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DESPACHO PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN

Radicacin Implicados: D-2009-878-183667 ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA; CAMILA REYES DEL TORO; JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO; RODOLFO JOSE CAMPO SOTO; ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA; JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA; MARIO ANDRES SOTO ANGEL; JUAN DAVID CASTAO ALZATE; ALBA SANCHEZ RIO; GISELA DEL CARMEN TORRES ARENAS; EDELMIRA RIVERA QUINTERO Ministros, Viceministros; Directores de Comercio y Financiamiento, de Desarrollo Rural, de Planeacin y Seguimiento Presupuestal; Gerente General del INCODER, miembros del comit administrativo, miembros del comit de interventora y Profesionales Especializadas del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL. De oficio Septiembre 24 de 2009 Aos 2007-2008-2009

Cargo:

Quejoso: Fecha de la queja Fecha de hechos: Asunto:

Fallo de nica Instancia

Bogot, D.C. 18 de julio de 2011 1. ASUNTO A TRATAR

De conformidad con los artculos 169 y 170 de la ley 734 de 2002, procede este Despacho a proferir Fallo de nica Instancia1, dentro de la presente investigacin frente a los cargos formulados el da 11 de octubre de 2010, en contra de los siguientes funcionarios y ex funcionarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo MADR. ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA; ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA; JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA; CAMILA REYES DEL TORO, MARIO ANDRES SOTO ANGEL, JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, JUAN DAVID CASTAO ALZATE; ALBA SANCHEZ RIOS; RODOLFO JOSE CAMPO SOTO; GISELA DEL CARMEN TORRES ARENAS y EDELMIRA
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El proceso fue asumido de manera directa por el Despacho del Procurador General de la Nacin, mediante auto del 2 de octubre de 2009, en ejercicio de las facultades y competencias otorgadas por el numeral 6 del artculo 277 de la Constitucin Poltica, y por el numeral 17 del articulo 7 del decreto ley 262 de 2000 en atencin a la trascendencia de los hechos, la magnitud de los recursos pblicos distribuidos en el programa Agro Ingreso Seguro AIS -. implementado por el Ministerio de Agricultura y Dearrollo Rural. (fl 19 c.o. 1) Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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RIVERA QUINTERO, en su condicin de Ministros, Viceministro; Directores de Comercio y Financiamiento, de Desarrollo Rural, de Planeacin y Seguimiento Presupuestal; Gerente General del INCODER; Miembros de los comits administrativo y de Interventora; Profesionales Especializados. 2. ANTECEDENTES PROCESALES

Mediante auto del 7 de octubre de 2009, la Procuradura orden la apertura de indagacin preliminar con el fin de verificar los hechos denunciados, determinar si eran constitutivos de falta disciplinaria e identificar a los presuntos responsables, con fundamento en el artculo 150 del Cdigo Disciplinario nico (fls. 25 a 36 del cuaderno principal. 1). As mismo, mediante auto de fecha 29 de septiembre de 2009, la Procuradura Delegada para la Hacienda Publica, remite al Despacho del Procurador General, copia de la publicacin realizada en la revista cambio del 24 de septiembre de 2009, sobre el Programa Agro ingreso seguro (folios 16 y 17 cuaderno principal 1). Mediante autos del 30 de octubre y 10 de noviembre de 2009, se adicionan pruebas en indagacin preliminar (folios 109 y 204 a 206 cuaderno principal No.1). Por auto del 04 de diciembre de 2009, la Procuradura orden la apertura de investigacin disciplinaria (fls 448 a 504 c.o. 2), providencia que fue notificada personalmente el 9, 10, 11, 15, 16, 21, 23 de diciembre de 2009 y por edicto del 4 de diciembre de 2009 fijado el 4 de enero de 2010, respectivamente (fls. 526, 529, 530, 531, 540, 541, 542, 543, 555, 556, 557, 558, 559, 567, 568, 721 a 725 y 777, del cuaderno principal No. 3). Mediante autos del 12 y 21 de mayo de 2010, se adicionan pruebas en investigacin disciplinaria (folios 1798 a 1801, 1873 y 1874 cuaderno principal No.7). Auto de 8 de junio de 2010, mediante el cual el Despacho ampla el trmino de investigacin disciplinaria por tres meses, en virtud de lo dispuesto en el art. 156 de la Ley 734 de 2002, y ordena la prctica de pruebas (folios 1984 y 1990, cuaderno principal No. 8). Auto de fecha 7 de julio de 2010, se fija fecha y hora para escuchar en declaracin juramentada a algunas personas que participaron en la etapa de evaluacin, calificacin, ejecucin de los proyectos de riego y drenaje adelantados dentro de los convenios suscritos entre el MADR y el IICA. (fls 2307 a 2312 cuaderno original No. 9). Autos de fecha 7 de julio y 23 de agosto de 2010, se adicionan pruebas en investigacin disciplinaria (folios 2634 - 2635 c.o. 11 ; 2843 2846 y 2860 - 2861 c.o 12 ).
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Mediante providencia del 11 de octubre de 2010 se resolvi formular cargos y archivar algunas actuaciones, (fls 3158 al 3537 Cuaderno Principal No. 13) decisin que fue notificada personalmente el 12, 15, 19, 20, 22, 25, de octubre de 2010 (fls. 3538 a 3566, 3569 a 3577, 3580, 3583 a 3584 del cuaderno principal No. 13). Por auto del 21 de diciembre de 2010, el Despacho resolvi alegaciones de vicios en el pliego de cargos violatorios del debido proceso y al derecho de defensa, (fls 7372 a 7384 cuaderno principal 25) Por auto del 29 de diciembre de 2010, el Despacho resolvi las pruebas solicitadas en descargos por los investigados. (fls 7424 a 7462 cuaderno principal 25) Por auto del 25 de enero de 2011, se resolvieron los recursos de reposicin interpuestos en contra del auto del 29 de diciembre de 2010, por medio del cual se negaron algunas de las pruebas solicitadas en descargos. (fls 7555 a 7577 cuaderno principal 25) Por medio de Auto del 10 de junio de 2011, se evaluaron las solicitudes de aclaracin y complementacin del informe tcnico rendido por la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales DNIE de la Procuradura General de la Nacin, y se rechazaron las objeciones por error grave interpuestas en contra del informe. (fls 14187 al 14195 cuaderno principal 44) Por auto del 16 de junio de 2011, se orden dar traslado del expediente a los sujetos procesales, para que pudieran presentar alegaciones previas al fallo. (fls 14230 cuaderno principal 45) 3. IDENTIFICACION DE LOS INVESTIGADOS

1. ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA. Identificado con la Cdula de ciudadana No. 98.563.386 expedida en Envigado Antioquia, quien desempe el cargo de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Cdigo 005, entre el 4 de febrero de 2005 y el 6 de febrero de 2009, con ocasin del nombramiento efectuado mediante Decreto 0151 del 26 de enero de 2005, posesionado mediante acta No. 751 del 4 de febrero de 2005, segn consta en la certificacin expedida el 4 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 10 al 14 Anexo 60). 2. CAMILA REYES DEL TORO, identificada con la Cdula de ciudadana No. 52.413.453 expedida en Bogot, quien desempe el cargo de Directora de Comercio y Financiamiento Cdigo 100 Grado 20, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre el 27 de enero de 2006 y el 31 de
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diciembre de 2007, con ocasin del nombramiento efectuado por medio de la Resolucin No. 0025 del 25 de enero de 2006, posesionada el 27 de enero de 2006, segn consta en la certificacin expedida el 4 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 48 a 60 Anexo No. 60). 3. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO. Identificado con la Cdula de ciudadana No. 72.218.609 expedida en Barranquilla, quien desempe el cargo de Director de Desarrollo Rural, Cdigo 100 Grado 20, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre el 16 de julio de 2007 al 06 de abril de 2009, con ocasin del nombramiento efectuado por medio de la Resolucin No. 0173 del 16 de julio de 2007, posesionado el 16 de julio de 2007, segn consta en la certificacin expedida el 4 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 92 al 94 Anexo 60) 4. RODOLFO JOSE CAMPO SOTO Identificado con la Cdula de ciudadana No. 5.131.927 expedida en Valledupar, quien desempe el cargo de Gerente General del INCODER, desde el 18 de agosto de 2006, con ocasin de nombramiento efectuado mediante decretos de nombramiento No. 2760 del 15 de agosto de 2006 y 4913 del 21 de Diciembre de 2007, posesionado mediante actas No. 7 del 18 de agosto de 2006 y No. 15 del 24 de Diciembre de 2007. segn consta en la certificacin expedida el 12 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Grupo de Talento del INCODER (Folios 203 al 208 Anexo 60). 5. ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA, Identificado con la Cdula de ciudadana No. 98.565.139 expedida en Envigado Antioquia, quien desempe el cargo de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Cdigo 005, desde el 7 de febrero de 2009, el cual continuaba desempeando a fecha de la certificacin (enero 4 de 2010), con ocasin del nombramiento efectuado mediante Decreto 529 del 04 de febrero de 2009, posesionado mediante acta No. 2095 del 2 de marzo de 2009, segn consta en la certificacin expedida el 4 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 12 al 14 Anexo 60) 6. JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA. Identificado con la Cdula de ciudadana No. 91.475.351 expedida en Bucaramanga, quien desempe los cargos de Director de Comercio y Financiamiento y de Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el primero del 16 de mayo de 2005 al 25 de enero de 2006, el segundo a partir del 2 de enero de 2008, el cual desempeaba a la fecha de la certificacin (enero 4 de 2010), con ocasin del nombramiento efectuado por medio de la Resolucin 239 del 16 de mayo de 2005 y mediante Decreto 4964 del 27 de diciembre de 2007, Actas de posesin No. 87 del 16 de mayo de 2005 y 001 sin fecha, segn consta
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en la certificacin expedida el 4 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 35 a 39 Anexo No. 60). 7. MARIO ANDRES SOTO ANGEL. Identificado con la Cdula de ciudadana No. 79.959.736 expedida en Bogot, quien desempe el cargo de Director de Comercio y Financiamiento Cdigo 100 Grado 20, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, desde el 02 de enero de 2008, el cual desempeaba a la fecha de la certificacin (enero 4 de 2010), con ocasin del nombramiento efectuado por medio de la Resolucin No. 319 del 28 de diciembre de 2007, posesionado en la fecha (ilegible), segn consta en la certificacin expedida el 4 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 60 a 62 Anexo No. 60). 8. JUAN DAVID CASTAO ALZATE. Identificado con la Cdula de ciudadana No. 80.722.974, expedida en Bogot, quien desempe el cargo de Director de Desarrollo Rural, Cdigo 100 Grado 20, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, desde el 1 de mayo de 2009, el cual desempeaba a la fecha de la certificacin (4 de enero de 2010), con ocasin del nombramiento efectuado por medio de la Resolucin No. 104 del 27 de abril de 2009, posesionado el 30 de abril de 2009, segn consta en la certificacin expedida el 4 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 121 al123 Anexo 60). 9. ALBA SANCHEZ RIOS. Identificada con la Cdula de ciudadana No. 41.604.683 expedida en Bogot, quien desempe el cargo de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal. Cdigo 100 Grado. 20, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre el 2 de abril de 2002, el cual desempeaba a la fecha de la certificacin (4 de enero de 2010), con ocasin del nombramiento efectuado por medio de la Resolucin No. 069 del 27 Marzo de 2002, posesionada el 17 de abril de 2002, segn consta en la certificacin expedida el 4 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 172 al174 Anexo 60) 10. GISELA DEL CARMEN TORRES ARENAS. Identificada con la Cdula de ciudadana No. 51.881.117 expedida en Bogot, quien desempe los cargos de Profesional Universitario cdigo 2044 grado 11 del 4 de enero de 2000, desde el 6 de enero de 1998 el cual continuaba desempeando a la fecha de certificacin (enero 4 de 2010), nombrada tambin en encargo como: Profesional Especializado Cdigo 2028 grado 13, del 4 de febrero de 2000 al 30 de diciembre de 2003, y del 8 de enero de 2004 al 7 de septiembre de 2008; como Profesional Especializado cdigo 2028 grado 14, del 8 de septiembre de 2008 a la fecha de expedicin de la constancia ( 4 de enero de 2010), segn consta en la certificacin expedida el 4 de enero
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de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 179 al 89 Anexo 60). 11. EDELMIRA RIVERA QUINTERO. Identificada con la Cdula de ciudadana No. 51.605.270 expedida en Bogot, quien desempe el cargo de Profesional Especializado cdigo 3010 grado 16 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, desde el 10 de septiembre de 2001, el cual desempeaba a la fecha de la certificacin (4 de enero de 2010), con ocasin del nombramiento efectuado por medio de la Resolucin No. 0253 del 04 septiembre de 2001, posesionada el 10 de septiembre de 2001, segn consta en la certificacin expedida el 4 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 195 al197 Anexo 60) 4. DECISIN EN RELACION CON CADA UNO DE LOS IMPLICADOS 4.1. ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, en su condicin de Ex Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, para le poca de los hechos. 4.1.1. Primer Cargo: 4.1.1.1. Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta. Al encartado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, en su condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, se le formul un primer cargo, as:
Intervenir en la celebracin de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica Nos. 003 del 2 de enero de 2007 y 055 del 10 de enero de 2008, con el Instituto de Cooperacin Interamericano para la Agricultura IICA., con omisin de los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, sin que el investigado haya dispuesto y exigido de las reas responsables la elaboracin de los mismos, toda vez que estos no fueron realizados con antelacin a su suscripcin. Igualmente, por intervenir en la celebracin de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica Nos. 052 del 16 de enero de 2009 y 037 del 14 de enero de 2009, sin contar ni exigir previamente estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos precisos y completos, puesto que si bien la entidad contratante elabor unos documentos que denomin estudios previos, lo cierto es que no examinaron en forma seria e integra los aspectos tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos de la contratacin en mencin.

Como normatividad vulnerada frente a los convenios 03 de 2007 y 055 de 2008, se indic que el disciplinado pudo haber vulnerado las disposiciones contempladas en los 123, inciso 2 y 209 de la Constitucin Poltica; artculos 3 inciso 1, artculos 25 numerales 7 y 12, 26 numeral 5, de la Ley 80 de 1993; artculo 8 del Decreto 2170 de 2002; Manual de contratacin numerales 3 Etapa Precontractual subnumerales 3.1 a 3.1.1.1.15, 3.2 y 3.3 vigente para la poca de los hechos;

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articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico, incurriendo en el tipo previsto en el artculo 48 numeral 30 ibdem. En relacin con los convenios 037 y 052 de 2009, se indic que el disciplinado pudo transgredir lo sealado en los artculos 123 inciso 2 y 209 de la Constitucin Poltica; artculos 3 inciso 1, artculos 25 numerales 7 y 12, 26 numeral 5 de la ley 80 de 1993; artculos 3 y 86 inciso 2 del Decreto 2474 de 2008; Manual de contratacin numerales 3 Etapa Precontractual subnumerales 3.1 a 3.1.1.1.15, 3.2 y 3.3 vigente para la poca de los hechos; articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico, incurriendo en el tipo previsto en el artculo 48 numeral 30 ibdem. La falta disciplinaria se calific provisionalmente como GRAVISIMA, a ttulo de CULPA GRAVISIMA, por desatencin elemental de sus obligaciones. 4.1.1.2. Anlisis de los Descargos, alegatos de conclusin y pruebas El implicado a travs de su abogado de confianza ejerci la defensa presentando escrito de descargos y pruebas de descargos, as como alegatos de conclusin, cuyos argumentos adems de los indicados precedentemente, puntualmente acerca del primer cargo formulado, son los que se transcriben a continuacin: En los descargos:
Si bien es cierto que en cumplimiento de la formalidad sustancial descrita en el artculo 163 de la Ley 734 de 2.002, numeral 2, la invocacin de las normas presuntamente violadas y el concepto de la violacin, se aprecia que se citaron normas constitucionales, legales y reglamentarias, sin concretarse la modalidad especfica de la conducta, omitiendo precisar y determinar, si se presenta coincidencia entre el comportamiento objeto de investigacin, y los elementos que conforman el tipo disciplinario, y as por ejemplo, se describe como violado el numeral 30 del artculo 48 de la ley 734 de 2.002, cuando esta norma describe conductas alternativas, porque el verbo rector INTERVENIR se completa con ingredientes normativos, segn el cual se prohbe tramitar, aprobar, celebrar u ejecutar contrato estatal con persona que est incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad, conducta que no es objeto de censura, porque en (sic) contratista no est inhabilitado para celebrar esta clase de CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACION, adems la otra conducta alternativa le atribuye la omisin de los estudios tcnicos financieros y jurdicos previos requeridos para su ejecucin, otra conducta, inaplicable, porque el CONVENIO ESPECIAL DE COOPERACION 003 de 2.007, 0055 de 2.008, 052 de 2.009 y 037 de 2.009, se regulan por el derecho privado, y en esta materia se aplican los artculos 5, 6, 8 y su PARGRAFO del Decreto Ley 393 de 1.991, precisndose que en el contexto de los convenios se justific la celebracin de estos CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACION, su claro objeto, determinando que durante la fase de ejecucin se aplicar el estatuto contractual cuando ello hubiere lugar teniendo en cuenta las recomendaciones que le suministre el Ministerio a travs del Comit Administrativo... crendose un Comit Administrativo, como mecanismo de administracin, requisito esencial exigido en el artculo 8. del Decreto Ley 393 de 1.991.

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En el reproche se cuestiona, el hecho de acudir a una modalidad de seleccin errnea,, sin precisar cual era la modalidad de seleccin del contratista, cuando esta clase de Convenios Especiales de Cooperacin, no exigen pluralidad de oferentes, y cuando se afirma que existe un error, debe sealarse la norma que impone el procedimiento correcto, lo cual se omiti. Se aprecia que a pesar de describir el numeral 30 del artculo 48 conductas alternativas, tipo disciplinario en blanco, esto es que para efectos de la adecuacin o encuadramiento del comportamiento censurado con los elementos descriptivos que conforman la falta disciplinaria, para completar la conducta debe precisarse si en las dems normas citadas se encuentran ingredientes o elementos que la agoten, pero se opt por el camino, poco comn, de generalizar la presunta violacin, omitiendo la subsuncin del comportamiento cuestionado, y se enunci que: Se considera que el disciplinado transgredi las normas antes citadas...

En los alegatos de conclusin:


[] En este orden de ideas, y para hacer concordante la normatividad arriba citada, el artculo 8 del Decreto Ley 393 de 1991, establece los requisitos para la celebracin de los convenios de cooperacin tcnica en materia de ciencia y tecnologa, as: Debe constar por escrito, debe contener clusulas que determinen el objeto, su trmino de duracin, mecanismos de administracin, sistemas de contabilizacin, causales de terminacin y cesin; aspectos estos que se encuentran determinados en su totalidad en los citados convenios, es decir, en los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 052 y 037 de 2009. Lo ms trascendente frente a los requisitos que se deben observar para la celebracin y perfeccionamiento de estos acuerdos de voluntades, lo dispone el mismo artculo 8 del Decreto-Ley 393 cuando dice: El convenio de cooperacin no requiere para su celebracin y validez requisitos distintos de los propios de la contratacin entre particulares, pero exige su publicacin en el diario oficial, pago de impuesto de timbre nacional as como apropiacin y registro presupuestal. Se reitera, para los casos de todos los convenios cuestionados, los requisitos antes mencionados fueron cumplidos a cabalidad, de acuerdo con los documentos que obran en cada uno de los expedientes. Por su parte, la ley 80 de 1993, en su artculo 24, contempla la contratacin directa como una excepcin a la aplicacin de la figura de la licitacin pblica, entre otros, en el siguiente caso: "d) Para la prestacin de servicios profesionales o para la ejecucin de trabajos artsticos que slo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurdicas, o para el desarrollo directo de actividades cientficas o tecnolgicas.

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Ahora bien, el Gobierno Nacional expidi en Decreto 2170 de 2002, el cual si bien ya se encuentra derogado, alcanz a regir los convenios 003 de 2007 y 055 de 2008 [] Pero posteriormente la ley 1150 de 2007 modific el citado artculo, reiterando la misma causal de contratacin directa, cuando en su literal e) numeral 4, artculo 2, seala: "e) Los contratos para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas As mismo, el Decreto 2474 de 2008, reglamentario de la Ley 1150 de 2007, en su artculo 80 seala los requisitos exigidos a esta clase de contratos de actividades cientficas y tecnolgicas, as: "Artculo 80. Contratos para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas. En la contratacin directa para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, se tendr en cuenta la definicin que de tales se tiene en el Decreto-ley 591 de 1991, y las dems normas que lo modifiquen, adicionen o deroguen. En todo caso, en el acto administrativo que d inicio al proceso, la entidad justificar la contratacin que se pretenda realizar en aplicacin de esta causal." [] el Ministerio siempre tuvo absoluta claridad sobre la aplicabilidad de la figura de la contratacin directa por tratarse de proyectos de ciencia y tecnologa y por ende dio cumplimiento a la normatividad que rige la materia. Sin embargo, la conducta del Ministerio fue ms all, pues adems cumpli con los requisitos de la etapa precontractual establecidos por el Estatuto contractual y aun cuando la norma de ciencia y tecnologa no exige la elaboracin de estudios previos que anteceden la celebracin de convenios que impliquen actividades cientficas y tecnolgicas, el Ministerio estim pertinente efectuar un ejercicio previo, que determinara los elementos tcnicos que denot aran de manera clara la existencia de las normas de ciencia y tecnologa. Por consiguiente, en cada uno de los convenios celebrados, 03 de 2007, 055 de 2008, 052 y 037 de 2009, se elaboraron los estudios de conveniencia y de oportunidad, junto con las justificaciones y trminos de referencia en los cuales se sustentaron cada uno de los convenios celebrados, en atencin al principio de responsabilidad que debe observarse en la contratacin estatal. Sobre el particular, el anlisis efectuado concluy que as exista un rgimen especial de contratacin, a estos procesos contractuales era conveniente aplicarles los principios generales de la Ley 80 de 1993, a saber: seleccin objetiva, transparencia, economa y ecuacin contractual. Por lo tanto, se cumpli a cabalidad con el mencionado principio de responsabilidad, que debe observar la administracin pblica en su actuacin. [] Sin duda alguna, el manual de contratacin recoge toda la normatividad de la Ley 80 y sus decretos reglamentarios para la adquisicin de bienes y

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servicios mas no para la contratacin directa de que tratan las normas de ciencia y tecnologa, normas en las cuales se sustentan los convenios objeto de reproche. As las cosas, el manual de contratacin vigente en el MADR para el 2007 a 2009 no previ un procedimiento especfico para tramitar los convenios de ciencia y tecnologa, por lo que dicho documento no aplicaba en la tramitacin de estos acuerdos de voluntades. Es claro, entonces, que este tipo de convenios tiene un rgimen legal especial, totalmente diferente al previsto para la adquisicin de bienes y servicios de los que trata el mencionado manual, el cual serva para atender el funcionamiento normal de la entidad, pero no previ el desarrollo o el procedimiento de la contratacin misional del MADR, por lo que, se repite, no es vlido sealar que en este caso se aplicaba este manual. Por consiguiente, en cada uno de los convenios celebrados se elaboraron los estudios de conveniencia, de oportunidad, junto con las justificaciones y trminos de referencia en los cuales se sustentaron cada uno de ellos, en atencin al principio de responsabilidad que debe observarse en la contratacin estatal. As las cosas, para la celebracin de los convenios citados, el rea tcnica que solicit su celebracin remiti a la oficina Asesora jurdica documentos que, independientemente de su denominacin (Trminos de referencia o justificacin tcnica), contemplan los siguientes aspectos: a) La necesidad que sustenta la celebracin de los convenios, para la ejecucin del proyecto "APOYO AGRO INGRESO SEGURO NACIONAL" de acuerdo con la ficha EBI y la ley 1133 de 2007, con un componente tcnico cientfico, entre otros. Dentro de las justificaciones se puede observar, junto con la descripcin de la necesidad, que no era otra que la de realizar una convocatoria pblica de riego y drenaje para impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario colombiano, a travs de la implementacin de nuevas tcnicas en sistema de riego que permitan una profunda transformacin del aparato productivo agropecuario; mediante la celebracin de un convenio de cooperacin con un ente de reconocida idoneidad y experiencia en el sector. b) Igualmente contemplan el objeto u objetivo tanto general como especfico, obligaciones de las partes, duracin, montos y desembolsos, aportes, garantas, costos operacionales y registros presupuestales. Decreto 2474 de 2008 (aplicable a los Convenios 037 y 052 del 2009), en virtud del cual se establece: [] Igualmente estos dos convenios, bajo la vigencia del Estatuto Contractual, contemplan los requisitos citados en la descripcin de la necesidad, explicada a lo largo de 12 numerales: a) La descripcin de los antecedentes del proyecto y la

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identificacin de la necesidad a satisfacer b) La descripcin del objeto a contratar, as: 052/2009: "para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita la asignacin de recursos del programa Agro ingreso Seguro" 037/2009: para impulsar la implementacin, socializacin y ejecucin del programa" desarrollo, divulgacin,

c) Las caractersticas generales de cada convenio - las obligaciones de las partes, (Por parte del MADR aportes, transferencia de recursos (los establecidos en la ley de presupuesto), los requisitos y condiciones para la operacin de la convocatoria dentro del marco legal establecido en la Ley 1133 de 2007, entre otras. Por parte del IICA, aportes, implementar y operar la convocatoria, supervisar el desarrollo de las actividades del personal contratado, aportar la infraestructura tcnica, administrativa y financiera y rendir los informes correspondientes al MADR, abrir una cuenta independiente, llevar registros contables y administrativos separados de los de su propia gestin, que permitan comprobar la adecuada inversin de los recursos que el MADR aporte y transfiera, entre otras). d) Plazo, valor y forma de pago, entendido como la suma de los aportes de las partes, disponibilidad presupuestal, interventora, los fundamentos jurdicas de la modalidad de contratacin, presupuesto y anlisis que soporta el valor estimado del convenio. e) Requisitos que justifican la seleccin del contratista. f) Estimacin, tipificacin y asignacin de los riesgos previsibles que puedan afectar el convenio y garantas que los cubren.

g) Certificados de disponibilidad presupuestal (Convenio 052 de 2009: CDP 115 del 16 de enero de 2009 y Convenio 037 de 2009: CDP 10 del 2 de enero de 2009 suscrito por el jefe de presupuesto del MADR) h) Autorizacin cupo de vigencias futuras ordinarias suscrito por la Directora general de presupuesto Pblico Nacional, emitida mediante el oficio con radicacin no. 2-2009-000793 del 16 de enero de 2009 i) Estudios o documentos que se encuentran debidamente suscritos por cada uno de los Directores correspondientes En este sentido, para el caso del Convenio 037 el acto administrativo de justificacin fue emitido el 13 de enero de 2009, donde se lee que la Direccin de Comercio y Financiamiento realiz el estudio previo de necesidad y conveniencia que le permite al MADR, mediante convenios de cooperacin para impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa AGRO INGRESOS SEGURO AIS, creado mediante la mencionada Ley 1133 de 2007. En cuanto al convenio
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052, el acto administrativo de justificacin se emiti el 16 de enero de 2009, donde se lee que la Direccin de Desarrollo Rural, realiz el estudio previo de necesidad y conveniencia que le permite al MADR mediante convenios de cooperacin para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita la asignacin de recursos del programa AIS. En dichos actos se aplicaron los procedimientos establecidos para la contratacin directa, especialmente lo establecido en los mencionados Decretos Ley 591 y 393 de 1991. Asimismo, los convenios consagran lo anteriormente sealado, la cesin, las garantas de cumplimiento en su ejecucin y la publicacin en el diario nico de publicacin. Adems, en aras de garantizar la transparencia que se debe observar en la contratacin estatal, todos los estudios y documentos previos de cada convenio, fueron publicados en la pgina web de la entidad y se pusieron a disposicin en cada una de las oficinas de las direcciones del MADR, para que fueran objeto de consulta por cualquier interesado. Es importante mencionar que en lo referente a la apreciacin de la Procuradura en lo relacionado con la fecha de los estudios, el hecho de no contener una fecha de elaboracin cada uno de ellos, no significa que los mismos no correspondan a los convenios que les sirven de sustento, pues de sus simple lectura se concluye a qu objeto pertenecen, tanto ms cuando en virtud del principio que sustenta la prevalencia de los aspectos sustanciales sobre los formales, la falta de la fecha no afecta la validez de los estudios previos, como tampoco debe olvidarse el principio de buena fe que se presume en todas las actuaciones de los servidores pblicos. En este orden de ideas, existe todo el soporte jurdico y probatorio para sostener que la intervencin del Dr. ANDRS FELIPE ARIAS en la celebracin de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica Nos. 003 del 2 de enero de 2007, 055 del 10 de enero de 2008, 052 del 16 de enero de 2009 y 037 del 14 de enero de 2009 con el Instituto de Cooperacin Interamericano para la Agricultura, IICA, Si cont con los estudio s tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, pues las reas responsables S elaboraron los mismos con antelacin a su suscripcin en relacin con los dos primeros, y aunque si bien jurdicamente no eran exigibles, en aplicacin del principio de responsabilidad contractual, se hicieron y cumplieron con lo que exige la normatividad correspondiente. Por esta razn, de manera respetuosa solicito al seor Procurador se absuelva al Dr. ANDRS FELIPE ARIAS de este cargo.

El acusado tambin fue escuchado en ampliacin de versin libre, en la cual seal:


[] Nunca discut, ni analice, ni estudie, con los directores o con los funcionarios de la oficina jurdica del Madr los estudios previos y dems documentos requeridos para el proceso precontractual de cualquier convenio o contrato del MADR (Justificacin de la necesidad de contratacin , trminos de referencia, certificacin
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de idoneidad cuando era contratacin directa, y dems documentos requeridos para la contratacin estatal). No lo hice porque siempre confi en su trabajo, en su profesionalismo y porque nuevamente no hubiera tenido ni el tiempo ni la pericia pera ello. Como Ministro yo solo firmaba los convenios o contratos que mi secretaria privada reciba de la oficina jurdica y posteriormenete (sic) me pasaba para firma. Los convenios o contratos ya firmados por mi (sic) se devolvan a la oficina jurdica para que continuara el proceso contractual (Plizas y otros). Siempre acept y firme, partiendo del principio de la buena fe de atodos (sic) los funcionarios y del principio de confianza en todos los funcionarios, la recomendacin de minutas de cualquier convenio o contrato que me pas la oficina jurdica a travs de mi secretaria privada. Confiando por supuesto que todo el proceso precontractual se haba llevado a cabo de manera rigurosa y con estricto a pego (sic) a las normas de contratacin estatal. As pues lo nico que yo revisaba en compaa de mi secretaria orivada (sic) antes de poner mi rubrica sobre un convenio o contrato era que ste (sic) tuviera la firma de los funcionarios que haban elaborado, revisado y aprobado las minutas, especialmente el jefe de la oficina jurdica. [] Quiero decir que nunca instru a nadie para que entregara al IICA la elaboracin de estudios previos para la contratacin a futuro de esa misma entidad. Quiero reiterar que, en el marco de la cooperacin cientfica y tecnolgica que el IICA se haba comprometido a brindar al MADR, la unidad coordinadora tena la obligacin, incluso contractual, de prestar todo el apoyo necesario al viceministro, a los directores, y a los funcionarios del MADR en aras de lograr el satisfactoria desarrollo y la adecuada implementacin del programa AIS, especialmente del mdulo de riego y drenaje. Sin embargo, nunca se me pas por la cabeza ni hubiera permitido que la unidad coordinadora reemplazara, usurpara o sustituyera funciones y responsabilidades propias del viceministro, directores tcnicos, jurdicos o dems funcionarios del MADR. Ellos eran los responsables tanto de todos los procesos precontractuales necesarios para el desarrollo de AIS, en los cuales no particip como ministro, as como de todos los dems procesos tcnicos esenciales para la operacin de programa AIS, y en los cuales tampoco me involucre como ministro. []

La defensa con el fin de demostrar que los estudios tcnicos, econmicos, financieros y jurdicos s se elaboraron y lo fueron con antelacin a la suscripcin de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica nmeros 003 de 2007 y 055 de 2008, as como que los estudios relacionados con los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica 052 de 2009 y 037 de 2009, eran precisos y completos, conforme a las disposiciones que regulan la materia, no obstante que por el tipo contractual empleado en los convenios objeto de reproche no requera de la elaboracin de estudios previos, solicit la prctica de las siguientes pruebas: Escuchar en declaracin juramentada a las siguientes personas: EUGENIA MNDEZ, Jefe de la Oficina Asesora Jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin del convenio 003 de 2007; OSKAR SCHROEDER, Jefe de la Oficina Asesora Jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin de los convenios 055 de 2008, 037 y 052 de 2009. Tambin pidi incorporar dentro del expediente el estudio jurdico que adjunt, elaborado por el Doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA, ex Procurador
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General de la Nacin y reconocido abogado especialista en temas de contratacin estatal, para demostrar que el rgimen aplicable a los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica 003 de 2007, 055 de 2008, 037 de 2009 y 052 de 2009, es el contenido en el Decreto Ley 393 de 1991, por lo que no requeran estudios previos, adems que el manual de contratacin del MADR no era aplicable a tales convenios, pero que los estudios previos s se produjeron con anterioridad a la suscripcin de cada convenio y se hallaban acordes con los requisitos contenidos en el Decreto 2170 de 2002 en su artculo 8 y Decreto 2474 de 2008.
Para ilustrar acerca de la fecha de realizacin de los estudios cuestionados,

as como del convenio al cual se corresponden como su antecedente, se solicit declaracin juramentada de las siguientes personas: CAMILA REYES DEL TORO, quien desempeaba el cargo de Directora de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el ao 2007, y JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, quien desempeaba el cargo de Director de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Con la finalidad de demostrar que las Fichas de Estadstica Bsica de Inversin EBI, no acreditan ni controvierten el tipo contractual de un convenio o la naturaleza de las actividades que en l se desarrollan, y que, incluso, en el caso materia en cuestin, al haberse advertido que se negaban las actividades de ciencia y tecnologa, se corrigi esta situacin para los aos 2008 y 2009, se solicit el testimonio de las siguientes personas: DANIEL NEREA, funcionario de la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, nico usuario acreditado para elaborar las fichas EBI; ALBA SNCHEZ, Directora de Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; DIANA MARGARITA QUINTERO CUELLO, Directora de Inversiones y Finanzas del Departamento Nacional de Planeacin. Asunto a tratar

4.1.1.3.

De acuerdo con el primer cargo formulado en contra del implicado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, relacionado con su intervencin en la celebracin de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica nmeros 03 de 2007 y 055 de 2008, con omisin de estudios, as como con su intervencin en los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica nmeros 052 y 037 de 2009, sin contar ni exigir estudios precisos y completos, ser procedente examinar lo atinente a la observancia de los principios en la contratacin estatal, as como la exigencia de estudios previos a la celebracin de cualquier contrato o convenio, para entrar luego a resolver en concreto. De la observancia de los principios en la contratacin estatal

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El Estatuto General de la Contratacin Pblica en Colombia, Ley 80 de 1993, estableci que las actuaciones de quienes intervengan en la contratacin estatal se desarrollaran con arreglo a los principios de transparencia, economa y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la funcin administrativa.2 El Consejo de Estado ha sido ampliamente reiterativo en la aplicacin de los principios de la contratacin estatal a los procesos licitatorios, que no son ajenos a la contratacin directa,3 en otras palabras, tanto para la seleccin de contratistas a travs de la licitacin pblica, regla general, como mediante la contratacin directa, como mecanismo excepcional, es preponderante el acatamiento de estos principios y con mayor incidencia en la etapa precontractual. La excepcionalidad de este procedimiento para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en aquellos eventos taxativamente consagrados por la ley no puede tomarse como pretexto para soslayar los principios rectores de la contratacin estatal fijados en los artculos 24, 25, 26 de la Ley 80 de 1993, en desarrollo de los principios de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 Constitucional.
La doctrina y la jurisprudencia han esbozado como principios fundamentales del proceso licitatorio los de libertad de concurrencia, igualdad, publicidad y transparencia. La Ley 80 de 1993 consagr como principios de la contratacin estatal los de transparencia, economa y responsabilidad, a los cuales ha sumado los de planeacin y el de seleccin objetiva. Por lo dems, el procedimiento precontractual que adelanta la administracin, es un tpico procedimiento administrativo, sujeto a los principios orientadores de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin, sealados en el artculo 3 del C.C.A. y en el artculo 209 de la Carta. La ley como se seal, y lo ha manifestado la jurisprudencia, estableci que los principios generales que rigen la contratacin pblica en general y la funcin administrativa, son igualmente aplicables a la contratacin directa. Recapitulando, es menester sealar que la Ley 80 de 1993, Estatuto de General de la Contratacin de la Administracin Pblica, se encuentra fundamentado en los principios constitucionales, rectores de la funcin administrativa, generales del derecho, de interpretacin de los contratos, particulares del derecho administrativo y los establecidos directamente en el mismo, de los cuales la Sala slo se ocupara de aquellos con mayor incidencia en el asunto en estudio y de aplicacin en la etapa precontractual, en tanto la licitacin pblica y la contratacin directa, temas centrales del Decreto 2170 de 2002 demandado, son los dos procesos de seleccin vigentes que regulan la 4 formacin de la voluntad del Estado en esta actividad. (Negritas y subrayado

fuera de texto)

2 3

Ley 80 de 1993, artculo 23. Ver Autos de 14 de agosto de 2003, Exp. 22.848, y de 30 de septiembre de 2004, Exp. 26945; y Sentencias de 10 de agosto de 2000, Exp. 12.964, 15 de julio de 2004, Exp. AP 1156-02, 14 de abril de 2005, Exp. AP 01577; 20 de abril de 2005, Exp. 14.519
4

Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: NacinPresidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715)

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As, bajo la filosofa jurdica que anim la Ley 80 de 1993, como atrs se explic, la contratacin directa es un procedimiento excepcional a la licitacin y concurso pblicos para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en los precisos eventos contemplados taxativamente en la ley; sin embargo, so pretexto de una mayor brevedad en este proceso de seleccin no se pueden soslayar los principios rectores de la contratacin estatal y de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 de la Constitucin y recogidos en el artculo 23 de la citada ley, que DEBEN ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta por voluntad explcita del Legislador (arts. 1 y 24 5 pargrafo 2. (Negritas, resaltado, mayscula sostenida fuera del texto

original). En este orden de ideas, los principios rectores de la contratacin estatal deben ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta, por voluntad explcita del legislador. Los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, legalmente se encuentran contenidos dentro del denominado principio de economa, postulados stos que doctrinalmente son conocidos como parte esencial del principio de planeacin, eje central que determina el xito de la contratacin estatal en la adquisicin de bienes y servicios y asegura la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal.6 En suma, la actividad contractual del Estado, como especie de la funcin pblica administrativa que es, no implica que sea de libre desarrollo, no lo es, pues independientemente de la modalidad contractual aplicable, siempre, sin excepcin alguna estar supeditada a los principios del Estatuto de Contratacin Pblica, entre ellos el de economa en cuanto a la planeacin, como lo exigen los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la ley 80 de 1993. De los estudios previos en la contratacin estatal La adecuada, apropiada y ordenada planeacin es el eje central que determina el xito de la contratacin estatal en la adquisicin de bienes y servicios, asegurando la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal7. De ah que la etapa precontractual o etapa previa sea el baluarte y la fortaleza para determinar la

Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: NacinPresidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715) 6 Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones. 7 Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones.

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viabilidad tcnica, jurdica y econmica de un proyecto, as como para proteger los recursos del patrimonio pblico. La planeacin en el campo contractual lo que busca es analizar la factibilidad y eficiencia de las actuaciones estatales de carcter bilateral respecto al objeto de las mismas y su valor aproximado, procurando as recoger para el rgimen jurdico de los negocios del Estado el concepto segn el cual la escogencia de contratistas, la celebracin de contratos, la ejecucin y liquidacin de los mismos no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisacin. La planeacin bsicamente puede definirse como una herramienta para la gestin contractual pblica, que implica que todo proyecto que pretendan adelantar las entidades pblicas debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica.8 Concomitante con lo anterior, la Procuradura General de la Nacin frente al alcance del principio de planeacin se ha referido en los siguientes trminos:9
[] El principio de planeacin es una manifestacin del principio de economa, consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993, como se desprende de lo dispuesto en los numerales 6, 7 y 12 a 14 de esta disposicin. El principio de planeacin busca garantizar que la escogencia de los contratistas, la celebracin, ejecucin y liquidacin de los contratos no sea producto de la improvisacin; en consecuencia en virtud de este principio, cualquier proyecto que pretenda adelantar una entidad pblica debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica [] La finalidad de las exigencias contenidas en los numerales 7 y 12 citados es que las entidades estatales, con antelacin a la apertura del proceso de seleccin, o la celebracin del contrato, segn el caso, tengan previamente definida la conveniencia del objeto a contratar, la cual la reflejan los respectivos estudios (tcnicos, jurdicos o financieros) que les permitan racionalizar el gasto pblico y evitar la improvisacin de modo que, a partir de ellos, sea posible elaborar procedimientos claros y seguros que en el futuro no sean cuestionados. Su observancia resulta de suma importancia, en la medida que el desarrollo de una adecuada planeacin permite proteger los recursos del patrimonio pblico, que se ejecutarn por medio de la celebracin de los diferentes contratos.

De otro lado, la Contralora General de la Repblica, a travs de la Oficina Jurdica ha sealado lo siguiente:
El numeral 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993 expresamente consagra que con la debida antelacin a la apertura del procedimiento de seleccin o de la firma
8

Fallo de Primera Instancia proferido por la Procuradura Delegada Primera para la Contratacin Estatal del 12 de Diciembre de 2001, P.D. Benjamn Herrera Barbosa. 9 Fallo de segunda instancia del 12 de septiembre de 2008, proferido por la Procuradura Primera Delegada para la Contratacin Estatal. Radicacin No. 120-2216-2006, cita de la Procuradura General de la Nacin en Recomendaciones para la elaboracin de estudios previos. Aplicacin del principio de planeacin en la contratacin de las entidades pblicas, pginas 8 y 9.

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del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, los diseos, los proyectos requeridos y los pliegos de condiciones. Ntese que la norma no distingue sobre la naturaleza del objeto a contratar como tampoco su cuanta para efectos de cumplir con el requisito de la elaboracin de los estudios previos, salvo las excepciones expresamente sealadas en la misma ley relacionadas con la urgencia manifiesta, en los dems casos stos debern efectuarse. El sentido de este requisito es identificar tcnica y econmicamente el objeto del futuro contrato. Desde el punto de vista tcnico se requerir realizar los estudios a que haya lugar rea establecer las especificaciones de los bienes, servicios u obra pblica a contratar. Desde el punto de vista econmico ser necesario establecer el valor del objeto que se pretende contratar.

Tambin es conveniente traer de nuevo a colacin, como se hizo en el pliego de cargos, lo que ha sostenido el Consejo de Estado al respecto:
[] la Sala ha sostenido repetidamente, y as lo reitera ahora10, que en materia contractual, las entidades oficiales estn obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeacin en virtud del cual resulta indispensable la elaboracin previa de estudios y anlisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de seleccin, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebracin del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y dems caractersticas que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratacin, adquisicin o disposicin se haya determinado necesaria, lo cual, segn el caso, deber incluir tambin la elaboracin de los diseos, planos, anlisis tcnicos, etc.; (iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podra demandar la celebracin y ejecucin de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, as como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de recursos presupuestales o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebracin de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los procedimientos, trmites y requisitos de que deban satisfacerse reunirse u obtenerse para llevar a cabo la seleccin del respectivo contratista y la consiguiente celebracin del contrato que se pretenda celebrar. El aludido principio de planeacin, con los perfiles y el alcance que se sealan, no solo ha sido consagrado en el Estatuto de Contratacin actualmente vigente, contenido en la Ley 80 de 1993, respecto del cual la Ley 1150 de 2007 ha adoptado disposiciones encaminadas a fortalecerlo, sino que tambin ocup la atencin del legislador al expedir el Decreto-ley 222 de 1983, tal y como se advierte de la interpretacin hecha a varios de sus artculos []
10

Seccin Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Exp. 14287, Actor: Jairo Arturo Crdenas Avellaneda. Demandado: Telecom

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As las cosas, es incuestionable la obligatoriedad de los estudios previos de conveniencia, oportunidad o justificacin sobre la necesidad del objeto a contratar, como requisito exigido en los numerales 711 y 1212 del artculo 25 de la ley 80 de 1993, en concordancia con el artculo 813 del decreto 2170 de 2002. El servidor pblico deber siempre, adems de contar con los recursos presupuestales, hacer los estudios referentes a los precios del mercado, la conveniencia o justificacin, determinar qu personas naturales o jurdicas pueden ejecutar el objeto contractual, etc., todo con el fin de agotar los pasos propios del principio de economa, en el mbito especfico de la planeacin contractual. Por eso, en la contratacin pblica los principales esfuerzos deben estar dirigidos hacia los estudios previos, pues es a partir all que se establecen el objeto y las obligaciones contractuales entre las partes, de all su importancia, razn por la cual las entidades pblicas estn en la obligacin de apoyar con empeo esta gestin. En relacin con la obligacin de acatar las exigencias del principio de planeacin, en particular, la de realizar los estudios previos exigidos por la ley, la doctrina autorizada ha expuesto lo siguiente:
El legislador pone en cabeza de la entidad contratante la obligacin expresa de escoger, definir y delimitar el objeto a contratar, para lo cual exige estudios, proyectos, diseos y dems anlisis necesarios para el correcto planteamiento de la necesidad de la Administracin al momento de dar a conocer a los particulares u otras entidades estatales su deseo de contratar. La ley lo que pretende es que se tenga toda la informacin como si la misma entidad fuera a ejecutar el objeto del contrato estatal; todo esto porque no solo se compromete el buen funcionamiento de la Administracin, sino que adems se ve implicado el patrimonio pblico, y en ltimas la consecucin del fin principal del Estado, cual es el inters general, todo por medio de la contratacin pblica. [] el anlisis de oportunidad y conveniencia de la celebracin del contrato [] implica todo un juicio de valoracin por quien ejerce funciones administrativas para que los actos administrativos sean realmente beneficiosos y acordes con los intereses generales. [] Por ello, se hace necesaria una evaluacin previa de la

11

La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarn o impartirn con antelacin al inicio del proceso de seleccin del contratista o al de la firma del contrato, segn el caso. 12 Con la debida antelacin a la apertura del procedimiento de seleccin o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, diseos y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o trminos de referencia. 13 De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, tendrn lugar de manera previa a la apertura de los procesos de seleccin y debern contener como mnimo la siguiente informacin: 1. La definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin. 2. La definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo. 3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo. 4. El soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato. 5. El anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.

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situacin, no solamente para llegar a la conclusin de que se necesita el contrato, sino para determinar la figura a utilizar.14

En ese orden, antes de la celebracin de cualquier contrato o convenio, debe la administracin contar con unos estudios, los cuales adems no sern cualquier clase de estudios, toda vez que debern corresponder a la mejor manera de absolver la necesidad que ampara el proceso contractual, y de llegarse a realizar un proceso contractual sin estudios previos, o con estudios deficientes, constituye una conducta relevante en materia disciplinaria, como lo ha sostenido este rgano de control as:
[] los estudios previos deben contener anlisis serios, completos y suficientes de los distintos aspectos que interesan, en relacin con el contrato a celebrar, entre los cuales se encuentran, por razones obvias, los mencionados, expresamente, en los prrafos anteriores. En efecto, la determinacin de la forma ms adecuada para satisfacer la necesidad de la entidad estatal, de las caractersticas y el costo de los bienes y servicios requeridos para ello, de las condiciones de experiencia y financieras de sus posibles oferentes y del valor total del contrato que se pretende celebrar, debe suponer una indagacin exhaustiva15, sobre cada uno de stos aspectos; por consiguiente, cuando la entidad no analiza alguno de dichos aspectos, o lo hace de forma insuficiente, es claro que se desconoce la planeacin de la contratacin estatal, y, en consecuencia, el principio de economa, consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993.16

El servidor pblico como administrador de recursos del erario est cobijado por las reglas sobre administracin de bienes ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan una conducta ajustada a la tica y a la justicia, responsabilidad que se pregona de la persona que tiene la direccin y manejo de la actividad contractual o en el jefe o representante legal de la entidad estatal contratante (Numerales 4 y 5 del artculo 26 ibdem). Finalmente es til apuntar que el tratadista Juan Pablo Estrada Snchez, en el texto Contratacin Estatal, Estudios sobre la reforma del estatuto contractual, publicado por la Universidad Externado de Colombia en el ao 2009, en su artculo denominado Contratacin directa, convenios interadministrativos y contratos de cooperacin internacional, opina que slo se pueden celebrar por contratacin directa contratos que impliquen actividades de ciencia y tecnologa, siempre y cuando los estudios previos hayan sealado que slo podr ser ejecutada por una determinada persona. Lo anterior entraa sin lugar a dudas que en los contratos y/o convenios de ciencia y tecnologa, siempre deben contar con estudios previos.
14

EXPOSITO VELEZ, Juan Carlos. La Configuracin del contrato de la Administracin Pblica en Derecho Colombiano y Espaol. Universidad Externado de Colombia. Bogot. Enero de 2003. Pgs. 591y 596 a 598. 15 Sobre la obligacin de realizar estudios previos serios y completos, ver fallo de la Procuradura Primera Delegada para la Contratacin Estatal, proferido el 4 de noviembre de 2005, expediente 021-70271. 16 Comisin Especial Disciplinaria. Radicacin 156-128650. Disciplinado: Apolinar Salcedo Caicedo y Mara del Rosario Pea Saavedra. Alcalde municipio de Santiago de Cali y Directora Departamento Administrativo de Hacienda. Fallo de Primera Instancia.

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4.1.1.4.

Caso concreto

De acuerdo con las explicaciones ofrecidas y con las pruebas practicadas, encontramos que no se desvirta el primer cargo formulado en contra del implicado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, al evidenciarse incumplimiento de los requisitos de planeacin contractual, especialmente el referido a los estudios previos, toda vez que para los convenios 03 de 2007 y 055 de 2008 no existieron, y para los convenios 052 de 2009 037 de 2009, si bien hubo un documento denominado estudios previos, los mismos realmente no reunan las exigencias requeridas, pudindose por tanto considerar tambin como inexistentes. En vigencia del Decreto 2170 de 2002, norma aplicable para la celebracin de los convenios 03 de 2007 y 055 de 2008, en el artculo 8 consagr legalmente la obligatoriedad de realizar estudios previos como un desarrollo normativo a lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, no hace ninguna distincin, salvedad o excepcin, es decir, se torna en la regla general que da cumplimiento al principio de economa para ser aplicado en todos los procesos de seleccin de contratistas. Adems la norma impone en su contenido el deber de incluir la informacin descrita all descrita, requisitos bsicos o mnimos.
Artculo 8. De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, tendrn lugar de manera previa a la apertura de los procesos de seleccin y debern contener como mnimo la siguiente informacin: () (Negritas y subrayado fuera del texto original)

Actualmente el Decreto 2474 de 2008, que reglament la Ley 1150 de 2007, norma vigente para la celebracin de los convenios 052 y 037 de 2009, en su artculo 3 dispone los elementos mnimos que deben contener los estudios previos y al igual que lo dispuesto en el artculo 8 del Decreto 2170 de 2000, precisa, nuevamente, que ello obedece al desarrollo de lo sealado en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993.
Artculo 3. Estudios y documentos previos. En desarrollo de lo sealado en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios y documentos previos estarn conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones de manera que los proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, as como el de la distribucin de riesgos que la entidad propone. [] Pargrafo 1. Los elementos mnimos previstos en el presente artculo se complementarn con los exigidos de manera puntual en las diversas modalidades de seleccin.

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De acuerdo con la normatividad sealada, los estudios previos constituyen la base fundamental de todo proceso contractual, pues es a travs de ellos, que la entidad da a conocer las necesidades que pretende satisfacer, identifica el objeto a contratar y seala los aspectos relacionados con el anlisis de los elementos que soportan la modalidad de contratacin, la naturaleza del objeto, los valores y las garantas; elementos con los cuales se pretende alcanzar los fines perseguidos por la entidad, que no son otros distintos, al cumplimiento de los fines Estatales, siendo de mucha importancia de definir y analizar exhaustivamente los requisitos mnimos que establece la Ley para tal efecto. Como se observa, los documentos que soportan la contratacin Estatal obedecen al desarrollo de los principios que rigen la contratacin administrativa y al conocimiento previo de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer, y de las condiciones del futuro contrato; por lo tanto, la responsabilidad del funcionario o de los servidores pblicos que participan en esta etapa, no puede escapar al control que se derive de sus actuaciones u omisiones. De otro lado, en virtud de los principios que rigen la actividad contractual, la ley 1150 de 2007, en el principio de transparencia, estableci dentro de la modalidad de contratacin directa, un determinado nmero de casos a los cuales se les puede aplicar dicha causal; quiere decir ello, que en tratndose de un rgimen exceptivo, y dada la naturaleza de su aplicacin e interpretacin restrictiva, la determinacin de su aplicacin, se encuentra delimitada por las causales y principios previstos en la ley. Bajo ese entendido, y dando aplicacin al Decreto 2474 de 2008, por el cual se reglamenta parcialmente la ley 80 y la ley 1150 de 2007, se tiene que su artculo segundo prev como modalidades de seleccin, la licitacin pblica, la seleccin abreviada, el concurso de mritos y la contratacin directa, y en su pargrafo, se indica que para la seleccin de los contratistas, se aplicarn los principios de economa, transparencia y responsabilidad contenidos en la ley 80 de 1993 y los postulados que rigen la funcin administrativa. Es claro entonces que para todas estas modalidades, sin excepcin alguna, les son aplicables los principios contenidos en la citada ley. A su vez, el artculo 3 del Decreto 2474 de 2008, dispone que en desarrollo de lo sealado en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la ley 80 de 1993, los estudios y documentos previos estarn conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones, de manera que los proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, as como el de la distribucin de riesgos que la entidad propone. De igual manera seala que los estudios previos se pondrn a disposicin de los interesados de manera simultnea con el proyecto de pliego de condiciones y establece, los requisitos mnimos que deben contener y, en su pargrafo 1, se indica que los elementos mnimos previstos en el citado artculo se complementarn con los exigidos de manera puntual en las diversas modalidades de seleccin, sin exceptuar ninguna de ellas. Por su parte, el artculo 5 del citado decreto, dispone que la entidad, mediante acto administrativo de carcter general, ordenar de manera motivada la apertura del
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proceso de seleccin que se desarrolle a travs de licitacin, seleccin abreviada y concurso de mritos. Y para el caso de la contratacin directa, realiza una remisin al artculo 77 del mismo texto normativo, en donde se seala que cuando proceda el uso de la modalidad de contratacin directa, la entidad as lo sealar en un acto administrativo que contendr:
1.- El sealamiento de la causal que se invoca. 2.- La determinacin del objeto a contratar. 3.- El presupuesto para la contratacin y las disposiciones que se exigirn a los proponentes si las hubiere, o al contratista. 4.- La indicacin del lugar en donde se podrn consultar los estudios y documentos previos, salvo en caso de contratacin por urgencia manifiesta. En los eventos previstos en los literales b) y d) del numeral 4 del artculo 2 de la ley 1150 de 2007 y en los contratos interadministrativos que celebre el Ministerio de hacienda y crdito pblico con el Banco de la Repblica, no requieren de acto administrativo alguno, y los estudios que soportan la contratacin, no sern pblicos. Pargrafo 1.- En caso de urgencia manifiesta, el acto administrativo que la declara har las veces del acto a que se refiere el presente artculo y no requerir de estudios previos. Pargrafo 2.- En tratndose de los contratos a los que se refiere el artculo 82 del presente decreto no ser necesario el acto administrativo a que se refiere el presente artculo. (Subrayado fuera del texto)

Una lectura de las disposiciones citadas, dejan entrever que el legislador dio una amplia importancia al tema de los estudios previos, independientemente de la modalidad de seleccin de que se trate. En efecto, el nuevo estatuto contractual al igual que sus disposiciones reglamentarias, reconocen la necesidad de los estudios previos, sin excluir dentro de ellos, a la contratacin directa -como modalidad de seleccin del contratista- de su elaboracin, pues es claro que siendo los estudios previos el soporte de la contratacin de la entidad, es a travs de ellos como se determina la necesidad a satisfacer, el objeto a contratar, y la modalidad de seleccin del contratista, entre otros. Puntualmente, sobre cada uno de los convenios en cuestin, se destaca lo siguiente en cuanto a la inexistencia y/o deficiencia de estudios previos Respecto de los convenios 03 de 2007 y 055 de 2008, encontramos que no existi un documento denominado estudios previos, y los denominados trminos de referencia, no pueden ser equiparados ni entendidos como tal, pues conceptualmente adems de ser diferentes, no corresponden a unos estudios previos, por no contener ni cumplir las exigencias para ese fin, por las razones que se indicaran seguidamente. En el documento trminos de referencia suscrito para tales convenios, no se trata suficientemente acerca de la necesidad de la contratacin, ni siquiera
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encontramos un captulo destinado para ello, no existiendo un real anlisis de la conveniencia o inconveniencia del objeto contractual, pues la descripcin general de una normativa (decretos y leyes) en materia agrcola no puede ser considerada como una justificacin para escoger o justificar la razn por la cual se debe realizar una convocatoria de este tipo, tampoco se hace un estudio de los argumentos por los cuales a travs de una invitacin pblica se va a lograr un incremento en la productividad y competividad del sector agropecuario nacional, ni se indica los motivos por los cuales una convocatoria pblica de riego va a satisfacer el cumplimiento de los objetivos fijados. En sntesis, no existe un estudio detallado que justifique lo que la entidad requiere, ni un diagnstico donde el Ministerio haya identificado cules son sus problemas y/o las necesidades que deben atender para que la gestin de la entidad se pueda realizar apropiadamente, adems resulta absurdo, ilgico e irracional que el contratista o cooperante para el caso, el IICA, sea quien le proyecte y determine sus necesidades, lo cual desborda el objeto y las actividades sealadas en el convenio 078 de 2006, adems de afectar seriamente la objetividad en la escogencia de quien va a satisfacer la necesidad, as como la responsabilidad exigible a todo servidor y administrador pblico, por el contrario demuestra la improvisacin y falta de seriedad que debi primar en la realizacin de estudios previos. En el documento trminos de referencia, objeto de estudio, no est cumplido el requisito consistente en realizar un anlisis de las razones que justifiquen la escogencia de una opcin de contratacin, no explicndose porqu la colaboracin cientfica y tecnolgica de una organizacin como all se enuncia, contribuir a la implementacin de nuevas tcnicas en sistemas de riego que permitirn la profunda transformacin del aparato productivo agropecuario y como esto a su vez se enmarca en alguna de las actividades cientficas y tecnolgicas del artculo 2 del Decreto 591 de 1991. Un estudio previo no es enunciativo es realmente eso, un estudio, entendido como aquel que de mejor manera absuelve la necesidad que ampara el proceso contractual, no pudindose pretender que el documento denominado trminos de referencia en cuestin, donde se fijaron pautas directas para el IICA y no para un organismo en general (pues as como el IICA poda tener la idoneidad y experiencia en temas agrcolas, tambin otras entidades nacionales o internacionales podan tambin tenerla y haber participado), sea considerado como los estudios previos. Si realmente se hubiera hecho un estudio previo y no un documento direccionado y tendiente a fijar pautas y reglas de lo que seran los futuros convenios que se celebraran con el IICA, los resultados probablemente hubieran sido otros.

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De otra parte, en cuanto al requisito consistente en determinar las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo, 17 vemos que guarda relacin con las exigencias definidas por los numerales 1 y 9 del artculo 10 del Decreto 2170 de 2002 (objeto del contrato, plazo y forma de pago del contrato), y cuando el objeto ya estaba dispuesto, al igual que se celebrara el convenio con el IICA, esto es, que el contratista o cooperante en este caso, ya estaba previamente definido y las obligaciones que iba a cumplir tambin, las cuales fueron las que finalmente quedaron establecidas cada uno de los convenios, no puede aceptarse los trminos de referencia, como unos estudios previos. Adems, en el documento en cuestin, no se explica cmo se determin, cul sera el nmero y calidad del personal requerido, para qu adelantar la convocatoria, cul la experiencia del IICA en objetos similares, qu experiencia y perfil se requera de las personas para poder sealar que contaba con un grupo idneo, qu pruebas realiz para tal efecto, cules eran los criterios que deba tener el IICA para seleccionar los calificadores, evaluadores, expertos e interventores, cul fue el estudio que se realiz para determinar que el IICA contaba con la infraestructura tcnica, operativa y administrativa, cules seran las altas calidades tcnicas y profesionales que se exigiran para el personal que fuera contratado por el IICA para el desarrollo de las actividades propias del convenio, cules seran las actividades cientficas y tecnolgicas que el IICA desarrollara. As como tampoco se encuentra establecido porqu el IICA sera el organismo que podra atender el objeto del convenio y no otra entidad nacional o internacional que podra haberse constituido como un posible oferente. No se vislumbra por parte alguna que requisitos satisfizo o reuni el IICA para que fuera elegido como la entidad ms favorable que llevara cabo la ejecucin del convenio. Ello imposibilit una comparacin objetiva de ofertas para seleccionar la ms adecuada para la entidad. El documento denominado trminos de referencia resulta tan precario en su contenido y anlisis como para ser considerado un estudio previo serio, es tal su carencia de anlisis y profundidad en su contenido que ni siquiera puede ser considerado como deficiente, es totalmente inexistente porque no registra la realizacin de los anlisis de los requisitos contenidos en el artculo 8 del decreto 2170 de 2002 y menos an considerarse unos trminos de referencia porque tampoco define como la sostenido el Consejo de Estado la forma como se tramitar el procedimiento; fijar los plazos de apertura y cierre; establecer los criterios y las ponderaciones de los mismos para la evaluacin de ofertas y adjudicacin; sealar los requisitos de participacin; as como todas aquellas

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ANALISIS DE LAS CONDICIONES DEL CONTRATO. Dentro de los estudios previos se impone el anlisis del objeto que se contratar, las condiciones de ejecucin, lugar del cumplimiento, plazo, forma de pago, etc...(PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pg. 163.)

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disposiciones que considere necesarias para realizar una seleccin objetiva, 18 es decir no se concretan los requisitos, reglas, condiciones y exigencias que estime oportunos, de acuerdo con las circunstancias de cada proceso de seleccin en concreto dado que en el presente caso no hubo una seleccin objetiva del oferente. En el pliego de cargos se indic claramente que se prescindi del estudio econmico (financiero), que debe anteceder la contratacin, pues no puede la entidad limitarse a sealar cul es el valor del presupuesto y pretender que esto sea vlidamente considerado un estudio econmico, los estudios en comento tenan como finalidad garantizar la inversin eficiente equivalente, como mnimo debe la entidad consultar si el objeto a contratar (bien o servicio) se ha contratado con anterioridad, pues esto le permitir verificar si hay o no variaciones estimadas respecto al comportamiento histrico, en caso de requerir nuevas cotizaciones se debe hacer un anlisis de valores en las cotizaciones que puedan distorsionar precios promedio, se debe consultar el Catalogo nico de Bienes y Servicios CUBS- y del Registro nico de Precios de Referencia - RUPR y dejar claramente definidos los criterios que fueron tenidos en cuenta para el clculo de la determinacin del presupuesto oficial. (ej: determinacin de valores de mano de obra, seguros, plizas, impuestos y dems gastos en que deba incurrir el proveedor para la entrega de los bienes o servicios, as como las condiciones de pago, volmenes y en general, todos aquellos factores que afecten el precio del bien o del servicio), lo que no ocurri en este caso. En los trminos de referencia que pretenden sea considerado como unos estudios previos para los convenios 03 de 2007 y 055 de 2008, solamente se indica el valor del convenio, sin que obre un anlisis de los clculos y las variables que se tuvieron en cuenta para determinar este valor. El anlisis que soporta el valor estimado del contrato implica el sealamiento expreso de las variables de toda ndole, utilizadas por la entidad para el clculo del presupuesto de la respectiva contratacin, en funcin de los aspectos tcnicos y financieros del objeto. Unido a lo anterior el anlisis del valor estimado debe incluir una discriminacin de los costos asociados a la estructuracin del negocio jurdico que pretende celebrar la administracin, es decir, que dentro del soporte del valor estimado del contrato se deben reconocer los costos de transaccin del mismo.19 En los Trminos de Referencia en cuestin, en el aparte de las garantas, se defini que el IICA se compromete a constituir a favor y a satisfaccin del Ministerio, una Garanta nica de Cumplimiento para amparar los riesgos. Lo anterior se deriva del cumplimiento al numeral 19 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el numeral 4 del artculo 5 del mismo precepto
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Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gmez, sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicacin nmero: 25000-23-26-000-1994-09827-01(16540), Actor: Sociedad SAIZ y Cia Ltda. Demandado: Empresa Distrital de Servicios Pblicos EDIS 19 MOLANO LOPEZ MARIO ROBERTO. La nueva estructura de los procesos selectivos en la contratacin estatal. Bogot, 2009. Pg 142.

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legal, que consagr como regla general el deber del contratista de prestar garanta nica que avale el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, la cual se mantendr vigente durante su vida y liquidacin y se ajustar a los lmites, existencia y extensin del riesgo amparado. No puede confundirse las garantas que tienen como funcin salvaguardar el inters pblico y proteger patrimonialmente a la administracin frente a los eventuales incumplimientos del contrato imputables al contratista y entre ellas la denominada garanta nica, contemplada en la Ley 80 de 1993, entendida como aqulla que debe prestar el contratista para avalar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato,20 con la importancia de regular los riesgos que pueden derivarse de una relacin contractual durante la fase previa o de formacin del contrato, de la definicin que hizo la entidad de los esquemas que los amparen o aseguren segn sus necesidades a satisfacer, que permita al contratista decidir libremente si se acoge libremente a esta distribucin para que posteriormente no se exima de atender los riesgos contractuales normales que se derivan de toda contratacin pblica, pues si el contratista o cooperante de la administracin asumi las contingencias o riesgos que podan presentarse durante la ejecucin del contrato o del convenio en este caso, no le sera dable alegar o solicitar que la entidad los asuma y cubra los sobrecostos que se hayan podido generar. De ah que la estipulacin de garantas no puede ser bajo ninguna manera entendida como un anlisis de riesgo y menos pensarse que con ello se estara dando cumplimiento al requisito fijado en el numeral 5 del artculo 8 del Decreto 2170 de 2002. Por todo lo anterior, es que no existen estudios previos para la celebracin de los convenios 03 de 2007 y 055 de 2008, independiente de la modalidad de seleccin escogida, pues precisamente en ellos, se deba analizar y definir este aspecto, as como tambin corresponda elaborar pliego de condiciones o trminos de referencia, independientemente que la modalidad escogida para la celebracin de los convenios en mencin, fuera por licitacin pblica o contratacin directa. No pudindose aceptar como estudios previos, un documento de justificacin de la contratacin y unos trminos de referencia sin fecha, que son deficientes al no cumplir con los requisitos mnimos exigidos por el legislador en el numeral 8 del decreto 2170 de 2002, respecto del contenido de los estudios previos. En cuanto al convenio 052 de 2009, si bien es cierto existe un documento nombrado como ESTUDIO PREVIO PARA LA CELEBRACION DE CONTRATACION DIRECTA y de manera general cada uno de los captulos fueron titulados en acercamiento a los requisitos establecidos en el artculo 3 21
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Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia del 24 de mayo de 2001 radicacin nmero: 25000-23-26-000-1994-0296-01(13598). Actor: sociedad INGESA Ingenieros Civiles y Arquitectos Asociados Ltda. demandado: Fondo Rotatorio Vial Distrital. 21 La descripcin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin. 1. La descripcin del objeto a contratar, con sus especificaciones y la identificacin del contrato a celebrar. 2. Los fundamentos jurdicos que soportan la modalidad de seleccin. 3. El anlisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratacin, as como su monto y el de posibles costos asociados al mismo. En el

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del Decreto 2474 de 2008, no por ello puede considerarse que se atendieron los mismos con el rigor, seriedad y responsabilidad que la contratacin pblica demanda, ms an en proyectos que obedecen al desarrollo de polticas pblicas en materia de agricultura para el pas, donde la inversin de los recursos es cuantiosa y la afectacin que un deficiente e incompleto estudio puede causar a la poblacin destinataria o que iba ser beneficiada de este proyecto. En materia contractual, la actividad del Estado no puede ser el producto de la improvisacin, del afn, del azar o de repetir en cada convenio o contrato a celebrar esquemas y estudios planteados para otros, pues cada proceso contractual responde a un objeto contractual nico, que aunque pude guardar similitudes con otros, tiene su propios matices y especificidades, de ah que previo a la celebracin de los contratos, deben realizarse los estudios necesarios y suficientes que respondan a un riguroso anlisis y no a la consignacin de frases y expresiones que terminan siendo solo retrica o discursos carentes de argumentacin. El incumplimiento a esta obligacin de adelantar los estudios previos a la contratacin, presupone en punto de la contratacin estatal la posible infraccin del principio de planeacin, el cual se encuentra inmerso dentro del principio de economa contenido dentro del artculo 25 de la Ley 80 de 1993 La descripcin de la necesidad emerge de la exigencia contenida en el artculo 25 del numeral 7 de la Ley 80 de 1993 referido a la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar. Conveniencia que est en ntima relacin con los fines del Estado, pues obliga a quien expresa la voluntad del mismo a manifestarla cuando se requiera verdadera y ciertamente para cumplir con los fines de ste. Implica un juicio de valoracin por quien ejerce funciones administrativas para que los actos administrativos sean realmente beneficiosos y acordes con los intereses generales.22 Parmetros a los cuales debe sujetarse el funcionario pblico al momento de tomar la decisin de dar a conocer la intencin de contratar; se requiere una motivacin especfica que d cuenta de las razones concretas por las cuales se pretende celebrar el negocio, planteando cul es el momento preciso, y que el objeto contractual sea necesario para continuar ejecutando las finalidades propias de la entidad contratante.23
evento en que la contratacin sea a precios unitarios, la entidad contratante deber soportar sus clculos de presupuesto en la estimacin de aquellos. En el caso del concurso de mritos no publicar el detalle del anlisis que se haya realizado en desarrollo de lo establecido en este numeral. En el caso del contrato de concesin no se publicar ni revelar el modelo financiero utilizado en su estructuracin. La justificacin de los factores de seleccin que permitan identificar la oferta ms favorable, de conformidad con el artculo 12 del presente decreto. El soporte que permita la tipificacin, estimacin, y asignacin de los riesgos previsibles que puedan afectar el equilibrio econmico del contrato. El anlisis que sustenta la exigencia de garantas destinadas a amparar los perjuicios de naturaleza contractual o extracontractual, derivados del incumplimiento del ofrecimiento o del contrato segn el caso, as como la pertinencia de la divisin de aquellas, de acuerdo con la reglamentacin sobre el particular

4. 5. 6.

22

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 155 y ss, citado por JUAN CARLOS EXPOSITO VELEZ, La configuracin del contrato de la Administracin Pblica en el Derecho Colombiano y Espaol. Anlisis de la seleccin de contratistas, Bogot, Universidad Externado de Colombia, pp 610-611. 23 JUAN CARLOS EXPOSITO VELEZ, La configuracin del contrato de la Administracin Pblica en el Derecho Colombiano y Espaol. Anlisis de la seleccin de contratistas, Bogot, Universidad Externado de Colombia, pp 611.

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El acpite denominado Descripcin de la necesidad de manera similar y prcticamente idntica a lo expuesto en la justificacin de los Trminos de Referencia para los convenios 03 de 2007 y 055 de 2008, hace una descripcin general de los antecedentes del Programa Agro Ingreso Seguro creado por la Ley 1133 de 2007 y las facultades otorgadas al Ministerio de Agricultura de Desarrollo Rural en el Decreto 2478 de 1999, para posteriormente sealar que en virtud de lo dispuesto en el Decreto 591 de 1991, el Ministerio puede celebrar convenios de cooperacin para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas y a rengln seguido sin ms anlisis establecer que se realizar una convocatoria pblica de Riego y Drenaje para implementar nuevas tecnologas en sistemas de riego, por ello contar con la colaboracin del IICA habida cuenta de su experiencia en el manejo de proyectos tcnicos y cientficos relacionados con el sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural. Es incipiente la argumentacin que contempla las motivaciones que llevaron a la administracin a establecer la necesidad de celebrar una convocatoria pblica de riego y drenaje, mxime cuando en el ao inmediatamente anterior se haba celebrado una en unin con el INCODER, tampoco expone las diferentes opciones que existen en el mercado para resolver esta necesidad, si la necesidad anteriormente indicada es la que desea la administracin, pues tambin podra interpretarse que su necesidad es implementar nuevas tcnicas en sistemas de riego, en cuyo evento, tendra que haber analizado si la convocatoria pblica de riego y drenaje sera la mejor alternativa para lograr este propsito y en ltimas mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional, todo ello bajo de alternativas y soluciones desde los puntos de vista tcnico, jurdico y econmico que brillan por su ausencia, demostrando un notorio y precario anlisis concienzudo en la definicin y delimitacin de la necesidad y conveniencia de la administracin al momento de contratar. El anlisis para determinar que el IICA sera la entidad idnea para suplir las necesidades del MADR es bsico, carente de toda profundidad, no se indica cules fueron los estudios que adelantaron para determinar que este organismo y no otro poda cumplir y satisfacer las pretensiones de la administracin pblica, todo ello denotando la falta de lineamientos y reglas que garantizaran una seleccin objetiva. La descripcin del objeto a contratar, junto con sus especificaciones y la identificacin del contrato a celebrar, como requisito mnimo de esta fase previa, implica que la entidad debe tener claro cmo soluciona la necesidad previamente definida, a tal punto que debe establecer la modalidad de contratacin que emplear, el tipo de procedimiento y los factores que se deben evaluar.24

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MARIO ROBERTO MOLANO LOPEZ. La nueva estructura de los procesos selectivos en la contratacin estatal. Analisis Integral, ediciones Nueva Jurdica, Bogot, 2009, pg. 139.

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En la descripcin del objeto planteado, se carece de un estudio tcnico que soporte las condiciones del contrato a celebrar, las obligaciones que deber ejecutar cada una de las partes, por ejemplo en la obligacin No. 2 se indica que el IICA implementar y operar la convocatoria pblica de riego y drenaje de conformidad con las disposiciones que sobre el particular expida el MINISTERIO, a qu disposiciones de refiere, cmo puede un contratista o un cooperante, en este caso, ejecutar a cabalidad esta obligacin si estas disposiciones deben ser fijadas previamente, de lo contrario se estara dejando todo a la improvisacin y a posibles ajustes, decisiones sobre la marcha de un proyecto de tanta envergadura; en el numeral 3 deja en manos del IICA la realizacin de la interventora tcnica, financiera, administrativa y legal de la ejecucin de los proyectos correspondientes a la convocatoria de riego y drenaje sin definir siquiera unos requisitos mnimos que deban cumplir estos interventores o unos parmetros mnimos objeto de verificacin y evaluacin en las interventoras realizadas; en el numeral 14 indica que el IICA le prestar al Ministerio todo el apoyo y acompaamiento cientfico, tcnico y administrativo necesarios para el desarrollo de las actividades propias del convenio, sin embargo no hay ningn anlisis que especifique en que consiste el acompaamiento cientfico, que actividades comprende; en el numeral 20 se indica que al IICA le corresponde almacenar, custodiar y mantener las memorias, archivos, y en general todos los documentos que se produzcan durante la ejecucin del Convenio, los cuales debern ser entregados al Ministerio una vez culmine el mismo, pudindose quedar una copia para el archivo del IICA, sin que se haga salvedades relacionadas con que esos documento siguen siendo del Estado Colombiano y no gozan de ninguna inmunidad o proteccin diplomtica, al punto que pueden ser solicitados y consultados en cualquier momento por el mismo Ministerio y por organismos de control, situacin que ha sido dificultosa pues para el acceso a ello se requiere acudir a mecanismos y vas diplomticas. No reposa ningn estudio para determinar el plazo del convenio hasta el 31 de diciembre de 2010, aspecto en el cual se deben tener en cuenta los tiempos administrativos de perfeccionamiento y legalizacin del contrato y el principio de anualidad presupuestal y Plan Anual de Caja.25 En punto a la naturaleza del convenio fijada por el Ministerio, esto es de ciencia y tecnologa, no obra ningn estudio que especifique cuales son las actividades tecnolgicas y cientficas que desarrollara el IICA, en qu consiste el aporte en especie del IICA y cules los resultados esperados, entre otros aspectos importantes que se debieron enfatizar. En conclusin al dejar el legislador en cabeza de cada entidad estatal la responsabilidad de definir el objeto por contratar, demanda del servidor pblico su mximo grado de diligencia y cuidado para que mediante un estudio concienzudo y riguroso obtenga toda la informacin necesaria y conozca cada uno de los
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Lo anterior significa que el plazo que se determine para la ejecucin del contrato, que debe ir en concordancia con su naturaleza (de ejecucin instantnea o de tracto sucesivo) y con la forma de pago del bien o servicio, debe verificarse frente a las limitaciones que establecen las normas presupuestales. (Procuradura General de la Nacin. Recomendaciones para la elaboracin de estudios previos. Aplicacin del principio de planeacin en la contratacin de las entidades pblicas. Bogot, 2010, pgs. 18- 19).

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aspectos y especificidades del objeto por contratar como si ella misma lo fuera ejecutar, de ah la importancia de una sustentacin tcnica basada en la delimitacin de las necesidades de la entidad, pues cada contrato que pretenda celebrar exige un grado de planificacin propio y diferente a otro tipo contractual. Ahora, respecto al requisito relacionado con los fundamentos jurdicos que soportan la modalidad de contratacin, vemos que se trata de una exigencia vinculada con el deber de sustentacin jurdica de toda decisin material de la administracin para el caso, nada ms y nada menos que la de soportar a la luz del derecho, la modalidad que debe aportar la administracin para la seleccin del contratista, sobre todo en los casos en que este asunto puede conllevar algn tipo de problemtica dada la falta de claridad normativa al respecto o en los casos en que el legislador permite de alguna manera la seleccin de otras vas para la seleccin correspondiente. De todas maneras, independientemente de estas circunstancias, est claro que siempre se debern dar las razones jurdicas que justifiquen el sendero de seleccin correspondiente.26 Ante la forma como fue planteado el cumplimiento de este requisito, este despacho queda estupefacto, desconcertado y hasta horrorizado de la forma tan irresponsable, precaria, frgil, ftil, por no citar ms calificativos, como la administracin pblica representada en este caso por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presenta los fundamentos jurdicos que soportan la modalidad de seleccin, sin ningn argumento, es una burla clara y altamente cuestionable a toda planeacin que debe primar en la toma de decisiones pblicas que pretendan proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasin de la internacionalizacin de la economa, objeto del Programa Agro Ingreso Seguro AIS.27 El numeral 4 del artculo 3 del decreto 2474 de 2008, establece que en los estudios y documentos previos, se debe efectuar un anlisis que soporte el valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratacin, as como su monto y el de posibles costos asociados al mismo. Este primer componente pretende garantizar la inversin eficiente de los recursos pblicos, que el precio establecido sea razonable y guarde proporcionalidad con el objeto a contratar y corresponda a la realidad del mercado, para ello se debe contar con toda la informacin necesaria para cuantificar el tiempo, los recursos, el capital requerido, con el fin de llevar a cabo el negocio objeto de la contratacin quedando a discrecin de la administracin pblica la escogencia de la metodologa empleada para determinar el valor estimado del contrato en procura que haga un buen empleo del patrimonio pblico, obtenga el mayor beneficio posible y garantice los interese generales que deben primar en la contratacin pblica.
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JAIME ORLANDO SANTOFIMIO BOTERO. Aspectos relevantes de la reciente reforma a la ley 80 de 1993 y su impacto en los principios rectores de la contratacin pblica. Artculo publicado en Contratacin Estatal. Estudios sobre las reforma al estatuto contractual. Ley 1150 de 2007. Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2009, pg. 49. 27 Ver artculo 1 de la Ley 1133 del 9 de abril de 2007.

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Debemos recordar que para estos efectos que en virtud de la economa de mercado y de la libre competencia econmica, instituida constitucionalmente a partir del artculo 33 de la Carta, las entidades estatales son otros sujetos ms del mercado; por lo tanto, estn vinculadas a todas aquellas reglas y normas que les determinan los precios dentro de esta economa libre y abierta, irresistiblemente regida por la leyes de la oferta y la demanda.28 -29 En los estudios previos para el convenio 052 de 2009 este aspecto fue tratado de la siguiente forma: i) se indica que el valor del presente convenio, entendido como la suma de dinero que se comprometen a aportar las partes para la ejecucin del convenio es de $100.837.934.000, ii) se expone que el IICA dar un aporte en especie de $837.934.000, cuya comunicacin se encuentra detallada mediante comunicado enviado por el IICA al Ministerio, y el Ministerio la suma de $45.000.000.000 del presupuesto de la vigencia fiscal del 2009 y $55.000.000 del presupuesto de la vigencia fiscal del 2010, y iii) la forma de pago y desembolsos. Revisado este acpite no se menciona cul fue el examen que se hace y las tcnicas empleadas para llegar a determinar este valor; no obra estudio alguno que indique en qu consiste el aporte en especie, as como tampoco un anlisis que determine el aporte del MADR, en otras palabras carece de una debida sustentacin tcnica y econmica de la definicin de los costos del negocio con el propsito de establecer que verdaderamente la administracin no pague ni ms ni menos de lo que cuesta la ejecucin del objeto contractual en la economa nacional El anlisis que soporta el valor estimado del contrato implica una responsabilidad para el funcionario pblico de obtener toda la informacin necesaria del mercado, realizar las operaciones financieras y presupuestales que corresponda, mirar la forma como se desenvuelve el mercado para reducir situaciones inesperadas, ejercer un control de eficiencia frente a los precios de los contratos del Estado, para ser ms competitivo al buscar una mejor oferta, evitando improvisaciones que puedan generar un desequilibrio entre las partes, evitando un detrimento del patrimonio del Estado, que en ltimas afectara a la comunidad destinataria del contrato, convenio o proyecto definido por la Administracin Pblica. Otro de los requisitos que debe contener los estudios y documentos previos, es el relativo a la justificacin de los factores de seleccin que permitan identificar kla oferta ms favorable, factores de seleccin que estn en gran medida definidos en el artculo 12 del decreto 2474 de 2008, como bien lo indica el numeral 5 del artculo 3 ibdem, que en todo caso responden al deber de seleccin objetiva
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JAIME ORLANDO SANTOFIMIO BOTERO. Aspectos relevantes de la reciente reforma a la ley 80 de 1993 y su impacto en los principios rectores de la contratacin pblica. Artculo publicado en Contratacin Estatal. Estudios sobre las reforma al estatuto contractual. Ley 1150 de 2007. Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2009, pg. 50. 29 cuando de contratar se trata, la Administracin entra en el mercado como un agente econmico ms, sin uso de las prerrogativas de poder que por lo general la acompaan. A raz de esta lgica se da aplicacin al artculo 333 de la Constitucin, el cual consagra la libre competencia econmica, principio desarrollado en varias leyes del ordenamiento colombiano y el cual vincula a todo aquel que pretenda desempear un papel dentro de la economa nacional.

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consagrado en el artculo 5 de la Ley 1150 de 2007, que le permitir a los oferentes participar en condiciones de igualdad y a la administracin la escogencia del ofrecimiento ms favorable. La justificacin de los factores de seleccin est delimitada por el artculo 5 de la Ley 1150 de 2007 que ahora impone la necesidad de explicar previamente y, en concreto, el sistema de ponderacin de las ofertas y la motivacin de los factores escogidos, as como los rasgos de proporcionalidad y adecuacin del citado artculo 5 exige en funcin del objeto contractual y de su valor, para el establecimiento de otros requisitos habilitantes del oferente. Esto restringe la amplia discrecionalidad que tenan las entidades estatales no solo para establecer a su antojo, las reglas concretas de evaluacin, sino para establecer las exigencias inexplicables frente a la naturaleza de los objetos a contratar.30 Los estudios previos al convenio 052 de 2009 responden a factores y consideraciones subjetivas para la escogencia del IICA por parte del Ministerio, sin que obre una propuesta por parte de este organismo para que sea considerada por la entidad, fue definido como el contratista capaz de asegurar resultados eficientes en materias de asesora en el campo objeto del convenio. Como argumento para su escogencia, sin la definicin previa de factores de seleccin, se indic que el IICA es un organismo especializado en Agricultura y bienestar rural, cuya misin es apoyar a los Estados miembros, en la bsqueda del progreso y la prosperidad en el hemisferio, por lo que ha venido contribuyendo a la reactivacin del sector agropecuario y pesquero en Colombia, siendo una entidad con recursos humanos de reconocida idoneidad y experiencia en el contexto latinoamericano y local. Lo anterior carece motivacin, justificacin, existencia de reglas objetivas para definir los factores de seleccin objetiva ms favorable a la entidad contratante, no se realiza ningn anlisis de la forma como se verificaran los aspectos relativos a la capacidad jurdica y a la organizacin, estructura del trabajo que tiene el contratista para que se cumpla con el objeto contratado, no se define cual ser el perfil y la idoneidad del personal que prestar el servicio como evaluadores, expertos, interventores, coordinadores, en fin todo lo relacionado con su capacidad operativa, tampoco se fijan reglas para determinar su experiencia, en la ejecucin de objetos similares, ni para conocer y comprobar su capacidad financiera, que exige un anlisis de los indicadores econmicos del proponente, no se define que especificaciones tcnicas debe cumplir, en fin no hay requisitos que permitan comparar estos factores bajo unas reglas sanas, justas, objetivas y garantistas de la libre competitividad, en consecuencia la adjudicacin y celebracin del negocio jurdico no estuvo definida y determinada por un anlisis, comparacin y evaluacin objetiva.31
30

EXPOSITO, Juan. El Deber de seleccin objetiva. Compilado en: Contratacin Estatal, estudios sobre la reforma del estatuto contractual. Universidad Externado. Bogot, 2009. Pgs. 142 y ss, citado por MOLANO, Mario. La nueva estructura de los procesos selectivos en la contratacin estatal. Ediciones Nueva Jurdica. Bogot, 2009. Pg. 143. 31 Vase Sentencia del 14 de abril de 2010 del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera. C.P.: Enrique Gil Botero. Rad: 11001-03-26-000-2008-00101-00(36054)B. Actor: Pablo Enrique Manrique Convers. Demandado: Ministerio del Interior y Otros

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En conclusin, en los estudios previos para el convenio 052 de 2009, hay ausencia de elementos objetivos, se denota subjetividad y direccionamiento en la escogencia del IICA con clara limitacin de otros organismos nacionales e internacionales que podran haber participado, impidindose que la seleccin de contratistas cumpliera con el requisito de objetividad que la debe caracterizar. La gestin de los riesgos contractuales por las partes es una expresin de la autonoma de la voluntad que obliga a preguntarse sobre la disponibilidad, libertad y amplitud que tienen las partes para distribuirse los riegos del contrato. [] El riesgo contractual ha de referirse concreta y exclusivamente a la relacin entre las partes y derivada del contrato. [] El riesgo contractual se referir a las situaciones sobrevinientes que alteran el contenido de las prestaciones previstas por las partes, cuyo origen, es generalmente, externo a ellas y, en todo caso, ajeno a sus comportamientos culposos. [] El campo especfico de los riesgos es, entonces, cercano al de la teora de la imprevisin, que comprende las distintas circunstancias sobrevinientes, posteriores a la celebracin del contrato de ejecucin sucesiva, que alteran de manera grave la prestacin a cargo de una de las partes, como concibe nuestro cdigo de comercio (art. 868)32 El documento CONPES 3107 de 2001 fija la Poltica de Manejo de Riesgo Contractual del Estado para Procesos de Participacin Privada en Infraestructura y se constituye en una herramienta metodolgica de primera mano para realizar una adecuada asignacin de riesgos entre las partes en los contratos que celebren, entendida as:
Una asignacin adecuada de los riesgos es aquella que minimiza el costo de su mitigacin. Esto se logra asignando cada riesgo a la parte que mejor lo controla. Los riesgos deben ser identificados y asignados claramente a las partes en los contratos.33

La tipificacin de los riesgos exige un anlisis del objeto del contrato a suscribir, demanda un grado de detalle para establecer las diferentes especies y categoras que se puede presentar, as como su probabilidad de ocurrencia. Para tipificar un riesgo es necesario realizar el anlisis objeto del contrato a suscribir. De las acciones a ejecutar se pueden desprender circunstancias de posible ocurrencia, que no se encuentran dentro del alea normal de las obligaciones adquiridas por cada una de las partes en la relacin contractual; es decir estas circunstancias son ajenas a las partes, tienen una causa externa a las mismas y, de presentarse su efecto sera la afectacin econmica del contrato variando los valores inicialmente establecidos.34

32

BENAVIDES, Jose Luis. Riesgos contractuales. Artculo publicado en Contratacin Estatal. Estudios sobre la reforma del estatuto contractual. Ley 1150 de 2007. Universidad Externado, Bogot, 2009, pgs... 458-459 33 Documento CONPES 3107/01, pg. 8 34 Captulo: Cmo tipificar los riesgos en Cartilla Rgimen de contratacin estatal. Edicin 2009. Elaborada por Manuel Snchez C. Abogados Consultores & Asociados Ltda, con el auspicio del Banco de Occidente., pg. 19.

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La estimacin de los riesgos es la evaluacin del impacto econmico que generara la ocurrencia del mismo en los valores inicialmente tasados en el contrato, para lo cual se pueden establecer estndares de afectacin teniendo como punto de referencia la probabilidad de ocurrencia de tal circunstancia, esto con el fin de lograr obtener una unidad de medida que arroje un porcentaje de la afectacin.35 La asignacin de los riesgos es el sealamiento que propone la entidad oferente sobre quin debe asumir las consecuencias de la afectacin econmica dado el caso en el que se presenta la circunstancia prevista en la tipificacin36. El ltimo acpite de los estudios previos para el convenio 052 de 2009 se denomina: Estimacin, tipificacin y asignacin de los riesgos previsibles que puedan afectar el convenio y las garantas que los cubren cuyo contenido contempla el compromiso del IICA de constituir la garanta nica de cumplimiento que ampare el cumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio y el cumplimiento de las obligaciones laborales, nicamente. Como se puede observar, salta a la vista, la protuberante falta de anlisis y rigor para i) identificar concretamente los riesgos que previsiblemente podan suceder durante la ejecucin del convenio 052 de 2009 celebrado con el IICA, ii) valorar las consecuencias monetarias que poda generar su ocurrencia y analizar las ventajas o desventajas comparativas relacionadas con el control o mitigacin del respectivo riesgo.37 No puede la administracin pblica confundir la tipificacin, estimacin, y asignacin de los riesgos con el rgimen de garantas que obligatoriamente estableci la Ley 80 de 1993 al consagrar la garanta nica de cumplimiento, objeto del ltimo de los requisitos mnimos para los estudios previos, establecido en el artculo 8 del Decreto 2474 de 2008 y en general con los mecanismos de cobertura del riesgo en los contratos, consagrado en el decreto 4828 de 2008. Los mecanismos de cobertura del riesgo los define el artculo 2 del Decreto 4828 de 2008 como el instrumento otorgado por los oferentes o por el contratista de una entidad pblica contratante, en favor de sta o en favor de terceros, con el objeto de garantizar, entre otros, (i) la seriedad de su ofrecimiento; (ii) el cumplimiento de las obligaciones que para aquel surjan del contrato y de su liquidacin (iii) la responsabilidad extracontractual que pueda surgir para la administracin por las actuaciones, hechos u omisiones de sus contratistas o subcontratistas; y (iv) los dems riesgos a que se encuentre expuesta la administracin segn el contrato.

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Captulo: Cmo estimar los riesgos en Cartilla Rgimen de contratacin estatal. Edicin 2009. Elaborada por Manuel Snchez C. Abogados Consultores & Asociados Ltda, con el auspicio del Banco de Occidente., pg. 20. 36 Captulo: Cmo asignar los riesgos en Cartilla Rgimen de contratacin estatal. Edicin 2009. Elaborada por Manuel Snchez C. Abogados Consultores & Asociados Ltda, con el auspicio del Banco de Occidente., pg. 21 37 Ver la determinacin y asignacin de riesgos previsibles en La nueva estructura de los procesos selectivos en la contratacin estatal de MOLANO LOPEZ, Mario Roberto. Ediciones Nueva Jurdica, Bogot, agosto de 2009. Pg. 144.

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No es suficiente indicar que el contratista se obligara a otorgar la garanta nica de cumplimiento38, como sucedi en el caso en estudio que nos ocupa, sino que se requiere realizar un anlisis para seleccionar el mecanismo de cobertura ms idneo, pues adems de esta garanta el decreto 4828 del 24 de diciembre de 2008 contempla una amplia gama para constituir mecanismos adicionales 39 en funcin de los riesgos que previamente fueron identificados por la entidad, aspecto ste que como se indic anteriormente no se cumpli, pretendiendo la entidad fusionar en mismo acpite la tipificacin, estimacin y asignacin de riesgos con la determinacin de las garantas que seran exigidas al cooperante. Referente al convenio 037 de 2009, las falencias que presenta el documento denominado Estudio previo para la celebracin de contratacin Directa suscrito por MARIO ANDRES SOTO ANGEL como Director de Comercio y Financiamiento, consisten en la falta de justificacin tcnica y econmica del valor estimado del convenio, pues si bien, en el mismo se contempl un tem, con el valor y forma de pago del contrato, no se efecta un anlisis de la forma como se lleg a tal determinacin, ni se indican los soportes o estudios que sirvieron de base para tal estipulacin. Tampoco, se sealan los parmetros que fueron considerados por el Ministerio para fijar y aprobar la contrapartida a cargo del organismo cooperante. Ciertamente, dice el estudio que el aporte a cargo del IICA, ser por valor de ($125.067.000), sin que se vislumbre anlisis que justifique dicho monto. Se expresa igualmente que la distribucin de ese valor se encuentra detallada mediante comunicado enviado por el IICA al Ministerio; es decir, que de antemano, se le est fijando un monto a cargo del organismo cooperante, cuya distribucin no se encuentra plenamente identificada; dicha estipulacin por dems, resulta incoherente con la fecha de la certificacin expedida por el representante del IICA, -en la cual se detalla la contrapartida-, del 2 de enero de 2009, la cual es posterior a la elaboracin del estudio previo, - 22 de diciembre de 2008-, en donde se afirma que la distribucin de ese monto se encuentra detallada en comunicado enviado por el IICA al Misterio; inflexin que denota tiempo pasado. Tampoco existe un anlisis detallado de los costos operacionales que el Ministerio reconocera, a favor del IICA, ni de los riesgos inherentes a la contratacin; en este ltimo caso, se indica que el IICA se comprometa a constituir a su costa y a favor del Ministerio, una garanta nica de cumplimiento expedida por una compaa de seguros o una entidad bancaria, pero no se hace un anlisis que sustente la exigencia de la garanta, ni la asignacin de los posibles riesgos inherentes a la contratacin. En lo atinente a la modalidad de seleccin, el documento denominado estudio previo para la celebracin de contratacin directa, la justifica bajo una
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Artculo 25 Ley 80 de 1993, reglamentado por el artculo 17 del Decreto 679 de 1994. Ver artculo 3 del Decreto 4828 de 2008 regula las clases de garantas. 1. Pliza de seguros. 2. Fiducia mercantil en garanta. 3. Garanta bancaria a primer requerimiento. 4. Endoso en garanta de ttulos valores. 5. Depsito de dinero en garanta.

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normatividad que no se ajusta al objeto que se pretende contratar, e igualmente se prescinde del estudio econmico que debe anteceder a la contratacin, y con el cual se busca garantizar la inversin de una manera ms eficiente. En efecto, en la disponibilidad presupuestal, solamente se indica que el presupuesto se estima en seis mil millones de pesos, los cuales se destinaran a la conformacin y funcionamiento de la unidad coordinadora del programa, la divulgacin y socializacin de la poltica pblica, al funcionamiento de una lnea de atencin nacional y una pgina web del AIS, viticos y rubro de imprevistos, sin determinar cul fue el estudio a travs del cual se lleg a establecer el valor estimado del convenio; pues no basta con que se seale el valor del presupuesto, sino que como mnimo, se debe consultar si el objeto a contratar lo haba sido con anterioridad, y haber hecho un anlisis de valores de las cotizaciones y haber consultado el Catalogo nico de Bienes y Servicios -CUBS- y del Registro nico de Precios de Referencia RUPR, para dejar claramente definidos los criterios tenidos en cuenta para el clculo de la determinacin del presupuesto oficial. De igual manera, en cuanto a los fundamentos jurdicos de la contratacin, -para efectos de determinar la modalidad -, solamente se citan las siguientes normas Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 2474 de 2008, Ley 489 de 1998 y Decreto 591 de 1991, sin determinar los artculos correspondientes, ni efectuar un anlisis en cuanto a su aplicabilidad. No basta con que se sealen normas de carcter general, sino que es necesario determinar el alcance de las mismas y su aplicabilidad a cada caso concreto. El anterior anlisis, como se dijo, se echa de menos, toda vez que no existe un solo elemento de juicio a travs del cual se determine que el objeto del convenio, as como las actividades a ejecutarse dentro del mismo, se subsuman dentro de las actividades que determina la ley como de ciencia y tecnologa. Es claro que dentro de la descripcin del objeto contratar se estipul: la cooperacin entre el MADR y el IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, programa que a su vez, estaba destinado a proteger los ingresos de los productores que resultaren afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos, y a mejorar la competitividad en todo el sector agropecuario nacional, con ocasin de la internacionalizacin de la economa. Sin embargo, dentro del citado estudio previo no se efectu un anlisis del porqu la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro, poda considerarse como una actividad cientfica y tecnolgica. Efectuadas las anteriores reflexiones, en seguida entraremos analizar las pruebas solicitadas por la defensa para controvertir el primer cargo formulado. De la totalidad de las pruebas solicitadas, el abogado defensor en sus alegatos se refiere exclusivamente a los testimonios de la doctora TULIA EUGENIA MENDEZ y OSKAR SCHRODER, quienes fueran jefes de la Oficina Jurdica del Ministerio
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de Agricultura, respectivamente, y al concepto emitido por el doctor GUSTAVO ARRIETA. En su declaracin la doctora EUGENIA MENDEZ manifest respecto del convenio 03 de 2007 que, los estudios previos se presentaron a la oficina jurdica, evidencindose el riego como prioridad y la ciencia y tecnologa como estrategia, siendo los estudios elaborados y radicados por la Direccin de Comercio y Financiamiento, en los que daba cuenta de la necesidad de realizar una contratacin para desarrollar un proyecto que involucraba transferencia de tecnologa, as como la elaboracin de un censo agropecuario, necesidades que corresponden a las mencionadas en el decreto ley 393 de 1991, encontrando la oficina jurdica que la forma legal de suplir la necesidad era a travs de la aplicacin de la ley de ciencia y tecnologa, que de conformidad con la ley 80, era una de las causales de la contratacin directa, por lo que en ese sentido se elabora el convenio especial de cooperacin de ciencia y tecnologa; que los estudios previos elaborados por la Direccin de Comercio y Financiamiento, describen la necesidad de la contratacin, con quien se va contratar, por cuanto van a contratar, con qu plazo y dems detalles; que, conoci los trminos de referencia remitidos por la Direccin de Comercio y Financiamiento, los cuales contenan la necesidad de lo que se iba a contratar, las obligaciones y dems requerimientos necesarios para la elaboracin del contrato, bsicamente: por cuanto se iba a contratar, las obligaciones, el plazo, para que la oficina jurdica pudiera determinar la modalidad de contratacin; que, desde el punto de vista jurdico encontr que los estudios previos cumplen lo sealado en el artculo 8 del decreto 2170 de 2002, aclarando que los trminos de referencia hacen parte de los estudios previos y que adems de dicho documento, se presentaron para la elaboracin del convenio certificado de idoneidad del IICA y su propuesta, adems de otros documentos elaborados por la Direccin de Comercio y Financiamiento que podan denominarse estudios previos, incluido la formulacin del proyecto del AIS, entendiendo por estudios previos todo lo que sirve de antecedente para la elaboracin del convenio; que, no recordaba si existi un documento denominado estudios previos, afirmando que hay unos trminos de referencia, junto con una certificacin de idoneidad y una justificacin tcnica, suscritos por la Directora de Comercio y Financiamiento; que, si bien revis que los documentos tuvieran lo requerido para que fueran estudios previos, el decreto 393 de 1991 no los exige para este tipo de contratos, indicando que para la celebracin y validez de este tipo de convenios no se requieren requisitos distintos a los de la contratacin entre particulares, exigiendo su publicacin en el diario oficial, pago del impuesto de timbre nacional, apropiacin y registro presupuestal, requisitos todos cumplidos; que, el manual de contratacin del MADR no fijaba un procedimiento para la celebracin de convenios de ciencia y tecnologa. El doctor OSKAR SCHROEDER respecto de los convenios en cuestin declar que, el rgimen aplicable era el previsto en la normas de ciencia y tecnologa, por tanto no se necesitaba la elaboracin de estudios previos, requiriendo para su validez slo del acuerdo de voluntades, tal cual lo prev el derecho privado, no obstante, se elaboraron estudios previos que contenan todos los requisitos que la
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normatividad exige; que, en el Ministerio se expidi en el ao 2006 con vigencia hasta el ao 2009, un manual interno de contratacin, en el cual no se estableca un procedimiento especfico para la contratacin directa, menos tratndose de convenios de cooperacin enmarcados en las normas de ciencia y tecnologa; que, la modalidad de contratacin vena establecida desde los estudios previos y el acto administrativo de justificacin, revisando la oficina jurdica que el objeto del convenio se enmarcara en la normatividad de ciencia y tecnologa; que, jurdicamente y frente a convenios enmarcados de ciencia y tecnologa, no se requiere la elaboracin de estudios previos, porque solo se requiere el acuerdo de voluntades tal y como aplica en derecho privado, sin embargo, se elaboraron estudios previos independiente del nombre que se les ponga, en donde se justifica la necesidad de efectuar dichos convenios, estando para el caso del convenio 055 de 2008 en vigencia el decreto 2170 de 2002 y para el caso de los convenios 037 y 052 de 2009 estaba vigente el decreto 2474; que, se acudi a lo que establece el decreto 393 de 191 artculo 8 y su pargrafo, el cual dice que estos convenios se rigen por el derecho privado, precisando su objeto, obligaciones de la partes, administracin, etc., adems de ser publicados y pagar el respectivo impuesto de timbre, todo lo cual se cumpli. Los anteriores testimonios son coincidentes en sealar que los convenios en cuestin son de ciencia y tecnologa, y que por tanto no requeran estudios, los cuales sin embargo se realizaron. No obstante, es necesario precisar por el despacho que los anteriores deponentes, se encuentran involucrados por los mismos hechos en diferentes procesos no solo de carcter disciplinario, sino tambin penal y fiscal, por tanto, si bien concurrieron en calidad de testigos ante este proceso, tenan un inters en el resultado de la diligencia y de la investigacin misma, no pudindose valorar sus testimonios como francos, espontneos y sinceros, pues por el contrario, sus manifestaciones son suspicaces y dudosas, esto en aplicacin por parte de ellos de una estrategia defensiva, en favor de terceros, que en ltimas tambin les favorecera. En ese orden, es evidente que en los seores TULIA EUGENIA MENDEZ y OSKAR SCHROEDER, concurren circunstancias especiales que afectan la confiabilidad, imparcialidad, credibilidad y por ende no dan la certeza necesaria para considerar sus testimonios como fiables, sino que de su valoracin y elementos de juicio de acuerdo con la sana crtica, basada en la lgica, la experiencia, las normas de procedimiento y su confrontacin con los otros medios de prueba allegados al expediente, nos llevan a tenerlos como testigos sospechosos y en ese orden no darles mucha credibilidad. La experiencia demuestra que cuando de las resultas de un proceso, el testigo puede derivar provecho o perjuicio al verse involucrado, lo normal es que no sea sincero y veraz en su dicho, para alejar estas posibilidades y evitar as que se descarguen responsabilidades en l, entonces con tales fines, es posible que desfigure el relato de los hechos, circunstancias que le restaran credibilidad al testimonio, convirtindolo en un testigo sospechoso.

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Segn se observa, en los dos declarantes, concurre la circunstancia consistente en que tienen inters en que no se vea comprometida su responsabilidad como servidores pblicos, frente a los deberes funcionales que les corresponda como Jefes de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura, por las declaraciones que iban a rendir ante la Procuradura y en ese sentido deban cuidarse de efectuar sealamientos que los pudieran inculpar disciplinariamente. El artculo 217 del Cdigo de Procedimiento Civil dice que son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentran en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razn de parentesco, dependencias, sentimientos o inters con relacin a las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. A su vez la H. Corte Suprema de Justicia Sala de Casacin Penal, MP. Dr. Jos Mara Esguerra Samper, Sentencia de 12 de febrero de 1980, Tomo Jurisprudencia: Sentencia No. 15, dijo al respecto lo siguiente: La ley no impide que se reciba la declaracin de un testigo sospechoso pero la razn y la crtica del testimonio aconsejan que se la aprecie con mayor severidad, que al valorarla se someta a un tamiz ms denso que aqul por el que deben pasar las declaraciones de personas libres de sospecha. De otra parte, resulta contradictoria la posicin del propio Ministerio en relacin con la exigencia de los estudios previos, toda vez que, mientras el jefe de la oficina jurdica para el ao 2008, JULIO CESAR DAZA, enfatiza en la obligatoriedad de los estudios, en los contratos y convenios que celebre el Ministerio, cuando se haga uso de las causales de contratacin directa, el otrora tambin jefe de la oficina jurdica OSKAR SCHROEDER, seala en su declaracin, que por ser contratos de ciencia y tecnologa, que constituye una de las causales de contratacin directa, no era necesario dichos estudios. No obstante la aparente contradiccin entre una y otra posicin, el contenido de la previsin legal, es la que debe atender el Despacho al momento de proferir cualquier decisin, y si bien es cierto que el decreto 393 de 1991, seala que dichos convenios se someten a las normas del derecho privado, ello no significa que para los mismos no se requiera de estudios previos, toda vez que, a los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica, le son igualmente aplicables las disposiciones contenidas en la ley 80 de 1993, norma que es posterior a los decretos referenciados. Entonces, no es cierta la tesis expuesta por los declarantes cuando afirman que dichos convenios especiales de cooperacin, no requeran de estudios previos. Ello, por cuanto que, con la entrada en vigencia de la ley 80 de 1993, se introdujeron nuevas reglas que modificaron parte del rgimen especial previsto en los decretos 393 y 591 de 1991. As las cosas, no debe perderse de vista que la ley 80 de 1993, derog expresamente algunos artculos del decreto ley 591 de 1991, pero no lo hizo respecto de otras de sus disposiciones. No obstante, a pesar de no referir nada sobre su integra y total insubsistencia, debe entenderse que tal derogatoria
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entraa igualmente la incompatibilidad con las normas precedentes. En efecto, frente al tema de la derogatoria, el artculo 81 de la ley 80 de 1993, expresamente deroga el Decreto ley 591 de 1991 a excepcin de los artculos 2, 8, 9, 17 y 19, lo cual deja en claro, que no solo se ocup de la materia concerniente a los contratos de actividades cientficas y tecnolgicas, al derogar expresamente alguna de sus disposiciones y mantener vigentes otras, como la definicin de lo que se entiende por actividades cientficas y tecnolgicas, y la celebracin de convenios especiales de cooperacin para adelantar las actividades cientficas y tecnolgicas definidas en su artculo 2, sino que a dichos convenios, les era aplicable las disposiciones de la ley 80, entre ellas, sus principios y las normas de carcter general. A manera de ejemplo, se pueden citar las normas que disponen que: la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar as como las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarn o impartirn con antelacin al inicio del proceso de seleccin del contratista o a la firma del contrato, segn el caso, y a que con la debida antelacin a la apertura del proceso de seleccin, o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, diseos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones. Conclusin que para el Despacho resulta del anlisis integral y sistemtico que en materia de derogatoria impone la consideracin de las normas ya citadas, como un sistema totalmente integrado. Basta sealar entonces, que la nueva regulacin; esto es, la ley 80 de 1993, no resulte incompatible con la anterior. Cabe tener en cuanta de esta forma, la previsin contenida en el artculo 72 del C.C., segn la cual La derogatoria tcita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley. De otro lado, en virtud de los principios que rigen la actividad contractual, la ley 1150 de 2007, en el principio de transparencia, estableci dentro de la modalidad de contratacin directa, un determinado nmero de casos a los cuales se les puede aplicar dicha cual; quiere decir ello, que en tratndose de un rgimen exceptivo, pues la regla general es la licitacin, y dada la naturaleza de su aplicacin e interpretacin restrictiva, la determinacin de su aplicacin, se encuentra delimitada por las causales y principios previstos en la ley. Bajo ese entendido, y dando aplicacin al Decreto 2474 de 2008, por el cual se reglamenta parcialmente la ley 80 y la ley 1150 de 2007, se tiene que su artculo segundo prev como modalidades de seleccin, la licitacin pblica, la seleccin abreviada, el concurso de mritos y la contratacin directa, y en su pargrafo, se indica que para la seleccin de los contratistas, se aplicarn los principios de economa, transparencia y responsabilidad contenidos en la ley 80 de 1993 y los postulados que rigen la funcin administrativa. Es claro entonces que para todas estas modalidades, sin excepcin alguna, les son aplicables los principios contenidos en la citada ley. De otra parte, en relacin con estudio jurdico rendido por el Dr. CARLOS GUSTAVO ARRIETA, el Despacho atender su contenido teniendo en cuenta que
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el mismo constituye una consulta o concepto profesional emitido el 25 de octubre de 2010 a solicitud del implicado, cuyo anlisis se efectuar a la luz de las pruebas y la normatividad que se consider vulnerada.40 El citado estudio, parte como primera medida, de considerar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como una entidad estatal, de conformidad con el artculo 2 de la Ley 80 de 1993, y a sus contratos, regidos por las reglas y principios del Estatuto de Contratacin Estatal, segn lo prev el artculo 1 ibdem. En relacin con lo que denomina opinin legal frente al objeto de anlisis, se circunscribe a examinar si el objeto de los convenios de cooperacin cientfica y tecnolgica suscritos entre el Ministerio de Agricultura y el IICA, se tipifican dentro de aquellos que la Ley 80 denomin para el desarrollo directo de actividades cientficas y tecnolgicas, o contratos para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, segn la ley 1150 de 2007, en los que la escogencia y seleccin del contratista debe realizarse a travs de la contratacin directa. Luego de realizar una transcripcin de los artculos 24 de la Ley 80 de 1993; 2 de la Ley 1150 de 2007; 80 del Decreto 2474 de 2008, y de los decretos 393 de 1991, artculos 1, 2, 6, 7 y 8, y Decreto 591 de 1991, artculos 2, 8, 9 y 17; as como del objeto, actividades y obligaciones de cada uno de los convenios en estudio, seal, que no es la actividad de ejecucin de actividades cientficas y tecnolgicas en s misma considerada la que determina la procedencia de la contratacin directa, sino la finalidad a la que se dirige. Expone, que tanto la ley 80 de 1993, como la ley 1150 de 2007, establecen diferentes criterios para determinar la modalidad de seleccin aplicable, entre ellos, el tipo contractual a celebrar o el objeto al que se dirige, sin que ninguno de ellos se refiera a la actividad a ejecutar propiamente dicha; hecho que en su sentir- se corrobora con la integracin normativa que resulta de la remisin al decreto 591 de 1991, tal y como lo ordena el decreto 2474 de 2008. Por otra parte, resalta el contenido de los artculos 2 y 17 del decreto 591 del 91, manifestando que en ellos se sealan ciertas actividades que se consideran cientficas y tecnolgicas, y la finalidad de los convenios de cooperacin, como el de facilitar, fomentar o desarrollar alguna de esas actividades; dichas normas en su criterio-, diferencian las actividades propiamente dichas y el objeto o finalidad en virtud del cual el convenio se celebra. Para citar un ejemplo de la procedencia de los contratos o convenios en funcin de la finalidad a la que se dirigen y no a la actividad a desarrollar, trae a colacin el artculo 8 del decreto 591 de 1991, sobre la celebracin de contratos de financiamiento destinados a actividades cientficas y tecnolgicas, aduciendo que, siendo el financiamiento un contrato atpico que podra comprender entre otros elementos algunos del contrato de mutuo, stos en s mismos, no son actividades cientficas o tecnolgicas. Destaca igualmente el artculo 9 del citado decreto, afirmando que al utilizar la expresin para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas previstas en este Decreto, la Nacin y sus entidades descentralizadas podrn celebrar con
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ARTICULO 230. Los jueces, en sus providencias, slo estn sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.

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personas pblicas o privadas contratos de administracin de proyectos, reconociendo que una cosa son los criterios establecidos para considerar a una actividad como cientfica y tecnolgica y otra los criterios para determinar que un contrato relacionado con las mismas puede ser objeto de una determinada forma de contratacin. Finalmente al examinar los artculos 1, 2, 6 y 7 del Decreto 393 de 1991, manifiesta que sus disposiciones tienen igual sentido que las del Decreto 591 de 1991, pues para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas es procedente la celebracin de convenios especiales de cooperacin, que, entre otras cosas, se dirijan a facilitar y/o fomentar el desarrollo y el financiamiento de proyectos que incorporen mejoras cientficas o tecnolgicas a la produccin nacional. En sntesis, seala que lo que ha de tenerse en cuenta para efectos de la determinacin de la procedencia de una contratacin directa, es la claridad de que lo contratado tiene como objeto el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, entendido ello, como la facilitacin, fomento o promocin de las mismas. De conformidad con lo expuesto, aduce que el proceso de otorgamiento de financiacin para la ejecucin de proyectos de infraestructuras de riego y drenaje, para mejorar la productividad mediante la incorporacin de tecnologa, estn dirigidas al desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas y pone de presente que algunas de las actividades encomendadas al IICA, revisten la naturaleza de cientficas y tecnolgicas; esto es, la verificacin de las iniciativas presentadas, la asesora a los interesados y la interventora y acompaamiento en la ejecucin de los proyectos, las cuales comportan la ejecucin de actividades cientficas y tecnolgicas. Por lo tanto, -a su juicio-, los convenios en cuestin, tienen un componente de transferencia de tecnologa, a travs de la implementacin de los proyectos correspondientes, lo que resulta catalogable como un contrato de administracin de proyectos, previsto expresamente en el artculo 9 del decreto 591 de 1991 del siguiente tenor: Para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas previstas en este Decreto, la Nacin y sus entidades descentralizadas podrn celebrar con personas pblicas o privadas, contratos de administracin de proyectos; hecho, con el que se corrobora que los convenios cuestionados, tienen la naturaleza de contratos para el desarrollo de actividades de ciencia y tecnologa, concluyendo, que como quiera que las normas aplicables no se refieren a la actividad misma sino a la finalidad del contrato, stos podan realizarse de manera directa. En su declaracin juramentada rendida dentro de las presentes diligencias, el doctor ARRIETA sobre el tema de estudios, manifest que su concepto no trataba ese tema, pero a su vez seal que aplicando la regla general en materia de contratacin estatal, todo contrato estatal requiere de estudios previos. Otras de las pruebas solicitadas para demostrar la fecha de realizacin de los estudios cuestionados, as como del convenio al cual se corresponden como su antecedente, fue escuchar en declaracin juramentada a CAMILA REYES DEL TORO, quien desempeaba el cargo de Directora de Comercio y Financiamiento
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del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el ao 2007, y JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, quien desempeaba el cargo de Director de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Sobre tales pruebas no se refiri el abogado defensor en sus alegatos, no obstante a continuacin se har una breve resea y anlisis, advirtiendo que los mismos son testigos sospechosos, por las mismas razones aducidas para los seores EUGENIA MENDEZ y OSKAS SCHROEDER, con el ingrediente adicional de que son sujetos procesales en las presentes diligencias. En su testimonio la doctora CAMILA REYES sobre el tema manifest que obra en el proceso pruebas fsicas y testimoniales de que el seor JULIO CESAR DAZA es quien elabor los documentos, no solo de trminos de referencia, sino adems el proyecto de minutas del convenio 03 de 2007. El anterior testimonio no prueba lo pretendido por la defensa. Por su parte, el seor JAVIER ROMERO declar recibir el mircoles 26 de noviembre de 2008 un correo electrnico de parte del doctor JULIAN GOMEZ, dirigido adicionalmente a otras personas, en el que se adjuntaban diferentes documentos que hacan parte de la etapa precontractual, como oficio estudios previos, minuta del convenio y acto administrativo de justificacin de la contratacin directa, allegndose posteriormente en el mes de enero, a la mano de parte del doctor JULIAN GOMEZ, el documento de estudios previos del convenio 052 de 2009, quien le explic todo el recorrido de dicho documento, por lo que lo firma ms o menos la primera o a mediados de la segunda semana de enero. En cuanto al correo electrnico referido en su declaracin juramentada por parte del seor JAVIER ROMERO, dice adjuntar los siguientes documentos: 1.- Minuta del convenio. 2.- Oficio de estudios previos. 3.- Acto administrativo de justificacin., es conveniente anotar que ninguno de los documentos mencionados como archivos adjuntos del correo en mencin, corresponde a un proyecto de estudios previos, pues en el punto No. 2, se hace referencia es a un oficio de estudios, sin que se tenga certeza si el mismo corresponde o no al proyecto del documento. As mismo, en el anexo 5, aportado junto con los algunos correos electrnicos obrantes en el proceso, se cita un documento de JULIO CESAR DAZA HERNANDEZ, jefe de la oficina Asesora Jurdica, Para: Directores, Subdirectores, Jefes de Oficina, Asesores, Gerentes de Proyectos, Coordinadores de Grupo e Interventores, en donde se referencia como asunto: CONTENIDO MINIMO DE ESTUDIOS PREVIOS PARA CONTRATOS Y CONVENIOS AMPARADOS EN UNA CAUSAL DE CONTRATACIN DIRECTA. Dicho documento enfatiza en el contenido mnimo, que deben tener los estudios previos de los contratos y convenios que celebre el Ministerio, cuando se haga uso de las causales de contratacin directa que establece la ley 1150 de 2007 y que reglamenta el decreto 2474 de 2008. Dentro de la descripcin de la necesidad, se plantea el interrogante de: qu se persigue, indicndose que se deber detallar de manera precisa, la necesidad del bien o servicio a requerir, el contexto dentro del cual el objeto a contratar permite
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alcanzar el objetivo, describiendo las alternativas consideradas que hacen necesaria la contratacin, pidiendo que se haga alusin, de ser posible, al origen legal o histrico de la contratacin. As mismo, en la descripcin del objeto a contratar, se seala que debe contener las especificaciones esenciales y la identificacin del objeto del contrato o convenio a celebrar. En los fundamentos jurdicos que soportan la modalidad de seleccin, se indica que debe sealarse la causal de contratacin que se invoca para contratar directamente, en el marco de lo contenido en la ley 1150 de 2007 artculo 2 numeral 4. Y entre parntesis, se seala que la oficina asesora jurdica del Ministerio, prestar el apoyo requerido por las reas tcnicas, con el fin de que se determine claramente cul es el sustento jurdico que soporta la contratacin. En cuanto al anlisis que soporta el valor estimado del contrato, se indica que se debe precisar con exactitud: *Variables consideradas para calcular el presupuesto de la respectiva contratacin y su valor. *Monto de los posibles costos para la entidad asociados al contrato. De igual manera, en la justificacin de los factores de seleccin que permiten identificar por que se contrata, se menciona la idoneidad y experiencia de la persona natural o jurdica con quien se va a contratar, y se define como la aptitud del contratista para desarrollar el objeto del contrato o convenio en la mejor forma, la cual debe estar plenamente acreditada, certificada y demostrada dentro del estudio previo. En cuanto al soporte que permite la estimacin tipificacin y asignacin de los riesgos previsibles que pueden afectar la correcta ejecucin del contrato, tales como incumplimiento del contratista, la mala calidad de los bienes o servicios ofrecidos, seala que se debe delimitar en forma clara y precisa quien, y cmo debe soportarlos y afrontarlos. Finalmente en el anlisis que sustenta la exigencia de las garantas, se precisa que una de las formas de afrontar los riesgos inherentes a los contratos o convenios, es a travs de las exigencias de garantas, las cuales se encuentran contenidas en el decreto 4828 de 2008 y los dems que lo adicionen modifiquen o complementen. As mismo se indica que, en materia de convenios interadministrativos, no se exige garanta y que el sustento jurdico que soporta la modalidad de seleccin, la oficina jurdica prestar el acompaamiento requerido por las reas tcnicas en aras de cubrir de la mejor forma posible los riesgos inherentes a la contratacin, siempre que as se le solicite. Ms adelante se aclara, que el estudio previo deber ser elaborado por el rea o direccin interesada en que se lleve a cabo la contratacin y que sta es anterior al acto administrativo de justificacin de la contratacin directa. Como se observa, el citado documento, dirigido a distintos funcionarios del Ministerio, claramente seala la exigencia de la elaboracin de unos estudios previos cuando se trata de invocar las causales de contratacin directa, e indica cual es el contenido mnimo y el responsable de los mismos; documento que contrario a lo que afirma el apoderado, no puede deducirse que los estudios previos de lo que sera en convenio 037 de 2009, no fueron elaborados y aprobados por el Director de Comercio y Financiamiento.

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Tampoco se puede llegar a dicha conclusin con el correo remitido el 27 de noviembre de 2008, por Julin Alfredo Gmez a funcionarios del Ministerio, toda vez que en l, dice adjuntar los certificados de idoneidad de los convenios de Operacin y Riego-IICA e instrumentos financieros-Finagro. Igualmente en su contenido se afirma que en relacin con la suscripcin de los tres convenios de la referencia, se informa que los documentos ya fueron requeridos al IICA y Finagro, y entre parntesis, se sealan: Certificados de antecedentes, de cuentas bancarias, de registros de beneficiarios, etc. Y en los datos adjuntos se relacionan tres certificados de idoneidad de los convenios correspondientes, los cuales seala, debern ser suscritos por los Directores responsables, y menciona a MARIO SOTO y JAVIER ROMERO, una vez estn definidos los valores finales de los convenios. Es decir, que lo remitido, no fueron los estudios previos del convenio 037 de 2009. Para el Despacho, los citados correos demuestran no solo la obligatoriedad de los estudios previos cuando se trata de invocar la causal de contratacin directa, sino tambin la responsabilidad en cabeza del rea o direccin interesada en llevar a cabo la contratacin, tal y como se seala de manera especfica en el documento que remite el jefe de la oficina jurdica del Ministerio a los directores, subdirectores, jefes de oficina, entre otros. En consecuencia, la citada prueba, para el Despacho, no corrobora el dicho del apoderado. Con la finalidad de demostrar que las Fichas de Estadstica Bsica de Inversin EBI, no acreditan ni controvierten el tipo contractual de un convenio o la naturaleza de las actividades que en l se desarrollan, y que, incluso, en el caso materia en cuestin, al haberse advertido que se negaban las actividades de ciencia y tecnologa, se corrigi esta situacin para los aos 2008 y 2009, se solicit el testimonio de las siguientes personas: DANIEL NEREA, funcionario de la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, nico usuario acreditado para elaborar las fichas EBI; ALBA SNCHEZ, Directora de Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; DIANA MARGARITA QUINTERO CUELLO, Directora de Inversiones y Finanzas del Departamento Nacional de Planeacin. Sobre las anteriores pruebas no se refiere la defensa en sus alegatos de conclusin, empero se har un breve anlisis sobre las mismas. Al respecto precis DANIEL NEREA que la frase El Proyecto No realizara Ninguna Actividad de Ciencia, Tecnologa o Innovacin, obedece a un indicador de ciencia y tecnologa que en su momento el DNP exiga como obligatorio para poder continuar la formulacin del proyecto, agregando que, si el formulador del proyecto no encontraba alguno de los indicadores ajustado a su proyecto deba registrar el cdigo CYT000 (El proyecto no realiza ninguna actividad de ciencia y tecnologa o innovacin), para que el sistema permitiera continuar la formulacin del proyecto, permaneciendo dicho registro en la ficha EBI del proyecto hasta la tercera actualizacin de la ficha EBI del ao 2008, registrada el 11 de marzo de 2008, cuando el DNP elimin del sistema la obligatoriedad de dicho indicador y slo oblig a registrar dos tipos de indicadores de gestin y de producto a criterio
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del formulador del proyecto, no sabiendo porque en la ficha EBI correspondiente al proyecto AIS del ao 2008 se adicion el componente ciencia y tecnologa, por tratarse de un contenido tcnico del formulador del proyecto que eran de competencia de la direccin o rea responsable del proyecto de inversin La testigo DIANA MARGARITA QUINTERO, determin que el objetivo establecido en la ficha EBI es un referente, sin embargo, la ficha EBI y el BPIN en su conjunto estn diseados para ser un sistema de gestin de proyectos en su formulacin no asociados a la esfera de la contratacin; aadiendo que la ficha EBI no determina la naturaleza del contrato, porque se constituye en un elemento para la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin, pero no como parte de contratacin alguna. En cuanto a las modificaciones que se hicieron al proyecto AIS estableci que, en general lo que hubo fue precisiones en cuanto a los componentes del proyecto, notando entre la primera versin de junio de 2006 y la versin de 2007 una desagregacin de nuevos subcomponentes del proyecto, incluyendo en particular para noviembre de 2007, tres nuevos subcomponentes (certificado de incentivo forestal, ciencia y tecnologa y capitalizacin de FINAGRO), as como una cuantificacin de los recursos orientados a estos subcomponentes, presentndose de ah en adelante modificaciones a nivel de indicadores de producto y gestin principalmente. Como se observa del dicho de los anteriores testimonios, no tratan lo referido a estudios para los convenios en cuestin, pero lo cierto es que la ficha EBI, independientemente de la modalidad de contratacin que indique, no exime de la realizacin de estudios previos. En cuanto al principio de confianza, es pertinente citar lo que recientemente dijo la Corte Suprema de Justicia Sala de Casacin Penal, en decisin del 16 de maro de 2011, con ponencia del honorable magistrado JULIO ENRIQUE SOCHA SALAMANCA, respecto del principio de confianza:
En efecto, como se sabe, la organizacin de la sociedad actual se basa en el reparto de roles, de suerte que cada individuo tiene asignado uno y conforme a l se espera que se comporte de determinada manera en cada concreta situacin. Lo anterior se traduce en que en el marco de una cooperacin con divisin del trabajo, en el ejercicio de cualquier actividad especializada o profesin, cuando una persona observa los deberes que le son exigibles en el desarrollo de su rol y es otra perteneciente al respectivo grupo la que no respeta las normas o las reglas de la actividad y a consecuencia de ello sobreviene un resultado lesivo de un bien jurdico, no puede haber juicio de reproche en relacin con el obrar de la primera en virtud del llamado principio de confianza, segn el cual el hombre normal espera que los dems acten de acuerdo con los mandatos legales dentro de su competencia. Dicho de otra forma, si en una concreta situacin se entiende que existe el principio de confianza, ser lcito obrar como si los otros participantes (intervinientes) tambin actuaran de modo correcto, aunque no lo hagan, pero siempre y cuando que quien se escuda en el principio de confianza haya acomodado su actuacin a las normas que disciplinan la concreta actividad.
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As las cosas, el implicado ARIAS LEIVA, no puede escudarse en el principio de confianza, toda vez, que lo que se vislumbra es que l no fue actu conforme a la normatividad aplicable para el caso, desentendindose de sus responsabilidades. En ese orden, se declarar probado el primer cargo formulado al implicado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, toda vez, que en su condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural intervino en la celebracin de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica nmeros 03 de 2007 y 055 de 2008, con omisin de estudios, as como intervino en la celebracin de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica nmeros 052 y 037 de 2009, sin contar ni exigir estudios precisos y completos, situacin con la cual quebrant el principio de planeacin, que hace parte del principio de economa contemplado en el estatuto de la contratacin estatal. De la tipicidad El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, as: Respecto de convenios 03 de 2007 y 055 de 2008, infringi las disposiciones contempladas en los 123, inciso 2 y 209 de la Constitucin Poltica; artculos 3 inciso 1, artculos 25 numerales 7 y 12, 26 numeral 5, de la Ley 80 de 1993; artculo 8 del Decreto 2170 de 2002; Manual de contratacin numerales 3 Etapa Precontractual subnumerales 3.1 a 3.1.1.1.15, 3.2 y 3.3 vigente para la poca de los hechos. En relacin con los convenios 037 y 052 de 2009, transgredi los artculos 123 inciso 2 y 209 de la Constitucin Poltica; artculos 3 inciso 1, artculos 25 numerales 7 y 12, 26 numeral 5 de la ley 80 de 1993; artculos 3 y 86 inciso 2 del Decreto 2474 de 2008; Manual de contratacin numerales 3 Etapa Precontractual subnumerales 3.1 a 3.1.1.1.15, 3.2 y 3.3 vigente para la poca de los hechos. Vulner la anterior normatividad porque era su obligacin antes de la celebracin de los convenios 003 de 2007 y 055 de 2008, no slo verificar la existencia de los correspondientes estudios previos, sino coordinar con las reas responsables la elaboracin de los mismos, y respecto de los convenios 052 y 037 de 2009, era su obligacin verificar que los estudios cumplieran con los requisitos exigidos para el efecto. As entonces, el acusado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad
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En cuanto a la calificacin de la falta, se mantendr definitivamente como GRAVISIMA segn lo dispone el artculo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002, toda vez que el implicado intervino en la celebracin de los convenios nmeros 03 de 2007 y 055 de 2008, con omisin de los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, toda vez que no fueron realizados con antelacin a su suscripcin, sin que haya dispuesto ni exigido de las reas responsables la elaboracin de los mismos. Igualmente, por intervenir en la celebracin de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica Nos. 052 y 037 de 2009, con omisin de los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos precisos y completos, puesto que si bien la entidad contratante elabor unos documentos que denomin estudios previos, lo cierto es que no examinaron en forma seria e integra los aspectos tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos de la contratacin en mencin. Respecto al grado de culpabilidad, tambin se mantendr a ttulo de culpa gravsima, por desatencin elemental de sus obligaciones, puesto que incurri en violacin evidente al deber objetivo de cuidado que se suscit cuando celebr los convenios objeto de reproche en el presente cargo, sin cerciorarse que los convenios 03 de 2007 y 055 de 2008, contaran con los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos y, adems, que los estudios correspondientes a los convenios Nos. 052 y 037 de 2009, hayan examinado en forma precisa y completa los aludidos aspectos, teniendo en cuenta que resultaba imprescindible que el disciplinado verificara este aspecto de la contratacin con el cuidado bsico que ello demandaba, al actuar en su condicin de representante legal de la entidad, lo que era evidente de haber cotejado el cumplimiento de los requisitos pre-contractuales de los citados convenios al momento de su firma, porque de lo que se trataba era de garantizar la cabal ejecucin del objeto contractual, actuacin que indudablemente no poda considerarse ajena a la conciencia del disciplinable, quien estaba obligado a conocer y cumplir con sus deberes en la materia, en tanto que desempeaba el mximo cargo de la entidad contratante, pero en lugar de ello el investigado se limit a suscribir ciega y despreocupadamente los convenios Nos. 003 del mes de enero de 2007, 055 del 10 de enero de 2008, 052 del 16 de enero de 2009 y 037 del 14 de enero de 2009. No bastaba con que el investigado presumiera o diera por cierto lo que sus colaboradores realizaran en la etapa precontractual, sino que en su calidad de jefe de la entidad deba cerciorarse que efectivamente lo hicieran y, para tal efecto, el inculpado estaba investido de las facultades antes mencionadas con el fin de no dejarlos a su suerte, ya que la pretensin de la ley 80 de 1993 y de la ley 1150 de 2007, es la de responsabilizar a todos los funcionarios que intervienen en la actividad contractual, por lo que el disciplinado deba asegurarse que las labores que procuraba contratar contaran previamente con los respectivos estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, y de advertir alguna falencia sobre el particular exigir de las reas responsables de su elaboracin los correctivos del caso, actuando con el cuidado que se espera al respecto de un
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alto dignatario del Estado (Ministro), ms an cuando estaba encargado de coadyuvar en el cumplimiento de los cometidos estatales, lo que no ocurri en el presente caso, pues el investigado celebr los aludidos convenios sin que las actividades all estipuladas hubiesen sido examinadas adecuadamente con antelacin en los aspectos reseados, con lo que afect la buena marcha de la administracin. 4.1.2. Segundo Cargo: 4.1.2.1. Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta.

Al encartado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, en su condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, se le formul un segundo cargo, as:
Desconocer los principios de transparencia, seleccin objetiva y responsabilidad que rigen la actividad contractual, al aprobar mediante resoluciones Nos. 05 del 4 de enero de 2008 y 0169 del 21 de mayo de 2008, los trminos de referencia de las convocatorias pblicas de riego y drenaje I y II de 2008, correspondientes al convenio Nos. 055/08, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y el IICA, sin que dichos trminos de referencia contaran con factores de evaluacin precisos y claros, toda vez que no se incluyeron reglas claras, justas y completas, en torno a la asignacin de los apoyos econmicos a quienes presentaran proyectos de construccin y/o rehabilitacin y/o mejoramiento de sistemas de riego y drenaje, pese a que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural haba sido advertido de estas deficiencias a travs del informe presentado por la firma Econometra S.A. en el mes de junio de 2007. Esta conducta provoc que durante 2008 se aprobaran proyectos de riego y drenaje sin el lleno de los requisitos, al igual que la asignacin de apoyos econmicos a proyectos de la misma naturaleza que no contaban con estudios serios que permitieran garantizar la ejecucin de las obras de riego y drenaje, la asignacin de recursos y aprobacin de proyectos pertenecientes a un mismo predio de explotacin agrcola, los que se relacionan en el numeral 4.4.2.1 subnumerales 6,7,8 y 14 a 200 del presente pliego y, de otra parte, la ausencia de criterios y parmetros estandarizados que determinaran la viabilidad de los proyectos sometidos a evaluacin en sus aspectos tcnicos, ambientales, econmicos y financieros, que propiciaran la diferenciacin de los apoyos que demandaban las necesidades de los pequeos, medianos y grandes agricultores.

Como normatividad vulnerada se le citaron los artculos 123 inciso 2, y 209 de la Constitucin Poltica; Artculos 3, 24 numeral 5 literal b, 26 numerales 1 y 4 de la ley 80 de 1993; artculo 48 numeral 31 de la ley 734 de 2002, adems el artculo 29 inciso 1 de la Ley 80 de 1993, en relacin con la aprobacin de los trminos de referencia efectuada mediante resolucin nmero 05 del 4 de enero de 2008, por ser la norma vigente para esa poca. Respecto a la aprobacin de los trminos de referencia realizada mediante resolucin No. 169 del 21 de mayo de 2008, se le indic como norma transgredida el artculo 5 inciso primero y numeral 2 de la Ley 1150 de 2007, por ser la norma vigente para ese momento.
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La falta disciplinaria se calific provisionalmente como GRAVISIMA, a ttulo de CULPA GRAVSIMA, por desatencin elemental. 4.1.2.2. Anlisis de los descargos, alegatos de conclusin y pruebas

El implicado a travs de su abogado de confianza ejerci la defensa presentando escrito de descargos y posteriormente alegatos de conclusin, cuyos argumentos adems de los indicados precedentemente, puntualmente acerca del segundo cargo formulado, fueron los que se transcriben a continuacin: En los descargos:
Se le atribuye al destinatario de esta imputacin que desconoci el principio de transparencia sin determinarse el procedimiento que se inaplic, y se reitera, no se analiz la modalidad de seleccin que deba aplicarse, cuando por la naturaleza y caracterstica de esta clase de Convenios, no se requiere de pluralidad de oferentes, sino que la seleccin se funda en criterios tcnicos para elevar la competitividad del sector agrcola, y para tal efecto el contratista debe reunir cualificacin especial, desarrollada por rganos de cooperacin internacional. Obsrvese que se invoca como violado el numeral 31 del artculo 48 de la Ley 734 de 2.002, tipo disciplinario que tambin describe conductas alternativas, en la primera de las cuales debe realizarse un juicio de valor, para determinar la eventual afectacin del patrimonio pblico, y la otra conducta, se apoya en el posible supuesto, de que se desconocieron los principios que regulan la contratacin estatal y la funcin administrativa contemplados en la Constitucin y en la ley, aprecindose imprecisin en la individualizacin de los principios rectores, presuntamente inaplicados, adems, debe tenerse en cuenta que la funcin administrativa del artculo 209 de la Constitucin Poltica comprende diversos principios funcionales, que en ningn caso se singularizan en el Pliego de Cargos, y tambin el concepto de violacin de las normas invocadas, se generaliza en forma equvoca, al expresar que: Se considera que el implicado desconoci las normas citadas, al aprobar los trminos de referencia de las convocatorias de riego y drenaje del ao 2.008..., y al final de la aparente rendicin del concepto de violacin, se considera que el Investigado vulner los principios de transparencia y responsabilidad, afirmando que Los Convenios de Cooperacin que dieron lugar a las convocatorias se encontraban sometidos a las normas del estatuto general de la contratacin pblica..., pgina 38 del Pliego de Cargos.

En los alegatos de conclusin:


De ninguna manera puede sealarse que se desconocieron los principios de transparencia, seleccin objetiva y responsabilidad al aprobar, mediante las resoluciones No. 5 del 4 de enero de 2008 y 0169 del 21 de mayo de 2008, los trminos de referencia de las convocatorias pblicas de riego y drenaje I y II de 2008.

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En primer lugar, contrario a lo que se afirma en el Pliego de Cargos, la firma Econometra no advirti deficiencias en relacin con los trminos de referencia en aras de que ellos permitieran el fraccionamiento, pues para refutar esta aseveracin hace parte del expediente la carta suscrita por el Dr. Diego Sandoval, de la firma Econometria, y remitida al entonces Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural Dr. Juan Camilo Salazar-, en la cual se explica el alcance de las recomendaciones contenidas en su escrito enviado al Ministerio de Agricultura en el mes de junio de 2007. [] Es que no puede sealarse que los trminos de referencia no contaban con factores de evaluacin precisos y claros, dizque porque no se incluyeron reglas claras, justas y completas en torno a la asignacin de los apoyos econmicos a quienes presentaran proyectos de construccin y/o rehabilitacin y/o mejoramiento de sistemas de riego y drenaje, pues profusamente se ha sealado dentro del expediente que funcionarios del IICA hicieron unos protocolos para evaluar los proyectos y, si bien sealan que fueron elaborados con base en los trminos que provenan del Ministerio de Agricultura, estos protocolos son completamente ajenos al Ministerio, pues los trminos de referencia slo determinaban los requisitos y condiciones que deba cumplir cada proyecto, verificacin que le corresponda realizar al IICA. [] Es claro entonces que existan unos protocolos que el IICA desarroll y utiliz, sin inmiscuir en ello ni al Ministerio de Agricultura ni a su propia Unidad Coordinadora [] E igualmente se evidencia que los Trminos de Referencia slo determinaban "las condiciones y los requisitos que deba cumplir cada proyecto, cuya verificacin le corresponda al IICA, as como los criterios de puntuacin para que el IICA asignara la calificacin correspondiente y elaborara el listado de proyectos viables." Lo que sucedi fue que unos particulares acudieron a la figura del fraccionamiento como atajo para acceder a ms recursos de los que el Programa AIS tena como propsito entregar; pero esto no es un problema de los trminos de referencia, sino una argucia producida por las maniobras desplegadas por unos particulares que, como lo ha reconocido el Tribunal Administrativo en las decisiones que aprueban las conciliaciones que se celebraron entre algunos beneficiarios y el Ministerio de Agricultura, traicionaron la buena fe del IICA. [] Adicionalmente, es claro que los trminos de referencia tampoco podan excluir al empresario del campo; ello por dos motivos, primero porque la Ley 1133 y el Plan Nacional de Desarrollo dispone que AIS llegue a todos los productores del sector agropecuario; y, segundo porque tal como lo ha declarado el Dr. ARIAS, considera que es un error enorme de poltica pblica, y desde el punto de vista de seguridad alimentaria, excluir de un programa como AIS al empresario del campo. Lo anterior, porque el empresario del campo genera empleo rural y, adems, porque gracias a las economas de escala de las cuales dispone puede producir alimentos y exportaciones de forma ms eficiente y barata que cualquier unidad productiva de minifundio o pequea escala. Es decir, unos trminos de referencia

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que permitan los incentivos al empresario y a un productor grande, siempre y cuando se ajusten a la Ley, y no excluyan al pequeo y mediano productor, no puede decirse que no contaban con factores de evaluacin claros y precisos y que no incluyeran reglas claras, justas y completas en torno a la asignacin de apoyos econmicos. En este orden de ideas, existe en el proceso disciplinario evidencia que permite concluir que, contrario a lo que afirma el Pliego de Cargos, los trminos de referencia de las convocatorias 2008 I, 2008 II, s contaba con factores de evaluacin precisos y claros, y que incluyeron reglas claras, justas y completas, en torno a la asignacin de los apoyos econmicos a quienes presentaran proyectos de construccin y/o rehabilitacin y/o mejoramiento de sistemas de riego y drenaje, y que de ninguna manera el informe de Econometra adverta al Ministerio sobre el riesgo de fraccionamiento de predios que a la postre se llev a cabo por algunos particulares, en acciones fraudulentas con evidente violacin a los trminos de referencia de parte de estos abusivos beneficiarios, tal como lo ha sostenido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al aprobar las conciliaciones llevadas a cabo con el Ministerio de Agricultura para devolver los dineros as recibidos. Por todo lo anterior, respetuosamente solicito al seor Procurador que se absuelva de toda responsabilidad disciplinaria al Dr. ANDRS FELIPE ARIAS en relacin con este cargo.

El implicado en la etapa de pruebas de descargos rindi ampliacin de versin libre, en la que sobre el tema manifest:
[] Quiero aclarar por otro lado, que nunca participe en el diseo, elaboracin y aprobacin de los trminos de referencia de ninguna de las convocatorias de riego y drenaje de AIS, me permito hacer el siguiente recuento. Los trminos de referencia de 2007 fueron diseados y eleaborados (sic), hasta donde tengo entendido, por personal de la unidad coordinadora del IICA, en el marco del proceso de apoyo y cooperacin cientfica y tecnolgica que dicho organismo le prestaba al MADR bajo los convenios 078 de 2006 y 003 de 2007. Los TR del 2007, a su vez, fueron revisados y aprobados por aquellos funcionarios del MADR que pertenecan al comit administrativo del convenio 003 de 2007: FERNANDO ARBELAEZ (Viceministro de Agricultura) NOHORA IREGUI (Directora de Cadenas Procutivas (sic)), CAROLINA CAMACHO (Directora de Poltica Sectorial ) y JAIRO MESA (Director encargado de Desarrollo Rural). As consta en el acta 001 del 9 de enero de 2007 del comit administrativo del convenio 03 de 2007. Supongo que dichos TR fueron revisados y aprobados, previa a su revisin y aprobacin por parte del comit administrativo del convenio 03 de 2007, tambin por parte del comit interventor del mismo. Ntese que en este proceso el Ministro de Agricultura no participo (sic). Ahora bien, los TR de 2008 primera convocatoria y 2008 segunda convocatoria son una actualizacin a partir de los TR de 2007 en donde repito el ministro de Agricultura no tuvo participacin, la actualizacin fue diseada, eleborada (sic), y viabilizada tcnicamente por personal de la unidad coordinadora del IICA, en el marco del proceso de apoyo y cooperacin cientfica y tecnolgica que dicho organismo le prestaba al MADR, bajo los convenios vigentes de ciencia y tecnologa. La actualizacin adems fue aprobada jurdicamente por la oficina jurdica del MADR. En efecto, el doctor JULIAN GOMEZ (Contratista de
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la unidad coordinadora del IICA) actualiz y elabor los TR del 2008 I y 2008 II. El doctor JUAN CAMILO SALAZAR (Dierector (sic) de la unidad coordinadora del IICA hasta principios del 2008) aprob tcnicamente los TR 2008 I. El doctor IVAN ESTEBAN (Director de la unidad coordinadora del IICA desde principios de 2008), aprob tcnicamente los TR 2008 II. El doctor OSKAR SCHROEDER (Jefe de la Oficina jurdica durante el 2008) aprob jurdicamente los TR 2008 I y II. As consta en la parte inferior izquierda de las resoluciones oo5 de 2008 y 169 de 2008. Firm dichas resoluciones, adoptando los TR para las convocatorias de riego y drenaje I y II de 2008, consciente de que dichos TR eran una actualizacin y mejoramiento de los TR empleados en 2007, confiando en que los TR empleados en 2007 haban sido diseados, elaborados, revisados y aprobados con todo rigor, cuidado, transparencia, profesionalismo y buena fe por el personal del IICA que cooperaba en ciencia y tecnologa con el MADR, as como por los funcionarios del MADR que pertenecan al comit administrativo del convenio 03 de 2007, confiando tambin en que la actualizacin, elaboracin, revisin y aprobacin que condujo a los TR 2008 I y 2008 II se haba desarrollado con todo rigor, cuidado, transparencia, profesionalismo y buena fe por el personal del IICA que cooperaba en ese momento en ciencia y tecnologa con el MADR, as como por la oficina jurdica del MADR, confiando, adems, en que con dicha actualizacin se haban adoptado los lineamientos y orientaciones generales de poltica pblica que como ministro yo haba dado. Sin embargo, nunca me involucre (sic), particip en, entromet en, o hice observaciones al diseo tcnico, puntual y detallado de los TR de las convocatorias. Nunca di instrucciones a funcionario alguno del MADR o a contratista alguno del IICA sobre el diseo tcnico puntual y detallado de los TR de las convocatorias. Ello me hubiera sido imposible pues no cuento con la pericia para ello y an si hubiera tenido la pericia, como ministro no hubiera tenido ni el tiempo ni el espacio para hacerlo. Mas (sic) an, puedo afirmar que nunca tuve en mis manos los TR de ninguna de las convocatorias. Quiero afirmar tambin que nunca me involucre (sic) en, participe (sic) en, me entrometi (sic) en, o hice observaciones a los procesos de identificacin, seleccin, evaluacin, puntuacin, adjudicacin e interventora en terreno de los proyectos y subsidios de riego de AIS. Menos an con respecto a algn proyecto en particular. Quiero afirmar que nunca nadie me busco (sic), ni intrigo (sic), ni converso (sic) conmigo sobre el proceso de identificacin, seleccin, evaluacin, puntuacin, adjudicacin e interventora en terreno de algn proyecto o subsidio de riego de AIS. Y menos an sobre algunos de los proyectos que son objeto de esta investigacin. Si alguien lo hubiera hecho, inmediatamente lo hubiera denunciado. Quiero afirmar que nunca conoc del proceso de evaluacin aprobacin y viabilizacin de los proyectos de riego de AIS, ni al interior del IICA, ni al interior del comit administrativo de los diferentes convenios. Es ms, nuca (sic) asist a dichos comits administrativos, como tampoco a reuniones en el IICA o con personal del IICA relacionadas con estos procesos de evaluacin, aprobacin y viabilizacin de los proyectos de riego de AIS. De esto puede dar fe mi secretaria privada. Quiero afirmar, adicionalmente, que si (sic) conoca del informe de ECONOMETRIA de 2007, pero solo en trminos generales. Puedo afirmar que nunca tuve ese informe en mis manos y por lo tanto nunca lo le. Solo conoc en su momento que el informe haba salido y que inclua una evaluacin y unas recomendaciones al programa de riego. Di una instruccin genrica al viceministro Arbelaez, a los directores que participaban en el programa, para que en coordinacin con el director de la unidad coordinadora del IICA, buscaran incorporan las recomendaciones de la firma ECONOMETRIA al programa de riego

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EN LA MEDIDA de lo tcnica y juricamente (sic) posible. Quiero afirmar que nadie me advirti ni como resultado del informe de ECONOMETRIA, ni como resultado de otro proceso evaluativo, DEL POSIBLE riesgo del fraccionamiento de predios y proyectos como estrategia utilizable por personas inescrupulosas para acceder a ms recursos y violentar el espritu de la poltica pblica de riego de AIS que ayude (sic) a orientar y disear. NI funcionario alguno del MADR, ni personal alguno de ECONOMETRIA, ni personal alguno del IICA, ni ser humano alguno en este planeta me advirti sobre este riesgo. Si alguien me lo hubiera advertido, inmediatamente hubiera dado una instruccin para que se tomaran los correctivos. Quiero decir que mi participacin en el diseo de las convocatorias de riego y drenaje del AIS se reduce a mi participacin como orientador de la poltica en el diseo general y orientacin conceptual de la poltica de riego y drenaje de AIS, quiero por lo tanto hacer un recuento de esto. En 2006 y despu[es (sic) del cierre de negociaciones con E.U, a las (sic) doctora CAMILA REYES, directora de Comercio y Financiamiento del MADR, le encomend la tarea de estudiar diferentes experiencias internacionales de programas de apoyo al campo. Esto porque el gobierno nacional en cabeza del presidente Uribe, haba tomado la decisin poltica de crear un programa de apoyo al campo, llamado AIS, con el fin de mejorar la productividad y competitividad del sector agropecuario colombiano, en vista de la inminente internacionalizacin de la economa, no solo con estados (sic) Unidos, sino tambin con otros pases. En algn momento del segundo semestre de 2006, la doctora REYES entr a mi despacho y me sugiri que con AIS se replicara el modelo de convocatorias de riego que vena implementando Chile de tiempo atrs, el caso chileno, por lo que me transmiti la doctora REYES, pareca ser un caso bastante exitoso en trminos de apoyo al campo y en mejoramiento de la productividad a los agricultores de ese pas. Me pareci una muy buena idea y le ped que tratara de madurarla con el equipo tcnico de MADR pero apoyndose tambin el (sic) cooperacin cientfica y tecnolgica del IICA bajo el convenio 078 de 2006. Hecho el anlisis del programa chileno la doctora REYES sugiri que las convocatorias en Colombia se aplicaran para proyectos de riego intrapredial. El doctor JUAN CAMILO SALAZAR director de la unidad coordinadora del IICA en ese entonces, recomend que las convocatorias se ampliaran tambin para proyectos de distritos de riego asociativos. Como orientador de la poltica les solicit, y as se lo hice saber al viceministro Arbelaez, que si no haba impedimentos jurdicos y tcnicos, ambos tipos de proyectos fueran incluidos en las convocatorias. Pero nunca instru a nadie sobre la forma, como esto deba instrumentalizarse en los TR de las convocatorias. Como orientador de la poltica desde 2006, solicit al viceministro, a los directores que participaban en el programa, para que en coordinacin con el director de la unidad coordinadora del IICA, se tomaran las medidas necesarias, de tal manera que se pudiera replicar la experiencia internacional en cuanto a monto de los subsidios; especficamente lo que se haba hecho en Chile siempre y cuando eso fuera viable desde el punto de vista tcnico y jurdico. Pero nunca instru a nadie sobre la forma como esto deba instrumentalizarse en los TR de las convocatorias y no recuerdo haber discutido nunca sobre los monto puntuales de los subsidios. Como orientador de la poltica, desde el 2006 solicit al viceministro y a los directores que participaban en el programa para que en coordinacin con el director de la unidad coordinadora del IICA, se tomaran las medidas necesarias de tal manera que no se excluyera al empresario del campo. Ello por dos motivos. Primero, porque la ley 1133 y el plan nacional de desarrollo disponen que AIS llegu a todos los productores del sector agropecuario. Segundo, porque estaba

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convencido y sigo convencido que es un error garrafal de poltica pblica excluir de un programa como AIS al empresario del campo. Esto porque el empresario del campo genera empleo rural y, adems, porque gracias a las economas de escala de las cuales dispone, puede producir alimentos y exportaciones de forma ms eficiente y barata que cualquier unidad productiva de minifundio o pequea escala. Es decir, creo en y defiendo los incentivos al empresario y a un productor grande siempre y cuando se ajusten a la ley, se otorguen de manera transparente y no excluyan al pequeo y mediano productor. Sin embargo, nunca instru a nadie sobre la forma en que esta orientacin de poltica pblica deba instrumentalizarse en los TR de las convocatorias. Como orientador de la poltica, aunque estab (sic) y sigo estando convencido de la necesidad de no excluir del programa al empresario del campo, desde 2006, solicit a (sic) viceministro y a los directores que participaban en el programa para que en coordinacin con el director de la unidad coordinadora del IICA se tomaran las medidas necesarias de tal manera que el programa siempre llegara en mayor proporcin a pequeos y medianos agricultores. Suger por ejemplo que se otorgara un puntaje adicional al pequeo productor. Pero nunca instru a nadie sobre la forma como esto deba instrumentalizarse en los TR de las convocatorias. Como orientador de la poltica, desde 2006 solicit al viceministro y a los directores que participaban en el programa que en coordinacin con el director de la unidad coordinadora del IICA se tomaran las medidas necesarias de tal manera que con el pequeo agricultor se permitiera que una parte de la contrapartida fuera en mano de obra. Esto por las restricciones de liquidez que generalmente presentan los pequeos productores y siempre y cuando ello fuera viable desde el punto de vista tcnico y jurdico. No recuerdo haber discutido nunca cobre montos puntuales de las contrapartidas. Tampoco instru a nadie sobre la forma como esto deba instrumentalizarse en los TR de las convocatorias. Como orientador de la poltica despus de la convocatoria de 2007, y por sugerencia del viceministro y del director de la unidad coordinadora del IICA, estuve de acuerdo en que se abrieran 2 ventanillas diferentes para las convocatorias del 2008. Una para riego intra predial y otra para distritos de riego. Pero nunca instru a nadie sobre la forma como esto deba instrumentalizarse en los TR de las convocatorias. Como orientador de la poltica en 2007 estuve de acuerdo tambin en que las convocatorias de adecuacin de tierras, que por disposicin de la ley 1152, deba comenzar a desarrollar el INCODER a partir del 2008, se fungieran con las convocatorias de riego de AIS, que debamos continuar haciendo dado el xito y el elogio que estas ltimas haban recibido en diferentes foros y eventos gremiales y regionales despus de la 1ra convocatoria de 2007. Y estuve de acuerdo en fungir ambos procesos de convocatoria porque de ello ahorraba costos de transaccin al sector al MADR, y al mismo INCODER. Adems, porque pienso que el INCODER en ese momento no estaba preparado para las convocatorias de riego, pues apenas comenzaba su proceso de reestructuracin por la ley 1152. Tenia (sic) adems que disear e implementar un proceso de convocatoria de tierras, ya de por si complejo y difcil para el instituto, y porque todava se luchaba contra la corrupcin al interior del mismo. En ese momento tambin estuve de acuerdo en que fuera la direccin de Desarrollo Rural, dada sus funciones de poltica de adecuacin de tierras, la que dirigiera desde el MADR, el proceso de convocatorias conjuntas a partir del 2008. Pero nunca instru a nadie sobre la forma como esto deba instrumentalizarse en los TR de las convocatorias. Como orientador de la poltica despus de la 1ra convocatoria del 2008, y al ser consultado por el viceministro y por el Director de la Unidad Coordinadora del IICA, no me opuse a que se trasladaran a dicha

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convocatoria una parte de los recursos que inicialmente haban sido asignados a la segunda convocatoria de 2008, la explicacin y justificacin que me dieron el viceministro y el director de la Unidad Coordinadora del IICA se fundamentaba en recoger toda la cola de proyectos que haba sido declarada viable por el IICA y el comit administrativo pero que exceda el monto disponible de recursos de la 1ra convocatoria. Por su puesto (sic), le dije al viceministro y al director de la unidad coordinadora del IICA que no me opona a ese traslado, siempre y cuando tuviera aprobacin del comit administrativo, de los comits interventores y tuviera todo el soporte tcnico y jurdico, y no me opuse porque esta prctica no era anormal en el MADR, y si (sic) haba hecho con otro tipo de programas que operaban por demanda, como el de vivienda rural. El objetivo de esos traslados siempre era acelerar la ejecucin del programa y minimizar costos de transaccin al mismo MADR, evitando que proyectos tcnicamente viables tuvieran que presentarse nuevamente a otra convocatoria, a otra evaluacin, a otro proceso de seleccin y otro proceso de vaibilizacion (sic), quiero afirmar, que nunca conoc cuales eran los proyectos particulares que sin dicho traslado quedaran por fuera de la 1ra convocatoria de 2008, pero que con dicho traslado quedaran beneficiados. Quiero afirmar que ni el viceministro, ni el Director de la Unidad Coordinadora del IIca y nadie ms me indicaron o insinuaron cuales eran los proyectos particulares que sin dicho traslado quedaran por fuera de la 1ra convocatoria de 2008, pero que con dicho traslado quedaran beneficiados. Y no lo hicieron porque yo nunca conoc de ningn proyecto de riego en particular que hubiere accedido a las convocatorias de AIS. Quiero adems afirmar que no conozco y no soy capaz de identificar a ningunas de las personas de la familia VIVES que supuestamente se beneficiaron con este traslado. Mi apoyo a la sugerencia del viceministro y el director de la Unidad coordinadora del IICa fue con toda la buena fe [] A continuacin quiero referirme de la declaracin del doctor JULIAN ALFREDO GOMEZ ante la PGN. El seor JULIAN GOMEZ nunca recibi de parte ma instruccin alguna, para instrumentalizar decisin alguna del MADR. Tampoco recibi de parte ma instruccin alguna con respecto a la elaboracin de documentos precontractuales, o minutas para los convenios del MADR celebrara con el IICA. Tampoco recibi de parte ma instruccin alguna con respecto a los diseos de los TR de las convocatorias de riego. Tampoco recib del seor JULIAN GOMEZ retroalimentacin alguna, o borradores o documentos d=precontractuales (sic), de minutas de convenios, o de TR para las convocatorias. Es importante recordar que cuando l seor JULIAN GOMEZ asumi la unidad coordinadora del IICA, yo ya haba salido del MADR, y por lo tanto no tuve la oportunidad de interactuar con el (sic) cmo director de la unidad coordinadora del IICA. En efecto, mi interaccin con la unidad coordinadora del IICA siempre fue a travs de su director, siempre fue en presencia del viceministro y, o de los directores del MADR, y nunca fue a puerta cerrada. Esta interaccin siempre fue para temas generales del diseo de la poltica pblica tal y como lo acabo de relatar, o para hacer seguimiento al cronograma general del programa, o cuando la unidad coordinadora acompaaba los viajes del ministerio a las regiones con el propsito de explicar tcnicamente a los agricultores las condiciones y requisitos de acceso al programa. Mi interaccin con el director de la unidad coordinadora del IICA, nunca fue para hablar del diseo tcnico y elaboracin de los TR de las convocatorias, nunca fue para hablar del detalle tcnico asociado a las condiciones de acceso al programa de riego del AIS, as como tampoco fue para hablar de los borradores de los documentos precontractuales y de las minutas en los que posteriormente los funcionarios del MADR, se apoyaran a la hora de proyectar las versiones definitivas de los

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documentos precontractuales y de las minutas de los convenios con el IICA. Reitero que mi pericia no alcanza para ello. Los temas tcnicos y jurdicos de los convenios, del programa de riego y de las condiciones de acceso al mismo siempre los delegue en el viceministro en los directores que participaron en el programa y en los jefes de la oficina jurdica, lo cual no obsta para que ellos trabajaran con apoyo y con cooperacin del IICA, a travs del director de la unidad coordinadora del IICA. Tambin quiero decir que mi interaccin con el director de la unidad coordinadora del IICA, nunca fue para hablar de un proyecto en particular o de un beneficiario en particular. As[i (sic) como tampoco para entrometerme o participar en los procesos de identificacin, seleccin, evaluacin, puntuacin, viabilizaran, adjudicacin o interventora de los proyectos receptores de los incentivos de AIS. Ahora bien, sobre cualquier actuacin del seor JULIAN GOMEZ, en el marco de la cooperacin cientfica y tecnolgica con el MADR, y cuando me desempee como ministro, bien fuere con el propsito del seor GOMEZ de instrumentalizar decisiones de poltica pblica del MADR, o con el propsito del seor GOMEZ de elaborar borradores de documentos precontractuales y de minutas en los que posteriormente los funcionarios del MADR se apoyaran a la hora de proyectar las decisiones definitivas de los documentos precontractuales y de las minutas de los convenios con el IICA, o con el propsito de elaborar los TR de las convocatorias, yo esperara y confiara en su calidad de abogado en su rigor jurdico en su profesionalismo en su tica, en su honestidad, y en su buena fe. Ello porque el IICA claramente era la contraparte del MADR, en los convenios de ciencia y tecnologa celebrados, de tal manera que cualquier actuacin de sus contratistas por fuera de estos parmetros pertenecieran o no a la unidad coordinadora y fueran o no su director, sera un engao y un fraude en cabeza del MADR. [] En cuarto lugar, quiero recordar cual fue mi papel en el programa de riego de AIS. Mi participacin en las convocatorias de riego y drenaje de AIS; se limit a mi participacin, como orientador de la poltica, en el diseo general y orientacin conceptual de la poltica de riego y drenaje de AIS. Lo extico y lo anmalo hubiera sido que como ministro no participara del diseo general y orientacin conceptual de tan importante poltica pblica. De hecho, las principales funciones del ministro de Agricultura, plasmadas en la normatividad vigente, disponen que este parip (sic) en el diseo y orientacin del sector agropecuario. As las cosas, el diseo general y orientacin conceptual de la poltica pblica de riego y drenaje de AIS, no poda excluir al ministro de Agricultura y mucho menos ser definida por el IICA. Pero quiero que quede constancia que, una cosa es el diseo general y orientacin conceptual de una poltica pblica y otra cosa muy distinta el proceso precontractual, el diseo tcnico, la elaboracin de TR, la instrumentalizacin y la ejecucin e interventora de la misma. Quiero que quede constancia que como ministro participaba en lo primero, pues esa era mi funcin legal, ms nunca en lo segundo. Lo segundo siempre correspondi al IICA y a otros funcionarios del MADR. Quiero que quede constancia que cualquier irregularidad, anomala, o fraude en lo segundo, no puede vincularse a lo primero, es decir a la poltica pblica como tal, y mucho menos alegando dolo o mala fe por parte del ministro. [] Ahora bien, esta orientacin de poltica publica (sic), concebida de buena fe, concebida en lnea de mis funciones legales como ministro y soportada en mltiples normas que van desde el PND 2006-2010, hasta las ley 1133, y concebida a partir de la retroalimentacin que permanentemente recibamos a las visitas en las regiones y en los consejos comunitarios, jams puede ser entendida o interpretada como una validacin o induccin a la trampa que algunos

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particulares le hicieron o les fue permitida hacer desde el IICA, a las convocatorias de riego 2008 y 2009. Quiero que quede constancia para la historia que se puede dar un debate acadmico e ideolgico sobre la conveniencia o efectividad de la poltica pblica de (sic) disee (sic) y oriente (sic) como ministro, buscando siempre la seguridad alimentaria y la productividad del campo colombiano. Pero que quede constancia tambin para la historia que una poltica pblica concebida de buena fe no se puede sancionar ni penal ni disciplinariamente. [] el Ministro de Agricultura no tena forma de conocer sobre o intervenir en los procesos de identificacin, seleccin, evaluacin, calificacin, puntuacin y viabilizacin de los diferentes proyectos de riego que se presentaban a las convocatorias. Esto debe ratificar mi buena fe en materia de participacin en el programa de riego y drenaje de AIS, lo cual se limit al diseo y orientacin conceptual de la poltica pblica. [] Como lo exprese a lo largo de la diligencia nunca le o tuve en mis manos el informe de ECONOMETRIA. Supe que el informe haba salido, que inclua una evaluacin y algunas recomendaciones para las convocatorias de riego y drenaje, ante esto mi nico lineamiento fue pedirle al viceministro y a los directores que el delegara para ello que en coordinacin con la unidad coordinadora del IICA, incorporaran las recomendaciones en la medida de lo tcnica y jurdicamente posible. Reitero que la recomendacin fue genrica. [] Mi capacidad y mi pericia no hubieran alcanzado para entrometerme o involucrarme en el detalle tcnico del programa y menos de un informe como el de la firma ECONOMETRIA. [] hubiera sido imposible por falta de tiempo, por falta de espacio, por mis labores como ministro, y porque no tengo ni la pericia tcnica ni jurdica, analizar y estudiar todos los documentos tcnicos que sobre estos programas y polticas se escriban. Para ello siempre confi en mi equipo comenzando por el viceministro y los directores tcnicos y jurdicos. [] La nica informacin que solicit tiene que ver con las personas que elaboran, revisan y aprueban las resoluciones que firm mediante las cuales se adoptan los TR. Es decir, la informacin que me demostraba que los TR eran elaborados, revisados y aprobados por personal tcnica y jurdicamente idneos del MADR y de la unidad coordinadora del IICA. MI pericia no me hubiera permitido analizar el detalle tcnico plasmado en dichos TR. Debo reconocer que confi en que el texto de los TRs incorporaba los lineamientos de poltica pblica que yo haba impartido cuando el programa de riego se dise. []

Para refutar el cargo formulado la defensa aport y solicit la prctica de las siguientes pruebas:
Con el fin de demostrar que la firma ECONOMETRA nunca advirti sobre la posibilidad de fraccionamiento, entendido como las prcticas engaosas de los particulares presuntamente encaminadas a abusar del programa de riego en los proyectos intraprediales para derivar mayores beneficios econmicos de aquellos a los que realmente tenan derecho, acompa carta del 7 de julio de 2010, suscrita por el doctor DIEGO SANDOVAL, de la firma ECONOMETRA, remitida al doctor JUAN CAMILO SALAZAR, Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, en la cual se explica el alcance de las recomendaciones contenidas en el escrito enviado al Ministerio de Agricultura en el mes de junio de 2007, as como solicit el testimonio de quien suscribi dicho escrito, para que explicara el alcance de las recomendaciones que hiciera al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el mes de junio de 2007, as como los argumentos expuestos en su comunicacin del 7 de julio de 2010.

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Con el fin de demostrar que la firma Econometra nunca advirti sobre la posibilidad de fraccionamiento, entendido este ltimo como las prcticas engaosas de los particulares presuntamente encaminadas a abusar del programa de riego en proyectos intraprediales para derivar mayores beneficios econmicos de aquellos a los que realmente tenan derecho y que las verdaderas advertencias y recomendaciones hechas por la firma ECONOMETRA [] s fueron incluidas en los trminos de referencia del ao 2008, correspondientes a las dos convocatorias de riego y drenaje efectuadas en ese ao, solicit escuchar los testimonios de: JULIAN ALFREDO GMEZ, abogado de la Unidad Coordinadora del Programa AIS para el ao 2008; JUAN CAMILO SALAZAR, Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS; IVAN ESTEBN CSPEDES, Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS; OSKAR SCHROEDER, Jefe de la Oficina Jurdica del MADR.

Tambin la defensa solicit como pruebas de descargos escuchar en declaracin juramentada a MARCELA URUEA, Directora de Desarrollo Rural del MADR y miembro del comit interventor del convenio 003 de 2007, y JUAN CAMILO SALAZAR, Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS para el mes de junio de 2007, a fin de que expusieran si en algn momento informaron directamente al implicado en su condicin de Ministro, sobre las recomendaciones efectuadas por la firma Econometra en relacin con las convocatorias de riego y drenaje. Igualmente solicit el testimonio de ANDREA JULIANA SILVA, secretaria tcnica del Comit de Gabinete, a fin de que exteriorizara si en algn momento algn funcionario del Ministerio de Agricultura, de la Unidad Coordinadora o cualquier otra entidad, inform de manera directa en el marco del Comit de Gabinete o en algn otro escenario, al entonces Ministro Arias Leiva sobre las recomendaciones hechas por la firma Econometra, en relacin con las convocatorias de riego y drenaje. La anterior peticin probatoria, se efectu para demostrar que el acusado disciplinariamente nunca fue advertido sobre las observaciones particulares de Econometra. Con el fin de demostrar que no se desconocieron los principios de transparencia, seleccin objetiva y responsabilidad [] pues los trminos de referencia s eran claros, justos y completos, en lo que tiene que ver con el acceso de pequeos y medianos productores al mdulo de Riego y Drenaje del Programa Agro Ingreso Seguro, la defensa solicit incorporar los siguientes documentos: rendicin de cuentas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural correspondiente al ao 2010; informes del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, dirigidos al Congreso de la Repblica para los aos 2008 y 2009; concepto emitido por el doctor ALVARO RIASCOS, en el que analiza cmo los trminos de referencia, desde un punto de vista matemtico, de ninguna manera excluan a los pequeos y medianos productores, sino que perfectamente permitan su acceso y participacin en las convocatorias de riego y drenaje, de quien tambin solicit ser escuchado en declaracin juramentada. A su vez solicit los testimonios de LUIS MIGUEL MORELLI, Gobernador del Departamento de Norte de Santander, ANTONIO NAVARRO WOLF,

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Gobernador del Departamento de Nario, y ALEJANDRA FORERO, Secretaria de Fomento Agropecuario de la Gobernacin de Boyac, a fin de que expliquen todo lo que les conste sobre el acceso de pequeos y medianos productores de sus departamentos al mdulo de riego y drenaje del Programa Agro Ingreso Seguro. 4.1.2.3. Caso concreto

De acuerdo con las explicaciones ofrecidas y las pruebas practicadas, encontramos que no se desvirta el segundo cargo formulado en contra del implicado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, por las razones que se indicaran seguidamente: En primer lugar tenemos, que el seor ARIAS LEIVA en su calidad de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, junto con el gerente general del INCODER, tambin implicado dentro de las presentes diligencias, expidi la resolucin 005 del 4 de enero de 2008, mediante la cual se establecieron los criterios, requisitos, procedimientos y se aprobaron los trminos de referencia para adelantar la convocatoria pblica de riego y drenaje N 1, relacionada con el convenio N 055 de 2008. Igualmente, el implicado ARIAS LEIVA, emiti la resolucin N 169 el 21 de mayo de 2008, mediante la cual se establecieron los criterios, requisitos, procedimientos y se aprobaron los trminos de referencia para la convocatoria pblica de riego y drenaje N 2, correspondiente tambin al convenio N 055 de 2008. Con la suscripcin de las referidas resoluciones, cuya finalidad primordial fue la de precisar los criterios y requisitos de los proyectos que quisieran acceder a subsidios por riego y drenaje, se permiti la aprobacin de algunos proyectos sin el lleno de los requisitos legales (Casos: finca CAMPO GRANDE I, II, III, IV y V; finca LAS MERCEDES I, II, III, IV y V; finca MARIA LUISA I, II y III); se viabilizaron por el IICA proyectos que inicialmente no haban sido declarados viables por el panel de evaluadores, sin subsanarse las observaciones (Casos: proyectos 152 y 161, CAMPO GRANDE I y III; proyectos 142 y 136, MARIA LUISA I y III; proyecto 065, VICALAVI S.A.; proyecto 068, VIZU S.A.; proyecto 067, VIBEYCH; proyecto 061, BANAVICA S.A.); se presentaran proyectos, valindose de contratos de arrendamiento, dividindose de acuerdo al nmero de contratos de arrendamiento utilizados, para acceder a cuatro, cinco o ms subsidios, burlando el monto mximo a otorgar que corresponda a seiscientos millones de pesos, lo cual con anterioridad haba sido advertido por la firma ECONOMETRA al evaluar el programa correspondiente al ao 2007, que a su vez hizo otras recomendaciones para futuras convocatorias, sin ser tenidas en cuenta. En dicho informe, se indica como necesidad del Gobierno Nacional, disponer de un documento de polticas acerca del componente de riego y drenaje, en el cual se estableciera con claridad el marco general de la poltica para el componente de riego del programa, el objetivo del componente, los principios generales que rigen el subprograma y las metas que se tenan establecidas para el mismo, considerando adems, que se

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deba explicar cmo operaba el programa, como se ejecutaran los recursos, as como los mecanismos de seguimiento y evaluacin que se implementaran. Las anteriores sugerencias, cuyo fin era asegurar la escogencia de los mejores proyectos, as como la debida ejecucin de los proyectos, los procedimientos de elegibilidad y seleccin de proyectos, se reitera, no fueron atendidas por el Ministerio en cabeza del disciplinado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA. En el numeral 4.2 del informe se dice que el gobierno nacional debera revisar el monto del subsidio, diferenciarlo por tipo de productor y premiar ciertas caractersticas deseables de los proyectos. Un subsidio del 80% constituye un incentivo muy grande para que: a la convocatoria no lleguen nicamente los mejores proyectos, los proponentes manipulen la informacin de tal manera que el monto efectivo del subsidio termine siendo superior; para forzar situaciones de tal forma que se pueda cumplir con los requisitos de elegibilidad exigidos. Con lo anterior, se adverta la necesidad de una poltica clara para el AIS, de mecanismos de seguimiento, de la implementacin de controles para lograr que se cumplieran los requisitos exigidos a quienes presentaban proyectos y de mecanismos de control que no permitieran manipular la informacin, para evitar que el monto efectivo del subsidio terminara siendo superior. Otra de las sugerencias de ECONOMETRA, guardaba relacin con la determinacin de los lineamientos generales del componente de riego y drenaje, para que se definieran aspectos tales como el tipo de proyecto elegible, los beneficiarios del subprograma, el nivel o niveles del subsidio, los requisitos a efectuar en las diferentes etapas de formulacin, presentacin, seleccin de los mejores proyectos, criterios de elegibilidad y seleccin entre otros, proponindose a su vez que el valor de los subsidios fuera mayor para los pequeos y menor para los medianos y grandes productores. De haberse observado tales recomendaciones o sugerencias de parte de la firma ECONOMETRA, los oferentes no hubieran podido acudir a la celebracin de contratos de arrendamiento fingidos, para subdividir proyectos, buscando acceder a varios subsidios, con el fin de sobrepasar indebidamente el monto mximo a otorgar, lo cual lograron, terminando recibiendo subsidios por un monto mucho superior al que legalmente se iba a otorgar. Todo lo anterior, al manipularse la informacin, lo cual se haba avisado, pero a su vez desconocido por el Ministerio, que a travs de su representante legal, tena el deber de acogerlas, tomando las medidas pertinentes, evitando lo que hoy se cuestiona. Conforme se indic en el pliego de cargos, uno de los puntos en donde se evidencia la falta de definicin, en los citados aspectos, lo constituye el valor de los montos de los apoyos, los cuales segn el contenido de los trminos de referencia, - convocatoria I-2008- numeral 1.9 prevn un mximo del 80% del valor del proyecto de tipo predial y de reconstruccin o rehabilitacin de distritos de riego, indicando que para los primeros ste no debe superar los 600 millones
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por proyecto y 7 millones por hectrea, y para los segundos los 3.500 millones por proyecto y 10 millones por hectrea, si es construccin, o 5 millones si es rehabilitacin; no obstante, los anteriores parmetros no contienen una distincin de los apoyos que se deben otorgar a los pequeos, medianos o grandes agricultores, dado que solo se fijan unos lmites mximos del incentivo, sin precisarse la categora de los beneficiarios, circunstancia que en gran medida contrara lo dispuesto en ley 1133 de 2007, la cual se enmarca, dentro de las acciones previstas por el gobierno para reducir la desigualdad en el campo, promover la productividad y competitividad, desigualdad que tal y como se observa, no se logra equiparando -en una convocatoria pblica- a los pequeos agricultores con los grandes agricultores, quienes independientemente de su clasificacin tienen los mismos beneficios. En segundo lugar, la contrapartida, que segn el punto 1.10 de los trminos de referencia es del 20%, tampoco resultaba favorable en porcentaje para los pequeos agricultores, debido a que si bien es cierto que de ese 20%, el 50% poda ser en aporte de mano de obra, aun as, su costo para efectos de presentacin de proyectos de tipo predial, quedaba reducido a un pequeo nmero de productores; quiere decir ello, que la participacin en las convocatorias de riego y drenaje para un pequeo agricultor, se limitaba a las asociaciones de Distritos de riego, en razn a que las condiciones y exigencias para la presentacin de los proyectos, sumados a los costos de los estudios tcnicos, hidrolgicos, levantamiento topogrfico, climatologa, geotecnia, as como los estudios de los aspectos productivos y financieros, que se exigan entre otros, no podan ser asumidos o sufragados por un pequeo agricultor. De otro lado, en cuanto al monto de los subsidios, la firma ECONOMETRA haba sugerido revisarlos y diferenciarlos por tipo de productor, premiando ciertas caractersticas deseables de los proyectos, aspectos que no fueron tenidos en cuenta tampoco por el Ministerio, dando lugar a que los pequeos y grandes productores compitieran en igualdad de condiciones, contrariando la finalidad prevista en el marco general de la poltica pblica, pues no es lo mismo que a un pequeo agricultor se le impongan unas cargas y beneficios en condiciones similares a las de un gran agricultor. Los criterios estandarizados en la evaluacin y la falta de ponderacin en la calificacin para pequeos y medianos agricultores, demuestra la ausencia de reglas claras, justas y completas, pues dentro de los criterios de calificacin de los proyectos de tipo predial se tuvo en cuenta para efectos de puntaje: la contrapartida, el costo del proyecto por familias beneficiadas y los costos del proyecto por hectreas a irrigar, colocando a todos los proponentes en igualdad de condiciones frente a un proyecto. Como se anot precedentemente, la falta de reglas claras, justas y completas en la evaluacin de los proyectos, condujo a que bajo unas mismas observaciones algunos proyectos fueran declarados por los evaluadores viables y otros no.

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Fue el caso de los proyectos Campo Grande I y III, en el que el panel de evaluadores declar la no viabilidad de los mismos, mediante Acta No. 27 de mayo 2 de 2008, obrante a folio 99 del anexo 10, bajo las siguientes observaciones:
i) Que el caudal seleccionado para el mdulo de riego de 10 Has era muy alto para la conduccin de una tubera de 8 pulgadas. ii) Que el motor seleccionado para la Bomba no era el adecuado. iii) No se tena claridad respecto del suministro de energa (elctrica o diesel). Se presenta en las especificaciones tcnicas un tipo de suministro y en el presupuesto se hace referencia a otro suministro. iv) No hay claridad respecto de la concesin de aguas para el predio beneficiado. (la solicitud de renovacin de concesin presentada no hace referencia al predio campo grande)

Estas observaciones fueron igualmente consignadas por los evaluadores de los dems proyectos de esa misma finca, en los cuales se declar su viabilidad, como fue el caso de los proyectos de la Finca Campo Grande II y V, contenida en el Acta No. 30 de mayo 7 de 2008 obrante a folio 101 del anexo No. 10, que seala en cuanto a la finca Campo Grande II:
i) Deba presentar concesin de agua que cumpla con 93.5 lps. ii) se presentan 240 aspersores adicionales. iii) no se indica la existencia de infraestructura elctrica. iv) no se incluye en el presupuesto la construccin de caseta de bombeo

Y en relacin con la Finca Campo Grande V. se indic:


i) No hay claridad en la cantidad de agua superficial solicitada por el predio y no es confiable la prueba de bombeo realizada al pozo existente. ii) No indica existencia de red elctrica. iii) Se presentaron 683 aspersores adicionales. iv) No presenta en anlisis fisicoqumico del agua. v) El caudal concesionado debe ser mnimo igual a 93.5 lps.

Dicha observacin resulta igualmente vlida para el caso de proyectos que presentados bajo requisitos previstos en los trminos de referencia, fueron evaluados, viabilizados, firmados los acuerdos de financiamiento y posteriormente fueron objeto de rediseo, debido a la deficiencia de los mismos, circunstancia que demuestra una vez ms la falta de criterios claros en cuanto a la viabilidad o no viabilidad de los proyectos que deba contener los trminos de referencia. Es el caso de los proyectos de las Fincas Mara Luisa II y III; Las Mercedes I, II, III, IV y V, de los proyectos C.I. Tequendama, Mevicala S.C.A, Sovijila, Construmundo entre otros. El diagrama de flujo de la convocatoria internacional de 2008 estableca varios filtros, sin embargo llama la atencin que aunque muchos proyectos quedaron con viabilidad condicionada, terminaron recibiendo subsidios sin que se hubieran subsanado las exigencias de las diferentes instancias, antes del acuerdo de financiamiento. Sin embargo, desde el punto de vista tcnico eran subsanables durante la ejecucin del proyecto aspectos como la estructura de la caseta de
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bombeo, la seleccin del modelo comercial de la bomba, la fuente de energa y el punto fsico de la captacin de la bomba, lo cual muestra la vaguedad en los trminos de referencia cuestionados. El anterior hecho pudo haber incidido en que se desatendieran temas de fondo como el relativo a las concesiones de agua y a las exigencias para los desembolsos. Si bien, los proyectos pueden ser medidos en cantidades de obra o de costos, los trminos de referencia bien pudieron supeditarlos desde el punto de vista de la funcionalidad de cara a los objetivos propuestos por el AIS. Si los sistemas de riego evaluados por el panel, permitan modular, no se hubieran logrado instalaciones de obras hasta de un 98% con cero funcionalidad, porque como en el caso de la finca San Diego no haban instalado los aspersores. Por tanto, no eran los porcentajes de construccin de obras civiles, los que debieron condicionar los desembolsos dentro del acuerdo de financiamiento, sino la funcionalidad del sistema. Concebido de esta forma el programa AIS, estara indicando coherencia entre la inversin en el campo y los objetivos propuestos. Adems, las subsanaciones de algunos aspectos dejan mucho que pensar, como en el caso de algunos proponentes que presentaron contratos de arrendamiento a cinco aos para cultivos con un periodo de produccin de veinticinco aos y una TIR calculada a diez aos, hecho que para cualquiera an sin ser experto evidenciaba que se trataba de una simulacin de contratos de arrendamientos, asunto sobre el cual el panel de expertos sugiri ampliar los contratos de arrendamiento por lo menos a diez aos, contratos de arrendamientos en los que se prev que a su terminacin los sistemas de riego pasan a ser del propietario del predio, beneficindose as el dueo de la tierra y no el proponente, lo cual conlleva a deducir, que haba un inters para que no se rechazaran los proyectos, sino que se trataba de buscar la subsanacin de eventuales errores, para que como fuera, el propietario recibiera el subsidio. Otro punto que llama la atencin, es el atinente a la concesin de aguas, pues se observa que no fue clara la exigencia, por cuanto si bien en los proyectos era exigible como requisito para declarar su viabilidad, ste se supla con la simple formulacin de la solicitud a la autoridad ambiental, con independencia de si haba o no caudales disponibles o si las corrientes estaban o no reglamentadas, asunto vital en un programa fundamentado en el uso de agua. Ahora bien, la legislacin ambiental frente al tema de agua, en especial el decreto 1541 de 1978, es muy precisa sobre las concesiones, sin embargo algunos proyectos fueron aprobados sin contar con concesin de aguas, como en el caso de los presentados por proponentes diferentes a los titulares de las mismas, pues si bien iban a utilizar dentro de la finca beneficiaria de la concesin, se desacat la prohibicin de permitir el uso de terceras personas, llegndose al extremo de pedir que en los contratos de arrendamiento de la fincas, se pactaran los caudales que cada una iban a recibir del titular de la concesin, cuando la ley otorga esa facultad privativamente a las autoridades ambientales, siendo de esta manera desconocidas las Corporaciones Autnomas Regionales por el programa AIS,
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poniendo en riesgo el proyecto de riego, no solamente al momento de la instalacin, sino en el futuro. Sobre el tema de las concesiones de agua respecto de los proyectos aprobados cuestionados, mediante informe tcnico obrante en las diligencias se indic lo siguiente:
Exceptuando los proyectos presentados por los titulares de las concesiones -que se relacionan en el siguiente cuadro-, las dems propuestas no tienen concesin legal de aguas. El caudal insuficiente no era motivo de subsanacin, sino la ausencia total de caudal concesionado. PROPONENTE PROYECTO CONCESIN DE AGUAS Tiene. Ver resolucin No. 001 del 18 de diciembre de 2002 de CORPAMAG Y CORPOCESAR y resolucin 865 de mayo 9 de 2008 de CORPAMAG. Si tiene. Resolucin 1693 de 2008 CORPAMAG 100 lps y 47,5 de Pozo

AGROINDUSTRIAS CAMPO JMD Y CIA S.C.A GRANDE PARTE 5

INAGRO

MARA LUISA 1

Al revisar la resolucin 865 del 9 de mayo de 2008 (anexo 30 folio 9) se encuentra que: (i) mediante Resolucin 001 del 18 de diciembre de 2002 emitida por CORPAMAG Y CORPOCESAR se adjudic concesin de aguas al predio Campo Grande (no se tiene copia de este ltimo documento); (ii) el seor JUAN MANUEL DVILA JIMENO, en calidad de representante legal de AGROINDUSTRIAS JMD y Cia. S.C.A. mediante escrito del 15 de enero de 2008, solicit a CORPAMAG renovacin de concesin de aguas superficiales del ro Ariguan para los predios Campo Grande y La Amrica y solicitud de concesin de aguas subterrneas de 4 pozos ubicados en el predio Campo Grande; (iii) para el predio Campo Grande en la fecha de solicitud an quedaban 4 aos de vigencia de concesin y por tanto se le neg; (iv) se otorg concesin de aguas a la sociedad AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A, en un caudal de 315 lps; (v) en el artculo quinto de la resolucin se dispone que CORPAMAG podr declarar la caducidad de esta concesin en los siguientes casos: Por cesin del derecho a usar el recurso a favor de terceros, salvo que medie permiso previo y escrito de CORPAMAG ; (vi) en el artculo sptimo se advierte Ser causal de caducidad, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones incorporadas en la presente resolucin, las previstas en el artculo 62 del Decreto 2811 de 1974 en concordancia con el artculo 248 del Decreto 1541 de 1978. Al examinar la resolucin 1693 del 1. de agosto de 2008 (anexo 32 folio 9) se encuentra que: (i) el seor PABLO JOSE SOLANO TRIBIN, en calidad de representante legal de INAGRO S.A. mediante escrito del 6 de febrero de 2008, solicit a CORPAMAG otorgar concesin de aguas superficiales para el predio MARA LUISA, sobre la quebrada Orihueca y solicitud de concesin de
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aguas subterrneas de 1 pozo profundo; (ii) se otorg concesin de aguas superficiales y subterrneas a la sociedad INAGRO S.A., en un caudal de 147,5 lps; (v) en el artculo quinto de la resolucin se dispone que CORPAMAG podr declarar la caducidad de esta concesin en los siguientes casos: Por cesin del derecho a usar el recurso a favor de terceros, salvo que medie permiso previo y escrito de CORPAMAG ; (vi) en el artculo octavo se advierte Ser causal de caducidad, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones incorporadas en la presente resolucin, las previstas en el artculo 62 del Decreto 2811 de 1974, en concordancia con el artculo 248 del Decreto 1541 de 1978 y las establecidas en el Decreto 2858 de 1981. En MARA LUISA el predio total cont con la concesin dada por la resolucin 1693 de 2008 de CORPAMAG, de la misma no hubo una asignacin de caudal especficamente para cada proyecto, adems se autoriz captar una fuente quebrada Orihueca 100 lps y 47,5 lps sobre un pozo subterrneo. Como el titular de la misma por cinco aos era la empresa INAGRO S.A., solamente se poda usar la concesin para el proyecto MARIA LUISA 1, cuyo proponente era el concesionario. Los proyectos del grupo SAN DIEGO, tampoco tuvieron concesin para cada proyecto. La Resolucin No. 1009 de 3 de diciembre de 2004, de CORPOCESAR otorga 94541 lps a lvaro Lus Vives Lacouture y C.I. BANAPALMA S.A., aun cuando la concesin haba sido solicitada para la persona jurdica, como lo indica el mismo acto administrativo, la Corporacin toma la decisin de otorgarla tanto a la persona jurdica CI BANAPALMA como a su representante. Se requiere establecer cul es el caudal otorgado para cada uno de ellos, as como determinar si tienen captacin diferente y en qu predio se encuentra. Como ninguno de los proyectos propuestos por SOVIJILA S.A., VICALA S.A., VIZU, MEVICALA, SANVI S.A., VIBEYCH, INMOBILIARIA KASUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, VICALVI, estaba presentado por lvaro Vives Lacouture ni por CI Banapalma tal concesin requera permiso previo de la autoridad ambiental para su uso por terceros. En las MERCEDES, ni antes ni despus de la firma del acuerdo de financiamiento, se evidencia que se haya aportado la resolucin que otorgaba la concesin; tampoco se evidencia que los expertos, el IICA, el interventor o el Ministerio, hagan referencia a esta situacin. La resolucin expedida por CORPOGUAJIRA (1599 de 11 de junio de 2007) a las empresas: CI LA SAMARIA, CI ECOFAIR, CI AGROTROPICO, y AGROPECUARIA DEL CARIBE, que obra en los expedientes no corresponde a una concesin que ampare el Proyecto LAS MERCEDES. En el artculo 13 establece que: en el evento de que las empresas involucradas en el proyecto de siembra de 700 has de banano orgnico deseen utilizar las aguas otorgadas por la Corporacin en el marco de otras concesiones de aguas debern solicita a la
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Folios 23 a 37 anexo 51

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entidad las modificaciones requeridas. Igualmente en el artculo 7. La Corporacin establece que: CORPOGUAJIRA al no tener la certeza sobre la capacidad de carga del acufero aluvial del Ro Tapias, y al sospechar un avance de la cua marina en este acufero, como reaccion a la extraccin de agua que demanda un proyecto de siembra de 700 hectreas de banano puede hacer uso del principio de precaucin C293-02 Sin embargo dado que el proyecto de siembra de banano Proyecta generar empleo en la regin, y debido a su cualidad de orgnico (baja o ninguna utilizacin de agroqumicos), puede permitirse la concesin. De conformidad con esta concesin si C.I. LA SAMARIA, titular de la concesin, fuera proponente en los proyectos de las Mercedes, bien podra haberla utilizado, pero nica y exclusivamente para sembrar banano orgnico, no para palma africana. De conformidad con la informacin cotejada, el siguiente cuadro muestra los proyectos que no cuentan con concesin:
Proponente
JUAN MANUEL DVILA JIMENO ANA MARIA DAVILA FERNANDEZ DE SOTO JUAN MANUEL DAVILA FERNANDEZ DE SOTO MARIA CLARA FERNANDEZ DE SOTO NICOLAS SIMON SOLANO TRBIN GUSTAVO SOLANO TRIBIN SOVIJILA SA VICALVI SA SOVIJILA SA (PATRICIA VIVES LACOUTURE) VICALA S.A. (ROBERTO EUSEBIO VIVES LACOUTURE) VIBEYCH VIZU (MARIA LUISA ZUOGA VIVES) MEVICALA SANVI SA (SLVIA ROSA VIVES DE SANCHEZ) BANAVICA CONSTRUMUNDO ROBEGRTO ESEBIO VIVES LACOUTURE KASUMA ECOBIO COLOMBIA LTDA

Nombre del predio presentado


CAMPO GRANDE PARTE 1 CAMPO GRANDE PARTE 2 CAMPO GRANDE PARTE 3 CAMPO GRANDE PARTE 4 MARIA LUISA 2 MARIA LUISA 3 LA ESPERANZA ARROYO CLARO LA ESPAOLA PALMA NUEVA LUCIANA MARIA LUISA VIZU RIO GRANDE LA CAADA CALIFORNIA LA GRAN VICTORIA LA FLORIDA LAS MERCEDES 1

Concesin de Aguas
NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE

Proponente

Nombre del predio presentado

Concesin de Aguas

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LUIS MIGUEL VERGARA DAZ GRANADOS GUILLERMO BARRIOS DEL DUCCA CI LA SAMARIA SA JESUS ANTONIO CARREO GRANADO

LAS MERCEDES 2 LAS MERCEDES 3 LAS MERCEDES 4 LAS MERCEDES 5

NO TENE NO TENE NO TENE NO TENE

Los trminos de referencia exigen que para ser considerado elegibles, deba el proponente presentar la concesin para el proyecto no para el predio- (numerales 1.3.3. y 2.3.6.). Se permita inscribirse a la convocatoria con la solicitud de concesin para ser elegible, y en el numeral 2.3.6., aclara que el proponente deba aportar la resolucin de concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. Los Decretos 1541 de 1978, y el decreto ley 2811 de 1974, referenciadas por la corporacin Ambiental en las respectivas concesiones, prohben el uso de aguas a terceras personas.

De igual manera, al no contemplar los trminos de referencia reglas claras, justas y completas en cuanto a quines podan ser los beneficiarios de los apoyos, as como de las condiciones para acceder a los mismos, ocasion que dicha coyuntura fuera aprovechada por los proponentes de los proyectos, utilizando la figura de contratos de arrendamiento de partes de sus fincas para lograr presentar un proyecto por cada fraccin de terreno arrendado, lo cual condujo a que un solo predio se beneficiara con ms de un apoyo, incrementando su valor, como sucedi por ejemplo con los proyectos de la Hacienda Campo Grande, la cual se arrend y bajo esta figura se present como Campo Grande I, II, II, IV y V en donde el propietario del predio, Industrias JMD, le arrend los terrenos a varios de sus socios. Caso similar, ocurri con los predios de las Fincas Mara Luisa, Las Mercedes, y proyectos del Cesar como MEVICALA, VICALAVI, VISU, VIBEYCH, BANAVICA y SOVIGILA entre otros, en los que una empresa o persona natural termin arrendando fracciones de terreno a sus socios, familiares o en algunos casos, a sus empleados, beneficindose, en ltimas, el mismo predio entendido como un predio de explotacin agrcola con la consecuente valorizacin de sus terrenos. Puntualmente, en lo referido a los proyectos MEVICALA, VICALAVI, VISU, VIBEYCH, BANAVICA y SOVIGILA se suscriben unos contratos de arrendamiento con fecha 22 de febrero de 2008 y posteriormente un otros al contrato con fecha 10 de febrero, en el que se pacta que las obras ejecutadas con dineros del Ministerio, pasaran a ser propiedad del dueo de los terrenos, en otros casos no se dej consignado que ocurrira con las obras ejecutadas, pues as se previ en tales contratos estableciendo que a su terminacin los sistemas de riego pasaran a ser del propietario del predio, lo que beneficia directamente al dueo de la tierra, ms no al proponente. En general los contratos de arrendamiento se firmaron das antes o concomitantes con la presentacin de los proyectos, as como los cnones pactados contemplan sumas por debajo de los precios reales, en comparacin con las hectreas arrendadas o con los cultivos ya existentes siembras en promedio entre 6 meses y 12 aos.
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Vemos como en el punto 2.3.4 de los trminos de referencia, se seal que los interesados en participar en la convocatoria pblica, deban acreditar la utilizacin legal del predio mediante cualquiera de los documentos sealados para los propietarios, poseedores o tenedores, no obstante, en el citado numeral no se especifican aspectos que garanticen expresamente que el tenedor, poseedor o propietario tuviera la efectiva explotacin agrcola del predio, o que el mismo no hiciera parte de un globo de terreno que ya hubiere sido beneficiario del apoyo, o sobre el cual se hubiere presentado otra propuesta. Tampoco se dice nada en relacin con las condiciones que deban pactarse en los contratos de arrendamiento, para con ello garantizar que el incentivo otorgado, no solo cumpliera con la finalidad prevista en la Ley, sino que adems garantizara en el futuro la sostenibilidad del proyecto de explotacin agrcola. La divisin material de un predio es un tema jurdico y no fsico que pueda subsanarse con cercar u otro tipo de demarcaciones, segn lo establecen los artculos 4942 y 5043 del decreto 1250 de 1970. Lo anterior indica que cuando existe una propiedad, la divisin material debe tener su propio folio de matrcula inmobiliaria. No obstante, frente a los proyectos del AIS, los trminos de referencia no fueron claros en indicar, que un mismo predio no poda ser beneficiario de ms de un subsidio, como tampoco prohibi que si un proyecto haba sido presentado por una empresa familiar, los miembros de la misma presentaran separadamente nuevos proyectos. Los subsidios de AIS fueron otorgados por proyecto o actividad econmica no asociados necesariamente a la propiedad de los predios, lo cual permiti que en algunos casos se otorgaran varios subsidios realmente a un nico beneficiario, superndose as el tope mximo autorizado. Lo anterior, evidencia la ausencia de reglas claras, justas y completas en los trminos de referencia aprobadas por medio la resolucin 05 del 4 de enero de 2008, en especial las aprobadas en los dos primeros actos administrativos (convocatorias I-2008) que fueron las que se ejecutaron en su totalidad, permitiendo y estimulando que se presentaran varios proyectos solicitando el apoyo econmico otorgado por el Programa AIS sobre un mismo predio, al considerar sus beneficiarios que dicha figura no se encontraba prohibida en las reglas definidas por el propio Ministerio. De otra parte, respecto de las pruebas solicitadas para desvirtuar el tercer cargo formulado, encontramos que las mismas no modifican, ni cambian la imputacin disciplinaria efectuada, por las razones que a continuacin se hacen respecto de cada una de las pruebas, advirtiendo desde ahora, que la defensa en sus alegatos de conclusin no se refiri a todas, las ordenadas y recogidas.
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Art. 49. Cada folio de matrcula inmobiliaria corresponder a una unidad catastral y a ella se referirn las inscripciones a que haya lugar. En consecuencia, cuando se divida materialmente un inmueble o se segregue de l una porcin, o se realice en l una parcelacin o urbanizacin, o se constituya en propiedad por pisos o departamentos, el Registrador dar aviso a la respectiva oficina catastral para que proceda a la formacin de la ficha o cdula correspondiente a cada unidad. 43 Art. 50.- Siempre que el ttulo implique fraccionamiento de un inmueble en varias secciones o englobamiento de varias de estas en una sola unidad, se proceder a la apertura de nuevos folios de matrcula, en los que se tomar nota de los folios de donde se derivan.

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Con el fin de demostrar que la firma ECONOMETRA nunca advirti sobre la posibilidad de fraccionamiento, entendido como las prcticas engaosas de los particulares presuntamente encaminadas a abusar del programa de riego en los proyectos intraprediales para derivar mayores beneficios econmicos de aquellos a los que realmente tenan derecho, se presenta como prueba la carta del 7 de julio de 2010, suscrita por el doctor DIEGO SANDOVAL, de la firma ECONOMETRA, remitida al doctor JUAN CAMILO SALAZAR, Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural. En el documento anteriormente aludido, aclara el seor DIEGO SANDOVAL, en su condicin de gerente de la firma ECONOMETRA lo siguiente:
[] ninguna de nuestras opiniones consignadas en el documento EVALUACION DOCUMENTAL DE VIABILIDAD Y LA CALIFICACION DE LAS PROPUESTAS PRESENTADAS A LA CONVOCATORIA DE RIEGO Y DRENAJE DEL PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO presentado el 14 de junio de 2007 al IICA, pueden entenderse como una advertencia para prevenir posibles irregularidades derivadas de un examen legal de las propuestas, tarea que no nos fue contratada, pues nuestro trabajo se limit a una revisin tcnica, econmica y financiera de los proyectos. Las recomendaciones eran sugerencias para que el gobierno, en caso que lo considerar pertinente, incluyera modificaciones en futuras convocatorias y ninguna de ellas buscaba advertir presuntas maniobras engaosas a las que usted se refiere. Con relacin a las recomendaciones mencionadas en el numeral 4 del citado documento, a continuacin me permito hacer las siguientes aclaraciones: Con relacin al numeral 4.2. El gobierno nacional debera revisar el monto del subsidio, diferenciarlo (). Continua nuestra recomendacin diciendo que: Un subsidio del 80% constituye un incentivo muy grande para que: i) los proponentes manipulen la informacin de tal manera que el monto efectivo del subsidio termine siendo superior (). En este caso se trata de una recomendacin general que encuentra su fundamento en la lgica de respuesta de los agentes econmicos a cualquier incentivo que las instituciones del Estado creen. Dicha recomendacin pretenda advertir que los beneficiarios de los proyectos podran buscar sobre estimar los costos del proyecto de riego, para que una vez ejecutado el subsidio ste llegara a cubrir hasta el 100% de los costos del proyecto y no una porcin, como era la finalidad de la convocatoria. [] En cuanto a nuestra recomendacin del numeral 4.7 Se debe financiar el proyecto completo (integral) de riego asegurando que siempre se
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disponga de la distribucin intrapredial. Continua nuestra recomendacin diciendo que: La posibilidad de apoyar la realizacin de etapas parciales de los sistemas de riego genera la posibilidad de fraccionamiento de los proyectos con el objeto de conseguir el financiamiento de un proyecto de riego que, bajo unas normas que slo financien la realizacin del proyecto integral, no se podra realizar pues el monto mximo de apoyo estatal no lo permitira (). En esta recomendacin se sugiere al Ministerio de Agricultura que es deseable financiar la construccin de distritos de riego integrales, es decir que incluyan la adecuacin intra-predial (al interior de los predios) para conducir el agua desde los canales hasta el cultivo. Al referirnos al fraccionamiento buscbamos resaltar que la financiacin de proyectos de distritos de riego que no cuenten con la etapa de adecuacin intrapredial, hace ms compleja la evaluacin econmica y productiva, adems de correrse el riesgo de que esta etapa de inversiones prediales nunca se realice, razn por la cual esta condicin slo se debera permitir en casos excepcionales.

Quien suscribi el escrito anteriormente reseado, rindi su testimonio manifestando que:


[] el 30 de junio de 2010, recib una comunicacin del doctor JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA Viceministro de MADR, en el cual me solicita le aclare 2 de las 18 recomendaciones que nosotros dimos 3 aos antes. La primera aclaracin se refiere sobre cul era el alcance que nosotros le dbamos al considerar que un subsidio del 80 por ciento constitua un potencial peligro para la eficiencia del programa AIS. Y la segunda solicitud, se refiere a nuestra recomendacin que no deben fraccionarse los proyectos sino que deben ser financiados en forma integral es decir en todos sus componentes. Tambin el (sic) me pide aclararle esta recomendacin se fundamentaba en si nosotros habamos visto y lo cito a l, maniobras engaosas en dicha convocatoria dado que un informe de la Contralora General de la Repblica haba detectado en las convocatorias 2008 y 2009, maniobras engaosas contrarias a la normatividad que rige AIS. Yo en mi respuesta planteo que nuestras recomendaciones eran sugerencias para el gobierno que en caso que lo considerara pertinente fueran incluidas en futuras convocatorias, y en ningn caso, buscamos o denunciando (sic) presuntas irregularidad (sic) del (sic) la convocatoria 2007. Sin embargo si queramos dejar claro que considerbamos inconveniente, un subsidio del 80 por ciento basado estrictamente en la teora econmica de subsidios, en la cual un subsidio excesivamente alto inevitablemente lleva a que ciertos agentes econmicos beneficiarios tiendan a inflar costos, par (sic) que el estado les financie el ciento por ciento de sus proyectos. Por otra parte considerbamos que no deben fraccionarse los proyectos en sus diferentes componentes dado que el objetivo de AIS era el proyecto productivo como un todo y que si se financiaba solo un componente como por ejemplo, captacin de aguas o conduccin, como en muchos casos pudiera suceder se estara dejando sin financiacin la etapa de adecuacin intra predial, es decir la llegada de riego a las reas de produccin, con lo cual se desvirtuara el instrumento
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de AIS [] en ningn momento consideramos en esta recomendacin la posibilidad de que un predio se subdivida en 2 o ms proyectos, esta no era el tipo de fragmentacin o fraccionamiento al que nos referamos. Se estaba hablando de fraccionamiento de componentes de proyecto []

El documento aportado como prueba, se trata de un escrito de respuesta dado a un requerimiento de uno de los investigados dentro del presente proceso, como lo es el seor JUAN CAMILO SALAZAR, solicitado cuando el proceso disciplinario ya estaba en curso y despus de casi tres aos de presentado el informe en comento, surgiendo una inquietud consistente en la razn del porque lo hizo hasta pasado tanto tiempo y no para el momento de la presentacin de dicho informe. No obstante, a pesar de que el seor SANDOVAL indica que nunca se previeron irregularidades, si es claro afirmando las recomendaciones efectuadas en el informe en comento, que independientemente a como se denomine, si eran unas pautas claves que debieron tenerse en cuenta, pero como se demostr a lo largo del proceso, no fueron atendidas positivamente por el Ministerio, interesndole al solicitante tales aclaraciones hasta ahora, y no para el momento del informe, puesto que si lo hubiese hecho en el momento oportuno no hubiera ocurrido lo que hoy se cuestiona. Adicionalmente, conforme se explic en el pliego de cargos y se reitera en esta decisin, no habra que ser una persona muy avezada para entender que ECONOMETRIA estaba sugiriendo, recomendando, proponiendo, invitando, etc, hacer algunos ajustes para futuras convocatorias, las que no fueron satisfechas por el Ministerio, atendidas, no pudiendo el implicado ahora excusarse con el dicho de que solicit al personal a cargo atendiera dichas recomendaciones, si ni quiera saba cules eran tales recomendaciones, debiendo adems si hubiera actuado de manera diligente, al momento de la firma de las resoluciones en mencin, mediante las cuales se adoptan los trminos de referencia, verificar que tales recomendaciones hubieran sido atendidas, sin centrar su inters en cotejar quienes haban trabajado sobre el asunto, como pretende ahora para exonerarse de responsabilidad. Para demostrar que la firma Econometra nunca advirti sobre la posibilidad de fraccionamiento, entendido este ltimo como las prcticas engaosas de los particulares presuntamente encaminadas a abusar del programa de riego en proyectos intraprediales para derivar mayores beneficios econmicos de aquellos a los que realmente tenan derecho y que las verdaderas advertencias y recomendaciones hechas por la firma ECONOMETRA [] s fueron incluidas en los trminos de referencia del ao 2008, correspondientes a las dos convocatorias de riego y drenaje efectuadas en ese ao, solicit escuchar los testimonios de: JULIAN ALFREDO GMEZ, abogado de la Unidad Coordinadora del Programa AIS para el ao 2008; JUAN CAMILO SALAZAR, Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS; IVAN ESTEBN CSPEDES, Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS; OSKAR SCHROEDER, Jefe de la Oficina Jurdica del MADR

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Al respecto expuso el doctor JULIAN ALFREDO GMEZ, que no le hicieron entrega del informe de ECONOMETRA, ni recibi instrucciones de revisarlo para incorporar los ajustes que all se proponan, participando en la revisin del proyecto de trminos de referencia de la convocatoria de riego de 2008, sin que fueran atendidas sus sugerencias relacionadas con la previsin de que la asignacin de subsidios fuese gradual segn el tipo de productor y que la contrapartida, tanto en efectivo como en mano de obra, tuviese un trato diferencial teniendo en cuenta el tamao del beneficiario. El Doctor JUAN CAMILO SALAZAR, mostr que el informe de ECONOMETRA, relacionado con la evaluacin de la primera convocatoria de 2007, fue enviado por ECONOMETRA al IICA para su aprobacin, dndole instruccin al director de la Unidad Coordinadora JUAN CARLOS GUZMAN y a JULIAN GOMEZ, para que con el IICA incorporaran las recomendaciones. El doctor OSKAR SCHROEDER revel que a la oficina asesora jurdica nunca fue remitido el informe de ECONOMETRA. Las anteriores testimonios no logran demostrar lo pretendido por la defensa, por el contrario lo que demuestran es que el informe de ECONOMETRIA nunca fue del inters del Ministerio, por tanto, no se preocuparon en analizar las correspondientes recomendaciones y como consecuencia, mucho menos incluirlas para futuras convocatorias, asunto sobre el cual el implicado se desentendi, conforme se ha plasmado precedentemente. A fin de que expusieran si en algn momento informaron directamente al implicado en su condicin de Ministro, sobre las recomendaciones efectuadas por la firma Econometra en relacin con las convocatorias de riego y drenaje, se solicitaron y recogieron varios testimonios. En su testimonio MARCELA URUEA sobre el tema dijo conocer el informe de ECONOMETRA en su calidad de miembro del comit interventor del convenio 03 de 2007, el cual le fue entregado por el IICA junto con los documentos soporte, como a mediados de julio de 2007, en el cual se haca una serie de recomendaciones para futuras convocatorias, teniendo como base el informe de ejecucin y/o gestin presentado por el IICA, en el cual se acompaaba el informe de ECONOMETRA, para elaborar el informe de interventora, incluyendo las recomendaciones hechas por ECONOMETRA, el cual fue puesto en conocimiento del Viceministro FERNANDO ARBELAEZ, no siendo responsabilidad suya reportar al Ministro de los resultados alcanzados por la firma ECONOMETRA, porque dicha responsabilidad estaba en cabeza del seor JUAN CAMILO SALAZAR, desconociendo si tales recomendaciones fueron tenidas en cuenta para futuras convocatorias o si se contempl acogerlas, no recordando tampoco que en las reuniones de gabinete se hubiera discutido algo relacionado con dicho informe, aunque el Ministro ANDRES FELIPE ARIAS estaba siempre muy informado de la ejecucin del programa AIS, pues era una prioridad de su administracin.

