Conflito Social e Welfare State

Conflito social e welfare state: Estado e desenvolvimento social no Brasil*
Fbio Guedes Gomes**
S U M R I O : 1. Introduo; 2. Welfare state: sentido conceitual e as primeiras experincias; 3. As experincias do ps-II Guerra Mundial; 4. Conflitos, luta de classes e welfare state; 5. Lutas sociais e welfare state no Brasil: do desenvolvimentismo burocrtico ao neoliberalismo reformista e conservador; 6. Buscando concluir: o que ser de ns como nao? S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. Welfare state: conceptual meaning and first experiences; 3. Post World War II experiences; 4. Conflicts, class struggle and welfare state; 5. Social struggles and welfare state in Brazil: from bureaucratic development to reformist and conservative neoliberalism; 6. Trying to conclude: what will become of us as a nation? P A L A V R A S - C H A V E : welfare state; conflito social; economia poltica; administrao poltica; polticas pblicas. K E Y W O R D S : welfare state; social conflict; political economy; political administration; public policies. Este artigo argumenta que no Brasil a luta de classes no alcanou dimenses profundas que pudesse engendrar a constituio do welfare state. Ao contrrio, o Estado, sobretudo sua forma mais moderna, capitalista, que emergiu a partir da
* Artigo recebido em out. 2005 e aceito em fev. 2006. Verso preliminar deste artigo foi elaborada para o I Seminrio de Administrao Poltica, cuja temtica foi A administrao poltica do nacional-desenvolvimentismo brasileiro: 1930/1979, realizado na Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia, em abr./maio 2005. O artigo contou com a valiosa colaborao com crticas e sugestes dos professores Reginaldo Souza Santos e Nelson Oliveira, ambos do Ncleo de Instituies e Polticas Pblicas (Nipp/EA-UFBA), e Rosely Sampaio, pesquisadora vinculada ao Ncleo de Estudos sobre Poder e Organizaes Locais (Nepol/EA-UFBA). O autor responsabiliza-se por possveis imprecises e problemas existentes no texto. ** Economista e mestre em economia pela UFPB; doutorando em administrao pblica pelo NPGA/ UFBA. Endereo: Escola de Administrao Av. Reitor Miguel Calmon, s/n Vale do Canela CEP 40110-903, Salvador, BA, Brasil. E-mail: fguedes@ufba.br.
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dcada de 1930, sempre se antecipou aos movimentos sociais que representassem ameaas de rupturas. De forma repressiva, o Estado brasileiro desde o Imprio dissipou os conflitos com o objetivo de manter uma certa harmonia em favor do processo de expanso e reproduo capitalista e a integrao dos espaos regionais. O artigo, portanto, uma tentativa, prematura, de entender o processo de constituio dos sistemas de seguridade social, analisando as experincias de alguns pases e suas respectivas caractersticas, com isso confrontando alguns estudos e realizando comparaes com a dinmica da luta de classes no Brasil e a funo do Estado nesse processo. Social conflict and welfare state: state and social development in Brazil This article defends the theory that the class struggle in Brazil has not been able to engender the formation of a welfare state. On the contrary, the nation which emerged in the 1930s above all in its more modern capitalistic form has always prevented social movements that could pose any threat of a rupture. Since when it was a monarchy, Brazil has dealt with its conflicts in a repressive fashion, with the goal of maintaining a certain harmony in the interest of the expansion and the propagation of capitalism as well as regional integration. This text, therefore, is an attempt, albeit premature, to understand the process involving the formation of the social security system in Brazil, by analyzing the experiences of a number of countries and their respective characteristics, thus examining a few studies and making comparisons with the class struggle dynamic in Brazil and the role of the State in this process.
1. Introduo
Este artigo discute os conceitos bsicos do Estado de bem-estar, tentando relacionlo com a experincia de construo de uma estrutura institucional de proteo social no Brasil no perodo marcado pelo desenvolvimentismo econmico de 1930 ao final da dcada de 1970. Em um primeiro momento, destacamos os aspectos conceituais do que se pode chamar de welfare state, quais suas caractersticas fundamentais e como pode ter sido constitudo em alguns tipos de sociedades. Destacam-se as primeiras experincias de constituio de arcabouos institucionais de proteo social, notadamente a alem e a norte-americana. Apresentam-se, ainda, referncias que distinguem essas duas experincias do ponto de vista das perspectivas e alcance dos sistemas de seguridade social. A seguir, mostramos, de forma geral, algumas perspectivas tericas que tentam explicar os fatores determinantes para a construo das experincias de Estado de bem-estar.1 Na seo seguinte, exploramos mais a tipologia das experincias dos sistemas de seguridade social que surgiram no ps-II Guerra Mundial.
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Em seguida, trazemos a anlise para o caso brasileiro. Nessa parte do artigo, discutem-se, de modo preliminar, as fases constitutivas das estruturas modernas do Estado a partir dos anos 1930, e verificam-se nesse movimento mudanas e reformas que apontem na direo da criao de instituies tpicas da construo de um Estado de bem-estar, a exemplo das experincias europias. A tese que fundamenta este artigo que no Brasil as condies polticas e sociais da luta de classes no foram suficientemente profundas para engendrar mecanismos de defesa institucionais que pudessem contrabalanar os efeitos deletrios de um processo intenso e dinmico de desenvolvimento econmico pautado no avano das formas modernas de industrializao. Com o avano das polticas neoliberais e o desmonte das estruturas produtivas e executoras de polticas pblicas do aparato estatal desenvolvimentista, alguns organismos privados multinacionais e nacionais ganharam espaos no tocante produo de bens e servios que eram, em certo sentido, pelo menos os mais importantes, prioridade do setor pblico, aprofundando, dessa maneira, ainda mais a mercantilizao das condies de bem-estar dos indivduos e famlias, tornando a universalizao dos direitos sociais garantidos pela Constituio um sonho muito mais distante.
2. Welfare state: sentido conceitual e as primeiras experincias

A definio de welfare state pode ser compreendida como um conjunto de servios e benefcios sociais de alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir uma certa harmonia entre o avano das foras de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedade de benefcios sociais que significam segurana aos indivduos para manterem um mnimo de base material e nveis de padro de vida, que possam enfrentar os efeitos deletrios de uma estrutura de produo capitalista desenvolvida e excludente. Tal como o emprego recente da palavra globalizao, que comeou a ser difundida pela mdia, principalmente anglo-saxnica, e somente depois intelectuais e pesquisadores se interessaram em trat-la com mais cuidado e profundidade, Outhwaite e Bottomore (1996) colocam tambm que a expresso Estado de bem-estar foi inicialmente difundida pela Inglaterra pelos meios jornalsticos e somente um perodo de tempo mais frente os meios acadmicos e cientficos se preocuparam em absorver essa categoria e entender os movimentos concretos que lhe davam sustentabilidade.
Daqui por diante utilizaremos os conceitos de welfare state, Estado de bem-estar social e sistema de seguridade social como categorias sinnimas.
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A expresso foi muito utilizada como contraponto s concepes liberais do sculo XIX, de Estado vigilante, preocupado em assegurar com uma institucionalidade jurdica o direito propriedade. Isso tambm pode ser ilustrativo para o caso do Estado do sculo XX, atento s questes de soberania nacional e proteo de seus respectivos mercados. Pode-se afirmar que a expresso s tomaria importncia no perodo ps-II Guerra Mundial. Estado de bem-estar significaria, ento, uma proposta institucional nova de um Estado que pudesse implementar e financiar programas e planos de ao destinados a promover os interesses sociais coletivos dos membros de uma determinada sociedade. O objetivo, conforme Beveridge admitia (segundo Outhwaite e Bottomore, 1996:261-262), era combater os cinco maiores males da sociedade: a escassez, a doena, a ignorncia, a misria e a ociosidade. O Estado de bem-estar, posterior dcada de 1950, pode ser considerado uma concepo mais avanada dos chamados servios sociais que foram promovidos, por exemplo, em pases como a Alemanha de Bismarck no sculo XIX, durante perodo de intensa industrializao. Convm lembrar que, nesse sculo, a Alemanha tinha como uma de suas estratgias de projeto poltico o desenvolvimento de uma cincia administrativa do Estado. Isso ficou sob a responsabilidade dos cameralistas que, entre fins do sculo XVI e final do sculo XVIII, promoveram a fuso articulada da cincia da administrao, da economia, das finanas, das tcnicas agrrias e manufatureiras (Braga, 1999). Tal fuso tinha por objetivo a criao de uma nova cincia do Estado. Com esses ingredientes, a Alemanha, que se integrou em torno da Prssia no mesmo perodo que predominou a ideologia cameralista, ergueu-se como um dos principais Estados europeus com uma forma particular de Estado, que pode ser sintetizado na adoo de uma estratgia de poltica de potncia e de bemestar. Para a Alemanha, promover o bem-estar implicava orientar a economia, praticar o mercantilismo, gerir eficientemente os impostos, intervir com os instrumentos apropriados, tcnicos, administradores e experts setoriais (Braga, 1999:194-195). Um dos maiores avanos da Alemanha e de seus programas de servios sociais foi na rea da educao. O princpio fundamental foi estabelecer um nvel elevado de educao do seu povo, para que a estrutura produtiva pudesse alcanar graus de desenvolvimento que proporcionassem ao pas maiores vantagens econmicas e sociais diante de seus concorrentes europeus. No por acaso que na Alemanha, desde ento e at hoje, a educao se apresenta como determinante originrio da existncia de uma classe trabalhadora altamente qualificada e promotora de uma elevada produtividade (Braga, 1999:199). No obstante a fora da ideologia liberal no final do sculo XIX e incio do sculo XX, a forte Alemanha alcanou nveis de industrializao superiores aos de seus principais concorrentes europeus, graas s polticas de Estado. Alis, o Estado
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teve o compromisso de conduzir importantes estratgias de proteo do mercado nacional, contrariando os pressupostos tericos e a prtica poltica da hegemonia livrecambista da Inglaterra (List, 1986). O Cdigo Prussiano de 1794 anunciava um sistema de proteo social que foi aperfeioado por Bismarck. Esse sistema preconizava a funo exclusiva do Estado em garantir polticas que pudessem aliviar o sofrimento dos despossudos, inclusive com a criao de empregos para os excludos da mquina econmica. O cdigo tambm foi marcado por caractersticas fundamentalmente autoritrias. Como exemplo emblemtico, era institudo que todo indivduo deveria trabalhar a favor ou contra seu desejo. Bismarck tinha uma preocupao assentada no desenvolvimento do sistema de proteo social. Em 1883, foi aprovada a Lei de Seguro-Sade com o objetivo de integrar em um sistema nico de segurana as principais categorias de trabalho, principalmente aqueles trabalhadores das minas de carvo. Depois, rumo a um universo maior de incluso, foi estendido o benefcio aos trabalhadores agrcolas, artesos, aprendizes e mo-de-obra temporria. Os resultados foram considerveis. Em 1885, cerca de 4,6 milhes de trabalhadores tinham garantido a cobertura integral de seguro-sade, ou seja, 10% da populao alem naquele ano. Em 1910, esse nmero saltou para 21,5% da populao, cerca de 12 milhes de pessoas (Braga, 1999:201). O sistema de proteo social se ampliou em 1884 quando foi instituda a Lei de Seguro-Acidente, atendendo ao mesmo universo de indivduos. Em 1889, tambm foi institucionalizada a Lei de Penses por Velhice e Invalidez. Essas trs leis de proteo social funcionavam desarticuladamente at ento. Somente em 1911 foram integradas na Lei de Consolidao de Seguro. Enfim, s restava ento um dos pilares da seguridade social, o seguro-desemprego. Em 1926 essa lacuna foi preenchida. Um aspecto particular no caso do sistema social alemo, principalmente porque ele vai ser til em termos comparativos quando o caso brasileiro for analisado, que todas essas aes e mudanas institucionais, que levaram a Alemanha de Bismarck a constituir polticas de segurana social, estavam entrelaadas com os objetivos de desenvolvimento de um projeto de industrializao nacional-militarista, nos termos utilizados por Braga (1999). Conforme esse argumento, pode-se dizer que o sistema de proteo social constitudo na Alemanha no era nada mais que o resultado do desenvolvimento das modernas estruturas de produo capitalista, que exigiam, diante das presses sociais, salvaguardas para os participantes desse processo, principalmente para cooptar e integrar a classe trabalhadora dentro do projeto nacionalista, cooperando, sobretudo, com o complexo militar-industrial. O caso alemo emblemtico quando se trata de um desenvolvimento capitalista com fortes caractersticas de ampliao do poder militar e poltico na Europa.
