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Federalismo Fiscal no Brasil: Evolução e Experiências Recentes

Andréa Teixeira Lemgruber


Coordenadora de Estudos Econômico-Tributários
Secretaria da Receita Federal
BRASIL

Federalismo Fiscal no Brasil: Evolução e Experiências Recentes

I - Introdução

O Brasil, como república federativa que é, constitui-se de três níveis governamentais, a saber:
a União ou Governo Federal, vinte e seis Estados e um Distrito Federal e cerca de 5.500
Municípios. O pacto federativo brasileiro encontra-se estabelecido na atual Constituição do
País, sendo considerado uma de suas cláusulas pétreas. Isto é, a forma federativa de Estado
não pode ser abolida mediante Emenda Constitucional, por ser considerada matéria de alta
relevância para a estabilidade da nação. A própria Constituição define a independência e
autonomia política, administrativa e financeira dos três níveis de governo.

A atribuição de competências tributárias privativas para o nível local de governo representados


pelos municípios (pois esse possui status de ente federativo, à semelhança dos Estados e da
União) e a expressiva participação desses governos nas receitas públicas fazem do Brasil uma
das mais abertas e descentralizadas federações do mundo, sobretudo se comparado com
outros países em desenvolvimento. Por outro lado, a responsabilidade pelos gastos públicos
entre as esferas governamentais não se encontra bem definida no texto constitucional. Isso
porque a descentralização de receitas ocorrida nas últimas décadas, e em especial na Reforma
Constitucional de 1988, não possuiu a necessária contrapartida no que se refere ao
disciplinamento dos gastos públicos. Há subjacente uma questão quanto a repartição das
despesas públicas, enquanto está perfeitamente definida, em nível constitucional, as receitas
tributárias e suas competências a nível de fatos economicamente tributáveis.

Por isso, a consolidação do modelo descentralizado de governo ainda carece, no Brasil, de um


rol de importantes ajustes. Dentre eles, destaca-se a necessidade de uma maior cooperação e
harmonização entre as três esferas de governo e de uma definição mais precisa de suas
responsabilidades. O presente trabalho visa a apresentar as principais características do
federalismo brasileiro, destacando as recentes experiências em prol de uma maior integração
entre as diversas administrações tributárias do País.

Federalismo Fiscal no Brasil: Evolução e Experiências Recentes

II - Competências Tributárias E Partilha das Receitas Públicas

No Brasil, cada nível de governo tem o direito de instituir os impostos que lhe são atribuídos e
que pertençam à sua competência privativa. A Constituição define claramente a atribuição das
competências tributárias a cada esfera de governo, não havendo possibilidade de sobreposição
de competências em relação aos impostos e à maioria das contribuições. No entanto, é comum
às três esferas de poder a competência para instituir taxas (pelo exercício do poder de polícia e
pela utilização de serviços públicos), contribuição de melhoria e contribuição para custeio da
previdência e assistência social de seus servidores.

As competências tributárias são assim distribuídas:

• União (Governo Federal)


Competem à União os impostos sobre Importação (II), Exportação (IE); Renda e Proventos de
Qualquer Natureza (IR); Produtos Industrializados (IPI); Operações de Crédito, Câmbio e
Seguro ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários (IOF); Propriedade Territorial Rural (ITR) e
sobre Grandes Fortunas (IGF). Esse último ainda não se encontra instituído, embora prevista
sua instituição a nível constitucional.

Além dos impostos acima relacionados, a União tem competência exclusiva para instituir
contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias
profissionais ou econômicas. Os demais níveis de governos somente podem instituir uma única
contribuição, a relativa ao custeio da previdência social de seus funcionários.

As contribuições sociais podem ter três bases de cálculo, a saber: folha de pagamentos, lucro
ou faturamento. No Brasil, todas essas bases têm sido utilizadas de modo a financiar a
seguridade social. A arrecadação incidente sobre folha de pagamentos não tem sido suficiente
para cobrir as despesas da área da previdência social. Aliás, o Brasil, como tantos outros
países no mundo, também tem sofrido os efeitos do sistema de repartição simples da
previdência pública, levando a que o sistema opere praticamente sem nenhuma poupança.

Nesse sentido, a arrecadação das contribuições incidentes sobre lucro e faturamento foi
privilegiada nos últimos anos, passando de 2,71% para 4,05% do PIB entre 1991 e 1996. É
importante notar que as contribuições sociais são receitas vinculadas, isto é, toda a sua
arrecadação só pode ser direcionada às áreas de saúde, previdência e assistência social.

As principais contribuições instituídas pela União são as seguintes: sobre a Folha de


Pagamentos dos empregados; Financiamento da Seguridade Social, tendo por base de cálculo
o faturamento das empresas (COFINS); Programa de Integração Social (PIS); Formação do
Patrimônio do Servidor Público (PASEP); sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL); e
Movimentação Financeira (CPMF) com destinação específica para a saúde.

• Estados e Distrito Federal (Governos Intermediários)

Os Estados e o Distrito Federal têm competência para instituir impostos sobre Circulação de
Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicações (ICMS); Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e Transmissão Causa
Mortis de bens imóveis e Doação (ITCD) de qualquer bem ou direito.

• Municípios (Governos Locais)

Por sua vez, competem aos Municípios os impostos incidentes sobre Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU); Serviços de Qualquer Natureza (ISS) e Transmissão Inter Vivos de
Bens Imóveis (ITBI).