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El doctor JUAN CAMILO SALAZAR, cree no existi un documento oficial a travs del cual el informe de ECONOMETRA se le diera a conocer al Ministro, porque lo que se hizo fue un resumen del mismo, como se haca con todos los informes y sobre los aspectos relevantes que requeran orientacin se debatan en los foros de discusin organizados por el Ministerio. La testigo ANDREA JULIANA SILVA expres que en los comits de gabinete, ningn funcionario del IICA puso de presente al Ministro, el informe de ECONOMETRA, porque si se hubiera hecho alguna referencia puntual al tema, se hubiera dejado constancia en el acta, no conociendo ella nada sobre el informe y sus recomendaciones. En cuanto a las anteriores declaraciones, las mismas dejan dudas acerca que el implicado hubiera conocido formalmente el informe de ECONOMETRA, pero a su vez lo que si demuestran certeramente es que l nunca se preocup por conocerlo, lo cual denota apata e indiferencia de su parte en un asunto de tanta importancia, que requera una atencin dedicada y cuidadosa del jefe de la cartera, que lideraba el programa AIS, lo cual es cuestionable. Tambin se recogieron otras pruebas, como las que se resean a continuacin: El testimonio del doctor LUIS MIGUEL MORELLI, quien expuso que en su condicin de Gobernador del Departamento de Norte de Santander tuvo la oportunidad de conocer el programa AIS del Gobierno Nacional para la construccin de sistemas de riego y drenaje, evalundose concienzudamente los trminos y condiciones de dicha convocatoria para efectos de poder acercarlos al beneficio de los pequeos y medianos del Departamento, se pudo identificar la posibilidad de acceder a dicho programa de subsidios, debido a que se encontr que el mismo estaba estructurado especficamente a beneficiar a pequeos y medianos productores, porque en los trminos y condiciones se privilegiaban los proyectos que tuvieran el mayor nmero de beneficiarios, es decir, el puntaje ms alto se daba a los proyectos de infraestructura que tuvieran la participacin de mayor nmero de familias productoras agrcolas, por lo que estos proyectos estaban destinados exclusivamente a pequeos productores. Al doctor ANTONIO NAVARRO WOLF, Gobernador del Departamento de Nario, se le solicit rendir testimonio por certificacin jurada, sin embargo ste, traslado el cuestionario formulado a otros funcionarios de la gobernacin quienes exteriorizaron que los proyectos de riego y drenaje del programa AIS, aprobados y financiados para el Departamento de Nario si beneficiaron a pequeos y medianos agricultores e indgenas. Si bien, se refiere que los proyectos de riego si beneficiaban a los pequeos y medianos agricultores, las pruebas demuestran lo contrario, pues aunque stos tuvieron cabida en el programa, no lo fue en las mismas y mejores condiciones como les toc a los grandes productores, destacando que en algunas regiones del pas el programa se desarroll de mejor manera, hubo otras como las ubicadas en
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los departamentos de la Guajira, Cesar, Magdalena, en los cuales se presentaron muchos inconvenientes. En cuanto a que el Tribunal Administrativo hubiera avalado unas conciliaciones efectuadas entre los beneficiarios del programa AIS y el Ministerio de Agricultura, hay que dejar claro que all no se est estudiando, ni analizando de fondo los trminos de referencia, por tal motivo no puede ser de recibo lo sealado por la parte defensora, consistente en que tales particulares beneficiarios engaaron al Ministerio con su actuar fraudulento, por el contrario la lectura que debe drsele es aquella tendiente a que los trminos de referencia no fueron bien elaborados propiciando que se adjudicaran subsidios a personas que no lo podan hacer, pero que por tales deficiencias lograron acceder. Finamente, obra en el proceso un concepto emitido por el doctor ALVARO RIASCOS, aportado por la defensa como prueba de descargos, persona que a su vez fue escuchada en declaracin juramentada opinando que la convocatoria 2008-I por lo menos introdujo 3 cambios importantes respecto de la convocatoria 2007, el primero consisti en la introduccin de grupos, un grupo para el proyectos destinados para suministros hdricos y otro grupo para distritos de riego, el segundo cambio importante fue la introduccin del ndice de pequeos productores reflejndose una intencin clara de poltica pblica, y el tercer cambio fue una modificacin en los pesos tendiente a mitigar el sesgo que la variable contrapartida pudiera tener sobre el resultado final. En atencin al concepto anteriormente aludido, es pertinente hacer los siguientes comentarios respecto del mismo, especialmente en cuanto a la frmula utilizada para la convocatoria pblica MADR-INCODER-IICA 01-2008, los cuales servirn de base para ratificar que los trminos de referencia no contaron con factores de evaluacin precisos y claros, toda vez que no se incluyeron reglas claras, justas y completas, en torno a la asignacin de los apoyos econmicos a quienes presentaran proyectos de construccin y/o rehabilitacin y/o mejoramiento de sistemas de riego y drenaje. En los trminos de referencia de la convocatoria pblica MADR-INCODER-IICA 01-2008, se estableci lo siguiente:
1.3.4 Evaluacin y Calificacin de proyectos: sometidos a una etapa de evaluacin y calificacin, en la cual se efectuar un anlisis acerca de la viabilidad de los componentes tcnico, ambiental, productivo y financiero de cada proyecto. Si como resultado de este estudio se determina que el proyecto es inviable en uno o ms de estos componentes, el mismo ser rechazado [] De manera excepcional, cuando a ello hubiere lugar, el evaluador podr solicitar documentacin adicional y/o exigir la incorporacin de ajustes al proyecto correspondiente, a efectos de garantizar la viabilidad de todos sus componentes. El cumplimiento de tales exigencias ser verificado
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directamente por el IICA, previamente a la suscripcin del acuerdo de financiamiento respectivo. Definida la lista de proyectos que superen la evaluacin [] el evaluador, de acuerdo con los criterios establecidos en el numeral 4.1. de los presentes Trminos de Referencia, agrupar los proyectos de acuerdo a lo descrito en el numeral 1.144 y le asignar un puntaje a cada uno, de manera independiente al interior de cada grupo. De esta manera, se elaborarn dos listas de proyectos elegibles, una por cada grupo en que se divide la presente Convocatoria. Ambas listas estarn organizadas en orden descendente. [] nicamente recibirn el apoyo econmico correspondiente, aquellos proyectos de cada grupo que hubieren obtenido un mayor puntaje al interior de la lista correspondiente, y hasta por el monto mximo de los recursos que sea destinados para cada tipo de proyecto por el Programa Agro, Ingreso Seguro AIS y el INCODER. En consecuencia, a travs de este instrumento nicamente se apoyar el nmero de proyectos que pueda ser cofinanciado con los recursos disponibles para financiar los proyectos de cada grupo en que se divide la Convocatoria. 4.1 EVALUACIN Y CRITERIOS DE CALIFICACIN De conformidad con lo establecido en el numeral 1.3 de los Trminos de Referencia de la presente Convocatoria, se reitera que los proyectos que superen la verificacin de requisitos mnimos, sern sometidos a una etapa de evaluacin, en la cual se efectuar un anlisis acerca de la viabilidad de los componentes tcnico, ambiental, productivo y financiero de cada proyecto. Superada esta evaluacin, a cada proyecto se le asignar una calificacin, de acuerdo con los siguientes criterios que se definen para cada uno de los grupos en que se divide el proceso: 4.1.1 Criterios de calificacin para proyectos del Grupo No. 1 (riego predial para el Suministro y manejo del recurso hdrico) CRITERIOS DE EVALUACION CONTRAPARTIDA COSTO DEL PROYECTO POR FAMILIA BENEFICIADA COSTO DEL PROYECTO POR HECTAREA IRRIGADA EVALUACION TOTAL DE LA PROPUESTA PONDERACION (PUNTOS) 350 350 300 1000

4.2. La calificacin ser el resultado de los siguientes criterios y metodologa


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Grupo No1. Proyectos de riego predial para el suministro y montaje de recursos hdrico; Y Grupo No2. Proyectos de construccin y/o rehabilitacin de distrito de riego.
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a. Contrapartida

Ci= 350 * (N-j) / N-1 Ci: Corresponde la puntaje que tendr la contrapartida J. es el lugar que ocupa el proyecto i, al ordenar los proyectos segn valores decrecientes de la variable C N. es el nmero total de proyectos concursando.
b. Costo del proyecto por familia

Fi= 350 * (N-j) / N-1 Fi: Corresponde la puntaje que tendr el costo del proyecto / nmero de familias J. es el lugar que ocupa el proyecto i, al ordenar los proyectos segn valores ascendentes de la variable F N. es el nmero total de proyectos concursando c. Costo del proyecto por hectreas irrigadas
Hi= 300 * (N-j) / N-1 4.3. Hi: Corresponde al puntaje que tendr el costo del proyecto / nmero de hectreas J. es el lugar que ocupa el proyecto i, al ordenar los proyectos segn valores crecientes de la variable H (Adenda No. 2) N: Nmero total de proyectos concursando. (Subrayado y negrilla

fuera de texto) En el concepto aportado como prueba, elaborado por el matemtico ALVARO RIASCOS VILLEGAS, se manifiesta lo siguiente:45
Objetivo. El objetivo de este documento es analizar el punto de vista matemtico los determinantes e incentivos que tienen implcitos criterios de calificacin de proyectos viables, establecidos en los trminos de referencia de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje del Programa AIS. El anlisis realizado est basado nica y exclusivamente en los documentos mencionados anteriormente y especficamente en el mtodo matemtico de
45

Concepto tcnico (fls 3393 al 3402 Cuaderno Principal 14)


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puntaje sutilizado para calificar proyectos considerados como viables. Este mtodo se encuentra consignado en el Captulo 4 de los trminos de referencia de cada una de las convocatorias, con las respectivas correcciones a las que haya lugar segn los Adendas y Aclaraciones. En resumen, este no es una anlisis integral de todos los incentivos y determinantes de la participacin y seleccin se los proyectos presentados a la Convocatoria, sino nicamente la metodologa matemtica definida para la calificacin de los proyectos considerados como viables. [] Convocatoria pblica MADR-INCODER-IICA 01- 2008 [] La calificacin total de cada proyecto esta basas en los puntajes obtenidos en tres variables: i) contrapartida, ii) costo del proyecto por familia beneficiada y iii) costo del proyecto por hectreas irrigadas. [] En conclusin [] ninguna de las tres variables utilizadas para calcular el puntaje total tiene algn tipo de sesgo a favor de proyectos grandes o pequeos. Desde otra perspectiva, quizs estos criterios reflejan decisiones de poltica pblica y poltica econmica, tales como premiar a proyectos tecnolgicamente eficientes para el horizonte de desarrollo del proyecto, tal y como lo refleja la variable costo del proyecto por hectrea irrigada. (Subrayado fuera de texto). [] En conclusin, con base en los documentos revisados, no es claro desde el punto de vista matemtico que la metodologa de clculo, principalmente en las Convocatorias 2008-1, 2008-1 y 2009, fueran premeditadamente diseada para favorecer proyectos de desarrollados por grandes productores. Por el contrario, de forma mas marcada se observa cierto sesgo, progresivamente desde convocatorias 2008-1 y 2008- 2 y llegando finalmente a la Convocatoria 2009, por beneficiar a pequeos agricultores (presumiblemente proyectos pequeos). (Subrayado fuera de texto)

Sustenta lo anterior el Dr. ALVARO RIASCOS VILLEGAS en su declaracin as:46 A la pregunta cul fue el objeto de la consulta contesto:
bsicamente la idea era evaluar si la frmula utilizada para determinar el puntaje presentaba desde el punto de vista formal un sesgo de los grandes propietarios o de los pequeos o a quien diera lugar.

Ms adelanto afirm:
46

.(Cuaderno 32 folio 10228 )


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la variable contrapartida es a mi juicio relativamente ambigua con anterioridad a la convocatoria y una variable como hectreas irrigadas en la convocatoria de 2007, si presentaban un sesgo claro en los grandes productores en el 2008 menos, en ambas convocatorias, menos o se mitigo ese efecto, debido a la introduccin de grupos, grupo de irrigacin de nuevos suministros y grupo de distritos de riego que mitigaron un poco ese fenmeno a su vez la introduccin de una variable importante en el puntaje que fue el ndice de pequeos productores y en el 2009 se elimina por completo aquella variable hectreas irrigadas que presentaba desde el punto de vista formal el mayor sesgo a los grandes productores en el 2009 eso ya no existe

Sobre las conclusiones finales indic:


el sistema de calificacin: grupos, pesos y calculo final del puntaje de cada proyecto (en cada grupo) han sufrido modificaciones a lo largo de las cuatro convocatorias reflejando cambios en la poltica pblica y poltica econmica

Aclar cuales fueron esos cambios:


En la poltica pblica tendiente a favorecer ms a los pequeos y mitigar el sesgo que inicialmente poda existir por los grandes, en la poltica econmica a favorecer por ejemplo eficiencia econmica a travs del puntaje asignado al variable costo por hectrea.

En relacin con los criterios de evaluacin, donde las listas se determina por la posicin de j que ocupa o le corresponde al proyecto, si dicha posicin tiene incidencia a los pequeos proyectos, el mayor nmero de familias y hectreas irrigadas, explic:
Claro que lo tiene, cuando la posicin j depende de las hectreas irrigadas entre ms hectreas mejor posicin, por eso mismo en las convocatorias siguientes se elimina esa variable concretamente convocatoria 2009 con el fin de que ms hectreas sinnimo de grandes productores no ocuparan posiciones altas en esa variable. lo mismo es cierto la variable ndice de pequeos productores entre mayor fuera el ndice de pequeo productor mejor era el posicionamiento del proyecto en trminos de la variable j para el puntaje asociado a esa variable ndice de pequeos productores. lo que quiero hacer mencin es que la variable j en una variable como hectreas irrigadas mejoraba el posicionamiento segn si el productor era grande o no, pero lo mismo ocurra con la variable ndice de pequeos productores, entre mejor el ndice mejor el posicionamiento de la variable j en el puntaje asociado.

Finalmente sobre si en su concepto, los trminos de referencia contenan algn tipo de restriccin para impedir el acceso de pequeos productores a los beneficios del programa, seal: no fue el objeto del anlisis mo, por cuanto me suscrib nicamente al anlisis de un aspecto de la convocatoria relacionado con la frmula para determinar el puntaje una vez estos proyectos pasaban la etapa de
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seleccin que los determinaba como viables o no, no fue el objeto mo hacer un anlisis integral de la convocatoria ni de la primera etapa del proceso correspondiente a la determinacin o viabilidad o no, el anlisis se circunscribi a determinar los sesgos de la frmula matemtica una vez el proyecto se determinaba viable, no puedo emitir un concepto tcnico y estudiado sobre la totalidad de las etapas y requisitos de la convocatoria, no fue ese el objeto de mi anlisis y me circunscribo a lo que estudie con mucho detalle, quizs aadir que especficamente en trminos de la formula si existieron algunos sesgos que se fueron corrigiendo a lo largo de las diferentes convocatorias como se identifica plenamente en el documento del concepto, igualmente se ve a lo largo de la convocatoria una intencin de cada vez darle mayor peso a la variable ndice de pequeos propietarios. El Despacho a continuacin analizar los listados que determinaron la calificacin final de los proyectos viables: El documento objeto de anlisis es el listado de los proyectos declarados elegibles en cada una de las categoras en que se divide la convocatoria, (riego predial, y construccin y/o rehabilitacin de distritos de riego), debidamente acompaados de los puntajes que les fueron asignados anexos al Acta 03 del 21 de mayo de 2008 del Comit Administrativo Convenio 055 de 200847 y el Resumen del Proceso de Filtro y Evaluacin por Tipo de Proyectos, tomado del Tercer Informe del Proyecto48
5. RESUMEN PROCESO DE FILTRO Y EVALUACION POR TIPO DE PROYECTOS CALIFICACION CALIFICACION EN FILTRO EVALUACION TIPO DE TOTAL PROYECTO RADICADOS NO EVALUABLES NO VIABLES VIABLES EVALUABLES 196 137 1 209 13 59 53 25 2 61 8 28 270 21 249 87 162

Al verificar los Criterios de Evaluacin y su ponderacin en puntos, descritos en la evaluacin y Calificacin de Proyectos, numeral 4.1.1., de los trminos de referencia se observa que la variable N: es el nmero total de proyectos concursando, comn denominador en cada una de las frmulas de los criterios, no siendo claros ni justos, como quiera que no se precis cules eran los PROYECTOS CONCURSANDO, si corresponda al total de PROYECTOS RADICADOS, a los EVALUABLES o los VIABLES.

47 48

Folios 45 al 55 del Anexo 3. Folio 6551 CP 22. Tercer Informe de Avance del IICA Julio 11 de 2008 (con corte junio 30 de 2008) Convenio MADR-INCODER-IICA 055/2008
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En el examen al listado CALIFICACION DE PROYECTOS TIPO 1, CONSIDERADOS VIABLES CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE 1-2008,49 se determin que para la evaluacin y aplicacin de la frmula para obtener la calificacin de los proyectos, tomaron en los criterios de evaluacin la variable N: es el nmero total de proyectos concursando, el total de los PROYECTOS VIABLES es decir 137, lo cual no se puede interpretar que proyectos concursando era igual o correspondan a proyectos viables. Toda vez que en los trminos de referencia no se explic, ni preciso qu se entenda por proyectos concursando. Para determinar cules eran los PROYECTOS que estaban CONCURSANDO, se tom como referencia el ACTA RESULTADO DEL PROCESO DE VERIFICACIN DE REQUISITOS MINIMOS CONVOCATORIA DE RIEGO 01 2009 MADR IICA del 9 de julio de 2009, donde se concluy:50
TOTAL PROYECTOS RADICADOS TIPO 1 TIPO 2 TOTAL PROYECTOS CONCURSANDO TOTAL PROYECTOS VERIFICADOS TOTAL DE PROYECTOS EVALUABLES TOTAL DE PROYECTOS NO EVALUABLES 376 230 146 376 376 364 12

Traduciendo esta conclusin a los proyectos que participaron en la Convocatoria Riego y Drenaje 1-2008, con el RESUMEN PROCESO DE FILTRO Y EVALUACION POR TIPO DE PROYECTOS, descritos en el cuadro anterior, el resultado es:
TOTAL PROYECTOS RADICADOS TIPO 1 TIPO 2 TOTAL PROYECTOS CONCURSANDO TOTAL PROYECTOS VERIFICADOS TOTAL DE PROYECTOS EVALUABLES TOTAL DE PROYECTOS NO EVALUABLES 270 209 61 270 270 249 21

Continuando con el examen al listado CALIFICACION DE PROYECTOS TIPO 1, CONSIDERADOS VIABLES CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE 1-2008, cotejando el total de los proyectos en las diferentes etapas, tenemos:
TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL PROYECTOS RADICADOS Tipo 1. PROYECTOS CONCURSANDO tipo 1. PROYECTOS VERIFICADOS DE PROYECTOS EVALUABLES DE PROYECTOS NO EVALUABLES 137 59 209 209 209 196 13

TOTAL DE PROYECTOS VIABLES TOTAL DE PROYECTOS NO VIABLES

49 50

Folios 50 al 54 del Anexo 3 CD IICA # 1. Fichas de Evaluacin, Acatas, Informes calificacin listados 3 convocatorias. (fls 108 A., Cuaderno Principal 1.)
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Lo anterior muestra, que el TOTAL DE LOS PROYECTOS CONCURSANDO, corresponden al TOTAL DE LOS PROYECTOS RADICADOS, siendo as, al aplicar los criterios y metodologa de la frmula para evaluar y obtener la calificacin de los proyectos, tomaron en la variable N: es el nmero total de proyectos concursando, 137 y no el total de los proyectos radicados 209 que corresponden a los PROYECTOS CONCURSANDO, lo que limit y dejo por fuera 59 PROYECTOS que inicialmente eran EVALUABLES. Tampoco se especific cul era el lmite de calificacin en que clasificaran los proyectos declarados viables, significando que al no ser clara y precisa la metodologa en la aplicacin de la formula y permiti que se descalificaran 59 proyectos evaluables que pudieron haber obtenido calificacin muy superior a los 235 para que clasificaran en los Proyectos Viables. Con la aplicacin de la frmula y la metodologa utilizada a cada uno de los Criterios de Calificacin en el numeral 4.1.1., de los trminos de referencia, que no fueron claros, ni justos, al no precisar cules eran los PROYECTOS CONCURSANDO, si corresponda al total de PROYECTOS RADICADOS, los EVALUABLES o los VIABLES, contribuy para que se privilegiaran los departamentos del Magdalena con 37 beneficiarios que representa el 23%. El Valle del Cauca con 24 represent el 15%; El Cesar con 19 participo con el 12%; La Guajira con 12 beneficiarios represento el 7%; En General la Costa Atlntica logr beneficios para 79 proponentes, que represento los 49% del total asignado, relacionados a continuacin:
Orden por Departamento de mayor a menor Nmero Orden Departamento proponentes 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Magdalena * Valle del Cauca Cesar * La Guajira * Nario Antioquia Santander Crdoba * Boyac Cauca Tolima Norte de Santander Huila Sucre * Cundinamarca Risaralda Casanare 37 24 19 12 11 10 9 9 7 6 4 4 4 2 2 1 1 Participacin porcentual 23% 15% 12% 7% 7% 6% 6% 6% 4% 4% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1%

Valor solicitado 15.742.550.784 6.730.832.099 7.546.409.270 3.164.881.963 10.696.835.604 3.878.121.391 3.539.968.152 3.577.761.880 3.620.442.472 1.678.288.262 1.225.964.614 1.776.736.739 1.782.016.200 404.559.147 2.859.964.764 69.884.552 320.000.000

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162 *Costa Atlntica 79

68.615.217.893 30.436.163.044

100% 49%

De otro lado, encontramos que el concepto de familia y participantes, no fue clara e interpretativa, en los trminos de referencia. Al respecto la Constitucin Poltica de Colombia, define a la familia en su artculo 42, como el ncleo fundamental de la sociedad. Se constituye por vnculos naturales o jurdicos, por la decisin libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. Y en los Trminos de Referencia se denominan familias a las personas jurdicas y personas naturales dedicadas a desarrollar actividades comerciales y/o industriales, con o sin nimo de lucro, concibindose en el numeral 4.1.1. como familia beneficiada a la persona o personas que tengan la utilizacin legal del predio o predios donde se va a implementar el proyecto de riego; es decir, que sean los propietarios, poseedores regulares o tenedores de los predios [] Para el caso de proyectos presentados por personas jurdicas diferentes a asociaciones de productores, asociaciones de usuarios de distrito de riego y cooperativas (Ej.: sociedades comerciales), se entender que la familia beneficiada es solo una (1) [] (subrayado fuera de texto). Las familias que podan participar era las personas jurdicas y personas naturales dedicadas a desarrollar actividades comerciales y/o industriales, con o sin nimo de lucro, que tengan la utilizacin legal del predio sean los propietarios, poseedores regulares o tenedores; las familias constituidas por un simple vinculo natural o jurdico, dedicadas a trabajar como obrero y/o operario en la actividad agropecuaria, donde su capacidad econmica no les permita tener la utilizacin legal de un predio, toda vez que su patrimonio era inferior a $50.418.922 (entendido como pequeo productor segn Decreto 312 de 1991), no tuvieron la oportunidad de participar. En las disposiciones generales de los trminos de referencia se dijo:
1.11 PARTICIPANTES En la presente Convocatoria Pblica podrn participar, segn el tipo de proyecto que se presente, las personas que cumplan con las siguientes condiciones: 1.11.1 Proyectos de riego predial para el suministro y manejo del recurso hdrico (Grupo No. 1) Podrn ser presentados por (i) personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, nacionales o extranjeras, que acrediten su existencia y representacin legal; (ii) asociaciones de usuarios de distritos de riego; (iii) cooperativas, organizaciones de productores y cooperativas de trabajo asociado de tipo agrcola, siempre que el proyecto sea para el beneficio de sus miembros []

En los Criterios de calificacin para proyectos del Grupo No. 1 (riego predial para el suministro y manejo del recurso hdrico), como una de las etapas de la convocatoria, se dispuso:
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4.1.1. [] Para el caso de proyectos presentados por personas jurdicas diferentes a asociaciones de productores, asociaciones de usuarios de distrito de riego y cooperativas (EJ: sociedades comerciales), se entender que la familia beneficiada es solo una (1) (subrayado fuera de texto). Siguiendo con el examen al listado CALIFICACION DE PROYECTOS TIPO 1, CONSIDERADOS VIABLES CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE 1-, participaron Personas naturales que obtuvieron puntaje considerados por el IICA como viables, con ms de UNA (1) familia sin estar agrupadas en sociedades, cooperativas y/o asociaciones debidamente constituidas y participaron Sociedades comerciales reportadas con ms de UNA (1) de una familia, cuando las personas jurdicas comerciales solo representa UNA (1) familia. De los 137 Proyectos Viables, seis (6) familias se presentaron con ms de UNA (1) familia sin estar agrupadas en sociedades, cooperativas y/o asociaciones debidamente constituidas
Nit o CC Proponente CC NIT Calificac. IICA 738 650 611 574 542 526

Proponente MAURICIO CAMPOS 1 804130075 NIT VARGAS JORGE LARRY GARCIA 2 10533837 C.C. LOSADA MARIA GARCIA MORALES 3 51595367 C.C. LACOUTURE 4 91527895 6 1253031 5 914212292 NIT ALBERTO FLOREZ ANAYA

Departamento Familias Boyac Huila Cesar Santander Crdoba 9 4 2 3 4 6

C.C. DANNY ALIRIO VILLAMIZAR Santander C.C. JUAN CASTILLO MIRANDA

De los 137 Proyectos Viables seis (6) Personas Jurdicas se presentaron con ms de UNA (1) familia, segn definicin de lo TR las personas jurdicas comerciales solo representa UNA (1) familia
Orden 1 2 3 4 5 6 Proponente Personas Jurdicas GUZMAN D Y CIA V GARCES Y CIA S EN C Y CIA S EN C No 1 V GARCES Y CIA S EN C Y CIA S EN C No 1 V GARCES Y CIA S EN C No 2 INVERSIONES MARIA TERESA LTDA Y CIA S EN C COOPAR LTDA Familias representadas 4 2 6 3 7 48

El proponente que presentara un nmero plural de familias permita que obtuvieran una mejor ubicacin en la variable J. es el lugar que ocupa el proyecto
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i, al ordenar los proyectos segn valores ascendentes de la variable F, siendo Fi: Corresponde la puntaje que tendr el costo del proyecto / nmero de familias, resultado favorecidos con un mayor puntaje. El anterior anlisis permite corroborar que efectivamente no fueron claras las reglas, ni justas, los factores de evaluacin, en los CRITERIOS DE EVALUACION que eran determinantes en la posicin que ocuparan los proyectos, dependiendo el lugar la calificacin era mayor o menor, para que los proponentes evaluables ingresaran o no a la lista de viables. Proyectos otorgados segn cuanta de contrapartida aportada por Productor del tipo 1 y 2, propici la diferenciacin de los apoyos que demandaban las necesidades de los pequeos medianos y grandes agricultores. En los trminos de referencia se dijo:
1.10 CONTRAPARTIDA La contrapartida hace referencia al valor del proyecto que los proponentes estn dispuestos a asumir con sus propios recursos. La contrapartida ser de mnimo el 20% del valor del proyecto. En cualquier caso, la contrapartida podr ser nicamente en efectivo o en mano de obra no calificada, sin que el aporte en mano de obra supere el 50% del valor total de la contrapartida. Se entiende por mano de obra no calificada la que corresponde a aquellos trabajadores que desempean actividades cuya ejecucin no requiere de estudios ni experiencia previa, tales como jornaleros, cargadores, personas sin oficio definido, entre otros.

Segn la definicin de pequeo productor que trae el artculo 1 del Decreto 312 de 1.991, invocado en los trminos de referencia, son las personas naturales que posean activos totales superiores a $6.000.000 en el ao 1.991 equivalente a $50.418.922, en el ao 2008.
Decreto 312 de 1.991 Artculo 1 Para los fines de la Ley 16 de 1990, se entender por pequeo productor la persona natural que posea activos totales no superiores a seis millones de pesos ($6.000.000). Deber demostrarse que estos activos, conjuntamente con los del cnyuge, no excedan de ese valor, segn balance comercial aceptado por el intermediario financiero con una antigedad no superior a 90 das a la solicitud del crdito. (Subrayado fuera de texto) Pargrafo. Para el caso de los usuarios de Reforma Agraria, el valor de la tierra no ser computable dentro de los activos totales. () Artculo 4 La cuanta prevista en el artculo primero sobre los activos totales se reajustar anual y acumulativamente, a partir de 1992, en un porcentaje equivalente a la variacin porcentual anual en el Induce de Precios al Consumidor (total ponderado) certificado por el DANE.

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Nmero de proyectos segn rango monto aportada contrapartida


RANGOS 2 - 3 y 4 MENORES $50.418.99 $100.837.98 $151.256.97 SUPERIOR A TIPO A 2y 4y $201,675,968 6y $50.418.992 100.837.98 $151.256.97 201.675.968 4 6 17 (1) 43 47 9 21 3.450.098.0 5.451.386.48 1.589.974.34 475.961.630 6.455.228.679 65 7 7 1 37,05% 2,73% 19,80% 31,29% 9,13% 21 (2) 48 49 13 31 3.839.799.5 5.706.324.88 2.368.678.52 10.294.528.58 1 y 569.181.267 64 6 4 0 2 45,19% 2,50% 16,86% 25,05% 10,40% (1) 8 personas naturales y 9 personas jurdicas del Tipo 1. (2) 8 personas naturales, 9 personas jurdica y 4 Asociaciones del Tipo 2

TOTALES

137 17.422.649.20 8 100,00% 162 22.778.512.82 1 100,00%

El anlisis del cuadro, muestra que slo los 2,6% promedio, considerados como pequeos productores, fueron los que pudieron cumplir con su patrimonio el valor de la contrapartida. El 42% promedio del total de los proyectos fueron para productores, quienes presentaron mayores proyectos que les gener una contrapartida superior a $201.675.968, estimado como los mayores productores participantes. La contrapartida es la variable aportada del activo de las personas naturales y jurdicas, que permite establecer si el activo es superior o inferior a $50.418.992. Financieramente de los 162 proyectos considerados como viables (137 proyectos del tipo 1 y 25 del tipo 2) y beneficiados con ayuda econmica, solo a ocho (8) personas naturales con activo inferiores a $50.418.992 se les puedo otorgar el calificativo de pequeos productores beneficiarios de ayudas econmicas, dispuestos a asumir con sus propios recursos. Todo lo anterior, desvirta la argumentacin del Dr. ALVARO J RIASCO VILLEGAS, consistente en ninguna de las tres variables utilizadas para calcular el puntaje total tiene algn tipo de sesgo a favor de proyectos grandes o pequeos y que con base en los documentos revisados, no es claro desde el punto de vista matemtico que la metodologa de clculo, principalmente en las Convocatorias 2008-1, 2008-2 y 2009, fueran premeditadamente diseada para favorecer proyectos de desarrollados por grandes productores. Al contrario el resultado de la calificacin otorgada a la Convocatoria Riego y Drenaje 1-2008, Tipo 1 y 2, refleja claramente que la contrapartida aportada por las personas naturales y jurdicas, de los 162 proyectos considerados como viables (137 proyectos del tipo 1 y 25 del tipo 2) y beneficiados con ayuda econmica, solo a ocho (8) personas naturales con activo inferiores a $50.418.992 se les puedo otorgar el calificativo de pequeos productores
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beneficiarios de ayudas econmicas dispuestos a asumir con sus propios recursos, que representaron el 2,6% promedio del total de los proyectos viables, pudieron cumplir con su patrimonio el valor de la contrapartida y el 42% de los productores beneficiados con apoyo, presentaron los mayores proyectos con una contrapartida superior a $201.675.968, representado por los mayores productores que participaron con proyectos viables. El Dr. ALVARO J. RIASCOS VILLEGAS, en su declaracin aclar que el objeto de la consulta, era evaluar si la frmula utilizada para determinar el puntaje presentaba desde el punto de vista formal un sesgo de los grandes propietarios o de los pequeos o a quien diera lugar, dijo que la variable contrapartida era relativamente ambigua con anterioridad a la convocatoria y una variable como hectreas irrigadas en la convocatoria de 2007, si presentaban un sesgo claro en los grandes productores en el 2008 menos, En relacin con los criterios de evaluacin, aclar que cuando la posicin J depende de las hectreas irrigadas entre ms hectreas mejor posicin, por eso mismo en las convocatorias siguientes se elimina esa variable concretamente convocatoria 2009 con el fin de que ms hectreas sinnimo de grandes productores no ocuparan posiciones altas en esa variable. Concluy indicando que no fue objeto de anlisis los trminos de referencia para determinar si contenan algn tipo de restriccin para impedir el acceso de pequeos productores a los beneficios del programa, su anlisis de la convocatoria era relacionado con la frmula para determinar el puntaje una vez estos proyectos pasaban la etapa de seleccin que los determinaba como viables o no, no fue objeto de un anlisis integral de la convocatoria ni de la primera etapa del proceso correspondiente a la determinacin o viabilidad o no, el anlisis se circunscribi a determinar los sesgos de la frmula matemtica una vez el proyecto se determinaba viable. Como lo indica el Dr. Riasco, no realiz un anlisis integral a la convocatoria solo se suscribi a determinar los sesgos de la formula una vez se determinaba viable, estudio que no abarc los proyectos que concursaron, ni los proyectos evaluables, los que precisamente en la calificacin de acuerdo con los criterios de evaluacin, ponderacin en puntos y la metodologa en la aplicacin de la formula, fueron descalificados 59 proyectos evaluables que pudieron haber obtenido calificacin superior a los 235 para que clasificaran en los Proyectos Viables, comoquiera que los Trminos de Referencia no explic cul era el lmite de calificacin que se clasificara como viable, ni preciso la variable N: es el nmero total de proyectos concursando, comn denominador en cada una de las frmulas de los criterios, si corresponda al total de PROYECTOS RADICADOS, a los EVALUABLES o los VIABLES, como la determinante que indicaba la posicin de la variable J, como el lugar que ocupara el proyecto a mejor lugar, mayor puntaje. En ese orden, se declarar probado el segundo cargo formulado al implicado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, toda vez, que se considera que l, en su
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condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al aprobar los mencionados trminos de referencia en las condiciones anotadas, vulner los principios de transparencia y responsabilidad que regulan la actividad contractual, en la medida en que esa actuacin haca parte de la ejecucin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, determinando la asignacin de los apoyos econmicos a quienes participaran en el respectivo proceso de seleccin, principios que demandaban una reglas claras, completas y justas para las convocatorias pblicas en tela de juicio, implementadas por el IICA, en tanto que los Convenios de Cooperacin que dieron lugar a las convocatorias se encontraban sometidos a las normas del estatuto general de la contratacin pblica. De la tipicidad El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, como lo son: artculos 123 inciso 2 y 209 de la Constitucin Poltica; artculos 3, 24 numeral 5 literal b, 26 numerales 1 y 4 de la ley 80 de 1993; artculo 48 numeral 31 de la ley 734 de 2002, adems el artculo 29 inciso 1 de la Ley 80 de 1993, en relacin con la aprobacin de los trminos de referencia efectuada mediante resolucin nmero 05 del 4 de enero de 2008, por ser la norma vigente para esa poca. Respecto a la aprobacin de los trminos de referencia realizada mediante resolucin No. 169 del 21 de mayo de 2008, se le indic como norma transgredida el artculo 5 inciso primero y numeral 2 de la Ley 1150 de 2007, por ser la norma vigente para ese momento. Vulner la anterior normatividad porque desconoci al aprobar los trminos de referencia de las convocatorias de riego y drenaje del ao 2008, pese a las recomendaciones de la firma Econometra, -Empresa contratada por el IICA para la evaluacin de los proyectos de riego y drenaje correspondientes a la primera convocatoria y la evaluacin del programa del ao 2007, en cuyo informe final present la evaluacin documental de viabilidad y la calificacin de las propuestas presentadas en la convocatoria de riego y drenaje del programa Agro Ingreso Seguro, nica convocatoria que se ejecut en el ao 2007 derivada del convenio 03-07, y realiz recomendaciones para las futuras convocatorias y el programa en general. En l se afirm que los resultados de la nica convocatoria de riego y drenaje del ao 2007 fueron satisfactorios, en trminos de las propuestas presentadas y propuestas elegibles, pero que dicha experiencia deba servir para realizar ajustes a lo que podran ser las nuevas convocatorias. De igual manera, al no contemplar los trminos de referencia reglas claras, justas y completas en cuanto a quines podan ser los beneficiarios de los apoyos, as como de las condiciones para acceder a los mismos, ocasion que dicha coyuntura fuera aprovechada por los proponentes de los proyectos, utilizando la figura de contratos de arrendamiento de partes de sus fincas para lograr presentar

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un proyecto por cada fraccin de terreno arrendado, lo cual condujo a que un solo predio se beneficiara con ms de un apoyo, incrementando su valor. Adicionalmente, el investigado al aprobar los mencionados trminos de referencia en las condiciones anotadas, vulner los principios de transparencia y responsabilidad que regulan la actividad contractual, en la medida en que esa actuacin haca parte de la ejecucin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009 y determinaba la asignacin de los apoyos econmicos a quienes participaran en el respectivo proceso de seleccin, toda vez que los principios que se reprochan demandaban que las convocatorias pblicas implementadas por el IICA contaran con reglas claras, completas y justas, en tanto que los Convenios de Cooperacin que dieron lugar a las convocatorias se encontraban sometidos a las normas del estatuto general de la contratacin pblica. La violacin de los principios de transparencia, seleccin objetiva y responsabilidad que regulan la actividad contractual, se vio reflejada en la aprobacin de unos trminos de referencia con ausencia de reglas claras, justas y completas lo que produjo la asignacin de apoyos econmicos a proyectos pertenecientes a un mismo predio de explotacin agrcola y, de otra parte, estimul la ausencia de criterios y parmetros estandarizados que propiciaran la diferenciacin de los apoyos que demandaban las necesidades de los pequeos, medianos y grandes agricultores, con lo cual se cumplira con uno de los objetivos previstos en el marco general de la ley 1133 de 2007, como lo era la reduccin de la desigualdad en el campo y el incremento a la productividad, aspectos que en consideracin de este Despacho debieron estar claramente definidos al momento de la aprobacin de los trminos de referencia. As entonces, el acusado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad En cuanto a la calificacin de la falta, igualmente se mantendr como gravsima, conforme lo dispone el numeral 31 del artculo 48 de la ley 734 de 2002, toda vez que el implicado particip en la actividad contractual cuestionada con violacin de los principios de transparencia y responsabilidad, reflejada en la aprobacin de unos trminos de referencia con ausencia de reglas claras, justas y completas, conllevando la asignacin de apoyos econmicos a proyectos pertenecientes a un mismo predio de explotacin agrcola, as como estimul la ausencia de criterios y parmetros estandarizados que propiciaran la diferenciacin de los apoyos que demandaban las necesidades de los pequeos, medianos y grandes agricultores, para cumplir uno de los objetivos previstos en el marco general de la ley 1133 de 2007, como lo era la reduccin de la desigualdad en el campo y el incremento a la productividad, aspectos que no fueron claramente definidos al momento de la aprobacin de los trminos de referencia.
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Respecto al grado de culpabilidad, tambin se mantendr a ttulo de culpa gravsima, por desatencin elemental, teniendo en cuenta que el Ministerio antes de la aprobacin de los trminos de referencia cuestionados, fue advertido por la firma ECONOMETRA, empresa contratada por el IICA para que evaluara los proyectos correspondientes a la primera convocatoria de riego y drenaje que se realiz en el ao 2007, y sin preocuparse por conocer dicho informe, el implicado mediante las resoluciones nmeros 05 del 4 de enero de 2008 y 169 del 21 de mayo de 2008, aprob los trminos de referencia de las convocatorias de riego y drenaje, correspondientes al convenio 055, con ausencia de reglas claras, justas y completas respecto a la asignacin de los apoyos econmicos a quienes presentaran proyectos de construccin y/o rehabilitacin y/o mejoramiento de sistemas de riego y drenaje. Ahora, si bien no se demostr que el implicado hubiera conocido directamente tal informe, si se demostr y as lo reconoci el mismo implicado en su ampliacin de versin libre, que simplemente se limit a firmar dichas resoluciones, sin tener en cuenta ms detalles, ni solicitar informacin adicional, lo cual lo deja incurso en una culpa gravsima por desatencin elemental. 4.1.3. Tercer Cargo:

4.1.3.1. Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta. El Dr. ANDRES FELIPE ARIAS LEYVA, en su calidad de Ministro de Agricultura incurri en falta disciplinaria al desconocer los principios de transparencia y responsabilidad que gobiernan la actividad contractual, al utilizar la modalidad de contratacin directa para celebrar los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica Nos. 003 del 2 de enero de 2007, 055 del 10 de enero de 2008, 052 del 16 de enero de 2009 y 037 del 14 de enero de 2009, con el Instituto de Cooperacin Interamericano para la Agricultura IICA, invocando que el objeto y las obligaciones estipuladas en los citados convenios comprendan actividades de ciencia y tecnologa, con la finalidad de prescindir del proceso licitatorio, cuando realmente su objeto y sus obligaciones no correspondan a las actividades de ciencia y tecnologa definidas por el Decreto Ley 393 de 1991 artculo 1 y Decreto 591 de 1991 artculo 2. Se mencionaron como normas violadas las siguientes: Frente a los convenios 03 de 2007 y 055 de 2008, el disciplinado pudo haber vulnerado las disposiciones contempladas en los artculos 123 inciso 2, y 209 de la Constitucin Poltica; artculos 3 inciso 1, 23, 24 numerales 1 y 8, 25 numeral 3, 26 numerales 1 y 5 y artculo 30 de la ley 80 de 1993; Decreto Ley 393 de 1991 artculo 1 y Decreto 591 de 1991 artculo 2; Manual de contratacin vigente para la poca de hechos en sus numerales 1 y 2.3.1; articulo 34 numerales 1 y 15

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del Cdigo Disciplinario nico, incurriendo en el tipo previsto en el artculo 48 numeral 31 ibdem. En relacin con los convenios 037 y 052 de 2009, el disciplinado pudo transgredir lo sealado en los artculos 123 inciso 2 y 209 de la Constitucin Poltica; artculo 3 inciso primero de la ley 80 de 1993; artculo 2 numeral 1 inciso 1 y pargrafo 1 de la ley 1150 de 2007; y artculos 2 pargrafo y 4 del decreto 2474 de 2008; Decreto Ley 393 de 1991 artculo 1 y Decreto 591 de 1991 artculo 2; Manual de contratacin vigente para la poca de hechos en sus numerales 1 y 2.3.1; articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico, incurriendo en el tipo previsto en el artculo 48 numeral 31 ibdem. Aun cuando en el texto de los convenios se indic que el propsito de los mismos, fue el de aunar esfuerzos con el IICA para facilitar, fomentar o desarrollar, en comn, actividades cientficas y tecnolgicas, o la de implementar nuevas tcnicas en sistemas de riego; al verificar las actividades, al parecer lo que realmente se contrat fue la implementacin de una convocatoria pblica, para la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro que permitieran la ejecucin de obras para riego y drenaje, objetivo que por s mismo no conllevaba el desarrollo de actividades de ciencia o la transferencia de tecnologa, pues la realizacin de una convocatoria pblica es una actividad netamente administrativa o de gestin, desprovista de contenidos cientficos que se surte a travs de distintas etapas. Al revisar el manual de contratacin, puede observarse que en este, se encuentran plenamente identificados los principios, etapas de planeacin, definicin y contenido de estudios previos, etapa contractual, de ejecucin y liquidacin, este documento sirve como referente elemental para analizar que procedimiento de contratacin puede emplearse El informe del Comit intersectorial para el Programa de Agro ingreso Seguro del 6 de diciembre de 2007, aborda en el numeral 4.3 el tema de una convocatoria de ciencia y tecnologa, para financiar la ejecucin de proyectos de investigacin y se resalta que tales proyectos deben ser el resultado de las agendas de ciencia y tecnologa regionales, de lo all consignado puede concluirse que los objetos de los convenios de ciencia y tecnologa suscritos por el Ministro no se adecuan al objeto sealado en el informe del comit y que las convocatorias de riego y drenaje no fueron incluidas por el Comit Intersectorial como de ciencia y tecnologa. Se considera que el disciplinado transgredi las normas citadas, al utilizar la modalidad de contratacin directa para celebrar los convenios nmeros 03 de 2007, 055 de 2008, 059 y 037 de 2009, aduciendo que su objeto y las obligaciones all estipuladas correspondan a actividades de ciencia y tecnologa, eludiendo con dicho proceder la licitacin pblica prevista en el Estatuto Contractual y en las normas vigentes en cada caso para el momento de la

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ocurrencia de los hechos, toda vez que los objetos de los convenios no se enmarcan dentro del concepto de ciencia y tecnologa que define la Ley. [] Una lectura de los objetos previstos en los convenios, nos permite precisar no solo su alcance, sino el propsito perseguido por el Ministerio de Agricultura con dicha contratacin, respecto de tramitar la convocatoria, para la seleccin de beneficiarios y proyectos de riego y drenaje, lo que se constituy en el fundamento de la entidad contratante para acudir a la contratacin directa como modalidad de seleccin del contratista. En efecto, en el convenio 03 de 2007 se expres que el Ministerio de Agricultura tena como objetivos primordiales la formulacin y adopcin de polticas y programas de desarrollo rural y como consecuencia de la internacionalizacin de la economa, se haca necesario contar con un apoyo institucional privilegiado para el sector agropecuario, con el objeto de proteger los ingresos de los productores que lo requirieran y mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional. Necesidad que dio origen al diseo de un programa denominado Agro Ingreso Seguro el cual buscaba desarrollar un conjunto de herramientas de poltica pblica para lograr ese objetivo. Entre los componentes del programa, se encontraba el denominado apoyos a la competitividad, en el que se previ la promocin al riego como uno de los mecanismos para fomentar la productividad y competitividad del sector agropecuario, objetivo que busc desarrollar la presentacin de proyectos que disearan e implementaran sistemas de riego y el financiamiento parcial de ellos, a travs de una invitacin pblica. Este objetivo, junto con el de realizar una evaluacin de impacto del programa, as como su socializacin y divulgacin, fueron los que motivaron la suscripcin del convenio de cooperacin mencionado. Otro argumento que expuso el Ministro para justificar la modalidad de contratacin, lo constituy el hecho de considerar la capacidad de tecnificacin como uno de los factores esenciales que garantizaran la productividad del pas; la cual, para el caso concreto, se esperaba lograr a travs del establecimiento de una convocatoria pblica que permitiera financiar proyectos con los que se lograra el acceso a nuevas tecnologas - entendidas como la instalacin por parte de los ejecutores de sistemas de riego y drenaje -. Dichas consideraciones, en sentir de este Despacho, no satisfacen las exigencias de las normas que regulan los contratos de ciencia y tecnologa, ni justifica haber utilizado la modalidad de contratacin directa para celebrar el convenio 03 de 2007, pues si bien el literal d) del numeral 1 del artculo 24 de la ley 80 de 1993, al igual que el literal e) del numeral 4 del artculo 2 de la ley 1150 de 2007, prevn que las entidades podrn contratar directamente para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, lo cierto es que no constituye una facultad de la que puede hacerse uso de manera indiscriminada.
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No desconoce el Despacho, como lo afirm el Ministerio, que la tecnificacin del Agro Colombiano contribuya al desarrollo tecnolgico del pas, lo que se cuestiona es el procedimiento utilizado para lograr tan importante objetivo, puesto que, se reitera, la realizacin de una actividad como la de adelantar e implementar una convocatoria pblica, para asignar apoyos monetarios con el fin de promover los sistemas de riego, no puede ser considerada como una actividad cientfica y tecnolgica, an en el evento de que dichos incentivos procuraran la tecnificacin del Agro, con el objetivo de incrementar su productividad y competitividad. Partir del hecho que el desarrollo de la convocatoria pblica es una actividad cientfica y tecnolgica, sera tanto como pretender otorgar a las etapas que la componen51 el carcter de investigacin o creacin de tecnologa, cuando la convocatoria no es otra cosa que un procedimiento administrativo o de apoyo encaminado a seleccionar, en el presente caso, proyectos que mejor garantizaban el cumplimiento de los cometidos del programa A.I.S., dado que sus recursos eran limitados y se buscaba proteger los ingresos de los productores que requirieran mejorar su competitividad en el sector agropecuario nacional. Ahora bien, el Decreto Ley 393 de 1991 en su artculo 1 autoriz a la Nacin y sus entidades descentralizadas a asociarse con particulares para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas, as como proyectos de investigacin y creacin de tecnologas bajo dos modalidades, a saber: i) la creacin y organizacin de sociedades civiles y comerciales y ii) personas jurdicas sin nimo de lucro como corporaciones y fundaciones, mediante la celebracin de convenios especiales de cooperacin, normatividad que a su vez debe ser concordada con el decreto 591 de 1991, cuyo artculo 2 define qu debe entenderse por actividades cientficas y tecnolgicas. En ellas se comprenden: 1. La Investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico, desarrollo de nuevos
productos y procesos, creacin y apoyo a centros cientficos y tecnolgicos y conformacin de redes de investigacin e informacin. 2.- Difusin cientfica y tecnolgica, esto es, informacin, publicacin, divulgacin y asesora en ciencia y tecnologa. 3.- Servicios cientficos y tecnolgicos que se refieren a la realizacin de planes, estudios, estadsticas y censos de ciencia y tecnologa; a la homologacin, normalizacin, metodologa, certificacin y control de calidad; a la prospeccin de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento territorial; a la promocin cientfica y tecnolgica; a la realizacin de seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnologa, as como a la promocin y gestin de sistemas de calidad total y de evaluacin tecnolgica. 4.- Proyectos de innovacin que incorporen tecnologa, creacin, generacin, apropiacin y adaptacin de la misma, as como la creacin y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnolgicos y a empresas de base tecnolgica. 5.-Transferencia tecnolgica que comprende la negociacin,
51

Tales como: i) la elaboracin de trminos de referencia; ii) apertura de la convocatoria; iii) verificacin de condiciones generales y jurdicas; iv) verificacin de requerimientos tcnicos y financieros del proyecto; v) evaluacin y calificacin del proyecto, entrega de recursos y dems actividades de socializacin y divulgacin del programa para otorgar los apoyos econmicos.
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apropiacin, desagregacin, asimilacin, adaptacin y aplicacin de nuevas tecnologas nacionales o extranjeras. 6.- Cooperacin cientfica y tecnolgica nacional e internacional..

Ntese que dichas actividades delimitan y restringen el concepto de ciencia y tecnologa, razn por la cual es necesario examinar el alcance de los convenios y, de esta manera, determinar si realmente los mismos tenan como propsito primordial el de adelantar actividades cientficas y tecnolgicas, mediante la asociacin de particulares con entidades estatales o, en su defecto, las obligaciones derivadas de los convenios podan ser ejecutadas por una persona natural o jurdica, pblica o privada que resultara escogida a travs de un proceso de licitacin, al no comprender realmente las actividades cientficas y tecnolgicas previstas en la legislacin examinada. Bajo ese entendido, hay que precisar que los convenios especiales de cooperacin en ciencia y tecnologa tienen por objeto el desarrollo directo de actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologas, segn se establece en los propsitos sealados en el artculo 2 del Decreto 393 de 1991, actividades que, se reitera, se encuentran delimitadas en el Decreto 591 de 1991. Por su parte, el literal d) del numeral 1 del artculo 24 de la ley 80 de 1993, al igual que el literal e) del numeral 4 del artculo 2 de la ley 1150 de 2007, autorizan a las entidades para celebrar contratos, que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades cientficas y tecnolgicas, los cuales deben estar acordes con la normatividad que rige esta clase de contratos, puesto que se prescinde del proceso de licitacin. Quiere decir ello, que la aplicacin de la causal de contratacin directa como excepcin a la regla general de la licitacin pblica, solo se puede aplicar en sentido restrictivo de la norma, esto es, bajo un criterio limitado y taxativo, que no admite aplicaciones analgicas ni interpretaciones extensivas, como son las reglas propias de todos los regmenes exceptivos. Actuar en forma contraria vulnera los principios de transparencia y responsabilidad. Era tan palpable lo referente a las actividades cientficas y tecnolgicas que deban desarrollarse, que el comit intersectorial creado en el artculo 8 de la ley 1133 de 2007, y el cual era presidido por el Ministro de Agricultura, en el informe del 6 de diciembre de 2007 sealo: 4.3 Convocatoria de ciencia y tecnologa La poltica sectorial incluye entre sus prioridades la innovacin y el desarrollo tecnolgico, as como el fortalecimiento del Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, toda vez que los mismos constituyen factores fundamentales para el desarrollo productivo y el fortalecimiento de la competitividad de las actividades agropecuarias, en correspondencia con los estndares internacionales en materia de medidas sanitarias y fitosanitarias.

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Es por esta razn que a travs del Programa se pretende financiar la ejecucin de proyectos de investigacin, como resultado de la realizacin de un concurso pblico que garantice la transparencia de la asignacin de los recursos y permita focalizar la demanda, haciendo ms eficiente su utilizacin. A travs de este mecanismo se financiara hasta el 50% del valor total de los proyectos de investigacin propuestos por cadenas productivas, que sean un resultado de las agendas de ciencia y tecnologa regionales, y que cumplan con las siguientes condiciones mnimas: (i) (ii) Que corresponda a una agenda de ciencia y tecnologa definida de manera participativa; Que cuenten con rigor tcnico y cientfico, y provean la informacin requerida para las evaluaciones ex-ante en materia econmica, social y ambientas; Que las entidades que los desarrollen aporten las contrapartidas correspondientes, que corresponde a mnimo 50% del valor total del proyecto.

(iii)

Este concurso estar dirigido a alianzas entre instituciones de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin, de naturaleza pblica o privada (tales como universidades, centros de investigacin, corporaciones mixtas, centros de investigacin regional, centros de desarrollo tecnolgicos CDT), con empresas productoras (del sector agropecuario, manufacturero o de servicios, as como gremios, asociaciones de productores agropecuarios y agroindustriales), sean estos nacionales o internacionales. En la misma acta y de manera independiente en el numeral 4.1, el comit aborda la cuestin de la convocatoria de riego y drenaje, pero no la incluye como un tema de ciencia y tecnologa, de manera que el Despacho no entiende como, quien presida este comit, en las actas de evaluacin de ejecucin del programa diferencia de manera perfecta los dos temas, para posteriormente mediante convenio especial de cooperacin cientfica y tecnologa, contratar una serie de actividades que no pueden encuadrarse como de ciencia y tecnologa. As las cosas, pretender derivar la implementacin de un programa a travs del desarrollo de una convocatoria pblica, como una actividad cientfica y tecnolgica, descontextualiza el propsito del legislador para ese tipo de contratos, pues tal como se observa en las actividades especficas a cargo del IICA, que se encuentran contenidas en los trminos de referencia (que justificaron la contratacin), al igual que en el texto del convenio, las mismas no se enmarcan dentro de las labores cientficas y tecnolgicas definidas y delimitadas en los decretos 393 y 591 de 1991. Tampoco se puede afirmar que el IICA desarroll de manera directa actividades de tipo cientfico o tecnolgico, tal y como lo exige la ley 80 de 1993. En el Plan de Mediano Plazo 2006-2010 del IICA, se seala que la entidad podr firmar
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acuerdos para movilizar recursos externos, y dentro de las polticas para ejecutar estos recursos se menciona la prestacin de servicios tcnicos para la gestin de proyectos prioritarios de las agendas de cooperacin tcnica. Las actividades que se identifican para la prestacin de servicios tcnicos son: contratacin y supervisin de estudios y consultoras, preparacin de carteles de licitaciones, facilitacin de actividades conjuntas entre diversos actores de la agricultura, etc., es por lo anterior que se puede afirmar que el IICA presto un servicio tcnico de cooperacin. En cuanto al convenio 055 de 2008, se expres que teniendo en cuenta el proceso de internacionalizacin e integracin de la economa colombiana, el Congreso de la Repblica expidi la Ley 1133 de 2007, mediante la cual se cre el programa Agro Ingreso Seguro, que se enmarc dentro de las acciones previstas por el Gobierno Nacional para enfrentar dicho proceso, cuyos objetivos principales consistan en mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional y proteger los ingresos de los productores que resultaran afectados ante las distorsiones de los mercados externos, programa que tal y como vena siendo desarrollado por el Ministerio de Agricultura, antes de la expedicin de la ley, comprenda dos componentes que a su vez se integran por distintos instrumentos, entre ellos, la cofinanciacin de infraestructura de riego y drenaje. Igualmente, se expres en el convenio que de manera simultnea la Ley 1152 de 2007 facult al INCODER, para administrar y adjudicar un subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras y el Ministerio y el INCODER, dentro del marco del programa A.I.S., fomentaran la inversin y la introduccin de nuevas tecnologas, mediante la realizacin de una convocatoria pblica de riego y drenaje que permitiera la asignacin de recursos del programa. Con fundamento en dichas consideraciones, se aduce que para garantizar el correcto desarrollo de las actividades y alcanzar los objetivos previstos, se estim que a travs de la celebracin de un convenio se contara con la cooperacin cientfica y tecnolgica de un organismo de reconocida idoneidad y experiencia, para que mediante la unin de esfuerzos se asegurara la correcta implementacin y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje, que permitiera la asignacin de recursos del programa y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras, cooperacin que consider posible el Ministerio de Agricultura, pero que no se ci a lo dispuesto en el artculo 1 del decreto ley 393 de 1991 y decreto 591 de 1991. Luego de recordar que Colombia es Estado miembro de la Convencin del 9 de marzo de 1978, a travs de la cual se cre el Instituto Interamericano de Cooperacin, cuya personera Juridica fue reconocida por el Gobierno Nacional, el Ministerio de Agricultura concluy que aquella era la entidad idnea para la ejecucin del convenio de cooperacin, al ser una entidad especializada que tiene como fines fundamentales el desarrollo agrcola y, adems, adujo que contaba con profesionales de reconocida idoneidad.

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Es de advertir que para que los beneficiarios pudieran presentarse a las convocatorias, estos deban contratar la elaboracin de unos estudios y diseos que cumplieran los requisitos exigidos en el capitulo 3 de las convocatorias I y II de 200852, y se les indicaba que los estudios y diseos contratados exclusivamente para la formulacin del proyecto que se presentara, podan ser incluidos como gastos elegibles, con un costoso no superior al 10% del valor total del proyecto. Este componente tcnico de la oferta no puede considerarse como un desarrollo de ciencia y tecnologa, puesto que, la realizacin de estudios para definir entre otros aspectos la topografa, especificaciones de construccin, diseo de obra, no puede ser considerada una actividad cientfica y tecnolgica. De aceptar en forma ligera tal consideracin, se estaran convirtiendo todos los estudios necesarios para definir el objeto de una convocatoria en una actividad de ciencia y tecnologa. En consecuencia, atendiendo los objetivos previstos por el Ministerio para la celebracin del convenio de cooperacin 055 de 2008, tanto generales como especficos, no se observa que su objeto y, mucho menos, sus obligaciones correspondan a las actividades consideradas como de ciencia y tecnologa previstas en el decreto 591 de 1991. De igual manera, se concluye que la intencin del Ministerio no fue la de aunar esfuerzos con el IICA para facilitar, fomentar o desarrollar, en comn, actividades cientficas y tecnolgicas, o la de implementar nuevas tcnicas en sistemas de riego; en lugar de ello, lo que realmente se contrat fue la implementacin de una convocatoria pblica, para la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro que permitieran la ejecucin de obras para riego y drenaje, objetivo que por s mismo no conllevaba el desarrollo de actividades de ciencia o la transferencia de tecnologa, pues la realizacin de una convocatoria pblica es una actividad netamente administrativa o de gestin, desprovista de contenidos cientficos que se surte a travs de distintas etapas, como cualquier proceso, encaminado a entregar los recursos del programa a quienes cumplieran los requisitos exigidos y obtuvieran un puntaje favorable. Por otra parte, el vocablo implementar significa, segn el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola: 1. tr. Poner en funcionamiento, aplicar mtodos, medidas, etc., para llevar algo a cabo.. Vemos cmo la implementacin de una convocatoria pblica no es otra cosa que la puesta en marcha de un proceso de invitacin a participar en un concurso, bajo unas reglas previamente establecidas, para escoger dentro de los participantes a quienes cumplan los requisitos mnimos establecidos en los trminos de referencia, con la finalidad de que realicen alguna actividad, por lo que resulta evidente que no se enmarca dentro de las actividades de ciencia y tecnologa previstas en la ley. Ahora bien, con el programa Agro Ingreso Seguro se pretende, entre otros aspectos, mejorar la competitividad del sector agropecuario, otorgando subsidios e incentivos que permitieran a los productores agropecuarios mejorar la tecnologa
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(aspectos tcnicos, topografia y diseo de las obras, especificaciones de construccin, manual de operacin y mantenimiento, aspectos ambientales, aspectos productivos, aspectos financieros)
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en sus sistemas de riego; no obstante, dicho programa, como se dijo, implement la cofinanciacin de riego y drenaje a travs de una convocatoria pblica, la cual no puede equipararse al estudio o creacin de tecnologas, segn se desprende de las acepciones examinadas, segn la definicin prevista en el Decreto 591 de 1991. La implementacin de una convocatoria no conlleva por s misma conocimiento cientfico ni tecnolgico, dado que requieren de estudios y creaciones que no se logran consolidar a travs de una mera convocatoria pblica Con todo, atendiendo el objeto del convenio y las actividades a desarrollar por parte del IICA, entre ellas, la apertura de la convocatoria, la verificacin de requisitos, la calificacin, y la escogencia de los proyectos a los que se les asignaran los apoyos del programa, lejos de constituir actividades cientficas y tecnolgicas, eran una labor de intermediacin y de apoyo para la aplicacin de un proceso de seleccin de proyectos, para la asignacin de los apoyos conferidos por el programa Agro Ingreso Seguro, razn por la cual era preciso adelantar un proceso licitatorio con el propsito de escoger, en igualdad de condiciones, la oferta ms favorable para los intereses de la entidad contratante. En cuanto al convenio 052 de 2009, este Despacho retoma las consideraciones esbozadas de manera antecedente, dado que de la descripcin del objeto a contratar se concluye que este se limit, igualmente, a la implementacin, desarrollo y ejecucin de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje, para la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS, la cual, no justifica las exigencias normativas previstas para los contratos de ciencia y tecnologa, segn lo expresado. Finalmente, en relacin con el convenio 037 de 2009 se consider que para garantizar el xito en la demanda y correcta utilizacin de los instrumentos del programa Agro Ingreso Seguro, era fundamental continuar desarrollando campaas de socializacin y divulgacin que permitiera a los productores conocer las distintas herramientas dispuestas para el desarrollo del sector agropecuario, y a travs de ellas, se informaran acerca de las condiciones, requisitos y procedimientos que se requeran para acceder a los beneficios propios del programa. Con base en las anteriores consideraciones y en el Decreto 591 de 1991, se justific la cooperacin con el IICA para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologas, aduciendo, que las actividades relacionadas con la adecuada implementacin y ejecucin de los instrumentos del programa, perseguan impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario Colombiano, a travs de la implementacin de nuevas tcnicas en sistemas de riego. Para el Despacho, la implementacin, desarrollo, divulgacin y socializacin del programa AIS tal y como se estableci en el objeto del convenio, no tienen como finalidad el adelantar actividades cientficas y tecnolgicas o la investigacin o

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creacin de tecnologa; tampoco las obligaciones estipuladas a cargo del IICA, entre las cuales figuran:
1.- Concurrir en la ejecucin del convenio con su propio aporte y el aporte del Ministerio, de conformidad con lo dispuesto en el Plan Operativo. 2.- Continuar las actividades de socializacin y divulgacin del programa Agro Ingreso Seguro AIS en todo el territorio nacional, incluyendo aquellas regiones donde se requiera su fortalecimiento. 3.- Adelantar las contrataciones que se requieran para la ejecucin de las diferentes actividades del Convenio, en concordancia con lo establecido en el Plan Operativo del mismo y el Estatuto Contractual cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta las recomendaciones que le suministre el Ministerio a travs del Comit Administrativo. 4.-Supervisar el desarrollo de las actividades que sean ejercidas por el personal contratado para el cumplimiento del objeto del presente convenio. 5.- Desarrollar los lineamientos de la poltica sectorial de conformidad con el Plan Operativo. 6- Abrir una cuenta independiente y llevar registros contables y administrativos separados de los de su propia gestin, que permitan comprobar la adecuada ejecucin del presente convenio, de conformidad con el Plan Operativo. 7- Efectuar las erogaciones, pagos y contrataciones necesarios para desarrollar las actividades que de conformidad con el Plan Operativo fueren necesarias para cumplir con el objeto del presente Convenio, siempre que cuenten con el visto bueno del comit interventor. 8.- Rendir ante el Ministerio, informes trimestrales y un informe final en relacin con la ejecucin tcnica y financiera del convenio, as como con respecto a los resultados alcanzados, de acuerdo con lo previsto en el Plan Operativo. Los informes trimestrales debern presentarse dentro de los diez (10) primeros das del mes siguiente a la finalizacin de cada trimestre. 9.- Presentar ante el Ministerio los informes que ste requiera en relacin con los estados de aplicacin de fondos, con sujecin a las normas usuales de contabilidad. 10.- Responder tcnica y administrativamente por el cumplimiento de las actividades establecidas en el Plan Operativo que estn a su cargo. 11.- Aportar la infraestructura tcnica, operativa y administrativa (recursos humanos) necesaria para la ejecucin del presente convenio, y poner a disposicin para la ejecucin del mismo, su sede o agencia de cooperacin en Colombia, as como el personal, directivo, cientfico, tcnico, administrativo, de coordinacin y operacin necesario para la ptima ejecucin del objeto del convenio. 12.- Designar a un funcionario o contratista de El IICA que acte como interlocutor ante El Ministerio, quien deber atender los lineamientos dispuestos por el Comit Administrativo y velar, por la correcta ejecucin del convenio.13.- Presentarle a El Ministerio todo el apoyo y acompaamiento cientfico, tcnico y administrativo necesarios para el desarrollo de las actividades propias del convenio. 14- Vigilar el estricto cumplimiento de las obligaciones de las personas naturales o jurdicas que sean contratadas para la ejecucin de las actividades necesarias para el desarrollo del convenio, y revisar los informes rendidos por stos en desarrollo de las actividades contratadas. 15.- Consignar a la Direccin del Tesoro Nacional los recursos no ejecutados y los rendimientos financieros, previo a la liquidacin del convenio. 16.- Fijar como sede principal del convenio sus oficinas en Colombia. 17.- Reconocer en toda publicacin, actividad y proyecto que se realice dentro del marco del presente convenio, la participacin de El Ministerio. 18.- Almacenar, custodiar y mantener las memorias, archivos y en
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general, todos los documentos que se produzcan durante la ejecucin del convenio, los cuales debern ser entregados al Ministerio una vez culmine el mismo, pudindose quedar con una copia para el archivo del IICA. 19.- Exigir las garantas que considere pertinentes en los contratos que suscriba en desarrollo del presente convenio. 20.- Las dems que resulten necesarias para cumplir a cabalidad con el objeto del presente convenio.

De lo expuesto, se concluye que a travs del citado convenio de cooperacin, el Ministerio no buscaba gestionar la implementacin de nuevas tcnicas en sistemas de riego, o la implementacin de una asistencia tcnica que garantizara la tecnificacin de los procesos productivos, dado que realmente procuraba dar continuidad a las campaas de socializacin y divulgacin del programa, para que los productores conocieran las distintas herramientas y beneficios del programa, hecho que es corroborado con los trminos de referencia diseados para la contratacin de la firma que realizara las labores de divulgacin y socializacin del programa Agro Ingreso Seguro-AIS-, en los que se indic que los interesados en el proceso de seleccin iniciado por el IICA deban tener experiencia en contratos ATL (Aboe The Line) BTL (Below The Line), el ATL se refiere a tcnicas publicitarias para hacer campaas en medios de comunicacin masivos o tradicionales y el BTL es un conjunto de estrategias y tcticas para marketing directo, relaciones pblicas, auspicios, trade marketing, promociones pop, entre otras, para campaas no masivas dirigidas a segmentos especficos. [] En relacin con lo anterior, es relevante el hecho de que para el ao 2007 y derivados del convenio 003 del mismo ao, se suscribieron por el IICA los contratos 076 del 1 de febrero de 2007 con la firma INITIATIVE MEDIA COLOMBIA por valor de $600.000.000 y con un plazo entre el 1 de febrero y el 31 de mayo; 339 del 29 de junio de 2007 con la firma INITIATIVE MEDIA COLOMBIA por valor de $2.400.000.000 y un adicional de $400.000.000, con un plazo entre el 27 de junio y el 31 de diciembre de 2007 y el contrato 081 del 14 de febrero de 2007 con la firma EMTELCO S.A., por valor de $399.295.679 y un plazo de once meses a partir del perfeccionamiento del contrato. Al revisar los informes de avance del convenio 003, se encuentra que para el caso de los dos primeros contratos sealados, se est contratando pauta de radio, perifoneo, piezas informativas, pagina de Internet, pendones, afiches y programas de radio de diez minutos; en el caso del contrato 081 el objeto es brindar soporte a la pagina Web. En el curso de la investigacin se solicit por el Dr. Javier Romero Mercado, tener como prueba el convenio 018 del 4 de enero de 2008, al revisar este documento se encontr que derivado de este convenio, se suscribi el contrato 117 del 5 de marzo de 2008 por valor de $3.200.000.000 con la firma INITIATIVE MEDIA COLOMBIA, con un plazo desde la fecha de perfeccionamiento hasta el 31 de diciembre de 2008, con el objeto de desarrollar las labores necesarias para ejecutar la tercera fase del proceso de divulgacin y socializacin del Programa, en los informes de avance se indica que la ejecucin del contrato
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consiste en pauta de radio, perifoneo, piezas informativas, pagina de Internet, pendones, afiches y programas de radio. Estas actividades no pueden sealarse como de ciencia y tecnologa para poder encuadrarlas dentro del concepto de publicidad de actividades cientficas y tecnolgicas. Adicionalmente, al revisar cul fue el procedimiento escogido para seleccionar a la firma INITIATIVE MEDIA COLOMBIA, mediante el que se le permiti ejecutar tres contratos de publicidad por valor $6.600.000.000, se encuentra que el comit administrativo del convenio para el caso del contrato 339 de 2007, autoriz al IICA a adelantar un procedimiento mediante lista corta, tal como consta en el acta 03 del 27 de Abril De 2007. Adems, las propuestas fueron analizadas por funcionarios del Ministerio de Agricultura y fue este comit evaluador quien recomend la contratacin de la firma. Confirmndose una vez ms que de lo que se trat fue de evadir los procedimientos impuestos para esta clase de contratos. Conforme a lo expuesto, el disciplinado, sirvindose de un convenio especial de cooperacin en ciencia y tecnologa contrato a un tercero el IICA- para que este desarrollara todas las actividades que le permitieran seleccionar un oferente para el desarrollo de una campaa publicitaria que pudo haber sido contratado por el propio Ministerio, a travs de un proceso licitatorio, en virtud de la naturaleza de estas actividades, ninguna de las actividades sealadas tiene o desarrolla un componente con alcance cientfico o tecnolgico. La falta disciplinaria, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, fue calificada provisionalmente como GRAVISIMA segn lo dispone el artculo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, toda vez que el implicado particip en la actividad contractual con violacin de los principios de transparencia, responsabilidad previstos en el Estatuto Contractual, al suscribir los convenios de cooperacin cientfica y tecnolgica nmeros 03 de 2007, 055 de 2008, 052 de 2009 y 037 de 2009 utilizando la modalidad de contratacin directa, eludiendo el proceso de licitacin pblica. En cuanto al grado de culpabilidad, las pruebas que sustentan el cargo indican que el disciplinado actu a ttulo de DOLO, toda vez que conoca el informe del 6 de diciembre de 2007, emitido por el comit intersectorial que presida, en el que se consigno en el numeral 2.3 para el caso de los proyectos de riego y drenaje que se acuda a un proceso concursal y en el numeral 4.3 que se iniciara una convocatoria de ciencia y tecnologa para financiar la ejecucin de proyectos de investigacin, propuestos por cadenas productivas que fueran resultado de las agendas de ciencia y tecnologa regionales. Con lo anterior el investigado tuvo la oportunidad de distinguir las actividades que podan ser contratadas directamente y aquellas que demandaban imperiosamente ser objeto de un proceso licitatorio, dado que era evidente que las obligaciones que se ejecutaran con ocasin de los aludidos convenios no comprendan las actividades de ciencia y tecnologa previstas en el Decreto Ley 393 de 1991 artculo 1 y en el Decreto 591 de 1991 artculo 2, no obstante el investigado hizo caso omiso y opt a su arbitrio por utilizar la modalidad de contratacin directa.

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4.1.3.2. ANLISIS DE LOS DESCARGOS, PRUEBAS Y ALEGATOS DE CONCLUSIN. La defensa estructura los descargos sealando diversos temas que relacion con los cuatro cargos elevados y en los alegatos indica de manera conjunta unas consideraciones jurdicas y probatorias en relacin con los cargos 1 y 3, argumentando que a su juicio se refieren a temas que tienen estrecha relacin. En concordancia con el cargo que nos ocupa y dentro de lo que denomina consideraciones preliminares en los descargos establece ocho temas as: i) Deberes funcionales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; ii) Naturaleza jurdica y caractersticas de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica; iii) Vigencia y aplicacin del decreto ley 393 de 1.991; iv) Inexistencia de omisiones esenciales y funcionales en la celebracin de los convenios especiales de cooperacin; v) Diferencia entre requisitos esenciales y no esenciales en la actuacin contractual estatal (contrato o convenio especial); vi) Anlisis de las conductas atpicas reprochadas en los diversos cargos formulados; vii) Inexistencia de la presunta falta disciplinaria reprochada en el tercer cargo y viii) Pruebas. La defensa con el fin de demostrar que los objetos de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica nmeros 003 de 2007, 055 de 2008, 052 de 2009 y 037 de 2009, correspondan a las actividades de ciencia y tecnologa definidas por el Decreto Ley 393 de 1991 artculo 1 y Decreto 591 de 1991 artculo 2, y que su representado por tanto respeto los principios de transparencia y responsabilidad que gobiernan la actividad contractual, al utilizar la modalidad de contratacin directa para celebrarlos, solicit la prctica de las siguientes pruebas. 4.1.3.2.1. Documentales: Estudio jurdico elaborado por el Dr. Carlos Gustavo Arrieta. Manual de Oslo. Es una publicacin de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OCDE, con el ttulo Medicin de las Actividades Cientficas y Tecnolgicas. Directrices propuestas para recabar e interpretar datos de la innovacin tecnolgica. Concepto emitido por el Dr. Leonidas Tobn, quien fue Director de Desarrollo Tecnolgico del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin de los Convenios 003 de 2007, 055 de 2008, 037 y 052 de 2009. En este estudio el referido profesional explica por qu razn el proceso de facilitar la instalacin de un sistema de riego a un proyecto productivo agropecuario implica una transferencia tecnolgica. Aun cuando el defensor no se refiere en sus alegatos al concepto, es valido sealar que el mismo contiene una introduccin, una reflexion sobre la innovacin y competitividad agropecuaria, se trata el tema de los proyectos de riego y drenaje como transmisores de tcnologia y en este
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aparte se hace alusin al tema del manejo de agua y aprovechamiento del recurso hidrico y finalmente se seala un marco normativo. Como quiera que el despacho en esta providencia a tocado todos esos temas nos remitimos a lo alli expuesto. Documento CONPES 3582 POLTICA NACIONAL TECNOLOGA E INNOVACIN deI 27 de abril de 2009. DE CIENCIA

Copia de los informes de algunos miembros de la Unidad Coordinadora del programa AIS en la que se informa sobre las actividades de campo, capacitacin a usuarios y divulgacin de los sistemas tecnolgicos del programa AIS, as como de algunas comunicaciones remitidas entre ellos y funcionarios del Ministerio. Afiche sobre la III Feria del Conocimiento y Tecnologa

La elaboracin de un afiche es una actividad que puede encargarse a cualquier particular que tenga los conocimientos necesarios para prepararlo y producirlo, sin que pueda predicarse de ello que se trata de una actividad cientfica y tecnolgica. Copia de los informes presentados por el IICA a esa Cartera en el marco de la ejecucin de los Convenios 003 de 2007, 055 de 2008, 037 y 052 de 2009. En los mencionados informes se evidencian las actividades que este Instituto desarrollaba, las cuales claramente se enmarcan en temas de ciencia y tecnologa. Informes de los interventores en campo del IICA que adelantaban las visitas previas a la suscripcin de los acuerdos de financiacin de los proyectos de Riego y Drenaje.

Listados de asistentes a talleres de difusin, capacitacin y divulgacin a los productores sobre los sistemas de riego y la convocatoria correspondiente del programa AIS. Lo anterior, con el fin de demostrar la asistencia de personas con el fin de ser capacitadas en temas que implicaban ciencia y tecnologa.

Los listados referentes a talleres de divulgacin, se encuentran en los anexo 26,27 y 28, pero de estos no se puede extraer informacin que lleve a la certeza que lo que se realizaba eran actividades de ciencia y tecnologa. Informar a un interesado sobre el tema de una convocatoria o aclararle unos pliegos de condiciones puede tener un componente tcnico segn la materia de que se trate, pero seria ligero darle la connotacin de una actividad de ciencia y tecnologa. Base de datos nica sobre profesionales especializados en la materia objeto de la convocatoria de riego y drenaje del programa AIS. Lo anterior,
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con el fin de demostrar que existan personas que conocan todos los temas de ciencia y tecnologa que implicaban las actividades de riego y drenaje. Los soportes de las hojas de vida mencionadas, se encuentran en los anexos 105,106, 107 y 108 y efectivamente se observan perfiles de profesionales del ms alto nivel tcnico, de practicantes y de estudiantes. Lo cual es normal cuando como en este caso se desarrollan labores, administrativas, tcnicas, financieras, jurdicas entre otras. Palmares, experiencia y trayectoria del IICA en temas de riego y drenaje en distintos pases.

El despacho no se pronunciara sobre esta documentacin por cuando en los cargos no hace mencin a la idoneidad del IICA. 4.1.3.2.2. Testimoniales Testimonio de la Dra. Eugenia Mndez, abogada que ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Asesora jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin del convenio 003 de 2007. Testimonio del Doctor Oskar Schroeder, abogado que ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Asesora jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin de los convenios 055 de 2008, 037 y 052 de 2009 Testimonio del contratista del IICA Luis Fernando Restrepo. Testimonio del Dr. Jos Flix Laufaurie, Presidente de FEDEGAN, miembro del Comit Intersectorial. Testimonio del Dr. Jorge Enrique Bedoya, Presidente de FENAPI, miembro del Comit Intersectorial. Testimonio del Dr. Dr. Ricardo Torres, Ex Director de Desarrollo Rural del Departamento Nacional de Planeacin.

En numeral 1.5 de los alegatos el apoderado fusiona las consideraciones jurdicas y probatorias, atinentes a los cargos 1 y 3, en lo que respecta al cargo 3: i) Relaciona nuevamente la normatividad referente a convenios de cooperacin cientfica y tecnolgica, resaltando la aplicacin del artculo 9 del Decreto 591 del 1991 y los artculos 17 y 8 del Decreto 393 de 1991. Como argumentos para proceder a la contratacin directa seala el artculo 24 de la ley 80 de 1993, el artculo 80 del decreto 2474, trae a colacin un aparte de la Sentencia de la corte Constitucional C-316/95 y manifiesta la no aplicabilidad del Manual de Contratacin del Ministerio. ii) Argumenta que lo que el Ministerio firmo fue todo un convenio de cooperacin, se refiere al objeto mismo de los convenios, a la
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valoracin de los proyectos tcnicos que se presentaban al IICA y que segn su concepto estn catalogados tcnica y legalmente como trasferencia de tecnologa. iii) Expone las definiciones del Manual de Oslo respecto de innovacin, difusin etc. iv) Manifiesta que las actividades de los convenios 03/07, 055/08, 052/09 y 037/09, corresponden a transferencia cientfica y tecnolgica. v) Refiere algunos apartes de los testimonios de los Drs. Eugenia Mendez, Oskar Schroeder, Julian Gmez, Jairo Cano y cita el concepto del Dr. Carlos Gustavo Arrienta. Para abordar de manera ordenada los planteamientos referidos, se analizaran de forma conjunta las tesis expuestas en descargos y alegatos cuando la argumentacin as lo permita. 4.1.3.2.3. DEBERES FUNCIONALES DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL. Cita el defensor la Ley 790 de 2.002, el Art. 59 de la Ley 489 de 1.998, el literal f del Artculo 61, de la Ley 489 de 1998 y seala: Si la funcin administrativa comprende las diversas especies de actividad estatal, esta actividad se reitera, es generalmente reglada y en forma excepcional discrecional, y al respecto JOSE ROBERTO DROMI53 considera que: El orden jurdico establece de antemano qu es lo que el rgano debe hacer especficamente en un caso concreto, ante tal o cual situacin de hecho. Como dice Laubadere, su conducta le est dictada con antelacin por la regla de derecho... y este mismo autor seala que: ...Hay poder discrecional-ensea Laubadere cuando en presencia de determinadas circunstancias de hecho, la autoridad administrativa tiene libertad de decidirse y de tomar tal o cual medida. En otros trminos, cuando el Derecho no le ha impuesto por anticipado un comportamiento a seguir. El rgano puede decidir su leal saber y entender si debe o no actuar y, en su caso, qu medidas adoptar. En este aspecto la discrecionalidad expresa la actividad de razn y buen juicio de la administracin...54 Aun cuando no se expone por el defensor una argumentacin que pueda rebatirse respecto del tercer cargo formulado, pues se limita a mencionar sin anlisis alguno los deberes funcionales del Ministerio, intentara el despacho de forma somera analizar si en el presente caso la autoridad administrativa tenia libertad de tomar tal o cual medida cuando el Derecho no le ha impuesto por anticipado un comportamiento a seguir Una de las figuras ms controvertidas del EGCAP es el procedimiento de seleccin designado como contratacin directa, buena parte de las contrataciones irregulares se han concretado al amparo de figuras como las contrataciones de ciencia y tecnologa, la existencia de este procedimiento de seleccin excepcional no slo esta justificada, sino que la adecuada interpretacin y la aplicacin de sus
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Jos Roberto Dromi, Instituciones de Derecho Administrativo, 2 Edicin, Buenos Aires, Editorial Astrea, 1983 Pgina 465. 54 Jos Roberto Dromi, Ob. Cit., Pg. 467 Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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causales, respetando los principios rectores de la contratacin pblica, constituyen una herramienta fundamental para el cumplimiento de los fines del estado. Cosa bien distinta es que los encargados de su aplicacin, unas veces por ignorancia y otras ms con dolo evidente, hagan uso equivocado de sus causales y terminen concluyendo que la contratacin directa constituye una derogacin de los principios que rigen la contratacin pblica.55 Como ms adelante se explicara y profundizara, el procedimiento excepcional para la contratacin directa esta perfectamente reglado y aun cuando se pretenda argumentar la contratacin va convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica, bajo normas de derecho privado, se demostrara como no existe en el caso que nos ocupa discrecionalidad en la toma de decisiones, por cuanto el derecho si impone por anticipado un comportamiento a seguir. 4.1.3.2.4. NATURALEZA JURDICA Y CARACTERSTICAS DE LOS CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIN CIENTFICA Y TECNOLGICA Y VIGENCIA Y APLICACIN DEL DECRETO LEY 393 DE 1.991. En descargos: El defensor advierte que en los convenios celebrados entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el INCODER, y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura-IICA, la especialidad cientfica y tecnolgica del IICA, se desarrolla en el campo de la agricultura, para que a travs de la cooperacin, lo que ontolgica y cientficamente impone la unin de esfuerzos, para alcanzar lo fines estatales y los beneficios que provienen de la aplicacin de avances cientficos en los procesos de adecuacin de tierras, en este caso concreto, que comprende la ejecucin de obras con criterios de modernidad y para beneficios de comunidades, que potencialmente deben entrar en el campo de la produccin agrcola, en forma tal que en un futuro inmediato los frutos de su actividad sean de calidad y competitivos. Argumenta que la asociacin y cooperacin para la implementacin de proyectos de investigacin y creacin de tecnologas, se regula a travs del decreto 393 de 1991, el cual est vigente y no fue derogado por normas posteriores, luego transcribe el texto del Artculo 6, los literales b y f del articulo 2, el artculo 8 y menciona el articulo 7, sealando que estos convenios se regirn por las normas del Derecho Privado, Indica que de este ordenamiento se desprende con claridad, que en la celebracin de los Convenios Especiales de Cooperacin para la aplicacin de innovaciones cientficas o tecnolgicas, en diversos campos de la produccin nacional y en forma especfica en la produccin agrcola, se aplican preferencialmente estas
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Estrada Snchez Juan Pablo, Contratacin directa, convenios interadministrativos y contratos de cooperacin internacional, Estudios sobre la reforma del estatuto contractual, Universidad Externado, 2009. Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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normas del decreto 393 de 1.991, sobre cualquier otra de carcter general que regule otros sistemas de contratacin estatal. Advierte que el decreto 591 de 1.991, por el cual ...se regulan las modalidades especficas de contratos de fomento de actividades cientficas y tecnolgicas , regula materias diferentes a las descritas en el decreto 393 de 1.991, porque el decreto 591 de 1.991, tiene como fin fomentar la investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico, como tambin la transferencia de tecnologa, y autoriza a la Nacin para celebrar contratos para el financiamiento de estas actividades cientficas y tecnolgicas, que tengan por objeto proveer de recursos al particular contratista o a otra entidad pblica, que est dedicada a la investigacin cientfica o tecnolgica, dentro de los sistemas previstos en el Art. 8.,financiacin que puede llegar hasta eximir parcial o totalmente la obligacin de pago, del capital que se le entreg al contratista para el desarrollo de su investigacin, cuando se alcanza el xito. Es decir, una es la regulacin respecto a la celebracin del CONVENIO ESPECIAL DE COOPERACIN, Artculo 7 deI decreto 393 de 1.991, que tambin autoriza la asociacin con particulares para la celebracin de estos Convenios Especiales, y que pretenda cumplir entre otros, los propsitos del artculo 2 del mismo decreto, para la aplicacin de avances cientficos y nuevas tecnologas, en determinados campos de la produccin nacional, como sucede, se reitera, con la normatividad del decreto 393 de 1.991., y constituye materia diferente, el fomento de investigaciones en actividades cientficas y tecnolgicas, reguladas en el decreto 591 de 1.991. Que el Convenio Especial de Cooperacin que regula el decreto 393 de 1.991, no se puede involucrar o incorporar entre los convenios de cooperacin internacional previstos en el artculo 85 del decreto reglamentario 2474 de 2.008, porque aquellos son especiales, que se regulan por una normatividad especfica, y stos ltimos son de carcter general, y bien sabido es, que el sentido de la Ley cuando es claro, no se debe desatender su tenor literal, como lo seala el Art. 27 deI Cdigo Civil Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresin oscura de la ley, recurrir a su intencin o espritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento, y en el decreto 393 de 1.991, no existe ninguna expresin oscura que pueda conducir a interpretacin equvoca, porque como lo seala el Art. 29 del mismo Cdigo Las palabras tcnicas de toda ciencia o arte se tomarn en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso Alude que en esta clase de Convenios Especiales de Cooperacin, no existe pluralidad de oferentes, para efectos de la seleccin, basta con la justificacin para aplicar la modalidad de la contratacin directa, como lo establece el Art. 77 Cuando proceda el uso de la modalidad de seleccin de contratacin directa, la entidad as lo sealar en un acto administrativo que contendr 1. El sealamiento de la causal que se invoca. 2. La determinacin del objeto a
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contratar. 3. El presupuesto para la contratacin y las condiciones que se exigirn a los proponentes si las hubiera, o al contratista. 4. La indicacin del lugar en donde se podrn consultar los estudios y documentos previos Arguye el apoderado que el Decreto - Ley 393 de 1.991 es una normatividad amparada por la Presuncin de Unidad de Materia, reconocida y exigida en al artculo 158 de la Constitucin Poltica, lo que explica la coherencia especfica de su normatividad que evidencia una unidad temtica, porque no solo el ttulo sino su contenido son congruentes, artculo 169 de la Carta. Atendiendo a los fines o propsitos que se pretende con la aplicacin de este Decreto 393, se autoriza la asociacin entre la Nacin y sus entidades descentralizadas, para asociarse con los particulares, bajo dos modalidades y entre estas ... 2. Mediante la celebracin de convenios especiales de cooperacin regulando en forma expresa y precisa el objeto que debe incorporarse en el respectivo negocio jurdico, denominado por la misma ley como CONVENIO ESPECIAL DE COOPERACIN, para facilitar, fomentar, desarrollar y alcanzar en comn algunos de los propsitos contemplados en el artculo 2, como lo establece el artculo 6 del Decreto. Por tratarse de un CONVENIO ESPECIAL, la seleccin del contratista no debe someterse al procedimiento de seleccin a travs de la licitacin pblica o seleccin abreviada o a la modalidad del concurso de mritos, porque el mismo rgimen legal especial del Rgimen Contractual, para la concresin de la cooperacin lo excluye de esta modalidad, es decir, para la celebracin de estos CONVENIOS ESPECIALES, no se requiere que previamente exista pluralidad de oferentes, porque la realizacin del objeto de estos, requiere capacidad, conocimientos especializados y reconocida organizacin para la aplicacin de las innovaciones cientficas o tecnolgicas aplicables a la produccin nacional. Es de observar, que las normas de ste Decreto Ley 393/91 prevalecen sobre la normatividad general de la Ley 80 de 1.993, Ley 1150 de 2.007 y el Decreto Reglamentario 2474 de 2.008, porque el Decreto 393 de 1.991, al establecer el CONVENIO lo denomin ESPECIAL, con caractersticas y condiciones especiales, reguladas por el derecho privado, y esta interpretacin est regulada por el artculo 10 del Cdigo Civil Colombiano, subrogado por el artculo 5 de la Ley 57 de 1.887 que establece: ...1a-) La disposicin relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carcter general... Las Normas de carcter general, posteriores a la ley 393 de 1.991, Ley especial por razn de la materia, Ley 1150 de 2.007 y el Decreto 2474 de 2.008 no derogan en forma expresa o tcita las disposiciones especiales del Decreto 393 de 1.991. Es procedente tener en cuenta, que en la interpretacin de la ley, conforme lo prescribe el artculo 28 del Cdigo Civil: Las palabras de la ley se entendern en su sentido natural y obvio, segn el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas
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materias, se les dar en estas su significado legal y sobre el alcance y sentido de la expresin actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologas.. , artculo 6 del Decreto Ley 393 de 1.991, palabras de contenido tcnico, en cuya interpretacin y aplicacin prevalecen las reglas fijadas en el artculo 29 deI Cdigo Civil, Las palabras tcnicas de toda ciencia o arte se tomarn en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso Adems, en lo no previsto en la ley especial, se aplica y en este caso lo pertinente de la Ley 80 de 1.993, Ley 1150 de 2.007 y el Decreto 2472 de 2.008; sin que entre la ley especial y estas ltimas, exista incompatibilidad por razn de la materia. En alegatos: Argumenta que los convenios de cooperacin objeto de reproche en el pliego de cargos para el Dr. ARIAS LEIVA, fueron celebrados directamente entre el Ministerio de Agricultura y el IICA dado que de acuerdo con su naturaleza y los diferentes objetos contractuales se trataba de acuerdos que involucraban ciencia y tecnologa por lo que la modalidad de la contratacin era la directa, nuevamente menciona la Ley 29 de 1991, decretos ley 393 y 591 de 1991, la Ley 80 de 1993, la ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios, decreto 2170 de 2002, ya derogado y 2474 de 2008, indicando sobre esta clase de contratos, reiter lo ya definido por el rgimen especial, en el sentido de permitir su contratacin de manera directa. Menciona el defensor que as exista un rgimen especial de contratacin, a estos procesos contractuales era conveniente aplicarles los principios generales de la Ley 80 de 1993, a saber: seleccin objetiva, transparencia, economa y ecuacin contractual. Por lo tanto, se cumpli a cabalidad con el mencionado principio de responsabilidad, que debe observar la administracin pblica en su actuacin. Argumenta que es imprescindible mencionar el manual de contratacin del MADR, creado por el Ministerio como una herramienta para establecer los procedimientos en la celebracin de contratos a nivel interno de la entidad, siempre desarrollando las normas de contratacin vigente al momento de la celebracin de cada contrato. Sin duda alguna, el manual de contratacin recoge toda la normatividad de la Ley 80 y sus decretos reglamentarios para la adquisicin de bienes y servicios mas no para la contratacin directa de que tratan las normas de ciencia y tecnologa, normas en las cuales se sustentan los convenios objeto de reproche. As las cosas, en su sentir el manual de contratacin vigente en el MADR para el 2007 a 2009 no previ un procedimiento especfico para tramitar los convenios de ciencia y tecnologa, por lo que dicho documento no aplicaba en la tramitacin de estos acuerdos de voluntades. Es claro, entonces, que este tipo de convenios
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tiene un rgimen legal especial, totalmente diferente al previsto para la adquisicin de bienes y servicios de los que trata el mencionado manual, el cual serva para atender el funcionamiento normal de la entidad, pero no previ el desarrollo o el procedimiento de la contratacin misional del MADR, por lo que, se repite, no es vlido sealar que en este caso se aplicaba este manual. Sea lo primero sealar, que el despacho siempre a tenido clara la naturaleza jurdica y las caractersticas de los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica y la vigencia y aplicacin del decreto ley 393 de 1.991, el decreto 591 de 1991 y todas aquellas normas que, bien interpretadas en conjunto, permiten la contratacin en ciencia y tecnologa. Como de lo que se trata es de analizar la regulacin y aplicacin de las normas ya sealadas y de las que permiten la suscripcin de CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA, en el caso que nos ocupa, analizaremos a la luz de las normas que fueron incluidas en los diferentes documentos y que se utilizaron como justificacin para suscribirlos si era viable su aplicacin. En el convenio 03 firmado el dos de enero de 2007, en la justificacin tcnica no se menciono ningn referente jurdico, lo que tiene toda lgica, es en el documento denominado trminos de referencia en el que se indica que de conformidad con lo establecido en la Ley 101 de 1993, en el pas se deben crear las bases de un sistema de apoyos para la competitividad del sector rural y uno para la proteccin de los ingresos de los productores y que por ello el artculo 7 de la ley ya mencionada, determina que cuando circunstancias ligadas a la proteccin del ingreso rural as lo ameriten el gobierno, podr otorgar en forma selectiva y temporal incentivos y apoyos directos a los productores agropecuarios. Luego hace mencin del artculo 1 del Decreto 393 de 1991, del artculo 2 del Decreto 591 de 1991, del artculo 96 de la ley 489 de 1998, del artculo 355 de la Constitucin y del artculo 24 de la ley 80 de 1993.Esta singular mezcla de normas, fue la que sirvi de sustento para la firma del convenio 03-07. Pues bien, la Asamblea Nacional Constituyente abordo el tema de la prohibicin de auxilios a favor de entidades o personas del sector privado, para acabar con el abuso de los denominados auxilios parlamentarios, pero teniendo en cuenta que el Estado tiene una funcin benfica artculos 43,44,46,51,368 CP- el artculo 355 de la Constitucin en el inciso segundo de la misma norma permite que se celebren contratos con entidades privadas sin nimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de inters publicoEl gobierno nacional reglamentar la materia. (negrilla fuera de texto) La reglamentacin de este articulo se materializo con el decreto 777 de 1991, y en el artculo 2 de manera expresa se sealan las exclusiones del mbito de aplicacin del mismo, el numeral 4 dispone: Las transferencias que realiza el estado a personas naturales en cumplimiento de las obligaciones de asistencia o subsidio previstas expresamente en la Constitucin y especialmente de
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aquellas consagradas en los artculo 43,44,46,368,13 transitorio y 46 transitorio de la misma. (Negrilla fuera de texto) El Estado en ejercicio de su funcin benfica, puede decretar diferentes subsidios, es as que mediante la Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero -101 de 1993 en desarrollo de los artculo 64,65 y 66 de la Constitucindispone en su artculo sptimo que cuando circunstancias ligadas a la proteccin de los recursos naturales orientados a la produccin agropecuaria, a la proteccin del ingreso rural y al mantenimiento de la paz social en el agro as lo ameriten, el Gobierno podr otorgar, en forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a los productores agropecuarios y pesqueros, en relacin directa al rea productiva o a sus volmenes de produccin. Seala adicionalmente en el inciso segundo del artculo 65 que de igual manera, el Estado promover la investigacin y la transferencia de tecnologa para la produccin de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propsito de incrementar la productividad. Es por lo anterior que en la exposicin de motivos de la Ley 1133 de 2007 se mencionan los artculos 64,65 y 66 de la Constitucin, se aborda dentro del texto el tema como 2.3. Convocatoria de Riego y se indica que Uno de los grandes problemas del sector agropecuario es la dificultad que ha tenido de acceder a nuevas tecnologas y a la mejora de sus sistemas productivos .
(negrillas fuera de texto)

En el mismo documento se advierte que el Gobierno Nacional a travs del MADR y del programa AIS, quiere fomentar la inversin y desarrollo tecnolgico en materia de riego, mediante la apertura de una convocatoria pblica a presentar proyectos para la construccin de sistemas de riego, y que de los proyectos presentados se seleccionarn de conformidad con unos criterios de evaluacin los mejores y se les financiar parcialmente el proyecto, lo anterior por cuanto el subsidio que se proyectaba era del 80% del valor de las obras de riego y drenaje que se construyeran. As las cosas y teniendo en cuenta que en el caso que nos ocupa el Estado va MADR entregaba un subsidio a personas naturales, y que el IICA solo podra colaborar como prestador de servicios, para estructurar una convocatoria, elaborar unos pliegos, recibir y calificar ofertas, contratar una interventoria entre otras actividades, y que este servicio puede obtenerse de cualquier otra entidad privada y como quiera que adicionalmente, el decreto 777 de 1992, que reglamento el inciso segundo del artculo 355 de la Constitucin, advierte en el numeral 4 del artculo 2 que este no se podr aplicar para la transferencia que realiza el estado de este tipo de asistencia o subsidio, el artculo 355 de la constitucin no puede sustentar de ninguna manera la contratacin de un convenio especial de cooperacin en ciencia y tecnologa. Adicionalmente, tampoco poda haberse seleccionado de manera directa el colaborador del MADR por lo ya expuesto. Respecto de la cita que se hace del artculo 96 del decreto 489 de 1998, es valido para el efecto sealar que este se refiere a los convenios de asociacin o a la creacin de personas jurdicas para el desarrollo conjunto de actividades en
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relacin con los cometidos y funciones que les asigna la ley a las entidades pblicas. Estos vnculos pueden ser temporales y aqu estaramos haciendo referencia a los convenios de asociacin o permanentes y nos estaramos refiriendo a la creacin de personas jurdicas nuevas de participacin mixta. En relacin con lo anterior la Corte constitucional en sentencia C-671 de 1999 ha dicho Si el legislador autoriza la asociacin de entidades estatales con personas jurdicas particulares con las finalidades ya mencionadas, estableci, en defensa de la transparencia del manejo de los dineros pblicos, que los convenios de asociacin a que se hace referencia sern celebrados "de conformidad con lo dispuesto en el artculo 355 de la Constitucin Poltica", lo que significa que no podr, en ningn caso pretextarse la celebracin de los mismos para otorgar o decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurdicas de derecho privado, de una parte; y, de otra, el acatamiento a la disposicin constitucional mencionada, impone la celebracin de contratos con entidades privadas sin nimo de lucro y de reconocida idoneidad, pero "con el fin de impulsar programas y actividades de inters pblico acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo", tal cual lo ordena el citado artculo 355 de la Carta Poltica.. As que si de lo que se trataba era de firmar un convenio de asociacin que les permitiera desarrollar el Plan Nacional, la ley 1133 de 2007 entendida como el desarrollo de todo el programa Agro Ingreso Seguro, es esto lo que claramente devio quedar estipulado en los documentos previos, todas esas confusiones podian haber sido advertidas con uno estudios precisos y completos. Para referirnos a los decretos 393 y 591 de 1991 y buscando una mejor comprensin del tema, realizaremos un expedito panorama constitucional y legal de las figuras o formas de asociacin para ciencia y tecnologa. Se expidi la Ley 29 de 1990 con el fin de promover y orientar el adelanto cientfico y tecnolgico en Colombia; El 8 de febrero de 1991 se expidi el Decreto ley 393 mediante el cual se dictaron normas sobre la formas de asociacin para actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologas; En ejercicio de las facultades otorgadas en el artculo 11 de la ley mencionada, el 26 de febrero de 1991 se expidi el Decreto ley 591 relacionado con las modalidades especficas de contratos de fomento de actividades cientficas y tecnolgicas; y el Decreto ley 585 de 1991, que defini el sistema nacional de ciencia y tecnologa. La Constitucin Poltica de 1991, introdujo una serie de disposiciones para impulsar y fomentar la investigacin y el desarrollo en ciencia y tecnologa: inciso 2 del artculo 65; artculo 67; inciso 3 del artculo 69; inciso 2 del artculo 70 y artculo 71. Con anterioridad a la Constitucin Poltica de 1991, exista ya un rgimen jurdico bsico y especial aplicable a los contratos de actividades cientficas y tecnolgicas.

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El artculo 81 de la Ley 80 de 1993, derog expresamente buena parte del Decreto ley 591 de 1991, exceptuando los artculos 2, 8, 9, 17 y 19, las disposiciones que dej vigentes no tendran sentido y aplicacin jurdica, sino fueran armonizadas con las materias conexas de que trata el Decreto ley 393 de 1991. Encontramos por tanto, que de acuerdo con los rgimenes especiales ya sealados se plasman diferentes tipos de acuerdos: i) Creacin y organizacin de sociedades civiles y comerciales y personas jurdicas sin animo de lucro art.1 numeral 1 decreto 393/91; ii) Convenios especiales de cooperacin art. 1 numeral 2 decreto 393/91; iii) Contratos de financiamiento de ciencia y tecnologa art. 8 decreto 591/91; iv) Contratos de administracin de proyectos art. 9 decreto 591/91. Veamos ahora el objeto de cada tipo de acuerdo: i) la creacin de sociedades civiles y comerciales y personas jurdicas sin nimo de lucro para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologas; ii) Los convenios especiales de cooperacin por parte de la Nacin con otras entidades pblicas o con particulares, mediante los cuales las personas que los celebran aportan recursos en dinero o en especie para facilitar, fomentar o desarrollar en comn actividades cientficas y tecnolgicas, sin que den lugar al nacimiento de una nueva persona jurdica; iii) los contratos para el financiamiento de actividades cientficas y tecnolgicas, los cuales tienen por objeto proveer al contratista o a otra entidad pblica de recursos cuyo reembolso posterior puede ser obligatorio en su totalidad o parcialmente, o puede ser condicionado en el evento de que se obtenga xito en la actividad financiada; iv) En cuanto a los contratos de administracin de proyectos, este debe entenderse como planificar, dinamizar, organizar talentos y recursos con el fin de desarrollar un proyecto y cumplir con el objeto dentro del limite de tiempo y costos definidos. Como quiera, que se intenta por los disciplinados argumentar que se firmo un convenio especial de cooperacin en ciencia y tecnologa, debemos abordar el tema de la definicin de actividades cientficas y tecnolgicas. Segn lo dispuesto en el artculo 2 del Decreto ley 591 de 1991, en concordancia con los artculos 1 y 2 del Decreto 393 de 1991, debe entenderse por actividades cientficas y tecnolgicas las siguientes: 1. La Investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creacin y apoyo a centros cientficos y tecnolgicos y conformacin de redes de investigacin e informacin. 2. Difusin cientfica y tecnolgica, esto es, informacin, publicacin, divulgacin y asesora en ciencia y tecnologa. 3. Servicios cientficos y tecnolgicos que se refieren a la realizacin de planes, estudios, estadsticas y censos de ciencia y tecnologa; a la homologacin, normalizacin, metodologa, certificacin y control de calidad; a la prospeccin de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento territorial; a la promocin cientfica y tecnolgica; a la realizacin de seminarios, congresos y
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talleres de ciencia y tecnologa, as como a la promocin y gestin de sistemas de calidad total y de evaluacin tecnolgica. 4. Proyectos de innovacin que incorporen tecnologa, creacin, generacin, apropiacin y adaptacin de la misma, as como la creacin y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnolgicos y a empresas de base tecnolgica. 5. Transferencia tecnolgica que comprende la negociacin, apropiacin, desagregacin, asimilacin, adaptacin y aplicacin de nuevas tecnologas nacionales o extranjeras. 6. Cooperacin cientfica y tecnolgica nacional e internacional.. El Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica, es aplicable a los contratos que la Nacin y sus entidades descentralizadas celebren para el desarrollo de las actividades de ciencia y tecnologa en aquellos aspectos no regulados expresamente en los artculos 2, 8, 9, 17 y 19 del Decreto ley 591 de 1991 y en el Decreto ley 393 de 1991. En relacin con lo anterior, es relevante el hecho de que el Consejo de Estado, en auto del 20 de agosto de 1998 manifest56:
4.1.3. A juicio de la Sala es preciso reconocer que en las diversas regulaciones normativas sobre contratacin de la administracin pblica, es posible identificar dos grandes categoras de actos contractuales: 1 Contratos estatales, propiamente dichos, que son aquellos que celebran las entidades pblicas a que se refiere la ley 80 de 1993, y que por ende se regulan ntegramente por el rgimen establecido en esta ley. Por regla general, adquieren este carcter en razn del ente pblico contratante, es decir, se definen desde el punto de vista orgnico. Las controversias que se deriven de este tipo de contratos y de los procesos de ejecucin o cumplimiento sern de conocimiento de la jurisdiccin contenciosa administrativa. 2 Contratos especiales sujetos a un rgimen legal propio. Por regla general, el juez a quien compete conocer de sus controversias es el juez administrativo, en razn de que su celebracin y ejecucin constituye una actividad reglada, es decir, es el ejercicio pleno de una funcin administrativa, de conformidad con el art. 82 del C.C.A. antes referido. De lo anterior, es jurdicamente viable considerar que la categora contratos estatales no puede quedar exclusivamente referida a los actos contractuales que celebren las entidades del Estado relacionadas en la ley 80 de 1993, sino que habra que reconocer que desde el punto de vista material y tcnico formal, constituye una acertada categora jurdica que tiene la virtud de englobar todos los contratos que celebren las entidades pblicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratacin Administrativa o que estn sujetos a rgimenes especiales. De tal manera, es dable hablar genricamente de dos tipos de contratos: 1 Contratos estatales regidos por la ley 80 de 1993.

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CEC, Seccin Tercera, Auto del 20 de agosto de 1998, radicado 1402, Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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2 Contratos estatales especiales.

As, que independientemente del proceso de que se trate o de la clase de contrato siempre se deben respetar los principios de transparencia, economa, responsabilidad y seleccin objetiva, entre otros aspectos. El rgimen especial slo se aplica cuando los contratos enunciados tienen por objeto el desarrollo de cualquiera de las actividades ya sealadas, por tanto deben excluirse las actividades que no se enmarquen en alguna de ellas o aquellas que correspondan simplemente a colaboracin, soporte, asistencia o apoyo. Es pertinente sealar que en el convenio 03 y en los trminos de referencia que lo antecedieron se citan como normas para justificar el tipo de contratacin la Ley 101 de 1993 y el artculo 7 de la misma, el artculo 1 del Decreto 393 de 1991, el artculo 2 del Decreto 591 de 1991, el artculo 96 de la ley 489 de 1998, el artculo 355 de la Constitucin y el artculo 24 de la ley 80 de 1993; En el convenio 055, en la justificacin tcnica y en los trminos de referencia que lo antecedieron se citan como normas para justificar el tipo de contratacin el artculo 1 del Decreto 393 de 1991, el Decreto 591 de 1991, el artculo 96 de la ley 489 de 1998 y el artculo 24 de la ley 80 de 1993; En el convenio 037 y en el documento denominado estudio se citan como normas para justificar el tipo de contratacin el Decreto 591 de 1991, la ley 489 de 1998, la ley 80 de 1993, la ley 1150 de 2007 y el decreto 2474 de 2008; En el convenio 052 y en el documento denominado estudio se citan como normas para justificar el tipo de contratacin el Decreto 591 de 1991, la ley 489 de 1998, la ley 80 de 1993, la ley 1150 de 2007 y el decreto 2474 de 2008. Como puede observarse y aunque al parecer de lo que se trataba era de sustentar un CONVENIO ESPECIAL DE COOPERACIN CIENTFICA Y TECNOLGICA (as se denominan los convenios ya sealados), no se justifican jurdicamente de una forma uniforme, la resea anodina y superficial que se hace de la normatividad sealada, permite que se pase de aplicar normas que admiten la Creacin y organizacin de sociedades civiles y comerciales y personas jurdicas sin animo de lucro art.1 numeral 1 decreto 393/91; a aquella que permitira la suscripcin de Convenios especiales de cooperacin art. 1 numeral 2 decreto 393/91; a otra que aprueba la firma de contratos de financiamiento de ciencia y tecnologa art. 8 decreto 591/91 y a otra que acepta la firma de contratos de administracin de proyectos art. 9 decreto 591/91. Para, entre otras cosas, evitar este tipo de maniobras normativas es que la ley 80 prev una etapa de actividad precontractual y de preparacin del contrato, en ella se deben hacer los anlisis pertinentes que permitan definir cual es tipo de contratacin que se adecua a la necesidad que la entidad requiere satisfacer, es all donde radica la importancia de la elaboracin de unos estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos profundos, precisos y completos, es desde este documento de donde parte la aplicacin de los principios de transparencia y responsabilidad. Excepto la urgencia manifiesta, ningn otro proceso de contratacin del estado esta exento de la elaboracin de estos estudios, y esa
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importante responsabilidad no puede ser trasladada a personas ajenas a la entidad, salvo que por la especialidad del asunto de que se trate se requiera de ese apoyo externo, caso en el cual la entidad debe dejarlo as sealado en la documentacin del o los contratistas que requiera para ello. Es la entidad estatal las mas interesada en que se identifique de manera adecuada la forma de contratacin, es quien debe tener todo el conocimiento del programa, proyecto, objeto y fin de lo que requiere, esa es su responsabilidad y no puede trasladar a un contratista -que como en el caso que nos ocupa seria el mismo a quien contratara- el compromiso por la elaboracin de unos estudios (este tema se analiz a profundidad en el cargo primero). Con los fundamentos constitucionales, legales y jurisprudenciales ya expuestos, queda claro que quienes sealaron las normas en el texto de los documentos soporte, por las rdenes que recibieron y en su afn de no utilizar el procedimiento licitatorio, las interpretaron en forma ligera, imprecisa y descontextualizada. Agotamos as el tema de la naturaleza jurdica especial de los convenios de cooperacin en ciencia y tecnologa y la vigencia y aplicacin del rgimen especial. Respecto al Manual de Contratacin es tan aplicable el mismo al caso que nos ocupa, que en el numeral 1. Cuando fija el marco legal y regimen de contratacin seala EL MINISTRO, es la autoriad competente para ordenar y dirigir la celebracin de licitaciones o concursos o la celebracin de contratos, cuya cuantia en Salarios Minimos Mensuales Legales Vigentes sea de ms de 800 smmlv, no quedando duda alguna sobre el responsables para ordenar y dirigir la contratacin en el Mnisterio. Posteriormente en el numeral 3.1.1.1.15 dispone Contratos de prestacin de servicios de apoyo a la gestion o servicios profesionales especializados, o convenios de cooperacin o convenios interadministrativos. Para su celebracin se requiere de una justificacin sobre la necesidad, idoneidad, experiencia, conveniencia y oportunidad, bajo los mismos parmetros antes indicados . Es obvio que un manual como este debe ser interpretado de forma concordante, no puede pretenderse aplicar normas de manera independiente de acuerdo a lo que ms convenga. 4.1.3.2.5. INEXISTENCIA DE OMISIONES ESENCIALES Y FUNCIONALES EN LA CELEBRACIN DE LOS CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIN. Anota el defensor que los Convenios Especiales Nos. 003 del 2 de enero 2.007, 055 del 10 de enero de 2.008, 0052 del 16 de enero de 2.009 y 037 del 14 de enero de 2.009, estn amparados por la presuncin de legalidad, y por lo tanto estn ausentes de vicios o de omisin de requisitos esenciales previos a su celebracin, y como lo explica el Maestro JAIME ORLANDO SANTOFIMIO57: ... entendemos por principio de legalidad la necesaria conformidad de los
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Jaime Orlando Santofimio, Delitos de Celebracin Indebida de Contratos, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2000 Pg 117.
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procedimientos, actuaciones, decisiones y actos que deban proferirse con ocasin del contrato con el ordenamiento jurdico en general, y con el que le da fundamentacin en especial; para el caso, la Ley 80 de 1.993, sus decretos reglamentarios, o la Ley 142 de 1.994 o las dems disposiciones de naturaleza especial que regulen la contratacin en determinadas entidades pblicas, como sucede, por ejemplo, con la Ley 30 de 1.992 en materia de educacin superior, o con la Ley 100 de 1.994, para la contratacin de las entidades hospitalarias... . Obsrvese que los Convenios Especiales de Cooperacin, como lo hemos analizado tambin se regulan a travs de un ordenamiento jurdico especial, ordenamiento al cual se someti la fase precontractual, y la celebracin de estos Convenios Especiales, y en acatamiento de estas normas se respet el propsito del inters general, y como lo reitera el Maestro JAIME ORLANDO SANTOFIMIO58: ...Con forme a lo expuesto, se puede concluir que la contratacin estatal se encuentra siempre sujeta al principio de legalidad, que no existe espacio alguno para la arbitrariedad administrativa o de los particulares que ejerzan funciones administrativas contractuales. Sin excepcin todos los aspectos relacionados con el contrato estatal se vinculan al contexto normativo, sea este de derecho administrativo, civil y comercial... La actuacin del Doctor ANDRS FELIPE ARIAS, durante el procedimiento precontractual y contractual, se someti a la Ley, porque ejerci las potestades legales que le impona las normas regladas, sin que esto signifique que carezca de una limitada libertad de apreciacin, porque como lo acepta el Maestro JAIME ORLANDO SANTOFIMIO no existe nunca competencia reglada pura, y el ejercicio de todas y cada una de las atribuciones y reglas previstas en el Decreto Ley 393 de 1.991, como el ordenamiento jurdico establecido. La actividad administrativa reglada del representante legal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, coincidi con la previsin normativa especial, reguladora de esta clase de Convenios Especiales de Cooperacin, respetando los principios del inters general. Cita de nuevo el defensor al Dr. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO59, ... En estos casos estamos frente a la aplicacin estricta de una atribucin legal, a la existencia de norma de competencia clara y especfica, debiendo el rgano y servidor estatal actuar en la forma enunciada en dichas disposiciones, sin lugar a posibilidades de romper los marcos en ellas preceptuados para su ejecucin. El ejercicio de las potestades regladas implica un proceso de adecuacin estrictamente tpico entre los supuestos de hecho descritos por la ley y los analizados en el mundo de la realidad. Esto en materia contractual significa garanta de respeto al inters general y al patrimonio pblico... , y seala que cuando el servidor pblico frente a determinadas
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Orlando Santofimio, ob. Cit. Pg. 118. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO, ob. Cit. Pag. 120
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situaciones de hecho se sujeta a la normatividad reguladora respectiva acta de acuerdo a la voluntad estatal. En la rbita de competencia de que est investido el representante legal de una Entidad Pblica, se reitera, debe ejrcela conforme lo establece la norma atributiva, y el ejercicio de ..la potestad discrecional contractual obedece a claras facultades legislativas que otorgan a la Administracin potestades suficientes para realizar Juicios de valor, apreciaciones y estimaciones, con el propsito de permitirle el cumplimiento de los cometidos estatales, el bien comn y el inters general (...) La discrecionalidad, en cuanto potestad abierta, ha sostenido el Consejo de Estado, se caracteriza precisamente por la cobertura de actuacin o margen de mayor o menor amplitud para la realizacin de los objetivos trazados por el legislador.... , criterio serio del doctrinante JAIME ORLANDO SANTOFIMIO60. Establece el defensor, que la autoridad administrativa goza de una limitada libertad de discrecionalidad en la aplicacin de procedimientos, reguladores de fases pre - o contractuales en ningn momento afecta la validez o eficacia del contrato estatal que se celebre, si se tiene en cuenta, que estos negocios jurdicos, pluralidad de Convenios Especiales de Cooperacin, estn amparados por el Principio de Legalidad, y las causales generadoras de vicios determinantes de nulidad absoluta o relativa de estos actos jurdicos, de carcter taxativo y restrictivo, que al aplicarse y declararse a travs del procedimiento previsto en el rgimen legal contractual, afecta la valides del mismo, evento en el cual se infirma la presuncin de legalidad. Concluye el defensor que en el trmite de los Convenios Especiales de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica celebrados con el IICA, no se advirti ni se advierte causal alguna de nulidad, artculos 44, 45, 46 y 47 de la Ley 80 de 1.993, adems en la actividad contractual por parte de la Administracin competente prevalece el respeto del inters pblico, el bien comn y la defensa del patrimonio pblico. El Despacho en los cargos no se refiri a la valides, eficacia o presunta ilegalidad de los convenios, por lo tanto no se pronunciara sobre el tema. En lo que respecta a las omisiones, el defensor no precisa a que tema en particular se refiere, parece relacionado al cargo concerniente con la omisin de estudios o el que estos deben ser precisos y completos, como quiera que este tema se trata in extenso en el numeral 4.1.1, nos remitimos a lo all expuesto y si de lo que se trata es de sustentar que se nos presentaron omisiones por tratarse de convenios de ciencia y tecnologia nos remitimos a lo expuesto en los numerales 4.1.3.2.4 y 4.1.3.2.8 Respecto a la limitacin a la autonoma de la voluntad en la contratacin estatal, se encuentra en los principios y fines consagrados en la ley 80 de 1993, entre los
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ORLANDO SANTOFIMIO, ob. Cit. Pags. 124y 125


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cuales se destaca el principio de responsabilidad, teniendo en cuenta que los recursos pblicos deben ser manejados con la mayor cautela, conforme a las disposiciones que contempla el estatuto contractual. En ejercicio de este principio el Ministro debi licitar los servicios que requera, para la implementacin del proyecto de construccin del sistema de riego y drenaje. 4.1.3.2.6. DIFERENCIA ENTRE REQUISITOS ESENCIALES Y NO ESENCIALES. EN LA ACTUACIN CONTRACTUAL ESTATAL (Contrato o Convenio Especial) Reitera el defensor lo referente a la presuncin de legalidad que ampara al contrato estatal o al Convenio Especial de Cooperacin y cita al Dr. SANTOFIMIO61, respecto de la calificacin, determinacin y exigencia de requisitos esenciales, ...En consecuencia, la determinacin del rgimen de requisitos esenciales y no esenciales de un contrato estatal implica para el estudioso del tema, y ante todo para quienes ejerzan el control del contrato, pretendiendo tipificar las conductas penales que nos ocupan, recorrer la totalidad de la base normativa aplicable al negocio jurdico del Estado, evaluando cada una de las exigencias contenidas en sus disposiciones, con el fin de extraer aquellas que puedan calificarse de esenciales. Lo anterior, en virtud de que, para eventos como el trmite de un contrato o la liquidacin del mismo, el legislador lo seala de manera expresa cuales son los requisitos esenciales para dichas instancias contractuales, problema que aborda en parte respecto de la celebracin del contrato por va de remisin, al artculo 1501 del Cdigo Civil... Reitera la inexistencia de un rgimen taxativo de requisitos esenciales del contrato, y un requisito no es esencial si el legislador no sanciona con inexistencia o nulidad absoluta la violacin o desconocimiento de un requisito de ley significa que el mismo no reviste el carcter de esencial... , (ob. Cit. pg. 132). Indica el defensor que la primera actividad del intrprete es identificar si el requisito, que presuntamente se desconoci u omiti, es o no de carcter esencial, y si es o no subsanable, artculo 46 Ley 80 de 1.993, o si este es de naturaleza accidental, como lo establece el artculo 1501 del Cdigo Civil, y un negocio jurdico, como lo es el contrato o un Convenio Especial de Cooperacin solo es imperfecto, o ineficaz, cuando se omiten elementos esenciales de creacin legal, previa y cierta, porque estos requisitos esenciales tienen reserva de ley, que estructuren causales de nulidad absoluta. Mutatis Mutandi, en materia penal solo la inobservancia de requisitos legales esenciales, se tipifica como violacin de la Ley penal.

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JAIME ORLANDO SANTOFIMIO: Ob. Cit. Pg. 131


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Insiste el despacho que en el pliego de cargos, no se refiri al tema de inexistencia, ineficacia o nulidad de los convenios, por tanto no se pronunciara sobre ello. En cuanto al carcter esencial o no de requisitos en la actuacin contractual, el defensor no precisa a que tema en particular se refiere, si de lo que se trata es de hacer alusin a la omisin de estudios, nos remitimos a lo planteado en el cargo primero. Ahora, si de lo que se trata es de la procedencia de firmar convenios especiales de cooperacin en ciencia y tecnologa para la construccin de obras de riego y drenaje y de los requisitos que estos deben reunir de acuerdo con lo desarrollado en los numerales 4.1.3.2.4 y 4.1.3.2.8 el despacho considera suficientemente sustentado el tema. 4.1.3.2.7. ANLISIS DE LAS CONDUCTAS ATPICAS REPROCHADAS EN LOS DIVERSOS CARGOS FORMULADOS. En los descargos: Advierte el defensor que los elementos que estructuran el tipo disciplinario, deben estar suficientemente probados y si en la labor de encuadramiento, la actividad u omisin no se subsume en la norma o normas legales, que en forma abstracta describen la conducta, es imperioso concluir que la conducta es ATPICA. Individualmente analizados cada uno de los cargos formulados al Ex Ministro ANDRS FELIPE ARIAS LEIVA incluidos en el pliego de cargos, se advierte PRIMA FACIE, el confuso e impreciso proceso de adecuacin o encuadramiento de los comportamientos objeto de reproche, porque se califica como omisin de requisitos esenciales, aquellos que no se exigen ni son necesarios por la misma ley 393 de 1.991 que se aplica para celebrar esta clase de CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIN, que se regulan por la normatividad positiva del derecho privado, pero que el Ministro de Agricultura de aquella poca para garantizar la efectividad y prevalencia del inters pblico la modalidad y defensa del patrimonio pblico incluy criterios de transparencia, previos o concomitantes a la celebracin de los CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIN, sin eludir u omitir la justificacin de la necesidad de celebrarlos, regulado en forma inequvoca por normas especiales vigentes. Seala que el Ex Ministro se ajusto en la celebracin a aplicar REQUISITOS ACCIDENTALES, NO ESENCIALES, y es transcendente el celo y cuidado exteriorizado por el Doctor ARIAS LEIVA, para evitar el incumplimiento de deberes funcionales, que en el texto o contenido escrito de cada uno de los CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIN celebrados (003 del 2 de enero de 2.007, 055 del 10 de enero de 2.008, 0052 del 16 de enero de 2.009 y 037 del 14 de enero de 2.009), se incorporaron las razones de JUSTIFICACIN DE SU CELEBRACIN, y obsrvese, que en su contenido, se determina que se aplicaran normas del Decreto Ley 393 de 1.991 y del Decreto 591 de 1.991, segn el caso, y se justifica, explica con razones vlidas y consecuencias jurdicas, ...que los convenios que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades cientficas o
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tecnolgicas, no requieren de la escogencia del contratista a travs de licitacin o concursos pblicos..., con lo cual se soporta la modalidad de la contratacin directa. Menciona que los CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIN, que envuelven una unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para el desarrollo y implementacin del programa Agro Ingreso Seguro - AIS, se encuentran amparados por la PRESUNCIN DE LEGALIDAD, reiterando lo referente a su validez y eficacia jurdica. Argumenta en este punto aspectos referentes a la inexistencia de estudios previos, que se analizaron en el cargo primero. Replica que se le atribuye al Ex Ministro ARIAS LEIVA el presunto desconocimiento del principio de responsabilidad, quizs porque, no ejerci vigilancia directa y personal sobre la actividad operativa desarrollada durante la ejecucin del contrato, artculo 26 de la Ley 80 de 1.993, inaplicando el autorizado criterio del ex Magistrado de la Corte Constitucional RODRIGO ESCOBAR GIL62 : ... Los contratos estatales se rigen por el principio de articulacin, conforme al cual, las distintas etapas y fases correspondientes a la formacin de la voluntad, la celebracin, la ejecucin y la liquidacin se confan a diversos rganos con atribuciones separadas que persiguen una finalidad comn. Las normas jurdicas que regulan la estructura orgnica y el manual de funciones de las entidades pblicas, establecen las atribuciones que le incumbe a cada rgano o funcionario pblico en el proceso contractual. As, por ejemplo, seala las dependencias a las que incumbe la elaboracin de los estudios, planos y diseos; o el anlisis jurdico de las propuestas o la evaluacin econmica y financiera de los ofrecimientos etc. De esta manera, el principio de articulacin permite no solo determinar la validez de los distintos actos y fases que se cumplen en la gestin contractual, sino tambin, delimitar e individualizar las responsabilidades de los servidores estatales que intervienen en el procedimiento, como lo seala el artculo 6. De la Constitucin Nacional... Seala que en el caso investigado, se desatendi la justificacin vertida por el Ex Ministro ARIAS LEIVA, cuando en su versin libre explic que ...Como Ministro y orientador de la poltica agropecuaria yo daba los lineamientos generales para cada convocatoria de riego. Nunca poda llegar hasta la parte operativa y mucho menos hasta el detalle tcnico de seleccin y adjudicacin de proyectos en cada convocatoria. Para eso me apoyaba en el equipo tcnico del MADR y en el IICA como socio idneo dentro del convenio de cooperacin para la transferencia de tecnologa de riego al sector agropecuario colombiano..., aserto que genera credibilidad, porque no existe prueba creble que lo infirme o desvirte, y tngase en cuenta que en la amplia y diversas funciones que cumple un Ministro en la estructura administrativa del
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RODRIGO ESCOBAR GIL, Teora General de los Contratos de la Administracin Pblica, Bogot, 2. Edicin, Editorial LEGIS, 2.000, pgs.. 97 y 98
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Estado Colombiano, adems de las funciones precisas incluidas en los Decretos 11279 de 1.994, 245 de 1.995, 2478 de 1.999, 790 de 2.002, debe cumplir tambin las funciones sealadas en el artculo 59 de la Ley 489 de 1.998, de tal manera que no se le puede exigir presencia operativa en la ejecucin de todos o cada uno de los contratos o convenios, que en cumplimiento de los fines estatales celebra, y se desconoce la plural actividad funcional cuando se cuestiona, que no se entiende como quien era la mxima autoridad dentro del comit de gabinete y al interior del Ministerio no logra enterarse de lo que ocurre con el programa AIS, por lo expuesto no resultan de recibo para el despacho las explicaciones dadas por el implicado... , pgina 43 del auto que contiene el Pliego de Cargos. Censura fruto de un juicio hipottico. Finalmente, el defensor destaca, que las faltas endilgadas a su representado no podrn serle imputadas en su condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, por virtud de la institucin jurdica del principio de confianza, en razn al cumplimiento de las competencias asignadas a cada uno de los funcionarios y dependencias de esa cartera y aunque tal postulado no fue explicado, ni demostrado, el Despacho mas adelante se referir al tema. La tipicidad de las conductas quedo plenamente demostrada desde el pliego de cargos, all se sealaron las normas constitucionales, legales, reglamentarias e internas del Ministerio que fueron transgredidas y en un extenso concepto de vulneracin se explico lo pertinente. El Estatuto General de la Contratacin Pblica en Colombia, Ley 80 de 1993, estableci que las actuaciones de quienes intervengan en la contratacin estatal se desarrollaran con arreglo a los principios de transparencia, economa y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la funcin administrativa.63 El Consejo de Estado ha sido ampliamente reiterativo en la aplicacin de los principios de la contratacin estatal a los procesos licitatorios, que no son ajenos a la contratacin directa,64 en otras palabras, tanto para la seleccin de contratistas a travs de la licitacin pblica, regla general, como mediante la contratacin directa, como mecanismo excepcional, es preponderante el acatamiento de estos principios y con mayor incidencia en la etapa precontractual. La excepcionalidad de este procedimiento para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en aquellos eventos taxativamente consagrados por la ley no puede tomarse como pretexto para soslayar los principios rectores de la contratacin estatal fijados en los artculos 24, 25, 26 de la Ley 80 de 1993, en desarrollo de los principios de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 Constitucional.

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Ley 80 de 1993, artculo 23. Ver Autos de 14 de agosto de 2003, Exp. 22.848, y de 30 de septiembre de 2004, Exp. 26945; y Sentencias de 10 de agosto de 2000, Exp. 12.964, 15 de julio de 2004, Exp. AP 1156-02, 14 de abril de 2005, Exp. AP 01577; 20 de abril de 2005, Exp. 14.519

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La doctrina y la jurisprudencia han esbozado como principios fundamentales del proceso licitatorio los de libertad de concurrencia, igualdad, publicidad y transparencia. La Ley 80 de 1993 consagr como principios de la contratacin estatal los de transparencia, economa y responsabilidad, a los cuales ha sumado los de planeacin y el de seleccin objetiva. Por lo dems, el procedimiento precontractual que adelanta la administracin, es un tpico procedimiento administrativo, sujeto a los principios orientadores de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin, sealados en el artculo 3 del C.C.A. y en el artculo 209 de la Carta. La ley como se seal, y lo ha manifestado la jurisprudencia, estableci que los principios generales que rigen la contratacin pblica en general y la funcin administrativa, son igualmente aplicables a la contratacin directa. Recapitulando, es menester sealar que la Ley 80 de 1993, Estatuto de General de la Contratacin de la Administracin Pblica, se encuentra fundamentado en los principios constitucionales, rectores de la funcin administrativa, generales del derecho, de interpretacin de los contratos, particulares del derecho administrativo y los establecidos directamente en el mismo, de los cuales la Sala slo se ocupara de aquellos con mayor incidencia en el asunto en estudio y de aplicacin en la etapa precontractual, en tanto la licitacin pblica y la contratacin directa, temas centrales del Decreto 2170 de 2002 demandado, son los dos procesos de seleccin vigentes que regulan la formacin de la voluntad del Estado en esta actividad.65 (Negritas y subrayado

fuera de texto)
As, bajo la filosofa jurdica que anim la Ley 80 de 1993, como atrs se explic, la contratacin directa es un procedimiento excepcional a la licitacin y concurso pblicos para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en los precisos eventos contemplados taxativamente en la ley; sin embargo, so pretexto de una mayor brevedad en este proceso de seleccin no se pueden soslayar los principios rectores de la contratacin estatal y de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 de la Constitucin y recogidos en el artculo 23 de la citada ley, que DEBEN ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta por voluntad explcita del Legislador (arts. 1 y 24 pargrafo 2.66 (Negritas, resaltado, mayscula sostenida fuera del texto

original). En este orden de ideas, los principios rectores de la contratacin estatal deben ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta, por voluntad explcita del legislador. Los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, legalmente se encuentran contenidos dentro del denominado principio de economa, postulados stos que doctrinalmente son conocidos como parte esencial del principio de planeacin, eje central que determina el xito de la contratacin estatal en la adquisicin de

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Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: NacinPresidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715) 66 Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: NacinPresidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715)

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bienes y servicios y asegura la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal.67 En suma, la actividad contractual del Estado, como especie de la funcin pblica administrativa que es, no implica que sea de libre desarrollo, no lo es, pues independientemente de la modalidad contractual aplicable, siempre, sin excepcin alguna estar supeditada a los principios del Estatuto de Contratacin Pblica, entre ellos el de economa en cuanto a la planeacin, como lo exigen los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la ley 80 de 1993. En cuanto al tema de la confianza que esgrime el acusado no cabe duda que su responsabilidad se compromete indudablemente, pues si le corresponda suscribir los convenios, debi extremar el cuidado frente a los requisitos del tipo de contratacin elegida, ms cuando como en el presente caso se comprometan cifras superiores a los $500.000.000.000, no debi limitarse a revisar los vistos buenos de sus subalternos. Es oportuno reflexionar aqu sobre la relacin que se crea entre los diferentes funcionarios de una misma entidad cuando varios de ellos, por razn de sus funciones intervienen en forma conjunta en la realizacin de determinadas tareas. En esa interaccin a no dudarlo opera el principio denominado de confianza, que consiste en que el funcionario que ejerce la conducta principal contentiva de mayor contingencia y, por ende, generadora de las principales consecuencias conforme a las normas que disciplinan la actividad correspondiente, espera que quienes participan en el desarrollo de aquella con anterioridad a l, acaten los parmetros legales establecidos y acten con la diligencia debida, de tal suerte que posteriormente no se le pueda endilgar, sin posibilidad de una vlida justificacin, un resultado jurdicamente reprochable, si el mismo es consecuencia de la conducta negligente, ilegal o imprudente de aquellos y que no fue posible advertir pese a haber actuado con el cuidado y celo debido en el cumplimiento de las propias funciones. [] Empero, para que el principio de confianza opere como eximente de responsabilidad no basta la actitud pacfica y tranquila de que el servidor comisionado va a cumplir la tarea encomendada de la mejor manera posible. Ello requiere de una postura o actitud positiva de permanente colaboracin y fidelidad al vnculo celebrado, que impone al servidor la obligacin de adelantar todas las diligencias y utilizar cada una de las herramientas que se encuentran a su cargo, para constatar que los trabajos materia de desconcentracin estn siendo evacuados en la forma debida y ajustado a los parmetros establecidos para tal fin.

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Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones.

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Solo as sera posible una exoneracin de responsabilidad con apoyo en el principio referido, circunstancia que como ya se anot no tuvo ocurrencia en el presente asunto, pues no obra en el informativo, ni as lo expuso el inculpado, prueba alguna que acredite una actuacin en tal sentido desplegada por el director enjuiciado, la que dicho sea de paso no exige repetir todo el proceso como lo menciona el incriminado en sus descargos, sino una simple labor de verificacin y averiguacin. En orden a lo expuesto, no son de recibo los argumentos del investigado que aluden a que fue ajeno al trmite precontractual, situacin que si bien no tiene mrito para desvirtuar la comisin de la falta, posiblemente si puede valorarse al momento de verificar la calificacin de la misma y la imposicin de la sancin respectiva.68 De acuerdo con lo anterior este principio no es absoluto por cuanto tratndose de servidores pblicos quienes estn ligados por una relacin especial de sujecin con el Estado debe primar el cumplimiento estricto de su deber funcional y cuando, como en el presente caso, que el investigado ostenta la condicin de Ministro, se le exige el mayor celo en el cumplimiento de sus funciones de direccin y coordinacin. Es evidente que el Ministro tuvo la asesoria jurdica de los jefes de esa oficina y que su decisin estuvo avalada por estos, pero esto no es bice para que el investigado dentro de su autonoma funcional, asuma las consecuencias de su actuar como servidor pblico que es.69 4.1.3.2.8. INEXISTENCIA DE LA PRESUNTA REPROCHADA EN EL TERCER CARGO. En los descargos: Indica el defensor que se le atribuye al Ex Ministro ARIAS LEIVA, que desconoci los principios de transparencia y responsabilidad que gobiernan la actividad contractual, Al utilizar la modalidad de contratacin directa para celebrar los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica,nmeros 003 del 2 de enero de 2.007, 055 del 10 de enero de 2.008, 052 del 16 de enero de 2.009 y 037 del 14 de enero de 2.009, celebrado con el IICA, sealando que para prescindir del proceso licitatorio, cuando el objeto no corresponda a actividades de ciencia y tecnologa, definidas en el Decreto Ley 393 de 1.991, artculo 1, artculo 2 del Decreto 591 de 1.991. Manifiesta que se desconoce en este cargo que los CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIN CIENTFICA Y TECNOLGICA tienen por objeto mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, y proteger los ingresos de los productores que resulten afectados antes las distorsiones derivadas de los mercados externos, con ocasin de la internacionalizacin de la economa, como se justifica en el mismo texto del Convenio. (subraya fuera de
texto)
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FALTA

DISCIPLINARIA

Ver expediente PGN 165-75029-2002 Ver expediente PGN 154-17227-2008


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En alegatos:
Seala que dentro de las justificaciones se puede observar, junto con la descripcin de la necesidad, que no era otra que la de realizar una convocatoria pblica de riego y drenaje para impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario colombiano, a travs de la implementacin de nuevas tcnicas en sistema de riego que permitan una profunda transformacin del aparato productivo agropecuario; mediante la celebracin de un convenio de cooperacin con un ente de reconocida idoneidad y experiencia en el sector.

Argumenta el defensor que lo que el Ministerio de Agricultura contrat con el IICA es todo un convenio de cooperacin, no solamente la implementacin de una convocatoria pblica para asignar recursos, tal como lo afirma en el Pliego de Cargos la Procuradura General, sino que el objeto contractual pactado prevea la implementacin y el desarrollo tcnico de una transferencia tecnolgica consistente en implementar tecnologa de riego y drenaje que beneficiara la produccin agropecuaria nacional, a travs de la valoracin de los proyectos tcnicos que se presentaban al IICA, los cuales permitan seleccionar los proyectos beneficiados a los cuales el Estado subsidiara. Indica que no es posible analizar de manera aislada los convenios como una mera implementacin de una simple convocatoria; se debe observar como una cooperacin tecnolgica que le presta el IICA al Ministerio, en funcin de la experiencia que el IICA ha tenido en desarrollo de procesos concursales, sin que pueda desconocerse que dentro del personal que participaba en la operatividad del convenio y la convocatoria se encuentran tcnicos del IICA que han sido pioneros en el continente Americano en la elaboracin de procesos concursales que implementan desarrollos de ciencia y tecnologa en materia de riego y drenaje. Especifica que la convocatoria permiti operar la asignacin de subsidios, que no pueden ser entregados directamente, sino mediante la presentacin de proyectos de riego y drenaje, los cuales estn catalogados tcnica y legalmente como transferencia de tecnologa, en su modalidad de adaptacin y aplicacin de nuevas tecnologas nacionales o extranjeras, conforme al numeral 5 del art 2 del decreto ley 591 de 1991. Por consiguiente, no se compadece con la realidad el cuestionamiento de que los convenios estaban ausentes de componentes tecnolgicos, por cuanto se requiri de una entidad especializada y con vasta experiencia, que no slo montara una convocatoria, sino que implementara dentro de sta el componente de transferencia de tecnologa, el cual, se repite, consisti en la implementacin de los proyectos. Esto, claramente se enmarca dentro del artculo 9 del decreto 591 de 1991, lo que permita al MADR efectuar la contratacin directa con el IICA. El defensor aborda el tema de la seleccin del contratista sealando que por tratarse de un CONVENIO ESPECIAL, no debe someterse al procedimiento de seleccin a travs de la licitacin pblica o seleccin abreviada o a la modalidad del concurso de mritos, porque el mismo rgimen legal especial del Rgimen Contractual, para la concrecin de la cooperacin lo excluye de esta modalidad y que por tanto no se requiere que previamente exista pluralidad de oferentes, porque la realizacin del objeto de estos, requiere capacidad, conocimientos
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especializados y reconocida organizacin para la aplicacin de las innovaciones cientficas o tecnolgicas aplicables a la produccin nacional. Considera el despacho pertinente referirse al objeto de los convenios, lo que permitir definir si a este era aplicable el rgimen de ciencia y tecnologa. Al analizar los objetos y objetivos especficos de los llamados convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica encontramos que: En el convenio 03 de 2007 se sealo que el objeto era la cooperacin tcnica y cientfica entre el MINISTERIO y EL IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para el desarrollo e implementacin del programa Agro Ingreso Seguro en lo relacionado con la convocatoria para el financiamiento para sistemas de riego, evaluacin de impacto, auditoria y socializacin entre otras actividades estableciendo como objetivos especficos: i) Desarrollo e implementacin de un proceso de convocatoria pblica que permita la seleccin de proyectos de inversin en sistemas de riego para el mejoramiento de la productividad en el campo. ii) Adelantar las labores relacionadas con la apertura del proceso de seleccin, la evaluacin de los proyectos, la seleccin, la entrega de los recursos y la interventora tcnica y financiera de los proyectos. iii) el Desarrollo e implementacin de las evaluaciones de impacto y auditoria del programa AIS. iv) Adelantar las labores para realizacin de las actividades de socializacin del programa. v) Financiar a los operadores para la ejecucin de las actividades objeto del convenio. vi) Ejercer la labor de control y supervisin. vii) Preparar estudios de impacto esperado del programa sobre el ingreso y el impacto de los programas de apoyos para la competitividad. viii) Promover la cooperacin tcnica y cientfica nacional e internacional a travs de consultaras especializadas externas en temas de inters para el desarrollo del programa. ix) Las dems que establezca el Plan Operativo del Convenio, tendientes al cumplimiento del objetivo propuesto. En el convenio 055 de 2008 se indico: La cooperacin tcnica y cientfica entre el MINISTERIO EL INCODER y EL IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de Riego y Drenaje, que permita la asignacin de recursos del programa y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras, a que se refiere el artculo 92 de la ley 1152 de 2007. Estableciendo como objetivos especficos: i) Implementar y operar la convocatoria pblica de Riego y Drenaje. ii) Impulsar y adelantar todas las etapas necesarias para el desarrollo de la convocatoria, incluyendo la apertura y el cierre del proceso de seleccin, la verificacin de requisitos mnimos y formulacin de requerimientos, la evaluacin, calificacin y seleccin de las iniciativas presentadas, la suscripcin y cumplimiento de los acuerdos de financiamiento a que hubiere lugar, y la realizacin de la interventora tcnica, financiera, administrativa y legal de la ejecucin de los proyectos correspondientes. iii) Promover la cooperacin cientfica y tecnolgica en el mbito nacional e internacional a travs de consultaras especializadas externas en temas de inters para el correcto desarrollo del programa AIS.

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En el convenio 052 de 2009 se estableci: la cooperacin cientfica y tecnolgica entre el MINISTERIO, y EL IICA, mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje, que permita la asignacin de recursos del programa AIS. En el convenio 037 de 2009 se estipulo: La cooperacin entre EL MINISTERIO y EL IICA, mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro AIS. Si se analizan estos objetos junto con lo sealado en la exposicin de motivos y lo dispuesto en la ley 1133 de 2007, esto nos permite precisar que en la exposicin de motivos se manifiesta que dentro del proyecto AIS hay un componente que se incluye como un Mecanismo Concursal para la Construccin de Sistemas de Riego y que Este programa como lo ha sealado el propio Ministro, financiar estudios, diseos, construccin y puesta en marcha de sistemas de riego, aun la compra de nuevos equipos con el propsito de incrementar las reas de riego, subsidiando hasta el 80 por ciento del valor de los proyectos escogidos70. (negrilla y subraya fuera de texto) Advierte que el programa Agro Ingreso Seguro se sustenta en la creacin de dos grandes componentes: 1. Los apoyos econmicos directos (Sectoriales), y 2. Los apoyos transversales para la productividad y la competitividad. La ley tiene como objeto la creacin e implementacin del programa AIS, destinado a proteger los ingresos de los productores y se enmarca dentro de las acciones previstas por el gobierno para reducir la desigualdad en el campo, con dos componentes i) apoyos econmicos directos y ii) apoyos a la competitividad, esos apoyos de acuerdo con la misma ley -pargrafo 1, art. 3- deben entenderse como una ayuda que ofrece el estado sin contraprestacin alguna por parte del particular. Dentro de los apoyos a la competitividad -que son tres- se encuentran los incentivos a la productividad, estos ltimos son cinco y es all donde se seala la cofinanciacin y adecuacin de tierras e infraestructura de riego y drenaje. Debe resaltarse que es la misma ley, la que define que esos apoyos son una ayuda que ofrece el estado y que esa ayuda solo ser definitiva, hasta que se seleccione por la autoridad competente o por quien esta designe, al particular como beneficiario Se determina tambin en la ley que el Comit Intersectorial, que esta crea, asesorara al Ministerio en la distribucin de los recursos aprobados entre los componentes del programa.
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Exposicin de motivos de la ley 1133 de 2007 Cuaderno 26 folio 8026 Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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Al analizar el contenido de las actas del Comit Intersectorial y los informes (anexo 66), debe sealarse que en cada una de ellas cuando menciona el tema de riego y drenaje siempre se establece como un mecanismo concursal para financiar sistemas de riego -asignar apoyo econmico- y de manera separa se trata el tema de convocatoria de ciencia y tecnologia. En el acta No. 1 del 29 de agosto de 2007 y en el informe de la misma fecha se trata el tema del esquema concursal para financiar sistemas de riego y no hacen ninguna mencin a las convocatorias de ciencia y tcnologia. En el acta No. 2 del 6 de diciembre y en el informe de la misma fecha se establece: 4.3 Convocatoria de ciencia y tecnologa La poltica sectorial incluye entre sus prioridades la innovacin y el desarrollo tecnolgico, as como el fortalecimiento del Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, toda vez que los mismos constituyen factores fundamentales para el desarrollo productivo y el fortalecimiento de la competitividad de las actividades agropecuarias, en correspondencia con los estndares internacionales en materia de medidas sanitarias y fitosanitarias. Es por esta razn que a travs del Programa se pretende financiar la ejecucin de proyectos de investigacin, como resultado de la realizacin de un concurso pblico que garantice la transparencia de la asignacin de los recursos y permita focalizar la demanda, haciendo ms eficiente su utilizacin. A travs de este mecanismo se financiara hasta el 50% del valor total de los proyectos de investigacin propuestos por cadenas productivas, que sean un resultado de las agendas de ciencia y tecnologa regionales, y que cumplan con las siguientes condiciones mnimas: (iv) (v) Que corresponda a una agenda de ciencia y tecnologa definida de manera participativa; Que cuenten con rigor tcnico y cientfico, y provean la informacin requerida para las evaluaciones ex-ante en materia econmica, social y ambientas; Que las entidades que los desarrollen aporten las contrapartidas correspondientes, que corresponde a mnimo 50% del valor total del proyecto.

(vi)

Este concurso estar dirigido a alianzas entre instituciones de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin, de naturaleza pblica o privada (tales como universidades, centros de investigacin, corporaciones mixtas, centros de investigacin regional, centros de desarrollo tecnolgicos CDT), con empresas productoras (del sector agropecuario, manufacturero o de servicios, as como
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gremios, asociaciones de productores agropecuarios y agroindustriales), sean estos nacionales o internacionales. En la misma acta y de manera independiente en el numeral 4.1, el comit aborda la cuestin de la convocatoria de riego y drenaje, pero no la incluye como un tema de ciencia y tecnologa. En el acta No. 3 del 7 de marzo de 2008 y en el informe de la misma fecha se menciona en el numeral 2.1.3 el esquema concursal para financiar el sistema de riego y de manera independiente en el numeral 2.1.5 lo referente a la convocatoria de ciencia y tecnologa, advirtiendo, que el mecanismo est abierto a alianzas entre instituciones de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin, de naturaleza pblica o privada (tales como universidades, centros de investigacin, corporaciones mixtas, centros de investigacin regional, centros de desarrollo tecnolgicos CDT), con empresas productoras (del sector agropecuario, manufacturero o de servicios, as como gremios, asociaciones de productores agropecuarios y agroindustriales), sean estos nacionales o internacionales y que a travs de este mecanismo se financiara hasta el 50% del valor total de los proyectos de investigacin propuestos por cadenas productivas, que sean un resultado de las agendas de ciencia y tecnologa regionales, y que cumplan con las siguientes condiciones mnimas: (vii) (viii) Que corresponda a una agenda de ciencia y tecnologa definida de manera participativa; Que cuenten con rigor tcnico y cientfico, y provean la informacin requerida para las evaluaciones ex-ante en materia econmica, social y ambientas; Que las entidades que los desarrollen aporten las contrapartidas correspondientes, que corresponde a mnimo 50% del valor total del proyecto.

(ix)

En el acta No. 4 del 11 de junio de 2008 y en el informe de la misma fecha se menciona en el numeral 1.1.3 el esquema concursal para financiar el sistema de riego y de forma independiente en el numeral 1.1.5 lo referente a la convocatoria de ciencia y tecnologa. En el acta No. 5 del 17 de septiembre de 2008 y en el informe de la misma fecha se menciona en el numeral 1.1.3 el esquema concursal para financiar el sistema de riego y de forma independiente en el numeral 1.1.5 lo referente a la convocatoria de ciencia y tecnologa. En el informe de fecha 23 de diciembre de 2008 se menciona en el numeral 1.1.3 el esquema concursal para financiar el sistema de riego y de forma independiente en el numeral 1.1.5 lo referente a la convocatoria de ciencia y tecnologa. En el acta No. 6 del 21 de abril de 2009 y en el informe de la misma fecha se menciona en los numerales 1.1.3 y 2.1.3 el esquema concursal para financiar el
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sistema de riego y de forma independiente en los numerales 1.1.5 y 2.1.5 lo referente a la convocatoria de ciencia y tecnologa. En el acta No. 7 del 14 de diciembre de 2009 se alude en forma general al programa AIS. Para el despacho y por el contenido de los informes que acompaan las actas, es claro que al comit se le presentaban de manera diferenciada los dos temas y como quiera que en el texto de las actas, los integrantes del mismo no hicieran ningn pronunciamiento pareciera que el tema les era claro. No obstante si se analizan los testimonios solicitados por el apoderado del disciplinado relacionados con el cargo tres se encuentra que: El Dr. JOSE FELIX LAFAURIE RIVERA ante la pregunta de si prestaban algn tipo de asesora en relacin con temas contractuales, es decir, a que modalidad contractual deba acudir el ministerio y con quin, contesto que no recordaba y que tampoco el gobierno formul ese tipo de inquietudes para or algn tipo de sugerencia al respecto. Cuando se le pregunto si consideraba que el suministro de apoyos econmicos para riego y drenaje poda considerarse como una actividad de ciencia y tecnologa, respondi que en pases tropicales como los nuestros, con una inmensa capacidad para producir bienes agroalimentarios, la gran limitante es el agua, por consiguiente cualquier programa que induzca al riego y por supuesto al mejor drenaje de los suelos implica un avance en el uso de tecnologas aplicadas para obtener mayores producciones y que en ese sentido, ese programa perfectamente puede encajar en una actividad de aplicacin de ciencia y tecnologa. Cuando se le pregunto de manera puntual sobre la sesin del 6 de diciembre de 2007 Acta No. 2 del comit intersectorial (obrante a folio 40 anexo 66), en donde se indico que el Dr. Juan Camilo Salazar expuso las perspectivas del programa AIS y sus distintos instrumentos para el ao 2008, entre las cuales se incluyen modificaciones a la convocatoria de riego. Recuerda usted cmo fueron tratados los temas y en qu consistieron esas modificaciones. CONTESTO.- DECLARANTE LEE EL DOCUMENTO PUESTO DE PRESENTE. No me acuerdo. PREGUNTADO.- De acuerdo con acta N 01 de comit intersectorial del 29 de agosto de 2007 obrante a folio 26 del anexo 66, la cual se le pone de presente, en el numeral 4.3. se habla de una convocatoria de ciencia y tecnologa. Puede detallarnos de qu trataba dicha convocatoria. CONTESTO.DECLARANTE LEE DOCUMENTO. En este caso era de financiamiento de proyectos de inversin donde los fondos concursal iran hasta el 50% y el otro 50% iba en contrapartida de aquellas entidades que demanden la investigacin. PREGUNTADO.- Cul fue la razn para que en un captulo especial en cada una de las actas del comit intersectorial, se tratara lo referente a convocatoria de ciencia y tecnologa y en otro el esquema concursal para financiar sistemas de riego. CONTESTO.- Porque yo creo que son diferentes cosas, una cosa es el sistema de riego y otra la lnea especial de crdito, porque corresponden a diferentes programas, no es igual la metodologa para aplicar a los recursos a una convocatoria de riego que a otra de ciencia y tecnologa, como tampoco lo es para poder obtener el subsidio especial para la
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tasa de inters al ICR o al incentivo forestal, son programas diferentes que responden a criterios diferentes para ser beneficiario. Con base en la referida prueba testimonial, y al hacer el anlisis conjunto es viable concluir que cuando se les indaga por el tema de ciencia y tecnologa no responden de manera constante y uniforme, para el Dr. LAFAURIE en trminos generales, la gran limitante es el uso del agua y que por consiguiente cualquier programa que induzca al riego implica un avance en el uso de tecnologas aplicadas para obtener mayores producciones y que en ese sentido, el programa perfectamente puede encajar en una actividad de aplicacin de ciencia y tecnologa. El Dr. Bedoya entre tanto, considera que los apoyos econmicos pueden ser de dos tipos, apoyos econmicos directos o ayudas directas y apoyos econmicos por la va de las lneas de crdito, que ellos siempre manifestaron que el programa deba orientarse a lneas de crdito como apoyos econmicos y no a las ayudas directas, ahora bien todos estos apoyos econmicos en su opinin son orientados como un componente para incrementar la productividad y la competitividad del sector agropecuario colombiano por la va de implementacin de nuevas tecnologas. Cada uno de acuerdo al sector que representa parece tener una interpretacin de lo que puede aplicar como ciencia y tecnologa. En el tema referente a la sesin del 6 de diciembre ninguno recuerda, por tanto no pueden responder sobre lo que se les indaga. Cuando se le pregunta al Dr. Lafaurie por la diferenciacin en los temas del informe relacionado con el acta N 01 de comit intersectorial del 29 de agosto de 2007 concluye que son diferentes cosas, que una cosa es el sistema de riego y otra la lnea especial de crdito, porque corresponden a diferentes programas. Respecto de la conservacin, produccin y uso del agua, nos referiremos mas adelante para demostrar como desafortunadamente en el componente de riego y drenaje, no se estructuro de una manera seria una variable tan importante y que hubiera dado toda la sustentacin para organizar un proyecto en ciencia y tecnologa. En cuanto al testimonio del Dr. RICARDO ANTONIO TORRES CARRASCO, de acuerdo con su declaracin, el conocimiento que tiene del programa esta dado en funcin de un taller que se hizo, con el fin de comparar los sistemas de subsidios agrcolas de varios pases y de manera directa lo nico que conoce del programa es la ley que lo creo. Respecto a lo relacionado con el plan de Gobierno debe precisarse que en desarrollo de lo consignado en este se implemento una poltica pblica que permitiera al sector productivo agropecuario enfrentar las oportunidades que se derivaran de la internacionalizacin de la economa colombiana, y que facilitara los procesos de ajuste en los sectores de bienes importables sobre los cuales la competencia internacional ejerciera las mayores presiones. Se brindaron los mecanismos al Ministerio para que este, va ejecucin de los mismos lograra el
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cometido de la ley, pero no por ello poda en todos los casos utilizar el mecanismo de convenios de cooperacin en ciencia y tecnologa. El despacho es consciente que algunos de los temas dentro del PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO que se mencionaran, podan encuadrar de manera exacta en ciencia y tecnologa, pero no todos. Al examinar los informes de rendicin de cuentas del Ministerio (folio 3392 cuaderno principal 14), se encuentra que en la exposicin que hace referencia al componente de competitividad, que forma parte del programa AGRO INGRESO SEGURO, en el sector agropecuario se incluyen elementos del artculo quinto de la ley (apoyos para la competitividad), se indica que dentro del programa agro ingreso seguro se implemento: i) una lnea especial de crdito - general; ii) un incentivo a la capitalizacin rural general; iii) la convocatoria publica de riego y drenaje; iv) incentivo a la asistencia tcnica IAT; v) el fondo de inversiones forestal Colombia FIFC; vi) Sistema de identificacin e informacin de ganado bovino SINIGAN; vii) Certificado de incentivo forestal CIF; viii) Apoyos para otros programas de competitividad sectorial Convocatoria de Ciencia y Tecnologa e innovacin Fondo de inversiones de capital de riesgo programas de apoyo a la caficultura. Para ejecutar el programa el Ministro suscribi diferentes contratos, convenios e implemento otros mecanismos, por ejemplo: i) ii) iii) Los crditos de la lnea especial -general- se ofrecieron a travs de cualquier entidad financiera. El incentivo a la capitalizacin rural -general- se canalizo a travs de FINAGRO. En la convocatoria de ciencia tecnologa e innovacin en el 2008 aprob 209 proyectos de investigacin en 27 cadenas productivas de los que destac - Cadena de cacao en el marco del proyecto "Campaa educativa y de extensin para la sensibilizacin motivacin y adopcin del manejo de la moniliasis en las principales zonas productoras de los departamentos de Santander, Arauca y Tolima", ejecutado por Corpoica, se establecieron 50 hectreas con cacao en parcelas demostrativas de manejo integrado; se mejoraron 200 hectreas de cultivo, se capacitaron 1.367 productores y se public la cartilla Manejo integrado de de moniliasis. - Cadena de camarn en dos proyectos ejecutados por Ceniacua, a travs de la utilizacin de tcnicas de biologa molecular se determin un alto grado de consanguinidad de poblaciones de camarn (Penaeus vannamei) en Colombia, lo cual significa que es necesario aumentar la variabilidad gentica de la semilla de camarn, con el fin de lograr el mejoramiento continuo de la produccin, teniendo en cuenta que la capacidad de respuesta de los animales a cambios ambientales y a diferentes mtodos de manejo, as como su resistencia a plagas y enfermedades, depende directamente de la diversidad gentica. - Cadena forestal en el marco del proyecto ejecutado por la Universidad Pontificia Javeriana, se instal el

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Centro Piloto de Procesamiento Preindustrial de Guadua en el municipio de Buga (Valle), con equipos avanzados de diseos exclusivos para iniciar la transferencia de tecnologa para el procesamiento de guadua colombiana, lo que beneficia a ms de 320 familias productoras de la zona. Ejemplos como los mencionados, dejan claro porque en algunos casos la implementacin del programa requera de contratacin directa y/o se adecuaba a alguna de las formas de asociacin en ciencia y tecnologa, negar que los estudios sealados son ciencia y tecnologa, que se requera capacitacin y publicacin de cartillas, en esos casos, como en otros que tambin forma parte del programa, no es posible. Como quiera que el concepto del Dr. Arrieta, analiza el objeto de los convenios antes de tocar tal tema nos referiremos al mismo: En relacin con este documento el Despacho atender su contenido teniendo en cuenta que el mismo constituye una consulta o concepto profesional, cuyo Anlisis se efectuar a la luz de las pruebas y la normatividad que se consider vulnerada.71 El citado estudio, parte como primera medida, de considerar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como una entidad estatal, de conformidad con el artculo 2 de la Ley 80 de 1993, y a sus contratos, regidos por las reglas y principios del Estatuto de Contratacin Estatal, segn lo prev el artculo 1 ibdem. En relacin con lo que denomina opinin legal frente al objeto de anlisis, se circunscribe a examinar si el objeto de los convenios de cooperacin cientfica y tecnolgica suscritos entre el Ministerio de Agricultura y el IICA, se tipifican dentro de aquellos que la Ley 80 denomin para el desarrollo directo de actividades cientficas y tecnolgicas, o contratos para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, segn la ley 1150 de 2007, en los que la escogencia y seleccin del contratista debe realizarse a travs de la contratacin directa. Luego de realizar una transcripcin de los artculos 24 de la Ley 80 de 1993; 2 de la Ley 1150 de 2007; 80 del Decreto 2474 de 2008, y de los decretos 393 de 1991, artculos 1, 2, 6, 7 y 8, y Decreto 591 de 1991, artculos 2, 8, 9 y 17; as como del objeto, actividades y obligaciones de cada uno de los convenios en estudio, seal, que no es la actividad de ejecucin de actividades cientficas y tecnolgicas en s misma considerada la que determina la procedencia de la contratacin directa, sino la finalidad a la que se dirige. Expone, que tanto la ley 80 de 1993, como la ley 1150 de 2007, establecen diferentes criterios para determinar la modalidad de seleccin aplicable, entre ellos, el tipo contractual a celebrar o el objeto al que se dirige, sin que ninguno de ellos se refiera a la actividad a ejecutar propiamente dicha; hecho que -en su sentir- se corrobora con
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ARTICULO 230. Los jueces, en sus providencias, slo estn sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.

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la integracin normativa que resulta de la remisin al decreto 591 de 1991, tal y como lo ordena el decreto 2474 de 2008. Por otra parte, resalta el contenido de los artculos 2 y 17 del decreto 591 del 91, manifestando que en ellos se sealan ciertas actividades que se consideran cientficas y tecnolgicas, y la finalidad de los convenios de cooperacin, como el de facilitar, fomentar o desarrollar alguna de esas actividades; dichas normas en su criterio-, diferencian las actividades propiamente dichas y el objeto o finalidad en virtud del cual el convenio se celebra. Para citar un ejemplo de la procedencia de los contratos o convenios en funcin de la finalidad a la que se dirigen y no a la actividad a desarrollar, trae a colacin el artculo 8 del decreto 591 de 1991, sobre la celebracin de contratos de financiamiento destinados a actividades cientficas y tecnolgicas, aduciendo que, siendo el financiamiento un contrato atpico que podra comprender entre otros elementos algunos del contrato de mutuo, stos en s mismos, no son actividades cientficas o tecnolgicas. Destaca igualmente el artculo 9 del citado decreto, afirmando que al utilizar la expresin para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas previstas en este Decreto, la Nacin y sus entidades descentralizadas podrn celebrar con personas pblicas o privadas contratos de administracin de proyectos., se reconoce el hecho de que una cosa son los criterios establecidos para considerar a una actividad como cientfica y tecnolgica y otra los criterios para determinar que un contrato relacionado con las mismas puede ser objeto de una determinada forma de contratacin. Finalmente al examinar los artculos 1, 2, 6 y 7 del Decreto 393 de 1991, manifiesta que sus disposiciones tienen igual sentido que las del Decreto 591 de 1991, pues para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas es procedente la celebracin de convenios especiales de cooperacin, que, entre otras cosas, se dirijan a facilitar y/o fomentar el desarrollo y el financiamiento de proyectos que incorporen mejoras cientficas o tecnolgicas a la produccin nacional. En sntesis, seala que lo que ha de tenerse en cuenta para efectos de la determinacin de la procedencia de una contratacin directa, es la claridad de que lo contratado tiene como objeto el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, entendido ello, como la facilitacin, fomento o promocin de las mismas. De conformidad con lo expuesto, aduce que el proceso de otorgamiento de financiacin para la ejecucin de proyectos de infraestructuras de riego y drenaje, para mejorar la productividad mediante la incorporacin de tecnologa, estn dirigidas al desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas y pone de presente que algunas de las actividades encomendadas al IICA, revisten la naturaleza de cientficas y tecnolgicas; esto es, la verificacin de las iniciativas presentadas, la asesora a los interesados y la interventora y acompaamiento en la ejecucin de los proyectos, las cuales comportan la ejecucin de actividades cientficas y tecnolgicas. Por lo tanto, -a su juicio-, los convenios en cuestin, tienen un componente de transferencia de tecnologa, a travs de la implementacin de los proyectos correspondientes, lo que resulta catalogable como un contrato de
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administracin de proyectos, previsto expresamente en el artculo 9 del decreto 591 de 1991 del siguiente tenor: Para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas previstas en este Decreto, la Nacin y sus entidades descentralizadas podrn celebrar con personas pblicas o privadas, contratos de administracin de proyectos; hecho, con el que se corrobora que los convenios cuestionados, tienen la naturaleza de contratos para el desarrollo de actividades de ciencia y tecnologa, concluyendo que, como quiera que las normas aplicables no se refieren a la actividad misma sino a la finalidad del contrato, stos podan realizarse de manera directa. Visto el anterior concepto, se advierte que centra su anlisis, en la determinacin de si el objeto contractual de los convenios de cooperacin cientfica y tecnolgica suscritos por el MADR y el IICA, se tipifican dentro de los establecidos en la Ley 80 de 1993 y la ley 1150 de 2007, como contratos para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, sealando que no es la actividad de ejecucin de actividades cientficas y tecnolgicas en s misma considerada la que determina la procedencia de la contratacin directa, sino la finalidad a la que se dirige. Finalmente destaca que el convenio firmado resulta catalogable como un contrato de administracin de proyectos. El despacho advierte que la finalidad del convenio en ltima instancia era la entrega del subsidio a los particulares, sociedades o asociaciones y que de acuerdo con lo dispuesto en la exposicin de motivos y la ley, el destinatario del subsidio deba invertirlo en la construccin de un sistema de riego y drenaje, pero en muchos casos el subsidio se entrego a un particular o sociedad, pero quien finalmente se apropio de lo construido fue el propietario de la tierra, via unos contratos de arrendamiento, asi que en este caso no es clara la finalidad del convenio. En este numeral el Despacho desarrollo con profusin, el porque no se consideran estos convenios especiales de cooperacin como de ciencia y tecnologa y es tan cierto lo anterior que el Dr. Arrieta en el concepto admite que algunas de las actividades encomendadas al IICA, revisten la naturaleza de cientficas y tecnolgicas. La falta de estudios idoneos seguramente fue lo que impidio que en el concepto se prisisaran cuales actividades eran als consideradas por el como cientificas y tecnolgicas. Respecto a catalogar el convenio firmado como un contrato de administracin de proyectos, el despacho en parte participa esa apreciacin, esa claridad respecto a la forma de asociacin, se habra obtenido tambin con unos estudios serios, y quiza hubiese podido ser el medio idneo para que se administrara todo el programa de Agro Ingreso Seguro, definiendo as el alcance de los compromisos.

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Veamos ahora el caso puntual de los cuatro convenios que nos ocupan y que forman parte del programa AIS, componente Apoyo para la Competitividad, proyecto riego y drenaje. Desde la exposicin de motivos de la ley que creo el programa de agro ingreso y de acuerdo con el texto de la misma, para aquello referido al proyecto de riego y drenaje se buscaba implementar un mecanismo concursal para la construccin de sistemas de riego, que incluyera la financiacin de estudios, diseos y construccin y para entregar el subsidio o apoyo, se requera implementar un mecanismo que permitiera seleccionar a unos beneficiarios. Esta parece una interpretacin simplista de la ley pero no es as y debe notarse, que el despacho seala, que esta conclusin esta nicamente referida al proyecto de riego y drenaje. As las cosas, lo que el MADR requera para implementar el mecanismo concursal para la construccin de sistemas de riego era: i) ii) Dar a conocer el proyecto riego y drenaje. Elaborar unos trminos de referencia, recibir las ofertas presentas, calificarlas y elaborar un documento para fijar las reglas de la entrega del subsidio. Contratar una interventoria para el seguimiento del proyecto riego y drenaje.

iii)

Para entre otras cosas dar a conocer el proyecto, el disciplinado en el ao 2007 firmo el convenio 003 con el IICA y derivados de este el IICA suscribi con la firma INITIATIVE MEDIA COLOMBIA los contratos 076 del 1 de febrero de 2007 por valor de $600.000.000; 339 del 29 de junio de 2007 por valor de $2.400.000.000 y un adicional de $400.000.000 y el contrato 081 del 14 de febrero de 2007 con la firma EMTELCO S.A., por valor de $399.295.679. Al revisar los informes de avance del convenio 003, se encuentra que para el caso de los dos primeros contratos sealados, se est contratando pauta de radio, perifoneo, piezas informativas, pagina de Internet, pendones, afiches y programas de radio de diez minutos; en el caso del contrato 081 el objeto es brindar soporte a la pagina Web. El Dr. Javier Romero Mercado, solicito tener como prueba el convenio 018 del 4 de enero de 2008, al revisar este documento se encontr que derivado de este convenio, se suscribi el contrato 117 del 5 de marzo de 2008 por valor de $3.200.000.000, tambin con la firma INITIATIVE MEDIA COLOMBIA, con un plazo desde la fecha de perfeccionamiento hasta el 31 de diciembre de 2008, con el objeto de desarrollar las labores necesarias para ejecutar la tercera fase del proceso de divulgacin y socializacin del Programa, en los informes de avance se indica que la ejecucin del contrato consiste en pauta de radio, perifoneo, piezas informativas, pagina de Internet, pendones, afiches y programas de radio.
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Estas actividades no pueden sealarse como de ciencia y tecnologa para poder encuadrarlas dentro del concepto de publicidad de actividades cientficas y tecnolgicas. En ninguno de los informes de ejecucin se indica que mediante este contrato se halla publicado por ejemplo la cartilla de Manejo integrado de la moniliasis u otros documentos de contenido cientfico. Adicionalmente, al revisar cul fue el procedimiento escogido para seleccionar a la firma INITIATIVE MEDIA COLOMBIA, mediante el que se le permiti ejecutar contratos de publicidad, se encuentra que el comit administrativo del convenio para el caso del contrato 339 de 2007, autoriz al IICA a adelantar un procedimiento mediante lista corta, tal como consta en el acta 03 del 27 de Abril De 2007. Adems, las propuestas fueron analizadas por funcionarios del Ministerio de Agricultura y fue este comit evaluador quien recomend la contratacin de la firma. La contratacin de esta clase de publicidad no poda hacerse por el Ministerio de manera directa, as que valindose de un intermediario, que poda implementar un procedimiento de lista corta invitaciones que se remiten a quines les interesa contratar- contrato para todo lo referente a la publicidad a la misma firma y fue un comit evaluador integrado por funcionarios del Ministerio quien recomend la contratacin, una vez ms que de lo que se trat fue de evadir los procedimientos impuestos para esta clase de contratos. En relacin con el convenio 037 de 2009 se argument en el texto del mismo que para garantizar el xito en la demanda y correcta utilizacin de los instrumentos del programa Agro Ingreso Seguro, era fundamental continuar desarrollando campaas de socializacin y divulgacin que permitiera a los productores conocer las distintas herramientas dispuestas para el desarrollo del sector agropecuario, y a travs de ellas, se informaran acerca de las condiciones, requisitos y procedimientos que se requeran para acceder a los beneficios propios del programa. Debe tenerse en cuenta que bajo el manto de la socializacin y divulgacin del todo el programa, se firma un convenio por $6.125.000.000 para publicidad. Un simple anlisis de lo requerido en el pliego de condiciones que utilizo el IICA deja en claro cual fue el real objeto del contrato, veamos: El numeral 2.2 de los pliegos de condiciones, previo que la propuesta deba estar integrada por tres componentes principales uno de creatividad y estrategia, el segundo de produccin de medio BTL y el tercero de pauta publicitaria. En el componente de CREATIVIDAD Y ESTRATEGIA para garantizar la correcta realizacin de las piezas comunicacionales, el contratista debera: Elaborar el diseo comunicacional del Programa, previa aprobacin de la entidad supervisora.

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Entregar una planeacin mensual anticipada del Programa a travs de consejos de redaccin anticipada. Estructurar y conformar el equipo humano y operativo que desarrollar esta labor de una manera eficiente, objetiva y profesional. Usar herramientas investigativas, que suministren la informacin necesaria para la preproduccin, produccin y postproduccin de los programas. Entregar completo y en condiciones ptimas el material requerido. Crear y producir mensajes cuas radiales que estn relacionados con Agro. Ingreso Seguro AIS, y que se consideren de inters pblico. Cada cua debe durar como mnimo 40 segundos; as mismo, debern ser duplicada en forma CD, cada uno con su correspondiente estuche y label, a fin de que sean distribuidos a nivel nacional en emisoras comunitarias y en general para su utilizacin en diferentes eventos. Elaborar y ejecutar un plan de medios en emisoras comerciales de alta sintona, especficamente aquellas que se ubiquen en posprimeros 10 lugares de sintona, y que igualmente incluya a las emisoras comunitarias. El plan debe contemplar pautas que se debern emitir de lunes a domingo entre las 5:00 a.m. y 8:00 p.m.

El BTL (Below The Line), es un conjunto de estrategias y tcticas para marketing directo, relaciones pblicas, auspicios, trade marketing, promociones pop, entre otras, para campaas no masivas dirigidas a segmentos especficos. Adicionalmente, deban tener experiencia en contratos ATL (Aboe The Line) esto se refiere a tcnicas publicitarias para hacer campaas en medios de comunicacin masivos o tradicionales y pauta publicitaria que es el conjunto de espacios de publicidad que se seleccionan para comunicar algo. De lo expuesto, se concluye que a travs del citado convenio especial de cooperacin en ciencia y tecnologa, el Ministerio no buscaba gestionar la implementacin de nuevas tcnicas en sistemas de riego, o la implementacin de una asistencia tcnica que garantizara la tecnificacin de los procesos productivos, dado que realmente procuraba dar continuidad a las campaas publicitarias que denomino de socializacin y divulgacin del programa, para que los productores conocieran las distintas herramientas y beneficios del mismo, hecho que es corroborado con los trminos de referencia diseados para la contratacin de la firma que realizara las labores de publicidad, puede que efectivamente se requiriera darle publicidad al programa, pero esto poda haberlo hecho el Ministerio sin utilizar a un intermediario y mediante licitacin. Conforme a lo expuesto, el disciplinado, sirvindose de un convenio especial de cooperacin en ciencia y tecnologa contrato a un tercero el IICA- para que este desarrollara todas las actividades que le permitieran seleccionar un oferente para el desarrollo de una campaa publicitaria, que seguramente en el mercado que pudo haber sido contratado por el propio Ministerio, a travs de un proceso licitatorio, ninguna de las actividades sealadas tiene o desarrolla un componente con alcance cientfico o tecnolgico.
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Pretender contratar servicios de publicidad va un convenio especial de cooperacin en ciencia y tecnologa, descontextualiza el propsito del legislador para ese tipo de contratos, pues tal como se observa en las actividades especficas a cargo del IICA, en el objeto de las convocatorias, en acta de seguimiento de los contratos derivados de los convenios, al igual que en el texto del convenio, las mismas no se enmarcan dentro de las labores cientficas y tecnolgicas definidas y delimitadas en los decretos 393 y 591 de 1991. En cuanto al convenio 055 de 2008, se expres que teniendo en cuenta el proceso de internacionalizacin e integracin de la economa colombiana, el Congreso de la Repblica expidi la Ley 1133 de 2007, mediante la cual se cre el programa Agro Ingreso Seguro, que se enmarc dentro de las acciones previstas por el Gobierno Nacional para enfrentar dicho proceso, cuyos objetivos principales consistan en mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional y proteger los ingresos de los productores que resultaran afectados ante las distorsiones de los mercados externos, programa que tal y como vena siendo desarrollado por el Ministerio de Agricultura, antes de la expedicin de la ley, comprenda dos componentes que a su vez se integran por distintos instrumentos, entre ellos, la cofinanciacin de infraestructura de riego y drenaje. Vemos como se sustenta la contratacin de los convenios, sobre razones que respaldan la existencia de todo el programa AIS, cuando estos convenios se utilizaron para contratar publicidad; desarrollar una convocatoria pblica que conlleva la elaboracin de trminos de referencia, apertura de una convocatoria, verificacin de condiciones generales y jurdicas, verificacin de requerimientos tcnicos y financieros del proyecto, evaluacin y calificacin del proyecto y entrega de recursos y para seleccionar una interventoria que deba haber sido escogida por el Ministerio mediante un proceso concursal. Si de forma permisiva se admite dar el carcter de investigacin, ciencia, tecnologa o innovacin, a contratar publicidad, desarrollar una convocatoria pblica o seleccionar un interventor, estaramos propiciando el uso inadecuado de figuras que solo deben utilizarse cuando los objetos requeridos se adecuen sin lugar a dudas a lo sealado en el rgimen especial que les es aplicable. Tampoco se puede afirmar que el IICA desarroll de manera directa actividades de tipo cientfico o tecnolgico. En el Plan de Mediano Plazo 2006-2010 del IICA, se seala que la entidad podr firmar acuerdos para movilizar recursos externos, y dentro de las polticas para ejecutar estos recursos se menciona la prestacin de servicios tcnicos para la gestin de proyectos prioritarios de las agendas de cooperacin tcnica. Las actividades que se identifican para la prestacin de servicios tcnicos son: contratacin y supervisin de estudios y consultoras, preparacin de carteles de licitaciones, facilitacin de actividades conjuntas entre diversos actores de la agricultura, etc., es por lo anterior que se puede afirmar que el IICA presto un servicio tcnico de cooperacin que puso haber sido prestado por otras personas naturales o jurdicas privadas.
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En cuanto al convenio 052 de 2009, se retoman las consideraciones esbozadas de manera antecedente, dado que de la descripcin del objeto a contratar se concluye que este se limit, igualmente, a la implementacin, desarrollo y ejecucin de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje, para la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS, la cual, no justifica las exigencias normativas previstas para los contratos de ciencia y tecnologa, segn lo expresado. Para dar aun mayor claridad respecto del objeto de los convenios y de lo ejecutado dentro del proyecto de riego y drenaje nos referiremos enseguida al tan mentado proceso de innovacin tecnolgica. Es de advertir que para que los beneficiarios pudieran presentarse a las convocatorias, estos deban contratar la elaboracin de unos estudios y diseos que cumplieran los requisitos exigidos en el capitulo 3 de las convocatorias I y II de 200872, y se les indicaba que los estudios y diseos contratados exclusivamente para la formulacin del proyecto que se presentara, podan ser incluidos como gastos elegibles, con un costoso no superior al 10% del valor total del proyecto. Estos estudios y diseos pueden ser elaborados por cualquier profesional en ingeniera agrcola, agronoma, ingeniera civil, especialista en hidrolgica o mecnica de fluidos, entre otros. De la revisin de los proyectos del grupo San Diego, Las Mercedes, Campo Grande y Mara Luisa se encontr que todos utilizaron un diseo bsico por mdulos de 10 has, aunque se hicieron todos los estudios climticos, agrolgicos, hidrolgicos generales para toda la Costa Atlntica, las curvas de infiltracin bsica se tomaron de la estacin experimental de palma de Cenipalma ubicada en el Copey (Cesar). Los estudios fisicoqumicos de suelos, al parecer se hicieron por finca, ya que los interventores hablan de la no compatibilidad entre el estudio de suelos de la finca y el general presentado en el diseo. Llama la atencin que el Panel de Expertos que reviso los estudios, no se percatara que estaba evaluando el mismo estudio presentado por varios proponentes. Era tan general que en las Mercedes, describe los suelos arcillosos y paisajes tpicos de reas de Fundacin Magdalena y presencia de morrenas estructuras de glaciar- y elevaciones de 500 metros en Riohacha; cuando las escalas de mapeo exigidas en los trminos de referencia hablan de escalas no mayores a 1:2000 para proyectos de 100 ha. Hecho gravsimo cuando Corpoguajira esta advirtiendo para las fincas de las Mercedes, la presencia de intrusin de cua salina (Ver resolucin 1509 de julio 11 de 2007 de Corpoguajira. Expedida para cultivo de banano orgnico, inexplicablemente incluida en los proyectos de palma africana de AIS en la finca las Mercedes). A pesar de que se disearon los proyectos con un sistema modular de riego (mdulos de diez hectreas), los tiempos y las frecuencias de riego no fueron
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(aspectos tcnicos, topografia y diseo de las obras, especificaciones de construccin, manual de operacin y mantenimiento, aspectos ambientales, aspectos productivos, aspectos financieros)
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ajustados a cada proyecto de acuerdo al nmero de hectreas reales de cada uno en el caso de los Proyectos de la Finca Campo Grande. Los clculos de la lamina de riego a partir del estudio de suelos, que obran en los anexos: Anexo 46 (proyecto Mercedes 3, folio 128 a 133), Anexo 48 (Proyecto Las Mercedes 5, folio 133), Anexo 30 (Proyecto Campo Grande 1, folio 112), Anexo 40 (Proyecto Campo Grande 2, folio 96), Anexo 41, (Campo Grande 3, folio 111 ), Anexo 42 (proyecto campo grande 4, folio 70), anexo 31 (Proyecto Campo Grande 5, folio 86), Anexo 56 (Maria Luisa Vizu S.A., folio 32), Anexo 52 Rio Grande Mevicala (folio 120); Anexo 55 (Proyecto Palma Nueva, Vicala S.A. folio 85), Anexo 87 (Proyecto California Banavica SA, folios 20 y 21), Anexo 32 (PROYECTO Maria luisa 1, folio 108); Anexo 44 (Proyecto Maria Luisa 3, folio 64) y Anexo (proyecto La Caada Sanvi, folio 125), presentan suelos que tienen la misma textura Franco Arcillo Arenosa (F.Ar.A), la misma capacidad de campo, el mismo punto de marchites permanente, la misma densidad aparente y la misma Profundidad de las Races, el mismo coeficiente de agotamiento y la misma infiltracin bsica, con independencia de la zona donde se iban a desarrollar en Riohacha, La Guajira; Algarrobo, (Magdalena) y San Diego (Cesar), su texto es idntico hasta con los mismos errores ortogrficos:
El calculo de la lamina de riego basado en el estudio de laboratorio de suelos tiene buen grado de acierto, mientras el mtodo del Balance Hdrico proviene de un calculo, probabilstico y no toma en cuenta las diferencias textuales. Finalmente, los adelantos en la tecnologa del riego y manejo del agua para el mismo estn determinando que los mtodos se basan en las Curvas de Retencin de Humedad de un suelo a travs de aparatos electrnicos y digitales estn haciendo muy rpido el reconocimiento del estado de humedad del suelo en ese momento, con la consecuente rapidez de respuesta en esta labor como es el riego. Aparatos como el T.D.R, no solo permiten ahorrar agua, sino que se obtiene una respuesta productiva mejor. Las campaas comercializadoras estn generalizando el uso de sta (sic) tecnologa con resultados econmicos sorprendentes. De acuerdo al resultado de las determinaciones fsicas segn el anlisis de suelos, encontramos que los suelos son Franco Arcilloso Arenoso (F.Ar.A) con las siguientes caractersticas: () PARA EL PRIMER HORIZONTE DEL PERFIL, (0 33 CMS):

C.C. PMP Da

= Capacidad de Campo = Punto de Marchitez Permanente = Densidad aparente

= 52,30% = 28,52% = 1,23 %

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PR

= Profundidad de las Races, en el Horizonte de 0 33 Cms. = 33 cms = 46%

= coeficiente de agotamiento

PARA EL SEGUNDO HORIZONTE DEL PERFIL (33-92 CMS):

C.C. PMP Da PR

= Capacidad de Campo

= 14,25% = 9,25% = 1,23 %

= Punto de Marchitez Permanente = Densidad aparente = Profundidad de las Races, en el Horizonte de 33 92 Cms.

= 59 cms =1,32 mm/hora

Ib

= Infiltracin bsica

Si existe un anlisis de suelo para cada proyecto, es muy difcil, que todos tengan el mismo comportamiento de agua en el suelo, las variables CC, PMP, Da ; PR,F; Ib no pueden ser las mismas para todos . En el anexo 33 (Proyecto Mercedes 2, folios 57 a 114) se describe la climatologa, supuestamente con los datos de las Estaciones de Matitas, Camarones y Puente Bomba en Riohacha y en el anexo 40 (Proyecto Campo Grande 2, folios 113 a 181), igualmente se describe la climatologa basada en las estaciones de Algarrobo, Palmariguan, Bodega y Zacapa; sin embargo el anlisis climatolgico (folios 57 y 58 y folios 114 y 115, respectivamente) reportan exactamente los mismos datos cambiando los textos Municipio de RIOHACHA para el proyecto las Mercedes por Municipio del Magdalena para el Proyecto Campo Grande, as: Clima 25 a 30 grados centgrados; Temperatura promedio anual de 27,7 grados centgrados y oscilaciones diarias de 10 grados centgrados con la apreciacin de que es favorable para la calidad de banano por el contenido de azcar en la fruta; Precipitacin de 1479,3 milmetros promedio por ao para la regin, con idnticos periodos de sequa y humedad; Evaporacin 2162,1 milmetro con valores mximos de 250 milmetros en marzo y mnimos de 131,4 milmetros en noviembre; y Brillo solar con valor total horas de brillo solar de 2411,7 horas y un mximo de 274,1 horas en enero y mnimo de 158,9 horas en septiembre.

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Llama la atencin, que tratndose de datos tomados de estaciones climatolgicas diferentes, ambas regiones presenten iguales valores para las variables ya referidas. En el calculo de Balance Hdrico (folios 63 a 65 anexo 33 (Proyecto Mercedes 2) y (folios 120 a 122) anexo 40 (Proyecto Campo Grande 2), se describen las definiciones, los modelos matemticos y las ecuaciones para el clculo del balance hdrico exactamente iguales. En el anexo 33 (folio 62), se referencia al Ingeniero Francisco Claro R, Meteorlogo Agrcola como quien realiza los clculos del balance y en el anexo 40 no se evidencia el autor. El capitulo de uso y manejo de tierras: Proyecto Mercedes 2, anexo 33 folios 160 a 166 y Proyecto Campo Grande 2, anexo 40, folios 168 a 174, presenta coincidencias de textos incluso hasta en el numeral y errores ortogrficos, limitndose a suprimir o cambiar algunas palabras, en algunos prrafos. Comprense los siguientes textos: Anexo 40 Folio 168:
Con el presente capitulo de uso y manejo de las tierras no se pretende disear un programa de explotacin econmica de las reas planas del municipio de Algarrobo, sino simplemente indicar la aptitud general de las tierras y an en forma provisional, ya que no existen estudios experimentales para determinar con suficiente exactitud

Anexo 33: Folio: 160:


Con el presente capitulo de uso y manejo de las tierras no se pretende disear un programa de explotacin econmica de las reas planas del municipio, sino simplemente indicar la

aptitud general de las tierras y an en forma provisional, ya que no existen estudios

experimentales para determinar con suficiente exactitud recomendaciones al respecto.

recomendaciones al respecto.

No obstante, con base en la tradicin de cultivos de banano y los de palma africana, la comparacin con otras zonas similares, y las necesidades del pas hacen algunas definiciones que pueden servir de base de discusin para estructurar el programa agropecuario que se proyecta realizar.

No obstante, con base en la tradicin de cultivos, la comparacin con otras zonas

similares, y las necesidades del pas hacen algunas definiciones que pueden servir de base de discusin para estructurar el programa agropecuario que se proyecta realizar.

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Folio 169:
Una clase de tierra puede estar afectada por una o varias limitaciones, lo cual se explica en el simbolismo (). En el mapa se presentan las siete clases con las limitaciones o subclases encontradas en la pare (sic) plana del municipio de Cienaga, que son las siguientes: Clase I II III IV V Subclase s s se H Clase VI VI VI VII VII Subclase s se sh s se

Folio 161:
Una clase de tierra puede estar afectada por una o varias limitaciones, lo cual se explica en el simbolismo (). En el mapa se presentan las siete clases con las limitaciones o

subclases encontradas en la parte plana del municipio, que son las siguientes: Clase I II III IV V Subclase s s se H Clase VI VI VI VII VII Subclase s se sh s se

El resto del documento es idntico; Considerando para los dos proyectos que estn ubicados en dos municipios diferentes (uno en la zona bananera de Algarrobo, Magdalena y otro en Riohacha La Guajira), los mismos grupos de manejo de las tierras. El estudio que reposa en el Anexo 40 (proyecto Campo Grande 2), fue realizado segn las clases agrolgicas I, II, III, IV, V, VI y VII y con base en las variables profundidad radicular (s), erosin efectiva (e), humedad (H) y limitaciones climatologas (c) encontradas en el Municipio de Cienaga (folio 169), con las cuales se conformaron siete grupos de manejo especficos de ese sitio en que fueron mapeadas, la combinacin de estas variables, hace imposible que se presenten estos mismos grupos como vlidos para otro mapeo, como el que se presenta en el anexo 33 folios 162 a 166) para las Mercedes en Riohacha en la Guajira. En el capitulo de Geologa: Proyecto Mercedes 2 (anexo 33 folios 168 a 174) y Proyecto Campo Grande 2 (anexo 40, folios 175 a 181), al igual que en el capitulo anterior, presenta coincidencias de textos incluso hasta en el numeral y errores ortogrficos, limitndose a suprimir o cambiar algunas palabras.

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Anexo 40 Folio 175:


1.1.6. GEOLOGA

Anexo 33 Folio 168:


1.1.6. GEOLOGA

En el municipio de Algarrobo y Fundacin, afloran varios tipos de rocas. En el cuadro siguiente se representa una descripcin de las formaciones geolgicas.

En el municipio de RIOHACHA, afloran varios tipos de rocas. En el cuadro siguiente se representa una descripcin de las formaciones geolgicas.

Caractersticas Petrogrficas CUATERNA RIO Aluviones, colusiones (sic), morrenas Materiales finos a gruesos Arcillas rojizas, areniscas TERCIARIO Materiales pliocenos conglomeradas. Cuarzodioritas biotiticas, Batolito Santa Marta horblendicas grises de grano grueso Granodioritas biotiticas de grano JURASICO Batolito Don Diego Batolito Serancua grueso Granodioritas biotiticas de grano fino Secuencia de neises, esquistos, Metamrfico no diferenciado PRECAMBR ICO Formacin Guachaca neises esquistosos (hornblendicos biotiticos). Esquistos micaceos y neises hornblendicos Nises (sic), neises graniticos, Formacin Los Mangos Otras anfiboliticas pirocenicos Anortositas neisicas Formacin Los Mangos Otras PRECAMBR ICO Formacin Guachaca Metamrfico no diferenciado JURASICO Batolito Don Diego Batolito Serancua Batolito Santa Marta TERCIARIO Materiales pliocenos CUATERNA RIO Aluviones, colusiones (sic), morrenas

Caractersticas Petrogrficas

Materiales finos a gruesos Arcillas rojizas, areniscas conglomeradas. Cuarzodioritas biotiticas, horblendicas grises de grano grueso Granodioritas biotiticas de grano grueso Granodioritas biotiticas de grano fino Secuencia de neises, esquistos, neises esquistosos (hornblendicos biotiticos). Esquistos micaceos y neises hornblendicos Nises (sic), neises graniticos, anfiboliticas pirocenicos Anortositas neisicas

El rea aluvial se encuentra entre el pie de monte, el mar y la Cienaga Grande de Santa Marta. Los Aluviones constituyen la zona ms valiosa e importante del municipio. Los materiales son de textura gruesa a media, que se vuelven de textura fina hacia el Occidente. Una faja cercana a la Cienaga Grande, est formada por detritos orgnicos (peat). Hacia el Oriente hay algunas terrazas aluviales. De manera general, el drenaje de la banda es bueno; hacia el occidente llega a ser

El rea aluvial se encuentra entre el pie de monte, el mar y la Cienaga Grande de Santa Marta. Los Aluviones constituyen la zona ms valiosa e importante del municipio. Los

materiales son de textura gruesa a media, que se vuelven de textura fina hacia el Occidente. Una faja cercana a la Cienaga Grande, est formada por detritos orgnicos (peat). Hacia el Oriente hay algunas terrazas aluviales. De manera general, el drenaje de la banda es bueno; hacia el occidente llega a ser imperfecto y pobre. ()

imperfecto y pobre. ()

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En el capitulo de Formaciones Vegetales: Proyecto Mercedes 2 (anexo 33 folios 173 y 174) y Proyecto Campo Grande 2 (anexo 40, folios 180 y 181), al igual que en el capitulo anterior, presenta coincidencias de textos incluso hasta en el numeral y errores ortogrficos, limitndose a suprimir o cambiar algunas palabras.

Anexo 40 Folio 180: 1.1.7 FORMACIONES VEGETALES

Anexo 33 Folio 173: 1.1.7 FORMACIONES VEGETALES

En el municipio de Algarrobo y Fundacin, ocurren las siguientes formaciones vegetales, desde la costa hacia la Sierra Nevada:

En el municipio de RIOHACHA, ocurren las siguientes formaciones vegetales, desde la costa hacia la Sierra Nevada:

Bosque muy seco tropical Bosque seco tropical Bosque muy Hmedo subtropical

(bms-T) (bs- T) (bmh-ST)

Bosque muy seco tropical Bosque seco tropical Bosque muy Hmedo subtropical

(bms-T) (bs- T) (bmh-ST)

Bosque muy humedo montano bajo (bmh-MB) Bosque pluvial montano (bp-M)

Bosque muy humedo montano bajo (bmh-MB) Bosque pluvial montano (bp-M)

En las zonas ms altas, en general se conserva el bosque climtico, que ejerce funciones de proteccin de aguas y suelos. Hacia abajo se adelanta la penetracin de colonos, que destruyen la vegetacin y cultivos de subsistencia. Por la topografa fuerte, las tierras se erogan rpidamente..

En las zonas ms altas, en general se conserva el bosque climtico, que ejerce funciones de proteccin de aguas y suelos. Hacia abajo se adelanta la penetracin de colonos, que destruyen la vegetacin y cultivos de subsistencia. Por la topografa fuerte, las tierras se erogan rpidamente..

Bosque muy seco tropical: Bosque muy seco tropical: Ocupa una faja paralela a la costa (del mar y de la Cienaga Grande), de 5 a 12 kilmetros de ancho. La vegetacin destruida en la mayor parte () nativa ha sido Ocupa una faja paralela a la costa, de 5 a 12 kilmetros de ancho. La vegetacin nativa ha sido destruida en la mayor parte ()

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El estudio Geolgico, es tan general, que geolgicas tpicas de Glacial en la Guajira

se

describen

unidades

Con la oferta el beneficiario del subsidio deba presentar al ejecutor, quien construira las obras de riego drenaje, y aqu se manifiesta otra curiosa coincidencia. Frente a los proyectos del Magdalena y Cesar, se observa que los proponentes contrataron para 18 proyectos a los mismos constructores, quienes actuaron a travs de diversas personeras jurdicas. Los constructores de los diez Proyectos de San Diego (Cesar), fueron la sociedad GH Ingeniera y el Ingeniero Agrnomo Tulio Alejandro Palacio. El constructor de los proyectos de Campo Grande fue PETZ liderado por Ribbon y Angarita, quienes en otros proyectos se denominan RIAN Ingenieros. A su vez GH Ingenieros est conformada por Francisco Gallego y Alejandro Palacios (quienes hacen parte de la nmina de PETZ). Finalmente Hidroconsultas que tiene como socio a Ribon, Angarita y Rada. Solamente en el caso de Las Mercedes y Maria Luisa (donde el diseo de riego fue diferente), se encontraron nuevos contratistas como Agrorriegos del Caribe y Diaz Roca. Adems de lo anterior en los contratos de arrendamiento que se presentaron se previo, que a su terminacin los sistemas de riego pasaran a ser del propietario del predio, lo que beneficia directamente el dueo de la tierra, mas no al proponente. Lo anterior es otro indicio de que haba un inters en que no se rechazaran los proyectos toda vez que no beneficiaban al proponente, sino que se trataba de buscar la subsanacin de eventuales errores, para que de todas maneras el propietario de la tierra recibiera el beneficio.

Respecto al Manual de Oslo manifiesta el apoderado que es un referente importante para el anlisis y recopilacin de datos en materia de innovacin tecnolgica, adems de una fuente bsica para realizar estudios relacionados con el conjunto de actividades que dan lugar a la innovacin tecnolgica, sus alcances, los tipos de innovacin y su impacto en el desempeo de las organizaciones. Seala que all se define de manera universal el concepto de innovacin de la siguiente forma:
24. La poltica de la innovacin se ha desarrollado a partir de la poltica de ciencia y tecnologa y de la poltica industrial. Reconoce que el conocimiento, en todas sus formas, desempea un papel crucial en el progreso econmico, y que la innovacin es un fenmeno complejo y sistmico. Las aproximaciones sistmicas a la innovacin ponen el acento sobre las interacciones entre las instituciones, explorando los procesos interactivos en la creacin del conocimiento y en su difusin y uso. 3.3. Tipos de innovaciones 31. Una empresa puede hacer numerosos cambios en sus mtodos de trabajo, en el uso de los factores de la produccin y en sus tipos de productos para mejorar su productividad y/o su rendimiento comercial. Este Manual define cuatro tipos de innovaciones que incluyen una

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amplia gama de cambios en las actividades de las empresas: innovaciones de producto, innovaciones de proceso, innovaciones organizativas e innovaciones de mercadotecnia. 33. Las innovaciones organizativas se refieren a la puesta en prctica de nuevos mtodos de organizacin. Estos pueden ser cambios en las prcticas de la empresa, en la organizacin del lugar de trabajo o en las relaciones exteriores de la empresa. a. Uno de los cambios ha sido la supresin de la palabra tecnolgico de las definiciones, ya que se tema que el uso de dicha palabra pudiera suscitar preocupacin en las empresas de servicios y que pudieran interpretar tecno- lgico como la utilizacin de materiales y equipos de alta tecnologa no siendo entonces aplicables dichas definiciones a sus propias innovaciones de procesos y productos. Sin embargo, una innovacin no tiene por qu ser desarrollada por la empresa misma, sino que la puede adquirir a otras empresas o instituciones mediante el proceso de difusin. 37. Se entiende por difusin el modo mediante el cual las innovaciones se extienden a travs de los circuitos comerciales, o cualquier otro, a los diferentes consumidores, pases, regiones, sectores, mercados y empresas, despus de su primera introduccin. Sin la difusin, una innovacin no tiene ningn impacto econmico. El criterio que se requiere para que un cambio en los productos o en las funciones de una empresa sea considerado como una innovacin es que sea nuevo para la empresa (o que est significativa- mente mejorado). Hay dos razones principales para usar el criterio de nuevo para la empresa como el requisito mnimo de una innovacin. Primero, la adopcin de innovaciones es importante para el sistema de innovacin en su totalidad. Supone un flujo de conocimientos para las empresas que lo adoptan. Adems, el proceso de aprendizaje al adoptar una innovacin puede conducir en el futuro a mejoras subsecuentes en la innovacin y al desarrollo de nuevos productos, procesos y otras innovaciones. En segundo lugar, el impacto principal de la innovacin en la actividad econmica proviene de la difusin de las innovaciones iniciales a otras empresas. Esta difusin es captada por las empresas mediante la introduccin de innovaciones que son nuevas para ellas. (Negrillas fuera del texto original)

38.

Si bien es muy importante el documento sealado, se acerca ms a nuestra realidad, el manual de Bogota73 en cuya elaboracin participaron entre otras entidades la OEA, CONCIENCIAS, RICYT, CYTED, SECAB y OCyT, y aun ms al tema que nos ocupa El Plan estratgico Programa Nacional de Ciencia y Tecnologas Agropecuarias74, que fija una poltica de promocin de la innovacin y el desarrollo tecnolgico en Colombia y en cuya elaboracin participo el Ministerio de Agricultura. Este plan estratgico introduce elementos para contextualizar la situacin mundial de la agricultura, identifica las tendencias del sector y el comportamiento de la estructura agraria, hace una aproximacin a la situacin de las cadenas productivas, identifica las perspectivas del mercado y, en funcin de ella, delimita las brechas tecnolgicas para cada cadena y establece prioridades en desarrollo cientfico y tecnolgico. En este documento se indica que se debe mejorar la asignacin de recursos pblicos y la coordinacin de la asignacin de esos recursos y se recomienda
73 74

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modificar las alternativas tradicionales, mediante la introduccin de mecanismos como fondos concursales y contratos, convenios con el sector privado (contratos de investigacin con participacin pblico-privada) o comercializacin de los resultados de la investigacin (venta de servicios cientficos y tecnolgicos). Se advierte que el punto ms critico en materia de coordinacin y orientacin esta dado por la falta de articulacin de politicas y por la incertidmbre en las reglas de juego establecidas y cambios de politica publica explicitas por politicas implicitas e intereses de quienes en un momento dado son los responsables sectoriales de las mismas. La omisin de estudios de conveniencia, es lo permite que el Ministerio desatienda el contenido de un documento que fija el plan estratgico del Programa Nacional de Ciencia y Tecnologas Agropecuarias 2005 2015. En cuanto a las definiciones trascritas del manual de Oslo, si bien son muy importantes, no permiten por ellas mismas definir si el objeto de los convenios firmados fue de ciencia y tecnologa, no pueden tomarse conceptos aislados, que no fueron incluidos en los documentos previos, para sustentar con posterioridad la forma de contratacin. Adicionalmente, un componente tcnico como el descrito y que se entreg con la oferta, no puede considerarse como un desarrollo de ciencia y tecnologa, puesto que, la realizacin de estudios para definir entre otros aspectos la topografia, especificaciones de construccin, diseo de obra, no puede ser considerada una actividad cientfica y tecnolgica. De aceptar en forma ligera tal consideracin, se estaran convirtiendo todos los estudios necesarios para definir el objeto de una convocatoria en una actividad de ciencia y tecnologa. Adems debe advertirse que tanto el Ministerio como el IICA, de ningn modo tuvieron en cuenta lo relativo a propiedad intelectual de los estudios (artculo 20 ley 23 de 1982), son todas estas omisiones las que permiten ver lo anodino de los estudios, o la ausencia total de ellos, la falta de claridad respecto de lo que se quera contratar y el desconocimiento de los principios de transparencia y responsabilidad. Si como tratan de afirmarlo se trataba de un convenio de ciencia y tecnologa que conllevaba transferencia de tecnologa, porque en los estudios no se tomaron las medidas conducentes para ello, conforme los lineamientos que debieron haber solicitado al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, tal como lo dispone el artculo 19 del Decreto 591 de 1991. Respecto al CONPES 3582 que intenta usarse como argumento para sustentar que se trato de un convenio en ciencia y tecnologa, es valido para el efecto sealar que este contiene la poltica del Estado Colombiano, para incrementar la capacidad del pas para usar y generar conocimiento cientfico y tecnolgico, y por esa va generar desarrollo econmico y social basado en el conocimiento. A partir de l, -dice el apoderado-, puede concluirse que las actividades desarrolladas por el IICA en los convenios especiales de cooperacin celebrados con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, son de ciencia y tecnologa.
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Pues bien, el Despacho no entrar a discutir el contenido del citado documento como poltica de Estado, ni las estrategias diseadas para incrementar la capacidad del pas de generar y usar conocimiento cientfico y tecnolgico, como una va para generar desarrollo econmico y social. Sin embargo su contenido se analizar en el contexto sobre el cual se desenvuelve. Partiendo de dicho supuesto, lo primero que se advierte, es que las acciones y estrategias propuestas en el documento Conpes, estn articuladas para la ejecucin de polticas y recursos, tendientes a fomentar la innovacin en los sistemas productivos; consolidar la institucionalidad del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin; fortalecer la formacin del recurso humano para la investigacin e innovacin; promover la apropiacin social del conocimiento; focalizar la accin pblica en reas estratgicas y Desarrollar y fortalecer capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin; sin embargo, en l, no se sealan los mecanismos a travs de los cuales se ejecutaran tales objetivos ni la forma de contratarlos. En efecto, el documento, determina una problemtica que requiere una solucin, plantea unos objetivos a perseguir y define un plan de accin para llevar a cabo esos objetivos. Ahora bien, de conformidad con la naturaleza que se ha atribuido al Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES, el mismo, se constituye como un organismo asesor del gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas, cuya labor se lleva a cabo a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales. Es decir, que como rgano asesor, sus decisiones y recomendaciones no resultan vinculantes, al no tener la naturaleza de Ley o acto administrativo. De otro lado, el documento Conpes 3582 del 27 de abril de 2009, aportado como prueba por la defensa, si bien contiene las polticas del gobierno en materia de ciencia tecnologa e innovacin, estas resultan posteriores a los hechos y conductas que se investigan, razn por la cual, su contenido solo podr tomarse como referente de las polticas adoptadas por el gobierno sobre la materia, el cual constituye, como se indic, un aspecto que no es objeto de cuestionamiento. En cuanto a la promocin de la apropiacin social del conocimiento al que alude el citado documento, si bien se seala como un objetivo especfico, que forma parte de un objetivo general de poltica contenida en el mismo -y que busca incrementar la capacidad del pas en identificar, producir, difundir y usar e integrar el conocimiento cientfico y tecnolgico y estimular tres elementos del conocimiento que clasifica en oferta, demanda y la interaccin entre stas a travs del fortalecimiento institucional del SNCTeI-, como estrategia, su contexto esta dirigido a las comunidades, con el objeto de que acten como multiplicadoras para aumentar la participacin ciudadana en temas cientficos y tecnolgicos y procesos de innovacin, el cual se propone generando difusin del conocimiento acerca del desarrollo histrico, actual y prospectiva de la ciencia y tecnologa e innovacin en Colombia y Latinoamrica; apoyando la formacin de mediadores entre el mundo cientfico y la ciudadana y promoviendo alianzas en medios de comunicacin
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privados y escenarios culturales, entre otros, as como la formacin del capital humano para la investigacin; estrategia que no puede confundirse con las actividades cientficas y tecnolgicas propiamente dichas y menos an, con las actividades a ejecutarse dentro del objeto del convenio 037 de 2009. Sin embargo, dando aplicacin de lo expuesto al caso concreto, encontramos que el objeto del convenio 037 de 2009, no estaba dirigido a facilitar el acceso al conocimiento cientfico y tecnolgico, pues es claro que solamente se trato de un mecanismo de comunicacin y socializacin para poder acceder a instrumentos del programa Agro Ingreso Seguro, relacionado con los apoyos otorgados por el gobierno a travs de crditos e incentivos, que buscaban proteger los ingresos de los productores agropecuarios. En igual sentido aplicara para los convenios 03 de 2007, o 55 de 2008 y 052 de 2009. Se solicitaron, tambin para sustentar el objeto de los convenios, copia de los informes de algunos miembros de la unidad coordinadora, de los informes presentados por el IICA al Ministerio y de los informe de los interventores. Respecto de los primeros: De manera general relacionan actividades como asistencia a reuniones, elaboracin de documentos, atencin al pblico, apoyo a comits, tramites de respuestas a derechos de peticin y otras actividades que no sustentan en manera alguna el desarrollo de actividades relacionadas con ciencia y tecnologa. Respecto de los segundos: Informes del Convenio 037 de 2009 Segn consta en el primer informe de avance presentado por el IICA, de marzo 30 de 200975, el 17 de febrero de 2009 se public el proyecto de pliego de condiciones en la pgina Web del IICA y la informacin relacionada con el proceso, mediante aviso de prensa publicado en el Diario El Espectador. En el perodo comprendido entre el 16 de febrero y el 4 de marzo se presentaron observaciones al proyecto de pliego de condiciones, las cuales fueron respondidas en su oportunidad. El 4 de marzo, se dio apertura formal al proceso de licitacin No. AIS-IICA 001-2009 y se publicaron los pliegos de condiciones definitivos. El 9 de marzo se celebr audiencia de aclaracin y aclaracin a los pliegos de condiciones definitivos. El 10 de marzo de 2009 se publica la adenda No. 1 de los pliegos de condiciones y su correspondiente nota aclaratoria por medio del cual se modificaron los plazos del cierre y evaluacin del proceso licitatorio. El 24 de marzo de 2009 se realiz la diligencia de cierre del proceso en la cual se dej constancia de la recepcin de 7 propuestas y posteriormente se procedi a la verificacin y evaluacin de las propuestas durante el plazo comprendido entre la

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Folios 4785 a 4794 cuaderno 17.