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Entretanto, foram necessrios fortalecer a coeso dos grupos dominantes da Alemanha e o arrefecimento dos conflitos com as classes subalternas. Os servios sociais, certamente, atendiam as aspiraes de alcanar um certo nvel de solidariedade nacional aos desgnios imperialistas da Alemanha, sobretudo na transio do sculo XIX para o XX. O xito capitalista tornou-se, no caso alemo, indissocivel da guerra no contexto mundial europeu. Guerra e capitalismo estimularam-se mutuamente, formando um todo em que no se podia distinguir o que determinava o qu (Braga, 1999:203). Prosseguindo com os objetivos de observar melhor o surgimento e contextos histricos da formao dos Estados de bem-estar em sociedades modernas, percebese que antes da II Guerra Mundial poucos pases reuniram condies suficientes que pudessem caracterizar o surgimento de um Estado de bem-estar, consoante com a definio apresentada no incio dessa seo. Conforme foi visto, uma das primeiras sociedades a adotar um modelo prximo daquele comentado acima foi a Alemanha. Outra experincia que merece ser comentada foi a dos EUA aps a Grande Depresso de 1929. O que ficou conhecido como New Deal no governo de Franklin Roosevelt (1933-45), no passou apenas de um conjunto de medidas de polticas econmicas e sociais na tentativa de salvar os EUA de sua maior crise econmica da histria. Entre as diversas medidas, destacam-se, portanto: criao de um sistema de seguridade social, com benefcios para os trabalhadores em termos de aposentadorias; criao de um sistema de seguro-desemprego; e fornecimento de auxlio financeiro s famlias menos abastadas e com filhos em idade de dependncia. Como a histria demonstrou, o New Deal no foi suficiente para promover o retorno da economia norte-americana ao seu estado de pleno emprego verificado nos anos gloriosos do ltimo quartil do sculo XIX e incio do sculo XX, quando chega ao apogeu o modern capitalism (Teixeira, 1999). Somente a II Guerra Mundial, como ficou constatado na literatura econmica, tiraria a economia dos EUA da situao de estagnao. Portanto, a
guerra permitiu aos Estados Unidos superar o quadro recessivo em que ainda se encontrava ao final da dcada de 1930 (...) apesar de todos os esforos da administrao Roosevelt (1933-1945), com o New Deal, o fato que, em 1940, a recuperao no era total; ainda havia oito milhes de desempregados no pas, o que equivalia a 15% de sua fora de trabalho.2 (Teixeira, 1999:178)
At os dias atuais, a estrutura de proteo social norte-americana no superou o quadro caracterstico dos anos 1930, ou seja, de um Estado com poucas atribuies institucionais quando diz respeito s polticas de bem-estar social. Con-
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forme Mishra (1996:364), apesar das reformas realizadas no perodo ps-II Guerra Mundial, os EUA pouco fizeram para expandir e institucionalizar programas universais iniciados na dcada de 1930, por iniciativa, como foi visto, do New Deal. interessante notar que, em diversos aspectos, os EUA eram e continuam a ser um Estado-providncia pr-moderno na medida em que nunca abraaram a idia de uma proteo social global baseada na solidariedade e cidadania sociais. De qualquer forma, a experincia do New Deal juntamente com a construo de sistemas de bem-estar na Europa, antes mesmo da II Guerra Mundial, j refletiam movimentos que se destacavam por causa da ameaa evocada pela experincia sovitica, nas dcadas seguintes Revoluo de Outubro e pelo crescente poder dos movimentos das classes operrias, tanto na prpria Europa quanto nos EUA (Negri e Hardt, 2004:195).
3. As experincias do ps-II Guerra Mundial

Conforme j foi apontado, somente no perodo ps-II Guerra Mundial que se pode falar com mais propriedade sobre as experincias de Estado de bem-estar. A literatura se amplia e se diversifica do ponto de vista explicativo. Existem muitas correntes interpretativas desse processo de constituio de estruturas de seguridade social, sobretudo das experincias ocorridas na Europa. Constata-se na literatura um certo consenso entre alguns estudiosos de que o Estado de bem-estar social s constituiu-se plenamente no ps-II Guerra Mundial. Todavia, reconhece-se, tambm, que essas estruturas assumiram diferentes arcabouos institucionais, em razo das distintas realidades nacionais. De acordo com Mishra (1996), podem-se identificar alguns traos distintivos das diversas experincias constitutivas do sistema de seguridade social. Pelo menos trs so tratados por este autor: o modelo do mercado ou laissez-faire, o socialdemocrata e o modelo baseado em um grande apoio em termos de extenso de benefcios e interveno do Estado.
Os nmeros dos efeitos da II Guerra Mundial sobre a atividade econmica dos EUA so surpreendentes: as exportaes elevaram-se de US$ 3,1 bilhes em 1939 para US$ 5,2 bilhes em 1941; o gasto pblico passou de US$ 6 bilhes em 1940 para US$ 17 bilhes em 1941; a recordao da I Guerra Mundial, ainda muito viva na lembrana de todos, fez com que se antecipassem os gastos de consumo; e o efeito multiplicador do aumento da demanda agregada elevou o PNB de US$ 90 bilhes em 1939 para US$ 124 bilhes em 1941 (Teixeira, 1999:178). Com a entrada dos EUA na guerra, a economia passou a operar em pleno vapor, ou melhor, no pleno emprego.
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No primeiro modelo (laissez-faire), o papel do Estado restringiu-se, no geral, ao fornecimento de benefcios mnimos, direcionado quase que exclusivamente aos indivduos ou famlias de rendimento muito baixo. Nesse modelo pode-se incluir o exemplo de seguridade social dos EUA. No segundo modelo (socialdemocrata), o Estado de bem-estar social foi institudo para fornecer servios universais e gerais baseados, segundo Mishra (1996:366), na noo de solidariedade e cidadania sociais. Os pases que apresentaram caractersticas nesse sentido foram os escandinavos, principalmente a Sucia e a Dinamarca. Esses pases desenvolveram tambm, por outro lado, uma viso mais empresarial, enfatizando a igualdade e segurana social, relacionados com acordos coletivos centralizados e as fortes polticas intervencionistas no mercado de trabalho. Na terceira modalidade de Estado de bem-estar social, encontra-se a Alemanha, por construir um sistema com fortes caractersticas de compromisso estatal. A seguridade social neste modelo tem uma preocupao muito mais elevada com a segurana do indivduo ou a famlia e a estabilidade, do que com a promoo da igualdade econmica e social entre os cidados. Mishra (1996:365-367) destaca outra experincia que, devido s suas particularidades, no se encaixa em nenhum dos trs modelos anteriormente apresentados. Trata-se do caso japons. A caracterstica central de seu sistema de seguridade social sua hibridez. Coexistem caractersticas do modelo laissez-faire com aquele em que o Estado tem um papel preponderante na formulao e execuo de polticas de bem-estar. Outro fator distintivo consiste na caracterstica da manuteno do pleno emprego que apresenta taxas reduzidas devido a um sistema misto de emprego para o resto da vida assegurado por um mercado dual de trabalho, com uma frao considervel da mo-de-obra utilizada em pequenas firmas com salrios baixos e reduzidos benefcios. Alm disso, conta tambm a baixa participao da fora de trabalho feminina no mercado de trabalho at anos recentes. Por ltimo, no Japo o sistema de seguridade social marcadamente dependente de sistemas previdencirios relacionados manuteno do emprego, principalmente na rea de alojamento e penses, cuidados mdicos, abonos suplementares e licenas familiares. Para ilustrar o crescimento e instituio dos Estados de bem-estar social, os dados da tabela 1 mostram, entre outros aspectos, como a Alemanha Ocidental dos anos 1960 apresentava os maiores gastos sociais em relao ao PNB (17,1%) e uma das menores taxas de desemprego (0,8%) entre os pases destacados. No outro extremo, encontra-se o Japo, com a menor taxa de dispndio social com relao ao PNB (7,6%) e um dos menores percentuais de receitas tributrias (18%). Isso se explica pelas caractersticas j apontadas do sistema japons. Em resumo, o quadro revela a existncia de considerveis diferenas entre as polticas de segurana social entre os pases listados no perodo ps-1960.