A Tabela I sintetiza as competências tributárias por categoria de tributo e por nível de governo.
Tabela I
Competência Tributária

Categoria Governo Tributo ou Contribuição


Comércio Exterior União Imposto sobre Importação - II

Imposto sobre Exportação - IE


União Imposto sobre a Renda – IR

Imposto Territorial Rural - ITR


Patrimônio e Renda Estados Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores - IPVA
Municípios Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU
Imposto sobre Transmissão Inter Vivos - ITBI
União Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI

Imposto sobre Operações Financeiras - IOF


Produção e Estados Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS
Circulação
Municípios Imposto sobre Serviços - ISS
Sobre Folha de Pagamentos - Empregado/Empregador

Financiamento da Seguridade Social - COFINS

Programa de Integração Social - PIS


Contribuições União
Sociais
Patrimônio do Servidor Público - PASEP

Movimentação Financeira - CPMF

Lucro Líquido - CSLL

Um dos principais problemas existentes em qualquer federação diz respeito à distribuição das
bases tributárias entre os governos e a posterior repartição da receita tributária (tax assignment
problem). A teoria econômica nos sugere alguns critérios básicos que servem para orientar a
atribuição de receitas entre os diversos níveis governamentais. O objetivo primordial desses
critérios é o de se buscar os maiores níveis possíveis de eqüidade e de eficiência, entendidos,
respectivamente, como a adequação entre receitas e gastos e a minimização do custo de
arrecadação dos tributos.

De uma forma geral, sugere-se que impostos progressivos com finalidade redistributiva sejam
administrados centralizadamente, ou seja, pela União. Também são mais adequados ao
Governo Federal impostos com objetivos de estabilização ou de caráter regulatório da atividade
econômica, além daqueles que incidam sobre bases distribuídas bastante irregularmente pelo
território nacional ou sobre fatores extremamente móveis. Por outro lado, impostos incidentes
sobre fatores imóveis, sobre consumo geral ou sobre bens específicos (tipo excise tax) podem
ser administrados pelos demais níveis de governo (estados e municípios).

A prática brasileira de atribuição de receitas não diverge muito em relação à teoria econômica.
O imposto sobre a renda, as contribuições e os impostos regulatórios (sistema financeiro - IOF
- e comércio exterior - II e IE) estão sob competência federal. Os estados arrecadam o imposto
geral sobre consumo e os municípios arrecadam impostos sobre serviços e sobre parte do
patrimônio - imóveis urbanos.

O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural - ITR, incidente sobre um fator de natureza
imóvel, que tradicionalmente tem sido cobrado pelos governos locais, no Brasil é a União que
detém a competência para a sua instituição e cobrança. A razão pela qual esse imposto
encontra-se sob administração central é a de usá-lo como instrumento de incentivo à utilização
produtiva da terra e para fins de reforma agrária. Esse imposto tornou-se de competência
federal a partir da reforma tributária de 65.

Outra característica importante do Brasil que foge à tradição internacional é o fato de existirem
dois impostos sobre produção e circulação, do tipo Imposto sobre Valor Agregado (IVA), cada
um sendo administrado por um nível distinto de governo. O IPI e o ICMS encontram-se sob
competências federal e estadual, respectivamente. Em verdade, as bases desses dois
impostos são muito semelhantes, bem como seus métodos de apuração, o que permitiria uma
consolidação de modo a obter maior racionalidade econômica e menor custo administrativo,
tanto para os fiscos como para o contribuinte. Nesse sentido, é natural a dificuldade política
que surge em relação a qualquer proposta que vise a alterar a atual estrutura tributária da
federação, envolvendo o ICMS. De fato, a arrecadação desse imposto é hoje imprescindível
para o equilíbrio das finanças estaduais.

Enquanto o ICMS incide, em tese, sobre a venda de qualquer produto, o IPI incide sobre a
produção industrial, é unifásico. Na prática, o ICMS incide sobre uma base muito mais ampla
do que o IPI, sendo o imposto de maior importância da federação, em termos de valor de
arrecadação.

Transferências Intergovernamentais

O mecanismo de transferências intergovernamentais tem por objetivo básico corrigir os


problemas de desequilíbrios verticais e horizontais existentes em qualquer federação.

Desequilíbrios verticais referem-se a descompassos entre a capacidade de tributar e as


responsabilidades de gastos entre os diversos níveis governamentais. Isso ocorre devido ao
fato de que alguns tributos são melhor administrados em nível central e algumas despesas em
nível local. De um modo geral, a política de gastos é melhor desenhada e controlada pelos
governos locais, pois estão mais próximos dos cidadãos e de suas necessidades básicas.

Desequilíbrios horizontais são relativos a governos situados no mesmo nível de hierarquia,


refletindo as diferenças inter-regionais de renda. Dessa forma, regiões mais ricas e com uma
base econômica mais desenvolvida deverão ter maior arrecadação que será repassada às
regiões com menor potencial econômico.

O Brasil, em função de sua grande extensão territorial e diversidade regional, possui sérios
desequilíbrios verticais e horizontais. No entanto, o mecanismo de partilha tributária realiza as
transferências necessárias ao maior equilíbrio de receitas e despesas na federação. Há
basicamente dois tipos de transferências possíveis: as constitucionais (que são
automaticamente realizadas após a arrecadação dos recursos) e as não-constitucionais (que
dependem de convênios ou vontade política entre governos).

As transferências tributárias constitucionais entre a União, Estados e Municípios podem ser


classificadas em transferências diretas (repasse de parte da arrecadação para determinado
governo) ou transferências indiretas (mediante a formação de fundos especiais). No entanto,
independentemente do tipo, as transferências sempre ocorrem do governo de maior nível para
os de menores níveis, quais sejam: da União para Estados; da União para Municípios; ou de
Estados para Municípios.