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fecha de cierre y el 31 de marzo de 2009, tiempo durante el cual no se solicitaron aclaraciones a ninguno de los proponentes. El segundo informe de avance del IICA76, de fecha junio 30 de 2009, da cuenta de los pagos efectuados a las personas contratadas de la unidad Coordinadora, y las nuevas contrataciones de profesionales de esa unidad. De igual manera, se dejo constancia que con respecto al proceso de la licitacin pblica No. AIS-IICA 0012009, el 2 de abril de 2009 se present el informe de evaluacin por parte del comit asignado para el efecto y el da 3 se corri traslado por 5 das hbiles para que los proponentes presentaran observaciones al citado informe. El 13 de abril, se prorrog el plazo para realizar la audiencia de adjudicacin por dos das, programndose para el da 15 de abril de 2009 a las 8:00 a.m. Durante la diligencia se presentaron solicitudes de nulidad del proceso o declaratoria de desierto, recusaciones por conflicto de intereses contra uno de los miembros del comit evaluador, suspendindose la audiencia para el 22 de abril de 2009, la cual no se pudo llevar a cabo, programndose una reunin informativa el 29 de baril de 2009. Con el objeto de subsanar algunas inconsistencias y sanear el proceso de vicios formales que se haban presentado, se expidi el acto de saneamiento No. 1 del 16 de mayo de 2009, con el fin de correr nuevamente traslado a los proponentes; sin embargo, dado los cuestionamientos presentados, se consider necesario revocar todo el informe de evaluacin y reiniciar todo el proceso de designacin de un nuevo comit, expidindose para tal efecto una adenda. El 28 de mayo se publicaron las hojas de vida del nuevo comit, cuya labor se llevo a cabo entre el 16 y 30 de junio de 2009. Posteriormente, mediante adendas 3 y 4 del 12 y 24 de junio se modific el cronograma del proceso licitatorio establecindose como fecha para la audiencia el 15 de julio de 2009. Informes del Convenio 03 de 2007 Todos los informes del convenio 03 hacen relacin a las actividades realizadas para la convocatoria, contratacin de interventorias, visitas de campo para verificar avances de obra, talleres para divulgar trminos de referencia, decisiones tomadas por los comits de modificaciones, seguimiento a las firmas interventoras y se informa sobre el comportamiento financiero del convenio. (anexos 18 y 19) Informes del Convenio 055 de 2008 En el primer informe se habla del plan operativo, la operacin del convenio, la unidad ejecutora, los puestos de trabajo, la contratacin de tcnicos regionales, las actividades realizadas para la convocatoria. En los restantes informes de manera reiterativa se tratan temas relacionados con las convocatorias, contratacin de interventorias, visitas de campo para verificar avances de obra, talleres para divulgar trminos de referencia, decisiones tomadas por los comits
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Folios 4796 4803 cuaderno 17.


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de modificaciones, unidad ejecutora, talleres de capacitacin para personal de filtro contratado por el IICA para calificar, seleccin de personal, seguimiento a las firmas interventoras y se informa sobre el comportamiento financiero del convenio. (anexos 20,21 y 114) Informes del Convenio 052 de 2009 En los informes iniciales se habla de la unidad ejecutora, la estructura organizacional, talleres de actualizacin para los contratistas del IICA, elaboracin trminos de referencia y proceso de acompaamiento, evaluadores contratados, del plan operativo, las actividades realizadas para la convocatoria. En los restantes informes de manera reiterativa se tratan temas relacionados con las convocatorias, contratacin de interventorias, talleres para explicar a los participantes los motivos por los cuales sus proyectos fueron declarados no viables. En los informes finales se notifica sobre el estado de los proyectos, esto apropsito de las investigaciones iniciadas. En el octavo informe se encuentra la respuesta que da el IICA ante el informe de la Universidad Nacional, en el que consider que los proyectos presentados para el departamento de Nario eran NO viables, cuando el IICA los haba declarado viables. (anexo 116) De lo aqu sealado no se puede advertir la ejecucin de actividades de ciencia y tecnologa mas bien queda claro que las actividades son meramente administrativas de aquellas que puede realizar personal del Ministerio o cualquier persona natural o jurdica con una formacin acadmica relacionada con el tema. Respecto de los terceros: Contienen una introduccin, la descripcin del proyecto, la descripcin de climatologa y en los primeros se encuentra la evaluacin de la visita de campo, algunos se refieren al impacto del proyecto pero lo que se encuentra bajo este titulo es una descripcin de la localizacin, extensin, actividad, poblacin beneficiada y se incluye un registro fotogrfico de lo encontrado. Todas estas actividades son propias del objeto de una interventoria y que por supuesto tienen un componente tcnico, pero no deben ni puede ser consideradas como propias de ciencia y tecnologa de la forma en que se considera en los decretos 393 y 591 de 1.991. (anexos 102, 103 y 104) En cuanto a los testimonios solicitados y mencionados en alegatos para sustentar que se trato de convenios de ciencia y tecnologa nos referiremos a continuacin: La Dra. Mndez y el Dr. Oskar Schroeder en su testimonio se refirieron al tema de los estudios previos y advirtieron que la oficina jurdica a partir de los requerimientos hechos por los directores que suscriban los estudios previos y los elaboran, tenia la obligacin, de revisar, cual era la forma de contratacin que deba emplearse a partir de la necesidad fijada y estudiada por esos directores, a partir de los documentos entregados por la direccin la oficina jurdica encontr que la forma legal, de suplir la necesidad que tena era a travs de la aplicacin de la ley de ciencia y tecnologa, que de conformidad con la ley 80 vigente, para el
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momento que se realizo esta contratacin era una de las causales de la contratacin directa y en ese sentido, se elabor el convenio especial de cooperacin de ciencia y tecnologa, pues considero que era un convenio tpico reglado por el decreto ley 393 del ao 91.Advirti que en su sentir finalmente lo que determina la modalidad de contratacin es el requerimiento tcnico que se hace. Cuando se le pregunto cual era el filtro, control o evaluacin jurdica que hacia la dependencia que estaba a su cargo sobre los documentos previos del convenio 03 de 2007? CONTESTO. nicamente el control jurdico, lo que significa que esos estudios previos, cumplan con lo indicado, en la ley. Ante la pregunta, de si en evaluacin jurdica realizada por la su oficina a su cargo, de los estudios previos remitidos por la Direccin de Comercio, en los que se inclua el componente de ciencia y tecnologa, este se adecu a las normas y decretos reglamentarios que establecan la modalidad especial de contratacin directa. Respondi que la evaluacin jurdica no incluye, ni avala el estudio tcnico realizado por el rea tcnica, el estudio jurdico lo que hace es a partir del requerimiento del tcnico, verificar que se den las causales para la aplicacin de la ley de ciencia y tecnologa y en su sentir a partir del estudio tcnico y de las conclusiones tcnicas de las descripciones de la necesidad del rea tcnica y de la manera como fue presentado a la oficina jurdica si corresponda a las causales de contratacin directa contempladas en la ley. Cuando se le pregunto si el control realizado era un control de un simple check list contesto que si. El Dr. Oskar Schroeder iindico que para la contratacin en el momento de la celebracin del convenio 037 de 2009, en el manual del Ministerio no estableca un procedimiento al que el rea tcnica o jurdica del ministerio debiera someterse, por cuanto en el punto 3, de dicho manual que habla de los estudios previos y de toda la etapa precontractual est referida clara y especficamente a procesos contractuales que involucren una licitacin o concurso pblico. De lo anterior se desprende que dicho documento no seala ningn procedimiento especfico para la contratacin directa ni menos an procedimiento alguno tratndose de convenios de cooperacin enmarcados en las normas de Ciencia y Tecnologa. Sobre la aplicacin del artculo 9 del decreto 591 de 1991, frente a las convocatorias de riego y drenaje, sealo que como en el caso de los convenios 055 y 052 se permite celebrar convenios que involucren la administracin de proyectos y no hay aspecto ms claro que una administracin de proyectos que lo que hizo el IICA al implementar, desarrollar, calificar, una convocatoria pblica, es imposible negar que una convocatoria pblica como las desarrolladas en el marco del AIS son proyectos que se enmarcan perfectamente dentro del art. 9 de dicho decreto, y argumento su teora en el concepto rendido por el ex procurador general de la Nacin CARLOS GUSTAVO ARRIETA. Los anteriores testimonios son coincidentes en sealar que los convenios en cuestin son de ciencia y tecnologa. No obstante, es necesario precisar por el
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despacho que los anteriores deponentes, se encuentran involucrados por los mismos hechos en diferentes procesos no solo de carcter disciplinario, sino tambin penal y fiscal, por tanto, si bien concurrieron en calidad de testigos ante este proceso, tenan un inters en el resultado de la diligencia y de la investigacin misma, no pudindose valorar sus testimonios como francos, espontneos y sinceros, pues por el contrario, sus manifestaciones son suspicaces y dudosas, esto en aplicacin por parte de ellos de una estrategia defensiva, en favor de terceros, que en ltimas tambin les favorecera. En ese orden, es evidente que en los seores TULIA EUGENIA MENDEZ y OSKAR SCHROEDER, concurren circunstancias especiales que afectan la confiabilidad, imparcialidad, credibilidad y por ende no dan la certeza necesaria para considerar sus testimonios como fiables, sino que de su valoracin y elementos de juicio de acuerdo con la sana crtica, basada en la lgica, la experiencia, las normas de procedimiento y su confrontacin con los otros medios de prueba allegados al expediente, nos llevan a tenerlos como testigos sospechosos y en ese orden no darles mucha credibilidad. La experiencia demuestra que cuando de las resultas de un proceso, el testigo puede derivar provecho o perjuicio al verse involucrado, lo normal es que no sea sincero y veraz en su dicho, para alejar estas posibilidades y evitar as que se descarguen responsabilidades en l, entonces con tales fines, es posible que desfigure el relato de los hechos, circunstancias que le restaran credibilidad al testimonio, convirtindolo en un testigo sospechoso. Segn se observa, en los dos declarantes, concurre la circunstancia consistente en que tienen inters en que no se vea comprometida su responsabilidad como servidores pblicos, frente a los deberes funcionales que les corresponda como Jefes de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura, por las declaraciones que iban a rendir ante la Procuradura y en ese sentido deban cuidarse de efectuar sealamientos que los pudieran inculpar disciplinariamente. El artculo 217 del Cdigo de Procedimiento Civil dice que son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentran en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razn de parentesco, dependencias, sentimientos o inters con relacin a las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. A su vez la H. Corte Suprema de Justicia Sala de Casacin Penal, MP. Dr. Jos Mara Esguerra Samper, Sentencia de 12 de febrero de 1980, Tomo Jurisprudencia: Sentencia No. 15, dijo al respecto lo siguiente: La ley no impide que se reciba la declaracin de un testigo sospechoso pero la razn y la crtica del testimonio aconsejan que se la aprecie con mayor severidad, que al valorarla se someta a un tamiz ms denso que aqul por el que deben pasar las declaraciones de personas libres de sospecha. El apoderado transcribe en los descargos apartes de la declaracin de Julin
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Gmez, quien tambin seala que los convenios en cuestin son de ciencia y tecnologa. El apoderado hace una amplia transcripcin de la declaracin de Jairo Cano y en ella este afirma: () Muchos estiman que el agua activa componentes tecnolgicos potencialmente significativos en alrededor del 80% de la expresin de componentes, no es solo el agua sino un montn de cosas, pero el agua hace viable, hace introducir otras innovaciones que de otra manera no mostraran nada, no produciran nada, ejemplo un germoplasma, una semilla, de alto rendimiento, sin un adecuado suministro de agua y fertilizantes usualmente produce menos que un germoplasma no mejorado, el agua es absolutamente vita (sic), el control del agua, por exceso o por defecto. " ()
Desde luego que usted tiene que aplicar conocimientos de base cientfica y tecnolgica de muy diversas disciplinas. La ciencia y la tecnologa para transformar el mundo se materializa en artefactos y conocimientos de la gente, ciencia y tecnologa no es un discurso raro, son artefactos y capacidades, son tubos, bombas, ecuaciones, todos esos tubos y bombas y aparatos para hacer construccin no sirven para nada sin la capacidad de la gente, cual gente? Profesionales que han hecho carreras, un gran nmero de ingenieros agrcolas en Colombia estaban desocupados, se activ esa capacidad cientfica y tecnolgica, tambin agrlos, hidrlogos, edaflogos, esas capacidades en Colombia estaban en gran medida inutilizadas e inactivas, nosotros trabajamos con base en la oferta profesional que haba en Colombia, no fuimos a otros lados del hemisferio, abrimos una convocatoria del IICA a que pusieran sus hojas de vida, ms de 300 hojas de vida de profesionales. Para mi es aporte, tener activos un monto de profesionales que estaban inactivos y un monto de artefactos que estaban en el mundo que aqu no se utilizaban, si eso no es desarrollo tecnolgico de base cientfica no se en que mundo estamos. (...) () entonces la innovacin tecnolgica en los proyectos de esas convocatorias, viene dada por tres cosas, uno la formulacin desde la demanda, dos la activacin de la capacidad profesional existente en el pas y tres, el uso de inventos y dispositivos sobre riego y drenaje que se utilizaron en estos proyectos, una innovacin es un proceso de utilizacin social de un invento, ese invento puede ser reciente o muy antiguo, lo que le confiere el carcter de innovacin es que unos actores que no lo utilizaban empiecen a utilizarlo, una cosa es un invento y otra una innovacin, cuando hablamos de innovacin es el proceso social de apropiacin de unos conocimientos y sus implicaciones prcticas, lo (sic) inventos pueden ser muy antiguos y en estos proyectos uno encuentra cosas muy antiguas y cosas nuevas."

Respecto a los anlisis que hizo el IICA con los profesionales que contrato nos remitimos a lo ya sealado, en donde como se vio no se detecto que se analizaron estudios idnticos con grandes falencias, en cuanto a los estudios elaborados para riego y drenaje tambin no remitimos a lo ya expuesto en donde se demuestra que en los proyectos analizados -23- se utilizo el mismo sin corregirle siquiera lo errores ortogrficos.

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Respecto al uso de agua debe advertirse que en los trminos de referencia se exiga que para ser considerado elegible, deba el proponente presentar la concesin para el proyecto no para el predio- (ver trminos de referencia numerales 1.3.3. y 2.3.6.). Aunque se permita inscribirse a la convocatoria con la mera solicitud de concesin para ser elegible, el segundo prrafo del numeral 2.3.6., aclara que de todas maneras el proponente deba aportar la resolucin de concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. A pesar de las anteriores exigencias, claramente determinadas en los trminos de referencia, llama la atencin que los evaluadores hubieran desatendido la exigencia de concesin por proyecto productivo, terminando por asimilar las concesiones para los predios como validas para los proyectos. En todos los proyectos revisados se observa que no fue clara el tratamiento dado frente a la concesin de aguas, si bien era exigible como requisito para declarar su viabilidad, ste se supla con la simple formulacin de la solicitud a la autoridad ambiental, con independencia de si haba o no caudales disponibles o si las corrientes estaban o no reglamentadas, asunto vital en un programa fundamentado en el uso del recurso agua. La legislacin ambiental frente al tema de agua y en especial el decreto 1541 de 1978, es muy precisa sobre las concesiones, sin embargo llama la atencin porque algunos proyectos a pesar de no contar con concesin fueron aprobados como el caso de los presentados por proponentes diferentes a los titulares de las mismas; pues si bien se iban a utilizar dentro de la finca beneficiaria de la concesin se desacat la prohibicin de permitir el uso por terceras personas, llegndose al extremo caso de pedir que los contratos de arrendamiento de las fincas pactaran los caudales que cada una iban a recibir del titular de la concesin, cuando la ley otorga esa facultad privativamente al administrador del Recurso Agua Publica, esto es las autoridades ambientales. Muchas fincas presentaron la misma resolucin de la Corporacin, para avalar diferentes proyectos y sin embargo ni los pares evaluadores, ni el panel de expertos, ni funcionarios del IICA, ni funcionarios del Ministerio de Agricultura, ni los constructores, ni los interventores se percataron de la ilegalidad expuesta ante sus ojos. En algunos proyectos, el tema no era tcnico de caudal suficiente, sino jurdico porque no todos los proyectos aprobados por AIS tenan concesin de aguas. Las Corporaciones Autnomas Regionales, fueron desconocidas en el programa AIS, con lo cual se puso en riesgo no solamente la instalacin de los proyectos de riego en el momento de la construccin, sino en el futuro. Ante un ilcito de tal magnitud no puede el Ministerio Pblico guardar silencio, estando obligado a pedir a las Corporaciones una revisin y aplicar las sanciones respectivas a los infractores ambientales, por captacin y/u ocupacin ilegal de cauces que se pudieren haber generado por cuenta del Programa AIS. Finalmente, frente al tema es indispensable que se cierren las dudas que hasta hoy persisten sobre si las Corporaciones Autnomas Regionales dieron tramite a
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las concesiones solicitadas para atender todos los casos de AIS, pero que no se aportaron oportunamente a los procesos; es de esperarse, siguiendo la ley de la experiencia que si en ninguno de los proyectos revisados, el tema de la legalidad fue relevante para el otorgamiento de los subsidios AIS, lo haya sido en ninguno de los proyectos declarados viables. Con respecto a las concesiones de aguas, el decreto 1541 de 1978 con las modificaciones del decreto 984 establece:
Artculo 10.- Hay objeto ilcito en la enajenacin de las aguas de uso pblico. Sobre ellas no puede constituirse derechos independientes del fondo para cuyo beneficio se deriven. () Igualmente ser nula la cesin o transferencia, total o parcial, del solo derecho al uso del agua, sin la autorizacin a que se refiere el artculo 95 del Decreto-Ley 2811 de 1974 resaltado fuera de texto. Artculo 50.- Para que el concesionario pueda traspasar total o parcialmente, la concesin necesita autorizacin previa. El Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, podr negarla cuando por causas de utilidad pblica o inters social lo estime conveniente, mediante providencia motivada. Artculo 51.- En caso de que se produzca la tradicin del predio beneficiario con una concesin, el nuevo propietario, poseedor o tenedor, deber solicitar el traspaso de la concesin dentro de los sesenta (60) das siguientes para lo cual presentar los documentos que lo acrediten como tal y los dems que se le exijan, con el fin de ser considerado como el nuevo titular de la concesin. Resaltado fuera de texto. Artculo 65.- Cuando una derivacin vaya a beneficiar predios de distintos dueos, la solicitud concesin deber formularse por todos interesados. Artculo 66.- En los casos a que se refiere el artculo anterior, una vez otorgada la respectiva concesin se considerar formada una comunidad entre los distintos beneficiarios, con el objeto de tomar el agua de la fuente de origen repartida entre los usuarios y conservar y mejorar el acueducto, siempre y cuando los interesados hayan celebrado otra convencin relativa al mismo fin. Artculo 64.- Para que se pueda hacer uso de una concesin de aguas se requiere que las obras hidrulicas ordenadas en la Resolucin respectiva hayan sido construidas por el titular de la concesin y aprobadas por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, de acuerdo con lo previsto en el Ttulo VIII de este Decreto. Resaltado fuera de texto Artculo 248.Sern causales de caducidad de las concesiones las sealadas en el artculo 62 del Decreto-ley 2811 de 1974.

El Cdigo de Recursos Naturales (Decreto Ley 2811 de 1974):


El Artculo 62.- Sern causales generales de caducidad las siguientes, aparte de las dems contempladas en las leyes: La cesin del derecho al uso del recurso, hecha a terceros sin autorizacin del concedente. Resaltado fuera de texto. Artculo 95.- Previa autorizacin, el concesionario puede traspasar, total o parcialmente, el derecho que se le haya concedido. La
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autorizacin podr negarse por motivos de utilidad pblica o inters social, sealadas en la ley. Artculo 153. La aprobacin del estudio de efecto ambiental o impacto ambiental, es requisito previo a la asignacin de usos, concesiones de agua o expedicin de cualquier permiso de ertimiento o autorizacin sanitaria.

Los proyectos CAMPO GRANDE, MARIA LUISA Y SAN DIEGO no aportaron resolucin de concesin para cada proyecto, sino uno para todo el predio, lo que conllev a que en cada grupo solamente una finca tuviera concesin, hecho que daba legalidad al proponente que fuera el titular de la licencia. Por cuenta del AIS, muchos proponentes hicieron extensivo el derecho que tenan de usar el agua a terceros, intervinieron cauces o realizaron captaciones en fuentes hdricas diferentes a las autorizadas todo ello con abierta y expresa prohibicin legal, otros como LAS MERCEDES recibieron subsidios para riego con la mera solicitud de concesin, por cuanto no se encontraron en los expedientes resoluciones que otorgan la merced. En Maria Luisa sin embargo aunque el predio total conto con la concesin dada por la resolucin 1693 de 2008 de Corpamag, de la misma no hubo una asignacin de caudal especficamente para cada proyecto, adems que se le autorizo una fuente quebrada Orihueca 100 lps y 47,5 lps sobre un pozo subterrneo. Como el titular de la misma por cinco aos era la empresa INAGRO, solamente se poda usar la concesin para el proyecto Maria Luisa 1, cuyo proponente era el concesionario. Los proyectos del grupo San Diego, tampoco tuvieron concesin para cada proyecto. La Resolucin No. 1009 de 3 de diciembre de 2004, de Corpocesar otorga 94577 lps a lvaro Lus Vives Lacouture y C.I. Banapalma S.A. aunque la concesin haba sido solicitada para la persona jurdica, como lo indica el mismo acto administrativo. Sin embargo, no se explica el porque la Corporacin toma la decisin de otorgarla tanto a la persona jurdica CI BANAPALMA como a su representante. Verificada la legalidad en el otorgamiento, se requiere establecer si cual es el caudal otorgado a cada una, as como determinar si cada una tiene una captacin diferente y en cual de los dos predios en caso de ser diferentes se encuentra la captacin. Como ninguno de los proyectos de AIS de San Diego, estaba presentado por Alvaro Vives Lacuture ni por CI Banapalma tal concesin requera permiso previo de la autoridad ambiental. En Mercedes Llama la atencin de que ni antes ni despus de la firma del acuerdo de financiamiento, se haya aportado la resolucin que otorgaba la concesin, mxime cuando las Corporaciones Autnomas Regionales tienen reglamentado el tiempo para expedirlas. Sin embargo, ni el interventor ni el Ministerio hacen referencia a esta situacin.
Folios 23 a 37 anexo 51

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Los trminos de referencia exigan que los diseos de las obras de riego guardaran absoluta concordancia con los cultivos del plan agropecuario formulado y las caractersticas de los suelos del rea del proyecto, por tanto no se explica cmo se dieron subsidios a Proyectos que inscribieron un plan agropecuario y construyeron otro diferente, como el caso de Mercedes quien inicialmente haba recibido aprobacin para sembrar palma en la Guajira y termina cambiando a banano orgnico. Corpoguajira haba otorgado mediante resolucin 1599 de 11 de junio de 2007 a CI LA SAMARIA, CI ECOFAIR, CI AGROTROPICO, Y AGROPECUARIA DEL CARIBE un caudal por aguas superficiales de 676,5 lps (solamente de julio a diciembre x 24 h/dia; y por aguas subterrneas un caudal de 19 lps del pozo mares por 18 h/ dia y 44 lps del pozo Soledad por 12 h/dia, pero condicionado a que tal caudal fuera usado para 700 ha de banano orgnico. En el artculo 13 establece que: en el evento de que las empresas involucradas en el proyecto de siembra de 700 has e banano orgnico deseen utilizar las aguas otorgadas por la Corporacin en el marco de otras concesiones de aguas debern solicita a la entidad las modificaciones requeridas. Igualmente en el artculo 7. La Corporacin establece que ante la amenaza de una cua marina en el acufero aluvial del Tapias, se aplica el principio de precaucin (C293/02), sin embargo como se trata de banano orgnico no contaminante que puede brindar empleo para la regin, otorga la concesin. Lo anterior implica que aunque CI La Samaria, era la titular de la concesin, bien podra haberla utilizado pero nica exclusivamente para sembrar banano orgnico, ms no para palma africana. Las Mercedes presento nueva solicitud de concesin pero no reposa documentos en que conste que la misma fue otorgada. Frente a las concesiones, el siguiente cuadro muestra lo grave de la situacin:

Proponente JUAN MANUEL DVILA JIMENO ANA MARIA DAVILA FERNANDEZ DE SOTO JUAN MANUEL DAVILA FERNANDEZ DE SOTO MARIA CLARA FERNANDEZ DE SOTO AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A

Nombre del presentado CAMPO PARTE 1 CAMPO PARTE 2 CAMPO PARTE 3 CAMPO PARTE 4 CAMPO PARTE 5

predio GRANDE GRANDE GRANDE GRANDE GRANDE

Concesin de Aguas NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE Si tiene. Ver resolucin No. 001 del 18 de diciembre de 2002 de CORPAMAG Y CORPOCESAR y resolucin 865 de mayo 9 de 2008 de CORPAMAG Si tiene. Resolucin 1693 de 2008 CORPAMAG 100 Lps y 47,5 De Pozo NO TIENE

INAGRO NICOLAS SIMON SOLANO TRBIN

MARA LUISA 1 MARIA LUISA 2

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GUSTAVO SOLANO TRIBIN SOVIJILA SA VICALVI SA SOVIJILA SA (PATRICIA VIVES LACOUTURE) VICALA S.A. (ROBERTO EUSEBIO VIVES LACOUTURE) VIZU (MARIA LUISA ZUOGA VIVES) MEVICALA SANVI SA (SLVIA ROSA VIVES DE SANCHEZ) VIBEYCH CONSTRUMUNDO ROBEGRTO ESEBIO VIVES LACOUTURE KASUMA ECOBIO COLOMBIA LTDA LUIS MIGUEL VERGARA DIAZ GRANADOS GUILLERMO BARRIOS DEL DUCCA CI LA SAMARIA SA JESUS ANTONIO CARREO GRANADO

MARIA LUISA 3 LA ESPERANZA ARROYO CLARO LA ESPAOLA PALMA NUEVA LUCIANA MARIA LUISA VIZU RIO GRANDE LA CAADA CALIFORNIA LA GRAN VICTORIA LA FLORIDA LAS MERCEDES 1 LAS MERCEDES 2 LAS MERCEDES 3 LAS MERCEDES 4 LAS MERCEDES 5

NO TIENE No TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TENE NO TENE NO TENE NO TENE

Cita el defensor tambin el testimonio del Dr. LUIS FERNANDO RESTREPO, Ingeniero agrnomo, magister en economa agraria, con amplia experiencia en el sector agrcola y agropecuario, quien fue contratado por el IICA para implementar el convenio 003 de 2007 y quien advierte que se retiro y no tuvo a cargo lo referente a 2008, coincide con los dems declarantes en que los convenios tienen un componente de ciencia y tecnologa y aclara que el IICA no tuvo ninguna responsabilidad en la forma elegida de contratacin por el Ministerio. Advierte que un aspecto muy importante de la transferencia de tecnologa, fue el acompaamiento que dio el IICA a los interesados en la presentacin de los proyectos. Cosa que desafortunadamente no se refleja en la calidad de los estudios presentados, en la ejecucin de los proyectos ni en el manejo del agua y del respeto por las normas en lo que a concesiones se refiere, como ya se mostr. De acuerdo con lo expuesto de lo que se trato aqu, fue de un aumento en la eficiencia de los procesos productivos, por medio de cambios tcnicos por servicios de ingeniera, que pueden en general ser adquiridos en el mercado. En ese orden, se declara probado el tercer cargo formulado al implicado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA toda vez, que en su condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural incurri en falta disciplinaria al desconocer los principios de transparencia y responsabilidad que gobiernan la actividad contractual, al utilizar la modalidad de contratacin directa para celebrar los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica Nos. 003 del 2 de enero de 2007, 055 del 10 de enero de 2008, 052 del 16 de enero de 2009 y 037 del 14 de enero de 2009, con el Instituto de Cooperacin Interamericano para la Agricultura IICA, invocando que el objeto y las obligaciones estipuladas en los citados convenios comprendan actividades de ciencia y tecnologa, con la finalidad de prescindir del proceso licitatorio, cuando realmente su objeto y sus obligaciones no
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correspondan a las actividades de ciencia y tecnologa definidas por el Decreto Ley 393 de 1991 artculo 1 y Decreto 591 de 1991 artculo 2. 4.1.3.2.9. ANALISIS DE LA CULPABILIDAD. Si bien, el grado de culpabilidad fue calificado en el pliego de cargos como cometido a titulo de DOLO, el material probatorio allegado en descargos, as como los argumentos jurdicos planteados por el disciplinado y su defensor, permiten reconsiderar la culpabilidad imputada. Encuentra el despacho que efectivamente, El Dr. ANDRS FELIPE ARIAS LEYVA, en su calidad de Ministro de Agricultura incurri en falta disciplinaria gravsima al desconocer los principios de transparencia y responsabilidad que gobiernan la actividad contractual, al utilizar la modalidad de contratacin directa para celebrar los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica Nos. 003 del 2 de enero de 2007, 055 del 10 de enero de 2008, 052 del 16 de enero de 2009 y 037 del 14 de enero de 2009, con el Instituto de Cooperacin Interamericano para la Agricultura IICA, invocando que el objeto y las obligaciones estipuladas en los citados convenios comprendan actividades de ciencia y tecnologa, No obstante lo anterior, y a pesar de que el objeto y las obligaciones de los convenios objeto de reproche no correspondan a las actividades de ciencia y tecnologa definidas por el Decreto Ley 393 de 1991 artculo 1 y Decreto 591 de 1991 artculo 2 , y que con ellos se omiti el proceso licitatorio que deba preceder la escogencia de los contratistas que deban adelantar las actividades contratadas, no puede atribuirse al Dr. Arias la intencin deliberada de vulnerar el principio de transparencia consagrado en el articulo 24 numerales 1 y 8 de la ley 80 de 2003, siendo el elemento volitivo, un ingrediente fundamental para sustentar el dolo imputado. A pesar de lo expuesto, el comportamiento reprochado al Dr. Arias encuadra dentro de la modalidad de CULPA GRAVSIMA descrita por el pargrafo del articulo 44 de la ley 734 de 2002, fundada en este caso, en la desatencin elemental del deber que el ministro se encontraba en la obligacin de cumplir en razn del cargo desempeado, mxime cuando el disciplinado, era el responsable de la contratacin en la dependencia (art 26, nm. 5 ley 80), y su actuacin se encontraba precedida por las reglas sobre administracin de bienes ajenos (Art 26. 4 ley 80 de 1993). El disciplinado al firmar los convenios, deba tener plena claridad en cuanto a que la modalidad de contratacin que se estaba escogiendo era ajustada a la ley, y no desconoca, como en efecto ocurri, uno de los pilares fundamentales de la contratacin estatal (principio de transparencia), concretado en el deber de efectuar las correspondientes licitaciones que permitieran a los interesados, acceder en igualdad de condiciones a un proceso concursal publico.
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El argumento de la confianza alegado por el seor Arias, en el entendido de que el personal jurdico del Ministerio manifest que la modalidad de ciencia y tecnologa utilizada para la celebracin de los convenios objeto de reproche se ajustaba a la ley, no es de recibo para el despacho, teniendo en cuenta que la contradiccin entre el objeto de los convenios, y la modalidad de ciencia y tecnologa, era evidente para un profesional de las calidades del ex ministro Arias, y bastaba una lectura del texto de los convenios para advertir la dificultad del tema, y la oposicin entre el objeto de los convenios con lo dispuesto por la norma. Es decir, el principio de confianza implica de suyo una relacin o nexo entre las actividades del grupo de trabajo y el servidor pblico cuya supervisin, control, gua u orientacin deba hacer sobre el mismo, que le imponen un celo y cuidado especial sobre sus subordinados, como aconteci en el desarrollo de la actividad contractual que siempre estuvo bajo la direccin del ex ministro Arias, quien tena el dominio y control de la actividad de su personal subordinado, no slo por su nivel jerrquico sino tambin por el funcional en materia contractual al ser el nominador y competente para suscribir los convenios especiales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - MADR. Sobre el principio de confianza, la H. Corte Suprema de Justicia ha manifestado en forma reiterada que: Es cierto que una de las caractersticas del mundo contemporneo es la complejidad de las relaciones sociales y, en materia de produccin de bienes o servicios, la especializacin en las diferentes tareas que componen el proceso de trabajo. Esta implica la divisin de funciones entre los miembros del equipo de trabajo y por lo tanto un actuar conjunto para el logro de las finalidades corporativas. Como no siempre es controlable todo el proceso por una sola persona y en consideracin a que exigir a cada individuo que revise el trabajo ajeno hara ineficaz la divisin del trabajo, es claro que uno de los soportes de las actividades de equipo con especializacin funcional es la confianza entre sus miembros. Esta, cuando ha precedido una adecuada seleccin del personal, impide que un defecto en el proceso de trabajo con implicaciones penales se le pueda atribuir a quien lo lidera, a condicin naturalmente de que no lo haya provocado dolosamente o propiciado por ausencia o deficiencia de la vigilancia debida (Sentencia de nica instancia, 21 de marzo del 2002, radicado 14.124. Sala Penal C. S. de J.).

()
c) Sobre ese principio de confianza, la jurisprudencia de esta Corporacin igualmente ha sealado:

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Tal principio de confianza opera en una comunidad determinada de interrelacin, cuando quien realiza el riesgo tolerado conforme a las normas que disciplinan la actividad correspondiente puede esperar que quienes intervienen en el trfico jurdico tambin observen a su vez las reglas pertinentes, de modo que no se le puede imputar un resultado antijurdico en desarrollo de la actividad riesgosa permitida conforme al deber de atencin, si en sta interfiere un tercero que desatiende la norma de cuidado que le es exigible, o si a pesar de no atender la norma de cuidado esta desatencin no fue determinante en tal producto, sino la injerencia, dolosa o culposa, de ese tercero. La determinacin de la efectividad del principio de confianza en un mbito de interrelacin est guiada por la apreciacin racional de las pautas que la experiencia brinda o de las concretas condiciones en que se desenvuelve una actividad u organizacin determinada, porque son elementos que posibilitan sealar si una persona, al satisfacer las reglas de comportamiento que de ella se esperan, est habilitada para confiar en que el dolo o la culpa de los dems que interactan en el trfico jurdico no la van a afectar (Sentencia de nica instancia, del 17 de septiembre del 2003, radicado 17.765. C.S. de J. Sala Penal). Citadas en la Sentencia del 20 de abril de 2006. Proceso 22941 M.P. lvaro Orlando Prez Pinzn.

En desarrollo de actividades laborales, se argumenta que existen comportamientos que no son atribuibles dentro del rol del sujeto agente y es all donde se impone el principio de confianza dentro del cual se espera que cada quien ejecute adecuadamente su funcin. En consecuencia, aceptada la divisin de trabajo como soporte del desarrollo de actividades en el mundo moderno, donde cada quien responde de acuerdo con su rol, en materia disciplinaria el lmite de la responsabilidad estar definido por la ley, los reglamentos y el Manual de Funciones en donde se consigna las obligaciones de cada servidor pblico y se deber responder por la funcin asignada ms no por la que no se tiene, existiendo responsabilidad individual de acuerdo con cada rol. Se reitera, no hace parte del rol de cada ciudadano controlar todos los posibles peligros que se originen en la conducta de terceros. De esta manera el principio de confianza encuentra su fundamento en el principio de autorresponsabilidad.

El deber funcional del Sr. Arias, como responsable de la Contratacin del Ministerio, no se agotaba en dar un voto de confianza por el personal jurdico de la entidad, mxime que los recursos pblicos involucrados en los convenios 03-07, 055-08, 037-009 y 052 -09 involucran una cifra superior al MEDIO BILLN DE PESOS. El disciplinado en su calidad de ministro, deba ajustar su conducta a lo dispuesto por las leyes 80 y 1150 de 2007, de modo que acreditara a travs de estudios previos, que la modalidad jurdica escogida era la correcta.
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El deber del Ministro del ramo es el de asumir la revisin de todo el proceso contractual, de dirigir la actividad de los funcionarios del ministerio para cumplir a cabalidad el mandato contenido en la Ley 80 de 1993 de que la accin contractual estatal conlleva es el cumplimiento del inters general. El jefe de la cartera ministerial no es simplemente el servidor que firma y asume el compromiso por parte del gobierno nacional en los asuntos de su competencia, es el garante de que esa actividad administrativa contractual este en consonancia con el ordenamiento jurdico. Admitir la exclusin de responsabilidad por el principio de confianza al disciplinable sera admitir la existencia de una autonoma en el grupo de trabajo de los asesores y oficinas asesoras del Ministro, lo que evidentemente no existi, ya que este grupo de servidores cumplan labores cuya revisin por parte del titular de la cartera exclua cualquier toma de decisin de manera propia. En estos escenarios no hay la aplicacin del principio de confianza por divisin de trabajo y/o especialidad. De igual manera, no es admisible el argumento segn el cual el disciplinado pudo haber incurrido en un error, pues no solo poda, sino que deba, antes de comprometer ms de $500.000.000.000 del erario en convenios mal denominados de ciencia y tecnologa, cerciorarse y tener plena conviccin de que la modalidad de contratacin escogida se ajustaba a la ley, y ello hubiere sido posible, como ya se mencion, a travs de la elaboracin de unos estudios previos serios y completos, deber que no se cumpli conforme se ha podido verificar en la presente imputacin, y en otros dos de los cargos atribuidos al investigado en lo tocante a estudios previos. 4.1.3.2.10. FUNDAMENTACION DE LA CALIFICACION DE LA FALTA

La falta disciplinaria se califica definitivamente como GRAVSIMA, teniendo en cuenta que la conducta imputada se encuentra subsumida en el numeral 31 del artculo 48 de la Ley 734 de 2002, que determina de manera taxativa que comportamientos deben ser concretados bajo esta calificacin, toda vez que el implicado particip en la actividad contractual con violacin de los principios de transparencia, responsabilidad previstos en el Estatuto Contractual, al suscribir los convenios de cooperacin cientfica y tecnolgica nmeros 03 de 2007, 055 de 2008, 052 de 2009 y 037 de 2009 utilizando la modalidad de contratacin directa, eludiendo el proceso de licitacin pblica. El principio constitucional de igualdad se desarrolla con la tipificacin del principio de transparencia, tiene como una de sus garantas para efectos de la seleccin del contratista el que la escogencia de este, se efecte por regla general mediante licitacin pblica, con ello se logra la libertad de concurrencia, un mayor numero de oferentes, la publicidad y la igualdad entre los licitantes. Para poder aplicar una de las excepciones que nos permiten acudir a la contratacin directa debi el
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responsable de la contratacin en el caso que nos ocupa, analizar el objeto de cada uno de los convenios para establecer si estos se enmarcaban dentro del rgimen especial de ciencia y tecnologa, al hacer el anlisis tal como se seala en el numeral 4.1.3.2.2 del presente escrito se demuestra que no se trata de actividades de ciencia y tecnologa violndose por tanto el principio de transparencia. El principio de responsabilidad impone al representante de la entidad la direccin y manejo de los procesos de seleccin, debe por tanto este brindar el cuidado necesario a la marcha del proceso, al utilizar una forma seleccin directa sin reunir los requisitos para ello violo lo principios sealados y le corresponde asumir tal responsabilidad. 4.1.4. CUARTO CARGO: 4.1.4.1. Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta. Al encartado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, en su condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, se le formul un cuarto cargo, as:
Desconocer la disposicin contenida en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, en el que se dispuso que los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro, no podan exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007 y del tres por ciento (3%) para el apropiado en la vigencia 2008 y siguientes, puesto que el monto de los gastos de Administracin y Operacin autorizados por el Ministro de Agricultura durante el ao 2008, para el citado Programa fue de $18.161.545.960, cuando el lmite permitido era de $15.000.000.000, lo que se concluye, de aplicar el porcentaje del 3% autorizado por la mencionada norma legal a la cuanta correspondiente al presupuesto asignado para el Programa Agro Ingreso Seguro, a travs del Decreto de Liquidacin de Presupuesto No. 4944 de 2007, en el que se apropi la suma de $500.000.000.0000 para la vigencia de 2008. Lo expuesto provoc que los gastos de Administracin y Operacin del programa Agro Ingreso Seguro autorizados por el Ministerio para la vigencia de 2008, superaran el lmite fijado en cuanta de $3.161.545.960.

Como normatividad vulnerada se le citaron los artculos 6 y 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculo 34 numeral 1 de la ley 734 de 2002; artculo 6 pargrafo de la Ley 1133 de 2007; artculo 61 literales a, d, e y f de la Ley 489 de 1998; artculo 34 numerales 1 y 21 del Cdigo Disciplinario nico. La falta disciplinaria se calific provisionalmente como GRAVE, a ttulo de DOLO. 4.1.4.2. Anlisis de los descargos, alegatos de conclusin y pruebas

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El implicado a travs de su abogado de confianza ejerci la defensa presentando escrito de descargos y posteriormente alegatos de conclusin, cuyos argumentos adems de los indicados precedentemente, puntualmente acerca del cuarto cargo formulado, fueron los que se transcriben a continuacin: En los descargos:
Es de advertir que no es suficiente con efectuar la operacin matemtica, sino que debe precisarse la individualizacin de la conducta, sealando las normas positivas posiblemente violadas por el actor, pues no es suficiente considerar que se transgredi las normas antes citadas. Este defecto de adecuacin de la conducta impide encuadrar los supuestos de hecho en una norma legal disciplinaria, porque debe sealarse el precepto legal que recoge el desconocimiento de la una norma legal, que impone un lmite a la ejecucin de los gastos de administracin y operacin del programa, razn por la cual la conducta se califica de ATIPICA, y sin tipicidad se reitera, no existe responsabilidad disciplinaria

En los alegatos de conclusin


De ninguna manera el Dr. ANDRS FELIPE ARIAS desconoci la disposicin contenida en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, en el que se dispuso que los gastos de administracin y operacin del programa "Agro Ingreso Seguro", no podan exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007 y del tres por ciento (3%) para el apropiado en la vigencia 2008, pues los gastos de administracin y operacin para este ao estuvieron dentro del lmite que establece la Ley. Considera la defensa que los mencionados gastos que considera el Pliego de Cargos deben ser incluidos en los de administracin y operacin, lo que implica superar el porcentaje del 3% establecido en la Ley 1133, no hacen parte de este rubro y en consecuencia los gastos en que incurri el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el ao 2008 se encuentran dentro del tope establecido. En este orden de ideas, es claro que los gastos que para el 2008 afirma la Procuradura en el Pliego, el Ministerio no incluy dentro de los gastos de administracin y operacin del Programa AIS y que el Despacho s imputa a este rubro para sealar que se viol el tope del 3% establecido en la Ley, no hacen parte de esta categora, sino del la gasto pblico social, conforme se ha explicado. As las cosas solicito al seor Procurador General, se sirva absolver de toda responsabilidad disciplinaria al Dr. ANDRS FELIPE ARIAS en relacin con el cuarto cargo que le fuera imputado.

En la ampliacin de versin libre dijo respecto al cuarto el implicado lo siguiente:


Puedo afirmar tambin que nunca di instruccin alguna sobre plan operativo de convenio alguno, excepto por instrucciones genricas de preservar siempre criterios de rigor y austeridad en la parte operacional y administrativa, y de reflejar
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las decisiones generales de poltica pblica en las que particip. Tanto as que era normal que mi secretaria privada le recordara permanentemente al viceministro y a los directores del ministerio mi instruccin con respecto a que los gastos de operacin y administracin derivados de cualquier plan operativo de los diferentes convenios del MADR preservaran un estricto criterio de austeridad. En el caso de los convenios de AIS era normal pues que mi secretaria privada le recordara permanentemente al viceministro y a los directores del ministerio mi instruccin con respecto a que los gastos de operacin y administracin derivados de los planes operativos de los diferentes convenios celebrados con el IICA preservaran un estricto criterio de austeridad, de tal manera que los gastos globales de operacin y administracin del programa AIS siempre respetaran los topes de ley.

Para refutar el cargo formulado la defensa aport y solicit la prctica de las siguientes pruebas, advirtiendo que en los alegatos de conclusin la defensa nicamente referencia el testimonio del doctor JAIRO ALBERTO CANO: Testimoniales:

La Dra. TULIA EUGENIA MNDEZ REYES, abogada que ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Asesora jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin del convenio 003 de 2007, en la declaracin rendida el 22 de febrero de 2011, sobre la conducta reprochada al Dr. Andrs Arias, no se pronunci. El Dr. OSKAR AUGUST SCHROEDER MULLER, abogado que ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Asesora Jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin de los convenios 055 de 2008, 037 y 052 de 2009, en declaracin rendida el 26 de abril de 2011 frente a los hechos objeto tampoco se refiri al tema. El Dr. IVN FERNANDO ESTEBAN CESPEDES, quien fungi como Director de la unidad coordinadora del programa AIS en el ao 2008, el declaracin rendida el da 18 de abril de 2011, en el Consulado General de Colombia Los ngeles California, seal que en relacin con el testimonio solicitado por implicado, en la medida en que actualmente estaba siendo investigado por el mismo tema y los mismos hechos la Fiscala General de la Nacin, prefera hacer uso de su derecho constitucional a guardar silencio a fin de hacer efectiva la garanta de no autoincriminacin. El objeto de estos testimonios era demostrar que los planes operativos no eran adoptados por el Ministro de Agricultura al suscribir en calidad de representante legal los convenios, toda vez que ellos no se proyectaban ni ejecutaban con la firma del convenio sino en actividades futuras a tal suscripcin (tal y como lo denota el tiempo en que se conjuga el verbo empleado en los convenios para referirse a la adopcin de los planes operativos.

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Sin embargo, el Despacho aclara que los planes operativos no solo eran adoptados y proyectados por el Ministro de Agricultura al suscribir en calidad de representante legal los convenios, sino que formaban parte integral del mismo y para su ejecucin se sujetaba al PLAN OPERATIVO donde se detallaron, entre otros, los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio, administrados por el Comit Administrativo, que estaba integrado por funcionarios del MADR y un Representante o delgado del contratista del convenio. En el Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 052 del 16 de enero de 2009, se dispuso en las clusulas segunda y tercera que la ejecucin del convenio se sujetaba a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit, as: (fls. 11796 al 11813 cuaderno original 37)
CLAUSULA SEGUNDA: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetarn a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formar parte integral del Convenio, y en l se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, evaluando los lineamientos del Comit Intersectorial, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio. [] CLAUSULA TERCERA: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; el Director de Desarrollo Rural del EL MINISTERIO, o su delegado; y, el Representante de la Oficina del IICA en Colombia o su delegado.

El Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 037 del 14 de enero de 2008, dispuso en las clusulas segunda y tercera que la ejecucin del convenio se sujetaba a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as: (fls. 11732 y 11750 cuaderno original 37)
CLAUSULA SEGUNDA: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formara parte integral del Convenio, y en el se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, evaluando los lineamientos del Comit Intersectorial, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio. [] CLAUSULA TERCERA: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; el Director de Comercio de Financiamiento de EL MINISTERIO; o su delegado; y, el Representante de la Oficina del IICA en Colombia o su delgado.

Al respecto este Despacho considera que se encuentra demostrado que los planes operativos, no solo formaban parte del convenio, sino que en su ejecucin se sujetaban a ellos, donde adems, de los objetivos y actividades a desarrollar,

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se relacionaba los costos y gastos por rubros previstos para la ejecucin del mismo. La Dra. ALBA SNCHEZ, en su calidad de interventora financiera de todos los convenios adelantados con recursos del programa AIS para el ao 2008, as como en su calidad de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no rindi testimonio en ejercicio de su derecho a no autoincriminacin. Con esta prueba la defensa pretenda demostrar que el Ministro no ejerca ninguna definicin en el establecimiento de los rubros denominados gastos administrativos y operativos del programa AIS, esto es, no proyectaba, ni ejecutaba, ni auditaba los gastos administrativos, sin embargo, este aspecto queda evidenciado en la suscripcin de los convenios, donde se pact que para la ejecucin del objeto de los Convenios se sujetaba a un Plan Operativo, dicho Plan Operativo formaba parte integral del Convenio, en el que se detallaba la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio, donde al contrario de lo requerido por la defensa se advierte que el Ministro si ejerca definicin en el establecimiento de las distintas actividades que se derivaban del mismo, los objetivos propuestos, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales del Ministerio y del contratista, prueba de ello es que para su cumplimiento la direccin, seguimiento y evaluacin del estaba en cabeza de un Comit Administrativo integrado por funcionarios del Ministerio y un representante del contratista. El Dr. JAIRO ALBERTO CANO PABN, ex Contador General de la Nacin en declaracin rendida el 2 de marzo de 2011, explic que la ley 1133 de 2007, tom para definir dichos lmites los trminos de gasto administrativo y gastos de operacin contenidos en el rgimen de contabilidad pblica, la definicin que para tal fin establece el rgimen cuando habla de los gastos en forma general como flujo de salidas de recursos de la entidad pblica para efectos de llevar a cabo su cometido estatal.
Los gastos son requeridos para el desarrollo de la actividad ordinaria o extraordinaria de la entidad. Con relacin a los dos gastos mencionados en la ley, los gastos de administracin corresponden a los montos asociados con actividades de direccin, planeacin y apoyo logstico, prrafo 285, preciso que son actividades inherentes al funcionamiento del Ministerio y no a aquellos inherentes al desarrollo de proyectos de inversin, lo mismo ocurre con los gastos de operacin, prrafo 286 del plan, se originan en el desarrollo de la operacin bsica o principal de la entidad contable pblica, siempre y cuando dicha entidad no deba registrar costos de produccin y ventas o gasto pblico social. [] El tema de gasto pblico social a partir de la resolucin 354 de 2007 no solamente toma la connotacin de erogaciones del ente pblico para satisfacer necesidades bsicas sino aquellas tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, es aquel gasto contable que tiene una relacin directa con lo que en el Estatuto Orgnico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, se define como gasto de inversin.

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En relacin con el propsito de la ley 1133 de 2007, que cre el programa AIS al disponer que los gastos de administracin y operacin del programa agro ingreso seguro no podan exceder de un lmite de los recursos apropiados, expres: [] mirar que aspectos o erogaciones eran susceptibles de ser clasificadas como tal y
no romper el esquema integral de lo que es un proyecto de inversin que para el fin que estamos comentando el proyecto Agro Ingreso Seguro AIS rene todas las condiciones para clasificarse como inversin y que tiene su correlativo contable en el gasto pblico social del plan. [] Habrn (sic) algunas actividades ordinarias inherentes al Ministerio que puedan tomar la connotacin de administrativas y operativas pero mientras estas no sean ordinarias, sino conexas, relacionadas directamente con el proyecto de inversin social AIS, son inherentes al proyecto y como tal deben clasificarse como gasto pblico social. As lo ha reiterado la Contadura General de la Nacin en reiteradas doctrinas que para tal fin se ha expedido. De esta forma, todas las erogaciones conexas al proyecto AIS y en consecuencia para efectos de registro contable, como accesorias al proyecto correran la suerte de lo principal, es decir, hacen parte del proyecto de inversin social. En mi concepto y acorde con la normativa contable pblica las erogaciones clasificadas como evaluacin y seguimiento y divulgacin programa a los cuales se les hicieron apropiacin de recursos son considerados parte integral del programa AIS, ya que hacen posible el normal desarrollo y ejecucin del mismo por parte de los respectivos operadores.

Reiter que aquellos gastos administrativos y operativos que tengan una relacin conexa y que sean necesarios para la correcta ejecucin del proyecto pre, en y post inversin deben clasificarse como gasto pblico social, mas tratndose de un proyecto de inversin por demanda. Aclar la definicin contable y presupuestal de los conceptos EVALUACION Y SEGUIMIENTO y DIVULGACION DE UN PROGRAMA, diciendo que si son asociadas directamente a un programa de inversin, contablemente se definen como gasto pblico social y presupuestalmente, inversin. Precis que dichos conceptos son gastos de administracin y operacin, pero inherentes al proyecto y todo lo que sea administrativo, planeacin, operacin, divulgacin y otras actividades necesarias para la ejecucin del mismo deben clasificarse y registrarse contablemente en gasto pblico social. Sobre los gastos administrativos y operativos que se podran cargar al programa AIS, teniendo las definiciones expuestas, indic que:
El gasto administrativo es un gasto de funcionamiento, en este sentido ningn gasto que sea inherente, as cumpla una funcin administrativa deben registrarse contablemente como gastos administrativos, vuelvo e insisto, todo lo que sea inherente, conexo o relacionado con el proyecto, dentro del presupuesto del proyecto debe registrarse como gasto pblico social, si lo ejecuta directamente el Ministerio, sino, si es a travs de convenios en la cuenta 580805, incentivos a sectores productivos. No podemos confundir la funcin administrativa dentro de la ejecucin del proyecto, a la funcin administrativa exgena del mismo, la primera es gasto pblico social y la segunda es gasto administrativo.

Documentales:

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Al expediente se incorpor, en 9 folios, la Consulta sobre contabilidad pblica Reconocimiento y revelacin de erogaciones asociadas al programa Agro, ingreso seguro de que trata la Ley 1133 de 1997, realizada por el Dr. JAIRO ALBERTO CANO PABN, ex Contador General de la Nacin, en el que se plantea lo siguiente:
Tratndose de los gastos, el pargrafo 282 del Plan General de Contabilidad Pblica- PGCP, expresa: Los gastos son flujos de salida de recursos de la entidad contable pblica, susceptibles de reducir el patrimonio pblico durante el periodo contable, bien sea por disminucin de activos o por aumento de pasivos, expresados en forma cuantitativa. Los gastos son requeridos para el desarrollo de la actividad ordinaria, e incluye los originados por situaciones de carcter extraordinario. [] Teniendo en cuenta los conceptos anteriores, en aras de la claridad, es necesario sealar su definicin conforme lo establece el referido instrumento normativo, as: Los gastos de administracin corresponden a los montos asociados con actividades de direccin, planeacin y apoyo logstico (Prrafo 285) Los gastos de operacin se originan en el desarrollo de la operacin bsica o principal de la entidad contable pblica, siempre que no deban registrar costos de produccin y ventas, o gasto pblico social, de conformidad con las normas respectivas (Prrafo 286). El gasto pblico social corresponde a los recursos destinados por la entidad contable pblica a la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, medio ambiente, recreacin y deporte y los orientados al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, de conformidad con las disposiciones legales (Subrayado fuera de texto) (Prrafo 289). Los otros gastos corresponden los flujos de salida de recursos incurridos por la entidad contable pblica, no considerados expresamente en las anteriores clasificaciones. () (Prrafo 291).

En el mismo sentido, la descripcin de los siguientes grupos de cuentas de que trata el manual de procedimientos del Rgimen de Contabilidad Pblica dispone lo siguiente: Grupo 51-GASTOS DE ADMINISTRACION: Dispone que En esta denominacin se incluyen las cuentas que representan los gastos asociados con actividades de direccin, planeacin y apoyo logstico de la entidad contable pblica. Incluye los gastos de administracin de las entidades contables pblicas que producen bienes o presten servicios individualizables y deban manejar costos. Grupo 52GASTOS DE OPERACIN: Seala que En esta denominacin se incluyen las cuentas que representan los gastos originados en el desarrollo de la operacin bsica o principal de la entidad contable pblica, siempre que no deban registrar costos o gasto pblico social, de
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conformidad con las normas respectivas. Grupo 55GASTO PUBLICO SOCIAL: Expresa que En esta denominacin se incluyen las cuentas que representan los recursos destinados por la entidad contable pblica a la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, medio ambiente, recreacin y deporte y los orientados al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, de conformidad con las disposiciones legales. La subcuenta Asignacin de Bienes y Servicios registra el valor de los bienes que se producen o adquieren para la asignacin o entrega a la comunidad. GRUPO 58OTROS GASTOS: Indica que En esta denominacin se incluyen las cuentas representativas de los gastos de la entidad contable pblica, que por su naturaleza no son susceptibles de clasificarse en alguna de las cuentas definidas anteriormente. Al grupo de Otros activos pertenece la cuenta 5808OTROS GASTOS ORDINARIOS, cuya descripcin establece que dicha cuenta Representa el valor de los gastos de la entidad contable pblica originados en el desarrollo de actividades ordinarias que no se encuentran clasificados en otras cuentas.

[] De acuerdo con lo antes expuesto, puede afirmarse que las erogaciones relacionadas con el programa Agro, ingreso seguro AIS a que se refiere la Ley 1133 de 2007, tiene los elementos conceptuales y tcnicos que permiten su clasificacin como gasto pblico social y, en este sentido, conforme a las descripciones antes indicadas, dichas erogaciones seran susceptible de reconocerse y relevarse en las cuentas y subcuentas que correspondan del grupo 55GASTO PUBLICO SOCIAL, en tanto que dichas erogaciones estn orientadas al mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin beneficiaria del programa. [] De acuerdo con lo antes expuesto, los conceptos de Evaluacin y seguimiento y Divulgacin programa, a los cuales se le hicieron apropiaciones de recursos son considerados parte integral del programa AIS, dado que hacen posible el normal desarrollo y ejecucin del mismo por parte de los respectivos operadores, y como consecuencia de ello deben reconocerse y revelarse de la misma forma que las asignaciones directas de recursos realizadas a sus beneficiarios. [] Dado que las erogaciones relacionadas con las actividades de Evaluacin y seguimiento y Divulgacin programa son consideradas parte integral del programa y ejecutar, y por tanto ellas son inherentes a la ejecucin del programa AIS, las mismas deben ser registradas como otros gastos ordinarios, en tanto que y confirme lo conceptuado por la Contadura General de la Nacin, no es viable el reconocimiento contable del gasto de las categoras De administracin o De operacin.
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Aunque, desde el punto de vista tcnico y conceptual, existen los elementos que permitiran efectuar un reconocimiento contable de los recursos trasladados a las entidades operadoras del programa AIS como gasto pblico social una vez stos se hayan ejecutado, la Contadura General de la Nacin ha definido por la va doctrinaria que los mismos deben reconocerse en la cuenta 5808 denominada Otros gastos ordinarios, especialmente en la subcuenta 580805-Incentivos a sectores productivos. Esta clasificacin es, evidentemente, diferente a las clasificaciones de los gastos administrativos y operativos a que se refieren los grupos 51 y 52 del Catlogo General de Cuentas del manual de procedimientos del Rgimen de Contabilidad Pblica, respectivamente. Por todo lo antes expuesto, las apropiaciones y ejecuciones realizadas por las actividades de Evaluacin y seguimiento y Divulgacin programa del programa AIS, consideradas inherentes al desarrollo del mismo, no pueden ser clasificadas y, en consecuencia, tampoco computadas como parte de los porcentajes que la Ley 1133 de 2007 ha definido en su artculo 6 como lmite de los gastos operativos y administrativos imputables a su ejecucin. Finalmente, y contrario a lo antes planteado, son imputables como gastos administrativos u operativos, y reconocibles contablemente como tales segn el Rgimen de Contabilidad Pblica, aquellos montos que se encuentra debidamente fijados en los convenios celebrados entre el Ministerio y las entidades operadoras de los recursos, de lo cual se desprende que seran los mismos convenios los documentos fuente que soportan objetivamente el mencionado registro contable.

4.1.4.3.

Asunto a tratar

Para fundamentar el anlisis probatorio que se va a realizar frente al cargo endilgado al implicado ANDRES FELIPE ARIAS LEYVA, en su condicin de Ministro de Agricultura, por haber desconocido la disposicin contenida en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, en el que se dispuso que los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro, no podan exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007 y del tres por ciento (3%) para los apropiados en las vigencias 2008 y 2009, se presentar un esquema general de los principales conceptos del gasto y su aplicacin desde el mbito del Rgimen de Contabilidad Pblica y el Estatuto Orgnico de Presupuesto que se tendrn en cuenta para definir y establecer los gastos administrativos y operativos que la Ley 1133 de 2007 consider para la implementacin del programa de Agro Ingreso Seguro AIS, cuyo fin era controlarlos y limitarlos, para garantizar que la gran mayora de los recursos fueran destinados a sus componentes. A efectos de gestin de la empresa, el gasto ser el consumo que se haga de algn recurso que aumente la prdida o disminuya el beneficio independientemente de si se ha producido el pago o no. Gastos operacionales: hace referencia al dinero desembolsado por una empresa u organizacin en desarrollo de sus actividades, son aquellos
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destinados a mantener un activo en su condicin existente o a modificarlo para que est en condiciones apropiadas de trabajo, que se dividen en administrativos e indirectos. Gastos operacionales de administracin: son los ocasionados en el desarrollo del objeto social principal del ente econmico directamente relacionados con la gestin administrativa encaminada a la direccin, planeacin, organizacin de las polticas establecidas para el desarrollo de la actividad operativa del ente econmico bsicamente las incurridas en las reas ejecutiva, financiera, comercial, legal y administrativa. Gastos indirectos: relacionados con el funcionamiento pero que no son inversin y su funcin es permitir la subsistencia de la actividad comercial. Inversin: en el sentido econmico es la puesta de un capital para obtener una ganancia. El Plan General de Contabilidad Pblica78, trata el tema del gasto, as:
284. Nocin. Los gastos son flujos de salida de recursos de la entidad contable pblica, susceptibles de reducir el patrimonio pblico durante el perodo contable, bien sea por disminucin de activos o por aumento de pasivos, expresados en forma cuantitativa. Los gastos son requeridos para el desarrollo de la actividad ordinaria, e incluyen los originados por situaciones de carcter extraordinario. 285. El reconocimiento de los gastos debe hacerse con sujecin a los principios de devengo o causacin y medicin, de modo que refleje sistemticamente la situacin de la entidad contable pblica en el perodo contable. [...] 286. Los gastos se revelan de acuerdo con las funciones que desempea la entidad contable pblica, la naturaleza del gasto, la ocurrencia de eventos extraordinarios y hechos no transaccionales, y las relaciones con otras entidades del sector pblico; se clasifican en; administrativos, operativos, gastos estimados, transferencias, gasto pblico social, operaciones interinstitucionales y otros gastos. 287. Los gastos de administracin corresponden a los montos asociados con actividades de direccin, planeacin y apoyo logstico. 288. Los gastos de operacin se originan en el desarrollo de la operacin bsica o principal de la entidad contable pblica, siempre que no deban registrar costos de produccin y ventas, o gasto pblico social, de conformidad con las normas respectivas.

El gasto pblico en Colombia tiene la siguiente clasificacin:79 Gastos de funcionamiento. Como lo indica el nombre son los que garantizan el funcionamiento y la marcha del aparato estatal. Entre los gastos de
78 79

Pgina Web de la Contadura General de la Nacin. Estatuto Orgnico de Presupuesto

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funcionamiento se encuentran los gastos de personal, los gastos generales, transferencias y gastos de operacin. Gastos de inversin. Son los gastos destinados al aumento del patrimonio pblico, tales como obras de infraestructura; y tambin, segn ha entendido la Corte Constitucional, los gastos en inversin social que hacen parte del llamado gasto pblico social, tales como agua potable, acueducto, alcantarillado, etc. Gastos del servicio de la deuda. Comprende tanto el pago o abono de la deuda pblica externa o interna, como de los intereses, la financiacin, las comisiones que deban pagarse por las mismas. Gasto Pblico Social. Se entiende por gasto pblico social aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, programadas tanto en funcionamiento como en inversin. El artculo 350 de la Constitucin Poltica de 1991 se refiri al gasto pblico social en dos aspectos: de un lado, deja en manos del Legislativo, para que a travs de Ley Orgnica determine que partidas del presupuesto hacen parte del gasto pblico social. El artculo 41 del Decreto 111 de 1996 mediante el cual se compilan las leyes orgnicas del presupuesto, establece que se entiende por gasto pblico social aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, programadas tanto en funcionamiento como en inversin. El artculo 17 del Estatuto Orgnico de Presupuesto80 consagra el principio de programacin integral, as:
Todo programa presupuestal deber contemplar simultneamente los gastos de inversin y de funcionamiento que las exigencias tcnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecucin y operacin, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. [] El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecucin.

Se entiende que la inversin requiere de un componente de funcionamiento, el cual debe ser estrictamente necesario para que la inversin alcance el objetivo de satisfacer las necesidades de la sociedad. Por esa razn los proyectos de inversin deben contemplar no solamente los gastos financieros sino que deben especificar los gastos de funcionamiento inherentes al proyecto mismo. Existen gastos, como las interventoras, que en estricto sentido son considerados gastos de funcionamiento, sin embargo si hacen parte integral de un proyecto de
80

Decreto 111 de 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgnico del Presupuesto.

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inversin para permitir su correcto desarrollo, pueden ser considerados como gasto de inversin y en consecuencia se pueden financiar con los mismos recursos que se financia la ejecucin del proyecto. Se precisa que dichos gastos deben ser incluidos en la estructura del proyecto, porque de otra forma su clasificacin corresponde a la de un gasto de funcionamiento.81 El artculo 39 del Decreto 4944 del 26 de diciembre de 2007, mediante el cual se liquid el Presupuesto General de la Nacin para la vigencia fiscal de 2008, precisa las apropiaciones incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal de 2008, de la siguiente forma:
A. FUNCIONAMIENTO Son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los rganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitucin Poltica y la Ley. [] C- INVERSIN Son aquellas erogaciones susceptibles de causar rditos o de ser de algn modo econmicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilizacin perdurable, llamados tambin de capital por oposicin a los de funcionamiento, que se hayan destinado por lo comn a extinguirse con su empleo. Asimismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. La caracterstica fundamental de este gasto debe ser que su asignacin permita acrecentar la capacidad de produccin y productividad en el campo de la estructura fsica, econmica y social.

La contabilidad es una tcnica que se ocupa de registrar, clasificar y resumir todas las operaciones mercantiles y hechos que sucedan en un negocio con el fin de interpretar sus resultados, reflejando su realidad financiera y econmica; permiten conocer la estabilidad y solvencia de la compaa, la corriente de cobros y pagos, las tendencias de las ventas, costos y gastos generales, entre otros. Contablemente, los gastos administrativos y operativos se clasifican y registran de acuerdo al Grupo de Cuentas del Manual de Procedimientos del Rgimen de Contabilidad Pblica originados de la actividad de direccin, planeacin y apoyo logstico y de la operacin bsica o principal de la Entidad. El Sistema Nacional de Contabilidad Pblica contiene los elementos bsicos y los fundamentos para efectos de reconocer y revelar las transacciones, hechos y operaciones realizadas por las entidades pblicas Se constituye en el instrumento para el reconocimiento y revelacin de los hechos, transacciones y operaciones financieras, econmicas, sociales y ambientales, con base en una clasificacin ordenada, flexible y pormenorizada de las cuentas, que identifica la naturaleza y funciones de cometido estatal de la entidad contable pblica. 82
81 82

Concepto 033600 del 9 de noviembre de 2010. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Manual de Procedimientos del Rgimen de Contabilidad Pblica

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Todo programa presupuestal deber contemplar simultneamente los gastos de inversin y de funcionamiento que las exigencias tcnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecucin y operacin, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.83 Los gastos administrativos, operativos y de funcionamiento inherentes que la inversin requiere para que alcance el objetivo de satisfacer las necesidades del mismo, se apropian y ejecutan en el mismo RUBRO DE INVERSION destinado en la Ley de Presupuesto. En concepto del Contador General de Bogot, al respecto concluy84:
Los gastos de funcionamiento, bajo la concepcin presupuestal, pueden asociarse contablemente con gastos de administracin, gastos de operacin, y/o costos, y su registro presupuestal corresponde a la apropiaciones incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal y el registro contable depender del objeto y cometido social de la entidad. De la misma forma, cuando se trata de las erogaciones que se originan en la ejecucin de un proyecto de inversin, clasificado presupuestalmente como gastos de inversin, la naturaleza de los mismos pueden tener relacin con la adquisicin de bienes (Propiedades, planta y equipo, Terrenos, Edificaciones, Maquinaria; entre otros), caso en el cual el registro contable corresponder a un incremento en el grupo de activos; es decir, a diferencia del enfoque presupuestal, la contabilidad financiera reconocer tal situacin de manera distinta. Igualmente, si el gasto de inversin presupuestal corresponde a la produccin de bienes o prestacin de servicios, el registro en la contabilidad financiera puede estar asociado con gasto social como mayor valor del activo, gasto de operacin y/o costos de produccin, segn el caso.

Corrobora lo anterior, la declaracin rendida dentro de las presentes diligencias por el doctor JAIRO ALBERTO CANO PABON, ex Contador General de la Nacin, al responder la pregunta de cmo se definen contable y presupuestalmente las erogaciones evaluacin y seguimiento y divulgacin de un programa, al sealar:
Depende, si son asociadas directamente a un programa de inversin, contablemente se definen como gasto pblico social y presupuestalmente, inversin, y si no son asociadas a un proyecto de inversin, contablemente se definen como gastos administrativos y presupuestalmente se definen como gastos de funcionamiento.

4.1.4.4.

Caso concreto

83 84

Artculo 17. Programacin Integral del Estatuto Orgnico de Presupuesto Bogot D.C., 18 de febrero de 2011 Radicado No. 2011EE111351 JORGE CASTAEDA MONROY.

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De conformidad con las definiciones anteriores, los gastos operativos y administrativos ejecutados en los convenios suscritos para el desarrollo del PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO, son esenciales e inherentes, se imputan PRESUPUESTALMENTE al mismo rubro de inversin, sin embargo, la ley 1133 de 2007 dispuso que los mismos no debera superar un techo mximo del 3%, independiente que contablemente segn su naturaleza se asocien y registren como gasto social o gasto administrativo y operacin contenidos en el rgimen de contabilidad pblica. Los instrumentos creados por la ley 1133 de 2007: i) Apoyos econmicos directos y ii) Apoyos a la competitividad, en su ejecucin no contaba con estructura institucional, luego era necesario la creacin de una estructura administrativa y operativa. El segundo componente, (Apoyos a la competitividad), se implementaba a travs de los instrumentos: i) Incentivos a la productividad., ii) Apoyo a travs de crdito y iii) Apoyo a la comercializacin. Dentro de los incentivos a la productividad, entre otros, se incluy cofinanciar adecuacin de tierras e infraestructura de riego y drenaje. En el caso de las convocatorias de riego, ante los requerimientos tcnicos de estos instrumentos, para su implementacin era necesario apoyarse en entidades con mayor capacidad tcnica y administrativa, por lo cual optaron por la celebracin de convenios con organismos de cooperacin internacional relacionados con el sector: el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA y el Centro Internacional de Agricultura Tropical CIAT. El propsito de estos convenios fue la preparacin de los trminos de referencia; estructuracin y ejecucin de las convocatorias; revisin, evaluacin y cualificacin de las propuestas; seleccin final de las propuestas beneficiadas y ejecucin de los proyectos. Por lo anterior, en este tipo convenios los gastos administrativos y de operacin son necesarios de tal manera que se garantice la culminacin exitosa de los proyectos beneficiados y del programa. La ley no clasifica los gastos administrativos y operativos para cada instrumento, delega esta responsabilidad en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, asignndole un mximo del 5% en el 2007 y 3% del total de recursos apropiados para los siguientes aos, sin embargo, el legislador relacion los GASTOS OPERATIVOS que consider necesarios para el desarrollo del programa Agro Ingreso Seguro, siendo consignados y aprobados en el texto propuesto en primer debate por la Comisin Quinta del Senado de la Repblica, as:

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PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 174 DE 2006 SENADO, 024 DE 2006 CMARA (gaceta del congreso 62 del 2 de marzo de 2007) Parte pertinente del TEXTO PROPUESTO Y APROBADO EN PRIMER DEBATE POR LA COMISION QUINTA CONSTITUCIONAL PERMANENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA, por medio de la cual se crea e implementa el Programa Agro, Ingreso Seguro, AIS.
3. Costos Operativos En la implementacin del programa de Agro Ingreso Seguro que crea la presente ley van a existir unos costos operativos que incluyen la evaluacin del impacto, la auditora general, la divulgacin y socializacin del programa. Habiendo realizado una estimacin de estos gastos, se presupuest un monto de 10.000 millones de pesos que se destinaran a los Costos Operativos de la puesta en marcha del programa Agro Ingreso Seguro. Costos OPERATIVOS: La evaluacin del impacto, La auditora general, La divulgacin y Socializacin del programa

As mismo, la Corte Constitucional en sentencia C-373/0985, se pronunci al respecto:


De igual manera, en el informe de ponencia para primer debate en la Cmara de Representantes publicada en la Gaceta del Congreso No. 472 del 20 de octubre de 2006, se consigna que el propsito del proyecto: Es dotar al sector agropecuario y rural de Colombia de cuantiosos recursos (500 mil millones incrementados cada ao con el IPC) adicionales a su presupuesto tradicional, y de herramientas que lo protejan, lo reconviertan y modernicen, con apoyos directos e incentivos dirigidos a tecnologa, asistencia tcnica, asociatividad, adecuacin de tierras, crditos de fomento, capitalizacin. En relacin con el artculo 5 del proyecto original que consagraba la forma de financiamiento del mismo, en la referida ponencia se sugirieron modificaciones que luego fueron aprobadas por la comisin respectiva, en el siguiente sentido: Siendo coherentes con la Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso para el 2007, se destinan como mnimo cuatrocientos mil millones de pesos ($400.000.000.000) para esa vigencia. Y a partir del ao 2008 se establecen como mnimo los quinientos mil millones de pesos ($500.000.000.000) dejando abierta la posibilidad de gestionar recursos adicionales para el programa. De igual forma, la ponencia agreg: Con el nimo de controlar y limitar los gastos de administracin y operacin del programa, para garantizar que la gran mayora de los recursos deben destinarse a sus componentes, se incluy este pargrafo, dejando un
85

Corte constitucional C-373/09 del veintisiete (27) de mayo de dos mil nueve (2009). Referencia: expediente D-7261 Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.

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porcentaje un poco ms alto en el primer ao, debido a la necesidad de establecer una lnea de base que ser fundamental. (Subraya fue de texto)

Contrario a las conclusiones expuestas por el doctor JAIRO ALBERTO CANO PABON, ex Contador General de la Nacin, en su consulta sobre contabilidad pblica, al indicar que las apropiaciones y ejecuciones realizadas por las actividades de Evaluacin y seguimiento y Divulgacin programa AIS, consideradas inherentes al desarrollo del mismo, no pueden ser clasificadas y, en consecuencia, tampoco computadas como parte de los porcentajes que la Ley 1133 de 2007 ha definido en su artculo 6 como lmite de los gastos operativos y administrativos imputables a su ejecucin, vemos que el legislador precis los GASTOS OPERATIVOS que consider necesarios para la implementacin Agro Ingreso Seguro, relacionando los mismos como costos operativos.
3. Costos Operativos En la implementacin del programa de Agro Ingreso Seguro que crea la presente ley van a existir unos costos operativos que incluyen la evaluacin del impacto, la auditora general, la divulgacin y socializacin del programa.[]

En este contexto, los gastos administrativos del programa no se pueden limitar a los gastos de funcionamiento de la unidad coordinadora del programa, tambin involucra los gastos administrativos y operativos incluidos en los convenios celebrados con los ejecutores finales, aprobados por un COMIT ADMINISTRATIVO en el PLAN OPERATIVO, que forma parte integral de cada uno de los instrumentos. Sumados todos los gastos administrativos y operativos, pactados en los convenios suscritos durante la vigencia, con los recursos de AIS, estos no deben superar el techo establecidos por la ley, ya que el propsito de este techo era precisamente limitar estos gastos, garantizando una mayor disponibilidad de recursos para asignacin a los productores. En la siguiente comparacin detallada en cada uno de los convenios por conceptos, de Gastos e Inversin, dispuestos en el PLAN OPERATIVO como parte del convenio y la Certificacin Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, independiente que el costo total de los mismos fueron presupuestalmente imputados y ejecutados por INVERSION, clasificado en la SECCION: 1701 - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - C INVERSION - UNIDAD: 170101 - DIRECCION GENERAL -PROGRAMA 520 ADMINISTRACION, CONTROL Y ORGANIZACION INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO - SUBPROGRAMA 1100 INTERSUBSECTORIAL AGROPECUARIO y contablemente registrados despus de la realizacin del compromiso, ejecucin y cancelacin, se reconozca como gasto pblico social o como gasto de operacin, relacionado con la operacin bsica de la entidad. La metodologa utilizada para esta cotejo, se fundamenta en cada uno de los convenios, tomando como base el objeto del mismo, el monto, las condiciones
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para su ejecucin que incluye el Plan Operativo como parte integral y las especificaciones de los reconocimientos de costos y gastos que en caso tal, se generaran por razn de la ejecucin de los recursos. Como quiera que la interventora claramente est definida como un gasto, para el caso en estudio se clasificar como INVERSION INDIRECTA, en los casos de contratacin externa al Ministerio, dado que es una obligacin de las entidades pblicas fijada en la ley 80 de 1993, y obedece al proceso de supervisin y control que busca el cumplimiento de los fines estatales cuando estos se desarrollan mediante una relacin contractual. Dicho proceso tiene el propsito de verificar durante la ejecucin del contrato el avance y cumplimiento de las obligaciones contradas en trminos de oportunidad, utilizacin de los recursos y la calidad de los bienes o servicios contratados. Clasificacin de los conceptos, de acuerdo a los compromisos adquiridos con el presupuesto asignado al programa Agro Ingreso Seguro AIS, dispuestos en el PLAN OPERATIVO anexo a cada convenio, aplicando la distribucin de los GASTOS DE ADMINISTRACION Y OPERACIN, definidos anteriormente, as. Gastos Administrativos Administracin infraestructura Viticos y Gastos de Viaje Servicios catastrales Servicios de cartografa Gastos Unidad Coordinadora Gravamen a los movimientos financieros (GMF) Imprevistos. Gastos Operativos Evaluacin del impacto Auditora general Divulgacin Socializacin del programa Filtro Operativo Inversin Indirecta Interventora Acompaamiento Tcnico Asistencia Tcnica Presupuesto asignado, comprometido y ejecutado con recursos del Proyecto de Inversin Agro Ingreso Seguro, para la Vigencia 2008. La certificacin expedida el 13 de abril de 2011, por el seor JULIO IGNACIO GUTIERREZ VARGAS, Coordinador del Grupo de Presupuesto de la Subdireccin Financiera del MADR, correspondiente a la apropiacin inicial, modificaciones, apropiacin final, compromisos y saldos sin compromiso, relaciona los
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compromisos de cada vigencia 2007, 2008 y 2009, discriminada por convenios financiado con recursos del proyecto de inversin Agro Ingreso Seguro, soportada con los registros oficiales del Sistema Integrado de Informacin Financiera SIIF Nacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Se resumen as: (fls 11264 al 11275 cuaderno original 35)
VIGENCIA 2008

No.

ENTIDAD

APROPIACION FINAL

VALOR COMPROMISO

VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

1 2 3 4 5 6 7 8 9

018 016 023 054 055 075 013 068 069

IICA FINAGRO IGAG CIAT IICA FINAGRO FEDEGAN - Adicin FINAGRO RES FINAGRO RES

5.673.169.500 318.748.000.000 1.000.000.000 45.000.000.000 60.000.000.000 24.000.000.000 578.830.500 30.000.000.000 15.000.000.000 500.000.000.000

5.673.169.500 318.748.000.000 1.000.000.000 45.000.000.000 60.000.000.000 24.000.000.000 578.830.500 29.999.977.325 15.000.000.000 499.999.977.325

5.673.169.500 318.748.000.000 1.000.000.000 45.000.000.000 60.000.000.000 24.000.000.000 578.830.500 29.999.977.325 15.000.000.000 499.999.977.325

TOTAL 2008

En la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se verific cada convenio y el plan operativo que formaba parte integral de los mismos, para ello la directora ALBA SANCHEZ, entreg un cuadro denominado Ejecucin de componentes por convenio suscrito 2007 2009 dentro del programa Agro Ingreso Seguro, clasificado de conformidad con los componentes definidos en el PLAN OPERATIVO de cada uno de ellos, en el cuadro consolidado de ejecucin, se identifica la Entidad Ejecutora, os Gastos Administrativos y Operativos, la Inversin Indirecta e Inversin Directa. En la inversin indirecta se involucra lo correspondiente a la evaluacin especfica de proyectos y la supervisin, control e Interventora y anexa el cuadro de ejecucin consolidado corregido conforme a lo dispuesto en cada uno de los convenios. Como soporte del mencionado cuadro, el Ministerio entreg la certificacin de cada convenio con un resumen que, segn la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, registra la informacin de los respectivos planes operativos aprobados en su oportunidad por las instancias competentes, comparando frente a los planes finales modificados en algunos casos. (fl 11409 y ss cuaderno original 6)

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La Ley No. 1169 del 5 de Diciembre de 2007 POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2008, y el Decreto 4944 del 26 de diciembre de 2007, por el cual se liquid el Presupuesto General de la Nacin para la vigencia fiscal de 2008 junto a su anexo aprobaron recursos para APOYO AGRO INGRESO SEGURO NACIONAL por $500.000.000.000.
SECCION: 1701 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL C INVERSION UNIDAD: 170101 PROGRAMA 520

SUBPROGRAMA 1100 PROYECTO 108 RECURSOS 10

DIRECCION GENERAL ADMINISTRACION, CONTROL Y ORGANIZACION INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO $600.000.000,000 INTERSUBSECTORIAL AGROPECUARIO $500.000.000.000 APOYO AGRO INGRESO SEGURO NACIONAL. RECURSOS CORRIENTES $500.000.000.000.

Con base en esta seccin presupuestal se celebraron los siguientes convenios, certificados por el Grupo de Presupuesto del MADR, la apropiacin final, el valor de los compromisos adquiridos y valor del contrato por beneficiario, se dio as: (fls 11264 a 11274 cuaderno 35) Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 018 del 4 de enero de 2008. (fls. 11553 al 11569 cuaderno original 36)
No. 018/2008 ENTIDAD IICA APROPIACION VALOR FINAL COMPROMISO 5.673.169.500 5.673.169.500 VALOR CONVENIO y/o CONTRATO 5.446.164.451

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA., cuyo OBJETO era la cooperacin cientfica y tecnolgica entre El MINISTERIO y El IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para impulsar la implementacin , desarrollo y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro AIS, especialmente en lo que respecta a la integracin de la Unidad Coordinadora del Programa y la realizacin de las actividades de socializacin y divulgacin de dicha poltica, por valor de $5.036.000.000, de los cuales IICA aport $36.000.000, y el MADR $5.000.000.000 Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:
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CLAUSULA TERCERA: PLAN OPERATIVO: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formara parte integral del Convenio, y en el se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio. CLAUSULA CUARTA: CONFORMACION DEL COMIT ADMINISTRATIVO: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; el Director de Comercio de Financiamiento de EL MINISTERIO; o su delegado; y, el Representante de la Oficina del IICA en Colombia o su delegado. INTERVENTORIA DEL CONVENIO: La Interventora tcnica y financiera, estuvo en cabeza del Comit Interventor integrado por el Director de Comercio y Financiamiento de EL MINISTERIO, o el funcionario que ste designe por escrito, y por el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal o por el funcionario que ste designe por escrito.

PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 018/2008 Distribucin de los Recursos para el cumplimiento de los Objetivos
CONCEPTO 1. 1.Unidad Coordinadora del Programa AIS 2. Divulgacin del Programa AIS 2.1- Divulgacin del programa AIS 2.2. Viticos 3. Aporte IICA 4. Administracin y Operacin IICA 5. Imprevistos TOTAL VALOR ($) 823.400.000 3.750.000.000 3.650.000.000 100.000.000 36.000.000 231.737.000 134.863.000 5.036.000.000

El 30 de abril de 2007, mediante modificacin No. 1 al Convenio Interadministrativo 018 del 4 de enero de 2008, se adicion la suma de $421.070.000, para un total de $5.457.070.000, menos los $36.000.000 de contribucin del ICA, el total aportado por el Ministerio fue de $5.421.070.000. El 10 de mayo de 2008, mediante modificacin No. 2 al Convenio Interadministrativo 018 del 4 de enero de 2008, se adicion la suma de $252.099.500, para un total del Convenio de $5.673.169.500. El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal
CONCEPTO VALOR INICIAL VALOR FINAL

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2. Unidad Coordinadora del Programa AIS Divulgacin del Programa AIS Gastos de Administracin Imprevistos Viticos y Gastos de viaje TOTAL

823.400.000 3.750.000.000 231.737.000 194.863.000 5.000.000.000

835.400.000 4.140.796.145 264.453.035 193.160.320 239.360.000 5.673.169.500

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS El Convenio 018 de 2008 tena como fin impulsar la implementacin, desarrollo y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro AIS, su objeto principal era la Divulgacin, concepto que se encuentra clasificado como GASTO OPERATIVO, los dems son rubros y valores considerados como gastos administrativos, por tanto el total del convenio corresponde a GASTOS ADMINISTRATIOS Y OPERATIVOS por valor de $5.673.169.500 Convenio Interadministrativo 016 del 8 de enero de 2008. (fls. 11570 al 11589 cuaderno original 36)
VALOR CONVENIO y/o CONTRATO 016/2008 FINAGRO 318.748.000.000 318.748.000.000 318.748.000.000 No. ENTIDAD APROPIACION FINAL VALOR COMPROMISO

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO FINAGRO- cuyo OBJETO era la administracin de recursos para la ejecucin, implementacin y otorgamiento de los distintos apoyos, incentivos y dems instrumentos que integren el programa <Agro Ingreso Seguro>, por valor de $318.748.000.000. Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN DE OPERACIONES, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA TERCERA: PLAN OPERATIVO: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran al Plan de Operativo que se adjunta al presente documento y que forma parte integral del mismo. En el cual se detallan los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de FINAGRO, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del convenio, excepto lo relacionado con la ejecucin del Certificado de Incentivo Forestal, lo cual se realizar de conformidad con lo establecido por el CONPES. CLAUSULA CUARTA: COMIT ADMINISTRATIVO: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por el Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, o su delgado, quien lo presidir, 2) El Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio o su delegado y, el Presidente de FINAGRO o su delegado.
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CLAUSULA NOVENA: COSTOS ADMINISTRATIVOS: El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le reconocer a FINAGRO por concepto de los costos que se generen por razn de la administracin y ejecucin de los recursos que integran el presente Convenio el cinco por ciento (5%) del monto total del rubro destinado al otorgamiento Incentivo a la Capitalizacin Rural - ICR General, y el tres por ciento (3%) del monto total del rubro destinado al otorgamiento del Incentivo a la Asistencia Tcnica - IAT, de conformidad con lo previsto en el Plan Operativo, sin que la suma de ambas cifras supere los seis mil cincuenta y cinco millones pesos ($6.055.000.000). As mismo, EL MINISTERIO le reconocer a FINAGRO por concepto de los costos que se generen por razn de la administracin y ejecucin de los recursos de la Lnea Especial de Crdito, el uno por ciento (1%) del monto total del rubro destinado para la implementacin de la Lnea Especial de Crdito General (Grandes, Pequeos y Medianos productores). Con cargo a estos recursos, FINAGRO deber asumir todos los gastos necesarios para cumplir con la totalidad de las obligaciones derivadas del presente convenio, con excepcin del pago del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) que se cause por razn del cumplimiento del objeto, el cual se har con cargo a los recursos del convenio. Por cada visita de control de inversin del ICR adicional a las sealadas en el numera 6 de a Clusula Sexta, el MINISTERIO le reconocer a FINAGRO la suma de TRESCIENTOS NOVENTA MIL PESOS ($390.000). El valor que corresponda a los costos de administracin ser deducido de FINAGRO proporcionalmente a los recursos efectivamente desembolsados por el MINISTERIO dentro del marco del presente convenio. INTERVENTORIA DEL CONVENIO: Tcnica: Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio o su delegado por el Director de Cadenas Productivas del Ministerio, o su delegado. Financiera: Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal o su delegado.

PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 016/2008 La distribucin de los recursos se realizar de la siguiente forma, siguiendo la estructura del programa Agro Ingreso Seguro:
Componente 1.. Apoyo para la Competitividad Lnea Especial de Crdito Total Lnea Especial de Crdito Grandes Lnea Especial de Crdito Mediano Lnea Especial de Crdito Pequeos Costos Administracin de los recursos Lnea Especial de Crdito para la Palma en Tumaco Subtotal 2.. Apoyos Econmicos Lnea Especial de Crdito 133.748.000.000 113.748.000.000 25.900.380.000 56.305.260.000 30.404.880.000 1.137.480.000 1% 20.000.000.000 112.610.520.000 19.600.000.000 5.875.000.000 4.97% 180.000.000 3% Excepcin S/ CONPES ICR 118.000.000.000 ASISTENCIA TECNICA 6.000.000.000 CIF 35.000.000.000

112.125.000.000 6.400.000.000

5.820.000.000

35.000.000.000

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Sectoriales Arroz Cereales TOTAL

6.200.000.000 13.400.000.000 153.348.000.000

5.000.000.000 1.400.000.000 124.400.000.000

6.000.000.000

35.000.000.000

TOTAL CONVENIO RESUMEN 1. Apoyo para la Competitividad 2 Apoyos Econmicos Sectoriales TOTAL INVERSION Costos de Administracin de los recursos TOTAL

318.748.000.000

$ 285.555.520.000 26.000.000.000 311.555..520.000 7.192.480.000 318.748.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal.


CONCEPTO 1.. Apoyo para la Competitividad Lnea Especial de Crdito Lnea Especial de Crdito total Lnea Especial de Crdito Pequeos Lnea Especial de Crdito Mediano Lnea Especial de Crdito Grandes Lnea Especial Hroes de la Patria Lnea Especial de Crdito para palma en Tumaco Costos de Administracin de los recursos Incentivo a la Capitalizacin Rural ICR General Costos de Administracin de los recursos Incentivo a la Asistencia Tcnica Pago del Incentivo Costos de Administracin de los recursos Certificado forestal Certificado forestal 2.. Apoyos Econmicos Sectoriales Lnea Especial de Crdito Lnea Especial de Crdito para Arroz Lnea Especial de Crdito para Cereales Incentivo a la Capitalizacin Rural ICR Arroz ICR Cereales TOTAL
RESUMEN 2. Apoyo para la Competitividad 3 Apoyos Econmicos Sectoriales TOTAL INVERSION Costos de Administracin de los recursos TOTAL 290.232.000.000 22.021.000.000 312.253.000.000 6.495.000.000 318.748.000.000

VALOR INICIAL
292.748.000.000 133.748.000.000 0 30.405.000.000 56.305.000.000 25.900.000.000 0 20.000.000.000 1.137.000.000 118..000.000.000 112.125.000.000 5.875.000.000 6.000.000.000 5.820.000.000 180.000.000 35.000.000.000 35.000.000.000 26.000.000.000 19.600.000.000 6.200.000.000 13.400.000.000 6.400.000.000 5.000.000.000 1.400.000.000

VALOR FINAL
296.727.000.000 152.518.000.000 129.859.000.000

300.000.000 21.044.000.000 1.315.000.000 95.210.000.000 90..449.000.000 4.760..000.000 14.000.000.000 13.580.000.000 420.000.000 35.000.000.000 35.000.000.000 22.021.000.000 9.975.000.000 7.427.000.000 2.548.000.000 12.046.000.000 5.646.000.000 6.400.000.000

318.748.000.000

318.748.000.000

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS

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La Clusula novena del Convenio 016 de 2008, precis los COSTOS ADMINISTRATIVOS por concepto de administracin y ejecucin de los recursos que integran el convenio, de conformidad con el Plan Operativo, as: 5% del monto total del rubro Incentivo a la Capitalizacin Rural - ICR 3% del monto total del rubro Incentivo a la Asistencia Tcnica - IAT, 1% del monto total del rubro Lnea Especial de Crdito General El Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) que se cause por razn del cumplimiento del objeto, se har con cargo a los recursos del convenio, lo cual correspondera a $1.274.992.000 Por cada visita de control de inversin del ICR adicional a las sealadas en el numera 6 de la Clusula Sexta, el MINISTERIO le reconocer a FINAGRO la suma de TRESCIENTOS NOVENTA MIL PESOS ($390.000). CLAUSULA SEXTA: <OBLIGACIONES DE FINAGRO. () 6) Realizar visitas de control de inversin al 100% de los crditos otorgados a grandes y medianos productores a travs de la Lnea Especial de Crdito, visitas de control de inversin a mnimo el diez por ciento (10%) de los crditos otorgados a los pequeos productores a travs de la Lnea Especial de Crdito, as como un mnimo de doce mil quinientas (12.500) visitas para el control de inversin de los ICR General y Sectoriales para arroz y cereales efectivamente pagados con los recursos del convenio. () y visitas de control de inversin al 100% de los IAT efectivamente pagados con los recursos del convenio [] La Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal ALBA SANCHEZ RIOS, en visita realizada el da 13 de abril de 2011, hizo la siguiente aclaracin al Convenio 016/2008.
El certificado de Incentivo Forestal, no se clasifican gastos o labor administrativa, porque este costo que percibe FINAGRO, segn lo dispuesto por el Decreto 1824 de 1994, es financiado con los recursos del Fondo de Incentivo Forestal. Vale la pena aclarar que dentro los gastos administrativos correspondientes al Incentivo a la Capitalizacin Rural ICR-, cuyo valor inicial fue $5.875.000.000 y el final $4.760.000.000, se encuentran $2.861.000.000 que corresponden a las visitas de Interventora para la verificacin de la inversin necesarias para el otorgamiento del incentivo, no obstante estar referenciado dentro del convenio como gastos administrativos, estos deben considerarse dentro del componente de Interventora en el concepto inversin indirecta y no como gasto administrativo dada la connotacin de la naturaleza del gasto.

Teniendo en cuenta lo dispuesto en el convenio y lo certificado como apropiacin final, los costos administrativos que se le reconocieron a FINAGRO, fueron $6.495.000.000 ms $1.274.992.000 correspondiente al gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) que se causaron por razn del cumplimiento del objeto, para un total de $7.769.992.000, como GASTOS ADMINISTRATIVOS. La
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observacin anotada por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, no aplicara, toda vez que en el convenio el Ministerio reconoci y autoriz deducirlos de los recursos desembolsados a FINAGRO, en el marco del convenio. Convenio Interadministrativo 023 del 8 de enero de 2008. (fls. 11590 al 11622 cuaderno original 36)
APROPIACION VALOR FINAL COMPROMISO 1.000.000.000 VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

No.

ENTIDAD IGAG. A CODAZZI

023/2008

1.000.000.000 1.000.000.000

Suscrito entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL INSTITUTO GEOGRFICO AGUSTN CODAZZI, cuyo OBJETO era la entrega por parte del INSTITUTO al MINISTERIO de servicios y productos cartogrficos y fotogrficos areos que ste requiera para el cumplimiento de su funcin misional y el apoyo por parte de EL MINISTERIO al INSTITUTO para la generacin, especializacin y validacin de la informacin bsica de los conflictos de uso de las tierras, a escala 1:100.000 en las regiones Caribe, Andina y Pacfica, por valor de $1.000.000.000. Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA TERCERA: PLAN OPERATIVO: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran al Plan de Operativo elaborado y aprobado por las partes, que forma parte integral del presente Convenio. En l se detallan los objetivos propuestos, las actividades por desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del INSTITUTO y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del convenio. CLAUSULA OCTAVA: CONFORMACION DEL COMIT ADMINISTRATIVO: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por el Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, o su delgado, quien lo presidir; el Director de Poltica Sectorial de EL MINISTERIO, o su delegado; El Subdirector de Geografa y Cartografa de EL INSTITUTO o su delegado; y el Subdirector de Agrologa del EL INSTITUTO o su delegado. INTERVENTORIA DEL CONVENIO: La Interventora Tcnica y Financiera estara integrado por el Comit Interventor, integrado por Director de Poltica Sectorial de EL MINISTERIO o un funcionario que este designe por escrito , y por el Subdirector de Agrologa del INSTITUTO o el funcionario que este designe por escrito.

PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 023/2008

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La distribucin de los recursos se realizar de la siguiente forma, siguiendo la estructura del programa Agro Ingreso Seguro: PLAN DE INVERSION Servicios y productos catastrales
CONCEPTO VALOR ($) 407.268.405 3. 1) Contratacin de prestacin de servicios personales 2) Viticos y gastos de comisin de las salidas de 72.731.595 campo 3) Contratacin de pasajes areos 20.000.000 4) Entrega de Informacin Cartogrfica 500.000.000 TOTAL 1.000.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal.


CONCEPTO
4. Contratacin prestacin de servicios de cobertura 5. Contratacin de prestacin de servicios de suelos Viticos y gastos de comisin Contratacin de pasajes areos Compra de equipos y software Compra insumos TOTAL

VALOR INICIAL
335.809.800 277.220.880 210.489.000 149.914.400 23.669.110 2.896.810 1.000.000.000

VALOR FINAL
335.809.800 277.220.880 210.489.000 149.914.400 23.669.110 2.896.810 1.000.000.000

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS y/o OPERATIVOS El Convenio 023 / 2008 tena como fin la entrega por parte del INSTITUTO al MINISTERIO de servicios y productos cartogrficos y fotogrficos areos que ste requiera para el cumplimiento de su funcin misional, los cuales son considerados gastos administrativos, por tanto el total del convenio corresponde a GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS por valor de $1.000.000.000. Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 054 del 4 de enero de 2008. (fls. 11623 al 11641 cuaderno original 36)
VALOR APROPIACION VALOR CONVENIO No. ENTIDAD FINAL COMPROMISO y/o CONTRATO 054/2008 CIAT 45.000.000.000 45.000.000.000 45.000.000.000

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Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL CENTRO INTERNACIONAL DE AGRICULTURA TROPICAL - CIAT., cuyo OBJETO era la Cooperacin Tcnica y Cientfica entre El MINISTERIO y El Centro Internacional de Agricultura Tropical CIAT para llevar a cabo proyectos sobre actividades de investigacin, desarrollo tecnolgico, innovacin y transferencia de tecnologa de cadenas agroproductivas, cultivos o especies priorizadas y proyectos estratgicos sectoriales. Por valor de $100.000.000.000, as: Vigencia 2008 $45.000.000.000, Vigencia 2009 $35.000.000.000, Vigencia 2010 $20.000.000.000. Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN DE OPERACIONES, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA CUARTA: PLAN DE OPERACIONES: El desarrollo del objeto del convenio y, en particular, la ejecucin de las distintas actividades del mismo, se sujetarn a un Plan de Operaciones que se adjunta al presente documento y hace parte integral del mismo. Este Plan de Operaciones detalla los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los requerimientos de personal consultor y operativo, los roles institucionales del CIAT y del MINISTERIO, y la de costos y gastos por rubros, acorde con los objetivos y productos del convenio. CLAUSULA QUINTA: COMIT ADMINISTRATIVO: Para todos los efectos administrativos, coordinacin y direccin del presente Convenio se establece un Comit Administrativo integrado por: A) El Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; B) El Director de Desarrollo Tecnolgico y Proteccin Sanitaria del Ministerio, o su delegado C) El Representante Legal del CIAT, o su delegado. SUPERVISION DEL CONVENIO: La ejecucin del convenio, sern verificadas por el MINISTERIO a travs del Comit Supervisor integrado por: a) El Director de Desarrollo Tecnolgico y Proteccin Sanitaria y/o su delegado, quien lo presidir; b) Un funcionario designado por el Director de Cadenas Productivas, y c) Un funcionario designado por el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal.

PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 054/2008 Costos y Gastos por rubros acordes con objetivos y productos del convenio.
CONCEPTO VALOR ($) 92.000.000.000 1.398.095.238 1.840.000.000 4.761.904.762 100.000.000.000

6. Cofinanciacin Proyectos de Investigacin


Apoyo Logstico Convocatoria Seguimiento Evaluacin e interventora CATIS (5%) TOTAL

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El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, para la vigencia 2008
CONCEPTO VALOR INICIAL 40.549.047.619 VALOR FINAL

7. Cofinanciacin Proyectos de
Inversin Apoyo Logstico para Convocatoria Seguimiento y Evaluacin Administracin TOTAL la

40.549.047.619 2.298.095.238 10.000.000 2.142.857.143 45.000.000.000

2.298.095.238 10.000.000 2.142.857.143 45.000.000.000

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS y/o OPERATIVOS El Convenio 054 de 2008, se apropi y ejecut para el ao 2008 la suma de $45.000.000.000, correspondiendo por concepto de costos y gastos, la suma de $2.142.857.143, proporcionalmente al CATIS (5%) acorde con los objetivos y productos del convenio, clasificados en el Plan Operativo distribuidos en las vigencias 2008, 2009 y 2010 Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 055 del 10 de enero de 2008. (fls. 11642 al 11660 cuaderno original 36)
VALOR APROPIACION VALOR No. ENTIDAD CONVENIO y/o FINAL COMPROMISO CONTRATO 055/2008 IICA 60.000.000.000 60.000.000.000 60.000.000.000

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL EL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER, Y EL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA., cuyo OBJETO era la cooperacin cientfica y tecnolgica entre El MINISTERIO y El IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para implementacin, desarrollo y ejecucin de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje, que permita la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras, a que se refiere el artculo 92 de la Ley 1152 de 2007. Por valor de $140.428.000.000, EL INCODER aport $10.000.000.000 y el IICA aport en especie la suma de $428.000.000. El Ministerio la suma de $60.000.000.000 del presupuesto de la vigencia 2008, y $80.000.000.000 del presupuesto de la vigencia 2009. Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA TERCERA: PLAN OPERATIVO: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo,
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se sujetaran a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formara parte integral del Convenio, y en l se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio. CLAUSULA CUARTA: CONFORMACION DEL COMIT ADMINISTRATIVO: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; el Gerente General de INCODER o su delgado; el Director de Desarrollo Rural del EL MINISTERIO, o su delegado; y, el Representante de la Oficina del IICA en Colombia o su delegado. INTERVENTORIA DEL CONVENIO: La Interventora tcnica y financiera, estuvo en cabeza del Comit Interventor integrado por el Director de Desarrollo Rural de EL MINISTERIO o su delegado quien ejercera la Interventora tcnica y por el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal de EL MINISTERIO o su delegado quien ejercera la Interventora financiera.

PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 055/2008


Distribucin de los recursos para el cumplimiento de los objetivos CONCEPTO 8. Divulgacin Filtro Operativo Cierre Convocatoria y Expertos Evaluacin Convocatoria Riego y Drenaje Interventora Acompaamiento Tcnico Administracin y Operacin TOTAL CONCEPTO 9. Divulgacin Filtro Operativo Cierre Convocatoria y Expertos Evaluacin Recursos Apoyo interventora Acompaamiento Tcnico Administracin TOTAL CONVOCATORIA VALOR INICIAL 228.581.800 323.117.400 114.377.400 1.452.303.000 118.500.329.246 9.863.347.108 2.713.944.046 6.804.000.000 140.000.000.000 VALOR ($) 119.853.400 161.558.700 57.188.700 726.151.500 49.719.930.215 4.931.673.554 1.076.043.931 3.207.600.000 60.000.000.000 VALOR FINAL 228.581.800 323.117.400 114.377.400 1.452.303.000 118.500.329.246 9.863.347.108 2.713.944.046 6.804.000.000 140.000.000.000 VALOR ($) 108.728.400 161.558.700 57.188.700 726.151.500 68.780.399.031 4.931.673.554 1.637.900.115 3.596.400.000 80.000.000.000

PRESUPUESTO 2008 PRESUPUESTO 2009

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal Convocatoria 1/2008
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10. Divulgacin

VALOR INICIAL VALOR FINAL 228.581.800 119.853.400 323.117.400 161.558.700 Filtro Operativo 114.377.400 57.188.700 Cierre Convocatoria y Expertos 1.452.303.000 726.151.500 Evaluacin 48.960.031.346 58.615.217.893 Convocatoria Riego y Drenaje 4.931.673.554 4.931.673.554 interventora 1.073.915.500 1.076.043.931 Acompaamiento Tcnico 2.916.000.000 3.207.600.000 Administracin y Operacin 60.000.000.000 68.895.287.678 TOTAL Nota. En el Presupuesto de la vigencia 2008 inicialmente se destino $60.00.000.000 a la Convocatoria 01, el Plan Operativo se modific y traslado de la convocatoria 2 con recursos del 2009, la suma de $8.895.287.678 para el concepto CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE, traslado que se ejecuta en el 2009.

CONCEPTO

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS y/o OPERATIVOS El Convenio 055 de 2008 se apropi, comprometi y ejecut acorde con los objetivos y productos del convenio, clasificados en el Plan Operativo anexo al convenio y certificados por la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR; la relacin de costo y gastos se distribuy as: ADMINISTRATIVOS por $3.207.600.000 y OPERATIVOS en $1.007.563.600 que corresponden a divulgacin $119.853.400, Filtro Operativo $161.558.700 y evaluacin $726.151.500. TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS $4.215.163.600. Convenio Interadministrativo 075 del 15 febrero de 2008. (fls. 11661 al 11679 cuaderno original 36)
No. ENTIDAD VALOR APROPIACION VALOR CONVENIO y/o FINAL COMPROMISO CONTRATO 24.000.000.000 24.000.000.000 24.000.000.000

075/2008 FINAGRO

Suscrito entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO FINAGRO- cuyo OBJETO era la administracin de recursos para la ejecucin del Programa de Coberturas del MINISTERIO y sus componentes, el cual FINAGRO adquirira instrumentos de cobertura con entidades internacionales y/o en el marcado nacional, que permitiera disminuir el riesgo de variacin en la tasa de cambio y el precio internacional, por valor de $24.000.000.000. Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit, as:
CLAUSULA QUINTA: COMIT ADMINISTRATIVO: Para todos los efectos relativos a la direccin y evaluacin del presente Convenio, se conformar un Comit Administrativo integrado por: 1) el Viceministro de Agricultura y Desarrollo
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Rural, quien lo presidir, 2) El Director de Comercio y Financiamiento de EL MINISTERIO 3) Director de Cadenas Productivas de EL MINISTERIO, 4) El Presidente de FINAGRO o su delegado. CLAUSULA SEXTA: PLAN OPERATIVO: El desarrollo del objeto del presente Convenio y, en particular, la ejecucin de las distintas actividades del mismo, se sujetaran a un Plan de Operativo que se adjunta al presente documento y hace parte integral del presente Convenio. Este Plan Operativo detalla los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregarn, los requerimientos iniciales de personal consultor y operativo, los roles institucionales de FINAGRO y de EL MINISTERIO, los costos y gastos por rubro, todo lo anterior acorde con el presente Convenio. CLAUSULA OCTAVA: REMUNERACION: EL MINISTERIO reconocer a FINAGRO por concepto de remuneracin por la ejecucin del presente Convenio una suma equivalente al 2.5125% del valor de los recursos desembolsados por el MINISTERIO, suma que ser deducida por FINAGRO de los recursos que sean efectivamente desembolsados por EL MINISTERIO en virtud de este Convenio, una vez se legalice el mismo. INTERVENTORIA DEL CONVENIO: a travs del Comit Interventor conformado por 1) El Director de Comercio y Financiamiento o su delegado, quien lo presidira y el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal o su delegado.

PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 075/2008 Costos y Gastos por rubros con objetivo propuestos
Rubro Programa de Proteccin de Ingresos para Productores de Bienes Agrcolas Exportables 2008 Programa de Cobertura para Maz amarillo y Blanco, sorgo, Soya y Algodn 2008 Licencia Software Operativo y Mantenimiento Interventora Socializacin y Difusin Administracin TOTAL PRESUPUESTO (Pesos) 18.372.208.333 4.834.791.667 70.000.000 110.000.000 10.000.000 603.000.000 24.000.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, para la vigencia 2008 CONCEPTO Programa de Proteccin de Ingresos para Productores de Bienes Agrcolas Exportables 2008 Programa de Cobertura para Maz amarillo y Blanco, sorgo, Soya y Algodn 2008 Licencia Software Operativo y Mantenimiento Interventora Socializacin y Difusin VALOR INICIAL 18.372.208.333 VALOR FINAL 56.645.945.139

4.834.791.667 70.000.000 110.000.000 10.000.000

2.649.429.861 70.000.000 96.000.000 6.000.000

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Administracin 603.000.000 1.532.625.000 TOTAL 24.000.000.000 61.000.000.000 Nota: El valor final de $61.000.000.000, certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, corresponde al total ejecutado, con recursos de Agro Ingreso se invirtieron $24.000.000.000 pactados en el convenio, la diferencia $37.000.000.000 corresponden a otro proyecto de inversin del MADR

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS y/o OPERATIVOS De la lectura al Convenio 075 de 2008 los costos y gastos por rubros, acorde con los objetivos y productos del convenio, estn clasificados en el Plan Operativo y en la certificacin por concepto de GASTOS ADMINISTRATIVOS corresponden $673.000.000, por GASTOS OPERATIVOS $10.000.000, para un total de $683.000.000. Adicin No 3 del 21 de octubre de 2008 al Contrato de Cooperacin 013 del 3 de enero de 2007, suscrito con FEDEGAN
No. 013/2007 ENTIDAD FEDEGAN APROPIACION FINAL 578.830.500 VALOR COMPROMISO VALOR CONVENIO y/o CONTRATO 578.830.500 578.830.500

El Contrato de Cooperacin 013 del 3 de enero de 2007, Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y FEDERACION COLOMBIANA DE GANADEROS FEDEGAN, cuyo OBJETO era la cooperacin entre El MINISTERIO y FEDEGAN para apoyar en las actividades necesarias para la implementacin, puesta en marcha y operacin del Sistema Nacional de identificacin e informacin del ganado bovino SINIGAN. Por valor de $5.600.000.000, mediante Adicin No. 3 del 21 de octubre de 2008 se modific el valor en el sentido de incrementar el valor del convenio en $578.830.500, con RECURSOS AIS DEL AO 2008, quedando como nuevo valor del convenio en $6.178.830.500, adicin que fue ejecutada en la vigencia 2008. El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin di seguimiento presupuestal
CONCEPTO VALOR VALOR Recursos INICIAL FINAL 2008 4.303.400.000 4.167.404.124 135.995.876 220.000.000 271.000.000 51.000.000

11. Solucin Tecnolgica integrada 12. Diseo Plan de Socializacin y Apoyo a


la eleccin en la primera fase

13. Diseo del observatorio de medicin de


impacto e indicadores de gestin 14. Interventora Unidad de Apoyo Gestin financiera y Logstica Red de Operacin 55.650.000 65.650.000 10.000.000 28.000.000 15.000.000 -13.000.000 924.000.000 1.169.190.500 245.190.500 68.950.000 188.285.876 119.335.876 270.360.000 270.360.000

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Lectores aplicadores para el piloto TOTAL

31.940.000 31.940.000 5.600.000.000 6.178.830.500 578.830.500

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS y/o OPERATIVOS El Contrato de Cooperacin 013 del 3 de enero de 2007, se comprometi y ejecut $5.600.000.000 con recursos del 2007, la adicin por $578.830.500 se comprometi y ejecut con recursos del 2008, la ejecucin de las distintas actividades se sujetaron al Plan Operativo como parte integral del mismo. Los GASTOS ADMINISTRATIVOS y OPERATIVOS se distribuyen proporcionalmente al total del convenio, de acuerdo a la certificacin final, corresponden a $151.275876 Y $61.000.000, respectivamente, para un total de $212.275.876 Aportes de Capital a FINAGRO, Resolucin 068 del 18 de febrero de 2008. (fls 11680 al 11682 cuaderno original 36)

Resolucin ENTIDAD 068/2008

APROPIACION FINAL

VALOR COMPROMISO

FINAGRO 30.000.000.000

VALOR CONVENIO y/o CONTRATO 29.999.997.325 29.999.997.325

Aportes de Capital al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO, con el fin de garantizar la continuidad de la ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro AIS. Transferencia de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS Aportes de Capital a FINAGRO, Resolucin 069 del 18 de febrero de 2008. (fls. 11683 y 11684 cuaderno original 36)

Resolucin ENTIDAD 068/2008

APROPIACION FINAL

VALOR COMPROMISO

FINAGRO 15.000.000.000

VALOR CONVENIO y/o CONTRATO 15.000.000.000 15.000.000.000

Transferencia recursos a FINAGRO, para el Fondo de inversin de Capital de Riego creado por la Ley 133 de 2007.

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TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS AO 2008


GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS INVERSION TOTAL TOTAL

No.

ENTIDAD

ADMINIST

OPERATIVOS

TOTAL

INDIRECTA

DIRECTA

CONVENIO y/o CONTRATO

PRESUPUESTO DEFINITIVO

018 016 023 054 055 075 013 068 069

IICA FINAGRO IGAG CIAT IICA FINAGRO FEDEGAN Adicin FINAGRO RES FINAGRO RES TOTAL 2008

1.532.373.355 7.769.992.000 1.000.000.000 2.142.857.143 3.207.600.000 673.000.000 151.275.876 0 0 16.477.098.374 3,30%

4.140.796.145 0 0 0 1.007.563.600 10.000.000 61.000.000 0 0 5.219.359.745 1,04%

5.673.169.500 7.769.992.000 1.000.000.000 2.142.857.143 4.215.163.600 683.000.000 212.275.876 0 0 21.696.458.119 4,34% EXCEDIO el 3%

0 0 0 2.308.095.238 6.064.906.185 110.000.000 232.190.500 0 0 8.715.191.923

0 310.978.008.000 0 40.549.047.619 49.719.930.215 23.207.000.000 134.364.124 29.999.997.325 15.000.000.000 469.588.347.283

5.673.169.500 318.748.000.000 1.000.000.000 45.000.000.000 60.000.000.000 24.000.000.000 578.830.500 29.999.997.325 15.000.000.000 499.999.997.325

5.673.169.500 318.748.000.000 1.000.000.000 45.000.000.000 60.000.000.000 24.000.000.000 578.830.500 30.000.000.000 15.000.000.000 500.000.000.000

Participacin %

VIGENCIA 2008 APROPIACION DEFINITIVA PRESUPUESTO COMPROMETIDO

PRESUPUESTO 500.000.000.000 499.999.997.325

PORCENTAJE DE LEY 3% 3%

TOPE MAXIMO 15.000.000.000 14.999.999.920

GASTOS COMPROMETIDO 21.696.458.119 21.696.458.119

DIFERENCIA COMPROMETIDA -6.696.458.119 -6.696.458.199

En ste cuadro se resumen las cifras que hacen parte del rubro GASTOS DE ADMINISTRACIN Y OPERACIN del programa AIS de conformidad con los convenios y/o contratos suscritos por el MADR, pactados y descritos en cada uno de ellos. Con referencia a los gastos operativos, la ley 1133 de 2007 no defini los rubros especficos que conformaran estos gastos de operacin, sin embargo, el legislador en la ponencia para segundo debate al proyecto de ley 174 de 2006 Senado, 024 de 2006 Cmara (Gaceta del Congreso 62 del 2 de marzo de 2007) relaciona los GASTOS OPERATIVOS considerados necesarios para el desarrollo del programa Agro Ingreso Seguro, aprobados en el texto propuesto en primer debate por la comisin 5 del Senado de la Republica: a) La evaluacin del impacto; b) La auditora general, c) La divulgacin y d) Socializacin del programa. El total de los Gastos Administrativos fue $16.477.098.374 y los Gastos Operativos $5.219.359.745. El total de GASTOS DE ADMINISTRACIN Y OPERACIN en la vigencia 2008 con recursos apropiados de AIS, fue de $21.696.458.119, que representan el 4.34% del total del Presupuesto asignado,
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valor superior al 3% autorizado y sealado en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007. TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS DISTRIBUIDOS SEGN CADA CONVENIO SUSCRITO
CONCEPTO GASTO GASTOS ADMINISTRATIVOS Administrativos 6.452.049.669 Viticos y gastos de viaje 309.564.925 servicios catastrales 789.511.000 unidad coordinadora 835.400.000 Gravamen movimientos financieros Auditoria General Software operativo 70.000.000 Imprevistos 753.249.403 TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVO GASTOS OPERATIVOS Evaluacin de Impacto 2.167.390.861 Filtro Operativo 161.558.700 Divulgacin 3.506.169.508 Socializacin 220.000.000 TOTAL GASTOS OPERATIVOS 5.893.560.369 TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS INVERSIN INDIRECTA Acompaamiento tcnico 3.089.728.259 Apoyo convocatoria Asistencia Tcnica 717.800.000 Interventora 4.522.402.129 INVERSIN DIRECTA 5.038.673.554 9.364.313.352 3.676.518.369 1.937.714.898 5.219.359.745 2.561.438.600 61.000.000 40.000.000 4.260.649.545 1.018.728.400 766.558.700 736.151.500 736.151.500 8.304.374.997 193.160.320 16.477.098.374 101.126.119 18.374.662.900 1.274.992.000 1.398.534.765 60.000.000 48.000.000 500.000.000 31.573.917 332.091.595 120.000.000 13.271.454.459 16.615.428.099 2007 2008 2009

14.197.935.366

21.696.458.119

20.936.101.500

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INVERSIN S/ OBJETO CONVENIO TOTAL GASTO DE INVERSIN DIRECTA E INDIRECTA TOTAL COMPROMETIDO

324.039.230.481 332.369.160.869

469.588.347.283 518.967.997.041 478.303.539.206 530.270.025.291

346.567.096.235 TOTA PRESUPUESTO DEFINITIVO Porcentaje de Gastos Administrativo y Operativo/ Presupuesto Definitivo

499.999.997.325 551.206.126.791

350.000.000.000 4,06%

500.000.000.000 555.000.000.000 4,34% 3,77%

Ley 1133 de 2007, porcentaje Gastos autorizado

5%

3%

3%

Exceso en gastos administrativos y operativos En Pesos Colombianos 2007 2008 CONCEPTO GASTO Gastos Administrativos 8.304.374.997

2009

16.477.098.374 18.374.662.900 5.219.359.745 2.561.438.600

Gastos Operativos 5.893.560.369 GASTOS ADMON /OPERATIVOS 14.197.935.366 Limite segn Ley 1133 de 2007 17.500.000.000 MONTO EXCEDIDO -

21.696.458.119 20.936.101.500 15.000.000.000 16.650.000.000 6.696.458.119 4.286.101.500

Todo lo anterior lleva a la Procuradura al convencimiento de que los gastos que en el pliego de cargos son incluidos como de administracin y operacin, comprometidos y ejecutados con los recursos del programa Agro ingreso seguro AIS, deben ser considerados como tales, y por ende se present el desbordamiento del porcentaje establecido en la ley para estos gastos fue del 3%, confirmado y probado con el estudio y cotejo a cada uno de los convenios suscritos en la vigencia 2008, descrito en el numeral 7 que antecede. El monto de los recursos para APOYO AGRO INGRESO SEGURO NACIONAL asignado en la ley Ley No. 1169 del 5 de Diciembre de 2007 por la cual se decret el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2008, y Decreto Nmero 4944 del 26 de diciembre de 2007, por el cual se liquid el Presupuesto General de la Nacin para la vigencia fiscal de 2008 y su anexo, por $500.000.000.000, descrito en la seccin 1701, de los cuales se comprometieron $ 499.999.997.325. El lmite fijado en valores absolutos era de $15.000.000.000 y el total comprometido y ejecutado por Gastos Administrativos ascendieron a $16.477.098.374 y por Gastos Operativos a $5.219.359.745, para un total de GASTOS DE ADMINISTRACIN Y OPERACIN en la suma de
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$21.696.458.119, que representan el 4.34% del total del Presupuesto definitivo asignado, superaron el mencionado lmite fijado, en cuanta de SEIS MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL CIENTO DIECINUEVE PESOS M/CTE ($6.696.458.119). En ese orden, se declarar probado el cuarto cargo formulado al implicado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, toda vez, que con la suscripcin y ejecucin de los convenios con los recursos asignados al Programa Agro Ingreso Seguro - AIS de la vigencia 2008, desbord el porcentaje establecido en el pargrafo 6 de la ley 1133 de 2007 para los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro en la suma de $6.696.458.119, del total de los recursos apropiados, conforme se explic precedentemente. De la tipicidad El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, por cuanto el investigado ANDRES FELIPE ARIAS LEYVA, en su condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, ha incurrido en lo descrito en el literal e) del artculo 61 de la Ley 489 de 1998 que establece como funcin de los Ministros, vigilar el curso de la ejecucin del presupuesto correspondiente al Ministerio, as mismo por desconocer el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, en el que se dispuso que los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro, no podan exceder del tres por ciento (3%) para los apropiados en la vigencia 2008 y por tanto no debi comprometer el presupuesto asignado en exceso del porcentaje establecido. La conducta desplegada por el servidor pblico aqu implicado, viol los postulados de la funcin administrativa contemplados en el artculo 209 de la Constitucin Poltica de Colombia que le impona cumplir su labor observando presupuestos como el de la eficacia, pues al comprometer y ejecutar por encima de los topes para gastos administrativos y operativos permiti que los recursos asignados al programa Agro ingreso Seguro AIS, no cumplieran su objetivo de garantizar que la gran mayora de los recursos se destinaran a sus componentes como lo eran los apoyos econmicos directos y a la competitividad con destino a los productores. As entonces, el acusado ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad En cuanto a la calificacin de la falta, igualmente se mantendr como FALTA GRAVE, por la trascendencia social de la falta, la jerarqua y mando como primera
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autoridad en la entidad, debiendo ser el garante del cumplimiento de las disposiciones legales vigentes, esto es comprometer y ejecutar los recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS de la vigencia 2009, sin desconocer que los gastos administrativos y operativos no podan sobrepasar el lmite establecido en pargrafo del artculo 6 de la Ley 1133 de 2007, violando sta norma de obligatorio cumplimiento al utilizar cuantiosos recursos en exceso en gastos diferentes al objeto principal del Programa Agro Ingreso Seguro AIS. En cuanto a la culpabilidad, en atencin a que el investigado conoca la naturaleza, fines y las necesidades que se procuraban atender con el Programa Agro Ingreso Seguro, en la medida en que la entidad a su cargo fue la que promovi decididamente el proyecto que dara lugar a la ley 1133 de 2007, decidi deliberadamente y a su arbitrio autorizar gastos de administracin y operacin por encima del tope fijado para el ao 2008, ms an, cuando de antemano saba cmo se distribuiran los recursos que financiaran los apoyos que otorgara el citado Programa, dado que fue miembro del comit intersectorial en el que se debata, precisamente, dicho aspecto, se considera cometida con dolo. 4.2 CAMILA REYES DEL TORO, en su condicin de Directora de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR): 4.2.1. DE LA PETICIN DE NULIDAD Teniendo en cuenta que el apoderado de la implicada en sus alegatos de conclusin, present una peticin de nulidad, se proceder en consecuencia a analizar primeramente lo referente a tal pedimento. La nulidad solicitada se basa en la falta de competencia del Procurador General de la Nacin, para procesar y juzgar a la disciplinada, efectuando los planteamientos que se transcriben a continuacin:
En la presente actuacin se proces y juzg conjuntamente al Doctor ANDRS F E L I P E A R I A S , p o r s u c o n d i c i n d e E X MI N I S T R O D E A G R I C U L T U R A Y DESARROLLO RURAL, quien por ostentar dicho cargo gozaba de un fuero legal que consista en que su juez natural en materia disciplinaria fuese el Procurador General de la Nacin en nica instancia (numeral 22 del artculo 7 Decreto Ley 2 6 2 d e 2 0 0 0 ) y a l a D o c t o r a C A MI L A R E Y E S D E L T O RO , e x D i r e c t o r a d e Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Frente al primer disciplinado no hay duda de la competencia, toda vez que el decreto con fuerza de ley que determina la organizacin y funcionamiento de la Procuradura General de la Nacin, estatuye la excepcin legal de la nica instancia para investigar disciplinariamente a los Ministros del Despacho, sin embargo, en relacin con la Doctora CAMILA REYES DEL TORO el despacho del Procurador General, no era competente para conocer y tramitar en nica instancia la investigacin, en razn a que la ley no establece como excepcin que sta servidora pblica sea aforada legal por su condicin de ex Directora
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de la Direccin de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por lo tanto, ante una eventual falta disciplinaria la competencia est en cabeza de la Procuradura Regional, de conformidad con lo establecido en el literal a) del numeral 1 del artculo 75 del Decreto Ley 262 de 2000 [] En efecto, tal y como se desprende del organigrama del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante MADR), la Secretara General y el Despacho del Viceministro dependen del Despacho del Ministro y estn a un mismo nivel, en tanto que las distintas direcciones dependen del Despacho del Viceministro y tienen un rango inferior al de la Secretaria General. [] La irregularidad procesal consiste, en que al tramitar el despacho del Procurador General de la Nacin en nica instancia la investigacin en contra de CAMILA REYES DEL TORO, vulnera el principio constitucional de la doble instancia estatuido en el artculo 31 de nuestra Constitucin, principio que forma parte del ncleo esencial del debido proceso y del derecho de defensa de mi representada. Al respecto la Corte Constitucional se ha ocupado de este tema, al resaltar que en el principio de la doble instancia subyacen los derechos de impugnacin y de contradiccin, que son precisamente derechos fundamentales. La garanta del derecho de impugnacin y la posibilidad de controvertir una decisin, exigen la presencia jerrquica del superior, que permita la participacin de otra autoridad independiente, imparcial y de distinta categora en la revisin de una actuacin previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelacin o porque resulte forzosa la consulta. [] Por lo expuesto por la Corte Constitucional se puede concluir que el legislador no ha establecido expresamente como excepcin del principio constitucional de la doble instancia que en materia disciplinaria la competencia para procesar y juzgar en nica instancia a un Director de alguna de las dependencias de uno cualquiera de los Ministerios, servidor pblico de la Rama Ejecutiva, sea del Procurador General de la Nacin, razn por la cual, toda la actuacin procesal est viciada de nulidad, en relacin con la Doctora CAMILA REYES DEL TORO, segn lo establecido por los numerales 1 y 3 del artculo 143 de la ley 734 de 2002 que establecen como causales de nulidad "la falta de competencia del funcionario para proferir el fallo" y "la existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso". []

Para resolver sobre la nulidad invocada, a continuacin se harn las siguientes consideraciones. En la Ley 734 de 2002 se opt por un rgimen de nulidades que parte de la consagracin de tres causales genricas, cuya aplicacin a casos concretos se matiza a travs de la aplicacin de unos principios que, si bien estn consagrados en el Cdigo de Procedimiento Penal, resultan aplicables por remisin expresa de la ley disciplinaria. Esas causales remiten al desconocimiento de las reglas de
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competencia, a la vulneracin del debido proceso y a la afectacin del derecho de defensa. As pues, en el ordenamiento disciplinario aplican los principios de oportunidad, fundamentacin, preclusin, taxatividad, proteccin, convalidacin, trascendencia, residualidad e instrumentalidad de las formas, por lo que de acuerdo con tales principios: solo es posible alegar las nulidades expresamente previstas en la ley (taxatividad); no puede invocarlas el sujeto procesal que con su conducta haya dado lugar a la configuracin del motivo invalidatorio, salvo el caso de ausencia de defensa tcnica (proteccin); aunque se configure la irregularidad, ella puede convalidarse con el consentimiento expreso o tcito del sujeto perjudicado, a condicin de ser observadas las garantas fundamentales (convalidacin); quien alegue la nulidad est en la obligacin de acreditar que la irregularidad sustancial afecta las garantas constitucionales de los sujetos procesales o desconoce las bases fundamentales del proceso (trascendencia); y, adems, que no existe otro remedio, distinto de la nulidad, para subsanar el yerro que se advierte (residualidad); tampoco procede decretar la invalidez de un acto, cuando ste cumpla la finalidad para la cual estaba destinado, siempre que no se viole el derecho de defensa (instrumentalidad de las formas); quien alegue la configuracin de un motivo invalidatorio, tiene la carga de determinar la causal que invoca, las razones de hecho y de derecho en que se apoya (fundamentacin); y no puede formular nueva solicitud por el mismo motivo sino por causal diferente o por hechos posteriores (preclusin). Lo dicho indica, inequvocamente, que la solicitud de invalidacin no es de postulacin libre, sino sometida al cumplimiento de los principios que orientan su declaratoria, procediendo slo por las causales taxativamente previstas, siendo obligacin del peticionario determinar el motivo y las razones fcticas y jurdicas en que se funda. Luego de los anteriores comentarios relativos al alcance y principios que rigen el instituto de las nulidades, se analizar los planteamientos del solicitante, tendiente a que se declare la nulidad procesal. En el Decreto Ley 262 de 2000, mediante el cual se modifican la estructura y la organizacin de la Procuradura General de la Nacin y del Instituto de Estudios del Ministerio Pblico; el rgimen de competencias interno de la Procuradura General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el rgimen de carrera de la Procuradura General de la Nacin, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos, encontramos entre las funciones asignadas al Procurador General de la Nacin, la consagrada en el numeral 17 del artculo 7, la cual consagra la facultad en cabeza del Procurador General de la Nacin de Asumir el conocimiento de los procesos disciplinarios e intervenir ante las autoridades judiciales o administrativas cuando la importancia o trascendencia del asunto requieran su atencin personal. Los procesos disciplinarios que asuma el Procurador General de la Nacin sern de nica instancia.
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De lo anterior se desprende, que no existe limitacin alguna para que el Procurador General de la Nacin asuma el conocimiento de cualquier asunto de ndole disciplinario, cualquiera que fuere el nivel del sujeto disciplinable, esto es que como jefe del Ministerio Pblico podr ejercer las funciones asignadas al organismo de control directamente o delegarlas en sus subalternos, las que a su vez puede retomar en cualquier momento. Al respecto se ha pronunciado la Honorable Corte Constitucional, as: Al Procurador General le corresponde 'dirigir o sealar las directrices y pautas generales que deben ser observadas por los referidos rganos a efecto de asegurar la coordinacin de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones'. De ah que los delegados y agentes del Procurador acten en su representacin y que adems de las funciones que les asigne la ley, cumplan las que siendo propias del Jefe del Ministerio Pblico, a quien estn subordinados, les sean delegadas por ste. Al Procurador General de la Nacin, se le atribuye un conjunto de funciones que l puede ejercer directamente y que, de acuerdo con las necesidades del servicio y con lo determinado por la ley puede tambin delegar, ya que como supremo director del Ministerio Pblico se halla asistido por la facultad para 'asignar funciones a sus delegados y agentes, bajo la responsabilidad de stos, sin perjuicio del derecho de avocacin cuando lo estime conveniente por necesidades del servicio Se agrega adems que la competencia de la Procuradura General de la Nacin, no puede confundirse con la de los jueces de la Repblica, en donde los conceptos de jurisdiccin y competencia demarcan el derrotero de su actuacin, atribuciones que solo son fijadas por la Ley, y en consecuencia no puede un juez o magistrado delegar su funcin de investigar y fallar los delitos; en tanto que en la Procuradura, como se anot antes, el Procurador General como jefe mximo, puede ejercer directamente cualquier funcin o delegarla en sus agentes. A modo de referencia sera pertinente recordar lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-429 de 2001: Que tales procesos tengan solamente una instancia tampoco lesiona los artculos 29 y 31 superiores, pues siendo el Procurador General la mxima autoridad de la entidad que dirige y supremo director del Ministerio Pblico no tiene otra instancia superior y, por ende sus decisiones solamente estn sujetas a acciones contencioso administrativas establecidas en normas pertinentes, las cuales pueden ser ejercidas por los procesados disciplinariamente. Ahora bien, en el presente asunto si bien actualmente hay funcionarios aforados, ello no es bice para romper la unidad procesal en la medida en que se trata de hechos totalmente conexos, en los que existe adems de unidad de imputacin,
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unidad de prueba, y conforme lo autoriza el artculo 81 del Cdigo Disciplinario nico Cuando varios servidores pblicos de la misma entidad participen en la comisin de una falta o de varias que sean conexas, se investigaran y decidirn en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarqua. En ese orden, teniendo en cuenta que al Procurador General de la Nacin, al tenor de lo dispuesto en el numeral 22 del artculo 7 del Decreto Ley 262 de 202, corresponde conocer en nica instancia los procesos disciplinarios que se adelanten en contra de los Ministros del Despacho, para el presente caso en razn de la competencia por conexidad correspondera conocer de los dems funcionarios del Ministerio de Agricultura involucrados, amn de que como ya se seal precedentemente, puede asumir procesos disciplinarios, que sean de competencia de otras dependencias de la Procuradura. Finalmente, es conveniente anotar que el principio de doble instancia no es una formula sacramental e inamovible para todos los asuntos judiciales y/o administrativos, no siendo admisible aceptar que en aquellos asuntos que se tramiten como procesos de nica instancia, se lesionen valores supremos como el del debido proceso o del derecho de contradiccin. As las cosas, se negar la procedencia de la solicitud de nulidad invocada, lo que as se declarar en la parte resolutiva, continundose en consecuencia con el anlisis y valoracin jurdica acerca del cargo nico formulado. 4.2.2. ANLISIS Y VALORACIN JURDICA DEL CARGO NICO, DE LOS DESCARGOS, Y DE LOS ALEGATOS DE CONCLUSIN

4.2.2.1.

Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta.

A la acusada CAMILA REYES DEL TORO, en su condicin de Directora de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se le formul el siguiente nico cargo:
Intervenir en la etapa previa a la celebracin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica No. 003 del 2 de enero 2007, entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), en el sentido de tramitar y aprobar el documento denominado trminos de referencia que permiti la suscripcin del citado convenio, con omisin de estudios tcnicos serios y completos y sin exigir de las reas responsables la elaboracin de los estudios financieros (econmicos) y jurdicos requeridos para la cabal ejecucin del Convenio.

Como normatividad vulnerada se le sealaron: el artculo 209 de la Constitucin Poltica; artculo 25 numerales 7 y 12 de la Ley 80 de 1993; artculo 8 del Decreto 2170 de 2002; numerales 3 y 5 del Manual Especfico de funciones del cargo de
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Director de Comercio y Financiamiento Grado 20 cdigo 0100 y Manual de contratacin numerales 3 Etapa Precontractual subnumerales 3.1 a 3.1.1.1.15, 3.2 y 3.3 vigente para la poca de los hechos; articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico. La falta disciplinaria se calific provisionalmente como GRAVSIMA, a ttulo de DOLO. 4.2.2.2. Anlisis de los descargos, alegatos de conclusin y pruebas

La implicada a travs de su abogado de confianza ejerci la defensa presentando escrito de descargos y posteriormente alegatos de conclusin, cuyos argumentos fueron principalmente los siguientes: Resalta la naturaleza jurdica del INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA, indicando que con dicho ente de carcter internacional, en los ltimos aos se ha venido firmando varios convenios de cooperacin para realizar convocatorias pblicas con el SENA, el PLANTE, el DAPRE FIP (programa Campo en Accin del Plan Colombia), Alianzas Productivas para la Paz, e inclusive con el el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en lo relacionado con la ejecucin del programa nacional de transferencia de tecnologa PRONATA, as como tambin establece que dicho organismo ha realizado estudios en diferentes pases, entre ellos Colombia. Destaca que el convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica N 003 del 2 de enero de 2007, es de ciencia y tecnologa, de los que se puede celebrar por contratacin directa, no requiriendo requisitos distintos de los propios de la contratacin entre particulares, por tanto no requieren estudios previos, sin embargo si fueron realizados y son serios para fundamentar el Convenio 03 de 2007, siendo el documento de justificacin tcnica un estudio condensado que hizo parte del convenio. Indica que la ficha EBI no fue diligenciada por su poderdante, por cuanto ella no era la persona responsable de esta ficha, requiriendo su llenado de un software especializado instalado en un nico computador de la Direccin de Planeacin de Ministerio, ficha EBI que adems no define la naturaleza del convenio y el que se hubiera llenado con un evidente error, que con el tiempo es detectado y corregido no le cambia la naturaleza al convenio, ni por ello deja de ser de ciencia y tecnologa, por cuanto la ficha EBI tiene fines estadsticos, pudiendo ser modificada en cualquier momento ante ajustes del proyecto de inversin y aunque aparezca en la primera pgina el nombre de la implicada, no por esto se puede deducir dolo, cuando no fue de su autora el diligenciamiento de la ficha. Seala que los estudios previos fueron realizados por las respectivas reas de acuerdo con su competencia funcional para ello, no correspondindole a la Direccin a cargo de su poderdante, la realizacin de estudios financieros ni jurdicos, ni le competa exigirlos, contando la unidad coordinadora con el personal
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idneo (un abogado especialista en derecho administrativo, un ingeniero industrial, un economista y un director o coordinador general) para ocuparse de realizar todos los estudios jurdicos y financieros previos al Convenio 03 de 2007, inclusive los aspectos tcnicos, siendo quienes prepararon el proyecto de convenio cuyos trminos de referencia aparece firmado por su poderdante, no porque hubiera sido elaborado por ella, sino como conformidad en lo que a la parte tcnica de su oficina le corresponda, que por competencia funcional en materia de infraestructura rural y experticia tcnica en riegos y drenajes, el tema es un asunto que le atae a la Direccin de Desarrollo Rural, asunto en particular sobre el cual su apoderada, al haber participado en una fase de planeacin conceptual del programa Agro Ingreso Seguro, haba estudiado elementos por ejemplo de la Chilena con sus incentivos para el riego de Ley 18.450 de este pas, que fueron considerados como un antecedente importante dentro del diseo de esta convocatoria, quien bajo esta ptica y marco conceptual, se permiti continuar de acuerdo y manifestarlo con su firma de los documentos que la unidad coordinadora prepar en su momento, para poner en marcha un instrumento para la cofinanciacin de obras de riego y drenaje a nivel predial. En cuanto a la intervencin de su poderdante en la etapa previa a la celebracin del convenio en cuestin, fija que en el proceso intervinieron muchas reas, coordinadas por la unidad coordinadora, siendo esta ltima la protagonista en el diseo del instrumento de riego, y por asuntos misionales le correspondi a la Direccin a cargo de su poderdante, quien en razn de su competencia funcional, no tuvo ningn rol en la definicin tcnica especfica relativa a riego, correspondindole a la Direccin de Comercio y Financiamiento asuntos de comercio exterior, comercio interno y financiamiento, por lo que durante el ltimo trimestre de 2006, cuando ocurrieron los eventos de esta investigacin, su poderdante estuvo en mltiples actividades, que no le dieron disponibilidad de tiempo para participar en las labores de diseo y puesta en marcha del programa, mucho menos poda ser la responsable de todo el proceso precontractual. La unidad coordinadora, al igual que lo hizo con otras dependencias envi unos documentos con la propuesta final del instrumento de riego, el de trminos de referencia y justificacin que suscribe CAMILA REYES, no porque hubieran sido elaborados por ella, sino como conformidad en la parte tcnica en lo que a su oficina corresponda, por lo que la revisin de la Direccin de Comercio y Financiamiento fue de carcter tcnico, no revisando el modelo de contrato, ni la seleccin del operador, porque no tena el conocimiento, ni los antecedentes, ni haba participado en ninguna reunin de preparacin, y su firma en estos documentos indica que estaba de acuerdo con su contenido desde su lectura tcnica, sin ser especialista en riego, ni en modalidades de contratacin estatal, ni en la parte jurdica, porque no es abogada sino economista. Le llama la atencin, que se responsabilice a su poderdante del proceso contractual de cara a un manual de contratacin que fue expedido el 22 de diciembre de 2006 y que para efectos de su vigencia rige a partir de ser publicado, siendo imposible que faltando cuatro das hbiles para la contratacin, hubiera existido una interiorizacin de los procesos y muchsimo menos cuando todo ya
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estaba preparado para el Convenio 03, se pudiera aplicar un Manual de Contratacin expedido el 22 de diciembre, no publicado ni socializado. Exterioriza que la Direccin a cargo de su poderdante nunca solicit la contratacin con el IICA, por tanto a cargo de la doctora CAMILA REYES nunca estuvo la realizacin de los estudios previos, toda vez que no era su deber elaborar los estudios tcnicos, ni coordinar con las reas responsables la elaboracin de los mismos. Concluye, el convenio es de ciencia y tecnologa, el cual aunque no requera estudios previos, si fueron elaborados, son serios y el de justificacin no es el nico estudio, no entraando en todo caso la omisin de los estudios previos ninguna vulneracin legal, a ms que su poderdante tuvo una escasa participacin en la etapa previa a la celebracin del convenio, en lo que a la parte tcnica de su Direccin le corresponda, no obrando con dolo, porque la escasa participacin que tuvo en relacin con el Convenio 03 de 2007, fue de buena fe, con miras a la prestacin de un buen servicio pblico. En los alegatos de conclusin adems de reiterarse y complementarse los aspectos anteriormente referidos, se hizo hincapi en la ausencia de dolo por parte de la disciplinada revelando que la nica conducta que puede atribursele a su representada es la de haber firmado la justificacin tcnica y los trminos de referencia que antecedieron el convenio 003 de 2007, firma que impuso de buena fe, considerando que los documentos se ajustaban a la reglamentacin sobre la materia y adems en atencin a la solicitud de revisin de los documentos que le fueran presentados por parte de la unidad coordinadora, que en tal sentido le hiciera el Viceministro FERNANDO ARBELAEZ, situacin que no puede considerarse como dolosa o contraria a derecho, pues en primer lugar el viceministro en mencin era su superior jerrquico a quien deba cumplir las rdenes impartidas y en segundo lugar los documentos no fueron elaborados por ella, sino que su elaboracin le correspondi a la Unidad Coordinadora de AIS en materia jurdica, especficamente a JULIO CESAR DAZA HERNANDEZ, as como su revisin final la realiz la oficina jurdica del Ministerio, en cabeza de la doctora TULIA EUGENIA MENDEZ REYES. Tambin en los alegatos se invoca la causal excluyente de responsabilidad disciplinaria, al considerarse que la disciplinada obr con la conviccin errada e invencible de que su conducta no era contraria a derecho, al haber credo de manera errnea que los documentos que suscribi, tales como: la Justificacin Tcnica Convenio de Cooperacin con el Instituto Interamericano de Cooperacin Agropecuaria y el certificado de idoneidad contenido en el memorando dirigido al Jefe de la Oficina Jurdica, constituan los estudios previos del convenio 003 de 2007 y que los mismos eran serios y completos. 4.2.2.3. Pruebas

Para refutar el cargo formulado la defensa solicit la prctica de las siguientes pruebas:
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Con el fin de demostrar que no obstante el convenio 003 de 2007 no requera estudios, s se elaboraron los estudios tcnicos, econmicos, financieros y jurdicos con antelacin a su suscripcin, correspondindole todo el diseo y direccin a la unidad coordinadora contratada para el efecto por razn del convenio 078 de 2006, as como que el Manual de Contratacin del Ministerio expedido el 22 de diciembre de 2006 no era aplicable para dicho convenio, la defensa solicit la prctica de varias pruebas. Escuchar en declaracin a EUGENIA MENDEZ, abogada que fue Jefa de la Oficina Asesora jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin del convenio 003 de 2007, aportando adems como prueba documental copia del correo electrnico del da 27 de noviembre de 2006 enviado por la Dra. Eugenia Mndez, para demostrar que la oficina jurdica era la encargada de realizar control jurdico sobre los diferentes documentos, haciendo una revisin de contenidos y devolva los documentos (trminos de referencia incluidos) en caso de encontrar que no eran ajustados a la ley o considerarlos incompletos y su gestin era previa a los actos jurdicos. Las declaraciones de los seores JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, JULIO CESAR DAZA HERNANDEZ, IVAN FERNANDO ESTEBAN CESPEDES, JULIAN ALFREDO GOMEZ DIAZ y JUAN CARLOS GUZMAN HIDALGO, miembros de la Unidad Coordinadora en desarrollo del Convenio 078 de 2006, as como los correos electrnicos del Dr. JULIO DAZA, abogado de la Unidad Coordinadora de AIS, de fechas 24 de octubre de 2006 y de 1 de diciembre de 2006, para demostrar que la Unidad Coordinadora se encargaba de todos los estudios y proyectos de documentos y que su trabajo era participativo y colaborativo con la Oficina Jurdica en los temas relacionados con el programa AIS, as como el correo electrnico del Dr. Daza, con fecha 1 de diciembre de 2006, para corroborar que l es el autor de los documentos que CAMILA REYES luego firma, en asentimiento de la parte tcnica, junto con documentos anexos, exactos a los finales que aparecen en la carpeta del Convenio 03/2007. El testimonio de ALBA SANCHEZ, junto copia del correo electrnico del da 7 de noviembre de 2006, mediante el cual la doctora ALBA SANCHEZ, Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio, enva un listado de los pasos a seguir, revisado y aprobado por la Oficina Jurdica, para demostrar que no estaba bajo la responsabilidad de su poderdante el proceso precontractual. Declaracin de CAROLINA CAMACHO, Directora de Poltica Sectorial del Ministerio, para tratar lo relacionado con el correo electrnico enviado por ella el 3 de agosto de 2006, mediante el cual adjuntaba un archivo Propuesta trminos de referencia Convocatoria. Asimismo requiri escuchar el testimonio del doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA en relacin con el concepto jurdico emitido sobre Convenios de ciencia

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y tecnologa que obra en este proceso, a efecto de su ampliacin y reconocimiento. Adems solicit la declaracin del doctor FERNANDO ARBELAEZ, Viceministro de Agricultura para la poca, as como aport correo electrnico enviado por l, con fecha 11 de octubre de 2006. Conjuntamente inst escuchar el testimonio del seor SAMUEL ZAMBRANO. 4.2.2.3.1.1. De otro lado, con el fin de demostrar que las fichas EBI no determinan la naturaleza de ningn contrato o convenio solicit recibir el testimonio de DANIEL NEREA, de la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; DIANA MARGARITA QUINTERO CUELLO, Directora de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP. Tambin requiri las declaraciones juramentadas del seor JAIRO CANO del IICA, para que indicara las razones por las cuales considera que el instrumento propuesto iba a permitir un proceso de innovacin y adopcin tecnolgica, y del seor RICARDO TORRES, ex Director de Desarrollo Rural Sostenible de DNP, para que corrobore que se explic a los funcionarios del MADR sobre la experiencia Chilena en materia de riego y drenaje. Tambin pidi oficiar a algunas entidades para que remitieran documentacin que interesaba a la defensa. 4.2.2.4. Asunto a tratar

De acuerdo con el nico cargo formulado en contra de la implicada CAMILA REYES DEL TORO, referente a su intervencin en la etapa previa a la celebracin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica N 03 de 2007, con omisin de estudios, sin exigirlos de las reas responsables, ser procedente examinar lo atinente a la observancia de los principios en la contratacin estatal, as como la exigencia de estudios previos a la celebracin de cualquier contrato o convenio, para entrar luego a resolver en concreto. De la observancia de los principios en la contratacin estatal El Estatuto General de la Contratacin Pblica en Colombia, Ley 80 de 1993, estableci que las actuaciones de quienes intervengan en la contratacin estatal se desarrollaran con arreglo a los principios de transparencia, economa y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la funcin administrativa.86 El Consejo de Estado ha sido ampliamente reiterativo en la aplicacin de los principios de la contratacin estatal a los procesos licitatorios, que no son ajenos a
86

Ley 80 de 1993, artculo 23.

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la contratacin directa,87 en otras palabras, tanto para la seleccin de contratistas a travs de la licitacin pblica, regla general, como mediante la contratacin directa, como mecanismo excepcional, es preponderante el acatamiento de estos principios y con mayor incidencia en la etapa precontractual. La excepcionalidad de este procedimiento para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en aquellos eventos taxativamente consagrados por la ley no puede tomarse como pretexto para soslayar los principios rectores de la contratacin estatal fijados en los artculos 24, 25, 26 de la Ley 80 de 1993, en desarrollo de los principios de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 Constitucional.
La doctrina y la jurisprudencia han esbozado como principios fundamentales del proceso licitatorio los de libertad de concurrencia, igualdad, publicidad y transparencia. La Ley 80 de 1993 consagr como principios de la contratacin estatal los de transparencia, economa y responsabilidad, a los cuales ha sumado los de planeacin y el de seleccin objetiva. Por lo dems, el procedimiento precontractual que adelanta la administracin, es un tpico procedimiento administrativo, sujeto a los principios orientadores de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin, sealados en el artculo 3 del C.C.A. y en el artculo 209 de la Carta. La ley como se seal, y lo ha manifestado la jurisprudencia, estableci que los principios generales que rigen la contratacin pblica en general y la funcin administrativa, son igualmente aplicables a la contratacin directa. Recapitulando, es menester sealar que la Ley 80 de 1993, Estatuto de General de la Contratacin de la Administracin Pblica, se encuentra fundamentado en los principios constitucionales, rectores de la funcin administrativa, generales del derecho, de interpretacin de los contratos, particulares del derecho administrativo y los establecidos directamente en el mismo, de los cuales la Sala slo se ocupara de aquellos con mayor incidencia en el asunto en estudio y de aplicacin en la etapa precontractual, en tanto la licitacin pblica y la contratacin directa, temas centrales del Decreto 2170 de 2002 demandado, son los dos procesos de seleccin vigentes que regulan la formacin de la voluntad del Estado en esta actividad.88 (Negritas y subrayado fuera de texto) As, bajo la filosofa jurdica que anim la Ley 80 de 1993, como atrs se explic, la contratacin directa es un procedimiento excepcional a la licitacin y concurso pblicos para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en los precisos eventos contemplados taxativamente en la ley; sin embargo, so pretexto de una mayor brevedad en este proceso de seleccin no se pueden soslayar los principios rectores de la contratacin estatal y de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 de la Constitucin y recogidos en el artculo 23 de la citada ley, que DEBEN ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta por voluntad explcita del Legislador (arts. 1 y 24 pargrafo 2.89 (Negritas, resaltado, mayscula sostenida fuera del texto original).
87

Ver Autos de 14 de agosto de 2003, Exp. 22.848, y de 30 de septiembre de 2004, Exp. 26945; y Sentencias de 10 de agosto de 2000, Exp. 12.964, 15 de julio de 2004, Exp. AP 1156-02, 14 de abril de 2005, Exp. AP 01577; 20 de abril de 2005, Exp. 14.519 88 Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: NacinPresidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715) 89 Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: NacinPresidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715)

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En este orden de ideas, los principios rectores de la contratacin estatal deben ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta, por voluntad explcita del legislador. Los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, legalmente se encuentran contenidos dentro del denominado principio de economa, postulados stos que doctrinalmente son conocidos como parte esencial del principio de planeacin, eje central que determina el xito de la contratacin estatal en la adquisicin de bienes y servicios y asegura la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal.90 En suma, la actividad contractual del Estado, como especie de la funcin pblica administrativa que es, no implica que sea de libre desarrollo, no lo es, pues independientemente de la modalidad contractual aplicable, siempre, sin excepcin alguna estar supeditada a los principios del Estatuto de Contratacin Pblica, entre ellos el de economa en cuanto a la planeacin, como lo exigen los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la ley 80 de 1993. De los estudios previos en la contratacin estatal La adecuada, apropiada y ordenada planeacin es el eje central que determina el xito de la contratacin estatal en la adquisicin de bienes y servicios y asegura la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal.91 De ah que la etapa precontractual o etapa previa sea el baluarte y la fortaleza para determinar la viabilidad tcnica, jurdica y econmica de un proyecto, as como para proteger los recursos del patrimonio pblico. La planeacin en el campo contractual lo que busca es analizar la factibilidad y eficiencia de las actuaciones estatales de carcter bilateral respecto al objeto de las mismas y su valor aproximado, procurando as recoger para el rgimen jurdico de los negocios del Estado el concepto segn el cual la escogencia de contratistas, la celebracin de contratos, la ejecucin y liquidacin de los mismos no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisacin. La planeacin bsicamente puede definirse como una herramienta para la gestin contractual pblica, que implica que todo proyecto que pretendan adelantar las

90

Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones. 91 Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones.

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entidades pblicas debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica.92 Concomitante con lo anterior, la Procuradura General de la Nacin frente al alcance del principio de planeacin se ha referido en los siguientes trminos:93
[]El principio de planeacin es una manifestacin del principio de economa, consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993, como se desprende de lo dispuesto en los numerales 6, 7 y 12 a 14 de esta disposicin. El principio de planeacin busca garantizar que la escogencia de los contratistas, la celebracin, ejecucin y liquidacin de los contratos no sea producto de la improvisacin; en consecuencia en virtud de este principio, cualquier proyecto que pretenda adelantar una entidad pblica debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica [] La finalidad de las exigencias contenidas en los numerales 7 y 12 citados es que las entidades estatales, con antelacin a la apertura del proceso de seleccin, o la celebracin del contrato, segn el caso, tengan previamente definida la conveniencia del objeto a contratar, la cual la reflejan los respectivos estudios (tcnicos, jurdicos o financieros) que les permitan racionalizar el gasto pblico y evitar la improvisacin de modo que, a partir de ellos, sea posible elaborar procedimientos claros y seguros que en el futuro no sean cuestionados. Su observancia resulta de suma importancia, en la medida que el desarrollo de una adecuada planeacin permite proteger los recursos del patrimonio pblico, que se ejecutarn por medio de la celebracin de los diferentes contratos.

De otro lado, la Contralora General de la Repblica, a travs de la Oficina Jurdica ha sealado lo siguiente:
El numeral 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993 expresamente consagra que con la debida antelacin a la apertura del procedimiento de seleccin o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, los diseos, los proyectos requeridos y los pliegos de condiciones. Ntese que la norma no distingue sobre la naturaleza del objeto a contratar como tampoco su cuanta para efectos de cumplir con el requisito de la elaboracin de los estudios previos, salvo las excepciones expresamente sealadas en la misma ley relacionadas con la urgencia manifiesta, en los dems casos stos debern efectuarse. El sentido de este requisito es identificar tcnica y econmicamente el objeto del futuro contrato. Desde el punto de vista tcnico se requerir realizar los estudios a que haya lugar rea establecer las especificaciones de los bienes, servicios u obra pblica a contratar. Desde el punto de vista econmico ser necesario establecer el valor del objeto que se pretende contratar.

92

Fallo de Primera Instancia proferido por la Procuradura Delegada Primera para la Contratacin Estatal del 12 de Diciembre de 2001, P.D. Benjamn Herrera Barbosa. 93 Fallo de segunda instancia del 12 de septiembre de 2008, proferido por la Procuradura Primera Delegada para la Contratacin Estatal. Radicacin No. 120-2216-2006, cita de la Procuradura General de la Nacin en Recomendaciones para la elaboracin de estudios previos. Aplicacin del principio de planeacin en la contratacin de las entidades pblicas, pginas 8 y 9.

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Tambin es conveniente traer de nuevo a colacin, como se hizo en el pliego de cargos, lo que ha sostenido el Consejo de Estado al respecto: [] la Sala ha sostenido repetidamente, y as lo reitera ahora94, que en materia
contractual, las entidades oficiales estn obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeacin en virtud del cual resulta indispensable la elaboracin previa de estudios y anlisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de seleccin, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebracin del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y dems caractersticas que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratacin, adquisicin o disposicin se haya determinado necesaria, lo cual, segn el caso, deber incluir tambin la elaboracin de los diseos, planos, anlisis tcnicos, etc.; (iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podra demandar la celebracin y ejecucin de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, as como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de recursos presupuestales o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebracin de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los procedimientos, trmites y requisitos de que deban satisfacerse reunirse u obtenerse para llevar a cabo la seleccin del respectivo contratista y la consiguiente celebracin del contrato que se pretenda celebrar. El aludido principio de planeacin, con los perfiles y el alcance que se sealan, no solo ha sido consagrado en el Estatuto de Contratacin actualmente vigente, contenido en la Ley 80 de 1993, respecto del cual la Ley 1150 de 2007 ha adoptado disposiciones encaminadas a fortalecerlo, sino que tambin ocup la atencin del legislador al expedir el Decreto-ley 222 de 1983, tal y como se advierte de la interpretacin hecha a varios de sus artculos []

As las cosas, es incuestionable la obligatoriedad de los estudios previos de conveniencia, oportunidad o justificacin sobre la necesidad del objeto a contratar, como requisito exigido en los numerales 795 y 1296 del artculo 25 de la ley 80 de 1993, en concordancia con el artculo 897 del decreto 2170 de 2002.
94

Seccin Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Exp. 14287, Actor: Jairo Arturo Crdenas Avellaneda. Demandado: Telecom 95 La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarn o impartirn con antelacin al inicio del proceso de seleccin del contratista o al de la firma del contrato, segn el caso. 96 Con la debida antelacin a la apertura del procedimiento de seleccin o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, diseos y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o trminos de referencia. 97 De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, tendrn lugar de manera previa a la apertura de los procesos de seleccin y debern contener como mnimo la siguiente informacin: 1. La definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin. 2. La definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo. 3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo.

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El servidor pblico deber siempre, adems de contar con los recursos presupuestales, hacer los estudios referentes a los precios del mercado, la conveniencia o justificacin, determinar qu personas naturales o jurdicas pueden ejecutar el objeto contractual, etc., todo con el fin de agotar los pasos propios del principio de economa, en el mbito especfico de la planeacin contractual. Por eso, en la contratacin pblica los principales esfuerzos deben estar dirigidos hacia los estudios previos, pues es a partir all que se establecen el objeto y las obligaciones contractuales entre las partes, de all su importancia, razn por la cual las entidades pblicas estn en la obligacin de apoyar con empeo esta gestin. En relacin con la obligacin de acatar las exigencias del principio de planeacin, en particular, la de realizar los estudios previos exigidos por la ley, la doctrina autorizada ha expuesto lo siguiente:
El legislador pone en cabeza de la entidad contratante la obligacin expresa de escoger, definir y delimitar el objeto a contratar, para lo cual exige estudios, proyectos, diseos y dems anlisis necesarios para el correcto planteamiento de la necesidad de la Administracin al momento de dar a conocer a los particulares u otras entidades estatales su deseo de contratar. La ley lo que pretende es que se tenga toda la informacin como si la misma entidad fuera a ejecutar el objeto del contrato estatal; todo esto porque no solo se compromete el buen funcionamiento de la Administracin, sino que adems se ve implicado el patrimonio pblico, y en ltimas la consecucin del fin principal del Estado, cual es el inters general, todo por medio de la contratacin pblica. [] el anlisis de oportunidad y conveniencia de la celebracin del contrato [] implica todo un juicio de valoracin por quien ejerce funciones administrativas para que los actos administrativos sean realmente beneficiosos y acordes con los intereses generales. [] Por ello, se hace necesaria una evaluacin previa de la situacin, no solamente para llegar a la conclusin de que se necesita el contrato, sino para determinar la figura a utilizar.98

En ese orden, antes de la celebracin de cualquier contrato o convenio, debe la administracin contar con unos estudios, los cuales adems no sern cualquier clase de estudios, toda vez que debern corresponder a la mejor manera de absolver la necesidad que ampara el proceso contractual, y de llegarse a realizar un proceso contractual sin estudios previos, o con estudios deficientes, constituye una conducta relevante en materia disciplinaria, como lo ha sostenido este rgano de control as:

4. El soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato. 5. El anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista. 98 EXPOSITO VELEZ, Juan Carlos. La Configuracin del contrato de la Administracin Pblica en Derecho Colombiano y Espaol. Universidad Externado de Colombia. Bogot. Enero de 2003. Pgs. 591y 596 a 598.

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[] los estudios previos deben contener anlisis serios, completos y suficientes de los distintos aspectos que interesan, en relacin con el contrato a celebrar, entre los cuales se encuentran, por razones obvias, los mencionados, expresamente, en los prrafos anteriores. En efecto, la determinacin de la forma ms adecuada para satisfacer la necesidad de la entidad estatal, de las caractersticas y el costo de los bienes y servicios requeridos para ello, de las condiciones de experiencia y financieras de sus posibles oferentes y del valor total del contrato que se pretende celebrar, debe suponer una indagacin exhaustiva99, sobre cada uno de stos aspectos; por consiguiente, cuando la entidad no analiza alguno de dichos aspectos, o lo hace de forma insuficiente, es claro que se desconoce la planeacin de la contratacin estatal, y, en consecuencia, el principio de economa, consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993.100

4.2.2.5.

Caso concreto

De acuerdo con las explicaciones ofrecidas y con las pruebas practicadas, encontramos que no se desvirta el cargo formulado en contra de la implicada CAMILA REYES DEL TORO, al evidenciarse incumplimiento de los requisitos de planeacin contractual, especialmente el referido a la carencia de los estudios previos para el convenio 03 de 2007. En vigencia del Decreto 2170 de 2002, norma aplicable para la celebracin del convenio 03 de 2007, en el artculo 8 consagr legalmente la obligatoriedad de realizar estudios previos como un desarrollo normativo a lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate; no hace ninguna distincin, salvedad o excepcin, es decir, se torna en la regla general que da cumplimiento al principio de economa para ser aplicado en todos los procesos de seleccin de contratistas. Adems la norma impone en su contenido el deber de incluir la informacin descrita all descrita, requisitos bsicos o mnimos.
Artculo 8. De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, tendrn lugar de manera previa a la apertura de los procesos de seleccin y debern contener como mnimo la siguiente informacin [] (Negritas y subrayado fuera del texto original)

Los estudios previos constituyen la base fundamental de todo proceso contractual, pues es a travs de ellos, que la entidad da a conocer las necesidades que pretende satisfacer, identifica el objeto a contratar y seala los aspectos relacionados con el anlisis de los elementos que soportan la modalidad de contratacin, la naturaleza del objeto, los valores y las garantas; elementos con
99

Sobre la obligacin de realizar estudios previos serios y completos, ver fallo de la Procuradura Primera Delegada para la Contratacin Estatal, proferido el 4 de noviembre de 2005, expediente 021-70271. 100 Comisin Especial Disciplinaria. Radicacin 156-128650. Disciplinado: Apolinar Salcedo Caicedo y Mara del Rosario Pea Saavedra. Alcalde municipio de Santiago de Cali y Directora Departamento Administrativo de Hacienda. Fallo de Primera Instancia.

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los cuales se pretende alcanzar los fines perseguidos por la entidad, que no son otros distintos, al cumplimiento de los fines Estatales, siendo de mucha importancia de definir y analizar exhaustivamente los requisitos mnimos que establece la Ley para tal efecto. Como se observa, los documentos que soportan la contratacin Estatal obedecen al desarrollo de los principios que rigen la contratacin administrativa y al conocimiento previo de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer, y de las condiciones del futuro contrato; por lo tanto, la responsabilidad del funcionario o de los servidores pblicos que participan en esta etapa, no puede escapar al control que se derive de sus actuaciones u omisiones. Es as, como independientemente de la modalidad de seleccin de que se trate, la normatividad aplicable reconoce la necesidad de los estudios previos, sin excluir dentro de ellos, a la contratacin directa, pues es claro que siendo los estudios previos el soporte de la contratacin de la entidad, es a travs de ellos como se determina la necesidad a satisfacer, el objeto a contratar, y la modalidad de seleccin del contratista, entre otros. Ahora bien, como se pretende demostrar que los denominados trminos de referencia, son los estudios previos, a continuacin se analizar si dicho documento puede ser equiparado y entendido como unos estudios previos, por lo que para el efecto se har el siguiente cotejo entre los requisitos mnimos de los estudios previos y los trminos de referencia en vigencia del decreto 2170 de 2002.
No. 1 2 Requisitos Estudios Previos (Dto 2170/02, art. 8) La definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin La definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo. El soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato El anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista Requisitos Trminos de Referencia (Dto. 2170/02, art. 10) Objeto del contrato Caractersticas tcnicas de los bienes, obras o servicios requeridos por la entidad.

Presupuesto oficial.

Factores de escogencia de la oferta y la ponderacin matemtica precisa, concreta y detallada de los mismos. Criterios de desempate

Requisitos o documentos necesarios para la comparacin de las ofertas, referidos a la futura contratacin Fecha y hora lmite de presentacin de las ofertas. Trmino para la evaluacin de las ofertas y adjudicacin del contrato Plazo y forma de pago del contrato

Conceptualmente, los estudios previos son diferentes a los trminos de referencia, de ah que para el caso que nos ocupa, se debe realizar un anlisis sustancial,
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profundo y no formal, es decir, ir ms all del ttulo del documento, para tal efecto atendiendo los requisitos mnimos sealados en el decreto 2170 de 2002 en consonancia con los criterios orientadores de la Jurisprudencia del Consejo de Estado, la Doctrina de la Procuradura General de la Nacin expuesta en diferentes fallos y la de algunos tratadistas expertos en temas de contratacin pblica, se ultima que el documento trminos de referencia para el convenio 003 de 2007, no corresponde a unos estudios previos, toda vez que no contiene o cumple las exigencias, como a continuacin se demostrar. De la definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin.101 (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 1) La etapa previa a la celebracin del contrato o convenio responde a un claro lineamiento del principio de planeacin, inmerso en el principio de economa consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993 y frente al deber de realizar estudios previos, en los numerales 7 y 12 prev la necesidad de definir con antelacin al inicio del proceso de seleccin del contratista o de la firma del contrato, segn el caso, la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello e igualmente elaborar los estudios, diseos y proyectos requeridos. Para el caso en concreto, en el documento Trminos de Referencia suscrito por la implicada CAMILA REYES DEL TORO, no se trata suficientemente acerca de la necesidad de la contratacin, ni siquiera encontramos un captulo destinado para ello, no existiendo as un real anlisis de la conveniencia o inconveniencia del objeto contractual, pues la descripcin general de una normativa (decretos y leyes) en materia agrcola dista mucho de ser considerada como una justificacin para escoger o justificar la razn por la cual se debe realizar una convocatoria de este tipo, tampoco se hace un estudio de los argumentos por los cuales a travs de una invitacin pblica se va a lograr un incremento en la productividad y competividad del sector agropecuario nacional, ni se indica los motivos por los cuales una convocatoria pblica de riego va a satisfacer el cumplimiento de los objetivos fijados.

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B. ANALISIS DE LA CONVENIENCIA Y OPORTUNIDAD DEL OBJETO CONTRACTUAL. (). No todos los objetos contractuales requieren de las mismas consideraciones y anlisis desde el punto de vista de la oportunidad y conveniencia. En algunos casos, la sola referencia a un elemento acredita la necesidad de la entidad. La adquisicin, por ejemplo, de papelera, tintas y en general tiles de escritorio, no requiere de un estudio detallado que justifique porqu la entidad los requiere. Igualmente la existencia de programas de compras facilita el anlisis pero no lo excluye. A pesar de la existencia de planes de adquisiciones las entidades debern con anterioridad al inicio del proceso de seleccin, convalidar nuevamente la informacin para verificar la existencia de la necesidad y determinar la conveniencia de la prestacin, las condiciones de pago, los precios del mercado, etc. Referir a continuacin algunos aspectos que deberan considerarse para cumplir el requisito previo que nos ocupa, no sin antes aclarar que para cada caso su cumplimiento y desarrollo podra tener particularidades. I. IDENTIFICACION DE LA NECESIDAD. La determinacin y el conocimiento de las necesidades de las entidades es la primera condicin para realizar el estudio. Las reas tcnicas y/o administrativas de las entidades o el ordenador del gasto debern efectuar un estudio sobre los requerimientos indispensables para cumplir adecuadamente con su gestin (art. 8 Dcto. 2170 de 2002). La elaboracin de los planes de compras o adquisiciones no exoneran a las entidades estatales para que, con anterioridad al inicio del proceso de seleccin, identifiquen la necesidad que se debe satisfacer con el contrato, ya que tales planes son establecidos, por regla general, con una anterioridad importante al inicio del trmite precontractual, y por tanto la actualizacin de la informacin se impone (...). (PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pgs. 162-163.)

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En sntesis, no existe un estudio detallado que justifique lo que la entidad requiere, ni un diagnstico donde el Ministerio haya identificado cules son sus problemas y/o las necesidades que deben atender para que la gestin de la entidad se pueda realizar apropiadamente, adems resulta absurdo, ilgico e irracional que el contratista o cooperante para el caso, el IICA, sea quien le proyecte y determine sus necesidades, esto desborda el objeto y las actividades sealadas en el convenio 078 de 2006, adems que afecta seriamente por una parte la objetividad en la escogencia de quien va a satisfacer la necesidad, as como la responsabilidad exigible a todo servidor y administrador pblico, al contrario, ello demuestra la improvisacin y falta de seriedad que debi primar en la realizacin de estudios previos, ausentes a todo luces para el convenio 03 de 2007. De la definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo.102 (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 2) La escogencia de la modalidad de seleccin estn definidas por el legislador (Licitacin Pblica, concurso de mritos, contratacin directa, en vigencia del decreto 2170 de 2002), una vez concurra alguna de las causales sealadas por la norma, sin embargo ello exige que de manera previa se realice un anlisis de las razones que justifiquen la escogencia de una opcin en desestimacin de las otras, partiendo de la base que la licitacin pblica era la regla general para la escogencia de contratistas y la contratacin directa es un procedimiento excepcional y para los casos taxativamente sealados, en una u otra forma la entidad debe realizar un anlisis que fundamente tal determinacin, donde se haya hecho un estudio y cotejo de la modalidad aplicable frente a la necesidad planteada. En el documento trminos de referencia, objeto de estudio, tal requisito no est cumplido, no se haya plasmado en el mismo, es inexistente. No explicndose porqu la colaboracin cientfica y tecnolgica de una organizacin como all se enuncia, contribuir a la implementacin de nuevas tcnicas en sistemas de riego que permitirn la profunda transformacin del aparato productivo agropecuario y como esto a su vez se enmarca en alguna de las actividades cientficas y tecnolgicas del artculo 2 del Decreto 591 de 1991. Un estudio previo no es enunciativo es realmente eso, un estudio, entendido como aquel que de mejor manera absuelve la necesidad que ampara el proceso contractual, no pudindose pretender que el documento denominado trminos de referencia en cuestin, donde se fijaron pautas directas para el IICA y no para un organismo en general, pues as como el IICA poda tener la idoneidad y
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FORMA MAS ADECUADA DE SATISFACER LA NECESIDAD. Las necesidades de las entidades pueden satisfacerse de distintas formas. El anlisis de cada una de ellas permitir seleccionar la ms conveniente. Una vez determinadas las distintas alternativas de satisfaccin de la necesidad, se impone analizar en forma detallada la ms conveniente.(PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pgs. 162-163.)

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experiencia en temas agrcolas, tambin otras entidades nacionales o internacionales podan tambin tenerla y haber participado, sea considerado como los estudios previos. Si realmente se hubiera hecho un estudio previo y no un documento direccionado y tendiente a fijar pautas y reglas de lo que sera el futuro convenio 03 de 2007 que se celebrara con el IICA, los resultados probablemente hubieran sido otros. De las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo.103 (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 3) Este requisito guarda relacin con las exigencias definidas por los numerales 1 y 9 del artculo 10 del Decreto 2170 de 2002 (objeto del contrato, plazo y forma de pago del contrato), y cuando el objeto ya estaba dispuesto, al igual que se celebrara el convenio con el IICA, esto es, que el contratista o cooperante en este caso, ya estaba previamente definido y las obligaciones que iba a cumplir tambin, las cuales fueron las que finalmente quedaron establecidas en el convenio 003 de 2008, no puede aceptarse los trminos de referencia, como unos estudios previos. Adems, en el documento en cuestin, no se explica cmo se determin, cul sera el nmero y calidad del personal requerido para que adelantar la convocatoria, cul la experiencia del IICA en objetos similares, qu experiencia y perfil se requera de las personas para poder sealar que contaba con un grupo idneo, qu pruebas realiz para tal efecto, cules eran los criterios que deba tener el IICA para seleccionar los calificadores, evaluadores, expertos e interventores, cul fue el estudio que se realiz para determinar que el IICA contaba con la infraestructura tcnica, operativa y administrativa, cules seran las altas calidades tcnicas y profesionales que se exigiran para el personal que fuera contratado por el IICA para el desarrollo de las actividades propias del convenio, cules seran las actividades cientficas y tecnolgicas que el IICA desarrollara. As como tampoco se encuentra establecido porqu el IICA sera el organismo que podra atender el objeto del convenio y no otra entidad nacional o internacional que podra haberse constituido como un posible oferente. No se vislumbra por parte alguna que requisitos satisfizo o reuni el IICA para que fuera elegido como la entidad ms favorable y llevara cabo la ejecucin del convenio. Ello imposibilit una comparacin objetiva de ofertas para seleccionar la ms adecuada para la entidad. El documento denominado trminos de referencia resulta tan precario en su contenido y anlisis como para ser considerado un estudio previo serio, es tal su carencia de anlisis y profundidad en su contenido que ni siquiera puede ser considerado como deficiente, es totalmente inexistente porque no registra la
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ANALISIS DE LAS CONDICIONES DEL CONTRATO. Dentro de los estudios previos se impone el anlisis del objeto que se contratar, las condiciones de ejecucin, lugar del cumplimiento, plazo, forma de pago, etc...(PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pg. 163.)

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realizacin de los anlisis de los requisitos contenidos en el artculo 8 del decreto 2170 de 2002 y menos an considerarse unos trminos de referencia porque tampoco define como la sostenido el Consejo de Estado la forma como se tramitar el procedimiento; fijar los plazos de apertura y cierre; establecer los criterios y las ponderaciones de los mismos para la evaluacin de ofertas y adjudicacin; sealar los requisitos de participacin; as como todas aquellas disposiciones que considere necesarias para realizar una seleccin objetiva,104 es decir no se concretan los requisitos, reglas, condiciones y exigencias que estime oportunos, de acuerdo con las circunstancias de cada proceso de seleccin en concreto dado que en el presente caso no hubo una seleccin objetiva del oferente. Del soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato.105 (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 4) En el pliego de cargos se indic claramente que se prescindi del estudio econmico (financiero), que debe anteceder la contratacin, pues al tener un presupuesto de cuarenta mil millones de pesos, que fue el que se destin para el convenio 003 del mes de enero de 2007, no puede la entidad limitarse a sealar cul es el valor del presupuesto y pretender que esto sea vlidamente considerado un estudio econmico, los estudios en comento tenan como finalidad garantizar la inversin eficiente equivalente, como mnimo debe la entidad consultar si el objeto a contratar (bien o servicio) se ha contratado con anterioridad, pues esto le permitir verificar si hay o no variaciones estimadas respecto al comportamiento histrico, en caso de requerir nuevas cotizaciones se debe hacer un anlisis de valores en las cotizaciones que puedan distorsionar precios promedio, se debe consultar el Catalogo nico de Bienes y Servicios -CUBS- y del Registro nico de Precios de Referencia - RUPR y dejar claramente definidos los criterios que fueron tenidos en cuenta para el clculo de la determinacin del presupuesto oficial. (ej: determinacin de valores de mano de obra, seguros, plizas, impuestos y dems gastos en que deba incurrir el proveedor para la entrega de los bienes o servicios, as como las condiciones de pago, volmenes y en general, todos aquellos factores que afecten el precio del bien o del servicio), lo que no ocurri en este caso. El documento trminos de referencia que pretenden sea considerado como unos estudios previos, solamente indica el valor del convenio en la suma de cuarenta mil millones de pesos ($40.000.000.000), sin que obre un anlisis de los clculos y las variables que se tuvieron en cuenta para determinar este valor.

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Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gmez, sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicacin nmero: 25000-23-26-000-1994-09827-01(16540), Actor: Sociedad SAIZ y Cia Ltda. Demandado: Empresa Distrital de Servicios Pblicos EDIS 105 ESTUDIO DE LAS CONDICIONES DEL MERCADO: Consultando las caractersticas especficas de la prestacin, las entidades estatales analizarn las condiciones y precios del mercado. Se deber considerar los elementos determinantes de lugar, tiempo y modo. (.) El anlisis de las condiciones del mercado supone la utilizacin de metodologas y procedimientos de distinta naturaleza que se aplicarn, necesariamente, segn las condiciones particulares de la prestacin que pretende contratar la entidad estatal. (PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pg. 163.)

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El anlisis que soporta el valor estimado del contrato implica el sealamiento expreso de las variables de toda ndole, utilizadas por la entidad para el clculo del presupuesto de la respectiva contratacin, en funcin de los aspectos tcnicos y financieros del objeto. Unido a lo anterior el anlisis del valor estimado debe incluir una discriminacin de los costos asociados a la estructuracin del negocio jurdico que pretende celebrar la administracin, es decir, que dentro del soporte del valor estimado del contrato se deben reconocer los costos de transaccin del mismo.106 Del anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.107 (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 4) En el documento Trminos de Referencia, en el aparte de las garantas, se defini que el IICA se compromete a constituir a favor y a satisfaccin del Ministerio, una Garanta nica de Cumplimiento para amparar los riesgos. Lo anterior se deriva del cumplimiento al numeral 19 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el numeral 4 del artculo 5 del mismo precepto legal, que consagr como regla general el deber del contratista de prestar garanta nica que avale el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, la cual se mantendr vigente durante su vida y liquidacin y se ajustar a los lmites, existencia y extensin del riesgo amparado. No puede confundirse las garantas que tienen como funcin salvaguardar el inters pblico y proteger patrimonialmente a la administracin frente a los eventuales incumplimientos del contrato imputables al contratista y entre ellas la denominada garanta nica, contemplada en la Ley 80 de 1993, entendida como aqulla que debe prestar el contratista para avalar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato,108 con la importancia de regular los riesgos que pueden derivarse de una relacin contractual durante la fase previa o de formacin del contrato, de la definicin que hizo la entidad de los esquemas que los amparen o aseguren segn sus necesidades a satisfacer, que permita al contratista decidir libremente si se acoge libremente a esta distribucin para que posteriormente no se exima de atender los riesgos contractuales normales que se derivan de toda contratacin pblica, pues si el contratista o cooperante de la administracin asumi las contingencias o riesgos que podan presentarse durante la ejecucin
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MOLANO LOPEZ MARIO ROBERTO. La nueva estructura de los procesos selectivos en la contratacin estatal. Bogot, 2009. Pg 142. 107 ANALISIS DE LOS RIESGOS DE LA FUTURA CONTRATACION. El estudio de los riesgos del contrato que pretende celebrar la entidad estatal le permitir hacer las previsiones del caso que conduzcan al xito del proyecto. Para el efecto, las entidades estatales debern realizar una revisin de su experiencia particular en la ejecucin de contratos anteriores y consultar con otras entidades e incluso con el sector privado cules son los acontecimientos futuros que podran atentar contra el desarrollo normal del contrato o generar reclamaciones pecuniarias de los contratistas. La determinacin de los riesgos permitir, adicionalmente, acordar la parte que lo asumir y eventualmente sus lmites. Se pretende lograr que las entidades estatales obtengan una enseanza de los fracasos del pasado y eviten la ocurrencia de las mismas circunstancias en el futuro. Adicionalmente, el anlisis y valoracin de los riesgos permitir a las entidades estatales establecer las condiciones particulares de la garanta que deben construir los contratistas. (PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pgs. 163-164.) 108 Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia del 24 de mayo de 2001 radicacin nmero: 25000-23-26-000-1994-0296-01(13598). Actor: sociedad INGESA Ingenieros Civiles y Arquitectos Asociados Ltda. demandado: Fondo Rotatorio Vial Distrital.

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del contrato o del convenio en este caso, no le sera dable alegar o solicitar que la entidad los asuma y cubra los sobrecostos que se hayan podido generar. De ah que la estipulacin de garantas no puede ser bajo ninguna manera entendida como un anlisis de riesgo y menos pensarse que con ello se estara dando cumplimiento al requisito fijado en el numeral 5 del artculo 8 del Decreto 2170 de 2002. Por todo lo anterior, se concluye que al Ministerio le corresponda elaborar estudios previos para la celebracin del convenio 003 de 2008, independiente de la modalidad de seleccin escogida, pues precisamente en ellos, se analizaba y defina este aspecto, as como tambin le corresponda elaborar pliego de condiciones o trminos de referencia, independientemente que la modalidad escogida para la celebracin del convenio en comento, fuera por licitacin pblica o por contratacin directa. No pudindose aceptar como estudios previos, un documento de justificacin de la contratacin y unos trminos de referencia sin fecha, que son deficientes al no cumplir con los requisitos mnimos exigidos por el legislador en el numeral 8 del decreto 2170 de 2002, respecto del contenido de los estudios previos. Respecto de las pruebas practicadas luego de descargos, tenemos lo siguiente: En cuanto a la testimonios recogidos, que es necesario que la mayora de ellos estn involucrados por los mismos hechos en diferentes procesos no solo de carcter disciplinario, sino tambin penal y fiscal, por tanto, si bien concurrieron en calidad de testigos ante este proceso, tenan un inters en el resultado de la diligencia y de la investigacin misma, concurriendo en ellos circunstancias especiales que afectan la confiabilidad, imparcialidad, credibilidad y por ende no dan la certeza necesaria para considerar sus testimonios como fiables, sino que de su valoracin y elementos de juicio de acuerdo con la sana crtica, basada en la lgica, la experiencia, las normas de procedimiento y su confrontacin con los otros medios de prueba allegados al expediente, nos llevan a tenerlos como testigos sospechosos y en ese orden no darles mucha credibilidad. La experiencia demuestra que cuando de las resultas de un proceso, el testigo puede derivar provecho o perjuicio al verse involucrado, lo normal es que no sea sincero y veraz en su dicho, para alejar estas posibilidades y evitar as que se descarguen responsabilidades en l, entonces con tales fines, es posible que desfigure el relato de los hechos, circunstancias que le restaran credibilidad al testimonio. El artculo 217 del Cdigo de Procedimiento Civil dice que son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentran en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razn de parentesco, dependencias, sentimientos o inters con relacin a las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.

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A su vez la H. Corte Suprema de Justicia Sala de Casacin Penal, MP. Dr. Jos Mara Esguerra Samper, Sentencia de 12 de febrero de 1980, Tomo Jurisprudencia: Sentencia No. 15, dijo al respecto lo siguiente: La ley no impide que se reciba la declaracin de un testigo sospechoso pero la razn y la crtica del testimonio aconsejan que se la aprecie con mayor severidad, que al valorarla se someta a un tamiz ms denso que aqul por el que deben pasar las declaraciones de personas libres de sospecha. No obstante lo anterior se proceder disertar sobre los testimonios rendidos, solicitados como prueba de descargos. En la declaracin del doctor FERNANDO ARBELAEZ, Viceministro de Agricultura para la poca, detall:
En este correo que ustedes me ponen de presentes (sic) como se lee del mismo texto, en ningn momento se da una instruccin para escoger modelo alguno de contratacin, ni tampoco se habla de convenio especifico (sic) alguno, en este correo, lo que se le pide a los funcionarios, responsables los (sic) diferentes convenios, radicar la informacin respectiva, completa de todos los convenios, aqu no estbamos hablando de todos, de finagro, bancoagrario, otros convenios o contratos que tuvieran diferentes esquemas contractuales, y el convenio habla de dos temas, uno era el convenio de 2006 que estaban firmados por un ao y vencan en diciembre, y que seguramente iba a hacer necesario prorrogar para finalizar su ejecucin en el 2007, y lo segundo se refiere a tener toda la documentacin como lo dice ah, de los contratos y convenios para hacer ejecutados en el 2007, con el fin de pasar el filtro jurdico, el 1 de diciembre de 2006, para que la oficina jurdica hiciera una validacin de la documentacin, lo que yo quisiera aclarar es que haba un proceso de planeacin de ejecucin presupuestal que iniciaba desde el momento que el proyecto estaba presentado al congreso. [] la elaboracin de documentos, que deban ser radicados antes de ese primero de diciembre a la oficina jurdica fue un proceso, en el que participaron varias personas, yo no podra decir cuales exactamente pero creera que varios funcionarios del MADR [] La documentacin como obra en el expediente la presentaba la Direccin de Comercio, pero el proceso como se lleg a la Seleccin y definicin del ejecutor fue como les acabe de contar fue algo espontaneo (sic), sin ningn tipo de consideracin distinta, a las credenciales del ejecutor y a la conviccin de que todo se estaba haciendo correctamente. [] A riesgo que (sic) cometer alguna imprecisin entiendo que haba un manual de contratacin vigente desde el ao 2004, que era muy general invocaba mucho la ley 80 y sus decretos reglamentarios, y en diciembre 22 de 2006, se expide un nuevo manual de contratacin, los convenios que se suscriben y se ejecutan en el 2007, son suscritos con el nuevo convenio, con el nuevo manual de contratacin vigente, nuevo pues en esa poca. []

El testimonio del seor ARBELAEZ, contrario a lo que piensa la defensa, no es indicativo de que la implicada CAMILA REYES no tuvo participacin alguna en la elaboracin de los documentos previos a la celebracin del convenio, puesto que lo que se deduce del mismo en que para la elaboracin de documentos previos a la celebracin del convenio 03 de 2007 intervinieron varias personas, entre ellas la disciplinada. Lo anterior tiene respaldo documental pues la doctora REYES
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suscribe el documento denominado trminos de referencia, sin tener en cuenta que no existan estudios previos, y que los mismos no se podan considerar como tal. Por otro lado, en su declaracin juramentada el doctor DAZA estableci que a l se le solicitaba elaborar unos borradores de trminos, porque iban adelantar un convenio con el IICA dentro del marco de los convenios de cooperacin, siguiendo el mismo esquema de los convenios de cooperacin de ciencia y tecnologa que ya se vena realizando de mucho tiempo atrs; que elabor los borradores recibiendo la instruccin de remitirlos a la Direccin de Comercio y Financiamiento, no conociendo como era el trmite interno de dicha direccin. El testigo JUAN CAMILO SALAZAR fij que como coordinador recibi la instruccin del Ministerio de apoyar a las direcciones en todos los aspectos que requeran, delegando para el efecto a los seores JULIO DAZA y JULIAN GOMEZ para apoyar de acuerdo con sus competencias a todos los directores que requeran apoyo, entre ellos, la Direccin de Comercio y Financiamiento, no participando en ningn borrador de documento. Por su parte, el doctor JULIAN ALFREDO GMEZ DAZ precis conocer la existencia del convenio 03, a pesar de que su vinculacin se dio el 20 de abril de 2007, meses despus de la fecha de suscripcin y legalizacin, porque fue en marco de dicho convenio que se ejecut la convocatoria de riego del ao 2007. En declaracin de CAROLINA CAMACHO, Directora de Poltica Sectorial del Ministerio, para tratar lo relacionado con el correo electrnico enviado por ella el 3 de agosto de 2006, mediante el cual adjuntaba un archivo Propuesta trminos de referencia Convocatoria, respondi lo siguiente:
[] vale aclarar que la pregunta que hizo el Doctor PGN, era si este documento que hace parte del correo corresponda, a los trminos de referencia del convenio 003 del 2007, a lo cual yo conteste que no, porque los trminos de referencia de ese convenio son otros, entonces podemos revisar la pregunta. Claro es un documento acadmico y preliminar, que no lleg a ser los trminos de referencia del convenio, esto fue el resultado de un ejercicio de anlisis en el que se miraban otros apoyos en Latinoamrica y se propona de manera preliminar como borrador y para discusin, al interior del MADR. [] Esta propuesta es el resultado de un ejercicio acadmico solicitado por el Ministro y no hace parte de ningn convenio. [] No son unos trminos de referencia del 003, el asunto tiene este nombre porque consista en un documento preliminar para discusin al interior del MADR, sobre como (sic) podran realizarse las ayudas en riego, pero esto nunca lleg a ser lo que fueron los trminos de referencia del convenio, esto es un borrador un documento de discusin, y los trminos de referencia deben estar adjuntos a todo lo que es la carpeta del convenio 03, y que son un documento muy diferente a este ejercicio acadmico. [] la Direccin de Comercio y Financiamiento fue la que hizo la recomendacin tcnica para la elaboracin de la minuta del contrato del convenio 03 de 2007, entre el IICA y el Ministerio.

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La doctora TULIA EUGENIA MENDEZ determin que se presentaron a la oficina jurdica los estudios previos para la elaboracin del convenio 03 de 2007, radicados por la Direccin de Comercio y Financiamiento, dando cuenta de la necesidad de esa Direccin de realizar la contratacin; explicando que la oficina jurdica partir de los requerimientos hechos por los directores que suscriben los estudios previos y los elaboran, tiene la obligacin, de revisar, cual es la forma de contratacin que debe emplearse a partir de la necesidad fijada y estudiada por esos directores, por lo que a partir de los documentos entregados por la direccin en mencin, la oficina jurdica encontr que la forma legal de suplir la necesidad era a travs de la aplicacin de la ley de ciencia y tecnologa, como causal de contratacin directa, y en ese sentido se elabora el convenio especial de ciencia y tecnologa; agrega adems, que conoci los trminos de referencia remitidos por la Direccin de Comercio y Financiamiento para la elaboracin del convenio 03 de 2007, sin los cuales no se hubiese podido realizar el contrato, conteniendo la necesidad de lo que se iba a contratar, las obligaciones, con quien se iba a contratar, por cuanto se iba a contratar, el plazo, entre los datos ms relevantes, los cuales desde el punto de vista jurdico cumplan con lo sealado en el artculo 2170 de 2002, haciendo parte de los estudios previos, entendiendo como estudios previos todo lo que sirve de antecedente para la elaboracin del convenio; sin embargo no record la existencia de un documento previo denominado estudios previos, anotando la existencia de unos trminos de referencia; indic que toda la parte precontractual es de responsabilidad de las direcciones, incumbiendo a la oficina jurdica slo verificar que esos documentos cumplan con lo indicado en el decreto 2170 artculo 8, para que fueran estudios previos, aunque para el caso no se exiga estudios previos, se realizaron. En lo atinente al manual de contratacin estableci que el aplicable era el adoptado en el ao 2004, por cuanto el trmite de contratacin inici el 28 de agosto de 2006, en el cual no se fijaba un procedimiento para las modalidades especiales de contratacin, como el caso de los convenios de ciencia y tecnologa. Respecto a la responsabilidad de la formulacin del proyecto AIS para el ao 2006 al interior del Ministerio, concret que recay en la Direccin de Comercio y Financiamiento, conforme consta en la ficha EBI del proyecto. No obstante que algunos de los deponentes tratan de explicar la razn por la cual el convenio en cuestin es de ciencia y tecnologa y que por tanto a pesar de no requerir estudios, stos si se hicieron cumpliendo con las exigencias del caso, lo cierto para el despacho es que aunque si bien es cierto el decreto 393 de 1991, seala que dichos convenios se someten a las normas del derecho privado, ello no significa que para los mismos no se requiera de estudios previos, toda vez que, a los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica, le son igualmente aplicables las disposiciones contenidas en la ley 80 de 1993, norma que es posterior a los decretos referenciados. Entonces, no es cierta la tesis expuesta por los declarantes cuando afirman que dichos convenios especiales de cooperacin, no requeran de estudios previos. Ello, por cuanto que, con la entrada en vigencia de la ley 80 de 1993, se introdujeron nuevas reglas que modificaron parte del rgimen especial previsto en los decretos 393 y 591 de 1991.
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As las cosas, no debe perderse de vista que la ley 80 de 1993, derog expresamente algunos artculos del decreto ley 591 de 1991, pero no lo hizo respecto de otras de sus disposiciones. No obstante, a pesar de no referir nada sobre su integra y total insubsistencia, debe entenderse que tal derogatoria entraa igualmente la incompatibilidad con las normas precedentes. De otro lado, en virtud de los principios que rigen la actividad contractual, la ley 1150 de 2007, en el principio de transparencia, estableci dentro de la modalidad de contratacin directa, un determinado nmero de casos a los cuales se les puede aplicar dicha cual; quiere decir ello, que en tratndose de un rgimen exceptivo, pues la regla general es la licitacin, y dada la naturaleza de su aplicacin e interpretacin restrictiva, la determinacin de su aplicacin, se encuentra delimitada por las causales y principios previstos en la ley. Bajo ese entendido, y dando aplicacin al Decreto 2474 de 2008, por el cual se reglamenta parcialmente la ley 80 y la ley 1150 de 2007, se tiene que su artculo segundo prev como modalidades de seleccin, la licitacin pblica, la seleccin abreviada, el concurso de mritos y la contratacin directa, y en su pargrafo, se indica que para la seleccin de los contratistas, se aplicarn los principios de economa, transparencia y responsabilidad contenidos en la ley 80 de 1993 y los postulados que rigen la funcin administrativa. Es claro entonces que para todas estas modalidades, sin excepcin alguna, les son aplicables los principios contenidos en la citada ley. En cuanto a la aceptacin del doctor DAZA en que particip en la elaboracin de los borradores de trminos, para que fueran expedidos definitivamente por la Direccin de Comercio y Financiamiento, es evidente que la responsabilidad de la firma de tales trminos de referencia estaba a cargo de la implicada CAMILA REYES, por tanto, es cuestionable que la implicada CAMILA REYES, desatendiera las responsabilidades que le correspondan atinentes a la verificacin de la existencia de unos estudios previos, limitndose simplemente a firmar esos trminos de referencia con el pretexto que haban sido elaborados por el doctor DAZA. Debe advertirse, se trataba de un borrador, no de un documento definitivo, pues el documento definitivo es el que se firma por el funcionario responsable y como sucedi en este caso, fue firmado por la implicada REYES COMO encargada de tal actividad, por eso la primera llamada a responder. De otra parte, en relacin con estudio jurdico rendido por el Dr. CARLOS GUSTAVO ARRIETA, tal como lo manifiesta l mismo en su declaracin, sobre el tema de estudios no trat su concepto, sin embargo manifest que aplicando la regla general en materia de contratacin estatal, todo contrato estatal requiere de estudios previos. Por lo tanto, es indudable la exigencia de elaboracin de estudios previos para la celebracin del convenio 03 de 2007, no entendiendo que los trminos de referencia y la justificacin tcnica de la contratacin suplan tal requisito, toda vez que como se demostr precedentemente no cumplan los requisitos para figurar
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como tal, no pudindose aceptar tampoco como tales, segn lo intenta la defensa, el sustento en el trmite del proyecto de ley del programa AIS en el Congreso de la Repblica, consistente en la exposicin de motivos presentada por el ex Ministro ANDRES FELIPE ARIAS, pues el objeto y la esencia del trmite del proyecto de ley que culmin con la ley 1133 de 2007, es muy diferente, o mejor no podra decirse que dicho sustento, sirviera o eximiera al Ministerio de Agricultura de cumplir los requisitos exigidos para la elaboracin de los estudios previos relativos al convenio en cuestin.

De otra parte, la disculpa consistente en que la disciplinada CAMILA REYES no era la competente para los estudios tcnicos, financieros y jurdicos previos requeridos, porque en ella no recaa tal funcin, el Despacho no comparte tal apreciacin por cuanto la responsabilidad de los documentos previos del convenio 003 de 2007, radic en ella como Directora de Comercio y Financiamiento, motivo por el cual la justificacin tcnica y los trminos de referencia fueron suscritos por ella.

Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que para la vigencia 2007, en los planes de accin u operativos, las actividades que se desarrollaran con los recursos del AIS, se encontraban identificadas con el nmero 1, rea involucrada COMERCIO Y FINANCIAMIENTO y responsable DIRECCIN DE COMERCIO Y FINANCIAMIENTO; Programa Agro Ingreso Seguro. Cuya ACTIVIDAD A DESARROLLAR, est identificada as: Desarrollar el programa Agro Ingreso Seguro AIS, como mecanismo para proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional. En los recursos Fsicos se identifica que este programa se ejecutaba en la Direccin de Comercio y Financiamiento con una participacin directa de la unidad coordinadora del programa Agro Ingreso Seguro. La fuente de financiacin de todo el programa est identificada con los recursos apropiados para esta vigencia en el proyecto de inversin agro ingreso seguro. Tal situacin qued plasmada en el cuadro de distribucin de recursos elaborado por la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura, en la que se asigna a dicha Direccin la responsabilidad del convenio en cuestin, as:

PERIODO INFORMADO

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AO: 2007
RECURSOS AIS en millones

NUM ERO

AREAS INVOLUCRADAS

ACTIVIDADES

RESPONSABLES

OPERADO R

DIRECCION DE CADENAS PRODUCTIVAS

Disear segn se requiera, esquemas para la adjudicacin de apoyos a los productores agropecuarios, forestales, pesqueros y acucolas y realizar el correspondiente seguimiento.

Directora de Cadenas Productivas

Bolsa Nacional 3.000 Agropecuar ia

DIRECCION DE COMERCIO Y FINANCIAMIENTO

Desarrollar el Programa Agro Ingreso Seguro-AIS, como mecanismo para proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional. Disear instrumentos para la democratizacin del ICR con el fin de garantizar el acceso de los pequeos productores y disear instrumentos que permitan privilegiar proyectos que presenten, en igualdad de condiciones, y que aspiren a recibir recursos del Incentivo a la Capitalizacin Rural. Disear instrumentos que impulsen la investigacin, la transferencia y la innovacin tecnolgica, para incrementar la productividad de manera sostenida Desarrollar e implementar el sistema de informacin e identificacin de Ganado Bovino -Trazabilidad en Bovinos TOTAL RECURSOS AIS

Directora de Comercio y Financiamiento; Programa Agro Ingreso Seguro

243.400,0

Finagro

47.000,0 1.000,0

IICA IGAC

DIRECCION DE COMERCIO Y FINANCIAMIENTO

FINAGRO

45.000,0

Finagro

DIRECCION DE DESARROLLO TECNOLOGICO Y PROTECCION SANITARIA DIRECCION DE DESARROLLO TECNOLOGICO Y PROTECCION SANITARIA

ICA

5.000

ICA

Director de Desarrollo Tecnolgico y Proteccin Sanitaria

5.600

Fedegn

350.000

En consecuencia, es evidente que la Directora de Comercio y Financiamiento si tena asignada la funcin relativa a todos los trmites y documentos previos a la celebracin del convenio 03 de 2007. De otra parte, no hay que perder de vista, que la sola firma, amn de ratificar y avalar su contenido, determina el funcionario o dependencia responsable del mismo. Ahora, si bien es cierto, la Direccin de Comercio y Financiamiento cont con el apoyo de otras personas que no hacan parte de esa dependencia, eso no la exonera de responsabilidad.

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Los argumentos de la defensa, en sentir del Despacho, estn lejos de constituir razones slidas y suficientes para demostrar que la responsabilidad de la contratacin, en el tema de los estudios previos, no se encontraba en cabeza de la Direccin de Comercio y Financiamiento; por el contrario, tal Direccin, si ciertamente reciba el apoyo de personal de Unidad Coordinadora del Programa AIS, no por ello la relevaba de su responsabilidad, toda vez, que la ltima palabra en la proyeccin de los documentos definitivos de la contratacin, era a travs de Direccin de Comercio y Financiamiento, que orientaban los lineamientos, polticas e instrucciones del Ministerio, as como las propias de la actividad contractual; en sntesis los documentos remitidos, correspondan a borradores que deban ser evaluados, revisados, aprobados y expedidos por la Direccin de Comercio y Financiamiento. En efecto, tal y como se deduce de lo afirmado por el propio Ex Ministro, Andrs Felipe Arias en la ampliacin de su versin, en las reuniones de planeacin presupuestal llevadas a cabo en el Ministerio durante los meses de agosto o septiembre, y a las cuales asistan el viceministro y dems directores del Ministerio y gerentes de organismos adscritos, entre otros, se defina qu funcionario, director del Ministerio, o entidad adscrita o vinculada, deba encargarse de la ejecucin de cada rubro presupuestal; ello, con el objeto de que dichos funcionarios prepararan y desarrollaran con suficiente tiempo y antelacin las actividades precontractuales que les corresponda en funcin del presupuesto que a cada uno le tocaba ejecutar. En una segunda reunin, llevada a cabo en el mes de diciembre, los citados funcionarios deban exponer su propuesta de ejecucin para cada uno de los rubros o proyectos que les corresponda ejecutar, segn lo definido en la primera reunin; as por ejemplo, deban explicar la modalidad contractual acordada con la respectiva oficina jurdica, el operador seleccionado, en caso de ser contratacin directa, los plazos de ejecucin y las metas a lograr en coordinacin con las metas del gobierno plasmadas en el plan nacional de desarrollo y en el SIGOB. Se desprende de lo anterior entonces, que la Directora de Comercio y Financiamiento, para el ao 2007, tena pleno conocimiento de las citadas reuniones, as como de la responsabilidad frente a la ejecucin de los rubros correspondientes a la contratacin que le fue asignada. En lo que si tiene razn la defensa, es en lo concerniente a la inaplicabilidad del manual de contratacin citado como infringido, toda vez que el aplicable era el del 2004, sin embargo, tal situacin no afecta la imputacin disciplinaria efectuada, pues las normas principalmente vulneradas son las relacionadas con la falta de estudios previos previstas en el rgimen de contratacin estatal (Ley 80 de 1993), conforme se estipul en el pliego de cargos. Para demostrar que las fichas EBI no determinan la naturaleza de ningn contrato o convenio se solicit recibir el testimonio de DANIEL NEREA, de la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo

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Rural; DIANA MARGARITA QUINTERO CUELLO, Directora de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP. Al respecto precis DANIEL NEREA que la frase El Proyecto No realizara Ninguna Actividad de Ciencia, Tecnologa o Innovacin, obedece a un indicador de ciencia y tecnologa que en su momento el DNP exiga como obligatorio para poder continuar la formulacin del proyecto, agregando que, si el formulador del proyecto no encontraba alguno de los indicadores ajustado a su proyecto deba registrar el cdigo CYT000 (El proyecto no realiza ninguna actividad de ciencia y tecnologa o innovacin), para que el sistema permitiera continuar la formulacin del proyecto, permaneciendo dicho registro en la ficha EBI del proyecto hasta la tercera actualizacin de la ficha EBI del ao 2008, registrada el 11 de marzo de 2008, cuando el DNP elimin del sistema la obligatoriedad de dicho indicador y slo oblig a registrar dos tipos de indicadores de gestin y de producto a criterio del formulador del proyecto, no sabiendo porque en la ficha EBI correspondiente al proyecto AIS del ao 2008 se adicion el componente ciencia y tecnologa, por tratarse de un contenido tcnico del formulador del proyecto que eran de competencia de la direccin o rea responsable del proyecto de inversin La testigo DIANA MARGARITA QUINTERO, determin que el objetivo establecido en la ficha EBI es un referente, sin embargo, la ficha EBI y el BPIN en su conjunto estn diseados para ser un sistema de gestin de proyectos en su formulacin no asociados a la esfera de la contratacin; aadiendo que la ficha EBI no determina la naturaleza del contrato, porque se constituye en un elemento para la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin, pero no como parte de contratacin alguna. En cuanto a las modificaciones que se hicieron al proyecto AIS estableci que, en general lo que hubo fue precisiones en cuanto a los componentes del proyecto, notando entre la primera versin de junio de 2006 y la versin de 2007 una desagregacin de nuevos subcomponentes del proyecto, incluyendo en particular para noviembre de 2007, tres nuevos subcomponentes (certificado de incentivo forestal, ciencia y tecnologa y capitalizacin de FINAGRO), as como una cuantificacin de los recursos orientados a estos subcomponentes, presentndose de ah en adelante modificaciones a nivel de indicadores de producto y gestin principalmente. Los dos testimonios anteriormente mencionados, no tratan lo atinente a estudios para los convenios en cuestin, pero lo cierto es que la ficha EBI, independientemente de la modalidad de contratacin que indique, no exime de la realizacin de estudios previos. En cuanto a las declaraciones de JAIRO CANO y RICARDO TORRES, observamos que no hacen alusin al tema estudios previos para este tipo de convenios, sino que se enfocaron ms haca el asunto relativo al componente cientfico y tecnolgico de los convenios en tela de juicio. El hecho de que la implicada CAMILA REYES, para la poca de los hechos hubiere estado en mltiples actividades, que supuestamente no le dieron disponibilidad de tiempo para participar en las labores de diseo y puesta en
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marcha del programa, no la exonera de la responsabilidad en el trmite precontractual del convenio 03 de 2007, pues era su deber cumplir eficientemente la labor encomendada. En ese orden, se declarar probado el nico cargo formulado a CAMILA REYES DEL TORO, toda vez, que intervino en la etapa previa a la celebracin del convenio 03 de 2007, tramitando y aprobando el documento denominado trminos de referencia, que permiti la suscripcin del citado convenio, con omisin de los estudios previos. De la tipicidad El anlisis precedente, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, como lo son: artculo 209 de la Constitucin Poltica; artculos 25 numerales 7 y 12 de la Ley 80 de 1993; artculo 8 del Decreto 2170 de 2002; Numerales 3 y 5 del Manual Especfico de funciones del cargo de Director de Comercio y Financiamiento Grado 20 cdigo 0100. Vulner la anterior normatividad porque era su deber elaborar los estudios tcnicos y coordinar con las reas responsables la elaboracin de los estudios econmicos y jurdicos, as como todos aquellos estudios que se requirieran para definir la necesidad que la entidad pretenda satisfacer, que comprendieran como mnimo una definicin de las condiciones del contrato a celebrar y un anlisis de riesgos, lo que no se cumpli en el presente caso, al tramitar y aprobar el documento denominado trminos de referencia, sin que antecedieran los aludidos estudios que permitieran definir aspectos tan relevantes como el proceso de seleccin idneo para la contratacin (estudios jurdicos). Como se dijo en el pliego de cargos, la actividad administrativa se encuadra, entre otros, en los principios de economa, planeacin, eficiencia y eficacia, buscando que los funcionarios se apeguen a la consecucin de los fines del Estado en una forma ordenada y para ello se requiere de la planificacin, en la que debe desarrollarse una fase previa y preparatoria de lo que ser el contrato; en esta fase se elaboran los estudios de conveniencia o inconveniencia y todos aquellos estudios que se requieran para definir la necesidad que la entidad pretenda satisfacer. Un programa como el de Agro Ingreso Seguro con el que se buscaba satisfacer una poltica pblica diseada para permitirle al sector productivo nacional enfrentar los retos derivados de la mayor exposicin a la competencia externa y al mismo tiempo promover el desarrollo rural sustentable 109, en el que se invertiran cuantiosos recursos, requera sin lugar a dudas de unos estudios previos juiciosos, completos, precisos y armnicos. La ilicitud sustancial disciplinaria debe ser entendida como la afectacin sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la funcin pblica.
109

Ficha EBI

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La intervencin en la etapa previa a la celebracin del convenio 03 de 2007 con omisin de estudios previos, estudios que las entidades estatales estn obligadas a elaborarlos en acatamiento de una debida planeacin, la omisin de tales deberes compromete la responsabilidad de la administracin pblica. La garanta de la funcin pblica descansa en la salvaguarda de los principios que la gobiernan a los cuales se suscribe el cumplimiento de sus deberes y dems exigencias constitucionales y legales. (Art. 22 C.D.U) La ausencia de estudios previos o la elaboracin de los estudios previos de manera inadecuada que ponga en riesgo la seleccin de contratistas por el efecto que stos puedan tener en la configuracin de los pliegos de condiciones, como las especificaciones tcnicas, la determinacin del objeto a contratar, los criterios de evaluacin, el presupuesto oficial del proyecto, etc., compromete de manera grave la responsabilidad disciplinaria del servidor pblico responsable de la actividad contractual por ilicitud disciplinaria.110 El comportamiento de la disciplinada incidi en la garanta de la funcin pblica y en los principios que la gobiernan, es as como puso en riesgo la economa, eficiencia y eficacia que rige la actividad administrativa, generando un desapego y aislamiento en la consecucin de los fines del estado en una forma ordenada. La disciplinada estaba obligada a actuar dentro de una tica de servicio pblico con sujecin a los principios que gobiernan la actividad administrativa. No hay justificacin alguna para desatender los mandatos a ella conferidos, sindole exigibles los presupuestos constitucionales y legales que rigen la funcin pblica en virtud de la relacin especial de sujecin que tiene con el Estado, como servidor pblico de la alta direccin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Se le exiga una respuesta tica frente a las expectativas de la sociedad y principalmente del sector agropecuario, destinatarios del Programa AIS. As entonces, la acusada CAMILA REYES DEL TORO, incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad En cuanto a la calificacin de la falta, igualmente se mantendr como GRAVSIMA, de conformidad con lo dispuesto el artculo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002, toda vez que la investigada intervino en la tramitacin y aprobacin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica No. 003 del 2 de enero 2007, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Instituto

110

MATALLANA CAMACHO, Ernesto. La Ilicitud sustancial en la contratacin estatal, en Reflexiones acadmicas en derecho disciplinario y contratacin estatal. Ediciones IEMP, Bogot, Junio de 2011, pgina 42.