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No caso da Alemanha, foi de fundamental importncia a combinao de polticas de pleno emprego e estratgia de seguridade social de cunho universal nesse perodo. importante considerar ser este um pas com uma das economias mais competitivas e bem-sucedidas do mundo. Por causa dessas caractersticas a economia alem e seu projeto de desenvolvimento passaram a ser denominados capitalismo produtivista e socialmente abrangente (Braga, 1999:212). Esta categorizao rene os seguintes princpios: competio administrvel, ou seja, rdeas curtas para o funcionamento dos mercados e a concorrncia intercapitalista, objetivando, assim, tentar evitar conflitos mais profundos entre classes sociais que possam promover maiores efeitos deletrios sobre o sistema econmico e social; um papel apropriado para a interveno estatal; poltica de estabilizao e medidas anticclicas; tica e poltica contra o laissez-faire. Um aspecto importante que pode explicar as diferenciaes na constituio dos Estados de bem-estar social dos pases destacados na tabela 1 reside nas vrias concepes polticas e ideolgicas sobre a participao estatal e as polticas de seguridade social. Evidentemente, esse processo dependia de como a economia poltica interna em cada nao encontrava-se com respeito a essa discusso.3 Entretanto, o sistema capitalista passou por profundas mudanas a partir da dcada de 1970, quando o poder ideolgico do laissez-faire tornou-se hegemnico e passou a orientar o comportamento poltico, principalmente daqueles que conduziam as polticas estatais (Mishra, 1996:368).
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Desemprego, tributao e gastos sociais nos anos 1960

Pas Austrlia Canad Frana Alemanha Ocidental Desemprego (%) 1,9 4,8 1,5 0,8 Taxa de receitas (% PNB) 23 25 35 32 Gastos sociais (% PNB) 9,5 11,2 14,4 17,1
Independentemente da sua compleio poltica, muitos Estados-previdncia tm abandonado o pleno emprego como objetivo nacional, reduziram os nveis de tributao, em especial sobre as empresas e os detentores de elevados rendimentos, controlaram os gastos sociais e privatizaram partes da segurana social (Mishra, 1996:364).
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Japo Sucia Reino Unido EUA

Fonte: Mishra, 1996:367.
1,3 1,6 1,5 5,0
18 35 31 26
7,6 15,6 12,4 9,9
Concorda-se em parte com a tese apresentada pelo autor. A forma como se forjaram ou se institucionalizaram os Estados de bem-estar em diversas realidades no pode ser explicada apenas por aspectos ideolgicos e polticos. Considera-se essa explicao muito simplista e superficial por no dar conta dos fenmenos concretos da realidade social, onde o conflito capital/trabalho o ponto de partida para o entendimento da formao de complexas estruturas estatais. O surgimento do welfare state em alguns pases e em outros no pode ser explicado a partir desse prisma. A seguir, o trabalho tenta explorar este argumento procurando entender melhor as alternativas explicativas da criao de estruturas estatais de proteo social.
4. Conflitos, luta de classes e welfare state

Nesta seo o artigo se apoiar, entre outros, nos argumentos interpretativos de Navarro (1993), por considerar sua anlise a mais prxima daquela que vislumbramos desenvolver posteriormente. O desenvolvimento desse autor proporciona a possibilidade de construir diferenciaes importantes diante daquilo que at o presente momento apresentamos e analisamos. Em princpio, existem duas outras concepes que balizam os estudos sobre a formao desses Estados. Uma delas procura estudar por dentro do Estado as razes da construo de um sistema de proteo social. A outra, centra no processo de produo a reflexo sobre os elementos constitutivos do welfare state. Dificilmente essas duas correntes assumem um ponto pacfico, como destaca Navarro (1993). A escola de Frankfurt pode ser mencionada como uma das importantes correntes do pensamento social que se preocupou, tambm, ao longo do perodo psguerra, em desenvolver reflexes e estudos sobre a compreenso dos aspectos polticos, sociais e, podemos dizer, econmicos, da formao do Estado e das experincias de welfare state. Para essa escola, conforme Navarro (1993), as polticas adotadas de seguridade social no ps-II Guerra Mundial serviram para fortalecer as estruturas de acumulao capitalistas, integrando as classes trabalhadoras sua or-
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dem. O mecanismo central dessa integrao foi o consenso que se traduziu num contrato social em que tanto o capital quanto o trabalho cooperavam mutuamente.4 Assim, o Estado de bem-estar seria uma criao da classe capitalista para legitimar seus interesses e, geralmente, as reformas no passariam de instrumentos com objetivos de reforar o status quo e perpetuar a dominao sobre a classe trabalhadora. Um dos autores mencionados por Navarro (1993), Adam Przeworski,5 defende a tese de que o processo de lutas por reformas implicaria apenas melhorar os mecanismos de funcionamento do capitalismo, no se constituindo em lutas pr-socialismo. A concesso de direitos econmicos, sociais e polticos seria uma forma de os representantes do capital buscarem apoio das foras opostas, evitando, com isso, que insurgissem processos de grandes rupturas. Assim, as mudanas ou reformas eram interpretadas como movimentos que partiam dos interesses dos capitalistas com o objetivo de integrar os trabalhadores s relaes de produo. Noutra perspectiva, encontra-se uma tese defendida por Burawoy.6 Conforme Navarro (1993), esse autor atribui grande importncia ao local de trabalho como o espao de construo dos pactos sociais. Defende a tese de que nesse ambiente que os trabalhadores, em confronto direto com a classe capitalista, lutam pelos seus interesses imediatos e fundamentais (Wright, 1981). Nesse processo, a classe capitalista realiza concesses com o objetivo de legitimar sua hegemonia e assegurar o controle sobre o processo produtivo. Portanto, o cho de fbrica seria o espao onde as reformas emergiriam, contribuindo, desta feita, para assegurar a reproduo capitalista e a continuidade do processo de explorao. Em sntese, as duas correntes diferem exatamente sobre o ambiente e objeto de anlise, principalmente de onde partem as presses que vo resultar nas reformas com o intuito de reforar as estruturas e legitimar a ordem capitalista. Para os autores que centram sua anlise no Estado, as reformas no nvel estatal tendem a fortalecer as relaes capitalistas, enquanto para aqueles que analisam o processo de produo so reformas no processo produtivo que tendem a fortalecer essas relaes (Navarro, 1993:158). Ento, o debate centra-se entre a produo ou o Estado de bem-estar, ou se-
Vale salientar que o termo cooperao aqui empregado no deve ser entendido como um processo harmnico de congruncia de interesses. Pelo contrrio, a cooperao tambm pode ocorrer num ambiente conflituoso, onde ambas as partes ou setores que esto participando do processo esto procurando lutar pelos seus interesses particulares, sem necessariamente estarem concordando diretamente sobre situaes que so naturalmente contraditrias. 5 Basicamente, Navarro resenha os textos: Class, production and politics: a reply and to Burawoy, Socialist Review, v. 89, 1989; Material bases of consent: politics and economics in a hegemonic system, Political Power and Social Theory, v. 1; e Capitalism and social democracy, Cambridge University Press, 1985. 6 Deste autor o texto de referncia Marxism without micro foundations, Socialist Review, v. 89, 1989.
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ja, no ambiente de onde partem os pactos e consensos que permitem a continuidade do sistema. Entretanto, existe um paradoxo entre essas duas concepes (Navarro, 1993). Se se sustenta que no processo produtivo que se constroem os consensos, ento por que alguns Estados nacionais alocam cerca de 40% do PNB em investimentos em programas de bem-estar para legitimar o capitalismo?7 Navarro (1993) no arrisca entrar nesse debate, apenas d continuidade sua resenha introduzindo outra posio terica influente para o entendimento dos elementos constitutivos do welfare state. Essa outra corrente trata-se dos regulacionistas. Um dos intelectuais de destaque nessa perspectiva terica Aglietta.8 Este, entretanto, retoma alguns elementos da tese da crise fiscal de OConnor (1977). O cerne da questo em Aglietta est na explicao de que o surgimento do Estado de bem-estar deve-se tomada de conscincia da classe capitalista quando esta percebe que a produo em massa, engendrada pelas tcnicas de produo fordista, requer o consumo massivo. Em outro trabalho, Aglietta trabalha com a mesma perspectiva quando tenta categorizar o regime fordista de produo: o fordismo o regime de acumulao intensiva, em que a classe capitalista intenta administrar a reproduo global da fora de trabalho assalariada atravs de relaes de produo mercantis, sob as quais os trabalhadores assalariados adquirem seus meios de consumo (Aglietta, 1976:94, conforme Teixeira, 1998:55). Assim, o Estado de bem-estar teria sua razo de ser na argumentao do princpio de que a classe capitalista, ao perceber as necessidades de expanso do consumo em decorrncia da produo em massa, estabeleceu uma srie de acordos e acertos institucionais que foram necessrios para a continuidade do processo de produo e acumulao. Essa srie de acordos e acertos o que ficou conhecida como contrato social fordista.9 A classe capitalista, portanto, tinha suas razes em apoiar a ampliao dos benefcios sociais porque, de um lado, rebaixava os custos com o emprego de trabalhadores assalariados e, por outro, a classe trabalhadora cooperava com a produo capitalista e tinha acesso aos benefcios do consumo e dos servios sociais oferecidos pelo Estado. Para os regulacionistas essa situao persistiu at fins da dcada de 1970, quando o contrato social fordista foi rompido pela mesma classe que o instituiu, os capitalistas.
Questo central para a corrente estatista e para Przeworski. A obra deste autor a que Navarro vai fazer referncia A theory of capitalism regulation, New Left Books, 1979.
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Supostamente, a viso de futuro dessa classe foi a responsvel pelo estabelecimento do Estado do bem-estar e do crescimento do consumo privado a que este deu origem. O fim do fordismo na passagem dos anos 1970 percebido [pelos regulacionistas] como resultado de seu xito. (Navarro, 1993:160)
Os elementos tericos que OConnor (1977) utiliza para desenvolver sua tese sobre a crise fiscal so utilizados para explicar que o crescimento do consumo de massa no apogeu do perodo fordista exigia do Estado a oferta crescente de servios coletivos. Essa presso tinha por conseqncia o crescimento das necessidades de maior arrecadao estatal, prejudicando as atividades produtivas, e aumento dos dficits pblicos, com os conhecidos efeitos inflacionrios, que tambm tinham fortes rebatimentos nas atividades empresariais e sobre os salrios. Em sntese, todas as trs perspectivas tericas analisadas anteriormente que tentam explicar o surgimento do Estado de bem-estar partem do pressuposto de que a classe capitalista foi responsvel pelas aes em prol da construo institucional que deu origem ao sistema de proteo social. Isto porque beneficiava tanto o processo de acumulao fordista, quanto cooptava os trabalhadores a cooperarem com o sistema produtivo. Ao mesmo tempo, as classes trabalhadoras ascendiam em termos de vida material e os capitalistas melhoravam seu bem-estar. O que importa para o objetivo deste artigo a tese defendida por Navarro (1993:161) de que todas essas perspectivas anulam a classe trabalhadora como agente impulsionador da transformao do capitalismo. como se a classe trabalhadora fosse um agente passivo em algumas importantes transformaes nas estruturas do
Interessante notar que Navarro (1993) utiliza essa interpretao e introduz a perspectiva da benevolncia para com a classe trabalhadora de um dos mais influentes industriais do incio do sculo XX, Henri Ford. Para ele, existe um tratamento equivocado de que Ford demonstrava uma grande viso de futuro e que compreendia que aumentos dos salrios e do bem-estar do trabalhador seriam aspectos cruciais para a acumulao de bem-estar da classe capitalista. Por isso, ento, sua poltica de salrios de melhorar a remunerao dos trabalhadores para que os mesmos pudessem comprar aquilo que produziam: os automveis. Essa perspectiva, entretanto, equivoca-se porque parece sempre que os benefcios partem das classes empresariais, como se elas fossem as benfeitoras da sociedade. Como se ver adiante, os benefcios vm por motivos bem diferentes. O que marca as conquistas trabalhadoras o conflito, a luta de classes. Dependendo de como se encontram as condies polticas, sociais e econmicas conjunturais do sistema capitalista, e o grau de conscincia da classe dos trabalhadores, estes podem lutar por interesses imediatos (defesa de interesses no seio das estruturas sociais) ou fundamentais (questionar a estrutura das relaes sociais de produo). A esse respeito ver o trabalho seminal de Wright (1981), principalmente o segundo captulo. Uma crtica tambm ao mito de Henri Ford e suas reais razes polticas pode ser encontrada num artigo de Clarke (1991).