As transferências diretas são as seguintes:


• Pertencem aos Estados e aos Municípios o total da arrecadação do Imposto de Renda,
retido na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e
pelas fundações que instituírem e mantiverem;
• Pertencem aos Municípios 50% da arrecadação do Imposto Territorial Rural, relativo
aos imóveis neles situados;
• Pertencem aos Municípios 50% da arrecadação do Imposto sobre Propriedade de
Veículos Automotores licenciados em seus territórios;
• Pertencem aos Municípios 25% da arrecadação do Imposto sobre Circulação de
Mercadorias (3/4, no mímino, na proporção do valor adicionado nas operações
realizadas em seus territórios e até 1/4 de acordo com a Lei Estadual);
• O IOF - Ouro (ativo financeiro) será transferido no montante de 30% para o estado de
origem e no montante de 70% para o município de origem. Observe-se que este tributo
é instituído e cobrado pela União.

Os fundos mediante os quais se realizam as transferências indiretas tem como base a


arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e/ou do Imposto sobre a Renda
(IR) que são os abaixo relacionados:

• Fundo de Compensação de Exportações (FPEx): constituído por 10% da arrecadação


total do IPI. É distribuido aos Estados. Sua distribuição é proporcional ao valor das
exportações de produtos industrializados, sendo limitada a participação individual a
20% do total do fundo;
• Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE): 21,5% da arrecadação
do IPI e do IR, distribuídos de acordo com a população e a superfície e inversamente
proporcional à renda per capita da unidade federativa;
• Fundo de Participação dos Municípios (FPM): composto por 22,5% da arrecadação do
IPI e do IR, com uma distribuição proporcional à população de cada unidade, sendo
que 10% do fundo são reservados para os Municípios das Capitais;
• Fundos Regionais: para o financiamento de projetos na região Norte e Centro-Oeste -
1,2% da arrecadação total do IPI e do IR, respectivamente. Para o financiamento da
região Nordeste - 1,8% da mesma base.

A crescente descentralização de receitas ocorrida nas últimas décadas pode ser verificada a
partir da evolução dos percentuais dos fundos de participação. Entre 1969 e 1975, esses
percentuais eram de 5% tanto para o FPE como para o FPM. Esses índices tiveram tendência
ascendente em todo o período subseqüente, atingindo 14% (FPE) e 17% (FPM) antes da
Constituição de 88, que os elevou para 21,5% e 22,5%, respectivamente.

Tabela II
Transferências Constitucionais Diretas

Governo Governo Imposto Repasse


Arrecadador Receptor
União Estados o produto da arrecadação do imposto da União 100%
sobre renda e proventos de qualquer natureza,
incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a
qualquer título, por eles, suas autarquias e
pelas fundações que instituírem e mantiverem;
União Municípios o produto da arrecadação do imposto da União 100%
sobre renda e proventos de qualquer natureza,
incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a
qualquer título, por eles, suas autarquias e
pelas fundações que instituírem e mantiverem;
União Estados vinte por cento do produto da arrecadação do 20%
imposto que a União vier a instituir, desde que
sejam não cumulativos e não tenham fato
gerador ou base de cálculo próprios dos
discriminados na Constituição;.
União Estados Operações Financeiras sobre o Ouro 30%
Municípios
70%
União Municípios Territorial Rural 50%
Estados Municípios Circulação de Mercadorias e Serviços 25%
Estados Municípios Propriedade de Veículos Automotores 50%

Tabela III
Transferências Constitucionais Indiretas (Fundos)

Fundo Tributo Federal Partilhado


IR IPI
Participação dos Estados e DF 21,5 21,5
Participação dos Municípios 22,5 22,5
Compensação das Exportações - 10,0
Financiamento da Região Norte 0,6 0,6
Financiamento da Região Nordeste 1,8 1,8
Financiamento da Região Centro-Oeste 0,6 0,6
TOTAL 47,0 57,0
Portanto, as transferências indiretas destinam 47% e 57% do IR e do IPI, respectivamente, aos
governos sub-nacionais. O Fundo de Participação dos Estados destina 85% de seus recursos
às Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 15% às Regiões Sul e Sudeste. O Fundo de
Participação dos Municípios fornece 10% de seus recursos aos Municípios de Capitais de
Estados, 86,4% aos Municípios de Interior e 3,6% aos Municípios com mais de 156 mil
habitantes. Ademais, cada Estado ou Município recebe as dotações em função direta de sua
área geográfica e de sua população e em função inversa de sua renda per capita. A
participação de cada região no FPE é a seguinte: Norte (25,37%), Nordeste (52,46%), Centro-
Oeste (7,17%), Sul (6,52%) e Sudeste (8,48%). No caso do FPM, a distribuição é dada da
seguinte forma: Norte (8,52%), Nordeste (35,30%), Centro-Oeste (7,46%), Sul (17,54%) e
Sudeste (31,19%).

A análise da composição da carga tributária brasileira pode ser realizada mediante a utilização
da Tabela IV. Em 1996, a União arrecadou 19,66% do PIB ou US$ 148 bilhões, o que
correspondeu a 67% da carga tributária total. Deste volume, apenas cerca de 40% pertenceu
ao orçamento fiscal, sendo que os demais 60% corresponderam ao orçamento da seguridade.
Dentre as receitas da União, destacam-se a Contribuição sobre Folha de Pagamentos e o
Imposto de Renda (incidente sobre pessoas físicas e jurídicas), que representaram 30 % e 22%
da arrecadação federal, respectivamente. Em terceiro lugar encontra-se a Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS), representando 12% das receitas da União.

Vale notar a tendência ascendente do orçamento da seguridade nos últimos anos,


especialmente das receitas incidentes sobre o faturamento das empresas. A explicação para
esse fato pode ser encontrada nas modificações realizadas pela Constituição de 1988, que
determinou uma maior descentralização de receitas a Estados e Municípios, sem repassar os
respectivos encargos. Em decorrência, a União passou a privilegiar as receitas que não são
repassadas aos governos subnacionais (como as contribuições, por exemplo) em detrimento
daquelas que são compartilhadas com Estados e Municípios.