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Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), con omisin de los estudios tcnicos, financieros y jurdicos previos requeridos para su ejecucin. Respecto al grado de culpabilidad, en primer trmino, este Despacho debe referirse a la causal de exclusin de responsabilidad plateada por la defensa, con respecto a que el implicado actu con la conviccin errada e invencible de que su conducta no constitua falta disciplinaria. Sustenta su afirmacin en que la disciplinada crey de manera errnea que los documentos que suscribi tales como: la justificacin tcnica del convenio, los trminos de referencia y certificado de idoneidad, constituan que los estudios previos del convenio 03 y que los mismos eran serios y completos, no pudindosele exigir una conducta diferente a la cuestionada, teniendo en cuenta que la implicada no tiene formacin jurdica, ni contaba con abogados de apoyo en su Direccin; que quien elabor los documentos fue JULIO CESAR DAZA HERNANDEZ, abogado de reconocida idoneidad de la unidad coordinadora del programa AIS, documentos a su vez revisados por la oficina jurdica del Ministerio de Agricultura; que el viceministro FERNANDO ARBELAEZ le solicit revisar los documentos preparados por la unidad coordinadora, para que los firmara. Esta argumentacin no es de recibo por el Despacho, en el sentido que si el implicado careca de las capacidades profesionales para evaluar el documento en su debida dimensin, debi hacer uso de todas las herramientas disponibles para efectos de salir de su desconocimiento e impericia en este tipo de circunstancias, pues al suscribir el documento, dando vida jurdica al mismo, asume responsabilidades frente a su contenido. El servidor pblico debe realizar ingentes actividades para lograr superar el desconocimiento que tenga sobre temas que estn ligados con su deber funcional, pues de lo contrario, el cumplimiento de sus funciones estaran siempre excusadas por ignorancia sobre los temas concretos, evadiendo con esto las responsabilidades que le ataen el ejercicio de su cargo. Por esta razn, ante la situacin presentada debi agotar todos los canales para efectos de determinar si los documentos que estaban siendo presentados para su firma, cumplan con los requisitos que correspondieran al objeto y fines de los mismos. El artculo 28 numeral 6 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico exime de responsabilidad a quien actan con la conviccin errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. Al respecto es importante hacer las siguientes precisiones: [1] A diferencia de la regulacin normativa penal, en materia disciplinaria el numeral 6 del artculo 28 de la Ley 734 de 2002 regul de manera nica el error sobre lo que constituye falta disciplinaria. Es decir, el resultado o la sumatoria de las tres categoras: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad. Por
[1]

ORDOEZ MALDONADO, Alejandro. Justicia Disciplinaria. De la Ilicitud Sustancial a lo sustancial de la ilicitud. Ediciones I.E.M.P, Bogot, 2009, pginas 66 y 67.

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ello, es posible que puedan presentarse errores sobre cualquiera de las categoras, entre ellos, fcticos, descriptivos, valorativos, objetivos, normativos y subjetivos. [] No hay duda que en el evento de errores invencibles, llmense de hecho o de derecho, de tipo o de prohibicin o de error mixto, la consecuencia lgica y coherente es que se configure a plenitud la causal de exclusin de responsabilidad en materia disciplinaria. El carcter invencible del error demandar un anlisis de las circunstancias particulares de cada caso, con especial nfasis en las condiciones personales de quien lo alega y de sus posibilidades efectivas de previsin y conocimiento, toda vez que no es lo mismo, por ejemplo, el error que esgrime una persona con formacin profesional de aquella que no la tiene. No puede pretender la defensa del disciplinado argumentar que su comportamiento fue invencible, que no exista medio o forma de superarlo, pues todas las explicaciones que dieron los profesionales del derecho de la oficina jurdica del MADR, de la Direccin del Programa AIS y de la Direccin de Desarrollo Rural, no fueron consultadas en su momento por la implicada CAMILA REYES DEL TORO, limitndose a firmarlos sin asumir ninguna otra actividad sobre el tema. Si bien es cierto la disciplinada no es abogada, si es una profesional con ttulo de economista, y con dos maestras, una en economa y la otra en polticas pblicas, esto es cuenta con una destacada preparacin acadmica, adems de contar con trayectoria profesional, lo cual le exigan un papel activo, analtico sobre el tema, pues con su firma avalaba un documento de suma importancia, firmar no es un acto mecnico, firmar envuelve responsabilidades y perfectamente poda solicitar apoyo tcnico, financiero y jurdico. Su preparacin profesional y acadmica es suficiente para que tuviera una apreciacin siquiera global del contenido del documento, que por dems no deba ser ajeno para ella, pues de acuerdo a lo probado era de su responsabilidad, muestra inconvertible de ello es que los firm, pues no tiene ninguna lgica que persona cualquiera firme un documento del cual no es responsable, se reitera la firma es un compromiso, una responsabilidad, de que aquello que se firma, por ello se responde. En ese orden, la causal excluyente de responsabilidad invocada por el abogado defensor no est llamada a prosperar, pues independientemente fuera o no el convenio como de ciencia y tecnologa, los estudios previos deban realizarse, no agotando en debida forma el deber de informarse acerca de si el contenido de tales documentos que supuso eran los estudios previos, suplan los requerimientos para considerarlos como tales, limitndose nicamente a firmarlos, como lo acepta la misma defensa. De otro parte, en cuanto a la culpabilidad en que se cometi la conducta por CAMILA REYES DEL TORO, no puede mantenerse como dolosa, puesto que no

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obra prueba que demuestre que haya actuado deliberadamente como se afirm en el pliego de cargos al efectuarse la calificacin provisional de la culpabilidad. As las cosas, se recalifica la culpabilidad, en el sentido que la disciplinada obr con culpa gravsima por desatencin elemental de sus obligaciones, puesto que incurri en violacin evidente al deber objetivo de cuidado al no realizar una previsin efectiva para evitar un resultado contrario a derecho y no deseado como lo fue la celebracin de un convenio sin contar con estudios previos, pues a ella le encomendaron una funcin frente al trmite precontractual del convenio 037 de 2007, que deba ejercer con la mayor eficiencia y criterio posible, teniendo siempre como norte los lineamientos del Programa AIS que en ltimas responden a una poltica de Estado, una poltica pblica en materia agropecuaria. Tenemos entonces que la disciplinada particip en la etapa previa a la celebracin del convenio 037 de 2007, sin cerciorarse que existieran los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, lo cual resultaba imprescindible de ser verificado de su parte con el cuidado bsico que ello demandaba, al actuar en su condicin de Directora de Comercio y Financiamiento, lo que era evidente de haber cotejado el cumplimiento de los requisitos pre-contractuales del convenio en cuestin, porque de lo que se trataba era de garantizar la cabal ejecucin del objeto contractual, actuacin que indudablemente no poda considerarse ajena a la conciencia del disciplinable, quien estaba obligado a conocer y cumplir con sus deberes en la materia, pero en lugar de ello la investigada se limit a suscribir ciega y despreocupadamente los referidos documentos precontractuales. 4.3 ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA 4.3.1 SINTESIS DEL CARGO FORMULADO AL DR. ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA, en su condicin de Ministro de Agricultura para el periodo comprendido del 7 de febrero al 31 de diciembre de 2009 le fue formulado un nico cargo, debido a que al parecer desconoci la disposicin contenida en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, en el que se dispuso que los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro, no podan exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007 y del tres por ciento (3%) para los apropiados en las vigencias 2008 y 2009, puesto que el monto de los gastos de Administracin y Operacin autorizados por el Ministro de Agricultura durante el ao 2009, para el citado Programa fueron de $17.092.077.531, cuando el lmite permitido era de $16.650.000.000, al aplicar el porcentaje autorizado por la mencionada norma legal (3%) a la cuanta correspondiente al presupuesto asignado para el Programa Agro Ingreso Seguro, a travs del Decreto de Liquidacin de Presupuesto No. 4841 de 2008, en el que se asign la suma de $555.000.000.000 para la vigencia de 2009.

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Lo expuesto provoc que los gastos de Administracin y Operacin del programa Agro Ingreso Seguro autorizados por el Ministerio para la vigencia fiscal de 2009, superaran el lmite fijado en cuanta de $442.077.531. La falta fue calificada provisionalmente como GRAVE a ttulo de CULPA GRAVISIMA por infringir los artculos artculo 6 de la ley 1133 de 2007, toda vez que las pruebas descritas en precedencia indican que el investigado conociendo la naturaleza, fines y las necesidades que se procuraban atender con el Programa Agro Ingreso Seguro, puesto que fue la entidad a su cargo la que promovi el proyecto que dara lugar a la ley 1133 de 2007, autoriz la ejecucin de gastos de administracin y operacin por encima del tope fijado para el ao 2009 para el programa AIS, ms an, cuando de antemano tena conocimiento de la forma cmo se distribuiran los recursos que financiaran los apoyos que otorgara el citado Programa, dado que fue miembro del comit intersectorial en el que se debata, precisamente, dicho aspecto. 4.3.2. DE LA DEFENSA DEL DR. ANDRES FERNANDEZ En los descargos presentados, el apoderado del Dr. Fernndez solicit la prctica de las pruebas y argument que con ellas pretenda demostrar que su defendido contrario a lo que afirma la Procuradura, el monto correspondiente a gastos administrativos y operativos del Programa AIS no excedi el lmite porcentual contenido en la ley para el ao 2009. Lo anterior, a partir de la interpretacin que hace el Despacho del Plan General de Contabilidad Pblica en sus prrafos 285 y 286, de donde deduce que el Ministerio no incluye en la categora de gastos de administracin y operacin, erogaciones del presupuesto que, dada su naturaleza y concepto, hacen parte de los gastos de administracin en que tuvo que incurrir el Ministerio para la implementacin del Programa Agro Ingreso Seguro Este planteamiento fue ratificado en los alegatos de conclusin donde manifiesta: De ninguna manera el Dr. Andrs Daro Fernndez desconoci la disposicin contenida en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, en el que se dispuso que los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro, no podan exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007 y del tres por ciento (3%) para los apropiados en las vigencias 2008 y 2009, pues los gastos de administracin y operacin para este ltimo ao, por el cual se responsabiliza al Dr. Fernndez estuvieron dentro del limite que establece la ley Considera la defensa que los mencionados gastos que considera el Pliego de Cargos deben ser incluidos en los de administracin y operacin, lo que implica superar el porcentaje del 3% establecido en la ley 1133 para el ao 2009, no hacen parte de este rubro y en consecuencia los gastos en que incurri el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el ao 2009 se encuentran dentro del tope establecido. En este orden de ideas, es claro que los gastos que para el 2008 afirma la Procuradura en el Pliego, el Ministerio no incluy dentro de los gastos de
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administracin y operacin del Programa AIS y que el Despacho s imputa a este rubro para sealar que se viol el tope del 3% establecido en la Ley, no hacen parte de esta categora, sino del la gasto pblico social, conforme se ha explicado. As las cosas solicito al seor Procurador General, se sirva absolver de toda responsabilidad disciplinaria al Dr. ANDRS DARIO FERNANDEZ ACOSTA en relacin con el cargo nico que le fuera imputado. Sus argumentos sern analizados y tenidos en cuenta en las consideraciones. 4.3.3. ANLISIS DE LAS PRUEBAS DE DESCARGOS. 4.3.3.1. TESTIMONIALES: El Dr. Oskar Schroeder, abogado que ostentaba el cargo de Jefe De La Oficina Asesora Jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin de los convenios 055 de 2008, 037 y 052 de 2009, en declaracin rendida el 26 de abril de 2011 frente a los hechos objeto de debate no se pronunci comoquiera que el apoderado del Dr. Fernndez estando presente en la diligencia no interrog al declarante frente al objeto de la prueba consistente en demostrar que los planes operativos no eran adoptados por el Ministro de Agricultura al suscribir en calidad de representante legal los convenios, toda vez que ellos no se proyectaban ni ejecutaban con la firma del convenio sino en actividades futuras a tal suscripcin (tal y como lo denota el tiempo en que se conjuga el verbo empleado en los convenios para referirse a la adopcin de los planes operativos).111 Sin embargo, el despacho aclara que los planes operativos no solo eran adoptados y proyectados por el Ministro de Agricultura al suscribir en calidad de representante legal los convenios, sino que formaban parte integral del mismo y para su ejecucin se sujetaba al PLAN OPERATIVO donde se detallaron, entre otros, los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio, administrados por el Comit Administrativo, que estaba integrado por funcionarios del MADR y un Representante o delgado del contratista del convenio. En el Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 052 del 16 de enero de 2009, se dispuso en las clusulas segunda y tercera que la ejecucin del convenio se sujetaba a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:112
CLAUSULA SEGUNDA: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetarn a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formar parte integral del Convenio, y en l se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, evaluando los lineamientos del Comit Intersectorial, los resultados o productos a entregar, los roles

111 112

(fls 8396 al 8410 cuaderno principal 27 y 12401 al 12408 del cuderno principal 39) (fls. 11796 al 11813 cuaderno original 37)
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institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio. CLAUSULA TERCERA: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; el Director de Desarrollo Rural del EL MINISTERIO, o su delegado; y, el Representante de la Oficina del IICA en Colombia o su delgado.

El Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 037 del 14 de enero de 2009, Se dispuso en las clusulas segunda y tercera que la ejecucin del convenio se sujetaba a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:113

CLAUSULA SEGUNDA: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formara parte integral del Convenio, y en el se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, evaluando los lineamientos del Comit Intersectorial, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio.

CLAUSULA TERERA: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; el Director de Comercio de Financiamiento de EL MINISTERIO; o su delegado; y, el Representante de la Oficina del IICA en Colombia o su delgado.

Al respecto este Despacho considera que se encuentra demostrado que los planes operativos, no solo formaban parte del convenio, sino que en su ejecucin se sujetaban a ellos, donde adems, de los objetivos y actividades a desarrollar, se relacionaba los costos y gastos por rubros previstos para la ejecucin del mismo. En el anlisis que se realizar en el acpite No. 5 y 6 se profundizar con mayor detalle al respecto. El Dr. Julin Alfredo Gmez, quien era el Director de La Unidad Coordinadora del Programa AIS, a instancias del IICA, para el ao 2009, en declaraciones rendidas los das 23 de marzo y 6 de abril de 2011 sobre la conducta reprochada a Andrs Fernndez, seal:114
113 114

(fls. 11732 y 11750 cuaderno original 37) Folios 10119 a 10129, 10162 a 10189 C. Original 32 y 10777 C. Original 34)
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En relacin con la elaboracin del proyecto de plan operativo de dicho convenio, me permito indicar que siguiendo las instrucciones del director de la unidad de la poca, doctor IVAN ESTEBAN, realic un borrador sobre la base del texto del plan operativo del ao inmediatamente anterior. Dicho proyecto del plan operativo le fue remitido al doctor IVAN ESTEBAN nuevamente. La inclusin de la distribucin del presupuesto del convenio en dicho documento del plan operativo, obedeci estrictamente a las instrucciones que sobre el particular se me manifestaron y a la distribucin del presupuesto que previamente se haba definido por parte del MADR. Tal como consta en uno de los correos aportados de fecha 9 de diciembre, es el mismo director de la unidad quien me indica cual sera el porcentaje de los recursos correspondientes a los gastos operativos de los convenios que se suscribiran con el IICA para el ao 2009, siguiendo las instrucciones impartidas por la secretaria privada del seor ministro de Agricultura. ( ) En ambos casos, tanto para el convenio 055 del 2008, como para el convenio 052 del 2009, los recursos asignados para la ejecucin de las correspondientes convocatorias y ejecucin de los convenios, correspondi a los montos que fueron determinados por los funcionarios competentes del MADR, y que nos fueron informados a la Unidad Coordinadora por parte del director. Para la poca, recuerdo que en varias oportunidades el director del programa nos manifest que el ministro o el viceministro haban solicitado que se coordinaran modificaciones al presupuesto total del programa AIS.

Este despacho considera que el testimonio no demuestra que los planes operativos no eran adoptados por el Ministro de Agricultura al suscribir en calidad de representante legal los convenios, toda vez que ellos no se proyectaban ni ejecutaban con la firma del convenio en actividades futuras a tal suscripcin. Al contrario, en el convenio se preciso que en la elaboracin del proyecto del plan operativo se estableca el porcentaje de los recursos correspondientes a los gastos operativos de los convenios que se suscribiran con el IICA para el ao 2009, siguiendo las instrucciones impartidas por la secretaria privada del seor ministro de Agricultura En el anlisis que se realizar en el acpite No. 5 y 6 se profundizar con mayor detalle al respecto.

La Dra. Alba Snchez, en su calidad de interventora financiera de todos los convenios adelantados con recursos del programa AIS para el ao 2008, as como en su calidad de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no se present a rendir testimonio el da 2 de marzo de 2011 citada por este Despacho a solicitud del apoderado del disciplinado ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA. 115

115

(fl 9219 cuaderno principal 29) Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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Con esta prueba la defensa pretenda demostrar que el Ministro no ejerca ninguna definicin en el establecimiento de los rubros denominados gastos administrativos y operativos del programa AIS, esto es, no proyectaba, ni ejecutaba, ni auditaba los gastos administrativos, sin embargo este aspecto queda evidenciado en la suscripcin de los convenios, donde se pacto que para la ejecucin del objeto de los Convenios se sujetaba a un Plan Operativo, dicho Plan Operativo formaba parte integral del Convenio, en el que se detallaba la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio, donde al contrario de lo requerido por la defensa se advierte que el Ministro si ejerca definicin en el establecimiento de las distintas actividades que se derivaban del mismo, los objetivos propuestos, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de el contratista, prueba de ello es que para su cumplimiento la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, estaba en cabeza de un Comit Administrativo integrado por funcionarios del EL MINISTERIO y un representante del contratista.

4.1.4.- El Dr. JAIRO ALBERTO CANO PABN, ex Contador General de la Nacin en declaracin rendida el 2 de marzo de 2011, explic que la ley 1133 de 2007 tom para definir dichos lmites los trminos de gasto administrativo y gastos de operacin contenidos en el rgimen de contabilidad pblica la definicin que para tal fin establece el rgimen cuando habla de los gastos en forma general como flujo de salidas de recursos de la entidad pblica para efectos de llevar a cabo su cometido estatal.116

Los gastos son requeridos para el desarrollo de la actividad ordinaria o extraordinaria de la entidad. Con relacin a los dos gastos mencionados en la ley, los gastos de administracin corresponden a los montos asociados con actividades de direccin, planeacin y apoyo logstico, prrafo 285, preciso que son actividades inherentes al funcionamiento del Ministerio y no a aquellos inherentes al desarrollo de proyectos de inversin, lo mismo ocurre con los gastos de operacin, prrafo 286 del plan, se originan en el desarrollo de la operacin bsica o principal de la entidad contable pblica, siempre y cuando dicha entidad no deba registrar costos de produccin y ventas o gasto pblico social

El tema de gasto pblico social a partir de la resolucin 354 de 2007 no solamente toma la connotacin de erogaciones del ente pblico para satisfacer necesidades bsicas sino aquellas tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, es aquel gasto contable que tiene una relacin directa con lo que en el Estatuto Orgnico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, se define como gasto de inversin.
116

(fls 9190 a 9218 cuaderno pricipal 29) Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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En relacin con el propsito de la ley 1133 de 2007, que cre el programa AIS al disponer que los gastos de administracin y operacin del programa agro ingreso seguro no podan exceder de un lmite de los recursos apropiados, expreso :
mirar que aspectos o erogaciones eran susceptibles de ser clasificadas como tal y no romper el esquema integral de lo que es un proyecto de inversin que para el fin que estamos comentando el proyecto Agro Ingreso Seguro AIS rene todas las condiciones para clasificarse como inversin y que tiene su correlativo contable en el gasto pblico social del plan.

()

Habr algunas actividades ordinarias inherentes al Ministerio que puedan tomar la connotacin de administrativas y operativas pero mientras estas no sean ordinarias, sino conexas, relacionadas directamente con el proyecto de inversin social AIS, son inherentes al proyecto y como tal deben clasificarse como gasto pblico social. As lo ha reiterado la Contadura General de la Nacin en reiteradas doctrinas que para tal fin se ha expedido. De esta forma, todas las erogaciones conexas al proyecto AIS y en consecuencia para efectos de registro contable, como accesorias al proyecto correran la suerte de lo principal, es decir, hacen parte del proyecto de inversin social. En mi concepto y acorde con la normativa contable pblica las erogaciones clasificadas como evaluacin y seguimiento y divulgacin programa a los cuales se les hicieron apropiacin de recursos son considerados parte integral del programa AIS, ya que hacen posible el normal desarrollo y ejecucin del mismo por parte de los respectivos operadores.

Reitero que aquellos gastos administrativos y operativos que tengan una relacin conexa y que sean necesarios para la correcta ejecucin del proyecto pre, en y post inversin deben clasificarse como gasto pblico social, mas tratndose de un proyecto de inversin por demanda.

Aclar la definicin contable y presupuestal de los conceptos EVALUACION Y SEGUIMIENTO y DIVULGACION DE UN PROGRAMA, diciendo. si son
asociadas directamente a un programa de inversin, contablemente se definen como gasto pblico social y presupuestalmente, inversin. Preciso que dichos conceptos

son gastos de administracin y operacin pero inherentes al proyecto y todo lo que sea administrativo, planeacin, operacin, divulgacin y otras actividades necesarias para la ejecucin del mismo deben clasificarse y registrarse contablemente en gasto pblico social.

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Sobre los gastos administrativo y operativos que se podran cargar al programa AIS, teniendo las definiciones expuestas, indic: El gasto administrativo es un gasto
de funcionamiento, en este sentido ningn gasto que sea inherente, as cumpla una funcin administrativa deben registrarse contablemente como gastos administrativos, vuelvo e insisto, todo lo que sea inherente, conexo o relacionado con el proyecto, dentro del presupuesto del proyecto debe registrarse como gasto pblico social, si lo ejecuta directamente el Ministerio, sino, si es a travs de convenios en la cuenta 580805, incentivos a sectores productivos. No podemos confundir la funcin administrativa dentro de la ejecucin del proyecto, a la funcin administrativa exgena del mismo, la primera es gasto pblico social y la segunda es gasto administrativo.

Dado que su testimonio es tcnico, el estudio del mismo se surtir en el contexto del anlisis probatorio del acpite 5 y 6. 4.3.3.2. DOCUMENTALES Al expediente se incorpor, en 9 folios, la Consulta sobre contabilidad pblica Reconocimiento y revelacin de erogaciones asociadas al programa Agro, ingreso seguro de que trata La Ley 113 de 1997, realizada por el Dr. JAIRO ALBERTO CANO PABN, ex Contador General de la Nacin.117 En este concepto el Dr. Jairo Cano, desde el punto de vista contable plantea: Tratndose de los
gastos, el pargrafo 282 del Plan General de contabilidad, expresa: Los gastos son flujos de salida de recursos de la entidad pblica, susceptibles de reducir el patrimonio pblico durante el periodo contable, bien sea por disminucin de activos o por aumento de pasivos, expresados en forma cuantitativa. Los gatos son requeridos para el desarrollo de la actividad ordinaria, e incluye los originados por situaciones de carcter extraordinario.

Hizo referencia a la definicin conforme lo establece el Plan General de contabilidad Pblica, as:
Los gastos de administracin corresponden a los montos asociados con actividades de direccin, planeacin y apoyo logstico. (Prrafo 285) Los gastos de operacin se originan en el desarrollo de la operacin bsica o principal de la entidad contable pblica, siempre que no deban registrar costos de produccin y ventas, o gasto pblico social, de conformidad con las normas respectivas". (Prrafo 286) El gasto pblico social corresponde a los recursos destinados por la entidad contable pblica a la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, medio ambiente, recreacin y deporte y los orientados al bienestar general y al mejoramiento de al calidad de vida de la poblacin, de conformidad con las disposiciones legales (subrayado fuera de texto) (Prrafo 289) Los otros gastos corresponden los flujos de salida de recursos ocurridos por la entidad contable pblica, no considerados expresamente en las anteriores clasificaciones. () (Prrafo 291) En el mismo sentido, la descripcin de los siguientes grupos de cuentas de que trata el manual de procedimientos del Rgimen de Contabilidad Pblica dispone lo siguiente:
117

(fls 3515 a 3523 C. Original 14)


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<Grupo 51 -GASTOS DE ADMINISTRACION: dispone que En esta denominacin se incluyen las cuentas que representan los gastos asociados con actividades de direccin, planeacin y apoyo logstico de la entidad contable pblica. Incluye los gastos de administracin de las entidades contables pblicas que producen bienes o presten servicios individualizables y deban manejar costos.> <Grupo 52 GASTOS DE OPERACIN: Seala que: En esta denominacin se incluyen las cuentas que representan los gastos originados en el desarrollo de la operacin bsica o principal de la entidad contable pblica, siempre que no deban registrar costos o gasto pblico social, de conformidad con las normas respectivas.> <Grupo 55 GASTO PUBLICO SOCIAL: Expresa que: En esta denominacin se incluyen las cuentas que representan los recursos destinados por la entidad contable pblica a la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, medio ambiente, recreacin y deporte y los orientados al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, de conformidad con las disposiciones legales. La subcuenta Asignacin de Bienes y Servicios registra el valor de los bienes que se producen o adquieren para la asignacin o entrega a la comunidad.> <GRUPO 58 OTROS GASTOS: Indica que En esta denominacin se incluyen las cuentas representativas de los gastos de la entidad contable pblica, que por su naturaleza no son susceptibles de clasificarse en alguna de las cuentas definidas anteriormente. Al grupo de Otros activos pertenece la cuenta 5808 OTROS GASTOS ORDINARIOS, cuya descripcin establece que dicha cuenta Representa el valor de los gastos de la entidad contable pblica originados en el desarrollo de actividades ordinarias que no se encuentran clasificados en otras cuentas.>

Afirm:
De acuerdo con lo antes expuesto, puede afirmarse que las erogaciones relacionadas con el programa Agro, ingreso seguro AIS a que se refiere la Ley 1133 de 2007, tiene los elementos conceptuales y tcnicos que permiten su clasificacin como gasto pblico social y, en este sentido, conforme a las descripciones antes indicadas, dichas erogaciones serian susceptibles de reconocerse y relevarse en las cuentas y subcuentas que correspondan del grupo 55 GASTO PUBLICO SOCIAL, en tanto que dichas erogaciones estn orientadas al mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin beneficiaria del programa.

Hace un relato de los conceptos emitidos por la Contadura General de la nacin CGN- y referencia los relacionados con el reconocimiento contable de la ejecucin de contratos de inversin social que incluyen gastos, como diseos y estudios de obras, viticos y gastos de viaje, en el que se define que si bien por su naturaleza no podran registrase como gasto pblico social, por su relacin directa con los proyectos e inversin social deben clasificarse en este grupo de cuentas, queriendo con ello significar que debe evaluarse la asociacin, objeto e interrelacin de las erogaciones con los proyectos ejecutados a fin de determina la clasificacin contable adecuada, en el sentencio de que estas erogaciones son conexas al proyecto.
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Continua: De acuerdo con lo antes expuesto, los conceptos de Evaluacin y


seguimiento y Divulgacin programa, a los cuales se le hicieron apropiaciones de recursos son considerados parte integral del programa AIS, dado que hace posible el normal desarrollo y ejecucin del mismo por parte de los respectivo operadores, y como consecuencia de ello deben reconocerse y relevarse de la misma forma que las asignaciones directas de recursos realizadas a sus beneficiarios.

Termina concluyendo para demostrar que, contrario a lo que afirma la Procuradura, el monto correspondiente a gastos administrativos y operativos del Programa AIS no excedi el lmite porcentual contenido en la ley para el ao 2009. Lo anterior, a partir de la interpretacin que hace el Despacho del Plan General de Contabilidad Pblica en sus prrafos 285 y 286, de donde deduce que el Ministerio no incluye en la categora de gastos de administracin y operacin, erogaciones del presupuesto que, dada su naturaleza y concepto, hacen parte de los gastos de administracin en que tuvo que incurrir el Ministerio para la implementacin del Programa Agro Ingreso Seguro...118, precisando de manera puntal:
Dado que las erogaciones relacionadas con las actividades de Evaluacin y seguimiento y Divulgacin programa son consideradas parte integral del programa y ejecutar, y por tanto ellas son inherentes a la ejecucin del programa AIS, las mismas deben ser registradas como otros gastos ordinarios, en tanto que y confirme lo conceptuado por la contadura General de la nacin, no es viable el reconocimiento contable de gastos de las categoras De administracin o De operacin. () Por todo lo antes expuesto, las apropiaciones y ejecuciones realizadas por las actividades de Evaluacin y seguimiento y Divulgacin programa AIS, consideradas inherentes al desarrollo del mismo, no pueden ser clasificadas y, en consecuencia, tampoco computadas como parte de los porcentajes que la Ley 1133 de 2007 ha definido en su artculo 6 como lmite de los gastos operativos y administrativos imputables a su ejecucin. Finalmente, y contrario a lo antes planteado, son imputables como gastos administrativos u operativos, y reconocibles contablemente como tales segn el Rgimen de Contabilidad Pblica, aquellos montos que se encuentra debidamente fijados en los convenios celebrados de los recursos, de lo cual se desprende que serian los mismo convenidos los documentos Fuentes que soportan objetivamente el mencionado registro contable,

(subrayado fuera de texto) Al igual que lo expuesto frente a su testimonio, los conceptos del Dr. JAIRO CANO PABON, sern analizados dentro del siguiente acpite. 4.3.4. ANALISIS Y CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

118

Vase pgina 74 del pliego de cargos


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Para fundamentar el anlisis probatorio que se va a realizar frente al cargo endilgado al Dr. ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA, en su condicin de Ministro de Agricultura para el periodo comprendido del 7 de febrero al 31 de diciembre de 2009, por haber desconocido la disposicin contenida en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, en el que se dispuso que los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro, no podan exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007 y del tres por ciento (3%) para los apropiados en las vigencias 2008 y 2009, se presentar un esquema general de los principales conceptos del gasto y su aplicacin desde el mbito del Rgimen de Contabilidad Pblica y el Estatuto Orgnico de Presupuesto que se tendrn en cuenta para definir y establecer los gastos administrativos y operativos que la Ley 1133 de 2007 considero para la implementacin del programa de Agro Ingreso Seguro AIS, cuyo fin era controlarlos y limitarlos para garantizar que la gran mayora de los recursos fueran destinados a sus componentes. DEFINICIONES GENERALES. Concepto de gasto A efectos de gestin de la empresa, el gasto ser el consumo que se haga de algn recurso que aumente la prdida o disminuya el beneficio independientemente de si se ha producido el pago o no. Gastos operacionales, hace referencia al dinero desembolsado por una empresa u organizacin en desarrollo de sus actividades, son aquellos destinados a mantener un activo en su condicin existente o a modificarlo para que este en condiciones apropiadas de trabajo, que se dividen en administrativos e indirectos. Gastos operacionales de administracin: son los ocasionados en el desarrollo del objeto social principal del ente econmico directamente relacionados con la gestin administrativa encaminada a la direccin, planeacin, organizacin de las polticas establecidas para el desarrollo de la actividad operativa del ente econmico bsicamente las incurridas en las reas ejecutiva, financiera, comercial, legal y administrativa. Gastos indirectos: gastos relacionados con el funcionamiento pero que no son inversin y su funcin es permitir la subsistencia de la actividad comercial. Inversin: en el sentido econmico es la puesta de un capital para obtener una gana

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El Plan General de Contabilidad Pblica119, define el concepto de gasto as:


"Gastos: 284. Nocin. Los gastos son flujos de salida de recursos de la entidad contable pblica, susceptibles de reducir el patrimonio pblico durante el perodo contable, bien sea por disminucin de activos o por aumento de pasivos, expresados en forma cuantitativa. Los gastos son requeridos para el desarrollo de la actividad ordinaria, e incluyen los originados por situaciones de carcter extraordinario. 285. El reconocimiento de los gastos debe hacerse con sujecin a los principios de devengo o causacin y medicin, de modo que refleje sistemticamente la situacin de la entidad contable pblica en el perodo contable. [...} 286. Los gastos se revelan de acuerdo con las funciones que desempea la entidad contable pblica, la naturaleza del gasto, la ocurrencia de eventos extraordinarios y hechos no transaccionales, y las relaciones con otras entidades del sector pblico; se clasifican en; administrativos, operativos, gastos estimados, transferencias, gasto pblico social, operaciones interinstitucionales y otros gastos. 287. Los gastos de administracin corresponden a los montos asociados con actividades de direccin, planeacin y apoyo logstico. 288. Los gastos de operacin se originan en el desarrollo de la operacin bsica o principal de la entidad contable pblica, siempre que no deban registrar costos de produccin y ventas, o gasto pblico social, de conformidad con las normas respectivas.

El gasto pblico en Colombia se clasifican120 en: Gastos de funcionamiento. Como lo indica el nombre son los que garantizan el funcionamiento y la marcha del aparato estatal. Entre los gastos de funcionamiento se encuentran los gastos de personal, los gastos generales, transferencias y gastos de operacin.

Gastos de inversin. Son los gastos destinados al aumento del patrimonio pblico, tales como obras de infraestructura; y tambin, segn ha entendido la Corte Constitucional, los gastos en inversin social que hacen parte del llamado gasto pblico social, tales como agua potable, acueducto, alcantarillado, etc. Gastos del servicio de la deuda.

119 120

Pgina Web de la Contadura General de la Nacin. Estatuto Orgnico de Presupuesto


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Comprende tanto el pago o abono de la deuda pblica externa o interna, como de los intereses, la financiacin, las comisiones que deban pagarse por las mismas Gasto Pblico Social. Se entiende por gasto pblico social aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, programadas tanto en funcionamiento como en inversin. El artculo 350 de la Constitucin Poltica de 1991 se refiri al gasto pblico social en dos aspectos: de un lado, deja en manos del Legislativo, para que a travs de Ley Orgnica determine qu partidas del presupuesto hacen parte del gasto pblico social. El artculo 41 del Decreto 111 de 1996 mediante el cual se compilan las leyes orgnicas del presupuesto, establece que se entiende por gasto pblico social aquel "cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de
salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, programadas tanto en funcionamiento como en inversin".

El artculo 17 del Estatuto Orgnico de Presupuesto121 consagra el principio de programacin integral el cual dispone:
Artculo 17. Programacin integral. Todo programa presupuestal deber contemplar simultneamente los gastos de inversin y de funcionamiento que las exigencias tcnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecucin y operacin, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. Pargrafo. El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecucin..

Se entiende que la inversin requiere de un componente de funcionamiento, el cual debe ser estrictamente necesario para que la inversin alcance el objetivo de satisfacer las necesidades de la sociedad. Por esa razn los proyectos de inversin deben contemplar no solamente los gastos financieros sino que deben especificar los gastos de funcionamiento inherentes al proyecto mismo. Existen gastos, como las interventorias, que en estricto sentido son considerados gastos de funcionamiento, sin embargo si hacen parte integral de un proyecto de inversin para permitir su correcto desarrollo, pueden ser considerados como gasto de inversin y en consecuencia se pueden financiar con los mismos recursos que se financia la ejecucin del proyecto. Se precisa que dichos gastos deben ser incluidos en la estructura del proyecto, porque de otra forma su clasificacin corresponde a la de un gasto de funcionamiento122

121

Decreto 111 de 1996 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgnico del Presupuesto. 122 Concepto 033600 del 9 de noviembre de 2010. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
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Disposiciones Generales - Presupuesto Vigencia Fiscal 2009 Las disposiciones generales del presupuesto general de la Nacin para el ao 2009123. CAPTULO VI definicin de los gastos artculo 39o. precisa las apropiaciones incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal de 2009 en la siguiente forma:
A. FUNCIONAMIENTO Son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los rganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitucin Poltica y la Ley. () C- INVERSIN Son aquellas erogaciones susceptibles de causar rditos o de ser de algn modo econmicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilizacin perdurable, llamados tambin de capital por oposicin a los de funcionamiento, que se hayan destinado por lo comn a extinguirse con su empleo. Asimismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. La caracterstica fundamental de este gasto debe ser que su asignacin permita acrecentar la capacidad de produccin y productividad en el campo de la estructura fsica, econmica y social.

DIFERENCIA REGISTRO CONTABLE Y PRESUPUESTAL La contabilidad es una tcnica que se ocupa de registrar, clasificar y resumir todas las operaciones mercantiles y hechos que sucedan en un negocio con el fin de interpretar sus resultados, refleje su realidad financiera y econmica, Permiten conocer la estabilidad y solvencia de la compaa, la corriente de cobros y pagos, las tendencias de las ventas, costos y gastos generales, entre otros. Contablemente, los gastos administrativos y operativos se clasifican y registran de acuerdo al Grupo de Cuentas del Manual de Procedimientos del Rgimen de Contabilidad Pblica originados de la actividad de direccin, planeacin y apoyo logstico y de la operacin bsica o principal de la Entidad. El Sistema Nacional de Contabilidad Pblica contiene los elementos bsicos y los fundamentos para efectos de reconocer y revelar las transacciones, hechos y operaciones realizadas por las entidades pblicas. Se constituye en el instrumento
para el reconocimiento y revelacin de los hechos, transacciones y operaciones financieras, econmicas, sociales y ambientales, con base en una clasificacin ordenada, flexible y pormenorizada de las cuentas, que identifica la naturaleza y 124 funciones de cometido estatal de la entidad contable pblica.

123

El Decreto 4841 del 24 de diciembre de 2008. Por la cual se liquida el Presupuesto General de la Nacin para la vigencia fiscal de 2009, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos 124 Manual de Procedimientos del Rgimen recontabilidad Pblica
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Presupuestalmente, Todo programa presupuestal deber contemplar simultneamente los gastos de inversin y de funcionamiento que las exigencias tcnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecucin y operacin, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. 125 Los gastos administrativos, operativos y de funcionamiento inherentes que la inversin requiere para que alcance el objetivo de satisfacer las necesidades del mismo se apropian y ejecutan en el mismo RUBRO DE INVERSION destinado en la Ley de Presupuesto. El registro presupuestal, afecta la apropiacin existente en forma definitiva. Esto implica que los recursos financiados mediante este registro no podrn ser destinados a ningn otro fin. Esta operacin constituye un requisito de perfeccionamiento de los actos administrativos En concepto del Contador General de Bogot, al respecto concluy126:
Los gastos de funcionamiento, bajo la concepcin presupuestal, pueden asociarse contablemente con gastos de administracin, gastos de operacin, y/o costos, y su registro presupuestal corresponde a la apropiaciones incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal y el registro contable depender del objeto y cometido social de la entidad. De la misma forma, cuando se trata de las erogaciones que se originan en la ejecucin de un proyecto de inversin, clasificado presupuestalmente como gastos de inversin, la naturaleza de los mismos pueden tener relacin con la adquisicin de bienes (Propiedades, planta y equipo, Terrenos, Edificaciones, Maquinaria; entre otros), caso en el cual el registro contable corresponder a un incremento en el grupo de activos; es decir, a diferencia del enfoque presupuestal, la contabilidad financiera reconocer tal situacin de manera distinta. Igualmente, si el gasto de inversin presupuestal corresponde a la produccin de bienes o prestacin de servicios, el registro en la contabilidad financiera puede estar asociado con gasto social como mayor valor del activo, gasto de operacin y/o costos de produccin, segn el caso.

Corrobora lo anterior, la declaracin del Dr. JAIRO ALBERTO CANO PABON ex Contador General de la Nacin, al indicar:127 A la pregunta. Cmo se definen contable y presupuestalmente las erogaciones evaluacin y seguimiento y divulgacin de un programa? contesto: Depende, si
son asociadas directamente a un programa de inversin, contablemente se definen como gasto pblico social y presupuestalmente, inversin, y si no son asociadas a un proyecto de inversin, contablemente se definen como gastos administrativos y presupuestalmente se definen como gastos de funcionamiento.

De conformidad con las definiciones anteriores, los gastos operativos y administrativos dispuestos y apropiados en los convenios suscritos para el desarrollo y puesta en marcha el PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO, son
125 126

Articulo 17. Programacin Integral del Estatuto Orgnico de Presupuesto Bogot D.C., 18 de febrero de 2011 Radicado No. 2011EE111351 JORGE CASTAEDA MONROY. 127 (fls 9190 a 9218 C. Original 29 )
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esenciales e inherentes, su REGISTRO PRESUPUESTAL corresponde a las apropiaciones incluidas en el presupuesto de la vigencia fiscal 2009, afecta la apropiacin existente forma definitiva al mismo rubro de inversin. Esto implica que los recursos financiados mediante este registro no podrn ser destinados a ningn otro fin, sin embargo, la ley 1133 de 2007 dispuso que estos gastos operativos y administrativos inherentes al proyecto de inversin de AIS, no debera superar un techo mximo del 3%, independiente que contablemente dependiendo el objeto cometido social de la entidad, segn su naturaleza se asocien y registren como gasto social o gasto administrativo y operacin contenidos en el rgimen de contabilidad Pblica. Instrumentos creados por la Ley 1133 de 2007 Los instrumentos creados por la ley 1133 de 2007: i) Apoyos econmicos directos y ii) Apoyos a la competitividad, en su ejecucin no contaba con estructura institucional, luego era necesario la creacin de una estructura administrativa y operativa. El segundo componente, (Apoyos a la competitividad), se implementaba a travs de los instrumentos: i) Incentivos a la productividad., ii)- Apoyo a travs de crdito y iii) 3.- Apoyo a la comercializacin. Dentro de los incentivos a la productividad, entre otros, se incluy, Cofinanciar adecuacin de tierras e infraestructura de riego y drenaje. En el caso de la convocatoria de riego y de ciencia y tecnologa, ante los requerimientos tcnicos de estos instrumentos, para su implementacin era necesario apoyarse en entidades con mayor capacidad tcnica y administrativa, por lo cual optaron por la celebracin de convenios con organismos de cooperacin internacional relacionados con el sector: el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA y el Centro Internacional de Agricultura Tropical CIAT. El propsito de estos convenios fue la preparacin de los trminos de referencia; estructuracin y ejecucin de las convocatorias; revisin, evaluacin y cualificacin de las propuestas; seleccin final de las propuestas beneficiadas y ejecucin de los proyectos. En este tipo convenios los gastos administrativos y de operacin son necesarios de tal manera que se garantice la culminacin exitosa de los proyectos beneficiados y del programa. La ley no clasifica los gastos administrativos y operativos para cada instrumento, delega esta responsabilidad en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, asignndole un mximo del 5% en el 2007 y 3% del total de recursos apropiados para los siguientes aos, sin embargo, el legislador relacion los GASTOS OPERATIVOS que consider necesarios para el desarrollo del programa Agro
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Ingreso Seguro, fueron consignados y aprobados en el texto propuesto en primer debate por la comisin 5 del Senado de la Republica, as: PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 174 DE 2006 SENADO, 024 DE 2006 CMARA (gaceta del congreso 62 del 2 de marzo de 2007) Parte pertinente del TEXTO PROPUESTO Y APROBADO EN PRIMER DEBATE POR LA COMISION QUINTA CONSTITUCIONAL PERMANENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA, por medio de la cual se crea e implementa el Programa Agro, Ingreso Seguro, AIS.
3. Costos Operativos En la implementacin del programa de Agro Ingreso Seguro que crea la presente ley van a existir unos costos operativos que incluyen la evaluacin del impacto, la auditora general, la divulgacin y socializacin del programa. Habiendo realizado una estimacin de estos gastos, se presupuest un monto de 10.000 millones de pesos que se destinaran a los Costos Operativos de la puesta en marcha del programa Agro Ingreso Seguro. Costos OPERATIVOS: La evaluacin del impacto, La auditora general, La divulgacin y Socializacin del programa

As mismo, la Sentencia C-373/09128, se pronunci al respecto:


De igual manera, en el informe de ponencia para primer debate en la Cmara de Representantes publicada en la Gaceta del Congreso No. 472 del 20 de octubre de 2006, se consigna que el propsito del proyecto: Es dotar al sector agropecuario y rural de Colombia de cuantiosos recursos (500 mil millones incrementados cada ao con el IPC) adicionales a su presupuesto tradicional, y de herramientas que lo protejan, lo reconviertan y modernicen, con apoyos directos e incentivos dirigidos a tecnologa, asistencia tcnica, asociatividad, adecuacin de tierras, crditos de fomento, capitalizacin. En relacin con el artculo 5 del proyecto original que consagraba la forma de financiamiento del mismo, en la referida ponencia se sugirieron modificaciones que luego fueron aprobadas por la comisin respectiva, en el siguiente sentido: Siendo coherentes con la Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso para el 2007, se destinan como mnimo cuatrocientos mil millones de pesos ($400.000.000.000) para esa vigencia. Y a partir del ao 2008 se establecen como mnimo los quinientos mil millones de pesos ($500.000.000.000) dejando abierta la posibilidad de gestionar recursos adicionales para el programa. De igual forma, la ponencia agreg: Con el nimo de controlar y limitar los
128

Corte constitucional C-373/09 del veintisiete (27) de mayo de dos mil nueve (2009). Referencia: expediente D-7261 Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
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gastos de administracin y operacin del programa, para garantizar que la gran mayora de los recursos deben destinarse a sus componentes, se incluy este pargrafo, dejando un porcentaje un poco ms alto en el primer ao, debido a la necesidad de establecer una lnea de base que ser fundamental. (Subrayo fue de texto) Contrario a las conclusiones expuestas por el Dr. JAIRO ALBERTO CANO PABON, ex Contador General de la Nacin, en su consulta sobre contabilidad pblica, al indicar:129 Por todo lo antes expuesto, las apropiaciones y ejecuciones realizadas por las actividades de Evaluacin y seguimiento y Divulgacin programa AIS, consideradas inherentes al desarrollo del mismo, no pueden ser clasificadas y, en consecuencia, tampoco computadas como parte de los porcentajes que la Ley 1133 de 2007 ha definido en su artculo 6 como lmite de los gastos operativos y administrativos imputables a su ejecucin. Como quiera que el legislador precis los GASTOS OPERATIVOS que consider necesarios para la implementacin Agro Ingreso Seguro, estrictamente necesarios para que la inversin alcance el objetivo de satisfacer las necesidades de la sociedad, denominados Costos operativos que incluyen: La evaluacin del impacto, La auditora general, La divulgacin y Socializacin del programa

Adems de este componente de costos operativos, los proyectos de inversin deben contemplar, los gastos financieros y especificar los gastos de funcionamiento inherentes al proyecto mismo, financiados con la misma partida presupuestal. En este contexto, los gastos administrativos del programa no se pueden limitar a los gastos de funcionamiento de la unidad coordinadora del programa, tambin involucra los gastos administrativos y operativos incluidos en los convenios celebrados con los ejecutores finales, aprobados por un COMIT ADMINISTRATIVO en el PLAN OPERATIVO, que forma parte integral de cada uno de los instrumentos. Sumados todos los gastos administrativos y operativos, pactados en los convenios suscritos durante la vigencia, con los recursos de AIS, estos no deben superar el techo establecidos por la ley, ya que el propsito de este techo era precisamente limitar estos gastos, garantizando una mayor disponibilidad de recursos para asignacin a los productores.

Visitas especiales al Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Econmico.

129

(Fls 3515 a 3523 C. Original 14)


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A la Subdireccin de Proyectos e Informacin para la Inversin Pblica del Departamento Nacional de Planeacin, visita realizada el 8 de abril de 2011 por esta dependencia, sobre los gastos administrativos y operativos, indic: lo siguiente:
Segn el Art. 17 del Estatuto Orgnico del Presupuesto compilado en el decreto 111 del 96, uno de los principios del sistema presupuestal es el de la Programacin Integral, segn el cual Todo programa presupuestal deber contemplar simultneamente los gastos de inversin y de funcionamiento que las exigencias tcnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecucin y operacin, de conformidad con los procedimientos y normas legales Vigentes. En trminos generales y con un carcter inminentemente indicativo los siguientes gastos pueden considerarse como parte de los proyectos de inversin: Interventoras, gastos de servicios profesionales, estudios, evaluaciones, anlisis de pre-inversin, cuotas de administracin de recursos (fiducias pblicas o encargos fiduciarios que requieren de una cuota de administracin), impuestos, y aquellos relacionados directamente con el desarrollo de la obra, entre otros. Por ejemplo: Los siguientes gastos pueden ser gastos operativos asociados a un proyecto, o constituir el objeto del proyecto: Entrega informacin cartogrfica (estudio y elaboracin mapas geogrficos) Diseo plan de socializacin Diseo del observatorio de medicin de impacto e indicadores de gestin

A la doctora DORA ELISA LAVERDE, Subdirectora de Proyectos e Informacin para la Inversin Pblica, se le pregunto: Si el proyecto que se va a desarrollar est relacionado con entrega de Subsidios, los anteriores gastos cmo se consideran? La respuesta fue: Desde el mismo mbito econmico del inversin, en un
proyecto cuyo objeto es entregar subsidios, la inversin propiamente dicha es el subsidio y las dems actividades son consideradas como gastos operativos o administrativo necesarios para desarrollar el objeto, siempre que haya relacin de causalidad. Negrilla fuera de texto.

A su vez, El doctor OMAR MONTOYA HERNANDEZ, Subdirector de Infraestructura y Desarrollo Econmico de la Direccin General del Presupuesto Publico Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en acta de vista realizada el 8 de abril de 2011, afirm: la normatividad presupuestal vigente, prev
como un proyecto de inversin nico, todos los gastos necesarios para su ejecucin y operacin. () Si en la formulacin de dicho proyecto, se han considerado todos y cada uno de los concepto necesarios para ejecucin y operacin, stos sern considerados como inherentes o relacin de causalidad con el objeto del proyecto.

En la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en visita especial practicada los das 12 y 13 de
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abril del ao 2011. Este despacho solicito a su Directora ALBA SANCHEZ RIOS, certificacin de la apropiacin inicial, definitiva, ejecucin y saldos no comprometidos, de las vigencias 2007, 2008, 2009 en forma desagregada por cada concepto desembolsado, del Programa Agro Ingreso Seguro AIS.

ANALISIS DE LOS CONVENIOS SUSCRITOS Y EJECUTADOS EN LA VIGENCIA 2009 CON RECURSOS DEL PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO, AIS. En la siguiente comparacin detallada en cada uno de los convenios por conceptos, de Gastos e Inversin, dispuestos en el PLAN OPERATIVO como parte del convenio y las Certificaciones de la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, independiente que el costo total de los mismos fueron presupuestalmente imputados y ejecutados por el rubro INVERSION correspondiente a las apropiaciones incluidas en el presupuesto de la vigencia fiscal 2009, clasificado en la SECCION: 1701 - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - C INVERSION - UNIDAD: 170101 - DIRECCION GENERAL -PROGRAMA 520 ADMINISTRACION, CONTROL Y ORGANIZACION INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO - SUBPROGRAMA 1100 INTERSUBSECTORIAL AGROPECUARIO y contablemente sean registrados despus de la realizacin del compromiso, ejecucin y cancelacin, dependiendo el objeto cometido social de la entidad, segn su naturaleza se asocien, registren y reconozcan como Gasto Pblico Social o gasto administrativo y operativos relacionado con la gestin de la entidad. La Metodologa utilizada para esta cotejo, se fundamenta en cada uno de los convenios suscritos por el MADR, tomando como base el objeto del mismo, el monto, las condiciones para su realizacin que incluye el PLAN OPERATIVO como parte integral y las especificaciones de los reconocimientos de costos y gastos en cada caso que se generaran por razn de la ejecucin de los recursos. Como quiera que la Interventoria claramente est definida como un gasto, para el caso en estudio se clasificar como INVERSION INDIRECTA en los eventos de contratacin externa al MADR, tratndose de una obligacin de las entidades pblicas fijada en la ley 80 de 1993, obedece al proceso de supervisin y control que busca el cumplimiento de los fines estatales cuando estos se desarrollan mediante una relacin contractual, proceso que tiene el propsito de verificar durante la ejecucin del contrato el avance y cumplimiento de los compromisos contrados en trminos de oportunidad, utilizacin de los recursos y la calidad de los bienes o servicios contratados. Clasificacin de los conceptos, de acuerdo a los compromisos adquiridos con el presupuesto asignado en la vigencia 2009 al programa Agro Ingreso Seguro AIS, dispuestos en el PLAN OPERATIVO anexo a cada uno de los convenios suscritos, aplicando la distribucin de los GASTOS DE ADMINISTRACION Y OPERACIN,
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definidos anteriormente, as. Gastos Administrativos Administracin infraestructura Viticos y Gastos de Viaje Servicios catastrales Servicios de cartografa Gastos Unidad Coordinadora Gravamen a los movimientos financieros (GMF) Imprevistos.

Gastos Operativos
Evaluacin del impacto, Auditora general, Divulgacin Socializacin del programa Filtro Operativo

Inversin Indirecta Interventoria Acompaamiento Tcnico Asistencia Tcnica

PRESUPUESTO ASIGNADO Y EJECUTADO CON RECURSOS DEL PROYECTO DE INVERSIN AGRO INGRESO SEGURO, PARA LA VIGENCIA 2009. La certificacin expedida el 13 de abril de 2011, por el seor JULIO IGNACIO GUTIERREZ VARGAS, Coordinador del Grupo de Presupuesto de la Subdireccin Financiera del MADR, correspondiente a la apropiacin inicial, modificaciones, apropiacin final, compromisos y saldos sin comprometer. Los compromisos de cada vigencia 2007, 2008 y 2009, vigencia se certifican en forma detallada por convenios financiados con recursos del proyecto de inversin Agro Ingreso Seguro, se encuentra soportada con los registros oficiales del Sistema Integrado de informacin Financiera SIIF Nacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Se resumen as:130 VIGENCIA 2009
APROPIACION FINAL 254.784.034.330 VALOR COMPROMISO 254.784.034.330

No. 1
130

ENTIDAD FINAGRO

VALOR CONVENIO y/o CONTRATO


254.784.034.330

04/2009

(fls 11264 al 11275 cuaderno original 35)


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260

2 3 4 5 6 7 8 9

013/2009 FEDEGAN 037/2009 IICA 054/2008 CIAT 055/2008 IICA 039/2009 FINAGRO 036/2009 FEDECAFE 038/2009 ASOCOLFLORES 052/2009 IICA 075/2009 BNA Adicin

2.000.000.000 2.206.126.794 35.000.000.000 80.000.000.000 15.000.000.000 30.000.000.000 5.000.000.000 45.000.000.000 62.167.965.670 20.000.000.000 48.000.000 3.793.873.206 555.000.000.000

2.000.000.000 2.206.126.794 35.000.000.000 80.000.000.000 15.000.000.000 30.000.000.000 5.000.000.000 45.000.000.000 39.289.888.808 22.878.076.862 20.000.000.000 48.000.000

2.000.000.000 2.206.126.794 35.000.000.000 80.000.000.000 15.000.000.000 30.000.000.000 5.000.000.000 45.000.000.000 62.167.965.670 20.000.000.000 48.000.000

10 075/2009 BNA 11 076/2009 FEDECAFE 12 208/2009 EDIAGRO ALVARO --CASTILLO SALDO SIN COMPROMETER

TOTAL 2009

551.206.126.793

551.206.126.793

En la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se verific cada convenio y el plan operativo que formaba parte integral de los mismos, para ello la directora ALBA SANCHEZ, entreg un cuadro denominado Ejecucin de componentes por convenio suscrito 2007 2009 dentro del programa Agro Ingreso Seguro, en el cuadro consolidado de ejecucin, se identifica la Entidad Ejecutora, los Gastos Administrativos y Operativos, la Inversin indirecta e Inversin Directa. En la inversin indirecta se involucra lo correspondiente a la evaluacin especfica de proyectos y la supervisin, control e Interventora. Como soporte del mencionado cuadro, se anexo la certificacin de cada convenio con un resumen que, segn la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, registra la informacin de los respectivos planes operativos aprobados en su oportunidad por las instancias competentes, comparado frente a los planes finales modificados en algunos casos. La Ley No. 1260 del 23 de Diciembre de 2008 POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2009, y Decreto Nmero 4841 del 24 de diciembre de 2008, por el cual se liquid el Presupuesto General de la Nacin para la vigencia fiscal de 2009 y su anexo aprobaron recursos para APOYO AGRO INGRESO SEGURO NACIONAL por $525.000.000.000, segn se describe en la seccin 1701, as:
SECCION: 1701 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL C INVERSION UNIDAD: 170101 PROGRAMA 520 DIRECCION GENERAL ADMINISTRACION, CONTROL Y ORGANIZACION

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INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO $600,000,000,000 SUBPROGRAMA 1100 PROYECTO 108 RECURSO 10 PROYECTO 109 INTERSUBSECTORIAL AGROPECUARIO $555,000,000,000

APOYO AGRO INGRESO SEGURO NACIONAL. RECURSOS CORRIENTES $525,000,000,000 IMPLEMENTACION PROGRAMA DE REACTIVACION CAFETERO A NIVEL NACIONAL RECURSOS CORRIENTES 30,000,000,00

RECURSO 10

El 25 de Agosto de 2009, el Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, remiti a la Directora de Inversiones Y Finanzas Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin, el concepto de modificacin presupuestal para el traslado por $30.000 millones del Proyecto 109 para adicionarlos al Proyecto 108 Programa Agro Ingreso Seguro, quedando un partida presupuestal as: PROYECTO 108 RECURSO 10 APOYO AGRO INGRESO SEGURO NACIONAL. RECURSOS CORRIENTES $555,000,000,000

Con base en esta seccin presupuestal se celebraron los siguientes convenios con sus respectivos PLANES OPERATIVOS como parte integral de los mismos, certificados por el Grupo de Presupuesto del MADR, la apropiacin final, el valor de los compromisos adquiridos y del contrato por beneficiario, as: (fls 11264 a 11274 cuaderno 35)

Convenio Interadministrativo 04 del 2 de enero de 2009. 131


No. ENTIDAD APROPIACION FINAL VALOR COMPROMISO VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

04/2009

FINAGRO

254.784.034.330

254.784.034.330 254.784.034.330

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO FINAGRO- cuyo OBJETO era la administracin de recursos para la ejecucin, implementacin y otorgamiento de los distintos apoyos, incentivos y dems instrumentos que integren el programa Agro Ingreso Seguro. Por valor de $221.547.000.000. Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN DE OPERACIONES, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA SEGUNDA: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, la ejecucin de las distintas actividades del mismo, se sujetaran al Plan de Operaciones. Dicho Plan Operativo formara parte integral del Convenio, y en l se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar evaluando los lineamientos del Comit Intersectorial, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales del MINISTERIO y de FINAGRO y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin Convenio.
131

(fls. 11685 y 11708 cuaderno original 37)


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262

CLAUSULA TERCERA: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por el Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, o su delgado, quien lo presidir; el Director de Comercio y Financiamiento de EL MINISTERIO, o su delegado; y el Presidente de FINAGRO o su delegado. CLAUSULA NOVENA: El MINISTERIO le reconocer a FINAGRO los costos que se generen por razn de la administracin y ejecucin de los recursos que integran el presente Convenio, de conformidad con el Plan Operativo.

INTERVENTORIA DEL CONVENIO: estar en cabeza del Comit Interventor, integrado por el Director de Comercio y Financiamiento de EL MINISTERIO, o del funcionario que ste designe por escrito para que ejerza la Interventora tcnica y por el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal el funcionario que ste designe por escrito quien ejercer la Interventora financiera. PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 04/2009 La distribucin de los recursos se realizar de la siguiente forma, siguindola estructura del programa Agro Ingreso Seguro:
Componente 1. Apoyo para la Competitividad Subtotal recursos asignables Costos Administracin de los recursos Lnea Especial de Crdito Total Lnea Especial de Crdito Mediano Lnea Especial de Crdito Pequeos Lnea Especial de Crdito Palma Tumaco TOTAL ISNTRUMENTO TOTAL CONVENIO Lnea Especial de Crdito 100.000.000.000 99.000.000.000 1.000.000.000 89.000.000.000 44.500.000.000 44.500.000.000 10.000.000.000 100.000.000.000 ICR 88.000.000.000 93.100.000.000 4.900.000.000 ASISTENCIA TECNICA 23.547.000.000 22.840.500.000 706.410.000

98.000.000.000

23.547.000.000

221.547.000.000

El 4 de febrero de 2009, mediante Modificacin No. 1 al Convenio Interadministrativo 04 de 2009, se redujo la suma de $20.000.000.000. El 25 de septiembre de 2009, mediante Modificacin No. 2 al Convenio Interadministrativo 04 de 2009, se adiciono la suma de $2.000.000.000 El 31 de diciembre de 2009, mediante Modificacin No. 3 al Convenio Interadministrativo 04 de 2009, se adiciono la suma de $53.237.034.329, para un total del Convenio en $256.784.034.329 El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR.

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263

CONCEPTO

VALOR INICIAL

VALOR FINAL

1.. LINEA ESPECIAL DE CREDITO Lnea Especial de Crdito Pequeos Lnea Especial de Crdito Mediano Lnea Especial de Crdito para la Palma en Tumaco Costos de Administracin de los recursos 2. .INCENTIVO A LA CAPITALIZACION RURAL Recursos asignables Costos de Administracin de los recursos 2. .INCENTIVO A LA ASISTENCIA TECNICA Recursos asignables Costos de Administracin de los recursos TOTAL
RESUMEN

100.000.000.000 100.000.000.000 44.500.000.000 44.500.000.000 44.500.000.000 44.500.000.000 10.000.000.000 10.000.000.000 1.000.000.000 1.000.000.000 98.000.000.000 131.237.034.329 93.100.000.000 124.675.182.613 4.900.000.000 6.561.851.716 23.547.000.000 23.547.000.000 22.840.590.000 22.840.590.000 706.410.000 706.410.000 221.547.000.000 254.784.034.329

3. Apoyo para la Competitividad TOTAL INVERSION Costos de Administracin de los recursos TOTAL

$ 246.515.772.613 246.515.772.613 8.268.261.716 254.784.034.329

Nota. Segn la ultima modificacin 3 del 29 de diciembre de 2009, el valor total del convenio fue de $256.784.034.329, faltan $2.000.000.000, los cuales segn certificado de disponibilidad y el listado de disponibilidad de compromisos fueron ejecutados.132 Conforme el listado de compromisos, anexo certificado por el Grupo de presupuesto, en el respectivo rubro aparece un compromiso con FINAGRO por $254.784.034.329 y a FEDEGAN un compromiso por $2.000.000.000 registrado al convenio 013 de 2009. Lo que significa que los $2.000.000.000 de FEDEGAN, no corresponde al Convenio 04/09, no hay justificacin documental que indique por qu se suscribi por $256.784.034.329 y el compromiso esta registrado por $254.784.034.329 TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS El Convenio Interadministrativo 04 del 2 de enero de 2009, con las adiciones y reducciones segn certificacin de la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR, los GASTOS ADMINISTRATIVOS correspondieron a $8.268.261.716, conforme a lo dispuesto en la clusula novena del convenio el Ministerio reconoci a FINAGRO los COSTOS que se generaron por la administracin. Contrato de Cooperacin 013 del 2 de enero de 2009.133
132 133

(fls 11272 cuaderno 35) (fls. 11709 y 11731 cuaderno original 37)
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264

No.

ENTIDAD

APROPIACION FINAL

VALOR COMPROMISO

VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

013/2009

FEDEGAN

2.000.000.000

2.000.000.000 2.000.000.000

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y FEDERACION COLOMBIANA DE GANADEROS FEDEGAN, cuyo OBJETO era la cooperacin entre El MINISTERIO y FEDEGAN para apoyar en las actividades necesarias para administracin y operacin del Sistema Nacional de Identificacin e Informacin del Ganado Bovino SINIGAN. Por valor de $2.000.000.000. Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA TERCERA: El desarrollo del objeto del Convenio y, en particular, la ejecucin de las distintas actividades del mismo, se sujetaran a un Plan Operativo que se adjunta al presente documento y har parte integral del mismo. ... CLAUSULA CUARTA: Para todos los efectos relativos a la direccin y evaluacin del presente Convenio, se establece un Comit Administrativo, integrado por: 1) El Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, quien lo presidir; 2) El Director de Desarrollo Tecnolgico del Ministerio o su delegado, 3) El Presidente de FEDEGAN o su delegado y 4) El Gerente de la Unidad de Gestin de SINIGAN.

INTERVENTORIA DEL CONVENIO: La Interventora, supervisin y evaluacin tcnica del desarrollo y la ejecucin de las actividades del convenio, era a travs de UN COMIT INTERVENTOR, integrado por 1) el Director de Desarrollo Tecnolgico del Ministerio quien podr delegar en uno o ms funcionarios, 2) el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio quien podr delegar en un funcionario.

PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 013/2009


No ITEM VALOR

15. 116. Interventora 10.000.000 17. 218. Unidad de Gestin 1.196.000.000 19. 320. Administracin la Infraestructura de Tecnologa de informacin y 120.000.000 comunicaciones para la operacin de SINIGAN 21. 422. Apoyo a la definicin de los estndares de dispositivos de 41.126.083 identificacin, aplicadores y lectores 23. 524. Ejecucin del plan de Socializacin 40.000.000 6 Operacin del observatorio de medicin de impacto e indicadores de 10.000.000 gestin 7 Ejecucin del plan de incorporacin de buenas prcticas ganaderas 50.000.000 8 Administracin de la red de operacin de SINIGAN 501.300.000
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Ejecucin y administracin de la gestin financiera y logstica TOTAL

31.573.917 2.000.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y seguimiento presupuestal del MADR.
CONCEPTO VALOR INICIAL VALOR FINAL

25. Red de Operaciones 26. Diseo plan de Socializacin y apoyo a la ejecucin en la primera fase 27. Operacin SINIGAN 28. Interventora Unidad de Apoyo Gestin Financiera Y logstica TOTAL

923.814.574 88.302.030

923.814.574 88.302.030

441.115.396 441.115.396 12.000.000 12.000.000 825.784.000 825.784.000 108.981.000 108.981.000 2.400.000.000 2.400.000.000

En esta certificacin los gastos administrativos y operativos ascienden a $638.698.426, por debajo del aprobado en el Plan Operativo.

La Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR. Aclaro: que el convenio no fue adicionado en los $400.000.000, que corresponde al aporte efectuado por FEDEGAN, sin embargo, en el convenio no quedo estipulado dicho aporte. MODIFICACION PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y seguimiento presupuestal.
CONCEPTO VALOR INICIAL VALOR FINAL

29. Establecer Unidad de Gestin SINIGAN 30. Infraestructura Tecnolgica Dispositivos de identificacin 31. Plan de Socializacin Operacin del observatorio de impacto Buenas prcticas de trazabilidad Administracin red de operacin de SINIGAN Gestin financiera 32. Interventora TOTAL

1.196.000.000 120.000.000 41.126.083 40.000.000 10.000.000 50.000.000 501.300.000 31.573.917 10.000.000 2.000.000.000

1.196.000.000 120.000.000 41.126.083 40.000.000 10.000.000 50.000.000 501.300.000 31.573.917 10.000.000 2.000.000.000

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS El Convenio Interadministrativo 013 del 2 de enero de 2009, con las adiciones y reducciones, el total de GASTOS ADMINISTRATIVOS de acuerdo al PLAN OPERATIVO y certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR correspondieron a $702.873.917.

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Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 037 del 14 de enero de 2009. 134
No. ENTIDAD APROPIACION FINAL VALOR COMPROMISO VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

037/2009 IICA

2.206.126.794 2.206.126.794

2.206.126.794

Celebrado entre el MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, Andrs Felipe Arias Leiva y el Representante deL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA EN COLOMBIA, Jorge Andrs Caro Caprivinsky, cuyo OBJETO era la cooperacin entre El MINISTERIO y El IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro AIS. Por valor de $6.125.067.000, de los cuales IICA aportara en bienes y servicios $125.067.000. El MADR la suma de $6.000.000.000 Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA SEGUNDA: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formara parte integral del Convenio, y en el se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, evaluando los lineamientos del Comit Intersectorial, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio. CLAUSULA TERERA: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; el Director de Comercio de Financiamiento de EL MINISTERIO; o su delegado; y, el Representante de la Oficina del IICA en Colombia o su delgado.

INTERVENTORIA DEL CONVENIO: La Interventora tcnica y financiera, estuvo en cabeza del Comit Interventor integrado por el Director de Comercio y Financiamiento de EL MINISTERIO, o el funcionario que ste designe por escrito, y por el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal o por el funcionario que ste designe por escrito. PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 037/2009 Distribucin de los recursos para el cumplimiento de los objetivos
CONCEPTO 33. 1.Unidad Coordinadora del Programa AIS 2. Divulgacin del Programa AIS
134

VALOR ($) 1.000.000.000 4.100.000.000

(fls. 11732 y 11750 cuaderno original 37)


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267

2.1- Divulgacin del programa AIS 2.2..Lnea de atencin y Call Center 2.3. Viticos 3. Aporte IICA 3.1. Servicio informticos 3.2. Equipos de Unidad Ejecutora IICA. AIS 4. Administracin y Operacin IICA 5. Imprevistos TOTAL

3.500.000.000 500.000.000 100.000.000 125.067.000 50.000.000 75.067.000 258.873.881 641.126.119 6.125.067.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR.

CONCEPTO 34. Unidad Coordinadora del Programa AIS Divulgacin Administracin y Operacin IICA Imprevistos TOTAL

VALOR INICIAL 1.100.000.000 4.440.000.000 258.873.881 201.126.119 6.000.000.000

VALOR FINAL 1.100.000.000 910.000.000 95.000.673 101.126.119 2.206.126.792

El 30 de diciembre de 2009, mediante Modificacin No. 1 se redujo el monto de los recursos en la suma de $3.793.873.206, quedado el convenio 037 del 14 de enero de 2008 en $2.206.126.794. TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS El Convenio 037 de 2009 tena como fin impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro AIS, su objeto principal era la Divulgacin, concepto que se encuentra clasificado como costo OPERATIVO por la suma de $910.000.000, los dems son rubros y valores considerados gastos administrativos por $1.296.126.792, para un total del convenio como GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS de $2.206.126.792 Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 054 del 4 de enero de 2008.135
Presupuesto del 2009 por $35.000.000.000 No. ENTIDAD APROPIACION FINAL VALOR COMPROMISO VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

054/2008 CIAT

35.000.000.000 35.000.000.000

35.000.000.000

135

(fls. 11623 al 11641 cuaderno original 36).


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Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL CENTRO INTERNACIONAL DE AGRICULTURA TROPICAL - CIAT., cuyo OBJETO era la Cooperacin Tcnica y Cientfica entre El MINISTERIO y El Centro Internacional de Agricultura Tropical CIAT para llevar a cabo proyectos sobre actividades de investigacin, desarrollo tecnolgico, innovacin y transferencia de tecnologa de cadenas agroproductivas, cultivos o especies priorizadas y proyectos estratgicos sectoriales. Por valor de $100.000.000.000 As: Vigencia 2008 $45.000.000.000, Vigencia 2009 $35.000.000.000. Vigencia 2010 $20.000.000.000 Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN DE OPERACIONES, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA CUARTA: PLAN DE OPERACIONES: El desarrollo del objeto del convenio y, en particular, la ejecucin de las distintas actividades del mismo, se sujetarn a un Plan de Operaciones que se adjunta al presente documento y hace parte integral del mismo. Este Plan de Operaciones detalla los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los requerimiento de personal consultor y operativo, los roles institucionales del CIAT y del MINISTERIO, y la de costos y gastos por rubros, acorde con los objetivos y productos del convenio.

PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 054/2008 Costos y Gastos por rubros acordes con objetivos y productos del convenio .
CONCEPTO VALOR ($)

35. Cofinanciacin Proyectos de Investigacin Apoyo Logstico Convocatoria Seguimiento Evaluacin e Interventora CATIS (5%) TOTAL

92.000.000.000 1.398.095.238 1.840.000.000 4.761.904.762 100.000.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR vigencia 2009
CONCEPTO VALOR INICIAL VALOR FINAL

36. Cofinanciacin Proyectos de Inversin Seguimiento y Evaluacin Administracin TOTAL

32.915.746.533 32.915.746.533 417.586.800 417.586.800 1.666.666.667 1.666.666.667 35.000.000.000 35.000.000.000

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS y/o OPERATIVOS El Convenio 054 de 2008, se apropi y ejecut para el ao 2009 la suma de $35.000.000.000, correspondiendo por concepto de costos y gastos, la suma de $1.666.666.667, proporcionalmente al CATIS (5%) acorde con los objetivos y

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productos del convenio, clasificados en el Plan Operativo distribuidos en las vigencias 2008, 2009 y 2010 Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 055 del 10 de enero de 2008.136
Presupuesto del 2009 por $80.000.000.000

No.

ENTIDAD

APROPIACION FINAL 80.000.000.000

VALOR COMPROMISO 80.000.000.000

055/2008 IICA

VALOR CONVENIO y/o CONTRATO 80.000.000.000

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL EL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER, Y EL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA., cuyo OBJETO era la cooperacin cientfica y tecnolgica entre El MINISTERIO y El IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para implementacin, desarrollo y ejecucin de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje, que permita la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras, a que se refiere el artculo 92 de la Ley 1152 de 2007. Por valor de $140.428.000.000, EL INCODER aport $10.000.000.000 y el IICA aport en especie la suma de $428.000.000, el Ministerio la suma de $60.000.000.000 del presupuesto de la vigencia 2008., y $80.000.000.000 del presupuesto de la vigencia 2009. Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA TERCERA: PLAN OPERATIVO: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formara parte integral del Convenio, y en l se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio.

PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 055/2008 Distribucin de los recursos para el cumplimiento de los objetivos
CONCEPTO 37. Divulgacin Filtro Operativo Cierre Convocatoria y Expertos Evaluacin Convocatoria Riego y Drenaje
136

VALOR INICIAL 228.581.800 323.117.400 114.377.400 1.452.303.000 118.500.329.246

VALOR FINAL 228.581.800 323.117.400 114.377.400 1.452.303.000 118.500.329.246

(fls. 11642 al 11660 cuaderno original 36)


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270

Interventora Acompaamiento Tcnico Administracin y Operacin TOTAL Convocatoria 2/2008

9.863.347.108 2.713.944.046 6.804.000.000 140.000.000.000

9.863.347.108 2.713.944.046 6.804.000.000 140.000.000.000

CONCEPTO 38. Divulgacin Filtro Operativo Cierre Convocatoria y Expertos Evaluacin Recursos Apoyo Interventora Acompaamiento Tcnico Administracin TOTAL CONVOCATORIA

VALOR ($) 108.728.400 161.558.700 57.188.700 726.151.500 68.780.399.031 4.931.673.554 1.637.900.115 3.596.400.000 80.000.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR. CONCEPTO VALOR INICIAL VALOR FINAL 39. Divulgacin 108.728.400 Filtro Operativo 161.558.700 Cierre Convocatoria y Expertos 57.188.700 Evaluacin 726.151.500 Convocatoria Riego y Drenaje 69.540.297.900 59.885.111.353 Interventora 4.931.673.554 4.931.673.554 Acompaamiento Tcnico 1.640.028.546 1.637.900.115 Administracin y Operacin 3.888.000.000 3.596.400.000 TOTAL 80.000.000.000 71.104.712.322 Nota. El Presupuesto de la vigencia 2009 fue de $80.00.000.000, El Pan operativo modific y traslado de la convocatoria 1 con recursos del 2009, la suma de $8.895.287.678, dicho traslado se ejecuta en el 2009.

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS y/o OPERATIVOS El Convenio 055 de 2008 se ejecut acorde con los objetivos y productos del convenio, clasificados en el Plan Operativo anexo al convenio y certificados por la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR; la relacin de costo y gastos para la vigencia 2009, se ejecut as: ADMINISTRATIVOS por $3.596.400.000 y OPERATIVOS en $996.438.600 que corresponden a divulgacin $108.728.400, Filtro Operativo $161.558.700 y evaluacin $726.151.500. TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS $4.592.838.600. Convenio Interadministrativo 039 del 14 enero de 2009.137
137

(fls. 11753 al 11775 cuaderno original 37)


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271

No.

ENTIDAD

APROPIACION FINAL

VALOR COMPROMISO

VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

039/2009 FINAGRO 15.000.000.000 15.000.000.000

15.000.000.000

Suscrito entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO FINAGRO- cuyo OBJETO era la administracin y pago del Presupuesto General de la Nacin, vigencia fiscal 2009 para que se ejecuten las actividades del proyecto Reforestacin a travs del Certificado de Incentivo Forestal. Por valor de $15.000.000.000. Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN DE OPERACIONES, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA QUINTA: REMUNERACION POR LA ADMINISTRACIN. VALOR DE LOS RECURSOS A TRANFERIR Y FORMA DE PAGO: El valor del presente Convenio esta dado por la remuneracin que el corresponde a FINAGRO por su labor de Administracin de los Recursos asignados al Certificado de Incentivo Forestal CIF, el cual se determina por el CONPES de conformidad con la reglamentacin contenida en el Decreto 1824 de 1994. El monto de dicha remuneracin es indeterminado al momento de la celebracin del presente convenio, pero se ir determinando a medida que se efecte los pagos o abonos a su cuenta por parte del MINSTERIO a FINAGRO. En cuanto al valor de los recursos apropiados para el CIF, que transferir EL MINISTERIO a FINAGRO para su administracin, su monto no podr exceder la suma de Quince Mil Millones de Pesos ($15.000.000.000) Mcte. Dicha suma ser girada por EL MINISTERIO a FINAGRO, durante la Vigencia Fiscal de 2009, de acuerdo con las siguientes condiciones: (...) TERCERA.- Los gastos que se causen por concepto de Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) sern con cargo a los recursos del presente Convenio. CLAUSULA SEPTIMA: COMIT DIRECTIVO DEL CONVENIO. Para todos los efectos relativos a la direccin, la operacin y evaluacin del CONVENIO, funcionar un Comit Directivo integrado por: 1) el Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir, 2) El Presidente de FINAGRO o su delegado. CLAUSULA OCTAVA: INTERVENTORIA DEL CONVENIO: La Interventora tcnica y financiera sobre las actividades objeto del presente Convenio sern verificadas por EL MINISTERIO travs de lOS Directores de Cadenas Productivas y de Planeacin y Seguimiento Presupuestal o sus delegados.

PROPUESTA DISTRIBUCION DE RECURSOS CIF VIGENCIA 2009 ANEXO AL CONVENIO 039/2009


Ncleos Forestales 40. Antioquia Caldas Total $ 3.870.000.000 1.530.000.000

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272

Magdalena Santander, Sur de Bolvar y Sur de Cesar Orinoquia Huila Caquet - Putumayo Otros (CSB CORPOMOJANA) SUB TOTAL Operatividad, Seguimiento y Monitoreo del CIF Investigacin en semillas forestales Administracin FINAGRO TOTAL

1530.000.000 1.225.000.000 3.870.000.000 410.000.000 510.000.000 605.000.000 13.550.000.000 800.000.000 200.000.000 450.000.000 15.000.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR.
CONCEPTO E Establecimiento y mantenimiento de reas nuevas Investigacin semillas Operatividad Seguimiento y monitoreo Administracin TOTAL VALOR INICIAL VALOR FINAL 13.450.000.000 13.450.000.000 200.000.000 200.000.000 800.000.000 800.000.000 550.000.000 550.000.000 15.000.000.000 15.000.000.000

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS El Convenio 039 de 2009, anexa la distribucin de los recursos para su ejecucin, por GASTOS ADMINISTRATIVOS y certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR est por la suman $550.000.000. Sin embargo, adicional a estos gastos el Convenio precisa en su numeral 3 de la clusula TERCERA.- Los gastos que se causen por concepto de Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) sern con cargo a los recursos del presente Convenio. , corresponde la suma de $60.000.0000, que sumados a los $550.000.000 el total de GASTOS ADMINISTRATIVOS y OPERATIVOS son $610.000.000 Convenio Interadministrativo 036 del 14 de enero de 2009.138
No. ENTIDAD APROPIACION FINAL VALOR COMPROMISO VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

036/2009 FEDECAFE

30.000.000.000 30.000.000.000

30.000.000.000

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y LA FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA., cuyo OBJETO era la cooperacin entre El MINISTERIO y LA FEDERACION mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para la ejecucin del servicio de extensin prestado por la Federacin. Por valor de $30.000.000.000.
138

(fls. 11776 y 11787 cuaderno original 37)


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273

Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA SEGUNDA: La ejecucin del objeto del CONVENIO y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran al Plan Operativo que se adjunta y que forma parte integral del mismo, y en el se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales del MINISTERIO y de la FEDERACION, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio, as como los indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad del mismo.. CLAUSULA TERERA: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente CONVENIO, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por 1) El Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; 2) El Director de Comercio de Financiamiento del MINISTERIO; o su delegado; 3) El Asesor del Gobierno Nacional en Asuntos Cafeteros y 3) El Gerente Tcnico de la FEDERACION o su delgado. CLAUSULA DECIMA SEGUNDA: La Interventora supervisin y evaluacin tcnica del desarrollo y la ejecucin de las actividades contempladas en el CONVENIO, la cabal ejecucin presupuestal y financiera de los recursos comprometidos en su ejecucin y el cumplimiento de las obligaciones que asume la FEDERACION, sern verificadas por el MINISTERIO a travs de un Comit Interventor conformado por 1) El Director de Comercio y Financiamiento o su delegado. () PARAGARFO SEGUNDO: EL MINISTERIO, podr contratar el seguimiento del presente CONVENIO con la persona natural o jurdica que para el efecto seleccione ste. En todo caso, los costos y gastos que demande tanto la Interventora como el seguimiento del CONVENIO, se imputarn a los recursos del mismo y debern ser presupuestados y sealados en la Plan operativo y aprobados por el Comit Administrativos del mismo.

Costos y Gastos por Rubro de acuerdo con Objetivos Propuestos. Acta No. 1 de enero 26 de 2009.139
CONCEPTO Programa de Competitividad Programa de Gestin Empresarial Programa de Transferencia de Tecnologa Programa Cafs especiales Interventoria y Apoyo a las labores de Interventora TOTAL VALOR ($) 11.000.000.000 2.625.000.000 13.695.000.000 2.550.000.000 130.000.000 30.000.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal


CONCEPTO
139

VALOR INICIAL

VALOR FINAL

(fl 11784 Cdo 37))


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Competitividad Gestin Empresarial Transferencia de Tecnologa Cafs especiales Interventoria TOTAL

11.000.000.000 2.625.000.000 13.695.000.000 2.550.000.000 130.000.000 30.000.000.000

11.000.000.000 2.625.000.000 13.695.000.000 2.550.000.000 130.000.000 30.000.000.000

TOTAL COSTOS y GASTOS El Convenio 036 de 2009, dispuso que los costos y gastos que demanden tanto la Interventora como el seguimiento del CONVENIO se imputaran a los recursos del mismo. Como se advirti al inicio de este anlisis, la Interventora se imputa como INVERSION INDIRECTA. Convenio Interadministrativo 038 del 14 de enero de 2009.140
No. ENTIDAD APROPIACION FINAL VALOR COMPROMISO VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

038/2009 ASOCOLFLORES

5.000.000.000

5.000.000.000

5.000.000.000

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y LA ASOCIACION COLOMBIANA DE EXPORTADORES DE FLORES ASOCOLFLORES, cuyo OBJETO era la consolidacin de las potencialidades del sector floricultor en materia productiva de sostenibilidad, de responsabilidad socioambiental y de acceso a mercados, para lo cual las partes unen esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades. Por valor de $5.000.000.000 Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, as:
CLAUSULA SEGUNDA: El desarrollo del objeto del Convenio y, en particular, la ejecucin de las distintas actividades del mismo, estarn descritos en un Plan Operativo el cual debe detallar los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, las obligaciones de ASOCOLFLORES y del MINISTERIO, los indicadores de gestin para medir el desempeo y los costos y gastos por rubros, acorde con los objetivos y productos del Contrato. CLAUSULA TERERA: Para todos los efectos relativos a la direccin, y a la evaluacin del presente Convenio, funcionar un Comit Administrativo integrado por: 1) Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; 2) el Director de Comercio de Financiamiento de EL MINISTERIO; o su delegado; 3) El Director de Cadenas Productivas de EL MINISTERIO, o su delegado y 4) El Presidente de SOCOLFLORES o su delgado.

INTERVENTORIA DEL CONVENIO: La Interventora, supervisin y evaluacin tcnica del desarrollo y la ejecucin de las actividades contempladas en el contrato sern verificadas por EL MINISTERIO a travs de un Comit Interventor
140

(fls. 11787 al 11795 cuaderno original 37)


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conformado por: 1) El Director de Comercio y Financiamiento de, o su delegado, quien lo presidir; y 2) El Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal o su delegado.
PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 038/2009
ACCIONES TOTAL PRESUPUESTO

Acceso a mercados Responsabilidad Social Sostenibilidad Productividad Interventoria TOTAL

3.092.890.000 1.100.000.000 380.000.000 267.110.000 160.000.000 5.000.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal


CONCEPTO Acceso a mercados Productividad Responsabilidad Socio-Ambiental Sostenibilidad Interventora TOTAL VALOR INICIAL 3.092.890.000 267.110.000 1.100.000.000 380.000.000 160.000.000 5.000.000.000 VALOR FINAL 3.092.890.000 267.110.000 1.100.000.000 380.000.000 160.000.000 5.000.000.000

TOTAL COSTOS y GASTOS El Convenio 038 de 2009, dispuso que a los costos y gastos acorde con los objetivos y productos del Contrato, se imputaran a los recursos del mismo. Como se advirti al inicio de este anlisis, la Interventora se imputa como INVERSION INDIRECTA por $160.000.000, e INVERSION DIRECTA $4.840.000.000 Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 052 del 16 de enero de 2009.141
No. ENTIDAD APROPIACION FINAL VALOR COMPROMISO VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

052/2009

IICA

45.000.000.000 45.000.000.000

45.000.000.000

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA., cuyo OBJETO era la cooperacin cientfica y tecnolgica entre El MINISTERIO y El IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria Pblica de Riego y Drenaje que permita la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS, Por valor de $100.837.934.000, los
141

(fls. 11796 al 11813 cuaderno original 37)


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276

cuales se aportaron as: el IICA en especie la suma de $837.934.000. El Ministerio la suma de $45.000.000.000 del presupuesto de la vigencia 2009, y $55.000.000.000 del presupuesto 2010. Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA SEGUNDA: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetarn a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formar parte integral del Convenio, y en l se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, evaluando los lineamientos del Comit Intersectorial, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio. CLAUSULA TERCERA: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; el Director de Desarrollo Rural del EL MINISTERIO, o su delegado; y, el Representante de la Oficina del IICA en Colombia o su delgado.

INTERVENTORIA DEL CONVENIO: La Interventora tcnica y financiera, estuvo en cabeza del Comit Interventor integrado por el Director de Desarrollo Rural de EL MINISTERIO o su delegado quien ejercera la Interventora tcnica y por el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal de EL MINISTERIO o su delegado quien ejercera la Interventora financiera. PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 052/2009 La distribucin de los recursos que integran el Convenio se realizara de la siguiente manera:
2009 2010

1. Filtro Operativo y Evaluacin 2. Convocatoria Riego y Drenaje 3. Interventoria 4. Seguimiento a Proyectos 5. Unidad Ejecutora 6. Administracin y Operacin TOTAL CONVOCATORIA

605.000.000 38.242.113.194 3.715.052.998 201.500.000 298.534.765 1.937.799.043 45.000.000.000

0 46.626.907.825 4.328.763.249 254.221.600 1.421.686.273 2.368.421.053 55.000.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal:

CONCEPTO 1. Filtro Operativo y Evaluacin 2. Convocatoria Riego y Drenaje 3. Interventoria 4. Seguimiento a Proyectos 5. Unidad Ejecutora 6. Administracin y Operacin

VALOR INICIAL 605.000.000 38.242.113.194 3.715.052.998 201.500.000 298.534.765 1.937.799.043

VALOR FINAL 464.402.975 12.251.603.632 1.191.483.560 495.756.074 1.946.150.569 735.722.856

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Reintegro al Tesoro TOTAL

45.000.000.000

27.914.880.334 45.000.000.000

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS y/o OPERATIVOS El Convenio 052 de 2008 se ejecut acorde con los objetivos y productos del convenio, clasificados en el Plan Operativo anexo al convenio y certificados por la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR; la relacin de costo y gastos para la vigencia 2009, se ejecut as: ADMINISTRATIVOS por $1.937.799.043, Unidad Ejecutora $298.534.765, y OPERATIVOS en $605.000.000 que corresponden a filtro operativo y evaluacin. TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS $2.841.333.808 7.10 Contrato 075 del 11 de febrero de 2009.142
No. ENTIDAD APROPIACION FINAL VALOR COMPROMISO VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

075/2009 075/2009

BNA 62.167.965.670 39.289.888.808 BNA Adicin 22.878.076.862

62.167.965.670

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y LA BOLSA NACIONAL AGROPECUARIA S.A., cuyo OBJETO era el otorgamiento de apoyo a los productores del sector agropecuario a travs del diseo .puesta en marcha y ejecucin de instrumentos que permitieran garantizar niveles de precios, abastecimiento de productos, modernizacin de la comercializacin Por valor de $124.652.444.765. Segn el listado de compromiso certificado por el Coordinador de Presupuesto, con recursos Apoyo Agro Ingreso Seguro Nacional, se financi la suma de $39.289.888.808 y $22.878.076.862, para un total de $62.167.965.670.143 Sin embargo, en el PLAN OPERATIVO AO 2009, qued as: Fondo de comercializacin 2009 $54.199.444.765 y Programa Agro ingreso Seguro $70.453.000.000.144 Se dispuso que la ejecucin del contrato estaran descritas a un PLAN OPERATIVO: as:
CLAUSULA SEGUNDA: El desarrollo del objeto del contrato y, en particular, la ejecucin de las distintas actividades del mismo estarn descritas en un PLAN OPERATIVO, el cual deba detallar los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregas, el rol institucional de LA BOLSA y del MINISTERIO, los indicadores de gestin para medir el desempeo y
142 143

(fls. 11814 al 11825 cuaderno original 37) (fl 11264 y 11273 cuaderno original 35) 144 (fl 11835 cuaderno 37)
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los costos y gastos por rubros, acorde con los objetivos y productos del Contrato. CLAUSULA TERCERA: Para todos los efectos relativos a la direccin y a la evaluacin del presente Convenio, funcionar un Comit Administrativo integrado por: 1) El Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, o su delegado, quien lo presidir; y 2) Director de Cadenas Productivas, 3) Director de Comercio y Financiamiento o su delegado y 4) El Presidente de la Bolsa Nacional Agropecuaria, o su delegado.

INTERVENTORIA DEL CONTRATO: La Interventora, supervisin y evaluacin tcnica del desarrollo y la ejecucin de las actividades contempladas en el presente contrato, la cabal ejecucin presupuestal y financiera de los recursos comprometidos en su ejecucin y en cumplimiento de las obligaciones que asuma LA BOLSA seria verificadas a travs de UN COMIT INTERVENTOR, integrado por el Director de Cadenas Productivas, o su delegado, y el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal o su delegado. PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONTRATO 075 DE 2009 Acta No. 01 del 11 de febrero de 2009 aprob el PLAN OPERATIVO - AO 2009
CONCEPTO VALOR ($)

Fondo de comercializacin 2009 Programa Agro Ingreso Seguro TOTAL PRESUPUESTO Programa Reactivacin Maz Programa Reactivacin del frijol Algodn Leche Costos Administrativos Interventoria TOTAL PRESUPUESTO
Diferencia en la distribucin de $100.000

54.199.444.765 70.453.000.000 124.655.444.765 18.000.000.000 5.022.000.000 67.909.233.646 30.600.000.000 3.116.311.119 5.000.000 124.652.544.765

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin di seguimiento presupuestal:


CONCEPTO Programa Reactivacin Maz Programa Reactivacin del frijol Algodn Leche Gastos Operativos Interventoria TOTAL VALOR INICIAL 18.000.000.000 5.022.000.000 67.909.233.646 30.600.000.000 3.116.311.119 5.000.000 124.652.544.765 VALOR FINAL Recursos AIS 18.000.000.000 5.022.000.000 39.145.965.670 0 62.167.965.670

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TOTAL GASTOS OPERATIVOS El Convenio 075 de 2009, dispuso que los recursos financiados con AIS, se ejecutaran para los programas de reactivacin de Maz y Frijol e inversin en Algodn y Leche. Los costos y gastos no fueron financiados con estos recursos de Agro Ingreso Seguro. Contrato 076 del 12 de febrero de 2009.145
No. ENTIDAD APROPIACION FINAL VALOR COMPROMISO VALOR CONVENIO y/o CONTRATO

076/2009

FEDECAFE

20.000.000.000 20.000.000.000

20.000.000.000

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y LA FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA., cuyo OBJETO era la cooperacin entre El MINISTERIO y LA FEDERACION mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para la ejecucin del programa FERTIFUTURO. Por valor de $20.000.000.000 Se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as:
CLAUSULA SEGUNDA: La ejecucin del objeto del CONVENIO y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran al Plan Operativo que se adjunta y que forma parte integral del mismo, y en el se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales del MINISTERIO y de la FEDERACION, as como, la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio, y los indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad del mismo.. CLAUSULA TERERA: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente CONVENIO, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por 1) El Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; 2) El Director de Comercio de Financiamiento del MINISTERIO; o su delegado; 3) El Asesor del Gobierno Nacional en Asuntos Cafeteros y 3) El Primer Gerente Auxiliar de la FEDERACION o su delgado.

CLAUSULA DECIMA SEGUNDA: La Interventora supervisin y evaluacin tcnica del desarrollo y la ejecucin de las actividades contempladas en el CONVENIO, la cabal ejecucin presupuestal y financiera de los recursos comprometidos en su ejecucin y el cumplimiento de las obligaciones que asume la FEDERACION, sern verificadas por el MINISTERIO a travs de un Comit Interventor conformado por 1) El Director de Comercio y Financiamiento o su delegado, quien lo presidir y 2) El Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal o su delegado. () PARAGARFO SEGUNDO: EL MINISTERIO, podr contratar el
145

. (fls. 11826 al 11838 cuaderno original 37)


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seguimiento del presente CONVENIO con la persona natural o jurdica que para el efecto seleccione ste. En todo caso, los costos y gastos que demande tanto la Interventora como el seguimiento del CONVENIO, se imputarn a los recursos del mismo y debern ser presupuestados y sealados en la Plan operativo y aprobados por el Comit Administrativos del mismo.

Costos y Gastos por Rubro de acuerdo con Objetivos Propuestos. (Acta No. 1 de febrero 12 de 2009.146
CONCEPTO Programa Fertifuturo TOTAL VALOR ($) 20.000.000.000 20.000.000.000

El PLAN OPERATIVO certificado por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR:
CONCEPTO Programa Fertifuturo TOTAL VALOR INICIAL 20.000.000.000 20.000.000.000 VALOR FINAL 20.000.000.000 20.000.000.000

TOTAL COSTOS y GASTOS El Convenio 076 de 2009, dispuso que a los costos y gastos acorde con los objetivos y productos del Convenio, se imputaran a los recursos del mismo. En el Plan Operativo ni en la Certificacin de la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR, no se discrimin los costos ni gastos, por tanto se registr como INVERSION DIRECTA. Contrato 208 del 7 de diciembre de 2009.147
No. 208/2009 ENTIDAD EDIAGRO ALVARO CASTILLO APROPIACION FINAL 48.000.000 VALOR COMPROMISO 48.000.000 VALOR CONVENIO y/o CONTRATO 48.000.000

Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y LUIS ALVARO CASTILLO NIO, en su condicin de Gerente y Representante Legal de la firma ESTUDIOS Y DISEOS AGROINDUSTRIALES LTDA., cuyo OBJETO fue la auditoria tcnica, financiera y jurdica de algunos proyectos presentados dentro de las Convocatoria Pblicas de Riego y Drenaje del Programa Agro Ingreso Seguro - AIS,. Por valor de $48.000.000 CLAUSULA DECIMA: SUPERVISION Y CONTROL DE LA EJECUCION DEL CONTRATO: La supervisin del contrato ser ejercida por el Director de
146 147

(fl 11834 Cdo 37) (fls. 11839 al 11844 cuaderno original 37)
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Desarrollo Rural o su designado, quedando obligado EDIAGRO LTDA, a suministrarle toda la informacin que le sea solicitada para verificar el correcto y oportuno cumplimiento de las obligaciones que contrae. ... TOTAL COSTOS OPERATIVOS El Contrato 208 de 2009, cuyo objeto fue la auditoria tcnica, financiera y jurdica de algunos proyectos, El total del mismo corresponde a GASTOS OPERATIVOS, clasificados como uno de los conceptos para la puesta y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro, por valor de $48.000.000

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS AO 2009 DEL TOTAL DEL PRESUPUESTO ASIGNADO AL PROGRAMA AIS
GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS No. 04 013 037 054/ 08 055/ 08 039 036 038 052 075 076 ENTIDAD FINAGRO FEDEGAN IICA CIAT en 2009 IICA en 2009 FINAGRO FEDECAFE ASOCOLFL ORES IICA BNA FEDECAFE ADMINIST 8.268.261.716 652.873.917 1.296.126.792 1.666.666.667 3.596.400.000 610.000.000 0 0 2.236.333.808 0 0 OPERATIVOS TOTAL 0 8.268.261.716 50.000.000 702.873.917 INVERSION INDIRECTA 0 51.126.083 DIRECTA TOTAL CONVENIO y/o CONTRATO TOTAL PRESUPUESTO DEFINITIVO

246.515.772.61 254.784.034.32 254.784.034.33 3 9 0 1.246.000.000 2.000.000.000 2.206.126.792 2.000.000.000 2.206.126.794 35.000.000.000 80.000.000.000 15.000.000.000 30.000.000.000 5.000.000.000 45.000.000.000 62.167.965.670 20.000.000.000 48.000.000 3.793.873.206

910.000.000 2.206.126.792 0 1.666.666.667 417.586.800 32.915.746.533 68.780.399.031 13.390.000.000 29.870.000.000 4.840.000.000 38.242.113.194

35.000.000.000 80.000.000.000 15.000.000.000 30.000.000.000 5.000.000.000 45.000.000.000 62.167.965.670 20.000.000.000 48.000.000

996.438.600 4.592.838.600 6.626.762.369 0 0 0 610.000.000 1.000.000.000 0 0 130.000.000 160.000.000

605.000.000 2.841.333.808 3.916.552.998 0 0 48.000.000 0 0 48.000.000

0 62.167.965.670 0 20.000.000.000 0 0

208/ ALVARO 09 CASTILLO Sin comprometer


TOTAL 2009 18.326.662.900

2.609.438.600

20.936.101.500 12.302.028.250

517.967.997.041

551.206.126.791

555.000.000.000

Participacin %

3.31%

0.46%

3.77% 3.80% EXCEDIO el 3%

Del Presupuesto asignado Del los recursos comprometidos -

RESUMEN RPESUPUESTO DEFINITIVO vs PORCENTAJE COMPROMETIDO EN GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS.

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DETALLE APROPIACION DEFINITIVA PRESUPUESTO COMPROMETIDO

PRESUPUESTO 555.000.000.000 551.206.126.791

PORCENTAJE DE LEY 3% 3%

TOPE MAXIMO 16.650.000.000 16.536.183.804

COMPROMETIDO 20.936.101.500 20.936.101.500

DIFERENCIA COMPROMETIDA -4.286.101.500 -4.399.917.696

El cuadro resume las cifras que hacen parte del rubro GASTOS DE ADMINISTRACIN Y OPERACIN del programa AIS de conformidad con los convenios y/o contratos suscritos por el MADR, pactados y descritos en el PLAN OPERATVIO de cada uno. Con referencia a los gastos operativos, aunque la ley 1133 de 2007 no defini los rubros especficos que conformaran los gastos administrativos y operativos, el legislador si lo hizo en la exposicin de motivos, --ponencia para segundo debate al proyecto de ley 174 de 2006 Senado, 024 de 2006 Cmara (Gaceta del Congreso 62 del 2 de marzo de 2007),- donde relacion los costos operativos considerados necesarios para el desarrollo e implementacin del programa Agro Ingreso Seguro, AIS inherentes y conexos, con el nico fin que la inversin alcanzara el objetivo de satisfacer las necesidades de la sociedad, y que fueron aprobados en el texto propuesto en primer debate por la comisin 5 del Senado de la Republica, incluyendo como tales: a) LA EVALUACIN DEL IMPACTO; b) LA AUDITORA GENERAL, c) LA DIVULGACIN y d) SOCIALIZACIN DEL PROGRAMA.

Los Gastos Administrativos ascendieron a $18.374.662.900 y los Gastos Operativos a la suma de $2.561.438.600, para un total de GASTOS DE ADMINISTRACIN y OPERACIN en la vigencia 2009, con recursos apropiados de AIS de $20.936.101.500, que representan el 3.77% del total del Presupuesto definitivo asignado ($555.000.000.000), valor superior al 3% autorizado en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007. Como quiera que el presupuesto total comprometido, $551.206.126.791 fue menor al asignado, el monto de los gastos administrativos y operativos representaron el 3.8%, tambin superior al monto autorizado del 3%.

TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS DISTRIBUIDOS SEGN CADA CONVENIO SUSCRITO


CONCEPTO GASTO GASTOS ADMINISTRATIVOS Administrativos 6.452.049.669 Viticos y gastos de viaje 309.564.925 servicios catastrales
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2007

2008

2009

13.271.454.459 332.091.595

16.615.428.099 120.000.000

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789.511.000 unidad coordinadora

500.000.000 835.400.000

31.573.917 1.398.534.765 60.000.000 48.000.000 101.126.119 18.374.662.900 736.151.500 766.558.700 1.018.728.400 40.000.000 2.561.438.600

Gravamen movimientos financieros Auditoria General Software operativo

1.274.992.000 70.000.000

Imprevistos 753.249.403 TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVO GASTOS OPERATIVOS Evaluacin de Impacto Filtro Operativo Divulgacin Socializacin TOTAL GASTOS OPERATIVOS TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS INVERSIN INDIRECTA Acompaamiento tcnico 3.089.728.259 Apoyo convocatoria Asistencia Tcnica 717.800.000 Interventora 4.522.402.129 INVERSIN DIRECTA INVERSIN S/ OBJETO CONVENIO TOTAL GASTO DE INVERSIN DIRECTA E INDIRECTA TOTAL COMPROMETIDO 346.567.096.235 TOTA PRESUPUESTO DEFINITIVO Porcentaje de Gastos Administrativo y Operativo/ Presupuesto Definitivo 499.999.997.325 551.206.126.791 324.039.230.481 332.369.160.869 469.588.347.283 518.967.997.041 478.303.539.206 530.270.025.291 5.038.673.554 9.364.313.352 3.676.518.369 1.937.714.898 3.506.169.508 220.000.000 5.893.560.369 8.304.374.997 2.167.390.861 193.160.320 16.477.098.374 736.151.500 161.558.700 4.260.649.545 61.000.000 5.219.359.745

14.197.935.366

21.696.458.119

20.936.101.500

350.000.000.000 4,06%

500.000.000.000 555.000.000.000 4,34% 3,77%

Ley 1133 de 2007, porcentaje Gastos autorizado

5%

3%

3%

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Exceso en gastos administrativos y operativos En Pesos Colombianos 2007 2008 CONCEPTO GASTO Gastos Administrativos 8.304.374.997

2009

16.477.098.374 18.374.662.900 5.219.359.745 2.561.438.600

Gastos Operativos 5.893.560.369 GASTOS ADMON /OPERATIVOS 14.197.935.366 Limite segn Ley 1133 de 2007 17.500.000.000 MONTO EXCEDIDO -

21.696.458.119 20.936.101.500 15.000.000.000 16.650.000.000 6.696.458.119 4.286.101.500

Todo lo anterior lleva a la Procuradura al convencimiento de que los gastos que en el pliego de cargos son incluidos como de administracin y operacin, comprometidos y ejecutados con los recursos del programa Agro ingreso seguro AIS, deben ser considerados como tales, y por ende se present el desbordamiento del porcentaje establecido en la ley para estos gastos que fue del 3%., confirmado y probado con el estudio y cotejo a cada uno de los convenios suscritos en la vigencia 2009, descrito en el numeral 7 que antecede. El monto de los recursos para el programa APOYO AGRO INGRESO SEGURO NACIONAL AIS asignado en la ley Ley No. 1260 del 23 de Diciembre de 2008 por la cual se decret el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2009, y Decreto Nmero 4841 del 24 de diciembre de 2008, por el cual se liquid el Presupuesto General de la Nacin para la vigencia fiscal de 2009 y su anexo, por $525.000.000.000, descrito en la seccin 1701, modificado posteriormente mediante una reducciones y adiciones resultando un presupuesto definitivo en $555.000.000.000, de los cuales se comprometieron $551.206.126.791. El lmite fijado en valores absolutos era de $16.650.000.000 y el total comprometido y ejecutado por Gastos Administrativos ascendieron a $18.374.662.900 y por Gastos Operativos a $2.561.438.600, siendo el total por GASTOS DE ADMINISTRACIN Y OPERACIN la suma de $20.936.101.500, que representan el 3.77% del total del Presupuesto definitivo asignado, superaron el mencionado lmite fijado, en cuanta de $4.286.101.500. En ese orden, se declarar probado el cargo nico formulado al implicado ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA, toda vez, que con la ejecucin de los convenios con los recursos asignados al Programa Agro Ingreso Seguro - AIS de la vigencia 2009 desbord el porcentaje establecido en el pargrafo 6 de la ley 1133 de 2007 para los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro en la suma de $4.286.101.500, del total de los recursos apropiados, conforme se explic precedentemente De la tipicidad

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En consecuencia se encuentra establecido que el MADR, para la vigencia 2009, desbord el porcentaje establecido en el pargrafo 6 de la ley 1133 de 2007 Los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro se excedi en la suma de $4.286.101.500, del total de los recursos apropiados, se proceder a analizar la conducta del disciplinado El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, por cuanto el investigado ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA, en su condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, no cumpli con su deber funcional que le impona el literal e) del artculo 61 de la Ley 489 de 1998, que establece como funcin de los Ministros vigilar el curso de la ejecucin del presupuesto correspondiente al Ministerio. Concretamente, no ejerci su labor de vigilancia en el curso de la ejecucin del presupuesto del Ministerio, en el entendido que desconoci el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, que establece que los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro, no podan exceder del tres por ciento (3%) para los apropiados en la vigencia 2009 y por tanto, como consecuencia de la conducta del implicado, en el presupuesto asignado se present un exceso del porcentaje establecido. Una vez justificado e ilustrado los conceptos de gastos operativos y administrativos dispuestos y apropiados en los convenios suscritos para el desarrollo y puesta en marcha el PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO, como esenciales e inherentes, su REGISTRO PRESUPUESTAL corresponda a las apropiaciones dispuestas para tal fin en el presupuesto de INVERSION de la vigencia fiscal 2009, implicaba que dichos gastos eran financiados con dicha partida presupuestal, sin embargo, la ley 1133 de 2007 dispuso que estos gastos operativos y administrativos fundamentales y conexos al proyecto de inversin de AIS, no debera superar un techo mximo del 3%, con el nico propsito de controlar y limitar los mencionados gastos, para garantizar que la gran mayora de los recursos deben destinarse a sus componentes, independiente que contablemente obedeciendo al objeto del cometido social de la entidad, segn su naturaleza se asocien y registren como gasto social o gasto administrativo y operacin contenidos en el rgimen de contabilidad pblica. De acuerdo con lo expuesto, el cargo se encuentra debidamente probado y est llamado a prosperar, toda vez que con la suscripcin y ejecucin de los convenios con los recursos asignados al Programa Agro Ingreso Seguro - AIS de la vigencia 2009, el investigado ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA en su condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, ha incurrido en lo descrito en el literal e) del artculo 61 de la Ley 489 de 1998 (Funciones de los Ministros), vigilar el curso de la ejecucin del presupuesto correspondiente al Ministerio. Y numeral 3 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002, que tipifica como deber de los servidores pblicos, decidir oportunamente y ejecutar los presupuestos, en cumplimiento de
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las leyes y normas que regulan el manejo de los recursos econmicos pblicos, tal y como lo dispuso el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, por lo tanto se mantendr definitivamente la calificacin de la falta como GRAVE, por la inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del comn imprime a sus actuaciones. 4.3.5. DE LA CULPABILIDAD DE LA CONDUCTA DEL DR. ANDRES FERNANDEZ Con relacin a la Calificacin de la Culpabilidad, se tiene que dentro del Auto de Cargos, la misma fue sealada a ttulo de CULPA GRAVISIMA, bajo la modalidad de una violacin manifiesta de una regla de obligatorio cumplimiento, pues, basados en las consideraciones expuestas en dicha providencia, es evidente que la actuacin del Dr. ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA, no fue ajustada a derecho, al ejecutar los recurso del Programa Agro Ingreso Seguro AIS de la vigencia 2009, sin percatarse que los gastos administrativos y operativos no podan sobre pasar el limite establecido en pargrafo del artculo 6 de la Ley 1133 de 2007. Es evidente que el implicado, dentro de la etapa de ejecucin y modificacin de los conceptos descritos en el PLAN OPERATIVO en cado uno de los convenio suscritos en el ao 2009, en la que hubo participacin de otras instancias, circunstancia que no es un elemento exculpatorio, no ejerci su labor de vigilancia adecuadamente, teniendo en cuenta que no acat el contenido de la regulacin legal sobre lmites de gastos administrativos y operativos, los cuales no fueron sujetos a una eficiente verificacin frente a las normas que disponan la forma en que se deban ejecutar los recursos del Programa Agro Ingreso Seguro, apropiados en la ley de presupuesto de la vigencia 2009. 4.3.6. DE LA ILICITUD SUSTANCIAL DE LA CONDUCTA DEL DR. ANDRES FERNANDEZ Conforme lo determina el artculo 5 de la Ley 734 de 2002, existe ilicitud sustancial en la falta disciplinaria cuando afecte el deber funcional sin justificacin alguna. Bajo esta premisa se entiende que el Dr. Andrs Daro Fernndez, incurri en una falta disciplinaria, que tiene un grado de ilicitud sustancial suficiente para ser objeto de reproche en el sentido que con su proceder no vigil el curso de la ejecucin del presupuesto asignado para el programa Agro Ingreso Seguro de la vigencia 2009. Situacin que se evidencia en la falta de vigilancia en la ejecucin del presupuesto, conforme lo determina el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, en el que se dispuso que los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro, no podan exceder del tres por ciento (3%) para

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los apropiados en la vigencia 2009 y por tanto debi ajustar el presupuesto comprometido en gastos administrativos y operativos en el porcentaje establecido. La conducta desplegada por el servidor pblico aqu implicado, viol los postulados de la funcin administrativa contemplados en el artculo 209 de la Constitucin Poltica de Colombia que le impona cumplir su labor observando presupuestos como el de la eficacia, pues al no controlar los topes para gastos administrativos y operativos permiti que los recursos asignados al programa Agro ingreso Seguro AIS, no cumplieran su objetivo de garantizar que la gran mayora de los recursos se destinaran a sus componentes como lo eran los apoyos econmicos directos y a la competitividad con destino a los productores. Este comportamiento afect de manera sustancial los fines del Estado, en el entendido que el Programa Agro Ingreso Seguro, estaba destinado a favorecer a la mayor cantidad de agricultores, a efectos de incentivar esta rama de la economa, en tanto que al no cumplirse el objeto social y econmico del programa no se lograron los objetivos que se tenan fijados para el mismo. As entonces, el acusado ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA, incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. 4.4 JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, en su condicin de Drector de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y como integrante de los comits administrativo e interventor para la poca de los hechos

4.4.1 HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES El 7 de octubre de 2009 se orden indagacin preliminar por las presuntas irregularidades cometidas en la ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro, creado por la ley 1133 del 9 de abril de 2007, destinado a proteger los ingresos de los productores que resultaran afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasin de la internacionalizacin de la economa. Posteriormente, por auto del 4 de diciembre de 2009, se dispuso abrir investigacin disciplinaria contra funcionarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en adelante MADR, y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER- y, adems, se vincul formalmente a JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, en su condicin de Director de Desarrollo Rural del MADR. El 11 de octubre de 2010 se profiri pliego de cargos contra JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, en su condicin de Director de Desarrollo Rural y miembro del comit administrativo e interventor tcnico del convenio 055 de 2008, endilgndole las faltas descritas a continuacin:
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El primero de ellos por su posible participacin en la etapa precontractual de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, ante la presunta omisin de estudios tcnicos, financieros y jurdicos frente al primero de los convenios citados y la tramitacin de estudios previos, sin examinar en forma completa y precisa los aspectos tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, respecto al segundo convenio mencionado. Falta disciplinaria calificada provisionalmente como gravsima a ttulo de dolo. El segundo, en su condicin de miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008, al parecer, no realiz oportunamente sus funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del mismo, comportamiento omisivo que permiti que el IICA suscribiera 23 acuerdos de financiamiento para la ejecucin de proyectos de riego y drenaje en los departamentos del Magdalena, Guajira y Cesar, sin el cumplimiento de los requisitos tcnicos exigidos en la convocatoria 1 de 2008. Falta disciplinaria calificada provisionalmente como grave a ttulo de culpa gravsima por desatencin elemental. Y el tercero, en su condicin de integrante del comit interventor y especficamente como interventor tcnico del convenio 055 de 2008, al parecer, no realiz oportunamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditoras documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del citado convenio, comportamiento omisivo que permiti que el IICA suscribiera 23 acuerdos de financiamiento para la ejecucin de proyectos de riego y drenaje en los departamentos del Magdalena, Guajira y Cesar, sin el cumplimiento de los requisitos tcnicos exigidos en la convocatoria 1 de 2008. Falta disciplinaria calificada provisionalmente como grave a ttulo de culpa gravsima por desatencin elemental.

4.4.2 ANALISIS FRENTE AL PRIMER CARGO FORMULADO. 4.4.2.1 Del Cargo:

La conducta fue descrita en los siguientes trminos: En su condicin Director de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura intervino en la etapa previa a la celebracin de los convenios de cooperacin cientfica y tecnolgica No. 055 del 10 de enero 2008, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), en el sentido de tramitar y aprobar el documento denominado trminos de referencia que permiti la suscripcin del citado convenio, con omisin de los estudios tcnicos que le corresponda elaborar para garantizar su cabal ejecucin y, adems, sin exigir de las reas responsables de la entidad contratante la elaboracin de los estudios financieros y jurdicos previos requeridos para su ejecucin. Igualmente, por intervenir en la etapa previa a la celebracin del convenio No. 052 del 16 de enero
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2009, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), en el sentido de tramitar y aprobar el documento que denomin estudios previos, sin que se hayan examinado en forma precisa y completa los aspectos tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos de la contratacin en mencin. Como normatividad vulnerada frente al convenio 055 de 2008, se indic que el disciplinado pudo haber vulnerado las disposiciones contempladas en los artculos 6 y 123 de la Constitucin Poltica; artculos 25 numerales 7 y 12, 26 numeral 3 de la Ley 80 de 1993; artculo 8 del Decreto 2170 de 2002; Numeral 7 del Manual Especfico de funciones del cargo de Director de Desarrollo Rural Grado 20 cdigo 0100 y Manual de contratacin numerales 3 Etapa Precontractual subnumerales 3.1 a 3.1.1.1.15, 3.2 y 3.3 ; articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico, incurriendo en el tipo previsto en el artculo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002. Frente al convenio 052 de 2009 se seal que el disciplinado pudo haber vulnerado las disposiciones contempladas en los artculos 6 y 123 de la Constitucin Poltica; artculos 25 numerales 7 y 12, 26 numeral 3 de la Ley 80 de 1993; artculos 3, 12 y 86 inciso 2 del Decreto 2474 de 2008; respecto de los Manuales Especfico de funciones del cargo de Director de Desarrollo Rural y de contratacin los numerales ya citados; articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico, incurriendo en el tipo previsto en el artculo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002 El Despacho consider que vulner la anterior normatividad, porque era su deber elaborar los estudios tcnicos y coordinar con las instancias respectivas la elaboracin de los estudios econmicos y jurdicos, que comprendan como mnimo una definicin de las condiciones del contrato a celebrar y un anlisis del riesgo, lo que no se cumpli en el presente caso, a pesar de estar dispuesto en la Constitucin Poltica, la ley y los reglamentos (manuales de funciones y contratacin), al proceder a tramitar y aprobar el documento denominado trminos de referencia, para el caso del convenio 055 de 2008, sin que antecedieran unos estudios que permitieran definir como mnimo la forma idnea de contratacin, el objeto de manera precisa, las obligaciones, con la finalidad de garantizar la inversin eficiente de ciento cuarenta mil millones de pesos ($140.000.000.000) En relacin con el convenio 052 de 2009 se consider que transgredi las normas citadas, al proceder a tramitar y aprobar el documento denominado estudio previo, sin una anlisis real de antecedentes. Argument el despacho en su momento que la anterior circunstancia produjo que se seleccionara una forma de contratacin no viable y con deficiencias e hizo la siguiente enunciacin de las falencias:

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i) ii) iii) iv)

En la descripcin no se justific tcnica y econmicamente el valor estimado del convenio No se establecieron los parmetros para determinar y aprobar la contrapartida a cargo del organismo cooperante No se efectu un anlisis detallado de los costos operacionales que se reconoceran al IICA ni de los riegos inherentes a la contratacin iv) se justific la forma de seleccin de contratistas con una normatividad que no ajustaba al objeto de lo que se pretenda contratar.

Respecto al estudio econmico (financiero) explic que se prescindi del mismo, pese a que deba anteceder a la celebracin de la contratacin, pues al tener un presupuesto de ciento cuarenta mil millones de pesos destinado para el convenio 055 del mes de enero de 2008, no poda la entidad limitarse a sealar solamente el valor del presupuesto y pretender que esto era suficiente para considerarlo como estudio econmico, ms an, cuando los estudios en comento tenan como finalidad garantizar la inversin eficiente, razn por la cual la entidad deba consultar si el objeto a contratar (bien o servicio) se haba contratado con anterioridad, pues esto le permita verificar si haba o no variaciones estimadas respecto al comportamiento histrico; en caso de requerir nuevas cotizaciones, deba hacer un anlisis de valores en las cotizaciones para evitar posibles distorsiones en los precios promedio, lo que implicaba consultar el Catalogo nico de Bienes y Servicios -CUBS- y del Registro nico de Precios de Referencia - RUPR y dejar claramente definidos los criterios que fueron tenidos en cuenta para el clculo de la determinacin del presupuesto oficial. (ej: determinacin de valores de mano de obra, seguros, plizas, impuestos y dems gastos en que deba incurrir el proveedor para la entrega de los bienes o servicios, as como las condiciones de pago, volmenes y en general, todos aquellos factores que afecten el precio del bien o del servicio), lo que no ocurri en este caso. En cuanto al estudio tcnico segn la naturaleza del bien, servicio u obra objeto de contratacin, el pliego de cargos seal que debe incluirse una descripcin detallada de las especificaciones de carcter tcnico, en el caso objeto de estudio, desconociendo cmo se determin el nmero y calidad del personal requerido para calificacin, cmo deba determinarse el valor de los salario o honorarios que fue necesario pagar, cules eran la obligaciones de quienes fungieron como revisores, calificadores, pares evaluadores, cules eran los criterios que deba tener en cuenta el contratista IICA- para seleccionar los interventores. Tan es as que como parte de las obligaciones de un convenio especial de cooperacin de ciencia y tecnologa, se termin contratando publicidad. Un buen estudio tcnico tendra diferentes fichas que incluyan caractersticas, especificaciones, mediciones de desempeo, mediciones de calidad, que permitan fijar necesidades e implementar controles. Agreg la providencia que parte de estos estudios comprenden la definicin de garantas, mecanismos de cobertura, cubrimientos y finalmente, el anlisis de los riesgos (estimacin, tipificacin y asignacin) lo que permite establecer con
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claridad las condiciones del contrato desde el momento en que el mismo se celebra. En consecuencia, la falta fue calificada provisionalmente como GRAVISIMA por estar tipificada como tal en el numeral 30 del artculo 48, al intervenir en la tramitacin anterior a a la celebracin del contrato estatal con omisin de los estudios tcnicos, financieros y jurdicos previos requeridos para su ejecucin, y a ttulo de DOLO por cuanto las pruebas descritas y analizadas en el pliego de cargos indicaron que el disciplinado conoca cual era el procedimiento aplicable, el cual se encontraba claramente descrito en el manual de contratacin y, adicionalmente, saba la naturaleza, fines y la necesidad que se procuraba atender con la contratacin objeto de investigacin, pues en su condicin de Director Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, tal como lo acept en su versin libre, tena la obligacin de elaborar los estudios tcnicos y de acuerdo con el manual de contratacin deba solicitar a las reas responsables los estudios financieros y jurdicos, sin embargo con omisin de estos decidi deliberadamente y a su arbitrio elaborar y suscribir los trminos de referencia, que permitieron celebrar el convenio 055 de 2008 y el convenio 052 de 2008, estos ltimos con estudios deficientes, lo que equivale a la omisin de los estudios. 4.4.2.2. De los argumentos expuestos por la defensa en los Descargos y Alegatos de conclusin.

El Dr. JUAN DAVID OSSA BOCANEGRA, apoderado del Ingeniero industrial JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, present dentro del trmino legal los correspondientes descargos y alegatos de conclusin cuyos argumentos se sintetizan a continuacin. Es importante mencionar que el disciplinado durante la prctica de pruebas de descargos rindi versiones libres el 14 de abril, 27 de abril y 4 de mayo de 2011, en la primera de ellas solicit que la exposicin realizada el 31 de marzo de 2011 frente a la pregunta si deseaba agregar algo mas al testimonio que estaba rindiendo por peticin del Dr. ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, donde se refiri a aspectos puntuales de su defensa frente a los cargos imputados, fueran tenidos en cuenta como parte de sus versiones libres. Los diferentes aspectos tratados y expuestos por JAVIER ROMERO en sus versiones libres, se encuentran contemplados por su apoderado en los argumentos de defensa que se exponen y se analizan dentro de las consideraciones de este Despacho. El disciplinado no tiene asignada directamente o por delegacin la funcin de tramitar y aprobar los estudios previos. La defensa luego de hacer un anlisis normativo de la funcin de tramitar y aprobar estudios previos al tenor del artculo 11 de la Ley 80 de 1993, en particular el literal a) del numeral 3 ibdem, en concordancia con las funciones asignadas al cargo del Director de Desarrollo Rural del MADR y con el artculo 6 constitucional, seal que la Procuradura no establece en ninguna de las pruebas que relaciona en el cargo, aquella que .demuestre sin lugar a equvocos que su defendido tena
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la funcin de tramitar y aprobar tanto los trminos de referencia del convenio 055 de 2008, como los estudios previos del convenio 052 de 2009, pues sta le corresponde en principio a los directores de la entidad quienes pueden a su vez delegar esa tarea en otros funcionarios, sin embargo, agrega que este ente de control tampoco seala prueba alguna que se acredite de forma expresa esa delegacin. De ah que al hacer un anlisis de la Resolucin No. 003 de 2000, proferida por el entonces Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural que dispone en el artculo 1 que: El Secretario General tiene como funcin la expedicin y realizacin de todos los actos y tramites previos a la suscripcin de los contratos que pretenda celebrar el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, sin consideracin alguna a la naturaleza o a la cuanta. (Negrillas fuera de texto) (Se transcribe en la forma presentada por la defensa en sus descargos),el apoderado concluye que es claro que la funcin que la Procuradura le endilga a su defendido, se encuentra designada desde el ao 2000 a otro funcionario de la entidad, de mayor rango, como lo es el SECRETARIO GENERAL, en consecuencia seala que el Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO no puede hacerse responsable de la verificacin del cumplimiento de una actividad que primero no estaba asignada a l y tampoco tena poder o autoridad delegada para dirigirla. En consecuencia, considera la defensa que JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO no tena la funcin ni la autoridad para aprobar ninguno de los documentos precontractuales objeto de debate y tampoco existe prueba que acredite que el disciplinado realiz expresamente el acto de aprobacin. En otras palabras, como lo dej consignado en sus alegatos de conclusin: El tramite precontractual no es funcin de su defendido. Adicionalmente evoca el convenio 003 de 2007 cuyos trminos de referencia son firmados por la Dra. CAMILA REYES, en su condicin de Directora de Comercio y Financiamiento, cuestionada en este proceso disciplinario, y son similares a los del convenio 055 de 2008, dado que el objeto de ste as como del convenio 052 de 2009, en su concepto, son el mismo, solo cambia la vigencia fiscal, con el fin de preguntarse Cmo se explica razonablemente que esos mismos trminos de referencia el ao inmediatamente anterior fueron firmados por un funcionario diferentes y que pertenece a una direccin completamente distinta? y as reafirmar su argumento y colegir que ninguna de esas dos Direcciones, es decir Comercio y Financiamiento para el ao 2007, y Desarrollo Rural para los aos 2008 y 2009 tenan en verdad asignada o delegada la funcin de dirigir el proceso contractual en el que participaron, y por lo tanto no se les puede hacer exigible la responsabilidad de verificar que los estudios previos y los trminos de referencia de esos convenios estuviesen completos y adecuados, puesto que carecen de la funcin y ms an de la autoridad para realizar esa misin que hoy en da la Procuradura pretende endosarles.148

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Folio 34 de los descargos

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En los alegatos de conclusin hace una transcripcin de los artculos 23, 13, 27, 34, 35 del Cdigo Disciplinario nico y 6 y 123 de la Constitucin Poltica para sealar que De la transcripcin, lectura y anlisis de las anteriores normas, resulta innegable que el punto de partida en todo proceso o investigacin disciplinaria resulta ser la funcin asignada al servidor pblico. (Pgina 6 de los alegatos de conclusin). Igualmente trae a colacin las sentencias C-181-2002, C948 de 2002 de la Corte Constitucional, particularizando el concepto de constitucionalidad de la Procuradura General que seala que al construir el ilcito disciplinario a partir de la nocin del deber funcional en el que el resultado material de la conducta no es esencial para estructura la falta disciplinaria, sino el desconocimiento del deber que altera el correcto funcionamiento del Estado, por ende la ilicitud sustancial a pesar de no comprender el resultado material no impide la estructuracin de la falta disciplinaria. Lo anterior para precisar que la funcin de intervenir sealada en el cargo No. 1 para JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO debe existir dentro de las funciones especficas asignadas al cargo por l desempeado. En otras palabras, considera que no puede entenderse la tipicidad, como la realizacin del comportamiento descrito en la ley, sino que es menester adems verificar la existencia de la funcin asignada al cargo especfico. A su juicio Es entonces necesario que la intervencin de la persona en el trmite precontractual este revestida de la funcin, pues solo esta y nada ms le otorga la autoridad, de lo contrario no se trata ms que de un mero participante, persona esta que el estatuto disciplinario excluye de su campo de accin.(Pgina 9 de los alegatos de conclusin) Presenta sus conclusiones de la siguiente manera: (Pgina 20 de los alegatos de conclusin)
Quiere decir lo anterior que el trmite precontractual de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, no era uno de los deberes funcionales asignados al Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO, deber funcional que, "abarca el cumplimiento de deberes propiamente dichos; la no extralimitacin de los derechos y funciones; el respeto por las prohibiciones y por el rgimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses consagrados en el ordenamiento jurdico"149. Se seala en este mismo escrito que "Ahora bien, el deber funcional tampoco debe restringirse a las puntuales tareas que competen al agente del Estado, sino que adems se extiende al respeto de los principios constitucionales y legales que exigen una respuesta tica frente a las expectativas generales de la sociedad con relacin a sus agentes150. Si bien es cierto que los deberes funcionales de los servidores pblicos no solo son las que se encuentran en el reglamento especfico de funciones de su cargo, sino que incluyen tambin los principios constitucionales y los agregados en virtud de los tratados internacionales suscritos por el pas, es necesario partir de la existencia de un deber funcional asignado al servidor pblico.
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ORDOEZ MALDONADO Alejandro. JUSTICIA DISCIPLINARIA. De la Ilicitud Sustancial a lo sustancial de la ilicitud. Ediciones IEMP. Primera Edicin. Bogot D.C., 2009. Pg. 29 150 Ibidem

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Lo que se busca entender es que no todos los tipos disciplinarios se corresponden con un deber especifico, pues existen deberes y prohibiciones a los servidores pblicos, que realzan principios y derechos generales de la sociedad que no requieren estar incluidos expresamente en un manual especifico de funciones para ser sancionable su desconocimiento. Sin embargo, para el caso que nos ocupa, es evidente que la falta disciplinaria para su estructuracin, debe incorporar existencia de ese deber funcional de intervencin en la etapa previa del contrato o convenio, pues si la persona no posee el deber funcional de intervenir en la celebracin, tramitacin o aprobacin del convenio o contrato a celebrar, su contribucin en el evento, no ser m . as que una simple participacin.

El disciplinado solo prest apoyo tcnico en la elaboracin de documentos precontractuales. Atendiendo el principio de desconcentracin de actividades contemplado en el artculo 8 de la Ley 489 de 1998 y referido al proceso precontractual por virtud del artculo 21 de la Ley 1150 de 2007, los pronunciamientos de la Corte Constitucional en sentencias C-372 de 2002 y C-259 de 2008, el artculo 3 de la Resolucin 003 del 4 de enero de 2000 del MADR que dispone: Para el ejercicio de las funciones delegadas mediante los artculos primero, segundo y tercero de la presente resolucin, los funcionarios delegados contarn con el apoyo especializado de las diferentes dependencias del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural., y el artculo 5 de la citada resolucin que establece frente a la desconcentracin sealada en el artculo 3 mencionado que: Los funcionarios delegados a los cuales se refiere la presente resolucin, no podrn subdelegar las materias que han sido objeto de delegacin en el presente acto administrativo., la defensa seala que la participacin del Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO en la elaboracin de los trminos de referencia para el convenio 055 de 2008 los estudios previos del acuerdo 052 de 2009, constituyeron un apoyo en la materia tcnica de su especialidad, dado tanto por sus conocimientos que se reflejan en su hoja de vida, como en las funciones generales del Director de Desarrollo Rural." Expresa que para el caso del convenio 055 de 2008, de la lectura del escrito denominado Trminos de Referencia se entiende que es un documento eminentemente tcnico que aborda las problemticas del campo, en especial las referidas a las necesidades de riego y drenaje para aumentar su productividad y competitividad, en el cual priman aspectos relacionados con el medio ambiente y la formulacin de proyectos, componentes donde se ve reflejado el perfil profesional de su defendido, ms no para la realizacin de juicios ponderativos sobre la legalidad de un proceso contractual y respecto al convenio 052 de 2009 expone que el Secretario General del MADR expidi el 16 de enero de 2009 el acto administrativo de justificacin de la contratacin directa. Los anteriores aspectos llevan a la defensa a argumentar que (i) el disciplinado solo presto un apoyo tcnico especializado desde su rea de conocimiento, (ii) la
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responsabilidad de tramitar, aprobar y verificar que los documentos precontractuales estuviesen completos y gestionar los diferentes aspectos precontractuales le corresponde al Secretario General, (iii) el disciplinado no tiene la facultad para exigirle a otros funcionarios que hubiese completados los aspectos financieros y jurdicos del documento, esa potestad estaba nicamente en el Secretario General y (iv) el apoyo tcnico dado por el Dr. JAVIER ROMERO MERCADO en la elaboracin de los trminos de referencia para el convenio 055 de 2008 y los estudios previos para el convenio 052 de 2009, no puede entenderse como la asuncin de responsabilidad plena de verificar que estos documentos estuviesen completos.151 (v) la intervencin en sentido estricto y exacto no puede ser entendida como una mera participacin sino que esa intervencin debe hacerse con autoridad que a su vez consiste en el poder que gobierna o ejerce el mando de hecho o derecho y la Procuradura no demuestra esas imputaciones. Este argumento fue planteado de manera casi idntica en los alegatos de conclusin y termina concluyendo que:
Lo anterior quiere decir, que el apoyo tcnico dado por el Dr. JAVIER ROMERO MERCADO, en la elaboracin de los trminos de referencia para el convenio 055 de 2008 y los estudios previos para el convenio 052 de 2009, no puede entenderse como la asuncin de la responsabilidad plena de verificar que estos documentos estuviesen completos, porque esa responsabilidad fue delegada expresamente mediante la citada resolucin al Secretario General; es entonces este funcionario quien deba cerciorarse y asegurar que los documentos, actos y trmites previos a la celebracin de estos convenios, existiesen y adems fueren completos e idneos. (pgina 27 de los alegatos)

La unidad coordinadora del programa AIS elabor los documentos precontractuales que suscribi JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, quien se convierte en un mero instrumento para formalizar actuaciones surtidas por otras dependencias, que en su condicin de contratistas externos al MADR no podan ser suscritas por ellos mismos. La defensa de manera textual indica que152 efectivamente el Dr. ROMERO MERCADO suscribi dos documentos, en el ao 2008, uno denominado Trminos de Referencia y en el ao 2009 otro llamado Estudios Previos., sin embargo indica que su defendido NO FUE LA PERSONA QUE ELABOR ESTOS DOCUMENTOS, los mismos fueron concebidos y elaborados por la Unidad Coordinadora de Agro Ingreso Seguro del MADR, dependencia que funcionaba en el Ministerio de Agricultura y fue creada con el fin exclusivo de

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Pgina 18 de los descargos. Ver paginas 21, final y 22, inicio de los descargos

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implementar, desarrollar y poner en marcha toda la poltica AIS y compuesta por un equipo multidisciplinario de las mas altas calidades. Hace una exposicin de la creacin de la Unidad Coordinadora del programa AIS para agosto 11 de 2006 con ocasin del convenio 078 de ese ao que demuestra, segn sus expresiones, que esta oficina fue creada al interior del MADR, encargada de la planeacin, diseo y ejecucin de la poltica al interior del Ministerio de Agricultura, por ende considera que esa a esa unidad y al Secretario General del Ministerio a quienes debe cuestionarse por los hechos del cargo primero.153 Adems adjunta copia de los contratos suscritos entre el IICA y los funcionarios que conformaron la Unidad Coordinadora y Ejecutora del Programa AIS y sus informes mensuales de actividades para afianzar su tesis que eran los encargados de la implementacin, desarrollo, puesta en marcha y divulgacin de todos los aspectos mencionados en este programa. Tambin se refiere a la ficha EBI de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, citadas por la Procuradura en el pliego de cargos, que seala para estos dos convenios que el funcionario responsable de los proyectos de los convenios citados es el Director del Programa AIS, y no la Direccin de Desarrollo Rural. Fundamenta lo anterior en el correo electrnico del viernes 7 de diciembre de 2007, que aporta como prueba, enviado por el Dr. JULIAN ALFREDO GOMEZ, quien se desempeaba como asesor jurdico de la Unidad Coordinadora del Programa AIS o Direccin del Programa AIS, a varias personas entre ellas el Dr. JAVIER ROMERO y la Dra. MARCELA GUEVARA, coordinadora del grupo de contratacin de la oficina jurdica del MADR, adjuntando 4 documentos: i) Convenio MADR IICA Justificacin Tcnica XII 07, ii) Convenio MADR IICA Trminos de Referencia 05 XII 07, iii) Convenio MADR IICA Certificado de Idoneidad 05 XII 07, iv) Convenio MADR IICA Convenio 05 XII 07. Refiere que el asunto del correo es Documentos Convenio MADR - IICA 2008, es decir, los documentos necesarios para la suscripcin posterior del convenio 055 de 2008 entre el MADR, el INCODER y el IICA, y en el cuerpo del mensaje se indica que: En consecuencia, les remito los documentos necesarios para la suscripcin del convenio correspondiente. LES AGRADEZCO QUE ME INFORMEN SI TIENEN ALGUNA OBSERVACION PARA HACER LOS AJUSTES CORRESPONDIENTES.154 Tambin indica que al comparar los dos primeros documentos adjuntos (i) Convenio MADR IICA Justificacin Tcnica XII 07, ii) Convenio MADR IICA Trminos de Referencia 05 XII 07) con los que finalmente suscribe su defendido y se adelanta la investigacin frente al convenio 055 de 2008, son exactamente iguales, por ende sostiene que no debe quedar ninguna duda que el documento
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Folio 31 de los descargos Cita tomada del folio 23 de los descargos

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denominado Trminos de Referencia para el citado convenio no fue elaborado por su poderdante sino por profesionales de la Direccin del Programa Agro Ingreso Seguro y la nica participacin de su defendido corresponde a observaciones tcnicas a tales documentos. En los alegatos de conclusin hace un anlisis de las declaraciones de JULIAN GOMEZ, AMPARO MONDRAGON y MARCELA GUEVARA referidas al trmite precontractual del convenio 055 de 2008, as como al cruce de correos electrnicos entre ellos, para enfatizar que quien da instrucciones sobre formas y tiempos para la elaboracin de los documentos previos es el Director de la Unidad Coordinadora de Agro Ingreso Seguro, no la Direccin de Desarrollo Rural. (Pgina 15 de los alegatos de conclusin) y complementa lo anterior en los siguientes trminos:

Es decir si existe una direccin solicitante de los convenios a suscribir es en todo caso la Direccin de Agro Ingreso Seguro, o Unidad Coordinadora de AIS, es necesario tener en cuenta todos aquellos pasos previos que se surtieron antes de que el documento (Trminos de Referencia) fuera remitido a mi defendido, para verificar que el Dr. ROMERO no tuvo ninguna clase de injerencia en ese procedimiento, las declaraciones del Dr. GOMEZ quien es un testigo privilegiado de estos hechos, as lo confirman, y ponen a la Direccin de Desarrollo Rural como un MERO INSTRUMENTO para formalizar unas actuaciones surtidas por otras y otras dependencias, pero que por su condicin de contratistas externos al MADR no podan ser suscritas por ellos mismos.
Por ltimo, para enfatiza que la Direccin de Desarrollo Rural no es la solicitante de la elaboracin de documentos precontractuales, indica que el Dr. GOMEZ en la misma
declaracin obrante a folios 10172 del cuaderno principal 33, ante la pregunta de si recibi una instruccin directa de parte del Dr. JAVIER ROMERO en cuanto al contenido, la forma o los documentos necesarios para surtir la etapa previa, contesto, que "De parte del Dr. JAVIER ROMERO no recib instrucciones previas sobre la forma de realizar dichos documentos". (Pgina 19 de los alegatos).

En aplicacin del principio de favorabilidad, el convenio 055 de 2008 por ser de ciencia y tecnologa no requiere para su suscripcin de la elaboracin de trminos de referencia La defensa expone que en virtud de la derogatoria de las expresiones trminos de referencia existentes en la ley 80 de 1993, hecha por el artculo 32 de la Ley 1150 de 2007 y lo expuesto en el pargrafo del artculo 6 del Decreto 2474 de 2008 que: No se requiere de pliego de condiciones cuando se selecciones al contratista bajo alguna de las causales de contratacin directa., causal aplicable a los contratos para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007, en concordancia con el rgimen aplicable a los contratos de ciencia y
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tecnologa descrito en el Decreto 591 de 1991, el convenio 055 de 2008 por ser de ciencia y tecnologa no requiere para su suscripcin de la elaboracin de trminos de referencia. Considera que esta normatividad debe ser aplicable para el caso del convenio 055 de 2008 suscrito el 10 de enero de 2008, en virtud del principio de favorabilidad estatuido en el artculo 29 Constitucional, en consecuencia el documento denominado Trminos de Referencia suscrito por su defendido no posee hoy en da ninguna relevancia jurdica. Refuerza este planteamiento en los alegatos de conclusin, para tal efecto se apoya en los siguientes apartes de la declaracin rendida por OSKAR SCHROEDER, quien fuera el Jefe de la Oficina Jurdica del MADR. (Ver pginas 27 y 28 de los alegatos) Si revisamos la declaracin dada por el Dr. OSKAR SCHROEDER, el 26 de abril de 2011 y obrante a folios 12401 a 12408, encontramos que, "Cabe anotar que como Jefe de la Oficina Asesora Jurdica me posesione el 2 de enero de 2008, tiempo en el cual la etapa precontractual y la minuta del convenio ya se encontraba elaborado, frente a lo cual proced a revisada encontrando que los documentos precontractuales as como la minuta del convenio, cumplan con lo que establece el artculo 8 del decreto ley 393 de 1991, as como con los postulados vigentes del decreto ley 591 de 1991". (Negrillas fuera de texto)

En otro aparte manifiesta "Considero que la Procuradura General incurre en un yerro al afirmar que los estudios previos para el convenio 055 son inexistentes, por cuanto en la carpeta que reposa de dicho convenio en la' oficina jurdica se encuentra una serie de documentos que claramente constituyen los estudios previos, son varios documentos los mismos cumplen con lo que establece el decreto 2170 de 2002 art. 8, quiero referenciar que dentro de los documentos existentes firmados por el doctor ROMERO se encuentra uno denominado trminos de referencia, los cuales si mal no recuerdo cumplen con todos los po st ulado s de los e stu dios p revio s inde pend ien te d e l no mb re o d la denominacin con que se haya titulado dicho documento". (negrillas fuera de texto). Sobre el convenio 052 de 2009, manifiesta el Dr. SCHROEDER que, "JAVIER ROMERO remiti a la oficina los documentos contentivos de los estudios previos, quiero resaltar que ese documento enviado por el seor ROMERO cumpla cabal y especficamente con todos los requisitos que sobre los mismos exige el decreto 2474 de 2008, frente a ese tema me aparto de la posicin de la Procuradura que seala en el pliego de cargos que los estudios previos eran incompletos por cuanto esos documentos elaborados cumplen con cada uno de los literales que exige si
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mal no recuerdo el art. 3 del decreto 2474". Los estudios previos para el convenio 052 de 2009 renen los requisitos sealados en el artculo 3 del Decreto 2474 de 2008. La defensa indica que no puede censurarse a su defendido por el contenido de los estudios previos del convenio 052 de 2009, pues los mismos fueron analizados, evaluados y obtuvieron el visto de la Secretara General al emitir el 16 de enero de 2009 el acto de justificacin de la contratacin directa, sin embargo, adicionalmente presenta una cotejo del documento frente al artculo 3 del decreto 2474 de 2008 para sealar que el mismo es un documento bastante completo, serio y rene los requisitos all establecidos. Adems, manifiesta que de conformidad con lo establecido en el pargrafo 2 del mismo artculo 3 del decreto 2474 de 2008 El contenido de los estudios y documentos previos podr ser ajustado por la entidad con posterioridad a la apertura del proceso de seleccin, es decir, que no puede sancionarse a su defendido por el estado en que encontraban los estudios previos en un determinado momento del proceso, cuando la ley expresamente ha establecido que estos estudios previos tiene la caracterstica de ser mutables, que pueden variar. En los alegatos de conclusin seala que el comportamiento de elaborar estudios previos incompletos, no est descrito en la ley, por tanto no puede ser objeto de sancin disciplinaria por este hecho, pues en este caso lo que se busca es sancionar la omisin de estudios previos, circunstancia que para el convenio 052 no se da, por cuanto los mismos claramente existen. Se refiere al siguiente aparte de la declaracin del Dr. OSKAR SHCROREDER, quien fuera el Jefe de la Oficina Jurdica para el momento de la celebracin de este convenio:

El Dr. OSKAR SCHROEDER en su declaracin ante la Procuradura, tantas veces citada en estos alegatos, manifiesta: En cuanto a los convenios 052 y 037 de 2009 ya el decreto 2170 no aplicaba se encontraba derogado expresamente, por la ley 1150 de 2007, ante lo cual nos regamos por: el decreto 2474, difiero de la procuradura ya que ya que estos documentos presentados para el 037 por MARIO SOTO y para el 052 por JAVIER ROMERO, cumplen perfectamente con lo que establece el decreto 2474 tantas veces , mencionado, adicional y especficamente para estos dos convenios del ao 2009 existe dentro de las carpetas los respectivos actos de justificacin de la contratacin directa, nico requisito exigido por la norma reglamentaria al respecto, debo Insistir en que esos ir actos administrativos firmados por el Secretario General JUAN DAVID ORTEGA cumplen con lo que establecen los artculos setenta y pico del decreto 2474 y reitero que dichos documentos no pueden ser valorados por su extensin, ni por su denominacin sino por su contenido..

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Agrega que, como el disciplinado no tena esa funcin de controlar o dirigir el proceso contractual, TAMPOCO PODIA EXIGIR A OTRAS AREAS DE LA ENTIDAD LA ELABORACIN DE ESTUDIOS FINANCIEROS O JURIDICOS, al no tener la funcin asignada o delegada expresamente no posee la autoridad para EXIGIR tal y como lo pide la Procuradura a ningn otro funcionario de la entidad la elaboracin de documento alguno. Las funciones de JAVIER ROMERO no le permitan realizar estudios jurdicos y financieros previos a la suscripcin del convenio 052 de 2009. Manifiesta que resulta absurdo que la Procuradura exija a un profesional de la Ingeniera, que ocupa un cargo eminentemente tcnico, como se desprende de las funciones de la Direccin de Desarrollo Rural, analice en profundidad aspectos jurdicos de una contratacin pues ellos escapan a su conocimiento, su profesin, al medio en que ha desarrollado su vida laboral y a sus funciones. De manera similar predica frente a los estudios financieros. En los alegatos de conclusin agrega que La firma en los documentos JUSTIFICACIN TCNICA, TERMINOS DE REFERENCIA para el convenio 055 de 2008 y ESTUDIOS PREVIOS para el convenio 052 de 2009, por s sola no es suficiente para hacer responsable a mi defendido de la vulneracin de algn requisito legal para ese tipo de contratacin, pues se trata solo de un apoyo tcnico en cuanto a las polticas generales de riego de que tratan los mismos documentos y sobre los cuales versaban los convenios a firmar; menos aun cuando de las declaraciones de los funcionarios de la Oficina Jurdica se desprende claramente que los mismos no solo revisaron los documentos suscritos por el Dr. ROMERO sino que en palabras del Jefe de la Oficina Jurdica, esos eran los nicos documentos exigibles para ese tipo de contratos; lo anterior sin tener en cuenta que la formacin profesional de mi defendido es la Ingeniera y no el derecho. (Pgina 28 de los alegatos)

Ms adelante manifest que: En igual sentido se pronunci la Dra. MARCELA GUEVARA, Coordinadora del Grupo de Contratos y Convenios de la Oficina Jurdica, a quien se le sealan una funciones precisas en esta materia en , la resolucin 366 de 2001, en su declaracin visible a folios 9258 a 9269 del cuaderno principal No. 29, seala "Claro, es decir, si el convenio se celebr es porque nosotros revisamos tanto la justificacin que obra en el expediente como los trminos de referencia, una revisin como ya lo indique en derecho". Quiere esto significar que la oficina jurdica tanto su jefe como su coordinadora de contratos y convenios, revisaron los documentos previos para la celebracin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, y los encontraron ajustados a derecho, mal puede entonces ahora pretender hacer responsable al Dr. JAVIER ROMERO de la violacin de unos requisitos de la contratacin, cuando la misma oficina jurdica del MADR sostuvo en ese entonces y lo sigue
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sosteniendo hoy en da /que tales documentos cumplan con los requisitos de ley, ms an cuando ni el Dr. ROMERO era abogado, ni era su funcin realizar este trmite precontractual. (Pgina 29 de los alegatos de conclusin) La Procuradura no seala con precisin cules son los aspectos jurdicos y financieros que no se examinaron en forma precisa. La defensa seala que la estructuracin de este cargo est basada en un anlisis subjetivo que no le permite tener certeza a que se refiere con examinar en forma precisa o cules son las omisiones que hacen incompleto el documento, pues lo que para unos puede ser completo para otros puede no serlo o ser impreciso, por ende considera que la imputacin as realizada atenta contra el derecho de defensa siendo casi imposible de desvirtuarla al encontrarse frente a anlisis que en su sentir son puramente subjetivos. Las pruebas relacionadas en el anexo de pruebas del auto de cargos no demuestran objetivamente la falta ni acreditan la responsabilidad del disciplinado. Hace una revisin y anlisis de cada una de las pruebas que sustentan el cargo en debate para sealar entre otros aspectos que los documentos denominados Justificacin Tcnica y Trminos de Referencia son prueba fehaciente del apoyo tcnico. Al referirse al Manual de Contratacin citado como prueba de cargos, expone que si bien es cierto all se seala que los estudios previos realizados por la direccin que solicita la contratacin, la Procuradura no prueba que la Direccin de Desarrollo Rural haya sido la solicitante de los convenios 055 y 052, adems la resolucin por la cual se adopta no surti el trmite de publicacin, por lo tanto no es una norma vigente, no es oponible a terceros y sus disposiciones no pueden ser aplicadas en este proceso. En conclusin manifiesta que brilla por su ausencia, la prueba de la funcin contractual delegada en el investigado155, es decir, considera que no existe documento alguno que expresamente seale como lo dispone la ley, que la funcin que la Procuradura le endilga en el auto de cargos, realmente le corresponda desarrollar y ejecutar a su poderdante, siendo el Estado el obligado a aportar la prueba de la responsabilidad del investigado, segn lo contempla el artculo 128 de la Ley 734 de 2002. En los alegatos de conclusin expresa que no existe una prueba que demuestre que la Direccin de Desarrollo Rural hubiese solicitado la celebracin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, por tanto no es posible aplicar la norma del Manual de Contratacin de la entidad que asigna a las Direcciones Tcnicas del
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Folio 35 de los descargos

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Ministerio la obligacin de elaborar los estudios previos, pues esta exige un elemento especial y es que se trate de la Direccin solicitante. As puntualiz este aspecto: (Ver pginas 13 y 14 de los alegatos de conclusin) No existe en el expediente prueba documental y/o testimonial qu e permita entender que la Direccin de Desarrollo Rural, a cargo de mi poderdante, era la solicitante de la celebracin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, pero adems resulta fundamental abordar el estudio acerca de la vigencia o no del Manual de Contratacin, es necesario recordar que en los descargos formulados por esta defensa se seal que la .misma nunca cumpli el trmite previo de la publicacin, por lo tanto su incorporacin al ordenamiento jurdico se encuentra como catlogo de funciones. Es ms, de los testimonios recaudados en esta etapa, puede encontrarse que en ninguno de ellos se mencion siquiera a la Direccin de Desarrollo Rural como la emisora de solicitud alguna de elaboracin de uno de los convenios de riego y drenaje hoy en da cuestionados, tenemos que el Dr. JULIAN AFREDO GOMEZ, en su declaracin rendida el da 23 de marzo de 2011, la cual obra a folios 10119 y siguientes del cuaderno principal No. 33, seala, que: "De cara a la celebracin de los convenios que suscribira el ministerio para el ao 2008, por instrucciones recibidas del director de la unidad coordinadora el IVAN ESTEBAN CESPEDES, perdn miento, el doctor JUAN CAMILO SALAZAR, realice la actualizacin de los documentos precontractuales necesarios para la celebracin de los convenios suscritos con el IICA, FINAGRO y con el IGAC". (negrillas fuera de texto). No se menciona para nada a la Direccin de Desarrollo Rural en esta respuesta, en preguntas posteriores, se le indaga acerca del proceso de elaboracin de los trminos de referencia para las convocatorias de riego y drenaje de 2008 y 2009, que como bien se sabe, son fruto de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, en su respuesta visible a folios 10125 a 10126, el Dr. GOMEZ enumera una serie de funcionarios con quienes interacto en la elaboracin de tales trminos de referencia, y ntese bien, que ninguna de las personas referidas por l, hace parte de la Direccin de Desarrollo Rural y mucho menos seala al Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO como participe de ese proceso conjunto de elaboracin; igualmente es necesario recordar que el DR. GOMEZ siempre seal que los trminos de referencia para el convenio 055 de 2008, fueron una actualizacin de los trminos de referencia realizados un ao atrs para el convenio 003 de 2007. Atipicidad de la conducta de Javier Enrique Romero Mercado

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El apoderado del Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO concluye sus descargos frente al primer cargo endilgado a su defendido sealando que la conducta cuestionada es atpica porque no existe prueba que i) al disciplinado le correspondiera la funcin de controlar o dirigir el proceso contractual o exigir a otras reas de la entidad la elaboracin de estudios financieros o jurdicos, ii) que esta funcin le haya sido delegada expresamente, iii) que la Direccin de Desarrollo Rural a su cargo haya solicitado la celebracin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, para configurar la responsabilidad disciplinaria, pues su participacin bajo el principio de desconcentracin de actividades consisti en brindar un apoyo tcnico a los procesos desarrollados por el MADR. Complementa su tesis bajo el amparo de la Resolucin No. 003 de 2000 expedida por el MADR que dispone en su artculo 1 que El Secretario General tiene como funcin la expedicin y realizacin de todos los actos y trmites previos a la suscripcin de los contratos que pretenda celebrar el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sin consideracin alguna a la naturaleza o a la cuanta. (Transcripcin tomada de la pgina 10 de los alegatos de conclusin) y expone que en esta norma se encuentra una clara asignacin de la funcin de intervencin de la etapa previa a la Secretara General del Ministerio, a quien le corresponde no solo realizar sino tambin expedir, palabra que comporta la autoridad que se le exige a quien interviene en algo. Agrega que la citada resolucin en su artculo 3 dispone que Para el ejercicio de las funciones delegadas mediante los artculos primero, segundo y un tercero de la presente resolucin, los funcionarios delegados, contarn con el apoyo especializado de las diferentes dependencias del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (Transcripcin tomada de la pgina 11 de los alegatos de conclusin). Por ende manifiesta que existe un funcionario, el Secretario General, a quien se le asigna la funcin especfica, y nos funcionarios que pueden participar de los actos de esa funcin, pero eso no implica que a ellos se les extienda sta. Posteriormente hace alusin a la Resolucin No. 366 del 19 de diciembre de 2001 del MADR, que en el artculo 16 hacer responsable al Grupo de Contratos y Convenios de la Oficina Jurdica del Ministerio, de Coordinar los trmites de elaboracin, tramitacin y legalizacin de los contratos y convenios de la Entidad. Puntualiza en sus alegatos de conclusin que no existe en los diferentes manuales y reglamentos al interior del MSDR, la funcin para la Direccin de Desarrollo Rural, dependencia que estaba a cargo de JAVIER ROMERO, para la poca de los hechos objeto de formulacin de cargos, de Intervenir en los trmites previos de cualquier contrato o convenio y muchos menos en la ley que de manera general asignan esta funcin al Representante Legal de la entidad, como lo consagra el artculo 11 de la Ley 80 de 1993.

Existencia de error invencible

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La defensa considera que opera la causal eximente de responsabilidad disciplinaria contemplada en el artculo 28 numeral 6 pues JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO actu con la plena conviccin que su actuacin no constitua falta disciplinaria, seala que lo que acaeci fue un error de prohibicin invencible y directo toda vez que del anlisis propio de los testimonios rendidos por los seores JULIO CESAR DAZA, TULIA EUGENIA MENDEZ, MARCELA GUEVARA, CECILIA LOZANO y OSKAR AUGUST SCHROEDER MULLER, todos ellos abogados y miembros de la oficina jurdica del MADR, se desprende que el seor JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, crea firmemente que su actuar era conforme a la ley, toda vez que los jurdicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, as se lo hicieron saber. (Pgina 34 de los alegatos). A continuacin se presentan las conclusiones de su argumentacin:
Lo que ocurri aqu respecto del seor ROMERO MERCADO, es lo que se conoce en la doctrina como un error de prohibicin invencible directo, es importante sealar que los errores de prohibicin son aquellos yerros que recaen sobre una valoracin de la conducta tpica y antijurdica afectando la conciencia de la antijuridicidad como elemento fundamental de la categora dogmtica de la culpabilidad. Aqu quiero resaltar lo anteriormente dicho toda vez que los jurdicos del MADR y la abogada de su direccin, le crearon la plena conviccin a mi prohijado que su conducta era conforme a la ley y por lo tanto no contrariaba el ordenamiento jurdico. Cuando el error de prohibicin es invencible, como en el caso que nos ocupa, se excluye la culpabilidad dejando indemne la consideracin valorativa de la conducta, como tpica y antijurdica injusto-. Esto es, no se da paso al reproch individual o personal, lo que ocurre en este caso, porque real hara la Procuradura en exigir un comportamiento propio de los profesionales en el derecho. P a r a e l c a s o d e l 0 5 5 l o s j u r d i c o s m a n i f e s t a r o n qu e e s o s d o c u m e n t o s denominados trminos de referencia eran los mismos estudios previos; el seor ROMERO no posee los conocimientos en la materia para controvertir ese concepto, adems son cinco (05) abogados del MADR que tuvieron en sus manos, los documentos relativos a la etapa precontractual de los convenios 055 y, 052 y todos han llegado a la misma conclusin, que los trminos de referencia son los mismos estudios previos El error sealado, es por dems, un error directo, por cuando media una falsa percepcin frente a la existencia del tipo penal. En este caso, la persona no presume siquiera que su comportamiento este tipificado penalmente. Presuncin en la que le hicieron incurrir quienes si tenan la posibilidad de sealar que su conducta era irregular a la luz del ordenamiento jurdico, los jurdicos del MADR. Esa percepcin de obrar de acuerdo a la ley, se ve adems reforzada, con la auditoria que le realiza a mi defendido la Oficina de Control Interno del MADR, en el mes de septiembre de 2008, en la declaracin que rindi ante

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el despacho la Dra. ANA MARLENNE HUERTAS por ese entonces Jefe de la Oficina de Control Interno del MADR, manifest en cuanto al alcance de aquella auditoria: "Verificacin del cumplimiento de cumplimiento de algunos requisitos de la etapa precontractual y contractual, perdn, en las diferentes etapas, de la etapa precontractual y contractual, as como de la aplicacin del manual de contratacin e interventoria" (Folio 10264 cuaderno original 32) Se hace necesario recordar que en el informe de la auditoria referida, en ninguna parte se hace referencia a la omisin de estadios previos o a la falta de algn requisito precontractual. De igual forma queda plenamente demostrado que mi defendido NO escogi la modalidad de contratacin, esta era una funcin de la oficina jurdica como se observa en la resolucin 366 de 2001 y, que de acuerdo a lo exigido por la oficina jurdica del MADR los documentos previos a la celebracin de los convenios 055 y 052 cumplan con los requisitos mnimos sealados y exigidos por la ley, as lo afirmaron los testigos atrs sealados quienes manifestaron haber ledo y aprobado los mismos.

Es claro que, respecto de la conducta desplegada por mi cliente, recay un error de prohibicin, en el cual, "el autor sabe lo que hace, pero supone errneamente que estara permitido su comportamiento 156. La Doctrina ha estado de acuerdo en que si el error de prohibicin es invencible, como en este caso, NO SE HACE REPROCHE ALGUNO Y SE ABSUELVE, POR FALTA DE CULPABILIDAD.

En este caso, NO EXISTE RESPONSABILIDAD, no hay reprochabilidad porque falta la conciencia del injusto. Recurdese que, como bien lo trae a colacin AGUDELO BETANCUR, "los requisitos para que exista juicio de reprochabilidad son: que exista imputabilidad; ii) conciencia actual o potencial del injusto, y iii) exigibilidad de otra conducta". Por lo tanto, con la plena conviccin de que la actuacin del seor ROMERO MERCADO no constitua falta disciplinaria alguna, y en consecuencia obrando con la mediacin de un error invencible, es necesario dar aplicacin a lo establecido en el articulo 28 numeral 6 del Cdigo nico Disciplinario (ley 734 de 2002), el cual reza lo siguiente: "Art. 28.-Causales de exclusin de la responsabilidad disciplinaria. Est exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta:
(...)

6.- Con la conviccin errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria".

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AGUDELO BETANCOUR, Ndier. Curso de Derecho Penal. Esquemas del Delito. Tercera Edicin, Editorial Temis. Bogot D.C.., 2004. Pgs 95 y sss.

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4.4.2.3.

Pruebas de Descargos.

En la etapa de descargos se allegaron las siguientes pruebas documentales, se recibieron los testimonios cuya sntesis se expone: 4.4.2.3.1 Documentales: Como pruebas documentales de descargos de JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, reposan en el expediente las siguientes, cuya valoracin probatoria se efectuara ms adelante: Copia de la resolucin No. 003 del 4 de enero de 2000 expedida por el MADR y constancia de vigencia de la misma. Copia del acto administrativo de enero 16 de 2009 por el cual se justifica una contratacin directa del convenio 052 de 2009. Correo electrnico de viernes 07 de diciembre de 2007, enviado por Julin Alfredo Gmez, desde jqomez@minagricultura.gov.co. Se anexa un (1) CD. Copia del convenio 078 de 2006, firmado entre el MADR -IICA, junto con sus estudios previos, trminos de referencia, actas de comit interventor, actas de comit administrativo, y todos los documentos anexos a este convenio. El disciplinado en sus diferentes exposiciones realizadas en este proceso disciplinario, en etapa de descargos, aport los siguientes documentos:

Frente al convenio 055 del 10 de enero de 2008. Oficio fechado el 22 de noviembre de 2007157, suscrito por JORGE ANDRES CARO CAPRIVINSKY, Representante del IICA en Colombia, dirigido a JULIAN ALFREDO GOMEZ, Asesor Jurdico del Programa AIS, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, remitindole a solicitud de ste, documentacin relacionado con el poder otorgado por el IICA a Jorge Caro Crapivisky para desempear el cargo de representante en la oficina en Colombia, registro nico tributario, boletn de responsables fiscales, certificacin sobre los aportes parafiscales y seguridad social, entre otros. Este oficio tiene sello de autenticacin por parte del MADR que seala que Es fotocopia del original que reposa en los archivos de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura. El disciplinado al hacer entrega de este oficio hizo el siguiente anlisis: De igual manera vale la pena destacar que los requisitos para adelantar cualquier tipo de convenio en el MADR son varios y me refiero a ms de trece, por lo que entrego al despacho un oficio donde el asesor jurdico del programa AIS tramita diez requisitos en contacto directo con el representante del IICA en Colombia, el cual lo
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C.p. 33, fl. 10442

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trata refirindose a l como el asesor jurdico del programa AIS del MADR y no como su subalterno. (Negritas fuera del texto original) Correo electrnico del viernes 7 de diciembre de 2007158, hora 1:19 p.m., de Julin Alfredo Gmez, para Javier Romero, Cecilia Lozano, Marcela Guevara, asunto: Documentos Convenio MADR- INCODER ICCA. Texto: Doctores: muy buenas tardes. Teniendo en cuenta que la instruccin impartida por el Ministerio implica la realizacin de una convocatoria de riego conjunta entre el Ministerio y el INCODER, fue necesario modificar la estructura del Convenio que se pretenda suscribir entre el MADR y el IICA, para volverlo tripartito. En consecuencia, les remito los documentos necesarios para la suscripcin del convenio correspondiente. Les agradezco que me informe si tienen alguna observacin para hacer los ajustes correspondientes. La estructura sin embargo, se mantiene en un 95% con respecto a la versin que Ustedes conocieron. Como documentos adjuntos obra la Justificacin Tcnica y los Trminos de Referencia para suscribir un convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Cooperacin para la Agricultura IICA, para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje para ser suscrito por Javier Enrique Romero Mercado, Director de Desarrollo Rural del MADR; la minuta del convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica entre el MADR, el INCODER y el IICA, referido al convenio 055 de 2008. Oficio del 17 de diciembre de 2007159 suscrito por Jorge Andres Caro Caprivinsky, Representante IICA en Colombia y dirigido a Andrs Felipe Arias Leyva, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, cuyo texto es el siguiente: De manera atenta remito a su despacho la certificacin mediante la cual se determina la contrapartida que el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA asumir para la ejecucin del convenio especial 055 por valor de Cuatrocientos veintiocho millones de pesos ($428.000.000) para Cooperacin Cientfica y Tcnica entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, con el fin de implementar, desarrollar y ejecutar la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje. (Negritas fuera del texto original). Este oficio tiene sello de autenticacin por parte del MADR que seala que Es fotocopia del original que reposa en los archivos de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura. Sobre este documento el disciplinado seala que: Vale la pena destacar que para la fecha ya se tena identificado el convenio 055 y su contrapartida.160 El Dr. JULIAN GOMEZ indic que este documento se trata de la certificacin que expidi el IICA afectos de acreditar la contrapartida que se aportara respecto de la ejecucin del convenio 055 de 2008.
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c.p. 33, fls. 10425-10441 C.p. 33, fl. 10443. 160 C.p. 33, fl. 10420 vuelto.

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Oficio del 17 de diciembre de 2007161, suscrito por suscrito por Jorge Andres Caro Caprivinsky, Representante IICA en Colombia y dirigido a Juan Camilo Salazar, Director Programa Agro Ingreso Seguro AIS, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuyo texto es el siguiente: Damos conformidad a los Trminos de Referencia para suscribir un convenio especial de Cooperacin cientfica y tecnolgica entre el Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural ICCODER (sic) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje. Es fotocopia del original que reposa en los archivos de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura. En la declaracin de JULIAN GOMEZ, de fecha 6 de abril de 2011 se refiri a la misma, previa pregunta del apoderado de JAVIER ROMERO, manifestando que no recuerda haberla conocido en su momento,. Correo electrnico del viernes 21 de diciembre de 2007162, hora 8:58 a.m, de Julian Alfredo Gmez para Helio Duarte, quien labora en la Direccin de Desarrollo Rural, asunto: Presentacin riego, texto: Helio muy buenos das, que pena con usted por la demora en el envo pero el tema de la firma de los convenios del ao entrante me tena embolatado. Remito el archivo de la referencia. Nuevamente, mis ms sinceras excusas. El disciplinado seala que este correo evidencia que la Direccin de AIS del MADR se encarg de la firma de los convenios del ao 2008, indica que es apenas evidente que el Ministerio le haba dado la instruccin a la direccin AIS que se encargara de los convenios de 2008, correo que adjunto a la diligencia, adems dicho correo trae consigo todos los parmetros de la convocatoria de riego del ao 2008, que era el fin ltimo de dicho convenio y que todo indica con este correo que las condiciones de la misma para el viernes 21 de diciembre ya estaban dadas. 163(Negritas fuera del texto original) Al revisar las diapositivas estn hacen referencia al i) objetivo de la convocatoria de riego para el 2008, ii) las obras elegibles, esto es los proyectos de riego predial para el suministro y manejo del recurso hdrico y los proyectos de construccin y/o rehabilitacin de distritos de riego, iii) los gastos elegibles con cargo a los recursos que aporta el MADR, iv) el valor de apoyo para los proyectos mencionados, v) la contrapartida, vi) los participantes, vii) los requisitos tcnicos, de topografa y diseo de obras, ambientales, productivos, financieros, viii) los criterios de evaluacin, clasificacin y seleccin y, ix) el cronograma.

161 162 163

c.p.33 fl. 10444 C.p. 33, fls. 10445-10447 C.p. 33, fls. 10420-10421

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Correo electrnico del domingo 2 de diciembre de 2007164, hora 1:22 p.m, de Cadena Nacional Productiva Sbila para un grupo numeroso de destinatarios, asunto: Minagricultura Convocatoria para riego 2008, adjunto: BOL (160) CONVOCATORIA RIEGO AIS 2008 (2). Doc, texto: Amigos del Gremio Nacional Sabilero: Nuevamente les comparto esta valiosa informacin. El Ministerio de Agricultura, oportunamente nos invita a acceder a este importante instrumento de desarrollo. No se pierda de vista que luego de este prolongado y duro invierno, se prevee (sic) un igualmente y prolongado y duro verano, tomemos las medidas del caso, y asociativamente procedamos a disear, formular y prestantar (sic) propuestas. Cordialmente, Manuel V. Fernandez Arroyo. El boletn de prensa No. 160 generado por el MADR el 27 de noviembre de 2008, titula as: En 2008 $150 MIL MILLONES EN OBRAS DE RIEGO INVERTIR MINAGRICULTURA. Se financiara hasta el 80% de los costos, para proyectos de riego predial para suministro y manejo del recurso hdrico y para proyectos de construccin y/o rehabilitacin de distritos de riego. El disciplinado hace la siguiente exposicin frente al documento aludido: En el segundo prrafo dice: para el ao 2008 el MADR realizar dos convocatorias para implementar sistemas de riego por 150 mil millones de pesos con recursos de AIS y el INCODER; el jefe de la cartera agropecuaria ANDRES FELIPE ARIAS LEYVA, indic que la primera se realizar entre el 11 de enero y el 14 de marzo, la cual cuenta con recursos por 70 mil millones y la segunda, que va del 27 de mayo al 25 de julio, tiene 80 mil millones . Esto demuestra sin lugar que la cifra por la cual se iba a hacer el convenio ya estaba establecida desde mucho antes de la firma del mismo y evidentemente no fue el director de desarrollo rural JAVIER ROMERO quien determino el monto presupuestal que se le iba a asignar al convenio 055 de 088, sobre todo por una razn fundamental, jams tuve dentro de mis funciones la posibilidad de determinar ningn tipo de presupuesto para ningn tipo de actividad del ministerio.165. En este boletn se hace mencin a los criterios de evaluacin de los proyectos de riego y al cronograma para la primera y segunda convocatoria, que al compararlo con las diapositivas enviadas por Julian Gomez, del Programa AIS a Helio Duarte de la Direccin de Desarrollo Rural del MADR, guardan identidad en su contenido. Frente al convenio 052 del 16 de enero de 2009: Acto administrativo que justifica una contratacin directa, de fecha 16 de enero de 2009166, suscrito por el secretario general del MADR. El disciplinado indica que en este documento aparece un visto bueno asociado al Director de Desarrollo Rural, que no reconoce por no ser de su autora, ni haberlo efectuado.

164

C.p. 33, fls. 10483-10488 C.p. 33, fls 10414 a 10424 166 C.p 33, fl. 10478
165

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Oficio del 3 de diciembre de 2008167, suscrito por Andres Bravo Lievano, Administrador del IICA en Colombia, dirigido a Julian Alfredo Gmez, Asesor Jurdico Programa AIS del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, referencia: convenios 2009, remitiendo documentos relacionados con el IICA como la fotocopia del NIT y RUT del IICA, certificado de antecedentes disciplinarios, certificacin sobre aportes parafiscales y seguridad social. Boletn de responsables fiscales, constancia de acreditacin de Jorge Andres Caro Caprivinsky expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Sobre este correo el disciplinado manifiesta que en este correo remite diez de los requisitos necesarios para dar trmite al convenio 052 de 2009, quien si no la direccin encargada de hacer la contratacin que para este caso es la direccin de AIS del ministerio se encarg de adelantar todos los documentos, tramitar, gestionar lo necesario para que la oficina jurdica pudiera hacer su trabajo.168 Oficio del 22 de enero de 2009169 de Andres Bravo Lievano, administrador del IICA para Oskar Schroeder, Jefe de la Oficina Jurdica del MADR, que remite documentos para legalizar el convenio 052 de 2009. Memorando del 22 de enero de 2009 170de Oskar Schroeder, Jefe de la Oficina Jurdica del MADR para IVan Esteban, Director del Programa AIS, le informa que la se ha impartido la aprobacin de la pliza de garanta que ampara el convenio 052 de 2009. Memorando del 26 de enero de 2009171 de Ivan Esteban, Director del Programa AIS, para Oskar Schroeder, Jefe de la Oficina Jurdica del MADR, le indica que le remite la pliza correspondiente al convenio 052 remitida por el IICA a efectos de adelantar los trmites de legalizacin correspondientes. Frente a al apoyo y acompaamiento de la Direccin de AIS en temas contractuales del MADR. El disciplinado seal que para dejarle mayor claridad al despacho en el sentido de que no cabe duda de la importancia y relevancia del trabajo de la direccin de AIS en materia del trabajo o en materia del apoyo y acompaamiento a los temas referidos especficamente de convenios aporta los siguientes documentos que considera son una muestra representativa con los cuales pretende destacar que existi un contacto permanente tanto en los meses de diciembre de 2007 como diciembre de 2008 en donde la oficina jurdica y la direccin de AIS coordinaron aspectos contractuales de convenios referidos al programa AIS en cabeza de su asesor jurdico.172

167 168

C.p. 33, fl. 10479 C.p.. 33. Fl. 14 final 169 C.p. 33, fl. 10480 170 C.p. 33, fl. 10481 171 C.p. 33, fl. 10482 172 C.p. 33, fl.10422

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Oficio del 5 de diciembre de 2006173, suscrito por Luis Fernando Criales Gutirrez, dirigido a: Doctor Juan Camilo Salazar Rueda, Asesor del Ministro Programa AIS MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL. Asunto: Trminos de referencia del convenio entre el Ministerio y FNADGRO para la implementacin y otorgamiento de apoyos, incentivos u otros instrumentos que se establezcan dentro del marco del programa Agro Ingreso Seguro., texto: Atentamente le comunicamos que una vez revisados los trminos de referencia enviados por usted para la celebracin del convenio descrito, FINAGRO acepta los mismos y las condiciones establecidas en el mismo. Oficio del 22 de diciembre de 2006174, suscrito por Luis Fernando Criales Gutierrez, Presidente FINAGRO, dirigido a Seores Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Dr. Juan Camilo Salazar Asesor del Ministro Programa AIS Ciudad, texto: Hemos revisado los trminos de referencia enviados por usted para la celebracin del convenio que tendra por objeto la entrega de los recursos apropiados por el Ministerio de Agricultura dentro de Agro Ingreso Seguro para que sean administrados por FINAGRO para ser invertidos a su nombre (). El objeto del convenio tambin prev que estos recursos no formarn parte del patrimonio de FINAGRO y se contabilizarn de manera separada del mismo. En este sentido FINAGRO acepta los trminos de referencia y las condiciones establecidas en los mismos. (Negritas fuera del texto original) Oficio del 11 de diciembre de 2007175 de Julin Gmez para el Eugenia Mndez, Jefe Jurdico del MADR que seala que por instrucciones del doctor JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA le enva para su visto bueno la minuta por medio de la cual se propone la ampliacin del termino de vigencia del convenio 01 de 2007 entre el MADR y FINAGRO. El disciplinado seala que: en este oficio queda claramente explcito que el doctor SALAZAR RUEDA tenia autoridad y una intervencin directa en el trmite de convenios referidos al programa AIS y de igual manera es claro que el doctor GOMEZ cuando manifiesta en dicho documentos explcitamente que por instrucciones del doctor JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA hace la gestin y trmite de la prrroga del convenio mencionado.176. Memorando del 17 de diciembre de 2007177 de Marcela Guevara del grupo de contratos y convenios del MADR dirigido a Julin Gmez asesor del programa AIS, le remite la minuta de modificacin No. 4 al convenio 001 de 2007 para la revisin y firma del representante legal de FINAGRO. Correo del jueves 27 de diciembre de 2007178 de Juan Camilo Salazar, en su condicin de Director del Programa AIS, usuario jsalazar@minagricultura.gov.co a varios subgerentes del INCODER, al Dr. Rodolfo Campo Soto, gerente general de
173 174 175

C.p. 33. Fl.10537. C.p. 333, fl. 10536 C.p. 33, fl. 10490 176 (pagina 16 de la declaracin) 177 C.p. 33, fl. 10491 178 C.p. 33, fl. 10496

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ese Instituto, y a Javier Enrique Romero Mercado, asunto: convocatorias, texto: Seores a continuacin les envo los trminos de referencia de la convocatoria de tierras que personalmente ajust. SI creen que hay que hacer alguna observacin por favor dganmelo o delo contrario publiquemos eso as y en camino miramos la conveniencia de hacer una adenda, pero por favor manejemos una nica versin, pues en da pasados haba varios bien diferentes. Para estas dos convocatorias la de tierras y la de pesca es muy importante tener listo una serie de detalles como resoluciones, avisos de prensa, la logstica en las oficinas departamentales para recibir los proyectos, definir y capacitar el equipo que debe hacer la verificacin en campo, trasladar los proyectos a Bogot para que sean evaluados, seleccionar los equipos de trabajo que harn las revisiones, evaluaciones y calificaciones y publicacin de los resultados. Esto lo tuve que padecer este ao con la convocatoria de riego y cranme que no es fcil, por lo pronto hay que concentrarse en tener listas las resoluciones de pesa y tierras y los avisos de prensa para lo cual hay que tener listo el diseo del aviso y negociados los espacios de prensa. El disciplinado, luego de hacer la entrega de este documentos precisa que este documento es claro que lo efecta el doctor SALAZAR como director AIS, me pregunto yo si no es evidente la preocupacin y la inherencia que tena el director de AIS si de alguna forma organizaba lineamientos e instrucciones para el gerente general del INCODER y su equipo de subgerentes en un tema tan sumamente crtico y de importancia nacional como el acceso de convocatorias de tierras para la reforma agraria y los proyectos productivos de campesinos de todo el territorio nacional, periodo este en el cual se encontraba como director de AIS y devengando honorarios del contrato de prestacin de servicios suscrito con el IICA. Correo del 5 de junio de 2008179 de Julian Alfredo Gmez del programa AIS, usuario jgomez@minagricultura.gov.co para Adriana Gmez, Subgerente de convocatorias del INCODER, Javier Romero, entre otros, relativo a la revisin del convenio y al proyecto de decreto firmado por minagricultura y minhacienda y pendiente de la firma del Presidente relacionado con el pago del componente del subsidio para el proyecto productivo. Memorando del 26 de agosto de 2008180 de Julin Gmez para Oskar Schroeder que remite el proyecto de modificacin No. 5 al convenio 01 de 2007. Memorando del 15 de diciembre de 2008181, nueva comunicacin dirigida por Julin Gmez al Oskar Schroeder jefe de la Oficina Jurdica, le remite para su aprobacin la modificacin No. 1 al convenio 016 de 2008, suscrito entre el MADR y FINAGR0, que tiene por objeto su prrroga hasta hasta el 31 de diciembre de 2009.

179 180 181

C.p. 33, fl. 10489 C.p. 33. Fl. 10492 C.p. 33, fl. 10493

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Memorando del 16 de diciembre y 29 de diciembre de 2008182 de Maria Eugenia Cadena Holguin, coordinadora de contratos de la oficina jurdica del MADR para el doctor Julian Gomez, referidos a tramites en el convenio 016 de 2008 entre el MADR y FINAGRO. . Frente a la estructura del IICA

Documento del IICA titulado: COMPONENTE DE RIEGO DEL PROGRAMA AISIICA. Composicin Unidad Ejecutora AIS- IICA. Bogot D.C., 9 de marzo de 2011183. El disciplinado se refiere al documento as: en el folio 2 hace una explicacin en diagrama del cul es la estructura organizacional del programa AIS, en el cual se percibe que la nica lnea jerrquica del programa al interior del MADR es ministro de agricultura, director del programa AIS y unidad coordinadora del programa AIS, eso por parte del ministerio y por parte del ICCA, representante del IICA en Colombia, coordinador de los convenios AIS y unidad ejecutora del programa AIS. () Pero en este documento quiero referenciar y dejar claro que el IICA hace referencia a todos los miembros de la direccin de AIS del ministerio, los cuales eran pagados por el mismo IICA dentro del marco de los convenios celebrados entre el MADR y el IICA.184 De oficio se obtuvo a travs de visitas realizada el 13 de abril de 2011 185 a la Secretaria General y la Oficina Jurdica del MADR, se obtuvo copia de los los siguientes documentos.
1. Oficio del 17 de diciembre de 2007 suscrito por Jorge Andres Caro Caprivinsky, Representante IICA en Colombia, dirigido a Andres Felipe Arias Leiva, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, remitiendo la certificacin mediante la cual se determina la contrapartida que el IICA asumir para la ejecucin del convenio especial 055 por valor de $428.000.000 para Cooperacin Cientfica y Tcnica entre el MADR, el IICA y el INCODER con el fin de implementar, desarrollar y ejecutar la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje186. 2. Oficio del 17 de diciembre de 2007 suscrito por Jorge Andres Caro Caprivinsky, Representante IICA en Colombia, dirigido a Juan Camilo Salazar, Director Programa AIS manifestndole su conformidad con los Trminos de Referencia para suscribir un convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica entre el MADR, el IICA y el INCODER para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria Pblica de Riego y Drenaje. 187

3. Oficio fechado el 22 de noviembre de 2007 suscrito por JORGE ANDRES CARO CAPRIVINSKY, Representante del IICA en Colombia, dirigido a
182 183 184

C.p. 33, fls. 10494-10495 C.p. 33, fls. 10498-10535 C.p. 33, fls xxxx (pag 18-19 declaracin) 185 C.p. 35, fls. 11161-11168 186 C.p. 35, fl. 11237 187 C.p. 35, fl. 11238

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JULIAN ALFREDO GOMEZ, Asesor Jurdico del Programa AIS, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, remitindole a solicitud de ste, documentacin relacionado con el poder otorgado por el IICA a Jorge Caro Crapivisky para desempear el cargo de representante en la oficina en Colombia, registro nico tributario, boletn de responsables fiscales, certificacin sobre los aportes parafiscales y seguridad social, entre otros. Este oficio tiene sello de autenticacin por parte del MADR que seala que Es fotocopia del original que reposa en los archivos de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura.188 1.- Resolucin No.0003 de 2000 de 4 de enero de 2000 Carpeta Caf No. 1 Fls. No.4 a 7 y ( fls. 6045 al 6050 cd. 21 principal aportado por JRM). Mediante esta resolucin si bien es cierto el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural delega en el secretario general entre otras funciones en el artculo primero, numeral 1 Expedicin y la realizacin de todos los actos y trmites previos a la suscripcin de los contratos que pretenda celebrar el MADR, sin consideracin alguna a la naturaleza o a la cuanta de los mismos, tambin lo es que para el ejercicio de esta funcin delegada, tambin se estableci en el artculo tercero que el Secretario General contar con el apoyo especializado de las diferentes dependencias del MADR. Funcin esta que por virtud del artculo quinto no poda ser subdelegada, salvo expresa autorizacin del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. Igualmente en el artculo cuarto, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural deleg en el Jefe de la Oficina Jurdica 2.- Acto Administrativo por el cual se justifica una contratacin directa fls.6049 al 6050 cd.21 principal (aportado por JRM). El 16 de enero de 2009 el Dr. JUAN DAVID ORTEGA ARROYAVE en su condicin de secretario general del MADR expidi la resolucin por la cual justifica una contratacin directa que correspondera a la celebracin del convenio 052 de 2009. All seala que expide la resolucin en uso de las atribuciones conferidas especialmente por la Resolucin 003 de 2000. Consider que la modalidad de seleccin para la escogencia del contratista se debe justificar previamente de conformidad con los numerales 1, 2, 3 y 4 del artculo 77 del decreto 2474 de 2008, en concordancia con el pargrafo 1 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007. Igualmente indica que la Direccin de Desarrollo Rural fue la dependencia que realiz el estudio previo de necesidad y conveniencia y all pueden ser

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C.p. 35, fl. 11239

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consultados estos documentos. Tambin se refiere a que la modalidad de contratacin es directa de acuerdo a lo establecido en los estudios previos. En el artculo segundo de la citada resolucin ordena aplicar la normatividad vigente para este tipo de convenios y de manera especial hizo referencia al numeral 4 del articulo 2 de la ley 1150 de 2007 y el articulo 80 del decreto 2474 de 2008 3.- Correo electrnico e viernes 7 de diciembre de 2007 fls.6051 cd.21 principal (aportado por JRM). En este correo JULIAN GOMEZ asesor de la Unidad Coordinadora del Programa AIS le remite a Javier Romero, Cecilia Lozano y Marcela Guevara los documentos previos y la minuta del convenio que se suscribira entre el MADR, el INCODER y el IICA, para que le informen si tienen alguna observacin, les hace saber que se modific la estructura del convenio para incluir al INCODER. 4.-Resolucin No.0003 de 4 de enero de 2000 y Constancia de vigencia fls. 4 a 7 carpeta caf No. 1 (Anexo 109).

Mediante esta resolucin si bien es cierto el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural delega en el secretario general entre otras funciones en el artculo primero, numeral 1 Expedicin y la realizacin de todos los actos y trmites previos a la suscripcin de los contratos que pretenda celebrar el MADR, sin consideracin alguna a la naturaleza o a la cuanta de los mismos, tambin lo es que para el ejercicio de esta funcin delegada, tambin se estableci en el artculo tercero que el Secretario General contar con el apoyo especializado de las diferentes dependencias del MADR.

5.- Convenio No. 078 del 17 de agosto de 2006: AZ S/N AMARILLA (ANEXO 111) carpeta sin numero)
Informes financieros y de ejecucin presupuestal a: octubre 31 de 2006 fl.1 al 17, diciembre 31 de 2006, noviembre 30 de 2006 fl.18 al 30, - diciembre 31 de 2006 fl.31 a 44,- enero 31 de 2007 fls. 45 al 51, - febrero 28 de 2007 fls. 52 al 65.,- marzo 31 de 2007 fls. 66 al 76, - mayo 31 de 2007 fls. 186 al 198, - junio 30 de 2007 fls. 199, - julio 31 del 2007 fls. 262 al 289, - septiembre 30 de 2007 fls. 246 al 261, - octubre 31 de 2007 fls. 309 al 323, - 31 de diciembre de 2007 fls.324 al 345, Sexto informe de avance, folios No. 212 al 216:El informe es de julio 31 de 2007 y corresponde al convenio MADR IICA No. 078 de 2006 Desarrollo del diseo y puesta en marcha del programa Agro Ingreso Seguro y corresponde al sexto bimestre (junio julio de 2007). Se hace relacin a las consultorias especializadas externas en temas de inters para el montaje del programa AIS: Convenio MADR- IICA- ANDI No. 210 de 2006: En desarrollo de este convenio se contrat la firma ECONOMETRIA para que realice el estudio denominado Bases para el diseo de una poltica de precios agroqumicos), y contrato IICA-UNIVERSIDAD DE LOS ANDES No. 540 de 2006, cuyo objeto es establecer

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un conjunto de subsectores claves del sector agropecuario colombiano y estimar el impacto que el TLC podra tener sobre ellos manteniendo una visin global del sector. Sptimo informe de avance, folios 217 al 245. El informes de fecha 30 de septiembre de 2007 y corresponde al bimestre (agosto- septiembre de 2007) informe final Fl. 346 al 379. Es de fecha 31 de diciembre de 2007. memorando de fecha 17 de septiembre de 2007 de la Dra. Camila Reyes del Toro, sobre informe comisin fl.290 al 291 Acta de liquidacin Convenio No.078 ( Fls. 8536 al 8540 del Cd. 27 original). Informe del Ministerio, respecto a que los estudios previos del convenio No. 078 no fueron encontrados. Fls. No. 9465 del cuaderno No. 30. En el oficio del MADR, radicado No. 20111120048091 del 7 de marzo de 2001, en la pgina 2 del mismo, folio 9465 del cuaderno principal 30, la Dra. ALEXANDRA GARCIA RAMIREZ, Jefe de la Oficina Asesora Jurdica del MADR indic que: Respecto de los Estudios Previos del Convenio No. 078 de 2006, se informa que revisado el archivo de la Oficina Asesora Jurdica y especialmente la Carpeta que contiene el mencionado convenio no se encontraron.

Informe del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural inc.2 informado sobre la inexistencia de estudios previos del CONV. 078/06. fls. 9464 y 9466 cd.30. El CD#3 enviado por el IICA como respuesta al Of. 1879 (visto a Fl 7366 del Cd. No. 24 principal), contiene: Minuta del Convenio No.078/06.; Prorroga No.1 al Convenio 078/06, Contratos Convenio 078/06 firmado ente el MDAR/IICA (Acta de Liquidacin), - Acta No.1 del Comit Administrativo del Convenio No.078/06. -COMPOBANTE DE PUBLICACIN DEL Convenio No.078/6 y POLIZA DE CUMPLIMIENTO. -Contrato de Seguro de cumplimiento, Garanta nica de cumplimiento de la Compaa SEGUREXPO. Pliza No.00003761. -CERTIFICACIN DE CUMPLIMIENTO DE LOS CONTRATOS CON CARGO AL 078, DE FECHA 31 DE DICIEMBRE DE 2007, SUSCRITA POR LA INTERVENTORA TECNICA DEL CONVENIO RESPECTO DE LOS CONTRATOS DE JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, JUAN MANUEL RAMIREZ ROLDAN, IVAN FERNANDO ESTEBAN CESPEDES, ANREA RAMIREZ FORERO, ANDI-IICA-MADR-(CONCEVIO 210/210), UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, HERICH JAVIER FASSER GARCIA, MARTHA HERRERA VASQUEZ, JULIAN ALFREDO GOMEZ DIAZ, JORGE EDUARDO MAHECHA ESPINOSA ,JUAN CARLOS GOZMAN HIDALGO.

De lo expuesto, se deduce sin vacilacin alguna que dicho convenio no puede tomarse como prueba de que el disciplinado hubiese tramitado y aprobado los estudios previos correspondientes a los convenios objeto de investigacin, toda vez que su objeto consista, precisamente, en crear la unidad coordinadora para la ejecucin del Programa AIS, aspecto que resulta diverso a los elementos descritos en el artculo 8 del Decreto 2170 de 2002 y artculo 3 del Decreto 2474 de 2008, situacin que es corroborada por el pronunciamiento emitido por la Jefe de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura mediante el oficio, radicado No. 20111120048091 del 7 de marzo de 2001 (ver pgina 2 del mismo, folio 9465 del cuaderno principal 30) dependencia que manifest la ausencia de los estudios previos, al decir lo siguiente: Respecto de los Estudios Previos del Convenio No. 078 de 2006, se informa que revisado el archivo de la Oficina Asesora Jurdica y

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especialmente la Carpeta que contiene el mencionado convenio no se encontraron. 4.4.2.3.2. Testimoniales. Se recibieron todos los testimonios requeridos por la defensa que a continuacin se enuncian: El testimonio rendido por el Dr. JULIAN ALFREDO GOMEZ DIAZ189, ofrece credibilidad al Despacho, por cuanto al efectuar su valoracin individual resulta responsivo, completo y exacto, en la medida que su exposicin permite conocer las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se desarrollaron las actuaciones relacionadas con la fase previa a la celebracin de los objetos de investigacin, efectuando una descripcin minuciosa no solo de los aspectos mencionados, sino tambin de las personas que intervinieron en los mismos; igualmente, explica la razn por la cual percibi los hechos a los que se refiri en su declaracin, dado que se desempe inicialmente como asesor jurdico del Programa AIS, bajo la direccin de los Doctores IVAN ESTEBAN y JUAN CAMILO SALAZAR y posteriormente, para el ao 2009 como Coordinador del mismo. Tambin ofrece credibilidad al Despacho a pesar de que haya sido citado por la Fiscala General de la Nacin para ser escuchado en interrogatorio, porque esta circunstancia no afecta su credibilidad en tanto que el ente acusador no le ha endilgado responsabilidad alguna, en consecuencia, no le asiste ningn inters en la resultas de la actuacin disciplinaria en la que tampoco est vinculado como sujeto procesal. Respecto a su participacin en la fase previa a la suscripcin de los convenios cuestionados por este Despacho en el pliego de cargos indic que esta consisti en realizar la actualizacin los documentos necesarios para la celebracin de los mismos e instrumentalizar en dichos documentos las determinaciones adoptadas por los funcionarios del MADR en cuanto a la forma en que se suscribira. Puntualiz que bsicamente su participacin se limit a la elaboracin de proyectos de documentos y borradores precontractuales remitidos a los funcionarios de las direcciones del ministerio que le indicaron y los proyectos de minuta a la oficina jurdica. Aclar que su labor en cuanto a la elaboracin de dichos proyectos no obedeci a su propia iniciativa ni tampoco comprendi la inclusin de los elementos o aspectos propios de la contratacin que se pretenda iniciar pues indica que todo corresponda a determinaciones y decisiones que previamente haban sido adoptadas por los funcionarios competentes del Ministerio.
189

Abogado, con especializacin en derecho administrativo de la Universidad Javeriana, en economa de la Universidad de los Andes, y en opinin pblica y mercadeo poltico de la Universidad Javeriana, maestra en gerencia y polticas pblicas de la universidad Manchester de Inglaterra, estuvo vinculado al IICA mediante contrato de prestacin de servicios como abogado de la unidad coordinadora del programa AIS del 20 de abril de 2007 al 31 de mayo de 2009 y del 2 de junio al 18 de diciembre de 2009 como Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS. Rindi testimonio los das 23 de marzo y 6 de abril de 2011(c.p. xxxxx folios xxxx)

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En punto al convenio 055 de 2008 manifest que el proyecto de documento precontractual para la celebracin de este convenio contena la informacin requerida por el decreto 2170 aplicable para la poca, as como la informacin requerida por el manual de contratacin aplicable en dicho momento, agrega que esa manera ese estudio describa la necesidad que pretenda ser satisfecha mediante la contratacin correspondiente, adicionalmente defin el objeto, el plazo, las obligaciones de las partes, el gobern del convenio, la interventora y las plizas que deban ser constituidas para amparar los riesgos previsibles. Adicionalmente seal que los documentos precontractuales estaban precedidos de una poltica pblica del gobierno nacional respaldada en normas de carcter legal que le daban el sustento a la asignacin de apoyos para la construccin de obras de riego y drenaje. En consecuencia, puntualiz que los documentos precontractuales para la celebracin de los convenios con el IICA que permitiran la realizacin de las convocatorias de riego desde el punto de vista jurdico si cumplan con lo establecido en las normas citadas en cuanto contenan todos los elementos por ellas exigidos. De manera detallada explic que a partir de las instrucciones que recibi del Ministerio de Agricultura canalizadas a travs del director de la Unidad Coordinadora, quien le dada directamente las orientaciones sobre la forma en que iban a celebrar dichos convenios, procedi a realizar la actualizacin de los documentos precontractuales que fueron utilizados para la celebracin del convenio 003 de 2007. Basado en los correos electrnicos que aport en testimonio, expuso cronolgicamente el desarrollo de la fase previa a la celebracin del convenio 055 de 2008 as: En el correo del 16 de octubre de 2007 enviado por AMPARO MONDRAGON, del MADR fue informado que los documentos precontractuales deban quedar en cabeza de la Direccin de Desarrollo Rural, aclar que desconoce la forma como fue asignada esta competencia al interior del MADR e igualmente precis que tampoco recibi contraorden alguna por parte del Director de la Unidad Coordinadora, de la Directora de Planeacin, del Jefe de la Oficina Jurdica, o directamente del Dr. JAVIER ROMERO o su asesora Dra. CECILIA LOZANO.

En el correo electrnico del 17 de noviembre de 2007 le remiti a JAVIER ROMERO un listado con los documentos de soporte que exiga la oficina jurdica para la celebracin de cualquier tipo de convenio; agreg que el propsito de este correo fue informar al DR. JAVIER ROMERO sobre todos los documentos que deban ser solicitados al futuro contratista para ser allegados a la oficina jurdica, como el RUT, certificado de existencia y representacin legal, certificados de
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antecedentes, la certificacin bancaria y el formato de archivo de beneficiario debidamente diligenciado y asume que las razones de este envo consistan en que el Dr. JAVIER ROMERO conociese cules eran los documentos que se deban solicitar a los futuros contratistas del MADR.

El 24 de noviembre de 2007 mediante correo remitido por la Dra. LORENA GARNICA a JUAN CAMILO SALAZAR y con copia a JULIAN GOMEZ le se indic que el proyecto de convenio estaba perfecto, con excepcin de la necesidad de hacer una precisin respecto de la estructura del INCODER.

El 26 de noviembre de 2007 se remitieron los borradores de minuta a la doctora NORMA PIEDRAHITA en la oficina jurdica para su revisin, y en la misma fecha se enviaron a los directores de comercio y financiamiento, desarrollo rural, la oficina jurdica del ministerio, al director de la unidad coordinadora y a los asesores de stos encargados de la revisin de dichos borradores, los proyectos elaborados para su verificacin y trmite correspondiente. Agrega que de acuerdo con las instrucciones que previamente se haban impartido y teniendo en cuenta la forma como se solicit la elaboracin de dichos proyectos, se les advirti a los destinatarios de este ltimo correo que los convenios con el IICA estaban estructurados sobre la base de un convenio de cooperacin cientfica y tecnologa. Reitera que la seleccin de los contratistas y la modalidad de contratacin implementada por el MADR no fue un asunto que a l le correspondiera, pues la elaboracin de tales proyectos de documentos precontractuales y proyectos de minutas no obedeca a su propia iniciativa sino a las instrucciones que previamente le fueron transmitidas.

En esa fecha JULIAN GOMEZ remiti a los Directores de Comercio y Financiamiento, de Desarrollo Rural, el Jefe de la Oficina Jurdica y los asesores encargados de la revisin de tales documentos, los proyectos de los certificados de idoneidad de los operadores con quienes se planeaba por parte del MADR suscribir los contratos correspondientes. Indic que de parte del Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO no recibi instrucciones previas sobre la forma de realizar dichos documentos, referidos estos a los mencionados en el correo del 7 de diciembre de 2007, estos son justificacin tcnica en el cual seala que se describa la necesidad de la realizacin de la contratacin, as como su oportunidad y procedencia; el documento de los trminos de referencia, en el cual se determinaba el objeto a contratar, el plazo, el monto, las obligaciones de las partes y las garantas que deban ser constituidas por el contratista; el proyecto de certificado de idoneidad mediante el cual se manifestaba la experiencia del IICA en la ejecucin de los
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convenios previos de similares caractersticas y finalmente el proyecto de minuta del convenio que sera suscrito. Precis que todos esos documentos fueron elaborados utilizando el mismo esquema que se haba utilizado en el 2007, incorporando los elementos esenciales del contrato de acuerdo con las instrucciones que le haban sido impartidas a JULIAN GOMEZ y de manera particular al referirse al documento Trminos de Referencia, expuso que ste contempla los elementos indicados en el decreto 2170 y en el manual de contratacin del MADR, de ah que puede entenderse que dicho documento tena el carcter de estudios previos al igual que los restantes justificacin tcnica y certificado de idoneidad. Respecto al manual de contratacin seal que ste corresponda a una versin del mes de diciembre de 2006, no tiene conocimiento si la resolucin que lo adopta fue publicada o no, sin embargo puntualiz que al interior del MADR haba conciencia de que ese era el manual aplicable para la poca. Incluso tiene entendido que el manual estaba publicado en las carpetas pblicas del MADR, que corresponden a un conjunto de archivos a los que se puede acceder del servidor del Ministerio desde las distintas terminales. En cuanto a la conciencia sobre la aplicacin de dicho manual, refiere que nunca conoci un manual distinto al mencionado. Indic que el trmite de estos documentos previos consista en que directamente la direccin correspondiente remita a la oficina jurdica todos los documentos precontractuales debidamente suscritos tal como lo exiga el manual de contratacin, y la oficina jurdica proceda a tramitar la celebracin del contrato con fundamento en la minuta definitiva que en esta ltima dependencia se estableca. Adems de las observaciones de la Dra. MARCELA GUEVARA no recibi observaciones sobre la falta de documentos u otra observacin particular, as como tampoco conoce si la oficina jurdica le hizo algn tipo de requerimiento a la Direccin de Desarrollo Rural sobre la suscripcin de tales convenios.

El 7 de diciembre de 2007 JULIAN GOMEZ le remiti al doctor JAVIER ROMERO, su asesora CECILIA LOZANO, la doctora MARCELA GUEVARA, abogada de la oficina jurdica del MADR, los proyectos de los documentos precontractuales para la celebracin del convenio con el INCODER y el IICA. Seal que la forma en que se estructuraron dichos documentos recoga la instruccin impartida por el MADR y adems se les solicitaba que informaran si tenan alguna observacin para realizar los ajustes correspondientes. En esa misma fecha les envi a las doctoras AMPARO MONDRAGON y MARCELA GUEVARA los documentos precontractuales y la minuta para la celebracin del convenio operativo del programa AIS con el IICA

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El 10 de diciembre la Dra. AMPARO MONDRAGON le contesta a JULIAN GOMEZ dicindole que entiende que lo enviado por l corresponde a borradores y que estaba pendiente de la definicin del valor total del convenio. Ese mismo da la Dra. CECILIA LOZANO, asesora de la Direccin de Desarrollo Rural le reenvi a JULIAN GOMEZ los archivos, informndole que introdujo algunos cambios, que ms adelante precis que fueron cambios de tipo formal. Precis que las instrucciones sobre la forma en que se estructuraran los convenios a suscribir siempre las recibi del Director de la Unidad, para el ao 2007 Dr. JUAN CAMILO SALAZAR y para el ao 2008 Dr. IVAN ESTEBAN, quienes le indicaron cmo se iba a implementar el nuevo convenio en cuanto al plazo, en cuanto a la vigencia, en cuanto a la utilizacin o no de vigencias futuras, y en el caso particular del convenio 055 de 2008 en cuanto a la inclusin del INCODER como parte de dicho convenio. Desconoce las razones por las cuales la entidad cooperante prest apoy a la entidad contratante para elaborar los documentos previos a la celebracin de los convenios, sin embargo seal que la funcin del desarrollo de las actividades precontractuales de los convenios que celebrara el MADR no eran del resorte de la unidad coordinadora a la cual perteneci, a pesar de que en su condicin de profesionales de apoyo proyectaron tales documentos para la revisin de las dependencias competentes del MADR. La inclusin que hizo frente al convenio 055 de 2008 se refiere a que el mismo sera de 2 vigencias fiscales, mediante solicitud de autorizacin de vigencias futuras por parte del Ministerio de Hacienda y la inclusin del INCODER como parte del convenio, aspectos decididos por el MADR y comunicados por el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR, Director del Programa AIS. Mas adelante precis que en la poca en que se desempe como Director de la Unidad coordinadora las instrucciones las reciba directamente del Seor Ministro o Viceministro. Frente al convenio 052 de 2009 las inclusiones que hizo a los documentos precontractuales frente a los modelos enviados incorpor los aspectos contenidos en los documentos anteriores, adaptndolos al modelo que fue remitido por la oficina jurdica del MADR. Mencion que la remisin a JAVIER ROMERO de los documentos precontractuales mencionados en el correo del 7 de diciembre de 2007 se la refiri AMPARO MONDRAGON en el correo del 16 de octubre de 2007 y JUAN CAMILO SALAZAR de manera verbal, agreg que de acuerdo con lo establecido en el manual de contratacin de la entidad, corresponda a los directores del MADR el desarrollo de las actividades precontractuales. Indic que los documentos precontractuales adjuntos en el correo del 7 de diciembre de 2007 fueron proyectados de acuerdo con las instrucciones,

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orientaciones y decisiones adoptadas previamente por el MADR y comunicadas por el director de la Unidad coordinadora, Dr. JUAN CAMILO SALAZAR. De parte del Dr. JAVIER ROMERO no recibi observacin, comentario o respuesta alguna al enviarle los documentos precontractuales, ni de manera escrita ni verbal, sin embargo si precis que recibi observaciones de la Dra. CECILIA LOZANO, quien trabajaba en la Direccin de Desarrollo Rural, las cuales pueden verificarse en el correo de fecha 10 de diciembre de 2007, record que las mismas eran bsicamente de forma. De manera puntual relat as los aspectos relacionados con la elaboracin del documento denominado Justificacin Tcnica, aclarando que el documento Trminos de Referencia surti el mismo trmite, es decir estos documentos fueron proyectados siguiendo las instrucciones del Dr. JUAN CAMILO SALAZAR, Director de la Unidad, y fue proyectado incluyendo las orientaciones que sobre la implementacin de la poltica y la forma en que se celebrara el convenio para la ejecucin de las convocatorias de riego y una vez concluida se las remiti al Dr. JAVIER ROMERO. Frente al anlisis de la modalidad de seleccin escogida indic que esta no fue un asunto de su propia iniciativa sino que obedeci a instrucciones recibidas del Dr. JUAN CAMILO SALAZAR a finales del 2007, referido al convenio 055 de enero 10 de 2008 y para el ao 2008 de parte del Dr. IVAN ESTEBAN, que la forma que se celebraran dichos convenios sera idntica a la utilizada para en el ao 2007. Indic que de manera precisa no recuerda en que parte se explic que se deba tramitar como convenio de ciencia y tecnologa, aunque si recuerda que se mencionaron las normas que permiten la utilizacin de la forma de contratacin correspondiente a la celebracin de convenios de cooperacin cientfica y tecnologa. Respecto a la declaracin rendida el 30 de marzo de 2011 por el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR cuando afirma que el en su calidad de coordinador del programa AIS le deleg el caso a JULIAN GOMEZ al igual que el apoyo de los directores que consideraran pertinentes, insiste en que l no elabor los documentos precontractuales del convenio 055 de 2008 (justificacin tcnica y trminos del referencia), el Dr. JULIAN GOMEZ manifest que all el DR. SALAZAR ratifica que efectivamente fue l quien le imparti la instruccin para elaborar los proyectos de los documentos precontractuales aludidos. Agreg que l le entreg estos documentos al Dr. JUAN CAMILO SALAZAR para su verificacin y que por instrucciones de ste los remiti a la doctora LORENA GARNICA, asesora del viceministro FERNANDO ARBELAEZ para que los revisara, quien contest que la forma como estaba estructurado el convenio que se iba a celebrar era perfecta, salvo que dentro de los miembros del comit administrativo no se hiciera referencia a la subgerencia de infraestructura del INCODER, sino al gerente general, tal como consta en el correo del 24 de noviembre de 2007

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En cuanto al correo del 26 de noviembre de 2008, hora 8:38 remitindole a NORMA PIEDRAHITA archivos relacionados con documentos previos al convenio a celebrar con el IICA, manifest que no recuerda si recibi observaciones adicionales, sin embargo precisa que despus de remitidos dichos documentos era responsabilidad exclusiva de la oficina jurdica la determinacin de las minutas definitivas para la suscripcin de los convenios, as como las actividades requeridas para la firma y legalizacin de los mismos. Indic que no recibi instrucciones directas del Dr. JAVIER ROMERO o de otro funcionario de la Direccin de Desarrollo Rural a efectos de la elaboracin de los proyectos de documentos precontractuales para la posterior firma del convenio 055 de 2008. Tampoco recibi ninguna observacin, comentario o aclaracin al respecto, desconoce si directamente le hicieron alguna observacin a los directores de desarrollo rural El Dr. IVAN FERNANDO ESTEBAN CESPEDES, se desempe como Director de la Unidad Coordinadora de AIS, en virtud de los contratos de prestacin de servicios nmeros 05/2008 y 02/2009 en declaracin rendida ante el Consulado General de Colombia en Los Angeles, california el 18 de abril de 2011 respondi solamente el cuestionario planteado por el apoderado del disciplinado JUAN CAMILO SALAZAR, quien se desempe como Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, respecto a los interrogantes planteados por los dems sujetos procesales, entre ellos el Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, manifest lo siguiente: En relacin con el testimonio solicitado por los dems disciplinados, en la medida en que actualmente estoy siendo investigado por el mismo tema y los mismos hechos, y fui escuchado en interrogatorio por la Fiscala, manifiesto que prefiero hacer uso de mi derecho constitucional a guardar silencio, a fin de hacer efectiva la garanta de no autoincriminacin. Por lo expuesto, no es posible valorar la declaracin al tenor de las reglas de la sana crtica, puesto que, como se observa, nada dijo frente al tema de la prueba. Respecto al testimonio rendido por el DR.OSKAR AUGUST SCHROEDER MULLER190, es necesario precisar por el despacho que el declarante se encuentra involucrado por los mismos hechos en diferentes procesos no solo de carcter disciplinario, sino tambin penal y fiscal, por tanto, si bien concurri en calidad de testigo ante este proceso, tenan un inters en el resultado de la diligencia y de la investigacin misma, no pudindose valorar su testimonio como francos, espontneo y sincero, pues por el contrario, sus manifestaciones son suspicaces y dudosas, esto en aplicacin por parte de el de una estrategia defensiva, en favor de terceros, que en ltimas tambin le favorecera.
190

Abogado quien para la poca de los hechos ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Asesora jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin de los convenios 055 de 2008, y 052 de 2009. Rindi testimonio el 26 de abril de 2011.