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sistema. Apenas cooptada e servilmente condescendente com os rumos traados pelos capitalistas.
Dessa forma, o Estado de bem-estar um triunfo da classe trabalhadora, conquistado com um custo enorme de sangue, suor e lgrimas considerado uma reforma legitimadora, outorgada pela classe capitalista com o efeito de criar uma aceitao consensual de seu papel.
Contra todas essas perspectivas, Navarro (1993:162) defende, portanto, a tese de que as reformas e mudanas institucionais rumo criao do Estado de bem-estar resultaram do intenso confronto entre classes sociais, com grande destaque para as lutas da classe operria. Conflitos que tiveram rebatimentos na transfigurao do Estado, nas formas de produo e nos comportamentos poltico, social e civil da sociedade. Assim, a forma pela qual se estabeleceu e se administrou a seguridade social (e o Estado de bem-estar) nos distintos pases dependeu da correlao de foras das classes. Portanto, essa argumentao corrobora com as nossas inquietaes sobre as perspectivas, apontadas anteriormente, que tentam dar conta da explicao sobre o surgimento do welfare state. Navarro (1993), portanto, interpreta de maneira distinta da anlise descrita sobre as tipologias do welfare state a forma que assumiram os sistemas de seguridade social em realidades sociais diversas antes das I e II Guerras Mundiais. Na Alemanha, ustria, Frana e Itlia, por exemplo, o Estado de bem-estar surge como resultado das alianas entre uma classe capitalista, dbil e incapaz de promover grandes rupturas com a ordem feudal, com a aristocracia, que, juntas, tentaram impedir o avano das foras operrias. A maneira como foram institudos os sistemas de seguridade social nesses pases seguiu o modelo definido pelo autor como corporativo, em que foi preciso dividir a classe trabalhadora, outorgando-lhe benefcios sociais. Todavia, as lutas e reivindicaes da classe trabalhadora no permitiram o processo divisionista por trs das reformas burguesas, ao mesmo tempo em que exigiam um sistema de proteo social mais amplo. Em pases como EUA, Canad, Austrlia e Nova Zelndia, onde as alianas envolvendo a burguesia e a aristocracia eram, de certa forma, frgeis, a classe burguesa reagiu de forma bem diferente s presses dos trabalhadores. Nesses pases, o sistema de seguridade social e os benefcios sociais foram confiados aos mercados e ao Estado, sob o jugo capitalista, cabendo apenas diferenciar aqueles merecedores dos no-merecedores dos benefcios sociais (Navarro, 1993:193). No perodo ps-II Guerra Mundial, como j foi apontado, que se pode perceber melhor a formao dos Estados de bem-estar social. Trata-se, para Navarro (1993), de um perodo onde a classe trabalhadora teve uma forte participao em termos de luta social. Para ele, os trabalhadores tiveram um papel importante como
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agentes da mudana nesse perodo. A tabela 2 ilustra de forma mais ampla o crescimento dos gastos com seguridade social em diferentes pases no perodo destacado. Como os dados revelam, no perodo 1965-70 os gastos com seguridade social eram bastante elevados em muitos dos pases capitalistas desenvolvidos. Esses gastos j vinham aumentando antes mesmo da dcada de 1960. Conforme Navarro (1993), esse aspecto importante porque ressalta a perspectiva de que antes mesmo de se acirrarem os conflitos que vo desencadear vrios movimentos polticos na Europa, o Estado de bem-estar j estava de certa forma consolidado. Esta constatao refuta as teses de que os sistemas de seguridade social foram constitudos apenas como legitimadores da ordem capitalista10 ou criados para controlar a classe trabalhadora insurgente.11
Ta b e l a 2
Crescimento anual com gastos em seguridade social (%)

Pases Austrlia ustria Blgica Canad Dinamarca Finlndia Frana Alemanha Itlia Japo Holanda Noruega Sucia Sua Gr-Bretanha EUA 1965-70 5,3 6,4 9,1 11,5 9,0 10,7 5,0 5,5 8,2 10,4 11,6 15,3 10,2 8,9 5,3 9,3 1970-75 15,6 5,8 10,5 12,9 6,6 9,5 6,6 8,6 6,5 12,3 8,3 8,0 9,6 10,4 6,3 9,9 1975-81 2,8 4,6 5,1 (1975-80) 3,3 4,5 5,5 7,4 2,0 3,9 8,6 4,5 6,2 4,4 2,7 (1975-80) 3,9 3,7
10
Mishra (1996:371-372) tambm compartilha desse argumento quando diz: Pode-se argumentar que a aceitao bipartidria de pleno emprego e segurana social teve muito a ver com os problemas de legitimao do capitalismo laissez-faire vistos no contexto da militncia operria e da alternativa socialista. (...) Estado-previdncia do ps-II Guerra Mundial foi, em no pequena escala, a resposta do capitalismo a esses problemas de legitimao.
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Mdia
Fonte: Navarro, 1993:170.
9,4
9,2
4,6
Chama a ateno, por fim, a reduo pela metade da mdia dos gastos com seguridade social em fins da dcada de 1970. ponto pacfico a considerao dos avanos das correntes tericas liberais e conservadoras, com crticas contundentes s correntes tericas que defendiam a presena mais abrangente do Estado em diversos espaos da sociedade e economia e um discurso ideolgico contra as estruturas de seguridade social. Diante da grave crise econmica dos anos 1970, onde a estagnao e a inflao se agravavam, as correntes liberais passaram a acusar o Estado como o grande vilo da Depresso. Em sntese, a tese dos conservadores era de que a crise do welfare state levava crise econmica. Insurge, novamente, a crena de que os mercados funcionando livremente, com participao estatal resumida garantia da ordem (assegurar a propriedade privada) e da justia (aplicar sanes e punir os que desrespeitassem a ordem burguesa), proporcionariam o timo paretiano. As tcnicas de planejamento estatais eram muito menos eficientes que o funcionamento dos mercados livres. Por sua vez, estes eram mais geis na alocao dos recursos econmicos e eficientes em seu uso produtivo, proporcionando, assim, o aumento de bem-estar da sociedade. O Estado de bem-estar, ento, j no mais seria necessrio se os mercados proporcionam, com muito mais velocidade e baixo custo, os elementos essenciais da elevao do bemestar pelo consumo. Interessante notar que os mercados, a partir de meados da dcada de 1970, passaram a ser a soluo de vrios problemas da sociedade. Para corrigir as externalidades negativas e as distores provocadas no sistema de preos, por causa da maior presena econmica do Estado, o discurso conservador advoga a transferncia para o setor privado das atividades que podem e devem ser controladas pelo mercado. Privatizao (vendas de empresas estatais) e descentralizao (execuo dos servios sociais essenciais, como sade, educao, pesquisa cientfica etc.) passaram a figurar com muito mais freqncia na literatura que trata da reforma do Estado.
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O movimento coletivista que Polanyi trabalha como categoria para explicar a reao da sociedade contra os efeitos negativos provocados pelos livres mercados contribui para dar maior credibilidade interpretao de que os Estados de bem-estar surgiram como uma necessidade de contrabalanar esses efeitos. Assim, o autor menciona: a grande variedade de formas nas quais surgiu o movimento coletivista no foi devida a qualquer preferncia pelo socialismo ou pelo nacionalismo por parte dos interesses envolvidos, mas deveu-se exclusivamente ao alcance mais amplo dos interesses sociais vitais pela expanso do mecanismo de mercado (Polanyi, 2000:177).
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Becker (1964, segundo Boyer, 1996:120), por exemplo, aponta que a escola de Chicago, reduto intelectual ultraliberal e conservador, expandiu os conceitos de racionalidade, equilbrio e mercado para uma gama diversa de atividades e reas sociais: o mercado para o casamento; a economia do crime; a procura e oferta de justia; o mercado de donativos para as igrejas ou crenas na vida eterna. Boyer (1996) salienta que a escola de Chicago levou a srio o prognstico de Marx e dos institucionalistas americanos, como Veblen, de que no capitalismo tudo se torna uma mercadoria (respeito social, amor, promessa da vida eterna, influncia poltica etc.). No mbito poltico, o neoliberalismo e a ideologia contrria ao welfare state ganharam maior dimenso com a chegada ao poder de Ronald Reagan, nos EUA, e Margaret Thatcher, na Inglaterra, na passagem da dcada de 1970 para 1980.12 O assalto neoconservador ao Estado-providncia um ato muito poltico e ideolgico (Mishra, 1996:359). A lgica seria, ento, privatizar, entregar s foras de mercado o sistema de proteo social, reduzindo o papel do Estado, em ltima instncia, ao de fornecedor de um sistema de previdncia residual para os mais pobres da sociedade. Isso trouxe amplas possibilidades de expanso dos mercados para a realizao de lucros capitalistas.13 Portanto, os governos neoliberais de Reagan e Thatcher arbitravam em nome das fraes de classe capitalistas e contra os trabalhadores e seus benefcios alcanados, conforme dito por Navarro (1993), anteriormente, custa de sangue, suor e lgrimas. Meszros (2004:53) evidencia as razes da ofensiva neoconservadora inglesa nos anos 1980, sendo vlido explorar o longo trecho a seguir para se ter dimenso da lgica poltica e ideolgica que balizou as mudanas rumo desestruturao das lutas operrias e o uso do Estado para os desgnios do fortalecimento da classe capitalista.