Os Estados são responsáveis pela arrecadação de 28% da carga tributária total, principalmente
em decorrência de possuírem sob sua competência a administração do ICMS, o imposto de
maior arrecadação do País. O ICMS responde por cerca de 92% da arrecadação dos Estados e
26% das receitas totais dos três níveis de governo.

Os Municípios, por sua vez, arrecadam pouco mais de 5% da arrecadação total, embora tenha
havido uma tendência crescente nas suas receitas nos últimos anos. O principal imposto do
nível local de governo é o ISS, participando com 45% da arrecadação municipal.

Tabela IV
Carga Tributária Brasileira Bruta
em US$ milhões

Nível de Governo 1991 1992 1993 1994 1995 1996


Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB
UNIÃO 70,39 16,12 76,39 13,26 86,37 17,76 60,95 19,90 126,99 19,38 147,28 19,66

Orçamento Fiscal 30,40 6,96 33,74 7,50 37,84 7,78 43,89 8,22 44,22 6,82 56,48 7,54
- Imposto de Renda 15,22 3,49 17,36 3,86 18,81 3,87 19,81 3,71 24,46 3,77 32,74 4,37
Pessoas Físicas 0,67 0,15 0,66 0,15 1,04 0,21 1,44 0,27 1,78 0,28 2,36 0,32
Pessoas Jurídicas 3,74 0,86 6,24 1,39 5,00 1,03 6,47 1,21 7,80 1,20 12,40 1,66
Retido na Fonte 10,82 2,48 10,46 2,32 12,77 2,63 11,91 2,23 14,88 2,30 17,98 2,40
- Imp.s/ Prod. 9,75 2,23 10,76 2,39 11,85 2,44 11,41 2,14 11,57 1,79 15,22 2,03
Industrializados
- Imp. s/ Oper. 2,71 0,62 2,87 0,64 3,92 0,81 3,60 0,67 2,76 0,43 2,82 0,38
Financeiras
- Imp. s/ Comércio 1,92 0,44 1,83 0,41 2,17 0,45 2,71 0,51 4,21 0,65 4,22 0,56
Exterior
- Outros Tributos* 0,80 0,18 0,91 0,20 1,09 0,22 6,36 1,19 1,22 0,19 1,48 0,20

Orçamento 34,13 7,82 36,71 8,16 42,43 8,73 53,13 9,95 55,16 8,51 77,07 10,29
Seguridade
- Contr. Folha de 20,27 4,64 21,32 4,74 25,34 5,21 27,99 5,24 30,26 4,67 43,49 5,81
Pagamentos
- 5,89 1,35 4,56 1,01 6,50 1,34 12,93 2,42 12,63 1,95 17,10 2,28
FINSOCIAL/COFINS
- Contr. s/ Lucro 1,26 0,29 3,31 0,73 3,74 0,77 4,89 0,92 4,84 0,75 6,18 0,82
Líquido
- PIS, PASEP 4,68 1,07 4,90 1,09 5,53 1,14 5,67 1,06 5,08 0,78 7,11 0,95
- Outras 2,05 0,47 2,61 0,58 1,33 0,27 1,66 0,31 2,35 0,36 3,19 0,43
Contribuições

Outros 5,86 1,34 5,94 1,32 6,10 1,25 9,22 1,38 10,47 1,30 13,73 1,83
- FGTS 5,86 1,34 5,94 1,32 6,10 1,25 7,38 1,38 8,42 1,30 11,62 1,55
- Salário Educação 0,00 0,00 0,00 1,85 0,35 2,05 0,32 2,11 0,28

ESTADOS 31,96 7,32 33,40 7,42 31,90 6,56 41,42 7,76 44,06 7,77 60,18 8,03
- ICMS 30,02 6,87 31,10 6,91 29,72 6,11 38,65 7,24 40,67 7,18 55,45 7,40
- IPVA 0,36 0,08 0,63 0,14 0,63 0,13 0,90 0,17 2,12 0,37 3,11 0,41
- Contr. p/ 1,26 0,29 1,15 0,26 1,31 0,27 1,76 0,33 1,11 0,20 1,41 0,19
Seguridade Social
- Outros Tributos 0,32 0,07 0,52 0,12 0,24 0,05 0,12 0,02 0,16 0,03 0,21 0,03

MUNICÍPIOS 5,15 1,18 4,42 0,98 5,77 1,19 8,10 1,52 8,65 1,53 10,94 1,46
- ISS 1,47 0,34 1,43 0,32 2,58 0,53 3,52 0,66 3,80 0,67 4,92 0,66
- IPTU 1,99 0,46 1,43 0,32 1,28 0,26 2,02 0,38 2,13 0,38 2,68 0,36
- ITBI 0,59 0,13 0,42 0,09 0,42 0,09 0,67 0,12 0,66 0,12 0,82 0,11
- Taxas 0,84 0,19 0,83 0,18 0,99 0,20 1,44 0,27 1,52 0,27 1,95 0,26
- Outros Tributos 0,26 0,06 0,31 0,07 0,50 0,10 0,45 0,09 0,55 0,10 0,56 0,07

TOTAL 107,49 24,61 114,21 25,38 124,03 25,51 155,77 29,18 162,55 28,68 218,40 29,15

* inclui as contribuições econômicas

Ao analisar a distribuição da carga tributária, verifica-se que a União é doadora de recursos


para toda a federação. Os Estados, em média, transferem pequena parte de suas receitas para
os Municípios que são, em verdade, os grandes receptores das receitas transferidas. De
acordo com a Tabela V, a União, em 1996, possuiu arrecadação própria de 65% da carga
líquida total e repassou mais de 10% aos níveis subnacionais de governo, ficando com 55% de
receita disponível. Os Estados arrecadaram 30% das receitas totais, permanecendo com 28%
disponíveis. Os Municípios, que tiveram uma arrecadação própria de cerca de 5% das receitas
totais, terminaram com mais de 17% de recursos disponíveis após o recebimento das
transferências.
Portanto, a composição final da carga tributária mostra que, na prática, há uma transferência de
receitas da União para os Municípios. Verifica-se, mediante o uso da tabela VI, que pelo próprio
desenho do mecanismo de transferências constitucionais, toda a arrecadação disponível da
União vem de suas receitas próprias. Os Estados arrecadam cerca de 79% de suas receitas
disponíveis, enquanto que, para os Municípios, esta relação é de 31%.