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En ese orden, es evidente que en el seor OSKAR SCHROEDER, concurren circunstancias especiales que afectan la confiabilidad, imparcialidad, credibilidad y por ende no dan la certeza necesaria para considerar sus testimonios como fiables, sino que de su valoracin y elementos de juicio de acuerdo con la sana crtica, basada en la lgica, la experiencia, las normas de procedimiento y su confrontacin con los otros medios de prueba allegados al expediente, nos llevan a tenerlo como testigo sospechoso y en ese orden no darle mucha credibilidad. La experiencia demuestra que cuando de las resultas de un proceso, el testigo puede derivar provecho o perjuicio al verse involucrado, lo normal es que no sea sincero y veraz en su dicho, para alejar estas posibilidades y evitar as que se descarguen responsabilidades en l, entonces con tales fines, es posible que desfigure el relato de los hechos, circunstancias que le restaran credibilidad al testimonio, convirtindolo en un testigo sospechoso. Segn se observa, en el declarante, concurre la circunstancia consistente en que tiene inters en que no se vea comprometida su responsabilidad como servidor pblico, frente a los deberes funcionales que les corresponda como Jefe de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura, por las declaraciones que iban a rendir ante la Procuradura y en ese sentido deban cuidarse de efectuar sealamientos que los pudieran inculpar disciplinariamente. El artculo 217 del Cdigo de Procedimiento Civil dice que son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentran en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razn de parentesco, dependencias, sentimientos o inters con relacin a las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. A su vez la H. Corte Suprema de Justicia Sala de Casacin Penal, MP. Dr. Jos Mara Esguerra Samper, Sentencia de 12 de febrero de 1980, Tomo Jurisprudencia: Sentencia No. 15, dijo al respecto lo siguiente: La ley no impide que se reciba la declaracin de un testigo sospechoso pero la razn y la crtica del testimonio aconsejan que se la aprecie con mayor severidad, que al valorarla se someta a un tamiz ms denso que aqul por el que deben pasar las declaraciones de personas libres de sospecha. Seal que en su concepto los estudios previos no se requieren por cuanto el artculo 8 del decreto ley 393 de 1991 establece que tratndose de convenios de ciencia y tecnologa el rgimen aplicable es de derecho privado, de ah que los estudios previos previstos por el artculo 8 del decreto 2170 no seran aplicables para el convenio 055 de 2008, as como tampoco para los convenios 052 y 037 de 2009 en virtud del artculo 3 del decreto 2474 de 2008. Pese a que no se requeran estudios previos, como lo seal, tambin indic que en aras de garantizar los principios de planeacin y responsabilidad que deben observar los funcionarios del MADR estos documentos fueron elaborados. Para el
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caso del convenio 055 de 2008 agreg que estos documentos fueron enviados a la Oficina Jurdica por parte del Director de Desarrollo Rural JAVIER ROMERO y contenan cabalmente todos los requisitos del artculo 8 del decreto 2170 de 2002, convenio respecto del cual al momento de su posesin, esto es para el 2 de enero de 2008, ya se encontraba la etapa precontractual y la minuta del mismo, documentos que procedi a revisar encontrando que los mismos cumplan con lo establecido en el artculo 8 del decreto ley 393 de 1991 as como los postulados vigentes del decreto ley 591 de 1991. Igualmente seal que dentro de los documentos firmados por el doctor ROMERO se encuentra uno denominado trminos de referencia, los cuales cumplen con todos los postulados de los estudios previos independiente del nombre o la denominacin con que se haya titulado dicho documento, pues debe prevalecer los sustancial sobre lo formal y que el director de la oficina de desarrollo rural haya denominado ese documento como trminos de referencia no puede servir para que la Procuradura desconozca el contenido que se encuentra vertido en el mismo. En cuanto al convenio 052 de 2009 indic que mediante memorando JAVIER ROMERO le remiti a la oficina jurdica los documentos contentivos de los estudios previos, documento que cumpla cabal y especficamente con todos los requisitos exigidos y cada uno de los literales del artculo 3 del decreto 2474 de 2008, adems cuentan con el correspondiente acto de justificacin de la contratacin directa. Expuso que la Procuradura General determin que tratndose de convenios de ciencia y tecnologa los estudios previos no son esenciales, para ello se basa en la cartilla que el Procurador General de la Nacin, Dr. ALEJANDRO ORDOEZ MALDONADO, relativa al principio de planeacin y estudios previos en donde indica que all se seala que cuando se van a efectuar o celebrar convenios enmarcados dentro de los decretos 393 y 591 la Procuradura ACONSEJA QUE LOS ESTUDIOS PREVIOS DEBEN CONTENER TAL Y CUAL REQUISITOS, ES LA MISMA PROCURADURIA LA QUE UTILIZA EL VERBO ACONSEJAR EL CUAL DE NINGUNA MANERA ES IMPERATIVO, ASI LAS COSAS LA PROCURADURIA NO PUEDE DESCALIFICAR LOS ESTUDIOS PREVIOS PRESENTADOS POR LAS AREAS TECNICAS YA MENCIONADAS. 191, sin embargo considera que de la revisin de los estudios previos de los convenios 055, 037 y 052 se pude establecer que los funcionarios del MADR fueron mas diligentes que lo que prev la Procuradura en esa cartilla. En cuanto a la modalidad de contratacin manifest que conforme a la ley 80, artculo 24, ley 1150, artculo 2 cuando los convenios impliquen aspectos de tecnologa y difusin (art, 2 num 2, decreto ley 591 de 1991) la modalidad de contratacin es la de contratacin directa, precisando que no es una opcin sino

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PAGINA 4 DE LA DECLARACION DEL 26 DE ABRIL DE 2011,

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que es la propia ley que exige a los funcionarios pblicos que cuando se den las causales para hacerla lo deben hacer. Respecto al manual de contratacin del MADR indica que ste no tiene aplicacin para los convenios sealados porque en el mismo no se encuentra un procedimiento frente al cual las reas tcnicas y jurdicas se deban someter cuando se desarrolle o celebren convenios de ciencia y tecnologa, all se indica el procedimiento que se debe cumplir tratndose de procedimientos licitatorios, por ello se acudi directamente a lo que establece el decreto 393 de 1991, artculo 8 y su pargrafo, que en resumidas cuentas dice que estos convenios se rigen por el derecho privado pero que adems deben precisar su objeto, obligaciones de las partes, administracin etc, y solicita que se tenga en cuenta el concepto emitido por el doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA ex Procurador General de la Nacin Manifest que ni el decreto 2170 ni el 2474 se seala como requisito que los documentos constitutivos de los estudios previos deban contener la fecha y le corresponde entonces a la Procuraduria demostrar que estos documentos se hicieron con posterioridad a la celebracin del convenio. Respecto al correo del 16 de octubre de 2008, hora 6:01 p.m indic que el mismo responde al principio de planeacin que se debe observar en la contratacin administrativa, el trabajo realizado fueron unos borradores que se enviaron a los destinatarios MARIO SOTO, JULIAN GOMEZ y JAVIER ROMERO para que revisaran, analizaran, corrigieran y anotaran lo que ellos quisieran para que pudieran desarrollar formalmente y tramitar estos convenios, con el fin de garantizar una idnea planeacin de la contratacin en cada vigencia fiscal para poder ejecutar en debida y legal forma los recursos asignados por el Ministerio de Hacienda MADR. Agreg que como estos convenios sealados son de cooperacin y no hay una parte que se imponga sobre la otra, ni hay una parte dominante sobre la otra, sino que anan esfuerzos entre ambas para lograr un fin comn, la direccin de AIS junto con los funcionarios del Ministerio preparaban o intervenan en la preparacin de estudios previos y minutas de los convenios, las cuales eran realizados en este caso por la Direccin de Desarrollo Rural y por la Direccion de Comercio y Financiamiento y posteriormente enviadas a la oficina jurdica, dependencia que imparta el visto bueno de legalidad y enviaba para la firma del ministro los convenios y para firma del secretario general el acto administrativo de justificacin. Manifest que la oficina jurdica hizo recomendaciones para que todas las etapas precontractuales y contractuales que celebrara el Ministerio cumpliera con las disposiciones legales sobre la materia, adicional a esto la oficina jurdica en el 2009 o en el 2009, no recuerda bien la fecha, hizo capacitaciones y exposiciones sobre el tema contractual, todo en aras de dar cumplimiento a la norma tcnica NTCGP 1000.

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Al preguntarle que indique en el documento estudios previos, para el convenio 052 de 2009 donde se hizo alusin a la modalidad de seleccin, prescindiendo de la licitacin pblica, realiz la siguiente exposicin:

En el numeral 9 a folio 132 del anexo 4 se establece claramente en concordancia con lo


dispuesto en el decreto 591 de 1991 la Nacin y sus entidades descentralizadas pueden celebrar convenios especiales de cooperacin para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologa, as mismo en el folio 136 del anexo 4 en el acpite de fundamentos jurdicos de la contratacin se establecen la ley 80 de 1993, la ley 1150 de 2008, el decreto 2474 de 2008 y nuevamente el decreto ley 591 que permite hacer esta clase convenios. Adicional a lo anterior, estos estudios previos no pueden ser vistos aisladamente de otro documento que obra en el expediente que es el acto administrativo de justificacin de la contratacin directa, nico requisito exigido por el decreto 2474 de 2008 para celebrar convenios enmarcados en las modalidades de ciencia y tecnologa, en dicho documento firmado por el secretario general se establece claramente por qu se hace la contratacin directa con el IICA, sin embargo de los documentos mostrados contentivos de los estudios previos del 052 claramente se cita el decreto ley 591 de 1991 que permite los convenios especiales de cooperacin, los cuales como he venido repitiendo a lo largo de la diligencia, se contratan de manera directa y no mediante la modalidad de licitacin pblica, as mismo se seala la ley 80 de 1993 que en el artculo 24 habla del deber de seleccin objetiva y a lo largo de dicho artculo seala que una de las excepciones a la licitacin pblica son los convenios enmarcados dentro de las normas de ciencia y tecnologa, as mismo, en la ley 1150 de 2007 artculo 2, se prev como modalidad de contratacin directa los convenios para desarrollar asuntos de ciencia y tecnologa, por tanto, de los estudios previos y de la normatividad citada que se encuentra plasmada en esos estudios previos, claramente se puede establecer que la modalidad de contratacin conforme, no a mi concepto, si no la legislacin vigente, es la directa192.

Respecto al testimonio de la Dra. CAMILA REYES DEL TORO193 es necesario precisar por el despacho que la declarante se encuentra involucrada por los mismos hechos en diferentes procesos no solo de carcter disciplinario, sino tambin penal y fiscal, por tanto, si bien concurri en calidad de testigo ante este proceso, tenan un inters en el resultado de la diligencia y de la investigacin misma, no pudindose valorar su testimonio como francos, espontneo y sincero, pues por el contrario, sus manifestaciones son suspicaces y dudosas, esto en aplicacin por parte de el de una estrategia defensiva, en favor de terceros, que en ltimas tambin le favorecera. En ese orden, es evidente que en la declarante concurren circunstancias especiales que afectan la confiabilidad, imparcialidad, credibilidad y por ende no dan la certeza necesaria para considerar sus testimonios como fiables, sino que de su valoracin y elementos de juicio de acuerdo con la sana crtica, basada en la lgica, la experiencia, las normas de procedimiento y su confrontacin con los otros medios de prueba allegados al expediente, nos llevan a tenerlo como testigo
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Pagina 14 de la declaracion de oskar de 26 de abril de 2011, Se desempe como Directora de Comercio y Financiamiento para el ao 2007. Rindi declaracin el 18 de marzo de 2011.

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sospechoso y en ese orden no darle mucha credibilidad. La experiencia demuestra que cuando de las resultas de un proceso, el testigo puede derivar provecho o perjuicio al verse involucrado, lo normal es que no sea sincero y veraz en su dicho, para alejar estas posibilidades y evitar as que se descarguen responsabilidades en l, entonces con tales fines, es posible que desfigure el relato de los hechos, circunstancias que le restaran credibilidad al testimonio, convirtindolo en un testigo sospechoso. Segn se observa, en la declarante, concurre la circunstancia consistente en que tiene inters en que no se vea comprometida su responsabilidad como servidor pblico, frente a los deberes funcionales que le correspondan como Directora de Financiamiento Comercial, por las declaraciones que iban a rendir ante la Procuradura y en ese sentido deban cuidarse de efectuar sealamientos que los pudieran inculpar disciplinariamente. El artculo 217 del Cdigo de Procedimiento Civil dice que son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentran en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razn de parentesco, dependencias, sentimientos o inters con relacin a las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. A su vez la H. Corte Suprema de Justicia Sala de Casacin Penal, MP. Dr. Jos Mara Esguerra Samper, Sentencia de 12 de febrero de 1980, Tomo Jurisprudencia: Sentencia No. 15, dijo al respecto lo siguiente: La ley no impide que se reciba la declaracin de un testigo sospechoso pero la razn y la crtica del testimonio aconsejan que se la aprecie con mayor severidad, que al valorarla se someta a un tamiz ms denso que aqul por el que deben pasar las declaraciones de personas libres de sospecha.

Expuso que para los temas relacionados con el programa AIS, por ser de gran envergadura se reuna el equipo directivo del MADR, siendo la principal reunin la del comit de gabinetes que se haca semanalmente, los das lunes, a la cual asistan el Ministro, Viceministro, Secretario General, Jefe de la Oficina Jurdica, Directores, Asesores, secretaria privada, Banco Agrario, Finagro, ICA, CORPOICA, CCI e ICCA a travs del director de la unidad coordinadora, Dra. JUAN CAMILO SALAZAR, agrega que adems de ello se hacan reuniones un poco mas pequeas, los mircoles o jueves dirigidas por el viceministro, a las que asistan directores, asesores, el director de la unidad coordinadora, la secretaria privada del ministro, igualmente se hacan reuniones de seguimiento al programa AIS, a veces dos por semana o una cada 15 das y asistan el ministro, el viceministro, el director de la unidad coordinadora y algunas reuniones. En estas reuniones el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR, director de la Unidad Coordinadora del IICA era quien le reportaba al Ministro los asuntos o temas

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relativos al Programa AIS. Puntualiza que el contenido principal de las reuniones era escuchar el reporte del director de la unidad coordinadora al Ministro. Seal que el equipo de la unidad coordinadora se autodenominaba asesor del Ministro y reciban instrucciones verbales del ministro y viceministro y aparecan en medios de comunicacin nacional con un perfil alto, esas instrucciones no pasaban por los directores, quienes tampoco actuaban como voceros del ministerio. Las oficinas de la Unidad Coordinadora estaban ubicadas en el tercer piso del MADR en ala opuesta al despacho del ministro y viceministro, contiguas a la oficina jurdica, se comunicaban al interior y exterior del ministerio con papelera membretiada y tenan un cdigo de correspondencia externa e interna asignado. En cuanto a la interaccin de la Unidad Coordinadora con la oficina jurdica del MADR manifest que trabajaban de la mano, no solo en la elaboracin de todos los documentos previos a la contratacin, agreg que siempre, incluso por instruccin del Ministro haba un abogado del grupo de contratos que se sentaba con el grupo tcnico encargado de disear y elaborar las minutas de los contratos, sin que los cambios fueras sustanciales. Al cotejar el convenio 03 de 2007 y 055 de 2008 manifest que los documentos no fueron elaborados por las direcciones de Financiamiento y Desarrollo Rural, puntualiza que los documentos de los convenios y los documentos previos a los convenios no fueron elaborados por las direcciones, sino por la unidad coordinadora, por ello supone que tienen el mismo contenido y apariencia. Respecto al testimonio del Dr. JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA194, es necesario precisar por el despacho que el declarante se encuentra involucrado por los mismos hechos en diferentes procesos no solo de carcter disciplinario, sino tambin penal y fiscal, por tanto, si bien concurri en calidad de testigo ante este proceso, tenan un inters en el resultado de la diligencia y de la investigacin misma, no pudindose valorar su testimonio como francos, espontneo y sincero, pues por el contrario, sus manifestaciones son suspicaces y dudosas, esto en aplicacin por parte de el de una estrategia defensiva, en favor de terceros, que en ltimas tambin le favorecera. En ese orden, es evidente que en el declarante concurren es circunstancias especiales que afectan la confiabilidad, imparcialidad, credibilidad y por ende no dan la certeza necesaria para considerar sus testimonios como fiables, sino que de su valoracin y elementos de juicio de acuerdo con la sana crtica, basada en la lgica, la experiencia, las normas de procedimiento y su confrontacin con los otros medios de prueba allegados al expediente, nos llevan a tenerlo como testigo sospechoso y en ese orden no darle mucha credibilidad. La experiencia demuestra que cuando de las resultas de un proceso, el testigo
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Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS, vinculado con el IICA mediante contrato de prestacin de servicios No. 396 del 5 de septiembre de 2006. A partir del 3 de enero de 2008 se desempe como Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural. Rindi declaracin el 30 de marzo de 2008) y versin libre el 10 de mayo de 2011.

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puede derivar provecho o perjuicio al verse involucrado, lo normal es que no sea sincero y veraz en su dicho, para alejar estas posibilidades y evitar as que se descarguen responsabilidades en l, entonces con tales fines, es posible que desfigure el relato de los hechos, circunstancias que le restaran credibilidad al testimonio, convirtindolo en un testigo sospechoso. Segn se observa, en el declarante, concurre la circunstancia consistente en que tiene inters en que no se vea comprometida su responsabilidad como servidor pblico, frente a los deberes funcionales que les corresponda como Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, por las declaraciones que iban a rendir ante la Procuradura y en ese sentido deban cuidarse de efectuar sealamientos que los pudieran inculpar disciplinariamente. El artculo 217 del Cdigo de Procedimiento Civil dice que son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentran en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razn de parentesco, dependencias, sentimientos o inters con relacin a las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. A su vez la H. Corte Suprema de Justicia Sala de Casacin Penal, MP. Dr. Jos Mara Esguerra Samper, Sentencia de 12 de febrero de 1980, Tomo Jurisprudencia: Sentencia No. 15, dijo al respecto lo siguiente: La ley no impide que se reciba la declaracin de un testigo sospechoso pero la razn y la crtica del testimonio aconsejan que se la aprecie con mayor severidad, que al valorarla se someta a un tamiz ms denso que aqul por el que deben pasar las declaraciones de personas libres de sospecha.

Seal que en las reuniones que realizaba casi todos los jueves con el Ministro, Viceministro, el Director de Comercio y Financiamiento, el Director de Desarrollo Rural y el Director de Poltica Sectorial del MADR recibi instrucciones de que por intermedio de las personas que lo apoyaban en la coordinacin se les prestar toda la colaboracin que requirieran las direcciones del MADR, en la elaboracin de los documentos que estas direcciones tuviesen que elaborar y presentar a las instancias pertinentes al interior del Ministerio, es as como en su labor de coordinador y luego de esta reunin le pidi a los asesores jurdicos del programa que se reunieran con los directores para ofrecerles su apoyo en lo que ellos requirieran con respecto al programa AIS, pero no puede dar fe de la forma en la que los asesores de la unidad coordinadora y los directores o las personas encomendadas por ellos realizaron el apoyo que le fue ordenado. Al referirse a las personas que le prestaron apoyo indic a los directores CAMILA REYES DEL TORO, en el ao 2006, y JAVIER ROMERO, en el ao 2007, y fue prestado por los asesores de la unidad coordinadora JULIO DAZA y JULIAN GOMEZ. Al preguntarle quien determin la modalidad de contratacin con el IICA, manifest que no puede citar a una persona en particular en razn de su labor de coordinador, sin embargo supone, mas no afirma, que los asesores y los
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directores revisaron los estudios previos y el convenio 078 de 2006 y en general todos los antecedentes del MADR con el IICA. El Dr. SALAZAR declara que no puede dar fe de la forma como los asesores de la unidad coordinadora a su cargo realizaron el apoyo a las direcciones del MADR respecto del programa AIS (pregunta 13 final), sin embargo, si bien es cierto afirma que no conoce o no puede dar fe de una circunstancia en particular, si hace suposiciones de la forma como ello se hizo, esto es revisando todos los antecedentes de la contratacin del MADR con el IICA, no solo para la contratacin del diseo y puesta en marcha del programa AIS, sino tambin una amplia experiencia de aos entre el MADR y el IICA en la suscripcin de acuerdos de esta modalidad, sin embargo ms adelante seala que en las reuniones que hacan los jueves en presencia del Ministro, Viceministro y Directores surgi la idea que el IICA fuera quien operara el concurso o la convocatoria de riego y drenaje porque era una entidad con amplia experiencia en cooperacin con el MADR pero en especial porque haba sido cooperante en el marco del convenio 078 de 2006. Ms adelante, de manera afirmativa y precisa, sin suposiciones, seala que el ICCA haba desarrollado fondos concursables como instrumento apropiado para realizar transferencia de tecnologa y adems porque era una entidad sin nimo de lucro adscrita a la OEA sin ningn sesgo poltico, no recuerda que se haya generado ningn debate ni tcnico ni jurdico sobre la calidad del IICA como operador en el ao 2007, por ende argumenta que para el ao 2008 no suscitaba ninguna duda la seleccin del IICA porque a juicio de todos los rganos directivos del Ministerio y del sector la convocatoria del ao 2007 y el trabajo que haba hecho el IICA haba sido un xito. Seala que no sabe la forma como los asesores prestaban el apoyo a los directores, pero si sabe que ellos elaboraban documentos y que estos eran para apoyo tcnico y ms adelante precisa que el apoyo se haca en los trmites precontractuales inicialmente dice que no puede dar fe a quienes le remitan los documentos pero cuando se le pregunta concretamente por CAMILA REYES y JAVIER ROMERO, ah si sabe que era la persona a quien le remitan los documentos, manifiesta tambin que no revis estos documentos, sin embargo si tuvo conocimiento que se hacan reuniones o foros donde se discutan si haba alguna novedad o diferencia de cualquier tipo en los trmites precontractuales Indic que la utilizacin de los documentos que a manera de borrador utilizaba la unidad coordinadora era de responsabilidad de los Directores del MADR. Mencion que las instrucciones eran impartidas en reuniones del comit de gabinetes integrado por el ministro, viceministro, directores, all surgi la idea que fuera el IICA quien operara el caso de las convocatorias de riego y drenaje. Respecto a la existencia de alguna diferenciacin de fondo en cuenta a los fines u objetivos de los convenios 03 de 2007 y 055 de 2008 manifest que el alcance del convenio es el mismo, la nica diferenciacin es que se pretende financiar adems distritos de riego.
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Indic que el autor de los documentos precontractuales que se remiten a las direcciones es JULIAN GOMEZ y los documentos que en definitiva se utilizaron para la contratacin con el IICA son responsabilidad del director, toda vez que la unidad coordinadora jams fue concebida como una instancia que pretendiera suplir funcin alguna de funcionarios del MADR. Mas adelante precisa que las funciones que cumplan los abogados de la oficina jurdica del MADR y de la direccin de desarrollo rural eran funciones diferentes a las del asesor jurdico de la unidad coordinadora que eran de apoyo al coordinador en el diseo e implementacin del programa AIS. Seal que exista una permanente comunicacin entre los directores, sus delegados, la directora de la oficina jurdica o sus delegados y los asesores jurdicos de la Unidad Coordinadora, JULIO DAZA y JULIN GOMEZ. El testimonio de la Dra. MARCELA GUEVARA195 no ofrece suficientes elementos de credibilidad porque las reglas de la experiencia y la lgica indican que en todo proceso contractual adelantado por la administracin pblica se deben efectuar los estudios previos con antelacin a la elaboracin de los trminos de referencia o pliegos de condiciones, teniendo en cuenta que no resulta sensato afirmar que ambas actuaciones son una sola, aspecto sobre el cual el Despacho se pronunciar ms adelante exponiendo en profundidad los elementos de juicio. Su labor en el grupo de contratos consista en revisar en derecho los documentos remitidos por las reas que queran realizar alguna contratacin, como por ejemplo la Direccin Administrativa, la Direccin de Comercio y Financiamiento, la Direccin de Poltica Sectorial, la Direccin de Desarrollo Rural, ello inclua, entre otros aspectos, examinar la minuta del contrato, que sta se ajustara a los estudios previos o a la justificacin requerida y a su vez que los mismos se ajustarn a la Constitucin y a la Ley vigente. Ms adelante mencion que en la interaccin con estas reas se hablaba de estudios previos, justificacin, documentos propios que deba aportar el futuro contratista o cooperante. Agreg que los estudios previos le corresponda elaborarlos a las reas porque stos contienen las caractersticas del futuro contrato a celebrarse. Indic que el manual de contratacin que se le puso de presente, visible a folios 1214 a 1244 de cuaderno original No. 5 era el manual aplicado, seala que el mismo describa las causales de contratacin directa, los requisitos de los estudios previos, aunque no estableca un procedimiento especfico donde describiera paso a paso que deba hacer el funcionario frente a cada causal. En su concepto no existe diferencia entre los documentos trminos de referencia y estudios previos de la fase previa a la celebracin del contrato o convenio, son
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Abogada, con especializacin en contratacin estatal, se desempe como coordinadora del grupo de contratos de la oficina jurdica del Ministerio de Agricultura de abril de 2006 a octubre de 2008, luego labor en el INCODER y posteriormente en el Ministerio de Relaciones Exteriores.

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equivalentes y contienen las caractersticas propias del contrato a celebrarse tales como la justificacin de la necesidad, el objeto contractual, las obligaciones a desarrollar, plazo, valor, forma de pago y dems caractersticas tcnicas requeridas durante la ejecucin del contrato. Puntualiz que en derecho no importa la denominacin que se le d a un documento, pues lo que lo define es su contenido, de ah que los trminos de referencia denominados as, frente al convenio 055 de 2008 cumplan con los requisitos establecidos en para los estudios previos dados por el artculo 8 decreto 2170 de 2002. Pese a que bajo la vigencia del decreto 2170 de 2002, durante el cual se suscribi el convenio 055 de 2008, hace ver como equivalentes los trminos de referencia y los estudios previos, como documento soporte para la elaboracin del respectivo convenio, mas adelante expone que los trminos de referencia son equivalentes a los pliegos de condiciones. Veamos lo expuesto por la declarante: Trminos de Referencia equivalentes a Estudios Previos. Trminos de Referencia: Se tratan de los documentos que contienen las caractersticas propias del contrato a celebrarse tales como la justificacin de la necesidad, el objeto contractual, las obligaciones a desarrollar, plazo, valor y dems caractersticas tcnicas requeridas durante la ejecucin del contrato, los requisitos propios para este convenio o para los estudios previos de la poca en que se celebr ese convenio estaban dados en el decreto 2170, no recuerdo el artculo, pero esa era la norma que regulaba los requisitos de los estudios previos.196 Es un documento equivalente, luego la denominacin no le puede determinar como el tipo sino su contenido, a cambiado con el tiempo, estudios de conveniencia, oportunidad, trminos de referencia, actualmente esta expresin se encuentra derogada, luego hago referencia a los estudios previos o documentos previos que contienen las caractersticas requeridas para la celebracin del futuro contrato.197 Trminos de Referencia equivalentes a Pliegos de Condiciones:

Es que los trminos de referencia como tal siempre hacan alusin en ese entonces como al equivalente de los pliegos de condiciones, de hecho se utilizaban como sinnimos en muchas oportunidades.198

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Pagina 6 final declaracion marcela guevara Pgina 7 inicio, declaracion marcela guevara Pagina 21 final, pagina 22 inicio declaracion marcela guevara

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Mas adelante indic: en algunos conceptos acadmicos, en algn momento se asimilaba el trmino de pliego de condiciones o trminos de referencia, fue una denominacin contractual muy usual, para referirse a los documentos previos a la contratacin.199

Concretamente el documento denominado Trminos de Referencia, visible a folios 125 a 135 del cuaderno anexo No. 3, objeto de cuestionamiento en el pliego de cargos formulado a Javier Romero, remitido a este despacho por el MADR con oficio 20092900205081 del 3 de noviembre de 2009 fue objeto de revisin por el coordinacin del grupo de contratos a su cargo, sin embargo no recuerda haber sostenido alguna conversacin con JAVIER ROMERO, sobre el particular, esto porque seal que han pasado muchos aos, pese a la insistencia del Despacho no recuerda nada en particular frente a observaciones o comentarios a este documento. Indic que el rea que elabor el documento fue la Direccin de Desarrollo Rural, esto de acuerdo con la firma all plasmada que corresponde a su Director, Dr. JAVIER ROMERO, adems indico que esa dependencia tenan un equipo tcnico y un apoyo jurdico. Aunque ms adelante indic que ella no preguntaba quien elaboraba el documento, sin embargo si menciona que interactuaba con las reas.

En igual sentido se pronunci frente al documento Justificacin Tcnica, manifiesta que si el convenio se celebr es porque se revis tanto la justificacin como los trminos de referencia, sin embargo, puntualmente no recuerda si fueron objeto de alguna observacin o requerimiento. En cuanto a la definicin de la modalidad de contratacin indic que los trminos de referencia solicitaban la celebracin de un convenio de ciencia y tecnologa y contenan los argumentos que establecan dicho tipo contractual. Indic que la Dra. CECILIA LOZANO era el apoyo jurdico de la Direccin de Desarrollo Rural y siempre las cosas que les remitan pasaban por sus manos. Expuso que el objeto de los contratos 03 de 2007 y 055 de 2008 no es el mismo. Al indagarle si los aspectos contentivos de la resolucin 05 del 4 de enero de 2008 suscrita por el Dr. Andres Felipe Arias, Ministro de Agricultura y el Dr. Rodolfo Campo, gerente del INCODER debieron ser incluidos en los documentos previos al convenio 055 de 2008 o en el contenido mismo del convenio, manifest que es un tema del resorte tcnico y la parte tcnica debi tenerla en cuenta como uno de los antecedentes para la celebracin del contrato.

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Pagina 22 de la declaracion de Marcela Guevara

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El testimonio del Dr. HELIO DOMINGO DUARTE TOLOZA200, si bien se refiri a algunos aspectos de la contratacin que nos ocupa, lo cierto es que su exposicin se orient a describir que la abogada CECILIA LOZANO era quien apoyaba al disciplinado JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, en el desarrollo de las funciones que ste ejerca como miembro del comit administrativo e interventor del convenio 055 de 2008, le ayudaba a revisar, verificar, organizar todo el tema de los informes, de las actas, de los documentos que se generaban de acuerdo a los compromisos de la entidad y en general era la persona que lo apoyaba en las tareas del convenio, sin que aporte elementos relevantes frente a los hechos que son materia de investigacin. Respecto a la etapa precontractual de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009 indic que lo usual del MADR es que la oficina jurdica apoya esos temas, porque las direcciones tcnicas emiten conceptos tcnicos sobre temas muy especficos. Indic que a la Direccin de Desarrollo Rural llegaban por escrito informes remitidos por el IICA a travs de las unidades ejecutoras y coordinadora, agreg que una tarea como miembro del comit administrativo consista en llevar unas carpetas debidamente organizadas con los archivos que se fueran generando en desarrollo del convenio. Al preguntarle a quien renda cuentas de sus actividades la unidad coordinadora del programa AIS explic que haban dos instancias de seguimiento al desarrollo de la poltica y sus instrumentos que son el Comit de Gabinete presidido por el Ministro y el Comit de Directores presidido por el Viceministro, donde participaba el director de la unidad coordinadora del programa agro ingreso seguro. Expuso que a la Direccin de Desarrollo Rural llegaban los informes relacionados con los listados de proyectos de riego y drenaje clasificados de mayor a menor puntaje, tambin haba informacin relacionada con el convenio, el comit administrativo se reuna y si haban observaciones para el organismo ejecutor las generaba. El testimonio de la Dra. CRISTINA LPEZ AGUILAR, abogada Contratista de la Oficina Asesora Jurdica del MADR, labor desde el mes de enero de 2005 a diciembre de 2008, encargada de temas de litigio, elaboraba demandas y apoy a la Direccin de Desarrollo Rural en un programa de recuperacin de tierras, no ofrece elementos suficientes de credibilidad porque de su valoracin individual no se muestra responsiva y completa, en el sentido de que no solo omiti describir las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se desarrollaron los hechos que dijo percibir, sino que adems dio respuestas ambiguas al sealar reiteradamente que desconoca por lo que se le preguntaba.

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Veterinario, ingres al MADR el 29 de noviembre de 1991, desde el ao 1999 labora en la Direccin de Desarrollo Rural.

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El testimonio de CECILIA LOZANO PEREIRA201 ofrece credibilidad en la medida que al valorarlo individualmente resulta completo y suministra elementos que permiten conocer los detalles que rodearon la fase previa de la contratacin cuestionada y adems, expuso las razones de sus afirmaciones, precisando que percibi de primera mano las circunstancias que rodearon la fase previa de contratacin. La declarante prest apoyo contractual a la Direccin de Desarrollo Rural, siendo su Director el Dr. JAVIER ROMERO y por instrucciones suyas realiz un barrido de todos los convenios donde l era interventor, revis la documentacin, verific que los informes estuvieran en las carpetas, igualmente por instrucciones del Director conoci algunos documentos que llegaban a esa dependencia en relacin con el convenio del programa AIS, haca un filtro al interior de la Direccin, lea el documento le pona un chulito, se reuna con el Director, dialogaban acerca del documento y luego l lo firmaba; solicit informes al IICA y verific que todo estuviera bien. Indic que revisaba la documentacin que personas que trabajaban en la unidad coordinadora de AIS le suban al Director JAVIER ROMERO para su firma, la lea, le pona el chulito y luego hablaba con Javier Romero y l posteriormente firmaba. La revisin de esos documentos la haca por instrucciones del Dr. JAVIER ROMERO, los lea, le haca un resumen y los archivaba. No sabe quines realizaban los documentos previos para los convenios objeto de cuestionamiento en este pliego de cargos, conoce que tenan que ser revisados por la oficina jurdica y cuando estaban para que el Director los firmara los llevaban a la dependencia para tal efecto, precisa que cuando llegaban a la Direccin ya estaban listos, pero desconoce el trmite interno o previo que surtieron para su elaboracin. Precisa que los documentos precontractuales no se elaboraban al interior de la Direccin de Desarrollo Rural, cuando llegaban all ya estaban listos para la firma, y ello obedeci a que era una Direccin Tcnica, aspecto ste sobre el cual JAVIER ROMERO haca nfasis. Respecto a los documentos Justificacin Tcnica y Trminos de Referencia remitidos por JULIAN GOMEZ mediante correo electrnico afirm que solo le hizo observaciones de tipo formal, bsicamente de redaccin, pero no de fondo porque no tena poder decisorio sobre estos documentos. Agrego que quien suba esos documentos era el Dr. JULIAN GOMEZ, quien fue inicialmente asesor jurdico de la Unidad Coordinadora y luego Director, expres que hablaban y luego el Director firmaba los documentos, bsicamente eran documentos relacionados con los convenios, actas y en general todo lo que requera de la firma de JAVIER ROMERO.
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Abogada, con especializacin en derecho administrativo y contractual, vinculada al MADR mediante contrato de prestacin de servicios, labor en la Direccin de Desarrollo Rural para el ao 2007, como apoyo en temas contractuales, en el ao 2008 labor en la Direccin de Desarrollo Tecnolgico, sin embargo tambin prest apoyo en temas contractuales a la Direccin de Desarrollo Rural, as como en asuntos relacionados con el Programa Agro Ingreso Seguro

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Al preguntarle si realiz alguna actividad de trmite ante la oficina jurdica en relacin con los documentos mencionados, manifest que no. Indic que por instrucciones del Director en muchas oportunidades se le solicitaba documentacin a diferentes actores para incluirlas en las carpetas que se llevaban en la Direccin de Desarrollo Rural. Tambin expres que por instrucciones del Director de Desarrollo Rural solicitaba informes al IICA para hacer algn tipo de resumen. 4.4.2.4. Anlisis y consideraciones frente al primer cargo

Revisada cuidadosamente la actuacin disciplinaria y no encontrando causal que invalide la misma, habida cuenta que se garantiz el debido proceso, se surtieron con debido rigor y formalidad las etapas procesales, se garantiz el derecho de defensa del disciplinado a quien le fueron comunicadas y/o notificadas las decisiones en debida y oportuna forma, e igualmente se le garantiz el derecho de contradiccin en cada una de las actuaciones surtidas y pruebas tramitadas, fue escuchado en versin libre y espontnea y sus solicitudes de copias, recursos y dems requerimientos fueron atendidos y despachados, se procede a analizar de manera separada cada uno de los reproches disciplinarios formulados, atendiendo la descripcin de su conducta, sus descargos, las pruebas recaudadas y los alegatos de conclusin. El juicio de tipicidad frente a la conducta del Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, conforme a las siguientes reglas202:

(I) Es el legislador el nico autorizado constitucionalmente para determinar las conductas constitutivas de faltas disciplinarias. (II) El Derecho Disciplinario comparte los fundamentos constitucionales que constituyen garantas para los ciudadanos en las actuaciones judiciales y administrativas y ms cuando el Estado ejerza su potestad sancionadora. (III) El investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente y voluntaria o con violacin de un deber de cuidado. (IV) Lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad, con base en los criterios sealados en el Art. 43 de la misma ley. (V) Lo cual, obviamente no significa, que el operador disciplinario cree normas y que asuma por consiguiente el papel de legislador, ya que slo aplica, en el

202

Expediente 162- 146120-2006, Providencia por medio de la cual el Dr. ALEJANDRO ORDOEZ MALDONADO, Procurador General de la Nacin resolvi el Recurso de Apelacin interpuesto contra el fallo de primera instancia, proferido por la Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica, Bogot, marzo 25 de 2011.

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sentido propio del trmino, las creadas por ste en las mencionadas caractersticas. (VI) Es importante recabar que quien define las conductas catalogadas como faltas disciplinarias es el Legislador quien seala el ncleo esencial de lo prohibido, es decir, unos elementos mnimos constitutivos de cada falta y la sancin correspondiente, para que el operador la complemente y la defina.

Este Despacho entrar a efectuar las siguientes precisiones conceptuales que servirn de base para determinar la existencia de la irregularidad objeto de reproche, para tal efecto, se plantean los siguientes aspectos frente a la fase previa que deban surtir los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009
1. Los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993 deban ser observados en la celebracin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009 celebrados entre el MADR y el IICA

El Estatuto General de la Contratacin Pblica en Colombia, Ley 80 de 1993, estableci que las actuaciones de quienes intervengan en la contratacin estatal se desarrollaran con arreglo a los principios de transparencia, economa y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la funcin administrativa.203 El Consejo de Estado ha sido ampliamente reiterativo en la aplicacin de los principios de la contratacin estatal a los procesos licitatorios, que no son ajenos a la contratacin directa,204en otras palabras, tanto para la seleccin de contratistas a travs de la licitacin pblica, regla general, como mediante la contratacin directa, como mecanismo excepcional, es preponderante el acatamiento de estos principios y con mayor incidencia en la etapa precontractual. La excepcionalidad de este procedimiento para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en aquellos eventos taxativamente consagrados por la ley no puede tomarse como pretexto para soslayar los principios de rectores de la contratacin estatal fijados en los artculos 24, 25, 26 de la Ley 80 de 1993, desarrollo de los principios de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 Constitucional. La doctrina y la jurisprudencia han esbozado como principios fundamentales del proceso licitatorio los de libertad de concurrencia, igualdad, publicidad y transparencia. La Ley 80 de 1993 consagr como principios de la contratacin estatal los de transparencia, economa y responsabilidad, a los cuales ha sumado los de planeacin y el de seleccin objetiva. Por lo dems, el procedimiento precontractual que adelanta la administracin, es un tpico procedimiento administrativo, sujeto a los principios orientadores de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin, sealados en el
203
204

Ley 80 de 1993, artculo 23. Ver Autos de 14 de agosto de 2003, Exp. 22.848, y de 30 de septiembre de 2004, Exp. 26945; y Sentencias de 10 de agosto de 2000, Exp. 12.964, 15 de julio de 2004, Exp. AP 1156-02, 14 de abril de 2005, Exp. AP 01577; 20 de abril de 2005, Exp. 14.519

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artculo 3 del C.C.A. y en el artculo 209 de la Carta. La ley como se seal, y lo ha manifestado la jurisprudencia, estableci que los principios generales que rigen la contratacin pblica en general y la funcin administrativa, son igualmente aplicables a la contratacin directa. Recapitulando, es menester sealar que la Ley 80 de 1993, Estatuto de General de la Contratacin de la Administracin Pblica, se encuentra fundamentado en los principios constitucionales, rectores de la funcin administrativa, generales del derecho, de interpretacin de los contratos, particulares del derecho administrativo y los establecidos directamente en el mismo, de los cuales la Sala slo se ocupara de aquellos con mayor incidencia en el asunto en estudio y de aplicacin en la etapa precontractual, en tanto la licitacin pblica y la contratacin directa, temas centrales del Decreto 2170 de 2002 demandado, son los dos procesos de seleccin vigentes que regulan la formacin de la voluntad del Estado en esta actividad.205 (Negritas y subrayado fuera de texto)

As, bajo la filosofa jurdica que anim la Ley 80 de 1993, como atrs se explic, la contratacin directa es un procedimiento excepcional a la licitacin y concurso pblicos para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en los precisos eventos contemplados taxativamente en la ley; sin embargo, so pretexto de una mayor brevedad en este proceso de seleccin no se pueden soslayar los principios rectores de la contratacin estatal y de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 de la Constitucin y recogidos en el artculo 23 de la citada ley, que DEBEN ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta por voluntad explcita del Legislador (arts. 1 y 24 pargrafo 2.206 (Negritas, resaltado, mayscula sostenida fuera del texto original).

La planeacin en el campo contractual lo que busca es analizar la factibilidad y eficiencia de las actuaciones estatales de carcter bilateral respecto al objeto de las mismas y su valor aproximado, y as procurar recoger para el rgimen jurdico de los negocios del Estado el concepto segn el cual la escogencia de contratistas, la celebracin de contratos, la ejecucin y liquidacin de los mismos no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisacin. La Planeacin bsicamente puede definirse como una herramienta para la gestin contractual pblica, que implica que todo proyecto que pretendan adelantar las entidades pblicas debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica.207
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Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: Nacin- Presidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715) 206 Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: Nacin- Presidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715)
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Fallo de Primera Instancia proferido por la Procuradura Delegada Primera para la Contratacin Estatal del 12 de Diciembre de 2001, P.D. Benjamn Herrera Barbosa.

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La adecuada, apropiada y ordenada planeacin es el eje central que determina el xito de la contratacin estatal en la adquisicin de bienes y servicios y asegura la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal208. De ah que la etapa precontractual o etapa previa sea el baluarte y la fortaleza para determinar la viabilidad tcnica, jurdica y econmica de un proyecto y proteger los recursos del patrimonio pblico. La planeacin en el campo contractual lo que busca es analizar la factibilidad y eficiencia de las actuaciones estatales de carcter bilateral respecto al objeto de las mismas y su valor aproximado, y as procurar recoger para el rgimen jurdico de los negocios del Estado el concepto segn el cual la escogencia de contratistas, la celebracin de contratos, la ejecucin y liquidacin de los mismos no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisacin. Concomitante con lo anterior, la Procuradura General de la Nacin frente al alcance del principio de planeacin se ha referido en los siguientes trminos:209 El principio de planeacin es una manifestacin del principio de economa, consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993, como se desprende de lo dispuesto en los numerales 6, 7 y 12 a 14 de esta disposicin. El principio de planeacin busca garantizar que la escogencia de los contratistas, la celebracin, ejecucin y liquidacin de los contratos no sea producto de la improvisacin; en consecuencia en virtud de este principio, cualquier proyecto que pretenda adelantar una entidad pblica debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica () () La finalidad de las exigencias contenidas en los numerales 7 y 12 citados es que las entidades estatales, con antelacin a la apertura del proceso de seleccin, o la celebracin del contrato, segn el caso, tengan previamente definida la conveniencia del objeto a contratar, la cual la reflejan los respectivos estudios (tcnicos, jurdicos o financieros) que les permitan racionalizar el gasto pblico y evitar la improvisacin de modo que, a partir de ellos, sea posible elaborar procedimientos claros y seguros que en el futuro no sean cuestionados. Su observancia resulta de suma importancia, en la medida que el desarrollo de una adecuada planeacin

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Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones. 209 Fallo de segunda instancia del 12 de septiembre de 2008, proferido por la Procuradura Primera Delegada para la Contratacin Estatal. Radicacin No. 120-2216-2006, cita de la Procuradura General de la Nacin en Recomendaciones para la elaboracin de estudios previos. Aplicacin del principio de planeacin en la contratacin de las entidades pblicas, pginas 8 y 9.

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permite proteger los recursos del patrimonio pblico, que se ejecutarn por medio de la celebracin de los diferentes contratos. En este orden de ideas, los principios rectores de la contratacin estatal deben ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta por voluntad explcita del legislador. Los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, legalmente se encuentran contenidos dentro del denominado principio de economa, postulados stos que doctrinalmente son conocidos como parte esencial del principio de planeacin, eje central que determina el xito de la contratacin estatal y asegura la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal210. De ah que la etapa precontractual o etapa previa sea el baluarte y la fortaleza para determinar la viabilidad tcnica, jurdica y econmica de un proyecto y proteger los recursos del patrimonio pblico. El anterior anlisis fundamento en la normatividad aludida y conceptos jurisprudenciales como criterios orientadores en esta decisin, dejan desestimado el testimonio que rindi sobre este aspecto el Dr. OSKAR AUGUST SCHROEDER MULLER211, quien seal que en su concepto los estudios previos no se requieren por cuanto el artculo 8 del decreto ley 393 de 1991 establece que tratndose de convenios de ciencia y tecnologa el rgimen aplicable es de derecho privado, de ah que los estudios previos previstos por el artculo 8 del decreto 2170 no seran aplicables para el convenio 055 de 2008, as como tampoco para los convenios 052 y 037 de 2009 en virtud del artculo 3 del decreto 2474 de 2008. El declarante agreg que pese a que no se requeran estudios previos, como lo seal, tambin indic que en aras de garantizar los principios de planeacin y responsabilidad que deben observar los funcionarios del MADR estos documentos fueron elaborados. Para el caso del convenio 055 de 2008 agreg que estos documentos fueron enviados a la Oficina Jurdica por parte del Director de Desarrollo Rural JAVIER ROMERO y contenan cabalmente todos los requisitos del artculo 8 del decreto 2170 de 2002, convenio respecto del cual al momento de su posesin, esto es para el 2 de enero de 2008, ya se encontraba la etapa precontractual y la minuta del mismo, documentos que procedi a revisar encontrando que los mismos cumplan con lo establecido en el artculo 8 del decreto ley 393 de 1991 as como los postulados vigentes del decreto ley 591 de 1991. Este Despacho no puede dejar de pronunciarse frente a lo expuesto por el Declarante SCHROEDER quien manifest que la Procuradura General determin
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Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones. 211 Abogado quien para la poca de los hechos ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Asesora jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin de los convenios 055 de 2008, y 052 de 2009. Rindi testimonio el 26 de abril de 2011.

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que tratndose de convenios de ciencia y tecnologa los estudios previos no son esenciales, para ello se basa en la cartilla que el Procurador General de la Nacin, Dr. ALEJANDRO ORDOEZ MALDONADO, relativa al principio de planeacin y estudios previos en donde indica que all se seala que cuando se van a efectuar o celebrar convenios enmarcados dentro de los decretos 393 y 591 la Procuradura ACONSEJA QUE LOS ESTUDIOS PREVIOS DEBEN CONTENER TAL Y CUAL REQUISITOS, ES LA MISMA PROCURADURIA LA QUE UTILIZA EL VERBO ACONSEJAR EL CUAL DE NINGUNA MANERA ES IMPERATIVO, ASI LAS COSAS LA PROCURADURIA NO PUEDE DESCALIFICAR LOS ESTUDIOS PREVIOS PRESENTADOS POR LAS AREAS TECNICAS YA MENCIONADAS.212, sin embargo considera que de la revisin de los estudios previos de los convenios 055, 037 y 052 se pude establecer que los funcionarios del MADR fueron mas diligentes que lo que prev la Procuradura en esa cartilla.

Sobre el particular es importante precisar que la Procuradura General de la Nacin, bajo la actual administracin, elabor la cartilla titulada Recomendaciones para la elaboracin de Estudios Previos. Aplicacin del principio de planeacin en la contratacin de las entidades pblicas. All se estableci que por estudios previos debe entenderse aquellos anlisis, documentos y trmites que deben adelantar las entidades pblicas antes de contratar, sin importar el rgimen legal que las cobije, en cualquiera de las modalidades que seala la ley o el manual interno que se aplique, en el caso de las entidades no gobernadas por el Estatuto.213 Ahora bien, en torno a la estudios previos en la celebracin de los convenios, es importante transcribir el siguiente aparte de la Cartilla Recomendaciones para la elaboracin de estudios previos, publicada por la Procuradura General de la Nacin, en abril de 2010, pues si bien es cierto la misma plasma unas recomendaciones generales atendiendo la importancia de surtir la etapa previa de la contratacin estatal en forma completa, lgica y responsable, que buscan impedir la comisin de faltas disciplinarias y visualizar el alcance del principio de planeacin dentro de la actividad contractual que desarrollan 214, ello no significa que los lineamientos all fijados deban interpretarse como opcionales o facultativos para su aplicacin por parte de los servidores pblicos; los mismos devienen de las normas legales establecidas en la materia, que consagra los mnimos que deben tenerse en cuenta en la elaboracin de los estudios previos y deben ser complementados con los exigidos de manera puntual en las diversas modalidades de seleccin fijadas por el legislador. A continuacin se transcriben unas citas con el nimo de entender el deber ser frente al cumplimiento del principio de planeacin y la elaboracin de los estudios previos, por ello no puede leerse de manera descontextualizada la cartilla como lo pretende hacer ver y entender el Dr. Oskar Schroeder en la declaracin que rindiera ante este Despacho: (las negritas y el subrayado son fuera del texto original):
212 213 214

PAGINA 4 DE LA DECLARACION DEL 26 DE ABRIL DE 2011. Ver pgina 11 de cartilla citada. Presentacin realizada por el Dr. Alejandro Ordoez Maldonado, Procurador General de la Nacin, pginas 3 y 4.

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Esta definicin215 DEBE interpretarse de forma integral, frente a las disposiciones ya enunciadas de la Ley 80 de 1993 y a los principios constitucionales que rigen la funcin pblica, por lo cual debe entenderse como estudios previos aquellos anlisis, documentos, trmites que DEBEN adelantar las entidades pblicas antes de contratar, sin importar el rgimen legal que las cobije, en cualquiera de las modalidades que seala la ley o el manual interno que se aplique, en el caso de las entidades no gobernadas por el Estado.216 El Decreto 2473 de 2008 estableci el contenido mnimo de los estudios previos de la siguiente manera (). De conformidad con la normatividad vigente, estos aspectos DEBERAN ser complementados con los exigidos de manera puntual en las diversas modalidades de seleccin que consagra la Ley 1150 de 2007.217 Dentro de los estudios previos tambin DEBEN incluirse los aspectos contractuales exigidos por las normas civiles y comerciales () Este llamado general para todas las entidades que manejen o ejecuten recursos pblicos, no importa el rgimen de contratacin que apliquen, pues el principio de planeacin resulta vital para gerenciar lo pblico; por ello no slo se invita a DAR CUMPLIMIENTO A LA NORMATIVIDAD VIGENTE, sino a reglamentar internamente, en el caso de las entidades no sujetas al Estatuto, el desarrollo, paso a paso, de la planeacin contractual y las responsabilidades que cada rea tendr desde su competencia.218 Como se ha expuesto en el presente documento, TODAS las contrataciones que adelante una entidad pblica, en cualquier modalidad DEBEN estar precedidas de los correspondientes estudios previos. LOS CONVENIOS NO SON LA EXCEPCIN. Por ello, con fundamento en la normatividad vigente, a continuacin se realizan precisiones conceptuales frente a ellos.219 Seala los siguientes convenios: a) Convenios Interadministrativos, b) Convenios con organismos internacionales, c) convenios de apoyo, d) convenios de asociacin entre entidades pblicas, e) convenios de asociacin con particulares, f) convenios especiales de cooperacin, g) convenios de asociacin para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas.220 Es claro a todas luces que se impone el deber legal de elaborar estudios previos en cualquiera de las modalidades de seleccin de contratistas fijadas por el legislador y no como una concesin o gracia especial que tiene el contratante. No
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Se refiere a la definicin de estudios previos sealada en el artculo 3 del Decreto 2474/2008. Pgina 11 Pginas 11 y 12 218 Pgina 14. 219 Pgina 26 220 Pginas 26-29

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se trata de una mera liberalidad o facultad discrecional que tiene el contratante segn el tipo de contrato a celebrar, pues la existencia y seriedad de un estudio previo contiene las bases de una exitosa y futura contratacin que le permitir determinar la modalidad de seleccin, precisar el objeto de la contratacin, definir el rgimen legal aplicable para aquellos contratos que por ley dispongan una normatividad especial, y asegurar la buena inversin de los recursos pblicos, atribucin reservada para la entidad pblica contratante. Sobre este tema, la Contralora General de la Repblica, a travs de la Oficina Jurdica conceptu as: El numeral 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993 expresamente consagra que con la debida antelacin a la apertura del procedimiento de seleccin o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, los diseos, los proyectos requeridos y los pliegos de condiciones. Ntese que la norma no distingue sobre la naturaleza del objeto a contratar como tampoco su cuanta para efectos de cumplir con el requisito de la elaboracin de los estudios previos, salvo las excepciones expresamente sealadas en la misma ley relacionadas con la urgencia manifiesta, en los dems casos stos debern efectuarse. El sentido de este requisito es identificar tcnica y econmicamente el objeto del futuro contrato. Desde el punto de vista tcnico se requerir realizar los estudios a que haya lugar rea establecer las especificaciones de los bienes, servicios u obra pblica a contratar. Desde el punto de vista econmico ser necesario establecer el valor del objeto que se pretende contratar. Adems de lo expuesto por este Despacho, en el acpite de pruebas de descargos, frente a la valoracin de este testimonio, el contenido de la previsin legal, es el que debe atender el Despacho al momento de proferir cualquier decisin, y si bien es cierto que el decreto 393 de 1991, seala que dichos convenios se someten a las normas del derecho privado, ello no significa que para los mismos no se requiera de estudios previos, toda vez que, a los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica, le son igualmente aplicables las disposiciones contenidas en la ley 80 de 1993, norma que es posterior a los decretos referenciados. Entonces, no es cierta la tesis expuesta por el declarante cuando afirma que dichos convenios especiales de cooperacin, no requeran de estudios previos. Ello, por cuanto que, con la entrada en vigencia de la ley 80 de 1993, se introdujeron nuevas reglas que modificaron parte del rgimen especial previsto en los decretos 393 y 591 de 1991. As las cosas, no debe perderse de vista que la ley 80 de 1993, derog expresamente algunos artculos del decreto ley 591 de 1991, pero no lo hizo respecto de otras de sus disposiciones. No obstante, a pesar de no referir nada sobre su integra y total insubsistencia, debe entenderse que tal derogatoria entraa igualmente la incompatibilidad con las normas precedentes. En efecto, frente al tema de la derogatoria, el artculo 81 de la ley 80 de 1993,
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expresamente deroga el Decreto ley 591 de 1991 a excepcin de los artculos 2, 8, 9, 17 y 19, lo cual deja en claro, que no solo se ocup de la materia concerniente a los contratos de actividades cientficas y tecnolgicas, al derogar expresamente alguna de sus disposiciones y mantener vigentes otras, como la definicin de lo que se entiende por actividades cientficas y tecnolgicas, y la celebracin de convenios especiales de cooperacin para adelantar las actividades cientficas y tecnolgicas definidas en su artculo 2, sino que a dichos convenios, les era aplicable las disposiciones de la ley 80, entre ellas, sus principios y las normas de carcter general. A manera de ejemplo, se pueden citar las normas que disponen que: la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar as como las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarn o impartirn con antelacin al inicio del proceso de seleccin del contratista o a la firma del contrato, segn el caso, y a que con la debida antelacin a la apertura del proceso de seleccin, o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, diseos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones. Conclusin que para el Despacho resulta del anlisis integral y sistemtico que en materia de derogatoria impone la consideracin de las normas ya citadas, como un sistema totalmente integrado. Basta sealar entonces, que la nueva regulacin; esto es, la ley 80 de 1993, no resulte incompatible con la anterior. Cabe tener en cuanta de esta forma, la previsin contenida en el artculo 72 del C.C., segn la cual La derogatoria tcita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley. De otro lado, en virtud de los principios que rigen la actividad contractual, la ley 1150 de 2007, en el principio de transparencia, estableci dentro de la modalidad de contratacin directa, un determinado nmero de casos a los cuales se les puede aplicar dicha cual; quiere decir ello, que en tratndose de un rgimen exceptivo, pues la regla general es la licitacin, y dada la naturaleza de su aplicacin e interpretacin restrictiva, la determinacin de su aplicacin, se encuentra delimitada por las causales y principios previstos en la ley. Bajo ese entendido, y dando aplicacin al Decreto 2474 de 2008, por el cual se reglamenta parcialmente la ley 80 y la ley 1150 de 2007, se tiene que su artculo segundo prev como modalidades de seleccin, la licitacin pblica, la seleccin abreviada, el concurso de mritos y la contratacin directa, y en su pargrafo, se indica que para la seleccin de los contratistas, se aplicarn los principios de economa, transparencia y responsabilidad contenidos en la ley 80 de 1993 y los postulados que rigen la funcin administrativa. Es claro entonces que para todas estas modalidades, sin excepcin alguna, les son aplicables los principios contenidos en la citada ley. En otras palabras, los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009 celebrados entre el MADR y el IICA, independientemente de su modalidad de seleccin del contratista requeran la existencia de estudios previos.

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En vigencia del Decreto 2170 de 2002, norma aplicable para la celebracin del convenio 055 de 2008, en el artculo 8 consagr legalmente la obligatoriedad de realizar estudios previos como un desarrollo normativo a lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, no hace ninguna distincin, salvedad o excepcin, es decir, se torna en la regla general que da cumplimiento al principio de economa para ser aplicado en todos los procesos de seleccin de contratistas. Adems la norma impone en su contenido el deber de incluir la informacin descrita all descrita, requisitos bsicos o mnimos.
Artculo 8. De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, tendrn lugar de manera previa a la apertura de los procesos de seleccin y debern contener como mnimo la siguiente informacin: () (Negritas y subrayado fuera del texto original)

Actualmente el Decreto 2474 de 2008 que reglament la Ley 1150 de 2007, norma vigente para la celebracin del convenio 052 de 2009, en su artculo 3 dispone los elementos mnimos que deben contener los estudios previos y al igual que lo dispuesto en el artculo 8 del Decreto 2170 de 2000, precisa, nuevamente, que ello obedece al desarrollo de lo sealado en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993. Artculo 3. Estudios y documentos previos. En desarrollo de lo sealado en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios y documentos previos estarn conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones de manera que los proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, as como el de la distribucin de riesgos que la entidad propone. () Pargrafo 1. Los elementos mnimos previstos en el presente artculo se complementarn con los exigidos de manera puntual en las diversas modalidades de seleccin. () Es claro a todas luces que se impone el deber legal de elaborar estudios previos en cualquiera de las modalidades de seleccin de contratistas fijadas por el legislador y no como una concesin o gracia especial que tiene el contratante. No se trata de una mera liberalidad o facultad discrecional que tiene el contratante segn el tipo de contrato a celebrar, pues la existencia y seriedad de un estudio previo contiene las bases de una exitosa y futura contratacin que le permitir determinar la modalidad de seleccin, precisar el objeto de la contratacin, definir el rgimen legal aplicable para aquellos contratos que por ley dispongan una

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normatividad especial, y asegurar la buena inversin de los recursos pblicos, atribucin reservada para la entidad pblica contratante.
2. Bajo el decreto 2170 de 2002, norma vigente para el Convenio 055 de 2008 deban elaborarse estudios previos y trminos de referencia. Son dos conceptos diversos que no admiten confusin o utilizarse como sinnimos.

La Dra. MARCELA GUEVARA221, jefe del Grupo de Contratos de la Oficina Jurdica del MADR, quien declar dentro de este disciplinario, seal que en su concepto no existe diferencia entre los documentos trminos de referencia y estudios previos de la fase previa a la celebracin del contrato o convenio, son equivalentes y contienen las caractersticas propias del contrato a celebrarse tales como la justificacin de la necesidad, el objeto contractual, las obligaciones a desarrollar, plazo, valor, forma de pago y dems caractersticas tcnicas requeridas durante la ejecucin del contrato. La declarante puntualiz que en derecho no importa la denominacin que se le d a un documento, pues lo que lo define es su contenido, de ah que los trminos de referencia denominados as, frente al convenio 055 de 2008 cumplan con los requisitos establecidos en para los estudios previos dados por el artculo 8 decreto 2170 de 2002. Agreg que pese a que bajo la vigencia del decreto 2170 de 2002, durante el cual se suscribi el convenio 055 de 2008, hace ver como equivalentes los trminos de referencia y los estudios previos, como documento soporte para la elaboracin del respectivo convenio, mas adelante expone que los trminos de referencia son equivalentes a los pliegos de condiciones. Veamos lo expuesto por la declarante: Trminos de Referencia equivalentes a Estudios Previos. Trminos de Referencia: Se tratan de los documentos que contienen las caractersticas propias del contrato a celebrarse tales como la justificacin de la necesidad, el objeto contractual, las obligaciones a desarrollar, plazo, valor y dems caractersticas tcnicas requeridas durante la ejecucin del contrato, los requisitos propios para este convenio o para los estudios previos de la poca en que se celebr ese convenio estaban dados en el decreto 2170, no recuerdo el artculo, pero esa era la norma que regulaba los requisitos de los estudios previos.222 Es un documento equivalente, luego la denominacin no le puede determinar como el tipo sino su contenido, a cambiado con el tiempo, estudios de conveniencia, oportunidad, trminos de referencia, actualmente esta expresin se encuentra derogada, luego hago referencia a los estudios
221

Abogada, con especializacin en contratacin estatal, se desempe como coordinadora del grupo de contratos de la oficina jurdica del Ministerio de Agricultura de abril de 2006 a octubre de 2008, luego labor en el INCODER y posteriormente en el Ministerio de Relaciones Exteriores. 222 Pagina 6 final declaracin Marcela Guevara

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previos o documentos previos que contienen las caractersticas requeridas para la celebracin del futuro contrato.223 Trminos de Referencia equivalentes a Pliegos de Condiciones:

Es que los trminos de referencia como tal siempre hacan alusin en ese entonces como al equivalente de los pliegos de condiciones, de hecho se utilizaban como sinnimos en muchas oportunidades.224 Mas adelante indic: en algunos conceptos acadmicos, en algn momento se asimilaba el trmino de pliego de condiciones o trminos de referencia, fue una denominacin contractual muy usual, para referirse a los documentos previos a la contratacin.225

Sobre el particular este Despacho, desestima este concepto pues como ya lo afirm en prrafos precedentes, los estudios previos, se realizan con antelacin a la apertura del proceso de seleccin, sirven de soporte para el pliego de condiciones o los trminos de referencia226, y contienen unos requisitos mnimos tendientes a determinar las necesidades de las entidades pblicas, analizar los mecanismos mas idneos para satisfacerlas y garantizar la adecuada inversin de recursos para obtener bienes, servicios y obras de primera calidad y al mejor precio del mercado227. Adems el Manual de Contratacin del MADR claramente seala que los contratos que celebre esa entidad estarn precedidos por los estudios previos, e igualmente indica que en los mismos se establecer la necesidad, conveniencia y oportunidad de la celebracin del contrato y se presente un estudio de los precios, condiciones del mercado y potenciales proveedores. Adems precisa textualmente que Los estudios previos servirn de base para la elaboracin del pliego de condiciones o trminos de referencia, o contrato a suscribir.228 (Negritas fuera del subrayado original) A su turno, este Manual de Contratacin del MADR describe el pliego de condiciones o Trminos de Referencia definitivos de la siguiente manera:229 Es el documento en el cual el MADR consigna el objeto a contratar, las obligaciones de las partes, el monto del presupuesto asignado por la Entidad para la contratacin, los requisitos de carcter jurdico, tcnico,
223 224

Pgina 7 inicio, declaracin Marcela Guevara Pagina 21 final, pagina 22 inicio declaracin Marcela Guevara 225 Pagina 22 de la declaracin de Marcela Guevara 226 La existencia y expresin de trminos de referencia se emplea segn si el proceso contractual se tramita en vigencia del decreto reglamentario del 2170 de 2002 o 2474 de 2008. 227 Ver Recomendaciones para la Elaboracin de Estudios Previos. Presentacin realizada por el Dr. ALEJANDRO ORDOEZ MALDONADO. Procuradura General de la Nacin Instituto de Estudios del Ministerio Pblico, abril de 2010, pg 3.
228 229

MADR. Manual de Contratacin, Diciembre de 2006. Fl. 1224 c.p. 5. MADR. Manual de Contratacin. Diciembre de 2006. Fl. 1230
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financiero y criterios de calificacin de las propuestas, as como los dems aspectos que de conformidad con el tipo de contratacin sean pertinentes, y que los participantes (personas naturales o jurdicas, consorcios, uniones temporales y dems formas asociativas permitidas por la Ley( deban acreditar junto con la preparacin y presentacin de las propuestas en el respectivo proceso licitatorio o concurso pblico. En el pliego de condiciones o en los trminos de referencia se deben establecer reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confeccin de ofrecimientos de la misma ndole, que no induzcan a error a los proponentes y que aseguren una escogencia objetiva y eviten declarar desierto el proceso. El desconocimiento de estas reglas hace incurrir en responsabilidad a los servidores pblicos que intervengan en la elaboracin de los mismos. En el caso de licitacin o concurso, el pliego de condiciones o trminos de referencia definitivos sern elaborados por la Dependencia encargada el proceso de seleccin y aprobados por el ordenador del gasto. En los casos de contratacin directa los trminos de referencia definitivos debern ser aprobados por el respectivo Ordenador del Gasto. El Manual de Contratacin del MADR en el numeral tercero fijo la realizacin de las siguientes actividades, en su orden, para la etapa precontractual:
2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. Estudios Previos Requisitos mnimos para iniciar un proceso de contratacin. Proyectos de pliego de condiciones o de trminos de referencia. Publicacin de los proyectos de pliego de condiciones o de trminos de referencia. Pliego de condiciones o trminos de referencia definitivos.

En este manual, que es un desarrollo y aplicacin de la normatividad vigente, en este caso, la Ley 80 de 1993 y el Decreto 2170 de 2002, seala como paso previo e inicial de la etapa precontractual la realizacin de los estudios previos y luego el proyecto de pliego de condiciones o trminos de referencia, en manera alguna los equipara o asemeja, al punto que en el numeral 3.2 indica que el inicio al proceso de contratacin y/o elaboracin del contrato se har previa verificacin de la existencia de mnimo los siguientes requisitos:
a. b. c. d. Estudios previos con sus correspondientes soportes. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Proyecto de Pliego de Condiciones o Trminos de Referencia. Justificacin

En el caso de la licitacin pblica, modalidad de seleccin de contratistas que debi operar en la realizacin del proceso contractual alusivo al convenio 055 de 2008, aqu cuestionado, es claro que bajo el amparo decreto 2170 que reglament la Ley 80 de 1993, de conformidad con lo establecido en los numerales 7 y 12 del artculo 25 en concordancia con previsto en el artculo 8 del Decreto 2170 se requera la elaboracin de estudios previos, y atendiendo lo normado por el
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numeral 2 del artculo 30 en concordancia con lo previsto en el numeral 5 del artculo 24 se exiga la elaboracin de los correspondientes pliegos de condiciones, siendo el segundo, consecuencia del primero, aspectos stos contemplados en el Manual de Contratacin del MADR230. En el caso de la contratacin directa, alegada por los disciplinados y varios de los testigos en este disciplinario como la modalidad que corresponda para la celebracin de los convenios cuestionados, se tiene que por su naturaleza de procedimiento expedito no exonera o quita la obligacin, en vigencia del decreto 2170 de 2002, de realizar los pliegos de condiciones o trminos de referencia. La norma permite que sean de menor complejidad231 a los que se utilizan para la licitacin pblica, sealando unos requisitos mnimos. Es as como se mantienen inclumes la aplicacin de los principios de la contratacin estatal para la realizacin de los estudios previos, que responden al desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, reglamentado por el artculo 8 del Decreto 2170 de 2002 y deben contener como mnimo la siguiente informacin, que de acuerdo con el numeral 3.1.1., del Manual de Contratacin del MADR tambin son exigidos cuando seala que: Los estudios previos deben contener los requisitos mnimos establecidos en el artculo 8 del Decreto 2170 de 2002.232 1. La definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin. 2. La definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo. 3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo. 4. El soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato. 5. El anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista. Posterior a ello el Decreto 2170 de 2002 en su artculo 10 se refiere al contenido mnimo de los pliegos de condiciones o trminos de referencia, as: Los pliegos de condiciones o trminos de referencia que SIRVEN DE BASE PARA EL DESARROLLO DE LOS PROCESOS DE SELECCIN DE CONTRATACION DIRECTA, debern incluir como mnimo la siguiente informacin: (Negritas y mayscula fuera del texto original)

230

El numeral 3.3. del Manual de Contratacin del MADR establece que En el caso de licitacin o concurso pblico, el proyecto de pliego de condiciones o trminos de referencia sern elaborados por la dependencia solicitante con base en los estudios previos y criterios tcnicos formulados para tal efecto. 231 Samuel Jos Ramrez Poveda. Seleccin de Contratistas. Contratacin Directa. Libro publicado por la Procuradura General de la Nacin en noviembre de 2005. Realiza un anlisis del decreto 2170 de 2002, atendiendo los pronunciamientos del Consejo de Estado y enfocado principalmente a las modalidades de seleccin de contratistas con nfasis en la contratacin directa. 232 C.p. 5, fl. 1224

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1. Objeto del contrato. 2. Caractersticas tcnicas de los bienes, obras o servicios requeridos por la entidad. 3. Presupuesto oficial. 4. Factores de escogencia de la oferta y la ponderacin matemtica precisa, concreta y detallada de los mismos. 5. Criterios de desempate. 6. Requisitos o documentos necesarios para la comparacin de las ofertas, referidos a la futura contratacin. 7. Fecha y hora lmite de presentacin de las ofertas. 8. Trmino para la evaluacin de las ofertas y adjudicacin del contrato. 9. Plazo y forma de pago del contrato. De manera similar el manual de contratacin del MADR en el numeral 3.3., referido a los proyectos de pliego de condiciones o trminos de referencia seala que: En los casos de contratacin directa los trminos de referencia sern elaborados con base en los estudios previos y criterios tcnicos formulados por la dependencia solicitante.233 Luego, el numeral 3.5 del citado manual, en su parte final indica que: En los casos de contratacin directa los trminos de referencia definitivos debern ser aprobados por el respectivo Ordenador del Gasto.234

Para entender an ms el contenido y alcance de los Trminos de Referencia, la Jurisprudencia del Consejo de Estado235 los ha definido de la siguiente manera: Por otra parte, es necesario recordar que el pliego de condiciones o los trminos de referencia, corresponden a un documento que elabora la entidad pblica interesada en contratar, para que rija tanto el procedimiento de seleccin como el futuro contrato, pues contiene las disposiciones a las cuales se tienen que sujetar todos los actores de la licitacin o concurso entidad y proponentes- y as mismo, los trminos del negocio jurdico que se celebrar como resultado de la respectiva adjudicacin; y la entidad, dejando a salvo los aspectos expresamente regulados y por lo tanto de obligatoria inclusin en los pliegos de condiciones o trminos de referencia, cuenta con amplia libertad para la configuracin de los mismos, pues es a ella a quien le corresponde establecer la descripcin y especificaciones del objeto a contratar; definir en general cmo se tramitar el procedimiento; fijar los plazos de apertura y cierre; establecer los criterios y las ponderaciones de los mismos para la evaluacin de ofertas y adjudicacin; sealar los requisitos de participacin; as como todas aquellas disposiciones que considere necesarias para realizar una seleccin
233

C.p. 5, fl. 1229 C.p. 5, fl. 1230 235 Consejo de Estado, Seccin Tercera, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gmez, Sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicacin nmero: 25000-23-26-000-1994-09827-01(16540), Actor: SOCIEDAD SAIZ Y CIA. LTDA. Demandado: EMPRESA DISTRITAL DE SERVICIOS PUBLICOS EDIS.
234

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objetiva; le corresponde entonces, () concretar los requisitos, reglas, condiciones y exigencias que estime oportunos, de acuerdo con las circunstancias de cada proceso de seleccin en concreto.

En consecuencia, queda establecido que en las distintas modalidades de seleccin previstas tanto en la ley 80 de 1993 como en la ley 1150 de 2007, ha sido obligatorio elaborar y contar con estudios previos y pliego de condiciones o trminos de referencia, los que si bien pueden ser de menor complejidad frente a los que se utilizan para la licitacin pblica236, lo cierto es que deben cumplir las exigencias que rigen la materia y, por lo tanto, no pueden efectuarse de cualquier forma, toda vez que de lo que se trata es de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin, de ah que la naturaleza, alcance y fines de los estudios previos y trminos de referencia resulten sustancialmente diferentes y, simultneamente, relevantes en la actividad contractual. .
3. El documento trminos de referencia previo a la celebracin del convenio 055 de 2008 no puede ser asimilado o equiparado a los estudios previos

Atendiendo las anteriores precisiones conceptuales procede el despacho a determinar si el documento denominado trminos de referencia puede ser equiparado y entendido como unos estudios previos o por el contrario realmente no se elaboraron estudios previos para el convenio 055 de 2008. Para tal efecto se procede a presentar el siguiente cotejo entre los requisitos mnimos de los estudios previos y los trminos de referencia en vigencia del decreto 2170 de 2002.
No. 1 2 Requisitos Estudios Previos (Dto 2170/02, art. 8) La definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin La definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo. El soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato El anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista Requisitos Trminos de Referencia (Dto. 2170/02, art. 10) Objeto del contrato Caractersticas tcnicas de los bienes, obras o servicios requeridos por la entidad.

Presupuesto oficial.

Factores de escogencia de la oferta y la ponderacin matemtica precisa, concreta y detallada de los mismos. Criterios de desempate

Requisitos o documentos necesarios para la comparacin de las ofertas, referidos a la


236

La norma permite que estos sean de menor complejidad que los que se utilizan para la licitacin pblica, sealando unos requisitos mnimos Art. 10- Empero, en la prctica, dado el significativo valor que alcanzan en ocasiones las menores cuantas en algunas entidades, los pliegos suelen ser extensos y prolijos tanto para la licitacin como en la directa. (Samuel Jos Ramrez Poveda: Seleccin de Contratistas. Contratacin Directa. PGN- IEMP, noviembre de 2005, pg 87.
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futura contratacin Fecha y hora lmite de presentacin de las ofertas. Trmino para la evaluacin de las ofertas y adjudicacin del contrato Plazo y forma de pago del contrato

Conceptualmente, como qued explicado y analizado en acpites anteriores, los estudios previos son diferentes a los trminos de referencia, de ah que para el caso que nos ocupa, se debe realizar un anlisis sustancial, profundo y no formal, es decir, ir ms all del ttulo del documento, para tal efecto se atendern los requisitos mnimos sealados en el decreto 2170 de 2002 en consonancia con los criterios orientadores de la Jurisprudencia del Consejo de Estado, las decisiones de la Procuradura General de la Nacin expuesta en diferentes fallos y la algunos tratadistas expertos en temas de contratacin pblica, para finalmente llegar a concluir que el documento trminos de referencia para el convenio 055 de 2008 NO corresponde a unos estudios previos por las siguientes razones: La definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin237. (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 1) La etapa previa a la celebracin del contrato o convenio responde a un claro lineamiento del principio de planeacin, inmerso en el principio de economa consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993 y frente al deber de realizar estudios previos, en los numerales 7 y 12 que prev la necesidad de definir con antelacin al inicio del proceso de seleccin del contratista o de la firma del contrato, segn el caso, la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello e igualmente elaborar los estudios, diseos y proyectos requeridos.
1.

La Procuradura General de la Nacin, ha sido consecuente en su posicin frente a la omisin de estudios y ello deviene de su juicios anlisis y valoracin de los hechos materia de investigacin frente a la aplicacin en estricto sentido de la normatividad que regula el tema, que no admite interpretaciones y alcances ms all del sentido que el legislador imparti al Estatuto General de la Contratacin

237

B. ANALISIS DE LA CONVENIENCIA Y OPORTUNIDAD DEL OBJETO CONTRACTUAL. (). No todos los objetos contractuales requieren de las mismas consideraciones y anlisis desde el punto de vista de la oportunidad y conveniencia. En algunos casos, la sola referencia a un elemento acredita la necesidad de la entidad. La adquisicin, por ejemplo, de papelera, tintas y en general tiles de escritorio, no requiere de un estudio detallado que justifique porqu la entidad los requiere. Igualmente la existencia de programas de compras facilita el anlisis pero no lo excluye. A pesar de la existencia de planes de adquisiciones las entidades debern con anterioridad al inicio del proceso de seleccin, convalidar nuevamente la informacin para verificar la existencia de la necesidad y determinar la conveniencia de la prestacin, las condiciones de pago, los precios del mercado, etc. Referir a continuacin algunos aspectos que deberan considerarse para cumplir el requisito previo que nos ocupa, no sin antes aclarar que para cada caso su cumplimiento y desarrollo podra tener particularidades. I. IDENTIFICACION DE LA NECESIDAD. La determinacin y el conocimiento de las necesidades de las entidades es la primera condicin para realizar el estudio. Las reas tcnicas y/o administrativas de las entidades o el ordenador del gasto debern efectuar un estudio sobre los requerimientos indispensables para cumplir adecuadamente con su gestin (art. 8 Dcto. 2170 de 2002). La elaboracin de los planes de compras o adquisiciones no exoneran a las entidades estatales para que, con anterioridad al inicio del proceso de seleccin, identifiquen la necesidad que se debe satisfacer con el contrato, ya que tales planes son establecidos, por regla general, con una anterioridad importante al inicio del trmite precontractual, y por tanto la actualizacin de la informacin se impone (...). (PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pgs. 162-163.)

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Pblica, Ley 80 de 1993 y de la salvaguarda de los principios sealados en el artculo 3 ibdem. Es as como esta Procuradura General de la Nacin a travs de la Delegada para la Moralidad Pblica238 frente al anlisis de oportunidad y conveniencia seal lo siguiente: Los estudios previos, no sern cualquier clase de estudios, debern corresponder a la mejor manera de absolver la necesidad que ampara el proceso, y tratndose del valor de los bienes y servicios debern corresponder a los de referencia y/o del mercado. En relacin con la obligacin de acatar las exigencias del principio de planeacin, en particular, la de realizar los estudios previos exigidos por la ley, la doctrina autorizada ha expuesto lo siguiente: (Negritas fuera del texto original) El legislador pone en cabeza de la entidad contratante la obligacin expresa de escoger, definir y delimitar el objeto a contratar, para lo cual exige estudios, proyectos, diseos y dems anlisis necesarios para el correcto planteamiento de la necesidad de la Administracin al momento de dar a conocer a los particulares u otras entidades estatales su deseo de contratar. La ley lo que pretende es que se tenga toda la informacin como si la misma entidad fuera a ejecutar el objeto del contrato estatal; todo esto porque no solo se compromete el buen funcionamiento de la Administracin, sino que adems se ve implicado el patrimonio pblico, y en ltimas la consecucin del fin principal del Estado, cual es el inters general, todo por medio de la contratacin pblica. [] el anlisis de oportunidad y conveniencia de la celebracin del contrato [] implica todo un juicio de valoracin por quien ejerce funciones administrativas para que los actos administrativos sean realmente beneficiosos y acordes con los intereses generales. [] Por ello, se hace necesaria una evaluacin previa de la situacin, no solamente para llegar a la conclusin de que se necesita el contrato, sino para determinar la figura a utilizar
238

Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica, fallo de segunda instancia del 19 de mayo de 2008. Radicado No. 074-5150-05. En esta decisin se orden sancionar disciplinariamente al Sr. HENRY HUMBERTO ARCILA MONCADA, en su condicin de Secretario de Educacin Departamental del Valle del Cauca, al encontrarlo responsable del cargo primero consistente en. Haber celebrado y suscrito rdenes de gasto sealadas en el cuadro siguiente durante el segundo semestre del ao 2003 con las Fundaciones aqu tambin determinadas para el suministro de algunos elementos o implementos con destino a algunas instituciones educativas, sin que se hubiese elaborado con la debida antelacin los estudios previos de conveniencia, oportunidad o justificacin sobre la necesidad del objeto a contratar, requisitos precontractuales sealados en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la ley 80 de 199 (sic) y artculo 8 del Decreto 2170 de 2002.. (Negritas fuera del texto original Se sealaron como normas infringidas las siguientes: artculos 23, 25 (numerales 7 y 12) y 26 (numeral 1) de la ley 80 de 1993; artculo 8 del decreto 2170 de 2002; artculo 34 (numeral 1) y 35 (numeral 1) de la ley 734 de 2002. Se calific la falta como gravsima, al tenor de lo dispuesto en el numeral 30 del artculo 48 del CDU, a ttulo de dolo. )

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[] Otro de los aspectos concretos que desarrollan la planeacin en materia contractual del Estado es el del estudio de las condiciones del mercado para determinar el precio del contrato [] Esto se prev con el fin de que en el momento en que el Estado decida contratar tenga a la mano toda la informacin necesaria para determinar cunto tiempo, infraestructura, y sobre todo, capital se requieren para llevar a cabo el objeto del negocio.239(Negritas fuera del texto original) Para el caso en concreto, en el captulo de Justificacin del documento Trminos de Referencia suscrito por JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, Director de Desarrollo Rural, menciona el decreto 2478 de 1999 referente a los objetivos primordiales del MADR en la formulacin, adopcin de planes, programas y proyectos de desarrollo rural; la ley 1152 de 2007 que faculta al INCODER para promover y apoyar la ejecucin de la poltica establecida por el MADR para fomentar el desarrollo productivo, agropecuario, forestal y pesquero en el medio rural y facilitar a la poblacin campesina el acceso a los factores productivos, e igualmente para administrar y adjudicar un subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras que tengan como propsito mejorar las condiciones de riego, drenaje o control de inundaciones o para ampliar, rehabilitar o transformar obras ya existentes; la ley 1133 de 2007 por la cual se cre el Programa Agro Ingreso Seguro, sus componentes e instrumentos, para finalmente sealar que: Teniendo en cuenta que en Colombia existen limitantes con respecto a la disponibilidad y el manejo del recurso hdrico, la construccin de sistemas de riego y drenaje, y la mejora en la tecnologa actual, resultan indispensables para promover un incremento en la productividad y en la competividad del sector agropecuario nacional. Es por esta razn que el Gobierno Nacional, a travs de EL MINISTERIO, dentro del marco del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, y de EL INCODER, quiere fomentar la inversin y la introduccin de nuevas tecnologas, mediante la realizacin de una convocatoria pblica que le permita a todos los productores agropecuarios, presentar proyectos de construccin y/o rehabilitacin de sistemas de riego y drenaje, que requieren cofinanciacin para su ejecucin. Lo anterior lleva a considerar, de una parte, que el documento denominado trminos de referencia que precede el convenio 055 de 2008, no corresponde a los estudios previos que demandaba la contratacin investigada, en tanto que no all no se analiz la conveniencia o inconveniencia del objeto contractual, no se examinaron los argumentos que sustentaban la seleccin discrecional del IICA, sin explicar primero los motivos para adelantar un proceso de seleccin pblico para el efecto. Este documento no puede entenderse como un anlisis serio y juicioso
239

EXPOSITO VELEZ, Juan Carlos. La Configuracin del contrato de la Administracin Pblica en Derecho Colombiano y Espaol. Universidad Externado de Colombia. Bogot. Enero de 2003. Pgs. 591y 596 a 598.
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para la celebracin de una contratacin que tena por objeto seleccionar un contratista para la implementacin y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS- y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere el artculo 92 de la Ley 1152 de 2007. Bajo ningn motivo puede ser considerado el citado documento con un examen de necesidad para realizar la contratacin, no se analiza la conveniencia o inconveniencia del objeto contractual; la descripcin general de una normativa (decretos y leyes) en materia agrcola dista mucho de ser considerada como una justificacin para escoger o justificar la razn por la cual se deba realizar una convocatoria de riego y drenaje, Tampoco se indica los motivos por los cuales una convocatoria pblica de riego y drenaje va a satisfacer el cumplimiento de los objetivos fijados para el MADR en el decreto, del INCODER establecidos en la ley 1152 de 2007, ni especfica cmo se va a satisfacer las pretensiones del INCODER frente a la administracin y adjudicacin de subsidios para la realizacin de obras de adecuacin de tierras que tengan como propsito mejorar las condiciones de riego, drenaje o control de inundaciones o para ampliar, rehabilitar o transformar obras si a travs de los dos grandes componentes del programa Agro Ingreso Seguro, establecidos en la Ley 1133 de 2007, apoyos para la competitividad y apoyos econmicos directos se encuentra la cofinanciacin de infraestructura de riego. En consecuencia no existe un estudio que justifique porqu la entidad los requiere, ni un diagnstico donde el MADR haya identificado cules son sus problemas y/o las necesidades que deben atender para que la gestin de la entidad se pueda realizar apropiadamente, adems resulta absurdo, ilgico e irracional que el contratista o cooperante para el caso, el IICA, sea quien le proyecte y determine sus necesidades, esto desborda el objeto y las actividades sealadas en el convenio 078 de 2006, que no era otro que el de crear una unidad coordinadora para la ejecucin del Programa AIS y afecta seriamente por una parte la objetividad en la escogencia del contratista que va a satisfacer una necesidad del contratante, entidad pblica, as como el la responsabilidad exigible a todo servidor y administrador pblico, al contrario, ello demuestra la improvisacin y falta de seriedad que debi primar en la realizacin de estudios previos, ausentes a todo luces para el convenio 055 de 2008.
2.

La definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo 240. (Decreto

2170 de 2002, art. 8, numeral 2)

240

FORMA MAS ADECUADA DE SATISFACER LA NECESIDAD. Las necesidades de las entidades pueden satisfacerse de distintas formas. El anlisis de cada una de ellas permitir seleccionar la ms conveniente. Una vez determinadas las distintas alternativas de satisfaccin de la necesidad, se impone analizar en forma detallada la ms conveniente. (PINO RICCI JORGE. El rgimen
jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pgs. 162-163.)
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La escogencia de la modalidad de seleccin estn definidas por el legislador (Licitacin Pblica, concurso de mritos, contratacin directa, en vigencia del decreto 2170 de 2002) una vez concurra alguna de las causales sealadas por la norma, sin embargo ello exige que de manera previa se realice un anlisis de las razones que justifiquen la escogencia de una opcin en desestimacin de las otras, partiendo de la base que la licitacin pblica es la regla general para la escogencia de contratistas y la contratacin directa es un procedimiento excepcional y para los casos taxativamente sealados, en una u otra forma la entidad debe realizar un anlisis que fundamente tal determinacin, donde se haya hecho un estudio y cotejo de la modalidad aplicable frente a la necesidad planteada. En el documento trminos de referencia, objeto de estudio, los fundamentos para la escogencia del contratista no est cumplido, no se haya plasmado en el mismo, es inexistente, se indica que de conformidad con lo previsto en el artculo 1 del Decreto 393 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en el decreto 591 de 1991 y el artculo 69 de la Ley 489 de 1998 se celebrar un convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica para implementar la convocatoria pblica de riego y drenaje, teniendo en cuenta adems que segn el literal d) del artculo 24, de la Ley 80 de 1993, los convenios que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades cientficas o tecnolgicas, no requieren de la escogencia del contratista a travs de licitacin o concurso pblicos; para llegar a tal conclusin se indic lo siguiente: Con el propsito de garantizar el desarrollo de las actividades previstas y alcanzar los objetivos anteriormente descritos241, EL MINISTERIO y EL INCODER estiman necesario que a travs de la celebracin de un convenio, se cuente con la cooperacin cientfica y tecnolgica de un organismo de reconocida idoneidad y experiencia para que mediante la unin de esfuerzos se asegure la correcta implementacin y ejecucin de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a las que se refiere el artculo 92 de la Ley 1152 de 2007. Tal cooperacin resulta posible de conformidad con lo previsto en el artculo 1 del Decreto Extraordinario 393 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 591 de 1991 (.). As mismo la facultad consagrada en el artculo 96 de la Ley 489 de 1998 (). Vale la pena recordar que segn el literal d) del artculo 24, de la Ley 80 de 1993, los convenios que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades cientficas o tecnolgicas, no requieren de la

241

Se refiere a los objetivos generales establecidos para el MADR en el decreto 2478 de 1999, para el INCODER en la Ley 1152 de 2007 y para el Programa AIS en la Ley 1133 de 2007, referidos en el anlisis del primer requisito que deben contener los estudios previos.
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escogencia del contratista a travs de la licitacin o concursos pblicos. Expuesto lo anterior, resulta procedente indicar que mediante la realizacin de la convocatoria pblica de Riego y Drenaje, se pretende impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario Colombiano, a travs de la implementacin de nuevas tcnicas en sistemas de riego, que permitan una profunda transformacin del aparato productivo agropecuario. La consecucin de los propsitos anteriormente mencionados, dada su naturaleza solo resulta posible si EL MINISTERIO y EL INCODER se valen de la colaboracin cientfica y tecnolgica de una organizacin con personal calificado que disponga de una amplia experiencia en las diferentes disciplinas involucradas en la implementacin de esta poltica pblica y que cuente con las herramientas adecuadas para garantizar la oportunidad, confiabilidad y eficacia en la obtencin de resultados positivos. Ledo y analizado cuidadosamente y en repetidas ocasiones el documento no se encuentra en parte alguna descripcin de las actividades que puedan ser consideradas como de ciencia y tecnologa para llegar a la conclusin que la implementacin y ejecucin de la convocatoria de riego y drenaje pueda ser tramitada mediante un convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica, tampoco se indica cul de todas las actividades mencionadas en el artculo 2 242 del Decreto 591 de 1991. Esta conclusin se predica y tiene alcance tambin para el documento denominado Justificacin Tcnica firmado por JAVIER ENRIQUE
242

Artculo 2 Para los efectos del presente Decreto, entindase por actividades cientficas y tecnolgicas las siguientes: 1. Investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creacin y apoyo a centros cientficos y tecnolgicos y conformacin de redes de investigacin e informacin. 2. Difusin cientfica y tecnolgica, esto es, informacin, publicacin, divulgacin y asesora en ciencia y tecnologa. 3. Servicios cientficos y tecnolgicos que se refieren a la realizacin de planes, estudios, estadsticas y censos de ciencia y tecnologa; a la homologacin, normalizacin, metrologa, certificacin y control de calidad; a la prospeccin de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento territorial; a la promocin cientfica y tecnolgica; a la realizacin de seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnologa, as como a la promocin y gestin de sistemas de calidad total y de evaluacin tecnolgica. 4. Proyectos de innovacin que incorporen tecnologa, creacin, generacin, apropiacin y adaptacin de la misma, as como la creacin y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnolgicos y a empresas de base tecnolgica. 5. Transferencia tecnolgica que comprende la negociacin, apropiacin, desagregacin, asimilacin, adaptacin y aplicacin de nuevas tecnologas nacionales o extranjeras. 6. Cooperacin cientfica y tecnolgica nacional e internacional.

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ROMERO MERCADO, en su condicin de Desarrollo Rural, que no es otra cosa que los 3 primeros folios del documento Trminos de Referencia y conforman los acpites de Antecedentes y Justificacin, pues all tampoco, es hace un anlisis tcnico de las razones o motivos por las cuales se considera que la mejor opcin para promover un incremento en la productividad y en la competividad del sector agropecuario nacional sea a travs de este tipo de asociaciones en materia cientfica y tecnolgica, no se menciona cul va a ser la mejora en la tecnologa actual, de hecho, tampoco se indica cmo est actualmente los sistemas de riego y drenaje en el pas y cmo podra ser este aporte. No explica de qu manera el otorgamiento por parte del INCODER del subsidio para adecuacin de tierras que de acuerdo con el artculo 92 243 de la Ley 1152 de 2007 se entregar por una sola vez a los pequeos productores que libremente se postulen para recibirlo con el fin de mejorar las condiciones de riego, drenaje o control de inundaciones, o para ampliar, rehabilitar o transformar obras ya existentes, pueden llegar a ser consideradas como actividad cientfica y tecnolgica o de que manera a travs de esta facultad del INCODER se pretende impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario Colombiano o cules sern las nuevas tcnicas en sistemas de riego que permitirn una profunda transformacin del aparato productivo agropecuario.

Tampoco explica porqu la colaboracin cientfica y tecnolgica de una organizacin como all se enuncia contribuir a la implementacin de nuevas tcnicas en sistemas de riego que permitirn la profunda transformacin del aparato productivo agropecuario y como esto a su vez se enmarca en alguna de las actividades cientficas y tecnolgicas del artculo 2 del Decreto 591 de 1991.
Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo.244. (Decreto

3.

2170 de 2002, art. 8, numeral 3)

Este requisito guarda relacin con los requisitos definidos por los numerales 1 y 9 del artculo 10 del Decreto 2170 de 2002 (objeto del contrato, plazo y forma de pago del contrato)

243

Del Subsidio para la Adecuacin de Tierras. Artculo 92. Establzcase un subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras en las modalidades y procedimientos que para tal fin se establecen en esta Ley, con cargo al presupuesto del Incoder, que se otorgar por una sola vez a los pequeos productores que libremente se postulen para recibirlo, con arreglo a las polticas que seale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Ru-ral y a los criterios objetivos y transparentes de elegibilidad y de calificacin que para el efecto determine el Gobierno Nacional 244

ANALISIS DE LAS CONDICIONES DEL CONTRATO. Dentro de los estudios previos se impone el anlisis del objeto que se contratar, las condiciones de ejecucin, lugar del cumplimiento, plazo, forma de pago, etc... (PINO RICCI JORGE.
El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pg. 163.)

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En el documento Trminos de Referencia, objeto de anlisis se estableci que se celebrara un convenio de ciencia y tecnologa para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje, que permita la asignacin de recursos de del Programa Agro Ingreso Seguro AIS-, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras, a que se refiere el artculo y se fij que el trmino de duracin se extender desde la fecha de aprobacin de la garanta nica hasta el 31 de diciembre de 2009. En este punto se trae a colacin lo expuesto cuando se indic la omisin de un estudio y anlisis de la necesidad que la entidad pretenda satisfacer, pues si ello fue inexistente, no se entiende bajo qu motivos, razones, argumentos se defini que la entidad deba realizar una convocatoria pblica de riego y drenaje, cules seran los parmetros que la misma debera contener, porqu esta invitacin pblica permitira una satisfactoria asignacin de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro a cargo del MADR y porque esta convocatoria pblica permitira la asignacin satisfactoria del susbidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras por parte del INCODER. Cul fue el anlisis para determinar que la duracin del contrato sera hasta el 31 de diciembre de 2009, cmo se determin este tiempo, qu variables y aspectos tuvieran en cuenta. Adems es importante definir que el objeto ya estaba direccionado para celebrar un convenio con el IICA, el contratista o cooperante en este caso, ya estaba previamente definido y las obligaciones que iba a cumplir tambin, las cuales fueron las que finalmente quedaron definidas o establecidas en el convenio 055 de 2008, segn se desprende del anlisis de la siguiente documentacin:

Frente al convenio 055 del 10 de enero de 2008. Oficio fechado el 22 de noviembre de 2007245, suscrito por JORGE ANDRES CARO CAPRIVINSKY, Representante del IICA en Colombia, dirigido a JULIAN ALFREDO GOMEZ, Asesor Jurdico del Programa AIS, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, remitindole a solicitud de ste, documentacin relacionado con el poder otorgado por el IICA a Jorge Caro Crapivisky para desempear el cargo de representante en la oficina en Colombia, registro nico tributario, boletn de responsables fiscales, certificacin sobre los aportes parafiscales y seguridad social, entre otros. Este oficio tiene sello de autenticacin por parte del MADR que seala que Es fotocopia del original que reposa en los archivos de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura. El disciplinado al hacer entrega de este oficio hizo el siguiente anlisis: De igual manera vale la pena destacar que los requisitos para adelantar cualquier tipo de convenio en el MADR son varios y me refiero a ms de trece, por lo que entrego al despacho un oficio donde el asesor jurdico del programa AIS tramita diez requisitos en contacto directo con el representante del IICA en Colombia, el cual lo
245

C.p. 33, fl. 10442

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trata refirindose a l como el asesor jurdico del programa AIS del MADR y no como su subalterno. (Negritas fuera del texto original) Correo electrnico del viernes 7 de diciembre de 2007246, hora 1:19 p.m., de Julin Alfredo Gmez, para Javier Romero, Cecilia Lozano, Marcela Guevara, asunto: Documentos Convenio MADR- INCODER ICCA. Texto: Doctores: muy buenas tardes. Teniendo en cuenta que la instruccin impartida por el Ministerio implica la realizacin de una convocatoria de riego conjunta entre el Ministerio y el INCODER, fue necesario modificar la estructura del Convenio que se pretenda suscribir entre el MADR y el IICA, para volverlo tripartito. En consecuencia, les remito los documentos necesarios para la suscripcin del convenio correspondiente. Les agradezco que me informe si tienen alguna observacin para hacer los ajustes correspondientes. La estructura sin embargo, se mantiene en un 95% con respecto a la versin que Ustedes conocieron. Como documentos adjuntos obra la Justificacin Tcnica y los Trminos de Referencia para suscribir un convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Cooperacin para la Agricultura IICA, para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje para ser suscrito por Javier Enrique Romero Mercado, Director de Desarrollo Rural del MADR; la minuta del convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica entre el MADR, el INCODER y el IICA, referido al convenio 055 de 2008. Oficio del 17 de diciembre de 2007247 suscrito por Jorge Andres Caro Caprivinsky, Representante IICA en Colombia y dirigido a Andrs Felipe Arias Leyva, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, cuyo texto es el siguiente: De manera atenta remito a su despacho la certificacin mediante la cual se determina la contrapartida que el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA asumir para la ejecucin del convenio especial 055 por valor de Cuatrocientos veintiocho millones de pesos ($428.000.000) para Cooperacin Cientfica y Tcnica entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, con el fin de implementar, desarrollar y ejecutar la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje. (Negritas fuera del texto original). Este oficio tiene sello de autenticacin por parte del MADR que seala que Es fotocopia del original que reposa en los archivos de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura. Sobre este documento el disciplinado seala que: Vale la pena destacar que para la fecha ya se tena identificado el convenio 055 y su contrapartida.248 El Dr. JULIAN GOMEZ indic que este documento se trata de la certificacin que expidi el IICA afectos de acreditar la contrapartida que se aportara respecto de la ejecucin del convenio 055 de 2008.
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c.p. 33, fls. 10425-10441 C.p. 33, fl. 10443. 248 C.p. 33, fl. 10420 vuelto.

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Oficio del 17 de diciembre de 2007249, suscrito por suscrito por Jorge Andres Caro Caprivinsky, Representante IICA en Colombia y dirigido a Juan Camilo Salazar, Director Programa Agro Ingreso Seguro AIS, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuyo texto es el siguiente: Damos conformidad a los Trminos de Referencia para suscribir un convenio especial de Cooperacin cientfica y tecnolgica entre el Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural ICCODER (sic) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje. Es fotocopia del original que reposa en los archivos de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura. En la declaracin de JULIAN GOMEZ, de fecha 6 de abril de 2011 se refiri a la misma, previa pregunta del apoderado de JAVIER ROMERO, manifestando que no recuerda haberla conocido en su momento,. Correo electrnico del viernes 21 de diciembre de 2007250, hora 8:58 a.m, de Julian Alfredo Gmez para Helio Duarte, quien labora en la Direccin de Desarrollo Rural, asunto: Presentacin riego, texto: Helio muy buenos das, que pena con usted por la demora en el envo pero el tema de la firma de los convenios del ao entrante me tena embolatado. Remito el archivo de la referencia. Nuevamente, mis ms sinceras excusas. El disciplinado seala que este correo evidencia que la Direccin de AIS del MADR se encarg de la firma de los convenios del ao 2008, indica que es apenas evidente que el Ministerio le haba dado la instruccin a la direccin AIS que se encargara de los convenios de 2008, correo que adjunto a la diligencia, adems dicho correo trae consigo todos los parmetros de la convocatoria de riego del ao 2008, que era el fin ltimo de dicho convenio y que todo indica con este correo que las condiciones de la misma para el viernes 21 de diciembre ya estaban dadas. 251(Negritas fuera del texto original) Al revisar las diapositivas estn hacen referencia al i) objetivo de la convocatoria de riego para el 2008, ii) las obras elegibles, esto es los proyectos de riego predial para el suministro y manejo del recurso hdrico y los proyectos de construccin y/o rehabilitacin de distritos de riego, iii) los gastos elegibles con cargo a los recursos que aporta el MADR, iv) el valor de apoyo para los proyectos mencionados, v) la contrapartida, vi) los participantes, vii) los requisitos tcnicos, de topografa y diseo de obras, ambientales, productivos, financieros, viii) los criterios de evaluacin, clasificacin y seleccin y, ix) el cronograma.

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c.p.33 fl. 10444 C.p. 33, fls. 10445-10447 C.p. 33, fls. 10420-10421

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Correo electrnico del domingo 2 de diciembre de 2007252, hora 1:22 p.m, de Cadena Nacional Productiva Sbila para un grupo numeroso de destinatarios, asunto: Minagricultura Convocatoria para riego 2008, adjunto: BOL (160) CONVOCATORIA RIEGO AIS 2008 (2). Doc, texto: Amigos del Gremio Nacional Sabilero: Nuevamente les comparto esta valiosa informacin. El Ministerio de Agricultura, oportunamente nos invita a acceder a este importante instrumento de desarrollo. No se pierda de vista que luego de este prolongado y duro invierno, se prevee (sic) un igualmente y prolongado y duro verano, tomemos las medidas del caso, y asociativamente procedamos a disear, formular y prestantar (sic) propuestas. Cordialmente, Manuel V. Fernandez Arroyo. El boletn de prensa No. 160 generado por el MADR el 27 de noviembre de 2008, titula as: En 2008 $150 MIL MILLONES EN OBRAS DE RIEGO INVERTIR MINAGRICULTURA. Se financiara hasta el 80% de los costos, para proyectos de riego predial para suministro y manejo del recurso hdrico y para proyectos de construccin y/o rehabilitacin de distritos de riego. El disciplinado hace la siguiente exposicin frente al documento aludido: En el segundo prrafo dice: para el ao 2008 el MADR realizar dos convocatorias para implementar sistemas de riego por 150 mil millones de pesos con recursos de AIS y el INCODER; el jefe de la cartera agropecuaria ANDRES FELIPE ARIAS LEYVA, indic que la primera se realizar entre el 11 de enero y el 14 de marzo, la cual cuenta con recursos por 70 mil millones y la segunda, que va del 27 de mayo al 25 de julio, tiene 80 mil millones . Esto demuestra sin lugar que la cifra por la cual se iba a hacer el convenio ya estaba establecida desde mucho antes de la firma del mismo y evidentemente no fue el director de desarrollo rural JAVIER ROMERO quien determino el monto presupuestal que se le iba a asignar al convenio 055 de 088, sobre todo por una razn fundamental, jams tuve dentro de mis funciones la posibilidad de determinar ningn tipo de presupuesto para ningn tipo de actividad del ministerio. En este boletn se hace mencin a los criterios de evaluacin de los proyectos de riego y al cronograma para la primera y segunda convocatoria, que al compararlo con las diapositivas enviadas por Julian Gomez, del Programa AIS a Helio Duarte de la Direccin de Desarrollo Rural del MADR ya referidas, guardan identidad en su contenido. Frente al convenio 052 del 16 de enero de 2009: Acto administrativo que justifica una contratacin directa, de fecha 16 de enero de 2009253, suscrito por el secretario general del MADR. El disciplinado indica que en este documento aparece un visto bueno asociado al Director de Desarrollo Rural, que no reconoce por no ser de su autora, ni haberlo efectuado.

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C.p. 33, fls. 10483-10488 C.p 33, fl. 10478

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Oficio del 3 de diciembre de 2008254, suscrito por Andres Bravo Lievano, Administrador del IICA en Colombia, dirigido a Julian Alfredo Gmez, Asesor Jurdico Programa AIS del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, referencia: convenios 2009, remitiendo documentos relacionados con el IICA como la fotocopia del NIT y RUT del IICA, certificado de antecedentes disciplinarios, certificacin sobre aportes parafiscales y seguridad social. Boletn de responsables fiscales, constancia de acreditacin de Jorge Andres Caro Caprivinsky expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Sobre este correo el disciplinado manifiesta que en este correo remite diez de los requisitos necesarios para dar trmite al convenio 052 de 2009, quien si no la direccin encargada de hacer la contratacin que para este caso es la direccin de AIS del ministerio se encarg de adelantar todos los documentos, tramitar, gestionar lo necesario para que la oficina jurdica pudiera hacer su trabajo.255 Oficio del 22 de enero de 2009256 de Andres Bravo Lievano, administrador del IICA para Oskar Schroeder, Jefe de la Oficina Jurdica del MADR, que remite documentos para legalizar el convenio 052 de 2009. Memorando del 22 de enero de 2009 257de Oskar Schroeder, Jefe de la Oficina Jurdica del MADR para IVan Esteban, Director del Programa AIS, le informa que la se ha impartido la aprobacin de la pliza de garanta que ampara el convenio 052 de 2009. Memorando del 26 de enero de 2009258 de Ivan Esteban, Director del Programa AIS, para Oskar Schroeder, Jefe de la Oficina Jurdica del MADR, le indica que le remite la pliza correspondiente al convenio 052 remitida por el IICA a efectos de adelantar los trmites de legalizacin correspondientes. Frente a al apoyo y acompaamiento de la Direccin de AIS en temas contractuales del MADR. El disciplinado seal que para dejarle mayor claridad al despacho en el sentido de que no cabe duda de la importancia y relevancia del trabajo de la direccin de AIS en materia del trabajo o en materia del apoyo y acompaamiento a los temas referidos especficamente de convenios aporta los siguientes documentos que considera son una muestra representativa con los cuales pretende destacar que existi un contacto permanente tanto en los meses de diciembre de 2007 como diciembre de 2008 en donde la oficina jurdica y la direccin de AIS coordinaron aspectos contractuales de convenios referidos al programa AIS en cabeza de su asesor jurdico.259

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C.p. 33, fl. 10479 C.p.. 33. Fl. 14 final C.p. 33, fl. 10480 257 C.p. 33, fl. 10481 258 C.p. 33, fl. 10482 259 (pagina 17 de la declaracion)

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Oficio del 5 de diciembre de 2006260, suscrito por Luis Fernando Criales Gutirrez, dirigido a: Doctor Juan Camilo Salazar Rueda, Asesor del Ministro Programa AIS MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL. Asunto: Trminos de referencia del convenio entre el Ministerio y FNADGRO para la implementacin y otorgamiento de apoyos, incentivos u otros instrumentos que se establezcan dentro del marco del programa Agro Ingreso Seguro., texto: Atentamente le comunicamos que una vez revisados los trminos de referencia enviados por usted para la celebracin del convenio descrito, FINAGRO acepta los mismos y las condiciones establecidas en el mismo. Oficio del 22 de diciembre de 2006261, suscrito por Luis Fernando Criales Gutierrez, Presidente FINAGRO, dirigido a Seores Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Dr. Juan Camilo Salazar Asesor del Ministro Programa AIS Ciudad, texto: Hemos revisado los trminos de referencia enviados por usted para la celebracin del convenio que tendra por objeto la entrega de los recursos apropiados por el Ministerio de Agricultura dentro de Agro Ingreso Seguro para que sean administrados por FINAGRO para ser invertidos a su nombre (). El objeto del convenio tambin prev que estos recursos no formarn parte del patrimonio de FINAGRO y se contabilizarn de manera separada del mismo. En este sentido FINAGRO acepta los trminos de referencia y las condiciones establecidas en los mismos. (Negritas fuera del texto original) Oficio del 11 de diciembre de 2007262 de Julin Gmez para el Eugenia Mndez, Jefe Jurdico del MADR que seala que por instrucciones del doctor JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA le enva para su visto bueno la minuta por medio de la cual se propone la ampliacin del termino de vigencia del convenio 01 de 2007 entre el MADR y FINAGRO. El disciplinado seala que: en este oficio queda claramente explcito que el doctor SALAZAR RUEDA tenia autoridad y una intervencin directa en el trmite de convenios referidos al programa AIS y de igual manera es claro que el doctor GOMEZ cuando manifiesta en dicho documentos explcitamente que por instrucciones del doctor JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA hace la gestin y trmite de la prrroga del convenio mencionado.263. Memorando del 17 de diciembre de 2007264 de Marcela Guevara del grupo de contratos y convenios del MADR dirigido a Julin Gmez asesor del programa AIS, le remite la minuta de modificacin No. 4 al convenio 001 de 2007 para la revisin y firma del representante legal de FINAGRO. Correo del jueves 27 de diciembre de 2007265 de Juan Camilo Salazar, en su condicin de Director del Programa AIS, usuario jsalazar@minagricultura.gov.co a varios subgerentes del INCODER, al Dr. Rodolfo Campo Soto, gerente general de
260 261 262

C.p. 33. Fl.10537. C.p. 333, fl. 10536 C.p. 33, fl. 10490 263 (pagina 16 de la declaracin) 264 C.p. 33, fl. 10491 265 C.p. 33, fl. 10496

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ese Instituto, y a Javier Enrique Romero Mercado, asunto: convocatorias, texto: Seores a continuacin les envo los trminos de referencia de la convocatoria de tierras que personalmente ajust. SI creen que hay que hacer alguna observacin por favor dganmelo o delo contrario publiquemos eso as y en camino miramos la conveniencia de hacer una adenda, pero por favor manejemos una nica versin, pues en da pasados haba varios bien diferentes. Para estas dos convocatorias la de tierras y la de pesca es muy importante tener listo una serie de detalles como resoluciones, avisos de prensa, la logstica en las oficinas departamentales para recibir los proyectos, definir y capacitar el equipo que debe hacer la verificacin en campo, trasladar los proyectos a Bogot para que sean evaluados, seleccionar los equipos de trabajo que harn las revisiones, evaluaciones y calificaciones y publicacin de los resultados. Esto lo tuve que padecer este ao con la convocatoria de riego y cranme que no es fcil, por lo pronto hay que concentrarse en tener listas las resoluciones de pesa y tierras y los avisos de prensa para lo cual hay que tener listo el diseo del aviso y negociados los espacios de prensa. El disciplinado, luego de hacer la entrega de este documentos precisa que este documento es claro que lo efecta el doctor SALAZAR como director AIS, me pregunto yo si no es evidente la preocupacin y la inherencia que tena el director de AIS si de alguna forma organizaba lineamientos e instrucciones para el gerente general del INCODER y su equipo de subgerentes en un tema tan sumamente crtico y de importancia nacional como el acceso de convocatorias de tierras para la reforma agraria y los proyectos productivos de campesinos de todo el territorio nacional, periodo este en el cual se encontraba como director de AIS y devengando honorarios del contrato de prestacin de servicios suscrito con el IICA.266 Correo del 5 de junio de 2008267 de Julian Alfredo Gmez del programa AIS, usuario jgomez@minagricultura.gov.co para Adriana Gmez, Subgerente de convocatorias del INCODER, Javier Romero, entre otros, relativo a la revisin del convenio y al proyecto de decreto firmado por minagricultura y minhacienda y pendiente de la firma del Presidente relacionado con el pago del componente del subsidio para el proyecto productivo. Memorando del 26 de agosto de 2008268 de Julin Gmez para Oskar Schroeder que remite el proyecto de modificacin No. 5 al convenio 01 de 2007. Memorando del 15 de diciembre de 2008269, nueva comunicacin dirigida por Julin Gmez al Oskar Schroeder jefe de la Oficina Jurdica, le remite para su aprobacin la modificacin No. 1 al convenio 016 de 2008, suscrito entre el MADR y FINAGR0, que tiene por objeto su prrroga hasta hasta el 31 de diciembre de 2009.
266 267

(pagina 18 de la declaracion) C.p. 33, fl. 10489 268 C.p. 33. Fl. 10492 269 C.p. 33, fl. 10493

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Memorando del 16 de diciembre y 29 de diciembre de 2008270 de Maria Eugenia Cadena Holguin, coordinadora de contratos de la oficina jurdica del MADR para el doctor Julian Gomez, referidos a tramites en el convenio 016 de 2008 entre el MADR y FINAGRO. . Frente a la estructura del IICA

Documento del IICA titulado: COMPONENTE DE RIEGO DEL PROGRAMA AISIICA. Composicin Unidad Ejecutora AIS- IICA. Bogot D.C., 9 de marzo de 2011271. El disciplinado se refiere al documento as: en el folio 2 hace una explicacin en diagrama del cul es la estructura organizacional del programa AIS, en el cual se percibe que la nica lnea jerrquica del programa al interior del MADR es ministro de agricultura, director del programa AIS y unidad coordinadora del programa AIS, eso por parte del ministerio y por parte del ICCA, representante del IICA en Colombia, coordinador de los convenios AIS y unidad ejecutora del programa AIS. () Pero en este documento quiero referenciar y dejar claro que el IICA hace referencia a todos los miembros de la direccin de AIS del ministerio, los cuales eran pagados por el mismo IICA dentro del marco de los convenios celebrados entre el MADR y el IICA.272 De oficio se obtuvo a travs de visitas realizada el 13 de abril de 2011 273 a la Secretaria General y la Oficina Jurdica del MADR, se obtuvo copia de los los siguientes documentos.
4. Oficio del 17 de diciembre de 2007 suscrito por Jorge Andres Caro Caprivinsky, Representante IICA en Colombia, dirigido a Andres Felipe Arias Leiva, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, remitiendo la certificacin mediante la cual se determina la contrapartida que el IICA asumir para la ejecucin del convenio especial 055 por valor de $428.000.000 para Cooperacin Cientfica y Tcnica entre el MADR, el IICA y el INCODER con el fin de implementar, desarrollar y ejecutar la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje274. 5. Oficio del 17 de diciembre de 2007 suscrito por Jorge Andres Caro Caprivinsky, Representante IICA en Colombia, dirigido a Juan Camilo Salazar, Director Programa AIS manifestndole su conformidad con los Trminos de Referencia para suscribir un convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica entre el MADR, el IICA y el INCODER para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria Pblica de Riego y Drenaje. 275

270 271 272

C.p. 33, fls. 10494-10495 C.p. 33, fls. 10498-10535 C.p. 33, fls xxxx (pag 18-19 declaracin) 273 C.p. 35, fls. 11161-11168 274 C.p. 35, fl. 11237 275 C.p. 35, fl. 11238

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6. Oficio fechado el 22 de noviembre de 2007 suscrito por JORGE ANDRES CARO CAPRIVINSKY, Representante del IICA en Colombia, dirigido a JULIAN ALFREDO GOMEZ, Asesor Jurdico del Programa AIS, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, remitindole a solicitud de ste, documentacin relacionado con el poder otorgado por el IICA a Jorge Caro Crapivisky para desempear el cargo de representante en la oficina en Colombia, registro nico tributario, boletn de responsables fiscales, certificacin sobre los aportes parafiscales y seguridad social, entre otros. Este oficio tiene sello de autenticacin por parte del MADR que seala que Es fotocopia del original que reposa en los archivos de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura.276 Respecto al IICA seala los datos relacionados con su creacin y capacidad de contratar, posteriormente menciona que: Al analizar las condiciones particulares del IICA, se advierte que sta es una entidad especializada que tiene como fines particulares el desarrollo agrcola y el bienestar rural, para lo cual cuenta con profesionales de reconocida idoneidad y amplia experiencia en el contexto latinoamericano y local capaces de asegurar resultados eficientes en el mejoramiento de las condiciones del campo. Igualmente que el IICA ha venido contribuyendo a la reactivacin y el progreso del sector agropecuario y pesquero Colombiano, y a su consolidacin como fuente de crecimiento econmico y desarrollo social, a travs de la ejecucin de mltiples convenios de cooperacin, cuyos resultados han sido satisfactorios. y finalmente concluye que Por todo lo anterior, EL MINISTERIO y EL INCODER han concluido que el IICA es la entidad idnea para la ejecucin del Convenio de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica que se propone, habida cuenta de su amplia experiencia en el manejo de proyectos tcnicos y cientficos relacionados con el sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural. No explica cmo se determin cul sera el nmero y calidad del personal requerido para que adelantar la convocatoria, cul ha sido la experiencia del IICA en objetos similares, que experiencia y perfil se requera de las personas para poder sealar que contaba con un grupo idneo, que pruebas realiz para tal efecto, cules eran los criterios que deba tener el IICA para seleccionar los calificadores, evaluadores, expertos e interventores, cual fue el estudio que se realiz para determinar que el IICA contaba con la infraestructura tcnica, operativa y administrativa, cules seran las altas calidades tcnicas y profesionales que se exigiran para el personal que fuera contratado por el IICA para el desarrollo de las actividades propias del convenio, cules seran las actividades cientficas y tecnolgicas que el IICA desarrollara. Adems de lo anterior, tampoco se encuentra establecido porqu el IICA sera el organismo que podra atender el objeto del convenio y no otra entidad nacional o internacional que podra haberse constituido como un posible oferente. No se
276

C.p. 35, fl. 11239

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vislumbra por parte alguna que requisitos satisfizo o reuni el IICA para que fuera elegido como la entidad mas favorable y lleva a cabo la ejecucin del convenio. Ello imposibilito una comparacin objetiva de ofertas para seleccionar la mas adecuada para la entidad El documento denominado trminos de referencia resulta tan precario en su contenido y anlisis como para ser considerado un estudio previo serio, es tal su carencia de anlisis y profundidad en su contenido que ni siquiera puede ser considerado como deficiente, es totalmente inexistente porque no registra la realizacin de los anlisis de los requisitos contenidos en el articulo 8 del decreto 2170 de 2002 y menos aun considerarse unos trminos de referencia porque tampoco define como la sostenido el consejo de Estado la forma como se tramitar el procedimiento; fijar los plazos de apertura y cierre; establecer los criterios y las ponderaciones de los mismos para la evaluacin de ofertas y adjudicacin; sealar los requisitos de participacin; as como todas aquellas disposiciones que considere necesarias para realizar una seleccin objetiva 277 es decir no se concretan los requisitos, reglas, condiciones y exigencias que estime oportunos, de acuerdo con las circunstancias de cada proceso de seleccin en concreto dado que en el presente caso no hubo una seleccin objetiva del oferente.

4.

El soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato 278. (Decreto

2170

de 2002, art. 8, numeral 4) En el pliego de cargos se indic claramente que se prescindi del estudio econmico (financiero), que debe anteceder la contratacin, pues al tener un presupuesto de ciento cuarenta mil millones de pesos, que fue el que se destin para el convenio 055 del mes de enero de 2008 no puede la entidad limitarse a sealar cul es el valor del presupuesto y pretender que esto sea vlidamente considerado un estudio econmico, los estudios en comento tenan como finalidad garantizar la inversin eficiente equivalente, como mnimo debe la entidad consultar si el objeto a contratar (bien o servicio) se ha contratado con anterioridad, pues esto le permitir verificar si hay o no variaciones estimadas respecto al comportamiento histrico, en caso de requerir nuevas cotizaciones se debe hacer un anlisis de valores en las cotizaciones que puedan distorsionar precios promedio, se debe consultar el Catalogo nico de Bienes y Servicios -CUBS- y del Registro nico de Precios de Referencia RUPR y dejar claramente definidos los criterios que fueron tenidos en cuenta para el clculo de la determinacin del presupuesto oficial. (ej: determinacin de
277

Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gmez, sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicacin nmero: 25000-23-26-000-1994-09827-01(16540), Actor: Sociedad SAIZ y Cia Ltda. Demandado: Empresa Distrital de Servicios Pblicos EDIS 278 ESTUDIO DE LAS CONDICIONES DEL MERCADO: Consultando las caractersticas especficas de la prestacin, las entidades estatales analizarn las condiciones y precios del mercado. Se deber considerar los elementos determinantes de lugar, tiempo y modo. (.) El anlisis de las condiciones del mercado supone la utilizacin de metodologas y procedimientos de distinta naturaleza que se aplicarn, necesariamente, segn las condiciones particulares de la prestacin que pretende contratar la entidad estatal. (PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pg. 163.)

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valores de mano de obra, seguros, plizas, impuestos y dems gastos en que deba incurrir el proveedor para la entrega de los bienes o servicios, as como las condiciones de pago, volmenes y en general, todos aquellos factores que afecten el precio del bien o del servicio), lo que no ocurri en este caso. Este anlisis se mantiene, pues el documento trminos de referencia que pretenden en ltima instancia sea considerado como unos estudios previos solamente indica el valor del convenio en la suma de ciento cuarenta mil cuatrocientos veintiocho millones de pesos ($140.428.000.000) sin que obre un anlisis de los clculos y las variables que se tuvieron en cuenta para determinar este valor. Tampoco indica el estudio que se hizo para determinar el aporte de diez mil millones de pesos por parte del INCODER y llama an mas la atencin que se estipul el aporte en especie por parte del IICA en cuatrocientos veintiocho millones de pesos ($428.000.000) sin tener un estudio solido que justifique este valor a cargo de la contraparte y sin que obre un sealamiento por parte del cooperante sobre su aceptacin, adems se consigna all que la distribucin la deber detallar el IICA mediante comunicacin remitida al MINISTERIO, entonces se pregunta cmo es posible que se vaya a suscribir un convenio de tal magnitud sin que se tenga conocimiento de la manera como el organismo que va a prestar un servicio al MINISTERIO haga su aporte, que aspectos comprende el mismo, como se va a distribuir, como se calculo el monto, pero si se define la forma como el MADR ira haciendo los desembolsos del dinero comprometido.
5.

El anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista. 279 (Decreto

2170 de

2002, art. 8, numeral 4) En el documento Trminos de Referencia, en el numeral 12 que corresponde al ltimo acpite se defini que el IICA se compromete a constituir a su costa y a favor del MINITERIO y presentar para la aprobacin de este ltimo una Garanta nica de Cumplimiento que ampare el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente convenio por el 10% del valor total del aporte del MINISTERIO por una vigencia igual al trmino de duracin del mismo y cuatro meses mas; y, el cumplimiento de las obligaciones laborales del personal que el IICA emplee en la ejecucin del convenio por el 5% del valor total del aporte del MINISTERIO, por una vigencia igual a la del convenio y tres aos mas. Lo anterior se deriva del cumplimiento al numeral 19 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el numeral 4 del artculo 5 del mismo precepto
279

ANALISIS DE LOS RIESGOS DE LA FUTURA CONTRATACION. El estudio de los riesgos del contrato que pretende celebrar la entidad estatal le permitir hacer las previsiones del caso que conduzcan al xito del proyecto. Para el efecto, las entidades estatales debern realizar una revisin de su experiencia particular en la ejecucin de contratos anteriores y consultar con otras entidades e incluso con el sector privado cules son los acontecimientos futuros que podran atentar contra el desarrollo normal del contrato o generar reclamaciones pecuniarias de los contratistas. La determinacin de los riesgos permitir, adicionalmente, acordar la parte que lo asumir y eventualmente sus lmites. Se pretende lograr que las entidades estatales obtengan una enseanza de los fracasos del pasado y eviten la ocurrencia de las mismas circunstancias en el futuro. Adicionalmente, el anlisis y valoracin de los riesgos permitir a las entidades estatales establecer las condiciones particulares de la garanta que deben construir los contratistas. (PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pgs. 163-164.)

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legal, consagr como regla general el deber del contratista de prestar garanta nica que avale "() el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, la cual se mantendr vigente durante su vida y liquidacin y se ajustar a los lmites, existencia y extensin del riesgo amparado ()". No puede confundirse las garantas que tienen como funcin salvaguardar el inters pblico y proteger patrimonialmente a la administracin frente a los eventuales incumplimientos del contrato imputables al contratista y entre ellas la denominada garanta nica, contemplada en la Ley 80 de 1993, entendida como aqulla que debe prestar el contratista para avalar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato280 con La importancia de regular los riesgos que pueden derivarse de una relacin contractual durante la fase previa o de formacin del contrato, de la definicin que hizo la entidad de los esquemas que los amparen o aseguren segn sus necesidades a satisfacer, le permite al contratista decidir libremente si se acoge libremente a esta distribucin para que posteriormente no se exima de atender los riesgos contractuales normales que se derivan de toda contratacin pblica, pues si el contratista o cooperante de la administracin asumi las contingencias o riesgos que podan presentarse durante la ejecucin del contrato o del convenio en este caso, no le sera dable alegar o solicitar que la entidad los asuma y cubra los sobrecostos que se hayan podido generar. De ah que la estipulacin de garantas no puede ser bajo ninguna manera entendida como un anlisis de riesgo y menos pensarse que con ello se estara dando cumplimiento al requisito fijado en el numeral 5 del artculo 8 del Decreto 2170 de 2002.

En consecuencia, al MADR le corresponda (i) elaborar estudios previos para la celebracin del convenio 055 de 2008, independiente de la modalidad de seleccin escogida, pues precisamente en ellos, se analizaba y defina este aspecto y pliego de condiciones o trminos de referencia, independientemente que la modalidad escogida para la celebracin del convenio 055 de 2008 sea licitacin pblica o contratacin directa. Igualmente, el documento denominado formalmente Trminos de Referencia NO corresponde a Estudios Previos, presenta deficiencias y estricto rigor en el cabal cumplimiento de los requisitos mnimos exigidos por el legislador en el numeral 8 del decreto 2170 de 2002 Ahora bien, frente al convenio 055 de 2009 cuestionado por cuanto los estudios previos son deficientes, es decir, no se examinaron en forma precisa y completa los aspectos tcnicos, financieros, econmicos y jurdicos de la contratacin en mencin, se observa que si bien es cierto se denomina el documento como ESTUDIO PREVIO PARA LA CELEBRACION DE CONTRATACION DIRECTA y de manera general cada uno de los captulos fueron titulados en acercamiento a
280

Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia del 24 de mayo de 2001 radicacin nmero: 25000-23-26-000-1994-0296-01(13598). Actor: sociedad INGESA Ingenieros Civiles y Arquitectos Asociados Ltda. demandado: Fondo Rotatorio Vial Distrital.
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los requisitos establecidos en el artculo 3281 del Decreto 2474 de 2008, no por ello puede considerarse que se atendieron los mismos con el rigor, seriedad y responsabilidad que la contratacin pblica demanda y mas an en proyectos que obedecen al desarrollo de polticas pblicas en materia de agricultura para el pas donde la inversin de los recursos es cuantiosa y la afectacin que un deficiente e incompleto estudio puede causar a la poblacin destinataria o que iba ser beneficiada de este proyecto. En materia contractual, la actividad del Estado no puede ser el producto de la improvisacin, del afn, del azar o de repetir en cada convenio o contrato a celebrar esquemas y estudios planteados para otros, pues cada proceso contractual responde a un objeto contractual nico, que aunque pude guardar similitudes con otros, tiene su propios matices y especificidades, de ah que previo a la celebracin de los contratos, deben realizarse los estudios necesarios y suficientes que respondan a un riguroso anlisis y no a la consignacin de frases y expresiones que terminan siendo solo retrica o discursos carentes de argumentacin. En el procedimiento de contratacin directa amparndose en la causal de realizacin de actividades cientficas y tecnolgicas282, que en su momento fue
281 7. 8. 9. 10.

11. 12. 13.

La descripcin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin. La descripcin del objeto a contratar, con sus especificaciones y la identificacin del contrato a celebrar. Los fundamentos jurdicos que soportan la modalidad de seleccin. El anlisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratacin, as como su monto y el de posibles costos asociados al mismo. En el evento en que la contratacin sea a precios unitarios, la entidad contratante deber soportar sus clculos de presupuesto en la estimacin de aquellos. En el caso del concurso de mritos no publicar el detalle del anlisis que se haya realizado en desarrollo de lo establecido en este numeral. En el caso del contrato de concesin no se publicar ni revelar el modelo financiero utilizado en su estructuracin. La justificacin de los factores de seleccin que permitan identificar la oferta ms favorable, de conformidad con el artculo 12 del presente decreto. El soporte que permita la tipificacin, estimacin, y asignacin de los riesgos previsibles que puedan afectar el equilibrio econmico del contrato. El anlisis que sustenta la exigencia de garantas destinadas a amparar los perjuicios de naturaleza contractual o extracontractual, derivados del incumplimiento del ofrecimiento o del contrato segn el caso, as como la pertinencia de la divisin de aquellas, de acuerdo con la reglamentacin sobre el particular

282

Al amparo de esta causal solo se pueden celebrar contratos que impliquen, de forma que no haya lugar a dudas, la realizacin de una actividad cientfica y tecnolgica que los estudios previos hayan sealado que slo podr ser ejecutada por una determinada persona.: JUAN PABLO ESTRADA SANCHEZ. Contratacin Directa, convenios interadministrativos y contratos de cooperacin internacional, artculo publicado en Contratacin Estatal: Estudios sobre la reforma del estatuto contractual. Ley 1150 de 2007. Universidad Externado de Colombia, Bogot, agosto de 2009, pg 310.

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escogido por el MADR, pese a que como ya se demostr al inicio de esta providencia, eludi la regla general de licitacin pblica que era la aplicable, la adecuada interpretacin y la aplicacin de sus causales, respetando los principios rectores de la contratacin pblica, constituyen una herramienta fundamental para el cumplimiento de los fines del Estado. Cosa bien distinta es que los encargados de su aplicacin, unas veces por ignorancia y otras mas con dolo evidente, hagan uso equivocado de sus causales y terminen concluyendo que la contratacin directa constituye una derogacin de los principios que rigen la contratacin pblica.283-284 El incumplimiento a esta obligacin de adelantar los estudios previos a la contratacin, presupone en punto de la contratacin estatal la posible infraccin del principio de planeacin, el cual se encuentra inmerso dentro del principio de economa contenido dentro del artculo 25 de la Ley 80 de 1993 1. La descripcin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin. (Decreto 2474/08, art. 3, # 1) La descripcin de la necesidad emerge de la exigencia contenida en el artculo 25 del numeral 7 de la Ley 80 de 1993 referido a la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar. Conveniencia que est en ntima relacin con los fines del Estado, pues obliga a quien expresa la voluntad del mismo a manifestarla cuando se requiera verdadera y ciertamente para cumplir con los fines de ste. Implica un juicio de valoracin por quien ejerce funciones administrativas para que los actos administrativos sean realmente beneficiosos y acordes con los intereses generales285. Parmetros a los cuales debe sujetarse el funcionario pblico al momento de tomar la decisin de dar a conocer la intencin de contratar; se requiere una motivacin especfica que d cuenta de las razones concretas por las cuales se pretende celebrar el negocio, planteando cul es el momento preciso, y que el objeto contractual sea necesario para continuar ejecutando las finalidades propias de la entidad contratante.286 El acpite denominado Descripcin de la necesidad de manera similar y prcticamente idntica a lo expuesto en la justificacin de los Trminos de Referencia para el convenio 055 de 2008 hace una descripcin general de los antecedentes del Programa Agro Ingreso Seguro creado por la Ley 1133 de 2007 y las facultades otorgadas al MADR en el Decreto 2478 de 1999 para posteriormente sealar que en virtud de lo dispuesto en el Decreto 591 de 1991 el MADR puede celebrar convenios de cooperacin para adelantar actividades
283

ESTRADA SANCHEZ JUAN PABLO. Contratacin Directa, convenios interadministrativos y contratos de cooperacin internacional, artculo publicado en Contratacin Estatal: Estudios sobre la reforma del estatuto contractual. Ley 1150 de 2007. Universidad Externado de Colombia, Bogot, agosto de 2009, pg 295. 284 Acerca de la justificacin de la contratacin directa, se puede consultar la sentencia de la Corte Constitucional C-508-02 (M.P.: ALFREDO BELTRAN SIERRA) y la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, del 22 de marzo de 2001 (rad 9840 C.P.: ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ). 285 JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 155 y ss, citado por JUAN CARLOS EXPOSITO VELEZ, La configuracin del contrato de la Administracin Pblica en el Derecho Colombiano y Espaol. Anlisis de la seleccin de contratistas, Bogot, Universidad Externado de Colombia, pp 610-611. 286 JUAN CARLOS EXPOSITO VELEZ, La configuracin del contrato de la Administracin Pblica en el Derecho Colombiano y Espaol. Anlisis de la seleccin de contratistas, Bogot, Universidad Externado de Colombia, pp 611.

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cientficas y tecnolgicas y a rengln seguido sin ms anlisis establecer que se realizar una convocatoria pblica de Riego y Drenaje para implementar nuevas tecnologas en sistemas de riego, por ello contar con la colaboracin del IICA habida cuenta de su experiencia en el manejo de proyectos tcnicos y cientficos relacionados con el sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural. Es incipiente la argumentacin que contempla las motivaciones que llevaron a la administracin a establecer la necesidad de celebrar una convocatoria pblica de riego y drenaje, mxime cuando en el ao inmediatamente anterior se haba celebrado una en unin con el INCODER, tampoco expone las diferentes opciones que existen en el mercado para resolver esta necesidad, si la necesidad anteriormente indicada es la que desea la administracin, pues tambin podra interpretarse que su necesidad es implementar nuevas tcnicas en sistemas de riego, en cuyo evento, tendra que haber analizado si la convocatoria pblica de riego y drenaje sera la mejor alternativa para lograr este propsito y en ltimas mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional, todo ello bajo de alternativas y soluciones desde los puntos de vista tcnico, jurdico y econmico que brillan por su ausencia, demostrando un notorio y precario anlisis concienzudo en la definicin y delimitacin de la necesidad y conveniencia de la administracin al momento de contratar. El anlisis para determinar que el IICA sera la entidad idnea para suplir las necesidades del MADR es bsico, carente de toda profundidad, no se indica cules fueron los estudios que adelantaron para determinar que este organismo y no otro poda cumplir y satisfacer las pretensiones de la administracin pblica, todo ello denotando la falta de lineamientos y reglas que garantizaran una seleccin objetiva. La descripcin del objeto a contratar, con sus especificaciones y la identificacin del contrato a celebrar. (Decreto 2474/08, art. 3, # 2) La descripcin del objeto a contratar, junto con sus especificaciones y la identificacin del contrato a celebrar, como requisito mnimo de esta fase previa, implica que la entidad debe tener claro cmo soluciona la necesidad previamente definida, a tal punto que debe establecer la modalidad de contratacin que emplear, el tipo de procedimiento y los factores que se deben evaluar.287
2.

En la descripcin del objeto planteado carece de un estudio tcnico que soporte las condiciones del contrato a celebrar, las obligaciones que deber ejecutar cada una de las partes, por ejemplo en la obligacin No. 2 se indica que el IICA implementar y operar la convocatoria pblica de riego y drenaje de conformidad con las disposiciones que sobre el particular expida el MINISTERIO, a qu disposiciones de refiere, cmo puede un contratista o un cooperante, en este caso, ejecutar a cabalidad esta obligacin si estas disposiciones deben ser fijadas previamente, de lo contrario se estara dejando todo a la improvisacin y a
287

MARIO ROBERTO MOLANO LOPEZ. La nueva estructura de los procesos selectivos en la contratacin estatal. Analisis Integral, ediciones Nueva Jurdica, Bogot, 2009, pg. 139.

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posibles ajustes, decisiones sobre la marcha de un proyecto de tanta envergadura; en el numeral 3 deja en manos del IICA la realizacin de la interventora tcnica, financiera, administrativa y legal de la ejecucin de los proyectos correspondientes a la convocatoria de riego y drenaje sin definir siquiera unos requisitos mnimos que deban cumplir estos interventores o unos parmetros mnimos objeto de verificacin y evaluacin en las interventoras realizadas; en el numeral 14 indica que el IICA le prestar al MINISTERIO todo el apoyo y acompaamiento cientfico, tcnico y administrativo necesarios para el desarrollo de las actividades propias del convenio, sin embargo no hay ningn anlisis que especifique en que consiste el acompaamiento cientfico, que actividades comprende; en el numeral 20 se indica que al IICA le corresponde almacenar, custodiar y mantener las memorias, archivos, y en general todos los documentos que se produzcan durante la ejecucin del Convenio, los cuales debern ser entregados a EL MINISTERIO una vez culmine el mismo, pudindose quedar una copia para el archivo del IICA, sin que se haga salvedades relacionadas con que esos documento siguen siendo del Estado Colombiano y gozan de ninguna inmunidad o proteccin diplomtica, al punto que pueden ser solicitados y consultados en cualquier momento por el mismo MADR y por organismos de control, situacin que ha sido dificultosa pues para el acceso a ello se requiere acudir a mecanismos y vas diplomticas. No reposa ningn estudio para determinar el plazo del convenio hasta el 31 de diciembre de 2010, aspecto en el cual se deben tener en cuenta los tiempos administrativos de perfeccionamiento y legalizacin del contrato y el principio de anualidad presupuestal y Plan Anual de Caja.288 En punto a la naturaleza del convenio fijada por el MADR, esto es de ciencia y tecnologa no obra ningn estudio que especifique cules son las actividades tecnolgicas y cientficas que desarrollara el IICA, en qu consiste el aporte en especie del IICA y cules los resultados esperados. En conclusin al dejar el legislador en cabeza de cada entidad estatal la responsabilidad de definir el objeto por contratar, demanda del servidor pblico su mximo grado de diligencia y cuidado para que mediante un estudio concienzudo y riguroso obtenga toda la informacin necesaria y conozca cada uno de los aspectos y especificidades del objeto por contratar como si ella misma lo fuera ejecutar, de ah la importancia de una sustentacin tcnica basada en la delimitacin de las necesidades de la entidad, pues cada contrato que pretenda celebrar exige un grado de planificacin propio y diferente a otro tipo contractual.
3.

Los fundamentos jurdicos que soportan la modalidad de seleccin. (Decreto 2474/08, art. 3, # 3)

288

Lo anterior significa que el plazo que se determine para la ejecucin del contrato, que debe ir en concordancia con su naturaleza (de ejecucin instantnea o de tracto sucesivo) y con la forma de pago del bien o servicio, debe verificarse frente a las limitaciones que establecen las normas presupuestales. (Procuradura General de la Nacin. Recomendaciones para la elaboracin de estudios previos. Aplicacin del principio de planeacin en la contratacin de las entidades pblicas. Bogot, 2010, pgs. 18- 19).

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Se trata de una exigencia vinculada con el deber de sustentacin jurdica de toda decisin material de la administracin para el caso, nada ms y nada menos que la de soportar a la luz del derecho la modalidad que debe aportar la administracin para la seleccin del contratista, sobre todo en los casos en que este asunto puede conllevar algn tipo de problemtica dada la falta de claridad normativa al respecto o en los casos en que el legislador permite de alguna forma la seleccin de otras vas para la seleccin correspondiente. De todas maneras, independientemente de estas circunstancias, est claro que siempre se debern dar las razones jurdicas que justifiquen la modalidad de seleccin correspondiente.289 A continuacin se transcribe ntegramente la forma como fue esbozado este requisito en los estudios previos para el convenio 052 de 2009. Fundamentos Jurdicos de la Contratacin: Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 2474 de 2008, Ley 489 de 1998 y Decreto 591 de 1991. Ante la forma como fue planteado el cumplimiento de este requisito, de la forma tan irresponsable, precaria, frgil, ftil, por no citar ms calificativos, como la administracin pblica representada en este caso por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presenta los fundamentos jurdicos que soportan la modalidad de seleccin, sin ningn argumento, es una burla clara y altamente cuestionable a toda planeacin que debe primar en la toma de decisiones pblicas que pretendan proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasin de la internacionalizacin de la economa., objeto del Programa Agro Ingreso Seguro AIS.290
4.

El anlisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratacin, as como su monto y el de posibles costos asociados al mismo. (Decreto 2474/08, art. 3, # 4)

Este primer componente del requisito enunciado en el artculo 3 numeral 4 del Decreto 2474 de 2008 pretende garantizar la inversin eficiente de los recursos pblicos, que el precio establecido sea razonable y guarde proporcionalidad con el objeto a contratar y corresponda a la realidad del mercado, para ello se debe contar con toda la informacin necesaria para cuantificar el tiempo, los recursos, el capital requerido con el fin de llevar a cabo el negocio objeto de la contratacin
289

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO BOTERO. Aspectos relevantes de la reciente reforma a la ley 80 de 1993 y su impacto en los principios rectores de la contratacin pblica. Artculo publicado en Contratacin Estatal. Estudios sobre las reforma al estatuto contractual. Ley 1150 de 2007. Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2009, pg. 49. 290 Ver artculo 1 de la Ley 1133 del 9 de abril de 2007.
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quedando a discrecin de la administracin pblica la escogencia de la metodologa empleada para determinar el valor estimado del contrato en procura que haga un buen empleo del patrimonio pblico, obtenga el mayor beneficio posible y garantice los interese generales que deben primar en la contratacin pblica. Debemos recordar que para estos efectos que en virtud de la economa de mercado y de la libre competencia econmica, instituida constitucionalmente a partir del artculo 33 de la Carta, las entidades estatales son otros sujetos ms del mercado; por lo tanto, estn vinculadas a todas aquellas reglas y normas que les determinan los precios dentro de esta economa libre y abierta, irresistiblemente regida por la leyes de la oferta y la demanda.291 -292

En los estudios previos para el convenio 052 de 2009 este aspecto fue tratado de la siguiente forma: i) se indica que el valor del presente convenio, entendido como la suma de dinero que se comprometen a aportar las partes para la ejecucin del convenio es de cien mil ochocientos treinta y siete millones novecientos treinta y cuatro mil pesos ($100.837.934.000), ii) se expone que el IICA dar un aporte en especie de $837.934.000, cuya comunicacin se encuentra detallada mediante comunicado enviado por el IICA al MINISTERIO, y el MADR la suma de $45.000.000.000 del presupuesto de la vigencia fiscal del 2009 y $55.000.000 del presupuesto de la vigencia fiscal del 2010, y iii) la forma de pago y desembolsos. Revisado este acpite no se menciona cul fue el examen que se hace y los criterios empleados para llegar a determinar este valor; no obra estudio alguno que indique en qu consiste el aporte en especie, as como tampoco un anlisis que determine el aporte del MADR, en otras palabras carece de una debida sustentacin tcnica y econmica de la definicin de los costos del negocio con el propsito de establecer que verdaderamente la administracin no pague ni ms ni menos de lo que cuesta la ejecucin del objeto contractual en la economa nacional El anlisis que soporta el valor estimado del contrato implica una responsabilidad para el funcionario pblico de obtener toda informacin necesaria del mercado, realizar las operaciones financieras y presupuestales que corresponda, mirar la forma como se desenvuelve el mercado para reducir situaciones inesperadas, ejercer un control de eficiencia frente a los precios del contratos del Estado, para ser ms competitivo al buscar una mejor oferta, evitando improvisaciones que puedan generar un desequilibrio entre las partes para de esta forma evitar un
291

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO BOTERO. Aspectos relevantes de la reciente reforma a la ley 80 de 1993 y su impacto en los principios rectores de la contratacin pblica. Artculo publicado en Contratacin Estatal. Estudios sobre las reforma al estatuto contractual. Ley 1150 de 2007. Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2009, pg. 50. 292 cuando de contratar se trata, la Administracin entra en el mercado como un agente econmico ms, sin uso de las prerrogativas de poder que por lo general la acompaan. A raz de esta lgica se da aplicacin al artculo 333 de la Constitucin, el cual consagra la libre competencia econmica, principio desarrollado en varias leyes del ordenamiento colombiano y el cual vincula a todo aquel que pretenda desempear un papel dentro de la economa nacional.

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detrimento del patrimonio del Estado, que en ltimas afectara a la comunidad destinataria del contrato, convenio o proyecto definido por la Administracin Pblica. La justificacin de los factores de seleccin que permitan identificar la oferta ms favorable, de conformidad con el artculo 12 del presente decreto. (Decreto 2474/08, art. 3, # 5) Los factores de seleccin estn en gran medida definidos en el artculo 12 del decreto 2474 de 2008, como bien lo indica el requisito 5 del artculo 3 ibdem que en todo caso responden al deber de seleccin objetiva consagrado en el artculo 5 de la Ley 1150 de 2007 que le permitir a los oferentes participar en condiciones de igualdad y a la administracin la escogencia del ofrecimiento mas favorable
5.

La justificacin de los factores de seleccin est delimitada por el artculo 5 de la Ley 1150 de 2007 que ahora impone la necesidad de explicar previamente y, en concreto, el sistema de ponderacin de las ofertas y la motivacin de los factores escogidos, as como los rasgos de proporcionalidad y adecuacin del citado artculo 5 exige en funcin del objeto contractual y de su valor, para el establecimiento de otros requisitos habilitantes del oferente. Esto restringe la amplia discrecionalidad que tenan las entidades estatales no solo para establecer a su antojo, las reglas concretas de evaluacin, sino para establecer las exigencias inexplicables frente a la naturaleza de los objetos a contratar.293 Los estudios previos al convenio 052 de 2009 no obra una propuesta por parte del IICA para que sea considerada por la entidad fue definido como el contratista capaza de asegurar resultados eficientes en materias de asesora en el campo objeto del convenio. Como argumento para su escogencia, sin la definicin previa de factores de seleccin, se indic que el IICA es un organismo especializado en Agricultura y bienestar rural, tiene como misin apoyar a los estados miembros en la bsqueda del progreso y la prosperidad en el hemisferio, ha venido contribuyendo a la reactivacin del sector agropecuario y pesquero en Colombia y es una entidad con recursos humanos de reconocida idoneidad y experiencia en el contexto latinoamericano y local. Lo anterior carece motivacin, justificacin, existencia de reglas objetivas para definir los factores para la seleccin objetiva ms favorable a la entidad contratante, no se realiza ningn anlisis de la forma como se verificaran los aspectos relativos a la capacidad jurdica y a la organizacin, estructura del trabajo que tiene el contratista para que se cumpla con el objeto contratado, no se define cul ser el perfil y la idoneidad del personal que prestar el servicio como
293

EXPOSITO, Juan. El Deber de seleccin objetiva. Compilado en: Contratacin Estatal, estudios sobre la reforma del estatuto contractual. Universidad Externado. Bogot, 2009. Pgs. 142 y ss, citado por MOLANO, Mario. La nueva estructura de los procesos selectivos en la contratacin estatal. Ediciones Nueva Jurdica. Bogot, 2009. Pg. 143.
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evaluadores, expertos, interventores, coordinadores, en fin todo lo relacionado con su capacidad operativa, tampoco se fijan reglas para determinar su experiencia, en la ejecucin de objetos similares, ni para conocer y comprobar su capacidad financiera, que exige un anlisis de los indicadores econmicos del proponente, no se definen que especificaciones tcnicas debe cumplir, los aspectos se tendrn en cuenta en su propuesta econmica, los criterios para los cuales se considera los aportes en especie, en fin no hay requisitos que permitan comparar estos factores bajo unas reglas sanas, justas, objetivas y garantistas de la libre competitividad, en consecuencia la adjudicacin y celebracin del negocio jurdico no estuvo definida y determinada por un anlisis, comparacin y evaluacin objetiva.294 En conclusin, en los estudios previos para el convenio 052 de 2009, hay ausencia de elementos objetivos, se denota subjetividad y direccionamiento en la escogencia del IICA con clara limitacin de otros organismos nacionales e internacionales que podran haber participado impidiendo que se garantizara que la seleccin de contratistas cumpliera con el requisito de objetividad que la debe caracterizar.
6.

El soporte que permita la tipificacin, estimacin, y asignacin de los riesgos previsibles que puedan afectar el equilibrio econmico del contrato. (Decreto 2474/08, art. 3, # 6)

La gestin de los riesgos contractuales por las partes es una expresin de la autonoma de la voluntad que obliga a preguntarse sobre la disponibilidad, liberta y amplitud que tienen las partes para distribuirse los riegos del contrato. [] El riesgo contractual ha de referirse concreta y exclusivamente a la relacin entre las partes y derivada del contrato. [] El riesgo contractual se referir a las situaciones sobrevinientes que alteran el contenido de las prestaciones previstas por las partes, cuyo origen, es generalmente, externo a ellas y, en todo caso, ajeno a sus comportamientos culposos. [] El campo especfico de los riesgos es, entonces, cercano al de la teora de la imprevisin, que comprende las distintas circunstancias sobrevinientes, posteriores a la celebracin del contrato de ejecucin sucesiva, que alteran de manera grave la prestacin a cargo de una de las partes, como concibe nuestro cdigo de comercio (art. 868)295 El documento CONPES 3107 de 2001 fija la Poltica de Manejo de Riesgo Contractual del Estado para Procesos de Participacin Privada en Infraestructura y se constituye en una herramienta metodolgica de primera mano a realizar una adecuada asignacin de riegos entre las partes en los contratos que celebren, entendida as:
Una asignacin adecuada de los riesgos es aquella que minimiza el costo de su mitigacin. Esto se logra asignando cada riesgo a la parte que mejor lo controla. Los

294

Vase Sentencia del 14 de abril de 2010 del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera. C.P.: Enrique Gil Botero. Rad: 11001-03-26-000-2008-00101-00(36054)B. Actor: Pablo Enrique Manrique Convers. Demandado: Ministerio del Interior y Otros. 295 BENAVIDES, Jose Luis. Riesgos contractuales. Artculo publicado en Contratacin Estatal. Estudios sobre la reforma del estatuto contractual. Ley 1150 de 2007. Universidad Externado, Bogot, 2009, pgs... 458-459

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riesgos deben ser identificados y asignados claramente a las partes en los contratos.296

La tipificacin de los riesgos exige un anlisis del objeto del contrato a suscribir, demanda un grado de detalle para establecer las diferentes especies y categoras que se puede presentar as como su probabilidad de ocurrencia. Para tipificar un riesgo es necesario realizar el anlisis objeto del contrato a suscribir. De las acciones a ejecutar se pueden desprender circunstancias de posible ocurrencia, que no se encuentran dentro del lea normal de las obligaciones adquiridas por cada una de las partes en la relacin contractual; es decir estas circunstancias son ajenas a las partes, tienen una causa externa a las mismas y, de presentarse su efecto sera la afectacin econmica del contrato variando los valores inicialmente establecidos.297 La estimacin de los riesgos es la evaluacin del impacto econmico que generara la ocurrencia del mismo en los valores inicialmente tasados en el contrato, para lo cual se pueden establecer estndares de afectacin teniendo como punto de referencia la probabilidad de ocurrencia de tal circunstancia, esto con el fin de lograr obtener una unidad de medida que arroje un porcentaje de la afectacin.298 La asignacin de los riegos es el sealamiento que propone la entidad oferente sobre quin debe asumir las consecuencias de la afectacin econmica dado el caso en el que se presenta la circunstancia prevista en la tipificacin299. El ltimo acpite de los estudios previos para el convenio 052 de 2009 se denomina: Estimacin, tipificacin y asignacin de los riesgos previsibles que puedan afectar el convenio y las garantas que los cubren: cuyo contenido contempla el compromiso del IICA de constituir la garanta nica de cumplimiento que ampare el cumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio y el cumplimiento de las obligaciones laborales. Nada ms Como se puede observar, salta a la vista, es protuberante la falta de anlisis y rigor para i) identificar concretamente los riesgos que previsiblemente podan suceder durante la ejecucin del convenio 052 de 2009 celebrado con el IICA, ii) valorar las consecuencias monetarias que poda generar su ocurrencia y analizar las ventajas o desventajas comparativas relacionadas con el control o mitigacin del respectivo riesgo.300

296
297

Documento CONPES 3107/01, pg. 8

Captulo: Cmo tipificar los riesgos en Cartilla Rgimen de contratacin estatal. Edicin 2009. Elaborada por Manuel Snchez C. Abogados Consultores & Asociados Ltda, con el auspicio del Banco de Occidente., pg. 19. 298 Captulo: Cmo estimar los riesgos en Cartilla Rgimen de contratacin estatal. Edicin 2009. Elaborada por Manuel Snchez C. Abogados Consultores & Asociados Ltda, con el auspicio del Banco de Occidente., pg. 20. 299 Captulo: Cmo asignar los riesgos en Cartilla Rgimen de contratacin estatal. Edicin 2009. Elaborada por Manuel Snchez C. Abogados Consultores & Asociados Ltda, con el auspicio del Banco de Occidente., pg. 21 300 Ver la determinacin y asignacin de riesgos previsibles en La nueva estructura de los procesos selectivos en la contratacin estatal de MOLANO LOPEZ, Mario Roberto. Ediciones Nueva Jurdica, Bogot, agosto de 2009. Pg. 144.

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No puede la administracin pblica confundir la tipificacin, estimacin, y asignacin de los riesgos con el rgimen de garantas que obligatoriamente estableci la Ley 80 de 1993 al consagrar la garanta nica de cumplimiento, objeto del ltimo de los requisitos mnimos para los estudios previos, establecido en el artculo 8 del Decreto 2474 de 2008 y en general con los mecanismos de cobertura del riesgo en los contratos, consagrado en el decreto 4828 de 2008, como se expondr en el siguiente punto.

El anlisis que sustenta la exigencia de garantas destinadas a amparar los perjuicios de naturaleza contractual o extracontractual, derivados del incumplimiento del ofrecimiento o del contrato segn el caso, as como la pertinencia de la divisin de aquellas, de acuerdo con la reglamentacin sobre el particular, (Decreto 2474/08, art. 3, # 7) Los mecanismos de cobertura del riesgo los define el artculo 2 del Decreto 4828 de 2008 como el instrumento otorgado por los oferentes o por el contratista de una entidad pblica contratante, en favor de sta o en favor de terceros, con el objeto de garantizar, entre otros, (i) la seriedad de su ofrecimiento; (ii) el cumplimiento de las obligaciones que para aquel surjan del contrato y de su liquidacin (iii) la responsabilidad extracontractual que pueda surgir para la administracin por las actuaciones, hechos u omisiones de sus contratistas o subcontratistas; y (iv) los dems riesgos a que se encuentre expuesta la administracin segn el contrato.
7.

No es suficiente indicar que el contratista se obligara a otorgar la garanta nica de cumplimiento301, como sucedi en el caso en estudio, sino que se requira realizar un anlisis para seleccionar el mecanismo de cobertura ms idneo, pues adems de esta garanta el decreto 4828 del 24 de diciembre de 2008 contempla una amplia gama para constituir mecanismos adicionales302, en funcin de los riesgos que previamente fueron identificados por la entidad, aspecto ste que como se indic anteriormente no se cumpli, pretendiendo la entidad fusionar en mismo acpite la tipificacin, estimacin y asignacin de riesgos con la determinacin de las garantas que seran exigidas al cooperante.

Ahora bien para determinar la tipicidad de la conducta de JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO frente a su intervencin en la etapa previa a la celebracin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009 se encuentra demostrada conforme al siguiente anlisis: El segundo objetivo estratgico del El Plan Estratgico Institucional del MADR 2006-2010 fue defini as: Consolidar el crecimiento del sector agropecuario, para
301 302

Artculo 25 Ley 80 de 1993, reglamentado por el artculo 17 del Decreto 679 de 1994. Ver artculo 3 del Decreto 4828 de 2008 regula las clases de garantas. 1. Pliza de seguros. 2. Fiducia mercantil en garanta. 3. Garanta bancaria a primer requerimiento. 4. Endoso en garanta de ttulos valores. 5. Depsito de dinero en garanta.

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asegurar este objetivo estratgico el MADR propuso un conjunto de estrategias orientadas a promover el mejoramiento de la productividad y la eficiencia de la produccin, teniendo al mismo tiempo, objetivos en cuanto a la proteccin de los ingresos de los productores. Entre las estrategias planteadas se encuentra la siguiente:
2.1. Proteger los ingresos de los productores y mejorar la competitividad de la produccin: Programa Agro Ingreso Seguro AIS. i) Apoyos econmicos sectoriales. ii) cofinanciacin del riesgo. Incentivo al cambio Tecnolgico. []. Metas: Convocatoria Pblica para financiar Sistemas de Riego y Drenaje. La 1 por $700.000 millones y la 2 por $80.000 millones. Convocatoria de Ciencia y Tecnologa. Se integr la estrategia del Fondo Concursal para Ciencia y Tecnologa al Programa AIS, para lo cual se destinaron $100.000 millones. . [].

Al revisar los planes anuales de la entidad, obtenidos en visita a la Direccin de Planeacin se observa que fue asignada esta tarea a la direccin de Javier Romero. Por su parte JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, en versin libre rendida el 14 de abril de 2011 respecto al proceso de planeacin adelantado por el MADR explic que en el ltimo semestre de cada ao se comenzaban a desarrollar reuniones de programacin de la ejecucin del presupuesto de la vigencia fiscal del ao inmediatamente siguiente con el fin de empezar el ao con la ejecucin de los convenios y as darle mayor cumplimiento a la poltica agraria del Ministerio y sus programas. Indic que estas reuniones se adelantaban con presencia de todos los Presidentes, Gerentes Generales, Directores Ejecutivos, personal de confianza de las entidades adscritas y vinculadas, adems de los Directores, Asesores, Secretario General, Viceministro y Ministro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y presididas por ste ltimo. En dichas reuniones se presentaban los lineamientos bajo los cuales se desarrollaba dicha contratacin, se presentaba el presupuesto a ejecutar, los operadores y diferentes tipos de modalidad de contratacin para los diferentes operadores de los diferentes programas como suceda en los procesos contractuales del Ministerio, tarea que al interior del Ministerio la desarrollaban ALBA SANCHEZ y OSKAR SCHROEDER. De manera puntual precis lo siguiente: De igual forma all existan instrucciones precisas por parte del seor Ministro y Viceministro de la poca en torno a los presupuestos a ejecutar y el trabajo que iba a desarrollar cada direccin. Tengo perfectamente claro la asistencia a esas reuniones de los directores de la unidad coordinadora de AIS quienes eran los que presentaban y reciban las instrucciones respectivas para adelantar los trmites de los convenios con los diferentes operadores. De igual manera en mi caso particular y puntualmente yo reciba instrucciones del Ministro ANDRES FELIPE ARIAS y del Dr.
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FERNANDO ARBELAEZ o JUAN CAMILO SALAZAR, pero nica y exclusivamente para los temas de mi Direccin que era a los cuales se referan especficamente conmigo, es decir, los programas que estaban a cargo de la Direccin de Desarrollo Rural, estos programas son: alianzas productivas, oportunidades rurales y vivienda de inters social, todos estos programas los tres a los que me refiero anteriormente eran los que estaban en el marco de las funciones de la Direccin de Desarrollo Rural. El 14 de abril de 2011 se adelant visita especial en la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura con el fin de verificar los Planes de Accin o Planes Operativos que para cada vigencia fiscal elabora la entidad, donde se detallan las reas involucradas, las actividades a ejecutar, los recursos, responsables, tiempo programado e indicadores claves de rendimiento. La Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, ALBA SANCHEZ inform que el MADR elabora los PLANES DE ACCION U OPERATIVOS en cumplimiento del esquema adoptado dentro del sistema integrado de gestin mediante el cual la entidad inici su proceso de CERTIFICACION DE GESTION DE LA CALIDAD Y LA IMPLEMENTACION DEL MODELO ESTANDAR DE CONTROL INTERNO.

Agreg que Adicionalmente con este trabajo se busc dar tambin respuesta a uno los requerimientos de la Contralora para la presentacin de la cuenta nica anual. Este proceso se lleva a cabo desde el ao 2002 con la introduccin en el tiempo de ajustes, modificaciones y mejoras. Esta Direccin es la encargada de consolidar la informacin de los planes de accin que contienen las actividades inherentes a cada rea o proceso, en los cuales se identifican las reas involucradas, actividades, recursos fsicos, responsables, periodo e indicadores claves y en documento aparte se proyecta una alineacin con las fuentes de financiacin.303 En esta acta de visita se describi que: Para la vigencia 2008 en los PLANES DE ACCION U OPERATIVOS, las actividades y proyectos que se desarrollaron con los recursos de Agro Ingreso Seguro, se encuentran identificadas con el numeral 9. rea o procesos involucrados: EMPRESARIZACION DE LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIAS. Responsable: Javier Enrique Romero Mercado e Ivan Esteban Cspedes. Cuya ACTIVIDAD A DESARROLLAR, est identificada as: Coordinar la poltica para adecuacin de tierras En los recursos Fsicos se identifica como responsable la Direccin de Desarrollo Rural con una participacin directa del Coordinador del programa Agro Ingreso Seguro. La fuente de financiacin de todo el programa est identificada con los recursos apropiados para esta vigencia en el proyecto de inversin agro ingreso seguro.304. Al consultar este plan de accin se observa que en el tem recursos se describe lo siguiente: Recurso humano. Director del Programa Agro Ingreso Seguro AIS y coordinador Grupo Infraestructura y Grupo Asesor AIS-. Responsables: Javier
303 304

C.p.36, fl. 11279 C.p. 36, fls. 1281-1282 y 11326.

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Enrique Romero Mercado, Ivn Esteban Cspedes. Tiempo: 31/12/2008 305 y el Operador de este programa es el IICA.306 En el seguimiento a la actividad planteada, correspondiente al primer semestre de 2008 se registr un porcentaje de avance en tiempo del 50%, de avance de la actividad se describi: En formulacin y reglamentacin de la poltica 100% y en seguimiento 50%. En cuanto al seguimiento se consign lo siguiente: Con la expedicin de la Ley 1152 del 25 de julio de 2007, se definieron los lineamientos de poltica sobre la adecuacin de tierras, la cual se ha reglamentado en la presente vigencia a travs de los decretos: 001 y 732 de 2008, en lo relacionado con el subsidio para adecuacin de tierras y la seleccin de proyectos de adecuacin de tierras de importancia estrategia que el Incoder debe seguir ejecutando. En cuanto al seguimiento, se ha elaborado el informe del primer semestre correspondiente a la ejecucin que realiza el Incoder sobre la ejecucin de la poltica.307 En el seguimiento a la actividad planteada, correspondiente al segundo semestre de 2008 se registr un porcentaje de avance en tiempo y de la actividad del 100%. En el seguimiento se consign lo siguiente: Durante el ao 2008, se realiz de manera permanente la coordinacin de la poltica para adecuacin de tierras, la cual es ejecutada por el Incoder, participando en el proceso de reglamentacin y de acompaamiento a la subgerencia de Estrategias, en el propsito de que dicho Instituto lograra el cumplimiento de sus metas, en relacin con la ejecucin, diseo o construccin de los 11 proyectos declarados estratgicos. Igualmente, se particip en la reglamentacin, con la expedicin de los decretos 001 y 732 de 2008 relacionados con el subsidio para adecuacin de tierras y la seleccin de proyectos de importancia estratgica que el Incoder debe seguir ejecutando, reglamentacin derivada de la Ley 1152 de 2007. Es importante aclarar que el avance de esta actividad se da segn las necesidades formalizndose en leyes o reglamentaciones a travs de decretos y acuerdos, stos ltimos del Consejo Directivo del Incoder, por lo cual son se puede precisar una meta total, sin embargo, al final de la vigencia 2008, se dio cumplimiento a cabalidad con la actividad. Igualmente, segn el desarrollo de la actividad, no fue necesario levantar acciones correctivas preventivas o de mejora. 308 Para la vigencia 2009 se describi en el numeral 8 como rea o proceso involucrado: 23-8. EMPRESARIZACION DE LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIAS, responsable: Direccin de Desarrollo Rural, actividad a desarrollar: Participar en la formulacin y reglamentacin de la poltica para adecuacin de tierras y su seguimiento. Recurso Humano: Director de Desarrollo Rural, Grupo Asesor Agro Ingreso Seguro AIS, y Grupo Infraestructura Direccin de Desarrollo Rural. Responsables: Direccin de Desarrollo Rural.309
305 306

C.p. 36, fl. 11350. C.p. 36, 11314. 307 C.p. 36, fl. 11352 308 C.p. 36 fl. 11339 309 C.p. 36 Fl. 11361

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En el Plan de Accin del MADR para las vigencias 2008 y 2009 se incluy como una actividad bajo la responsabilidad de la Direccin de Desarrollo Rural la siguiente: No. 13. reas involucradas: 9. Oportunidades para la equidad Rural. Actividades: Apoyar los procesos de contratacin relacionados con las actividades del proceso y hacer la correspondiente interventora. Recursos: Humanos: Coordinador de la unidad de vivienda rural, Director de Oportunidades rurales y Gerente de Alianzas Productivas, Equipos Tcnicos de la Unidad de Vivienda del Proyecto Alianzas, del Programa Oportunidades Rurales. Responsables: Direccin de Desarrollo Rural. Tiempo: 31/12/2008. Indicadores Claves: 100% de contratos y convenios liquidados.310 Los procesos mencionados, EMPRERIZACION DE ACTIVIDADES 311 AGROPECUARIAS y OPORTUNIDADES PARA LA EQUIDAD RURAL312 integran los procesos misionales del MADR cuyo papel dentro del Sistema Integrado de Calidad proporcionan el resultado previsto por la entidad en el cumplimiento de su objetivo social o razn de ser que interactuados con los dems procesos propenden por una gestin eficiente y efectiva de las polticas que promueven el desarrollo competitivo, equitativo y sostenible de los procesos agropecuarios, forestales, pesqueros y de desarrollo rural del MADREn acta de visita del 13 de abril de 2011 a varias dependencias del MADR, entre ellas la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal se dej consignado lo siguiente: Teniendo en cuenta que en los planes de accin 2008 y 2009 se seala en las actividades Formular y Coordinar la Poltica para Adecuacin de
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C.p. 36, fl. 11327 y 11380 PROCESO EMPRESARIZACION DE LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIAS: Este proceso es responsabilidad del Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural y tiene como objetivo formular y evaluar las estrategias, polticas e instrumentos en materia de ciencia, tecnologa, transferencia de tecnologa, adecuacin de tierras y encadenamientos productivos para mejorar la competitividad del sector agropecuario, forestal, pesquero y acucola. El proceso va desde la identificacin de las necesidades de mejoramiento de la competitividad hasta el seguimiento y evaluacin de las estrategias, polticas e instrumentos para mejorar la competitividad del sector agropecuario, forestal, pesquero y acucola. El viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Director de Cadenas Productivas, el Director de Desarrollo Tecnolgico y Proteccin Sanitaria, el Director de Pesca y acuicultura y el Director de Desarrollo Rural, son los encargados de realizar la medicin y anlisis de los indicadores propios de este proceso, los cuales aportan al cumplimiento de los objetivos de calidad, y son los responsables de ejecutar las acciones correctivas, preventivas y de mejora del proceso. (Manual de Calidad del MADR)
312

PROCESO OPORTUNIDADES PARA LA EQUIDAD RURAL: Este proceso misional es responsabilidad del Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural y tiene como objetivo vincular comunidades campesinas y grupos tnicos a procesos de desarrollo social rural a travs de polticas y programas de desarrollo productivo y de servicios sociales bsicos para el mejoramiento de condiciones y calidad de vida de las comunidades rurales. El alcance de este Proceso es a partir de la priorizacin de necesidades identificadas de la poblacin objetivo hasta el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos establecidos. El Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Director de Desarrollo Rural y el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, son los encargados de realizar la medicin y anlisis de los indicadores propios de este proceso, los cuales aportan al cumplimiento de los objetivos de calidad, y son responsables de ejecutar las acciones correctivas, preventivas y de mejora del proceso. Este proceso interacta con todos los procesos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (Manual de Calidad del MADR)

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Tierras y Participar en formulacin y reglamentacin de la poltica para adecuacin de Tierra, y su seguimiento. Se solicita precisar a la Dra. Snchez (se refiere a Alba Snchez) si la formulacin para los aos 2008 y 2009 hace referencia a los recursos que se manejaron para el programa Agro Ingreso Seguro, en lo que tiene que ver con los Apoyos para la Competitividad del incentivo a la productividad que permitieron cofinanciar adecuacin de tierras e infraestructura de riego y drenaje. Ella manifiesta que esas actividades si incluyen el programa de Agro Ingreso Seguro y precisa que el proyecto como tal fue formulado por la unidad coordinadora del programa AIS.313 A JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, en su condicin de Director de Desarrollo Rural del MADR, conforme lo establece el numeral 7 del manual especfico de funciones para su cargo, le corresponda promover los programas a su cargo, buscando potenciar los recursos mediante alianzas o esquemas de cooperacin entre el Estado, la comunidad y el sector privado, funcin que est en consonancia con la coordinacin de la poltica de desarrollo rural tambin bajo su responsabilidad, a travs de la cual le competa el manejo de temas asociados a riego, como lo expuso el disciplinado en los siguientes trminos: en la Direccin de Desarrollo Rural manejamos el tema de distrito de riego, razn por la cual una opinin tcnica de mi parte me pareci absolutamente vlida.314 LA DIRECCIN DE DESARROLLO RURAL COMO LO HE MANIFESTADO REPETITIVAMENTE Y SISTEMTICAMENTE SE ENCARGABA DEL COMPONENTE DE ADECUACIN DE TIERRAS POR MEDIO DE DISTRITOS DE RIEGO PARA INDIGENAS, AFROCOLOMBIANOS, CAMPESINOS Y DESPLAZADOS, esto se refiere especficamente a una infraestructura de riego comunal conjunta para pequeos propietarios poseedores tenedores u ocupantes de parcelas, razn por la cual son sistemas colectivos de riego para mltiples minifundios concentrados en un rea especfica.315 Vale la pena diferenciar en que el esquema que le corresponde a la Direccin de Desarrollo Rural es por decirlo de alguna manera sencilla, llevar el tubo hasta la puerta del predio del beneficiario del distrito de riego, mientras que el riego intrapredial era hacer la distribucin de riego de manera especfica al interior del predio por los diferentes sistemas, ya sea aspersin, goteo, fertiriego, etc.316

313

C.p. 35, fl. 11165 Pgina 12 de la versin libre rendida el 14 de abril de 2011. 315 Pgina 27 de la versin libre rendida el 14 de abril de 2011. 316 Pgina 28 de la versin libre rendida el 14 de abril de 2011.
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El disciplinado aclar que l se encarg del tema relacionado con Distrito de Riego y no con Riego Intrapredial que estuvo a cargo del Dr. IVAN ESTEBAN, Coordinador del Programa Agro Ingreso Seguro AIS-,317 sin embargo, tambin existen varios testimonios e incluso su propia versin libre que demuestran que recibi la orden o instruccin de participar en la etapa precontractual de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009 como apoyo a la poltica de tierras en el pas. Veamos algunos apartes: El Director del Programa AIS reciba instrucciones del Ministro o Viceministro de Agricultura: Jams la Direccin de Desarrollo Rural tuvo contacto con ningn tipo de persona relacionada con Agro Industriales o empresarios rurales para acceder a los apoyos econmicos para riego intrapredial, todas las instrucciones para cualquier tema que tuvieran que ver nica y especficamente con el programa AIS, las recib el Director de la Unidad Coordinadora por expresa instruccin ya sea del Ministro o del Viceministro. ratific vehementemente que todos estos temas los manejaba el Director de AIS, para el 2007 Dr. JUAN CAMILO SALAZAR y para el 2008 Dr. IVAN ESTEBAN, bajo instrucciones y direccin del Ministro y Viceministro.318 Las instrucciones del Ministro o Viceministro se canalizaban a travs de sus asesores: Vale la pena mencionar que las instrucciones del viceministro y del Ministro era recurrente que llegarn por personas del crculo cercano de asesores, es decir, en ese momento, era muy normal recibir una instruccin del Sr. Viceministro por parte de su asesora la doctora LORENA GARNICA o alguna instruccin del asesor el Ministro de la poca, Dr. ANDRES FERNANDEZ para finales del 2007 o de igual manera para una personas tan cercana al despacho del Ministro como era el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR que para la poca se saba que sera el nuevo viceministro a partir del 2 de enero de 2008, [] lo importante era saber que era una persona sumamente cercana al Ministro y que el seor Ministro por sus grandes responsabilidades del da a da no poda llegar a darnos las instrucciones que canalizaba por su equipo cercano de asesores.319 La confianza y la tranquilidad que genera el Sr. Ministro y se comunicara por nosotros por intermedio del grupo de asesores cercanos, me brind a
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Yo personalmente le respond al seor Ministro por el tema de Distritos de riego en cuanto a la poltica del tema y para la fecha, el Dr. IVAN ESTEBAN responda por el riego intrapredial.. Pgina 28 de la versin libre rendida el 14 de abril de 2011.
318 319

Pgina 17 de la versin del 14 de abril de 2011. Pgina 17 de la versin del 14 de abril de 2011

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mi la totalidad tranquilidad y jams generar ningn tipo de desconfianza acerca de la instruccin recibida, no por los asesores sino canalizada por los asesores.320 La instruccin orden o lineamiento fue impartida por el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR: Lo primero que tengo que decir es que qued perfectamente claro en las declaraciones rendidas por el Sr. JULIAN GMEZ, asesor jurdico de la Direccin AIS, que la instruccin, orden o lineamiento que l recibi de enviar los documentos que finalmente me fueron presentados por el doctor GMEZ para mi revisin de carcter eminentemente tcnico fue instruida por el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR como director del Programa AGRO INGRESO SEGURO321 Ahora bien, como lo menciona el Dr. JULIAN GMEZ en su declaracin, l menciona que quien proyectaba los documentos por instruccin expresa del Director de AIS para el 2007 JUAN CAMILO SALAZAR con miras al convenio 055 de 2998 y que de igual forma l recibi la instruccin del Dr. IVAN ESTEBAN para finales de 2008 con miras al convenio 052 de 2009.322 La instruccin impartida por el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, Viceministro de Agricultura, se hizo bajo el argumento que este ao la convocatoria pblica que se efectuara tendra un componente de distritos de riego, argumento que le pareci vlido a JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, Director de Desarrollo Rural: El Dr. JULIAN GOMEZ, me manifest puntualmente que el Sr. VICEMINISTRO ya para esa poca, DR. JUAN CAMILO SALAZAR haba dado la instruccin de que firmara el documento bajo el argumento que este ao la convocatoria pblica que se efectuara tendra un componente de distritos de riego, por esta razn, es que desde el punto de vista tcnico y como mi experiencia en temas de mecanismos concursales, me permiti hacerle una revisin tcnica al documento. Vale la pena dejar absolutamente claro que la solicitud me pareci vlida y lgica porque en la Direccin de Desarrollo Rural manejbamos el tema de distritos de riego, razn por la cual , una opinin tcnica de mi parte me pareci absolutamente vlida, opinin tcnica que di y firme con absoluta tranquilidad e interpretando que el documento se perciba como un borrador, porque como siempre lo he dicho, jams y nunca la Direccin de Desarrollo Rural era la responsable de la emisin de este tipo de documentos.323 (Negritas fuera del texto original)
320 321

Pgina 18 de la versin del 14 de abril de 2011 Pgina 4 de la versin libre del 14 de abril de 2011. 322 Pgina 15 de la versin libre del 14 de abril de 2011 323 Pgina 12 de la versin libre de 14 de abril de 2011.

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En este desarrollo el Dr. JULIAN GMEZ llega a mi oficina con el documento tcnico bajo el argumento de que para este ao se hara una convocatoria de riego la cual incluira al INCODER y el hecho de que mi Direccin tuviera el tema de Distritos de Riego se relacionaba con mi Direccin y no con un apoyo econmico de la Direccin de Comercio, por eso ese ao se haba tomado la decisin por parte del Dr. JUAN CAMILO SALAZAR que la firma de este documento ira por parte de la Direccin de Desarrollo Rural, argumento que me pareci vlido []324(Negritas fuera del texto original) En este punto vale la pena mencionar y quiero que quede expreso en maysculas QUE LA DIRECCION DE DESARROLLO RURAL COMO LO HE MANIFESTADO SISTEMATICAMENTE SE ENCARGABA DEL COMPONENTE DE ADECUACION DE TIERAS POR MEDIO DE DISTRITOS DE RIEGO PARA INDGENAS, AFROCOLOMBIANOS, CAMPESINOS Y DESPLAZADOS, esto se refiere especficamente a una infraestructura de riego comunal conjunta para pequeos propietarios poseedores tenedores u ocupantes de parcelas, razn por la cual son sistemas colectivos de riego para mltiples minifundios concentrados en un rea especfica. Por esta razn es que aparece JAVIER ROMERO MERCADO pero como la administracin del Ministro Arias interpret en su momento que haba que realizar adecuacin de tierras intrapredial y que eso deba ser parte de la poltica de tierras del pas []325 Mediante resolucin No. 342 de diciembre 22 de 2006 suscrita por Andrs Felipe Arias Leiva, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, adopta el Manual Interno de Contratacin y el Manual de Interventora. La Dra. Alexandra Garca Ramrez, Jefe de la Oficina Jurdica del MADR en comunicacin Radicado No. 20111120081031 del 08-04-2011 manifest: Revisado el archivo del rea de contratos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no se encontr la constancia de publicacin de la Resolucin No. 000342 del 22 de diciembre de 2006, mediante la cual se adopt el Manual Interno de Contratacin del Ministerio. Por solicitud anterior mediante memorando No. 20111100004193 del 25 de enero de 2011 se ofici al Grupo de Gestin Documental y Biblioteca a efectos de que se nos facilitara la carpeta o carpetas contentivas de los oficios que el Grupo de Servicios Administrativos (dependencia competente para hacer estas publicaciones) lleva al respecto, quienes de acuerdo a su respuesta verbal confirmaron que no existi solicitud de publicacin de dicha Resolucin. En cuanto a su aplicacin y divulgacin la Jefe de la Oficina Jurdica del MADR, Dra. ALEXANDRA GARCA RAMREZ, en comunicacin del 8 de abril de 2011, radicado No. 20111120081031 dirigida a la Coordinacin del Grupo Anticorrupcin
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Pgina 19 de la versin libre de 14 de abril de 2011. Pgina 28 de la versin del 14 de abril de 2011

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del Despacho del Procurador General de la Nacin indic: En relacin con el documento por medio del cual se dio a conocer el Manual Interno de Contratacin me permito allegar con el presente, las copias de los memorandos relacionados con interventora contractual y el proyecto resumen del procedimiento para la contratacin y la interventora.. El Manual de Contratacin aplicado para la poca de la celebracin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, incluyendo su fase previa corresponde a la versin de diciembre de 2006, obrante a folios 1214 a 1244 del cuaderno principal No 5, como se desprende de los testimonios de JULIAN GOMEZ, quien proyect los documentos precontractuales, MARCELA GUEVARA, quien particip en la revisin de los mismos y la prueba documental enviada por el MADR.

El Dr. JULIAN ALFREDO GMEZ DIAZ en su declaracin rendida el 23 de marzo de 2011, manifest que: Tanto para la realizacin de las actividades precontractuales del convenio 055 de 2008 y del convenio 052 de 2009, el manual sobre el cual stas fueron ejecutadas, si mi memoria no me falla, corresponda a una versin del mes de diciembre de 2006326. Agreg que pese a no tener conocimiento si la resolucin contentiva del mismo fue publicada o no, lo cierto es que al interior del MADR haba conciencia de que ese era el manual aplicable para la poca. Incluso tena entendido que el manual estaba publicado en las carpetas pblicas del MADR,327 bajo la siguiente precisin: las carpetas pblicas corresponden a un conjunto de archivos a los que se puede acceder del servidor del ministerio desde las distintas terminales. En cuanto a la conciencia sobre la aplicacin de dicho manual, debo referir que nunca conoc un manual distinto al referido. En efecto, reitero que mi vinculacin al programa inicio el 20 de abril de 2007, razn por la cual no tengo conocimiento sobre el trmite de publicacin, ni que actividades se realizaron para socializar dicho manual.328 Por su parte la Dra. MARCELA GUEVARA, coordinadora del grupo de contratos de la oficina jurdica del MADR al ponerle de presente el manual manifest que era el manual aplicado.329 El Dr. OSKAR SCHROEDER en declaracin rendida el 10 de febrero de 2011 manifest que en el Ministerio se expidi en el ao 2006 y tuvo vigencia hasta el ao 2009 un manual interno de contratacin. Ahora bien, si nos remitimos al manual de contratacin del MADR expedido en agosto de 2004330 adoptado mediante resolucin No. 364 del 29 de septiembre de 2004331, acto administrativo que fue derogado expresamente por el artculo segundo de la resolucin 364 del 29 de septiembre de 2004. Este manual que
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Pgina 14 declaracin del 23 de marzo de 2011 Pginas 14-15 declaracin del 23 de marzo de 2011 Pgina 15 declaracin del 6 de abril de 2011 329 Pgina 4 declaracin del 3 de marzo de 2011 330 C.p. 31, fls. 9711-9779 331 C.p. 31, fl. 9702 vuelto y 9703

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contempla los contratos para el desarrollo directo de actividades cientficas o tecnolgicas como un caso especial de contratacin directa332 y establece los siguiente: En esta categora de contratos especiales, el legislador autoriza a las entidades estatales contratar directamente sin necesidad de acudir al proceso de licitacin o concursos pblicos. Debemos advertir que nicamente las situaciones previstas en los literales b) hasta m del numeral 1 del artculo 24 de la Ley 80 de 1993 habilitan este tipo de contratacin. En este manual a travs de un flujograma se represent la secuencia de actividades de la etapa de planeacin en el proceso de contratacin directa as: definicin de la necesidad del bien o servicio, examen de conveniencia, estudios de prefactibilidad o factibilidad, consulta al sistema SICE de la Contralora General, verificacin de apropiacin presupuestal, expedicin CDP (eventual expedicin CDP para vigencias futuras), elaboracin y publicacin proyecto trminos de referencia, observaciones y ajustes al proyecto de trminos de referencia, publicidad de trminos de referencia definitivos, invitacin para acompaamiento de organismos de control social, distribucin gratuita o venta de trminos de referencia, recepcin de solicitudes de inters en participar, audiencia pblica para sorteo de mas de diez participantes, presentacin y recepcin de ofertas, verificacin de ofertas (aprueba o no aprueba), eventual uso del sistema de conformacin dinmica de la oferta, evaluacin y calificacin de las propuestas, adjudicacin del contrato, comunicacin a los dems proponentes, designacin de interventora. 333 Frente a los estudios previos o examen de conveniencia y/o importancia seal que334 Resulta de especial importancia indagar acerca de la utilidad o provecho para el Ministerio del Bien o servicio que se pretende contratar. [] La dependencia responsable del Ministerio una vez culmine el descrito anlisis, elaborara por escrito un estudio de conveniencia y oportunidad para la contratacin de acuerdo a lo establecido en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993. Conviene resaltar que los servidores pblicos responden cuando abren procesos de seleccin sin que previamente se hayan elaborado los estudios de conveniencia de la contratacin. (Negritas fuera del texto original) Los estudios previos de conveniencia y oportunidad de la contratacin que pretenda desarrollar el Ministerio debern contener como mnimo la siguiente informacin:

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C.p. 31, fls. 9722 vuelto -9723 vuelto C.p. 31, fls. 9715 vuelto y 9716 334 C.p. 31. 9732-9733

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1. La definicin de conveniencia y oportunidad de la contratacin que pretende satisfacer con la contratacin. 2. La definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo. 3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo. 4. El soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato basado en el sondeo del mercado. 5. El anlisis de los riesgos de contratacin y en consecuencia el nivel y la extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.

En el manual de contratacin del MADR adoptado por la resolucin No. 165 del 30 de junio de 2009335, el artculo 3 de esta resolucin deroga expresamente la resolucin 342 de 2006 que haba adoptado el manual de contratacin que rigi desde el 22 de diciembre de 2006 al 30 de junio de 2009, aunque en la tabla de control de documentos conserva como fecha de edicin 22-12-056. Respecto a la modalidad de contratacin directa, en el captulo 7336, establece que la misma procede en los siguientes casos taxativos entre los cuales aparece en el literal d) Los contratos para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, siempre que cumplan con lo sealado en el Decreto Ley 591 de 1991 y dems normas que regulen la actividad cientfica y tecnolgica en el Pas. En el numeral 7.6 denominado ESTUDIOS PREVIOS PARA LA CONTRATACION DIRECTA, seala que337: Las dependencias tcnicas que demanden la necesidad a ser contratada por la modalidad de contratacin directa realizarn estudios previos, salvo el caso de urgencia manifiesta: Dichos Estudios Previos contendrn como mnimo la siguiente informacin: [] Los elementos mnimos previstos en el presente artculo se complementarn con los exigidos de manera puntual dependiendo del objeto contractual. Para los efectos del presente artculo, se entiende que los estudios y documentos previos son los definitivos al momento de realizar el acto administrativo que autoriza la contratacin y la suscripcin del contrato respectivo. (negritas fuera del texto original) Siempre se ha definido la participacin de las dependencias tcnicas en la etapa precontractual y concretamente en los estudios previos, luego la participacin en la fase previa de la secretaria general y la oficina jurdica definidas en la resolucin 003 del 4 de enero de 2000, no excluye a las direcciones tcnicas, por el contrario existe una colaboracin armnica e interrelacionada entre dependencias.

En esta resolucin si bien es cierto el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural delega en el secretario general entre otras funciones en el artculo primero,
335

Manual elaborado de conformidad con lo establecido en el artculo 89 del decreto 2474 de 2008 y seala los procedimientos internos, los funcionarios intervinientes y todo lo relativo a los procesos de seleccin y a la vigilancia y control de la ejecucin contractual, en los trminos establecidos en el decreto. (C.p. 31, fl. 9792 vuelto)
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C.p. 31, fl. 9835 C.p. 31, fls. 9838 y 9838 vuelto.
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numeral 1 la expedicin y la realizacin de todos los actos y trmites previos a la suscripcin de los contratos que pretenda celebrar el MADR, sin consideracin alguna a la naturaleza o a la cuanta de los mismos, tambin lo es que para el ejercicio de esta funcin delegada, tambin se estableci en el artculo tercero que el Secretario General contar con el apoyo especializado de las diferentes dependencias del MADR. Concomitante con lo anterior, la participacin de las Direcciones del MADR en la etapa precontractual se encuentra establecida en el Manual de Contratacin y para el caso concreto de la Direccin de Desarrollo Rural. El Manual de Contratacin seala en el numeral 3.1., estableci que De conformidad con la normatividad legal vigente, los contratos que celebre el MADR estar precedidos de estudios previos realizados por la Direccin que solicita la contratacin y debidamente firmados por la misma, en los que se establezca la necesidad, conveniencia y oportunidad de la celebracin del contrato y se presente un estudio de los precios, condiciones del mercado y potenciales proveedores.338 De igual manera, el Manual de Contratacin del MADR339, seala que los contratos que celebre el Ministerio, estarn precedidos de estudios previos realizados por la Direccin que solicita la contratacin y debidamente firmados por la misma, en los que se establezca la necesidad, conveniencia y oportunidad de la celebracin del contrato y se presente un estudio de los precios, condiciones del mercado y potenciales proveedores. As mismo se indica que los estudios previos servirn de base para la elaboracin de los pliegos de condiciones, o trminos de referencia, o contrato a suscribir.. En cuanto al contenido de los estudios previos, el citado Manual contempla los requisitos mnimos establecidos en el artculo 8 del Decreto 2170 de 2002; norma que para el caso corresponde al Decreto 2474 de 2008. En cuanto a los requisitos mnimos para iniciar un proceso de contratacin,(numeral 3.2 del Manual) se indica que una vez distribuido el presupuesto al interior de la entidad en cada vigencia fiscal, y de conformidad con la normatividad vigente, la cuanta y el tipo de contrato a celebrar, las dependencias del MADR darn inicio al proceso de contratacin y/o elaboracin del contrato, previa verificacin de la existencia de mnimo los siguientes requisitos: a. Estudios previos con sus correspondientes soportes, b Fluye de lo anterior, con meridiana claridad, que una es la responsabilidad que se deriva de la delegacin de la actividad contractual de los funcionarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y otra muy distinta, la colaboracin y apoyo recibido por parte de los contratistas del IICA, para la elaboracin de documentos precontractuales, pues -tal y como lo sostuvo el Ex Ministro- corresponde a los funcionarios del MADR proyectar las versiones definitivas de los documentos precontractuales y de las minutas de los convenios con el IICA.

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C.p. 5, fl. 1225 Folio 1114 cuaderno No. 5

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El Dr. JULIAN GOMEZ en el testimonio rendido ante este despacho en durante los das 23 de marzo y 6 de abril de 2011, manifest que el 16 de octubre de 2007 la doctora AMPARO MONDRAGON del MADR le inform que los documentos precontractuales deban quedar en cabeza de la Direccin de Desarrollo Rural, aclar que desconoce la forma como fue asignada esta competencia al interior del MADR e igualmente precis que tampoco recibi contraorden alguna por parte del Director de la Unidad Coordinadora, de la Directora de Planeacin, del Jefe de la Oficina Jurdica, o directamente del Dr. JAVIER ROMERO o su asesora Dra. CECILIA LOZANO. La doctora AMPARO MONDRAGON BELTRAN, coordinadora del grupo de financiamiento de la Direccin de Comercio y Financiamiento para los aos 2006 al 2009, en declaracin rendida el 13 de abril de 2011 en relacin con la afirmacin realizada por JULIAN GOMEZ, expuesta en prrafo precedente, seal que: La razn para escribirle al doctor JULIN GOMEZ de la que la direccin competente era la direccin de desarrollo rural obedece a que sea fue la instruccin recibida por mi superior inmediato la doctora CAMILA REYES, la cual a su vez presumo fue dada por el viceministro de Agricultura en ese momento FERNANDO ARBELAEZ SOTO, quien defina qu direcciones tcnicas tendran a su cargo cada uno de los programas y convenios.340 Explica que la participacin de CAMILA REYES en los convenios suscritos con el IICA se limitaba a aspectos operativos y la de JAVIER ROMERO al tema de riego, segn las instrucciones que recibi de manera verbal de su superior CAMILA REYES. La Dra. MARCELA GUEVARA en declaracin rendida el 3 de marzo de 2011 manifest que su labor en el grupo de contratos consista en revisar en derecho los documentos remitidos por las reas que queran realizar alguna contratacin, como por ejemplo la Direccin Administrativa, la Direccin de Comercio y Financiamiento, la Direccin de Poltica Sectorial, la Direccin de Desarrollo Rural Indic que el rea que elabor el documento fue la Direccin de Desarrollo Rural, esto de acuerdo con la firma all plasmada que corresponde a su Director, Dr. JAVIER ROMERO, adems indico que esa dependencia tenan un equipo tcnico y un apoyo jurdico, pues mas adelante indic que ella no preguntaba quien elaboraba el documento, sin embargo si menciona que interactuaba con las reas.

El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, as: respecto de convenios 055 de 2008, vulner los principios de economa y responsabilidad, consagrados en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993 y 3 del artculo 26 ibdem, respectivamente, en concordancia con el artculo 8 del Decreto 2170 de 2002, y el numeral 3 del Manual de Contratacin del Ministerio de
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Pginas 11 y 12.

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Agricultura, subnumerales 3.1., 3.1.1., 3.1.1.1.3., 3.1.1.1.4., 3.1.1.1.1.5, en la forma que fue citada y analizada en los acpites de normas violadas y concepto de violacin del pliego de cargos. En relacin con el Convenio 052 de 2009, vulner los principios de economa y responsabilidad, consagrados en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993 y 3 del artculo 26 ibdem, respectivamente, en concordancia con el artculo 3 del Decreto 2474 de 2008, y el numeral 3 del Manual de Contratacin del Ministerio de Agricultura, subnumerales 3.1., 3.1.1., 3.1.1.1.3., 3.1.1.1.4., 3.1.1.1.1.5, en la forma que fue citada y analizada en los acpites de normas violadas y concepto de violacin del pliego de cargos. Vulner la anterior normatividad porque era su obligacin antes de la celebracin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, al momento de avalar con su firma los documentos precontractuales que serviran de soporte para su celebracin, verificar la existencia de los estudios tcnicos, jurdicos y financieros y que los mismos cumplieran las exigencias legales, pues su responsabilidad como servidor pblico deviene de los artculos 6 y 123 constitucional y de su deber de cumplir con lo establecido en el manual de contratacin, consultando siempre los fines de la contratacin. As entonces, el disciplinado JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. En cuanto a la calificacin de la falta, se mantendr definitivamente como GRAVISIMA segn lo dispone el artculo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002, toda vez que el implicado intervino en la celebracin del convenios nmeros 055 de 2008, con omisin de los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, toda vez que no fueron realizados con antelacin a su suscripcin, sin que haya dispuesto ni exigido de las reas responsables la elaboracin de los mismos. Igualmente, por intervenir en la celebracin del convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica Nos. 052 de 2009, con omisin de los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos precisos y completos, puesto que si bien la entidad contratante elabor unos documentos que denomin estudios previos, lo cierto es que no examinaron en forma seria e integra los aspectos tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos de la contratacin en mencin.

4.4.2.5.

De la culpabilidad:

En primer trmino, este Despacho debe referirse a la causal de exclusin de responsabilidad plateada por la defensa, con respecto a que el implicado actu

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con la conviccin errada e invencible de que su conducta no constitua falta disciplinaria. Sustenta su afirmacin en que firm los documentos con la conviccin de que se trataba de los estudios previos del convenio. Esta argumentacin no es de recibo por el Despacho, en el sentido que si el implicado careca de las capacidades profesionales para evaluar el documento en su debida dimensin, debi hacer uso de todas las herramientas disponibles para efectos de salir de su desconocimiento e impericia en este tipo de circunstancias, pues al suscribir el documento, dando vida jurdica al mismo, asum responsabilidades frente a su contenido. El servidor pblico debe realizar ingentes actividades para lograr superar el desconocimiento que tenga sobre temas que estn ligados con su deber funcional, pues de lo contrario, el cumplimiento de sus funciones estaran excusadas por ignorancia sobre los temas concretos, evadiendo con esto las responsabilidades que le ataen el ejercicio de su cargo. Por esta razn, ante la situacin presentada debi agotar todos los canales para efectos de determinar si los documentos que estaban siendo presentados para su firma, la cual inmediatamente la plasmara en dichos instrumentos, le entregaba responsabilidad sobre su contenido, debi agotar todas las opciones para enterarse si los mismos cumplan con los requisitos que correspondieran al objeto y fines de los mismos. El artculo 28 numeral 6 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico exime de responsabilidad a quien actan con la conviccin errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. Al respecto es importante hacer las siguientes precisiones: 341 A diferencia de la regulacin normativa penal, en materia disciplinaria el numeral 6 del artculo 28 de la Ley 734 de 2002 regul de manera nica el error sobre lo que constituye falta disciplinaria. Es decir, el resultado o la sumatoria de las tres categoras: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad. Por ello, es posible que puedan presentarse errores sobre cualquiera de las categoras, entre ellos, fcticos, descriptivos, valorativos, objetivos, normativos y subjetivos. () No hay duda que en el evento de errores invencibles, llmense de hecho o de derecho, de tipo o de prohibicin o de error mixto, la consecuencia lgica y coherente es que se configure a plenitud la causal de exclusin de responsabilidad en materia disciplinaria. El carcter invencible del error demandar un anlisis de las circunstancias particulares de cada caso, con especial nfasis en las condiciones personales de quien lo alega y de sus posibilidades efectivas de previsin y conocimiento, toda vez que no es lo

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ORDOEZ MALDONADO, Alejandro. Justicia Disciplinaria. De la Ilicitud Sustancial a lo sustancial de la ilicitud. Ediciones I.E.M.P, Bogot, 2009, pginas 66 y 67.

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mismo, por ejemplo, el error que esgrime una persona con formacin profesional de aquella que no la tiene. No puede pretender la defensa del disciplinado argumentar que su comportamiento fue invencible, que no exista medio o forma de superarlo, pues todas las explicaciones que dieron los profesionales del derecho de la oficina jurdica del MADR, de la Direccin del Programa AIS y de la Direccin de Desarrollo Rural, no fueron consultadas en su momento por JAVIER ROMERO, quien en su versin libre seal que se tom alrededor de 20 minutos, a lo sumo media hora para mirar los documentos que le llev JULIAN GOMEZ, jurdico del Programa AIS, le pregunt a Cecilia Lozano, su asesora jurdica y manifest que ya los haba revisado, sin asumir ninguna otra actividad sobre el tema ni tomar ms precauciones que una afirmacin lacnica de su asesora de que ya haba efectuado la revisin. Si bien es cierto el disciplinado no es abogado, si es un profesional, es ingeniero industrial, conoce de mtodos y procedimientos, de control de calidad, de estrategias, del ciclo PHVA y en general de otras herramientas que le daban el conocimiento necesario para que aunado a su amplia y meritoria trayectoria acadmica y profesional le exigan un papel activo, analtico sobre el tema, pues con su firma avalaba un documento, firmar no es un acto mecnico, firmar envuelve responsabilidades y perfectamente poda solicitar apoyo tcnico, financiero y jurdico, frente a aquellas materias que por su formacin no profundiz o al menos requiri a la Oficina Jurdica. Esta preparacin profesional y acadmica es suficiente para que tuviera una apreciacin siquiera global del contenido del documento, que por dems no deba ser ajeno para l. Existan para el disciplinado posibilidades reales de previsin y conocimiento, pues con anterioridad al momento que JULIAN GOMEZ le llevara estos documentos precontractuales ya le haban enviado un correo electrnico advirtindole sobre los mismos, luego no era un hecho desconocido donde pretende ahora apoyndose en unas declaraciones de los jefes y personal de la oficina jurdica, de quienes en su momento no requiri explicacin alguna, para sealar que hay un error invencible, pues si tena medios a su alcance para superar el entado error y sin embargo no los emple. La conducta de JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO no puede mantenerse como como dolosa por cuanto, si bien es cierto como se argument en el pliego de cargos las pruebas descritas y analizadas indicaron que el disciplinado conoca cual era el procedimiento aplicable, el cual se encontraba claramente descrito en el manual de contratacin y que saba la naturaleza, fines y la necesidad que se procuraba atender con la contratacin objeto de investigacin, pues en su condicin de Director Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, no obra prueba que demuestre que haya actuado deliberadamente como all se afirmo en la calificacin provisional de la culpabilidad.
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El disciplinado tena conocimiento de la orden o instruccin impartida por el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, Viceministro de Agricultura, a travs del Dr. JULIAN GOMEZ, del Programa AIS, de participar en la fase previa de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, a quien con anterioridad JULIAN GOMEZ le haba enviado comunicacin electrnica con los documentos precontractuales para sus observaciones, igualmente tena conocimiento de las actividades que conlleva un proceso contractual pues como lo revela su informe de gestin ya haba participado en otros y conoca de los objetivos del Programa Agro Ingreso Seguro. El disciplinado obr con culpa gravsima por desatencin elemental de sus obligaciones, puesto que incurri en violacin evidente al deber objetivo de cuidado al no realizar una previsin efectiva para evitar un resultado contrario a derecho y no deseado como lo fue la realizacin de estudios previos sin el cumplimiento cabal de los requisitos exigidos por la ley o prescindir de ellos, pues a l le encomendaron una funcin frente al trmite precontractual de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009, que deba ejercer con la mayor eficiencia y criterio posible, teniendo siempre como norte los lineamientos del Programa AIS que en ltimas responden a una poltica de Estado, una poltica pblica en materia agropecuaria. El disciplinado particip en la etapa previa a la celebracin del convenio 055 de 2008 sin cerciorarse que contaran con los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos y, adems, que los estudios correspondientes al convenio Nos. 052 y 037 de 2009, hayan examinado en forma precisa y completa los aludidos aspectos, teniendo en cuenta que resultaba imprescindible que el disciplinado verificara este aspecto de la contratacin con el cuidado bsico que ello demandaba, al actuar en su condicin de Director de Desarrollo Rural, lo que era evidente de haber cotejado el cumplimiento de los requisitos pre-contractuales de los citados convenios al momento de su firma y avalar con ella los documentos precontractuales cuestionados, porque de lo que se trataba era de garantizar la cabal ejecucin del objeto contractual, actuacin que indudablemente no poda considerarse ajena a la conciencia del disciplinable, quien estaba obligado a conocer y cumplir con sus deberes en la materia, pero en lugar de ello el investigado se limit a suscribir ciega y despreocupadamente los referidos documentos precontractuales. 4.4.2.6. De la Ilicitud Sustancial:

La ilicitud sustancial disciplinaria debe ser entendida como la afectacin sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la funcin pblica. La intervencin en la etapa previa a la celebracin de los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009 con omisin de estudios previos, estudios que las entidades estatales
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estn obligadas a elaborarlos en acatamiento de una debida planeacin, la omisin de tales deberes compromete la responsabilidad de la administracin pblica. La garanta de la funcin pblica descansa en la salvaguarda de los principios que la gobiernan a los cuales se suscribe el cumplimiento de sus deberes y dems exigencias constitucionales y legales. (Art. 22 C.D.U) La ausencia de estudios previos o la elaboracin de los estudios previos de manera inadecuada que ponga en riesgo la seleccin de contratistas por el efecto que stos puedan tener en la configuracin de los pliegos de condiciones, como las especificaciones tcnicas, la determinacin del objeto a contratar, los criterios de evaluacin, el presupuesto oficial del proyecto, etc., compromete de manera grave la responsabilidad disciplinaria del servidor pblico responsable de la actividad contractual por ilicitud disciplinaria.342 El comportamiento del disciplinado incidi en la garanta de la funcin pblica y en los principios que la gobiernan, es as como puso en riesgo la economa, eficiencia y eficacia que rige la actividad administrativa, generando un desapego y aislamiento en la consecucin de los fines del estado en una forma ordenada. Un programa como el de Agro Ingreso Seguro con el que se pretenda satisfacer una poltica pblica diseada para permitirle al sector productivo nacional enfrentar los retos derivados de la mayor exposicin a la competencia externa y al mismo tiempo promover el desarrollo rural sustentable343 Es imposible abandonar los presupuestos del Ministerio de Agricultura durante los aos 2007, 2008 y 2009 con los cuales pretenda hacer una inversin para todo el programa de aproximadamente un billn de pesos, que exigan ineludiblemente la elaboracin eficaz y eficiente de unos estudios previos serios, plenos cabales e integrales344 en cada componente y para ello se requiere de la planificacin, en la que debe desarrollarse una fase previa y preparatoria de lo que ser el contrato, en esta fase se elaboran los estudios de conveniencia o inconveniencia y todos aquellos estudios que se requieran para definir la necesidad, que la entidad pretender satisfacer. No sobra recordar que la actividad administrativa se encuadra bajo los preceptos de eficiencia y eficacia puesto que se busca que los funcionarios se apeguen a la consecucin de los fines del Estado en una forma ordenada y para ello se requiere de la planificacin, en la que debe desarrollarse una fase previa y preparatoria de lo que seran los convenios, teniendo en cuenta que en esta fase se elaboran los estudios de conveniencia o inconveniencia y todos aquellos estudios que se requieran para definir la necesidad que la entidad pretender satisfacer, como son
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MATALLANA CAMACHO, Ernesto. La Ilicitud sustancial en la contratacin estatal, en Reflexiones acadmicas en derecho disciplinario y contratacin estatal. Ediciones IEMP, Bogot, Junio de 2011, pgina 42.
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Ficha EBI Consejo de Estado. Seccin Tercera. Radicacin. 14854 del 29 de agosto de 2007. MP Dr. Mauricio Fajardo Gmez. Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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la definicin tcnica con que la entidad pretende satisfacer dicha necesidad, al igual que la descripcin minuciosa del objeto a contratar, los fundamentos jurdicos debidamente sustentados que sealen la modalidad de seleccin a efectuar, el anlisis que soporta el valor a ejecutar, la justificacin de los factores de seleccin que permitan identificar y escoger la oferta mas favorable para la administracin, la valoracin de los riesgos y las garantas que se deben constituir para lograr cumplir con los fines de la contratacin estatal. Un programa como el de Agro Ingreso Seguro con el que se pretenda satisfacer una poltica pblica diseada para permitirle al sector productivo nacional enfrentar los retos derivados de la mayor exposicin a la competencia externa y al mismo tiempo promover el desarrollo rural sustentable345, en donde de acuerdo con los presupuestos del Ministerio de Agricultura durante los aos 2007, 2008 y 2009 se pretenda hacer una inversin para todo el programa de aproximadamente un billn de pesos, requiere sin lugar a dudas de unos estudios previos serios, plenos cabales e integrales346 en cada componente. De ah que el disciplinado estaba obligado a actuar con la mxima diligencia y cuidado, pues le corresponda tramitar y aprobar los estudios requeridos para garantizar que los proyectos de riego y drenaje satisficieran las expectativas y necesidades de aquellos productores que resultaran afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y la de mejorar su competitividad con ocasin de la internacionalizacin de la economa, aspecto que no se logr, como se ha explicado a lo largo de la presente providencia, situacin que evidentemente no redujo la desigualdad en el campo y tampoco contribuy a preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalizacin de la economa, puesto que no se logr la debida cumplir con el propsito de los incentivos para el apoyo a la competitividad previstos en el numeral 1 del artculo 5 de la Ley 1133 de 2007, especialmente la cofinanciacin para la adecuacin de tierras e infraestructura de riego y drenaje. 4.4.3. 4.4.3.1. ANLISIS FRENTE AL SEGUNDO CARGO FORMULADO Del Cargo:

Este Despacho formul el reproche disciplinario en los siguientes trminos: No realiz debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008 y no imparti directrices con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado, deberes y funciones contemplados en el numeral 6 de la versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8 de la Versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2009; asignadas al comit ADMINISTRATIVO en las clusula 4 y 5

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Ficha EBI Consejo de Estado. Seccin Tercera. Radicacin. 14854 del 29 de agosto de 2007. MP Dr. Mauricio Fajardo Gmez.
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del convenio 055 y consecuentemente disposiciones del estatuto contractual vigente. Su comportamiento omisivo permiti que el IICA suscribiera, dentro del convenio 055 de 2008, los Acuerdos de Financiamiento del 3 de julio de 2008, nmeros 823, 832, 821, 830 y 824, correspondientes a la finca CAMPO GRANDE I, II, III, IV, y V, respectivamente; los acuerdos de financiamiento 808, 806, 807, 805, 813 correspondientes a la finca LAS MERCEDES I, II, III, IV, y V, respectivamente; los acuerdos de financiamiento 841, 842 y 848, correspondientes a la finca MARIA LUISA I, II y II, respectivamente; los acuerdos de financiamiento Nos: 777, proyecto ZANVI S.C.A.; 773 proyecto VICALA S.A.; 776 proyecto VIZU S.A.; 779 proyecto SOVIJILA S.A.; 778 proyecto MEVICALA S.A.; 772 proyecto CONSTRUMUNDO S.A.; 783 proyecto BANAVICA S.A.; 780 proyecto VICALVI S.A.; 785 Proyecto VIBEYCH S.A. y 789 proyecto INMOVILIARIA KASUMA S.A., sin el cumplimiento de requisitos tcnicos, establecidos en los trminos de referencia de la convocatoria 1 de 2008, numerales 3.1.2. Hidrologa; 3.2. Topografa y Diseos de las Obras; 3.2.1. levantamiento topogrfico y 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin, aprobados por el Ministerio, por cuanto al momento de firma de los acuerdos de financiamiento, los participantes en la convocatoria, no cumplieron algunas especificaciones previstas en dichos tems. En el pliego de cargos se hace un extenso anlisis probatorio de los documentos relativos a los proyectos cuestionados, entre ellos las visitas de campo y los informes y oficios de las firmas interventoras que advierten irregularidades en los mismos, que aunque afloran en el proceso de ejecucin, consider que las mismas se originaron en la etapa de evaluacin y calificacin de los proyectos. All se indic que todas las exigencias examinadas las debi conocer JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, en su condicin de integrante del Comit Administrativo, en razn de las funciones de Direccin, seguimiento, supervisin y evaluacin de la ejecucin del convenio 055 de 2008, asignadas en el manual de interventora y en el propio convenio, igualmente se consider que de una lectura de la documentacin mencionada permite detectar las falencias que se presentaron durante la ejecucin del convenio, sin que se requiera un conocimiento especializado del tema. La falta fue calificada provisionalmente como GRAVE a ttulo de CULPA GRAVSIMA por desatencin elemental porque las pruebas descritas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan hecho el seguimiento, la supervisin y la evaluacin, que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se limitaron a conceptuar sobre las peticiones del IICA y/o a transcribir parte de los informes del IICA y del Comit Interventor, sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev a que

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las irregularidades que se presentaron en las etapas de viabilizacin, evaluacin, calificacin de los proyectos, hayan pasado desapercibidas a los ojos del comit. 4.4.3.2. De los argumentos expuestos por la defensa en los Descargos y Alegatos de conclusin.