O papel do governo britnico na greve dos mineiros de 1984 oferece um exemplo muito claro de como o Estado pode interferir a favor do capital. Contrariamente s regras elementares da boa prtica nos negcios elogiadas pelo expresidente da General Motors, o Estado capitalista na Gr-Bretanha planejou sua ao antitrabalhista na forma de uma acumulao cuidadosamente contro-
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Para Meszros (2004:15), o surgimento do consenso neoliberal anterior vitria dos conservadores. As primeiras medidas monetaristas ortodoxas, impostas na Gr-Bretanha, foram tomadas por uma das maiores autoridades econmicas do velho trabalhismo, Denis Healey, sob o faz-de-conta do governo de esquerda do primeiro-ministro Harold Wilson. Portanto, muito anterior ao governo do Partido Conservador britnico da dama de ferro Margaret Thatcher. 13 Basicamente, significa diminuir o setor estatal de previdncia a fim de aliviar o fardo fiscal e baixar os subsdios sociais; abandonar subsdios e servios destinados a uma populao necessitada; encorajar os subsdios fornecidos pelo setor privado ou pelo empregador; e introduzir mais competio no fornecimento da previdncia social, atravs da privatizao e da atividade lucrativa (Mishra, 1996:363).
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lada e coordenada de estoques excessivos com o objetivo mal disfarado de provocar e levar os mineiros a uma greve em que dado o total de recursos disposio do Estado eles nunca poderiam vencer (...) as autoridades do Estado, com total cooperao do Judicirio, tambm intervieram de todas as formas na disputa, negando aos grevistas suas legtimas reivindicaes e privando o Sindicato Nacional de Mineiros de todos seus recursos. Alm disso, o Estado gastou quantias macias durante todo o ano que durou a luta algo estimado em torno de 5 ou 6 bilhes de libras esterlinas [de 20 anos atrs] para derrotar a greve. E, o que talvez seja o mais importante, ao mobilizar as foras do capital internacional bem como as ligaes internacionais do Estado britnico (inclusive sua capacidade de assegurar o fornecimento de carvo Polnia), a confrontao foi organizada de forma a pr um fim ao sindicalismo intransigente em geral, e no simplesmente a uma disputa industrial particular. Chamar os mineiros de inimigo interno e vangloriar-se de despedi-los atendeu ao objetivo de intimidao ao sindicalismo radical e geral, sempre que aparecesse com reivindicaes no-integrveis.
As administraes Reagan e Thatcher, portanto, expressaram o que pode ser considerado conservador em matria poltica e no mbito das decises econmicas. Representaram a fora reacionria da classe capitalista. Quanto administrao Reagan, por exemplo, a estratgia poltica foi de um ataque brutal ao Estado de bem-estar americano, mesmo este tendo caractersticas muito diferentes das experincias europias, como foi visto anteriormente. Navarro (1993:192) chega a admitir que o volumoso dficit fiscal gerado na administrao de Reagan tratou-se de uma estratgia deliberada de enfraquecer o Estado de bem-estar, que, para este autor, teve, em parte, relativo xito.
O disciplinamento do movimento operrio durante os anos 1980 atingiu um nvel sem precedentes. O nmero de greves foi o mais baixo em 20 anos. A resposta de Reagan foi um claro sinal aos empresrios para que reduzissem os salrios e benefcios complementares. O custo do trabalho representava de 5% a 15% dos custos da produo, mas 75% dos esforos da empresa para a reduo dos custos concentraram-se na reduo dos salrios. Na rea da ateno sanitria tambm houve redues. O corte da cobertura sanitria oferecida pelas empresas explica por que cerca de 90% dos seis milhes de novos trabalhadores carece de seguro mdico. A capacidade aquisitiva da maioria da populao reduziu-se tanto no Reino Unido como nos EUA.
A Sucia, pas tradicionalmente referido quando o assunto Estado de bem-estar social, tem diminudo o apoio a uma forte segurana social com caractersticas socialdemocratas, financiada com recursos originrios da tributao estatal (ver tabela 1). Uma das razes reside no comprometimento cada vez maior com os princpios de uma economia aberta e liberal. A supresso dos controles de capitais estrangeiros, a partir da dcada de 1980 e, sobretudo, com a aceitao do monetarista Tratado de Maas-
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tricht, tem implicado limitaes ao setor pblico na prtica de polticas de bem-estar e aprofundado os problemas j existentes no pas (Mishra, 1996).14
Quando o governo sueco decidiu aderir Unio Europia, o argumento no se relacionou apenas com a questo do acesso de empresas suecas ao grande mercado europeu. Pelo contrrio, foi tambm conveniente apresentar a onda sem precedentes do desemprego e as drsticas reformas da previdncia, do sistema fiducirio e as relaes industriais como conseqncias inescapveis da adeso Europa. (Boyer e Drache, 1996:33)
Em suma, constata-se que a constituio dos Estados de bem-estar desperta vrios tipos de interpretao. Acredita-se que a mais convincente seja aquela que tributa s lutas entre classes sociais o dnamo da constituio dos sistemas de seguridade social, sobretudo quando a classe trabalhadora luta por interesses imediatos e no fundamentais, ou seja, por melhores salrios, condies de trabalho mais favorveis, melhores oportunidades de sade e educao, moradia digna etc. Nesse sentido, podemos considerar o Estado expressando as lutas pela hegemonia que so travadas no seio da sociedade. Os grupos de poder procuram encontrar seus espaos e refor-los com a construo de uma hegemonia econmica e poltica nas estruturas estatais. Evidentemente, esses espaos no so eternos e dependem de uma luta constante e intensa contra as foras contrrias. Se o Estado de bem-estar pode ser compreendido como conseqncia da luta de classes e, certamente, como resultado do fortalecimento da classe trabalhadora, pode-se aceitar a tese de que aps a II Guerra Mundial as foras do capital encontraram fortes obstculos, diante do holocausto e da barbrie da guerra, para imprimir um processo de explorao e acumulao de riqueza de forma mais concentrada e utilizando um Estado tipicamente liberal. Na Europa, por exemplo, foi necessrio reconstruir as sociedades abaladas pela guerra com as bases de poder muito fragilizadas. As condies sociais, econmicas e polticas depois da II Guerra Mundial eram extremamente favorveis para impor certos limites ao funcionamento do capitalismo, sobretudo depois das experincias extremistas do fascismo e nazismo. Alm disso, no se deve esquecer que o espectro do comunismo da Unio Sovitica e sua importante participao na II Guerra Mundial contaram muito na promoo de polticas e no desenvolvimento de es-
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Sobre o Tratado de Maastricht e suas conseqncias para a economia europia, ver Plihon (1998:134 e segs.)
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truturas que estabelecessem ganhos materiais e regimes democrticos s populaes sob orientao do mundo anglo-saxo capitalista. Passados os momentos mais difceis do ps-II Guerra Mundial, as classes capitalistas se voltam com seus motivos egostas para a ampliao da sua esfera de poder e do horizonte de realizao de lucros. A reestruturao produtivo-tecnolgica uma resposta s implicaes da dependncia do sistema com relao classe trabalhadora, e a reestruturao produtiva do Estado de bem-estar significou o desmonte de um dos espaos mais importantes onde a classe trabalhadora podia ter assegurado diversos benefcios, ficando relativamente protegida da explorao capitalista mais intensa e do jogo irracional dos mercados.15 No por outro motivo que a contra-revoluo liberal-conservadora insurgiu contra as estruturas e os benefcios proporcionados pelo Estado de bem-estar social, na Europa e nos EUA, bem como nas experincias emergentes dos pases da periferia capitalista, com destaque para Amrica Latina, onde a dimenso pblica dos Estados nacionais se desestruturou de forma dramtica (Melo, 1997:200).
5. Lutas sociais e welfare state no Brasil: do desenvolvimentismo burocrtico ao neoliberalismo reformista e conservador
A partir dessa breve caracterizao, historicizao e apresentao de algumas correntes interpretativas do surgimento do Estado de bem-estar, possvel refletir sobre a experincia brasileira de constituio de um sistema de proteo social. Dois elementos apresentados nas sees anteriores so de fundamental importncia para o desenvolvimento desta parte do trabalho. Primeiro, observando a experincia da Alemanha dos sculos XIX e XX, percebe-se a constituio de um sistema de segurana social que transitou de um modelo que estava atrelado aos desgnios do projeto de industrializao nacional-militarista (com a criao de um nmero relativamente restrito de benefcios sociais), at chegar, no ps-II Guerra
Navarro (1993:164) observa os efeitos benficos para a classe trabalhadora da constituio do Estado de bem-estar. Ressalta o autor: Ao se romper a dependncia dos benefcios sociais com relao ao mercado, produziu-se a desmercantilizao da assistncia social, ao que a classe capitalista resistiu fortemente. Esses direitos sociais fortaleceram a classe trabalhadora em sua luta contra a classe capitalista e, mais, lograr esses direitos fortaleceu e ampliou a solidariedade social, contribuindo para a formao da classe trabalhadora. Dessa maneira, o estabelecimento e desenvolvimento do Estado de bem-estar debilitou, mais que fortaleceu, o capitalismo. Por outro lado, alguns tericos defendem a tese de que o Estado de bem-estar persiste, sobretudo em alguns pases da Europa, pelas fortes relaes incrustadas de suas estruturas e benefcios com a prpria estrutura da sociedade. Existindo, portanto, uma resistncia estrutural contra o desmonte ou reduo das polticas e benefcios sociais gerados pelo Estado de bem-estar. Sobre o assunto, ver King (1988).
