nuevo
mapa estratégico y, finalmente, de los cinco grandes motores de la
Revolución.

PREMISAS PARA LA RENOVACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN

Renovación de la Planificación

• La concepción fundamental debe ser la Gestión Estratégica del

Estado, y requiere un comportamiento muy activo, capaz de
conducir, optimizar y replantear prioridades, roles y
responsabilidades con base en finalidades. Pero tales finalidades no
provienen ya de la concepción técnica particular de los funcionarios,

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 sino de la elaboración de un proyecto político, consensual y
participativo, en diálogo con la sociedad civil.
• El rol político implica una gran cercanía a la toma de decisiones para
poder influir en los procesos críticos y en el debate político. Lo cual
a su vez obliga a afrontar el reto de mejorar su poder de
convocatoria y de negociación a través de la reunión de los actores y
de mecanismos para escuchar y ser escuchados.
• El rol administrativo privilegia aquellos aspectos que conduzcan a
una mayor flexibilidad y dinamismo, adaptabilidad, integración a la
acción y seguimiento, coordinación y control de decisiones y
resultados.
• Los procesos humanos y técnicos deben basarse en la integralidad,
exigen pensamiento sistémico y el abordaje multisectorial e
interdisciplinario. Requieren capacidad de anticipación y elaboración
de una visión global que organice con coherencia los asuntos de
corto, mediano y largo plazo. Lo mismo que de analizar alternativas
y contingencias con precisión y oportunidad.

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Cambio paradigmático de las Oficinas de Planificación en América Latina

De A

Objetivo Hacer un Plan Desarrollar Procesos

Orientación temporal Reactiva Prospectiva

Tipo de Planificación Normativa Participativa

Modo de producción Desde la Oficina En interacción con

actores

Rol del planificador Técnico Tecnopolítico

Análisis Lineal-extrapolativa Situacional-Contingencial

Frecuencia Puntual-ocasional Permanente

Horizonte temporal Corto plazo (3 años) Mediano y largo plazo

(10 años)

Orientación profesional Monodisciplinario Interdisciplinario

Énfasis temático Infraestructura física Desarrollo Integral

Énfasis técnico Investigación Investigación-acción

Elaboración Predominio técnico Construcción social

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El cambio de la gestión pública

1. Tener interés por ganar legitimidad en la gestión

2. Considerar la modernización de la gestión como un desafío

3. Asumir el compromiso y las implicaciones de la

descentralización y desconcentración

4. Asumir el desafío de reducir los riesgos de la corrupción

5. Cambiar los criterios para la evaluación de desempeño

6. Buscar la eficiencia

7. Liderar el proceso de cambio

8. Invertir para ahorrar

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 BIBLIOGRAFÍA

¾ Ahumada, Jorge (1969). Notas para una teoría general de

planificación. Cuadernos de la Sociedad Venezolana de
Planificación Números 4 y 5. Caracas: SVP.

¾ Godet, Michel (1995). De la anticipación a la acción. México:

Alfaomega.

¾ Masse, Pierre (1973). El Plan o el Antiazar. Madrid: Labor.

¾ Medina V., Javier (1996). Los estudios del futuro. Chile:

ILPES.

¾ Miklos, Tomás y Tello, M. (1992). Planificación, interactiva.

México: Limusa.

¾ Pérez C., Marta (1999). Las premisas de funcionamiento de

la nueva economía pública. Chile: ESAP.

Caracas, 12 de abril de 2007.

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