El Dr. JUAN DAVID OSSA BOCANEGRA, apoderado del Ingeniero industrial JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, present dentro del trmino legal los correspondientes descargos y alegatos de conclusin cuyos argumentos se sintetizan a continuacin. Es importante mencionar que el disciplinado durante la prctica de pruebas de descargos rindi versiones libres el 14 de abril, 27 de abril y 4 de mayo de 2011, en la primera de ellas solicit que la exposicin realizada el 31 de marzo de 2011 frente a la pregunta si deseaba agregar algo mas al testimonio que estaba rindiendo por peticin del Dr. ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, donde se refiri a aspectos puntuales de su defensa frente a los cargos imputados, fueran tenidos en cuenta como parte de sus versiones libres. Los diferentes aspectos tratados y expuestos por JAVIER ROMERO en sus versiones libres, se encuentran contemplados por su apoderado en los argumentos de defensa que se exponen y se analizan dentro de las consideraciones de este Despacho.
Las responsabilidades atribuibles a JAVIER ROMERO se derivan de su posicin como miembro del comit operativo para el convenio 055 de 2008 y no para las convocatorias 1 y 2 que surgieron del mismo.

Indic que el convenio 055 de 2008 no supone la asignacin de subsidios, ni la escogencia de proyectos de riego y drenaje, sino que tiene por objeto principal implementar todos los mecanismos necesarios para dar vida a las convocatorias de riego y drenaje, acuerdos stos en los que si se va a asignar recursos, estudiar, viabilizar y escoger proyectos. La defensa hizo un presentacin del objeto del convenio y las etapas que deban surtirse en desarrollo del mismo, tambin seal que en los trminos de referencia de las convocatorias se estableci que la evaluacin, calificacin y seleccin de las propuestas estara a cargo del IICA, documento elaborado por la Unidad Coordinadora de AIS, actividad en la cual particip el Dr. JULIN GMEZ por instrucciones recibidas de los doctores JUAN CAMILO SALAZAR e IVAN ESTEBAN347. Luego de este anlisis concluy que las exigencia al comit administrativo no puede ir hasta el anlisis individual de cada uno de los proyectos presentados, pues cada convocatoria posee unos instrumentos e instancias propios para atender estas etapas y agreg que queda claro que el objeto del convenio marco 055 de 2008, es la realizacin de todas las etapas, trmites y documentos necesarios para poder realizar las Convocatorias Pblicas de Riego y Drenaje, las cuales a su vez deben terminar con la seleccin de 1

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Ver folios 10119 a 10189 c.p. 33.

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proyectos (sic) de riego y drenaje y la asignacin de unos subsidios para llevar a cabo esos proyectos.348

Igualmente seal que las obligaciones del comit estn definidas en la clusula quinta del convenio, y en sus alegatos de conclusin agreg lo siguiente: A todas luces que existe una GRAVSIMA CONFUSION en el ente de control en cuanto al marco de responsabilidades atribuibles al Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, puesto que las obligaciones imputables al investigado se derivan exclusivamente de su posicin como miembro del comit administrativo para el convenio 055 de 2008 Y NO PARA LAS CONVOCATORIAS QUE SURJAN DEL CONVENIO. Estas funciones de verificacin documental, filtro operativo, evaluacin de proyectos y calificacin de los mismos, no corresponden al Comit Administrativo, son del resorte exclusivo de la Unidad Ejecutora y sus profesionales; si existi algn proyecto al que le hicieran falta requisitos exigidos en los trminos de referencia, cosa que tanto los pares evaluadores como los expertos niegan en sus declaraciones juramentadas, fue en la ejecucin de las funciones de esa unidad, y no por la aprobacin de la lista de proyectos viables que da el Comit Administrativo, la cual no es ms que una mera formalidad, pues con la informacin que le era suministrada no le quedaba otra alternativa distinta a aprobarla. El Comit Administrativo no aprob sin razn alguna esos proyectos hoy en da cuestionados, aprob la lista de proyectos elegibles y orden su publicacin conforme a lo sealado en los trminos de referencia, su accionar y obviamente el de sus miembros se limita a esa funcin. (Folio 59 de los alegatos) El comit administrativo si cumpli con todas las funciones sealadas en la clusula quinta del convenio 055 de 2008. La defensa tanto en los descargos como en los alegatos de conclusin hace una descripcin de cada una de las actas sealadas en el numeral 1 del acpite 4.4.2.1 del pliego de cargos para luego sealar que el contenido de estas actas prueba el cumplimiento de las funciones sealadas para el comit administrativo en la clusula 5 del convenio 055 de 2008 y las funciones sealadas en el manual de interventora.
ACTA FECHA DESCRIPCION ACCIONES COMIT OPERATIVO FUNCIONES CLAUSULA 5 CONVENIO FUNCIONES MANUAL INTERVENTORIA

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Pgina 54 de los descargos de JAVIER ROMERO

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10-01-08

30-04-08

21-05-08

01-10-08

21-10-08

19-01-08

Autoriza de la apertura de la primera convocatoria de riego y drenaje y conformacin de la unidad ejecutora del programa AIS para empezar a desarrollar el objeto sealado. Autoriza los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008. Aprobar la modificacin del plan operativo en cuanto al traslado de recursos para la convocatoria 1 de 2008. Analizar, debatir y aprobar los resultados de la ejecucin de la primera parte de la convocatoria 1 de 2008, que corresponden a los resultados de las etapas de evaluacin y calificacin de los proyectos que han sido presentados. Autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hacen traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios. Discusin y aprobacin de resultados entregados por el IICA sobre la evaluacin y calificacin de los proyectos para la convocatoria II de 2008. Adoptan decisiones sobre proyectos en Cauca y Boyac y autorizan al IICA para que realice ajustes y modificaciones a la unidad ejecutora

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La unidad ejecutora del IICA era la dependencia encargada de verificar el cumplimiento de los requisitos mnimos, entre ellos la concesin de aguas.

Present un recuento de los trminos de referencia, para posteriormente centrarse en las etapas de la convocatoria pblica y enfatizar en las fases 3 a 5 relativas a 3. Verificacin de requisitos mnimos 4. Evaluacin y calificacin de proyectos. 5. Publicacin de proyectos elegibles y as finalmente concluir que la actuacin del Comit Administrativo del cual hacia parte mi representado, se circunscribi a aprobar los listados de proyectos elegibles presentados por el IICA. 349 Este aspecto es reiterado en los alegatos de conclusin para luego precisar que la acreditacin de la concesin de aguas correspondiente al proyecto presentado era uno de los documentos a verificar por parte del comit evaluador, quien se
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constitua en el primer filtro de los proyectos presentados, y no del comit administrativo. Hizo referencia al numeral 2.3.6 de los trminos de referencia que permiten que el proyecto sea presentado con la sola solicitud hecha a la autoridad ambiental para que le sea otorgada la concesin de aguas requerida, pero de todas maneras la resolucin en firme deber ser entregada al IICA en el trmino mximo del numeral 4.7., es decir, 30 das despus de haber sido publicada la lista de proyectos elegibles. En los alegatos de conclusin present la relacin de 31 personas 350 y manifest que las mismas declararon como consta en los testimonios que obran en el proceso, quienes sealaron que era la unidad ejecutora contratada por el IICA y que operaba nicamente en las instalaciones del IICA la dependencia encargada de verificar estos requisitos mnimos, entre los que se encuentra la concesin de aguas. De manera puntual se refiri a las declaraciones de los seores JOS HIRIAM TOBON y JAIRO CANO GALLEGO quienes de una forma mas detallada explicaron el procedimiento de evaluacin de los proyectos y manifestaron que durante el mismo no tuvieron comunicacin directa con funcionarios del MADR Seal que la lista elaborada por el IICA de los proyectos declarados elegibles por la Convocatoria Pblica No. 1 fue presentada ante el Comit Administrativo para su aprobacin sin que en ninguna parte de esa lista el IICA avisara, notificara, comunicar o diera a entender que algunos de esos proyectos tenan pendiente la acreditacin de algn requisito en especial la concesin de aguas para el proyecto.351 Insisti en sealar que la actuacin del Comit Administrativo del cual haca parte su representado se circunscribi a aprobar los listados de proyectos elegibles presentados por el IICA.352 Agreg que el IICA de acuerdo a lo sealado en los trminos de referencia present la lista de los proyectos elegibles; que son aquellos proyectos que superaron las etapas de verificacin de requisitos mnimos, evaluacin del proyecto, calificacin del proyecto.353 Por ende y apoyado en la declaracin de AGUSTIN HERRERA, experto en hidrologa, quien particip en 6 reuniones donde se analizaron los proyectos de Construmundo, Inmobiliaria Kazuma, Vibeych, Banavica, las Mercedes, Sovijila, Las Mercedes I, Campo Grande IV, Maria Luisa III, Maria Luisa I, Campo Grande I,
350

Es importante precisar desde ya que la defensa presenta una relacin inconsistente de los testigos pues algunas de las personas mencionadas no rindieron declaracin, la mayora por desistimiento expreso de la defensa, otras no comparecieron a las citaciones y posterior a ello se dio aplicacin al artculo 219 CPC Limitacin de Testimonios, y algunas de ellas no fueron testigos solicitados por la defensa o de oficio y tampoco en este proceso. 351 Pgina 60 de los descargos 352 Folio 50 de los alegatos. 353 Fl. fl. 52 alegatos) Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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Campo Grande III, seal que no es posible hacer responsable a JAVIER ROMERO de la aprobacin de unos proyectos que supuestamente incumplan los requisitos exigidos, cuando ni siquiera las mismas personas que participaron en la evaluacin de estos proyectos conocan o conocieron tales incumplimientos, adems, expuso que de las preguntas 43 y 44 obrantes a folio 9611 claramente se observa que la determinacin del requisito de la concesin de aguas era un asunto de bastante complejidad tcnica, que requera del anlisis de mltiples fuentes de informacin, ninguna de las cuales obraba en el PORTAFOLIO de proyectos que le era entregado al Comit Administrativo.354
La Procuradura no demuestra que JAVIER ROMERO conoci las supuestas irregularidades.

La defensa seal que Para poder endilgar una omisin debe primero probar que se conoca ese hecho que aparentemente se omiti, por cuanto si el hecho no se conoce pues no puede omitirse. Argument su afirmacin en que la expresin utilizada por este despacho debi conocer exige de un lado que se pruebe que el disciplinado conoca el hecho y que tal proceder o conducta tena que estar cimentado en sus funciones, es decir que expresamente ese hecho estaba dentro de sus funciones puntuales. Lo anterior en desarrollo de las exigencias del artculo 6 constitucional. En sus alegatos de conclusin expuso que De los testimonios recogidos en la investigacin es evidente que el Comit Administrativo del MADR nunca tuvo conocimiento de las supuestas irregularidades en algunos de los proyectos y por el carcter tcnico de los proyectos presentados, y la especialidad del conocimiento no era posible que estos conocieran o detectaran tales falencias.355 Manifest que: De los testimonios recogidos en la investigacin es evidente que Comit Administrativo del MADR nunca tuvo conocimiento de las supuestas irregularidades en algunos de los proyectos presentados, y por el carcter tcnico de los proyectos y la especialidad del conocimiento no era posible que stos conocieran o detectaran tales falencias. Puntualiz que al comit Administrativo del convenio del que haca parte su defendido le era enviado un listado con los proyectos que haba sido filtrados, evaluados y calificados por el IICA, denominado PORTAFOLIO, que de acuerdo con las declaraciones de los doctores CANO, HERRERA y DANIEL MONTOYA contaban con una informacin mnima de identificacin del proyecto, pero absolutamente insuficiente para determinar a partir de all, posibles incumplimientos a requisitos de orden tcnico.

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No es posible sealar que una omisin por parte del Comit y de sus miembros fue lo que permiti que el IICA suscribiera los acuerdos de financiamiento de los proyectos cuestionados.

A continuacin se transcriben las razones que presenta la defensa para sustentar su planteamiento expuestas tanto en sus descargos356 como en los alegatos de conclusin. 1. El IICA nunca inform al Comit de que alguno de esos proyectos tuviese pendiente el tema de la concesin de aguas del proyecto o cualquier otro requisito. En ese orden de ideas, si el Comit nunca conoci tal informacin, sus miembros nunca pudieron cometer una omisin. 2. El comit administrativo no era el rgano evaluador de las propuestas, precisamente por los componentes tcnicos de cada proyecto fue que se escogi al IICA como experto tcnico para que adelantar aquellas etapas de escogencia, evaluacin y seleccin; pretender ahora que el Comit Administrativo hubiese revisado cada una de los proyectos es un absurdo, por cuanto sus miembros estn lejos de poseer las competencias tcnicas para realizar el anlisis, evaluacin y calificacin de cada una de esas propuestas. El Comit Administrativo acto en consecuencia con la informacin de que dispona en ese momento; la lista de proyectos elegibles se aprueba porque esos 137 proyectos fueron los que superaron las etapas filtros establecidas, del total de 270 propuestas presentadas. 3. De acuerdo. a los mismos trminos de referencia, para el momento en que el Comit Administrativo acta, es decir, aprueba la lista de proyectos elegibles, era vlido que algn proyecto an no tuviese en firme la concesin de aguas, recordemos que tanto el numeral 2.3.6 como el 4.7 de los trminos de referencia, permitan que ese requisito se cumpliera 30 das de la publicacin de la lista. Por ende el Comit Administrativo no viola ninguna norma de los trminos de referencia al aprobar una lista de proyectos elegibles, que recurdese bien, NO ES UNA APROBACIN YA DIRECTA DE LOS SUBSIDIOS A ESOS PROYECTOS, pues para llegar a la entrega del apoyo econmico, esos proyectos deban surtir otros trmites adicionales, entre ellos la entrega de las resoluciones en firme de las concesiones de agua. No puede entonces, calificarse de falta disciplinaria, el accionar del Comit Administrativo, ni de sus miembros, en especial de mi defendido, cuando el IICA nunca informo de irregularidades en ninguno de los proyectos, de hecho la nica informacin que posea mi poderdante sobre los proyectos hoy cuestionados por la Procuradura, era que cumplan todos los requisitos, que pasaron las evaluaciones de los expertos y que obtuvieron una calificacin qu les daba la posibilidad de hacerse acreedores a un apoyo econmico

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Ver pginas 62 y 63 de los descargos

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para el proyecto presentado, puesto que eso es lo que expresamente seala la lista de proyectos elegibles. La defensa luego de la presentacin de sus argumentos de descargos frente la conducta imputada en el cargo 2 a JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO concluye que la Procuradura no aporta ningn elemento de juicio que permita deducir sin lugar a equvocos que la conducta desplegada por su defendido transgredi alguna de las prohibiciones sealadas en la ley u omiti algn deber impuesto, tampoco analiza y valora las acciones del comit para verificar si son adecuadas a la ejecucin del objeto del convenio 055 de 2008, por ende ante la insuficiencia probatoria debe ordenarse el archivo definitivo de la investigacin mxime cuando considera que las pruebas que anexa en sus descargos demuestra la diligencia con la que actu su prohijado como miembro del comit administrativo.

4.4.3.3. Pruebas de Descargos En la etapa de descargos se allegaron las siguientes pruebas documentales, se recibieron los testimonios cuya sntesis se expone y se rindi por la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales correspondiente informe tcnico solicitado por el Despacho, cuya valoracin probatoria se efectuara ms adelante: 4.4.3.3.1 Documentales: A travs de los siguientes documentos y oficios la defensa pretende exponer las funciones asignadas a su defendido y las mltiples actividades que este desempeaba, as como la forma en que se hallaba compartimentada la ejecucin de los convenios y las convocatorias y el personal asignado a esas etapas.

Copia de los informes del comit evaluador de las propuestas presentadas por motivo de la primera convocatoria pblica de riego y drenaje 1-055 de 2008. (Anexos 10 y 101).
Copia de la Resolucin 000005 de 2008, por la cual se aprueban los trminos de referencia de la primera convocatoria pblica de riego y drenaje I-055 de 2008. (Anexo 1, folio 263 y c.p. 21, fls. 6052 al 6055 cd. 21 Copia de las actas nmeros 1, 2, 3, 4, 5, 6 de enero 10, abril 30, mayo 21, octubre 1 y 21 de 2008 y enero 19 de 2009, respectivamente del comit administrativo. (Anexo 3, folio 40 a 71 y c.d. 21 fls. 6055 al 6082). Copia de la lista de elegibles y de calificacin de los proyectos presentados a la primera convocatoria pblica de riego y drenaje 2008, elaborada por el IICA y presentada al comit administrativo. (Anexo 3, folio 40 a 71 y c.p. 21 fls. 6065 al 6069) Copia del Plan Operativo del convenio 055 de 2008 MADR - INCODER IICA (Anexo 3, folio 136 y ss., c.p. 21 fls. 6083 al 6088) Copias autnticas de las comisiones de servicio cumplidas por el Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO durante los meses de noviembre de 2007 a abril de 2009; al igual que las resoluciones internas a travs de las cuales, durante su vinculacin como Director de Desarrollo Rural, se le delego la participacin en Juntas Directivas, Comits u otros

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rganos externos e internos, en representacin del Ministro o Ministerio de Agricultura; as como la relacin de los dems convenios o contratos cuya supervisin o control se encontraban a su cargo. (Fls. 8447 al 8517 y 8518 al 8534 del Cd. No.27 original). Copia de los contratos de prestacin de servicios profesionales independientes No. 05 de 2008 y 02 de 2009 suscrito entre el IICA e IVANFERNANDO ESTEBAN CESPEDES; nmero 6 suscrito entre el IICA y JUAN CARLOS GUZMAN HIDALGO No.011 de 2008 suscrito entre el lICA y YINA PAOLA CELY REYES No. 08 de 2008 suscrito entre el IICA y JULIAN ALFREDO GOME; No. 07 de 2008 suscrito entre el IICA y JUAN MANUEL RAMIREZ ROLDAN y el Otros No. 01 del mismo contrato; No. 03 de 2008 suscrito entre el IICA y FARIEL ENRIQUE MORALES PERTUZ; No. 1181 de 2008 suscrito entre el IICA y CAROLINA GRAJALES ROJAS; No. 02 de 2008 suscrito entre el IICA y CARLOS MANUEL POLO JIMENEZ.. (CD. # 3 del folio 7367 del c.p. 24 -respuesta del IICA al Of.1879-; AZ No.7- Contratos Unidad Coordinadora Convenio No.018/2008 y Convenio No.037/2009; Anexo 107; c.p.21, fls. 6089 al 6237) Copia de los informes de actividades de IVAN FERNANDO ESTEBAN CESPEDES de los contratos 05 de 2008 y 02 de 2009; de JUAN CARLOS GUZMAN HIDALGO del contrato 06 de 2008; de YINA PAOLA CELY REYES del contrato 011 de 2008; de JULIAN ALFREDO GOMEZ del contrato 08 de 2008; de JUAN MANUEL RAMIREZ ROLDAN del contrato 07 de 2008; No. 03 de 2008 suscrito entre el IICA y FARIEL ENRIQUE MORALES PERTUZ; de CAROLINA GRAJALES ROJAS del contrato 1181 de 2008; de CARLOS MANUEL POLO JIMENEZ del contrato 02 de 2008. (CD # 3 del folio 7367 del c.p. 24 principal - respuesta del IICA al Of.1879-. AZ No.7. Contratos Unidad Coordinadora Convenio No.018/2008 y Convenio No.037/2009; Anexo 107; fls. 6089 al 6237 del c.p.21 principal. Copia de los contratos de prestacin de servicios profesionales suscritos en desarrollo o para el desarrollo de los convenios MADR IICA, 078 de 2006 y 055 de 2008; junto con los estudios previos, trminos de referencia, actas de comit administrativo e interventor, los informes de los contratistas y dems documentos anexos. (Los contratos de prestacin de servicios profesionales del Conv.078/06, reposan en la AZ s/n INFORMES CONVENIO 078 DE 2006 IICA/MADR (Anexo111) Fls. 1 al 397 y el CD #3 que obra a fl. 7367 cd.24 principal. Los Contratos de prestacin de servicios profesionales del Conv.055/08 obran en la AZ No. 8. (Anexo 108) Contratos Unidad Ejecutora, Profesionales ( Fls. 347 al 538), filtro ( Fls. 461 al 538), Evaluacin (Fls. 539 al 732). As mismo contenidos en el CD#3 DEL fl.7367 del CD #3 cd..24 principal.) TESTIMONIALES

4.4.3.3.2.

La defensa manifest que teniendo en cuenta que los cargos se refieren a la ausencia de control, o la omisin de actividades, estos testimonios resultan pertinentes para demostrar todo lo contrario, es decir, que las acciones desplegadas por su defendido se ajustaron a sus funciones.
La declaracin de JORGE ANDRES CARO CRAPIVINSKY no va a tenerse como prueba testimonial por cuanto no fue rendida con la formalidad del juramento y an en el evento de que su exposicin la haya rendido con este requisito su aporte fue escaso frente al tema de la prueba, en tanto que no se refiri concretamente a los hechos que dieron lugar al reproche disciplinario endilgado a JAVIER ROMERO, esto es, lo relativo a su desempeo en el comit administrativo.

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El declarante quien para la poca de los hechos oficiaba como Representante del IICA en Colombia, y como miembro del comit administrativo del Convenio 055 de 2008. Su declaracin se solicit para que indique si el comit administrativo fue informado en alguna oportunidad de que algunos de los proyectos de la lista de elegibles tenan pendientes la entrega de las resoluciones de concesin de aguas. En la exposicin libre rendida el 7 de junio de 2011 por el Sr. JORGE ANDRES CARO CRAPIVINSKY, Representante de la Oficina del IICA en Colombia, para la poca de los hechos quien absolvi el interrogatorio357 planteado por la defensa del disciplinado JAVIER ROMERO, expuso que en su opinin el objetivo para de enviar la lista de proyectos viables al Comit Administrativo del Convenio era para formalizar a instancias de este comit los procesos tcnicos realizados por la Unidad Ejecutora del IICA, de la cual seal que exista una comunicacin permanente con la Unidad Coordinadora del Convenio.

El testimonio JULIAN ALFREDO GOMEZ DIAZ ofrece credibilidad al Despacho, por cuanto, como se dijo, al efectuar su valoracin individual resulta responsivo, completo y exacto, en la medida que su exposicin permite conocer las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se desarrollaron las actuaciones relacionadas con la fase previa a la celebracin de los objetos de investigacin, efectuando una descripcin minuciosa no solo de los aspectos mencionados, sino tambin de las personas que intervinieron en los mismos; igualmente, explica la razn por la cual percibi los hechos a los que se refiri en su declaracin, dado que se desempe inicialmente como asesor jurdico del Programa AIS, bajo la direccin de los Doctores IVAN ESTEBAN y JUAN CAMILO SALAZAR y posteriormente, para el ao 2009 como Coordinador del mismo. Tambin ofrece credibilidad al Despacho a pesar de que haya sido citado por la Fiscala General de la Nacin para ser escuchado en interrogatorio, porque esta circunstancia no afecta su credibilidad en tanto que el ente acusador no le ha endilgado responsabilidad alguna, en consecuencia, no le asiste ningn inters en la resultas de la actuacin disciplinaria en la que tampoco est vinculado como sujeto procesal.

El declarante rindi testimonio el 23 de marzo de 2011 y manifest que no particip en la evaluacin de los proyectos cuestionados en el pliego de cargos y tampoco realiz la revisin del cumplimiento de los requisitos posteriores a la declaratoria de viabilidad y previos a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento, ni fue informado por los funcionarios del IICA que realizaron estas labores acerca de la suscripcin de los acuerdos de financiamiento sin el cumplimiento de la totalidad de los requerimientos y requisitos respectivos, por ende puntualiz que nunca tuvo conocimiento sobre la celebracin de los acuerdos de financiamiento de los proyectos aludidos sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en los trminos de referencia.
357

El Sr. CRAPIVISNKY quien goza de inmunidad diplomtica manifest que su decisin de responder este interrogatorio es voluntaria y se hace con el motivo de dar mi plena cooperacin a la Procuradura General de la Nacin. Puntualiz que su respuesta en ninguna manera constituye una renuncia de sus privilegios e inmunidades, ni de los gozados por el IICA. Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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Respecto a los protocolos diseados para evaluar los proyectos con base en los trminos de referencia de la convocatoria de riego y drenaje que stos fueron determinados directamente por el IICA y sus funcionarios en desarrollo de la autonoma tcnica con que contaban para el desarrollo de las actividades contratadas en virtud del convenio. Indic que ni los funcionarios del MADR, ni los miembros de la Unidad Coordinadora determinaron cual era el procedimiento interno que desarrollara el IICA para la evaluacin de los proyectos presentados a las convocatorias de 2008 y 2009. Sobre este aspecto es importante mencionar que el IICA le informo al MADR, en el primer informe de avance sobre el procedimiento que iba a emplear, luego el MADR poda haberse pronunciado al respecto, mxime cuando este protocolo creaba figuras como los panel de expertos que no estaban acordes con los trminos de referencia o pretenda convertir situaciones excepcionales en reglas generales. Seal que una vez estalla el escndalo en los medios de comunicacin del programa AIS (hacia el ltimo trimestre del 2009) por instrucciones del entonces viceministro de Agricultura, Dr. JUAN CAMILO SALAZAR, directamente en cada documento de proyecto el cumplimiento de los requisitos establecidos en los trminos de referencia y la realizacin de visitas de verificacin en campo para determinar aspectos puntuales sobre la forma en que haba sido diseado el respectivo proyecto. De las conclusiones del informe recuerda que se advirti que algunos proyectos que ya estaban en ejecucin beneficiaban a un mismo predio y en algunos casos que la forma en que dichos proyectos haban sido diseados poda llevar a pensar que se trataba de una misma infraestructura. De manera puntual le fue preguntado por la obligacin del comit administrativo consistente en revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes que presente el IICA con respecto a la ejecucin del convenio y anot que en estas reuniones tena asiento el Representante del IICA y por intermedio de l se deba suministrar la informacin relacionada con la ejecucin del convenio. Adicionalmente expres que el IICA tena la obligacin de remitir informes peridicos a los interventores del Convenio. El Declarante manifest que durante la poca en que fue asesor jurdico de la Unidad Coordinadora, no particip en ninguna reunin de comit administrativo (es decir, para las reuniones correspondientes a las actas 1 a 6 en las que actu Javier Romero) quien participaba era el Director del Programa y por instrucciones suyas elabor proyectos de actas de reuniones de stos comits. En declaracin rendida el 6 de abril de 2011, le fue preguntado si durante el tiempo que labor en la Unidad Coordinadora el comit administrativo le present a esa unidad algn requerimiento o peticin escrita o solicitud verbal respecto al avance de los proyectos de riego y drenaje o frente a algn tema referido al programa y contest lo siguiente: ()En lo que respecta al tiempo durante el cual
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fui abogado de apoyo de la unidad coordinadora, no me consta que el comit hubiere realizado solicitudes puntuales de informacin a la unidad coordinadora, pues de haberlo hecho tal solicitud hubiese sido canalizada a travs del director de la unidad. (Negritas fuera del texto. Pagina 19 de la declaracin del 6 de abril de 2011). El testimonio rendido el 8 de marzo de 2011 por DANIEL MONTOYA LOPEZ ofrece credibilidad, en la medida que al valorarlo individualmente resulta completo y suministra elementos que permiten conocer los detalles que rodearon la ejecucin del convenio 055 de 2008 y la convocatoria 1 de 2008 y adems, expuso las razones de sus afirmaciones, precisando que percibi de primera mano las circunstancias que rodearon la fase de ejecucin al haberse desempeado para la poca de los hechos como Coordinador de la Unidad Ejecutora del Programa AIS, siendo el enlace con la Unidad Coordinadora del MADR y esta declaracin resulta uniforme y coherente con lo expresado por el Dr. JAIRO CANO GALLEGO, en la medida en que se complementan y se refieren a los mismos hechos. En cuanto a la forma como el Sr. JORGE CARO, Representante del IICA en Colombia y miembro del comit administrativo, ejerca la supervisin frente a los convenios suscritos con el MADR contest que labor de supervisin de JORGE CARO, se adelantaba puntualmente con la suscripcin y participacin en los comits administrativos. Agreg que Obviamente como representante de la oficina reciba permanentemente retroalimentacin por parte de los miembros de la unidad ejecutora y regularmente con esto estaba al tanto del avance de los convenios, desde luego que en aspectos generales, tales como desembolsos, situacin de la convocatoria, algunos inconvenientes puntuales en el marco de la ejecucin de los proyectos entre otros. Adicionalmente a esto, la oficina debe reportar a la sede central la ejecucin de los convenios y el DR. CARO era quien recopilaba esta informacin para reportar a sede central. (Ver pgina 3 de la declaracin del 8 de marzo de 2011, pregunta 3.) Respecto a los informes que elaboraba la unidad ejecutora del IICA precis que La clase de informes eran dos, el primero est establecido contractualmente, era un informe general sobre toda la ejecucin del convenio, para el convenio 055 su periodicidad era bimestral, para el convenio 52 era trimestral. El informe contena los aspectos financieros del convenio, entonces se le reportaba al MADR de acuerdo al plan operativo anual cuales haban sido los compromisos adquiridos en el periodo reportado, los pagos efectuados y los saldos pendientes de comprometer. En el aspecto contractual , se indicaban o relacionaban los compromisos adquiridos por el IICA en ese periodo por ejemplo el nmero, beneficiario, costo de los acuerdos de financiamiento mediante el cual se asignaban los apoyos econmicos del programa, se indicaba tambin los procesos de seleccin que se adelantaban y los resultados de los mismos. Se relacionaban el cumplimiento de la contrapartida del IICA establecida en el marco de cada convenio. Se relacionaba el estado de ejecucin de cada uno de los proyectos
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financiados, el nmero de visitas efectuado a ese proyecto, los comits de modificaciones que se haban realizado en el marco de cada proyecto, los avances de liquidacin de cada acuerdo de financiamiento y los dems aspectos operativos y tcnicos relacionados con la ejecucin del convenio en el marco de la convocatoria. Podemos decir que la relacin anterior hace referencia a los informes presentados en el marco del convenio tales como el 03 de 2007, el 055 de 2008 o el 52 de 2009, de otro lado en el marco de los convenios 018/08 y 037/09 los informes tambin tienen una periodicidad establecida contractualmente y su contenido se refera bsicamente al cumplimiento de las directrices del comit administrativo en materia contractual y de ejecucin de recursos por eso este informe era ms sencillo pero sin embargo relacionaba todos los hechos contractuales ejecutados en un perodo determinado. El otro tipo de informes que se reportaba al MADR tena que ver con la situacin puntual de cada proyecto en la fase de ejecucin, los avances tanto en la parte fsica como en la parte financiera logrados cada semana por un proyecto, el porcentaje y cuantas de pagos efectuados y las observaciones del interventor o de los tcnicos responsables de cada uno de los proyectos, este informe a pesar de no ser contractual, tena una periodicidad semanal y serva como insumo para unas reuniones que especialmente en los aos 2008 y 2009 se realizaban entre los miembros de la unidad coordinadora y ejecutora el primer da hbil de cada semana. Al margen de los anterior existan otro tipo de informes que siempre se elaboraban a peticin del MADR en especial de la unidad coordinadora, por ejemplo los solicitados por el CONGRESO DE LA REPUBLICA, por los organismos de control, los solicitados para atender derechos de peticin y los solicitados por los mismos funcionarios del MADR y los que a juicio del IICA deban reportarse al MADR cuando alguna situacin en particular lo ameritaba, por ejemplo cuando en la ejecucin de un proyecto se evidenciaba la necesidad que el MADR conociera un caso en particular como producto de una visita de seguimiento que realizaba algn tcnico de la unidad. (Ver pgina 3 de la declaracin del 8 de marzo de 2011, pregunta 4.) Seguidamente por solicitud que se le hiciera dentro de la diligencia, precis que los informes peridicos se reportaban indistintamente al DIRECTOR DE DESARROLLO RURAL del momento. Dr. JAVIER ROMERO, GIOVANY PEREZ que estuvo despus o se le enviaba una copia a ellos, y de manera enftica manifest que siempre del original y la copia tena conocimiento el Director de la Unidad Coordinadora desde el 2007 hasta la poca, de tal manera que en algunos casos, el volumen de documentos de cada informe era bastante considerable, por lo cual por costos solamente se enviaba una versin en papel a una de las dos dependencias y a la otra se le haca llegar una copia en C:D. En cuanto a las personas a las que se les remita en informe semanal manifest que era al Director o contratistas de la Unidad Coordinadora del programa del momento, recordando los nombres de JUAN MANUEL RAMIREZ, IVAN ESTEBAN, JUAN CAMILO SALAZAR. (Ver pgina 3 de la declaracin del 8 de marzo de 2011, pregunta 5.) Las razones por las cuales eran enviados estos informes al Dr. Javier Romero
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Director de Desarrollo Rural del MADR, manifest que esto obedeca a que el Dr. Javier Romero en su calidad de Director de Desarrollo Rural del MADR, ejerca como interventor tcnico de los convenios, agreg que siempre ha existido una interventora tcnica y una interventora financiera. De manera puntual frente a la pregunta si a solicitud de los comits administrativo e interventor del convenio 055 de 2008 fueron elaborados informes y en caso afirmativo precisara quin lo requiri y sobre qu temas trataron los mismos. Contest lo siguiente: Que yo recuerde no. La mayora de informes que se requeran de manera puntual eran requeridos por la unidad coordinadora, me refiero a JUAN CAMILO, IVAN ESTEBAN y dems miembros de la unidad coordinadora. (Ver pgina 7 de la declaracin del 8 de marzo de 2011, pregunta 11.) En su calidad de responsable de la unidad ejecutora del IICA y frente a algunos proyectos de riego y drenaje cuestionados en el pliego de cargos le fue preguntado, lo siguiente: En los diferentes informes de interventora de los proyectos objeto de esta investigacin, entre ellos CAMPO GRANDE, LAS MERCEDES, MARIA LUISA, VIZU, BANAVICA, VIBEICH, por citar algunos, hay reportes sobre falencias, relacionadas, con caudales, diseos, RDE, fuentes de energa, concesin de aguas, estudio de suelos, estas advertencias se dejan plasmadas por las interventoras, en comunicaciones que van desde el inicio de algunos proyectos y con posterioridad a la firma de los acuerdos de financiamiento. Usted como responsable de la unidad ejecutora que informes presento respecto de estos temas? y Contest: Los hechos que reportaba la interventora permanentemente, igualmente se reportaban de manera semanal al MADR- Unidad Coordinadora, ya que esos reportes a los que hace referencia el despacho era el insumo para preparar el citado reporte semanal. (Ver pgina 10 de la declaracin del 8 de abril de 2011, pregunta 18) JUAN CARLOS GUZMAN, quien para la poca haca parte de la Unidad Coordinadora del Programa AIS. Su testimonio se solicit para que declarara como y quienes realizaron la evaluacin de los proyectos presentados. Si bien su declaracin no fue cuantitativamente extensa, lo cierto es que se refiri de manera sucinta a las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se desarroll la ejecucin del convenio, razn por la cual ofrece elementos de credibilidad. El Sr. JUAN CARLOS GUZMAN estuvo vinculado como consultor del IICA y rindi declaracin juramentada el 30 de marzo de 2011 ante el consulado de Colombia en Washington. Respecto a las convocatorias de riego y drenaje durante el 2008 funga como enlace entre el director del programa y la unidad ejecutora reunindose 1 vez por semana, donde se presentaba informacin agregada del desarrollo de los proyectos, respecto a los avances en porcentaje de obra y en algunos casos se presentaban situaciones como las anotadas, por ejemplo, falta de material en la regin, condiciones climticas adversas u obstculos encontrados en campo.

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Indic que tiene conocimiento que las personas encargadas de la revisin y anlisis de los proyectos presentados en la ejecucin del convenio 055 de 2008 eran los evaluadores, y que se llevaron a cabo reuniones donde la unidad ejecutora del IICA informaba de manera agregada al Director del Programa el desarrollo de las convocatorias a quien le entregaba informes agregados sobre el desarrollo del programa. Explic que la evaluacin de los proyectos la realizaban los evaluadores, la calificacin, la unidad ejecutora y los resultados entregados al Director del Programa. Respecto a la participacin de la Direccin de Desarrollo Rural en los temas concernientes al seguimiento de las convocatorias de riego y drenaje adelantadas por el IICA en el marco del convenio 055 de 2008 indic que en algunas oportunidades por instruccin del director se le envi informacin consolidada agregada al Director de Desarrollo Rural y por instrucciones del Director del Programa que se encontraba fuera de la ciudad, particip en una reunin de comit administrativo donde se present el resumen consolidado agregado del avance de las convocatorias para ese momento, sin embargo no precisa que reunin o fecha.

Los siguientes testimonios corresponden a personas que laboraron en la Unidad Ejecutora del IICA y ofrecen credibilidad al Despacho, en virtud de su formacin acadmica y su desempeo laboral en esta dependencia para la poca de los hechos, porque resultan responsivas, completas y exactas frente a la manera en que se llev a cabo la evaluacin de los proyectos presentados por los proponentes, a pesar de que no aludieron al grado de conocimiento que tenan los funcionarios responsables del MADR a cargo de la Direccin y Seguimiento del Convenio 055 de 2008, lo cierto es que sus declaraciones fueron contundentes en identificar la metodologa que se us para evaluar las propuestas presentadas con ocasin de la convocatoria 1 de 2008. Asimismo la valoracin en conjunto de los testimonios resultan coherentes y firmes, pues no solo se refieren a los aspectos en comento sino que se complementan entre si y son uniformes con la prueba documental examinada en el presente providencia. JAIRO CANO GALLEGO, Ingeniero Agrnomo, quien para la poca haca parte de la Unidad Coordinadora del Programa AIS, como Coordinador Tcnico. Su testimonio se solicit para que declarara como y quienes realizaron la evaluacin de los proyectos presentados. Rindi declaracin el 16 de marzo de 2011. Manifest que frente a lo que l conoce y entiende la declaratoria de elegibilidad de los proyectos era una decisin del gobierno en cabeza del MADR y a travs de un comit administrativo del convenio que exista entre el MADR y el IICA, desconoce las personas que intervenan en ese comit y los procedimientos que ellos seguan, aunque enfatiza la decisin que sala de all era la decisin de
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elegibilidad y la asignacin de recursos. (Ver pgina 7 de la declaracin) Mas adelante aclar su respuesta en el sentido de significar que el portafolio entregado por el IICA era una propuesta de viabilidad y que la decisin de elegibilidad se haca en el comit administrativo, indica que entiende que el comit pudo haber declarado desierta la convocatoria, pudo haber ordenado una nueva evaluacin por otros evaluadores, pero no conoce que se haya hecho tal aspecto, excepto en la 2009 que ordenaron la suspensin. (Ver pgina 7 de la declaracin) Respecto a la viabilidad y elegibilidad de Proyectos indic que lo que present el IICA como fruto de las evaluaciones fue una declaratoria de conceptos de viabilidad, los hechos a mi me demuestran que lo que se dijo que era viable fue viable, porque los pudieron construir y fueron funcionales, ahora bien, como lo seal tambin en respuestas anteriores la elegibilidad es una decisin que toma el gobierno en cabeza del MADR a travs de comit administrativo en donde se decide aprobar un portafolio y asignarle recursos. (Pregunta formulada por el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR. Ver pginas 38-39 de la declaracin) Las siguientes preguntas fueron formuladas por el apoderado del Ingeniero JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, de cuyas respuestas se puede observar ausencia de participacin por parte del disciplinado o de labores de diligencia o verificacin como era su deber frente al seguimiento del convenio 055 de 2008. (Ver pginas 16 y 17 de la declaracin.)
31.- PREGUNTADO. SABE USTED SI EN ALGUNA DE LAS INSTANCIAS O ETAPAS DEL PROCESO DE EVALUACION AL CUAL USTED NOS HIZO REFERENCIA AL COMIENZO DE LA DILIGENCIA PARTICIPABA ALGUN FUNCIONARIO DEL MADR. CONTESTO. Que yo conozca y recuerde en ninguna. 32.- PREGUNTADO. RECUERDA USTED SI EN ALGUNA DE LAS ETAPAS DE DISCUSIONES TECNICAS A LAS QUE HIZO REFERENCIA Y EVALUACION PARTICIPO EL DR. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO. CONTESTO. No recuerdo la figura del Dr. JAVIER, s que ha estado sealado en esto como interventor, pero no recuerdo haber interactuado nunca con l. 35.- PREGUNTADO. SABE USTED O RECUERDA SI EN EL INFORME QUE EL IICA PASABA AL MADR PARA QUE APROBARA ESA LISTA DE PROYECTOS ELEGIBLES SE INCLUIAN ESTOS DOCUMENTOS. CONTESTO. Los documentos estaban disponibles en custodia en el IICA, desde luego que estaban a disposicin del Comit administrativo a la hora que los quisieran solicitar, la disponibilidad estuvo y ha estado siempre de esos documentos que han estado en custodia. Pero tampoco ese es mi rol. No se enviaban, quedaban disponibles, es una documentacin muy grande, lo que yo entregaba era el portafolio y las actas eso lo entregaba al IICA, nunca he conocido que el IICA mandara un camin con los miles de folios que representa una convocatoria, cada proyecto puede ser 500 o 100 paginas. Se los entregaba a Daniel Montoya como coordinador del convenio.

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JOS AGUSTIN HERRERA SALAZAR, Ingeniero Hidrlogo, quien para la poca haca parte de la Unidad Ejecutora del Programa AIS como experto tcnico. Su testimonio se solicit para que declarara cmo y quienes realizaron la evaluacin de los proyectos presentados, as como el grado de conocimiento que tena el MADR en el proceso de evaluacin de las propuestas. Rindi declaracin el 17 de marzo de 2011. En el tema de la concesin de aguas indic lo siguiente:

El tema de la concesin de aguas bsicamente si no se cumpla en la presentacin del proyecto, en el anlisis del proyecto se permita que se presentara hasta antes dela firma del acuerdo de financiamiento, teniendo en cuenta que las corporaciones se tomaban tiempos largos para otorgar esas concesiones. Evidentemente se revisaban y si por algn motivo no se cumplan se indicaba que deba de ajustarse a los trminos de referencia, es decir, presentar la concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. (Respuesta a la pregunta 36, pgina 19 de la declaracin) () El tema de la concesin de aguas independientemente que se presentara para varios proyectos siempre se consider que deba presentarse hasta antes de la firma del acuerdo de financiamiento, especficamente para cada proyecto, algunos proyectos tomaban agua de algn canal, otros formaban parte de distritos de riego, pero todos deban de presentar la concesin de agua para el proyecto antes de la firma del acuerdo. (Respuesta a la pregunta 37, pgina 19 de la declaracin. Negritas fuera de texto original) Al preguntarle Cul es la diferencia de un proyecto viable de acuerdo con el IICA, frente a un proyecto elegible dentro del comit administrativo del convenio. Contest: Un proyecto viable se defina en el panel de evaluadores y algunos de ellos en el panel de expertos, el listado de proyectos se enviaba luego de calificarlos en el IICA de acuerdo con los trminos de referencia al comit administrativo y l comit administrativo bajo determinados conceptos y criterios que debera tener que no lo se, declaraba la elegibilidad de los proyectos. (Respuesta a la pregunta 72, pgina 30 de la declaracin) JOS HIRIAN TOBN CARDONA, Ingeniero Agrnomo, quien para la poca haca parte de la Unidad Ejecutora del Programa AIS como experto tcnico. Su testimonio se solicit para que declarare cmo y quienes realizaron la evaluacin de los proyectos presentados, as como el grado de conocimiento que tena el MADR en el proceso de evaluacin de las propuestas. Rindi declaracin el 8 de marzo de 2011.

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En cuanto al procedimiento para la evaluacin de los proyectos puntualiz que ste tiene dos pasos, panel de evaluadores y panel de expertos, luego los proyectos se declaran viables, pasan a un proceso de puntuacin para fijar un orden. Agreg que En esta condicin pasan al MADR para que este diga cmo va a distribuir los recursos, cules acepta, si se queda con stos, es un comit tcnico administrativo que dar la revisin final a ese tipo de proyectos considerados viables y despus toma la decisin, lo devuelve al IICA con las orientaciones que ellos estimen convenientes para ser publicada como lista elegible, ah se vuelven elegibles. La elegibilidad es con este paso del MADR, cuando el MADR da la orden de publicacin de resultados de la convocatoria. As como la eleccin de condicin de viabilidad no necesariamente asegura la elegibilidad del proyecto. Posteriormente se insisti sobre este tema como a continuacin se transcribe: (Ver pgina 6 de esta declaracin)

PREGUNTADO. EN RESPUESTAS ANTERIORES MENCION USTED LA PARTICIPACION DE UN COMIT TECNICO ADMINISTRATIVO QUE DABA LA REVISION FINAL A LOS PROYECTOS DECLARADOS VIABLES. PODRIA INDICAR QUIENES INTEGRABAN ESE COMIT Y CUAL ERA SU PROPOSITO O FUNCION PRINCIPAL. CONTESTO. Entiendo que se llama un comit tcnico administrativo, no recuerdo bien el nombre, est en los trminos de referencia, es del MADR, es nombrado por el Ministerio quienes ejercen esa revisin final, desconozco sus participantes y su composicin. El propsito era revisar las actas de evaluacin y la lista de elegibles, determinar su aceptacin, hacer la distribucin de los recursos asignados entre pequeos y medianos productores o entre distritos y prediales, depende como fuera la convocatoria y daba la orden final, despus de su revisin de otros factores que le correspondan y que no eran motivo de revisin por parte de evaluadores y ordenaba las directrices para que fuera publicada la lista de elegibles. Esta relacin, es bueno puntualizar, que estas relaciones se hacan entre los coordinadores y los del comit citado y los directores de programa. Los evaluadores y expertos no participaban en este proceso. El Comit se llama Comit Administrativo del Convenio como lo dice en los trminos de referencia de la Convocatoria I-2009, pginas 47 y 48 pero para todas dice lo mismo: Posteriormente el Comit Administrativo del Convenio suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el IICA, determinar la integracin de la lista de proyectos elegibles as como de las listas adicionales y autorizara la asignacin de los apoyos econmicos, una vez los proponentes cumplan con la totalidad de los requisitos establecidos en los trminos de referencia. MARIA MERCEDES ALVAREZ RUIZ, Ingeniera Agrcola, se desempe como experto de la Unidad Ejecutora del Programa AIS, su testimonio fue requerido para que declare sobre la etapa de verificacin de requisitos mnimos a los proyectos presentados, que informes se elaboraban y a quienes se enviaban. Rindi declaracin el 29 de marzo de 2011. Respecto al tema de la concesin de aguas indic que para dar viabilidad con el solo hecho de dar el permiso de
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concesin de aguas se poda declarar viable y con la condicin de que antes de la firma del acuerdo de financiamiento se presentara la concesin de aguas. Agreg que el proyecto poda pasar todos los filtros y si no presentaba la concesin de aguas ah quedaba. En su concepto, antes de la firma del acuerdo de financiamiento, el proyecto poda pasar de ser viable a ser elegible, pero antes de la firma del acuerdo de financiamiento deba presentar la concesin de aguas. Indic que las observaciones efectuadas a los proyectos deban ser atendidas o cumplidas antes de la firma del acuerdo de financiamiento, explic que estas observaciones podan ser que se presente la concesin de aguas o que se presente la fuente de energa o que ajuste una jornada de operacin de riego, entre otras. ANDRS RICARDO PRIETO BELTRN, rindi declaracin el 10 de marzo de 2011. Es ingeniero agrcola y labor en el IICA, concretamente en actividades de apoyo a las convocatorias 1 y 2 de 2008 en los temas de divulgacin, acompaamiento, cierre y logstica de filtro operativo y de evaluacin, apoyo logstico al filtro operativo y evaluacin. Su labor principal consisti en realizar el seguimiento y liquidacin a los acuerdos de financiamiento en las zonas asignadas. De manera general menciona las etapas del proceso de evaluacin (filtro operativo, par evaluador, panel de expertos y visitas de viabilidad en campo) indicando que todo ello de acuerdo a lo establecido en los trminos de referencia. No particip en los proyectos cuestionados. Indic que la unidad ejecutora reportaba de manera semanal a la unidad coordinadora el avance de los proyectos. ALVARO ANDRES MORALES OJEDA rindi testimonio el 10 de marzo de 2011, es Ingeniero de Sistemas, durante el 2008 trabaj en la unidad ejecutora del IICA y su labor estaba encaminada a dar soporte informtico a los usuarios. Manifest que la unidad ejecutora tena una base de datos que se alimentaba con la informacin de las visitas que hacan los tcnicos en las regionales a cada uno de los proyectos. En esta base de datos se incluan datos del proyecto como el nombre, un resumen descriptivo del mismo, el estado del proyecto, el nivel de avance, y a partir de ella se generaban informes de la ejecucin de los proyectos solicitados por el Dr. DANIEL MONTOYA y presentados en las reuniones con el Dr. JULIAN GOMEZ. De manera concreta se le pregunt si se gener o realiz un informe de avance de los proyectos de riego y drenaje con destino a los comits interventor y administrativo del convenio 055 de 2008 y manifest que no se gener informe. JUAN SEBASTIAN DIAZ VERA rindi declaracin el 11 de marzo de 2011, es Ingeniero Agrcola y labora en el IICA desde septiembre de 2007 a septiembre de 2008, posteriormente en la Direccin de Desarrollo Rural hasta junio de 2010 y actualmente en la Embajada Americana como especialista agrcola de la oficina de servicio Agricola en el exterior. En el IICA realizaba el seguimiento tcnico de los proyectos de las convocatorias de riego y drenaje, reciba los informes de los
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interventores y realizaba visitas espordicas a zonas de proyectos y hacia un resumen para presentrselos a sus superiores que eran los doctores DANIEL MONTOYA y JAIRO CANO. Al preguntarle si sabe cmo o por qu medio era enterado el MADR del avance de los proyectos y del seguimiento de las interventorias indic que a travs de la unidad coordinadora, concretamente de sus directores, Juan Camilo Salazar, luego Ivn Esteban y posteriormente Julin Gmez. Luego le fue solicitado que precisara a que personas del MADR se le informaba el avance mencionado de los proyectos y respondi que al Ministro y al Viceministro. Especifico que en las reuniones que hacia semanalmente en el IICA donde participaba el Director del Programa AIS el tema que principalmente se trataban era el avance de las obras a partir de la informacin enviada por la interventoria contratada por el IICA. Dado que el testigo tambin labor en la Direccin de Desarrollo Rural del MADR, durante el 2008, periodo de JAVIER ROMERO, primero como profesional y luego como asesor le fue solicitado por el despacho precisar en que consista la interventora tcnica que esta direccin desarrollaba frente al convenio 055 de 2008 y respondi que Tengo entendido que la interventora se haca frente al convenio apoyados de la informacin recibida por el IICA principalmente. La interventora tcnica adelantada por la Direccin de Desarrollo Rural se enmarcaba en la revisin de los informes presentados por el IICA. (pgina 7 de la declaracin). Luego indic que: Se revisaba el avance de obra, ms que todo era hacer un resumen de dicho informe y ese resumen hacia parte de unos formatos de interventora del MADR. (Pgina 8 de la declaracin) ANALINDA YANNETH TORRES PIRA, administradora pblica, rindi declaracin el 11 de marzo de 2011desde el 2007 ha laborado en el programa AIS, encargada del seguimiento de los proyectos de riego, inicialmente de los departamentos de Nario, Huila, Valle del Cauca, Cauca, y posteriormente Valle del Cauca y Risaralda. Igualmente indic que estuvo a cargo de de la realizacin de los contratos que el MADR ordenaba por medio de actas del comit administrativo. Al preguntarle cmo se enteraba el MADR del avance de los proyectos y del seguimiento a la interventoria manifest que de la ejecucin del proyectos en las reuniones de los lunes se elaboraban informes semanales que eran enviados previamente va correo electrnico o por medio de comunicaciones escritas, radicadas en el MADR o correos electrnicos enviados por la unidad ejecutora o la unidad coordinadora o va telefnica. Respecto a la relacin que tena el comit administrativo del convenio 055 de 2008 con las reas en las cuales labor en el IICA manifest que el comit administrativo era el que orientaba las directrices de cmo orientaba el convenio y era al IICA al que le deca como deba hacer para la ejecucin del convenio. PAOLA ANDREA GONZALEZ TORRES, ingeniera agrcola, rindi declaracin el 15 de abril de 2011. Labor en el IICA, en la unidad ejecutora, a cargo del seguimiento a la ejecucin de los proyectos, desde septiembre de 2007
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a mayo de 2010. Realiz el seguimiento a la interventora de los proyectos del departamento del CESAR como SANVI S.A., VICALA S.A, VIZU S.A. SOVIJILA S.A. VIBEYCH S.A., INMOBILIARIA KAZUMA. MEVICALA, CONSTRUMUNDO, VICALAVI. En desarrollo de esta labor de velar por el cumplimiento de los trminos de referencia en la ejecucin de los proyectos, indic que bsicamente era el conducto entre la interventora y el MADR. Manifest que si el concepto del interventor en la visita de campo era favorable se suscriba el acuerdo y si no, no se poda suscribir. Tambin indic que respecto al suministro de energa elctrica para el funcionamiento de las motobombas era una observacin muy relevante porque sin energa en general no opera el sistema, entonces el IICA resolvi que cada proponente en su momento suscribiera un acuerdo en el que se comprometa a instalar la acometida elctrica y la interventora contratada por el IICA tena que hacerle el seguimiento a ese compromiso. En cuanto a la lista de proyectos declarados viables indic que sta, para la convocatoria 1 de 2008 se haca tomando la informacin que era alimentada en la base de datos por los digitadores que le colaboraban a los evaluadores y con base en los datos entregados le aplicaban las formulas establecidas en los trminos de referencia, esta labor se haca individualmente por varios tcnicos y luego se comparaban para evitar errores. JAQUELINE RAMIREZ FORERO, tcnico administrativo contable, rindi testimonio el 14 de marzo de 2011, labor como asistente administrativo del programa AIS desde el 2008 hasta septiembre de 2010. Mencion al igual que los otros de las reuniones semanales que hacia la unidad ejecutora para hacerle seguimiento a los proyectos de riego y drenaje. Al preguntarle por el conocimiento que tuviera si de alguna manera se cruzaban informes escritos o por otro medio las unidades coordinadoras con sede en el MADR y la ejecutora con sede en el IICA seal que a travs de los informes semanales, explic que en la reunin se le presentaba al MADR el informe que presentaba la unidad ejecutora y este era el que se intercambia, el que entregaba la unidad ejecutora o el IICA al MADR, concretamente al director del programa, bien sea IVAN ESTEBAN, JULIAN GOMEZ o JUAN MANUEL MARTINEZ, el que estuviera en el cargo en el momento. Estos informes contenan los nombres de los proyectos distribuidos por zonas, presentando porcentaje de avance y nmero de pagos efectuados y las correspondientes observaciones si las tenan de por qu el atraso o cualquier otra situacin que tuviera pendiente. Esos informes se presentaban con la finalidad que la Unidad Coordinadora del MADR conociera los avances y el estado general de los proyectos. WALTER JEYSON LEON VANEGAS, ingeniero agrnomo, rindi declaracin el 15 de marzo de 2011, a partir de febrero de 2007 hasta octubre de 2008 estuvo en el IICA en el programa AIS, inicialmente como asistente de polticas de desarrollo rural y a partir de enero 31 de 2008 como tcnico en riego y drenaje. Manifest que a los proyectos de la convocatoria de 2008 no le alcanz a realizar ningn seguimiento pues se retir del IICA el 17 de octubre de 2008. Apoy la secretara IICA asistiendo a algunos paneles de evaluacin a levantar el acta, precisando que le corresponda los das jueves. Explic que en estos
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paneles de evaluadores trabajaban dos personas en llave, uno que tenia que ver con la parte de riego y la otra con la parte de del proyecto productivo, ellos deban emitir el concepto de elegibilidad del proyecto conforme a la informacin contenida en dicho documento, apoyados por los expertos en cada temtica. Los aspectos que all de discutan estn ligados a los requerimientos de los trminos de referencia de las convocatorias en esos aspectos, tampoco recuerda que a estos paneles hubiera asistido algn funcionario del MADR. En cuanto a los pasos requeridos para la suscripcin de los acuerdos de financiamiento indic que primero deban estar los proyectos en el listado de elegibles publicado posterior al proceso de evaluacin, segundo deban tener la concesin de aguas, tercero, depositar el 50% en la fiducia, cuarto, constituir las plizas a favor del IICA, quinto, pagar el impuesto al timbre y los derechos de publicacin en el diario nacional, sexto, tener el concepto favorable de la visita de verificacin en campo que se realizaba posterior a la publicacin del listado de proyectos de elegibles y este concepto deba ser viable. Agreg que la coordinacin del convenio (que segn el informe de avance 1 del IICA es la misma unidad ejecutora y esta coordinacin la tiene a cargo Daniel Montoya) era la que llevaba a cabo la labor de suscripcin de los acuerdos de financiamiento. Expuso que dentro de los trminos de referencia se poda presentar la solicitud de concesin de aguas en caso de no contar con la resolucin de concesin, y previo a la firma del acuerdo de financiamiento deba allegar la resolucin, en todo caso, el proyecto debera cumplir con los requisitos mnimos para ser declarado elegible, sin embargo cuando se realizaban las visitas de verificacin en campo y los interventores comenzaban a realizar su labores estos participantes en algunas ocasiones tenan algunas observaciones sobre el proyecto que deban ser ajustadas previo al inicio de la ejecucin de la obra. Al igual que los dems indica que se hacan reuniones semanales de avance de la ejecucin de los proyectos, con participacin del director del programa AIS. Expuso que segn los trminos de referencia JOHN JAIRO YANDAR POPAYAN, tecnlogo en contabilidad y finanzas. Rindi testimonio el 15 de marzo de 2011. Labor en el IICA como auxiliar administrativo, encargado del manejo y la organizacin documental de los proyectos segn las convocatorias que se organizaban. De manera concreta el Despacho le pregunto si en su actividad como custodio de la documentacin alusiva a los proyectos de riego y drenaje tiene conocimiento si algn miembro del comit administrativo o interventor del convenio 055 de 2008 le solicit alguna documentacin para su revisin o consulta y contest: No nunca se solicitaron, siempre lo de de las reuniones se pasaban los informes. El testimonio de las siguientes personas fue solicitado en su calidad de VERIFICADORES de la Unidad Ejecutora del Programa AIS, para que declararan sobre la etapa de verificacin de requisitos mnimos a los proyectos presentados, que informes se elaboraban y a quienes se enviaban.
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FABIO FERNANDO ARCOS PALMA, Ingeniero Agrcola, rindi declaracin el 25 de marzo de 2011, labor en el IICA un mes entre febrero y marzo. Le correspondi realizar el filtro operativo de la convocatoria de riego y drenaje 01 de 2008. Indic que les explicaron cmo manejar el anexo 1 para verificar que los documentos estuvieran completos y no les faltaran nada en cuanto a los requisitos tcnicos que era lo que le corresponda. WILSON DAVID GAMBOA PEREZ, Ingeniero Agrcola, rindi declaracin el 31 de marzo de 2011, labor en el IICA desde el 2008 a marzo de 2011, inicialmente como filtro operativo, luego evaluador de la convocatoria 2008 1 y posteriormente tcnico regional en la ciudad de Cali. Explic que la labor de evaluador se haca con base en el expediente del proyecto y se verificaba que contuviera los requisitos de los trminos de referencia, luego de revisarlos se soportaba esta evaluacin en un panel de viabilidad donde se deca si eran viables o no eran viables y se llegaba a un consenso con los expertos. Un proyecto era considerado viable cuando cumpla los requisitos de los trminos de referencia. Igualmente explic que un proyecto poda ser rechazado si no cumpla ciertos requisitos definidos, tambin poda ser declarado condicionado, viable condicionado, esto ocurra si le faltaba algn documento como por ejemplo la fuente de energa, si no era clara y se solicitaba que se subsanara, o que le faltara algn soporte hidrolgico. En cuanto a la concesin de aguas indici que se comparaba el caudal de diseo con el que otorgaba la autoridad ambiental competente, y en esta comparacin se miraba que existiera coherencia entre lo que se va a utilizar para el sistema de riego y lo que autoriza la corporacin ambiental. Al preguntarle quien defina cuando una observacin a un proyecto era subsanable o no manifest que en el consenso del panel de viabilidad. De estas reuniones salan los proyectos viables a travs de actas, agreg que los elegibles son los que salan publicados en el peridico, pero desconoce que pasaba entre la fase de viabilidad y elegibilidad, pues entregaba las actas y desconoce las actuaciones siguientes. LUIS RAFAEL GONZLEZ SALINAS, Ingeniero Agrcola, rindi declaracin el 5 de mayo de 2011. Labor en la unidad ejecutora del IICA como Tcnico en Riego, encargado de hacer seguimiento a los proyectos de riego y drenaje. Respecto al momento en que deba verificarse la existencia del requisito de la concesin de aguas manifest que se haca en la fase de evaluacin, tambin en la fase de ejecucin por parte de la interventora tcnica y su verificacin deba realizarse en la etapa de evaluacin y la etapa previa a la ejecucin por parte de la firma interventora.

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En cuanto al seguimiento tcnico de los proyectos indic que se haca una reunin donde asistan funcionarios de la unidad coordinadora del Ministerio, de tres a cinco funcionarios a quienes les presentaban los avances tcnicos de ejecucin. Expuso que a cada proyecto se le practicaba una visita de campo para dar la viabilidad o no al proyecto y la realizaba la firma interventora a quien se le hubiera asignado cada proyecto. Indic que la instancia encargada de hacer el seguimiento de estas interventoras era la unidad ejecutora y el Ministerio de Agricultura a travs de la unidad coordinadora. Al preguntarle cmo o por qu medio era enterado el MADR del avance de los proyectos y del seguimiento de las interventoras contest que semanalmente se realizaba una reunin con la unidad coordinadora del Ministerio en donde se le presentaba los detalles de avance de cada proyecto y se les entregaba un reporte de cada proyecto. CLAUDIA PATRICIA LOPEZ, ingeniera civil, rindi declaracin el 30 de marzo de 2011. De manera similar a los dems declarantes expuso el procedimiento para la evaluacin y calificacin de los proyectos, que no es otro que el sealado por el IICA en el primer informe de avance presentado al MADR. Desconoce quien se encargaba de verificar si eran subsanadas las observaciones que se hacan a los proyectos y consider que eran razones para que la interventora miraba cuando iniciara el proyecto. Consider que era ms eficiente desde el punto de vista tcnico que se hubiera presentado un solo proyecto y no varios como se hizo en efecto. YINA PAOLA CELI, economista, quien para la poca de los hechos parte de la Unidad Coordinadora del Programa AIS como asesora. Su testimonio se solicit para que declarara cmo y quienes realizaron la evaluacin de los proyectos presentados. Rindi testimonio el 9 de marzo de 2001, labor en el IICA desde el 2005 hasta el 2009, en el rea de desarrollo rural para los aos 206 y 2007 donde ejerci funciones como parte de la unidad ejecutora de la convocatoria de riego del programa AIS. En el 2008 ingres a formar parte de la Unidad Coordinadora del Programa debido a que el Director del Programa es nombrado Viceministro de Agricultura y uno de los asesores Director del Programa. Indic que exista un director de la Unidad Coordinadora que se encargaba de suministrar la informacin de seguimiento a los instrumentos del programa a quienes los requirieran al interior del MADR, en comits de gabinete, al Ministro y dems directores interesados en el Programa, al comit intersectorial conformado por el Ministro, Viceministro y Presidentes de gremio y a los comits interventores y administrativos del programa. Manifest que los proyectos adicionalmente deban cumplir otros requisitos establecidos en los trminos de referencia tales como concesin de aguas y la consignacin del restante 50% del encargo fiduciario, si los proyectos no cumplan con estos requerimientos no podan ejecutarse.

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Aclar que la Unidad Coordinadora no formaba parte del comit administrativo no del comit interventor del MADR, solo suministraba la informacin que sus miembros le requirieran. Consider que el MADR no deba realizar ninguna modificacin, complemento u observacin a los proyectos viables presentados en los portafolios entregados por el IICA, porque los proyectos declarados viables era con base en criterios tcnicos que tena un grupo de evaluadores, ni al MADR ni a la Unidad Coordinadora le corresponda formar parte del grupo de evaluadores.

4.4.3.4. INFORMES Cabe destacar que los informes que se describen a continuacin demuestran la ocurrencia de los supuestos fcticos que dieron lugar al reproche disciplinario, sin embargo, se debe precisar que dichos informes corresponden a dos tipologas procesales: los primeros corresponden a aquellos rendidos con ocasin de la labor de vigilancia y control (auditoria) contratada por el MADR, con posterioridad a la ocurrencia de los hechos materia de investigacin y rendidos por un consultor externo, los que ofrecen serios elementos de juicio en torno a la falta que se endilg en el pliego de cargos, teniendo en cuenta que provienen de firmas especializadas en la evaluacin de riesgos tcnicos, econmicos, ambientales y de mercado del sector agropecuario y, por otra parte, aspectos de ingeniera de diseo e interventora de obras y proyectos, las cuales son de reconocida trayectoria en el mercado. El segundo corresponde a la prueba tcnica decretada por este Despacho, la que fue rendida por funcionarios con formacin acadmica y experiencia en la materia, quienes expusieron en el informe respectivo la metodologa que utilizaron y la forma en que procesaron la informacin para sustentar las conclusiones, advirtiendo que de igual forma sealaron una motivacin razonable frente a cada uno de los interrogantes que dieron lugar a este apoyo tcnico, razones por las cuales se les da plena credibilidad a este informe tcnico.

4.4.3.3.3. Informe del MADR. Mediante oficio radicado No. 20102900134721 del 15 de julio de 2010, suscrito por el Dr. JUAN MANUEL RAMREZ ROLDAN, Director del Programa Agro Ingreso Seguro, remite el INFORME PRELIMINAR VERIFICACION PROYECTOS DE LA CONVOCATORIA PUBLICA DE RIEGO Y DRENAJE DEL PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO AIS. En este informe se indica que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tom la decisin de verificar el estado actual y la ejecucin de las obras construidas en los predios identificados como proyectos presentados por diferentes proponentes en una misma convocatoria con folios de matricula inmobiliaria repetidos.

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Para tal efecto se realizaron visitas a los municipios donde se ejecutaron las obras, se revisaron los expedientes de los proyectos que reposan en los archivos del IICA y se apoyaron en el personal de campo de las regionales e ingenieros de la Unidad Ejecutora. Adicional a ello las firmas interventoras acompaaron las diferentes visitas donde tambin se hicieron presentes algunos de los proponentes o beneficiarios de los apoyos econmicos. Este informe es diciente para el proceso, dado la fuente de informacin en la que se basaron, pues all se indica que se verific e identific visualmente los siguientes aspectos y adicionalmente se seal que con las visitas en los predios se constat el establecimiento o plantaciones presentadas en los planes productivos de las propuestas apoyadas con los recursos de las convocatorias. Las principales obras de infraestructura como son sistemas de captacin, bocatomas, estaciones de bombeo, canales o sistemas de conduccin o aduccin entre otras. Localizacin de las anteriores obras y si coinciden con los sitios aprobados en el proyecto. Se realiz la georreferenciacin de los puntos anteriormente mencionados. Se tom el registro fotogrfico de las obras. Se visitaron los sistemas de distribucin a nivel predial identificando la ubicacin de cada uno de los predios a irrigar. En este informa se encuentran analizadas las fincas objeto de cuestionamiento en el pliego de cargos. Veamos algunos aspectos relevantes que enfatizan y corroboran lo expuesto en el pliego de cargos frente a las inconsistencias que presentaban los proyectos all sealados. FINCA SAN DIEGO: Total Proyectos Financiados: 10. Dentro de la formulacin del proyecto, inicialmente se contemplaba la captacin de aguas a partir de una sola bocatoma ubicada en el rio Cesar aprobada mediante la Resolucin No. 201 del 13 de abril de 2005. No obstante, en la documentacin presentada como soporte se presenta la Resolucin 1009 del 3 de diciembre de 2004 a favor de C.I. BANAPALMA S.A. y Alvaro Luis Vives Lacouture por 945 lt/seg para la Hacienda San Diego. Posteriormente y tras las modificaciones y el rediseo del sistema de riego realizado por sugerencia y con el aval de la interventora, se solicit una nueva concesin de aguas. Mediante la Resolucin de Corpocesar No. 137 del 24 de febrero de 2009 se aprob la concesin para aprovechar aguas del ro Cesar en beneficio de la Hacienda San Diego con un caudal de 1.019 lt/seg, mediante la captacin en 4 puntos diferentes del rio. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO: Tras observaciones emitidas por la interventoria a cargo de la empresa Hydros S.A. y el anlisis y viabilidad del sistema de riego planteado, se aprobaron las siguientes modificaciones: Se aprob la modificacin de compartir bocatomas de captacin
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de agua a partir del rio Cesar de la siguiente manera: a. Bocatoma Finca California: Irrigar los proyectos de las Fincas La Caada y la California. B. Bocatoma La Gran Victoria: Irrigar los proyectos de las Fincas La Gran Victoria, La Florida. C. Bocatoma Finca Rio Grande: Para irrigar los proyectos de las Fincas Mara Luisa, Luciana y Rio Grande. D. Bocatoma Finca La Espaola: Irrigar los proyectos de las Fincas Arroyo Claro, La Espaola y Palma Nueva. E. Se aprob la construccin de un jarilln en el borde del rio Cesar para evitar posibles inundaciones de los predios por parte del mismo. F. Se aprob el rediseo del sistema de riego y los costos adicionales generados fueron asumidos por el ejecutor. ASPECTOS PRODUCTIVOS: En la propuesta presentada se relaciona una plantacin de palma de aceite con un rendimiento de 20 ton/ha/ao y que mediante la implementacin del proyecto de riego se pretende incrementar el rendimiento a 35 ton/ha/ao. Se verific el estado real del cultivo y se constat que la totalidad del rea relacionada en el proyecto inicial no se encuentra sembrada en palma de aceite. Solo aproximadamente 500 has se encuentran sembradas con palmas mayores a 4 aos, de las cuales el 20% se encuentran en psimas condiciones de riego, fertilizacin y labores de cultivo. As mismo, se encontr que la totalidad del rea de los proyectos de las fincas Rio Grande, Florida y Gran Victoria (257.8 ha) no se encuentran sembrados, sin embargo el ejecutor report la existencia de un vivero de 300.000 plantas el cual no pudo ser verificado. Segn reportes de representantes del ejecutor a la fecha solo en la finca Luciana se est cosechando fruto de palma, en palmas de 3 a 4 aos de edad. FINCA LAS MERCEDES. Total proyectos financiados: 5. Para el caso del predio Las Mercedes ubicado en el municipio de Riohacha, departamento de La Guajira, acuerdos de financiamiento, 805, 806, 807, 808, 813 y 809 para las partes 1 a 5, respectivamente se advirti lo siguiente: (ver folios 13 vuelto a 20 del anexo 92) CONCESION DE AGUAS. Estos proyectos contemplan las mismas obras de captacin sobre distintos canales, pero presentan la misma solicitud de concesin de agua. Adicionalmente la resolucin de concesin de aguas otorgada y relacionada en el proyecto no es coherente con la solicitud realizada por la empresa ECOBIO LTDA, ya que se refiere a la extraccin de pozos profundos para el cultivo de 700 hectreas de banano y no 506 hectreas de palma africana. Para todos los casos se haba encontrado en la revisin de los expediente que la solicitud de concesin de aguas no era concordante con la certificacin que adjuntaron. No obstante, en la visita el contratista y el representante que nos acompaaron resaltaron que ya tenan las concesiones para cada uno de los puntos, lo cual debe ser constatado. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO. Se constat que se trata de un solo predio, en el cual los proyectos son colindantes pero no comparten obras de infraestructura de riego entre si. En todos los proyectos cambiaron los puntos de captacin, pero se conservaron las fuentes de
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abastecimiento. No obstante, la cercana de las estaciones de bombeo en Mercedes Parte 3 y Parte 4 siendo un solo predio con el mismo cultivo, deja en evidencia que se podra haber realizado un solo sistema para todo el globo de terreno. Los sistemas fueron rediseados, teniendo en cuenta como justificacin que no era eficiente manejar los mdulos de riego tan subdivididos con muchas vlvulas y adicionalmente la interventora realiz la anotacin que el sistema como estaba propuesto no supla la demanda del cultivo. Con base en estas observaciones se redise el sistema, aumentado el tamao de los modulos y disminuyendo el nmero de vlvulas y convirtiendo el sistema mas eficiente en la operacin. As con estos cambios y el replanteo topogrfico las reas del proyecto cambiaron. En el caso de Las Mercedes Parte 2 no se realiz la obra civil de captacin ya que se encontraba ejecutada por parte del proponente, los recursos presupuestados para tal obra se reinvirtieron en ampliar el rea de irrigacin pasando de 92 hectreas a 120 hectreas. Los diseos se realizaron sobre una plantilla de palma en forma terica y no con el diseo de plantacin establecido con una densidad superior a la propuesta con nuevas variedades. ASPECTOS PRODUCTIVOS: En el caso de Las Mercedes Parte 5 se cambi de cultivo de palma africana a banano y Las Mercedes Parte 4 an no se ha terminado el establecimiento de palma africana. FINCA CAMPO GRANDE: Total Proyectos financiados: 5. (VER FOLIOS 28 A 29 VUELTO) CONCESION DE AGUAS: En la visita de campo grande se corrobor que los 5 proyectos son lotes del mismo predio denominado Campo Grande, el cual pertenecen a Agroindustrias JMD y CIA S.C.A. Todos los proyectos presentan una misma concesin de aguas, otorgada segn Resolucin 0865 de mayo 9 de 2008. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO: El area total de los 5 lotes que fue presentada en la convocatoria fue de 518 hectreas, aunque modificaciones en el montaje permitieron abarcar 545 hectreas. ASPECTOS PRODUCTIVOS: Tanto en el documento del proyecto Campo Grande 2 como en el de Campo Grande 3 se afirmaba en la seccin denominada Aspectos Productivos que: () Los promedios actuales alcanzan las 20 toneladas/Ha/ao (). Sin embargo, se corrobor en campo que estos dos lotes tienen sembradas palmas de 2 aos siendo imposible presentar a la fecha este nivel de produccin anunciado en el proyecto. FINCA MARIA LUISA: Total proyectos financiados: 3 Principales aspectos (ver folios 23 a 25 vuelto anexo 92)
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MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA: Al momento de la visita se haban presentado algunas precipitaciones en la zona, situacin que para el predio Maria Luisa III por inundacin no se tuvo acceso al lote, entonces se tomaron fotografas desde el lote del frente. En los predios M. Luisa I y M. Luisa 2 los puntos de captacin se encuentran muy cerca pero estn divididos por el rio viejo. Es decir, los sistemas son independientes por la limitante del rio, pero no era imposible implementar un solo sistema que abasteciera toda el rea. As mismo resalta que los sistemas fueron rediseados en su totalidad. Al indagar con el constructor del sistema nos coment que se debi redisear por completo los diseos inicialmente propuestos, afirmacin que comparte la interventora. Esta ltima seala que advirti desde el estudio del proyecto que las tuberas no estaban de acuerdo con los caudales calculados, los parmetros de riego aplicados en la propuesta no eran coherentes y, por tanto, la ineficiencia del sistema termin reconvirtiendo los diseos aprobados en la convocatoria. ASPECTOS PRODUCTIVOS. Adicionalmente, el constructor reconoce que la propuesta es lo que se vena manejando en banano y no es coherente con el proyecto productivo que se desarrolla en palma africana. Lo anterior constata que los proyectos con copia de otros proyectos. Informe de CEBAR La firma Soluciones Financieras Agropecuarias SFA CEBAR present ante el Dr. JUAN MANUEL RAMIREZ ROLDAN, Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS el informe de las visitas a los proyectos de riego y drenaje de la convocatoria pblica realizada en el ao 2008. El informe es de fecha marzo 29 de 2010 y obra a folios 39 a 264 del anexo 92. En la parte introductoria del informe se indic que el objetivo general de visitar determinados proyectos se haca con el fin de obtener una visin amplia de las caractersticas y estado actual de las obras ejecutadas con el apoyo del programa AIS. Para lograr este objetivo se tuvo la presencia y colaboracin de los ingenieros regionales del IICA quienes tienen un amplio y detallado conocimiento del avance y modificaciones de cada uno de los proyectos, tambin se tuvo acceso a todas las actas de modificacin que autorizaban las modificaciones de los proyectos y presupuestos originales avalados por los interventores de cada proyecto. Agrega que en general se tuvo una amplia colaboracin de las personas involucradas en cada proyecto y se levant un registr fotogrfico de los aspectos mas relevantes de las obras en ejecucin, las cuales son parte de este informe. Explic que aunque cada proyecto fue presentado como unidades independientes, en las visitas se agruparon considerando que estuvieran relacionados por pertenecer a un mismo globo de terreno o a una misma unidad administrativa. Los aspectos atendidos u objeto de verificacin fueron los siguientes:

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1. Describir el estado de las obras de infraestructura apoyadas con los recursos de la convocatoria de riego del Programa AIS 2. Analizar si el desembolso de los recursos realizados por la fiducia, con base en informes de avance de obra y avalados por el IICA guarda relacin con el avance de las obras de infraestructura. 3. Estado de avance de las obras 4. Analizar si los proyectos desarrollados en un mismo predio, al ser considerados individualmente, son funcionales. 5. Establecer la realizacin de obras comunes a todos o algunos de los proyectos desarrollados en un mismo predio. 6. Analizar si la cabida de los predios en los cuales se construyen los proyectos, corresponden a las cabidas acreditadas en la etapa de formulacin de los proyectos y dems documentos relacionados que hayan sido aportados por los proponentes. 7. Evaluar el estado de los proyectos productivos que se proyect desarrollar en el marco de la convocatoria y mecanismos de financiacin que han utilizado para adelantar dichos proyectos productivos. 8. Cambios en el diseo original. 9. Administracin del sistema de riego 10. Registro fotogrfico. A continuacin se presentan los resultados correspondientes a cada visita respecto a los proyectos cuestionados en el pliego de cargos, aspectos que corroboran y fortalecen lo expuesto en la decisin mencionada. FINCA SAN DIEGO: CASO 9 A.F. 772, 773, 776, 777, 778, 779, 780, 783, 785, 789, SAN DIEGO. La Hacienda San Diego es un predio con una cabida de 1.500 has de propiedad de C.I. BANAPALMA S.A. y ubicada en el corregimiento de Sabana de Munguillo en jurisdiccin del municipio de La Paz en el departamento de Cesar. De este predio hay 956 has sembradas en palma africana por medio de contratos de arrendamiento a empresas diferentes. Los cultivos existentes en la Hacienda San Diego fueron financiados con recursos de crdito obtenidos en el 2005. Todos los proyectos utilizan la misma concesin otorgada por medio de la Resolucin 137 de 20 de febrero de 2009 de CORPOCESAR a la Hacienda San Diego, a favor de Alvaro Vives Lacouture, Comercializadora Internacional Banapalma S.A. Utilizada para el proyecto del AF 772. (Construmundo). Los documentos de los dems proyectos (Acuerdos de financiamiento 773, 776, 777, 778, 779, 780, 783, 785, 789) son los descritos para el proyecto 772. Los diez predios dedicados a la siembra de palma africana, solicitaron el mismo apoyo de la convocatoria pblica para el establecimiento de un sistema de riego subfoliar. Estas obras fueron: Captacin de aguas, conduccin y distribucin de agua de riego, estacin de bombeo, riego por aspersin subfoliar.

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Se construyeron algunas obras comunes, no contempladas en los diseos presentados inicialmente al IICA pero autorizados por la interventoria y los comits correspondientes. Habra dificultades si se llegara a presentar algn problema que exigiera el mantenimiento en alguna de las obras comunes y los diversos operadores de los riegos que usan esa obra (suponiendo que sean empresas independientes) no llegaren a un acuerdo rpido sobre la forma de proceder. Las obras compartidas por varios proyectos son los sistemas de bombeo, el jarilln de proteccin contra inundaciones del rio Cesar y la acometida de electricidad de baja tensin. Si se eliminaran las obras comunes correspondientes a los sistemas de bombeo los proyectos afectados no podran funcionar. Si se elimina el jarilln, todos los proyectos se encontraran en riesgo, pues la inundacin de uno podra extenderse a los dems. Si se elimina la acometida de alta tensin ninguno de los proyectos podra funcionar. Los proyectos sufrieron cambios de importancia, el primero de los cuales fue la no utilizacin del canal existente como sitio de captacin de las bombas de agua. El segundo cambio fue el reemplazo de las diez estaciones de bombeo (una por cada sistema de riego) por cuatro con sus respectivas captaciones o bocatomas y desarenadores. En cuanto a la administracin del sistema de riego se consigno que Los proyectos de este grupo son manejados por una sola administracin. No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Estos lotes son aparentemente simples divisiones de terreno que son regadas desde uno u otro punto para usar sistemas de bombeo y de aspersin del mismo tamao. El punto es establecer quin es el administrador del distrito de riego o de la plantacin. )
FINCA LAS MERCEDES: Principales aspectos:

De acuerdo con los datos contenidos en los documentos suministrados por Minagricultura para sustento de este informe, los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la Finca Las Mercedes de 584 Ha. La firma ECOBIO Colombia Ltda, ha solicitado en 2008, ante Corpoguajira, una concesin de aguas para la finca Las Mercedes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias del mismo documento de la solicitud de concesin. No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las mismas divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a la realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. En el mismo predio se han invertido recursos financieros de diferentes crditos obtenidos en el pasado. Existen diferentes edades de palma en los lotes I, II, III y
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IV y en Mercedes V existe adems un cultivo de banano de 8 meses aproximadamente. Los cambios principales con relacin al diseo original corresponden a rediseo hidrulico, localizacin y diseo de bocatomas e instalacin de bombas con motores a gas. Los cambios en los diseos hidrulicos se debieron a deficiencias en los diseos originales preparados para una plantilla de palma terica y no para un cultivo realmente existente. La operacin de los sistemas de riego en Las Mercedes I, II, III, IV y V la hace el Grupo Daabon.
FINCA CAMPO GRANDE: Principales aspectos:

Las concesiones de agua estn todas a nombre de una sola empresa cn fecha 15 de enero de 2008, Juan M Dvila, representante legal de Agroindustrias JMD y CIA S.C.A:, solicit ante Corpomag la concesin de aguas para explotar dos pozos someros y dos pozos profundos, en el Predio Campo Grande, (propiedad de Agroindustrias JMD y la renovacin de la concesin de aguas del Rio Ariguani en el predio Campo Grande (se trata de una captacin por bombeo sobre el rio, hacia un canal). De acuerdo con los datos contenidos en los documentos presentados por los proponentes, los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Campo Grande. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin. Las reas efectivamente irrigadas de los lotes son superiores a las reas indicadas en los documentos iniciales presentados al IICA: Los cinco lotes estn sembrados con palmas de diferentes edades de siembra que han sido financiados con diferentes crditos obtenidos en el pasado. El anlisis detallado del uso de estos recursos no corresponde al alcance de este informe. Con relacin al diseo original se cambi el sitio de captacin de la motobomba de Campo Grande III para la cual se habilit un pozo profundo existente. Estas modificaciones se hicieron con las autorizaciones correspondientes del IICA y de la interventora. La operacin del sistema de riego en Campo Grande I, II, III, IV, V es por parte de la empresa JMD y CIA S.C.A, quien es el proponente del proyecto 824 Campo Grande V. Los linderos dentro de Campo Grande son: caminos carreteables, cultivos con diferente edad y el pueblo. En otros casos los linderos son lneas rectas

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imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades.
FINCA MARIA LUISA: Principales aspectos:

En fecha 6 de febrero de 2008, Nicolas Solano Tribin representante legal de INAGRO S.A., solicita ante Corpomag la concesin de aguas para explotar 315 lts/seg de la quebrada Orihueca para destinar a riego en la finca Maria Luisa no existen concesiones individuales). En el documento se menciona que el agua esta en uso. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales que son parte de la infraestructura de la finca Maria Luisa, desde antes de la formulacin de las solicitudes de apoyo. Los tres lotes de Maria Luisa I, II y III estn sembrados de palma africana de mas de 10 aos y en produccin. Los cambios principales con relacin al diseo original tienen que ver con el rediseo hidralico, localizacin y diseo de bocatomas. De acuerdo con el constructor del sistema, estos cambios se originaron en deficiencias del diseo original, especialmente en la seleccin del tamao de los mdulos de riego y en los dimetros de tuberas que no correspondan con los caudales calculados. Tambin se cambi el diseo original de motores elctricos por motores Diesel porque se consider que en la zona es deficiente el servicio de energa elctrica. Sorprende que se presente este tipo de descuido en el diseo por sus grandes repercusiones. La administracin del sistema de riego lo hace la empresa INAGRO quien es el proponente del proyecto 841 Maria Luisa I. Como se aprecia en el plano de verificacin de reas presentadas ms adelante, los tres lotes tienen linderos en comn que puede ser un rio o un canal o como en la imagen se muestra el carreteable que conforma la divisin entre Maria Luisa I y Maria Luisa II Informe de EDIAGRO El informe corresponde al contrato 205-2009 del 7 de diciembre de 2009 del MADR cuyo objeto es preparar la auditora tcnica, financiera y Jurdica de algunos proyectos presentados dentro de las Convocatorias Pblicas de Riego y Drenaje del Programa Agro Ingreso Seguro AIS. Con este se busca determinar si se configur un fraccionamiento de proyectos para acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en cada convocatoria, de conformidad con las condiciones, caractersticas y especificaciones sealadas en la invitacin a cotizar.

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En este informe qued consignado que se entiende por fraccionamiento la presentacin de varias iniciativas de manera simultnea para beneficiar un mismo predio con el propsito de acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en la convocatoria. Esta ltima es la sealada por el Minagricultura en su invitacin y los documentos del contrato. En los anlisis que siguen se ha definido como predio el rea de terreno comprendida dentro de los linderos de una matricula predial. Para la elaboracin de este informe el MADR suministro los expedientes en medio magntico de los proyectos que deban ser revisados. Como conclusiones generales de la auditoria aplicables a todos los casos: Algunas cifras de arrendamiento parecen muy bajas, por lo que se recomienda compararlas con las que se acuerdan actualmente en predios similares en la zona. Algunos contratos de arriendo para cultivos de palma se establecieron por 5 aos, plazo que parece muy corto para recuperar la inversin hecha. Varios contratos de arriendo estipulan que las mejoras realizadas en el inmueble quedarn bajo la propiedad de los arrendadores al terminar el contrato y se deja la opcin de terminacin anticipada de los mismos, en cuyo caso, el beneficiario final de varios proyectos podra terminar siendo el dueo de la tierra.
FINCA SAN DIEGO: Principales aspectos.

Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. La concesin para uso de aguas superficiales se ha brindado por parte de Corpocesar para la explotacin de 945 lps, destinados a la hacienda San Diego. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin.
FINCA LAS MERCEDES. Principales aspectos.

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Las Mercedes de 584 ha

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Todos los sistemas de riego contaran con una estacin de bombeo, distribucin mediante colectores PVC, y aspersores. Las memorias contienen la misma descripcin para los elementos de los proyectos, en todos los casos. Las memorias tcnicas descriptivas de los proyectos son realizadas por el mismo grupo de profesionales. La firma ECOBO Colombia ha solicitado una concesin de aguas para la finca Las Mercedes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la solicitud de concesin. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los documentos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Las clusulas de uso del terreno en los contratos de arrendamiento suscritos con ECOBIO, dice que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores. NOTA. Dado que el contrato de arrendamiento suscrito indica que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores, se debe mencionar que en caso de terminacin anticipada del contrato, las inversiones efectuadas en desarrollo de este proyecto pasan a ser propiedad de ECOBIO COLOMBIA.
FINCA CAMPO GRANDE: Principales aspectos.

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca campo Grande. En enero de 2008, Agroindustrias JMD solicit ante Cormagdalena, para el predio Campo Grande a) La renovacin de una concesin de aguas del rio Ariguan, las cuales son bombeadas hacia un canal principal b) concesin para la explotacin del agua de dos pozos someros y dos pozos profundos. Mediante auto 037 de enero 22 de 2008, Cormagdalena admite las solicitudes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin. En las memorias descriptivas se menciona que los canales existen antes de la ejecucin de las obras a financiar con los recursos de la convocatoria. No aparecen las caractersticas hidrulicas o topogrficas de estos canales.

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Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a la descripcin de las caractersiticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Eventualmente algunos de estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales y pozos, que son parte de la infraestructura de la finca Campo Grande, antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura.
FINCA MARIA LUISA: Principales aspectos:

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Maria Luisa. En febrero de 2008 la firma Inagro S.A, ha solicitado ante Cormagdalena una concesin de aguas para la finca Maria Luisa. Para cada uno de los proyectos se presentan copias del mismo documento de la solicitud. El documento menciona que el agua est en uso y se busca formalizar este aprovechamiento. Todos los sistemas de riego contaran con una estacin de bombeo, distribucin mediante colectores PVC y aspersores. Las memorias contienen la misma descripcin para los elementos de los proyectos, en todos los casos. Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales, que son parte de la infraestructura de la finca Maria Luisa, desde antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura. La solicitud de concesin se realiza a nombre del predio total que engloba los proyectos del caso. Informe Tcnico Direccin Nacional de Investigaciones Especiales Mediante auto del 5 de abril de 2011 este Despacho comision a la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales para rendir el informe tcnico, que debidamente surti el trmite de contradiccin, con el objeto de absolver el siguiente cuestionario, cuya respuesta se transcriben: 1.1.
DE CONFORMIDAD CON LOS TRMINOS DE REFERENCIA, CULES DE LAS OBSERVACIONES REALIZADAS CONSTITUYEN RAZONES SUFICIENTES PARA DECLARAR INVIABLE EL PROYECTO. LAS OBSERVACIONES FUERON ACATADAS O SUBSANADAS ANTES O DESPUS DE LA FIRMA DEL RESPECTIVO ACUERDO DE FINANCIAMIENTO.

1.2.

Las preguntas 1.2 y 1.3., fueron absueltas en tabla adjunta al informe tcnico. Dada su extensin no se transcriben.
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1.3. TODOS LOS PROYECTOS CONTABAN CON LA RESPECTIVA CONCESIN DE AGUAS CON ANTERIORIDAD A LA FIRMA DEL ACUERDO DE FINANCIAMIENTO.

I.T. Exceptuando los proyectos presentados por los titulares de las concesiones -que se relacionan en el siguiente cuadro-, las dems propuestas no tienen concesin legal de aguas. El caudal insuficiente no era motivo de subsanacin, sino la ausencia total de caudal concesionado.

PROPONENTE AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A

PROYECTO CAMPO GRANDE PARTE 5

CONCESIN DE AGUAS Tiene. Ver resolucin No. 001 del 18 de diciembre de 2002 de CORPAMAG Y CORPOCESAR y resolucin 865 de mayo 9 de 2008 de CORPAMAG. Si tiene. Resolucin 1693 de CORPAMAG 100 lps y 47,5 de Pozo 2008

INAGRO

MARA LUISA 1

Al revisar la resolucin 865 del 9 de mayo de 2008 (anexo 30 folio 9) se encuentra que: (i) mediante Resolucin 001 del 18 de diciembre de 2002 emitida por CORPAMAG Y CORPOCESAR se adjudic concesin de aguas al predio Campo Grande (no se tiene copia de este ltimo documento); (ii) el seor JUAN MANUEL DVILA JIMENO, en calidad de representante legal de AGROINDUSTRIAS JMD y Cia. S.C.A. mediante escrito del 15 de enero de 2008, solicit a CORPAMAG renovacin de concesin de aguas superficiales del ro Ariguan para los predios Campo Grande y La America y solicitud de concesin de aguas subterrneas de 4 pozos ubicados en el predio Campo Grande; (iii) para el predio Campo Grande en la fecha de solicitud aun quedaban 4 aos de vigencia de concesin y por tanto se le neg; (iv) se otorg concesin de aguas a la sociedad AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A, en un caudal de 315 lps; (v) en el artculo quinto de la resolucin se dispone que CORPAMAG podr declarar la caducidad de esta concesin en los siguientes casos: Por cesin del derecho a usar el recurso a favor de terceros, salvo que medie permiso previo y escrito de CORPAMAG ; (vi) en el artculo sptimo se advierte Ser causal de caducidad, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones incorporadas en la presente resolucin, las previstas en el artculo 62 del Decreto 2811 de 1974 en concordancia con el artculo 248 del Decreto 1541 de 1978.

Al examinar la resolucin 1693 del 1. de agosto de 2008 (anexo 32 folio 9) se encuentra que: (i) el seor PABLO JOSE SOLANO TRIBIN, en calidad de representante legal de INAGRO S.A. mediante escrito del 6 de febrero de 2008, solicit a CORPAMAG otorgar concesin de aguas superficiales para el predio MARA LUISA, sobre la quebrada Orihueca y solicitud de concesin de aguas subterrneas de 1 pozo profundo; (ii) se otorg concesin de aguas superficiales y subterrneas a la sociedad INAGRO S.A., en un caudal de 147,5 lps; (v) en el artculo quinto de la resolucin se dispone que CORPAMAG podr declarar la caducidad de esta concesin en los siguientes casos: Por cesin del derecho a usar el recurso a favor de terceros, salvo que
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medie permiso previo y escrito de CORPAMAG ; (vi) en el artculo octavo se advierte Ser causal de caducidad, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones incorporadas en la presente resolucin, las previstas en el artculo 62 del Decreto 2811 de 1974, en concordancia con el artculo 248 del Decreto 1541 de 1978 y las establecidas en el Decreto 2858 de 1981. En MARA LUISA el predio total cont con la concesin dada por la resolucin 1693 de 2008 de CORPAMAG, de la misma no hubo una asignacin de caudal especficamente para cada proyecto, adems se autoriz captar una fuente quebrada Orihueca 100 lps y 47,5 lps sobre un pozo subterrneo. Como el titular de la misma por cinco aos era la empresa INAGRO S.A., solamente se poda usar la concesin para el proyecto MARIA LUISA 1, cuyo proponente era el concesionario.

Los proyectos del grupo SAN DIEGO, tampoco tuvieron concesin para cada proyecto. La Resolucin No. 1009 de 3 de diciembre de 2004, de CORPOCESAR otorga 945358 lps a lvaro Lus Vives Lacouture y C.I. BANAPALMA S.A., aun cuando la concesin haba sido solicitada para la persona jurdica, como lo indica el mismo acto administrativo, la Corporacin toma la decisin de otorgarla tanto a la persona jurdica CI BANAPALMA como a su representante. Se requiere establecer cual es el caudal otorgado para cada uno de ellos, as como determinar si tienen captacin diferente y en qu predio se encuentra. Como ninguno de los proyectos propuestos por SOVIJILA S.A., VICALA S.A., VIZU, MEVICALA, SANVI S.A., VIBEYCH, INMOBILIARIA KASUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, VICALVI, estaba presentado por lvaro Vives Lacouture ni por CI Banapalma tal concesin requera permiso previo de la autoridad ambiental para su uso por terceros.

En las MERCEDES, ni antes ni despus de la firma del acuerdo de financiamiento, se evidencia que se haya aportado la resolucin que otorgaba la concesin; tampoco se evidencia que los expertos, el IICA, el interventor o el Ministerio, hagan referencia a esta situacin.

La resolucin expedida por CORPOGUAJIRA (1599 de 11 de junio de 2007) a las empresas: CI LA SAMARIA, CI ECOFAIR, CI AGROTROPICO, y AGROPECUARIA DEL CARIBE, que obra en los expedientes no corresponde a una concesin que ampare el Proyecto LAS MERCEDES. En el artculo 13 establece que: en el evento de que las empresas involucradas en el proyecto de siembra de 700 has de banano orgnico deseen utilizar las aguas otorgadas por la Corporacin en el marco de otras concesiones de aguas debern solicita a la entidad las modificaciones requeridas. Igualmente en el artculo 7. La Corporacin establece que: CORPOGUAJIRA al no tener la certeza sobre la capacidad de carga del acufero aluvial del Ro Tapias, y al sospechar un avance de la cua marina en este acufero, como reaccion a la extraccin de agua que demanda un proyecto de siembra de 700 hectreas de banano puede hacer uso del principio de precaucin C293-02 Sin embargo dado que el proyecto de siembra de banano Proyecta generar empleo en la regin, y debido a su cualidad de orgnico (baja o ninguna utilizacin de agroqumicos), puede permitirse la concesin.
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Folios 23 a 37 anexo 51

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De conformidad con esta concesin si C.I. LA SAMARIA, titular de la concesin, fuera proponente en los proyectos de las Mercedes, bien podra haberla utilizado, pero nica y exclusivamente para sembrar banano orgnico, no para palma africana. De conformidad con la informacin cotejada, el siguiente cuadro muestra los proyectos que no cuentan con concesin:
Proponente JUAN MANUEL DVILA JIMENO ANA MARIA DAVILA FERNANDEZ DE SOTO JUAN MANUEL DAVILA FERNANDEZ DE SOTO MARIA CLARA FERNANDEZ DE SOTO NICOLAS SIMON SOLANO TRBIN GUSTAVO SOLANO TRIBIN SOVIJILA SA VICALVI SA SOVIJILA SA (PATRICIA VIVES LACOUTURE) VICALA S.A. (ROBERTO EUSEBIO VIVES LACOUTURE) VIBEYCH VIZU (MARIA LUISA ZUOGA VIVES) MEVICALA SANVI SA (SLVIA ROSA VIVES DE SANCHEZ) BANAVICA CONSTRUMUNDO ROBEGRTO ESEBIO VIVES LACOUTURE KASUMA ECOBIO COLOMBIA LTDA LUIS MIGUEL VERGARA DAZ GRANADOS GUILLERMO BARRIOS DEL DUCCA CI LA SAMARIA SA JESUS ANTONIO CARREO GRANADO Nombre del presentado CAMPO GRANDE 1 CAMPO GRANDE 2 CAMPO GRANDE 3 CAMPO GRANDE 4 MARIA LUISA 2 MARIA LUISA 3 LA ESPERANZA ARROYO CLARO LA ESPAOLA PALMA NUEVA LUCIANA MARIA LUISA VIZU RIO GRANDE LA CAADA CALIFORNIA LA GRAN VICTORIA LA FLORIDA LAS MERCEDES 1 LAS MERCEDES 2 LAS MERCEDES 3 LAS MERCEDES 4 LAS MERCEDES 5 predio PARTE PARTE PARTE PARTE Concesin de Aguas NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE No TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TENE NO TENE NO TENE NO TENE

Los trminos de referencia exigen que para ser considerado elegibles, deba el proponente presentar la concesin para el proyecto no para el predio- (numerales 1.3.3. y 2.3.6.). Se permita inscribirse a la convocatoria con la solicitud de concesin para ser elegible, y en el numeral 2.3.6., aclara que el proponente deba aportar la resolucin de concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. Los Decretos 1541 de 1978, y el decreto ley 2811 de 1974 , referenciadas por la corporacin Ambiental en las respectivas concesiones, prohben el uso de aguas a terceras personas.

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1.4.

LOS CAUDALES OTORGADOS PARA CADA PROYECTO ERAN SUFICIENTES PARA ATENDER EL SISTEMA DE RIEGO PROPUESTO PARA CADA UNO.

I.T. En los dos proyectos que tienen concesin el caudal era suficiente para atender la necesidad del riego de acuerdo a los diseos propuestos, como se indica en el siguiente cuadro:

Proponente

Nombre predio presentado

del

Concesin de Aguas lps 945

rea a Regar Ha. 103

Requerimiento por diseo lps/Ha. 1

Cubre la necesidad

AGROINDUS TRIAS JMD Y CIA S.C.A INAGRO

CAMPO GRANDE PARTE 5 MARA LUISA 1

147,5

102,1

0,7

En el caso del proyecto Mara Luisa 1, se observa que hubo un rediseo del sistema de riego, pero el proyecto contaba con caudal suficiente para cumplir con el primer diseo presentado de 1 lps / ha. 1.5. LAS OBRAS DE CAPTACIN DE AGUAS SON EXIGIDAS TANTO EN LOS TRMINOS DE REFERENCIA (3.2.3.) COMO EN EL DECRETO 1541 DE 1978 Y EN EL ARTCULO 121 DEL DECRETO- LEY 2811 DE 1974. SI LOS PROYECTOS NO ASEGURABAN NI LA ESTRUCTURA NI EL PUNTO DE CAPTACIN DE AGUAS, SEGUAN SIENDO VIABLES. I.T. No eran viables, porque: i) los trminos de referencias estipulaban que deba presentarse un estudio que estableciera en forma definitiva la captacin y, ii) las autoridades ambientales deban avalar las obras civiles sobre los cuerpos de agua concesionados.
Desde el punto de vista operativo y tcnico la construccin de la captacin es un parmetro manejable durante el proceso, En los trminos de referencia exigan que se presentara el estudio que lo estableciera en forma definitiva, es contradictorio porque la concesin poda aportarse hasta el acuerdo de financiamiento, dejando las estructuras que se legalizaban dentro del acto administrativo a la fecha del acuerdo de financiamiento.

En las concesiones y en el articulo 121 del decreto- ley 2811 de 1974 Las obras de captacin de aguas pblicas o privadas debern estar provistas de aparatos y dems elementos que permitan conocer y medir la cantidad de agua derivada y consumida, en cualquier momento. En los proyectos revisados no se evidencia la instalacin de ningn sistema de medicin de agua captada, es causal expresa de rechazo de acuerdo con el numeral 4,3 inciso 3 pagina 40 de los trminos de referencia.
1.6 CMO SE DETERMINAN LOS PORCENTAJES DE OBRA Y EJECUCIN. I.T. Desde el punto de vista de las cantidades de obra y ejecucin se cuantifica en porcentajes. En los proyectos revisados se encontraron reportes de porcentajes de avance de obra realizndose el desembolso correspondiente, sin que el sistema entrara en funcionamiento. (ver acta de visita de la PGN e informe de CEBAR).

En el fl. 46, Anexo 92 CEBAR, analiza en un cuadro: si el desembolso de los recursos realizados por la fiducia, con base en informes de avance de obra y avalados por el IICA guardan relacin con el avance de obra de infraestructura.

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En este cuadro se evidencia que, para las fincas California, La Caada, Arroyo Claro, La Espaola, Palma Nueva, Luciana y Mara Luisa los aspersores se encuentran en almacn. El resto de las obras oscilan entre un 98 y un 100% de instalacin. Al evaluar el estado de los proyectos productivos que se proyect desarrollar en el marco de la convocatoria y mecanismos de financiacin; (fl. 48 del mismo anexo), CEBAR menciona:
El estado agronmico de la plantacin es muy deficiente comparado al estado de otras plantaciones visitadas. Las (sic) Fotografa 18 se observan plantas de palma de tres aos de edad seriamente afectadas por la falta de agua. En la Fotografa 19 se observa una planta de palma de dos aos mostrando una inflorescencia tpica de plantas seriamente afectadas por la escasez de agua, donde la mayor parte de las flores son masculinas, que no producen fruto, como resultado de deficiencia de humedad en el suelo por falta de agua de riego no producen fruto, como resultado de deficiencia de humedad en el suelo por falta de agua de riego. Adems de la escasez de agua de riego, la plantacin presenta un mal manejo agronmico como se puede observar en la Fotografa 20 en un lote con plantas de tres aos de edad

1.7. LAS PRRROGAS SOLICITADAS OBEDECIERON A CAUSAS DE ORDEN TCNICO ESPECIFICANDO SI FUERON ORIGINADAS POR DEFICIENCIA EN LOS DISEOS INICIALES. I.T. No todas las prrrogas solicitadas obedecen a causas de orden tcnico, algunas estuvieron motivadas en diferentes razones: 1) demoras en compromisos del proponente; 2) periodo invernal; 3) entrega de materiales y 4) tiempo empleado al inicio de las obras por cambio en los diseos iniciales, as: a) Hacienda SAN DIEGO: SOVIJILA SA, VICALAVI SA, SOVIJILA SA, VICALA S.A., VIZU, MEVICALA, SANVI SA, VIBEYCH, CONSTRUMUNDO y KASUMA, BANAVICA se demoraron siete (7) meses por: i) rediseos, ii) cambios en el contratista - ejecutor y iii) problemas manifestados por el proponente para consecucin en el mercado de la tubera especificada en el diseo. b) Hacienda CAMPO GRANDE, de acuerdo con lo consignado en las actas del Comit de Modificaciones, se demoraron dos (2) meses por ajustes en mayor o menor cantidad de obra. c) Hacienda MARIA LUISA, se demoraron dos (2) meses, por el cambio de los diseos iniciales por insuficiencia en los caudales. d) Hacienda LAS MERCEDES, se demoraron dos (2) meses, por: i) rediseos obedecieron a que el diseo inicial no se ajustaba a las condiciones reales de la zona; ii) se cambiaron la totalidad de los requerimientos tcnicos y financieros del proyecto.

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1.8. EN LOS FOLIOS 115 ANEXO 87, 92 ANEXO 88 Y 139 ANEXO 90, SE MENCIONA LA RESOLUCIN 137 DEL 24 DE FEBRERO DE 2009, QUE AL PARECER FUE DADA A CONOCER POR EL EJECUTOR A FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO, PERO ESTOS NO LA ENTREGARON AL IICA NI AL INTERVENTOR. CUAL ES LA INCIDENCIA DE ESTE DOCUMENTO EN EL DISEO DEL PROYECTO, EN LAS ESPECIFICACIONES TCNICAS Y EN EL VALOR DEL MISMO.

I.T. La incidencia de este documento en el diseo del proyecto fue la instalacin de una mayor rea. El propietario del predio solicit ante la autoridad ambiental concesin para el 100% de su finca, la cual indic que divida en 13 lotes; pero le fue autorizado solamente construir irrigacin sobre el 90% del rea de cada uno, debido a que se le exigi dejar el 10% para cobertura forestal. No hay incidencia en las especificaciones tcnicas, porque los proyectos dentro de la Hacienda San Diego, estn diseados por mdulos, cada uno maneja entre 9 y 10 Ha; por tanto como la capacidad del sistema est diseada para irrigar un modulo en un tiempo determinado, para cumplir con el 10% solicitado el ejecutor dejara de instalar mdulos equivalentes al rea pedida para conservacin (ver fl. 117, anexo 87). La incidencia en el valor en general para todos los proyectos presentados sobre la misma Hacienda San Diego equivale a que, de las 1.014,1 hectreas correspondientes al total de la suma de las reas de todos los proyectos dentro de la Finca San Diego, se hayan instalado 101,41 Has., ms de las autorizadas (por la autoridad ambiental), con un valor reconocido por hectrea, segn los trminos de referencia, de siete millones de pesos. Acatar lo ordenado por la resolucin 137 del 24 febrero de 2009, implicaba que los participantes en la ejecucin de los proyectos de la Hacienda San Diego, no podan instalar el 100% de cada proyecto solicitado, que en suma es igual a 1.014,1 hectreas, porque se deban dejar 101,41 Has, para proteccin forestal. Otra incidencia frente al valor, se refiere a que los proponentes dentro de los proyectos incluyen el valor de las construcciones de las captaciones, pero segn la Resolucin 137 de 2009, el licenciatario era el nico que legalmente estaba autorizado para construirlas. 2. EN RELACION CON EL DISEO Y REDISEO DE ALGUNOS DE LOS PROYECTOS. 2.1. CULES FUERON LAS CAUSAS QUE DIERON LUGAR AL REDISEO DE LOS PROYECTOS.

I.T. El motivo principal del rediseo fue la cantidad de agua requerida para los diferentes proyectos, los trminos de referencia disponen que la concesin deba ser entregada antes del acuerdo de financiamiento. La finca Mara Luisa 1 tenan la concesin otorgada y esta era suficiente para cubrir el proyecto, no existan motivos para haber sido rediseada. Los proyectos que no contaban con concesin fueron rediseados. Desde el punto de vista tcnico hay rediseo hidrulico cuando se cambian las dimensiones de lo planteado en la propuesta inicial. De la revisin de los proyectos del grupo San Diego, Las Mercedes, Campo Grande y Mara Luisa se encontr que todos utilizaron un diseo bsico por mdulos de
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aplicacin de agua, que contemplaba 1 lps / ha . Aunque se evidencio, parte del estudio encontrado (climticos, agrolgicos, hidrolgicos) se presentan como estudios generales para toda la Costa Atlntica, Las curvas de infiltracin bsica se tomaron de la estacin experimental de palma de Cenipalma, ubicada en el Copey (Cesar). De ah que los parmetros como capacidad de campo y punto de marchitamiento permanente sean iguales en todos los diseos iniciales presentados. En los Proyectos de las Mercedes, ubicados en la Guajira, el interventor seala la no compatibilidad entre el estudio de suelos de cada finca y el estudio general presentado en el diseo Inicial. Se presenta un nuevo estudio y un nuevo diseo que fue aplicado a los proyectos. 2.2. CULES MODIFICACIONES EN LOS DISEOS, DE ACUERDO CON LOS TRMINOS DE REFERENCIA ORIGINABAN LA INVIABILIDAD DEL PROYECTO.

Las modificaciones en los diseos que pueden sobrellevar a la no viabilidad del proyecto , son las que implican incumplimiento de los numerales de los trminos de referencia: 3.2.3 captacin, conduccin y distribucin junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin , capacidad del sistema , gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales perfil longitudinal, tipo y espesor de material , 3.2.5. Diseo de obras civiles En el evento en que el proyecto requiera estaciones de bombeo, la propuesta deber presentar los diseos de las obras civiles siguiendo los lineamientos del numeral 3.2.3 En el numeral 3.2.5., se solicita que se presenten los sistemas de suministro de energa. No se indica si deben describirse, disearse, calcularse, presupuestarse o enviar catlogos. El numeral 3.1.4. Calidad de agua, exige presentar anlisis fisicoqumico de aguas, con el fin de establecer si la fuente es apta para suplir las necesidades del proyecto, esto, para la etapa de evaluacin. A su vez, los trminos de referencia numeral 2.3.6 y los instrumentos de evaluacin del IICA, permiten entregar la concesin hasta antes del acuerdo de financiamiento. Lo que indica que no se puede establecer la calidad de agua de la fuente en forma definitiva en la etapa de evaluacin.

Este Despacho, acoge el informe tcnico rendido por la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales, pues adems de surtir debidamente el proceso de contradiccin, las respuestas dadas a los interrogantes planteados son absueltas con suma claridad y soporte documental, amn que de manera similar los informes del MADR, CEBAR y EDIAGRO, as como las observaciones de los interventores de los proyectos mantiene una unidad conceptual al respecto. 4.4.3.3.4. Anlisis y consideraciones frente al segundo cargo Este Despacho entrar a efectuar las siguientes precisiones conceptuales que servirn de base para determinar la existencia de la irregularidad objeto de reproche, para tal efecto, se plantean los siguientes aspectos en orden a las deficiencias que presentaban los 23 proyectos de riego y drenaje para la fincas CAMPO GRANDE, MARIA LUISA, LAS MERCEDES y SAN DIEGO, en los
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departamentos de Magdalena, La Guajira y Cesar, cuestionados en el pliego de cargos, frente al incumplimiento de las especificaciones establecidas en los numerales 3.1.2. Hidrologa; 3.2. Topografa y Diseo de las Obras; 3.2.1. Levantamiento topogrfico y 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin, aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los Trminos de Referencia establecidos para la Convocatoria de Riego y Drenaje 1 de 2008 dentro del Convenio 055 de 2008 celebrado entre el MADR, el INCODER y el IICA y pese a ello, el 3 de julio de 2008 fueron suscritos los respectivos acuerdos de financiamiento. A continuacin se transcriben las principales consideraciones que hizo este Despacho en el pliego de cargos, luego de hacer una presentacin y descripcin de cada uno de los documentos que soportan y edifican la providencia mencionada. El extenso material probatorio indica que el Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, en su calidad de integrante del comit Administrativo, No realiz debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008 y no imparti directrices con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado, permitiendo con ello que ocurrieran entre otras irregularidades la suscripcin de los acuerdos de Financiamiento Nos: 823, 832, 821, 830 y 824, correspondientes a los proyectos de la finca CAMPO GRANDE I, II, III, IV, y V, respectivamente; en los cuales, el caudal hdrico concesionado, no era suficiente para cubrir la demanda de los cinco proyectos, requerimiento que solo se completo con posterioridad a la firma de los acuerdos; 808, 806, 807, 805, 813 correspondientes a los proyectos de la finca LAS MERCEDES I, II, III, IV, y V, respectivamente, en los cuales, la concesin de aguas otorgada mediante Resolucin 597 del 15 de Marzo de 2006, no era suficiente para cubrir la demanda de los cinco proyectos por el caudal de agua que se otorgo en el misma, as mismo la Resolucin 01509 del 11 de julio 2007 aportada a los proyectos, no hace alusin al predio las mercedes, tampoco existe respuesta a la solicitud de concesin de fecha 5 de marzo de 2008, elevada por el representante de la empresa Ecobio Colombia Limitada, propietaria de la Finca las Mercedes, en la que solicita concesin por 400 lps, para irrigar un rea de 584 Hs. Los proyectos de los acuerdos de financiamiento 841, 842 y 848, correspondientes a la finca MARIA LUISA I, II y II respectivamente, a la firma del acuerdo de financiamiento el 3 de julio 2 008, no haban legalizado la concesin de aguas, toda vez que la Resolucin 1693 con la cual Corpoguajira le otorg la concesin a INAGRO S.A., propietario de la Finca Maria Luisa, fue emitida el 1 de agosto de 2008. Los acuerdos fueron suscritos por el IICA, con desconocimiento de los requisitos previstos en los numerales 2.3.6. Cumplimiento de requisitos Ambientales y el numeral 4.7 literal c, Acreditacin de Requisitos para la Asignacin del Apoyo
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Econmico, de trminos de referencia, de la convocatoria 01-2008. Sin que el disciplinado como integrante del comit administrativo impartiera directrices con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado La falta de seguimiento permiti que el IICA viabilizara mediante ACTA DEL PROCESO DE REVISIN DE PROYECTOS DECLARADOS NO VIABLES CONVOCATORIA DE RIEGO No. 001-2008 MADR-IICAINCODER, del 17 de mayo de 2008, proyectos que no cumplan requisitos de orden tcnico y de concesin de aguas, contemplados en los numerales 3 y 2, Condiciones Generales de la Propuesta, de los trminos de referencia de la convocatoria 001 de 2008 sin estos fueran subsanados y que se firmaran los correspondientes acuerdos de financiamiento persistiendo aun con posterioridad a la firma de estos las observaciones inicialmente sealadas. Los proyectos pertenecientes al grupo C.I: BANAPALMA y que corresponden a los Acuerdos de Financiamiento nmeros 780, Finca Arroyo Claro, proponente Vicalavi S.A. representante Silvia Rosa Campo Vives; 783 Finca California, proponente Banavica S.A., representante legal suplente Roxana Mara Castro Solano; 785 Finca Luciana, proponente Vibeych, representante legal lvaro Lus Vives Lacouture; 789 Finca la Florida, proponente Inmobiliaria Kasuma, representante Roberto Eusebio Vives Lacouture, presentan las mismas falencias tcnicas advertidas para los restantes proyectos, de acuerdo con el contenido de la correspondencia remetida por la firma interventora HYDROS COLOMBIA S.A a los ejecutores. (anexos 90, 87, 88, 89 y folio 2607A del cuaderno principal No. 11)359 Respecto a estas pruebas respecto la defensa en sus descargos360 manifest que: El 99% del acervo probatorio allegado para la imputacin del segundo cargo no es conducente ni pertinente a probar una falta en el cumplimiento de algunas de las labores asignadas al comit administrativo; se trata de informacin relativa al desarrollo de cada uno de los proyectos asignados, informacin esta que tiene como cliente a las instancias establecidas en las convocatorias, y que en todo caso en el peor de los casos corresponden a las situaciones fcticas que se presentan en toda obra, la gran mayora de ellas relativas a casos de fuerza mayor. Es por ello que el anlisis probatorio se encuentra dividido en dos partes, la primera, anteriormente referida, y la segunda, alusiva a la conducta de JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, como miembro del comit administrativo y la valoracin de las acciones tendiente a garantizar la adecuada ejecucin del convenio 055 de 2008 frente a las diferentes falencias de los proyectos
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Pginas 166 y 167 del pliego de cargos. Pgina 66 de los descargos de Javier Romero
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presentados en la convocatoria de riego y drenaje 1 de 2008, mecanismo de desarrollo del citado convenio, sern objeto de estudio mas adelante.

A lo largo de la etapa de juzgamiento que inici con la formulacin de cargos, se researon y analizaron mltiples documentos que describan las falencias en los proyectos de riego y drenaje cuestionados por este Despacho361 situaciones fcticas y pruebas documentales362 contentivas de las deficiencias advertidas por los evaluadores al dejar consignadas tales observaciones en las actas de los paneles de evaluacin y posteriormente por los interventores de los proyectos en los informes de viabilidad, quienes tambin hicieron lo propio, todo ello previo a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento. Los hechos irregulares descritos y soportados documentalmente no fueron desvirtuados en la fase de pruebas de descargos y si por el contrario han sido corroborados a travs de los diferentes informes reseados anteriormente y de los testimonios de los gerentes generales de las firmas SIGO LTDA e HYDROS COLOMBIA S.A que actuaron como interventores de varios de los proyectos aludidos. Adicional a ello se tendrn en cuenta los siguientes informes:
Informe del MADR.

Mediante oficio radicado No. 20102900134721 del 15 de julio de 2010, suscrito por el Dr. JUAN MANUEL RAMREZ ROLDAN, Director del Programa Agro Ingreso Seguro, remite el INFORME PRELIMINAR VERIFICACION PROYECTOS DE LA CONVOCATORIA PUBLICA DE RIEGO Y DRENAJE DEL PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO AIS. En este informe se indica que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tom la decisin de verificar el estado actual y la ejecucin de las obras construidas en los predios identificados como proyectos presentados por diferentes proponentes en una misma convocatoria con folios de matricula inmobiliaria repetidos. Para tal efecto se realizaron visitas a los municipios donde se ejecutaron las obras, se revisaron los expedientes de los proyectos que reposan en los archivos del IICA y se apoyaron en el personal de campo de las regionales e ingenieros de la Unidad Ejecutora. Adicional a ello las firmas interventoras acompaaron las diferentes visitas donde tambin se hicieron presentes algunos de los proponentes o beneficiarios de los apoyos econmicos. Este informe es diciente para el proceso, dado la fuente de informacin en la que se basaron, pues all se indica que se verific e identific visualmente los siguientes aspectos y adicionalmente se seal que con las visitas en los predios se constat el establecimiento o plantaciones presentadas en los planes productivos de las propuestas apoyadas con los recursos de las convocatorias.
361 362

Ver acpite nmero 4.4.2.1., del pliego de cargos, folios 115 a 166 de esa providencia. Pruebas documentales que por economa procesal no se volvern a transcribir y analizar.
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Las principales obras de infraestructura como son sistemas de captacin, bocatomas, estaciones de bombeo, canales o sistemas de conduccin o aduccin entre otras. Localizacin de las anteriores obras y si coinciden con los sitios aprobados en el proyecto. Se realiz la georreferenciacin de los puntos anteriormente mencionados. Se tom el registro fotogrfico de las obras. Se visitaron los sistemas de distribucin a nivel predial identificando la ubicacin de cada uno de los predios a irrigar. En este informa se encuentran analizadas las fincas objeto de cuestionamiento en el pliego de cargos. Veamos algunos aspectos relevantes que enfatizan y corroboran lo expuesto en el pliego de cargos frente a las inconsistencias que presentaban los proyectos all sealados. FINCA SAN DIEGO: Total Proyectos Financiados: 10. Dentro de la formulacin del proyecto, inicialmente se contemplaba la captacin de aguas a partir de una sola bocatoma ubicada en el rio Cesar aprobada mediante la Resolucin No. 201 del 13 de abril de 2005. No obstante, en la documentacin presentada como soporte se presenta la Resolucin 1009 del 3 de diciembre de 2004 a favor de C.I. BANAPALMA S.A. y Alvaro Luis Vives Lacouture por 945 lt/seg para la Hacienda San Diego. Posteriormente y tras las modificaciones y el rediseo del sistema de riego realizado por sugerencia y con el aval de la interventora, se solicit una nueva concesin de aguas. Mediante la Resolucin de Corpocesar No. 137 del 24 de febrero de 2009 se aprob la concesin para aprovechar aguas del ro Cesar en beneficio de la Hacienda San Diego con un caudal de 1.019 lt/seg, mediante la captacin en 4 puntos diferentes del rio. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO: Tras observaciones emitidas por la interventoria a cargo de la empresa Hydros S.A. y el anlisis y viabilidad del sistema de riego planteado, se aprobaron las siguientes modificaciones: Se aprob la modificacin de compartir bocatomas de captacin de agua a partir del rio Cesar de la siguiente manera: a. Bocatoma Finca California: Irrigar los proyectos de las Fincas La Caada y la California. B. Bocatoma La Gran Victoria: Irrigar los proyectos de las Fincas La Gran Victoria, La Florida. C. Bocatoma Finca Rio Grande: Para irrigar los proyectos de las Fincas Mara Luisa, Luciana y Rio Grande. D. Bocatoma Finca La Espaola: Irrigar los proyectos de las Fincas Arroyo Claro, La Espaola y Palma Nueva. E. Se aprob la construccin de un jarilln en el borde del rio Cesar para evitar posibles inundaciones de los predios por parte del mismo. F. Se aprob el rediseo del sistema de riego y los costos adicionales generados fueron asumidos por el ejecutor. ASPECTOS PRODUCTIVOS: En la propuesta presentada se relaciona una plantacin de palma de aceite con un rendimiento de 20 ton/ha/ao y que mediante la implementacin del proyecto de riego se pretende incrementar el
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rendimiento a 35 ton/ha/ao. Se verific el estado real del cultivo y se constat que la totalidad del rea relacionada en el proyecto inicial no se encuentra sembrada en palma de aceite. Solo aproximadamente 500 has se encuentran sembradas con palmas mayores a 4 aos, de las cuales el 20% se encuentran en psimas condiciones de riego, fertilizacin y labores de cultivo. As mismo, se encontr que la totalidad del rea de los proyectos de las fincas Rio Grande, Florida y Gran Victoria (257.8 ha) no se encuentran sembrados, sin embargo el ejecutor report la existencia de un vivero de 300.000 plantas el cual no pudo ser verificado. Segn reportes de representantes del ejecutor a la fecha solo en la finca Luciana se est cosechando fruto de palma, en palmas de 3 a 4 aos de edad. FINCA LAS MERCEDES. Total proyectos financiados: 5. Para el caso del predio Las Mercedes ubicado en el municipio de Riohacha, departamento de La Guajira, acuerdos de financiamiento, 805, 806, 807, 808, 813 y 809 para las partes 1 a 5, respectivamente se advirti lo siguiente: (ver folios 13 vuelto a 20 del anexo 92) CONCESION DE AGUAS. Estos proyectos contemplan las mismas obras de captacin sobre distintos canales, pero presentan la misma solicitud de concesin de agua. Adicionalmente la resolucin de concesin de aguas otorgada y relacionada en el proyecto no es coherente con la solicitud realizada por la empresa ECOBIO LTDA, ya que se refiere a la extraccin de pozos profundos para el cultivo de 700 hectreas de banano y no 506 hectreas de palma africana. Para todos los casos se haba encontrado en la revisin de los expediente que la solicitud de concesin de aguas no era concordante con la certificacin que adjuntaron. No obstante, en la visita el contratista y el representante que nos acompaaron resaltaron que ya tenan las concesiones para cada uno de los puntos, lo cual debe ser constatado. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO. Se constat que se trata de un solo predio, en el cual los proyectos son colindantes pero no comparten obras de infraestructura de riego entre si. En todos los proyectos cambiaron los puntos de captacin, pero se conservaron las fuentes de abastecimiento. No obstante, la cercana de las estaciones de bombeo en Mercedes Parte 3 y Parte 4 siendo un solo predio con el mismo cultivo, deja en evidencia que se podra haber realizado un solo sistema para todo el globo de terreno. Los sistemas fueron rediseados, teniendo en cuenta como justificacin que no era eficiente manejar los mdulos de riego tan subdivididos con muchas vlvulas y adicionalmente la interventora realiz la anotacin que el sistema como estaba propuesto no supla la demanda del cultivo. Con base en estas observaciones se redise el sistema, aumentado el tamao de los modulos y disminuyendo el nmero de vlvulas y convirtiendo el sistema mas eficiente en la operacin. As con estos cambios y el replanteo topogrfico las reas del proyecto cambiaron. En el caso de Las Mercedes Parte 2 no se realiz la obra civil de captacin ya que se encontraba ejecutada por parte del proponente, los recursos presupuestados
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para tal obra se reinvirtieron en ampliar el rea de irrigacin pasando de 92 hectreas a 120 hectreas. Los diseos se realizaron sobre una plantilla de palma en forma terica y no con el diseo de plantacin establecido con una densidad superior a la propuesta con nuevas variedades. ASPECTOS PRODUCTIVOS: En el caso de Las Mercedes Parte 5 se cambi de cultivo de palma africana a banano y Las Mercedes Parte 4 an no se ha terminado el establecimiento de palma africana. FINCA CAMPO GRANDE: Total Proyectos financiados: 5. (VER FOLIOS 28 A 29 VUELTO) CONCESION DE AGUAS: En la visita de campo grande se corrobor que los 5 proyectos son lotes del mismo predio denominado Campo Grande, el cual pertenecen a Agroindustrias JMD y CIA S.C.A. Todos los proyectos presentan una misma concesin de aguas, otorgada segn Resolucin 0865 de mayo 9 de 2008. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO: El area total de los 5 lotes que fue presentada en la convocatoria fue de 518 hectreas, aunque modificaciones en el montaje permitieron abarcar 545 hectreas. ASPECTOS PRODUCTIVOS: Tanto en el documento del proyecto Campo Grande 2 como en el de Campo Grande 3 se afirmaba en la seccin denominada Aspectos Productivos que: () Los promedios actuales alcanzan las 20 toneladas/Ha/ao (). Sin embargo, se corrobor en campo que estos dos lotes tienen sembradas palmas de 2 aos siendo imposible presentar a la fecha este nivel de produccin anunciado en el proyecto. FINCA MARIA LUISA: Total proyectos financiados: 3 Principales aspectos (ver folios 23 a 25 vuelto anexo 92) MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA: Al momento de la visita se haban presentado algunas precipitaciones en la zona, situacin que para el predio Maria Luisa III por inundacin no se tuvo acceso al lote, entonces se tomaron fotografas desde el lote del frente. En los predios M. Luisa I y M. Luisa 2 los puntos de captacin se encuentran muy cerca pero estn divididos por el rio viejo. Es decir, los sistemas son independientes por la limitante del rio, pero no era imposible implementar un solo sistema que abasteciera toda el rea. As mismo resalta que los sistemas fueron rediseados en su totalidad. Al indagar con el constructor del sistema nos coment que se debi redisear por completo los diseos inicialmente propuestos, afirmacin que comparte la interventora. Esta ltima seala que advirti desde el estudio del proyecto que las tuberas no estaban de acuerdo con los caudales calculados, los parmetros de riego

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aplicados en la propuesta no eran coherentes y, por tanto, la ineficiencia del sistema termin reconvirtiendo los diseos aprobados en la convocatoria. ASPECTOS PRODUCTIVOS. Adicionalmente, el constructor reconoce que la propuesta es lo que se vena manejando en banano y no es coherente con el proyecto productivo que se desarrolla en palma africana. Lo anterior constata que los proyectos con copia de otros proyectos.
Informe de CEBAR

La firma Soluciones Financieras Agropecuarias SFA CEBAR present ante el Dr. JUAN MANUEL RAMIREZ ROLDAN, Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS el informe de las visitas a los proyectos de riego y drenaje de la convocatoria pblica realizada en el ao 2008. El informe es de fecha marzo 29 de 2010 y obra a folios 39 a 264 del anexo 92. En la parte introductoria del informe se indic que el objetivo general de visitar determinados proyectos se haca con el fin de obtener una visin amplia de las caractersticas y estado actual de las obras ejecutadas con el apoyo del programa AIS. Para lograr este objetivo se tuvo la presencia y colaboracin de los ingenieros regionales del IICA quienes tienen un amplio y detallado conocimiento del avance y modificaciones de cada uno de los proyectos, tambin se tuvo acceso a todas las actas de modificacin que autorizaban las modificaciones de los proyectos y presupuestos originales avalados por los interventores de cada proyecto. Agrega que en general se tuvo una amplia colaboracin de las personas involucradas en cada proyecto y se levant un registr fotogrfico de los aspectos mas relevantes de las obras en ejecucin, las cuales son parte de este informe. Explic que aunque cada proyecto fue presentado como unidades independientes, en las visitas se agruparon considerando que estuvieran relacionados por pertenecer a un mismo globo de terreno o a una misma unidad administrativa. Los aspectos atendidos u objeto de verificacin fueron los siguientes: 11. Describir el estado de las obras de infraestructura apoyadas con los recursos de la convocatoria de riego del Programa AIS 12. Analizar si el desembolso de los recursos realizados por la fiducia, con base en informes de avance de obra y avalados por el IICA guarda relacin con el avance de las obras de infraestructura. 13. Estado de avance de las obras 14. Analizar si los proyectos desarrollados en un mismo predio, al ser considerados individualmente, son funcionales. 15. Establecer la realizacin de obras comunes a todos o algunos de los proyectos desarrollados en un mismo predio. 16. Analizar si la cabida de los predios en los cuales se construyen los proyectos, corresponden a las cabidas acreditadas en la etapa de

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formulacin de los proyectos y dems documentos relacionados que hayan sido aportados por los proponentes. 17. Evaluar el estado de los proyectos productivos que se proyect desarrollar en el marco de la convocatoria y mecanismos de financiacin que han utilizado para adelantar dichos proyectos productivos. 18. Cambios en el diseo original. 19. Administracin del sistema de riego 20. Registro fotogrfico. A continuacin se presentan los resultados correspondientes a cada visita respecto a los proyectos cuestionados en el pliego de cargos, aspectos que corroboran y fortalecen lo expuesto en la decisin mencionada. FINCA SAN DIEGO: CASO 9 A.F. 772, 773, 776, 777, 778, 779, 780, 783, 785, 789, SAN DIEGO. La Hacienda San Diego es un predio con una cabida de 1.500 has de propiedad de C.I. BANAPALMA S.A. y ubicada en el corregimiento de Sabana de Munguillo en jurisdiccin del municipio de La Paz en el departamento de Cesar. De este predio hay 956 has sembradas en palma africana por medio de contratos de arrendamiento a empresas diferentes. Los cultivos existentes en la Hacienda San Diego fueron financiados con recursos de crdito obtenidos en el 2005. Todos los proyectos utilizan la misma concesin otorgada por medio de la Resolucin 137 de 20 de febrero de 2009 de CORPOCESAR a la Hacienda San Diego, a favor de Alvaro Vives Lacouture, Comercializadora Internacional Banapalma S.A. Utilizada para el proyecto del AF 772. (Construmundo). Los documentos de los dems proyectos (Acuerdos de financiamiento 773, 776, 777, 778, 779, 780, 783, 785, 789) son los descritos para el proyecto 772. Los diez predios dedicados a la siembra de palma africana, solicitaron el mismo apoyo de la convocatoria pblica para el establecimiento de un sistema de riego subfoliar. Estas obras fueron: Captacin de aguas, conduccin y distribucin de agua de riego, estacin de bombeo, riego por aspersin subfoliar. Se construyeron algunas obras comunes, no contempladas en los diseos presentados inicialmente al IICA pero autorizados por la interventoria y los comits correspondientes. Habra dificultades si se llegara a presentar algn problema que exigiera el mantenimiento en alguna de las obras comunes y los diversos operadores de los riegos que usan esa obra (suponiendo que sean empresas independientes) no llegaren a un acuerdo rpido sobre la forma de proceder. Las obras compartidas por varios proyectos son los sistemas de bombeo, el jarilln de proteccin contra inundaciones del rio Cesar y la acometida de electricidad de baja tensin. Si se eliminaran las obras comunes correspondientes a los sistemas de bombeo los proyectos afectados no podran funcionar. Si se elimina el jarilln, todos los proyectos se encontraran en riesgo, pues la

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inundacin de uno podra extenderse a los dems. Si se elimina la acometida de alta tensin ninguno de los proyectos podra funcionar. Los proyectos sufrieron cambios de importancia, el primero de los cuales fue la no utilizacin del canal existente como sitio de captacin de las bombas de agua. El segundo cambio fue el reemplazo de las diez estaciones de bombeo (una por cada sistema de riego) por cuatro con sus respectivas captaciones o bocatomas y desarenadores. En cuanto a la administracin del sistema de riego se consigno que Los proyectos de este grupo son manejados por una sola administracin. No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Estos lotes son aparentemente simples divisiones de terreno que son regadas desde uno u otro punto para usar sistemas de bombeo y de aspersin del mismo tamao. El punto es establecer quin es el administrador del distrito de riego o de la plantacin. )
FINCA LAS MERCEDES: Principales aspectos:

De acuerdo con los datos contenidos en los documentos suministrados por Minagricultura para sustento de este informe, los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la Finca Las Mercedes de 584 Ha. La firma ECOBIO Colombia Ltda, ha solicitado en 2008, ante Corpoguajira, una concesin de aguas para la finca Las Mercedes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias del mismo documento de la solicitud de concesin. No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las mismas divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a la realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. En el mismo predio se han invertido recursos financieros de diferentes crditos obtenidos en el pasado. Existen diferentes edades de palma en los lotes I, II, III y IV y en Mercedes V existe adems un cultivo de banano de 8 meses aproximadamente. Los cambios principales con relacin al diseo original corresponden a rediseo hidrulico, localizacin y diseo de bocatomas e instalacin de bombas con motores a gas. Los cambios en los diseos hidrulicos se debieron a deficiencias en los diseos originales preparados para una plantilla de palma terica y no para un cultivo realmente existente.

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La operacin de los sistemas de riego en Las Mercedes I, II, III, IV y V la hace el Grupo Daabon.
FINCA CAMPO GRANDE: Principales aspectos:

Las concesiones de agua estn todas a nombre de una sola empresa cn fecha 15 de enero de 2008, Juan M Dvila, representante legal de Agroindustrias JMD y CIA S.C.A:, solicit ante Corpomag la concesin de aguas para explotar dos pozos someros y dos pozos profundos, en el Predio Campo Grande, (propiedad de Agroindustrias JMD y la renovacin de la concesin de aguas del Rio Ariguani en el predio Campo Grande (se trata de una captacin por bombeo sobre el rio, hacia un canal). De acuerdo con los datos contenidos en los documentos presentados por los proponentes, los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Campo Grande. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin. Las reas efectivamente irrigadas de los lotes son superiores a las reas indicadas en los documentos iniciales presentados al IICA: Los cinco lotes estn sembrados con palmas de diferentes edades de siembra que han sido financiados con diferentes crditos obtenidos en el pasado. El anlisis detallado del uso de estos recursos no corresponde al alcance de este informe. Con relacin al diseo original se cambi el sitio de captacin de la motobomba de Campo Grande III para la cual se habilit un pozo profundo existente. Estas modificaciones se hicieron con las autorizaciones correspondientes del IICA y de la interventora. La operacin del sistema de riego en Campo Grande I, II, III, IV, V es por parte de la empresa JMD y CIA S.C.A, quien es el proponente del proyecto 824 Campo Grande V. Los linderos dentro de Campo Grande son: caminos carreteables, cultivos con diferente edad y el pueblo. En otros casos los linderos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades.
FINCA MARIA LUISA: Principales aspectos:

En fecha 6 de febrero de 2008, Nicolas Solano Tribin representante legal de INAGRO S.A., solicita ante Corpomag la concesin de aguas para explotar 315 lts/seg de la quebrada Orihueca para destinar a riego en la finca Maria Luisa no existen concesiones individuales). En el documento se menciona que el agua esta en uso. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales que son parte de la infraestructura de la finca Maria Luisa, desde antes de la formulacin de las solicitudes de apoyo.
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Los tres lotes de Maria Luisa I, II y III estn sembrados de palma africana de mas de 10 aos y en produccin. Los cambios principales con relacin al diseo original tienen que ver con el rediseo hidralico, localizacin y diseo de bocatomas. De acuerdo con el constructor del sistema, estos cambios se originaron en deficiencias del diseo original, especialmente en la seleccin del tamao de los mdulos de riego y en los dimetros de tuberas que no correspondan con los caudales calculados. Tambin se cambi el diseo original de motores elctricos por motores Diesel porque se consider que en la zona es deficiente el servicio de energa elctrica. Sorprende que se presente este tipo de descuido en el diseo por sus grandes repercusiones. La administracin del sistema de riego lo hace la empresa INAGRO quien es el proponente del proyecto 841 Maria Luisa I. Como se aprecia en el plano de verificacin de reas presentadas ms adelante, los tres lotes tienen linderos en comn que puede ser un rio o un canal o como en la imagen se muestra el carreteable que conforma la divisin entre Maria Luisa I y Maria Luisa II
Informe de EDIAGRO

El informe corresponde al contrato 205-2009 del 7 de diciembre de 2009 del MADR cuyo objeto es preparar la auditora tcnica, financiera y Jurdica de algunos proyectos presentados dentro de las Convocatorias Pblicas de Riego y Drenaje del Programa Agro Ingreso Seguro AIS. Con este se busca determinar si se configur un fraccionamiento de proyectos para acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en cada convocatoria, de conformidad con las condiciones, caractersticas y especificaciones sealadas en la invitacin a cotizar. En este informe qued consignado que se entiende por fraccionamiento la presentacin de varias iniciativas de manera simultnea para beneficiar un mismo predio con el propsito de acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en la convocatoria. Esta ltima es la sealada por el Minagricultura en su invitacin y los documentos del contrato. En los anlisis que siguen se ha definido como predio el rea de terreno comprendida dentro de los linderos de una matricula predial. Para la elaboracin de este informe el MADR suministro los expedientes en medio magntico de los proyectos que deban ser revisados. Como conclusiones generales de la auditoria aplicables a todos los casos:
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Algunas cifras de arrendamiento parecen muy bajas, por lo que se recomienda compararlas con las que se acuerdan actualmente en predios similares en la zona. Algunos contratos de arriendo para cultivos de palma se establecieron por 5 aos, plazo que parece muy corto para recuperar la inversin hecha. Varios contratos de arriendo estipulan que las mejoras realizadas en el inmueble quedarn bajo la propiedad de los arrendadores al terminar el contrato y se deja la opcin de terminacin anticipada de los mismos, en cuyo caso, el beneficiario final de varios proyectos podra terminar siendo el dueo de la tierra.
FINCA SAN DIEGO: Principales aspectos.

Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. La concesin para uso de aguas superficiales se ha brindado por parte de Corpocesar para la explotacin de 945 lps, destinados a la hacienda San Diego. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin.
FINCA LAS MERCEDES. Principales aspectos.

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Las Mercedes de 584 ha Todos los sistemas de riego contaran con una estacin de bombeo, distribucin mediante colectores PVC, y aspersores. Las memorias contienen la misma descripcin para los elementos de los proyectos, en todos los casos. Las memorias tcnicas descriptivas de los proyectos son realizadas por el mismo grupo de profesionales. La firma ECOBO Colombia ha solicitado una concesin de aguas para la finca Las Mercedes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la solicitud de concesin. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin.

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Los documentos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Las clusulas de uso del terreno en los contratos de arrendamiento suscritos con ECOBIO, dice que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores. NOTA. Dado que el contrato de arrendamiento suscrito indica que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores, se debe mencionar que en caso de terminacin anticipada del contrato, las inversiones efectuadas en desarrollo de este proyecto pasan a ser propiedad de ECOBIO COLOMBIA.
FINCA CAMPO GRANDE: Principales aspectos.

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca campo Grande. En enero de 2008, Agroindustrias JMD solicit ante Cormagdalena, para el predio Campo Grande a) La renovacin de una concesin de aguas del rio Ariguan, las cuales son bombeadas hacia un canal principal b) concesin para la explotacin del agua de dos pozos someros y dos pozos profundos. Mediante auto 037 de enero 22 de 2008, Cormagdalena admite las solicitudes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin. En las memorias descriptivas se menciona que los canales existen antes de la ejecucin de las obras a financiar con los recursos de la convocatoria. No aparecen las caractersticas hidrulicas o topogrficas de estos canales. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a la descripcin de las caractersiticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Eventualmente algunos de estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales y pozos, que son parte de la infraestructura de la finca Campo Grande, antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura.
FINCA MARIA LUISA: Principales aspectos:

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Maria Luisa. En febrero de 2008 la firma Inagro S.A, ha solicitado ante Cormagdalena una concesin de aguas para la finca Maria Luisa. Para cada uno de los proyectos se presentan copias del mismo documento de la solicitud. El documento menciona que el agua est en uso y se busca formalizar este aprovechamiento.

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Todos los sistemas de riego contaran con una estacin de bombeo, distribucin mediante colectores PVC y aspersores. Las memorias contienen la misma descripcin para los elementos de los proyectos, en todos los casos. Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales, que son parte de la infraestructura de la finca Maria Luisa, desde antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura. La solicitud de concesin se realiza a nombre del predio total que engloba los proyectos del caso. Informe Tcnico Direccin Nacional de Investigaciones Especiales Mediante auto del 5 de abril de 2011 este Despacho comision a la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales para rendir el informe tcnico, que es acogido por este Despacho, pues adems de surtir debidamente el proceso de contradiccin, las respuestas dadas a los interrogantes planteados son absueltas con suma claridad y soporte documental, amn que de manera similar los informes del MADR, CEBAR y EDIAGRO, as como las observaciones de los interventores de los proyectos mantiene una unidad conceptual al respecto. El captulo tercero de los trminos de referencia contempla los REQUERIMIENTOS TCNICOS Y FINANCIEROS DEL PROYECTO a efectos de determinar la factibilidad del montaje del sistema de riego o drenaje, y de manera precisa y contundente seal que Los proyectos que no cumplan con la totalidad de los requisitos mnimos definidos en el presente captulo, no sern evaluados y le sern devueltos a los proponentes. (Negritas y subrayado fuera del texto original) El numeral 3.1.2 de los trminos de referencia, alusivo al captulo de HIDROLOGA como uno de los aspectos tcnicos y requisitos mnimos que debe contener el proyecto, a efectos de determinar la factibilidad del montaje del sistema de riego o drenaje, bajo la advertencia clara y expresa que Los proyectos que cumplan con la totalidad de los requisitos mnimos definidos en el presente captulo, no sern evaluados y le sern devueltos a los proponentes. (Negritas fuera del texto), seal lo siguiente:363 La propuesta deber presentar la caracterizacin hidrolgica de la cuenca o fuente de abastecimiento, la cual debe estar plenamente definida, indicando la distribucin temporal de los caudales mnimos decadales, a partir de la informacin directa suministrada por el IDEAM o la Corporacin
363

Pginas 25 y 26 de los Trminos de Referencia para la convocatoria de riego y drenaje I2008.


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encargada de la regin. Si no se dispone de informacin directa, los valores debern ser obtenidos por medio de modelos lluvia escorrenta o por medio de rendimientos hdricos basados en informacin registrada en cuencas cercanas, que guarden un comportamiento similar. El estudio hidrolgico que se aporte junto con la propuesta, debe contener como mnimo los siguientes aspectos:
Caudales medios y mnimos decadales de la fuente que servir de abastecimiento para el riego de la zona del proyecto. Mapa de localizacin de la zona de riego y de la fuente de abastecimiento de agua para el proyecto. Este mapa debe contener toda la cuenta aportante de la fuente de abastecimiento y determinar claramente su divisoria de aguas superficiales para lo cual el proponente debe seleccionar una escala adecuada. Requerimiento de agua para riego, basado en el clculo de la evapotranspiracin potencial, el cuso consuntivo, la textura de los suelos y el plan agropecuario. Balance oferta demanda a nivel decadal, donde se compruebe que la fuente de suministro es suficiente para suplir las demandas del proyecto de riego.

Este requisito est ligado y concatenado con los numerales 1.3.3. y 2.3.6., de los Trminos de Referencia que exigen que para ser considerado elegible, deba el proponente presentar la concesin para el proyecto no para el predio-. Se permita inscribirse a la convocatoria con la solicitud de concesin para ser elegible, y en todo caso el proponente deba aportar la resolucin de concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. Es importante mencionar que el Decretos 1541 de 1978 y el Decreto Ley 2811 de 1974, referenciadas por la corporacin ambiental en las respectivas concesiones, prohben el uso de agua de terceras personas. De ah que la suficiencia de la suficiencia del caudal hdrico concesionado para cubrir la demanda de los proyectos de riego y drenaje referidos a las fincas CAMPO GRANDE, MARIA LUISA, LAS MERCEDES y SAN DIEGO fuera cuestionado en el pliego de cargos, as como la legalidad y oportunidad de las resoluciones de concesin de aguas, frente a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento, pues la falta de ello impeda continuar con la evaluacin del proyecto y menos an proceder a realizar los dems clculos tcnicos para asegurar la viabilidad del proyecto, as como su efectiva realizacin y puesta en funcionamiento conforme a los diseos presentados y aprobados en el marco de la convocatoria de riego y drenaje. En el caso de los proyectos para la Finca Campo Grande, con una sola resolucin expedida a nombre de uno de los proponentes, JUAN MANUEL DAVILA JIMENO, representante legal de AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A., quien present el proyecto de riego y drenaje para Campo Grande 5, se avalaron las restantes partes de este predio: Campo grande 1, 2, 3 y 4, cuyos proponentes presentaron una copia de los documentos aportados por el representante de campo grande parte 5, al punto que desde las observaciones de los evaluadores, pasando por el informe de viabilidad del proyecto advirtieron sobre la insuficiencia
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del caudal de agua concesionado y pese a ello, sin que estos ltimos proyectos tuvieran sus requisitos en orden, sin poseer una concesin legal de aguas, fue celebrado el acuerdo de financiamiento. Igual situacin ocurri respecto al predio Maria Luisa cuya resolucin de concesin de aguas fue otorgada a PABLO JOSE SOLANO TRIBIN, representante legal de INAGRO S.A., y proponente de Maria Luisa 1. Para el caso del predio Las Mercedes, ni antes ni despus de la firma del acuerdo de financiamiento se evidencia que se haya aportado la resolucin que otorgaba la concesin; tampoco se evidencia que los expertos del IICA, el interventor o el Ministerio, hagan referencia a tal situacin. Finalmente frente a los proyectos presentados para la Hacienda San Diego, estos tampoco tuvieron concesin de aguas, pues a pesar que la concesin fue solicitada por C.I BANAPALMA, y otorgada a ella como persona jurdica representada por lvaro Luis Vives Lacouture, de ah que al no estar representado ninguno de los proyectos propuestos, SOVIJILA, VICALA, VIZU, MEVICALA, SANVI, VIBEYCH, KAZUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, VICALVI, por Alvaro Vives Lacoture o por CI. BANAPALMA, tal concesin requera permiso previo de la autoridad ambiental para su uso por terceros. Las observaciones frente a la insuficiencia del caudal concesionado de aguas para atender las necesidades de riego fue advertida en mltiples y reiteradas ocasiones, como se puede observar, para el proyecto de Campo Grande parte 3, el par evaluador declar en el acta No. 27 del 2 de mayo de 2008 (folio 101 anexo 10) la no viabilidad del proyecto, argumentando entre otros aspectos la ausencia de claridad respecto de la concesin de agua para el predio beneficiado, agrega que la solicitud presentada no hace referencia al predio Campo Grande 3. De manera idntica se procedi frente al proyecto de Campo Grande 1. Situaciones que tambin fueron advertidas en el informe de viabilidad del proyecto rendido por la firma SIGO LTDA de junio de 2008 (folios 139 a 238 del anexo 30), quien luego de analizar y dedicar un captulo especial a este tema concluye que: todos los proyectos cobijados por la misma concesin al ser operados los sistemas de riego violan el caudal de la concesin. Aspecto que fue ratificado por el Ingeniero LUIS ALBERTO ORDOEZ NAVIA, Gerente y Representante de SIGO LTDA, en testimonio rendido en este proceso el 12 de abril de 2011, quien al preguntarle de manera concreta por las conclusiones de su informe de viabilidad a los proyectos de riego y drenaje para las fincas CAMPO GRANDE manifiest que eso es lo que estamos diciendo en las conclusiones, lo que decimos es que el caudal concesionado era insuficiente frente a la demanda de los proyectos y eso lo reiteramos en cada uno de los proyectos y en las conclusiones y recomendaciones.364 Tambin para el proyecto Maria Luisa 3 el par evaluador en acta No. 26 de mayo 2 de 2008 (Fl. 96 anexo 10) declaro no viable el proyecto y dej la siguiente observacin: Existe contradiccin en la fuente de abastecimiento, aspecto alusivo al numeral 2.3.6. de los Trminos de Referencia Concesin de aguas, en
364

Pginas 10 -11 declaracin Luis Ordoez de SIGO LTDA.


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cuyo informe tcnico qued consignado que la Resolucin 1693 de 2008 de Corpomag, no indica que cubra el proyecto Maria Luisa 3, por ende Es razn suficiente para declararlo inviable. Sin embargo la concesin de aguas no fue el nico advertido por los evaluadores e interventores de proyectos, que guarda relacin con el tema hidrolgico, sino que tambin se plasmaron observaciones que de manera directa abarcan o se refieren al numeral 3.1.2., de los trminos de referencia, como sera el caso del proyecto campo grande 4 cuya observacin alusiva al suministro de informacin de curvas de retencin de humedad, identificando las coordenadas de cada uno de los puntos en el cual se tom el estudio, en el informe tcnico se indic que los trminos de referencia consagran en el numeral 3.1.2 Hidrologa lo siguiente: El estudio hidrolgico que se aporte junto con la propuesta debe contener como mnimo los siguientes aspectos () requerimiento de agua para riego, basados en el clculo de evapotranspiracin potencial, uso consultivo () para luego sealar que El estudio reportado debe contener como mnimo el clculo del uso consuntivo, este parmetro se puede obtenerse por varios mtodos entre ellos curvas de retencin de humedad. Es razn suficiente para declararlo inviable.. De idntica forma, esta observacin tambin fue consignada frente al proyecto de SOVIJILA S.A.- Finca la Espaola (de la Hacienda San Diego en el Cesar), y LAS MERCEDES 1, proponente ECOBIO COLOMBIA LTDA. El numeral 3.2 de los trminos de referencia contempla el captulo denominado TOPOGRAFA Y DISEO DE LAS OBRAS: Este componente tiene como objetivo principal, en relacin con los aspectos de ingeniera, presentar los diseos de las obras que integren la alternativa tcnica, econmica y ambiental ms conveniente para el proyecto, de acuerdo con las siguientes condiciones: 3.2.1. Levantamiento topogrfico. () 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin. () 3.2.1. Levantamiento Topogrfico. La topografa general para el diseo de todas las obras referentes al proyecto, deber ser obtenida acorde con las caractersticas del proyecto, indicando los linderos de los predios y principales accidentes topogrficos, as: En zonas de ladera, para pendientes menores al 10%, curvas con cota mximo cada 5 metros. Por su parte, para pendientes mayores al 10%, curvas con cota mximo cada 10 metros;
En las zonas bajo riesgo por aspersin, micro aspersin y goteo, se debe presentar como mnimo la cota mxima y la cota mnima; En las zonas bajo riego por gravedad, se debe presentar un levantamiento con cotas cada 0.25 metros.

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En los sitios en los que se van a construir estructuras del sistema de riego tales como captaciones, estaciones de bombeo, subestaciones de bombeo, casetas, etc., el levantamiento topogrfico se debe hacer cada 0.25 metros.

En los anlisis que hizo la firma EDIAGRO para el informe presentado al MADR con el fin de determinar si se present fraccionamiento, entendido por tal la presentacin de varias iniciativas de manera simultnea para beneficiar un mismo predio con el propsito de acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en la convocatoria, se defini como predio el rea de terreno comprendida dentro de los linderos de una matrcula predial y se concluy que varios contratos de arriendo estipulan que las mejoras realizadas en el inmueble quedarn bajo la propiedad de los arrendadores al terminar el contrato y se deja la opcin de terminacin anticipada de los mismos, en cuyo caso, el beneficiario final de varios proyectos podra terminar siendo el dueo de la tierra. Bajo el anterior entendido se destacan algunos aspectos de los informes reseados en acpites anteriores, en cuanto a los linderos de los 4 predios en donde se iban a realizar los 23 proyectos aludidos en el pliego de cargos:

SAN DIEGO: No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Estos lotes son aparentemente simples divisiones de terreno que son regadas desde uno u otro punto para usar sistemas de bombeo y de aspersin del mismo tamao. El punto es establecer quin es el administrador del distrito de riego o de la plantacin). (Ver informe de CEBAR) LAS MERCEDES: No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las mismas divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a la realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Ver informe de CEBAR) CAMPO GRANDE: Los linderos dentro de Campo Grande son: caminos carreteables, cultivos con diferente edad y el pueblo. En otros casos los linderos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Ver informe de CEBAR) MARIA LUISA: Como se aprecia en el plano de verificacin de reas presentadas ms adelante, los tres lotes tienen linderos en comn que puede ser un rio o un canal o como en la imagen se muestra el carreteable que conforma la divisin entre Maria Luisa I y Maria Luisa II. (Ver informe de CEBAR)

3.2.3. Captacin, conduccin y distribucin. Con base en la informacin obtenida, referente a las reas por irrigar, los levantamientos topogrficos, los caudales requeridos, los sistemas de
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suministro y de operacin de riego, las caractersticas de los suelos de las franjas de terreno en las que se ubicarn las obras, etc., junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin, capacidad del sistema, gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones o transversales, perfil longitudinal, tipo o espesor de materiales, inclinacin de taludes, y otros aspectos pertinentes de los canales o ductos principales, secundarios y terciarios de la red de conduccin y distribucin. El diseo deber incluir el estudio de los sitios de los botaderos y la definicin de la forma de disposicin de los materiales de desecho o sobrantes de las excavaciones, y se debern presentar tambin planos generales de ubicacin del proyecto, con las respectivas obras. Igualmente debern ser presentados todos los diseos hidralicos y estructurales, memorias de clculo, cronograma de actividades, planos, etc., de cada una de las obras a realizar. Por su parte, los planos de construccin de cada obra debern contener como mnimo lo siguiente:
Se deber presentar el dimensionamiento de cada estructura, incluyendo clase de material, cortes, despieces de armaduras, y detalles constructivos que permitan definir en forma clara sus caractersticas y detalles tpicos, los cuales debern ser suficientes para establecer las cantidades y los costos en escalas 1.25 o 1.50 Los planos de construccin debern contener toda la informacin requerida para el replanteo de las obras en el terreno. En el caso de tuberas, diques, vas y otras obras lineales, se preparan planos de planta y perfil en escala 1:500, 1: 1.000 o 1:2000, de acuerdo con la longitud de la obra, y secciones transversales en escala 1:100. Adems, se elaborarn los planos de construccin de todas las estructuras complementarias tales como alivaderos, estructuras de control, reguladores de flujo, cadas, sifones, puente-canales, y otras que se requieran, a escalas 1:25 1:50. Todos los planos debern tener dimensiones externas de 0.70 m x 1.00 m, debern ser a color y debern ser suficientes para la construccin de obras y el montaje de equipos asociados. (Subrayado fuera de texto)

Inicialmente en las observaciones de los pares evaluadores, previa a la conformacin de la lista de proyectos declarados viables, previo a la aprobacin por parte del comit administrativo, previo a los informes de viabilidad de los proyectos y en todo caso, previo a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento se advertan falencias, debilidades, inconsistencias que terminan siendo alertas y claras advertencias de incumplimiento de los requisitos fijados en los trminos de referencia. Para el proyecto Campo Grande 4 se seal como observacin la no indicacin de la sectorizacin de los bloques de riego. En el informe tcnico en respuesta a la
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pregunta: De conformidad con los trminos de referencia, cules de las observaciones realizadas constituyen razones suficientes para declarar inviable el proyecto? contest que Como mnimo los planos debe contener toda la informacin requerida para el replanteo en campo. La sectorizacin de bloques es informacin para hacer replanteo al comienzo de la instalacin. y agreg que Es razn suficiente para declararlo inviable. El fundamento de ello se encuentra en el numeral 3.2.3. Captacin, conduccin y distribucin contempla como deber, regla, la siguiente: () por su parte los planos de construccin de cada obra debern contener como mnimo lo siguiente: () Los planos de construccin debern contener toda la informacin requerida para el replanteo de las obras en el terreno.. De no contener el proyecto los requisitos mnimos el captulo 3 es enftico es sealar que no sern evaluados: Los proyectos que no cumplan con la totalidad de los requisitos mnimos definidos en el presente captulo no sern evaluados y le sern devueltos a los proponentes. (negritas y subrayado fuera del texto original). De igual manera fue advertido en el proyecto para la finca Las Mercedes 1. La siguiente observacin planteada para el proyecto Finca La Espaola de la Hacienda San Diego, proponente SOVIJILA S.A., tambin guarda relacin con el aparte del numeral 3.2.3., citado anteriormente: Los planos de construccin presentan deficiencias en cuanto a detalles constructivos, ubicacin de vlvulas, tuberas, mdulos etc.. Sobre el particular en el informe tcnico se consign que: Como mnimo los planos deben contener toda la informacin requerida para el replanteo en campo, ubicacin de tuberas, mdulos es informacin para hacer replanteo al comienzo de la instalacin. Es razn suficiente para declararlo inviable. En el proyecto Campo Grande 3 se consign como observacin que el caudal concesionado para el modulo de riego de 10 Has era muy alto para la conduccin de una tubera de 8 pulgadas. Al respecto al informe tcnico se indic que Los dimetros de tubera implican la capacidad del sistema y esta debe ser presentada en forma definitiva. Es razn suficiente para declararlo inviable. Lo anterior teniendo en cuenta el numeral 3.2.3., de los trminos de referencia que sealan que Junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin, capacidad del sistema, gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales, perfil longitudinal, tipo y espesor de materiales (). Este mismo aspecto, relacionado con los dimetros de las tuberas insuficientes para el caudal calculado, fue advertido para los proyectos de Campo Grande 1, Maria Luisa 1, Las Mercedes partes 2, 4 y 5, y de la Hacienda San Diego los proyectos presentados por Vicala S.A, Sanvi S.A, BANAVICA S.A., VIBEICH S.A. En el proyecto Finca Arroyo Claro (de la Hacienda San Diego) presentado por el proponente VICALVI S.A., se dej consignada la siguiente evaluacin en el acta NO. 22 del 30 de abril de 2008, por el cual fue declarado como no viable por el par evaluador: Los datos del parmetro de diseo no tienen soporte. La bomba seleccionada no se ajusta a las necesidades del proyecto, no presenta informacin
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sobre el suministro de energa, la eficiencia utilizada no es la de la bomba. El informe tcnico en referencia a los numerales 3.2.3. Captacin, conduccin y distribucin que seala lo siguiente: Junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin, capacidad del sistema, gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales, perfil longitudinal, tipo y espesor de materiales (), y 3.2.6.1. Aspersin, micro aspersin y goteo, que indica que La propuesta deber presentar los diseos de las obras de adecuacin predial con riego, los cuales debern guardar absoluta concordancia con los cultivos del plan agropecuario formulados y las caractersticas de los suelos del rea del proyecto. indic lo siguiente: I.T. No hay soporte del diseo hidrulico. Es razn suficiente para declararlo inviable. En el informe de CEBAR se detectaron deficiencias en los diseos alusivas a obras no contempladas en los diseos presentados inicialmente, obras comunes a todos los proyectos que terminan beneficiando un solo predio y ante la ausencia de una de ellas la subsistencia del sistema de riego y drenaje de manera independiente se vera seriamente afectada, de ah que los proyectos sufrieron cambios significativos que conllevaron a rediseos de importancia debido a que los diseos se hicieron bajo un esquema de plantilla para palma terica y no para un cultivo realmente existente, todo ello en desatencin de las reglas de captacin, conduccin y distribucin consagradas en el captulo 3.2., alusivo a la TOPOGRAFA Y DISEOS, donde los requisitos tcnicos de captacin, conduccin y distribucin previstos en el numeral 3.2.3., cobran mayor preponderancia, como a continuacin se destacan para los 4 predios cuestionados: SAN DIEGO: Se construyeron algunas obras comunes, no contempladas en los diseos presentados inicialmente al IICA pero autorizados por la interventoria y los comits correspondientes. Habra dificultades si se llegara a presentar algn problema que exigiera el mantenimiento en alguna de las obras comunes y los diversos operadores de los riegos que usan esa obra (suponiendo que sean empresas independientes) no llegaren a un acuerdo rpido sobre la forma de proceder. Los proyectos sufrieron cambios de importancia, el primero de los cuales fue la no utilizacin del canal existente como sitio de captacin de las bombas de agua. El segundo cambio fue el reemplazo de las diez estaciones de bombeo (una por cada sistema de riego) por cuatro con sus respectivas captaciones o bocatomas y desarenadores. LAS MERCEDES: Los cambios principales con relacin al diseo original corresponden a rediseo hidrulico, localizacin y diseo de bocatomas e instalacin de bombas con motores a gas. Los cambios en los diseos hidrulicos se debieron a deficiencias en los diseos originales preparados para una plantilla de palma terica y no para un cultivo realmente existente. CAMPO GRANDE: Con relacin al diseo original se cambi el sitio de captacin de la motobomba de Campo Grande III para la cual se habilit un pozo profundo

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existente. Estas modificaciones se hicieron correspondientes del IICA y de la interventora.

con

las

autorizaciones

MARIA LUISA: Los cambios principales con relacin al diseo original tienen que ver con el rediseo hidralico, localizacin y diseo de bocatomas. De acuerdo con el constructor del sistema, estos cambios se originaron en deficiencias del diseo original, especialmente en la seleccin del tamao de los mdulos de riego y en los dimetros de tuberas que no correspondan con los caudales calculados. Tambin se cambi el diseo original de motores elctricos por motores Diesel porque se consider que en la zona es deficiente el servicio de energa elctrica. Sorprende que se presente este tipo de descuido en el diseo por sus grandes repercusiones. En el informe de EDIAGRO de manera concordante para los predios objeto de auditora indic que los diseos fueron elaborados por el mismo grupo de profesionales, los documentos de memorias descriptivas y diseo son iguales en contenido en cuanto a la descripcin de las caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin y los sistemas de riego son administrados por una misma persona o firma. SAN DIEGO: Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. LAS MERCEDES: Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los documentos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Adicionalmente advierte que las clusulas de uso del terreno en los contratos de arrendamiento suscritos con ECOBIO, dice que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores y deja la siguiente NOTA: Dado que el contrato de arrendamiento suscrito indica que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores, se debe mencionar que en caso de terminacin anticipada del contrato, las inversiones efectuadas en desarrollo de este proyecto pasan a ser propiedad de ECOBIO COLOMBIA. CAMPO GRANDE: En las memorias descriptivas se menciona que los canales existen antes de la ejecucin de las obras a financiar con los recursos de la convocatoria. No aparecen las caractersticas hidrulicas o topogrficas de estos canales. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a la descripcin de las caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Eventualmente algunos de estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales y pozos,
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que son parte de la infraestructura de la finca Campo Grande, antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura. MARIA LUISA: Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales, que son parte de la infraestructura de la finca Mara Luisa, desde antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura. Finalmente en el informe de la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales en torno al DISEO y REDISEO de los proyectos se consign lo siguiente:
El motivo principal del rediseo fue la cantidad de agua requerida para los diferentes proyectos, los trminos de referencia disponen que la concesin deba ser entregada antes del acuerdo de financiamiento. La finca Mara Luisa 1 tenan la concesin otorgada y esta era suficiente para cubrir el proyecto, no existan motivos para haber sido rediseada. Los proyectos que no contaban con concesin fueron rediseados. Desde el punto de vista tcnico hay rediseo hidrulico cuando se cambian las dimensiones de lo planteado en la propuesta inicial. De la revisin de los proyectos del grupo San Diego, Las Mercedes, Campo Grande y Mara Luisa se encontr que todos utilizaron un diseo bsico por mdulos de aplicacin de agua, que contemplaba 1 lps / ha . Aunque se evidencio, parte del estudio encontrado (climticos, agrolgicos, hidrolgicos) se presentan como estudios generales para toda la Costa Atlntica, Las curvas de infiltracin bsica se tomaron de la estacin experimental de palma de Cenipalma, ubicada en el Copey (Cesar). De ah que los parmetros como capacidad de campo y punto de marchitamiento permanente sean iguales en todos los diseos iniciales presentados. En los Proyectos de las Mercedes, ubicados en la Guajira, el interventor seala la no compatibilidad entre el estudio de suelos de cada finca y el estudio general presentado en el diseo Inicial. Se presenta un nuevo estudio y un nuevo diseo que fue aplicado a los proyectos.

Concomitante con lo anterior y respecto a la pregunta de: cules modificaciones en los diseos, de acuerdo con los trminos de referencia originaban la inviabilidad del proyecto?, contest lo siguiente:
Las modificaciones en los diseos que pueden sobrellevar a la no viabilidad del proyecto , son las que implican incumplimiento de los numerales de los trminos de referencia: 3.2.3 captacin, conduccin y distribucin junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin , capacidad del sistema , gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales perfil longitudinal, tipo y espesor de material , 3.2.5. Diseo de obras civiles En el evento en que el proyecto requiera estaciones de bombeo, la propuesta deber presentar los diseos de las obras civiles siguiendo los lineamientos del numeral 3.2.3
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En el numeral 3.2.5., se solicita que se presenten los sistemas de suministro de energa. No se indica si deben describirse, disearse, calcularse, presupuestarse o enviar catlogos. El numeral 3.1.4. Calidad de agua, exige presentar anlisis fisicoqumico de aguas, con el fin de establecer si la fuente es apta para suplir las necesidades del proyecto, esto, para la etapa de evaluacin. A su vez, los trminos de referencia numeral 2.3.6 y los instrumentos de evaluacin del IICA, permiten entregar la concesin hasta antes del acuerdo de financiamiento. Lo que indica que no se puede establecer la calidad de agua de la fuente en forma definitiva en la etapa de evaluacin.

As mismo, el informe tcnico rendido por la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales, solicitado de manera oficiosa por el Despacho para examinar los proyectos correspondientes al grupo de fincas que fueron fraccionadas, identificados en el correspondiente pliego de cargos-, tena como objetivos: determinar el cumplimiento de todos los requisitos exigidos en los trminos de referencia, especialmente en los numerales 3.1.2, 3.2, 3.2.1, 3.2.3, al momento de las firmas de los acuerdos de financiamiento; si las resoluciones de concesin de aguas aportadas por los proponentes, podan considerarse vlidas para cada proyecto en el que fueron presentadas, y si los caudales otorgados eran suficientes para cubrir la demanda de agua del proyecto, para as garantizar el diseo propuesto. De igual manera buscaba determinar si las razones en los retrasos de los proyectos eran vlidas y sus ejecutores tenan la capacidad para poner en marcha el proyecto, entre otros aspectos. El informe, surti el trmite previsto en la ley, y fue dado a conocer a las partes, una de las cuales, dentro del trmino de traslado present escrito de solicitud de aclaracin, correccin y/o modificacin, el cual fue resuelto por los funcionarios de la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales. Dentro de los interrogantes planteados, ms concretamente en lo que tiene que ver con la concesin de aguas, en el punto 1.3 se pregunt: 1.3. TODOS LOS PROYECTOS CONTABAN CON LA RESPECTIVA CONCESIN DE AGUAS CON ANTERIORIDAD A LA FIRMA DEL ACUERDO DE FINANCIAMIENTO., En su respuesta, los funcionarios manifestaron:I.T. Exceptuando los proyectos presentados por los titulares de las concesiones -que se relacionan en el siguiente cuadro-, las dems propuestas no tienen concesin legal de aguas., y aaden que: El caudal insuficiente no era motivo de subsanacin, sino la ausencia total de caudal concesionado.. Luego de elaboran un cuadro de los proyectos examinados, concluyen que solo dos de ellos contaban con la respectiva concesin, basados en el hecho de que los trminos de referencia exigan que para ser considerados elegibles, el proponente deba presentar la concesin para el proyecto no para el predio-, numerales 1.3.3 y 2.3.6, aclarando que deba hacerlo antes de la firma del acuerdo de financiamiento.
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Teniendo en cuenta que en los informes presentados por el Ministerio, la procuradura y los distintos interventores de los proyectos, se identifica la resolucin que otorga la concesin de aguas, es claro que los grupos pertenecientes a un solo globo de terreno o finca, contaban con una sola concesin de aguas, la cual fue presentada por cada proponente como la perteneciente a su proyecto. De ah, la conclusin a la que se llega en el informe tcnico, en el sentido de sealar que solamente los proyectos que identificaban la persona a la cual se le haba otorgado la concesin, contaban con ella, la cual segn lo dispuesto en los Decretos 1541 de 1978 y Decreto Ley 2811 de 1974- no poda cederse a terceras personas. Ahora, dentro de los cargos se hizo alusin al presunto incumplimiento de los requisitos previstos en los trminos de referencia y a la falta de suficiencia de agua en algunos proyectos, duda que fue despejada con el informe tcnico presentado, el cual seal que, no es que el agua fuera insuficiente sino que exista una ausencia total del caudal concesionado; requisito que era indispensable para la asignacin del correspondiente apoyo econmico. De igual manera, se advierte que en los proyectos del Grupo San Diego, las Mercedes, Campo Grande y Maria Luisa, se utiliz un diseo bsico (igual para todos ellos) que no se ajusto ni adapto a las condiciones y caractersticas propias de cada regin, lo que ocasion el rediseo de algunos proyectos presentados y la consecuente demora en su inicio y ejecucin. Visto lo anterior es innegable la existencia de falencias tcnicas de los proyectos que an con posterioridad a la firma de los acuerdos de financiamiento persistieron. El material probatorio descrito a lo largo del juicio de responsabilidad disciplinaria advierte de manera reiterada en todos los 23 proyectos de riego y drenaje para los predios CAMPO GRANDE, LAS MERCEDES, MARIA LUISA y SAN DIEGO, originadas en las etapas de evaluacin y calificacin de stos, en razn a que los proyectos fueron evaluados y viabilizados por el IICA y aprobados por el Comit Administrativo del Convenio 055 de 2008, integrado por funcionarios del MADR, INCODER y el mismo IICA, sin el cumplimiento de los requisitos tcnicos definidos en los trminos de referencia como la falta de diseos, la ausencia de concesiones de agua y caudales mnimos requeridos de acuerdo al proyecto, la no definicin de aspectos como obras de captacin, informacin sobre la fuente energtica a utilizar, definicin y capacidad de la bomba, aspectos que repercutieron en la ejecucin en la etapa de ejecucin de los proyectos cuyas consecuencias mediatas fue el rediseo de los proyectos y la ampliacin de los plazos inicialmente establecidos, amn del debilitamiento de los objetivos del programa Agro Ingreso Seguro que buscaba promover la promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalizacin de la economa.

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Ahora bien para la tipicidad de la conducta de JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO frente al no realizar debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin de convenio 055 de 2008, como miembro del Comit Administrativo del citado convenio mismo se encuentra demostrada conforme al siguiente anlisis: Como instancia mxima de DIRECCIN y SUPERVISION de los temas contratados fue establecido el COMIT ADMINISTRATIVO y se constituye en el rgano rector en la operatividad de cada convenio o contrato para lo cual contar con el concepto del supervisor o interventor segn el caso, es decir, la labor de supervisin se ejerce de manera articulada e integral entre el Interventor y /o supervisor y el comit administrativo, pues de esta forma, y parafraseando el manual de interventora citado, se evita la dispersin y desarticulacin de acciones, la duplicidad de esfuerzos y lo que es ms importante evita que se diluyan responsabilidades. Es as como el convenio MADR- INCODER- ICCA No. 150 de 2008 atendiendo el objeto contratado conform, mediante la clusula cuarta, un comit administrativo, siendo el Director de Desarrollo Rural, JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, uno de sus integrantes, designados con voz y voto. Teniendo en cuenta adems que tambin funga como interventor tcnico de este convenio y en el marco del comit administrativo, en esta calidad tena voz pero no voto. En uno u otro sentido su participacin en la supervisin del convenio, desde la ptica que se mire, bien como miembro del comit administrativo, bien como interventor tcnica era preponderante y sustancial con poder de decisin a travs de su voto y recomendacin a travs de su voz, traducida en anlisis, comentarios, sugerencias, etc, en otras palabras se requiere, demanda y exige una participacin activa y proactiva. La interventora y/o Supervisin tiene como propsito hacerle seguimiento y control a la accin del contratista, para verificar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como es el caso de las especificaciones tcnicas contratadas, supervisar la ejecucin del objeto establecido en cada uno de los contratos y teniendo en cuenta los recursos asignados al contrato. La Interventora o Supervisin implica imparcialidad, por lo que bien en la interpretacin del contrato y en la toma de decisiones la Interventora o Supervisin debe cumplir con los objetivos de su funcin, como son verificar, controlar, prevenir y exigir. Verificar mediante el control de la ejecucin del contrato para poder establecer su situacin y nivel de cumplimiento; lo que se definir con la aplicacin de correctivos, la exigencia del cumplimiento de lo contratado, la solucin de los problemas y la absolucin de dudas. Con una buena labor de inspeccin, asesora, comprobacin y evaluacin, se logra controlar si la ejecucin del contrato se ajusta a su objeto, conforme con las
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especificaciones tcnicas, las actividades presupustales, administrativas, legales establecidas y dentro del plazo de ejecucin. Ms que sancionar el incumplimiento de las obligaciones, est la de advertir y proponer correctivos frente a las situaciones o conceptos desacertados, impidiendo que se descarre el objeto del contrato o convenio. No obstante si durante el avance de la relacin contractual no se est cumpliendo con las clusulas establecidas en el contrato y en los trminos de la oferta del contratista, la supervisin adquiere la obligacin de informar y exigir a las partes el debido cumplimiento de los trminos y condiciones contractuales y las garantas constituidas para dicho fin, sin desconocer los lmites de sus atribuciones, y sin invadir los espacios de autonoma que tienen los contratistas. El objeto de la interventora fue establecido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los siguientes trminos: 365 En cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, el Ministerio debe adelantar el seguimiento, control y vigilancia sobre los bienes, servicios y obras que contrate con particulares, con otras entidades pblicas, con organismos internacionales, entre otros, para cumplir con las finalidades que se propone, de conformidad con los trminos, las condiciones, las especificaciones y dems especificidades pactadas en los Pliegos de Condiciones o Estudios y Documentos Previos, en la propuesta tcnica y econmica y en el clausulado del contrato, en trminos de calidad, de cantidad, de precio y de plazo, para lo cual se debe designar uno o ms interventores como responsables de esta accin. Igualmente defini que la interventora se inicia automticamente termine la legalizacin del respectivo contrato o convenio, y solo concluyen con el acto de liquidacin del mismo, y de manera contundente en el acpite 5 de condiciones generales seal que Este documento es de obligatoria consulta y aplicacin para ejecutar las interventoras a los contratos y convenios del MADR. Por consiguiente, la direccin y supervisin por parte de los miembros del comit administrativo no puede ser entendida como algo accesorio a la labor de interventora que realiza el MADR frente al convenio y el IICA respecto a los acuerdos de financiamiento, por el contrario su gestin va mas all de hacer un resumen de los informes aportados por el IICA, exige una completo y riguroso anlisis que contemple la verificacin y cumplimiento de las obligaciones y actividades pactadas, as como las observaciones y requerimientos necesarios para asegurar el cabal cumplimiento de las condiciones y trminos establecidos para la escogencia y ejecucin de los proyectos de riego y drenaje objeto de cofinanciacin y garantizar as el xito del convenio. Qu sentido tendra un comit administrativo, que se constituye en el rgano rector del convenio, si su funcin solo es de visado o aprobacin de las actividades del IICA sin el mnimo asomo de
365

C.p. 5. Fl. 1150 vuelto, pgina 10 del manual de interventora versin 2008. De manera similar fue contemplado en el manual de interventora versin 2006, Pgina 9, Fl. 81 del c.a. 2.

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anlisis y observacin, se desnaturalizara su propsito y razn de ser para convertirse en un formalismo y un convidado de piedra. Bajo el anterior contexto y establecida la ocurrencia del hecho, se procede a analizar las obligaciones endilgadas como violadas por JAVIER ROMERO en su condicin de miembro del comit administrativo frente a la conducta de este disciplinado a quien le corresponda garantizar la correcta y adecuada ejecucin del convenio 055 de 2008 que no es otra que la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere la ley 1152 de 2007, ello en aras de contribuir y garantizar las acciones previstas por el gobierno nacional para proteger y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalizacin de la economa, como bien lo consagra el artculo 2 de la Ley 1137 de 2007, con el fin de demostrar si el cargo formulado se encuentra probado o por el contrario se desvirta.
1. IMPARTIR INSTRUCCIONES SOBRE EL DIRECCIONAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES CONTRATADAS PARA GARANTIZAR LA ADECUADA CORRESPONDENCIA CON LOS LINEAMIENTOS DE POLTICA SECTORIAL.366, funcin establecida en el Manual de Interventora y relacionada con las siguientes sealadas en la Clusula Quinta del Convenio 055 de 2008: IMPARTIR LAS DIRECTRICES E INSTRUCCIONES PARA ADELANTAR LOS PROCESOS DE CONTRATACIN que se requieran para la correcta ejecucin del convenio367 y LAS DEMS QUE SE ORIENTEN A LA CORRECTA Y ADECUADA EJECUCIN DEL CONVENIO368, pues todas ellas estn referidas al ejercicio de una adecuada Direccin con un fin claro, la correcta ejecucin del convenio.

Esta funcin enmarca tres aspectos esenciales: uno, referido a la poltica pblica definida por la entidad hacia la cual deben versar y dirigirse todas las instrucciones, orientaciones y en general toda la actuacin de supervisin para garantizar la prosperidad de la misma; otro, alusivo a las actividades contratadas que deben ser objeto de seguimiento para asegurar su correspondencia con los lineamientos de la poltica fijada, y finalmente, las instrucciones que debe impartir el supervisor, entendido en forma genrica como aquel que ejercer la inspeccin superior en trabajos realizados por otros369, que para el caso que nos ocupa corresponde al comit administrativo, disposiciones que tienen un nico y fundamental propsito, asegurar el cumplimiento de las actividades contratadas y su correspondencia con los lineamientos de la poltica pblica establecida. Respecto a la poltica pblica, entre las consideraciones establecidas en el convenio 055 se indic que Colombia est implementando una poltica de internacionalizacin e integracin de la economa, mediante la negociacin de
366 367

Manual de Interventora versin 2006, Numeral 6, letra ii. Manual de Interventora versin 2008 numeral 8.1, letra ii Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 3 368 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 5 369 Diccionario de la legua espaola. Vigesima segunda edicin, en www.rae.es

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varios acuerdos bilaterales y multilaterales y como consecuencia de dicha realidad el Congreso de la Repblica expidi la Ley 1133 de 2007 mediante la cual se cre el Programa Agro Ingreso Seguro que tiene como objetivos principales mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional y proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos. Igualmente en el citado convenio qued consignado que se pretende impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario mediante la implementacin y operacin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita a todos los productores agropecuarios presentar proyectos de construccin y/o rehabilitacin de sistemas de riego y drenaje que requieren cofinanciacin para su ejecucin, con el propsito de mejorar las condiciones de riego y drenaje indispensables para promover un incremento en la productividad y en la competitividad del sector agropecuario nacional. En cuanto a las actividades contratadas, en la clusula tercera del convenio se seal que la ejecucin del objeto del convenio y en particular el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo se sujetarn a un Plan Operativo que forma parte integral del convenio donde se detallan los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales del MADR, el INCODER y el IICA y la relacin de costos y gastos por rubros para la ejecucin del convenio. En consecuencia, al IICA le corresponda asumir las 20 obligaciones pactadas en la clusula sexta del convenio 055 de 2008 y realizar las 3 actividades fijadas en el Plan Operativo, compromisos que se convierten en el alcance objeto de la supervisin ejercida a travs del comit administrativo. Para la implementacin y operacin de las convocatorias pblicas de riego y drenaje, entre ellas la convocatoria I de 2008, objeto de cuestionamiento por deficiencias en el ejercicio de las labores propias asignadas a los miembros del comit operativo del convenio 055 de 2008, al IICA le corresponda adelantar e impulsar las siguientes etapas:
1. 2. 3. 4. 5. Apertura y Cierre del proceso de seleccin. Verificacin de requisitos mnimos y eventual formulacin de requerimientos. Evaluacin y calificacin de las iniciativas presentadas. Suscripcin y cumplimiento de los acuerdos de financiamiento a que hubiere lugar. Realizacin de la interventora tcnica, financiera y legal de la ejecucin de los proyectos correspondientes.

Los productos esperados se convierten en el insumo principal para una supervisin efectiva. Veamos algunos de ellos que podan ser requeridos y utilizados por los miembros del comit administrativo para su rol de direccin y supervisin del convenio 055 de 2008, adems de la interaccin directa en estas reuniones con el Representante del IICA en Colombia, quien formaba parte del mismo, tambin lo poda hacer con el Director del Programa Agro Ingreso Seguro,
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el Coordinador de la Unidad Ejecutora, su Secretario Tcnico, y por supuesto con el Interventor Tcnico del Convenio.
a. Archivo debidamente organizado, custodiado y actualizado de todos los documentos que se produzcan de la ejecucin del convenio a nivel tcnico y financiero. b. Informes bimensuales sobre la ejecucin tcnica y financiera. c. Informes financieros mensuales. d. Informe final con indicadores sobre ejecucin tcnica y financiera. e. Informe de los proyectos presentados al momento del cierre de la convocatoria. f. Informe de resultados de proceso de verificacin de requisitos mnimos y formulacin de requerimientos. g. Informe y publicacin de los proyectos ejecutables. h. Informes de interventora a los operadores vinculados al convenio. i. Acuerdos de financiamiento perfeccionados y legalizados.

Teniendo claro la poltica pblica que debe garantizar el comit administrativo y las actividades contratadas objeto de supervisin, es decir, una vez definido el marco y alcance se procede a verificar las instrucciones que imparti o debi impartir el supervisor para asegurar el objeto contratado, frente a las irregularidades advertidas en los 23 proyectos cuestionados y cuando se menciona la expresin debi impartir, la misma no es producto de la subjetividad sino ello se basa en el deber ser que tena a cargo el disciplinado como miembro del comit operativo y la conducta omisiva frente a sus obligaciones. Las 6 actas de comit administrativo que corresponden a las reuniones que se realizaron durante el tiempo que el disciplinado JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO evidencia la escasa y formalista actuacin del comit administrativo frente a los hechos planteados en cada uno de los proyectos analizados probatoriamente en los acpites anteriores. En el mes de enero de 2008 se reuni el da 10 con el fin de autorizar la apertura de la primera convocatoria de riego y drenaje y conformacin de la unidad ejecutora del programa AIS para empezar a desarrollar el objeto sealado. En la siguiente reunin, realizada el 30 de abril de 2008, el Comit Administrativo autoriza los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008, aunque no se pronuncia frente a ningn aspecto puntual ni hace anlisis alguno, como se detalla al revisar la siguiente funcin alusivo a la rendicin de conceptos frente a los informes de avance del IICA. El 30 de abril de 2008 se rene con el fin de autorizar los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008. En la siguiente reunin del comit administrativo, realizada el 21 de mayo de 2008, se procedi a aprobar la modificacin del plan operativo en cuanto al traslado de recursos para la convocatoria 1 de 2008, y analizar, debatir y aprobar los resultados de la ejecucin de la primera parte de la convocatoria 1 de 2008, sin realizar ningn anlisis frente a los resultados de las etapas de evaluacin y calificacin de los proyectos que han sido presentados.

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De ah en adelante, el comit administrativo volvi a reunirse solo hasta el 1 de octubre de 2008, es decir casi 3 meses despus, con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hacen traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios. En el ao 2009 se rene el 19 de enero, como consta en el acta No. 6 con el fin de adoptar decisiones sobre proyectos en Cauca y Boyac y autorizan al IICA para que realice ajustes y modificaciones a la unidad ejecutora, Adicional a las 6 actas de comit administrativo no obra ninguna documento alusivo a solicitudes, directrices, auditoras, visitas u otras actividades realizadas por el comit administrativo del convenio 055 de 2008, como qued evidenciado y certificado en el acta de visita especial del 13 de abril de 2011 realizada al MADR, donde estuvo presente el disciplinado JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO. (Fls. 11161 a 11168 actuacin principal)
2. REVISAR, ANALIZAR Y RENDIR CONCEPTO EN RELACIN CON LOS INFORMES QUE PRESENTE EL IICA CON RESPECTO A LA EJECUCIN DEL CONVENIO 370

El informe de avance No. 1 del IICA de fecha 29 de febrero de 2008, para el bimestre enero febrero y con corte al 25 de febrero de 2008, expone los parmetros de operacin de la unidad ejecutora y la metodologa para desarrollar en las etapas de filtro operativo, evaluacin y calificacin de los proyectos. Respecto a la evaluacin y calificacin de las propuestas, en el punto B (fl. 6228 c.p. 22) indica que para cada proyecto declarado no viable se entregar al MADR, programa AIS, las razones para declararlo no viable, y entregar un informe final con los detalles pertinentes sobre el proceso y sugerencias para futuras convocatorias. En el punto F (fl. 6290 c.p. 22) el IICA se compromete a entregar un informe con los resultados, as: proyectos viables, proyectos con viabilidad condicionada y proyectos no viables. Esto evidencia que los informes s contenan aspectos fundamentales para ser objeto de anlisis por parte del comit administrativo, as como para ser exigidos o requeridos al IICA. En el punto D (Fl. 6292, c.p. 22) en el ltimo prrafo se indica que "Como resultado de la evaluacin colegiada, cada proyecto se clasifica en una de tres categoras (viable, viable condicionado), no viable). Sern viables condicionados los documentos de proyectos a los cuales los evaluadores les sealen los requisitos de informacin a ser satisfecha por los respectivos proponentes dentro del plazo establecido en los trminos de referencia. Los instrumentos se presentan anexos.". (Negritas fuera del texto) Este numeral forma parte del anexo 3 denominado Propuesta para la operacin del convenio especial (Fl. 6266 c.p. 22) por ende el comit administrativo tena elementos para pronunciarse si acepta esta propuesta, si tiene reparos, igualmente tenia elementos para luego indagar cules proyectos haban sido declarados viables condicionados, como sucedi con los proyectos de campo grande partes 2, 4, y 5; Maria Luis 2, Las Mercedes partes
370

Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 2.

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1 a 5; Sanvi, Vicala, Sovijila, Mevicala, Construmundo, y Kazuma que fueron declarados viables con mltiples observaciones y requerimientos de informacin para ser satisfechos por los proponentes. Durante este bimestre el Comit Administrativo se reuni una sola vez, el 10 de enero de 2008 con el fin de autorizar la apertura de la primera convocatoria de riego y drenaje y conformacin de la unidad ejecutora del programa AIS para empezar a desarrollar el objeto sealado, es decir, la reunin fue antes de la fecha de emisin y puesta en conocimiento del MADR del informes, sin embargo, en la siguiente reunin, realizada el 30 de abril de 2008, el Comit Administrativo autoriza los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008, aunque no se pronuncia frente a ningn aspecto del informe de avance nmero 1 del IICA.

Respecto a los protocolos diseados para evaluar los proyectos con base en los trminos de referencia de la convocatoria de riego y drenaje el Dr. JULIAN ALFREDO GOMEZ DIAZ, en declaracin rendida el 23 de marzo de 2011, testimonio que se tiene en cuenta dado que los cargos que desempeo en el Programa AIS, primero como asesor jurdico y luego como coordinador del mismo le confieren un conocimiento directo sobre los hechos objeto de investigacin, manifest que stos fueron determinados directamente por el IICA y sus funcionarios en desarrollo de la autonoma tcnica con que contaban para el desarrollo de las actividades contratadas en virtud del convenio. Agreg que ni los funcionarios del MADR, ni los miembros de la Unidad Coordinadora determinaron cual era el procedimiento interno que desarrollara el IICA para la evaluacin de los proyectos presentados a las convocatorias de 2008 y 2009. Lo anterior efectivamente fue informado por el IICA al MADR, en el primer informe de avance donde le expone el procedimiento que iba a emplear, luego el MADR poda haberse pronunciado al respecto, mxime cuando este protocolo creaba figuras como los panel de expertos que no estaban acordes con los trminos de referencia o pretenda convertir situaciones excepcionales en reglas generales. En el segundo informe de avance No. 2 del IICA, de fecha 30 de abril de 2008, para el bimestre marzo abril, con corte al 25 de marzo, se hace un recuento del proceso de filtro y evaluacin. En el cuadro 6 (fl. 6475 c.p. 22) se indica que de 270 proyectos presentados y verificados, tan solo 3 pasaron el filtro operativo y seran evaluables, en tanto que 250 que representa el 92,59% son objeto de subsanacin y 10 fueron declarados no evaluables. Posteriormente, a folio 6477 del cuaderno principal 22, se indica que los no evaluables ascienden a 19 y siguen pendiente por subsanar 7, en tanto que 244 ya son catalogados como evaluables y pasan a la segunda fase, es decir a evaluacin. En esta segunda fase, con corte al 28 de abril, se haban evaluado 86 proyectos, de los cuales 40, es decir el 46,51% son declarados viables y 43 (50,/00%) y 3 (3,48%) estn pendientes. La situacin as planteada genera alertas tempranas, pues si hubo labor de divulgacin y socializacin de los trminos de la convocatoria y en la propuesta del

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IICA se planteaba un escenario positivo, desde ya se empieza a vislumbrar deficiencias en los proyectos. Durante este bimestre el comit administrativo se reunin en dos oportunidades, la primera reunin realizada el 30 de abril de 2008, es decir el mismo da de fecha del informe, donde autoriza los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008, aunque no se pronuncia frente a ningn aspecto del informe de avance nmero 1 del IICA, es importante recordar que en estas reuniones asista el Representante del IICA en Colombia, quien formaba parte del comit. Al revisar el acta de la siguiente reunin del comit administrativo, realizada el 21 de mayo de 2008, se procedi a aprobar la modificacin del plan operativo en cuanto al traslado de recursos para la convocatoria 1 de 2008, y analizar, debatir y aprobar los resultados de la ejecucin de la primera parte de la convocatoria 1 de 2008, que corresponden a los resultados de las etapas de evaluacin y calificacin de los proyectos que han sido presentados, sin embargo, no se observa ningn anlisis frente al informe de avance No. 2 del IICA. El informe de avance No. 3 del IICA, de fecha 11 de julio de 2008, para el bimestre Mayo Junio y fecha de corte 25 de junio de 2008, indica que el POA constituye el instrumento base para la ejecucin en el cual se especifican los compromisos adquiridos por el IICA como operador del Convenio 055 de 2008, los recursos asignados para cada actividad y los indicadores de gestin que permiten hacer el seguimiento y control en la ejecucin del convenio. De lo anterior se infiere claramente que contrario a lo expuesto por la defensa de JAVIER ROMERO, la supervisin, el seguimiento a la ejecucin del convenio comprende tambin las convocatorias, adems hay indicadores de gestin que debe revisar y analizar tanto el comit administrativo como el interventor. A folio 6552 del cuaderno principal 22, el informe especifica lo siguiente: En el primer paso de evaluacin ex ante, de los 249 proyectos se declararon viables 123 (cuadro 11). Con nfasis en los principios de equilibrio y rigor tcnico, los otros 126 documentos de proyectos pasaron a una nueva ronda de anlisis por un nuevo panel. Seguidamente, a folio 6553 del citado cuaderno se lee: Como resultado del segundo anlisis de viabilidad, se declararon viables 63 proyectos y se mantuvo el criterio de no viables para 63. Enseguida se desagregan estos resultados por tipo de proyecto: Se revisaron 94 proyectos tipo 1 declarados no viables durante la etapa de evaluacin, de los cuales para 35 proyectos se determin su viabilidad. Se confirm la decisin sobre los otros 59 proyectos, por cuanto las justificaciones expuestas por los pares evaluadores en sus informes y los motivos del panel de evaluacin, son suficientes para confirmar la no viabilidad. El balance final de la revisin es el siguiente: Total proyectos revisados: 126. Proyectos Tipo 2: Revisados: 32. Viables: 4. No viables: 28. Proyectos Tipo 1: Revisados 94. Viables: 35. No viables: 59., situaciones que generan alertas para ser analizada por el comit administrativo, al menos preguntar, por qu proyectos

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declarados no viables inicialmente por los pares evaluadores luego fueron declarados viables por el panel de expertos. En este bimestre el comit administrativo se reuni el 21 de mayo de 2008 con el fin de aprobar la modificacin del plan operativo en cuanto al traslado de recursos para la convocatoria 1 de 2008, y analizar, debatir y aprobar los resultados de la ejecucin de la primera parte de la convocatoria 1 de 2008, que corresponden a los resultados de las etapas de evaluacin y calificacin de los proyectos que han sido presentados y posterior a la fecha del informe No. 3, volvi a reunirse solo hasta el 1 de octubre de 2008, es decir casi 3 meses despus, con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hacen traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 3. Basados en los informes de avance del IICA nmeros 2 y 3, de manera especfica se presentan los resultados del proceso de verificacin (filtro operativo, etapas 1 y 2) evaluacin (par evaluador panel expertos) de la convocatoria de riego y drenaje 1 de 2008.371
1. Filtro operativo primera etapa: Verificacin:

Ante el IICA fueron presentados o radicados 270 proyectos. Luego de realizar la primera etapa de filtro operativo comprendida entre la entrega de proyectos a los respectivos pares verificadores y la solicitud de subsanaciones por para del IICACol, se tiene que 250 proyectos que representa el 92.59% fueron requeridos para subsanaciones, en tanto que 17 (6.29%) se declararon no evaluables 372. Siendo el alto nmero y porcentaje de proyectos que no pasaron favorablemente la primera etapa del filtro operativo, un primer aspecto que generara una alerta temprana tanto para la interventora del MADR en este convenio como para el Comit Administrativo Los resultados fueron descritos as:373 De los 270 proyectos recibidos en el cierre de la convocatoria, durante el proceso de verificacin fueron dirigidos a evaluacin 3 proyectos, un alto nmero de proyectos subsanables (250) que representa la minucia que
371 372

Fuente: Informes de avance IICA nmeros 2 y 3 . (Fls. 6456-6588 c.p. 22 ) Un proyecto es considerado no evaluable cuando no cumpla con los siguientes requisitos de la Lista de Verificacin para el proceso de filtro operativo de proyectos de riego y/o drenaje de la convocatoria pblica MADR IICA 01-2008: 1.- Presentado dentro del periodo de la convocatoria. 4.- Carta de presentacin y compromiso firmada por el proponente, segn sea el caso (persona natural o representante legal en el caso de personas jurdicas) 12.- Constancia expedida por una sociedad fiduciaria mediante la cual se acredite el aporte en un encargo fiduciario, de mnimo el 50% del valor de la contrapartida en efectivo; acompaada por la carta de instrucciones, por virtud de la cual se disponga la inmovilidad de los recursos hasta que el IICA autorice su libre disposicin. 13.- Copia del certificado de disponibilidad presupuestal (CDP) o registro presupuestal (RP) por recursos de derecho pblico, con el valor porcentual que el ente pblico se compromete a asumir de la contrapartida en efectivo del proyecto. En caso de no contar con ninguno de los anteriores, debe anexar la carta de compromiso expedida por el ente gubernamental. 373 C.p. 22, fl. 6476

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se estableci durante el proceso de verificacin y 17 proyectos declarados no evaluables.(negritas fuera de texto original) Para los departamentos correspondientes a los proyectos cuestionados en el pliego de cargos, vale decir MAGDALENA, CESAR y LA GUAJIRA, los resultados de esta primera fase son los siguientes, donde se observa que ninguno de ellos surti favorablemente esta primera etapa.
Departamento de ejecucin Cesar La Guajira Magdalena Total Proy / Dpto 32 13 42 Tipo Proy 1 2 1 2 1 2 Total Presentados / Radicados 32 0 13 0 41 1 Verificados Evaluable Subsanable No evaluable 1 0 0 0 41 1 Control de Calidad 32 0 13 0 41 1

32 0 13 0 41 1

0 0 0 0 0 0

31 0 13 0 41 0

2. Filtro operativo segunda etapa subsanaciones:

En esta segunda fase los requisitos subsanables sern requeridos por el comit de Filtro Operativo dentro de un plazo mximo de 10 das calendario. En el informe de avance No. 2 del IICA se indic que surtido lo anterior, 249 proyectos continuaron en etapa de evaluacin: Posteriormente se inici la segunda etapa de filtro operativo, correspondiente al proceso de subsanaciones, que inici el 10 de Abril de 2008, y fue realizado por el personal de verificacin con mayores rendimientos dentro de la primera etapa. Al final del proceso de subsanaciones, no se recibieron 3 proyectos enviados a ser subsanados a pesar de haber sido notificados y registrados los envos, los dems 249 proyectos continuaron en etapa de evaluacin. Para los casos de Cesar, La Guajira y Magdalena, cuestionados en el pliego de cargos, la siguiente tabla refleja que el total de proyectos objeto de requerimiento para subsanacin pasaron a la fase de evaluacin:
Departamento de ejecucin Cesar La Guajira Magdalena Total Proy / Dpto 32 13 42 Tipo Proy 1 2 1 2 1 2 Total Presentados / Radicados 32 0 13 0 41 1 No evaluable 1 0 0 0 41 1 Subsanable Pendientes por subsanar 0 0 0 0 0 0 Evaluable

31 0 13 0 41 0

31 0 13 0 41 0

3. Evaluacin ex ante La evaluacin ex ante tiene como propsito decidir acerca de la viabilidad de los proyectos presentados dentro de la convocatoria y que cumplieron con un primer filtro operativo: Dentro del proceso de evaluacin de viabilidad, cada evaluador realiza una evaluacin individual de cada proyecto a su cargo y luego una conjunta con
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el par que le corresponda. Luego la evaluacin conjunta ser discutida dentro de paneles evaluadores, que con base en el examen conjunto de estas evaluaciones individuales, los paneles emitirn su concepto generado por consenso sobre la viabilidad de cada proyecto que les haya sido asignado por la Coordinacin del proceso de evaluacin. Finalmente en el panel de adopta la decisin definitiva de los evaluadores para cada proyecto y se clasifica en una de tres categoras (viable, viable condicionado, no viable). Esta decisin se registra en una Acta elaborada en el mismo da. El cuadro 11 del Informe de avance No. 3 del IICA presenta los resultados obtenidos en el primer paso del proceso de evaluacin de la convocatoria de Riego y Drenaje 1- 2008, aunque no discrimina por departamentos cuantos proyectos fueron declarados no viables: En el primer paso de la evaluacin ex ante, de los 249 proyectos se declararon viables 123 (cuadro 11).
Cuadro 11. Resultados obtenidos en el primer paso del proceso de evaluacin convocatoria Riego y Drenaje 1- 2008.

ITEM
Nmero de Sesiones Nmero de Actas Proyectos evaluados Proyectos viables Tipo 1 Proyectos viables Tipo 2 Proyectos no viables Tipo 1 Proyectos no viables Tipo 2

CANTIDAD
38 38 249 102 21 94 32

Total proyectos viables

123

Lo anterior significa que de 249 proyectos evaluables, 123 fueron declarados viables, es decir el 49.39%, en tanto que 126, que representa el 50.62%, prcticamente la mitad de los asuntos objeto de evaluacin, no surtieron esta segunda fase, aspecto que generara una nueva alerta tanto para la interventora del MADR en este convenio como para el Comit Administrativo. Para los casos que nos ocupa analizar, de 23 proyectos, 8 de ellos, como a continuacin se relacionan, fueron declarados no viables por el par evaluador, en tanto que los restantes son viables condicionados, es decir, presentaron observaciones.

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Departamento
Cesar

Proyecto
Vizu Banavica Vicalavi Vibeich Campo Grande 1 Campo Grande 3 Maria Luisa 1 Maria Luisa 3

Magdalena

4. Panel expertos

En el informe de avance No. 3 del IICA se indic que luego del anterior resultado y Con nfasis en los principios de equilibrio y rigor tcnico, los otros 126 documentos de proyectos pasaron a una nueva ronda de anlisis por un nuevo panel.(Negritas fuera del texto original). Los resultados fueron expuestos as: Se revisaron 32 proyectos tipo 2, de los cuales para cuatro proyectos se determin su viabilidad. Sobre los otros 28 proyectos se pudo concluir que las conclusiones y observaciones expuestas en los paneles de evaluacin y en los informes son suficientes para confirmar la decisin de no viabilidad. Se revisaron 94 proyectos tipo 1 declarados no viables durante la etapa de evaluacin, de los cuales para 35 proyectos se determin su viabilidad. Se confirm la decisin sobre los otros 59 proyectos, por cuanto las justificaciones expuestas por los pares evaluadores en sus informes y los motivos del panel de evaluacin, son suficientes para confirmar la no viabilidad. El balance final de la revisin es el siguiente: Total proyectos revisados: 126 Proyectos Tipo 2: Revisados: 32 Proyectos Tipo 1: Revisados: 94 59

Viables: 4 Viables: 35

No viables: 28 No viables:

Respecto a los departamentos de ejecucin de los casos cuestionados en el pliego de cargos, esto es Cesar, La Guajira y Magdalena, el resultado final es el siguiente, que incluye los 8 proyectos anteriormente sealados como no viables, que finalmente el panel de expertos los declar viables.
Departamento de ejecucin Cesar La Guajira Magdalena Tipo Proy 1 2 1 2 1 2 Total Presentados / Radicados 32 0 13 0 41 1 No evaluable 1 0 0 0 41 1 Subsanable Evaluable Viable No viable 12 0 1 0 4 0

31 0 13 0 41 0

31 0 13 0 41 0

19 0 12 0 37 0

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5. Calificacin y portafolio

Los proyectos declarados viables surtieron el proceso de calificacin para finalmente conformar el portafolio de proyectos que sera presentado al Comit Administrativo del convenio 055 de 2008. La calificacin de los proyectos cuestionados fue la siguiente.
CALIFICACION DE PROYECTOS TIPO 1 Y 2 CONSIDERADOS VIABLES CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE 1 - 2008
Orden
Nit o CC Proponente CC NIT Proponente

ORGANIZADAS POR CALIFICACION EN ORDEN DESCENDENTE


Valor solicitado Hectrea Familias 97,90 1 92,50 105,30 97,70 106,00 106,50 103,00 96,50 98,50 70,10 106,00 91,50 91,90 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 409.196.992 398.563.545 440.169.369 414.920.040 445.606.736 448.151.912 442.938.550 418.881.425 435.634.646 348.718.229 463.208.074 436.845.138 438.752.694 Valor del Proyecto 511.496.240 498.204.431 557.176.417 518.650.050 564.059.159 567.280.901 560.681.709 523.601.781 551.436.261 435.897.786 579.010.092 546.056.423 548.440.868 Valor Total calificacin Valor Acumulado Contrapartida Apoyo 102.299.248 490 33.325.735.873 99.640.886 117.007.048 103.730.010 118.452.423 119.128.989 117.743.159 104.720.356 115.801.615 87.179.557 115.802.018 109.211.285 109.688.174 479 476 469 467 460 447 442 440 428 386 376 373 34.506.911.861 34.947.081.230 38.150.835.981 38.976.645.646 40.245.208.511 45.065.918.259 45.484.799.684 47.120.434.330 49.330.514.138 55.870.910.333 57.827.954.746 58.686.707.440

Departamento
La Guajira

Municipio
Riohacha Riohacha Algarrobo Riohacha Algarrobo Algarrobo Algarrobo Zona Bananera Algarrobo San Diego Riohacha San Diego San Diego

NOMBRE DEL PROYECTO


FINCA LAS MERCEDES (PARTE 1) FINCA LAS MERCEDES (PARTE 2) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 4) FINCA LAS MERCEDES (PARTE 5) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 1) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 2) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 5) FINCA MARIA LUISA (PARTE 3) FINCA CAMPOG RANDE (PARTE 3) FINCA RIO GRANDE FINCA LAS MERCEDES (PARTE 4) FINCA LA FLORIDA FINCA ARROYO CLARO

74 819000684-9 NIT ECOBIO COLOMBIA LTDA 77 12560923 78 36533673 82 85461931 84 12527717


LUIS MIGUEL C.C. DIAZGRANADOS C.C. VERGARA

La Guajira Magdalena La Guajira

MARIA CLARA FERNANDEZ DE SOTO

C.C. JESUS CARREO GRANADOS

88 36669187 92 819001521-1 93 12554788 C.C. GUSTAVO SOLANO TRIBIN 96 100 114 118 120
7141557 9000669485 819003792-1 8190031572 900203817

C.C. HUAN MANUEL DAVILA JIMENO Magdalena ANA MARIA DAVILA FERNANDEZ DE C.C. SOTO Magdalena NIT AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A. Magdalena
Magdalena

JUAN MANUEL DAVILA FERNANDEZ C.C. DE SOTO Magdalena NIT MEVICALA S.A. Cesar NIT C.I. LA SAMARIA S.A. NIT INMOBILIARIA KASUMA NIT VICALVI S.A.
La Guajira Cesar Cesar

HASTA AQU SE FINANCIABA CON EL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA 2008 $58,960,031,346


121 122 124 125 127 128 130 131 132
85453892 13877016 9002029117 8305024539 9000669492 819003158 9002038184 9002038217 9002050661 C.C. NICOLAS SIMON SOLANO TRIBIN C.C. GUILLERMO BARRIOS DEL DUCA NIT VICALA S.A. NIT BANAVICA S.A. NIT SANVI S.A. NIT CONSTRUMUNDO S.A. NIT SOVIJILA S.A. NIT VIBEYCH S.A. NIT VIZU S.A.
Magdalena La Guajira Cesar Cesar Cesar Cesar Cesar Cesar Cesar Zona Bananera Riohacha San Diego San Diego San Diego San Diego San Diego San Diego San Diego FINCA MARIA LUISA (PARTE 2) FINCA LAS MERCEDES (PARTE TRES) FINCA PALMA NUEVA FINCA CALIFORNIA FINCA LA CAADA FINCA LA GRAN VICTORIA FINCA LA ESPAOLA FINCA LUCIANA FINCA MARIA LUISA

100,00 106,50 99,90 105,00 105,00 96,50 95,70 100,00 95,10

1 1 1 1 1 1 1 1 1

455.891.242 469.178.754 462.162.178 479.080.019 479.976.126 464.330.989 465.528.370 477.632.882 479.670.246

569.864.053 586.473.442 577.702.723 598.850.024 599.970.158 580.413.736 581.910.462 597.041.103 599.587.807

113.972.811 117.294.688 115.540.545 119.770.005 119.994.032 116.082.747 116.382.092 119.408.221 119.917.561

369 367 353 344 334 331 326 325 299

59.142.598.682 59.611.777.436 60.660.283.847 61.139.363.866 62.195.249.962 62.659.580.951 63.604.745.067 64.082.377.949 64.562.048.195

68.615.217.893 91.393.730.714 22.778.512.821

6. Informes de viabilidad de los proyectos.

En el informe de avance No. 3 del IICA se indica que De conformidad con lo establecido en el numeral 4.6. de los trminos de referencia de la Convocatoria de Riego y Drenaje del Programa AIS, previamente a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento los proponentes de proyectos elegibles debe realizarse una visita a terreno, a la que concurrir el interventor, conjuntamente con el (los) postulante (s). Con base en la visita realizada por la firma interventora durante la semana del 16 al 21 de junio de 2008, se realiz un contacto directo con cada uno de los ejecutores de los proyectos elegidos y se hizo una verificacin preliminar en campo de la coherencia que deba observarse entre la informacin presentada por el ejecutor, frente a la situacin real de los terrenos y la ejecutabilidad del proyecto, correspondiente a la primera visita de interventora.
7. Acreditacin de requisitos para la asignacin del apoyo y elaboracin de acuerdos de financiamiento.