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Mundial, a uma concepo moderna de Estado-providncia, num contexto de forte influncia socialdemocrata e de um capitalismo produtivista. O segundo aspecto, talvez o mais importante para os propsitos deste artigo, diz respeito tese de que os Estados de bem-estar se constituram a partir da luta de classes, tendo a classe trabalhadora um papel ativo na luta contra as conseqncias do funcionamento do sistema de acumulao.16 Avanando um pouco mais com esses dois aspectos e fazendo as mediaes necessrias, pode-se dizer que na histria brasileira, mesmo considerando suas especificidades, no se constituiu um sistema de seguridade social prximo do modelo que ficou conhecido como welfare state. Talvez seja mais coerente considerar que, durante todo o processo histrico de formao e estruturao das formas do Estado moderno no Brasil, no se tenha implementado mais do que apenas algumas polticas de bem-estar social.17 necessrio destacar que a partir de 1930, com a crise do sistema poltico e econmico oligrquico-exportador e o processo de industrializao restringida, grande parte da populao brasileira ainda se concentrava nas zonas rurais. Nesses espaos, os grandes conflitos se davam sob o jugo das caractersticas dos sculos XVIII e XIX, em um contexto de um sistema social escravagista e semifeudal. Apesar do rpido processo de urbanizao, graas crise do sistema primrio-exportador e do desenvolvimento da manufatura, os trabalhadores no reuniam condies concretas e objetivas18 que fossem responsveis pelo amadurecimento de lutas e movimentos polticos e engendrassem situaes de ruptura contra as condies de explorao e apropriao da riqueza capitalista. Ou seja, as condies no alcanavam um estgio de amadurecimento para a luta operria. Tampouco os primeiros capitalistas no pas detinham poder econmico e poltico. Esse poder ainda se concentrava fortemente nas mos da oligarquia agrria. por essa crise de legitimidade das classes no Brasil na dcada de 1930, ou crise de hegemonia, que se forma um Estado bastante peculiar. Um Estado de com-
Esse argumento tambm defendido por Hardt e Negri quando afirmam que a organizao de sindicatos em massa, a construo do Estado de bem-estar social e o reformismo socialdemocrata resultaram das relaes de fora que a massa operria definiu e da superdeterminao que ela imps ao desenvolvimento capitalista (2004:433, grifos nossos). 17 Lamentando o processo avassalador de adoo do iderio neoliberal na Europa e no Brasil, os argumentos de Paulani (2005:177) coincidem com nosso pargrafo anterior, quer dizer, que fomos incapazes de construir um Estado de bem-estar social, e por isso no um exerccio conveniente comparar nosso sistema deficiente de proteo social com o de outros pases desenvolvidos. Diz a autora: (...) para falar s nas diferenas gritantes [de adoo das polticas neoliberais], o desmonte da rede de proteo social construda ao longo dos 30 anos dourados no centro, particularmente na Europa, no foi to grande assim, nem teve tantos efeitos deletrios quanto a desconstruo, na Amrica Latina, de um Estado de bem-estar social que mal comeava a ser erguido (grifos nossos).
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promisso, que expressa a ausncia de hegemonia de qualquer um dos grupos dominantes e exerce o papel de rbitro entre esses interesses (Draibe, 1985:22). Entretanto, essa autonomia era relativa, no absoluta. Ela se enraizava numa multiplicidade de interesses e foras polticas de matizes diferentes, mas tinha um sentido social e expressava as relaes de poder definidas nos embates polticos (Draibe, 1985:43). Luta poltica que se travava no contexto interclasse, com a classe oligrquica batalhando para assegurar seu poder poltico e prestgio, ao mesmo tempo em que seu poder econmico ia perdendo espao para as novas formas de acumulao. Enquanto isso a burguesia industrial em ascenso fortalecia progressivamente seu poder econmico e ampliava o espao poltico na estrutura social em transformao. As camadas mais populares, os trabalhadores fabris, funcionrios pblicos e a grande massa camponesa tinham pouco poder de influenciar politicamente esse processo e presenciavam, com certa fraqueza, essa transio que era feita pelo alto. Serviam de massa de manobra dos vrios grupos de interesses que iam se estabelecendo na sociedade. A modernizao seria, portanto, o reforo das estruturas de subordinao, sob novas formas diante de um quadro de mudanas na estrutura produtiva engendrado pelas presses e limitaes do comrcio internacional. O Estado Novo, portanto, no passou de uma ditadura que imprimiu mudanas institucionais importantes, vislumbrando a transformao do pas numa economia capitalista moderna. Ao contrrio do que houve em pases da Europa, a classe trabalhadora em vez de se fortalecer diante dos avanos das foras produtivas, foi sendo enfraquecida pelo esvaziamento que o prprio Estado getulista promovia, ao incorporar a luta de classe no seio do prprio Estado. A estatizao da luta de classes, terminologia empregada por Draibe (1985), colocou freios no surgimento dos movimentos contestadores da nova ordem. O objetivo era seguir com a montagem das bases institu-
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Quer dizer, baixo grau de urbanizao e incipiente desenvolvimento de plantas industriais, condies necessrias, mas no suficientes, para a aglomerao dos operrios e o desenvolvimento de sindicatos e partidos polticos. Pode-se, tambm, especular sobre o alto nvel de alienao de grande parte dos trabalhadores devido s profundas transformaes que envolviam os aspectos econmicos, sociais e polticos desse perodo, onde a falta de uma reflexo maior sobre esse processo exigia uma viso mais apurada e abrangente sobre a natureza da histria e dinmica da sociedade brasileira. Esse aspecto de extrema importncia levando-se em considerao que a grande maioria, se no a totalidade, dos trabalhadores brasileiros sequer tinha acesso s escolas em razo da estrutura social herdada do perodo imperial, conspiratria educao e desenvolvimento cultural de grande parte dos brasileiros. Esse problema no era uma exclusividade brasileira. Em toda a Amrica Latina, como ainda percebemos, a educao constitui um privilgio restrito s classes mais abastadas, no um direito comum. Sobre esse aspecto, ver o interessante trabalho de Stein e Stein (1977), especialmente a segunda parte do captulo VI.
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cionais necessrias construo do capitalismo e do Estado nacional e para que ele assumisse a moldura caracterstica e necessria (Oliveira, 2001:34). Dessa forma, o Estado foi assumindo novas formas e dando origem a um aparelho que corporificou as caractersticas centrais das relaes de produo capitalista em desenvolvimento no Brasil. Entre outras, destaca-se o carter centralizador do Estado trao distintivo de uma sociedade hierarquizada desde seu nascedouro. A estatizao das relaes de produo reflete o carter paternalista e de classe do Estado brasileiro. A corporativizao dos interesses e a privatizao do Estado foram outros elementos que fizeram o pndulo declinar a favor dos interesses do capital em franca expanso. Diante desses elementos gerais que constituem a interpretao do surgimento do Estado moderno no Brasil, as polticas de bem-estar no poderiam sofrer a influncia da luta de classes. Nesse caso, concorda-se com Oliveira (2001:35), para quem o Estado brasileiro estava
estreitamente vinculado noo de poltica, tal como no sculo XVII, a exemplo da fixao do salrio mnimo e do estabelecimento de uma poltica de previdncia social no-universal [porque exclua toda a massa populacional trabalhadora da zona rural], por categorias, ambos instrumentos de controle da fora de trabalho. Mais ainda: a criao de um sindicalismo oficial, sem nenhuma possibilidade de liberdade e vigiado por uma aparelhada e violenta represso.
A periodicizao utilizada por Bielshowsky (2004) do desenvolvimentismo brasileiro distingue trs fases do processo: a primeira compreende o perodo 1930-45 em que o aspecto mais marcante foi o colapso da economia primrio-exportadora, notadamente a monocultura do caf e o enfraquecimento das oligarquias regionais, simultaneamente a um salto em direo ao fortalecimento da ideologia industrializante. Para este artigo, importante destacar que a anlise que o autor faz desse perodo evidencia uma preocupao fundamental que tomava conta da vontade burguesa que era a formao de espaos de poder e exerccio de sua legitimidade como classe, defendendo seus interesses industriais e propondo novas bases institucionais que lhes fossem teis. Durante os primeiros anos do Estado Novo, o processo de industrializao ocorreu sem um planejamento estratgico, obedecia aos impulsos dos mercados e dirigia-se basicamente para a produo de bens de consumo no-durveis e semidurveis. No obstante esse processo, diramos anarquista de industrializao, o que ocorria nesse perodo era o fortalecimento ideolgico de que a sada para enfrentar os problemas econmicos do pas e alinh-lo s novas correntes de gerao e acumulao de riqueza tinha que ser o desenvolvimento do parque industrial nacional. Apesar da criao de novas instituies, algumas empresas estatais e o fortalecimento de estruturas corporativas,19 o desenvolvimentismo como ideologia da super-
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ao do subdesenvolvimento nacional com base numa estratgia de acumulao de capital, s viria a tornar-se hegemnico (sic) na segunda metade dos anos 1950 (Bielshowsky, 2004:250). Essa constatao indica que antes disso houve crescente e intenso conflito entre as classes dominantes por espaos hegemnicos, com a burguesia industrial levando vantagem e subordinando aos seus interesses as elites oligrquicas e as classes subalternas que representavam a sociedade brasileira poca. Entretanto, os sinos no dobravam da maneira como a burguesia industrial desejava. Foi necessrio, pelo menos at meados da dcada de 1950, contar com o apoio econmico dos excedentes gerados ainda pelo mercado internacional de propriedade das velhas oligarquias. Importante ressaltar que durante todo esse perodo foram poucas as instituies criadas com o objetivo de oferecer benefcios sociais. Isso sugere que a luta de classes no pas no teve a mesma intensidade e conseqncias conforme verificado nos pases de capitalismo avanado. Por outro lado, pode-se dizer tambm que a fora dos grupos hegemnicos foi de tal ordem que exterminou, praticamente em sua origem, os movimentos sociais capazes de construir laos de solidariedade mais amplos e que representassem foras contrrias aos interesses do desenvolvimento do capitalismo nos moldes como ocorreu historicamente no Brasil, altamente concentrador da renda e da riqueza e excludente socialmente. Ademais, a forma como assumiu o conflito de classes no Brasil e a maneira como ele foi sendo resolvido ao longo das dcadas que se seguiram ps-1930, foram bastante distintas, cabendo forte represso um papel central no arrefecimento dos conflitos sociais. Em sntese, a luta de classes no Brasil foi duramente reprimida tanto pelas velhas oligarquias, no Brasil Imprio, quanto pela burguesia em formao, na transio para o Estado moderno.20 Do ponto de vista da seguridade social, uma das primeiras medidas institucionais foi a Lei Eloy Chaves, de 1923, que criou caixas de aposentadorias e penses. Draibe (1985:73), com base em estudos realizados por Braga (1978), afirma que o atendimento previdencirio, at incio da dcada de 1930, restringia-se a poucas categorias de trabalhadores e organizava-se por intermdio de acordos de seguro estabelecidos entre empregados e empregadores, no mbito da empresa privada. A partir de 1930 foi criado um sistema de previdncia que se restringia aos institutos de aposentadorias e penses. Apesar da criao do Ministrio da Educao e Sade Pblica, em 1930, o sistema de seguridade social esbarrou em vrios obstculos, o que encurtava o poder
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Sobre corporativismo ver Draibe (1985), Ianni (1986) e Oliveira (2004). Ver o clssico da historiografia brasileira, Prado Jr. (1966). Tambm conferir Chiavenato (1988) e Freitas (2005).