Tabela V
Transferências Intergovernamentais da Carga Tributária Líquida

em % relativa
Receitas Governamentais 1991 1992 1993 1994 1995 1996
UNIÃO - REC. DISPONÍVEL 52,55 53,87 56,42 58,55 55,12 54,55
ARRECADAÇÃO PRÓPRIA TOTAL 63,69 64,79 67,87 66,87 65,42 64,96
(-) Transferência para Regiões 0,69 0,66 0,67 0,52 0,61 0,60
(-) Transferência para Estados 5,54 5,40 5,74 4,49 5,12 5,30
(-) Transferência para Municípios 4,92 4,86 5,04 3,30 4,57 4,52
ESTADOS - REC. DISPONÍVEL 29,98 29,63 27,01 25,96 27,27 27,95
ARRECADAÇÃO PRÓPRIA TOTAL 31,27 31,09 27,20 27,71 28,91 29,65
(-) Transferência para Municípios 7,52 7,53 6,61 6,76 7,37 7,60
(+) Transferência da União 6,22 6,06 6,41 5,02 5,73 5,90
MUNICÍPIOS - REC. DISPONÍVEL 17,48 16,51 16,57 15,49 17,61 17,51
ARRECADAÇÃO PRÓPRIA TOTAL 5,04 4,12 4,92 5,42 5,67 5,39
(+) Transferência da União 4,92 4,86 5,04 3,30 4,57 4,52
(+) Transferência dos Estados 7,52 7,53 6,61 6,76 7,37 7,60
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela VI
Composição Final da Carga Tributária Líquida

em % relativa
1991 1992 1993 1994 1995 1996
UNIÃO - REC. DISPONÍVEL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
ARRECADAÇÃO PRÓPRIA 100,0 100,0 100, 0 100,0 100,0 100,0
Transferência dos Estados 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Transferência dos Municípios 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

ESTADOS - REC. DISPONÍVEL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0


ARRECADAÇÃO PRÓPRIA 79,24 79,53 76,27 80,67 79,00 78,90
Transferência da União 20,76 20,47 23,73 19,33 21,00 21,10
Transferência dos Municípios 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
MUNICÍPIOS - REC. DISPONÍVEL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
ARRECADAÇÃO PRÓPRIA 28,81 24,93 29,70 35,01 32,21 30,79
Transferência da União 28,16 29,45 30,44 21,33 25,96 25,82
Transferência dos Estados 43,02 45,62 39,86 43,67 41,82 43,38

O mecanismo de transferências brasileiro corrige, dessa forma, tanto os desequilíbrios verticais


quanto os horizontais, sendo instrumento básico de redistribuição de renda inter-regional. De
um modo em geral, os Estados e Municípios mais pobres, que têm sérios problemas de
arrecadação própria, são extremamente dependentes das transferências federais. Entretanto,
há dois problemas básicos nesse mecanismo. O primeiro diz respeito ao baixo incentivo dado
aos Municípios de realizarem esforço próprio de arrecadação, pois os critérios de partilha não
consideram o desempenho tributário como um dos fatores que determinam o montante de
recursos intergovernamentais a ser recebido. O segundo relaciona-se ao fato de que,
ultimamente, tem havido um grande movimento em prol da criação de novos Municípios no
Brasil, justamente em decorrência do fato de que qualquer governo local já tem assegurada
sua fonte básica de receitas, aquela proveniente de transferências intergovernamentais. A
vantagem de se criar representação política independente do esforço arrecadatório é bastante
atraente e tem gerado um substancial aumento no número de Municípios brasileiros. Vale a
pena mencionar que o número de municípios existentes antes da Contituição de 88 era de
4.112 e, atualmente, esse número é de 5.507 municípios, o que representa um crescimento de
34% em menos de 10 anos.

Por último, vale registrar que, além das transferências constitucionais (que devem ser
automaticamente repassadas), existem os repasses não constitucionais, realizados mediante
leis ordinárias ou de forma direta entre os diferentes níveis de governo. Caso típico são os
convênios, que representam uma transferência federal de recursos a Estados ou Municípios
para que esses possam atuar em nome da União em atividades de responsabilidade federal.
Como exemplo, cita-se o caso da saúde, onde, mediante o Sistema Unificado de Saúde - SUS,
os três níveis de governo concorrem para a realização da despesa. Em 1996, o valor das
transferências constitucionais atingiu R$ 21,2 bilhões, enquanto que as transferências
voluntárias representaram R$ 5,6 bilhões.

Federalismo Fiscal no Brasil: Evolução e Experiências Recentes

III - Despesas

A Constituição do Brasil também define as competências de gastos entre os três níveis


governamentais. No entanto, diferentemente da atribuição das receitas, não há uma definição
muito clara em relação às despesas, permitindo-se a existência de competências comuns e
concorrentes que não se encontram bem especificadas.

As atribuições típicas do governo federal abrangem a defesa nacional, as relações


internacionais, a emissão de moeda, a manutenção do correio aéreo e do serviço postal, a
legislação sobre os direitos civil, comercial, penal, eleitoral, aeronáutico, marítimo e do trabalho,
comércio interestadual, telecomunicações, jazidas, minas e atividades nucleares e a
seguridade social, além das definições das diretrizes e bases para a educação nacional.