El IICA en el tercer informe de avance indic que Para la firma de los Acuerdos de Financiamiento, los Ejecutores de cada uno de los proyectos previamente debieron dar cumplimiento a los requisitos precontractuales, esto es: Resolucin de concesin de aguas expedida por la autoridad ambiental competente, []. Es de anotar que los acuerdos de financiamiento solo podrn ser firmados por los proponentes cuando el Coordinador del Convenio 055 lo autorice, toda vez que
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previamente se debe hacer la verificacin de que todos los documentos mencionados se encuentran ya en poder de la unidad ejecutora. El informe de avance No. 4 del IICA al MADR, de fecha 1 de septiembre de 2008, para el bimestre Julio Agosto, con corte al 25 de agosto de 2008, respecto a la convocatoria 1 de 2008 presenta el cuadro 3 contentivo de la proyectos declarados viables donde seala los datos identificadores del proyecto, el nmero de acuerdo, el valor del proyecto, valor solicitado, la contrapartida, el porcentaje de contrapartida, las hectreas beneficiadas y las familias beneficiadas. Los dems aspectos del informe hacen alusin a la convocatoria 2 de 2008. En este bimestre el comit no se reuni. Solo lo hizo hasta el 1 de octubre de 2008 con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hacen traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 4. El informe de avance del IICA No. 5, de fecha 4 de noviembre de 2008, para el bimestre septiembre octubre y con corte al 25 de octubre de 2008, presenta el seguimiento a la ejecucin de los acuerdos de financiamiento. Explica que en el periodo de agosto 26 a octubre 26 de 2008 se rindieron 8 informes semanales y presenta el porcentaje del desembolso realizado, el de inversin y el de obra. Igualmente informa sobre las visitas de seguimiento realizadas a los proyectos beneficiados en la convocatoria 01 de 2008, como consecuencia de ello se realizaron 112 visitas de seguimiento a los proyectos cuyas actas reposan en las carpetas de los proyectos. Informacin que se convierte en insumos para que el comit administrativo, si as lo hubiera dispuesto, poda ahondar de manera selectiva, al menos revisar algunas actas de evaluacin. All tambin se seala que durante el periodo correspondiente al presente informe, diferentes ejecutores han presentado ante sus respectivas firmas interventoras, solicitudes de cambio a los proyectos originalmente presentados, por diversos conceptos, entre ellos, reinversiones producto de los descuentos en los materiales de construccin, cambios de hectreas y, o, familias beneficiarias, etc. Otro aspecto para el comit administrativo, pues las solicitudes de cambio a los proyectos son un punto para indagar al respecto y revisar las actas del comit de modificaciones. No se pude dejar todo a la deriva y solo en manos del IICA, pues la responsabilidad es compartida, no subsidiaria. De igual manera se le informa al MADR que en ese periodo se realizaron 7 prrrogas cuyas solicitudes fueron presentadas por parte del ejecutor ante el interventor. Un aspecto ms para indagar ante el comit de modificaciones que es quien finalmente toma la decisin frente al proceso. As mismo en el informe se menciona que de acuerdo al seguimiento que se est realizando a los proyectos de la convocatoria 1 de 2008 se han detectado inconvenientes en 41 proyectos que hacen parte de diferentes departamentos,
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razn por la cual no se ha podido iniciar su ejecucin. Nuevamente el IICA aporta al MADR ms datos para que los comit administrativo se interese en indagar que est pasando con la ejecucin de los proyectos, aqu se est reflejando las incidencias de las debilidades y la falta de control en el proceso de seleccin de los proponentes. En el folio 6670 del cuaderno principal No. 23 el IICA le comunica al MADR que los proyectos de Construmundo S.A, Vicala S.A., Vizu S.A., Sanvi S.C.A., Mevicala S.C.A., Sovijila S.A., Vicalavi S.A., Banavica S.A., Vibeych S.A., todos del departamento del Cesar y que corresponden a la Hacienda San Diego, de acuerdo al problema planteado por la interventora consider que el diseo del proyecto presenta inconsistencias, igual observacin se hizo para los ejecutores de Las Mercedes 1, 2, 3, 4, y 5 en el departamento de La Guajira. En total 15 proyectos de los 23 cuestionados en el cargo, es decir el 65,21%, luego no pueden decir los miembros del comit administrativo que no fueron informados. En este bimestre el comit administrativo se reuni el 1 de octubre de 2008 con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hacen traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios, y posterior a la fecha del informe, se rene el 19 de enero de 2009, como consta en el acta No. 6 con el fin de adoptar decisiones sobre proyectos en Cauca y Boyac y autorizan al IICA para que realice ajustes y modificaciones a la unidad ejecutora, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 5. El informe de avance No. 6 del IICA, de fecha enero 6 de 2009, para el periodo Noviembre Diciembre, con corte al 25 de diciembre de 2008, puso en conocimiento las acciones de seguimiento a la ejecucin de los proyectos. Indic que en el periodo se presentaron 8 informes de avance semanal, 7 proyectos del Valle del cauca cambiaron su rea mediante actas de comit de modificaciones; se realizaron 70 visitas de seguimiento a los proyectos por parte de los tcnicos regionales, se presentaron solicitudes de modificacin y como resultado se elaboraron 24 actas de modificacin que hacen parte integral del acuerdo de financiamiento suscrito entre el ejecutor y el IICA. Respecto a los proyectos cuestionados. A folio 6732 del cuaderno principal No. 23 se mencionan los siguientes proyectos: Finca las Mercedes parte 4, objeto de la modificacin: Por errores cometidos en la topografa hubo la necesidad de redisear el proyecto; Finca las mercedes, parte 2, la misma observacin; Fincas Las Mercedes parte 1, 3 y 5 la misma observacin (ver folio 6733 c.p. 23). En consecuencia hay una clara advertencia para que el comit administrativo se pronuncie, al menos indague qu pas con la evaluacin de los proyectos, por qu en ese momento no se advirtieron estas situaciones, adoptar correctivos, sugerir mejoras, etc. Tambin en el informe se indica que se realizaron 26 prrrogas que hacen parte integral del acuerdo de financiamiento. En el acpite 6 (folio 6739 a 6741 del c.p. 23) se menciona que se han detectado inconvenientes en 42 proyectos y por tal razn no han podido iniciar su ejecucin. Ntese que los acuerdos de
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financiamiento fueron suscritos el 3 de julio de 2008 y al corte del informe de avance, es decir, 25 de diciembre, no se haba iniciado la ejecucin de estos proyectos. Frente a los proyectos cuestionados se anota lo siguiente: Para Las Mercedes partes 1 a 5 se indica que la falta de informacin y la existencia de datos errneos de topografa obligaron al rediseo del proyecto y por ende a nuevos cronogramas de ejecucin de obras y desembolsos. Ntese que en el anterior informe tambin le haban advertido al MADR inconvenientes con estos proyectos en La Guajira. Para los proyectos de Campo Grande 1 a 5 se indic que las actividades de replanteo no se desarrollaron en el tiempo previsto, por lo tanto las obras se retrasaron del cronograma significativamente. El comit administrativo se rene el 19 de enero de 2009, como consta en el acta No. 6 con el fin de adoptar decisiones sobre proyectos en Cauca y Boyac y autorizan al IICA para que realice ajustes y modificaciones a la unidad ejecutora, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 6. El informe de avance No. 7 del IICA de fecha 6 de marzo de 2009, para el bimestre Enero Febrero de 2009, con corte al 25 de febrero de 2009, presenta el seguimiento a la ejecucin de los acuerdos de financiamiento. Respecto a los proyectos cuestionados en el auto de cargos indica que los siguientes fueron objeto de modificacin: KAZUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, MEVICALA, SANVI, VICALA, VICALAVI, SOVIJILA, VIBEYCH, VIZU, para todos ellos la causa o el objeto de modificacin fue descrito as: Construccin de una sola obra civil de toma (bocatoma lateral, desarenador y caseta de bombeo). El comit de modificaciones indico que la solicitud fue viabilizada siempre y cuanto se cumplan los requerimientos y las aclaraciones tcnicas establecidas por el comit. (fl. 269 c.a. 114). A folio 272 se indic que 34 proyectos han presentado dificultades, entre los cuales se encuentran los anteriormente mencionados en el departamento de Cesar, el problema es el siguiente: El ejecutor no cumpli con las metas fsicas establecidas en el cronograma de obras del proyecto, justificado en las inundaciones presentadas en la zona durante el mes de enero y por el desarrollo del comit de modificaciones en el mes de febrero. Si bien es cierto el disciplinado para la siguiente reunin del comit administrativo, acta No. 7 ya no laborada en el MADR, y por ende no formaba parte de este comit, tambin lo es que el informe de avance fue presentado durante su periodo laboral y de vinculacin en esta investigacin disciplinaria, motivo por el cual se trae a colacin, sin embargo no obra ninguna documento alusivo a solicitudes, directrices, auditoras, visitas u otras actividades realizadas por el comit administrativo del convenio 055 de 2008, como qued evidenciado y certificado en el acta de visita especial del 13 de abril de 2011 realizada al MADR, donde estuvo presente el disciplinado JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO. (Fls. 11161 a 11168 actuacin principal)

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El anlisis en precedencia demuestra que la conducta es tipifica, esta objetivamente probada, por tanto definitivamente se califica la falta como grave previa las siguientes consideraciones:

1. La responsabilidad del disciplinado como miembro del comit administrativo se derivada tanto para el Convenio 055 de 2008 como para las convocatorias que surjan del mismo. La responsabilidad atribuida a JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO en su condicin de miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008, a diferencia de lo expuesto por la defensa en la primera de las tesis planteadas, comprende no solo el convenio sino las convocatorias. De hecho el convenio 055 de 2008 tiene por objeto la implementacin, desarrollo y EJECUCIN DE LA CONVOCATORIA PBLICA DE RIEGO Y DRENAJE que permita la asignacin de recursos de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere el artculo 92 de la Ley 1152 de 2007. No puede concebirse el convenio marco, sin las herramientas que permitan cumplir su objetivo. No puede imaginarse el ejercicio de las labores de DIRECCIN, SEGUIMIENTO y EVALUACIN del presente convenio por parte del Comit Administrativo, del cual formaba parte el disciplinado, sin supervisar el desarrollo de las convocatorias, mxime cuando, conforme a la clusula sexta del convenio, entre las obligaciones del IICA del IICA tiene a su cargo la implementacin y operacin de la convocatoria pblica de riego y drenaje, de conformidad con las disposiciones que sobre el particular expidan el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y el INCODER; el impulso de todas las etapas necesarias para el correcto desarrollo de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje. Pensar de manera contraria sera un despropsito y dejar sin atencin y supervisin el eje central del objeto del convenio, que como ya se indic no es otro que la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego, todo con un nico fin de mejorar las condiciones de riego para promover un incremento en la productividad y en la competitividad del sector agropecuario. No puede bajo ninguna ptica pretender que el marco de responsabilidades de JAVIER ROMERO como miembro del comit administrativo del convenio 055 es exclusivamente para el convenio y no para las convocatorias que surjan del mismo. Son inescindibles, inseparables sus obligaciones. No puede el convenio cumplir sus objetivos sin la ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje y sta no tendra razn de ser, ni subsistira por si misma si su propsito no fuera ser el instrumento que permita a todos los productores agropecuarios presentar proyectos de construccin y/o rehabilitacin de sistemas de riego y drenaje que requieren cofinanciacin para su ejecucin, esto como parte activa que coadyuva y fortalece el componente de apoyo a la competitividad en el seno del programa Agro Ingreso Seguro AIS-.

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Aceptar tesis contraria sera permitir la desnaturalizacin de la labor de direccin, seguimiento y evaluacin a cargo de los miembros del comit administrativo, que comporta claramente una supervisin administrativa, desproteger los recursos pblicos invertidos, desamparar el inters pblico y descuidar la satisfaccin de las necesidades colectivas. Las funciones de verificacin documental, filtro operativo, evaluacin de proyectos y calificacin de los mismos a cargo de la unidad ejecutora del IICA, no son bice para que el Comit Administrativo deje en plena liberalidad y autonoma al ejecutor del convenio, ello no implica que se convierte en un convidado de piedra, aunque tampoco en una piedra en el zapato o duplique las actividades propias del contratista o cooperante, para el caso concreto. Durante la ejecucin del convenio, los servidores pblicos designados para cumplir una alta responsabilidad frente al convenio, como lo es el ejercicio del poder de direccin, vigilancia y control sobre el cumplimiento de las prestaciones y obligaciones a cargo del contratista o cooperante tiene una finalidad primersima, asegurar la realizacin del objeto contratado, la salvaguarda de los recursos pblicos y por esta va los cometidos estatales. La vigilancia permanente sobre el desarrollo del trabajo de los ejecutores de las diferentes actividades y obligaciones pactadas entre las partes, no implica realizar este mismo trabajo, pero s implica tener la suficiente idoneidad y compromiso para constar el cumplimiento de las condiciones convenidas para adoptar decisiones, definir soluciones, no solo frente a aquello que se le informa sino tambin frente a los hallazgos que adviertan o las inquietudes que puedan surgir con fundamento en el anlisis de los diferentes reportes que les rindan los cuales les proporcionan elementos de juicio y soportes fcticos que solo se obtienen si se hace un buen y juicioso ejercicio de lectura y consulta de los mismos. No hay que olvidar que el contratante, el Estado, la Administracin Pblica tiene a su cargo la direccin y manejo de la actividad contractual con plenas facultades para intervenir y actuar en ella.
2. El disciplinado como miembro del comit administrativo incumpli con las funciones de direccin, seguimiento y evaluacin del Convenio 055 de 2008.

A lo largo de esta providencia se detall de manera especfica y puntual el incumplimiento por parte de JAVIER ROMERO de las funciones sealadas en la clusula quinta del convenio 055 de 2008 y en el Manual de Interventora del MADR (Ver acpite 4.3.1.) y en aplicacin de lo dispuesto en el artculo 129 del Cdigo Disciplinario nico, de oficio, se orden practicar visita al MADR con el fin de obtener copia de los documentos alusivos a solicitudes, directrices, auditoras, visitas u otras actividades realizadas por el comit administrativo 055 de 2008, sin encontrar documento alguno que permita demostrar que adems de las decisiones adoptadas a travs de las actas de comit administrativo hayan realizado otras actuaciones en torno al convenio 055 de 2008, ejecutado algn revisin, anlisis o rendido concepto en relacin con los informes que presente el IICA con respecto a

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la ejecucin del convenio374, o impartido instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas para garantizar la adecuada correspondencia con los lineamientos de poltica sectorial.375, para adelantar los procesos de contratacin que se requieran para la correcta ejecucin del convenio 376 y las dems que se orienten a la correcta y adecuada ejecucin del convenio377 Por consiguiente, si bien es cierto la defensa del disciplinado ROMERO MERCADO hizo un esfuerzo por demostrar cmo las decisiones adoptadas por el comit administrativo en las actas nmeros 1 a 5 de 2008 y 6 de 2009 se enmarcaban en diferentes funciones de la clusula quinta del convenio 055 de 2008 y del Manual de Interventora citadas en el pliego de cargos, como qued reflejado en esta providencia, aspecto que no se discute, pues las medidas all referidas en efecto se encuadran en las citadas obligaciones, tambin es cierto que frente a la situacin fctica planteada en la edificacin de la acusacin disciplinaria, alusiva a la omisin de las funciones Direccin, seguimiento, supervisin y evaluacin del convenio 055 de 2008, de JAVIER ROMERO, como miembro del comit administrativo que permitieron la suscripcin de acuerdos de financiamiento, por parte del IICA, para los proyectos de los predios CAMPO GRANDE, LAS MERCEDES, MARIA LUISA y SAN DIEGO sin el cumplimiento de los requisitos previstos en los trminos de referencia de la convocatoria 1 de 2008, no hay un anlisis de fondo, ms all a referirse al acta No. 3 de mayo 21 de 2008 para sealar de manera enftica, vehemente y reiterativa que la labor de su defendido se circunscriba a aprobar los listados de proyectos elegibles presentados por el IICA, la cual seala que no es ms que una mera formalidad, pues con la informacin que le era suministrada no le quedaba otra alternativa distinta a aprobarla., afirmacin que no puede compartir y acoger este Despacho bajo el profundo convencimiento que la responsabilidad del comit administrativo y en concreto de JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, como miembro del mismo, con la suficiente preparacin acadmica y experiencia profesional le exiga el ms mnimo deber de cuidado antes de emitir su aprobacin frente a cualquier asunto que demandara el convenio, y con mayor rigor si se trataba de aspectos vertebrales del mismo, como lo era la convocatoria de riego y drenaje, donde estaban de por medio tanto la proteccin de los recursos pblicos que iban a ser destinados para la cofinanciacin, como los objetivos del Programa AIS que desarrollaban una poltica pblica en materia agropecuaria. Aprobar significa calificar o dar por bueno o suficiente algo a alguien. Asentir a una doctrina o una opinin. Declarar hbil y competente a alguien. Justificar la certeza de un hecho 378, en resumen denota una accin que envuelve todo un componente activo que demanda examinar o escudriar previamente algo, ver si
374

Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 2. 375 Manual de Interventora versin 2006, Numeral 6, letra ii. Manual de Interventora versin 2008 numeral 8.1, letra ii 376 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 3 377 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 5 378 Diccionario de la Lengua Espaola, VIgesima segunda edicin, en www.rae.es

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contiene algn defecto o error, cuyo resultado final da certeza o avala un hecho, es decir, define si est o no de acuerdo sobre una situacin particular. Por tanto, no es aceptable el argumento de la defensa cuando seala que la accin de aprobar no es ms que una mera formalidad, pues con la informacin que le era suministrada no le quedaba otra alternativa distinta a aprobarla.. A los miembros del comit administrativo, y en particular a JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, cuestionado en el cargo objeto de este anlisis si le quedaban ms alternativas, muchas ms alternativas, que un simple visado o visto bueno ejercido de manera mecnica. La DIRECCIN, SEGUIMIENTO y EVALUACION del convenio 055 a cargo del comit administrativo, como lo contempla la clusula quinta del convenio, no puede ser un labor ajena a la Norma Tcnica de Calidad en la Gestin Pblica NTCGP 1000:2009, ni a la poltica de calidad de la entidad, exige un control de calidad, identificando posibles riesgos e impactos en cada uno de los procesos objeto de seguimiento, vigilancia y control, orientado a la prevencin de situaciones de crisis que puedan inferir en el cumplimiento de los objetivos institucionales, a resguardar los recursos contra la materializacin de riesgos y asegurar la satisfaccin y necesidades de los beneficiarios. Est caracterizada por una presencia vigilante y participativa que en el ejercicio del control de calidad como herramienta estratgica se aplique la secuencia Planear, Hacer, Verificar y Actuar. Para su desarrollo eficaz y eficiente es importante tener en cuenta entre otros aspectos, los siguientes, que a su vez estn contemplados en el Manual de Interventora del MADR: a) La realizacin de un completo, riguroso, serio y juicioso anlisis de los documentos previos del contrato o convenio, del texto completo del contrato o convenio, las obligaciones del contratista o cooperante, su cronograma de ejecucin, el plan operativo, los informes de avance y en general todos los documentos que se produzcan durante la ejecucin del contrato o convenio, hasta su liquidacin. b) La implementacin de controles, visitas tcnicas, reuniones peridicas con el contratista, verificacin de los informes de avance, validacin de la informacin recibida a travs de muestras aleatorias, listas de chequeo o auditoria de campo, si es del caso, exigencia de informacin que estime pertinente al contratista, todo ello con el objeto de generar alertas tempranas frente a los atrasos, modificaciones, incumplimientos parciales o totales de las obligaciones del contratista, as como de las posibles irregularidades que se presenten durante la ejecucin del convenio. c) La recomendacin oportuna de medidas pertinentes para solucionar las situaciones advertidas, la imposicin de clusulas excepcionales, la sugerencia de hacer efectivas las plizas y la generacin de planes de contingencia o de mejora entre otras acciones correctivas o sancionatorias segn el evento planteado, velando siempre por el buen manejo e inversin de los recursos pblicos y el cumplimiento por parte del contratista o cooperante de las especificaciones tcnicas y calidad del objeto contractual.
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3. La verificacin por parte de la unidad ejecutora del IICA de cumplimiento de los requisitos mnimos de los proyectos, entre ellos la concesin de agua 379, no es excluyente del ejercicio de las obligaciones del disciplinado como miembro del comit administrativo.

La distribucin al interior del IICA de roles y tareas para el cumplimiento de sus obligaciones en el marco del convenio 055 de 2008 no es excluyente del ejercicio de las obligaciones del disciplinado como miembro del comit administrativo, porque si bien es cierto como lo afirma el Dr. JULIAN GOMEZ en su declaracin, que los protocolos diseados para evaluar los proyectos con base en los trminos de referencia de la convocatoria de riego y drenaje, tambin lo es que en el primer informe de AVANCE rendido ante los comits administrativo e interventor se puso en conocimiento esta metodologa, de ah que se tena el conocimiento de la mecnica para adelantar estas convocatorias. Adicional e ello el Dr. GOMEZ al preguntarle puntualmente por la obligacin que tenan los miembros del comit administrativo consistente en revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes que presente el IICA con respecto a la ejecucin del convenio, anot que en esas reuniones tena asiento el Representante del IICA y por intermedio de l se deba suministrar la informacin relacionada con la ejecucin del convenio, adems el IICA tena la obligacin de remitir informes peridicos a los interventores del Convenio, en este caso JAVIER ROMERO, quien a su vez integraba el Comit Administrativo, como tambin lo seala el Dr. DANIEL MONTOYA en su testimonio referido en el acpite de pruebas para este cargo, declarante que explica con detalle el contenido y periodicidad de stos informes y seal, en cuanto a la forma como el Sr. JORGE CARGO, Representante del IICA en Colombia, ejerca la supervisin de los convenios suscritos con el MADR, entre los que se encuentra el 055 de 2008, que sta se adelantaba puntualmente con la suscripcin y participacin en los comits administrativos, agregando que: Obviamente como representante de la oficina reciba permanentemente retroalimentacin por parte de los miembros de la unidad ejecutora y regularmente con esto estaba al tanto del avance de los convenios, desde luego que en aspectos generales, tales como desembolsos, situacin de la convocatoria, algunos inconvenientes puntuales en el marco de la ejecucin de los proyectos entre otros. Adicionalmente a esto, la oficina debe reportar a la sede central la ejecucin de los convenios y el DR. CARO era quien recopilaba esta informacin para reportar a sede central..380 Ahora bien, si miramos el testimonio del Ingeniero JAIRO CANO GALLEGO, Coordinador Tcnico de la Unidad Ejecutora del IICA, guarda coherencia con lo expuesto por los doctores GOMEZ y MONTOYA cuando se refiere a que tiene entendido que el coordinador del Convenio, Daniel Montoya y el Representante del IICA JORGE CARO

379

El Ingeniero Hidrlogo, AGUSTIN HERRERA y experto de la unidad ejecutora del IICA, sobre el tema de la concesin de aguas manifest lo siguiente: El tema de la concesin de aguas bsicamente si no se cumpla en la presentacin del proyecto, en el anlisis del proyecto se permita que se presentara hasta antes dela firma del acuerdo de financiamiento, teniendo en cuenta que las corporaciones se tomaban tiempos largos para otorgar esas concesiones. Evidentemente se revisaban y si por algn motivo no se cumplan se indicaba que deba de ajustarse a los trminos de referencia, es decir, presentar la concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. (Respuesta a la pregunta 36, pgina 19 de la declaracin () El tema de la concesin de aguas independientemente que se presentara para varios proyectos siempre se consider que deba presentarse hasta antes de la firma del acuerdo de financiamiento, especficamente para cada proyecto, algunos proyectos tomaban agua de algn canal, otros formaban parte de distritos de riego, pero todos deban de presentar la concesin de agua para el proyecto antes de la firma del acuerdo. (Respuesta a la pregunta 37, pgina 19 de la declaracin)
380

(Ver pgina 3 de la declaracin del 8 de marzo de 2011, pregunta 3.)

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eran los canales formales para interactuar con el programa, el comit administrativo y el viceministro de agricultura cuando fuera del caso, declaraciones, todas stas, que se acompasan con lo establecido en la obligacin No. 12 para el IICA: Designar a un funcionario de EL IICA que acte como interlocutor ante EL MINISTERIO, EL INCODER y ante el Director de la Unidad Coordinadora del Programa Agro Ingreso Seguro AIS. Luego haba una conexin directa entre el disciplinado como miembro del comit administrativo con las acciones que adelantaba el IICA para la ejecucin de la convocatoria I de 2008, no solo a travs de su mximo representante en Colombia quien en el interrogatorio que voluntariamente absolvi manifest que exista una comunicacin permanente entre la Unidad Ejecutora y la Unidad Coordinadora del Convenio, sino a travs de los informes que elaboraba el IICA, respecto de los cuales le corresponda hacer el correspondiente anlisis, en desarrollo de sus funciones como miembro del comit administrativo e interventor, esto en aplicacin de los roles establecidos para el MADR en el Plan Operativo del Convenio, entidad que a travs del convenio administrativo del cual JAVIER ROMERO formaba parte, tena que impartir las directrices correspondientes para el correcto desarrollo de las actividades, ejercer la coordinacin necesaria para garantizar el correcto desarrollo del convenio y organizar y realizar las reuniones que fueran necesarias para la adecuada coordinacin, ejecucin y seguimiento del convenio. (Ver numeral 6 del Plan Operativo) Como se puede observar y atendiendo el fundamento normativo que describe los roles para el MADR, ejecutados por el comit administrativo como se desprende de las clusulas cuarta y quinta del convenio, es aceptable compartir las afirmaciones que hace el Dr. JAIRO CANO GALLEGO, cuando indica que En cuanto yo conozco y entiendo la declaratoria de elegibilidad de los proyectos era una decisin del gobierno en cabeza del MADR y a travs de un comit administrativo del convenio entre el MADR y el IICA. Desconozco las personas que intervenan en ese comit y los procedimientos que ellos seguan, pero la decisin que sala de all era la decisin de elegibilidad y la asignacin de recursos. Ms adelante hace la siguiente aclaracin: Dado que el portafolio entregado por el IICA era una propuesta de viabilidad y que la decisin de elegibilidad se haca en el comit administrativo, yo entiendo que el comit pudo haber declarado desierta la convocatoria, pudo haber ordenado una nueva evaluacin por otros evaluadores, pero no conozco que nunca se ha ya hecho, excepto en el 2009 que ordenaron la suspensin., pues estas afirmaciones son producto de un entendimiento claro de lo expuesto en el convenio 055 de 2008 y en los trminos de referencia. No puede predicarse lo mismo frente a las manifestaciones que hizo el Dr. DARIO MONTOYA, transcritas en el acpite de pruebas, referidas a la autonoma del IICA, es decir, el Sr. MONTOYA seal que el IICA era autnomo para operar la convocatoria, explicando que el fundamento de esta aseveracin eran los convenios suscritos por el IICA con el MADR, precisando que el trmino era autonoma tcnica y administrativa. De ah que en el Comit Administrativo en su opinin no poda presentar objeciones a un acuerdo de financiamiento, y tampoco al portafolio de proyectos declarados viables, previo a su declaratoria de elegibilidad, porque en el marco de la autonoma del IICA como operador, la evaluacin de los proyectos como se ha dicho varias veces era adelantada por pares tcnicos expertos y externos a la unidad ejecutora y llevados el resultado de estas evaluaciones al panel de expertos, en los cuales ni participaba el comit administrativo ni al ser presentados al comit administrativo se hacan objeciones a la calificacin y orden y orden de elegibilidad de los proyectos. El comit administrativo se limitaba a realizar la asignacin de los recursos y de los grupos de acuerdo a la tipologa de los proyectos. (negritas fuera del texto original). Sin embargo de la lectura minuciosa y detallada de las obligaciones del IICA contenidas en el Convenio 055 de 2008 y de los roles establecidos para este organismo en el Plan

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Operativo en parte alguna se le entrega total autonoma al IICA al punto de no permitir ninguna observacin del MADR para asegurar la adecuada ejecucin del convenio, entonces cmo se pretende que el Comit Administrativo cumpla con sus roles y obligaciones si no es a travs de una participacin activa que sin convertirse en un evaluador, si es un coequipero y tiene todo el deber de vigilar, supervisar, controlar y sobre todo impartir las instrucciones necesarias para que se cumpla el objeto contratado en las condiciones establecidas, pues est de por medio los recursos que se invierten, que son de naturaleza pblica, la satisfaccin de las necesidades de la comunidad agropecuaria que se beneficiara con estos proyectos y la ejecucin de una poltica pblica. Por consiguiente la opinin dada por el Dr. DANIEL MONTOYA sobre este punto especfico no puede ser contemplada y aceptada por el Despacho al estar disonante con el contenido del convenio 055 de 2008 La autonoma del contratista para ejecutar una obra o servicio no es absoluta y plena, sus lmites estn definidos por el objeto del contrato y las obligaciones que le han sido estipuladas.
4. Se encuentra demostrado que el disciplinado de haber realizado oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio 055 de 2008 hubiera advertido las falencias y debilidades que presentaban los proyectos e impartido las instrucciones para asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado.

La supervisin formal consiste en la verificacin del cumplimiento de los requisitos que sean necesarios e indispensables para la ejecucin y desarrollo del objeto contratado. La supervisin material consiste en la comprobacin y certificacin de la efectiva y real ejecucin y cumplimiento del objeto contratado.381 Si el contratista no le reporta al contratante las irregularidades, los atrasos o falencias que est presentando en la ejecucin del objeto contratado, no exime de responsabilidad a quien dirige, supervisa y evala el desarrollo y cumplimiento del contrato o convenio de identificar debilidades y oportunidades, as como las fortalezas y amenazas, advertirlas oportunamente y proponer las soluciones necesarias, plantear alternativas de mejora o adoptar los correctivos eficaces. Al analizar las actas de comit administrativo obrantes a folios 40 a 77 del anexo No. 3, se advierte que el implicado como integrante del Comit se limit a dar el visto bueno a los informes presentados por el Comit Interventor y a autorizar al IICA para realizar las diferentes contrataciones requeridas para operativizar el convenio, pero en ellas no aparece que el implicado haya realizado revisiones detalladas, serias, juiciosas y permanentes sobre las actividades que estaba cumpliendo el IICA, ni exigi del Comit interventor, en el cual apoyaba su funcin, mayor control y seguimiento a las mismas para de esa manera, conocer el avance y ejecucin de la convocatoria, y determinar si las labores se estaban ejecutando con apego a lo dispuesto en los trminos de referencia aprobados por el Ministerio.

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Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica. Fallo de primera instancia proferido el 27 de abril de 2007 en el radicado No. 162-97771-04

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Los mltiples testimonios de los verificadores, evaluadores y expertos cuyos testimonios requeridos por la defensa con el propsito de declarar cmo y quienes realizaron la evaluacin de los proyectos presentados, as como el grado de conocimiento que tena el MADR en el proceso de evaluacin de las propuestas, no pueden ser tomados como pretende la defensa para decir que el MADR no fue informado de posibles irregularidades que se presentaron en la evaluacin de los proyectos de riego y drenaje y la suscripcin de los acuerdos de financiamiento sin el cumplimiento de los requisitos exigidos en los trminos de referencia y en la forma all determinados, pues ellos no eran el canal interlocutor con funcionarios del MADR, aspecto sobre el cual este Despacho ya se refiri en anlisis precedente, su labor, para algunos se limit a realizar filtro operativo, otros no evaluaron los proyectos aqu cuestionados, y los que si lo hicieron manifestaron no precisar o no recordaron detalles o particularidades al respecto mas all de lo escrito en las actas de evaluacin, hasta donde llegaba su rol. En consecuencia, para el Despacho est claro que el implicado tena el deber de cumplir unas funciones precisas, contempladas en la ley, en el convenio y en los manuales, como ya se explic. Precisamente la supervisin, la vigilancia, la evaluacin, el control de un convenio o contrato, segn el caso, es detectar situaciones que lo pongan en riesgo, advertirlas oportunamente, porque de lo contrario se dejara toda la responsabilidad de la direccin de una proceso contractual en cabeza del contratista.
5. Las omisiones a los deberes funcionales endilgados al disciplinado efectivamente permiti que el IICA suscribiera los acuerdos de financiamiento de los proyectos cuestionados.

Para el despacho resulta evidente que el IICA suscribi unos Acuerdos de financiamiento con desconocimiento de los requisitos sealados en los trminos de referencia, de conformidad con el numeral 4.3 causales de rechazo. Sin embargo, a pesar de que los trminos de referencia contemplaban la posibilidad de que el IICA, dentro de la etapa de evaluacin solicitara subsanaciones, en el trmino previsto en el numeral 4.7 de los citados trminos; esto es, hasta antes de la firma del acuerdo de financiamiento, dichas subsanaciones no fueron atendidas en tiempo, segn se desprende del requerimiento de la interventora y de las respuestas ofrecidas por los beneficiarios de los proyectos, quienes las presentaron, con posterioridad a la firma de los Acuerdos de Financiamiento. Es decir, que los Acuerdos de Financiamiento a los que se ha hecho alusin, se suscribieron sin el cumplimiento de los requisitos mnimos previstos en los trminos de referencia aprobados por el Ministerio, para la operatividad de la convocatoria pblica de riego y drenaje. Sin que los funcionarios integrantes del comit administrativo se pronunciaran en ejercicio de las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008. Todas esas inconsistencias, que no fueron subsanadas en trmino por los proponentes de los proyectos, ocasionaron -como claramente lo dej sealado la
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interventora-, el rediseo de los mismos; procedimiento que a su vez gener retrasos en los cronogramas de obra, y prrrogas reiteradas de los Acuerdo de Financiamiento, tal y como consta en las actas de comit de modificaciones y cambio de especificaciones de cada uno de los proyectos, relacionadas en el acpite de pruebas. El implicado como integrante del Comit Administrativo, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas. Igualmente, en el convenio 055/08, se le asigna la funcin de direccin, seguimiento y evaluacin del convenio, en cuyo cumplimiento deba -entre otras tareas-, revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funciones que no fueron debidamente cumplidas, en razn a que si bien dicho comit, conoci los informes rendidos por el IICA y por el Comit interventor del Ministerio, de acuerdo a las Actas respectivas, no verific, ni analiz la informacin all contenida, ni realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, pues, simplemente se limit a hacer una sntesis del informe del Comit Interventor, sin ningn reparo; es decir, no se pronunci ni adopt las medidas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en el desarrollo del objeto del convenio. El estatuto contractual, en su artculo 4 numeral 4, en referencia a los derechos y deberes de las entidades en la consecucin de los fines, seala: Adelantarn revisiones peridicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promovern las acciones de responsabilidad contra estos y sus garantes cunado dichas condiciones no se cumplan. Las revisiones peridicas a que se refiere el presente numeral debern llevarse a cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el trmino de vigencia de las garantas. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenios 055 de 2008, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales y de la ley, estos deben cumplirse por el servidor pblico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se considera que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citadas, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Administrativo del convenio 055-2008, con el apoyo del Comit Interventor, era el rgano encargado de ejercer la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, a fin de asegurar que la ejecucin se desarrollara en las condiciones pactadas. Esas funciones, no las cumpli debidamente el implicado, como se demostr a lo largo de toda la exposicin hecha para cada uno de los proyectos.
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Conforme a lo expuesto podemos afirmar que el disciplinado JAVIER ROMERO MERCADO, miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008, al no observar las funciones antes descritas, consagradas en el numeral 6 del manual de interventora versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8. Versin 02 MN-GJU-02 del 03-09-2008, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, incumpli con sus deberes como servidor publico, en este caso como Director de Desarrollo Rural y miembro del Comit Administrativo del convenio 055 de 2008, y con dicho comportamiento vulner el articulo 4 numeral 4 de la ley 80 de 1993, y el numeral 1 del artculo 34 de la ley 734 de 2002, que le impone cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en () la ley estatutos de la entidad, los reglamentos, los manuales de funciones () y las rdenes superiores emitidas por funcionario competente en concordancia con las funciones del comit administrativo sealadas en el Manual de Interventoria del MADR, versiones 2006 y 2008 y en la clusula quinta del convenio 055 de 2008 descritas en el acpite de normas violadas del pliego de cargos y analizadas y probadas en esta providencia. 4.4.3.5. De la culpabilidad:

La falta disciplinaria calificada definitivamente como grave, fue reprochada en el pliego de cargos a ttulo de culpa gravsima por desatencin elemental que ocurre Cuando se viola el deber objetivo de cuidado por no hacer lo que resulta obvio o lo que resulta imprescindible. Aquello que cualquier servidor pblico o particular que ejerce funciones pblicas, an siendo negligente o poco prudente, hubiese hecho.382, que equivale a dejar de lado de manera elemental, de buen juicio y moderacin necesarios y fundamentalmente imprescindibles para realizar el bien y evitar el mal.383 En el presente caso es claro que la conducta del disciplinado fue cometida bajo la modalidad de culpa gravsima, las pruebas descritas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan hecho el seguimiento, la supervisin y la evaluacin, que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se limitaron a conceptuar sobre las peticiones del IICA y/o a transcribir parte de los informes del IICA y del Comit Interventor, sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev a que las irregularidades que se presentaron en las etapas de viabilizacin, evaluacin, calificacin de los proyectos, hayan pasado desapercibidas a los ojos del comit El anlisis probatorio descrito permiten concluir que con certeza que el servidor pblico procedi con la mxima negligencia y desidia en el ejercicio de sus deberes, con total desatencin para verificar las presuntas irregularidades y
382

PINZON NAVARRETE, John Harvey Pinzn Navarrete. Estructura de la Responsabilidad Disciplinaria conferencia publicada en Investigacin Disciplinaria en la Prctica. Procuradura General de la Nacin y Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, rea de Justicia y Seguridad. Bogot, 2010. 383 C.O. 4. Fl. 24. Corte Constitucional, sentencia del 5 de marzo de 2002 (C-155) M.P: Clara Ins Vargas H.

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cuestionamientos denunciadas a lo largo de la ejecucin de los proyectos de riego y drenaje de la convocatoria 1 de 2008 del convenio 055 de 2008, para garantizar la adecuada ejecucin del objeto contratado y ejercer con el mximo celo sus deberes como miembro del comit administrativo del convenio bajo su cargo. Los soportes documentales son evidencia cierta y suficiente en este proceso para probar los hechos irregulares que se presentaron ante las cuales el disciplinado debi ser acucioso y adoptar las medidas necesarias tendientes a asegurar que los proyectos objeto de cofinanciacin cumplieran a cabalidad los requisitos exigidos en los trminos de referencia, y de otra, que se cumpliera con las metas prevista en los convenios cuestionados. Quiere decir ello, que no bastaba con que el IICA, -quien actuaba como operador de la convocatoria pblica de riego y drenaje- y de la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa AIS, no advirtiera ninguna irregularidad, sino que era necesario que en ejercicio del poder de direccin radicado en cabeza del comit administrativo-, tomara las medidas y acciones necesarias para llevar a cabo el seguimiento y evaluacin del convenio, como una de sus obligaciones. Por tanto, el seguimiento y evaluacin que deba llevar a cabo el comit administrativo, no poda desligarse por completo de la direccin y supervisin, prevista como un objetivo de su constitucin; pues ello implicara desconocer la labor de vigilancia, de control, de revisin, de fiscalizacin, -como sinnimos que son-, que se traducen en la accin positiva, exteriorizada a travs de decisiones e instrucciones, y ejecucin de los objetivos previstos en el respectivo contrato o convenio, segn fuere el caso. . 4.4.3.6. De la ilicitud sustancial: La responsabilidad384 de los servidores pblicos tiene su fundamento en el artculo 6 Constitucional. En el evento de estar probada la conducta omisiva del disciplinario y la culpabilidad de la misma, para determinar su responsabilidad disciplinaria se requiere adems que la omisin, conforme lo dispone el artculo 5 del CDU conlleve la afectacin sustancial de los deberes funcionales siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la funcin pblica385, en caso contrario se sancionara la infraccin objetiva del deber. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo dems lo seala la disposicin acusada, es la
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RESPONSABILIDAD: Debe entenderse el principio como la pretensin de exigibilidad del ejercicio positivo y diligente de las competencias legales atribuidas a las autoridades administrativas cuando su actuacin es indispensable para realizar los intereses generales o proteger un bien jurdico que tutela el derecho y cuya omisin es susceptible de generar riesgos y peligros inminentes que la norma configuradora del derecho ha querido prevenir o evitar. --Administracin y funcin Pblica. Documento elaborado por la Relatoria de la Sala de Casacin Penal de la Corte Suprema de Justicia, segundo trimestre de 2008. Igualmente, en este sentido ver Corte Constitucional, Sentencia C-366/93.- (Subrayado fuera de texto original) 385 Ordoez Maldonado, Alejandro. Justicia Disciplinaria - De la ilicitud de lo sustancial a lo sustancial de la ilicitud. Bogota, Instituto de Estudios del Ministerio Publico, 2009, p 26

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infraccin sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta. As ha podido sealar esta Corporacin que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuacin del servidor pblico haciendo abstraccin de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar clusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputacin de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria386 El comportamiento del disciplinado, adems de encuadrar en el tipo disciplinario, afect notablemente la transparencia e igualdad que deba primar en el ejercicio de la funcin pblica y concretamente en la actividad contractual del Estado, que el disciplinado deba salvaguardar como miembro del comit administrativo. El inters mayor de la administracin pblica ha sido gravemente lesionado porque el servidor pblico, Director de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en su condicin de miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008 encargado de asegurar la correcta implementacin y ejecucin de la convocatoria Pblica de Riego y Drenaje que permitira la asignacin de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS-. no actu con observancia de los mandatos y postulados que gobiernan la conducta de los servidores pblicos. As las cosas, si se tiene que el objeto del convenio 055 de 2008, era: la cooperacin cientfica y tecnolgica entre el Ministerio, el Incoder y el IICA, mediante la unin de esfuerzos, recursos tecnologa y capacidades para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permitiera la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro-AIS y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere el artculo 92 de la ley 1152 de 2007; y sus objetivos especficos, eran: impulsar y operar la convocatoria pblica de riego y drenaje, impulsar y adelantar todas las etapas de la misma, incluyendo la apertura, cierre, verificacin de requisitos mnimos, formulacin de requerimientos, evaluacin, calificacin y seleccin de las iniciativas presentadas, la suscripcin y cumplimiento de los acuerdos de financiamiento y la realizacin de una interventora tcnica, financiera, administrativa y legal de la ejecucin de los proyectos correspondientes, as como promover la cooperacin cientfica y tecnolgica en el mbito nacional e internacional a travs de consultoras especializadas externas en temas de inters para el correcto desarrollo del programa Agro Ingreso Seguro; fcilmente se puede concluir que las labores de supervisin, y direccin del convenio, estn aparejadas al cumplimiento de los objetivos tanto generales como especficos; recurdese adems, que, para poder implementar y operar la convocatoria pblica de riego y drenaje, el Ministerio, aprob mediante Resolucin unos trminos de referencia que regiran la formulacin de las propuestas o proyectos que aspiraban a ser beneficiarios de los apoyos econmicos.
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Sentencia C 948 de 2002.

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No es comprensible entonces para el Despacho, como poda llevarse a cabo la direccin y supervisin del convenio, sin conocer de antemano el desarrollo y ejecucin de los objetivos previstos en el mismo; entre ellos, la evaluacin, calificacin y seleccin de las propuestas presentadas por los proponentes, bajo los lineamientos sealados por el propio Ministerio. Con su actitud ligera al momento de analizar los informes de avance del IICA, los procedimientos para seleccin de proponentes, la falta de revisin de documentacin adicional como actas de evaluacin, puso en riesgo la funcin pblica, afect la buena imagen de la administracin pblica, su comportamiento afect la credibilidad en la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro. De otro lado, si bien es cierto que el IICA tena unas obligaciones a su cargo, el Ministerio, y mas concretamente el Director de Desarrollo Rural como integrante del comit administrativo, quien adems funga como miembro del comit interventor, deba en su labor de seguimiento, estar atento a cualquier incumplimiento o irregularidad, mxime cuando lo pretendido con la suscripcin del convenio, era la asignacin de recursos del programa AIS a travs de una convocatoria pblica en la que se escogeran los proyectos que cumplieran con los requisitos previstos para la asignacin del apoyo, enmarcados en los objetivos de la ley 1133 de 2007. Si se mira el objetivo de la citada Ley, junto con los objetivos previsto en el convenio 055 de 2008, se encuentra que la asignacin del apoyo estaba destinada entre otros aspectos, a mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional, cuyo objetivo deba ser orientado por el disciplinados en sus mltiples condiciones, ya anotadas. 4.4.4 ANLISIS FRENTE AL TERCER CARGO FORMULADO
4.4.4.1. Del Cargo:

En su condicin de integrante del Comit interventor no realiz debida y oportunamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio especial de cooperacin 055 de 2008, funciones contemplados en el numeral 7 de la versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 9 de la Versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2009; asignadas a dicho comit en las clusula 13 y 14 del convenio 055 y consecuentemente disposiciones del estatuto contractual. Su comportamiento omisivo permiti que el IICA suscribiera el 3 de julio de 2008, dentro del convenio 055 de 2008, los Acuerdos de Financiamiento de Financiamiento 823, 832, 821, 830 y 824, correspondientes a las finca CAMPO GRANDE I, II, III, IV, y V, respectivamente; los acuerdos de financiamiento 808,
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806, 807, 805, 813 correspondientes a la finca LAS MERCEDES I, II, III, IV, y V, respectivamente; los acuerdos de financiamiento 841, 842 y 848, correspondientes a la finca MARIA LUISA I, II y II, respectivamente; los acuerdos de financiamiento Nos: 777, proyecto ZANVI S.C.A., 773 proyecto VICALA S.A., 776 proyecto VIZU S.A. 779 proyecto SOVIJILA S.A., 778 proyecto MEVICALA S.A., 772 proyecto CONSTRUMUNDO S.A. 783 proyecto BANAVICA S.A., 780 proyecto VICALVI S.A., 785 Proyecto VIBEYCH S.A. y 789 proyecto INMOVILIARIA KASUMA S.A., sin el cumplimiento de requisitos tcnicos, establecidos en los trminos de referencia, en los numerales 3.1.2. Hidrologa, numeral 3.2. Topografa y Diseos de las Obras, 3.2.1., levantamiento topogrfico y 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin, aprobados por el Ministerio, por cuanto al momento de firma de los acuerdos de financiamiento, los participantes en la convocatoria, no cumplieron algunas especificaciones previstas en dichos tems. La falta fue calificada provisionalmente como GRAVE a ttulo de CULPA GRAVSIMA por desatencin elemental porque las pruebas descritas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan vigilado, controlado, verificado y revisado, rendido concepto, realizado auditorias documentales y en campo, almacenado y custodiado documentos y supervisado todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se limitaron a plasmar en los formatos de interventoria parte del contenido de los informes rendidos por el IICA sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev a que las irregularidades que se presentaron en las etapas de viabilizacin, evaluacin, calificacin de los proyectos, hayan pasado desapercibidas a los ojos del disciplinado. Consider que el disciplinado no vigil el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, no verific ni revis los informes rendidos por este en relacin con el desarrollo del convenio, no realiz auditora documental y no supervis todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del mismo, sealados en las clausulas 13 y 14 del convenio, en los numerales 7 y 9 de los manuales de interventora del Ministerio que le fueron asignadas por su jefe inmediato. Igualmente se consign que si bien es cierto que la ejecucin de los proyectos cont con la supervisin y vigilancia de la interventora contratada por el IICA, en el caso de los proyectos revisados, ello no garantiz que su ejecucin se desarrollara dentro de los parmetros establecidos en los trminos de referencia, toda vez que el IICA, habiendo sido informado oportunamente de los inconvenientes en su desarrollo no hizo nada para remediarlo o evitarlo, ni el Ministerio de Agricultura, imparti las directrices correspondientes. Al analizar las actas del comit interventor obrantes a folios 78 a 83 del anexo No. 3, se advierte que el implicado como integrante del Comit se limit a plasmar en
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los formatos de interventora parte del contenido de los informes rendidos por el IICA, pero en ellas no aparece que haya realizado revisiones detalladas, serias, juiciosas y permanentes sobre las actividades que estaba cumpliendo dicho organismo. Concluye sealando que el material probatorio expuesto da cuenta de las circunstancias anotadas, y que constan en las comunicaciones remitidas por las firmas interventoras a los ejecutores con copia al IICA, sin que el disciplinado haya emprendido acciones efectivas y oportunas, para resolver la problemtica planteada.
4.4.4.2. De los argumentos expuestos por la defensa en los Descargos y Alegatos de conclusin.

El Dr. JUAN DAVID OSSA BOCANEGRA, apoderado del Ingeniero industrial JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, present dentro del trmino legal los correspondientes descargos y alegatos de conclusin cuyos argumentos se sintetizan a continuacin. Es importante mencionar que el disciplinado durante la prctica de pruebas de descargos rindi versiones libres el 14 de abril, 27 de abril y 4 de mayo de 2011, en la primera de ellas solicit que la exposicin realizada el 31 de marzo de 2011 frente a la pregunta si deseaba agregar algo mas al testimonio que estaba rindiendo por peticin del Dr. ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, donde se refiri a aspectos puntuales de su defensa frente a los cargos imputados, fueran tenidos en cuenta como parte de sus versiones libres. Los diferentes aspectos tratados y expuestos por JAVIER ROMERO en sus versiones libres, se encuentran contemplados por su apoderado en los argumentos de defensa que se exponen y se analizan dentro de las consideraciones de este Despacho.
La interventora del MADR es sobre el convenio 055 de 2008 y no frente a la convocatoria de riego de drenaje pues esta es operada por el IICA y tiene su propia interventora para los proyectos cofinanciados,

Inicia sus descargos haciendo una precisin en torno al tipo de interventora a cargo de su defendido y las diferencias entre los convenio marco y las convocatorias particulares. Considera que el convenio 055 es un convenio marco a partir del cual se desarrollan convocatorias particulares para la asignacin de los recursos y subsidios para la adecuacin de las tierras para cada uno de los proyectos presentados, es decir, busca desarrollar las condiciones necesarias para generar o crear las convocatorias, en tanto que las convocatorias son la ejecucin de la poltica AIS, por ende cada uno, convenio marco y convocatorias tienen objetos, responsabilidades, reglas, etapas, controles e instancias diferentes; la primera busca planificar y la segunda, ejecutar.

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Al referirse a las etapas del convenio marco indica que esta se refiere a la planificacin y puesta en marcha del mismo, en tanto que las etapas de la convocatoria las menciona as: i) convocatoria trminos de referencia, ii) Filtro operativo, iii) Evaluacin de Proyectos, iv) Resultados finales de la convocatoria, v) Acuerdos de Financiamiento, vi) Ejecucin de proyectos Lo anterior lo lleva a concluir que si bien es cierto el MADR y el IICA elaboraron conjuntamente los manuales de interventora especficos para vigilar la correcta y cabal ejecucin de dcada uno de los proyectos de riego y drenaje cofinanciados, al MADR no le corresponde ejercer la interventora sobre los mismos, esta labor fue asignada a personas naturales y jurdicas contratadas por el IICA en su calidad de operador de las convocatorias. Indica que no es posible extender al comit de interventora las labores de control que la convocatoria dispuso para ser realizadas entre: interventores de cada uno de los proyectos asignados, pares evaluadores, panel de expertos, comit evaluador de propuestas, unidad ejecutora del programa Agro Ingreso Seguro. Unidad Coordinadora del Programa Agro Ingreso seguro. El comit interventor realiz un trabajo diligente, oportuno y completo.

Luego de precisar las funciones que le corresponden al comit interventor, fijadas en la clusula dcima cuarta del convenio y en el Manual de Interventoria del MADR referenciadas en el pliego de cargos indica que frente a los informes tcnicos de avance y financieros y de ejecucin presupuestal que presentaba el IICA cada dos meses, al comit interventor del convenio, enfatizando que es comit interventor del convenio y no de las convocatorias, su defendido como interventor tcnico realiza un informe de interventora del convenio 055 de 2008. Explica que recibido el informe, su defendido realizaba un anlisis muy completo y en detalle de la informacin suministrada por el IICA y sintetizaba en un documento de ms fcil manejo el seguimiento a los principales indicadores de estos informes tcnicos. ES DE ADVERTIR POR PARTE DE ESTE DESPACHO, COMO SE ANALIZARA MAS DETENIDAMENTE AL MOMENTO DE EXAMINAR CADA INFORME DE INTERVENTORIA, NO HAY UN ANALISIS O SEGUIMIENTO A ESTOS INDICADORES, QUE SON

Agrega que luego de analizada la informacin del IICA y sintetizada en un informe diferente elaborado por el comit interventor, se proceda a realizar el acta de comit para constancia de las labores de comit y se remita copia del informe y del acta de auditoria al superior jerrquico, esto es al viceministro. En resumen los pasos del ciclo de informacin, como lo denomina, as: informe tcnico de avance + informe del comit interventor + actas del comit interventor = informe al viceministro.
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Presenta de la siguiente manera los documentos que gener el comit interventor: .


INFO FECHA DESCRIPCION FUNCIONES CLAUSULA 5 CONVENIO 1, 2, 3 5, 6, 8 FUNCIONES MANUAL INTERVENTORIA 7, 12, 21, 24

ABRIL/2008

JULIO/2008

OCT /2008

OCT / 2008

Anlisis informes tcnicos de avance 01 y financiero y de ejecucin presupuestal 02 del IICA Anlisis informes tcnicos de avance 02 Y 03 y financiero y de ejecucin presupuestal 02 del IICA Anlisis informes tcnicos de avance 4 y financiero y de ejecucin presupuestal 03 Y 4 del IICA Anlisis informes tcnicos de avance 05 Y 06 y financiero y de ejecucin presupuestal 05 Y 06 del IICA DESCRIPCION

1, 2, 3 5, 6, 8

7, 12, 21, 24

1, 2, 3 5, 6, 8

7, 12, 21, 24

1, 2, 3 5, 6, 8

7, 12, 21, 24

ACTA

FECHA

FUNCIONES CLAUSULA 5 CONVENIO 4

20-05-08

01-10-08

Autorizacin del aporte del MADR a convocatoria 01 /08, adems del anlisis de las razones y motivaciones Autorizacin modificacin plan operativo, anlisis de las razones y motivaciones

FUNCIONES MANUAL INTERVENTORIA 23

23

Concluye que es evidente que las labores que realiz el comit interventor fueron adecuadas a sus funciones y sobre todo al objeto del convenio 055 de 2008, ms a este comit le era fsica y materialmente imposible entrar a analizar y juzgar cada uno de los proyectos que se presentaron en las convocatorias, adems de que no era su funcin. Las observaciones de la oficina de control interno del MADR son favorables a la labor desarrollada como interventor del convenio 055 de 2008. La defensa presenta como prueba el informe de auditoria realizado por la oficina de control interno del MADR al convenio 055 de 2008, y las acciones correctivas frente a las sugerencias expuestas en el informe, en los siguientes trminos: Realizada la evaluacin al convenio 055 de 2008 celebrado entre el MADR, el Incoder y el IICA, la Oficina de Control Interno, concepta que la gestin realizada por el MADR en cuanto a la ejecucin de dicho convenio, se encuentran encaminadas al cumplimiento de los objetivos establecidos en el mismo. No
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obstante algunas recomendaciones, que se deben tener en cuenta tomando los correctivos necesarios, con el fin de optimizar el proceso, asegurando el xito en el cumplimiento de los objetivos de los convenios. Las observaciones que la Oficina de Control Interno recoge en este informe son muy favorables a la labor desarrollada por el Dr. JAVIER ROMERO MERCADO, por ejemplo seala que: a. Se evidencia que el IICA esta rindiendo en la oportunidad estipulada los informes bimensuales en relacin con la ejecucin tcnica y financiera del convenio. b. El archivo de la carpeta contentiva de la informacin del convenio 055 de 2008, no se encuentra totalmente foliada pero si organizada en orden cronolgico. c. El comit administrativo y el comit interventor han desarrollado las funciones estipuladas en el convenio. d. Los informes de interventora fueron dirigidos al superior jerrquico, lo cual evidencia el cumplimiento con las obligaciones sealadas en el Manual de Interventora del Ministerio. e. Existe una comunicacin permanente entre el Ministerio y el IICA. La contralora General de la Repblica orden el archivo definitivo de la indagacin preliminar por hechos relacionados con el Programa Agro Ingreso Seguro. La indagacin preliminar No. ISPA-001-10 de la Contralora Delegada para el Sector Agropecuario se inici por los siguientes hechos: 1. La entrega de recursos pblicos a proponentes que en principio no reunan los requisitos establecidos en los Trminos de Referencia, toda vez que se observan diferencias entre el nmero de hectreas consideradas para la calificacin del proyecto y legalmente soportadas con el Certificado de Registro de Instrumentos Pblicos y/o contrato de arrendamiento. 2. Se adjudicaron subsidios a un mismo proponente a travs de la utilizacin de prcticas como la subdivisin de predios, el arrendamiento y la postulacin de varios proyectos de un mismo grupo empresarial. Luego de realizar un recuento de las pruebas obrantes en el proceso seala que El caso concreto consiste en posibles irregularidades en la asignacin del apoyo de Agro Ingreso Seguro AIS por las siguientes razones: 1. Por haber asignado recursos a los proponentes de los proyectos nmeros 384/07, 386/07, 388, 387, 327, 849, 843, 825, 845, 383 y 400 sin reunir los requisitos establecidos en los Trminos de Referencia, toda vez, que se observan diferencias entre el nmero de hectreas consideradas para la calificacin del proyecto y las legalmente soportadas con el Certificado de Registro de Instrumentos Pblicos y/o contrato de arrendamiento.
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Para este primer evento consider que no prospera el hecho formulado, toda vez que se cumplieron los requisitos mnimos legales establecidos en los trminos de referencia para efecto de determinar la habilidad de los proponentes. 2. Se adjudicaron subsidios a un mismo proponente a travs de la utilizacin de prcticas como la subdivisin de predios, el arrendamiento y la postulacin de varios proyectos de un mismo grupo empresarial. En este evento se examinaron entre otros los siguientes proyectos, tambin objeto de cuestionamiento en el pliego de cargos disciplinario: CAMPO GRANDE y LAS MERCEDES. En la decisin se indic que El Despacho pudo establecer que las propuestas presentaban los requisitos mnimos legales, tcnicos y financieros requeridos en los trminos de referencia para determinar la habilidad de los proponentes y la viabilidad de los proyectos, as mismo, se evidenci de conformidad con los informes de interventora de los respectivos proyectos, que los recursos fueron destinados e invertidos en los proyectos de riego y drenaje conforme fue trazado por la poltica pblica y a la lEy 133 del 9 de abril de 2007. No obstante lo anterior, no se tiene claridad sobre en quien radicara el beneficio del apoyo, si a los tenedores o a los propietarios de los predios acreditados, toda vez que los proyectos registran de acuerdo al informe de visita de viabilidad a los predios realizado por la interventora contratada por el IICA, una siembra de 6 meses, 1, 2, 7 y 12 aos de edad productiva, acreditando contratos de arrendamiento suscritos unos das antes de la presentacin de la propuesta. En la motivacin jurdico fiscal explica los fines de la indagacin preliminar fiscal, entre ellos como fin primordial establecer la existencia de un dao patrimonial al Estado, luego hace una descripcin de cmo se puede ocasionar este, quienes lo causan y como se estima, para finalmente concluir as. Conforme a lo anterior y al acerbo probatorio recaudado y examinado, no hay evidencia alguna para establecer la ocurrencia de un posible detrimento patrimonial al Estado, toda vez, que se cumplieron todos los requisitos exigidos por los trminos de referencia para la determinacin de habilidad de los proponentes y, teniendo en cuenta que tanto los informes de interventora como la auditora no sealan irregularidad en la ejecucin de las obras de tipo fiscal, como tampoco, se advierte que se le haya dado a los recursos destinacin diferente a los de riego y drenaje, el Despacho considera de conformidad con el artculo 40 de la Ley 610 de 2000, que no es procedente ordenar la apertura del proceso de responsabilidad fiscal por los hechos formulados por la Auditoria, toda vez que en la averiguacin no se evidenci la existencia de un dao patrimonial al Estado, que diera lugar a la apertura del respectivo trmite, y por consiguiente, se ordena el archivo de las mismas. (fl. 3145 c.p. 12)

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ADEMAS QUE LA RESPONSABILIDAD FISCAL ES DIFERENTE DE LA DISCIPLINARIA, TAMBIEN SE EVIDENCIA QUE LA CGR NO INVESTIGO A JAVIER ROMERO EN CONCRETO, TAMPOCO LA CONDUCTA OBJETO DE REPROCHE, ES DECIR NO SE INVESTIGO LA LABOR DE INTERVENTORIA DEL MADR, POR TANTO NO PUEDE ESTA PRUEBA NO APORTA A LA INVESTIGACION. Por tcnica jurdica no es posible atribuirle el mismo hecho como miembro de dos comits. La defensa considera que la Procuradura debe definir con claridad si la supuesta conducta omisiva del Dr. ROMERO MERCADO es o como miembro del comit administrativo o como miembro del comit interventor, cada uno tiene una rbita diferente. As mientras el comit administrativo tiene unas funciones encaminadas en su totalidad a proveer los mecanismos y autorizaciones necesarias para el desarrollo del convenio, como autorizar las convocatorias, aprobar las listas de proyectos elegibles, entre otras; el comit interventor por su parte se encamina a la verificacin posterior del cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA. (Fl. 88 de los descargos) No es dable estructurar una omisin sobre un hecho desconocido por el disciplinado. De manera similar a como lo hace para el cargo segundo indica que el IICA no inform de las supuestas irregularidades, sino que adems en los informes presentados cada dos meses siempre manifest el normal desarrollo del convenio y las convocatorias. La censura que hace la Procuradura, en su concepto, debe centrarse sobre las personas que viabilizaron esos proyectos o incluso sobre aquellas personas que teniendo la informacin de tales hechos, no las comunicaron en oportunidades debidas a los funcionarios que ahora se investigan. De manera puntual en los alegatos de conclusin hace valer tambin para este cargo los siguientes argumentos que fueron esgrimidos en el segundo cargo formulado al disciplinado. Ahora, en cuanto a la falta disciplinario que se trata de endilgar a mi representado, esta no guarda relacin alguna con las supuestas funciones que no cumple o deja de cumplir el Dr. ROMERO, es decir las funciones sealadas en el Manual de Interventora que refiere la Procuradura General,- nada tienen que ver con la suscripcin de los acuerdos de financiamiento para los 23 proyectos de riego y drenaje cuestionados. Al respecto es necesario traer a colacin todo lo referido en las alegaciones sobre el cargo segundo, pues ms aqu que all, es claro que el Comit Interventor no posea competencia alguna sobre la aprobacin de proyectos, ni sobre la suscripcin de los acuerdos de financiamiento.
Pero ms all de lo anterior, es necesario entender que la interventora que r eali zab a e l Dr . RO MERO er a u na int er vent or a al conven i o, no a las convocatorias, que cada proyecto aprobado contaba con un, interventor
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dedicado, por lo tanto no era parte de las actividades de interventor del Dr. ROMERO verificar el cumplimiento de requisitos especficos de los proyectos, ms cuando estos ya haban sido verificados y aprobados por parte de la Unidad Ejecutora del IICA en sus etapas de filtro operativo, evaluacin y calificacin. La suscripcin de los acuerdos de financiamiento para los proyectos como se seal en los argumentos del cargo segundo, fue una labor desarrollada exclusivamente por el IICA, del cual cuando este informo al Ministerio sobre el avance de cada uno de los proyectos y rindi los informes respectivos NUNCA MANIFESTO QUE ALGUNO DE ESOS PROYECTOS TUVIERA LAS IRREGULARIDADES QUE HOY SUPONE ENCONTRAR LA PROCURADURA. Por lo tanto igual que en el cargo segundo no es dable estructurar una omisin sobre un hecho que mi defendido desconoca y an hoy desconoce, pues el IICA no solo no informo estas supuestas irregularidades, sino que en los informes bimensuales de avance de la ejecucin del convenio 055 de 2008, siempre manifest el normal desarrollo tanto del convenio mismo como de las convocatorias. (Pgina 72 de los descargos)

4.4.4.3.

Pruebas de descargos.

En la etapa de descargos se allegaron las siguientes pruebas documentales, se recibieron los testimonios cuya sntesis se expone y se rindi por la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales correspondiente informe tcnico solicitado por el Despacho cuya valoracin probatoria se efectuara ms adelante. Es de anotar que frente a los diferentes informes de auditoria y tcnicos que dan cuenta de los aspectos fcticos de los proyectos cuestionados, fue objeto de anlisis en el estudio del segundo cargo. 4.4.4.3.1. Documentales: Copia del primer informe de avance del convenio MADR - INCODER - IICA No. 055 de 2008, radicado el 29 de febrero de 2008, con fecha de corte a 25 de febrero de 2008, el cual consta de 217 folios. Copia del segundo informe de avance del convenio MADR INCODER - IICA No. 055 de 2008, radicado el 30 de abril de 2008, con fecha de corte a abril 25 de 2008, el cual consta de 85 folios. Copia del tercer informe de avance del convenio MADR - INCODER - IICA No. 055 de 2008, radicado el 11 de julio de 2008, con fecha de corte a junio 25 de 2008. Copia del cuarto informe de avance del convenio MADR - INCODER - IICA No. 055 de 2008, radicado el 01 de septiembre de 2008, con corte a agosto 25 de 2008.

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Copia del quinto informe de avance del convenio MADR - INCODER - IICA No. 055 de 2008, radicado el 04 de noviembre de 2008, con fecha de corte a octubre 25 de 2008. Copia del sexto informe de avance del convenio MADR - INCODER - IICA No. 055 de 208, radicado el 06 de enero de 2009, con fecha de corte a diciembre 25 de 2008 Copia del primer informe de interventora del convenio especial de cooperacin tcnica y cientfica No. 055 de 2008, de abril de 2008 Copia del memorando remisorio del primer informe de interventora, remitido al Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el 30 de abril de 2008. Copia del segundo informe de interventora del convenio especial de cooperacin tcnica y cientfica No. 055 de 2008, de julio de 2008, el cual consta de 08 folios. Copia del memorando remisorio del segundo informe de interventora, remitido al Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el 22 de julio de 2008. Copia del tercer informe de interventora del convenio especial de cooperacin tcnica y cientfica No. 055 de 2008, de octubre de 2008. Copia del memorando remisorio del tercer informe de interventora, remitido al Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el 20 de octubre de 2008. Copia del acta No. 02 del Comit Interventor, de octubre 01 de 2008. Copia del cuarto informe de interventora del convenio especial de cooperacin tcnica y cientfica No. 055 de 2008, de enero de 2009. Copia del formato de seguimiento del plan operativo del convenio 055 de 2008. Copia del memorando remisorio del cuarto informe de interventora, remitido al Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el 20 de enero de 2009. Copia del informe financiero y de ejecucin presupuestal del convenio 055 de 2008 entre el MADR - IICA, presentado el 14 de abril de 2008, con fecha de corte a marzo 31 de 2008. Copia del informe financiero y de ejecucin presupuestal del convenio 055 de 2008 entre el MADR - IICA, presentado el 11 de julio de 2008, con fecha de corte a junio 30 de 2008. Copia del informe financiero y de ejecucin presupuestal del convenio 055 de 2008 entre el MADR - IICA, presentado el 12 de agosto de 2008, con fecha de corte a julio 31 de 2008.

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Copia del informe financiero y de ejecucin presupuestal del convenio 055 de 2008 entre el MADR - IICA, presentado el 19 de septiembre de 2008, con fecha de corte a agosto 30 de 2008. Copia del informe financiero y de ejecucin presupuestal del convenio 055 de 2008 entre el MADR - IICA, presentado el 22 de octubre de 2008, con fecha de corte el 30 de septiembre de 2008. Copia del informe financiero y de ejecucin presupuestal del convenio 055 de 2008 entre el MADR - IICA, presentado el 25 de noviembre de 2008, con fecha de3 corte a octubre 31 de 2008. Copia del informe financiero y de ejecucin presupuestal del convenio 055 de 2008 entre el MADR - IICA, presentado el 10 de febrero de 2009, con fecha de corte a enero 31 de 2009. Copia del memorando de enero 17 de 2008, enviado a la Oficina Asesora Jurdica del MADR. Copia de la pliza No. 24 GU022432 expedida por la Compaa de Seguros CONFIANZA como garanta nica de cumplimiento del convenio 055 de 2008 entre el MADR - INCODER - IICA. Copia del memorando enviado al Director del Programa Agro Ingreso Seguro el 05 de febrero de 2008, con la aprobacin de la factura No. 1899. Copia de la factura 1899 emitida por el IICA. Copia del formato de certificacin para dar visto bueno y autorizar desembolsos para convenios y contratos de febrero 14 de 2008, por valor de $24.000.000.000.oo. Copia del formato de certificacin para dar visto bueno y autorizar desembolsos para convenios y contratos de febrero 14 de 2008, por valor de $10.889.691 .375.oo. Copia de la carta enviada por el representante del IICA de abril 28 de 2008, informando la cuenta y el manejo separado de los recursos desembolsados por el convenio 055 de 2008. Copia del certificado emitido por el IICA de paz y salvo con aportes parafiscales, de febrero 04 de 2008. Copia del informe de auditoria al convenio 055 de 2008, realizado por la oficina de control interno del MADR, realizado en septiembre de 2008, el cual consta de 17 folios.

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Copia del, memorando No. 20082800058773 enviado por la jefe de la Oficina de Control interno del MADR, el 18 de septiembre de 2008, dando a conocer el informe de la auditoria interna realizada. Copia del memorando No. 20082300063453, enviado por el Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO el 03 de octubre de 2008, dando respuesta al informe de auditoria de la oficina de control interno. Copia del formato de solicitud de acciones preventivas, correctivas o de mejora, elaborado por el Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, para corregir las fallas encontradas por la oficina de control interno en su auditoria, el cual consta de 02 folios. Copia del certificado emitido por el IICA de paz y salvo con aportes parafiscales, de octubre 06 de 2008. Copia del memorando No. 20082310079133, donde el Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO solicita dar cumplimiento a las estipulaciones contenidas en los convenios y en el manual de interventoria del MADR, de fecha 15 de diciembre de 2008. Copia del memorando donde se deja constancia de no haber recibido entrega del cargo cuando asumi como Director de Desarrollo Rural del MADR el Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO. Copia del memorando No. 20082300077283, donde el Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO remite al Viceministro del MADR el informe de ejecucin de los convenios a cargo de la Direccin de Desarrollo Rural los convenios a cargo de su dependencia, de noviembre 27 de 2008. Copia del listado de funcionarios de la Direccin de Desarrollo Rural, registro de firmas para el ao 2007. Copia del oficio remisorio del resumen de la gestin de la Direccin de Desarrollo Rural, emitido por el Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, dirigido al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, de abril 07 de 2009. Copia del informe de entrega del cargo de Director de Desarrollo Rural del MADR del Dr. JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO. Copia de todos los contratos de las personas funcionarios y contratistas que se desempearon en la unidad ejecutora del IICA, adjuntando adems los trminos de referencia de cada uno de estos contratos y sus informes de actividades. 4.4.4.3.2. Testimoniales

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La Dra. ALBA SNCHEZ RIOS quien para la poca del convenio 055 de 2008 funga como Directora de Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y era adems miembro del comit interventor, se abstuvo de rendir testimonio argumentando que ejerca su derecho a no autoincriminarse, habida cuenta que se encuentra disciplinada en este proceso. Dra. ANA MARLENNE HUERTAS LOPEZ, quien para la poca de los hechos oficiaba como Jefe de la Oficina de Control Interno del MADR, fue citada a declarar sobre el informe de auditora realizado al comit interventor y el alcance de las actividades a cargo de ese comit. El Despacho le da valor probatorio a la declaracin anteriormente citada teniendo en cuenta la funcin que desempe en la entidad contratante en su condicin de Jefe de Oficina de Control Interno lo que le permiti conocer de primera mano las distintas vicisitudes que acaecieron durante la labor de interventora correspondiente al convenio 055 de 2008. Asimismo, porque su exposicin fue responsiva, clara y completa y, de otro lado, resulta coherente y firme con la prueba documental ampliamente examinada en la presente decisin. ANA MARLENE HUERTAS, especializada en control interno y planeacin, jefe de la oficina de control interno del MADR desde el ao 2006 y vigente para el momento de rendir su declaracin el 28 de marzo de 2011. En cuanto al alcance de la auditora realizada por la oficina de control interno al convenio 055 de 2008 explic que sta fue realizada a travs de la Direccin de Desarrollo Rural porque ese convenio perteneca o estaba administrado por la Direccin de Desarrollo Rural o a cargo de la Direccin de Desarrollo Rural. Adicionalmente explic que el alcance correspondi a la verificacin del cumplimiento de algunos requisitos de ley en las etapas en la contratacin y del manual de contratacin e interventora del Ministerio y se hizo con base en los documentos suministrados por el interventor del convenio 055, como el convenio, las actas de comit interventor, actas de comit administrativo, comunicacin del revisor fiscal del IICA que acreditaba apertura de una cuenta corriente, expedicin de la garanta nica de cumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio y obligaciones laborales, rendicin de informes bimensuales del IICA, certificado de disponibilidad presupuestal para asignacin de recursos, autorizacin, recursos de vigencias futuras al Ministerio por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, certificacin suscrita por el revisor fiscal del IICA donde acredita pagos parafiscales para el primer desembolso. De acuerdo con el informe y frente a la etapa precontractual se verificaron los siguientes requisitos: certificado de disponibilidad presupuestal, autorizacin de recursos de vigencias futuras, parafiscales y garanta nica de cumplimiento. Aclara que en la auditoria es contra los documentos o los papeles que les suministran y no se hizo de campo. Respecto a la ejecucin del convenio puntualiz: concluy que en cuanto a la ejecucin del convenio, en cuanto al
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objeto del convenio de riego y drenaje, en cuanto a la muestra que tom y la parte que mir porque ella mir en cuanto a la ejecucin del convenio, encontr que se estaba ejecutando de manera adecuada al objeto de riego y drenaje, es decir que la auditoria revis que los recursos del convenio se estaban ejecutando en riego y drenaje, eso fue lo que ella dijo. (Negritas fuera del texto, pagina 3 de la declaracin) Adems una de las sugerencias de la auditoria fue la siguiente: Es necesario que se realice de manera integral por parte de los interventores designados la labor de interventora en cada una de las etapas de dicha actividad. aspecto que no pudo dar explicacin alguna la jefe de la oficina de control aduciendo que no puede afirmar porque la auditoria lo dejo plasmado.

El ingeniero LUIS ALBERTO ORDOEZ NAVAS, quien para la poca de los hechos se desempeaba como Director de Interventora de la empresa SIGO LTDA, fue citado a declarar frente a las razones para se diera la firma del acta de iniciacin de los proyectos cuestionados en el auto de cargos, sin que hubiesen entregado la resolucin de concesin de aguas. El Despacho le da valor probatorio a la declaracin anteriormente citada teniendo en cuenta la funcin que desempe en la entidad contratante en su condicin de Interventor de la firma SIGO LTDA, a cargo de los proyectos para el predio CAMPO GRANDE, partes 1, 2, 3, 4 y 5 lo que le permiti conocer de primera mano las falencias que presentaban estos proyectos, principalmente en el tema de concesin de aguas. Asimismo, porque su exposicin fue responsiva, clara y completa de tal manera explic minuciosamente los pormenores de los informes que rindi en la materia, resultando coherente con la prueba documental ampliamente examinada en la presente decisin. El Ingeniero LUIS ALBERTO ORDOEZ NAVIA, Gerente y Representante de SIGO LTDA, en testimonio rendido en este proceso el 12 de abril de 2011, quien al preguntarle de manera concreta por las conclusiones de su informe de viabilidad a los proyectos de riego y drenaje para las fincas CAMPO GRANDE manifiesto que eso es lo que estamos diciendo en las conclusiones, lo que decimos es que el caudal concesionado era insuficiente frente a la demanda de los proyectos y eso lo reiteramos en cada uno de los proyectos y en las conclusiones y recomendaciones.387

387

Pginas 10 -11 declaracin Luis Ordoez de SIGO LTDA.


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A solicitud del Despacho hizo un relato de observaciones o situaciones advertidas frente a los proyectos de riego y drenaje del predio Campo Grande, partes 1, 2, 3, 4 y 5 bajo su interventora as:388

Se demoraron mas de los 4 meses inicialmente estimados por los ejecutores, situaciones que se presentan en la ejecucin de los proyectos como que obligaron a hacer pequeas modificaciones de los diseos, pequeos ajustes, algunos estaban sin considerar los caminos de acceso a los predios, haba que eliminar las lneas de aspersores que sobre estas vas se mostraban en los planos, esos son los ajustes, hubo bastantes inconvenientes por la ola invernal o el crudo invierno que se desat en las pocas de ejecucin que generaron que se volvieran a tapar las zanjas de algunas excavaciones, ocasionando demoras en los avances de los proyectos, tambin recuerdo algunos inconvenientes en los suministros de los materiales, de los accesorios, motivado por el inconveniente del proveedor de tuberas, PAVCO se comprometi con todos los proyectos y no fue tan preciso en el suministro oportuno para la ejecucin de los proyectos. Era un solo globo de una finca grande llamada campo grande y dentro de la misma estaban los 5 proyectos denominados como se dijo inicialmente, con un promedio de reas de un poco mas de 100 hectreas cada uno, los cultivos eran de palma africana sembrada en todos ellos, unas de mayor edad que otras y que inicialmente se regaban con el agua proveniente de los pozos concesionados existentes en el predio, despus con el proyecto de riego tomaban agua no solo de los pozos sino de los canales de las derivaciones del rio ariguani, canales que atravesaban todos los predios. Sobre los cuales fueron diseados los proyectos con sus estaciones de bombeo en cada uno de ellos

El apoderado del disciplinado le pregunt lo siguiente: De esas modificaciones a la concesin o a los modelos de riego que se ha hecho mencin en las ultimas respuestas, la autorizacin de esas modificaciones estaba supeditada al MADR, es decir, al MADR se le informaba previamente de la necesidad de realizar tal modificacin frente a lo cual contest: No poda asegurarlo pero si siempre tuve el conocimiento debido a la exigencia semanal del IICA de presentar los informes con mucha puntualidad, generalmente era los jueves, si mal no recuerdo, debido a que ellos a su vez tenan que enviarlos al MADR, no se a quien, a donde iba, creo que era al viceministerio el que se encargaba de hacerle el seguimiento a todos los proyectos.389 4.4.4.4. Anlisis y consideraciones frente al tercer cargo En el anlisis que se hizo frente al cargo segundo donde se determin y prob la existencia de la situacin fctica planteada en el pliego de cargos en orden a las deficiencias que presentaban los 23 proyectos de riego y drenaje para la fincas CAMPO GRANDE, MARIA LUISA, LAS MERCEDES y SAN DIEGO, en los departamentos de Magdalena, La Guajira y Cesar, cuestionados en el pliego de cargos, frente al incumplimiento de las especificaciones establecidas en los
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Pgina 5 de la declaracin de LUIS ORDOEZ de SIGO LTDA Pgina 23 de la declaracin de LUIS ORDOEZ de SIGO LTDA
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numerales 3.1.2. Hidrologa; 3.2. Topografa y Diseo de las Obras; 3.2.1. Levantamiento topogrfico y 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin, aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los Trminos de Referencia establecidos para la Convocatoria de Riego y Drenaje 1 de 2008 dentro del Convenio 055 de 2008 celebrado entre el MADR, el INCODER y el IICA y pese a ello, el 3 de julio de 2008 fueron suscritos los respectivos acuerdos de financiamiento. As las cosas es innegable la existencia de falencias tcnicas de los proyectos que an con posterioridad a la firma de los acuerdos de financiamiento persistieron. El material probatorio descrito a lo largo del juicio de responsabilidad disciplinaria advierte de manera reiterada en todos los 23 proyectos de riego y drenaje para los predios CAMPO GRANDE, LAS MERCEDES, MARIA LUISA y SAN DIEGO, originadas en las etapas de evaluacin y calificacin de stos, en razn a que los proyectos fueron evaluados y viabilizados por el IICA y aprobados por el Comit Administrativo del Convenio 055 de 2008, integrado por funcionarios del MADR, INCODER y el mismo IICA, sin el cumplimiento de los requisitos tcnicos definidos en los trminos de referencia como la falta de diseos, la ausencia de concesiones de agua y caudales mnimos requeridos de acuerdo al proyecto, la no definicin de aspectos como obras de captacin, informacin sobre la fuente energtica a utilizar, definicin y capacidad de la bomba, aspectos que repercutieron en la ejecucin en la etapa de ejecucin de los proyectos cuyas consecuencias mediatas fue el rediseo de los proyectos y la ampliacin de los plazos inicialmente establecidos, amn del debilitamiento de los objetivos del programa Agro Ingreso Seguro que buscaba promover la promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalizacin de la economa. Es por ello que el anlisis frente a la conducta de JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, como miembro del comit interventor y la valoracin de las acciones tendiente a garantizar la adecuada ejecucin del convenio 055 de 2008 frente a las diferentes falencias de los proyectos presentados en la convocatoria de riego y drenaje 1 de 2008, mecanismo de desarrollo del citado convenio, sern objeto de estudio en el captulo de las consideraciones en torno al juicio de tipicidad de la conducta del disciplinado. La interventora en la contratacin pblica est basada en los principios orientadores que rigen las actuaciones administrativas390 y los servidores pblicos que la ejercen estn al servicio del Estado y la comunidad391 buscando asegurar el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos de los administrados.392
La Corte Constitucional en la Sentencia C-543/98, sobre la interventora se pronunci en los siguientes trminos: Tngase en cuenta que el interventor, como encargado
390 391

Art. 3 C.C.A. Art. 123 Constitucin Poltica 392 Art. 3 Ley 80/93
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de vigilar la buena marcha del contrato, podr exigir al contratista la informacin que estime necesaria; efectuar a nombre de la administracin las revisiones peridicas indispensables para verificar que las obras ejecutadas, los servicios prestados o los bienes suministrados cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas; podr dar rdenes que se consignarn necesariamente por escrito; de su actuacin depender que la administracin responsable del contrato de que se trate adopte oportunamente las medidas necesarias para mantener durante su desarrollo y ejecucin las condiciones tcnicas, econmicas y financiaras que fueron previstas en l ,es decir que tiene atribuidas prerrogativas de aquellas que en principio solo corresponden a la Administracin, al tiempo que su funcin se convierte en determinante para el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal.

A JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, servidor pblico del MADR, Director de Desarrollo Rural en su condicin interventor tcnico del convenio 055 de 2008 celebrado entre el MADR, el INCODER y el IICA, de acuerdo con el Manual de Interventora, le corresponda leer, leer cuidadosa y detenidamente toda la documentacin soporte del contrato o convenio: estudios previos, pliego de condiciones y/o trminos de referencia; adendas o modificaciones a los mismos; las propuestas tcnica y econmica del contratista; las actas de las audiencias celebradas durante la etapa precontractual; las actas de evaluacin de las propuestas; la resolucin de adjudicacin; las plizas de garanta y su aprobacin; el certificado de disponibilidad presupuestal y el certificado de registro presupuestal respectivo, considerando para ello las diferentes clases de contratacin estatal, esto es, contratacin directa, concurso pblico, licitacin o urgencia manifiesta y con mayor cuidado el texto completo del contrato: objeto; alcances; obligaciones de las partes; valor y forma de pago; plazos; vigencia; garantas; Plan operativo o programa de trabajo, su cronograma de ejecucin, legalizacin y el perfeccionamiento del mismo. Los anteriores deberes le permitiran, como lo dispone el Manual de Interventora, realizar un correcto seguimiento a la ejecucin del contrato, vigilar el estricto cumplimiento de los cronogramas y plazos de ejecucin pactados para las entregas parciales y finales del objeto contratado, verificar el cumplimiento por parte del contratista de las especificaciones tcnicas, de las cantidades y dems especificidades y condiciones pactadas en el contrato o convenio y contempladas en la oferta, en los pliegos de condiciones o trminos de referencia segn la naturaleza de los bienes o servicios contratados, Efectuar las revisiones, visitas, pruebas tcnicas y financieras que sean necesarias para verificar el avance y cumplimiento de las condiciones tcnicas, administrativas financieras y jurdicolegales del contrato o convenio, emitir concepto y recomendacin escrita y debidamente sustentada sobre la viabilidad o no de aprobar prrrogas, adiciones, modificaciones, suspensiones, terminacin anticipada o aplicacin de clusulas excepcionales, efectuar reuniones peridicas con el contratista para analizar y evaluar el estado de avance de ejecucin del contrato; para analizar las posibles dificultades que se presenten y acordar los correctivos que sean necesarios, informar oportunamente y por escrito al comit administrativo y a la oficina asesora jurdica del Ministerio sobre los atrasos, incumplimiento parcial o total de las obligaciones del contratista, as como de las posibles irregularidades que se
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presenten durante la ejecucin del contrato, con el objeto de que se adopten las medidas pertinentes El informe de avance No. 1 del IICA de fecha 29 de febrero de 2008, para el bimestre enero febrero y con corte al 25 de febrero de 2008, expone los parmetros de operacin de la unidad ejecutora y la metodologa para desarrollar en las etapas de filtro operativo, evaluacin y calificacin de los proyectos. Respecto a la evaluacin y calificacin de las propuestas, en el punto B (fl. 6228 c.p. 22) indica que para cada proyecto declarado no viable se entregar al MADR, programa AIS, las razones para declararlo no viable, y entregar un informe final con los detalles pertinentes sobre el proceso y sugerencias para futuras convocatorias. En el punto F (fl. 6290 c.p. 22) el IICA se compromete a entregar un informe con los resultados, as: proyectos viables, proyectos con viabilidad condicionada y proyectos no viables. Esto evidencia que los informes s contenan aspectos fundamentales para ser objeto de anlisis por parte del comit administrativo, as como para ser exigidos o requeridos al IICA. En el punto D (Fl. 6292, c.p. 22) en el ltimo prrafo se indica que "Como resultado de la evaluacin colegiada, cada proyecto se clasifica en una de tres categoras (viable, viable condicionado), no viable). Sern viables condicionados los documentos de proyectos a los cuales los evaluadores les sealen los requisitos de informacin a ser satisfecha por los respectivos proponentes dentro del plazo establecido en los trminos de referencia. Los instrumentos se presentan anexos.". (Negritas fuera del texto) Este numeral forma parte del anexo 3 denominado Propuesta para la operacin del convenio especial (Fl. 6266 c.p. 22) por ende el comit administrativo tena elementos para pronunciarse si acepta esta propuesta, si tiene reparos, igualmente tenia elementos para luego indagar cules proyectos haban sido declarados viables condicionados, como sucedi con los proyectos de campo grande partes 2, 4, y 5; Maria Luis 2, Las Mercedes partes 1 a 5; Sanvi, Vicala, Sovijila, Mevicala, Construmundo, y Kazuma que fueron declarados viables con mltiples observaciones y requerimientos de informacin para ser satisfechos por los proponentes.

El 30 abril de 2008 el Ingeniero JAVIER ROMERO remiti al Dr. JUAN CAMILO SALAZAR el primer informe de interventora del trimestre Enero - Marzo. En el indica que el IICA ha presentado informes de avance de la ejecucin de convenio, correspondiente al bimestre enero - febero de 2007 (En el folio 6764). Se menciona que el coordinador del convenio AIS Daniel Montoya Lopez acta como interlocutor del IICA ante el MADR, el INCODER y la Unidad Coordinadora del programa AIS (Fl. 6765 c.p. 23). Tambin seala que en este periodo el comit administrativo se reuni 1 vez como consta en el acta No. 1 del 10 de enero de 2008 donde el comit administrativo autoriza la apertura de la convocatoria pblica de riego y drenaje y al IICA para efectuar las contrataciones necesarias para conformar la unidad ejecutora. AL COMPARAR ESTE PRIMER INFORME DE INTERVENTORIA CON EL PRIMER INFORME DE AVANCE, BASICAMENTE ES
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UN RESUMEN DESCRIPTIVO Y ENUNCIATIVO, MAS NO ANALITICO. NO SE HACEN SUGERENCIAS, RECOMENDACIONES U OBSERVACIONES. En el segundo informe de avance No. 2 del IICA, de fecha 30 de abril de 2008, para el bimestre marzo abril, con corte al 25 de marzo, se hace un recuento del proceso de filtro y evaluacin. En el cuadro 6 (fl. 6475 c.p. 22) se indica que de 270 proyectos presentados y verificados, tan solo 3 pasaron el filtro operativo y seran evaluables, en tanto que 250 que representa el 92,59% son objeto de subsanacin y 10 fueron declarados no evaluables. Posteriormente, a folio 6477 del cuaderno principal 22, se indica que los no evaluables ascienden a 19 y siguen pendiente por subsanar 7, en tanto que 244 ya son catalogados como evaluables y pasan a la segunda fase, es decir a evaluacin. En esta segunda fase, con corte al 28 de abril, se haban evaluado 86 proyectos, de los cuales 40, es decir el 46,51% son declarados viables y 43 (50,/00%) y 3 (3,48%) estn pendientes. La situacin as planteada genera alertas tempranas, pues si hubo labor de divulgacin y socializacin de los trminos de la convocatoria y en la propuesta del IICA se planteaba un escenario positivo, desde ya se empieza a vislumbrar deficiencias en los proyectos.

El 22 de julio de 2008 el Ingeniero JAVIER ROMERO Remite el informe No. 2 del trimestre Abril Junio al Dr. Juan Camilo Salazar, Viceministro de Agricultura y Presidente del Comit Administrativo del Convenio 055 de 2008. El informe de interventora mantiene la tcnica descriptiva con un amplio acercamiento a la transcripcin, donde el lmite es bastante tenue y delgado, con ausencia preponderante de estudio y anlisis. En general es un buen resumen fidedigno y casi en absoluta transliteracin al informe de avance del IICA. Del resumen que all se hace se evidencia que se tuvo conocimiento de los resultados obtenidos en el proceso de filtro operativo y evaluacin de los proyectos, all indica que 250 proyectos se declararon subsanables, aunque no hace ningn anlisis sobre el particular. Tambin se indica las clasificaciones para los proyectos en las tres categoras existentes, viable, viable condicionado o no viable, cuya decisin se establece que se seala en un acta. Tampoco se hace ningn cuestionamiento para determinar cundo se est frente a una de estas categoras y menos como finalmente resultaron viables 162 proyectos. En el informe se menciona que los interventores de los proyectos realizan visitas de campo y de ello se levanta un informe denominado viabilidad del proyecto, que corresponde a la primera visita. Esto significa que se tena conocimiento de la existencia de tales informes, aunque no se hace ningn pronunciamiento frente a las observaciones all contenidas. Bsicamente como una transcripcin ms indica que "antes de firmar estos acuerdos, los ejecutores de los proyectos debieron cumplir los requisitos precontractuales a saber: resolucin de concesin de aguas expedida por la autoridad ambiental competente (...)". Esto no significa que en efecto haya
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sucedido, se indica un deber ser, un hipottico de lo que debera ser, un supuesto factico ms uno una realidad, que debi ser objeto de anlisis o al menos de indagacin, siquiera por medio de una muestra selectiva. Los dems aspectos del informe hacen relacin a la convocatoria 2 de 2008. Finalmente menciona que el comit administrativo se reuni el 30 de abril con el objetivo de autorizar al IICA a adelantar un proceso de seleccin y contratacin de las firmas que realizaran las labores de interventora de los proyectos declarados elegibles en la convocatoria y aprobar el Manual de Interventora de estos proyectos; y el 21 de mayo de 2008 con el objeto de aprobar y publicar los resultados de la evaluacin y calificacin de los proyectos presentados dentro del marco de la convocatoria y se aprob la modificacin al plan operativo para atender todos los proyectos de la convocatoria. Aqu mismo se menciona el acta del comit interventor, quien el mismo da en que reuni el comit administrativo y de manera paralela dio concepto favorable sobre la modificacin al plan operativo. esta acta que corresponde a la numero 1 indica el dinero actual que tiene la convocatoria 1 y el que necesitara para aprobar y financiar todos los proyectos que fueron declarados viables, luego indica el monto asignado para la convocatoria 2 para finalmente decir que da concepto positivo para trasladar de esta a la convocatoria 1 el monto faltante, sin ningn anlisis y argumento, solo decir que en la convocatoria 2 hay dinero y listo se traslada, sin mirar implicaciones para esta convocatoria 2 u otro argumento, solo una resta y suma con la mayor simplicidad y el menor miramiento o esfuerzo analtico. El informe de avance No. 3 del IICA, de fecha 11 de julio de 2008, para el bimestre Mayo Junio y fecha de corte 25 de junio de 2008, indica que el POA constituye el instrumento base para la ejecucin en el cual se especifican los compromisos adquiridos por el IICA como operador del Convenio 055 de 2008, los recursos asignados para cada actividad y los indicadores de gestin que permiten hacer el seguimiento y control en la ejecucin del convenio. De lo anterior se infiere claramente que contrario a lo expuesto por la defensa de JAVIER ROMERO, la supervisin, el seguimiento a la ejecucin del convenio comprende tambin las convocatorias, adems hay indicadores de gestin que debe revisar y analizar tanto el comit administrativo como el interventor. A folio 6552 del cuaderno principal 22, el informe especifica lo siguiente: En el primer paso de evaluacin ex ante, de los 249 proyectos se declararon viables 123 (cuadro 11). Con nfasis en los principios de equilibrio y rigor tcnico, los otros 126 documentos de proyectos pasaron a una nueva ronda de anlisis por un nuevo panel. Seguidamente, a folio 6553 del citado cuaderno se lee: Como resultado del segundo anlisis de viabilidad, se declararon viables 63 proyectos y se mantuvo el criterio de no viables para 63. Enseguida se desagregan estos resultados por tipo de proyecto: Se revisaron 94 proyectos tipo 1 declarados no viables durante la etapa de evaluacin, de los cuales para 35 proyectos se determin su viabilidad. Se confirm la decisin sobre los otros 59 proyectos, por cuanto las justificaciones expuestas por los pares evaluadores en sus informes y
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los motivos del panel de evaluacin, son suficientes para confirmar la no viabilidad. El balance final de la revisin es el siguiente: Total proyectos revisados: 126. Proyectos Tipo 2: Revisados: 32. Viables: 4. No viables: 28. Proyectos Tipo 1: Revisados 94. Viables: 35. No viables: 59., situaciones que generan alertas para ser analizada por el comit administrativo, al menos preguntar, por qu proyectos declarados no viables inicialmente por los pares evaluadores luego fueron declarados viables por el panel de expertos. El informe de avance No. 4 del IICA al MADR, de fecha 1 de septiembre de 2008, para el bimestre Julio Agosto, con corte al 25 de agosto de 2008, respecto a la convocatoria 1 de 2008 presenta el cuadro 3 contentivo de la proyectos declarados viables donde seala los datos identificadores del proyecto, el nmero de acuerdo, el valor del proyecto, valor solicitado, la contrapartida, el porcentaje de contrapartida, las hectreas beneficiadas y las familias beneficiadas. Los dems aspectos del informe hacen alusin a la convocatoria 2 de 2008.

El 20 de octubre de 2008 el Ingeniero JAVIER ROMERO Remite el informe No. 3 del trimestre Julio - Septiembre al Dr. Juan Camilo Salazar, Viceministro de Agricultura y Presidente del Comit Administrativo del Convenio 055 de 2008.

Adems de hacer un resumen del informe de avance nmero 3 del IICA, entre los cuales menciona que de la totalidad de proyectos declarados elegibles (162) 6 de ellos renunciaron de manera voluntaria al programa ya que sus proponentes argumentaron inconvenientes de tipo econmico, que dificultaban la entrega de la modalidad de la contrapartida en efectivo que estos deberan aportar al proyecto. Es decir, que la totalidad de proyectos beneficiados con la convocatoria corresponden a la suma de 156, de los cuales 131 proyectos son prediales y 25 distritos de riego. Luego discrimina la cantidad de proyectos beneficiados por departamento sin ms anlisis. Para hacer un resumen no se hubiera necesitado nombrar interventores de condiciones profesionales y experiencia. A continuacin se transcriben las conclusiones y recomendaciones. "el convenio se viene desarrollando de acuerdo a lo establecido en plan operativo del mismo y dentro de lo establecido en las clusulas del convenio."(fls. 6784 c.p. 23) a travs de las cuales sin mayor esfuerzo se evidencia una carente accin analtica y de cumplimiento de los deberes funcionales que le ataen como interventor. El informe de avance del IICA No. 5, de fecha 4 de noviembre de 2008, para el bimestre septiembre octubre y con corte al 25 de octubre de 2008, presenta el seguimiento a la ejecucin de los acuerdos de financiamiento. Explica que en el periodo de agosto 26 a octubre 26 de 2008 se rindieron 8 informes semanales y presenta el porcentaje del desembolso realizado, el de inversin y el de obra. Igualmente informa sobre las visitas de seguimiento realizadas a los proyectos beneficiados en la convocatoria 01 de 2008, como consecuencia de ello se realizaron 112 visitas de seguimiento a los proyectos cuyas actas reposan en las
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carpetas de los proyectos. Informacin que se convierte en insumos para que el comit administrativo, si as lo hubiera dispuesto, poda ahondar de manera selectiva, al menos revisar algunas actas de evaluacin. All tambin se seala que durante el periodo correspondiente al presente informe, diferentes ejecutores han presentado ante sus respectivas firmas interventoras, solicitudes de cambio a los proyectos originalmente presentados, por diversos conceptos, entre ellos, reinversiones producto de los descuentos en los materiales de construccin, cambios de hectreas y, o, familias beneficiarias, etc. Otro aspecto para el comit administrativo, pues las solicitudes de cambio a los proyectos son un punto para indagar al respecto y revisar las actas del comit de modificaciones. No se pude dejar todo a la deriva y solo en manos del IICA, pues la responsabilidad es compartida, no subsidiaria. De igual manera se le informa al MADR que en ese periodo se realizaron 7 prrrogas cuyas solicitudes fueron presentadas por parte del ejecutor ante el interventor. Un aspecto ms para indagar ante el comit de modificaciones que es quien finalmente toma la decisin frente al proceso. As mismo en el informe se menciona que de acuerdo al seguimiento que se est realizando a los proyectos de la convocatoria 1 de 2008 se han detectado inconvenientes en 41 proyectos que hacen parte de diferentes departamentos, razn por la cual no se ha podido iniciar su ejecucin. Nuevamente el IICA aporta al MADR ms datos para que los comit administrativo se interese en indagar que est pasando con la ejecucin de los proyectos, aqu se est reflejando las incidencias de las debilidades y la falta de control en el proceso de seleccin de los proponentes. En el folio 6670 del cuaderno principal No. 23 el IICA le comunica al MADR que los proyectos de Construmundo S.A, Vicala S.A., Vizu S.A., Sanvi S.C.A., Mevicala S.C.A., Sovijila S.A., Vicalavi S.A., Banavica S.A., Vibeych S.A., todos del departamento del Cesar y que corresponden a la Hacienda San Diego, de acuerdo al problema planteado por la interventora consider que el diseo del proyecto presenta inconsistencias, igual observacin se hizo para los ejecutores de Las Mercedes 1, 2, 3, 4, y 5 en el departamento de La Guajira. En total 15 proyectos de los 23 cuestionados en el cargo, es decir el 65,21%, luego no pueden decir los miembros del comit administrativo que no fueron informados. El informe de avance No. 6 del IICA, de fecha enero 6 de 2009, para el periodo Noviembre Diciembre, con corte al 25 de diciembre de 2008, puso en conocimiento las acciones de seguimiento a la ejecucin de los proyectos. Indic que en el periodo se presentaron 8 informes de avance semanal, 7 proyectos del Valle del cauca cambiaron su rea mediante actas de comit de modificaciones; se realizaron 70 visitas de seguimiento a los proyectos por parte de los tcnicos regionales, se presentaron solicitudes de modificacin y como resultado se elaboraron 24 actas de modificacin que hacen parte integral del acuerdo de financiamiento suscrito entre el ejecutor y el IICA. Respecto a los proyectos
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cuestionados. A folio 6732 del cuaderno principal No. 23 se mencionan los siguientes proyectos: Finca las Mercedes parte 4, objeto de la modificacin: Por errores cometidos en la topografa hubo la necesidad de redisear el proyecto; Finca las mercedes, parte 2, la misma observacin; Fincas Las Mercedes parte 1, 3 y 5 la misma observacin (ver folio 6733 c.p. 23). En consecuencia hay una clara advertencia para que el comit administrativo se pronuncie, al menos indague qu pas con la evaluacin de los proyectos, por qu en ese momento no se advirtieron estas situaciones, adoptar correctivos, sugerir mejoras, etc. Tambin en el informe se indica que se realizaron 26 prrrogas que hacen parte integral del acuerdo de financiamiento. En el acpite 6 (folio 6739 a 6741 del c.p. 23) se menciona que se han detectado inconvenientes en 42 proyectos y por tal razn no han podido iniciar su ejecucin. Ntese que los acuerdos de financiamiento fueron suscritos el 3 de julio de 2008 y al corte del informe de avance, es decir, 25 de diciembre, no se haba iniciado la ejecucin de estos proyectos. Frente a los proyectos cuestionados se anota lo siguiente: Para Las Mercedes partes 1 a 5 se indica que la falta de informacin y la existencia de datos errneos de topografa obligaron al rediseo del proyecto y por ende a nuevos cronogramas de ejecucin de obras y desembolsos. Ntese que en el anterior informe tambin le haban advertido al MADR inconvenientes con estos proyectos en La Guajira. Para los proyectos de Campo Grande 1 a 5 se indic que las actividades de replanteo no se desarrollaron en el tiempo previsto, por lo tanto las obras se retrasaron del cronograma significativamente.

El 19 de enero de 2009 el Ingeniero JAVIER ROMERO Remite el informe No. 3 del trimestre Octubre - Diciembre al Dr. Juan Camilo Salazar, Viceministro de Agricultura y Presidente del Comit Administrativo del Convenio 055 de 2008. Hace un resumen de lo expuesto en el informe de avance del IICA, luego esto indica que conoca de las modificaciones, de las prrrogas y de los inconvenientes en 41 proyectos. A continuacin se transcriben las conclusiones y recomendaciones. "El convenio se viene desarrollando de acuerdo a lo establecido en plan operativo del mismo y dentro de lo establecido en las clusulas del convenio. " (Fls. 6792c.p. 23]) ES DECIR LA MISMA CONCLUSION DEL INFORME ANTERIOR. En este periodo se elabor el acta No. 2 del comit interventor, de fecha 1 de octubre de 2008 con el fin de hacer una modificacin al plan operativo y trasladar recursos de la convocatoria 1 a la convocatoria 2 habida cuenta que no fueron utilizados. A continuacin se transcriben las conclusiones y recomendaciones. "El convenio se viene desarrollando de acuerdo a lo establecido en plan operativo del mismo y dentro de lo establecido en las clusulas del convenio. " (Fls. 6784 c.p. 23])

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El informe de avance No. 7 del IICA de fecha 6 de marzo de 2009, para el bimestre Enero Febrero de 2009, con corte al 25 de febrero de 2009, presenta el seguimiento a la ejecucin de los acuerdos de financiamiento. Respecto a los proyectos cuestionados en el auto de cargos indica que los siguientes fueron objeto de modificacin: KAZUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, MEVICALA, SANVI, VICALA, VICALAVI, SOVIJILA, VIBEYCH, VIZU, para todos ellos la causa o el objeto de modificacin fue descrito as: Construccin de una sola obra civil de toma (bocatoma lateral, desarenador y caseta de bombeo). El comit de modificaciones indico que la solicitud fue viabilizada siempre y cuanto se cumplan los requerimientos y las aclaraciones tcnicas establecidas por el comit. (fl. 269 c.a. 114). A folio 272 se indic que 34 proyectos han presentado dificultades, entre los cuales se encuentran los anteriormente mencionados en el departamento de Cesar, el problema es el siguiente: El ejecutor no cumpli con las metas fsicas establecidas en el cronograma de obras del proyecto, justificado en las inundaciones presentadas en la zona durante el mes de enero y por el desarrollo del comit de modificaciones en el mes de febrero. El disciplinado labor hasta el 6 de abril de 2009, sin embargo no obra informe de interventora que cubra el trimestre enero marzo, mxime cuando el informe de avance fue presentado durante su periodo laboral y de vinculacin en esta investigacin disciplinaria, motivo por el cual se trajo a colacin, sin embargo no obra ninguna documento alusivo a solicitudes, directrices, auditoras, visitas u otras actividades realizadas por el comit interventor del convenio 055 de 2008, como qued evidenciado y certificado en el acta de visita especial del 13 de abril de 2011 realizada al MADR, donde estuvo presente el disciplinado JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO. (Fls. 11161 a 11168 actuacin principal) En ejercicio de la labor de interventora tcnica la clausula decima cuarta del convenio 055 de 2008 le determin claramente sus funciones, esto es 1) Vigilar el estricto cumplimiento de las obligaciones en cabeza del IICA, derivadas del presente convenio; 2) Ejercer un control posterior con respecto a la gestin y correcta destinacin de los recursos del Convenio; 3) Verificar y revisar los informes rendidos por el IICA en relacin con el Desarrollo del Convenio; 4) Rendir concepto previo en relacin con las modificaciones al Plan Operativo, as como la ampliacin al plazo y el monto del convenio. 5) Almacenar, custodiar y mantener las memorias, archivos y, en general, todos los documentos que se produzcan durante la ejecucin del convenio; 6) Realizar auditorias documentales y en campo, cuando as lo consideren necesario, para verificar la forma en que se estn desarrollando las actividades propias del Convenio; 7) Aprobar previamente a la firma de las partes el acta de liquidacin del convenio; 8) supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y el desarrollo del presente convenio. La interventora a que se refiere esta clusula ser ejercida por el comit interventor, sin perjuicio del control y la vigilancia interna que con respecto al adecuado desarrollo de las actividades, la apropiada destinacin de los recursos y la correcta ejecucin del presente Convenio, debern ser ejercidas por

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las diferentes instancias de EL IICA. 9) Las dems previstas en el Manual de Interventora del Ministerio. La interventora implica una accin proactiva, dinmica, demanda la mxima atencin, pues en el desarrollo del contrato estatal est inmersa la presencia de recursos pblicos cuya proteccin y salvaguarda exige la aplicacin de los ms altos estndares de control de calidad y tcnicas de auditoria , entre otras herramientas y procedimientos aplicables, que para el caso que nos ocupa inicia automticamente se termine la legalizacin del respectivo contrato o convenio y solo concluyen con el acto de liquidacin del mismo.393 El objeto de la interventora consiste en adelantar labores de seguimiento, vigilancia, y control sobre los bienes, servicios y obras que contrate la entidad con particulares, entidades pblicas u organismos internacionales. Para tal efecto el funcionario designado por la entidad para ejercer estas actividades debe ser idneo y satisfacer las exigencias de conocimientos frente al objeto del contrato o convenio respecto al cual ejercer la interventora, este el perfil de quien haya sido designado como interventor. La interventora en la contratacin estatal no puede ser un labor ajena a la Norma Tcnica de Calidad en la Gestin Pblica NTCGP 1000:2009, ni a la poltica de calidad de la entidad, exige un control de calidad, identificando posibles riesgos e impactos en cada uno de los procesos objeto de seguimiento, vigilancia y control, orientado a la prevencin de situaciones de crisis que puedan inferir en el cumplimiento de los objetivos institucionales, a resguardar los recursos contra la materializacin de riesgos y asegurar la satisfaccin y necesidades de los beneficiarios La interventora tcnica est caracterizada por una presencia vigilante y participativa que en el ejercicio del control de calidad como herramienta estratgica se aplique la secuencia Planear, Hacer, Verificar y Actuar. Para su desarrollo eficaz y eficiente es importante tener en cuenta entre otros aspectos, los siguientes: 1. La realizacin de un completo, riguroso, serio y juicioso anlisis de los documentos previos del contrato o convenio, del texto completo del contrato o convenio, las obligaciones del contratista o cooperante, su cronograma de ejecucin, el plan operativo, los informes de avance y en general todos los documentos que se produzcan durante la ejecucin del contrato o convenio, hasta su liquidacin. 2. La implementacin de controles, visitas tcnicas, reuniones peridicas con el contratista, verificacin de los informes de avance, validacin de la informacin recibida a travs de muestras aleatorias, listas de chequeo o auditoria de campo, si es del caso, exigencia de informacin que estime
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MADR. Manual de Interventora. Alcance de la Interventora.


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pertinente al contratista, todo ello con el objeto de generar alertas tempranas frente a los atrasos, modificaciones, incumplimientos parciales o totales de las obligaciones del contratista, as como de las posibles irregularidades que se presenten durante la ejecucin del convenio. La recomendacin oportuna de medidas pertinentes para solucionar las situaciones advertidas, la imposicin de clusulas excepcionales, la sugerencia de hacer efectivas las plizas y la generacin de planes de contingencia o de mejora entre otras acciones correctivas o sancionatorias segn el evento planteado, velando siempre por el buen manejo e inversin de los recursos pblicos y el cumplimiento por parte del contratista o cooperante de las especificaciones tcnicas y calidad del objeto contractual La defensa en sus alegatos de conclusin menciona que precisamente una de las labores destacadas del Dr. ROMERO MERCADO fue la de revisin y anlisis de los informes que presentaba cada dos meses el IICA, aspecto que generaba un ciclo de informacin, que adems no se quedaba solamente en letra muerta, sino que le serva de insumo a otras dependencias del Ministerio de Agricultura, sin embargo como qued demostrado y analizado frente a cada uno de los informes y las situaciones irregulares en los proyectos objeto de cuestionamiento, es evidente que el implicado en su calidad de integrante del comit interventor en el aspecto tcnico, no vigil ni supervis las actividades desarrolladas por el IICA, ni verific el estricto cumplimiento de los trminos de referencia, los cuales hacan parte de las directrices del Ministerio para la implementacin de la convocatoria de riego y drenaje, como objeto del citado convenio. Analizar no es resumir, no puede la defensa y el disciplinado comprender dos trminos que tienen connotaciones distintas, analizar implica hacer un examen detallado del informe que le reportaba el IICA, pero este no era el nico insumo que tenia el interventor para ejercer su labor de interventora, tambin existan los informes semanales, las actas de evaluacin, y los mismos proyectos, haba amplia documentacin para revisar, y para ello entre las funciones asignadas por el convenio le indican la realizacin de auditorias, una herramienta de vital importancia y con mayor relevancia y preponderancia para el disciplinado dadas sus condiciones y formacin profesional en Ingeniera Ambiental y con conocimientos en temas de calidad que bien poda aplicar al realizar un control de calidad o un control de gestin sobre la ejecucin del objeto contratado. Su labor de interventora no se centraba solamente en los informes del IICA, su labor de interventora es global, no es esperar que el contratista le informe de las irregularidades que advierte, precisamente la rigurosidad de su examen lo conlleva a descubrir aquellos aspectos que ameritan alertas, susceptibles de poner en riesgo el objeto contratado y con ello los recursos pblicos que han sido invertidos. Se reitera lo expuesto en el pliego de cargos en el sentido que el disciplinado al no haber ejercido las funciones en la ejecucin del convenio 055 2008 permiti que sin el cumplimiento de requisitos tcnicos, establecidos en los trminos de referencia de la convocatoria 1 de 2008 (numerales 3.1.2. Hidrologa; 3.2.
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Topografa y Diseos de las Obras; 3.2.1., levantamiento topogrfico y 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin) se seleccionaran proyectos y firmaran acuerdos de financiamiento, inconsistencias, que no fueron subsanadas en trmino por los proponentes de los proyectos y ocasionaron el rediseo de algunos proyectos, constantes retrasos en los cronogramas de obra, y prrrogas que originaron un sobrecosto en la interventora contratada por el IICA, cuyo contrato fue adicionado con el visto bueno del Ministerio. Otro Aspecto que se resalta, es el hecho, que a pesar de que las empresas interventoras de los proyectos contratadas por el IICA, con antelacin a las firmas de los acuerdos de financiamiento, practicaron vista a los predios y dejaron en el acta de iniciacin de los proyectos la siguiente constancia: De igual forma se deja constancia que el interventor visit el predio donde se va a ejecutar el proyecto, revis los documentos y planos de obras correspondientes, revis detalladamente las cantidades de obra y ha establecido coherencia en la revisin de estos dando viabilidad al desarrollo de la obra contemplada en el acuerdo de financiamiento, posteriormente presentaran observaciones a los diseos, solicitando su rediseo, debido a la falta de requisitos tcnicos, sin que se encuentre ningn pronunciamiento del disciplinado como integrante del comit interventor. Aunado a lo anterior, el IICA autoriz prrrogas sucesivas a los acuerdos de financiamiento como consecuencia de las demoras en las que incurrieron los ejecutores, circunstancias que tampoco advirti el disciplinado. Si bien es cierto, que la ejecucin de los proyectos cont con la supervisin y vigilancia de la Interventora contratada por el IICA, en el caso de los proyectos revisados, ello no garantiz que su ejecucin se desarrollara dentro de los parmetros establecidos en los trminos de referencia, toda vez que el IICA, habiendo sido informado oportunamente de los inconvenientes en su desarrollo, no hizo nada para remediarlo o evitarlo, ni el Ministerio de Agricultura, imparti las directrices correspondientes. Es evidente como lo seala la defensa que al comit interventor le era fsica y materialmente imposible entrar a analizar y juzgar cada uno de los proyectos que se presentaron en las convocatorias, adems de que no era su funcin, sin embargo, no por ello puede aceptarse hubiera dejado de cumplir a cabalidad las actividades a su cargo para garantizar la apropiada destinacin de los recursos y la correcta ejecucin del presente Convenio, debern ser ejercidas, perfectamente poda Realizar auditorias documentales y en campo, cuando as lo consideren necesario, para verificar la forma en que se estn desarrollando las actividades propias del Convenio, herramienta donde poda utilizar muestras aleatorias de los proyectos objeto de evaluacin, sostener reuniones con el Directo de la Unidad Ejecutora o su coordinador Tcnico, Dres. DANIEL MONTOYA y JAIRO CANO, estos son algunas situaciones que poda realizar el interventor para cumplir sus funciones, ms all de una simple lectura y resumen de los informes de avance del IICA.

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Ninguno de los aspectos mencionados fueron advertidos por la Oficina de Control Interno, pues claramente ella seala que su auditoria fue documental y de campo, con un alcance restringido que segn explic la Dra. ANA MARLENE HUERTAS, Jefe de la Oficina de Control Interno del MADR la auditoria fue realizada a travs de la Direccin de Desarrollo Rural porque ese convenio perteneca o estaba administrado por la Direccin de Desarrollo Rural o a cargo de la Direccin de Desarrollo Rural. y correspondi a la verificacin del cumplimiento de algunos requisitos de ley en las etapas en la contratacin y del manual de contratacin e interventora del Ministerio y se hizo con base en los documentos suministrados por el interventor del convenio 055, como el convenio, las actas de comit interventor, actas de comit administrativo, comunicacin del revisor fiscal del IICA que acreditaba apertura de una cuenta corriente, expedicin de la garanta nica de cumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio y obligaciones laborales, rendicin de informes bimensuales del IICA, certificado de disponibilidad presupuestal para asignacin de recursos, autorizacin, recursos de vigencias futuras al Ministerio por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, certificacin suscrita por el revisor fiscal del IICA donde acredita pagos parafiscales para el primer desembolso. Es as como de acuerdo con el informe y frente a la etapa precontractual se verificaron los siguientes requisitos: certificado de disponibilidad presupuestal, autorizacin de recursos de vigencias futuras, parafiscales y garanta nica de cumplimiento. NOTESE QUE NO SE REVISARON LOS ESTUDIOS PREVIOS. Aclar que en la auditoria es contra los documentos o los papeles que les suministran y no se hizo de campo. Respecto a la ejecucin del convenio puntualiz: concluy que en cuanto a la ejecucin del convenio, en cuanto al objeto del convenio de riego y drenaje, en cuanto a la muestra que tom y la parte que mir porque ella mir en cuanto a la ejecucin del convenio, encontr que se estaba ejecutando de manera adecuada al objeto de riego y drenaje, es decir que la auditoria revis que los recursos del convenio se estaban ejecutando en riego y drenaje, eso fue lo que ella dijo. (Negritas fuera del texto, pagina 3 de la declaracin) Adems una de las sugerencias de la auditoria fue la siguiente: Es necesario que se realice de manera integral por parte de los interventores designados la labor de interventora en cada una de las etapas de dicha actividad. aspecto que no pudo dar explicacin alguna la jefe de la oficina de control aduciendo que no puede afirmar porque la auditoria lo dejo plasmado. ES BAJO ESTE CONTEXTO QUE DEBE LEERSE Y ENTENDERSE EL INFORME Y LAS CONCLUSIONES ALLI EXPUESTAS. Finalmente, frente a la solicitud que hace la defensa en sus alegatos de conclusin, de tener en cuenta los siguientes argumentos que esgrimi para el segundo cargo endilgado al Ingeniero JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO este Despacho, los resuelve en la forma como se expuso en la parte considerativa del cargo segundo. En consecuencia, el cargo formulado est llamado a prosperar dado que durante la etapa de descargos no fue desvirtuado el mismo, y si por el contrario luego de
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hacer un anlisis detallado de las escasas acciones del disciplinado como Interventor Tcnico, y miembro del comit Interventor del Convenio 055 de 2008, se encuentra demostrado que el disciplinado no emprendi las acciones oportunas y efectivas para resolver la problemtica planteada en torno a la ejecucin del citado convenio. 4.4.4.5. De la naturaleza de la falta y la culpabilidad

Teniendo en cuenta lo anterior, la falta se mantendr definitivamente como GRAVE, por la inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del comn imprime a sus actuaciones. Efectivamente el implicado actu a titulo de CULPA GRAVISIMA, por desatencin elemental, las pruebas descritas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan vigilado, controlado, verificado y revisado, rendido concepto, realizado auditorias documentales y en campo, almacenado y custodiado documentos y supervisado todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se limitaron a plasmar en los formatos de interventoria parte del contenido de los informes rendidos por el IICA sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev a que las irregularidades que se presentaron en las etapas de viabilizacin, evaluacin, calificacin de los proyectos, hayan pasado desapercibidas a los ojos del disciplinado. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del magistrado ANIBAL CARDOSO GAITN, sentencia del 3 de mayo de 1954, reiter una jurisprudencia anterior donde se afirm que a los jueces, como hombres que son, no puede exigrseles ms de lo que humanamente pueden producir. Pero cuando el funcionario no pone de su parte toda la actividad que es capaz de desarrollar y mira con desdn el cumplimiento de los deberes de su cargo, entonces incurre en conducta culposa o negligente, de la cual debe responder.394 En este orden de ideas, el acervo probatorio demuestra que el investigado no tom las suficientes medidas de precaucin encaminadas a verificar que, en razn a que le corresponda ejercer la interventora, deba cerciorarse que los proyectos de riego y drenaje que iban ser cofinanciados por el Ministerio de Agricultura y el INCODER cumplieran con los requisitos exigidos en los trminos de referencia, para ello deba hacer un seguimiento y supervisin a las funciones del IICA y especialmente a la unidad ejecutora que era a travs de quien, en la prctica, se haca el procedimiento de evaluacin y calificacin de tales proyectos. Es tal su negligencia en el actuar que el deber objetivo de cuidado por no hacer lo que resulta obvio o lo que resulta imprescindible result quebrantado, teniendo en
394

Obra citada, pgs. 364 - 365

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cuenta que debi realizar aquello que cualquier servidor pblico o particular que ejerce funciones pblicas, an siendo negligente o poco prudente, hubiese hecho., es decir, dej de lado de manera elemental, la aplicacin de criterios razonables, moderados, necesarios e imprescindibles que posea en virtud de su formacin profesional y acadmica para realizar los cometidos asignados, los cuales le corresponda poner en prctica, teniendo en cuenta que se ha probado que actu despreocupadamente en el ejercicio de sus funciones, al permitir que los proyectos cuestionados se empezaran a ejecutar sin haberse asegurado que se haba cumplido con tan relevantes requisitos, pese a que en su tambin condicin de interventor le asista el deber de actuar cuidadosamente en la materia, dado que quien se postula para un cargo pblico con la intencin de trabajar por el bien general, asume voluntariamente el reto de administrar lo pblico y se sabe competente e idneo para ello, lo que involucra un mayor cuidado en la administracin de bienes ajenos, el cual, de no ser adecuado, implica que la afectacin sustancial del deber funcional puede ocasionar responsabilidad disciplinaria, por los desaciertos que se llegaren a producir en la materia. 395

4.4.4.6.

De la ilicitud sustancial

El concepto de ilicitud sustancial esta normado en el artculo 5 de la Ley 734 de 2002 que determina que La falta ser antijurdica cuando afecte el deber funcional sin justificacin alguna. Para el caso concreto del comportamiento del Ingeniero JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO quien no realiz debida y oportunamente las funciones de vigilar, controlar, verificar, revisar, realizar auditoras documentales y de campo y general supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del citado convenio 055 de 2008 celebrado entre el MADR, el INCODER y el IICA, es evidente la afectacin sustancial del deber funcional, teniendo en cuenta que en su calidad de Director de Desarrollo Rural del MADR, tena la obligacin como miembro del comit interventor del citado convenio ejercer la interventora tcnica mediante la real y efectiva verificacin de las actividades contratadas con el propsito de asegurar al mximo el cumplimiento del objeto contratado, en este la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria de riego y drenaje 1 de 2008, cuyos proyectos presentados deban sujetarse de manera estricta a los trminos de referencia de tal forma que se garantizar la adecuada asignacin de los recursos del Programa Agro Ingreso Seguro (Ley 1133/07) y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras (Ely 1152/07), funcin que desatendi con el mximo grado de negligencia y descuido. El estatuto contractual, en su artculo 4 numeral 4, en referencia a los derechos y deberes de las entidades en la consecucin de los fines, seala: Adelantarn revisiones peridicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes
395

De manera similar y guardadas las proporciones que tiene cada anlisis en particular, se pronunci la Procuradura Segunda Delegada para la Contratacin estatal en el fallo de segunda instancia radicado 342 1484302006.

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suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promovern las acciones de responsabilidad contra estos y sus garantes cunado dichas condiciones no se cumplan. Las revisiones peridicas a que se refiere el presente numeral debern llevarse a cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el trmino de vigencia de las garantas. El Despacho, en estas circunstancias, concluye que el comportamiento del Ingeniero JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, sin discusin alguna, gener un incumplimiento del deber funcional, en los trminos explicados. Pues su obligacin deba orientarse a la observancia de los postulados de la funcin pblica y actuacin administrativa,396-397en especial la EFICACIA que implica abandonar la retrica y formalismos para valorar el cumplimiento oportuno, til y efectivo de la accin administrativa, principio que le impone el logro de resultados mnimos en relacin con las responsabilidades confiadas a los organismos estatales, con miras a la efectividad de los derechos colectivos e individuales; la ECONOMIA a travs del cual se busca la maximacin de los resultados o beneficios sociales con la menor cantidad de recursos y en el menor tiempo posible y la RESPONSABILIDAD, entendida como la pretensin de exigibilidad del ejercicio positivo y diligente de las competencias legales, cuando su actuacin es indispensable para realizar los intereses generales o proteger un bien jurdico que tutela el derecho y cuya omisin es susceptible de generar riesgos y peligros inminentes que la norma configuradora del derecho ha querido prevenir o evitar. Las autoridades pblicas, sin excepcin La sustancialidad del reproche se concreta en que las actuaciones de la implicada no estuvieron acordes con los mencionados principios y postulados, contrariando su comportamiento el ordenamiento jurdico. 4.5. RODOLFO JOSE CAMPO SOTO, quien para la poca de los hechos se desempe el cargo de Gerente General del INCODER, participe y firmante del convenio 055-08.

4.5.1. ANLISIS Y VALORACIN JURDICA DE LOS CARGOS, DE LOS DESCARGOS, Y DE LOS ALEGATOS DE CONCLUSIN FRENTE A CADA CARGO IMPUTADO 4.5.1.1. 4.5.1.2. Del Primer Cargo Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta.

396

La Corte Suprema de Justicia en sentencia de la Sala de Casacin Penal proferida el 25 de mayo de 2008 por el Magistrado YESID RAMREZ BASTIDAS en el proceso penal No. 29206 hizo un estudio de la funcin pblica y los principios que la rigen. 397 Corte Constitucional, sentencia T-489/99. Ver tambin sentencia C-449/92.

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Al implicado RODOLFO CAMPO SOTO, en su condicin de Director General del INCODER, se le formul un primer cargo, as:
Desconocer los principios de transparencia y responsabilidad que rigen la actividad contractual, al aprobar mediante resolucin No. 05 del 4 de enero de 2008, los trminos de referencia de la convocatoria pblica de riego y drenaje I de 2008, correspondiente al convenio Nos. 055/08, sin que dichos trminos de referencia contaran con reglas claras, justas y completas, en torno a la asignacin de los apoyos econmicos a quienes presentaran proyectos de construccin y/o rehabilitacin y/o mejoramiento de sistemas de riego y drenaje, lo que provoc que durante 2008 se aprobaran proyectos sin el lleno de los requisitos [] As mismo la ausencia de reglas justas objetivas y claras en los trminos de referencia de la mencionada convocatoria, permiti la asignacin de apoyos econmicos a proyectos que no contaban con estudios serios que permitieran garantizar la ejecucin de la obra, la asignacin de recursos y aprobacin de proyectos pertenecientes a un mismo predio de explotacin agrcola y, de otra parte, la ausencia de criterios y parmetros estandarizados que determinaran la viabilidad de los proyectos sometidos a evaluacin en sus aspectos tcnicos, ambientales, econmicos y financieros, que propiciaran la diferenciacin de los apoyos que demandaban las necesidades de los pequeos, medianos y grandes agricultores.

Como normatividad vulnerada se le citaron las siguientes: artculos 123 inciso 2, y 209 de la Constitucin Poltica; 24 numeral 5 literal b, 26 numerales 1 y 4 de la ley 80 de 1993; artculo 48 numeral 31 de la ley 734 de 2002. La falta disciplinaria se calific provisionalmente como GRAVSIMA, a ttulo de CULPA GRAVSIMA, por desatencin elemental. 4.5.1.3. Anlisis de los descargos, alegatos de conclusin y pruebas

El implicado a travs de su abogado de confianza ejerci la defensa presentando escrito de descargos, cuyos argumentos se transcriben a continuacin:
[] Como es fcil deducir, a partir de la consideracin de las pruebas en que se sustenta, de las normas que se estiman como desconocidas, y del concepto de vulneracin, el primer cargo se estructura sobre la base de considerar que los denominados Trminos de Referencia, cuya aprobacin fue uno de los objetos de la Resolucin No. 05 del 4 de enero de 2008, tenan como propsito permitir la escogencia de un contratista. No obstante, ese presupuesto implcito carece totalmente de validez. Los denominados Trminos de Referencia, expresin derogada por el artculo 32 de la Ley 1150/07, en forma alguna tuvieron el propsito de servir como norma para la seleccin de contratista alguno. De una parte, la contraparte del Convenio de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica que se suscribira con posterioridad a la expedicin de la Resolucin No. 05 entre el MADR y el INCODER con el lICA, ya se encontraba definida y
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determinada de manera previa a la aprobacin de los denominados Trminos de Referencia. Para probarlo, basta con leer el artculo 1 de la parte resolutiva de la Resolucin 05/08, cuyo texto es el siguiente: Artculo 1 CONVOCATORIA PUBLICA DE RIEGO Y DRENAJE. Por medio de la presente resolucin se dispone la realizacin, dentro del marco del Convenio de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica a suscribir entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IIC, de una Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje, con el propsito de promover un incremento en la productividad y en la competitividad del sector agropecuario, cuyo operador ser el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura - IICA . (Negrillas y subrayado no son del original) De otro lado, los denominados Trminos de Referencia tan solo establecan las indicaciones necesarias para definir el alcance y procedimiento de la convocatoria pblica por la que se seleccionaran los proyectos a cofinanciar con recursos dispuestos por las leyes 1133 y 1152 de 2007, los requisitos, informacin y forma de presentacin que deban cumplir las propuestas que se presentaren para aspirar a la cofinanciacin, los requerimientos tcnicos y financieros exigibles a los proyectos que se pretendan cofinanciar, los criterios de evaluacin y calificacin de los proyectos, y las condiciones de los acuerdos de financiamiento a suscribir. Se trataba simplemente de un mecanismo abierto y transparente para asignar, en el marco de una poltica pblica, unos apoyos econmicos y unos subsidios, dispuestos por la ley. Si bien es cierto que con cada uno de los adjudicatarios de los recursos de que trat la Convocatoria Pblica, se suscribieron sendos acuerdos de financiamiento, dichos acuerdos de manera alguna pueden ser considerados como contratos estatales, en tanto que, como bien se define en el pargrafo 1, inciso 2, de la Ley 1133 de 2007, los apoyos econmicos directos o incentivos no son derechos, ni contratos.... (Negrillas fuera de texto) De acuerdo con lo anteriormente expuesto, no es posible predicar ninguna vulneracin de las reglas que desarrollan el principio de transparencia, y muchos menos la descrita en el artculo 24.5.b, aplicable a unos presupuestos de hecho distintos de los que aqu se analizan, en los que, por dems, no versaron sobre ninguna de las modalidades de seleccin de contratista previstas en el artculo 24 de la Ley 80 de 1993, antes de ser modificada por la Ley 1150 de 2007. Sin embargo, es preciso sealar que en lo relacionado con establecidas para la adjudicacin de los subsidios dispuestos por constituyen el nico mbito de competencia del INCODER, s se objetivas, justas, claras y complejas que permitan la confeccin de la misma ndole, y aseguraban una escogencia objetiva. [] las condiciones la Ley 1152, que definieron reglas de ofrecimientos

Los anteriores requisitos o exigencias mnimas, y los criterios de evaluacin constituan reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la debida confeccin de los proyectos a presentar, como candidatos a obtener los subsidios ofrecidos, y permitan una escogencia objetiva de los mejores proyectos.

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Se trataba, por supuesto, de requisitos o exigencias mnimas, que es lo que, para el caso, dispone el artculo 98 de la Ley 1152/07. Y deban ser requisitos mnimos, porque se trataba de establecer criterios para la adjudicacin de unos subsidios destinados a financiarle, a los beneficiarios, las obras de construccin o de adecuacin de distritos de riego que deban acometer por s mismos. De ninguna manera se trataba de disear trminos de referencia para desarrollar un proyecto especfico y concreto, caso en el que, por supuesto, se hubiera requerido de un mayor nivel de detalle y de exigencia. De ninguna manera puede confundirse, como al parecer lo hace el operador disciplinario, la determinacin de unos criterios mnimos para evaluar y clasificar proyectos (con diversidad de caractersticas) que se presentan como propuesta para la adjudicacin de un subsidio, con la definicin de unos trminos de referencia para la ejecucin de una obra especfica y concrete que debe ejecutarse en el marco de un contrato estatal. En el primer caso, tan solo pueden definirse unas condiciones y caractersticas mnimas que deben contener cada proyecto, cuya viabilidad debe ser determinada por un evaluador, mientras que, en el segundo caso, existe una entidad contratante, que previamente ha determinado la viabilidad del proyecto y ha establecido, a un gran nivel de detalle, las caractersticas de la obra que se propone ejecutar. De ninguna manera se puede afirmar que al aprobarse los denominados Trminos de Referencia para a convocatoria I de riego y drenaje del ao 2008, no exista claridad acerca de los objetivos y metas del componente de riego y drenaje, ni de los principios que lo rigen. Los objetivos y metas de la Convocatoria Pblica estaban perfectamente definidos: Se trataba de asignar, a ttulo de apoyos econmicos y de subsidios, unos recursos que, de una parte, desarrollaban el objeto de la Ley 1133/07, y, de otra, cumplan con lo ordenado por los artculos 92 y siguientes de la Ley 1152/07. Dicha asignacin estaba destinada a un solo componente: riego y drenaje, considerados indistintamente, y sin diferenciar entre uno y otro concepto, en tanto que las obras de riego, como las de drenaje, eran susceptibles del mismo tipo de financiacin. Por tanto, resultaba intrascendente ascender a alturas filosficas para determinar principios que rijan a uno u otro concepto. Tanto el riego como el drenaje estn referidos a un solo concepto: el manejo del agua en los cultivos. Con el riego se aporta agua y con el drenaje se permite la evacuacin del agua excedente en los terrenos destinados, en ste caso, a la produccin agropecuaria. No es cierto que en los denominados Trminos de Referencia, no se establecan procedimientos adecuados de elegibilidad y seleccin de los beneficiarios del subprograma, el nivel o niveles del subsidio, los requisitos o exigencias que se hacen en las diferentes etapas de formulacin, presentacin, seleccin de los mejores proyectos, ni se aseguraba la escogencia de los mejores proyectos. Los denominados Trminos de Referencia s establecan procedimientos adecuados de elegibilidad y de seleccin de los beneficiarios de los apoyos econmicos y de los subsidios a asignar, como establecan los niveles de los subsidios para cada uno de los dos tipos de proyectos, los requerimientos o exigencias de formulacin y presentacin, y unos criterios de evaluacin que permitan asignar puntaje a los proyectos, para clasificarlos en orden de elegibilidad. Dado que se trataba de permitir la presentacin de un nmero indeterminado de proyectos, formulados individualmente por cada aspirante a la financiacin ofrecida, a partir de las

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caractersticas especficas de sus predios y explotaciones agropecuarias, no exista, ni poda existir, en la convocatoria, una etapa de formulacin, sino la definicin de unos requisitos de presentacin, con unas exigencias de contenido que permitieran verificar la viabilidad de los proyectos, la asignacin de una puntuacin, y su clasificacin en orden de elegibilidad para su seleccin. No resulta adecuado afirmar que al determinar el monto del subsidio, no se diferenciaba segn el tipo de productor ni se establecan condiciones para diferenciar las caractersticas deseables de los provectos. La Ley 1133/07, que crea el programa Agro, Ingreso Seguro, establece la concesin de apoyos econmicos directos para los productores agropecuarios, sin contraprestacin econmica alguna de los beneficiarios, con el fin de proteger sus ingresos (ante las distorsiones derivadas de los mercados externos), y de mejorar su competitividad y productividad, ante un escenario de internacionalizacin de la economa. Si bien el artculo 20 de la citada ley enuncia que el programa AIS se encuadra dentro del marco general de las acciones previstas por el Gobierno Nacional para promover, entre otros objetivos, la reduccin de la desigualdad en el campo, esto no significa que para la asignacin de los apoyos econmicos creados por dicha norma, se deban establecer diferencias por tipo de productores. Por ello, en ninguna de sus partes la Ley 1133 dispone diferenciar por tamao de predios, o por capacidad econmica de los productores agropecuarios. Las nicas condiciones para la asignacin de los apoyos econmicos dispuestos por la ley en cita, se encuentran taxativamente consignadas en su artculo 4, que solo dispone que dichos apoyos sean de carcter transitorio y decreciente en funcin del avance de los beneficiarios en trminos de competitividad, la exigencia de un valor mximo por anualidad y tipo de producto, el condicionamiento de los apoyos al cumplimiento de los compromisos de desempeo, la transparencia de las reglas de asignacin, distribucin y acceso, la observancia del principio de equidad, y el bajo costo que se debe buscar en la implementacin, operacin y acceso de los productores a los apoyos econmicos. De otra parte, si bien es cierto que el artculo 92 de la Ley 1152 establece el subsidio para la adecuacin de tierras, para los pequeos productores, tambin lo es que el artculo 93 de la misma norma dispone que Podrn ser beneficiarios del subsidio las Asociaciones de Usuarios ya establecidas, o que se establezcan de conformidad con lo previsto en la presente Ley, con el fin de adelantar proyectos colectivos de adecuacin de tierras que cumplan con las condicione tcnicas, sociales y ambientales establecidas por el Gobierno Nacional, y que tengan como propsito fundamental el incremento de la productividad y la rentabilidad de las producciones agrcolas y/o forestales. Razones stas que desnaturalizan por completo el concepto de vulneracin que pretende edificar el operador disciplinario. No es cierto que los denominados Trminos de Referencia, no establecan mecanismos de seguimiento y control para que se cumplieran los requisitos exigidos a quienes presentaban proyectos. Para demostrarlo, basta con transcribir el numeral 5.4, denominado Interventora tcnica y supervisin, en el que se estipula que El IICA, directamente o a travs de un tercero, realizar una interventora tcnica, financiera, administrativa y legal, a cada uno de los proyectos que resulten beneficiados como resultado de la presente Convocatoria Pblica, sin importar si stos son financiados directamente por l o por el INCODER. (Negrillas y subrayado no son del original) Adicionalmente, en el numeral 5.2 se estableci que dentro de los diez (10) das hbiles siguientes al perfeccionamiento

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de acuerdo de financiamiento, el proponente deba constituir, a favor del lICA o del INCODER, una garanta bancaria, o de compaa de seguros, cuya cobertura inclua, entre otros amparos, el cumplimiento de las obligaciones derivadas del acuerdo de financiamiento. As mismo, en el numeral 5.7, se consignaron, como condiciones resolutorias de la entrega de apoyo, el incumplimiento de alguna de las condiciones relacionadas con la construccin, operacin y manejo de las obras, y el caso en que se estableciere que el predio no est siendo utilizado adecuadamente. De otro lado, es necesario destacar que el Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica, es un acuerdo de tres partes: El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), cada una de ellas con obligaciones especficamente definidas en las clusulas sexta, sptima y octava. As mismo, debe relievarse que dicho Convenio tuvo por objeto la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje que permita la asignacin de recursos del Programa Agro, Ingreso Seguro AIS y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere el artculo 92 de la Ley 1152 de 2007. Es decir, para la implementacin, desarrollo y ejecucin de dos programas que si bien contenan elementos que permitan unir esfuerzos en un mismo procedimiento, deben ser diferenciados, entre otros aspectos, adicionales a los ya sealados por el origen de las facultades y competencia funcional sobre la disposicin de los recursos involucrados. La unin de esfuerzos para asignar los subsidios dispuestos por la Ley 1152/07, s bien aprovechaba la misma Convocatoria Pblica y el mismo operador utilizado para asignar los apoyos econmicos de que trata la Ley 1133 de 2007, en ningn caso le permita al INCODER, o a su representante legal, invadir la rbita de atribuciones propias del Ministerio de Agricultura, en relacin con la orientacin, manejo y disposicin de los recursos del Programa Agro, Ingreso Seguro. El INCODER no es una dependencia del MADR. Es un establecimiento pblico adscrito al MADR, con funciones propias y especficas, al que ninguna funcin le asign a Ley 1133 en relacin con el Programa AIS. Su Gerente General no tuvo, ni poda tener, ninguna participacin en el diseo de los mecanismos dispuestos para el desarrollo de la citada Ley. En cumplimiento de sus funciones, tan solo le competa, en un acuerdo de cooperacin tripartito, velar por la asignacin eficiente de los subsidios ordenados por la Ley 1152. Labor que cumpli eficientemente. Ni el Auto de Cargos, ni persona alguna en el territorio nacional, ha objetado, ni ha formulado reparos, por los subsidios distribuidos entre los proyectos correspondientes al grupo 2 de la Convocatoria Pblica. No es posible, por tanto, asignarle ninguna responsabilidad en los casos puntuales a que se hace referencia en el concepto de vulneracin que por el cargo primero desarrolla el operador disciplinario, apoyado en declaraciones de algunos beneficiarios del Programa AIS. Por dems que, en dichos casos puntuales, adems de una reiterada e injustificada queja sobre la ausencia de parmetros que permitieran una

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asignacin preferente a pequeos y medianos productores, que, como ya se manifest, no la exiga la Ley 1133, tan solo se hace referencia a distorsiones en la aplicacin del Programa AIS, cuya deteccin corresponda al operador del Convenio de Cooperacin, a quien le corresponda la verificacin de la informacin suministrada, incluso con visitas a los lugares de ejecucin de los proyectos, con su propio personal, o con personal por l seleccionado y contratado, de acuerdo con los trminos del propio Convenio, y de los denominados trminos de Referencia. Convenio que, adicionalmente, en su clusula dcimo tercera, dispuso la conformacin de un Comit Interventor con funciones propias, establecidas en la clusula dcimo cuarta, y que previ incluso la posibilidad, de constituir, por parte del MADR, un comit consultivo, con la finalidad de asesorar al Interventor. Instancias stas que, por contar con la posibilidad directa de verificar la documentacin aportada por los postulantes a los apoyos econmicos dispuestos por la Ley 1133, estaban por lo menos, en condiciones de detectar posibles irregularidades, e informarlas a los niveles superiores de direccin y orientacin. Dado que, de conformidad con lo anteriormente expuesto, se encuentra probado y demostrado que en ningn incumplimiento de las obligaciones derivadas de la aplicacin del principio de responsabilidad incurri el Dr. RODOLFO CAMPO SOTO, ninguna vulneracin a dicho principio le puede ser endilgada. Aunque mal puede afirmarse que en el caso bajo anlisis hubo algn proceso de contratacin, es lo cierto que los propsitos buscados por el INCODER al suscribir el Convenio de Cooperacin se cumplieron, que, en lo concerniente al Grupo 2 de proyectos, los recursos se ejecutaron correctamente, y que los derechos de la entidad y de terceros no se vieron afectados por la ejecucin del Convenio de Cooperacin. As mismo, no puede desconocerse que el Dr. CAMPO SOTO ejerci sus funciones en la forma prevista por la Constitucin, la ley el reglamento, y que, en lo que a l respecta, coloc la funcin administrativa al servicio de los intereses generales, desarrollndola con apego a los principios enunciados en el artculo 209 de la Constitucin Poltica. []

En los alegatos de conclusin se reiteran prcticamente los anteriores planteamientos. 4.5.1.4. Caso concreto

De acuerdo con las explicaciones ofrecidas y las pruebas practicadas, encontramos que no se desvirta el primer cargo formulado en contra del implicado RODOLFO CAMPO SOTO, por las razones que se indicaran seguidamente: En primer lugar tenemos, que el seor CAMPO SOTO en su calidad de Gerente General del INCODER, junto con el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, tambin implicado dentro de las presentes diligencias, expidi la resolucin 005 del 4 de enero de 2008, mediante la cual se establecieron los criterios, requisitos, procedimientos y se aprobaron los trminos de referencia para adelantar la convocatoria pblica de riego y drenaje N 1, relacionada con el convenio N 055 de 2008.

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Con la suscripcin de la referida resolucin, cuya finalidad primordial fue la de precisar los criterios y requisitos de los proyectos que quisieran acceder a subsidios por riego y drenaje, se permiti la aprobacin de algunos proyectos sin el lleno de los requisitos legales (Casos: finca CAMPO GRANDE I, II, III, IV y V; finca LAS MERCEDES I, II, III, IV y V; finca MARIA LUISA I, II y III); se viabilizaron por el IICA proyectos que inicialmente no haban sido declarados viables por el panel de evaluadores, sin subsanarse las observaciones (Casos: proyectos 152 y 161, CAMPO GRANDE I y III; proyectos 142 y 136, MARIA LUISA I y III; proyecto 065, VICALAVI S.A.; proyecto 068, VIZU S.A.; proyecto 067, VIBEYCH; proyecto 061, BANAVICA S.A.); se presentaron proyectos, valindose de contratos de arrendamiento, dividindose de acuerdo al nmero de contratos de arrendamiento utilizados, para acceder a cuatro, cinco o ms subsidios, burlando el monto mximo a otorgar que corresponda a seiscientos millones de pesos, lo cual con anterioridad haba sido advertido por la firma ECONOMETRA al evaluar el programa correspondiente al ao 2007, que a su vez hizo otras recomendaciones para futuras convocatorias, sin ser tenidas en cuenta. En dicho informe, se indica como necesidad del Gobierno Nacional, disponer de un documento de polticas acerca del componente de riego y drenaje, en el cual se estableciera con claridad el marco general de la poltica para el componente de riego del programa, el objetivo del componente, los principios generales que rigen el subprograma y las metas que se tenan establecidas para el mismo, considerando adems, que se deba explicar cmo operaba el programa, como se ejecutaran los recursos, as como los mecanismos de seguimiento y evaluacin que se implementaran. Las anteriores sugerencias, cuyo fin era asegurar la escogencia de los mejores proyectos, as como la debida ejecucin de los proyectos, los procedimientos de elegibilidad y seleccin de proyectos, no fueron atendidas por el Ministerio de Agricultura, ni por el INCODER, en cabeza del disciplinado RODOLFO CAMPO SOTO. En el numeral 4.2 del informe se dice que el gobierno nacional debera revisar el monto del subsidio, diferenciarlo por tipo de productor y premiar ciertas caractersticas deseables de los proyectos. Un subsidio del 80% constituye un incentivo muy grande para que: a la convocatoria no lleguen nicamente los mejores proyectos, los proponentes manipulen la informacin de tal manera que el monto efectivo del subsidio termine siendo superior; para forzar situaciones de tal forma que se pueda cumplir con los requisitos de elegibilidad exigidos. Con lo anterior, se adverta la necesidad de una poltica clara para el AIS, de mecanismos de seguimiento, de la implementacin de controles para lograr que se cumplieran los requisitos exigidos a quienes presentaban proyectos y de mecanismos de control que no permitieran manipular la informacin, para evitar que el monto efectivo del subsidio terminara siendo superior. Otra de las sugerencias de ECONOMETRA, guardaba relacin con la determinacin de los lineamientos generales del componente de riego y drenaje, para que se definieran aspectos tales como el tipo de proyecto elegible, los
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beneficiarios del subprograma, el nivel o niveles del subsidio, los requisitos a efectuar en las diferentes etapas de formulacin, presentacin, seleccin de los mejores proyectos, criterios de elegibilidad y seleccin entre otros, proponindose a su vez que el valor de los subsidios fuera mayor para los pequeos y menor para los medianos y grandes productores. De haberse observado tales recomendaciones o sugerencias de parte de la firma ECONOMETRA, los oferentes no hubieran podido acudir a la celebracin de contratos de arrendamiento fingidos, para subdividir proyectos, buscando acceder a varios subsidios, con el fin de sobrepasar indebidamente el monto mximo a otorgar, lo cual lograron, terminando recibiendo subsidios por un monto mucho superior al que legalmente se iba a otorgar. Todo lo anterior, al manipularse la informacin, lo cual se haba avisado, pero a su vez desconocido tanto por el Ministerio, como por el INCODER, que a travs de sus representantes legales, tenan el deber de acogerlas, tomando las medidas pertinentes, evitando lo que hoy se cuestiona. Conforme se indic en el pliego de cargos, uno de los puntos en donde se evidencia la falta de definicin, en los citados aspectos, lo constituye el valor de los montos de los apoyos, los cuales segn el contenido de los trminos de referencia, - convocatoria I-2008- numeral 1.9 prevn un mximo del 80% del valor del proyecto de tipo predial y de reconstruccin o rehabilitacin de distritos de riego, indicando que para los primeros ste no debe superar los 600 millones por proyecto y 7 millones por hectrea, y para los segundos los 3.500 millones por proyecto y 10 millones por hectrea, si es construccin, o 5 millones si es rehabilitacin; no obstante, los anteriores parmetros no contienen una distincin de los apoyos que se deben otorgar a los pequeos, medianos o grandes agricultores, dado que solo se fijan unos lmites mximos del incentivo, sin precisarse la categora de los beneficiarios, circunstancia que en gran medida contrara lo dispuesto en ley 1133 de 2007, la cual se enmarca, dentro de las acciones previstas por el gobierno para reducir la desigualdad en el campo, promover la productividad y competitividad, desigualdad que tal y como se observa, no se logra equiparando -en una convocatoria pblica- a los pequeos agricultores con los grandes agricultores, quienes independientemente de su clasificacin tienen los mismos beneficios. En segundo lugar, la contrapartida, que segn el punto 1.10 de los trminos de referencia es del 20%, tampoco resultaba favorable en porcentaje para los pequeos agricultores, debido a que si bien es cierto que de ese 20%, el 50% poda ser en aporte de mano de obra, aun as, su costo para efectos de presentacin de proyectos de tipo predial, quedaba reducido a un pequeo nmero de productores; quiere decir ello, que la participacin en las convocatorias de riego y drenaje para un pequeo agricultor, se limitaba a las asociaciones de Distritos de riego, en razn a que las condiciones y exigencias para la presentacin de los proyectos, sumados a los costos de los estudios tcnicos, hidrolgicos, levantamiento topogrfico, climatologa, geotecnia, as como los

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estudios de los aspectos productivos y financieros, que se exigan entre otros, no podan ser asumidos o sufragados por un pequeo agricultor. De otro lado, en cuanto al monto de los subsidios, la firma ECONOMETRA haba sugerido revisarlos y diferenciarlos por tipo de productor, premiando ciertas caractersticas deseables de los proyectos, aspectos que no fueron tenidos en cuenta tampoco por el Ministerio, dando lugar a que los pequeos y grandes productores compitieran en igualdad de condiciones, contrariando la finalidad prevista en el marco general de la poltica pblica, pues no es lo mismo que a un pequeo agricultor se le impongan unas cargas y beneficios en condiciones similares a las de un gran agricultor. Los criterios estandarizados en la evaluacin y la falta de ponderacin en la calificacin para pequeos y medianos agricultores, demuestra la ausencia de reglas claras, justas y completas, pues dentro de los criterios de calificacin de los proyectos de tipo predial se tuvo en cuenta para efectos de puntaje: la contrapartida, el costo del proyecto por familias beneficiadas y los costos del proyecto por hectreas a irrigar, colocando a todos los proponentes en igualdad de condiciones frente a un proyecto. Como se anot precedentemente, la falta de reglas claras, justas y completas en la evaluacin de los proyectos, condujo a que bajo unas mismas observaciones algunos proyectos fueran declarados por los evaluadores viables y otros no. Fue el caso de los proyectos Campo Grande I y III, en el que el panel de evaluadores declararon la no viabilidad de los mismos, mediante Acta No. 27 de mayo 2 de 2008, obrante a folio 99 del anexo 10, bajo las siguientes observaciones:
i) Que el caudal seleccionado para el mdulo de riego de 10 Has era muy alto para la conduccin de una tubera de 8 pulgadas. ii) Que el motor seleccionado para la Bomba no era el adecuado. iii) No se tena claridad respecto del suministro de energa (elctrica o diesel). Se presenta en las especificaciones tcnicas un tipo de suministro y en el presupuesto se hace referencia a otro suministro. iv) No hay claridad respecto de la concesin de aguas para el predio beneficiado. (la solicitud de renovacin de concesin presentada no hace referencia al predio campo grande)

Estas observaciones fueron igualmente consignadas por los evaluadores de los dems proyectos de esa misma finca, en los cuales se declar su viabilidad, como fue el caso de los proyectos de la Finca Campo Grande II y V, contenida en el Acta No. 30 de mayo 7 de 2008 obrante a folio 101 del anexo No. 10, que seala en cuanto a la finca Campo Grande II:
i) Deba presentar concesin de agua que cumpla con 93.5 lps. ii) se presentan 240 aspersores adicionales. iii) no se indica la existencia de infraestructura elctrica. iv) no se incluye en el presupuesto la construccin de caseta de bombeo
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Y en relacin con la Finca Campo Grande V. se indic:


i) No hay claridad en la cantidad de agua superficial solicitada por el predio y no es confiable la prueba de bombeo realizada al pozo existente. ii) No indica existencia de red elctrica. iii) Se presentaron 683 aspersores adicionales. iv) No presenta en anlisis fisicoqumico del agua. v) El caudal concesionado debe ser mnimo igual a 93.5 lps.

Dicha observacin resulta igualmente vlida para el caso de proyectos que presentados bajo requisitos previstos en los trminos de referencia, fueron evaluados, viabilizados, firmados los acuerdos de financiamiento y posteriormente fueron objeto de rediseo, debido a la deficiencia de los mismos, circunstancia que demuestra una vez ms la falta de criterios claros en cuanto a la viabilidad o no viabilidad de los proyectos que deba contener los trminos de referencia. Es el caso de los proyectos de las Fincas Mara Luisa II y III; Las Mercedes I, II, III, IV y V, de los proyectos C.I. Tequendama, Mevicala S.C.A, Sovijila, Construmundo entre otros. El diagrama de flujo de la convocatoria internacional de 2008 estableca varios filtros, sin embargo llama la atencin que aunque muchos proyectos quedaron con viabilidad condicionada, terminaron recibiendo subsidios sin que se hubieran subsanado las exigencias de las diferentes instancias, antes del acuerdo de financiamiento. Sin embargo, desde el punto de vista tcnico eran subsanables durante la ejecucin del proyecto aspectos como la estructura de la caseta de bombeo, la seleccin del modelo comercial de la bomba, la fuente de energa y el punto fsico de la captacin de la bomba, lo cual muestra la vaguedad en los trminos de referencia cuestionados. El anterior hecho pudo haber incidido en que se desatendieran temas de fondo como el relativo a las concesiones de agua y a las exigencias para los desembolsos. Si bien, los proyectos pueden ser medidos en cantidades de obra o de costos, los trminos de referencia bien pudieron supeditarlos desde el punto de vista de la funcionalidad de cara a los objetivos propuestos por el AIS. Si los sistemas de riego evaluados por el panel, permitan modular, no se hubieran logrado instalaciones de obras hasta de un 98% con cero funcionalidad, porque como en el caso de la finca San Diego no haban instalado los aspersores. Por tanto, no eran los porcentajes de construccin de obras civiles, los que debieron condicionar los desembolsos dentro del acuerdo de financiamiento, sino la funcionalidad del sistema. Concebido de esta forma el programa AIS, estara indicando coherencia entre la inversin en el campo y los objetivos propuestos. Adems, las subsanaciones de algunos aspectos dejan mucho que pensar, como en el caso de algunos proponentes que presentaron contratos de arrendamiento a cinco aos para cultivos con un periodo de produccin de veinticinco aos y una TIR calculada a diez aos, hecho que para cualquiera an sin ser experto evidenciaba que se trataba de una simulacin de contratos de arrendamientos, asunto sobre el cual el panel de expertos sugiri ampliar los contratos de
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arrendamiento por lo menos a diez aos, contratos de arrendamientos en los que se prev que a su terminacin los sistemas de riego pasan a ser del propietario del predio, beneficindose as el dueo de la tierra y no el proponente, lo cual conlleva a deducir, que haba un inters para que no se rechazaran los proyectos, sino que se trataba de buscar la subsanacin de eventuales errores, para que como fuera, el propietario recibiera el subsidio. Otro punto que llama la atencin, es el atinente a la concesin de aguas, pues se observa que no fue clara la exigencia, por cuanto si bien en los proyectos era exigible como requisito para declarar su viabilidad, ste se supla con la simple formulacin de la solicitud a la autoridad ambiental, con independencia de si haba o no caudales disponibles o si las corrientes estaban o no reglamentadas, asunto vital en un programa fundamentado en el uso de agua. Ahora bien, la legislacin ambiental frente al tema de agua, en especial el decreto 1541 de 1978, es muy precisa sobre las concesiones, sin embargo algunos proyectos fueron aprobados sin contar con concesin de aguas, como en el caso de los presentados por proponentes diferentes a los titulares de las mismas, pues si bien iban a utilizar dentro de la finca beneficiaria de la concesin, se desacat la prohibicin de permitir el uso de terceras personas, llegndose al extremo de pedir que en los contratos de arrendamiento de la fincas, se pactaran los caudales que cada una iban a recibir del titular de la concesin, cuando la ley otorga esa facultad privativamente a las autoridades ambientales, siendo de esta manera desconocidas las Corporaciones Autnomas Regionales por el programa AIS, poniendo en riesgo el proyecto de riego, no solamente al momento de la instalacin, sino en el futuro. Sobre el tema de las concesiones de agua respecto de los proyectos aprobados cuestionados, mediante informe tcnico obrante en las diligencias se indic lo siguiente:
Exceptuando los proyectos presentados por los titulares de las concesiones -que se relacionan en el siguiente cuadro-, las dems propuestas no tienen concesin legal de aguas. El caudal insuficiente no era motivo de subsanacin, sino la ausencia total de caudal concesionado.

PROPONENTE

PROYECTO

CONCESIN DE AGUAS Tiene. Ver resolucin No. 001 del 18 de diciembre de 2002 de CORPAMAG Y CORPOCESAR y resolucin 865 de mayo 9 de 2008 de CORPAMAG. Si tiene. Resolucin 1693 de 2008 CORPAMAG 100 lps y 47,5 de Pozo

AGROINDUSTRIAS CAMPO JMD Y CIA S.C.A GRANDE PARTE 5

INAGRO

MARA LUISA 1

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Al revisar la resolucin 865 del 9 de mayo de 2008 (anexo 30 folio 9) se encuentra que: (i) mediante Resolucin 001 del 18 de diciembre de 2002 emitida por CORPAMAG Y CORPOCESAR se adjudic concesin de aguas al predio Campo Grande (no se tiene copia de este ltimo documento); (ii) el seor JUAN MANUEL DVILA JIMENO, en calidad de representante legal de AGROINDUSTRIAS JMD y Cia. S.C.A. mediante escrito del 15 de enero de 2008, solicit a CORPAMAG renovacin de concesin de aguas superficiales del ro Ariguan para los predios Campo Grande y La America y solicitud de concesin de aguas subterrneas de 4 pozos ubicados en el predio Campo Grande; (iii) para el predio Campo Grande en la fecha de solicitud aun quedaban 4 aos de vigencia de concesin y por tanto se le neg; (iv) se otorg concesin de aguas a la sociedad AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A, en un caudal de 315 lps; (v) en el artculo quinto de la resolucin se dispone que CORPAMAG podr declarar la caducidad de esta concesin en los siguientes casos: Por cesin del derecho a usar el recurso a favor de terceros, salvo que medie permiso previo y escrito de CORPAMAG ; (vi) en el artculo sptimo se advierte Ser causal de caducidad, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones incorporadas en la presente resolucin, las previstas en el artculo 62 del Decreto 2811 de 1974 en concordancia con el artculo 248 del Decreto 1541 de 1978. Al examinar la resolucin 1693 del 1. de agosto de 2008 (anexo 32 folio 9) se encuentra que: (i) el seor PABLO JOSE SOLANO TRIBIN, en calidad de representante legal de INAGRO S.A. mediante escrito del 6 de febrero de 2008, solicit a CORPAMAG otorgar concesin de aguas superficiales para el predio MARA LUISA, sobre la quebrada Orihueca y solicitud de concesin de aguas subterrneas de 1 pozo profundo; (ii) se otorg concesin de aguas superficiales y subterrneas a la sociedad INAGRO S.A., en un caudal de 147,5 lps; (v) en el artculo quinto de la resolucin se dispone que CORPAMAG podr declarar la caducidad de esta concesin en los siguientes casos: Por cesin del derecho a usar el recurso a favor de terceros, salvo que medie permiso previo y escrito de CORPAMAG ; (vi) en el artculo octavo se advierte Ser causal de caducidad, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones incorporadas en la presente resolucin, las previstas en el artculo 62 del Decreto 2811 de 1974, en concordancia con el artculo 248 del Decreto 1541 de 1978 y las establecidas en el Decreto 2858 de 1981. En MARA LUISA el predio total cont con la concesin dada por la resolucin 1693 de 2008 de CORPAMAG, de la misma no hubo una asignacin de caudal especficamente para cada proyecto, adems se autoriz captar una fuente quebrada Orihueca 100 lps y 47,5 lps sobre un pozo subterrneo. Como el titular de la misma por cinco aos era la empresa INAGRO S.A., solamente se poda usar la concesin para el proyecto MARIA LUISA 1, cuyo proponente era el concesionario. Los proyectos del grupo SAN DIEGO, tampoco tuvieron concesin para cada proyecto. La Resolucin No. 1009 de 3 de diciembre de 2004, de CORPOCESAR otorga 945398 lps a lvaro Lus Vives Lacouture y C.I. BANAPALMA S.A., aun cuando la concesin haba sido solicitada para la persona jurdica, como lo indica
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Folios 23 a 37 anexo 51

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el mismo acto administrativo, la Corporacin toma la decisin de otorgarla tanto a la persona jurdica CI BANAPALMA como a su representante. Se requiere establecer cual es el caudal otorgado para cada uno de ellos, as como determinar si tienen captacin diferente y en qu predio se encuentra. Como ninguno de los proyectos propuestos por SOVIJILA S.A., VICALA S.A., VIZU, MEVICALA, SANVI S.A., VIBEYCH, INMOBILIARIA KASUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, VICALVI, estaba presentado por lvaro Vives Lacouture ni por CI Banapalma tal concesin requera permiso previo de la autoridad ambiental para su uso por terceros. En las MERCEDES, ni antes ni despus de la firma del acuerdo de financiamiento, se evidencia que se haya aportado la resolucin que otorgaba la concesin; tampoco se evidencia que los expertos, el IICA, el interventor o el Ministerio, hagan referencia a esta situacin. La resolucin expedida por CORPOGUAJIRA (1599 de 11 de junio de 2007) a las empresas: CI LA SAMARIA, CI ECOFAIR, CI AGROTROPICO, y AGROPECUARIA DEL CARIBE, que obra en los expedientes no corresponde a una concesin que ampare el Proyecto LAS MERCEDES. En el artculo 13 establece que: en el evento de que las empresas involucradas en el proyecto de siembra de 700 has de banano orgnico deseen utilizar las aguas otorgadas por la Corporacin en el marco de otras concesiones de aguas debern solicita a la entidad las modificaciones requeridas. Igualmente en el artculo 7. La Corporacin establece que: CORPOGUAJIRA al no tener la certeza sobre la capacidad de carga del acufero aluvial del Ro Tapias, y al sospechar un avance de la cua marina en este acufero, como reaccion a la extraccin de agua que demanda un proyecto de siembra de 700 hectreas de banano puede hacer uso del principio de precaucin C293-02 Sin embargo dado que el proyecto de siembra de banano Proyecta generar empleo en la regin, y debido a su cualidad de orgnico (baja o ninguna utilizacin de agroqumicos), puede permitirse la concesin. De conformidad con esta concesin si C.I. LA SAMARIA, titular de la concesin, fuera proponente en los proyectos de las Mercedes, bien podra haberla utilizado, pero nica y exclusivamente para sembrar banano orgnico, no para palma africana. De conformidad con la informacin cotejada, el siguiente cuadro muestra los proyectos que no cuentan con concesin: Proponente Nombre del predio Concesin de presentado Aguas DVILA CAMPO GRANDE PARTE 1 NO TIENE CAMPO GRANDE PARTE 2 CAMPO GRANDE PARTE 3 CAMPO GRANDE PARTE 4 MARIA LUISA 2 NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE

JUAN MANUEL JIMENO ANA MARIA DAVILA FERNANDEZ DE SOTO JUAN MANUEL DAVILA FERNANDEZ DE SOTO MARIA CLARA FERNANDEZ DE SOTO NICOLAS SIMON SOLANO

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TRBIN GUSTAVO SOLANO TRIBIN SOVIJILA SA VICALVI SA SOVIJILA SA (PATRICIA VIVES LACOUTURE) VICALA S.A. (ROBERTO EUSEBIO VIVES LACOUTURE) VIBEYCH VIZU (MARIA LUISA ZUOGA VIVES) MEVICALA SANVI SA (SLVIA ROSA VIVES DE SANCHEZ) BANAVICA CONSTRUMUNDO ROBEGRTO ESEBIO VIVES LACOUTURE KASUMA ECOBIO COLOMBIA LTDA LUIS MIGUEL VERGARA DAZ GRANADOS GUILLERMO BARRIOS DEL DUCCA CI LA SAMARIA SA JESUS ANTONIO CARREO GRANADO

MARIA LUISA 3 LA ESPERANZA ARROYO CLARO LA ESPAOLA PALMA NUEVA

NO TIENE No TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE

LUCIANA MARIA LUISA VIZU RIO GRANDE LA CAADA CALIFORNIA LA GRAN VICTORIA

NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE

LA FLORIDA LAS MERCEDES 1 LAS MERCEDES 2 LAS MERCEDES 3 LAS MERCEDES 4 LAS MERCEDES 5

NO TIENE NO TIENE NO TENE NO TENE NO TENE NO TENE

Los trminos de referencia exigen que para ser considerado elegibles, deba el proponente presentar la concesin para el proyecto no para el predio- (numerales 1.3.3. y 2.3.6.). Se permita inscribirse a la convocatoria con la solicitud de concesin para ser elegible, y en el numeral 2.3.6., aclara que el proponente deba aportar la resolucin de concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. Los Decretos 1541 de 1978, y el decreto ley 2811 de 1974, referenciadas por la corporacin Ambiental en las respectivas concesiones, prohben el uso de aguas a terceras personas.

De igual manera, al no contemplar los trminos de referencia reglas claras, justas y completas en cuanto a quines podan ser los beneficiarios de los apoyos, as como de las condiciones para acceder a los mismos, ocasion que dicha coyuntura fuera aprovechada por los proponentes de los proyectos, utilizando la figura de contratos de arrendamiento de partes de sus fincas para lograr presentar un proyecto por cada fraccin de terreno arrendado, lo cual condujo a que un solo predio se beneficiara con ms de un apoyo, incrementando su valor, como sucedi por ejemplo con los proyectos de la Hacienda Campo Grande, la cual se arrend y bajo esta figura se present como Campo Grande I, II, III, IV y V en donde el propietario del predio, Industrias JMD, le arrend los terrenos a varios de sus
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socios. Caso similar, ocurri con los predios de las Fincas Mara Luisa, Las Mercedes, y proyectos del Cesar como MEVICALA, VICALAVI, VISU, VIBEYCH, BANAVICA y SOVIGILA entre otros, en los que una empresa o persona natural termin arrendando fracciones de terreno a sus socios, familiares o en algunos casos, a sus empleados, beneficindose, en ltimas, el mismo predio entendido como un predio de explotacin agrcola con la consecuente valorizacin de sus terrenos. Puntualmente, en lo referido a los proyectos MEVICALA, VICALAVI, VISU, VIBEYCH, BANAVICA y SOVIGILA se suscriben unos contratos de arrendamiento con fecha 22 de febrero de 2008 y posteriormente un otros al contrato con fecha 10 de febrero, en el que se pacta que las obras ejecutadas con dineros del Ministerio, pasaran a ser propiedad del dueo de los terrenos, en otros casos no se dej consignado que ocurrira con las obras ejecutadas, pues as se previ en tales contratos estableciendo que a su terminacin los sistemas de riego pasaran a ser del propietario del predio, lo que beneficia directamente al dueo de la tierra, ms no al proponente. En general los contratos de arrendamiento se firmaron das antes o concomitantes con la presentacin de los proyectos, as como los cnones pactados contemplan sumas por debajo de los precios reales, en comparacin con las hectreas arrendadas o con los cultivos ya existentes siembras en promedio entre 6 meses y 12 aos. Vemos como en el punto 2.3.4 de los trminos de referencia, se seal que los interesados en participar en la convocatoria pblica, deban acreditar la utilizacin legal del predio mediante cualquiera de los documentos sealados para los propietarios, poseedores o tenedores, no obstante, en el citado numeral no se especifican aspectos que garanticen expresamente que el tenedor, poseedor o propietario tuviera la efectiva explotacin agrcola del predio, o que el mismo no hiciera parte de un globo de terreno que ya hubiere sido beneficiario del apoyo, o sobre el cual se hubiere presentado otra propuesta. Tampoco se dice nada en relacin con las condiciones que deban pactarse en los contratos de arrendamiento, para con ello garantizar que el incentivo otorgado, no solo cumpliera con la finalidad prevista en la Ley, sino que adems garantizara en el futuro la sostenibilidad del proyecto de explotacin agrcola. La divisin material de un predio es un tema jurdico y no fsico que pueda subsanarse con cercar u otro tipo de demarcaciones, segn lo establecen los artculos 49399 y 50400 del decreto 1250 de 1970. Lo anterior indica que cuando existe una propiedad, la divisin material debe tener su propio folio de matrcula inmobiliaria. No obstante, frente a los proyectos del AIS, los trminos de referencia no fueron claros en indicar, que un mismo predio no poda ser beneficiario de ms
399

Art. 49. Cada folio de matrcula inmobiliaria corresponder a una unidad catastral y a ella se referirn las inscripciones a que haya lugar. En consecuencia, cuando se divida materialmente un inmueble o se segregue de l una porcin, o se realice en l una parcelacin o urbanizacin, o se constituya en propiedad por pisos o departamentos, el Registrador dar aviso a la respectiva oficina catastral para que proceda a la formacin de la ficha o cdula correspondiente a cada unidad. 400 Art. 50.- Siempre que el ttulo implique fraccionamiento de un inmueble en varias secciones o englobamiento de varias de estas en una sola unidad, se proceder a la apertura de nuevos folios de matrcula, en los que se tomar nota de los folios de donde se derivan.

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de un subsidio, como tampoco prohibi que si un proyecto haba sido presentado por una empresa familiar, los miembros de la misma presentaran separadamente nuevos proyectos. Los subsidios de AIS fueron otorgados por proyecto o actividad econmica no asociados necesariamente a la propiedad de los predios, lo cual permiti que en algunos casos se otorgaran varios subsidios realmente a un nico beneficiario, superndose as el tope mximo autorizado. No puede aceptarse la aseveracin de la defensa consistente en que los trminos de referencia, en forma alguna tuvieron el propsito de servir como norma para la seleccin de contratista alguno, toda vez que tales trminos de referencia formaron parte de la ejecucin del convenio 055 de 2008, por tanto si tenan que ver con la actividad contractual y en consecuencia atender los principios de la contratacin y la funcin pblica. En los trminos de referencia de la convocatoria pblica MADR-INCODER-IICA 01-2008, se estableci lo siguiente:
1.3.4 Evaluacin y Calificacin de proyectos: sometidos a una etapa de evaluacin y calificacin, en la cual se efectuar un anlisis acerca de la viabilidad de los componentes tcnico, ambiental, productivo y financiero de cada proyecto. Si como resultado de este estudio se determina que el proyecto es inviable en uno o ms de estos componentes, el mismo ser rechazado [] De manera excepcional, cuando a ello hubiere lugar, el evaluador podr solicitar documentacin adicional y/o exigir la incorporacin de ajustes al proyecto correspondiente, a efectos de garantizar la viabilidad de todos sus componentes. El cumplimiento de tales exigencias ser verificado directamente por el IICA, previamente a la suscripcin del acuerdo de financiamiento respectivo. Definida la lista de proyectos que superen la evaluacin [] el evaluador, de acuerdo con los criterios establecidos en el numeral 4.1. de los presentes Trminos de Referencia, agrupar los proyectos de acuerdo a lo descrito en el numeral 1.1401 y le asignar un puntaje a cada uno, de manera independiente al interior de cada grupo. De esta manera, se elaborarn dos listas de proyectos elegibles, una por cada grupo en que se divide la presente Convocatoria. Ambas listas estarn organizadas en orden descendente. [] nicamente recibirn el apoyo econmico correspondiente, aquellos proyectos de cada grupo que hubieren obtenido un mayor puntaje al interior de la lista correspondiente, y hasta por el monto mximo de los recursos que sea destinados para cada tipo de proyecto por el Programa Agro, Ingreso Seguro AIS y el INCODER. En consecuencia, a travs de este instrumento nicamente se apoyar el nmero de proyectos que pueda ser cofinanciado con los recursos disponibles para financiar los proyectos de cada grupo en que se divide la Convocatoria.

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Grupo No1. Proyectos de riego predial para el suministro y montaje de recursos hdrico; Y Grupo No2. Proyectos de construccin y/o rehabilitacin de distrito de riego.
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4.1 EVALUACIN Y CRITERIOS DE CALIFICACIN De conformidad con lo establecido en el numeral 1.3 de los Trminos de Referencia de la presente Convocatoria, se reitera que los proyectos que superen la verificacin de requisitos mnimos, sern sometidos a una etapa de evaluacin, en la cual se efectuar un anlisis acerca de la viabilidad de los componentes tcnico, ambiental, productivo y financiero de cada proyecto. Superada esta evaluacin, a cada proyecto se le asignar una calificacin, de acuerdo con los siguientes criterios que se definen para cada uno de los grupos en que se divide el proceso: 4.1.1 Criterios de calificacin para proyectos del Grupo No. 1 (riego predial para el Suministro y manejo del recurso hdrico) CRITERIOS DE EVALUACION CONTRAPARTIDA COSTO DEL PROYECTO POR FAMILIA BENEFICIADA COSTO DEL PROYECTO POR HECTAREA IRRIGADA EVALUACION TOTAL DE LA PROPUESTA PONDERACION (PUNTOS) 350 350 300 1000

4.3. La calificacin ser el resultado de los siguientes criterios y metodologa a. Contrapartida

Ci= 350 * (N-j) / N-1 Ci: Corresponde la puntaje que tendr la contrapartida J. es el lugar que ocupa el proyecto i, al ordenar los proyectos segn valores decrecientes de la variable C N. es el nmero total de proyectos concursando.
b. Costo del proyecto por familia

Fi= 350 * (N-j) / N-1 Fi: Corresponde la puntaje que tendr el costo del proyecto / nmero de familias J. es el lugar que ocupa el proyecto i, al ordenar los proyectos segn valores ascendentes de la variable F N. es el nmero total de proyectos concursando
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c. Costo del proyecto por hectreas irrigadas


Hi= 300 * (N-j) / N-1 4.4. 4.5. Hi: Corresponde al puntaje que tendr el costo del proyecto / nmero de hectreas J. es el lugar que ocupa el proyecto i, al ordenar los proyectos segn valores crecientes de la variable H (Adenda No. 2) N: Nmero total de proyectos concursando. (Subrayado y negrilla fuera de

texto) El Despacho a continuacin analizar los listados que determinaron la calificacin final de los proyectos viables: El documento objeto de anlisis es el listado de los proyectos declarados elegibles en cada una de las categoras en que se divide la convocatoria, (riego predial, y construccin y/o rehabilitacin de distritos de riego), debidamente acompaados de los puntajes que les fueron asignados anexos al Acta 03 del 21 de mayo de 2008 del Comit Administrativo Convenio 055 de 2008402 y el Resumen del Proceso de Filtro y Evaluacin por Tipo de Proyectos, tomado del Tercer Informe del Proyecto403
5. RESUMEN PROCESO DE FILTRO Y EVALUACION POR TIPO DE PROYECTOS TIPO DE TOTAL CALIFICACION EN FILTRO CALIFICACION PROYECTO RADICADOS EVALUACION NO EVALUABLES NO VIABLES VIABLES EVALUABLES 196 137 1 209 13 59 53 25 2 61 8 28 270 21 249 87 162

Al verificar los Criterios de Evaluacin y su ponderacin en puntos, descritos en la evaluacin y Calificacin de Proyectos, numeral 4.1.1., de los trminos de referencia se observa que la variable N: es el nmero total de proyectos concursando, comn denominador en cada una de las frmulas de los criterios, no siendo claros ni justos, como quiera que no se precis cules eran los PROYECTOS CONCURSANDO, si corresponda al total de PROYECTOS RADICADOS, a los EVALUABLES o los VIABLES. En el examen al listado CALIFICACION DE PROYECTOS TIPO 1, CONSIDERADOS VIABLES CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE 1-2008,404 se determin que para la evaluacin y aplicacin de la frmula para obtener la
402 403

Folios 45 al 55 del Anexo 3. Folio 6551 CP 22. Tercer Informe de Avance del IICA Julio 11 de 2008 (con corte junio 30 de 2008) Convenio MADR-INCODER-IICA 055/2008 404 Folios 50 al 54 del Anexo 3
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calificacin de los proyectos, tomaron en los criterios de evaluacin la variable N: es el nmero total de proyectos concursando, el total de los PROYECTOS VIABLES es decir 137, lo cual no se puede interpretar que proyectos concursando era igual o correspondan a proyectos viables. Toda vez que en los trminos de referencia no se explic, ni preciso qu se entenda por proyectos concursando. Para determinar cules eran los PROYECTOS que estaban CONCURSANDO, se tom como referencia el ACTA RESULTADO DEL PROCESO DE VERIFICACIN DE REQUISITOS MINIMOS CONVOCATORIA DE RIEGO 01 2009 MADR IICA del 9 de julio de 2009, donde se concluy:405
TOTAL PROYECTOS RADICADOS TIPO 1 TIPO 2 TOTAL PROYECTOS CONCURSANDO TOTAL PROYECTOS VERIFICADOS TOTAL DE PROYECTOS EVALUABLES TOTAL DE PROYECTOS NO EVALUABLES 376 230 146 376 376 364 12

Traduciendo esta conclusin a los proyectos que participaron en la Convocatoria Riego y Drenaje 1-2008, con el RESUMEN PROCESO DE FILTRO Y EVALUACION POR TIPO DE PROYECTOS, descritos en el cuadro anterior, el resultado es:
TOTAL PROYECTOS RADICADOS TIPO 1 TIPO 2 TOTAL PROYECTOS CONCURSANDO TOTAL PROYECTOS VERIFICADOS TOTAL DE PROYECTOS EVALUABLES TOTAL DE PROYECTOS NO EVALUABLES 270 209 61 270 270 249 21

Continuando con el examen al listado CALIFICACION DE PROYECTOS TIPO 1, CONSIDERADOS VIABLES CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE 1-2008, cotejando el total de los proyectos en las diferentes etapas, tenemos:
TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL PROYECTOS RADICADOS Tipo 1. PROYECTOS CONCURSANDO tipo 1. PROYECTOS VERIFICADOS DE PROYECTOS EVALUABLES DE PROYECTOS NO EVALUABLES 137 59 209 209 209 196 13

TOTAL DE PROYECTOS VIABLES TOTAL DE PROYECTOS NO VIABLES

Lo anterior muestra, que el TOTAL DE LOS PROYECTOS CONCURSANDO, corresponden al TOTAL DE LOS PROYECTOS RADICADOS, siendo as, al aplicar los criterios y metodologa de la frmula para evaluar y obtener la calificacin de los proyectos, tomaron en la variable N: es el nmero total de
405

CD IICA # 1. Fichas de Evaluacin, Acatas, Informes calificacin listados 3 convocatorias. (fls 108 A., Cuaderno Principal 1.)
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proyectos concursando, 137 y no el total de los proyectos radicados 209 que corresponden a los PROYECTOS CONCURSANDO, lo que limit y dejo por fuera 59 PROYECTOS que inicialmente eran EVALUABLES. Tampoco se especific cul era el lmite de calificacin en que clasificaran los proyectos declarados viables, significando que al no ser clara y precisa la metodologa en la aplicacin de la formula y permiti que se descalificaran 59 proyectos evaluables que pudieron haber obtenido calificacin muy superior a los 235 para que clasificaran en los Proyectos Viables. Con la aplicacin de la frmula y la metodologa utilizada a cada uno de los Criterios de Calificacin en el numeral 4.1.1., de los trminos de referencia, que no fueron claros, ni justos, al no precisar cules eran los PROYECTOS CONCURSANDO, si corresponda al total de PROYECTOS RADICADOS, los EVALUABLES o los VIABLES, contribuy para que se privilegiaran los departamentos del Magdalena con 37 beneficiarios que representa el 23%. El Valle del Cauca con 24 represent el 15%; El Cesar con 19 participo con el 12%; La Guajira con 12 beneficiarios represento el 7%; En General la Costa Atlntica logr beneficios para 79 proponentes, que represento los 49% del total asignado, relacionados a continuacin:
Orden por Departamento de mayor a menor

Orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Departamento Magdalena * Valle del Cauca Cesar * La Guajira * Nario Antioquia Santander Crdoba * Boyac Cauca Tolima Norte de Santander Huila Sucre * Cundinamarca Risaralda Casanare

Nmero proponentes 37 24 19 12 11 10 9 9 7 6 4 4 4 2 2 1 1 162


79

Valor solicitado 15.742.550.784 6.730.832.099 7.546.409.270 3.164.881.963 10.696.835.604 3.878.121.391 3.539.968.152 3.577.761.880 3.620.442.472 1.678.288.262 1.225.964.614 1.776.736.739 1.782.016.200 404.559.147 2.859.964.764 69.884.552 320.000.000 68.615.217.893
30.436.163.044

Participacin porcentual

23% 15% 12% 7% 7% 6% 6% 6% 4% 4% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 100% 49%

*Costa Atlntica

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De otro lado, encontramos que el concepto de familia y participantes, no fue clara e interpretativa, en los trminos de referencia. Al respecto la Constitucin Poltica de Colombia, define a la familia en su artculo 42, como el ncleo fundamental de la sociedad. Se constituye por vnculos naturales o jurdicos, por la decisin libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. Y en los Trminos de Referencia se denominan familias a las personas jurdicas y personas naturales dedicadas a desarrollar actividades comerciales y/o industriales, con o sin nimo de lucro, concibindose en el numeral 4.1.1. como familia beneficiada a la persona o personas que tengan la utilizacin legal del predio o predios donde se va a implementar el proyecto de riego; es decir, que sean los propietarios, poseedores regulares o tenedores de los predios [] Para el caso de proyectos presentados por personas jurdicas diferentes a asociaciones de productores, asociaciones de usuarios de distrito de riego y cooperativas (Ej.: sociedades comerciales), se entender que la familia beneficiada es solo una (1) [] (subrayado fuera de texto). Las familias que podan participar era las personas jurdicas y personas naturales dedicadas a desarrollar actividades comerciales y/o industriales, con o sin nimo de lucro, que tengan la utilizacin legal del predio sean los propietarios, poseedores regulares o tenedores; las familias constituidas por un simple vinculo natural o jurdico, dedicadas a trabajar como obrero y/o operario en la actividad agropecuaria, donde su capacidad econmica no les permita tener la utilizacin legal de un predio, toda vez que su patrimonio era inferior a $50.418.922 (entendido como pequeo productor segn Decreto 312 de 1991), no tuvieron la oportunidad de participar. En las disposiciones generales de los trminos de referencia se dijo:
1.11 PARTICIPANTES En la presente Convocatoria Pblica podrn participar, segn el tipo de proyecto que se presente, las personas que cumplan con las siguientes condiciones: 1.11.1 Proyectos de riego predial para el suministro y manejo del recurso hdrico (Grupo No. 1) Podrn ser presentados por (i) personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, nacionales o extranjeras, que acrediten su existencia y representacin legal; (ii) asociaciones de usuarios de distritos de riego; (iii) cooperativas, organizaciones de productores y cooperativas de trabajo asociado de tipo agrcola, siempre que el proyecto sea para el beneficio de sus miembros []

En los Criterios de calificacin para proyectos del Grupo No. 1 (riego predial para el suministro y manejo del recurso hdrico), como una de las etapas de la convocatoria, se dispuso: 4.1.1. []

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Para el caso de proyectos presentados por personas jurdicas diferentes a asociaciones de productores, asociaciones de usuarios de distrito de riego y cooperativas (EJ: sociedades comerciales), se entender que la familia beneficiada es solo una (1) (subrayado fuera de texto). Siguiendo con el examen al listado CALIFICACION DE PROYECTOS TIPO 1, CONSIDERADOS VIABLES CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE 1-, participaron Personas naturales que obtuvieron puntaje considerados por el IICA como viables, con ms de UNA (1) familia sin estar agrupadas en sociedades, cooperativas y/o asociaciones debidamente constituidas y participaron Sociedades comerciales reportadas con ms de UNA (1) de una familia, cuando las personas jurdicas comerciales solo representa UNA (1) familia. De los 137 Proyectos Viables, seis (6) familias se presentaron con ms de UNA (1) familia sin estar agrupadas en sociedades, cooperativas y/o asociaciones debidamente constituidas
Nit o CC Proponente CC NIT Calificac. IICA 738 650 611 574 542 526

Proponente MAURICIO CAMPOS 1 804130075 NIT VARGAS JORGE LARRY GARCIA 2 10533837 C.C. LOSADA MARIA GARCIA MORALES 3 51595367 C.C. LACOUTURE 4 91527895 6 1253031 5 914212292 NIT ALBERTO FLOREZ ANAYA

Departamento Familias Boyac Huila Cesar Santander Crdoba 9 4 2 3 4 6

C.C. DANNY ALIRIO VILLAMIZAR Santander C.C. JUAN CASTILLO MIRANDA

De los 137 Proyectos Viables seis (6) Personas Jurdicas se presentaron con ms de UNA (1) familia, segn definicin de lo TR las personas jurdicas comerciales solo representa UNA (1) familia
Orden 1 2 3 4 5 6 Proponente Personas Jurdicas GUZMAN D Y CIA V GARCES Y CIA S EN C Y CIA S EN C No 1 V GARCES Y CIA S EN C Y CIA S EN C No 1 V GARCES Y CIA S EN C No 2 INVERSIONES MARIA TERESA LTDA Y CIA S EN C COOPAR LTDA Familias representadas 4 2 6 3 7 48

El proponente que presentara un nmero plural de familias permita que obtuvieran una mejor ubicacin en la variable J. es el lugar que ocupa el proyecto i, al ordenar los proyectos segn valores ascendentes de la variable F, siendo Fi: Corresponde la puntaje que tendr el costo del proyecto / nmero de familias, resultado favorecidos con un mayor puntaje.
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El anterior anlisis permite corroborar que efectivamente no fueron claras las reglas, ni justas, los factores de evaluacin, en los CRITERIOS DE EVALUACION que eran determinantes en la posicin que ocuparan los proyectos, dependiendo el lugar la calificacin era mayor o menor, para que los proponentes evaluables ingresaran o no a la lista de viables. Proyectos otorgados segn cuanta de contrapartida aportada por Productor del tipo 1 y 2, propici la diferenciacin de los apoyos que demandaban las necesidades de los pequeos medianos y grandes agricultores. En los trminos de referencia se dijo:
1.10 CONTRAPARTIDA La contrapartida hace referencia al valor del proyecto que los proponentes estn dispuestos a asumir con sus propios recursos. La contrapartida ser de mnimo el 20% del valor del proyecto. En cualquier caso, la contrapartida podr ser nicamente en efectivo o en mano de obra no calificada, sin que el aporte en mano de obra supere el 50% del valor total de la contrapartida. Se entiende por mano de obra no calificada la que corresponde a aquellos trabajadores que desempean actividades cuya ejecucin no requiere de estudios ni experiencia previa, tales como jornaleros, cargadores, personas sin oficio definido, entre otros.

Segn la definicin de pequeo productor que trae el artculo 1 del Decreto 312 de 1.991, invocado en los trminos de referencia, son las personas naturales que posean activos totales superiores a $6.000.000 en el ao 1.991 equivalente a $50.418.922, en el ao 2008.
Decreto 312 de 1.991 Artculo 1 Para los fines de la Ley 16 de 1990, se entender por pequeo productor la persona natural que posea activos totales no superiores a seis millones de pesos ($6.000.000). Deber demostrarse que estos activos, conjuntamente con los del cnyuge, no excedan de ese valor, segn balance comercial aceptado por el intermediario financiero con una antigedad no superior a 90 das a la solicitud del crdito. (Subrayado fuera de texto) Pargrafo. Para el caso de los usuarios de Reforma Agraria, el valor de la tierra no ser computable dentro de los activos totales. () Artculo 4 La cuanta prevista en el artculo primero sobre los activos totales se reajustar anual y acumulativamente, a partir de 1992, en un porcentaje equivalente a la variacin porcentual anual en el Induce de Precios al Consumidor (total ponderado) certificado por el DANE.

Nmero de proyectos segn rango monto aportada contrapartida

RANGOS 2 - 3 y 4

TOTALES

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TIPO

1y2
(3) (4)

$100.837. SUPERIOR A 984 y $151.256.976 y $201,675,968 $151.256. 201.675.968 976 17 (1) 137 43 47 9 21 5.451.386. 6.455.228.67 17.422.649. 475.961.630 3.450.098.065 1.589.974.347 208 487 9 37,05% 100,00% 2,73% 19,80% 31,29% 9,13% 21 (2) 162 48 49 13 31 5.706.324. 10.294.528.5 22.778.512. 569.181.267 3.839.799.564 2.368.678.524 821 886 80 45,19% 100,00% 2,50% 16,86% 25,05% 10,40% 8 personas naturales y 9 personas jurdicas del Tipo 1. 8 personas naturales, 9 personas jurdica y 4 Asociaciones del Tipo 2 $50.418.992 y 100.837.984

MENORES A $50.418.992

El anlisis del cuadro, muestra que slo los 2,6% promedio, considerados como pequeos productores, fueron los que pudieron cumplir con su patrimonio el valor de la contrapartida. El 42% promedio del total de los proyectos fueron para productores, quienes presentaron mayores proyectos que les gener una contrapartida superior a $201.675.968, estimado como los mayores productores participantes. La contrapartida es la variable aportada del activo de las personas naturales y jurdicas, que permite establecer si el activo es superior o inferior a $50.418.992. Financieramente de los 162 proyectos considerados como viables (137 proyectos del tipo 1 y 25 del tipo 2) y beneficiados con ayuda econmica, solo a ocho (8) personas naturales con activo inferiores a $50.418.992 se les puedo otorgar el calificativo de pequeos productores beneficiarios de ayudas econmicas, dispuestos a asumir con sus propios recursos. Ell resultado de la calificacin otorgada a la Convocatoria Riego y Drenaje 1-2008, Tipo 1 y 2, refleja claramente que la contrapartida aportada por las personas naturales y jurdicas, de los 162 proyectos considerados como viables (137 proyectos del tipo 1 y 25 del tipo 2) y beneficiados con ayuda econmica, solo a ocho (8) personas naturales con activo inferiores a $50.418.992 se les puede otorgar el calificativo de pequeos productores beneficiarios de ayudas econmicas dispuestos a asumir con sus propios recursos, que representaron el 2,6% promedio del total de los proyectos viables, pudieron cumplir con su patrimonio el valor de la contrapartida y el 42% de los productores beneficiados con apoyo, presentaron los mayores proyectos con una contrapartida superior a $201.675.968, representado por los mayores productores que participaron con proyectos viables. De todo lo anterior, se evidencia la ausencia de reglas claras, justas y completas en los trminos de referencia aprobados por medio de la resolucin Nos. 05 del 4 de enero de 2008, en especial las aprobadas en los dos primeros actos administrativos (convocatorias I-2008) que fueron las que se ejecutaron en su
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totalidad, permitiendo y estimulando que se presentaran varios proyectos solicitando el apoyo econmico otorgado por el Programa AIS sobre un mismo predio, al considerar sus beneficiarios que dicha figura no se encontraba prohibida en las reglas definidas para el otorgamiento de los subsidios. De otro lado, el hecho de que no se hayan citado casos puntuales financiados con subsidios de INCODER, no implica que se exima de responsabilidad del implicado RODOLFO CAMPO SOTO, toda vez que l, junto al otro implicado ANDRES FELIPE ARIAS, suscribieron los trminos de referencia en cuestin, en los cuales no se delimitaron o fijaron responsabilidades independientes, ya fuera por los aportes de cada entidad, o por tratarse de riego intrapredial o distritos de riego, etc., sino que por el contrario fueron suscritos conjuntamente, por lo que ambos garantizaban y certificaban la totalidad del documento en cuestin. En ese orden, se declarar probado el primer cargo formulado al implicado RODOLFO CAMPO SOTO, toda vez, que en su condicin de Gerente General del INCODER, al aprobar los mencionados trminos de referencia en las condiciones anotadas, vulner los principios de transparencia y responsabilidad que regulan la actividad contractual, en la medida en que esa actuacin haca parte de la ejecucin del convenios 055 de 2008, determinando la asignacin de los apoyos econmicos a quienes participaran en el respectivo proceso de seleccin, principios que demandaban una reglas claras, completas y justas para las convocatorias pblicas en tela de juicio, implementadas por el IICA, en tanto que los Convenios de Cooperacin que dieron lugar a las convocatorias se encontraban sometidos a las normas del estatuto general de la contratacin pblica. 4.5.1.5. De la tipicidad

El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, como lo son: artculos 123 inciso 2 y 209 de la Constitucin Poltica; artculos 24 numeral 5 literal b, 26 numerales 1 y 4 de la ley 80 de 1993; artculo 48 numeral 31 de la ley 734 de 2002. Vulner la anterior normatividad porque desconoci al aprobar los trminos de referencia de las convocatorias de riego y drenaje del ao 2008, pese a las recomendaciones de la firma Econometra, -Empresa contratada por el IICA para la evaluacin de los proyectos de riego y drenaje correspondientes a la primera convocatoria y la evaluacin del programa del ao 2007, en cuyo informe final present la evaluacin documental de viabilidad y la calificacin de las propuestas presentadas en la convocatoria de riego y drenaje del programa Agro Ingreso Seguro, nica convocatoria que se ejecut en el ao 2007 derivada del convenio 03-07, y realiz recomendaciones para las futuras convocatorias y el programa en general. En l se afirm que los resultados de la nica convocatoria de riego y drenaje del ao 2007 fueron satisfactorios, en trminos de las propuestas
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presentadas y propuestas elegibles, pero que dicha experiencia deba servir para realizar ajustes a lo que podran ser las nuevas convocatorias. De igual manera, al no contemplar los trminos de referencia reglas claras, justas y completas en cuanto a quines podan ser los beneficiarios de los apoyos, as como de las condiciones para acceder a los mismos, ocasion que dicha coyuntura fuera aprovechada por los proponentes de los proyectos, utilizando la figura de contratos de arrendamiento de partes de sus fincas para lograr presentar un proyecto por cada fraccin de terreno arrendado, lo cual condujo a que un solo predio se beneficiara con ms de un apoyo, incrementando su valor. Adicionalmente, el investigado al aprobar los mencionados trminos de referencia en las condiciones anotadas, vulner los principios de transparencia y responsabilidad que regulan la actividad contractual, en la medida en que esa actuacin haca parte de la ejecucin del convenio 055 de 2008 y determinaba la asignacin de los apoyos econmicos a quienes participaran en el respectivo proceso de seleccin, toda vez que los principios que se reprochan demandaban que las convocatorias pblicas implementadas por el IICA contaran con reglas claras, completas y justas, en tanto que los Convenios de Cooperacin que dieron lugar a las convocatorias se encontraban sometidos a las normas del estatuto general de la contratacin pblica. La violacin de los principios de transparencia, seleccin objetiva y responsabilidad que regulan la actividad contractual, se vio reflejada en la aprobacin de unos trminos de referencia con ausencia de reglas claras, justas y completas lo que produjo la asignacin de apoyos econmicos a proyectos pertenecientes a un mismo predio de explotacin agrcola y, de otra parte, estimul la ausencia de criterios y parmetros estandarizados que propiciaran la diferenciacin de los apoyos que demandaban las necesidades de los pequeos, medianos y grandes agricultores, con lo cual se cumplira con uno de los objetivos previstos en el marco general de la ley 1133 de 2007, como lo era la reduccin de la desigualdad en el campo y el incremento a la productividad, aspectos que en consideracin de este Despacho debieron estar claramente definidos al momento de la aprobacin de los trminos de referencia. As entonces, el acusado RODOLFO CAMPO SOTO, incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. 4.5.1.6. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad

En cuanto a la calificacin de la falta, igualmente se mantendr como gravsima, conforme lo dispone el numeral 31 del artculo 48 de la ley 734 de 2002, toda vez que el implicado particip en la actividad contractual cuestionada con violacin de los principios de transparencia y responsabilidad, reflejada en la aprobacin de unos trminos de referencia con ausencia de reglas claras, justas y completas,
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conllevando la asignacin de apoyos econmicos a proyectos pertenecientes a un mismo predio de explotacin agrcola, as como estimul la ausencia de criterios y parmetros estandarizados que propiciaran la diferenciacin de los apoyos que demandaban las necesidades de los pequeos, medianos y grandes agricultores, para cumplir uno de los objetivos previstos en el marco general de la ley 1133 de 2007, como lo era la reduccin de la desigualdad en el campo y el incremento a la productividad, aspectos que no fueron claramente definidos al momento de la aprobacin de los trminos de referencia. Respecto al grado de culpabilidad, tambin se mantendr a ttulo de culpa gravsima, por desatencin elemental, teniendo en cuenta que con anterioridad a la aprobacin de los trminos de referencia cuestionados, se advirti por la firma ECONOMETRA, empresa contratada por el IICA para que evaluara los proyectos correspondientes a la primera convocatoria de riego y drenaje que se realiz en el ao 2007, y sin preocuparse por conocer dicho informe, el implicado mediante la resolucin nmeros 05 del 4 de enero de 2008, aprob los trminos de referencia de las convocatorias de riego y drenaje, correspondientes al convenio 055, con ausencia de reglas claras, justas y completas respecto a la asignacin de los apoyos econmicos a quienes presentaran proyectos de construccin y/o rehabilitacin y/o mejoramiento de sistemas de riego y drenaje. 4.5.1.7. De la sancin a imponer

La sancin a imponer para las faltas gravsimas con culpa gravsima es la de destitucin e inhabilidad general entre diez a veinte aos, al tenor de lo dispuesto en el numeral 1 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002. 4.5.2. Del segundo cargo 4.5.2.1. Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta. Al implicado RODOLDO CAMPO SOTO, en su condicin de Director General del INCODER, se le formul un segundo cargo, as:
Intervenir en la celebracin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica No. 055 del 10 de enero de 2008, con el Instituto de Cooperacin Interamericano para la Agricultura IICA., con omisin de los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, toda vez que no fueron realizados con antelacin a su suscripcin, sin que haya dispuesto ni exigido de las reas responsables la elaboracin de los mismos.