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de alcance de tais polticas. Os limites estruturais ao sistema previdencirio brasileiro eram: a concentrao dos interesses em torno dos diversos projetos voltados para a industrializao; as fragilidades financeiras do Estado e das empresas, limitando a expanso do sistema para atender as demandas crescentes de servios assistenciais e previdencirios; e, confirmando a tese defendida neste artigo, a fragilidade do poder de barganha da classe trabalhadora (Braga, 1978:43-44, segundo Draibe, 1985:75). Dessa forma, as polticas pblicas desse perodo foram bastante efmeras, significando apenas pacotes de programas desarticulados entre si e objetivando cooptar as classes subalternas e proporcionar-lhes as condies propcias sua reproduo.21 As classes trabalhadoras, portanto, estavam impossibilitadas de influenciar na definio da agenda dessas polticas, por causa da represso estatal e da fora do capital em formao. Durante o governo liberal do presidente Dutra, a histria econmica e social no se modificou muito.22 Pelo contrrio, o capitalismo seguiu sua trajetria de formao no Brasil, importando destacar, apenas, a ideologia neoliberal que permeava as polticas de governo, em contraste com a defesa inconteste da presena do Estado na economia do perodo getulista.23 No perodo que vai do segundo governo Vargas ao golpe militar de 1964, no houve muitos avanos rumo construo de um sistema de seguridade social. Muito pelo contrrio, o fortalecimento do iderio desenvolvimentista eclipsou as tentativas de formulao e implementao de polticas nesse sentido. At incio dos anos 1960, o debate econmico centrou-se na problemtica do desenvolvimento das foras produtivas, deixando-se em plano secundrio as questes mais diretamente
No se pode desconhecer tambm o fato de que se as polticas sociais cumpriam um papel na reproduo da fora de trabalho: elas o faziam num momento de constituio da prpria fora de trabalho industrial, o que inegavelmente tendia a reforar a importncia da interveno e regulao estatal (Draibe, 1985:77). 22 A preservao do aparato institucional e das velhas alianas torna o governo Dutra um momento vazio, interregno espera de uma definio verdadeira. As prioridades so as de sempre: continuidade da represso s iniciativas inovadoras, tolhendo, j sob clara influncia norte-americana, qualquer processo de democratizao mais efetiva (Oliveira, 2001:35). 23 Uma polmica interessante sobre as polticas liberais do governo Dutra e seus efeitos sobre o processo de desenvolvimento industrial, com forte participao do Estado, encontra-se nos trabalhos de Draibe (1985), Ianni (1986) e Bielshowsky (2004). O primeiro deles defende a tese de que no perodo Dutra no houve um retrocesso das estratgias do liberalismo econmico. O que ocorreu foi simplesmente uma neutralizao das foras em movimento do padro intervencionista estatal. Numa postura mais crtica, tanto Ianni (1986) quanto Bielshowsky (2004) apontam para um forte retrocesso que tinha como objetivo a desestruturao do arcabouo institucional intervencionista do Estado. A propsito da poltica econmica do governo Dutra, ver o instigante artigo de Bastos (2003).
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sociais, como distribuio de renda e da propriedade (Bielshowsky, 2004:264), tampouco as polticas de benefcios sociais se ampliaram. Aps a morte de Vargas, em 1954, os rumos da economia e da sociedade brasileira foram traados sob fortes presses e tenses polticas. A classe trabalhadora se agitava, todavia tinha pouco poder de reivindicao para promover mudanas institucionais importantes e continuava atrelada aos imperativos do Estado burgus. A aliana entre a burguesia e a velha oligarquia se estreitava com o objetivo de avanar no projeto de capitalismo centralizador. A luta das esquerdas no Brasil durante esse perodo no tinha como prioridade a defesa de um sistema de seguridade social. Resumia-se ao discurso e luta a favor do antiimperialismo norteamericano e contra a estrutura agrria, marcadamente latifundiria. Na luta contra o imperialismo valia at a defesa da burguesia nacional e da burocracia administrativa e tcnica do aparato estatal com relao ao projeto industrializante. Oliveira (2001) afirma que do suicdio de Vargas at o golpe militar, o pas foi marcado por fortes tenses polticas. No obstante uma aparente tranqilidade em um curto intervalo de tempo (1956-61), os ingredientes desse conflito foram as discusses entre os nacionalistas-desenvolvimentistas e os internacionalistas. Apesar de a classe trabalhadora apoiar muitas vezes o projeto nacional-desenvolvimentista, como j apontado, Oliveira (2001) admite que as duas classes (a burguesia e a oligarquia), aparentemente antagnicas, jamais seriam capazes de abrir espaos para a ampliao do raio de manobra da classe trabalhadora rumo a um projeto de capitalismo mais democrtico. Dessa reflexo pode-se inferir que o sistema de seguridade social no Brasil, no contexto e nas caractersticas que assumiram a luta de classes e a composio dos blocos hegemnicos, ao contrrio das experincias de pases europeus no perodo ps-II Guerra Mundial, no reuniu as condies suficientes para ser constitudo. Com o golpe militar, a luta de classes no pas esmaeceu. A burguesia nacionalista que vinha ampliando seus espaos, mas que encontrava obstculos cada vez maiores devido ao crescimento da presena dos capitais estrangeiros, sobretudo durante o perodo juscelinista, viu seu projeto de hegemonia fracassar. Mesmo apoiando, em certa medida, o golpismo. O comando do Estado nas mos dos militares teve tambm o propsito de rearticular as foras conflitantes do topo e excluir todo e qualquer tipo de oposio alm de manter subjugada a classe trabalhadora. Um dos primeiros passos do regime militar na tentativa de construir um sistema de seguridade social foi remodelando e unificando os aparelhos previdencirios, com destaque para a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), em 1966. Outra poltica nesse sentido foi a de habitao popular, a partir da criao do Banco Nacional de Habitao (BNH), em fins da dcada de 1960. Todavia, o que destoa nesse processo , de certa maneira, a ausncia de bases democrticas para sua construo, no expressando o resultado de uma luta de classes e, como de costume,
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institudas de forma autoritria e arbitrria para atender a certos requisitos estabelecidos pelo projeto industrializante, dessa vez sob a lgica de um capitalismo moderno e integrado, mais do que nunca, s redes de acumulao internacionais.24 Apesar do projeto megalomanaco de Brasil-potncia dos militares, financiado com abundante crdito externo, responsvel pelo endividamento em divisas estrangeiras, que ampliou as possibilidades de investimentos no pas (infra-estrutura, sistema educacional, notadamente as universidades, telecomunicaes etc.), o pas no disps de um sistema de seguridade social de cobertura universal, semelhante aos Estados de bem-estar social europeus, durante todo o perodo militar. Repete-se a mesma estratgia adotada. Primeiramente, o crescimento e desenvolvimento econmico, depois a repartio do bolo. O que restou de benefcios sociais, principalmente em termos de educao e sade, foi direcionado, em sua maioria, para a demanda das classes mdias em consolidao no pas. Mais uma vez, grande parte da massa trabalhadora, tanto do campo quanto aquela concentrada nos rinces de pobreza urbanos, ficou excluda. No incio da dcada de 1980, dois fatos que ocorreram so importantes para o entendimento desta anlise: as mudanas na conjuntura econmica internacional, a partir de 1979, com o ajustamento neoliberal conservador desencadeado pelos EUA, que praticaram uma poltica monetria contracionista, elevando suas taxas de juros como estratgia para enfrentar a crise de conversibilidade do dlar mundialmente; e, conseqentemente, a crise da dvida externa. Esses fatos somados segunda grande crise do petrleo engendraram desequilbrios externos profundos sobre os pases da Amrica Latina. Aps a crise da moratria mexicana em 1982, o Brasil enfrentou problemas srios de financiamento externo, prejudicando sobremaneira o ajustamento dos desequilbrios em seu balano de pagamentos. Os efeitos negativos disso, por
Santos e Ribeiro (1993:129) afirmam que o espectro dessas polticas sociais, praticadas durante meados da dcada de 1960 e incio da dcada posterior, chegou a se aproximar da poltica de Welfare State do Primeiro Mundo medida que a economia crescia e se aproximava de uma situao de pleno emprego. Talvez os autores tivessem sido muito otimistas com relao aproximao das polticas de bem-estar no Brasil s experincias de welfare state do Primeiro Mundo. Todavia, o diagnstico sobre a crise dessas polticas tem o mrito de apontar fatores econmicos, polticos e ideolgicos que provocaram uma desarticulao completa do governo no perodo militar e o enfraquecimento das polticas de incluso social e expanso do bem-estar. Como este artigo tem assumido a hiptese de que o welfare state fruto, principalmente, da luta de classes no seio das estruturas de produo capitalista, ento por que se admitir a possibilidade da aproximao das polticas de bem-estar no Brasil a essas experincias, justamente num perodo de represso militar? Portanto, tais polticas de bem-estar, considerando, evidentemente, suas especificidades histricas e caractersticas, se assemelharam mais s experincias de poltica de segurana social da Alemanha no tempo de Bismarck, vindas do alto e relacionadas a um projeto nacionalista de potncia industrial.
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demais analisados pela literatura econmica, foram responsveis por um dos perodos mais crticos da histria econmica do pas. Novamente, as polticas pblicas se concentraram nas polticas econmicas ficando todas as demais subordinadas aos resultados do ajustamento externo. Dessa forma, houve perdas considerveis nas polticas de bem-estar. O Estado passou a servir de salvaguarda de ltima instncia dos capitais privados, envoltos numa grave crise econmica, onde a inflao e a estagnao eram os ingredientes principais.25 Essa situao deixou o Estado em condies bastante deterioradas em se tratando do financiamento das polticas pblicas, no obstante a Carta Constitucional de 1988, que inaugurou um novo perodo poltico no pas com o retorno institucional da democracia. No entanto, os elementos da crise econmica e o curso da reforma do Estado, que vinha caminhando numa perspectiva neoliberal,26 criaram obstculos aplicao dos preceitos da nova Constituio. Apesar de a Constituio rezar pela garantia de um modelo de seguridade social aos cidados, incorporando todos os trabalhadores (informais, marginalizados, da Zona Rural etc.) ao sistema de proteo social, as condies deterioradas do financiamento do setor pblico inviabilizaram a ampliao dos gastos sociais e execuo de polticas pblicas. Outros fatores corroboraram para o fracasso do
O custo do ajustamento interno e externo para o setor pblico, de acordo com o estudo realizado por Belluzzo e Almeida (2002:145), foi que o governo utilizou suas prerrogativas de gestor da moeda para arbitrar favores e interesses particulares atravs do antigo oramento monetrio. Ademais, a reconstituio das contas do setor pblico no deixa dvida de que a origem da crise fiscal e do endividamento pblico, nessa etapa, est inteiramente ligada ao ajuste privado. Enfim, o Estado comprometeu sua situao financeira e patrimonial na salvaguarda da riqueza privada (ibid., p. 161). Os autores trabalham com a categoria crise fiscal, que se transformou num verdadeiro axioma nas interpretaes da economia brasileira nos anos 1980-90. Essa condio axiomtica deriva da interpretao insuficiente do papel e natureza do Estado nas estruturas capitalistas contemporneas. O Estado, como prestamista de ltima instncia, dispe de todas as prerrogativas que qualquer outro agente capitalista desejaria ter: emissor da moeda e da dvida pblica; define as polticas fiscal e monetria; impe a carga tributria que lhe compete. Com esses ingredientes, pode-se perceber que o Estado, apesar do discurso em defesa do interesse geral, age e corresponde em nome dos interesses daqueles grupos econmicos e polticos hegemnicos que so definidos nos conflitos inter e intracapitalistas. Logo, a crise fiscal pode ser interpretada no contexto das representaes ideolgicas gerais, mas ela no tem a mesma conotao para aqueles mesmos grupos que esto se locupletando com os recursos pblicos e extraindo via Estado a riqueza social produzida. 26 No trabalho de Santos e Ribeiro (1993) h um tratamento detalhado sobre o movimento de reestruturao do Estado brasileiro na dcada de 1980 e a transformao lenta e gradual de suas relaes com a sociedade, a partir das polticas pblicas. O que os autores originalmente designaram como administrao poltica justamente o sentido das relaes estabelecidas entre Estado e sociedade, que, na dcada de 1980, vo se definindo com novas e complexas configuraes, obedecendo tendncia dos ideais neoliberais.