A competência dos Municípios abrange as atividades de legislação em assuntos de interesse


local, transporte público, educação elementar, atendimento à saúde, controle e planejamento
do uso do solo urbano e preservação do patrimônio histórico-cultural.
As atribuições que são consideradas comuns aos três níveis de governo são, por exemplo, o
cuidado com a saúde e a assistência pública, a proteção do meio ambiente, a promoção de
programas de moradia e saneamento básico e integração social.

Por último, a Constituição ainda permite a existência de competência concorrente entre União e
Estados, envolvendo atividades de legislação sobre direitos tributário, financeiro e econômico,
orçamento, polícia civil e defensoria pública, dentre outras.

Outra característica em relação à política de gastos brasileira é sua enorme rigidez, dado o
grande volume existente de receitas vinculadas. A própria Constituição determina, além das
transferências intergovernamentais, a vinculação completa da arrecadação das contribuições à
Seguridade Social. Há ainda percentuais constitucionais mínimos de investimento na educação
(18% da receita de impostos para a União e 25% para a receita de impostos dos Estados e
Municípios). Ademais, existem inúmeros fundos que visam somente a financiar despesas
específicas de determinados órgãos ou setores e que também são formados a partir de
receitas vinculadas. Em síntese, há pouca receita livre para efeito de se realizar políticas
econômica e de investimento. A grande rigidez orçamentária impede, inclusive, que a
sociedade possa, a cada exercício financeiro, determinar as prioridades de gasto, pois esses já
foram pré-determinados.

Em conseqüência dessa rigidez, uma das primeiras medidas tomadas pelo atual governo para
superar os desequilíbrios financeiros da União foi a criação do Fundo Social de Emegência
(FSE). Esse fundo, em vigor desde o exercício de 1994, atualmente denominado Fundo de
Estabilização Fiscal (FEF), tem por objetivo a geração adicional de recursos livres para a União
(especialmente mediante a desvinculação de receitas antes direcionadas a setores específicos
ou governos subnacionais), de modo a financiar projetos da área social. Desse modo, o FEF
alterou a repartição das receitas entre os governos, gerando recursos da ordem de R$ 24,6
bilhões em 1996 para a União, ainda que sob a forma de um ajuste fiscal de caráter temporário.
O FEF nada maisé do que uma desvinculação constitucional, apesar da aparente
complexidade da emenda que o instituiu, onde recursos são desvinculados de determinadas
áreas na forma de receitas e voltam a ser aplicados, quase integralmente, nas mesmas áreas
na forma de despesa orçamentária (recursos da seguridade social, recursos do salário
educação, Pin/Proterra, etc.). A composição de receitas do FEF tem dois momentos:

1. Incorporação direta de parcelas, definidas pela Emenda Constitucional dos


seguintes tributos:

a. 5,6% da arrecadação do Imosto de Renda;


b. total de recolhimento na fonte sobre pagamentos efetivados pela União, a
qualquer título, principalmente de servidores federais;
c. parcela da receita do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF);
d. parcela da Contribuição Social sobre o Lucro, decorrente de elevação
temporária de sua alíquota, para as instituições financeiras;
e. parcela da receita do PIS, decorrente da aplicação da alíquota de 0,75% para
instituições financeiras;

2. Transferência de 20% dos recursos arrecadados por todos os impostos e contribuições


instituídos pela União, inclusive os acima, incidente após o cálculo das transferências
constitucionais a estados, municípios e fundos constitucionais de desenvolvimento a a parcela
do ITR aos municípios;

Federalismo Fiscal no Brasil: Evolução e Experiências Recentes

IV - Órgãos Responsáveis Pela Administração Tributária


Uma das principais características do federalismo brasileiro é a sua multiplicidade de órgãos
arrecadadores. No entanto, ainda há muito espaço para se aprimorar mecanismos de
cooperação e de troca de informações entre esses órgãos arrecadadores, de modo a obter
uma administração tributária mais ágil e eficiente.

Em nível federal, as duas principais administrações tributárias são a Secretaria da Receita


Federal (SRF) e o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). A SRF, órgão pertencente à
estrutura do Ministério da Fazenda, acumula as funções de fiscalização e arrecadação de todos
os impostos federais (inclusive aduaneiros), além de parte substancial das contribuições sociais
(COFINS, PIS, PASEP, CSLL e CPMF). É responsável por cerca de 41% da arrecadação
nacional e ainda desempenha as funções de assessoramento na elaboração da política
tributária federal. Por sua vez, o INSS é vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência
Social e administra, basicamente, a Contribuição sobre Folha de Salários (empregados e
empregadores) e sobre o trabalho autônomo. Realiza, adicionalmente, as tarefas de
administração do sistema de previdência pública do País, inclusive dos pagamentos de
aposentadorias e pensões. Sua arrecadação atinge 20% da carga tributária brasileira.

No que concerne ao nível intermediário de governo, há os 27 fiscos estaduais, responsáveis


pela administração dos tributos de sua competência. Os Estados têm em suas mãos o imposto
de maior arrecadação do País e uma das bases tributárias mais dinâmicas da economia - o
ICMS. Conseqüentemente, praticamente não exploram os demais impostos, fazendo com que
o ICMS seja responsável, em média, por 95% da arrecadação estadual. Entretanto, esse
imposto tornou-se, nos últimos anos, um dos principais instrumentos de atração de
investimentos estrangeiros, gerando competição tributária entre os Estados da federação. Vale
ressaltar que todas as leis que envolvem isenções ou incentivos fiscais devem ser aprovadas
por unanimidade pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), órgão que reúne
os Secretários de Fazenda de todos os Estados brasileiros.

Por fim, as mais de 5.000 administrações municipais são responsáveis pela arrecadação de 5%
da arrecadação brasileira. Muitas delas, por encontrarem-se localizadas em Municípios de
baixo potencial econômico, nem mesmo instituíram os impostos de sua competência. No
entanto, vale mencionar que os governos locais, até mesmo por estarem mais próximos do
cidadão, são os que mais arrecadam taxas, em função de prestação de serviços públicos.