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novo sistema. Os principais foram: a forte centralizao dos novos recursos no Tesouro Nacional e o atraso em seus repasses; cortes expressivos nos valores reais; e a falta de indexao das despesas pblicas referentes aos gastos correntes e de investimentos previstos no Oramento Geral da Unio (Dain e Soares, 1998:49). Outro grande fator, responsvel pelo retrocesso no processo de construo de um sistema mais amplo de seguridade social no Brasil, foi o drstico movimento de desmonte do aparelho estatal federal realizado pelo governo Collor de Mello. As principais vtimas desse processo foram as reas de assistncia social e os programas pblicos de universalizao dos direitos sociais explcitos na Carta Magna. Para se ter uma noo, o gasto com o conjunto dos benefcios assistenciais, dirigidos aos mais pobres, reduziu-se em cerca de 50% (Dain e Soares, 1998:60). muito importante reforar que esse movimento no foi isolado, mas fazia parte de um processo maior de reestruturao produtiva do capitalismo que j vinha ocorrendo gradualmente na dcada de 1980, notadamente na Inglaterra e EUA. Em 1994, para tentar limitar as despesas do setor pblico, foi criado o Fundo Social de Emergncia (FSE), objetivando financiar os gastos sociais, sendo logo substitudo pelo Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF). Esses fundos represavam cerca de 20% das contribuies sociais (exceto a folha de salrio) e dos fundos de participao. Como a maior parte das contribuies sociais, como Cofins, PIS/Pasep e Contribuio sobre o Lucro, arrecadadas pela Unio, destinava-se seguridade social, houve uma perda considervel do sistema por causa da falta de critrios mais transparentes na distribuio dos recursos desses fundos, tornando a seguridade social refm das polticas de estabilizao econmica (Dain e Soares, 1998:60). Assim, portanto, o projeto de seguridade social no Brasil, a partir da Constituio de 1988, foi frustrado, entre outros fatores, pelo desrespeito, na alocao dos recursos vinculados a estes programas, de sua destinao constitucional (Dain e Soares, 1998:61-62). Importa acrescentar que esse fracasso tambm se deveu porque a sociedade brasileira, mais precisamente as classes trabalhadoras, no tinham, ainda, amadurecido a idia de que a abertura democrtica tambm poderia servir de trampolim para a luta por reivindicaes sociais para alm da abertura democrtica apenas. As classes mdias apostavam na democracia como sada para o futuro, assim como apoiaram o regime militar, que no poupou esforos para lhes conceder diversos benefcios. A aliana e o compromisso entre fraes da burguesia, dos latifundirios e a classe mdia foram os ingredientes necessrios para mais um processo de transio feita pelo alto, dessa vez sob o manto democrtico. Nesse sentido, somos persuadidos a concordar com Oliveira (2001:45), para quem a transio da ditadura democracia se mostra toda pela face ambgua da corrupo e da volta represso como cobertura de uma nova democracia. Portanto, por que imaginar que a Constituio e o sistema de seguridade social pudessem ser implementados e executados, se no interior do Estado os grupos hegemnicos exer-
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ciam atividades ilcitas e utilizavam o aparelho do Estado para locupletarem-se,27 ao mesmo tempo em que assumiam compromissos com a banca financeira internacional (FMI e Banco Mundial) com o objetivo de promover a liberalizao e a abertura da economia nacional, nos termos propostos pelo Consenso de Washington?
6. Buscando concluir: o que ser de ns como nao?

Como foi visto at aqui, o pas ensaiou algumas polticas de seguridade social, que, entretanto, no tiveram a mesma dimenso de um Estado de bem-estar como foi definido no incio deste trabalho. A partir de meados da dcada de 1990, essa possibilidade ficou muito mais distante. As polticas de liberalizao econmica e reestruturao produtiva do Estado solaparam as bases ainda resistentes do Estado desenvolvimentista. O processo de privatizao, a reforma administrativa-gerencial do setor pblico, a extino de vrios rgos e autarquias e o conseqente processo de sucateamento da intelligentsia nacional e da infra-estrutura28 so os traos distintivos e responsveis por assegurar uma transformao radical das relaes entre Estado e sociedade rumo a uma concepo liberal de mercado. Os meandros do modelo econmico neoliberal adotado no Brasil e seus impactos em termos de transformao e redefinio do papel do setor pblico, a partir dos anos 1990, alcanaram graves desdobramentos sobre a estrutura estatal. importante ressaltar que o Estado tem aprofundado a distncia que mantm dos interesses sociais e, com isso, ampliado seu papel de intervir mais fortemente em favor dos interesses de certas fraes do capital, com seus principais centros decisrios sendo internacionalizados e servindo ao processo de acumulao do capital em escala global. As polticas econmicas ortodoxas das ltimas dcadas tm subordinado todas as demais polticas pblicas, inclusive as sociais. Uma das principais preocupaes manter a estabilidade econmica e no sugerir aes que levem a uma ruptura com o esquema de acumulao rentista. Fortalece-se o compromisso com os mercados financeiros e os governos que se alternam no poder devem assumir boas intenes e no promover uma poltica alternativa ortodoxia monetarista. Tudo o mais se subordina aos compromissos com a inflao controlada, manuteno da estabilidade monetria, busca pelo equilbrio fiscal e acordos com os credores da dvida interna e externa.29 O grau de exposio do pas, que detm uma dvida externa considervel e que compromete o equilbrio das contas pblicas, mantm a sociedade brasileira e o
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O gangsterismo conquista o aparelho do Estado (Oliveira, 2001:44). Santos et al. (2004) chamam esse processo de despatrimonializao.
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Estado refns da corretagem internacional e, ainda por cima, sem perspectiva de futuro. O futuro o horizonte dos ganhos financeiros, o curto prazo, o prazo de caixa.30 Com respeito s polticas de bem-estar social, estas ficam diludas nas organizaes sociais e no mercado, pelas palavras de ordem do projeto neoliberal: descentralizao, terceirizao, privatizao e flexibilizao. Diante do grau de desarticulao da classe trabalhadora, propiciada pelas novas tecnologias, pelo nvel de desemprego no pas e pela fragmentao do espao nacional em nichos de prosperidades, integrados rede de acumulao de capital internacional, fica muito difcil vislumbrar a constituio de um Estado de bem-estar enquanto persistir a ideologia e polticas que promovam a expanso dos mercados como sada para o desenvolvimento e melhoria das condies de vida da sociedade brasileira, tendo o Estado um papel apenas de guardio dos lucros privados31 e da promoo de polticas assistencialistas, tpicas dos Estados liberais dos sculos XVIII e XIX. Talvez esteja-
Numa passagem elucidativa, escrita h mais de seis anos, Polanyi parece se antecipar s estratgias neoliberais de nosso tempo, que nossos governantes insistem em colocar como se fosse algo novo e fora do propsito liberal. Diz ele: a estabilizao da moeda se tornara o ponto focal no pensamento poltico dos povos e governos; a restaurao do padro-ouro era o objetivo supremo de todo o esforo organizado na rea econmica. O pagamento dos emprstimos externos e o retorno s moedas estveis eram reconhecidos como as pedras de toque da racionalidade poltica. Nenhum sofrimento particular, nenhuma violao de soberania era considerado um sacrifcio demasiado grande para a recuperao da integridade monetria. As privaes dos desempregados, sem emprego devido deflao, a demisso de funcionrios pblicos, afastados sem uma penso, at mesmo o abandono dos direitos nacionais e a perda das liberdades constitucionais eram considerados um preo justo a pagar pelo cumprimento da exigncia de oramentos estveis e moedas slidas, estes a priori do liberalismo econmico (Polanyi, 2000:174). Essas palavras, fazendo alguns pequenos ajustes, so muito apropriadas na construo de uma reflexo crtica da economia brasileira dos anos 1990. 30 Nos conformamos, ento, com uma perspectiva de curtssimo prazo o prazo do caixa ou o 4o prazo com duas direes: uma da estabilizao stricto sensu e sustentada por um trip, hoje visivelmente frgil e inconseqente: a desvalorizao cambial; reduo da demanda agregada atravs da elevao da taxa de juros e cortes profundos nos gastos pblicos, nas trs esferas do governo; e forte elevao nos ndices de arrecadao dos impostos. A outra, voltada para a estruturao lato sensu e de preparao para uma integrao subordinada da economia brasileira nova lgica de acumulao internacional: as reformas do Estado brasileiro, objetivando alargar os espaos sob o domnio dos capitais lderes e rivais (Santos et al., 2004:11). 31 Polanyi (2000:181) considerava que o sistema de mercado e a interveno estatal no eram mutuamente excludentes. Pelo contrrio, enquanto esse sistema [mercados auto-regulveis] no estabelecido, os liberais econmicos apelaro, sem hesitar, para a interveno do estado a fim de estabelec-lo e, uma vez estabelecido, a fim de mant-lo. O liberal econmico pode, portanto, sem qualquer contradio, pedir que o estado use a fora da lei; pode at mesmo apelar para as foras violentas da guerra civil a fim de organizar as precondies de um mercado auto-regulvel.
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mos muito mais prximos da segunda transformao, lembrando Karl Polanyi, se a crena na onipotncia do mercado continuar dominante. Ento, fica a pergunta: o que ser de ns como nao no futuro?
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Fbio Guedes Gomes**

Rio de Janeiro 40(2):201-36, Mar./Abr. 2006

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Rio de Janeiro 40(2) :201-36, Mar./Abr. 2006