Tabela V
Arrecadação por Administração Tributária
Em % relativa

Administrações Tributárias 1991 1992 1993 1994 1995 1996


Administração Tributária Federal 65,48 66,88 69,64 68,20 67,58 67,43
Secretaria da Receita Federal 41,18 43,01 44,29 44,32 44,52 41,23
Instituto Nacional de Seguridade Social 18,85 18,67 20,43 17,97 18,62 19,91
Outras Administrações 5,45 5,20 4,91 5,92 6,44 6,29
Caixa Econômica Federal 5,45 5,20 4,92 4,73 5,18 5,32
Ministério da Educação e Cultura 0,00 0,00 0,00 1,19 1,26 0,96
Administração Tributária Estadual 29,73 29,25 25,72 26,59 27,10 27,56
Administração Tributária Municipal 4,79 3,87 4,65 5,20 5,32 5,01

Federalismo Fiscal no Brasil: Evolução e Experiências Recentes

V - Conclusões: Críticas e Sugestões ao Federalismo Brasileiro e Experiências Recentes


A título de conclusão do presente trabalho, apresenta-se a seguir uma série de comentários
sobre as principais características do federalismo brasileiro, identificando pontos que merecem
melhor análise e apresentando as experiências recentes que visam ao aprimoramento do
modelo federativo do País.

• Aspectos Da Coordenação Entre Os Três Níveis Governamentais

Uma das principais críticas feitas sobre a estrutura federativa brasileira diz respeito à baixa
coordenação entre as esferas de governo. De um modo em geral, todos os órgãos
arrecadadores atuam sobre a mesma capacidade contributiva do cidadão. Esse último,
geralmente deve prestar informações, recolher tributos e acompanhar modificações de
legislação dos três níveis governamentais. No entanto, tradicionalmente o Brasil não
desenvolveu um sistema padronizado de livros e documentos fiscais, datas de pagamento ou
cadastro. A complexidade da legislação e a multiplicidade de fiscos tornou-se fator que onera
substancialmente o custo dos contribuintes, especialmente dos pequenos, transformando-se
em um motivo indutor de evasão fiscal. A falta de uma base de dados integrada entre os fiscos
tem significado multiplicidade de esforço por parte dos governos e, muitas vezes, privilegia os
contribuintes mal intencionados. De modo em geral, não há fiscalização conjunta e nem a
existência da "prova emprestada", onde um auto de infração devidamente lançado por um
governo possa automaticamente servir em prol de outro governo.

No entanto, atento a esses problemas tradicionais da federação brasileira, o governo implantou


recentemente algumas ações altamente relevantes de modo a aprimorar o sistema e a
administração de tributos no País.

Primeiramente, é de maior importância a iniciativa do Governo Federal de implantação do


Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das
Empresas de Pequeno Porte (SIMPLES). Esse sistema permite o pagamento de vários
impostos e contribuições (federais - no âmbito da SRF e do INSS -, estaduais e municipais) em
um único documento, em uma única data e de forma simplificada para o contribuinte (apenas
aplicando uma determinada alíquota sobre a receita bruta da empresa). O resultado dessa
experiência, em vigor desde 01/01/97, foi a adesão de 1,7 milhão de contribuintes ao sistema,
sendo que 176 mil são novos contribuintes, gerando expansão da base contributiva no País.
Vale notar que Estados e Municípios podem aderir ao sistema, sempre por opção do governo
subnacional, mediante assinatura de convênio.

Outra experiência de caráter relevante que se encontra em andamento é a criação do Sistema


Nacional de Cadastro Unificado de Contribuintes, que tem por finalidade permitir o intercâmbio
de informações entre os diversos fiscos. Mais que isso, o contribuinte passará a possuir um
único número de inscrição, facilitando o cumprimento da obrigação tributária. Desse modo, será
possível desenvolver uma visão global do contribuinte, abrangendo todo o universo de suas
relações econômicas e jurídicas. A previsão atual é que o Cadastro Único já entre em vigor a
partir de janeiro de 1998, envolvendo os dados da Secretaria da Receita Federal, Instituto
Nacional de Seguridade Social, Estados, Distrito Federal e alguns Municípios.

• Questões Relacionadas Aos Impostos Sobre O Consumo

O Brasil possui a característica única de possuir dois impostos sobre o consumo e a circulação
(IPI e ICMS), do tipo valor agregado, com bases que às vezes se sobrepõem, e administrados
por níveis diferentes de governo. Esse argumento, em parte, também pode ser estendido ao
ISS, que muitas vezes se confunde com o ICMS. A situação torna-se mais delicada pelo fato de
que o ICMS, que representa cerca de 28% da carga tributária, tem adquirido objetivos extra-
fiscais de extrema relevância, especialmente no que tange à atração de investimentos.

A alternativa teórica mais cogitada para essa questão diz respeito à consolidação dos três
impostos em uma única base, possivelmente administrada pelo governo federal, mas cuja
arrecadação deveria ser transferida para os demais governos na mesma proporção das suas
receitas atuais com esses impostos.
Na prática, o Governo Federal enviou para o Congresso Nacional a Proposta de Emenda
Constitucional 175 (PEC 175) que, dentre outras coisas, propõe a extinção do IPI e a criação
do ICMS federal em seu lugar. Assim, existiria uma única base de consumo (a do atual ICMS) e
sobre ela incidiriam duas alíquotas: uma de competência federal e, a outra, estadual. Essa
modificação visa apenas a um caráter qualitativo do sistema tributário nacional, buscando ser
neutra em termos de receitas arrecadadas. Além disso, a alíquota do imposto (ou seja, a soma
das alíquotas federal e estadual) deve ser uniforme por mercadoria ou serviço em todo o País,
o que visaria a diminuir a atual prática de competição tributária entre os Estados.

É sempre importante relembrar que uma estrutura mais racional de tributação sobre o consumo
seria bastante desejável para a facilitação da harmonização tributária entre o Brasil e seus
principais parceiros de comércio, especialmente os do Mercosul. Nesse sentido, vale a pena
mencionar outra iniciativa de relevante interesse para o País, que foi a realização do I Encontro
dos Administradores Tributários dos Países-membros do Mercosul e Associados, no mês de
junho passado. Esse seminário pode ser considerado o marco inicial do processo de
harmonização tributária na região.

• A Administração Integrada da Área Aduaneira na Administração Tributária


Federal

A Secretaria da Receita Federal é a responsável pela administração, controle e fiscalização


tanto dos tributos internos como daqueles incidentes sobre o comércio exterior. O modelo
integrado de administração tributária tem apresentado vantagens substanciais no que tange à
fiscalização e cobrança de ambas as categorias de impostos.

Quanto à legislação, há uma inter-relação entre as bases de cálculo dos tributos, gerando a
possibilidade de tributação reflexa. Em especial, vale citar o caso do Imposto sobre Produtos
Industrializados - IPI vinculado à importação, incidente sobre a entrada no território nacional de
bens estrangeiros industrializados, de modo a colocá-los em situação de igualdade com os
similares nacionais. Desse modo, no ato do pagamento do Imposto sobre Importação,
automaticamente já é lançado o IPI. O mesmo argumento aplica-se à administração dos
tributos, que se torna extremamente facilitada devido a existência de um único cadastro, de um
mesmo documento fiscal e da própria fiscalização integrada.

Vale a pena mencionar que, com o substancial aumento das operações internacionais, em
decorrência tanto da abertura comercial brasileira como do próprio processo de globalização da
economia, tem sido fundamental a troca de informações entre as áreas aduaneira e de tributos
internos. O crescimento das operações que envolvem planejamento tributário internacional e
preços de transferência demandam dos fiscos nacionais maior agilidade de fiscalização e
intercâmbio de dados. Desse modo, a "globalização do contribuinte" tem implicado integração
das administrações tributárias e, nesse sentido, o modelo brasileiro (que apresenta
administração integrada de comércio exterior e tributos internos desde 1968) tem se mostrado
eficiente no enfrentamento dessas questões.

No entanto, vários outros órgãos ainda participam na definição e operacionalização das


atividades do comércio exterior brasileiro. Dentre eles, destacam-se o Banco Central
(especialmente regulamentando as atividades de câmbio), o Ministério da Indústria, Comércio e
Turismo (MICT) e os próprios fiscos estaduais (que cobram o ICMS incidente nas operações de
importação de mercadorias).

A crítica tradicional relativa às operações do comércio exterior brasileiro era a de que essa
multiplicidade de órgãos gerava burocracia e lentidão nos processos de importação e
exportação de mercadorias. Em decorrência, o Brasil desenvolveu um dos mais modernos
sistemas informatizados de controle do comércio exterior, o SISCOMEX, que integra a SRF, o
MICT, o Banco Central e os próprios importadores e exportadores. O SISCOMEX possibilitou
que os procedimentos de importação e exportação sejam realizados de forma automática,
gerando maior rapidez e confiança no fechamento dos dados do comércio exterior brasileiro.
Indubitavelmente, a cooperação entre os diversos órgãos licenciadores e anuentes mostrou ser
fator fundamental para o sucesso dessa experiência brasileira.
• A Administração Integrada das Contribuições Sociais

A seguridade social no Brasil engloba as áreas da saúde, da previdência e da assistência


social. Seu financiamento é realizado mediante a arrecadação das contribuições sociais (que
são receitas vinculadas) e os recursos orçamentários dos três níveis de governo. No âmbito
federal, a SRF é responsável pela administração de parte das contribuições sociais federais,
especificamente daquelas que possuem bases de cálculo semelhantes com as dos tributos
internos (faturamento e lucro). O INSS, por sua vez, tem responsabilidade sobre a contribuição
sobre folha de pagamento.

Dessa forma, o sistema brasileiro tem ganhos de escala substanciais na fiscalização e controle
de suas contribuições sociais, inclusive utilizando-se de autos de infração reflexos. A
especialização de cada administração tributária em bases de cálculos específicas tem
permitido um melhor desempenho da própria arrecadação de contribuições sociais nos últimos
anos. Atualmente, a arrecadação de contribuições sociais representa cerca de 40% das
receitas totais da SRF e 25% das receitas tributárias federais.

• Comentários Finais

O federalismo brasileiro encontra-se em estágio bastante avançado de descentralização fiscal,


especialmente no que tange à autonomia política e financeira dos três níveis de governo. No
âmbito federal, a administração integrada dos tributos internos, tributos sobre o comércio
exterior e parte das contribuições sociais pode ser considerada como uma experiência bem
sucedida. Os principais fatores desse sucesso estão relacionados com uma maior agilidade na
troca de informações, uma representação única frente aos contribuintes e procedimentos
unificados de atuação.

No entanto, vale mencionar que o aprimoramento das relações intergovernamentais ainda


demandará muito trabalho nos próximos anos. Especialmente no que se refere à construção de
um mecanismo sistematizado de intercâmbio de dados, fiscalização integrada e cooperação
entre níveis diferentes de governo e órgãos distintos na área federal (como, por exemplo, SRF,
INSS e Banco Central, dentre outros). Sem dúvida, esse é um longo processo de aprendizado
que o Brasil vem trilhando, sempre bastante influenciado por fatores históricos, culturais e
políticos. O atual estágio de descentralização e governabilidade do País demostra,
inequivocamente, que o caminho da integração e cooperação entre governos é a direção
correta a ser seguida, na busca de uma administração pública mais ágil e eficiente.

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