Como normatividad vulnerada se le indicaron: los artculos 123 y 209 de la Constitucin Poltica; artculos 3 inciso 1, artculos 25 numerales 7 y 12, 26 numeral 3, 30 numeral 1 inciso 2 de la Ley 80 de 1993; artculo 8 del Decreto 2170 de 2002; Manual de contratacin numerales 3 Etapa Precontractual subnumerales 3.1 a 3.1.1.1.15, 3.2 y 3.3 vigente para la poca de los hechos;

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articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico, incurriendo en el tipo previsto en el artculo 48 numeral 30 ibdem. La falta disciplinaria se calific provisionalmente como GRAVSIMA, a ttulo de CULPA GRAVSIMA, por desatencin elemental. 4.5.2.2. Anlisis de los descargos, alegatos de conclusin y pruebas

El implicado a travs de su abogado de confianza ejerci la defensa presentando escrito de descargos, cuyos argumentos fueron los que se transcriben a continuacin:
[] En los trminos en que se encuentra formulado el cargo, resultan, en principio, contradictorias sus afirmaciones, dado que, por una lado, se acusa a mi defendido de haber suscrito un convenio con omisin de estudios, es decir con inexistencia absoluta de stos pero por otro, manifiesta que estos no fueron realizados con antelacin a la suscripcin del Convenio, para sostener finalmente, que no se dispuso ni se exigi su elaboracin por parte de las reas responsables. No obstante, en la relacin de pruebas que hace el operador disciplinario, se relacionan los documentos denominados: 1. Justificacin tcnica para suscribir un convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto colombiano de Desarrollo Rural INCODER, y el Instituto Interamericano de Cooperacin para Ja Agricultura - IICA para la implementacin. Desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje , para el convenio 055 de 2008, y 2. Trminos de Referencia para suscribir un convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER, y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje, para el convenio 055 de 2008. Los dos documentos aparecen suscritos por el Director de Desarrollo Rural del MADR. Lo anterior significa que en el plenario s obra prueba de la existencia de estudios relacionados con la suscripcin del Convenio 055, es decir, que no puede predicarse su inexistencia absoluta. En consecuencia debemos asumir que el cargo se formula por una de dos razones, o por las dos juntas: 1. Que la Procuradura considera que dichos documentos no se elaboraron con antelacin a la suscripcin de Convenio 055, como parece insinuarse en el texto del cargo formulado, 2. Que para la Procuradura dichos documentos no satisfacen los requisitos que debieron cumplir, como parece insinuarse en el texto del concepto de vulneracin. En relacin con la primera hiptesis, la prueba de tal hecho corresponde aportarla al operador disciplinario, incorporando al expediente prueba concluyente de la hasta ahora presunta elaboracin posterior de los documentos referidos. En cuanto al contenido, debe afirmarse que, an en el caso hipottico en que el citado Convenio pudiera ser considerado como un contrato estatal, que es el presupuesto de las normas de la Ley 80 invocadas, en lo que respecta al INCODER, dichos documentos, as corno los denominados Trminos de
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Referencia para la Convocatoria Pblica MADR INCODER - IICA 01-2008, cumplen a cabalidad con las exigencias legales. Como ya se ha dicho, en lo que concierne al INCODER, la Convocatoria Pblica era el nico mecanismo autorizado legalmente para la asignacin de los subsidios que la ley le obligaba a otorgar. Conforme al precepto legal, Para la implementacin y operacin de este proceso de libre concurrencia, el INCODER podr apoyarse en organismos nacionales y extranjeros de reconocida idoneidad y experiencia, que le permitan el cumplimiento de su misin institucional. La cooperacin brindada por el IICA, organismo de reconocida Idoneidad y experiencia en materia de riego y drenaje, no le caus ninguna erogacin al Instituto. En consecuencia, para justificar su participacin en el Convenio de Cooperacin, bastaba con indicar las normas que le imponan la obligacin de subsidiar proyectos de adecuacin de tierras, y destacar el carcter especializado del organismo en que pretenda apoyarse para el cumplimiento de su objetivo institucional. Puede o no discutirse si las actividades para las que se cont con al apoyo del IICA, corresponden o no a una actividad de desarrollo, o de transferencia, o de divulgacin tecnolgica. Sin embargo, para el caso concreto que nos ocupa, ese tema resulta ser absolutamente intrascendente y carente de ilicitud sustancial, en la medida en que, de cualquier manera, an en el caso en que pudiera asimilarse el Convenio 055 a un contrato, se trataba, para el INCODER, de un acto carente de cuanta, y por tanto, susceptible de ser contratado directamente. Con ningn contratista se pact una retribucin a cambio de un servicio o de un producto. Ninguna suma del patrimonio del INCODER se transfiri, ni siquiera a ttulo de administracin al IICA, ni a contratista alguno. La totalidad de los recursos disponibles para subsidiar proyectos, se transfirieron directamente a los beneficiarios. Los mismos argumentos son aplicables a los trminos de referencia elaborados para la suscripcin del Convenio 055, en los que, por dems, se precisaron sus antecedentes, su justificacin, su objeto, sus objetivos especficos, las obligaciones de cada una de las partes, la constitucin y funciones de un Comit Administrativo y de un Comit Interventor, la duracin, el valor del Convenio y los desembolsos, y lo relacionado con la garanta nica de cumplimiento. De otra parte, en los denominados Trminos de Referencia de la Convocatoria (que no del Convenio, como parece asumirlo el operador disciplinario), se establecieron con precisin y al detalle, los aspectos operativos del IICA, en todo lo relacionado con la recepcin de proyectos, su evaluacin y seguimiento. No puede aceptarse entonces que el Convenio 055 se celebr con omisin de estudios, o con estudios que no satisfacen los requerimientos exigidos por la ley, porque de otra parte, tenemos que: La necesidad que la entidad pretenda satisfacer, se encuentra definida en la ley, y no como un asunto de conveniencia, sino de obligacin legal. (Arts. 92 y siguientes de la Ley 1152/07, y asignacin presupuestal para el ao 2008) Los fines y los criterios para la asignacin de los subsidios creados por la Ley 1152/07, se encuentran taxativamente establecidos, en virtud de norma legal. (Art. 1, inc. 2 del Decreto No. 001/08. Dicho subsidio nicamente se podr destinar para la realizacin de obras de adecuacin de predios rurales, que tengan como

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propsito mejorar las condiciones de riego, drenaje o control de inundaciones, o para ampliar, rehabilitar o transformar obras ya existentes) Los beneficiarios de los subsidios, se encuentran definidos expresamente por la ley. (Arte. 93 y 95 de la Ley 1152/07) El procedimiento de Convocatoria Pblica adoptado, se encuentra establecido en la ley, con carcter de obligatorio. (Art. 100 de la Ley 1152/07 y Art. 5 del Decreto 01/08) La Convocatoria Pblica, a travs del IICA se encuentra expresamente permitida por el artculo 5 del Decreto 001/08. El IICA es el rgano agrcola de la Organizacin de Estados Americanos, fundado en 1942 y con presencia activa en Colombia desde el ao 1964. Tiempo durante el cual ha desarrollado acciones de cooperacin en asuntos considerados como crticos para el sector agrcola y el medio rural, aportando sus capacidades tcnicas y gerenciales, su infraestructura y su enfoque interamericano, actuando a travs de la construccin de alianzas y la ejecucin de proyectos de desarrollo enmarcados en la Agenda Nacional de Cooperacin Tcnica, y teniendo siempre como meta el desarrollo de la agricultura y las comunidades rurales del pas. Entre los aos 1998 y 2009, entre el MADR y el IICA, se han firmado ms de 69 convenios de cooperacin, por un valor cercano a los 329 mil millones de pesos, convenios que se han ejecutado plenamente. En virtud del Convenio de Cooperacin suscrito el 10 de enero de 2008, ni el IICA exigi, ni el INCODER sufrag, ni le corresponder sufragar, ninguna suma de dinero. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es perentorio concluir que en ninguna vulneracin de los principios de economa, o de responsabilidad, ha incurrido mi defendido, y por ende, en ningn desconocimiento de los preceptos constitucionales que con carcter general establecen la sujecin de los servidores pblicos al ordenamiento legal y enuncian los principios de la funcin

administrativa. Mucho menos ha podido desconocer la norma orgnica del MADR, o sus normas internas, como el Manual de Contratacin, de las que no es su destinatario. [] En los alegatos finales la defensa seal: [] es necesario concluir que la formulacin de dicho cargo a mi defendido tan solo obedece a un error conceptual consistente en desconocer la naturaleza tripartita del Convenio 055/08. Caracterstica sta que obligaba al operador disciplinario a reconocer que cada una de las partes de dicho negocio jurdico, que participaron como entes autnomos e independientes, tan solo poda actuar en desarrollo de sus propias facultades, y disponer exclusivamente de las competencias y de los derechos de los que se es titular. Sin embargo, desconociendo este apotegma bsico, se razon refundiendo en una sola las facultades y funciones de dos de las partes: El Ministerio de Agricultura y el INCODER. No de otra manera se explica que el cargo formulado al Dr. CAMPO SOTO se sustente exclusivamente con base en especificaciones que, aunque discutibles, pudieran serle exigibles al Ministerio de Agricultura, titular de las obligaciones derivadas del Programa Agro, Ingreso Seguro, creado por la Ley 1133/07, sin que, por parte alguna, se informen las razones
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por las cuales, para la suscripcin del Convenio, el INCODER debi desarrollar ms detalladamente los estudios que indebidamente se reputan como inexistentes. Omisin que, adems de dejar sin fundamento el cargo formulado, es entendible, en tanto que: El INCODER no comprometi recursos de ninguna magnitud en virtud del Convenio 055/08. La suma estipulada en el pargrafo de la clusula novena no retribua ningn servicio a ninguna de las otras partes del Convenio. Dichos recursos no los comprometi el INCODER, estaban comprometidos por la propia ley 1152/07 con una destinacin especfica que no le resultaba posible al Instituto modificar: la asignacin de subsidios a pequeos agricultores, para la realizacin de obras de adecuacin de tierras. Tampoco le resultaba posible modificar su monto, en t anto qu e e ste se encont rab a d ete rm inad o p or la asigna cin presupuestal. Por tanto, ningn estudio de carcter econmico o financiero especfico y detallado se deba elaborar. Para la asignacin de los subsidios, no requera el INCODER de ningn estudio especial de oportunidad, porque inevitablemente deban e j e c u t a r s e e n l a v i g e n c i a f i s c a l d e l 2 0 0 8 , p a r a l a q u e f u e r o n presupuestados los recursos pertinentes. Mucho menos deba hacer sesudos estudios sobre la conveniencia de aplicar tales recursos, simplemente le corresponda cumplir el mandato legal, con arreglo a las polticas que le sealara el Ministerio de Agricultura, y a los criterios de elegibilidad y calificacin que determinara el Gobierno Nacional. Mediante el Decreto 01/08 el Gobierno Nacional estableci con precisin el procedimiento a seguir y los criterios de evaluacin y calificacin para la adjudicacin de los subsidios creados por la Ley 1152/07. Los aspectos que quedaron por definir, se establecieron en los trminos de referencia aprobados por Resolucin 05/08, suscrita conjuntamente con el titular del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a quien, de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 92 de la ley antes citada, le corresponda definir las polticas que regiran el otorgamiento del subsidio. Dichos trminos de referencia se elaboraron y se aprobaron con anterioridad a la suscripcin del Convenio 055/08. En particular, el Decreto 01/08 dispuso que los recursos del sub sidio para adecuacin de tierras se asignaran mediante la realizacin de una convocatoria pblica, a la cual podran concurrir las asociaciones de usuarios ya existentes, o las que se establecieren bajo cualquier forma asociativa, siempre y cuando cumplieran con las condiciones previstas en el artculo 114 de la Ley 1152/07, Dispuso as mismo, que "Para la implementacin y operacin de este proceso de libre concurrencia, el INCODER podr apoyarse en organismos nacionales o extranjeros de reconocida idoneidad y experiencia, que le permitan el cumplimiento de su misin institucional". En razn de las anteriores caractersticas, puede predicarse que la totalidad d e lo s e lem e nt o s qu e p ud ie ra n se r e xig ib le s e n lo s est u d ios

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p re vio s requeridos para la celebracin del Convenio 055/08, incluso en el caso en que se estime que dicho negocio jurdico es un contrato, se encontraban definidos en disposiciones legales. Por tanto, para justificar la necesidad y co n ve n ie n c ia d e la ce le b ra c i n d e l c it a d o Co n ve n io , b a s t a b a co n l a invocacin de las normas pertinentes, sin que por ello se incurriera en omisin alguna. De otra parte, consideramos pertinente sealar que en lo que al INCODER respecta, el Convenio 055/08 "es un acuerdo de voluntades en el que las partes concurrentes se encuentran, no en la relacin cruzada de prestaciones encontradas (bien precioo precioservicio, por ejemplo), sino en la congregacin de esfuerzos hacia una finalidad consentida como de mutuo inters. Se trata ms bien de un esquema de reunin de voluntades similar al del contrato societario en el que es factible incluso que las partes no tengan que hacer desembolso pecuniario alguno o, en el caso de tener que hacerlo, no materializado en un pago a favor de una contraparte contractual* En tal sentido, dicho negocio jurdico encajara en el gnero de las convenciones y no en la especie de los contratos, los que, para los mismos autores citados, seran "el tpico acuerdo de voluntades que genera obligaciones para las partes, pero obligaciones a cargo de unos y otros que se ven como trminos de contraprestaciones recprocas. Pago por el servicio que recibo y sirvo por el precio que se me ha de pagar"2 . La anterior distincin estara autorizada por el pargrafo del artculo 2 de la Ley 80/93, de cuyo texto se extrae una clara distincin entre convenio y contrato. En el caso que nos ocupa, con la celebracin del Convenio 055/08 no se busc propiamente un contratista con el cual establecer una relacin de prestaciones recprocas y equivalentes. Se trat simplemente de una reunin de esfuerzos para adelantar un programa estatal, sin que el servicio prestado por el organismo internacional le generara costo alguno al INCODER. Sin embargo, an en el caso en que pudiera considerarse el Convenio 055/08 como un contrato, no podra desconocerse que para el caso del INCODER se trata de un negocio jurdico sin cuanta, al que no le era exigible su celebracin con las formalidades plenas. Ello implica que poda pactar directamente con el IICA, que es un organismo internacional con personera jurdica reconocida por el Gobierno Colombiano en virtud de lo dispuesto por el artculo 1 de la Ley 9 de 1949, facultado por el artculo 2 de la misma norma para "colaborar con el Gobierno de cualquiera Repblica Americana, o con cualesquiera otros organismos o entidades, y prestar ayuda a los mismos", y que gozaba de reconocida idoneidad y experiencia especfica para colaborar con el cumplimiento de la misin institucional del INCODER, en tanto que previamente haba suscrito y desarrollado un acuerdo de similares caractersticas, con el MADR. Convenio para el cual mi defendido se encontraba facultado por el artculo 5 del Decreto 01/08,
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y que se suscribi conjuntamente con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, organismo que tena la potestad de definir la poltica con arreglo a la cual se deban adjudicar los subsidios creados por el artculo 92 de la Ley 1152 de 2007. 4.5.2.3. Asunto a tratar

De acuerdo con el segundo cargo formulado en contra del disciplinado RODOLFO CAMPO SOTO, referente a su intervencin en la etapa previa a la celebracin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica N 055 de 2008, con omisin de estudios, sin exigirlos de las reas responsables, ser procedente examinar lo atinente a la observancia de los principios en la contratacin estatal, as como la exigencia de estudios previos a la celebracin de cualquier contrato o convenio, para entrar luego a resolver en concreto. De la observancia de los principios en la contratacin estatal El Estatuto General de la Contratacin Pblica en Colombia, Ley 80 de 1993, estableci que las actuaciones de quienes intervengan en la contratacin estatal se desarrollaran con arreglo a los principios de transparencia, economa y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la funcin administrativa.406 El Consejo de Estado ha sido ampliamente reiterativo en la aplicacin de los principios de la contratacin estatal a los procesos licitatorios, que no son ajenos a la contratacin directa,407 en otras palabras, tanto para la seleccin de contratistas a travs de la licitacin pblica, regla general, como mediante la contratacin directa, como mecanismo excepcional, es preponderante el acatamiento de estos principios y con mayor incidencia en la etapa precontractual. La excepcionalidad de este procedimiento para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en aquellos eventos taxativamente consagrados por la ley no puede tomarse como pretexto para soslayar los principios rectores de la contratacin estatal fijados en los artculos 24, 25, 26 de la Ley 80 de 1993, en desarrollo de los principios de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 Constitucional.
La doctrina y la jurisprudencia han esbozado como principios fundamentales del proceso licitatorio los de libertad de concurrencia, igualdad, publicidad y transparencia. La Ley 80 de 1993 consagr como principios de la contratacin estatal los de transparencia, economa y responsabilidad, a los cuales ha sumado los de planeacin y el de seleccin objetiva. Por lo dems, el procedimiento precontractual que adelanta la administracin, es un tpico procedimiento administrativo, sujeto a los principios orientadores de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin, sealados en el artculo 3 del C.C.A. y en el artculo 209 de la Carta. La ley como se seal, y lo ha manifestado
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Ley 80 de 1993, artculo 23. Ver Autos de 14 de agosto de 2003, Exp. 22.848, y de 30 de septiembre de 2004, Exp. 26945; y Sentencias de 10 de agosto de 2000, Exp. 12.964, 15 de julio de 2004, Exp. AP 1156-02, 14 de abril de 2005, Exp. AP 01577; 20 de abril de 2005, Exp. 14.519

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la jurisprudencia, estableci que los principios generales que rigen la contratacin pblica en general y la funcin administrativa, son igualmente aplicables a la contratacin directa. Recapitulando, es menester sealar que la Ley 80 de 1993, Estatuto de General de la Contratacin de la Administracin Pblica, se encuentra fundamentado en los principios constitucionales, rectores de la funcin administrativa, generales del derecho, de interpretacin de los contratos, particulares del derecho administrativo y los establecidos directamente en el mismo, de los cuales la Sala slo se ocupara de aquellos con mayor incidencia en el asunto en estudio y de aplicacin en la etapa precontractual, en tanto la licitacin pblica y la contratacin directa, temas centrales del Decreto 2170 de 2002 demandado, son los dos procesos de seleccin vigentes que regulan la formacin de la voluntad del Estado en esta actividad.408 (Negritas y subrayado fuera de texto) As, bajo la filosofa jurdica que anim la Ley 80 de 1993, como atrs se explic, la contratacin directa es un procedimiento excepcional a la licitacin y concurso pblicos para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en los precisos eventos contemplados taxativamente en la ley; sin embargo, so pretexto de una mayor brevedad en este proceso de seleccin no se pueden soslayar los principios rectores de la contratacin estatal y de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 de la Constitucin y recogidos en el artculo 23 de la citada ley, que DEBEN ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta por voluntad explcita del Legislador (arts. 1 y 24 pargrafo 2.409 (Negritas, resaltado, mayscula sostenida fuera del texto original).

En este orden de ideas, los principios rectores de la contratacin estatal deben ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta, por voluntad explcita del legislador. Los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, legalmente se encuentran contenidos dentro del denominado principio de economa, postulados stos que doctrinalmente son conocidos como parte esencial del principio de planeacin, eje central que determina el xito de la contratacin estatal en la adquisicin de bienes y servicios y asegura la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal.410 En suma, la actividad contractual del Estado, como especie de la funcin pblica administrativa que es, no implica que sea de libre desarrollo, no lo es, pues independientemente de la modalidad contractual aplicable, siempre, sin excepcin alguna estar supeditada a los principios del Estatuto de Contratacin Pblica,
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Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: Nacin- Presidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715) 409 Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: Nacin- Presidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715) 410 Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones.

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entre ellos el de economa en cuanto a la planeacin, como lo exigen los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la ley 80 de 1993. De los estudios previos en la contratacin estatal La adecuada, apropiada y ordenada planeacin es el eje central que determina el xito de la contratacin estatal en la adquisicin de bienes y servicios y asegura la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal411. De ah que la etapa precontractual o etapa previa sea el baluarte y la fortaleza para determinar la viabilidad tcnica, jurdica y econmica de un proyecto, as como para proteger los recursos del patrimonio pblico. La planeacin en el campo contractual lo que busca es analizar la factibilidad y eficiencia de las actuaciones estatales de carcter bilateral respecto al objeto de las mismas y su valor aproximado, procurando as recoger para el rgimen jurdico de los negocios del Estado el concepto segn el cual la escogencia de contratistas, la celebracin de contratos, la ejecucin y liquidacin de los mismos no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisacin. La planeacin bsicamente puede definirse como una herramienta para la gestin contractual pblica, que implica que todo proyecto que pretendan adelantar las entidades pblicas debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica.412 Concomitante con lo anterior, la Procuradura General de la Nacin frente al alcance del principio de planeacin se ha referido en los siguientes trminos:413
[] El principio de planeacin es una manifestacin del principio de economa, consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993, como se desprende de lo dispuesto en los numerales 6, 7 y 12 a 14 de esta disposicin. El principio de planeacin busca garantizar que la escogencia de los contratistas, la celebracin, ejecucin y liquidacin de los contratos no sea producto de la improvisacin; en consecuencia en virtud de este principio, cualquier proyecto que pretenda adelantar una entidad pblica debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica ()

411

Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones. 412 Fallo de Primera Instancia proferido por la Procuradura Delegada Primera para la Contratacin Estatal del 12 de Diciembre de 2001, P.D. Benjamn Herrera Barbosa. 413 Fallo de segunda instancia del 12 de septiembre de 2008, proferido por la Procuradura Primera Delegada para la Contratacin Estatal. Radicacin No. 120-2216-2006, cita de la Procuradura General de la Nacin en Recomendaciones para la elaboracin de estudios previos. Aplicacin del principio de planeacin en la contratacin de las entidades pblicas, pginas 8 y 9.

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La finalidad de las exigencias contenidas en los numerales 7 y 12 citados es que las entidades estatales, con antelacin a la apertura del proceso de seleccin, o la celebracin del contrato, segn el caso, tengan previamente definida la conveniencia del objeto a contratar, la cual la reflejan los respectivos estudios (tcnicos, jurdicos o financieros) que les permitan racionalizar el gasto pblico y evitar la improvisacin de modo que, a partir de ellos, sea posible elaborar procedimientos claros y seguros que en el futuro no sean cuestionados. Su observancia resulta de suma importancia, en la medida que el desarrollo de una adecuada planeacin permite proteger los recursos del patrimonio pblico, que se ejecutarn por medio de la celebracin de los diferentes contratos.

De otro lado, la Contralora General de la Repblica, a travs de la Oficina Jurdica ha sealado lo siguiente:
El numeral 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993 expresamente consagra que con la debida antelacin a la apertura del procedimiento de seleccin o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, los diseos, los proyectos requeridos y los pliegos de condiciones. Ntese que la norma no distingue sobre la naturaleza del objeto a contratar como tampoco su cuanta para efectos de cumplir con el requisito de la elaboracin de los estudios previos, salvo las excepciones expresamente sealadas en la misma ley relacionadas con la urgencia manifiesta, en los dems casos stos debern efectuarse. El sentido de este requisito es identificar tcnica y econmicamente el objeto del futuro contrato. Desde el punto de vista tcnico se requerir realizar los estudios a que haya lugar rea establecer las especificaciones de los bienes, servicios u obra pblica a contratar. Desde el punto de vista econmico ser necesario establecer el valor del objeto que se pretende contratar.

Tambin es conveniente traer de nuevo a colacin, como se hizo en el pliego de cargos, lo que ha sostenido el Consejo de Estado al respecto:
[] la Sala ha sostenido repetidamente, y as lo reitera ahora414, que en materia contractual, las entidades oficiales estn obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeacin en virtud del cual resulta indispensable la elaboracin previa de estudios y anlisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de seleccin, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebracin del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y dems caractersticas que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratacin, adquisicin o disposicin se haya determinado necesaria, lo cual, segn el caso, deber incluir tambin la elaboracin de los diseos, planos, anlisis tcnicos, etc.; (iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podra demandar la celebracin y ejecucin de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, as como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de
414

Seccin Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Exp. 14287, Actor: Jairo Arturo Crdenas Avellaneda. Demandado: Telecom

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recursos presupuestales o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebracin de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los procedimientos, trmites y requisitos de que deban satisfacerse reunirse u obtenerse para llevar a cabo la seleccin del respectivo contratista y la consiguiente celebracin del contrato que se pretenda celebrar. El aludido principio de planeacin, con los perfiles y el alcance que se sealan, no solo ha sido consagrado en el Estatuto de Contratacin actualmente vigente, contenido en la Ley 80 de 1993, respecto del cual la Ley 1150 de 2007 ha adoptado disposiciones encaminadas a fortalecerlo, sino que tambin ocup la atencin del legislador al expedir el Decreto-ley 222 de 1983, tal y como se advierte de la interpretacin hecha a varios de sus artculos []

As las cosas, es incuestionable la obligatoriedad de los estudios previos de conveniencia, oportunidad o justificacin sobre la necesidad del objeto a contratar, como requisito exigido en los numerales 7415 y 12416 del artculo 25 de la ley 80 de 1993, en concordancia con el artculo 8417 del decreto 2170 de 2002. El servidor pblico deber siempre, adems de contar con los recursos presupuestales, hacer los estudios referentes a los precios del mercado, la conveniencia o justificacin, determinar qu personas naturales o jurdicas pueden ejecutar el objeto contractual, etc., todo con el fin de agotar los pasos propios del principio de economa, en el mbito especfico de la planeacin contractual. Por eso, en la contratacin pblica los principales esfuerzos deben estar dirigidos hacia los estudios previos, pues es a partir all que se establecen el objeto y las obligaciones contractuales entre las partes, de all su importancia, razn por la cual las entidades pblicas estn en la obligacin de apoyar con empeo esta gestin. En relacin con la obligacin de acatar las exigencias del principio de planeacin, en particular, la de realizar los estudios previos exigidos por la ley, la doctrina autorizada ha expuesto lo siguiente:

415

La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarn o impartirn con antelacin al inicio del proceso de seleccin del contratista o al de la firma del contrato, segn el caso. 416 Con la debida antelacin a la apertura del procedimiento de seleccin o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, diseos y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o trminos de referencia. 417 De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, tendrn lugar de manera previa a la apertura de los procesos de seleccin y debern contener como mnimo la siguiente informacin: 1. La definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin. 2. La definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo. 3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo. 4. El soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato. 5. El anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.

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El legislador pone en cabeza de la entidad contratante la obligacin expresa de escoger, definir y delimitar el objeto a contratar, para lo cual exige estudios, proyectos, diseos y dems anlisis necesarios para el correcto planteamiento de la necesidad de la Administracin al momento de dar a conocer a los particulares u otras entidades estatales su deseo de contratar. La ley lo que pretende es que se tenga toda la informacin como si la misma entidad fuera a ejecutar el objeto del contrato estatal; todo esto porque no solo se compromete el buen funcionamiento de la Administracin, sino que adems se ve implicado el patrimonio pblico, y en ltimas la consecucin del fin principal del Estado, cual es el inters general, todo por medio de la contratacin pblica. [] el anlisis de oportunidad y conveniencia de la celebracin del contrato [] implica todo un juicio de valoracin por quien ejerce funciones administrativas para que los actos administrativos sean realmente beneficiosos y acordes con los intereses generales. [] Por ello, se hace necesaria una evaluacin previa de la situacin, no solamente para llegar a la conclusin de que se necesita el contrato, sino para determinar la figura a utilizar.418

En ese orden, antes de la celebracin de cualquier contrato o convenio, debe la administracin contar con unos estudios, los cuales adems no sern cualquier clase de estudios, toda vez que debern corresponder a la mejor manera de absolver la necesidad que ampara el proceso contractual, y de llegarse a realizar un proceso contractual sin estudios previos, o con estudios deficientes, constituye una conducta relevante en materia disciplinaria, como lo ha sostenido este rgano de control as:
[] los estudios previos deben contener anlisis serios, completos y suficientes de los distintos aspectos que interesan, en relacin con el contrato a celebrar, entre los cuales se encuentran, por razones obvias, los mencionados, expresamente, en los prrafos anteriores. En efecto, la determinacin de la forma ms adecuada para satisfacer la necesidad de la entidad estatal, de las caractersticas y el costo de los bienes y servicios requeridos para ello, de las condiciones de experiencia y financieras de sus posibles oferentes y del valor total del contrato que se pretende celebrar, debe suponer una indagacin exhaustiva419, sobre cada uno de stos aspectos; por consiguiente, cuando la entidad no analiza alguno de dichos aspectos, o lo hace de forma insuficiente, es claro que se desconoce la planeacin de la contratacin estatal, y, en consecuencia, el principio de economa, consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993.420

4.5.2.4. Caso concreto De acuerdo con las explicaciones ofrecidas y con las pruebas practicadas, encontramos que no se desvirta el cargo formulado en contra del disciplinado RODOLFO CAMPO SOTO, al evidenciarse incumplimiento de los requisitos de planeacin contractual, especialmente el referido a la carencia de los estudios previos para el convenio 055 de 2008.
418

EXPOSITO VELEZ, Juan Carlos. La Configuracin del contrato de la Administracin Pblica en Derecho Colombiano y Espaol. Universidad Externado de Colombia. Bogot. Enero de 2003. Pgs. 591y 596 a 598. 419 Sobre la obligacin de realizar estudios previos serios y completos, ver fallo de la Procuradura Primera Delegada para la Contratacin Estatal, proferido el 4 de noviembre de 2005, expediente 021-70271. 420 Comisin Especial Disciplinaria. Radicacin 156-128650. Disciplinado: Apolinar Salcedo Caicedo y Mara del Rosario Pea Saavedra. Alcalde municipio de Santiago de Cali y Directora Departamento Administrativo de Hacienda. Fallo de Primera Instancia.

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En vigencia del Decreto 2170 de 2002, norma aplicable para la celebracin del convenio 055 de 2008, en el artculo 8 consagr legalmente la obligatoriedad de realizar estudios previos como un desarrollo normativo a lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate; no hace ninguna distincin, salvedad o excepcin, es decir, se torna en la regla general que da cumplimiento al principio de economa para ser aplicado en todos los procesos de seleccin de contratistas. Adems la norma impone en su contenido el deber de incluir la informacin descrita all descrita, requisitos bsicos o mnimos.
Artculo 8. De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, tendrn lugar de manera previa a la apertura de los procesos de seleccin y debern contener como mnimo la siguiente informacin: () (Negritas y subrayado fuera del texto original)

Los estudios previos constituyen la base fundamental de todo proceso contractual, pues es a travs de ellos, que la entidad da a conocer las necesidades que pretende satisfacer, identifica el objeto a contratar y seala los aspectos relacionados con el anlisis de los elementos que soportan la modalidad de contratacin, la naturaleza del objeto, los valores y las garantas; elementos con los cuales se pretende alcanzar los fines perseguidos por la entidad, que no son otros distintos, al cumplimiento de los fines Estatales, siendo de mucha importancia de definir y analizar exhaustivamente los requisitos mnimos que establece la Ley para tal efecto. Como se observa, los documentos que soportan la contratacin Estatal obedecen al desarrollo de los principios que rigen la contratacin administrativa y al conocimiento previo de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer, y de las condiciones del futuro contrato; por lo tanto, la responsabilidad del funcionario o de los servidores pblicos que participan en esta etapa, no puede escapar al control que se derive de sus actuaciones u omisiones. Es as, como independientemente de la modalidad de seleccin de que se trate, la normatividad aplicable reconoce la necesidad de los estudios previos, sin excluir dentro de ellos, a la contratacin directa, pues es claro que siendo los estudios previos el soporte de la contratacin de la entidad, es a travs de ellos como se determina la necesidad a satisfacer, el objeto a contratar, y la modalidad de seleccin del contratista, entre otros. Atendiendo las anteriores precisiones conceptuales procede el despacho a determinar si el documento denominado trminos de referencia puede ser equiparado y entendido como unos estudios previos o por el contrario realmente no se elaboraron estudios previos para el convenio 055 de 2008. Para tal efecto se procede a presentar el siguiente cotejo entre los requisitos mnimos de los
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estudios previos y los trminos de referencia en vigencia del decreto 2170 de 2002.

No. 1 2

Requisitos Estudios Previos (Dto 2170/02, art. 8) La definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin La definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo. El soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato

Requisitos Trminos de Referencia (Dto. 2170/02, art. 10) Objeto del contrato Caractersticas tcnicas de los bienes, obras o servicios requeridos por la entidad.

Presupuesto oficial.

Factores de escogencia de la oferta y la ponderacin matemtica precisa, concreta y detallada de los mismos. Criterios de desempate

El anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista

Requisitos o documentos necesarios para la comparacin de las ofertas, referidos a la futura contratacin Fecha y hora lmite de presentacin de las ofertas. Trmino para la evaluacin de las ofertas y adjudicacin del contrato Plazo y forma de pago del contrato

Conceptualmente, como qued explicado y analizado en acpites anteriores, los estudios previos son diferentes a los trminos de referencia, de ah que para el caso que nos ocupa, se debe realizar un anlisis sustancial, profundo y no formal, es decir, ir ms all del ttulo del documento, para tal efecto se atendern los requisitos mnimos sealados en el decreto 2170 de 2002 en consonancia con los criterios orientadores de la Jurisprudencia del Consejo de Estado, la Doctrina de la Procuradura General de la Nacin expuesta en diferentes fallos y la algunos tratadistas expertos en temas de contratacin pblica, para finalmente llegar a concluir que el documento trminos de referencia para el convenio 055 de 2008 no corresponde a unos estudios previos por las siguientes razones: De la definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin421. (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 1)
421

B. ANALISIS DE LA CONVENIENCIA Y OPORTUNIDAD DEL OBJETO CONTRACTUAL. (). No todos los objetos contractuales requieren de las mismas consideraciones y anlisis desde el punto de vista de la oportunidad y conveniencia. En algunos casos, la sola referencia a un elemento acredita la necesidad de la entidad. La adquisicin, por ejemplo, de papelera, tintas y en general tiles de escritorio, no requiere de un estudio detallado que justifique porqu la entidad los requiere. Igualmente la existencia de programas de compras facilita el anlisis pero no lo excluye. A pesar de la existencia de planes de adquisiciones las entidades debern con anterioridad al inicio del proceso de seleccin, convalidar nuevamente la informacin para verificar la existencia de la necesidad y determinar la conveniencia de la prestacin, las condiciones de pago, los precios del mercado, etc. Referir a continuacin algunos aspectos que deberan considerarse para cumplir el requisito previo que nos ocupa, no sin antes aclarar que para cada caso su cumplimiento y desarrollo podra tener particularidades. I. IDENTIFICACION DE LA NECESIDAD. La determinacin y el conocimiento de las necesidades de

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La etapa previa a la celebracin del contrato o convenio responde a un claro lineamiento del principio de planeacin, inmerso en el principio de economa consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993 y frente al deber de realizar estudios previos, en los numerales 7 y 12 que prev la necesidad de definir con antelacin al inicio del proceso de seleccin del contratista o de la firma del contrato, segn el caso, la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello e igualmente elaborar los estudios, diseos y proyectos requeridos. La Procuradura General de la Nacin, ha sido consecuente en su posicin frente a la omisin de estudios y ello deviene de su juicios anlisis y valoracin de los hechos materia de investigacin frente a la aplicacin en estricto sentido de la normatividad que regula el tema, que no admite interpretaciones y alcances ms all del sentido que el legislador imparti al Estatuto General de la Contratacin Pblica, Ley 80 de 1993 y de la salvaguarda de los principios sealados en el artculo 3 ibdem. Es as como la Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica422 frente al anlisis de oportunidad y conveniencia seal lo siguiente:
Los estudios previos, no sern cualquier clase de estudios, debern corresponder a la mejor manera de absolver la necesidad que ampara el proceso, y tratndose del valor de los bienes y servicios debern corresponder a los de referencia y/o del mercado. En relacin con la obligacin de acatar las exigencias del principio de planeacin, en particular, la de realizar los estudios previos exigidos por la ley, la doctrina autorizada ha expuesto lo siguiente: (Negritas fuera del texto original) El legislador pone en cabeza de la entidad contratante la obligacin expresa de escoger, definir y delimitar el objeto a contratar, para lo cual exige estudios, proyectos, diseos y dems anlisis necesarios para el correcto planteamiento de la necesidad de la Administracin al momento de dar a conocer a los particulares u otras entidades estatales su deseo de contratar. La ley lo que pretende es que se tenga toda la informacin como si la misma entidad fuera a ejecutar el objeto del contrato estatal; todo esto porque no solo se compromete el buen funcionamiento
las entidades es la primera condicin para realizar el estudio. Las reas tcnicas y/o administrativas de las entidades o el ordenador del gasto debern efectuar un estudio sobre los requerimientos indispensables para cumplir adecuadamente con su gestin (art. 8 Dcto. 2170 de 2002). La elaboracin de los planes de compras o adquisiciones no exoneran a las entidades estatales para que, con anterioridad al inicio del proceso de seleccin, identifiquen la necesidad que se debe satisfacer con el contrato, ya que tales planes son establecidos, por regla general, con una anterioridad importante al inicio del trmite precontractual, y por tanto la actualizacin de la informacin se impone (...). (PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pgs. 162-163.) 422 Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica, fallo de segunda instancia del 19 de mayo de 2008. Radicado No. 0745150-05. En esta decisin se orden sancionar disciplinariamente al Sr. HENRY HUMBERTO ARCILA MONCADA, en su condicin de Secretario de Educacin Departamental del Valle del Cauca, al encontrarlo responsable del cargo primero consistente en. Haber celebrado y suscrito rdenes de gasto sealadas en el cuadro siguiente durante el segundo semestre del ao 2003 con las Fundaciones aqu tambin determinadas para el suministro de algunos elementos o implementos con destino a algunas instituciones educativas, sin que se hubiese elaborado con la debida antelacin los estudios previos de conveniencia, oportunidad o justificacin sobre la necesidad del objeto a contratar, requisitos precontractuales sealados en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la ley 80 de 199 (sic) y artculo 8 del Decreto 2170 de 2002.. (Negritas fuera del texto original Se sealaron como normas infringidas las siguientes: artculos 23, 25 (numerales 7 y 12) y 26 (numeral 1) de la ley 80 de 1993; artculo 8 del decreto 2170 de 2002; artculo 34 (numeral 1) y 35 (numeral 1) de la ley 734 de 2002. Se calific la falta como gravsima, al tenor de lo dispuesto en el numeral 30 del artculo 48 del CDU, a ttulo de dolo. )

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de la Administracin, sino que adems se ve implicado el patrimonio pblico, y en ltimas la consecucin del fin principal del Estado, cual es el inters general, todo por medio de la contratacin pblica. [] el anlisis de oportunidad y conveniencia de la celebracin del contrato [] implica todo un juicio de valoracin por quien ejerce funciones administrativas para que los actos administrativos sean realmente beneficiosos y acordes con los intereses generales. [] Por ello, se hace necesaria una evaluacin previa de la situacin, no solamente para llegar a la conclusin de que se necesita el contrato, sino para determinar la figura a utilizar [] Otro de los aspectos concretos que desarrollan la planeacin en materia contractual del Estado es el del estudio de las condiciones del mercado para determinar el precio del contrato [] Esto se prev con el fin de que en el momento en que el Estado decida contratar tenga a la mano toda la informacin necesaria para determinar cunto tiempo, infraestructura, y sobre todo, capital se requieren para llevar a cabo el objeto del negocio.423(Negritas fuera del texto original)

Para el caso en concreto, en el captulo de Justificacin del documento Trminos de Referencia, se menciona el decreto 2478 de 1999 referente a los objetivos primordiales del MADR en la formulacin, adopcin de planes, programas y proyectos de desarrollo rural, la ley 1152 de 2007 que faculta al INCODER para promover y apoyar la ejecucin de la poltica establecida por el MADR para fomentar el desarrollo productivo, agropecuario, forestal y pesquero en el medio rural y facilitar a la poblacin campesina el acceso a los factores productivos e igualmente para administrar y adjudicar un subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras que tengan como propsito mejorar las condiciones de riego, drenaje o control de inundaciones o para ampliar, rehabilitar o transformar obras ya existentes, la ley 1133 de 2007 por la cual se cre el Programa Agro Ingreso Seguro, sus componentes e instrumentos para finalmente sealar que: Teniendo en cuenta que en Colombia existen limitantes con respecto a la disponibilidad y el manejo del recurso hdrico, la construccin de sistemas de riego y drenaje, y la mejora en la tecnologa actual, resultan indispensables para promover un incremento en la productividad y en la competividad del sector agropecuario nacional. Es por esta razn que el Gobierno Nacional, a travs de EL MINISTERIO, dentro del marco del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, y de EL INCODER, quiere fomentar la inversin y la introduccin de nuevas tecnologas, mediante la realizacin de una convocatoria pblica que le permita a todos los productores agropecuarios, presentar proyectos de construccin y/o rehabilitacin de sistemas de riego y drenaje, que requieren cofinanciacin para su ejecucin.

423

EXPOSITO VELEZ, Juan Carlos. La Configuracin del contrato de la Administracin Pblica en Derecho Colombiano y Espaol. Universidad Externado de Colombia. Bogot. Enero de 2003. Pgs. 591y 596 a 598.

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Lo anterior no puede entenderse como la realizacin de un anlisis serio y juicioso para la realizacin de una contratacin que tuviera por objeto seleccionar un contratista para la implementacin y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita la asignacin de recursos el programa Agro Ingreso Seguro AIS- y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere el artculo 92 de la Ley 1152 de 2007, bajo ninguna razn puede ser un examen de necesidad para realizar la contratacin, no se analiza la conveniencia o inconveniencia del objeto contractual, la descripcin general de una normativa (decretos y leyes) en materia agrcola dista mucho de ser considerada como una justificacin para escoger o justificar por qu razn se debe realizar una convocatoria de riego y drenaje, no obra un estudio de los argumentos por los cuales a travs de una invitacin pblica se va a lograr un incremento en la productividad y en la competividad del sector agropecuario nacional y mediante la implementacin de otro mecanismo, tampoco se indica los motivos por los cuales una convocatoria pblica de riego y drenaje va a satisfacer el cumplimiento de los objetivos fijados para el MADR en el decreto, del INCODER establecidos en la ley 1152 de 2007 ni especfica cmo se va a satisfacer las pretensiones del INCODER frente a la administracin y adjudicacin de subsidios para la realizacin de obras de adecuacin de tierras que tengan como propsito mejorar las condiciones de riego, drenaje o control de inundaciones o para ampliar, rehabilitar o transformar obras si a travs de los dos grandes componentes del programa Agro Ingreso Seguro, establecidos en la Ley 1133 de 2007, apoyos para la competitividad y apoyos econmicos directos se encuentra la cofinanciacin de infraestructura de riego. En consecuencia no existe un estudio detallado que justifique porqu la entidad los requiere, ni un diagnstico donde el MADR haya identificado cules son sus problemas y/o las necesidades que deben atender para que la gestin de la entidad se pueda realizar apropiadamente, adems resulta absurdo, ilgico e irracional que el contratista o cooperante para el caso, el IICA, sea quien le proyecte y determine sus necesidades, esto desborda el objeto y las actividades sealadas en el convenio 078 de 2006, que no era otro que el de crear una unidad coordinadora para la ejecucin del Programa AIS y afecta seriamente por una parte la objetividad en la escogencia del contratista que va a satisfacer una necesidad del contratante, entidad pblica, as como el la responsabilidad exigible a todo servidor y administrador pblico, al contrario, ello demuestra la improvisacin y falta de seriedad que debi primar en la realizacin de estudios previos, ausentes a todo luces para el convenio 055 de 2008. De la definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo424. (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 2)
424

FORMA MAS ADECUADA DE SATISFACER LA NECESIDAD. Las necesidades de las entidades pueden satisfacerse de distintas formas. El anlisis de cada una de ellas permitir seleccionar la ms conveniente. Una vez determinadas las distintas alternativas de satisfaccin de la necesidad, se impone analizar en forma detallada la ms conveniente.(PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pgs. 162-163.)

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La escogencia de la modalidad de seleccin estn definidas por el legislador (Licitacin Pblica, concurso de mritos, contratacin directa, en vigencia del decreto 2170 de 2002) una vez concurra alguna de las causales sealadas por la norma, sin embargo ello exige que de manera previa se realice un anlisis de las razones que justifiquen la escogencia de una opcin en desestimacin de las otras, partiendo de la base que la licitacin pblica es la regla general para la escogencia de contratistas y la contratacin directa es un procedimiento excepcional y para los casos taxativamente sealados, en una u otra forma la entidad debe realizar un anlisis que fundamente tal determinacin, donde se haya hecho un estudio y cotejo de la modalidad aplicable frente a la necesidad planteada. En el documento trminos de referencia, objeto de estudio, tal requisito no est cumplido, no se haya plasmado en el mismo, es inexistente, se indica que de conformidad con lo previsto en el artculo 1 del Decreto 393 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en el decreto 591 de 1991 y el artculo 69 de la Ley 489 de 1998 se celebrar un convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica para implementar la convocatoria pblica de riego y drenaje, teniendo en cuenta adems que segn el literal d) del artculo 24, de la Ley 80 de 1993, los convenios que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades cientficas o tecnolgicas, no requieren de la escogencia del contratista a travs de licitacin o concurso pblicos; para llegar a tal conclusin se indic lo siguiente:
Con el propsito de garantizar el desarrollo de las actividades previstas y alcanzar los objetivos anteriormente descritos425, EL MINISTERIO y EL INCODER estiman necesario que a travs de la celebracin de un convenio, se cuente con la cooperacin cientfica y tecnolgica de un organismo de reconocida idoneidad y experiencia para que mediante la unin de esfuerzos se asegure la correcta implementacin y ejecucin de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a las que se refiere el artculo 92 de la Ley 1152 de 2007. Tal cooperacin resulta posible de conformidad con lo previsto en el artculo 1 del Decreto Extraordinario 393 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 591 de 1991 (.). As mismo la facultad consagrada en el artculo 96 de la Ley 489 de 1998 (). Vale la pena recordar que segn el literal d) del artculo 24, de la Ley 80 de 1993, los convenios que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades cientficas o tecnolgicas, no requieren de la escogencia del contratista a travs de la licitacin o concursos pblicos. Expuesto lo anterior, resulta procedente indicar que mediante la realizacin de la convocatoria pblica de Riego y Drenaje, se pretende impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario Colombiano, a travs de la implementacin de nuevas tcnicas en sistemas de riego, que permitan una profunda transformacin del aparato productivo agropecuario. La consecucin de los propsitos
425

Se refiere a los objetivos generales establecidos para el MADR en el decreto 2478 de 1999, para el INCODER en la Ley 1152 de 2007 y para el Programa AIS en la Ley 1133 de 2007, referidos en el anlisis del primer requisito que deben contener los estudios previos.

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anteriormente mencionados, dada su naturaleza solo resulta posible si EL MINISTERIO y EL INCODER se valen de la colaboracin cientfica y tecnolgica de una organizacin con personal calificado que disponga de una amplia experiencia en las diferentes disciplinas involucradas en la implementacin de esta poltica pblica y que cuente con las herramientas adecuadas para garantizar la oportunidad, confiabilidad y eficacia en la obtencin de resultados positivos.

Ledo y analizado cuidadosamente y en repetidas ocasiones el documento no se encuentra en parte alguna descripcin de las actividades que puedan ser consideradas como de ciencia y tecnologa para llegar a la conclusin que la implementacin y ejecucin de la convocatoria de riego y drenaje pueda ser tramitada mediante un convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica, tampoco se indica cul de todas las actividades mencionadas en el artculo 2426 del Decreto 591 de 1991. Esta conclusin se predica y tiene alcance tambin para el documento denominado Justificacin Tcnica, que no es otra cosa que los 3 primeros folios del documento Trminos de Referencia y conforman los acpites de Antecedentes y Justificacin, pues all tampoco, es hace un anlisis tcnico de las razones o motivos por las cuales se considera que la mejor opcin para promover un incremento en la productividad y en la competividad del sector agropecuario nacional sea a travs de este tipo de asociaciones en materia cientfica y tecnolgica, no se menciona cul va a ser la mejora en la tecnologa actual, de hecho, tampoco se indica cmo est actualmente los sistemas de riego y drenaje en el pas y cmo podra ser este aporte. No explica de qu manera el otorgamiento por parte del INCODER del subsidio para adecuacin de tierras que de acuerdo con el artculo 92 427 de la Ley 1152 de 2007 se entregar por una sola vez a los pequeos productores que libremente se postulen para recibirlo con el fin de mejorar las condiciones de riego, drenaje o control de inundaciones, o para ampliar, rehabilitar o transformar obras ya existentes, pueden llegar a ser consideradas como actividad cientfica y tecnolgica o de qu manera a travs de esta facultad del INCODER se pretende impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario Colombiano o cules sern las nuevas tcnicas en sistemas de riego que permitirn una profunda transformacin del aparato productivo agropecuario.
426

Artculo 2 Para los efectos del presente Decreto, entindase por actividades cientficas y tecnolgicas las siguientes: 1. Investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creacin y apoyo a centros cientficos y tecnolgicos y conformacin de redes de investigacin e informacin. 2. Difusin cientfica y tecnolgica, esto es, informacin, publicacin, divulgacin y asesora en ciencia y tecnologa. 3. Servicios cientficos y tecnolgicos que se refieren a la realizacin de planes, estudios, estadsticas y censos de ciencia y tecnologa; a la homologacin, normalizacin, metrologa, certificacin y control de calidad; a la prospeccin de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento territorial; a la promocin cientfica y tecnolgica; a la realizacin de seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnologa, as como a la promocin y gestin de sistemas de calidad total y de evaluacin tecnolgica. 4. Proyectos de innovacin que incorporen tecnologa, creacin, generacin, apropiacin y adaptacin de la misma, as como la creacin y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnolgicos y a empresas de base tecnolgica. 5. Transferencia tecnolgica que comprende la negociacin, apropiacin, desagregacin, asimilacin, adaptacin y aplicacin de nuevas tecnologas nacionales o extranjeras. 6. Cooperacin cientfica y tecnolgica nacional e internacional. 427 Del Subsidio para la Adecuacin de Tierras. Artculo 92. Establzcase un subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras en las modalidades y procedimientos que para tal fin se establecen en esta Ley, con cargo al presupuesto del Incoder, que se otorgar por una sola vez a los pequeos productores que libremente se postulen para recibirlo, con arreglo a las polticas que seale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Ru-ral y a los criterios objetivos y transparentes de elegibilidad y de calificacin que para el efecto determine el Gobierno Nacional

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Tampoco explica por qu la colaboracin cientfica y tecnolgica de una organizacin como all se enuncia contribuir a la implementacin de nuevas tcnicas en sistemas de riego que permitirn la profunda transformacin del aparato productivo agropecuario y como esto a su vez se enmarca en alguna de las actividades cientficas y tecnolgicas del artculo 2 del Decreto 591 de 1991. Un estudio previo no es enunciativo es realmente eso, un estudio. De ah que pretender que un documento que en principio lo denominaron trminos de referencia, donde fijaron pautas directas para el IICA y no para un organismo en general, pues as como el IICA poda tener la idoneidad y experiencia en temas agrcolas, tambin otras entidades nacionales o internacionales podan tambin haber participado, si realmente se hubiera hecho un estudio previo y no un documento direccionado y tendiente a fijar pautas y reglas de lo que sera el futuro convenio 055 de 2008 que se celebrara con el IICA. Esto solo puede ser considerado como una actitud que pretende distraer y confundir para alejar al despacho de la bsqueda de la verdad real en este proceso y la responsabilidad que le atae a los sujetos investigados, pues no es posible que abogados en sus condiciones de asesores jurdicos bien sea de la unidad coordinadora de AIS o como jefes de la oficina asesora jurdica del MADR con un alto perfil profesional y acadmico en la materia contractual confundan documentos y fase sustancialmente diferentes dentro de la etapa previa de la contratacin estatal. De las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo.428 (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 3) Este requisito guarda relacin con los requisitos definidos por los numerales 1 y 9 del artculo 10 del Decreto 2170 de 2002 (objeto del contrato, plazo y forma de pago del contrato) En el documento Trminos de Referencia, objeto de anlisis se estableci que se celebrara un convenio de ciencia y tecnologa para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje, que permita la asignacin de recursos de del Programa Agro Ingreso Seguro AIS-, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras, a que se refiere el artculo y se fij que el trmino de duracin se extender desde la fecha de aprobacin de la garanta nica hasta el 31 de diciembre de 2009. En este punto se trae a colacin lo expuesto cuando se indic la omisin de un estudio y anlisis de la necesidad que la entidad pretenda satisfacer, pues si ello fue inexistente, no se entiende bajo qu motivos, razones, argumentos se defini que la entidad deba realizar una convocatoria pblica de riego y drenaje, cules seran los parmetros que la misma debera contener, porqu esta invitacin
428

ANALISIS DE LAS CONDICIONES DEL CONTRATO. Dentro de los estudios previos se impone el anlisis del objeto que se contratar, las condiciones de ejecucin, lugar del cumplimiento, plazo, forma de pago, etc...(PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pg. 163.)

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pblica permitira una satisfactoria asignacin de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro a cargo del MADR y porque esta convocatoria pblica permitira la asignacin satisfactoria del susbidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras por parte del INCODER. Cul fue el anlisis para determinar que la duracin del contrato sera hasta el 31 de diciembre de 2009, cmo se determin este tiempo, qu variables y aspectos tuvieran en cuenta. Adems es importante definir que el objeto ya estaba direccionado para celebrar un convenio con el IICA, el contratista o cooperante en este caso, ya estaba previamente definido y las obligaciones que iba a cumplir tambin, las cuales fueron las que finalmente quedaron definidas o establecidas en el convenio 055 de 2008. Respecto al IICA seala los datos relacionados con su creacin y capacidad de contratar, posteriormente menciona que: Al analizar las condiciones particulares del IICA, se advierte que sta es una entidad especializada que tiene como fines particulares el desarrollo agrcola y el bienestar rural, para lo cual cuenta con profesionales de reconocida idoneidad y amplia experiencia en el contexto latinoamericano y local capaces de asegurar resultados eficientes en el mejoramiento de las condiciones del campo. Igualmente que el IICA ha venido contribuyendo a la reactivacin y el progreso del sector agropecuario y pesquero Colombiano, y a su consolidacin como fuente de crecimiento econmico y desarrollo social, a travs de la ejecucin de mltiples convenios de cooperacin, cuyos resultados han sido satisfactorios. y finalmente concluye que Por todo lo anterior, EL MINISTERIO y EL INCODER han concluido que el IICA es la entidad idnea para la ejecucin del Convenio de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica que se propone, habida cuenta de su amplia experiencia en el manejo de proyectos tcnicos y cientficos relacionados con el sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural. No explica cmo se determin cul sera el nmero y calidad del personal requerido para que adelantar la convocatoria, cul ha sido la experiencia del IICA en objetos similares, que experiencia y perfil se requera de las personas para poder sealar que contaba con un grupo idneo, que pruebas realiz para tal efecto, cules eran los criterios que deba tener el IICA para seleccionar los calificadores, evaluadores, expertos e interventores, cul fue el estudio que se realiz para determinar que el IICA contaba con la infraestructura tcnica, operativa y administrativa, cules seran las altas calidades tcnicas y profesionales que se exigiran para el personal que fuera contratado por el IICA para el desarrollo de las actividades propias del convenio, cules seran las actividades cientficas y tecnolgicas que el IICA desarrollara. Adems de lo anterior, tampoco se encuentra establecido porqu el IICA sera el organismo que podra atender el objeto del convenio y no otra entidad nacional o internacional que podra haberse constituido como un posible oferente. No se vislumbra por parte alguna que requisitos satisfizo o reuni el IICA para que fuera elegido como la entidad ms favorable y lleva a cabo la ejecucin del convenio.
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Ello imposibilit una comparacin objetiva de ofertas para seleccionar la ms adecuada para la entidad El documento denominado trminos de referencia resulta tan precario en su contenido y anlisis como para ser considerado un estudio previo serio, es tal su carencia de anlisis y profundidad en su contenido que ni siquiera puede ser considerado como deficiente, es totalmente inexistente porque no registra la realizacin de los anlisis de los requisitos contenidos en el artculo 8 del decreto 2170 de 2002 y menos an considerarse unos trminos de referencia porque tampoco define como la sostenido el consejo de Estado la forma como se tramitar el procedimiento; fijar los plazos de apertura y cierre; establecer los criterios y las ponderaciones de los mismos para la evaluacin de ofertas y adjudicacin; sealar los requisitos de participacin; as como todas aquellas disposiciones que considere necesarias para realizar una seleccin objetiva 429 es decir no se concretan los requisitos, reglas, condiciones y exigencias que estime oportunos, de acuerdo con las circunstancias de cada proceso de seleccin en concreto dado que en el presente caso no hubo una seleccin objetiva del oferente. Del soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato.430 (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 4) En el pliego de cargos se indic claramente que se prescindi del estudio econmico (financiero), que debe anteceder la contratacin, pues al tener un presupuesto de ciento cuarenta mil millones de pesos, que fue el que se destin para el convenio 055 del mes de enero de 2008 no puede la entidad limitarse a sealar cul es el valor del presupuesto y pretender que esto sea vlidamente considerado un estudio econmico, los estudios en comento tenan como finalidad garantizar la inversin eficiente equivalente, como mnimo debe la entidad consultar si el objeto a contratar (bien o servicio) se ha contratado con anterioridad, pues esto le permitir verificar si hay o no variaciones estimadas respecto al comportamiento histrico, en caso de requerir nuevas cotizaciones se debe hacer un anlisis de valores en las cotizaciones que puedan distorsionar precios promedio, se debe consultar el Catalogo nico de Bienes y Servicios -CUBS- y del Registro nico de Precios de Referencia RUPR y dejar claramente definidos los criterios que fueron tenidos en cuenta para el clculo de la determinacin del presupuesto oficial. (ej: determinacin de valores de mano de obra, seguros, plizas, impuestos y dems gastos en que deba incurrir el proveedor para la entrega de los bienes o servicios, as como las condiciones de pago, volmenes y en general, todos aquellos factores que
429

Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gmez, sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicacin nmero: 25000-23-26-000-1994-09827-01(16540), Actor: Sociedad SAIZ y Cia Ltda. Demandado: Empresa Distrital de Servicios Pblicos EDIS 430 ESTUDIO DE LAS CONDICIONES DEL MERCADO: Consultando las caractersticas especficas de la prestacin, las entidades estatales analizarn las condiciones y precios del mercado. Se deber considerar los elementos determinantes de lugar, tiempo y modo. (.) El anlisis de las condiciones del mercado supone la utilizacin de metodologas y procedimientos de distinta naturaleza que se aplicarn, necesariamente, segn las condiciones particulares de la prestacin que pretende contratar la entidad estatal. (PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pg. 163.)

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afecten el precio del bien o del servicio), lo que no ocurri en este caso. Este anlisis se mantiene, pues el documento trminos de referencia que pretenden en ltima instancia sea considerado como unos estudios previos solamente indica el valor del convenio en la suma de ciento cuarenta mil cuatrocientos veintiocho millones de pesos ($140.428.000.000) sin que obre un anlisis de los clculos y las variables que se tuvieron en cuenta para determinar este valor. Tampoco indica el estudio que se hizo para determinar el aporte de diez mil millones de pesos por parte del INCODER y llama an mas la atencin que se estipul el aporte en especie por parte del IICA en cuatrocientos veintiocho millones de pesos ($428.000.000) sin tener un estudio solido que justifique este valor a cargo de la contraparte y sin que obre un sealamiento por parte del cooperante sobre su aceptacin, adems se consigna all que la distribucin la deber detallar el IICA mediante comunicacin remitida al MINISTERIO, entonces se pregunta cmo es posible que se vaya a suscribir un convenio de tal magnitud sin que se tenga conocimiento de la manera como el organismo que va a prestar un servicio al MINISTERIO haga su aporte, que aspectos comprende el mismo, como se va a distribuir, como se calculo el monto, pero si se define la forma como el MADR ira haciendo los desembolsos del dinero comprometido. Del anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.431 (Decreto 2170 de 2002, art. 8, numeral 4) En el documento Trminos de Referencia, en el numeral 12 que corresponde al ltimo acpite se defini que el IICA se compromete a constituir a su costa y a favor del MINITERIO y presentar para la aprobacin de este ltimo una Garanta nica de Cumplimiento que ampare el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente convenio por el 10% del valor total del aporte del MINISTERIO por una vigencia igual al trmino de duracin del mismo y cuatro meses ms; y, el cumplimiento de las obligaciones laborales del personal que el IICA emplee en la ejecucin del convenio por el 5% del valor total del aporte del MINISTERIO, por una vigencia igual a la del convenio y tres aos ms. Lo anterior se deriva del cumplimiento al numeral 19 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el numeral 4 del artculo 5 del mismo precepto legal, consagr como regla general el deber del contratista de prestar garanta nica que avale "() el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, la cual se mantendr vigente durante su vida y liquidacin y se ajustar a los lmites, existencia y extensin del riesgo amparado ()".
431

ANALISIS DE LOS RIESGOS DE LA FUTURA CONTRATACION. El estudio de los riesgos del contrato que pretende celebrar la entidad estatal le permitir hacer las previsiones del caso que conduzcan al xito del proyecto. Para el efecto, las entidades estatales debern realizar una revisin de su experiencia particular en la ejecucin de contratos anteriores y consultar con otras entidades e incluso con el sector privado cules son los acontecimientos futuros que podran atentar contra el desarrollo normal del contrato o generar reclamaciones pecuniarias de los contratistas. La determinacin de los riesgos permitir, adicionalmente, acordar la parte que lo asumir y eventualmente sus lmites. Se pretende lograr que las entidades estatales obtengan una enseanza de los fracasos del pasado y eviten la ocurrencia de las mismas circunstancias en el futuro. Adicionalmente, el anlisis y valoracin de los riesgos permitir a las entidades estatales establecer las condiciones particulares de la garanta que deben construir los contratistas. (PINO RICCI JORGE. El rgimen jurdico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 1. Ed. Diciembre de 2005, pgs. 163-164.)

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No puede confundirse las garantas que tienen como funcin salvaguardar el inters pblico y proteger patrimonialmente a la administracin frente a los eventuales incumplimientos del contrato imputables al contratista y entre ellas la denominada garanta nica, contemplada en la Ley 80 de 1993, entendida como aqulla que debe prestar el contratista para avalar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato432 con La importancia de regular los riesgos que pueden derivarse de una relacin contractual durante la fase previa o de formacin del contrato, de la definicin que hizo la entidad de los esquemas que los amparen o aseguren segn sus necesidades a satisfacer, le permite al contratista decidir libremente si se acoge libremente a esta distribucin para que posteriormente no se exima de atender los riesgos contractuales normales que se derivan de toda contratacin pblica, pues si el contratista o cooperante de la administracin asumi las contingencias o riesgos que podan presentarse durante la ejecucin del contrato o del convenio en este caso, no le sera dable alegar o solicitar que la entidad los asuma y cubra los sobrecostos que se hayan podido generar. De ah que la estipulacin de garantas no puede ser bajo ninguna manera entendida como un anlisis de riesgo y menos pensarse que con ello se estara dando cumplimiento al requisito fijado en el numeral 5 del artculo 8 del Decreto 2170 de 2002. De otro lado, en cuanto a que el manual de contratacin no era aplicable para el INCODER puede tener la razn, sin embargo, tal situacin no afecta la imputacin disciplinaria efectuada, pues las normas principalmente vulneradas son las relacionadas con la falta de estudios previos prevista en el rgimen de contratacin estatal (Ley 80 de 1993), conforme se estipul en el pliego de cargos. En ese orden, se declarar probado el segundo cargo formulado al implicado RODOLFO CAMPO SOTO, toda vez, que intervino en la celebracin del convenio 055 de 2008, con omisin de estudios previos.
4.5.2.5. Tipicidad

El anlisis precedente, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, como lo son: artculos 123 y 209 de la Constitucin Poltica; artculos 3 inciso 1, artculos 25 numerales 7 y 12, 26 numeral 3, 30 numeral 1 inciso 2 de la Ley 80 de 1993; artculo 8 del Decreto 2170 de 2002; Manual de contratacin numerales 3 Etapa Precontractual subnumerales 3.1 a 3.1.1.1.15, 3.2 y 3.3 vigente para la poca de los hechos; articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico, incurriendo en el tipo previsto en el artculo 48 numeral 30 ibdem.
432

Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia del 24 de mayo de 2001 radicacin nmero: 25000-23-26-000-1994-0296-01(13598). Actor: sociedad INGESA Ingenieros Civiles y Arquitectos Asociados Ltda. demandado: Fondo Rotatorio Vial Distrital.

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Vulner la anterior normatividad porque era su deber antes de la celebracin del convenio 055 de 2008, no slo verificar la existencia de los correspondientes estudios previos, sino coordinar con las reas responsables la elaboracin de los mismos. As entonces, el acusado RODOLFO CAMPO SOTO, incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas.
4.5.2.6. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad

En cuanto a la calificacin de la falta, se mantendr definitivamente como GRAVISIMA segn lo dispone el artculo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002, toda vez que el implicado intervino en la celebracin del convenio 055 de 2008, con omisin de los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, toda vez que no fueron realizados con antelacin a su suscripcin, sin que haya dispuesto ni exigido de las reas responsables la elaboracin de los mismos. Respecto al grado de culpabilidad, tambin se mantendr a ttulo de culpa gravsima, por desatencin elemental de sus obligaciones, puesto que incurri en violacin evidente al deber objetivo de cuidado que se suscit cuando celebr el convenio en cuestin, sin cerciorarse que contara con los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, teniendo en cuenta que resultaba imprescindible que el disciplinado verificara este aspecto de la contratacin con el cuidado bsico que ello demandaba, al actuar en su condicin de representante legal del INCODER, lo que era evidente de haber cotejado el cumplimiento de los requisitos pre-contractuales de los citados convenios al momento de su firma, porque de lo que se trataba era de garantizar la cabal ejecucin del objeto contractual.
4.5.2.7. De la sancin a imponer

La sancin a imponer para las faltas gravsimas con culpa gravsima es la de destitucin e inhabilidad general entre diez a veinte aos, al tenor de lo dispuesto en el numeral 1 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002.

4.5.3. Del tercer cargo 4.5.3.1. Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta. Al implicado RODOLFO CAMPO SOTO, en su condicin de Director General del INCODER, se le formul el siguiente tercer cargo:

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No realiz debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008 y no imparti directrices con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado, deberes y funciones contemplados en el numeral 6 de la versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8 de la Versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2009; asignadas al comit ADMINISTRATIVO en las clusula 4 y 5 del convenio 055 y consecuentemente disposiciones del estatuto contractual vigente. Su comportamiento omisivo permiti que el IICA suscribiera, dentro del convenio 055 de 2008, los Acuerdos de Financiamiento del 3 de julio de 2008, nmeros 823, 832, 821, 830 y 824, correspondientes a la finca CAMPO GRANDE I, II, III, IV, y V, respectivamente; los acuerdos de financiamiento 808, 806, 807, 805, 813 correspondientes a la finca LAS MERCEDES I, II, III, IV, y V, respectivamente; los acuerdos de financiamiento 841, 842 y 848, correspondientes a la finca MARIA LUISA I, II y II, respectivamente; los acuerdos de financiamiento Nos: 777, proyecto ZANVI S.C.A.; 773 proyecto VICALA S.A.; 776 proyecto VIZU S.A.; 779 proyecto SOVIJILA S.A.; 778 proyecto MEVICALA S.A.; 772 proyecto CONSTRUMUNDO S.A.; 783 proyecto BANAVICA S.A.; 780 proyecto VICALVI S.A.; 785 Proyecto VIBEYCH S.A. y 789 proyecto INMOVILIARIA KASUMA S.A., sin el cumplimiento de requisitos tcnicos, establecidos en los trminos de referencia de la convocatoria 1 de 2008, numerales 3.1.2. Hidrologa; 3.2. Topografa y Diseos de las Obras; 3.2.1. levantamiento topogrfico y 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin, aprobados por el Ministerio, por cuanto al momento de firma de los acuerdos de financiamiento, los participantes en la convocatoria, no cumplieron algunas especificaciones previstas en dichos tems.

Como normatividad vulnerada se le citaron las siguientes: artculo 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 6 del Manual de Interventora MADR, versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8 del Manual de Interventoria versin 02 del 03 de septiembre de 2008; clusulas cuarta y quinta del convenio 055 de 2008. La falta disciplinaria se calific provisionalmente como GRAVE, a ttulo de CULPA GRAVSIMA, por desatencin elemental. 4.5.3.2. Anlisis de los descargos, alegatos de conclusin y pruebas

El implicado a travs de su abogado de confianza ejerci la defensa presentando escrito de descargos, cuyos argumentos fueron los que se transcriben a continuacin:
[] La totalidad de los casos especficos sobre los que, segn la Procuradura, se suscribieron Acuerdos de Financiamiento sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en los denominados Trminos de Referencia, como bien lo advierte el Despacho, fueron suscritos por el lICA, y por tanto corresponden a proyectos presentados dentro del Grupo 1, es decir, proyectos financiados con recursos del Programa Agro, Ingreso Seguro - AIS.

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Al respecto deber reiterarse, en primer lugar, que el Convenio 055, fue un mecanismo por el que tres organismos autnomos e independientes entre s (MADR, INCODER e IICA), unieron esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para la implementacin, desarrollo y ejecucin, de dos programas perfectamente diferenciados y con distinta responsabilidad institucional: la asignacin de apoyos econmicos de que trata la Ley 1133/07, y los subsidios creados por la Ley 1152/07, sin que entre el MADR, y el INCODER, se refundieran sus atribuciones sobre los ternas de sus competencias. La suscripcin del Convenio por parte del Gerente General del INCODER, de ninguna manera le permita determinar condiciones, ni fijar requisitos, ni impartir orientaciones, acerca de la ejecucin del Programa Agro. Ingreso Seguro. En virtud del Convenio, al Dr. CAMPO SOTO no se le transfirieron, ni se le delegaron funciones relacionadas con dicho programa. El lNCODER, como ya se dijo, no es una dependencia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sino un establecimiento pblico, con autonoma jurdica, patrimonial y administrativa, adscrito a dicho Ministerio. Por tal razn, ninguna de las normas internas destinadas a regular las funciones y actividades de los servidores pblicos que prestan sus servicios al MADR, como es el caso de los Manuales de Contratacin y de interventora, le puede ser aplicable. En relacin con su participacin en el Comit Administrativo, las funciones que cumpla estaban determinadas en la clusula quinta del Convenio 055, y consistan en: CLUSULA QUINTA. FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. El Comit Administrativo del Convenio ejercer las siguientes funciones: 1) Aprobar toda adicin, modificacin y prrroga del Convenio y/o del Plan Operativo; 2) Revisar analizar y rendir concepto en relacin con los informes que presente el PCA con respecto a la ejecucin del Convenio, 3) impartir las directrices e instrucciones para adelantar los procesos de contratacin que se requieran para la correcta ejecucin del Convenio; 4) Redistribuir los recursos que han sido destinados para financiar cada uno de los rubros previstos en el Plan Operativo y que se ejecutan dentro del marco del Convenio, y 5) Las dems que se orienten a la correcta y adecuada ejecucin del Convenio Dichas funciones, que por dems estaban referidas necesariamente, a las atribuciones propias de cada entidad participante en el Convenio, en manera alguna implicaban, para los integrantes del Comit, un conocimiento directo de la informacin contenida en cada uno de los proyectos presentados por los aspirantes a obtener apoyos econmicos o subsidios, ni en virtud de dichas funciones les corresponda evaluar proyectos en ninguno de sus componentes tcnicos, administrativos o legales. De acuerdo con el procedimiento establecido en los denominados Trminos de Referencia, y por procedimientos internos del IICA, en desarrollo de sus compromisos, todos los proyectos, luego de evaluados por tcnicos especialistas, eran revisados por un par evaluador, quien presentaba ponencia ante 4 pares evaluadores. Los proyectos rechazados eran luego revisados por un panel de 8

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expertos. Todo ello implicaba que slo los proyectos viables en todos los aspectos tcnicos, administrativos, legales y financieros, se sometan a calificacin para asignacin de puntaje. No puede desconocerse que el Convenio 055 estableci, en su clusula dcima tercera, la conformacin, para el mismo, de un COMITE INTERVENTOR, del que no form parte el Dr. RODOLFO CAMPO SOTO, cuyas funciones, establecidas en la clusula dcima cuarta, eran las siguientes: 1. Vigilar el estricto cumplimiento de las obligaciones en cabeza del IICA, derivada y del presente Convenio; 2. Ejercer un control posterior con respecto a la gestin y Correcta destinacin de los recursos del Convenio; 3. Verificar y revisar los informes rendidos por el IICA en relacin con el desarrollo del Convenio; 4. Rendir concepto previo en relacin con las modificaciones al Plan Operativo, as como la ampliacin del plazo y el monto del Convenio; 5. Almacena custodiar y mantener las memorias, archivos y, en general, todos los documentos que se produzcan durante la ejecucin del convenio; 6. Realizar auditoras documentales y en campo, cuando as lo considere necesario, para verificar la forma en que se estn desarrollando lay actividades propias del convenio; 7. Aprobar previamente a la firma de las partes el Acta de Liquidacin del Convenio; y 8. Supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del presente Convenio. La interventora a que se refiere esta clusula ser ejercida por el Comit Interventor sin perjuicio del control y la vigilancia interna que con respecto al adecuado desarrollo de las actividades, la apropiada destinacin de los recursos y la correcta ejecucin del presente Convenio, debern ser ejercidas por las diferentes instancias del IICA. 9. Las dems previstas en el Manual de interventora del MINISTERIO

Son estas funciones, y no las del Comit Administrativo, las que permitan un acceso directo a la documentacin presentada por los proponentes, y a la propia actuacin del IICA. Por dems, que en ningn momento se llev al conocimiento del Comit Administrativo, la existencia de alguna de las posibles irregularidades que reporta la Procuradura, ni de acuerdo con sus funciones, hubiera tenido la posibilidad de conocerlas. An ms, de acuerdo con lo estipulado en el numeral 8 de las funciones del Comit de interventora, le corresponda al propio IICA el control y la vigilancia interna sobre el adecuado desarrollo de las actividades, la apropiada destinacin de los recursos y la correcta ejecucin del Convenio. En ejercicio de dichas funciones, nunca el IICA inform al Comit Administrativo sobre la existencia de irregularidades como las sealadas por la Procuradura. Ms an, en el Consejo Comunal anticorrupcin del 17 de octubre de 2009, el representante del llCA para Colombia, Dr. Jorge Caro Kapriviski, al ser interrogado por el Zar Anticorrupcin y el Presidente
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de la Repblica, manifest que en ninguno de los informes, ni en ninguno de los Comits Administrativos celebrados, se hizo advertencia alguna sobre beneficiarios que hubieran fraccionado proyectos y simulado contratos, para beneficiarse de ms recursos de los previstos en los trminos de referencia. En los alegatos finales adems de reiterar algunos aspectos indicados en los descargos, seal lo siguiente: En relacin con las normas sealadas como vulneradas, es necesario precisar que mi defendido no es, ni ha sido, funcionario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por lo tanto ninguno de los manuales de interventora o de contratacin de ese Ministerio le son aplicables. El Dr. RODOLFO CAMPO SOTO ejerci el cargo de Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, que desde su creacin, hasta la fecha, de manera continua, y por tanto durante la vigencia de la Ley 1152 de 2 007, ha sido un establecimiento pblico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que cuenta con personera jurdica, patrimonio autnomo e independencia administrativa, esto es, con autonoma en la gestin de sus respectivas funciones. Si bien es coordinado por el Ministerio de Agricultura, al que se encuentra adscrito, dicha coordinacin se ejerce, dentro de los parmetros que establece la ley, a travs del control de tutela, sin que en virtud de dicho control se establezca la subordinacin propia del control jerrquico. [] en la celebracin del Convenio 055/08, suscrito por tres partes singulares y autnomas, cada una de ellas tan solo poda disponer, y dispuso, sobre aquellos asuntos en los que la ley (en el caso del MADR y del INCODER), y el Acuerdo Bsico sobre Privilegios e Inmunidades y sus reglamentos (en el caso del IICA), les permita pactar. [] Cada una de dichas leyes defini el mbito de c o m p e t e n c i a s y d e responsabilidades. As, la totalidad de las acciones previstas en la Ley 1133 quedaron determinadas en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y las del artculo 92 de la Ley 1152, bajo la responsabilidad exclusiva del INCODER. Por tanto, en virtud del Convenio 055/08 no le resultaba posible al MADR pactar ninguna estipulacin que desarrollara el artculo 92 de la Ley 1152/07, ni al INCODER pactar ninguna estipulacin derivada de la aplicacin de la Ley 1133/07. De acuerdo con lo expuesto en la fundamentacin del cargo formulado, la totalidad de los casos especficos sobre los que, segn la Procuradura, se suscribieron Acuerdos de Financiamiento sin
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el cumplimiento de los requisitos establecidos en los trminos de referencia, fueron suscritos por el IICA, lo que significa que correspondan a proyectos del Grupo No. 1, financiados exclusivamente con recursos del Programa Agro, Ingreso Seguro, sobre los que el INCODER no tena ninguna facultad dispositiva, ya que la ley 1133/07 la estableci en cabeza del MADR, en cuyo presupuesto se incorporaron los respectivos recursos, conforme lo dispuso la ley antes citada, en su artculo 6. [] Por dems que las funciones del Comit Administrativo fueron determinadas en la clusula quinta del Convenio, y conforme a la naturaleza de ste slo podan estar referidas a las atribuciones propias de cada entidad participante, y no implicaban para sus integrantes un conocimiento directo de la informacin detallada contenida en cada uno de los proyec tos presentados por los aspirantes a obtener apoyos econmicos o subsidios, ni en virtud de dichas funciones les corresponda evaluar proyectos en ninguno de sus componentes tcnicos, administrativos o legales. Desde una perspectiva racional y de distribucin del trabajo, no puede asumirse que el Comit Directivo del Convenio tuviera la funcin, o la obligacin, de verificar cada uno de los elementos contenidos en los proyectos presentados en virtud de la convocatoria. Si esa obligacin existiere como norma, implicara que cada una de las instancias superiores debiera volver a realizar el trabajo de instancias inferiores; condicin que, por supuesto, no es la que rige la actuacin administrativa. El procedimiento dispuesto para el trmite de la convocatoria, estableca que la verificacin de requisitos exigidos, y el estudio sobre la viabilidad de los proyectos se haca en instancias tcnicas organizadas y coordinadas por el IICA, quien debera reportar los resultados, y no la documentacin contentiva de cada proyecto, a las otras partes del Convenio. Se dispuso as mismo, de un Comit Interventor del Convenio, y de unos interventores por proyecto, cuyas funciones le permitan un acceso ms directo a la documentacin presentada por los proponentes, y a la propia actuacin del IICA. Si existi alguna irregularidad, por la aprobacin de proyectos que, por ejemplo, registraran errores en el clculo de descarga de los aspersores, o por violar el caudal de concesin, o por fraccionamiento de predios, ello nunca le fue reportado al INCODER, ni al Comit Administrativo, ni de acuerdo con las funciones de ste, las hubiera podido conocer por percepcin directa, ni a mi defendido le era dable asumir qu e una entidad del nivel tcnico del IICA incurriera o prohijara tales irregularidades.
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Lo que s es un hecho cierto, es que ninguno de los proyectos financiados con los recursos dispuestos por la Ley 1152/07 ha tenido reparos en su trmite y adjudicacin. Y es cierto tambin, que la totalidad de dichos proyectos se encuentran ejecutados en un 100%, obrando en el expediente constancia de la complacencia de gobernadores y alcaldes en cuyas jurisdicciones se asignaron los subsidios, y se ejecutaron las obras. 4.5.3.3. Caso concreto Antes de entrar a tratar de fondo sobre la conducta objeto de reproche, se referirn los informes existentes, relacionados con el tema: Del Informe del MADR. Mediante oficio radicado No. 20102900134721 del 15 de julio de 2010, suscrito por el Dr. JUAN MANUEL RAMREZ ROLDAN, Director del Programa Agro Ingreso Seguro, remite el INFORME PRELIMINAR VERIFICACION PROYECTOS DE LA CONVOCATORIA PUBLICA DE RIEGO Y DRENAJE DEL PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO AIS. En este informe se indica que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tom la decisin de verificar el estado actual y la ejecucin de las obras construidas en los predios identificados como proyectos presentados por diferentes proponentes en una misma convocatoria con folios de matrcula inmobiliaria repetidos. Para tal efecto se realizaron visitas a los municipios donde se ejecutaron las obras, se revisaron los expedientes de los proyectos que reposan en los archivos del IICA y se apoyaron en el personal de campo de las regionales e ingenieros de la Unidad Ejecutora. Adicional a ello las firmas interventoras acompaaron las diferentes visitas donde tambin se hicieron presentes algunos de los proponentes o beneficiarios de los apoyos econmicos. Este informe es diciente para el proceso, dado la fuente de informacin en la que se basaron, pues all se indica que se verific e identific visualmente los siguientes aspectos y adicionalmente se seal que con las visitas a los predios se constat el establecimiento o plantaciones presentadas en los planes productivos de las propuestas apoyadas con los recursos de las convocatorias. Las principales obras de infraestructura como son sistemas de captacin, bocatomas, estaciones de bombeo, canales o sistemas de conduccin o aduccin entre otras. Localizacin de las anteriores obras y si coinciden con los sitios aprobados en el proyecto. Se realiz la georeferenciacin de los puntos anteriormente mencionados. Se tom el registro fotogrfico de las obras.

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Se visitaron los sistemas de distribucin a nivel predial identificando la ubicacin de cada uno de los predios a irrigar. En este informe se encuentran analizadas las fincas objeto de cuestionamiento en el pliego de cargos. Veamos algunos aspectos relevantes que enfatizan y corroboran lo expuesto en el pliego de cargos frente a las inconsistencias que presentaban los proyectos all sealados. FINCA SAN DIEGO: Total Proyectos Financiados: 10. Dentro de la formulacin del proyecto, inicialmente se contemplaba la captacin de aguas a partir de una sola bocatoma ubicada en el rio Cesar aprobada mediante la Resolucin No. 201 del 13 de abril de 2005. No obstante, en la documentacin presentada como soporte se presenta la Resolucin 1009 del 3 de diciembre de 2004 a favor de C.I. BANAPALMA S.A. y Alvaro Luis Vives Lacouture por 945 lt/seg para la Hacienda San Diego. Posteriormente y tras las modificaciones y el rediseo del sistema de riego realizado por sugerencia y con el aval de la interventora, se solicit una nueva concesin de aguas. Mediante la Resolucin de Corpocesar No. 137 del 24 de febrero de 2009 se aprob la concesin para aprovechar aguas del ro Cesar en beneficio de la Hacienda San Diego con un caudal de 1.019 lt/seg, mediante la captacin en 4 puntos diferentes del rio. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO: Tras observaciones emitidas por la interventoria a cargo de la empresa Hydros S.A. y el anlisis y viabilidad del sistema de riego planteado, se aprobaron las siguientes modificaciones: Se aprob la modificacin de compartir bocatomas de captacin de agua a partir del rio Cesar de la siguiente manera: a. Bocatoma Finca California: Irrigar los proyectos de las Fincas La Caada y la California. B. Bocatoma La Gran Victoria: Irrigar los proyectos de las Fincas La Gran Victoria, La Florida. C. Bocatoma Finca Rio Grande: Para irrigar los proyectos de las Fincas Mara Luisa, Luciana y Rio Grande. D. Bocatoma Finca La Espaola: Irrigar los proyectos de las Fincas Arroyo Claro, La Espaola y Palma Nueva. E. Se aprob la construccin de un jarilln en el borde del rio Cesar para evitar posibles inundaciones de los predios por parte del mismo. F. Se aprob el rediseo del sistema de riego y los costos adicionales generados fueron asumidos por el ejecutor. ASPECTOS PRODUCTIVOS: En la propuesta presentada se relaciona una plantacin de palma de aceite con un rendimiento de 20 ton/ha/ao y que mediante la implementacin del proyecto de riego se pretende incrementar el rendimiento a 35 ton/ha/ao. Se verific el estado real del cultivo y se constat que la totalidad del rea relacionada en el proyecto inicial no se encuentra sembrada en palma de aceite. Solo aproximadamente 500 has se encuentran sembradas con palmas mayores a 4 aos, de las cuales el 20% se encuentran en psimas condiciones de riego, fertilizacin y labores de cultivo. As mismo, se encontr que la totalidad del rea de los proyectos de las fincas Rio Grande, Florida y Gran Victoria (257.8 ha) no se encuentran sembrados, sin embargo el ejecutor report la existencia de un vivero de 300.000 plantas el cual no pudo ser verificado. Segn

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reportes de representantes del ejecutor a la fecha solo en la finca Luciana se est cosechando fruto de palma, en palmas de 3 a 4 aos de edad. FINCA LAS MERCEDES. Total proyectos financiados: 5. Para el caso del predio Las Mercedes ubicado en el municipio de Riohacha, departamento de La Guajira, acuerdos de financiamiento, 805, 806, 807, 808, 813 y 809 para las partes 1 a 5, respectivamente se advirti lo siguiente: (ver folios 13 vuelto a 20 del anexo 92) CONCESION DE AGUAS. Estos proyectos contemplan las mismas obras de captacin sobre distintos canales, pero presentan la misma solicitud de concesin de agua. Adicionalmente la resolucin de concesin de aguas otorgada y relacionada en el proyecto no es coherente con la solicitud realizada por la empresa ECOBIO LTDA, ya que se refiere a la extraccin de pozos profundos para el cultivo de 700 hectreas de banano y no 506 hectreas de palma africana. Para todos los casos se haba encontrado en la revisin de los expediente que la solicitud de concesin de aguas no era concordante con la certificacin que adjuntaron. No obstante, en la visita el contratista y el representante que nos acompaaron resaltaron que ya tenan las concesiones para cada uno de los puntos, lo cual debe ser constatado. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO. Se constat que se trata de un solo predio, en el cual los proyectos son colindantes pero no comparten obras de infraestructura de riego entre s. En todos los proyectos cambiaron los puntos de captacin, pero se conservaron las fuentes de abastecimiento. No obstante, la cercana de las estaciones de bombeo en Mercedes Parte 3 y Parte 4 siendo un solo predio con el mismo cultivo, deja en evidencia que se podra haber realizado un solo sistema para todo el globo de terreno. Los sistemas fueron rediseados, teniendo en cuenta como justificacin que no era eficiente manejar los mdulos de riego tan subdivididos con muchas vlvulas y adicionalmente la interventora realiz la anotacin que el sistema como estaba propuesto no supla la demanda del cultivo. Con base en estas observaciones se redise el sistema, aumentado el tamao de los mdulos y disminuyendo el nmero de vlvulas y convirtiendo el sistema ms eficiente en la operacin. As con estos cambios y el replanteo topogrfico las reas del proyecto cambiaron. En el caso de Las Mercedes Parte 2 no se realiz la obra civil de captacin ya que se encontraba ejecutada por parte del proponente, los recursos presupuestados para tal obra se reinvirtieron en ampliar el rea de irrigacin pasando de 92 hectreas a 120 hectreas. Los diseos se realizaron sobre una plantilla de palma en forma terica y no con el diseo de plantacin establecido con una densidad superior a la propuesta con nuevas variedades. ASPECTOS PRODUCTIVOS: En el caso de Las Mercedes Parte 5 se cambi de cultivo de palma africana a banano y Las Mercedes Parte 4 an no se ha terminado el establecimiento de palma africana.

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FINCA CAMPO GRANDE: Total Proyectos financiados: 5. (VER FOLIOS 28 A 29 VUELTO) CONCESION DE AGUAS: En la visita de campo grande se corrobor que los 5 proyectos son lotes del mismo predio denominado Campo Grande, al cual pertenecen a Agroindustrias JMD y CIA S.C.A. Todos los proyectos presentan una misma concesin de aguas, otorgada segn Resolucin 0865 de mayo 9 de 2008. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO: El rea total de los 5 lotes que fue presentada en la convocatoria fue de 518 hectreas, aunque modificaciones en el montaje permitieron abarcar 545 hectreas. ASPECTOS PRODUCTIVOS: Tanto en el documento del proyecto Campo Grande 2 como en el de Campo Grande 3 se afirmaba en la seccin denominada Aspectos Productivos que: () Los promedios actuales alcanzan las 20 toneladas/Ha/ao (). Sin embargo, se corrobor en campo que estos dos lotes tienen sembradas palmas de 2 aos siendo imposible presentar a la fecha este nivel de produccin anunciado en el proyecto. FINCA MARIA LUISA: Total proyectos financiados: 3 Principales aspectos (ver folios 23 a 25 vuelto anexo 92) MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA: Al momento de la visita se haban presentado algunas precipitaciones en la zona, situacin que para el predio Mara Luisa III por inundacin no se tuvo acceso al lote, entonces se tomaron fotografas desde el lote del frente. En los predios M. Luisa I y M. Luisa 2 los puntos de captacin se encuentran muy cerca pero estn divididos por el rio viejo. Es decir, los sistemas son independientes por la limitante del rio, pero no era imposible implementar un solo sistema que abasteciera toda el rea. As mismo resalta que los sistemas fueron rediseados en su totalidad. Al indagar con el constructor del sistema nos coment que se debi redisear por completo los diseos inicialmente propuestos, afirmacin que comparte la interventora. Esta ltima seala que advirti desde el estudio del proyecto que las tuberas no estaban de acuerdo con los caudales calculados, los parmetros de riego aplicados en la propuesta no eran coherentes y, por tanto, la ineficiencia del sistema termin reconvirtiendo los diseos aprobados en la convocatoria. ASPECTOS PRODUCTIVOS. Adicionalmente, el constructor reconoce que la propuesta es lo que se vena manejando en banano y no es coherente con el proyecto productivo que se desarrolla en palma africana. Lo anterior constata que los proyectos con copia de otros proyectos. Del Informe de CEBAR La firma Soluciones Financieras Agropecuarias SFA CEBAR present ante el Dr. JUAN MANUEL RAMIREZ ROLDAN, Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS el informe de las visitas a los proyectos de riego y drenaje de la

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convocatoria pblica realizada en el ao 2008, el informe es de fecha marzo 29 de 2010 y obra a folios 39 a 264 del anexo 92. En la parte introductoria del informe se indic que el objetivo general de visitar determinados proyectos se haca con el fin de obtener una visin amplia de las caractersticas y estado actual de las obras ejecutadas con el apoyo del programa AIS. Para lograr este objetivo se tuvo la presencia y colaboracin de los ingenieros regionales del IICA quienes tienen un amplio y detallado conocimiento del avance y modificaciones de cada uno de los proyectos, tambin se tuvo acceso a todas las actas de modificacin que autorizaban las modificaciones de los proyectos y presupuestos originales avalados por los interventores de cada proyecto. Agrega que en general se tuvo una amplia colaboracin de las personas involucradas en cada proyecto y se levant un registro fotogrfico de los aspectos ms relevantes de las obras en ejecucin, las cuales son parte de este informe. Explic que aunque cada proyecto fue presentado como unidades independientes, en las visitas se agruparon considerando que estuvieran relacionados por pertenecer a un mismo globo de terreno o a una misma unidad administrativa. Los aspectos atendidos u objeto de verificacin fueron los siguientes: 21. Describir el estado de las obras de infraestructura apoyadas con los recursos de la convocatoria de riego del Programa AIS 22. Analizar si el desembolso de los recursos realizados por la fiducia, con base en informes de avance de obra y avalados por el IICA guarda relacin con el avance de las obras de infraestructura. 23. Estado de avance de las obras 24. Analizar si los proyectos desarrollados en un mismo predio, al ser considerados individualmente, son funcionales. 25. Establecer la realizacin de obras comunes a todos o algunos de los proyectos desarrollados en un mismo predio. 26. Analizar si la cabida de los predios en los cuales se construyen los proyectos, corresponden a las cabidas acreditadas en la etapa de formulacin de los proyectos y dems documentos relacionados que hayan sido aportados por los proponentes. 27. Evaluar el estado de los proyectos productivos que se proyect desarrollar en el marco de la convocatoria y mecanismos de financiacin que han utilizado para adelantar dichos proyectos productivos. 28. Cambios en el diseo original. 29. Administracin del sistema de riego 30. Registro fotogrfico. A continuacin se presentan los resultados correspondientes a cada visita respecto a los proyectos cuestionados en el pliego de cargos, aspectos que corroboran y fortalecen lo expuesto en la decisin mencionada.

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FINCA SAN DIEGO: CASO 9 A.F. 772, 773, 776, 777, 778, 779, 780, 783, 785, 789, SAN DIEGO. La Hacienda San Diego es un predio con una cabida de 1.500 has de propiedad de C.I. BANAPALMA S.A. y ubicada en el corregimiento de Sabana de Munguillo en jurisdiccin del municipio de La Paz en el departamento de Cesar. De este predio hay 956 has sembradas en palma africana por medio de contratos de arrendamiento a empresas diferentes. Los cultivos existentes en la Hacienda San Diego fueron financiados con recursos de crdito obtenidos en el 2005. Todos los proyectos utilizan la misma concesin otorgada por medio de la Resolucin 137 de 20 de febrero de 2009 de CORPOCESAR a la Hacienda San Diego, a favor de Alvaro Vives Lacouture, Comercializadora Internacional Banapalma S.A. Utilizada para el proyecto del AF 772. (Construmundo). Los documentos de los dems proyectos (Acuerdos de financiamiento 773, 776, 777, 778, 779, 780, 783, 785, 789) son los descritos para el proyecto 772. Los diez predios dedicados a la siembra de palma africana, solicitaron el mismo apoyo de la convocatoria pblica para el establecimiento de un sistema de riego subfoliar. Estas obras fueron: Captacin de aguas, conduccin y distribucin de agua de riego, estacin de bombeo, riego por aspersin subfoliar. Se construyeron algunas obras comunes, no contempladas en los diseos presentados inicialmente al IICA pero autorizados por la interventoria y los comits correspondientes. Habra dificultades si se llegara a presentar algn problema que exigiera el mantenimiento en alguna de las obras comunes y los diversos operadores de los riegos que usan esa obra (suponiendo que sean empresas independientes) no llegaren a un acuerdo rpido sobre la forma de proceder. Las obras compartidas por varios proyectos son los sistemas de bombeo, el jarilln de proteccin contra inundaciones del rio Cesar y la acometida de electricidad de baja tensin. Si se eliminaran las obras comunes correspondientes a los sistemas de bombeo los proyectos afectados no podran funcionar. Si se elimina el jarilln, todos los proyectos se encontraran en riesgo, pues la inundacin de uno podra extenderse a los dems. Si se elimina la acometida de alta tensin ninguno de los proyectos podra funcionar. Los proyectos sufrieron cambios de importancia, el primero de los cuales fue la no utilizacin del canal existente como sitio de captacin de las bombas de agua. El segundo cambio fue el reemplazo de las diez estaciones de bombeo (una por cada sistema de riego) por cuatro con sus respectivas captaciones o bocatomas y desarenadores. En cuanto a la administracin del sistema de riego se consign que Los proyectos de este grupo son manejados por una sola administracin. No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no
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obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Estos lotes son aparentemente simples divisiones de terreno que son regadas desde uno u otro punto para usar sistemas de bombeo y de aspersin del mismo tamao. El punto es establecer quin es el administrador del distrito de riego o de la plantacin). FINCA LAS MERCEDES: Principales aspectos: De acuerdo con los datos contenidos en los documentos suministrados por Minagricultura para sustento de este informe, los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la Finca Las Mercedes de 584 Ha. La firma ECOBIO Colombia Ltda, ha solicitado en 2008, ante Corpoguajira, una concesin de aguas para la finca Las Mercedes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias del mismo documento de la solicitud de concesin. No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las mismas divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a la realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. En el mismo predio se han invertido recursos financieros de diferentes crditos obtenidos en el pasado. Existen diferentes edades de palma en los lotes I, II, III y IV y en Mercedes V existe adems un cultivo de banano de 8 meses aproximadamente. Los cambios principales con relacin al diseo original corresponden a rediseo hidrulico, localizacin y diseo de bocatomas e instalacin de bombas con motores a gas. Los cambios en los diseos hidrulicos se debieron a deficiencias en los diseos originales preparados para una plantilla de palma terica y no para un cultivo realmente existente. La operacin de los sistemas de riego en Las Mercedes I, II, III, IV y V la hace el Grupo Daabon. FINCA CAMPO GRANDE: Principales aspectos: Las concesiones de agua estn todas a nombre de una sola empresa cn fecha 15 de enero de 2008, Juan M Dvila, representante legal de Agroindustrias JMD y CIA S.C.A:, solicit ante Corpomag la concesin de aguas para explotar dos pozos someros y dos pozos profundos, en el Predio Campo Grande, (propiedad de Agroindustrias JMD y la renovacin de la concesin de aguas del Rio Ariguani en el predio Campo Grande (se trata de una captacin por bombeo sobre el rio, hacia un canal). De acuerdo con los datos contenidos en los documentos presentados por los proponentes, los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la

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finca Campo Grande. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin. Las reas efectivamente irrigadas de los lotes son superiores a las reas indicadas en los documentos iniciales presentados al IICA: Los cinco lotes estn sembrados con palmas de diferentes edades de siembra que han sido financiados con diferentes crditos obtenidos en el pasado. El anlisis detallado del uso de estos recursos no corresponde al alcance de este informe. Con relacin al diseo original se cambi el sitio de captacin de la motobomba de Campo Grande III para la cual se habilit un pozo profundo existente. Estas modificaciones se hicieron con las autorizaciones correspondientes del IICA y de la interventora. La operacin del sistema de riego en Campo Grande I, II, III, IV, V es por parte de la empresa JMD y CIA S.C.A, quien es el proponente del proyecto 824 Campo Grande V. Los linderos dentro de Campo Grande son: caminos carreteables, cultivos con diferente edad y el pueblo. En otros casos los linderos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. FINCA MARIA LUISA: Principales aspectos: En fecha 6 de febrero de 2008, Nicols Solano Tribin representante legal de INAGRO S.A., solicita ante Corpomag la concesin de aguas para explotar 315 lts/seg de la quebrada Orihueca para destinar a riego en la finca Maria Luisa no existen concesiones individuales). En el documento se menciona que el agua est en uso. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales que son parte de la infraestructura de la finca Mara Luisa, desde antes de la formulacin de las solicitudes de apoyo. Los tres lotes de Mara Luisa I, II y III estn sembrados de palma africana de ms de 10 aos y en produccin. Los cambios principales con relacin al diseo original tienen que ver con el rediseo hidrulico, localizacin y diseo de bocatomas. De acuerdo con el constructor del sistema, estos cambios se originaron en deficiencias del diseo original, especialmente en la seleccin del tamao de los mdulos de riego y en los dimetros de tuberas que no correspondan con los caudales calculados. Tambin se cambi el diseo original de motores elctricos por motores Diesel porque se consider que en la zona es deficiente el servicio de energa elctrica.

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Sorprende que se presente este tipo de descuido en el diseo por sus grandes repercusiones. La administracin del sistema de riego lo hace la empresa INAGRO quien es el proponente del proyecto 841 Mara Luisa I. Como se aprecia en el plano de verificacin de reas presentadas ms adelante, los tres lotes tienen linderos en comn que puede ser un rio o un canal o como en la imagen se muestra el carreteable que conforma la divisin entre Mara Luisa I y Mara Luisa II Del informe de EDIAGRO El informe corresponde al contrato 205-2009 del 7 de diciembre de 2009 del MADR cuyo objeto es preparar la auditora tcnica, financiera y Jurdica de algunos proyectos presentados dentro de las Convocatorias Pblicas de Riego y Drenaje del Programa Agro Ingreso Seguro AIS. Con este se busca determinar si se configur un fraccionamiento de proyectos para acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en cada convocatoria, de conformidad con las condiciones, caractersticas y especificaciones sealadas en la invitacin a cotizar. En este informe qued consignado que se entiende por fraccionamiento la presentacin de varias iniciativas de manera simultnea para beneficiar un mismo predio con el propsito de acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en la convocatoria. Esta ltima es la sealada por el Minagricultura en su invitacin y los documentos del contrato. En los anlisis que siguen se ha definido como predio el rea de terreno comprendida dentro de los linderos de una matrcula predial. Para la elaboracin de este informe el MADR suministro los expedientes en medio magntico de los proyectos que deban ser revisados. Como conclusiones generales de la auditoria aplicables a todos los casos: Algunas cifras de arrendamiento parecen muy bajas, por lo que se recomienda compararlas con las que se acuerdan actualmente en predios similares en la zona. Algunos contratos de arriendo para cultivos de palma se establecieron por 5 aos, plazo que parece muy corto para recuperar la inversin hecha. Varios contratos de arriendo estipulan que las mejoras realizadas en el inmueble quedarn bajo la propiedad de los arrendadores al terminar el contrato y se deja la opcin de terminacin anticipada de los mismos, en

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cuyo caso, el beneficiario final de varios proyectos podra terminar siendo el dueo de la tierra. FINCA SAN DIEGO: Principales aspectos. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. La concesin para uso de aguas superficiales se ha brindado por parte de Corpocesar para la explotacin de 945 lps, destinados a la hacienda San Diego. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin. FINCA LAS MERCEDES. Principales aspectos. Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Las Mercedes de 584 ha Todos los sistemas de riego contaran con una estacin de bombeo, distribucin mediante colectores PVC, y aspersores. Las memorias contienen la misma descripcin para los elementos de los proyectos, en todos los casos. Las memorias tcnicas descriptivas de los proyectos son realizadas por el mismo grupo de profesionales. La firma ECOBO Colombia ha solicitado una concesin de aguas para la finca Las Mercedes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la solicitud de concesin. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los documentos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Las clusulas de uso del terreno en los contratos de arrendamiento suscritos con ECOBIO, dice que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores. NOTA. Dado que el contrato de arrendamiento suscrito indica que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores, se debe mencionar que en caso de terminacin anticipada del contrato, las inversiones efectuadas en desarrollo de este proyecto pasan a ser propiedad de ECOBIO COLOMBIA.
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FINCA CAMPO GRANDE: Principales aspectos.

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca campo Grande. En enero de 2008, Agroindustrias JMD solicit ante Cormagdalena, para el predio Campo Grande a) La renovacin de una concesin de aguas del rio Ariguan, las cuales son bombeadas hacia un canal principal b) concesin para la explotacin del agua de dos pozos someros y dos pozos profundos. Mediante auto 037 de enero 22 de 2008, Cormagdalena admite las solicitudes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin. En las memorias descriptivas se menciona que los canales existen antes de la ejecucin de las obras a financiar con los recursos de la convocatoria. No aparecen las caractersticas hidrulicas o topogrficas de estos canales. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a la descripcin de las caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Eventualmente algunos de estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales y pozos, que son parte de la infraestructura de la finca Campo Grande, antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura.

FINCA MARIA LUISA: Principales aspectos:

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Mara Luisa. En febrero de 2008 la firma Inagro S.A, ha solicitado ante Cormagdalena una concesin de aguas para la finca Mara Luisa. Para cada uno de los proyectos se presentan copias del mismo documento de la solicitud. El documento menciona que el agua est en uso y se busca formalizar este aprovechamiento. Todos los sistemas de riego contaran con una estacin de bombeo, distribucin mediante colectores PVC y aspersores. Las memorias contienen la misma descripcin para los elementos de los proyectos, en todos los casos. Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales, que son parte de la infraestructura de la finca Mara Luisa, desde antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura.

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La solicitud de concesin se realiza a nombre del predio total que engloba los proyectos del caso. Del informe tcnico de la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales Mediante auto del 5 de abril de 2011 este Despacho comision a la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales para rendir el informe tcnico, que debidamente surti el trmite de contradiccin, con el objeto de absolver el siguiente cuestionario, cuyas respuestas se transcriben:
1.1. DE CONFORMIDAD CON LOS TRMINOS DE REFERENCIA, CULES DE LAS OBSERVACIONES REALIZADAS CONSTITUYEN RAZONES SUFICIENTES PARA DECLARAR INVIABLE EL PROYECTO. 1.2. LAS OBSERVACIONES FUERON ACATADAS O SUBSANADAS ANTES O DESPUS DE LA FIRMA DEL RESPECTIVO ACUERDO DE FINANCIAMIENTO. Las preguntas 1.2 y 1.3., fueron absueltas en tabla adjunta al informe tcnico. Dada su extensin no se transcriben. 1.3. TODOS LOS PROYECTOS CONTABAN CON LA RESPECTIVA CONCESIN DE AGUAS CON ANTERIORIDAD A LA FIRMA DEL ACUERDO DE FINANCIAMIENTO. I.T. Exceptuando los proyectos presentados por los titulares de las concesiones -que se relacionan en el siguiente cuadro-, las dems propuestas no tienen concesin legal de aguas. El caudal insuficiente no era motivo de subsanacin, sino la ausencia total de caudal concesionado.

PROPONENTE AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A INAGRO

PROYECTO CAMPO GRANDE PARTE 5 MARA LUISA 1

CONCESIN DE AGUAS Tiene. Ver resolucin No. 001 del 18 de diciembre de 2002 de CORPAMAG Y CORPOCESAR y resolucin 865 de mayo 9 de 2008 de CORPAMAG. Si tiene. Resolucin 1693 de 2008 CORPAMAG 100 lps y 47,5 de Pozo

Al revisar la resolucin 865 del 9 de mayo de 2008 (anexo 30 folio 9) se encuentra que: (i) mediante Resolucin 001 del 18 de diciembre de 2002 emitida por CORPAMAG Y CORPOCESAR se adjudic concesin de aguas al predio Campo Grande (no se tiene copia de este ltimo documento); (ii) el seor JUAN MANUEL DVILA JIMENO, en calidad de representante legal de AGROINDUSTRIAS JMD y Cia. S.C.A. mediante escrito del 15 de enero de 2008, solicit a CORPAMAG renovacin de concesin de aguas superficiales del ro Ariguan para los predios Campo Grande y La America y solicitud de concesin de aguas subterrneas de 4 pozos ubicados en el predio Campo Grande; (iii) para el predio Campo Grande en la fecha de solicitud aun quedaban 4 aos de vigencia de concesin y por tanto se le neg; (iv) se otorg concesin de aguas a la sociedad AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A, en un caudal de 315 lps; (v) en el artculo quinto de la resolucin se dispone que CORPAMAG podr declarar la caducidad de esta
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concesin en los siguientes casos: Por cesin del derecho a usar el recurso a favor de terceros, salvo que medie permiso previo y escrito de CORPAMAG ; (vi) en el artculo sptimo se advierte Ser causal de caducidad, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones incorporadas en la presente resolucin, las previstas en el artculo 62 del Decreto 2811 de 1974 en concordancia con el artculo 248 del Decreto 1541 de 1978. Al examinar la resolucin 1693 del 1. de agosto de 2008 (anexo 32 folio 9) se encuentra que: (i) el seor PABLO JOSE SOLANO TRIBIN, en calidad de representante legal de INAGRO S.A. mediante escrito del 6 de febrero de 2008, solicit a CORPAMAG otorgar concesin de aguas superficiales para el predio MARA LUISA, sobre la quebrada Orihueca y solicitud de concesin de aguas subterrneas de 1 pozo profundo; (ii) se otorg concesin de aguas superficiales y subterrneas a la sociedad INAGRO S.A., en un caudal de 147,5 lps; (v) en el artculo quinto de la resolucin se dispone que CORPAMAG podr declarar la caducidad de esta concesin en los siguientes casos: Por cesin del derecho a usar el recurso a favor de terceros, salvo que medie permiso previo y escrito de CORPAMAG ; (vi) en el artculo octavo se advierte Ser causal de caducidad, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones incorporadas en la presente resolucin, las previstas en el artculo 62 del Decreto 2811 de 1974, en concordancia con el artculo 248 del Decreto 1541 de 1978 y las establecidas en el Decreto 2858 de 1981. En MARA LUISA el predio total cont con la concesin dada por la resolucin 1693 de 2008 de CORPAMAG, de la misma no hubo una asignacin de caudal especficamente para cada proyecto, adems se autoriz captar una fuente quebrada Orihueca 100 lps y 47,5 lps sobre un pozo subterrneo. Como el titular de la misma por cinco aos era la empresa INAGRO S.A., solamente se poda usar la concesin para el proyecto MARIA LUISA 1, cuyo proponente era el concesionario. Los proyectos del grupo SAN DIEGO, tampoco tuvieron concesin para cada proyecto. La Resolucin No. 1009 de 3 de diciembre de 2004, de CORPOCESAR otorga 945433 lps a lvaro Lus Vives Lacouture y C.I. BANAPALMA S.A., aun cuando la concesin haba sido solicitada para la persona jurdica, como lo indica el mismo acto administrativo, la Corporacin toma la decisin de otorgarla tanto a la persona jurdica CI BANAPALMA como a su representante. Se requiere establecer cual es el caudal otorgado para cada uno de ellos, as como determinar si tienen captacin diferente y en qu predio se encuentra. Como ninguno de los proyectos propuestos por SOVIJILA S.A., VICALA S.A., VIZU, MEVICALA, SANVI S.A., VIBEYCH, INMOBILIARIA KASUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, VICALVI, estaba presentado por lvaro Vives Lacouture ni por CI Banapalma tal concesin requera permiso previo de la autoridad ambiental para su uso por terceros. En las MERCEDES, ni antes ni despus de la firma del acuerdo de financiamiento, se evidencia que se haya aportado la resolucin que otorgaba la concesin; tampoco se evidencia que los expertos, el IICA, el interventor o el Ministerio, hagan referencia a esta situacin. La resolucin expedida por CORPOGUAJIRA (1599 de 11 de junio de 2007) a las empresas: CI LA SAMARIA, CI ECOFAIR, CI AGROTROPICO, y AGROPECUARIA DEL CARIBE, que obra en los expedientes no corresponde a una concesin que ampare el Proyecto LAS MERCEDES. En el artculo 13 establece que: en el evento de que las empresas involucradas en el proyecto de siembra de 700 has de banano orgnico deseen
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Folios 23 a 37 anexo 51

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utilizar las aguas otorgadas por la Corporacin en el marco de otras concesiones de aguas debern solicita a la entidad las modificaciones requeridas. Igualmente en el artculo 7. La Corporacin establece que: CORPOGUAJIRA al no tener la certeza sobre la capacidad de carga del acufero aluvial del Ro Tapias, y al sospechar un avance de la cua marina en este acufero, como reaccion a la extraccin de agua que demanda un proyecto de siembra de 700 hectreas de banano puede hacer uso del principio de precaucin C293-02 Sin embargo dado que el proyecto de siembra de banano Proyecta generar empleo en la regin, y debido a su cualidad de orgnico (baja o ninguna utilizacin de agroqumicos), puede permitirse la concesin. De conformidad con esta concesin si C.I. LA SAMARIA, titular de la concesin, fuera proponente en los proyectos de las Mercedes, bien podra haberla utilizado, pero nica y exclusivamente para sembrar banano orgnico, no para palma africana. De conformidad con la informacin cotejada, el siguiente cuadro muestra los proyectos que no cuentan con concesin:
Proponente JUAN MANUEL DVILA JIMENO ANA MARIA DAVILA FERNANDEZ DE SOTO JUAN MANUEL DAVILA FERNANDEZ DE SOTO MARIA CLARA FERNANDEZ DE SOTO NICOLAS SIMON SOLANO TRBIN GUSTAVO SOLANO TRIBIN SOVIJILA SA VICALVI SA SOVIJILA SA (PATRICIA VIVES LACOUTURE) VICALA S.A. (ROBERTO EUSEBIO VIVES LACOUTURE) VIBEYCH VIZU (MARIA LUISA ZUOGA VIVES) MEVICALA SANVI SA (SLVIA ROSA VIVES DE SANCHEZ) BANAVICA CONSTRUMUNDO ROBEGRTO ESEBIO VIVES LACOUTURE KASUMA ECOBIO COLOMBIA LTDA LUIS MIGUEL VERGARA DAZ GRANADOS GUILLERMO BARRIOS DEL DUCCA CI LA SAMARIA SA JESUS ANTONIO CARREO GRANADO Nombre del predio presentado CAMPO GRANDE PARTE 1 CAMPO GRANDE PARTE 2 CAMPO GRANDE PARTE 3 CAMPO GRANDE PARTE 4 MARIA LUISA 2 MARIA LUISA 3 LA ESPERANZA ARROYO CLARO LA ESPAOLA PALMA NUEVA LUCIANA MARIA LUISA VIZU RIO GRANDE LA CAADA CALIFORNIA LA GRAN VICTORIA LA FLORIDA LAS MERCEDES 1 LAS MERCEDES 2 LAS MERCEDES 3 LAS MERCEDES 4 LAS MERCEDES 5 Concesin de Aguas NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE No TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TENE NO TENE NO TENE NO TENE

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Los trminos de referencia exigen que para ser considerado elegibles, deba el proponente presentar la concesin para el proyecto no para el predio- (numerales 1.3.3. y 2.3.6.). Se permita inscribirse a la convocatoria con la solicitud de concesin para ser elegible, y en el numeral 2.3.6., aclara que el proponente deba aportar la resolucin de concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. Los Decretos 1541 de 1978, y el decreto ley 2811 de 1974, referenciadas por la corporacin Ambiental en las respectivas concesiones, prohben el uso de aguas a terceras personas.
1.5. LOS CAUDALES OTORGADOS PARA CADA PROYECTO ERAN SUFICIENTES PARA ATENDER EL SISTEMA DE RIEGO PROPUESTO PARA CADA UNO.

I.T. En los dos proyectos que tienen concesin el caudal era suficiente para atender la necesidad del riego de acuerdo a los diseos propuestos, como se indica en el siguiente cuadro:
Proponente AGROINDUS TRIAS JMD Y CIA S.C.A INAGRO Nombre del predio presentado CAMPO GRANDE PARTE 5 MARA LUISA 1 Concesin de Aguas lps 945 147,5 rea a Regar Ha. 103 102,1 Requerimiento por diseo lps/Ha. 1 0,7 Cubre la necesidad S S

En el caso del proyecto Mara Luisa 1, se observa que hubo un rediseo del sistema de riego, pero el proyecto contaba con caudal suficiente para cumplir con el primer diseo presentado de 1 lps / ha. 1.5. LAS OBRAS DE CAPTACIN DE AGUAS SON EXIGIDAS TANTO EN LOS TRMINOS DE REFERENCIA (3.2.3.) COMO EN EL DECRETO 1541 DE 1978 Y EN EL ARTCULO 121 DEL DECRETO- LEY 2811 DE 1974. SI LOS PROYECTOS NO ASEGURABAN NI LA ESTRUCTURA NI EL PUNTO DE CAPTACIN DE AGUAS, SEGUAN SIENDO VIABLES. I.T. No eran viables, porque: i) los trminos de referencias estipulaban que deba presentarse un estudio que estableciera en forma definitiva la captacin y, ii) las autoridades ambientales deban avalar las obras civiles sobre los cuerpos de agua concesionados.
Desde el punto de vista operativo y tcnico la construccin de la captacin es un parmetro manejable durante el proceso, En los trminos de referencia exigan que se presentara el estudio que lo estableciera en forma definitiva, es contradictorio porque la concesin poda aportarse hasta el acuerdo de financiamiento, dejando las estructuras que se legalizaban dentro del acto administrativo a la fecha del acuerdo de financiamiento.

En las concesiones y en el articulo 121 del decreto- ley 2811 de 1974 Las obras de captacin de aguas pblicas o privadas debern estar provistas de aparatos y dems elementos que permitan conocer y medir la cantidad de agua derivada y consumida, en cualquier momento. En los proyectos revisados no se evidencia la instalacin de ningn sistema de medicin de agua captada, es causal expresa de rechazo de acuerdo con el numeral 4,3 inciso 3 pagina 40 de los trminos de referencia.
1.6 CMO SE DETERMINAN LOS PORCENTAJES DE OBRA Y EJECUCIN.
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I.T. Desde el punto de vista de las cantidades de obra y ejecucin se cuantifica en porcentajes. En los proyectos revisados se encontraron reportes de porcentajes de avance de obra realizndose el desembolso correspondiente, sin que el sistema entrara en funcionamiento. (ver acta de visita de la PGN e informe de CEBAR).

En el fl. 46, Anexo 92 CEBAR, analiza en un cuadro: si el desembolso de los recursos realizados por la fiducia, con base en informes de avance de obra y avalados por el IICA guardan relacin con el avance de obra de infraestructura. En este cuadro se evidencia que, para las fincas California, La Caada, Arroyo Claro, La Espaola, Palma Nueva, Luciana y Mara Luisa los aspersores se encuentran en almacn. El resto de las obras oscilan entre un 98 y un 100% de instalacin. Al evaluar el estado de los proyectos productivos que se proyect desarrollar en el marco de la convocatoria y mecanismos de financiacin; (fl. 48 del mismo anexo), CEBAR menciona:
El estado agronmico de la plantacin es muy deficiente comparado al estado de otras plantaciones visitadas. Las (sic) Fotografa 18 se observan plantas de palma de tres aos de edad seriamente afectadas por la falta de agua. En la Fotografa 19 se observa una planta de palma de dos aos mostrando una inflorescencia tpica de plantas seriamente afectadas por la escasez de agua, donde la mayor parte de las flores son masculinas, que no producen fruto, como resultado de deficiencia de humedad en el suelo por falta de agua de riego no producen fruto, como resultado de deficiencia de humedad en el suelo por falta de agua de riego. Adems de la escasez de agua de riego, la plantacin presenta un mal manejo agronmico como se puede observar en la Fotografa 20 en un lote con plantas de tres aos de edad

1.7. LAS PRRROGAS SOLICITADAS OBEDECIERON A CAUSAS DE ORDEN TCNICO ESPECIFICANDO SI FUERON ORIGINADAS POR DEFICIENCIA EN LOS DISEOS INICIALES. I.T. No todas las prrrogas solicitadas obedecen a causas de orden tcnico, algunas estuvieron motivadas en diferentes razones: 1) demoras en compromisos del proponente; 2) periodo invernal; 3) entrega de materiales y 4) tiempo empleado al inicio de las obras por cambio en los diseos iniciales, as: a) Hacienda SAN DIEGO: SOVIJILA SA, VICALAVI SA, SOVIJILA SA, VICALA S.A., VIZU, MEVICALA, SANVI SA, VIBEYCH, CONSTRUMUNDO y KASUMA, BANAVICA se demoraron siete (7) meses por: i) rediseos, ii) cambios en el contratista - ejecutor y iii) problemas manifestados por el proponente para consecucin en el mercado de la tubera especificada en el diseo. b) Hacienda CAMPO GRANDE, de acuerdo con lo consignado en las actas del Comit de Modificaciones, se demoraron dos (2) meses por ajustes en mayor o menor cantidad de obra.

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c) Hacienda MARIA LUISA, se demoraron dos (2) meses, por el cambio de los diseos iniciales por insuficiencia en los caudales. d) Hacienda LAS MERCEDES, se demoraron dos (2) meses, por: i) rediseos obedecieron a que el diseo inicial no se ajustaba a las condiciones reales de la zona; ii) se cambiaron la totalidad de los requerimientos tcnicos y financieros del proyecto. 1.8. EN LOS FOLIOS 115 ANEXO 87, 92 ANEXO 88 Y 139 ANEXO 90, SE MENCIONA LA RESOLUCIN 137 DEL 24 DE FEBRERO DE 2009, QUE AL PARECER FUE DADA A CONOCER POR EL EJECUTOR A FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO, PERO ESTOS NO LA ENTREGARON AL IICA NI AL INTERVENTOR. CUAL ES LA INCIDENCIA DE ESTE DOCUMENTO EN EL DISEO DEL PROYECTO, EN LAS ESPECIFICACIONES TCNICAS Y EN EL VALOR DEL MISMO. I.T. La incidencia de este documento en el diseo del proyecto fue la instalacin de una mayor rea. El propietario del predio solicit ante la autoridad ambiental concesin para el 100% de su finca, la cual indic que divida en 13 lotes; pero le fue autorizado solamente construir irrigacin sobre el 90% del rea de cada uno, debido a que se le exigi dejar el 10% para cobertura forestal. No hay incidencia en las especificaciones tcnicas, porque los proyectos dentro de la Hacienda San Diego, estn diseados por mdulos, cada uno maneja entre 9 y 10 Ha; por tanto como la capacidad del sistema est diseada para irrigar un modulo en un tiempo determinado, para cumplir con el 10% solicitado el ejecutor dejara de instalar mdulos equivalentes al rea pedida para conservacin (ver fl. 117, anexo 87). La incidencia en el valor en general para todos los proyectos presentados sobre la misma Hacienda San Diego equivale a que, de las 1.014,1 hectreas correspondientes al total de la suma de las reas de todos los proyectos dentro de la Finca San Diego, se hayan instalado 101,41 Has., ms de las autorizadas (por la autoridad ambiental), con un valor reconocido por hectrea, segn los trminos de referencia, de siete millones de pesos. Acatar lo ordenado por la resolucin 137 del 24 febrero de 2009, implicaba que los participantes en la ejecucin de los proyectos de la Hacienda San Diego, no podan instalar el 100% de cada proyecto solicitado, que en suma es igual a 1.014,1 hectreas, porque se deban dejar 101,41 Has, para proteccin forestal. Otra incidencia frente al valor, se refiere a que los proponentes dentro de los proyectos incluyen el valor de las construcciones de las captaciones, pero segn la Resolucin 137 de 2009, el licenciatario era el nico que legalmente estaba autorizado para construirlas. 2. EN RELACION CON EL DISEO Y REDISEO DE ALGUNOS DE LOS PROYECTOS. 2.1. CULES FUERON LAS CAUSAS QUE DIERON LUGAR AL REDISEO DE LOS PROYECTOS. I.T. El motivo principal del rediseo fue la cantidad de agua requerida para los diferentes proyectos, los trminos de referencia disponen que la concesin debo ser entregada

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antes del acuerdo de financiamiento. La finca Mara Luisa 1 tenan la concesin otorgada y esta era suficiente para cubrir el proyecto, no existan motivos para haber sido rediseada. Los proyectos que no contaban con concesin fueron rediseados. Desde el punto de vista tcnico hay rediseo hidrulico cuando se cambian las dimensiones de lo planteado en la propuesta inicial. De la revisin de los proyectos del grupo San Diego, Las Mercedes, Campo Grande y Mara Luisa se encontr que todos utilizaron un diseo bsico por mdulos de aplicacin de agua, que contemplaba 1 lps / ha . Aunque se evidencio, parte del estudio encontrado (climticos, agrolgicos, hidrolgicos) se presentan como estudios generales para toda la Costa Atlntica, Las curvas de infiltracin bsica se tomaron de la estacin experimental de palma de Cenipalma, ubicada en el Copey (Cesar). De ah que los parmetros como capacidad de campo y punto de marchitamiento permanente sean iguales en todos los diseos iniciales presentados. En los Proyectos de las Mercedes, ubicados en la Guajira, el interventor seala la no compatibilidad entre el estudio de suelos de cada finca y el estudio general presentado en el diseo Inicial. Se presenta un nuevo estudio y un nuevo diseo que fue aplicado a los proyectos. 2.2. CULES MODIFICACIONES EN LOS DISEOS, DE ACUERDO CON LOS TRMINOS DE REFERENCIA ORIGINABAN LA INVIABILIDAD DEL PROYECTO.

Las modificaciones en los diseos que pueden sobrellevar a la no viabilidad del proyecto , son las que implican incumplimiento de los numerales de los trminos de referencia: 3.2.3 captacin, conduccin y distribucin junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin , capacidad del sistema , gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales perfil longitudinal, tipo y espesor de material , 3.2.5. Diseo de obras civiles En el evento en que el proyecto requiera estaciones de bombeo, la propuesta deber presentar los diseos de las obras civiles siguiendo los lineamientos del numeral 3.2.3 En el numeral 3.2.5., se solicita que se presenten los sistemas de suministro de energa. No se indica si deben describirse, disearse, calcularse, presupuestarse o enviar catlogos. El numeral 3.1.4. Calidad de agua, exige presentar anlisis fisicoqumico de aguas, con el fin de establecer si la fuente es apta para suplir las necesidades del proyecto, esto, para la etapa de evaluacin. A su vez, los trminos de referencia numeral 2.3.6 y los instrumentos de evaluacin del IICA, permiten entregar la concesin hasta antes del acuerdo de financiamiento. Lo que indica que no se puede establecer la calidad de agua de la fuente en forma definitiva en la etapa de evaluacin. Este Despacho, acoge el anterior informe tcnico rendido por la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales, pues adems de surtir debidamente el proceso de contradiccin, las respuestas dadas a los interrogantes planteados son
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absueltas con suma claridad y soporte documental, amn que de manera similar los informes del MADR, CEBAR y EDIAGRO, as como las observaciones de los interventores de los proyectos mantiene una unidad conceptual al respecto. El anlisis probatorio que a continuacin se har, es en orden a determinar y probar la existencia de la situacin fctica planteada en el pliego de cargos, especialmente en cuanto a las deficiencias que presentaban los 23 proyectos de riego y drenaje para la fincas CAMPO GRANDE, MARIA LUISA, LAS MERCEDES y SAN DIEGO, en los departamentos de Magdalena, La Guajira y Cesar, cuestionados en el pliego de cargos, frente al incumplimiento de las especificaciones establecidas en los numerales 3.1.2. Hidrologa; 3.2. Topografa y Diseo de las Obras; 3.2.1. Levantamiento topogrfico y 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin, aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los Trminos de Referencia establecidos para la Convocatoria de Riego y Drenaje 1 de 2008 dentro del Convenio 055 de 2008 celebrado entre el MADR, el INCODER y el IICA y pese a ello, el 3 de julio de 2008 fueron suscritos los respectivos acuerdos de financiamiento. A lo largo de la etapa de juzgamiento que inici con la formulacin de cargos, se researon y analizaron mltiples documentos que describan las falencias en los proyectos de riego y drenaje cuestionados por este Despacho, 434 situaciones fcticas y pruebas documentales435 contentivas de las deficiencias advertidas por los evaluadores al dejar consignadas tales observaciones en las actas de los paneles de evaluacin y posteriormente por los interventores de los proyectos en los informes de viabilidad, quienes tambin hicieron lo propio, todo ello previo a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento. Los hechos irregulares descritos y soportados documentalmente no fueron desvirtuados en la fase de pruebas de descargos y si por el contrario han sido corroborados a travs de los diferentes informes reseados anteriormente, conforme se ver enseguida. El captulo tercero de los trminos de referencia contempla los REQUERIMIENTOS TCNICOS Y FINANCIEROS DEL PROYECTO a efectos de determinar la factibilidad del montaje del sistema de riego o drenaje, y de manera precisa y contundente seal que Los proyectos que no cumplan con la totalidad de los requisitos mnimos definidos en el presente captulo, no sern evaluados y le sern devueltos a los proponentes. (Negritas y subrayado fuera del texto original) El numeral 3.1.2 de los trminos de referencia, alusivo al captulo de HIDROLOGA como uno de los aspectos tcnicos y requisitos mnimos que debe contener el proyecto, a efectos de determinar la factibilidad del montaje del sistema de riego o drenaje, bajo la advertencia clara y expresa que Los proyectos
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Ver acpite nmero 4.4.2.1., del pliego de cargos, tems 1 a 2000, folios 115 a 166 de esta providencia. 435 Pruebas documentales que por economa procesal no se volvern a transcribir y analizar.
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que cumplan con la totalidad de los requisitos mnimos definidos en el presente captulo, no sern evaluados y le sern devueltos a los proponentes. (Negritas fuera del texto), seal lo siguiente:436 La propuesta deber presentar la caracterizacin hidrolgica de la cuenca o fuente de abastecimiento, la cual debe estar plenamente definida, indicando la distribucin temporal de los caudales mnimos decadales, a partir de la informacin directa suministrada por el IDEAM o la Corporacin encargada de la regin. Si no se dispone de informacin directa, los valores debern ser obtenidos por medio de modelos lluvia escorrenta o por medio de rendimientos hdricos basados en informacin registrada en cuencas cercanas, que guarden un comportamiento similar. El estudio hidrolgico que se aporte junto con la propuesta, debe contener como mnimo los siguientes aspectos:
Caudales medios y mnimos decadales de la fuente que servir de abastecimiento para el riego de la zona del proyecto. Mapa de localizacin de la zona de riego y de la fuente de abastecimiento de agua para el proyecto. Este mapa debe contener toda la cuenta aportante de la fuente de abastecimiento y determinar claramente su divisoria de aguas superficiales para lo cual el proponente debe seleccionar una escala adecuada. Requerimiento de agua para riego, basado en el clculo de la evapotranspiracin potencial, el cuso consuntivo, la textura de los suelos y el plan agropecuario. Balance oferta demanda a nivel decadal, donde se compruebe que la fuente de suministro es suficiente para suplir las demandas del proyecto de riego.

Este requisito est ligado y concatenado con los numerales 1.3.3. y 2.3.6., de los Trminos de Referencia que exigen que para ser considerado elegible, deba el proponente presentar la concesin para el proyecto no para el predio-. Se permita inscribirse a la convocatoria con la solicitud de concesin para ser elegible, y en todo caso el proponente deba aportar la resolucin de concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. Es importante mencionar que el Decretos 1541 de 1978 y el Decreto Ley 2811 de 1974, referenciadas por la corporacin ambiental en las respectivas concesiones, prohben el uso de agua de terceras personas. De ah que la suficiencia de la suficiencia del caudal hdrico concesionado para cubrir la demanda de los proyectos de riego y drenaje referidos a las fincas CAMPO GRANDE, MARIA LUISA, LAS MERCEDES y SAN DIEGO fuera cuestionado en el pliego de cargos, as como la legalidad y oportunidad de las resoluciones de concesin de aguas, frente a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento, pues la falta de ello impeda continuar con la evaluacin del proyecto y menos an proceder a realizar los dems clculos tcnicos para asegurar la viabilidad del proyecto, as como su efectiva realizacin y puesta en
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Pginas 25 y 26 de los Trminos de Referencia para la convocatoria de riego y drenaje I- 2008.


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funcionamiento conforme a los diseos presentados y aprobados en el marco de la convocatoria de riego y drenaje. En el caso de los proyectos para la Finca Campo Grande, con una sola resolucin expedida a nombre de uno de los proponentes, JUAN MANUEL DAVILA JIMENO, representante legal de AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A., quien present el proyecto de riego y drenaje para Campo Grande 5, se avalaron las restantes partes de este predio: Campo grande 1, 2, 3 y 4, cuyos proponentes presentaron una copia de los documentos aportados por el representante de campo grande parte 5, al punto que desde las observaciones de los evaluadores, pasando por el informe de viabilidad del proyecto advirtieron sobre la insuficiencia del caudal de agua concesionado y pese a ello, sin que estos ltimos proyectos tuvieran sus requisitos en orden, sin poseer una concesin legal de aguas, fue celebrado el acuerdo de financiamiento. Igual situacin ocurri respecto al predio Mara Luisa cuya resolucin de concesin de aguas fue otorgada a PABLO JOSE SOLANO TRIBIN, representante legal de INAGRO S.A., y proponente de Mara Luisa 1. Para el caso del predio Las Mercedes, ni antes ni despus de la firma del acuerdo de financiamiento se evidencia que se haya aportado la resolucin que otorgaba la concesin; tampoco se evidencia que los expertos del IICA, el interventor o el Ministerio, hagan referencia a tal situacin. Finalmente frente a los proyectos presentados para la Hacienda San Diego, estos tampoco tuvieron concesin de aguas, pues a pesar que la concesin fue solicitada por C.I BANAPALMA, y otorgada a ella como persona jurdica representada por lvaro Luis Vives Lacouture, de ah que al no estar representado ninguno de los proyectos propuestos, SOVIJILA, VICALA, VIZU, MEVICALA, SANVI, VIBEYCH, KAZUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, VICALVI, por Alvaro Vives Lacoture o por CI. BANAPALMA, tal concesin requera permiso previo de la autoridad ambiental para su uso por terceros. Las observaciones frente a la insuficiencia del caudal concesionado de aguas para atender las necesidades de riego fue advertida en mltiples y reiteradas ocasiones, como se puede observar, para el proyecto de Campo Grande parte 3, el par evaluador declar en el acta No. 27 del 2 de mayo de 2008 (folio 101 anexo 10) la no viabilidad del proyecto, argumentando entre otros aspectos la ausencia de claridad respecto de la concesin de agua para el predio beneficiado, agrega que la solicitud presentada no hace referencia al predio Campo Grande 3. De manera idntica se procedi frente al proyecto de Campo Grande 1. Situaciones que tambin fueron advertidas en el informe de viabilidad del proyecto rendido por la firma SIGO LTDA de junio de 2008 (folios 139 a 238 del anexo 30), quien luego de analizar y dedicar un captulo especial a este tema concluye que: todos los proyectos cobijados por la misma concesin al ser operados los sistemas de riego violan el caudal de la concesin. Aspecto que fue ratificado por el Ingeniero LUIS ALBERTO ORDOEZ NAVIA, Gerente y Representante de SIGO LTDA, en testimonio rendido en este proceso el 12 de abril de 2011, quien al preguntarle de manera concreta por las conclusiones de su informe de viabilidad a los proyectos de riego y drenaje para las fincas
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CAMPO GRANDE manifest que eso es lo que estamos diciendo en las conclusiones, lo que decimos es que el caudal concesionado era insuficiente frente a la demanda de los proyectos y eso lo reiteramos en cada uno de los proyectos y en las conclusiones y recomendaciones.437 Tambin para el proyecto Mara Luisa 3 el par evaluador en acta No. 26 de mayo 2 de 2008 (Fl. 96 anexo 10) declar no viable el proyecto y dej la siguiente observacin: Existe contradiccin en la fuente de abastecimiento, aspecto alusivo al numeral 2.3.6. de los Trminos de Referencia Concesin de aguas, en cuyo informe tcnico qued consignado que la Resolucin 1693 de 2008 de Corpomag, no indica que cubra el proyecto Maria Luisa 3, por ende Es razn suficiente para declararlo inviable. Sin embargo la concesin de aguas no fue el nico advertido por los evaluadores e interventores de proyectos, que guarda relacin con el tema hidrolgico, sino que tambin se plasmaron observaciones que de manera directa abarcan o se refieren al numeral 3.1.2., de los trminos de referencia, como sera el caso del proyecto campo grande 4 cuya observacin alusiva al suministro de informacin de curvas de retencin de humedad, identificando las coordenadas de cada uno de los puntos en el cual se tom el estudio, en el informe tcnico se indic que los trminos de referencia consagran en el numeral 3.1.2 Hidrologa lo siguiente: El estudio hidrolgico que se aporte junto con la propuesta debe contener como mnimo los siguientes aspectos () requerimiento de agua para riego, basados en el clculo de evapotranspiracin potencial, uso consultivo () para luego sealar que El estudio reportado debe contener como mnimo el clculo del uso consuntivo, este parmetro se puede obtenerse por varios mtodos entre ellos curvas de retencin de humedad. Es razn suficiente para declararlo inviable.. De idntica forma, esta observacin tambin fue consignada frente al proyecto de SOVIJILA S.A.- Finca la Espaola (de la Hacienda San Diego en el Cesar), y LAS MERCEDES 1, proponente ECOBIO COLOMBIA LTDA. El numeral 3.2 de los trminos de referencia contempla el captulo denominado TOPOGRAFA Y DISEO DE LAS OBRAS: Este componente tiene como objetivo principal, en relacin con los aspectos de ingeniera, presentar los diseos de las obras que integren la alternativa tcnica, econmica y ambiental ms conveniente para el proyecto, de acuerdo con las siguientes condiciones: 3.2.1. Levantamiento topogrfico. () 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin. () 3.2.1. Levantamiento Topogrfico. La topografa general para el diseo de todas las obras referentes al proyecto, deber ser obtenida acorde con las caractersticas del proyecto, indicando los linderos de los predios y principales accidentes topogrficos, as:
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Pginas 10 -11 declaracin Luis Ordoez de SIGO LTDA.


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En zonas de ladera, para pendientes menores al 10%, curvas con cota mximo cada 5 metros. Por su parte, para pendientes mayores al 10%, curvas con cota mximo cada 10 metros;
En las zonas bajo riesgo por aspersin, micro aspersin y goteo, se debe presentar como mnimo la cota mxima y la cota mnima; En las zonas bajo riego por gravedad, se debe presentar un levantamiento con cotas cada 0.25 metros. En los sitios en los que se van a construir estructuras del sistema de riego tales como captaciones, estaciones de bombeo, subestaciones de bombeo, casetas, etc., el levantamiento topogrfico se debe hacer cada 0.25 metros.

En los anlisis que hizo la firma EDIAGRO para el informe presentado al MADR con el fin de determinar si se present fraccionamiento, entendido por tal la presentacin de varias iniciativas de manera simultnea para beneficiar un mismo predio con el propsito de acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en la convocatoria, se defini como predio el rea de terreno comprendida dentro de los linderos de una matrcula predial y se concluy que varios contratos de arriendo estipulan que las mejoras realizadas en el inmueble quedarn bajo la propiedad de los arrendadores al terminar el contrato y se deja la opcin de terminacin anticipada de los mismos, en cuyo caso, el beneficiario final de varios proyectos podra terminar siendo el dueo de la tierra. Bajo el anterior entendido se destacan algunos aspectos de los informes reseados en acpites anteriores, en cuanto a los linderos de los 4 predios en donde se iban a realizar los 23 proyectos aludidos en el pliego de cargos: SAN DIEGO: No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Estos lotes son aparentemente simples divisiones de terreno que son regadas desde uno u otro punto para usar sistemas de bombeo y de aspersin del mismo tamao. El punto es establecer quin es el administrador del distrito de riego o de la plantacin). (Ver informe de CEBAR) LAS MERCEDES: No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las mismas divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a la realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Ver informe de CEBAR) CAMPO GRANDE: Los linderos dentro de Campo Grande son: caminos carreteables, cultivos con diferente edad y el pueblo. En otros casos los linderos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Ver informe de CEBAR)

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MARIA LUISA: Como se aprecia en el plano de verificacin de reas presentadas ms adelante, los tres lotes tienen linderos en comn que puede ser un rio o un canal o como en la imagen se muestra el carreteable que conforma la divisin entre Maria Luisa I y Maria Luisa II. (Ver informe de CEBAR) 3.2.3. Captacin, conduccin y distribucin. Con base en la informacin obtenida, referente a las reas por irrigar, los levantamientos topogrficos, los caudales requeridos, los sistemas de suministro y de operacin de riego, las caractersticas de los suelos de las franjas de terreno en las que se ubicarn las obras, etc., junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin, capacidad del sistema, gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones o transversales, perfil longitudinal, tipo o espesor de materiales, inclinacin de taludes, y otros aspectos pertinentes de los canales o ductos principales, secundarios y terciarios de la red de conduccin y distribucin. El diseo deber incluir el estudio de los sitios de los botaderos y la definicin de la forma de disposicin de los materiales de desecho o sobrantes de las excavaciones, y se debern presentar tambin planos generales de ubicacin del proyecto, con las respectivas obras. Igualmente debern ser presentados todos los diseos hidralicos y estructurales, memorias de clculo, cronograma de actividades, planos, etc., de cada una de las obras a realizar. Por su parte, los planos de construccin de cada obra debern contener como mnimo lo siguiente:
Se deber presentar el dimensionamiento de cada estructura, incluyendo clase de material, cortes, despieces de armaduras, y detalles constructivos que permitan definir en forma clara sus caractersticas y detalles tpicos, los cuales debern ser suficientes para establecer las cantidades y los costos en escalas 1.25 o 1.50 Los planos de construccin debern contener toda la informacin requerida para el replanteo de las obras en el terreno. En el caso de tuberas, diques, vas y otras obras lineales, se preparan planos de planta y perfil en escala 1:500, 1: 1.000 o 1:2000, de acuerdo con la longitud de la obra, y secciones transversales en escala 1:100. Adems, se elaborarn los planos de construccin de todas las estructuras complementarias tales como alivaderos, estructuras de control, reguladores de flujo, cadas, sifones, puente-canales, y otras que se requieran, a escalas 1:25 1:50. Todos los planos debern tener dimensiones externas de 0.70 m x 1.00 m, debern ser a color y debern ser suficientes para la construccin de obras y el montaje de equipos asociados. (Subrayado fuera de texto)

Inicialmente en las observaciones de los pares evaluadores, previa a la conformacin de la lista de proyectos declarados viables, previo a la aprobacin por parte del comit administrativo, previo a los informes de viabilidad de los proyectos y en todo caso, previo a la suscripcin de los acuerdos de
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financiamiento se advertan falencias, debilidades, inconsistencias que terminan siendo alertas y claras advertencias de incumplimiento de los requisitos fijados en los trminos de referencia. Para el proyecto Campo Grande 4 se seal como observacin la no indicacin de la sectorizacin de los bloques de riego. En el informe tcnico en respuesta a la pregunta: De conformidad con los trminos de referencia, cules de las observaciones realizadas constituyen razones suficientes para declarar inviable el proyecto? contest que Como mnimo los planos debe contener toda la informacin requerida para el replanteo en campo. La sectorizacin de bloques es informacin para hacer replanteo al comienzo de la instalacin. y agreg que Es razn suficiente para declararlo inviable. El fundamento de ello se encuentra en el numeral 3.2.3. Captacin, conduccin y distribucin contempla como deber, regla, la siguiente: () por su parte los planos de construccin de cada obra debern contener como mnimo lo siguiente: () Los planos de construccin debern contener toda la informacin requerida para el replanteo de las obras en el terreno.. De no contener el proyecto los requisitos mnimos el captulo 3 es enftico es sealar que no sern evaluados: Los proyectos que no cumplan con la totalidad de los requisitos mnimos definidos en el presente captulo no sern evaluados y le sern devueltos a los proponentes. (negritas y subrayado fuera del texto original). De igual manera fue advertido en el proyecto para la finca Las Mercedes 1. La siguiente observacin planteada para el proyecto Finca La Espaola de la Hacienda San Diego, proponente SOVIJILA S.A., tambin guarda relacin con el aparte del numeral 3.2.3., citado anteriormente: Los planos de construccin presentan deficiencias en cuanto a detalles constructivos, ubicacin de vlvulas, tuberas, mdulos etc.. Sobre el particular en el informe tcnico se consign que: Como mnimo los planos deben contener toda la informacin requerida para el replanteo en campo, ubicacin de tuberas, mdulos es informacin para hacer replanteo al comienzo de la instalacin. Es razn suficiente para declararlo inviable. En el proyecto Campo Grande 3 se consign como observacin que el caudal concesionado para el mdulo de riego de 10 Has era muy alto para la conduccin de una tubera de 8 pulgadas. Al respecto al informe tcnico se indic que Los dimetros de tubera implican la capacidad del sistema y esta debe ser presentada en forma definitiva. Es razn suficiente para declararlo inviable. Lo anterior teniendo en cuenta el numeral 3.2.3., de los trminos de referencia que sealan que Junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin, capacidad del sistema, gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales, perfil longitudinal, tipo y espesor de materiales (). Este mismo aspecto, relacionado con los dimetros de las tuberas insuficientes para el caudal calculado, fue advertido para los proyectos de Campo Grande 1, Maria Luisa 1, Las Mercedes partes 2, 4 y 5, y de la Hacienda San Diego los proyectos presentados por Vicala S.A, Sanvi S.A, BANAVICA S.A., VIBEICH S.A.
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En el proyecto Finca Arroyo Claro (de la Hacienda San Diego) presentado por el proponente VICALVI S.A., se dej consignada la siguiente evaluacin en el acta NO. 22 del 30 de abril de 2008, por el cual fue declarado como no viable por el par evaluador: Los datos del parmetro de diseo no tienen soporte. La bomba seleccionada no se ajusta a las necesidades del proyecto, no presenta informacin sobre el suministro de energa, la eficiencia utilizada no es la de la bomba. El informe tcnico en referencia a los numerales 3.2.3. Captacin, conduccin y distribucin que seala lo siguiente: Junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin, capacidad del sistema, gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales, perfil longitudinal, tipo y espesor de materiales (), y 3.2.6.1. Aspersin, micro aspersin y goteo, que indica que La propuesta deber presentar los diseos de las obras de adecuacin predial con riego, los cuales debern guardar absoluta concordancia con los cultivos del plan agropecuario formulados y las caractersticas de los suelos del rea del proyecto. indic lo siguiente: I.T. No hay soporte del diseo hidrulico. Es razn suficiente para declararlo inviable. En el informe de CEBAR se detectaron deficiencias en los diseos alusivas a obras no contempladas en los diseos presentados inicialmente, obras comunes a todos los proyectos que terminan beneficiando un solo predio y ante la ausencia de una de ellas la subsistencia del sistema de riego y drenaje de manera independiente se vera seriamente afectada, de ah que los proyectos sufrieron cambios significativos que conllevaron a rediseos de importancia debido a que los diseos se hicieron bajo un esquema de plantilla para palma terica y no para un cultivo realmente existente, todo ello en desatencin de las reglas de captacin, conduccin y distribucin consagradas en el captulo 3.2., alusivo a la TOPOGRAFA Y DISEOS, donde los requisitos tcnicos de captacin, conduccin y distribucin previstos en el numeral 3.2.3., cobran mayor preponderancia, como a continuacin se destacan para los 4 predios cuestionados: SAN DIEGO: Se construyeron algunas obras comunes, no contempladas en los diseos presentados inicialmente al IICA pero autorizados por la interventoria y los comits correspondientes. Habra dificultades si se llegara a presentar algn problema que exigiera el mantenimiento en alguna de las obras comunes y los diversos operadores de los riegos que usan esa obra (suponiendo que sean empresas independientes) no llegaren a un acuerdo rpido sobre la forma de proceder. Los proyectos sufrieron cambios de importancia, el primero de los cuales fue la no utilizacin del canal existente como sitio de captacin de las bombas de agua. El segundo cambio fue el reemplazo de las diez estaciones de bombeo (una por cada sistema de riego) por cuatro con sus respectivas captaciones o bocatomas y desarenadores. LAS MERCEDES: Los cambios principales con relacin al diseo original corresponden a rediseo hidrulico, localizacin y diseo de bocatomas e instalacin de bombas con motores a gas. Los cambios en los diseos hidrulicos
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se debieron a deficiencias en los diseos originales preparados para una plantilla de palma terica y no para un cultivo realmente existente. CAMPO GRANDE: Con relacin al diseo original se cambi el sitio de captacin de la motobomba de Campo Grande III para la cual se habilit un pozo profundo existente. Estas modificaciones se hicieron con las autorizaciones correspondientes del IICA y de la interventora. MARIA LUISA: Los cambios principales con relacin al diseo original tienen que ver con el rediseo hidrulico, localizacin y diseo de bocatomas. De acuerdo con el constructor del sistema, estos cambios se originaron en deficiencias del diseo original, especialmente en la seleccin del tamao de los mdulos de riego y en los dimetros de tuberas que no correspondan con los caudales calculados. Tambin se cambi el diseo original de motores elctricos por motores Diesel porque se consider que en la zona es deficiente el servicio de energa elctrica. Sorprende que se presente este tipo de descuido en el diseo por sus grandes repercusiones. En el informe de EDIAGRO de manera concordante para los predios objeto de auditora indic que los diseos fueron elaborados por el mismo grupo de profesionales, los documentos de memorias descriptivas y diseo son iguales en contenido en cuanto a la descripcin de las caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin y los sistemas de riego son administrados por una misma persona o firma. SAN DIEGO: Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. LAS MERCEDES: Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los documentos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Adicionalmente advierte que las clusulas de uso del terreno en los contratos de arrendamiento suscritos con ECOBIO, dice que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores y deja la siguiente NOTA: Dado que el contrato de arrendamiento suscrito indica que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores, se debe mencionar que en caso de terminacin anticipada del contrato, las inversiones efectuadas en desarrollo de este proyecto pasan a ser propiedad de ECOBIO COLOMBIA. CAMPO GRANDE: En las memorias descriptivas se menciona que los canales existen antes de la ejecucin de las obras a financiar con los recursos de la
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convocatoria. No aparecen las caractersticas hidrulicas o topogrficas de estos canales. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a la descripcin de las caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Eventualmente algunos de estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales y pozos, que son parte de la infraestructura de la finca Campo Grande, antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura. MARIA LUISA: Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales, que son parte de la infraestructura de la finca Mara Luisa, desde antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura. Finalmente en el informe de la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales en torno al DISEO y REDISEO de los proyectos se consign lo siguiente:
El motivo principal del rediseo fue la cantidad de agua requerida para los diferentes proyectos, los trminos de referencia disponen que la concesin deba ser entregada antes del acuerdo de financiamiento. La finca Mara Luisa 1 tenan la concesin otorgada y esta era suficiente para cubrir el proyecto, no existan motivos para haber sido rediseada. Los proyectos que no contaban con concesin fueron rediseados. Desde el punto de vista tcnico hay rediseo hidrulico cuando se cambian las dimensiones de lo planteado en la propuesta inicial. De la revisin de los proyectos del grupo San Diego, Las Mercedes, Campo Grande y Mara Luisa se encontr que todos utilizaron un diseo bsico por mdulos de aplicacin de agua, que contemplaba 1 lps / ha . Aunque se evidencio, parte del estudio encontrado (climticos, agrolgicos, hidrolgicos) se presentan como estudios generales para toda la Costa Atlntica, Las curvas de infiltracin bsica se tomaron de la estacin experimental de palma de Cenipalma, ubicada en el Copey (Cesar). De ah que los parmetros como capacidad de campo y punto de marchitamiento permanente sean iguales en todos los diseos iniciales presentados. En los Proyectos de las Mercedes, ubicados en la Guajira, el interventor seala la no compatibilidad entre el estudio de suelos de cada finca y el estudio general presentado en el diseo Inicial. Se presenta un nuevo estudio y un nuevo diseo que fue aplicado a los proyectos.

Concomitante con lo anterior y respecto a la pregunta de: cules modificaciones en los diseos, de acuerdo con los trminos de referencia originaban la inviabilidad del proyecto?, contest lo siguiente:
Las modificaciones en los diseos que pueden sobrellevar a la no viabilidad del proyecto , son las que implican incumplimiento de los numerales de los trminos de referencia: 3.2.3 captacin, conduccin y distribucin junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin ,
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capacidad del sistema , gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales perfil longitudinal, tipo y espesor de material , 3.2.5. Diseo de obras civiles En el evento en que el proyecto requiera estaciones de bombeo, la propuesta deber presentar los diseos de las obras civiles siguiendo los lineamientos del numeral 3.2.3 En el numeral 3.2.5., se solicita que se presenten los sistemas de suministro de energa. No se indica si deben describirse, disearse, calcularse, presupuestarse o enviar catlogos. El numeral 3.1.4. Calidad de agua, exige presentar anlisis fisicoqumico de aguas, con el fin de establecer si la fuente es apta para suplir las necesidades del proyecto, esto, para la etapa de evaluacin. A su vez, los trminos de referencia numeral 2.3.6 y los instrumentos de evaluacin del IICA, permiten entregar la concesin hasta antes del acuerdo de financiamiento. Lo que indica que no se puede establecer la calidad de agua de la fuente en forma definitiva en la etapa de evaluacin.

As mismo, el informe tcnico rendido por la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales, solicitado de manera oficiosa por el Despacho para examinar los proyectos correspondientes al grupo de fincas que fueron fraccionadas, identificados en el correspondiente pliego de cargos-, tena como objetivos: determinar el cumplimiento de todos los requisitos exigidos en los trminos de referencia, especialmente en los numerales 3.1.2, 3.2, 3.2.1, 3.2.3, al momento de las firmas de los acuerdos de financiamiento; si las resoluciones de concesin de aguas aportadas por los proponentes, podan considerarse vlidas para cada proyecto en el que fueron presentadas, y si los caudales otorgados eran suficientes para cubrir la demanda de agua del proyecto, para as garantizar el diseo propuesto. De igual manera buscaba determinar si las razones en los retrasos de los proyectos eran vlidas y sus ejecutores tenan la capacidad para poner en marcha el proyecto, entre otros aspectos. El informe, surti el trmite previsto en la ley, y fue dado a conocer a las partes, una de las cuales, dentro del trmino de traslado present escrito de solicitud de aclaracin, correccin y/o modificacin, el cual fue resuelto por los funcionarios de la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales. Dentro de los interrogantes planteados, ms concretamente en lo que tiene que ver con la concesin de aguas, en el punto 1.3 se pregunt: 1.3. TODOS LOS
PROYECTOS CONTABAN CON LA RESPECTIVA CONCESIN DE AGUAS CON ANTERIORIDAD A LA FIRMA DEL ACUERDO DE FINANCIAMIENTO., En su respuesta, los funcionarios manifestaron:I.T. Exceptuando los proyectos presentados por los titulares de las concesiones -que se relacionan en el siguiente cuadro-, las dems propuestas no tienen concesin legal de aguas., y aaden que: El caudal insuficiente no era motivo de subsanacin, sino la ausencia total de caudal concesionado..

Luego de elaborar un cuadro de los proyectos examinados, concluyen que solo dos de ellos contaban con la respectiva concesin, basados en el hecho de que los trminos de referencia exigan que para ser considerados elegibles, el
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proponente deba presentar la concesin para el proyecto no para el predio-, numerales 1.3.3 y 2.3.6, aclarando que deba hacerlo antes de la firma del acuerdo de financiamiento. Teniendo en cuenta que en los informes presentados por el Ministerio, la procuradura y los distintos interventores de los proyectos, se identifica la resolucin que otorga la concesin de aguas, es claro que los grupos pertenecientes a un solo globo de terreno o finca, contaban con una sola concesin de aguas, la cual fue presentada por cada proponente como la perteneciente a su proyecto. De ah, la conclusin a la que se llega en el informe tcnico, en el sentido de sealar que solamente los proyectos que identificaban la persona a la cual se le haba otorgado la concesin, contaban con ella, la caul segn lo dispuesto en los Decretos 1541 de 1978 y Decreto Ley 2811 de 1974- no poda cederse a terceras personas. Ahora, dentro de los cargos se hizo alusin al presunto incumplimiento de los requisitos previstos en los trminos de referencia y a la falta de suficiencia de agua en algunos proyectos, duda que fue despejada con el informe tcnico presentado, el cual seal que, no es que el agua fuera insuficiente sino que exista una ausencia total del caudal concesionado; requisito que era indispensable para la asignacin del correspondiente apoyo econmico. De igual manera, se advierte que en los proyectos del Grupo San Diego, las Mercedes, Campo Grande y Maria Luisa, se utiliz un diseo bsico (igual para todos ellos) que no se ajust ni adapt a las condiciones y caractersticas propias de cada regin, lo que ocasion el rediseo de algunos proyectos presentados y la consecuente demora en su inicio y ejecucin. Visto lo anterior es innegable la existencia de falencias tcnicas de los proyectos que an con posterioridad a la firma de los acuerdos de financiamiento persistieron. El material probatorio descrito a lo largo del juicio de responsabilidad disciplinaria advierte de manera reiterada en todos los 23 proyectos de riego y drenaje para los predios CAMPO GRANDE, LAS MERCEDES, MARIA LUISA y SAN DIEGO, originadas en las etapas de evaluacin y calificacin de stos, en razn a que los proyectos fueron evaluados y viabilizados por el IICA y aprobados por el Comit Administrativo del Convenio 055 de 2008, integrado por funcionarios del MADR, INCODER y el mismo IICA, sin el cumplimiento de los requisitos tcnicos definidos en los trminos de referencia como la falta de diseos, la ausencia de concesiones de agua y caudales mnimos requeridos de acuerdo al proyecto, la no definicin de aspectos como obras de captacin, informacin sobre la fuente energtica a utilizar, definicin y capacidad de la bomba, aspectos que repercutieron en la ejecucin en la etapa de ejecucin de los proyectos cuyas consecuencias mediatas fue el rediseo de los proyectos y la ampliacin de los plazos inicialmente establecidos, amn del debilitamiento de los objetivos del programa Agro Ingreso Seguro que buscaba promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalizacin de la economa.
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La interventora y/o Supervisin tiene como propsito hacerle seguimiento y control a la accin del contratista, para verificar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como es el caso de las especificaciones tcnicas contratadas, supervisar la ejecucin del objeto establecido en cada uno de los contratos y teniendo en cuenta los recursos asignados al contrato. La Interventora o Supervisin implica imparcialidad, por lo que bien en la interpretacin del contrato y en la toma de decisiones la Interventora o Supervisin debe cumplir con los objetivos de su funcin, como son verificar, controlar, prevenir y exigir. Verificar mediante el control de la ejecucin del contrato para poder establecer su situacin y nivel de cumplimiento; lo que se definir con la aplicacin de correctivos, la exigencia del cumplimiento de lo contratado, la solucin de los problemas y la absolucin de dudas. Con una buena labor de inspeccin, asesora, comprobacin y evaluacin, se logra controlar si la ejecucin del contrato se ajusta a su objeto, conforme con las especificaciones tcnicas, las actividades presupuestales, administrativas, legales establecidas y dentro del plazo de ejecucin. Ms que sancionar el incumplimiento de las obligaciones, est la de advertir y proponer correctivos frente a las situaciones o conceptos desacertados, impidiendo que se descarre el objeto del contrato o convenio. No obstante si durante el avance de la relacin contractual no se est cumpliendo con las clusulas establecidas en el contrato y en los trminos de la oferta del contratista, la supervisin adquiere la obligacin de informar y exigir a las partes el debido cumplimiento de los trminos y condiciones contractuales y las garantas constituidas para dicho fin, sin desconocer los lmites de sus atribuciones, y sin invadir los espacios de autonoma que tienen los contratistas. El objeto de la interventora fue establecido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los siguientes trminos: 438 En cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, el Ministerio debe adelantar el seguimiento, control y vigilancia sobre los bienes, servicios y obras que contrate con particulares, con otras entidades pblicas, con organismos internacionales, entre otros, para cumplir con las finalidades que se propone, de conformidad con los trminos, las condiciones, las especificaciones y dems especificidades pactadas en los Pliegos de Condiciones o Estudios y Documentos Previos, en la propuesta tcnica y econmica y en el clausulado del contrato, en trminos de calidad, de cantidad, de precio y de plazo, para lo cual se debe designar uno o ms interventores como responsables de esta accin.
438

C.p. 5. Fl. 1150 vuelto, pgina 10 del manual de interventora versin 2008. De manera similar fue contemplado en el manual de interventora versin 2006, Pgina 9, Fl. 81 del c.a. 2.

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Igualmente defini que la interventora se inicia automticamente termine la legalizacin del respectivo contrato o convenio, y solo concluyen con el acto de liquidacin del mismo, y de manera contundente en el acpite 5 de condiciones generales seal que Este documento es de obligatoria consulta y aplicacin para ejecutar las interventoras a los contratos y convenios del MADR. Como instancia mxima de DIRECCIN y SUPERVISION de los temas contratados fue establecido el COMIT ADMINISTRATIVO y se constituye en el rgano rector en la operatividad de cada convenio o contrato para lo cual contar con el concepto del supervisor o interventor segn el caso, es decir, la labor de supervisin se ejerce de manera articulada e integral entre el Interventor y/o supervisor y el comit administrativo, pues de esta forma, y parafraseando el manual de interventora citado, se evita la dispersin y desarticulacin de acciones, la duplicidad de esfuerzos y lo que es ms importante evita que se diluyan responsabilidades. Es as como el convenio MADR- INCODER- ICCA No. 150 de 2008 atendiendo el objeto contratado conform, mediante la clusula cuarta, un comit administrativo, siendo uno de sus integrantes el doctor RODOLFO CAMPO SOTO, en calidad de Gerente General del INCODER. La direccin y supervisin por parte de los miembros del comit administrativo no puede ser entendida como algo accesorio a la labor de interventora que realiza el MADR frente al convenio y el IICA respecto a los acuerdos de financiamiento, por el contrario su gestin va ms all de hacer un resumen de los informes aportados por el IICA, exige una completo y riguroso anlisis que contemple la verificacin y cumplimiento de las obligaciones y actividades pactadas, as como las observaciones y requerimientos necesarios para asegurar el cabal cumplimiento de las condiciones y trminos establecidos para la escogencia y ejecucin de los proyectos de riego y drenaje objeto de cofinanciacin y garantizar as el xito del convenio. Qu sentido tendra un comit administrativo, que se constituye en el rgano rector del convenio, si su funcin solo es de visado o aprobacin de las actividades del IICA sin el mnimo asomo de anlisis y observacin, se desnaturalizara su propsito y razn de ser para convertirse en un formalismo y un convidado de piedra. Bajo el anterior contexto y establecida la ocurrencia del hecho, se procede a analizar las obligaciones endilgadas como violadas por el implicado CAMPO SOTO, en su condicin de miembro del comit administrativo, a quien le corresponda garantizar la correcta y adecuada ejecucin del convenio 055 de 2008 que no es otra que la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere la ley 1152 de 2007, ello en aras de contribuir y garantizar las acciones previstas por el gobierno nacional para proteger y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la
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internacionalizacin de la economa, como bien lo consagra el artculo 2 de la Ley 1137 de 2007, con el fin de demostrar si el cargo formulado se encuentra probado o por el contrario se desvirta.
3. IMPARTIR INSTRUCCIONES SOBRE EL DIRECCIONAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES CONTRATADAS PARA GARANTIZAR LA ADECUADA CORRESPONDENCIA CON 439 LOS LINEAMIENTOS DE POLTICA SECTORIAL , funcin establecida en el Manual de Interventora y relacionada con las siguientes sealadas en la Clusula Quinta del Convenio 055 de 2008: IMPARTIR LAS DIRECTRICES E INSTRUCCIONES PARA ADELANTAR LOS PROCESOS DE CONTRATACIN que se requieran para la 440 correcta ejecucin del convenio y LAS DEMS QUE SE ORIENTEN A LA 441 CORRECTA Y ADECUADA EJECUCIN DEL CONVENIO , pues todas ellas estn referidas al ejercicio de una adecuada Direccin con un fin claro, la correcta ejecucin del convenio.

Esta funcin enmarca tres aspectos esenciales: uno, referido a la poltica pblica definida por la entidad hacia la cual deben versar y dirigirse todas las instrucciones, orientaciones y en general toda la actuacin de supervisin para garantizar la prosperidad de la misma; otro, alusivo a las actividades contratadas que deben ser objeto de seguimiento para asegurar su correspondencia con los lineamientos de la poltica fijada, y finalmente, las instrucciones que debe impartir el supervisor, entendido en forma genrica como aquel que ejerce la inspeccin superior en trabajos realizados por otros442, que para el caso que nos ocupa corresponde al comit administrativo, disposiciones que tienen un nico y fundamental propsito, asegurar el cumplimiento de las actividades contratadas y su correspondencia con los lineamientos de la poltica pblica establecida. Respecto a la poltica pblica, entre las consideraciones establecidas en el convenio 055 se indic que Colombia est implementando una poltica de internacionalizacin e integracin de la economa, mediante la negociacin de varios acuerdos bilaterales y multilaterales y como consecuencia de dicha realidad el Congreso de la Repblica expidi la Ley 1133 de 2007 mediante la cual se cre el Programa Agro Ingreso Seguro que tiene como objetivos principales mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional y proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos. Igualmente en el citado convenio qued consignado que se pretende impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario mediante la implementacin y operacin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita a todos los productores agropecuarios presentar proyectos de construccin y/o rehabilitacin de sistemas de riego y drenaje que requieren cofinanciacin para su ejecucin, con el propsito de mejorar las condiciones de riego y drenaje indispensables para
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Manual de Interventora versin 2006, Numeral 6, letra ii. Manual de Interventora versin 2008 numeral 8.1, letra ii Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 3 441 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 5 442 Diccionario de la legua espaola. Vigesima segunda edicin, en www.rae.es

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promover un incremento en la productividad y en la competitividad del sector agropecuario nacional. En cuanto a las actividades contratadas, en la clusula tercera del convenio se seal que la ejecucin del objeto del convenio y en particular el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo se sujetarn a un Plan Operativo que forma parte integral del convenio donde se detallan los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales del MADR, el INCODER y el IICA y la relacin de costos y gastos por rubros para la ejecucin del convenio. En consecuencia, al IICA le corresponda asumir las 20 obligaciones pactadas en la clusula sexta del convenio 055 de 2008 y realizar las 3 actividades fijadas en el Plan Operativo, compromisos que se convierten en el alcance objeto de la supervisin ejercida a travs del comit administrativo. Para la implementacin y operacin de las convocatorias pblicas de riego y drenaje, entre ellas la convocatoria I de 2008, objeto de cuestionamiento por deficiencias en el ejercicio de las labores propias asignadas a los miembros del comit operativo del convenio 055 de 2008, al IICA le corresponda adelantar e impulsar las siguientes etapas:
6. 7. 8. 9. 10. Apertura y Cierre del proceso de seleccin. Verificacin de requisitos mnimos y eventual formulacin de requerimientos. Evaluacin y calificacin de las iniciativas presentadas. Suscripcin y cumplimiento de los acuerdos de financiamiento a que hubiere lugar. Realizacin de la interventora tcnica, financiera y legal de la ejecucin de los proyectos correspondientes.

Los productos esperados se convierten en el insumo principal para una supervisin efectiva. Veamos algunos de ellos que podan ser requeridos y utilizados por los miembros del comit administrativo para su rol de direccin y supervisin del convenio 055 de 2008, adems de la interaccin directa en estas reuniones con el Representante del IICA en Colombia, quien formaba parte del mismo, tambin lo poda hacer con el Director del Programa Agro Ingreso Seguro, el Coordinador de la Unidad Ejecutora, su Secretario Tcnico, y por supuesto con el Interventor Tcnico del Convenio.
j. k. l. m. n. o. p. q. r. Archivo debidamente organizado, custodiado y actualizado de todos los documentos que se produzcan de la ejecucin del convenio a nivel tcnico y financiero. Informes bimensuales sobre la ejecucin tcnica y financiera. Informes financieros mensuales. Informe final con indicadores sobre ejecucin tcnica y financiera. Informe de los proyectos presentados al momento del cierre de la convocatoria. Informe de resultados de proceso de verificacin de requisitos mnimos y formulacin de requerimientos. Informe y publicacin de los proyectos ejecutables. Informes de interventora a los operadores vinculados al convenio. Acuerdos de financiamiento perfeccionados y legalizados.

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Teniendo claro la poltica pblica que debe garantizar el comit administrativo y las actividades contratadas objeto de supervisin, es decir, una vez definido el marco y alcance se procede a verificar las instrucciones que imparti o debi impartir el supervisor para asegurar el objeto contratado, frente a las irregularidades advertidas en los 23 proyectos cuestionados y cuando se menciona la expresin debi impartir, la misma no es producto de la subjetividad sino ello se basa en el deber ser que tena a cargo el disciplinado como miembro del comit operativo y la conducta omisiva frente a sus obligaciones. En las actas de comit administrativo, se evidencia la escasa y formalista actuacin del comit administrativo frente a los hechos planteados en cada uno de los proyectos analizados probatoriamente en los acpites anteriores. En el mes de enero de 2008 se reuni el da 10 con el fin de autorizar la apertura de la primera convocatoria de riego y drenaje y conformacin de la unidad ejecutora del programa AIS para empezar a desarrollar el objeto sealado. En la siguiente reunin, realizada el 30 de abril de 2008, el Comit Administrativo autoriza los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008, aunque no se pronuncia frente a ningn aspecto puntual ni hace anlisis alguno, como se detalla al revisar la siguiente funcin alusivo a la rendicin de conceptos frente a los informes de avance del IICA. El 30 de abril de 2008 se rene con el fin de autorizar los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008. En la siguiente reunin del comit administrativo, realizada el 21 de mayo de 2008, se procedi a aprobar la modificacin del plan operativo en cuanto al traslado de recursos para la convocatoria 1 de 2008, y analizar, debatir y aprobar los resultados de la ejecucin de la primera parte de la convocatoria 1 de 2008, sin realizar ningn anlisis frente a los resultados de las etapas de evaluacin y calificacin de los proyectos que han sido presentados De ah en adelante, el comit administrativo volvi a reunirse solo hasta el 1 de octubre de 2008, es decir casi 3 meses despus, con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hace traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios. En el ao 2009 se rene el 19 de enero, como consta en el acta No. 6 con el fin de adoptar decisiones sobre proyectos en Cauca y Boyac y autorizan al IICA para que realice ajustes y modificaciones a la unidad ejecutora. Despus, los das 4 de mayo y 26 de agosto de 2009, se renen para hacer un balance del porcentaje de ejecucin de los proyectos cofinanciados en las convocatorias pblicas de riego y drenaje. Aparte de las actas de comit administrativo no obra ningn documento alusivo a solicitudes, directrices, auditoras, visitas u otras actividades realizadas por el comit administrativo del convenio 055 de 2008, como qued evidenciado y

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certificado en el acta de visita especial del 13 de abril de 2011 realizada al MADR. (Fls. 11161 a 11168 actuacin principal)
4. REVISAR, ANALIZAR Y RENDIR CONCEPTO EN RELACIN CON LOS INFORMES 443 QUE PRESENTE EL IICA CON RESPECTO A LA EJECUCIN DEL CONVENIO

El informe de avance No. 1 del IICA de fecha 29 de febrero de 2008, para el bimestre enero febrero y con corte al 25 de febrero de 2008, expone los parmetros de operacin de la unidad ejecutora y la metodologa para desarrollar en las etapas de filtro operativo, evaluacin y calificacin de los proyectos. Respecto a la evaluacin y calificacin de las propuestas, en el punto B (fl. 6228 c.p. 22) indica que para cada proyecto declarado no viable se entregar al MADR, programa AIS, las razones para declararlo no viable, y entregar un informe final con los detalles pertinentes sobre el proceso y sugerencias para futuras convocatorias. En el punto F (fl. 6290 c.p. 22) el IICA se compromete a entregar un informe con los resultados, as: proyectos viables, proyectos con viabilidad condicionada y proyectos no viables. Esto evidencia que los informes s contenan aspectos fundamentales para ser objeto de anlisis por parte del comit administrativo, as como para ser exigidos o requeridos al IICA. En el punto D (Fl. 6292, c.p. 22) en el ltimo prrafo se indica que "Como resultado de la evaluacin colegiada, cada proyecto se clasifica en una de tres categoras (viable, viable condicionado), no viable). Sern viables condicionados los documentos de proyectos a los cuales los evaluadores les sealen los requisitos de informacin a ser satisfecha por los respectivos proponentes dentro del plazo establecido en los trminos de referencia. Los instrumentos se presentan anexos.". (Negritas fuera del texto) Este numeral forma parte del anexo 3 denominado Propuesta para la operacin del convenio especial (Fl. 6266 c.p. 22) por ende el comit administrativo tena elementos para pronunciarse sobre si aceptaba esta propuesta, si tena reparos, igualmente tenia elementos para luego indagar cules proyectos haban sido declarados viables condicionados, como sucedi con los proyectos de Campo Gande partes 2, 4, y 5; Mara Luisa 2, Las Mercedes partes 1 al 5; Sanvi, Vicala, Sovijila, Mevicala, Construmundo y Kazuma, que fueron declarados viables con mltiples observaciones y requerimientos de informacin para ser satisfechos por los proponentes. Durante este bimestre el Comit Administrativo se reuni una sola vez, el 10 de enero de 2008 con el fin de autorizar la apertura de la primera convocatoria de riego y drenaje, as como para la conformacin de la unidad ejecutora del programa AIS para empezar a desarrollar el objeto sealado, es decir, la reunin fue antes de la fecha de emisin y puesta en conocimiento del MADR del informes, sin embargo, en la siguiente reunin, realizada el 30 de abril de 2008, el Comit Administrativo autoriza los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la

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Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 2.

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convocatoria 1 de 2008, aunque no se pronuncia frente a ningn aspecto del informe de avance nmero 1 del IICA. En el segundo informe de avance No. 2 del IICA, de fecha 30 de abril de 2008, para el bimestre marzo abril, con corte al 25 de marzo, se hace un recuento del proceso de filtro y evaluacin. En el cuadro 6 (fl. 6475 c.p. 22) se indica que de 270 proyectos presentados y verificados, tan solo 3 pasaron el filtro operativo y seran evaluables, en tanto que 250 que representa el 92,59% son objeto de subsanacin y 10 fueron declarados no evaluables. Posteriormente, a folio 6477 del cuaderno principal 22, se indica que los no evaluables ascienden a 19 y siguen pendiente por subsanar 7, en tanto que 244 ya son catalogados como evaluables y pasan a la segunda fase, es decir a evaluacin. En esta segunda fase, con corte al 28 de abril, se haban evaluado 86 proyectos, de los cuales 40, es decir el 46,51% son declarados viables y 43 (50,00%) y 3 (3,48%) estn pendientes. La situacin as planteada genera alertas tempranas, pues si hubo labor de divulgacin y socializacin de los trminos de la convocatoria y en la propuesta del IICA se planteaba un escenario positivo, desde ya se empieza a vislumbrar deficiencias en los proyectos. Durante este bimestre el comit administrativo se reunin en dos oportunidades, la primera reunin realizada el 30 de abril de 2008, es decir el mismo da de la fecha del informe, donde autoriza los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008, aunque no se pronuncia frente a ningn aspecto del informe de avance nmero 1 del IICA, es importante recordar que en estas reuniones asista el Representante del IICA en Colombia, quien formaba parte del comit. Al revisar el acta de la siguiente reunin del comit administrativo, realizada el 21 de mayo de 2008, se procedi a aprobar la modificacin del plan operativo en cuanto al traslado de recursos para la convocatoria 1 de 2008, y analizar, debatir y aprobar los resultados de la ejecucin de la primera parte de la convocatoria 1 de 2008, que corresponden a los resultados de las etapas de evaluacin y calificacin de los proyectos que han sido presentados, sin embargo, no se observa ningn anlisis frente al informe de avance No. 2 del IICA. El informe de avance No. 3 del IICA, de fecha 11 de julio de 2008, para el bimestre Mayo Junio y fecha de corte 25 de junio de 2008, indica que el POA constituye el instrumento base para la ejecucin en el cual se especifican los compromisos adquiridos por el IICA como operador del Convenio 055 de 2008, los recursos asignados para cada actividad y los indicadores de gestin que permiten hacer el seguimiento y control en la ejecucin del convenio. De lo anterior se infiere claramente que contrario a lo expuesto por la defensa de JAVIER ROMERO, la supervisin, el seguimiento a la ejecucin del convenio comprende tambin las convocatorias, adems hay indicadores de gestin que debe revisar y analizar tanto el comit administrativo como el interventor.

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A folio 6552 del cuaderno principal 22, el informe especifica lo siguiente: En el primer paso de evaluacin ex ante, de los 249 proyectos se declararon viables 123 (cuadro 11). Con nfasis en los principios de equilibrio y rigor tcnico, los otros 126 documentos de proyectos pasaron a una nueva ronda de anlisis por un nuevo panel. Seguidamente, a folio 6553 del citado cuaderno se lee: Como resultado del segundo anlisis de viabilidad, se declararon viables 63 proyectos y se mantuvo el criterio de no viables para 63. Enseguida se desagregan estos resultados por tipo de proyecto: Se revisaron 94 proyectos tipo 1 declarados no viables durante la etapa de evaluacin, de los cuales para 35 proyectos se determin su viabilidad. Se confirm la decisin sobre los otros 59 proyectos, por cuanto las justificaciones expuestas por los pares evaluadores en sus informes y los motivos del panel de evaluacin, son suficientes para confirmar la no viabilidad. El balance final de la revisin es el siguiente: Total proyectos revisados: 126. Proyectos Tipo 2: Revisados: 32. Viables: 4. No viables: 28. Proyectos Tipo 1: Revisados 94. Viables: 35. No viables: 59., situaciones que generan alertas para ser analizada por el comit administrativo, al menos preguntar, por qu proyectos declarados no viables inicialmente por los pares evaluadores luego fueron declarados viables por el panel de expertos. En este bimestre el comit administrativo se reuni el 21 de mayo de 2008 con el fin de aprobar la modificacin del plan operativo en cuanto al traslado de recursos para la convocatoria 1 de 2008, y analizar, debatir y aprobar los resultados de la ejecucin de la primera parte de la convocatoria 1 de 2008, que corresponden a los resultados de las etapas de evaluacin y calificacin de los proyectos que han sido presentados y posterior a la fecha del informe No. 3, volvi a reunirse solo hasta el 1 de octubre de 2008, es decir casi 3 meses despus, con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hace traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 3. Basados en los informes de avance del IICA nmeros 2 y 3, de manera especfica se presentan los resultados del proceso de verificacin (filtro operativo, etapas 1 y 2) evaluacin (par evaluador panel expertos) de la convocatoria de riego y drenaje 1 de 2008.444 8. Filtro operativo primera etapa: Verificacin: Ante el IICA fueron presentados o radicados 270 proyectos. Luego de realizar la primera etapa de filtro operativo comprendida entre la entrega de proyectos a los respectivos pares verificadores y la solicitud de subsanaciones por para del IICACol, se tiene que 250 proyectos que representa el 92.59% fueron requeridos para subsanaciones, en tanto que 17 (6.29%) se declararon no evaluables. 445 Siendo el
444 445

Fuente: Informes de avance IICA nmeros 2 y 3 . (Fls. 6456-6588 c.p. 22 ) Un proyecto es considerado no evaluable cuando no cumpla con los siguientes requisitos de la Lista de Verificacin para el proceso de filtro operativo de proyectos de riego y/o drenaje de la convocatoria pblica MADR IICA 01-2008: 1.- Presentado dentro del periodo de la convocatoria. 4.- Carta de presentacin y compromiso firmada por el proponente, segn sea el caso (persona natural o representante legal en el caso de personas jurdicas)

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alto nmero y porcentaje de proyectos que no pasaron favorablemente la primera etapa del filtro operativo, un primer aspecto que generara una alerta temprana tanto para la interventora del MADR en este convenio como para el Comit Administrativo. Los resultados fueron descritos as:446 De los 270 proyectos recibidos en el cierre de la convocatoria, durante el proceso de verificacin fueron dirigidos a evaluacin 3 proyectos, un alto nmero de proyectos subsanables (250) que representa la minucia que se estableci durante el proceso de verificacin y 17 proyectos declarados no evaluables.(negritas fuera de texto original) Para los departamentos correspondientes a los proyectos cuestionados en el pliego de cargos, vale decir MAGDALENA, CESAR y LA GUAJIRA, los resultados de esta primera fase son los siguientes, donde se observa que ninguno de ellos surti favorablemente esta primera etapa.
Departamento de ejecucin Cesar La Guajira Magdalena Total Proy / Dpto 32 13 42 Tipo Proy 1 2 1 2 1 2 Total Presentados / Radicados 32 0 13 0 41 1 Verificados Evaluable Subsanable No evaluable 1 0 0 0 41 1 Control de Calidad 32 0 13 0 41 1

32 0 13 0 41 1

0 0 0 0 0 0

31 0 13 0 41 0

9. Filtro operativo segunda etapa subsanaciones: En esta segunda fase los requisitos subsanables sern requeridos por el comit de Filtro Operativo dentro de un plazo mximo de 10 das calendario. En el informe de avance No. 2 del IICA se indic que surtido lo anterior, 249 proyectos continuaron en etapa de evaluacin: Posteriormente se inici la segunda etapa de filtro operativo, correspondiente al proceso de subsanaciones, que inici el 10 de Abril de 2008, y fue realizado por el personal de verificacin con mayores rendimientos dentro de la primera etapa. Al final del proceso de subsanaciones, no se recibieron 3 proyectos enviados a ser subsanados a pesar de haber sido notificados y registrados los envos, los dems 249 proyectos continuaron en etapa de evaluacin. Para los casos de Cesar, La Guajira y Magdalena, cuestionados en el pliego de cargos, la siguiente tabla refleja que el total de proyectos objeto de requerimiento para subsanacin pasaron a la fase de evaluacin:
12.- Constancia expedida por una sociedad fiduciaria mediante la cual se acredite el aporte en un encargo fiduciario, de mnimo el 50% del valor de la contrapartida en efectivo; acompaada por la carta de instrucciones, por virtud de la cual se disponga la inmovilidad de los recursos hasta que el IICA autorice su libre disposicin. 13.- Copia del certificado de disponibilidad presupuestal (CDP) o registro presupuestal (RP) por recursos de derecho pblico, con el valor porcentual que el ente pblico se compromete a asumir de la contrapartida en efectivo del proyecto. En caso de no contar con ninguno de los anteriores, debe anexar la carta de compromiso expedida por el ente gubernamental. 446 C.p. 22, fl. 6476

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Departamento de ejecucin Cesar La Guajira Magdalena

Total Proy / Dpto 32 13 42

Tipo Proy 1 2 1 2 1 2

Total Presentados / Radicados 32 0 13 0 41 1

No evaluable 1 0 0 0 41 1

Subsanable

31 0 13 0 41 0

Pendientes por subsanar 0 0 0 0 0 0

Evaluable

31 0 13 0 41 0

10. Evaluacin ex ante La evaluacin ex ante tiene como propsito decidir acerca de la viabilidad de los proyectos presentados dentro de la convocatoria y que cumplieron con un primer filtro operativo: Dentro del proceso de evaluacin de viabilidad, cada evaluador realiza una evaluacin individual de cada proyecto a su cargo y luego una conjunta con el par que le corresponda. Luego la evaluacin conjunta ser discutida dentro de paneles evaluadores, que con base en el examen conjunto de estas evaluaciones individuales, los paneles emitirn su concepto generado por consenso sobre la viabilidad de cada proyecto que les haya sido asignado por la Coordinacin del proceso de evaluacin. Finalmente en el panel de adopta la decisin definitiva de los evaluadores para cada proyecto y se clasifica en una de tres categoras (viable, viable condicionado, no viable). Esta decisin se registra en una Acta elaborada en el mismo da. El cuadro 11 del Informe de avance No. 3 del IICA presenta los resultados obtenidos en el primer paso del proceso de evaluacin de la convocatoria de Riego y Drenaje 1- 2008, aunque no discrimina por departamentos cuantos proyectos fueron declarados no viables: En el primer paso de la evaluacin ex ante, de los 249 proyectos se declararon viables 123 (cuadro 11).
Cuadro 11. Resultados obtenidos en el primer paso del proceso de evaluacin convocatoria Riego y Drenaje 1- 2008.

ITEM
Nmero de Sesiones Nmero de Actas Proyectos evaluados Proyectos viables Tipo 1 Proyectos viables Tipo 2 Proyectos no viables Tipo 1 Proyectos no viables Tipo 2

CANTIDAD
38 38 249 102 21 94 32

Total proyectos viables

123

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Lo anterior significa que de 249 proyectos evaluables, 123 fueron declarados viables, es decir el 49.39%, en tanto que 126, que representa el 50.62%, prcticamente la mitad de los asuntos objeto de evaluacin, no surtieron esta segunda fase, aspecto que generara una nueva alerta tanto para la interventora del MADR en este convenio como para el Comit Administrativo. Para los casos que nos ocupa analizar, de 23 proyectos, 8 de ellos, como a continuacin se relacionan, fueron declarados no viables por el par evaluador, en tanto que los restantes son viables condicionados, es decir, presentaron observaciones. Departamento
Cesar

Proyecto
Vizu Banavica Vicalavi Vibeich Campo Grande 1 Campo Grande 3 Maria Luisa 1 Maria Luisa 3

Magdalena

11. Panel expertos En el informe de avance No. 3 del IICA se indic que luego del anterior resultado y Con nfasis en los principios de equilibrio y rigor tcnico, los otros 126 documentos de proyectos pasaron a una nueva ronda de anlisis por un nuevo panel.(Negritas fuera del texto original). Los resultados fueron expuestos as: Se revisaron 32 proyectos tipo 2, de los cuales para cuatro proyectos se determin su viabilidad. Sobre los otros 28 proyectos se pudo concluir que las conclusiones y observaciones expuestas en los paneles de evaluacin y en los informes son suficientes para confirmar la decisin de no viabilidad. Se revisaron 94 proyectos tipo 1 declarados no viables durante la etapa de evaluacin, de los cuales para 35 proyectos se determin su viabilidad. Se confirm la decisin sobre los otros 59 proyectos, por cuanto las justificaciones expuestas por los pares evaluadores en sus informes y los motivos del panel de evaluacin, son suficientes para confirmar la no viabilidad. El balance final de la revisin es el siguiente: Total proyectos revisados: 126 Proyectos Tipo 2: Revisados: 32 Proyectos Tipo 1: Revisados: 94 59

Viables: 4 Viables: 35

No viables: 28 No viables:

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Respecto a los departamentos de ejecucin de los casos cuestionados en el pliego de cargos, esto es Cesar, La Guajira y Magdalena, el resultado final es el siguiente, que incluye los 8 proyectos anteriormente sealados como no viables, que finalmente el panel de expertos los declar viables.
Departamento de ejecucin Cesar La Guajira Magdalena Tipo Proy 1 2 1 2 1 2 Total Presentados / Radicados 32 0 13 0 41 1 No evaluable 1 0 0 0 41 1 Subsanable Evaluable Viable No viable 12 0 1 0 4 0

31 0 13 0 41 0

31 0 13 0 41 0

19 0 12 0 37 0

12. Calificacin y portafolio Los proyectos declarados viables surtieron el proceso de calificacin para finalmente conformar el portafolio de proyectos que sera presentado al Comit Administrativo del convenio 055 de 2008. La calificacin de los proyectos cuestionados fue la siguiente.
CALIFICACION DE PROYECTOS TIPO 1 Y 2 CONSIDERADOS VIABLES CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE 1 - 2008
Orden
Nit o CC Proponente CC NIT Proponente

ORGANIZADAS POR CALIFICACION EN ORDEN DESCENDENTE


Valor solicitado Hectrea Familias 97,90 1 92,50 105,30 97,70 106,00 106,50 103,00 96,50 98,50 70,10 106,00 91,50 91,90 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 409.196.992 398.563.545 440.169.369 414.920.040 445.606.736 448.151.912 442.938.550 418.881.425 435.634.646 348.718.229 463.208.074 436.845.138 438.752.694 Valor del Proyecto 511.496.240 498.204.431 557.176.417 518.650.050 564.059.159 567.280.901 560.681.709 523.601.781 551.436.261 435.897.786 579.010.092 546.056.423 548.440.868 Valor Total calificacin Valor Acumulado Contrapartida Apoyo 102.299.248 490 33.325.735.873 99.640.886 117.007.048 103.730.010 118.452.423 119.128.989 117.743.159 104.720.356 115.801.615 87.179.557 115.802.018 109.211.285 109.688.174 479 476 469 467 460 447 442 440 428 386 376 373 34.506.911.861 34.947.081.230 38.150.835.981 38.976.645.646 40.245.208.511 45.065.918.259 45.484.799.684 47.120.434.330 49.330.514.138 55.870.910.333 57.827.954.746 58.686.707.440

Departamento
La Guajira

Municipio
Riohacha Riohacha Algarrobo Riohacha Algarrobo Algarrobo Algarrobo Zona Bananera Algarrobo San Diego Riohacha San Diego San Diego

NOMBRE DEL PROYECTO


FINCA LAS MERCEDES (PARTE 1) FINCA LAS MERCEDES (PARTE 2) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 4) FINCA LAS MERCEDES (PARTE 5) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 1) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 2) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 5) FINCA MARIA LUISA (PARTE 3) FINCA CAMPOG RANDE (PARTE 3) FINCA RIO GRANDE FINCA LAS MERCEDES (PARTE 4) FINCA LA FLORIDA FINCA ARROYO CLARO

74 819000684-9 NIT ECOBIO COLOMBIA LTDA 77 12560923 78 36533673 82 85461931 84 12527717


LUIS MIGUEL C.C. DIAZGRANADOS C.C. VERGARA

La Guajira Magdalena La Guajira

MARIA CLARA FERNANDEZ DE SOTO

C.C. JESUS CARREO GRANADOS

88 36669187 92 819001521-1 93 12554788 C.C. GUSTAVO SOLANO TRIBIN 96 100 114 118 120
7141557 9000669485 819003792-1 8190031572 900203817

C.C. HUAN MANUEL DAVILA JIMENO Magdalena ANA MARIA DAVILA FERNANDEZ DE C.C. SOTO Magdalena NIT AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A. Magdalena
Magdalena

JUAN MANUEL DAVILA FERNANDEZ C.C. DE SOTO Magdalena NIT MEVICALA S.A. Cesar NIT C.I. LA SAMARIA S.A. NIT INMOBILIARIA KASUMA NIT VICALVI S.A.
La Guajira Cesar Cesar

HASTA AQU SE FINANCIABA CON EL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA 2008 $58,960,031,346


121 122 124 125 127 128 130 131 132
85453892 13877016 9002029117 8305024539 9000669492 819003158 9002038184 9002038217 9002050661 C.C. NICOLAS SIMON SOLANO TRIBIN C.C. GUILLERMO BARRIOS DEL DUCA NIT VICALA S.A. NIT BANAVICA S.A. NIT SANVI S.A. NIT CONSTRUMUNDO S.A. NIT SOVIJILA S.A. NIT VIBEYCH S.A. NIT VIZU S.A.
Magdalena La Guajira Cesar Cesar Cesar Cesar Cesar Cesar Cesar Zona Bananera Riohacha San Diego San Diego San Diego San Diego San Diego San Diego San Diego FINCA MARIA LUISA (PARTE 2) FINCA LAS MERCEDES (PARTE TRES) FINCA PALMA NUEVA FINCA CALIFORNIA FINCA LA CAADA FINCA LA GRAN VICTORIA FINCA LA ESPAOLA FINCA LUCIANA FINCA MARIA LUISA

100,00 106,50 99,90 105,00 105,00 96,50 95,70 100,00 95,10

1 1 1 1 1 1 1 1 1

455.891.242 469.178.754 462.162.178 479.080.019 479.976.126 464.330.989 465.528.370 477.632.882 479.670.246

569.864.053 586.473.442 577.702.723 598.850.024 599.970.158 580.413.736 581.910.462 597.041.103 599.587.807

113.972.811 117.294.688 115.540.545 119.770.005 119.994.032 116.082.747 116.382.092 119.408.221 119.917.561

369 367 353 344 334 331 326 325 299

59.142.598.682 59.611.777.436 60.660.283.847 61.139.363.866 62.195.249.962 62.659.580.951 63.604.745.067 64.082.377.949 64.562.048.195

68.615.217.893 91.393.730.714 22.778.512.821

13. Informes de viabilidad de los proyectos. En el informe de avance No. 3 del IICA se indica que De conformidad con lo establecido en el numeral 4.6. de los trminos de referencia de la Convocatoria de Riego y Drenaje del Programa AIS, previamente a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento los proponentes de proyectos elegibles debe realizarse una visita a terreno, a la que concurrir el interventor, conjuntamente con el (los) postulante (s). Con base en la visita realizada por la firma interventora durante la
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semana del 16 al 21 de junio de 2008, se realiz un contacto directo con cada uno de los ejecutores de los proyectos elegidos y se hizo una verificacin preliminar en campo de la coherencia que deba observarse entre la informacin presentada por el ejecutor, frente a la situacin real de los terrenos y la ejecutabilidad del proyecto, correspondiente a la primera visita de interventora. 14. Acreditacin de requisitos para la asignacin del apoyo y elaboracin de acuerdos de financiamiento. El IICA en el tercer informe de avance indic que Para la firma de los Acuerdos de Financiamiento, los Ejecutores de cada uno de los proyectos previamente debieron dar cumplimiento a los requisitos precontractuales, esto es: Resolucin de concesin de aguas expedida por la autoridad ambiental competente, []. Es de anotar que los acuerdos de financiamiento solo podrn ser firmados por los proponentes cuando el Coordinador del Convenio 055 lo autorice, toda vez que previamente se debe hacer la verificacin de que todos los documentos mencionados se encuentran ya en poder de la unidad ejecutora. El informe de avance No. 4 del IICA al MADR, de fecha 1 de septiembre de 2008, para el bimestre Julio Agosto, con corte al 25 de agosto de 2008, respecto a la convocatoria 1 de 2008 presenta el cuadro 3 contentivo de la proyectos declarados viables donde seala los datos identificadores del proyecto, el nmero de acuerdo, el valor del proyecto, valor solicitado, la contrapartida, el porcentaje de contrapartida, las hectreas beneficiadas y las familias beneficiadas. Los dems aspectos del informe hacen alusin a la convocatoria 2 de 2008. En este bimestre el comit no se reuni, solo lo hizo hasta el 1 de octubre de 2008 con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y hacer el traslado de unos recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 4. El informe de avance del IICA No. 5, de fecha 4 de noviembre de 2008, para el bimestre septiembre octubre y con corte al 25 de octubre de 2008, presenta el seguimiento a la ejecucin de los acuerdos de financiamiento. Explica que en el periodo de agosto 26 a octubre 26 de 2008 se rindieron 8 informes semanales y presenta el porcentaje del desembolso realizado, el de inversin y el de obra. Igualmente informa sobre las visitas de seguimiento realizadas a los proyectos beneficiados en la convocatoria 01 de 2008, como consecuencia de ello se realizaron 112 visitas de seguimiento a los proyectos cuyas actas reposan en las carpetas de los proyectos. Informacin que se convierte en insumos para que el comit administrativo, si as lo hubiera dispuesto, poda ahondar de manera selectiva, al menos revisar algunas actas de evaluacin. All tambin se seala que durante el periodo correspondiente al presente informe, diferentes ejecutores han presentado ante sus respectivas firmas interventoras, solicitudes de cambio a los proyectos originalmente presentados, por diversos
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conceptos, entre ellos, reinversiones producto de los descuentos en los materiales de construccin, cambios de hectreas y, o, familias beneficiarias, etc. Otro aspecto para el comit administrativo, pues las solicitudes de cambio a los proyectos son un punto para indagar al respecto y revisar las actas del comit de modificaciones. No se pude dejar todo a la deriva y solo en manos del IICA, pues la responsabilidad es compartida, no subsidiaria. De igual manera se le informa al MADR que en ese periodo se realizaron 7 prrrogas cuyas solicitudes fueron presentadas por parte del ejecutor ante el interventor. Un aspecto ms para indagar ante el comit de modificaciones que es quien finalmente toma la decisin frente al proceso. As mismo en el informe se menciona que de acuerdo al seguimiento que se est realizando a los proyectos de la convocatoria 1 de 2008 se han detectado inconvenientes en 41 proyectos que hacen parte de diferentes departamentos, razn por la cual no se ha podido iniciar su ejecucin. Nuevamente el IICA aporta al MADR ms datos para que los comit administrativo se interese en indagar que est pasando con la ejecucin de los proyectos, aqu se est reflejando las incidencias de las debilidades y la falta de control en el proceso de seleccin de los proponentes. En el folio 6670 del cuaderno principal No. 23 el IICA le comunica al MADR que los proyectos de Construmundo S.A, Vicala S.A., Vizu S.A., Sanvi S.C.A., Mevicala S.C.A., Sovijila S.A., Vicalavi S.A., Banavica S.A., Vibeych S.A., todos del departamento del Cesar y que corresponden a la Hacienda San Diego, de acuerdo al problema planteado por la interventora consider que el diseo del proyecto presenta inconsistencias, igual observacin se hizo para los ejecutores de Las Mercedes 1, 2, 3, 4, y 5 en el departamento de La Guajira. En total 15 proyectos de los 23 cuestionados en el cargo, es decir el 65,21%, luego no pueden decir los miembros del comit administrativo que no fueron informados. En este bimestre el comit administrativo se reuni el 1 de octubre de 2008 con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hace traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios, y posterior a la fecha del informe, se rene el 19 de enero de 2009, como consta en el acta No. 6 con el fin de adoptar decisiones sobre proyectos en Cauca y Boyac y autorizan al IICA para que realice ajustes y modificaciones a la unidad ejecutora, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 5. El informe de avance No. 6 del IICA, de fecha enero 6 de 2009, para el periodo Noviembre Diciembre, con corte al 25 de diciembre de 2008, puso en conocimiento las acciones de seguimiento a la ejecucin de los proyectos. Indic que en el periodo se presentaron 8 informes de avance semanal, 7 proyectos del Valle del cauca cambiaron su rea mediante actas de comit de modificaciones; se realizaron 70 visitas de seguimiento a los proyectos por parte de los tcnicos regionales, se presentaron solicitudes de modificacin y como resultado se
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elaboraron 24 actas de modificacin que hacen parte integral del acuerdo de financiamiento suscrito entre el ejecutor y el IICA. Respecto a los proyectos cuestionados, a folio 6732 del cuaderno principal No. 23 se mencionan los siguientes proyectos: Finca las Mercedes parte 4, objeto de la modificacin: Por errores cometidos en la topografa hubo la necesidad de redisear el proyecto; Finca las mercedes, parte 2, la misma observacin; Fincas Las Mercedes parte 1, 3 y 5 la misma observacin (ver folio 6733 c.p. 23). En consecuencia hay una clara advertencia para que el comit administrativo se pronuncie, al menos indague qu pas con la evaluacin de los proyectos, por qu en ese momento no se advirtieron estas situaciones, adoptar correctivos, sugerir mejoras, etc. Tambin en el informe se indica que se realizaron 26 prrrogas que hacen parte integral del acuerdo de financiamiento. En el acpite 6 (folio 6739 a 6741 del c.p. 23) se menciona que se han detectado inconvenientes en 42 proyectos y por tal razn no han podido iniciar su ejecucin. Ntese que los acuerdos de financiamiento fueron suscritos el 3 de julio de 2008 y al corte del informe de avance, es decir, 25 de diciembre, no se haba iniciado la ejecucin de estos proyectos. Frente a los proyectos cuestionados se anota lo siguiente: Para Las Mercedes partes 1 a 5 se indica que la falta de informacin y la existencia de datos errneos de topografa obligaron al rediseo del proyecto y por ende a nuevos cronogramas de ejecucin de obras y desembolsos. Es de apreciar que en el anterior informe tambin le haban advertido al MADR inconvenientes con estos proyectos en La Guajira. Para los proyectos de Campo Grande 1 a 5 se indic que las actividades de replanteo no se desarrollaron en el tiempo previsto, por lo tanto las obras se retrasaron del cronograma significativamente. El comit administrativo se rene el 19 de enero de 2009, como consta en el acta No. 6 con el fin de adoptar decisiones sobre proyectos en Cauca y Boyac y autorizan al IICA para que realice ajustes y modificaciones a la unidad ejecutora, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 6. El informe de avance No. 7 del IICA de fecha 6 de marzo de 2009, para el bimestre Enero Febrero de 2009, con corte al 25 de febrero de 2009, presenta el seguimiento a la ejecucin de los acuerdos de financiamiento. Respecto a los proyectos cuestionados en el auto de cargos indica que los siguientes fueron objeto de modificacin: KAZUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, MEVICALA, SANVI, VICALA, VICALAVI, SOVIJILA, VIBEYCH, VIZU, para todos ellos la causa o el objeto de modificacin fue descrito as: Construccin de una sola obra civil de toma (bocatoma lateral, desarenador y caseta de bombeo). El comit de modificaciones indic que la solicitud fue viabilizada siempre y cuanto se cumplan los requerimientos y las aclaraciones tcnicas establecidas por el comit. (fl. 269 c.a. 114). A folio 272 se indic que 34 proyectos han presentado dificultades, entre los cuales se encuentran los anteriormente mencionados en el departamento de Cesar, el problema es el siguiente: El ejecutor no cumpli con las metas fsicas establecidas en el cronograma de obras del proyecto, justificado en las

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inundaciones presentadas en la zona durante el mes de enero y por el desarrollo del comit de modificaciones en el mes de febrero. En fin, no obra ninguna documento alusivo a solicitudes, directrices, auditoras, visitas u otras actividades realizadas por el comit administrativo del convenio 055 de 2008, como qued evidenciado y certificado en el acta de visita especial del 13 de abril de 2011 realizada al MADR. (Fls. 11161 a 11168 actuacin principal) No puede concebirse el convenio marco, sin las herramientas que permitan cumplir su objetivo. No puede imaginarse el ejercicio de las labores de DIRECCIN, SEGUIMIENTO y EVALUACIN del presente convenio por parte del Comit Administrativo, del cual formaba parte el disciplinado, sin supervisar el desarrollo de las convocatorias, mxime cuando, conforme a la clusula sexta del convenio entre las obligaciones del IICA a su cargo, estaba la implementacin y operacin de la convocatoria pblica de riego y drenaje, de conformidad con las disposiciones que sobre el particular expidieran el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y el INCODER; el impulso de todas las etapas necesarias para el correcto desarrollo de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje. Pensar de manera contraria sera un despropsito y dejar sin atencin y supervisin el eje central del objeto del convenio, que como ya se indic no es otro que la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego, todo con un nico fin de mejorar las condiciones de riego para promover un incremento en la productividad y en la competitividad del sector agropecuario. No puede bajo ninguna ptica pretenderse que el marco de responsabilidades de los miembros del comit administrativo del convenio 055 es exclusivamente para el convenio y no para las convocatorias que surjan del mismo. Son inescindibles, inseparables sus obligaciones. No puede el convenio cumplir sus objetivos sin la ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje y sta no tendra razn de ser, ni subsistira por si misma si su propsito no fuera ser el instrumento que permita a todos los productores agropecuarios presentar proyectos de construccin y/o rehabilitacin de sistemas de riego y drenaje que requieren cofinanciacin para su ejecucin, esto como parte activa que coadyuva y fortalece el componente de apoyo a la competitividad en el seno del programa Agro Ingreso Seguro. Aceptar tesis contraria sera permitir la desnaturalizacin de la labor de direccin, seguimiento y evaluacin a cargo de los miembros del comit administrativo, que comporta claramente una supervisin administrativa, desproteger los recursos pblicos invertidos, desamparar el inters pblico y descuidar la satisfaccin de las necesidades colectivas. Las funciones de verificacin documental, filtro operativo, evaluacin de proyectos y calificacin de los mismos a cargo de la unidad ejecutora del IICA, no son bice para que el Comit Administrativo deje en plena liberalidad y autonoma al ejecutor del convenio, ello no implica que se convierta en un convidado de piedra, aunque tampoco en una piedra en el zapato o duplique las actividades propias del contratista o cooperante, para el caso concreto. Durante la ejecucin del convenio,
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los servidores pblicos designados para cumplir una alta responsabilidad frente al convenio, como lo es el ejercicio del poder de direccin, vigilancia y control sobre el cumplimiento de las prestaciones y obligaciones a cargo del contratista o cooperante tiene una finalidad primersima, asegurar la realizacin del objeto contratado, la salvaguarda de los recursos pblicos y por esta va los cometidos estatales. La vigilancia permanente sobre el desarrollo del trabajo de los ejecutores de las diferentes actividades y obligaciones pactadas entre las partes, no implica realizar este mismo trabajo, pero s implica tener la suficiente idoneidad y compromiso para constar el cumplimiento de las condiciones convenidas para adoptar decisiones, definir soluciones, no solo frente a aquello que se le informa sino tambin frente a los hallazgos que adviertan o las inquietudes que puedan surgir con fundamento en el anlisis de los diferentes reportes que les rindan los cuales les proporcionan elementos de juicio y soportes fcticos que solo se obtienen si se hace un buen y juicioso ejercicio de lectura y consulta de los mismos. No hay que olvidar que el contratante, el Estado, la Administracin Pblica, tiene a su cargo la direccin y manejo de la actividad contractual con plenas facultades para intervenir y actuar en ella. A lo largo de esta providencia se ha detallado de manera especfica y puntual el incumplimiento por parte del implicado RODOLDO CAMPO SOTO, como miembro del comit administrativo, de las funciones sealadas en la clusula quinta del convenio 055 de 2008 y en el Manual de Interventora del MADR (Ver acpite 4.3.1.). Siendo conveniente tener presente la visita especial que como prueba dentro de las diligencias se practic en el Ministerio de Agricultura, con el fin de obtener copia de los documentos alusivos a solicitudes, directrices, auditoras, visitas u otras actividades realizadas por el comit administrativo 055 de 2008, sin encontrar documento alguno que permitiera demostrar que adems de las decisiones adoptadas a travs de las actas de comit administrativo, hayan realizado otras actuaciones en torno al convenio 055 de 2008, ejecutado alguna revisin, anlisis o rendido concepto en relacin con los informes que presentara el IICA con respecto a la ejecucin del convenio,447 o impartido instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas para garantizar la adecuada correspondencia con los lineamientos de poltica sectorial, 448 para adelantar los procesos de contratacin que se requeran para la correcta ejecucin del convenio449 y las dems que se orientaran a la correcta y adecuada ejecucin del convenio.450 La DIRECCIN, SEGUIMIENTO y EVALUACION del convenio 055 a cargo del comit administrativo, como lo contempla la clusula quinta del convenio, no puede ser ajena a la Norma Tcnica de Calidad en la Gestin Pblica NTCGP
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Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 2. 448 Manual de Interventora versin 2006, Numeral 6, letra ii. Manual de Interventora versin 2008 numeral 8.1, letra ii 449 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 3 450 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 5

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1000:2009, ni a la poltica de calidad de la entidad, exige un control de calidad, identificando posibles riesgos e impactos en cada uno de los procesos objeto de seguimiento, vigilancia y control, orientado a la prevencin de situaciones de crisis que puedan inferir en el cumplimiento de los objetivos institucionales, a resguardar los recursos contra la materializacin de riesgos y asegurar la satisfaccin y necesidades de los beneficiarios. Est caracterizada por una presencia vigilante y participativa que en el ejercicio del control de calidad como herramienta estratgica se aplique la secuencia Planear, Hacer, Verificar y Actuar. Para su desarrollo eficaz y eficiente es importante tener en cuenta entre otros aspectos, los siguientes, que a su vez estn contemplados en el Manual de Interventora del MADR: d) La realizacin de un completo, riguroso, serio y juicioso anlisis de los documentos previos del contrato o convenio, del texto completo del contrato o convenio, las obligaciones del contratista o cooperante, su cronograma de ejecucin, el plan operativo, los informes de avance y en general todos los documentos que se produzcan durante la ejecucin del contrato o convenio, hasta su liquidacin. e) La implementacin de controles, visitas tcnicas, reuniones peridicas con el contratista, verificacin de los informes de avance, validacin de la informacin recibida a travs de muestras aleatorias, listas de chequeo o auditoria de campo, si es del caso, exigencia de informacin que estime pertinente al contratista, todo ello con el objeto de generar alertas tempranas frente a los atrasos, modificaciones, incumplimientos parciales o totales de las obligaciones del contratista, as como de las posibles irregularidades que se presenten durante la ejecucin del convenio. f) La recomendacin oportuna de medidas pertinentes para solucionar las situaciones advertidas, la imposicin de clusulas excepcionales, la sugerencia de hacer efectivas las plizas y la generacin de planes de contingencia o de mejora entre otras acciones correctivas o sancionatorias segn el evento planteado, velando siempre por el buen manejo e inversin de los recursos pblicos y el cumplimiento por parte del contratista o cooperante de las especificaciones tcnicas y calidad del objeto contractual.

La distribucin al interior del IICA de roles y tareas para el cumplimiento de sus obligaciones en el marco del convenio 055 de 2008 no es excluyente del ejercicio de las obligaciones de los miembros del comit administrativo, porque si bien es cierto como lo afirma el Dr. JULIAN GOMEZ en su declaracin, que los protocolos diseados para evaluar los proyectos con base en los trminos de referencia de la convocatoria de riego y drenaje, tambin lo es que en el primer informe de AVANCE rendido ante los comits administrativo e interventor se puso en conocimiento esta metodologa, de ah que se tena el conocimiento de la mecnica para adelantar estas convocatorias.

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La supervisin formal consiste en la verificacin del cumplimiento de los requisitos que sean necesarios e indispensables para la ejecucin y desarrollo del objeto contratado. La supervisin material consiste en la comprobacin y certificacin de la efectiva y real ejecucin y cumplimiento del objeto contratado.451 Si el contratista no le reporta al contratante las irregularidades, los atrasos o falencias que est presentando en la ejecucin del objeto contratado, no exime de responsabilidad a quien dirige, supervisa y evala el desarrollo y cumplimiento del contrato o convenio de identificar debilidades y oportunidades, as como las fortalezas y amenazas, advertirlas oportunamente y proponer las soluciones necesarias, plantear alternativas de mejora o adoptar los correctivos eficaces. Al analizar las actas de comit administrativo obrantes a folios 40 a 77 del anexo No. 3, se advierte que el comit administrativo se limit a dar el visto bueno a los informes presentados por el Comit Interventor y a autorizar al IICA para realizar las diferentes contrataciones requeridas para la operatividad del convenio, pero en ellas no aparece que alguno de los miembros de comit administrativo haya realizado revisiones detalladas, serias, juiciosas y permanentes sobre las actividades que estaba cumpliendo el IICA, ni exigi del Comit interventor, en el cual apoyaba su funcin, mayor control y seguimiento a las mismas para de esa manera, conocer el avance y ejecucin de la convocatoria, y determinar si las labores se estaban ejecutando con apego a lo dispuesto en los trminos de referencia aprobados por el Ministerio. La supervisin, la vigilancia, la evaluacin, el control de un convenio o contrato, segn el caso, es detectar situaciones que lo pongan en riesgo, advertirlas oportunamente, porque de lo contrario se dejara toda la responsabilidad de la direccin de un proceso contractual en cabeza del contratista. Para el despacho resulta evidente que el IICA suscribi unos Acuerdos de financiamiento con desconocimiento de los requisitos sealados en los trminos de referencia, de conformidad con el numeral 4.3 causales de rechazo. Sin embargo, a pesar de que los trminos de referencia contemplaban la posibilidad de que el IICA, dentro de la etapa de evaluacin solicitara subsanaciones, en el trmino previsto en el numeral 4.7 de los citados trminos; esto es, hasta antes de la firma del acuerdo de financiamiento, dichas subsanaciones no fueron atendidas en tiempo, segn se desprende del requerimiento de la interventora y de las respuestas ofrecidas por los beneficiarios de los proyectos, quienes las presentaron, con posterioridad a la firma de los Acuerdos de Financiamiento. Es decir, que los Acuerdos de Financiamiento a los que se ha hecho alusin, se suscribieron sin el cumplimiento de los requisitos mnimos previstos en los trminos de referencia aprobados por el Ministerio, para la operatividad de la convocatoria pblica de riego y drenaje. Sin que los funcionarios integrantes del comit administrativo se pronunciaran en ejercicio de las funciones de revisin,

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Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica. Fallo de primera instancia proferido el 27 de abril de 2007 en el radicado No. 162-97771-04

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anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008. Todas esas inconsistencias, que no fueron subsanadas en trmino por los proponentes de los proyectos, ocasionaron -como claramente lo dej sealado la interventora-, el rediseo de los mismos; procedimiento que a su vez gener retrasos en los cronogramas de obra, y prrrogas reiteradas de los Acuerdo de Financiamiento, tal y como consta en las actas de comit de modificaciones y cambio de especificaciones de cada uno de los proyectos, relacionadas en el acpite de pruebas. En consecuencia, para el Despacho est claro que el implicado tena el deber de cumplir unas funciones precisas, contempladas en la ley, en el convenio y en los manuales, como ya se explic, no pudiendo sustraerse del cumplimiento de las mismas, bajo el pretexto de que a l slo le corresponda verificar lo que tuviera que ver con el INCODER, toda vez, que en la disposicin por medio de la cual se cre el comit administrativo, no se delimitaron funciones en ese sentido, sino que se establecieron oficios para ser cumplidos por la totalidad de sus miembros, por ende no se fijaron responsabilidades o compromisos diferentes para uno u otro miembro dependiendo de la entidad a la cual pertenecieran. An ms verificadas las actas de comit se observa que el disciplinado RODOLFO CAMPO SOTO, tampoco hizo ninguna salvedad al respecto, suscribiendo la totalidad de las actas de comit en aprobacin a la totalidad de las discusiones y aprobaciones surtidas en las reuniones de comit. Finalmente, en principio podra tener razn la defensa en cuanto a que no son aplicables los manuales de interventora respecto del implicado RODOLFO CAMPO SOTO, en su condicin de Gerente General del INCODER, por ser los mismos aplicables nicamente al Ministerio de Agricultura, pero olvida la defensa que la obligacin de atender esos manuales deviene del mismo convenio 055 de 2008, cuando indica entre las funciones del comit interventor las dems previstas en el manual de interventora del Ministerio, manual de interventora que a su vez fija funciones relativas al comit administrativo, motivo por el cual deba ser tenido en cuenta por la totalidad de los miembros de comit administrativo, recordando adems que la funcin de comit administrativo y del comit interventor estaba muy relacionada. En efecto en los manuales de interventora, se fijaron, entre otras, las siguientes funciones para el comit administrativo:
[] II. Impartir instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas para garantizar la adecuada correspondencia con los lineamientos de poltica sectorial. III. Analizar y decidir sobre la pertinencia de ampliar los plazos de ejecucin y adiciones en valor, o cesin, contando siempre con la debida sustentacin y el concepto del Interventor(es) o Supervisor. [] VIII. Las dems cometidas en el respectivo Contrato o Convenio.

De acuerdo con todo lo anterior, no son de recibo las exculpaciones presentadas por la defensa, por tanto se declarar probado el primer cargo formulado al implicado RODOLFO CAMPO SOTO, pues conforme se demostr no realiz
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debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008. De la tipicidad

El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, como lo son: artculo 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 6 del Manual de Interventora MADR, versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8 del Manual de Interventoria versin 02 del 03 de septiembre de 2008; clusulas cuarta y quinta del convenio 055 de 2008. El implicado como integrante del Comit Administrativo, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas. Igualmente, en el convenio 055/08, se le asigna la funcin de direccin, seguimiento y evaluacin del convenio, en cuyo cumplimiento deba, entre otras tareas, revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funciones que no fueron debidamente cumplidas, en razn a que si bien dicho comit, conoci los informes rendidos por el IICA y por el Comit interventor del Ministerio, de acuerdo a las Actas respectivas, no verific, ni analiz la informacin all contenida, ni realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, pues, simplemente se limit a hacer una sntesis del informe del Comit Interventor, sin ningn reparo; es decir, no se pronunci ni adopt las medidas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en el desarrollo del objeto del convenio. El estatuto contractual, en su artculo 4 numeral 4, en referencia a los derechos y deberes de las entidades en la consecucin de los fines, seala: Adelantarn revisiones peridicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promovern las acciones de responsabilidad contra estos y sus garantes cunado dichas condiciones no se cumplan. Las revisiones peridicas a que se refiere el presente numeral debern llevarse a cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el trmino de vigencia de las garantas. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenios 055 de 2008, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales y de la ley, estos deben cumplirse por el servidor pblico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002.

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En ese orden, se considera que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citadas, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Administrativo del convenio 055-2008, con el apoyo del Comit Interventor, era el rgano encargado de ejercer la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, a fin de asegurar que la ejecucin se desarrollara en las condiciones pactadas. Esas funciones, no las cumpli debidamente el implicado, como se demostr a lo largo de toda la exposicin hecha para cada uno de los proyectos. La responsabilidad452 de los servidores pblicos tiene su fundamento en el artculo 6 Constitucional. En el evento de estar probada la conducta omisiva del disciplinario y la culpabilidad de la misma, para determinar su responsabilidad disciplinaria se requiere adems que la omisin, conforme lo dispone el artculo 5 del CDU conlleve la afectacin sustancial de los deberes funcionales siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la funcin pblica453, en caso contrario se sancionara la infraccin objetiva del deber. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo dems lo seala la disposicin acusada, es la infraccin sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta. As ha podido sealar esta Corporacin que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuacin del servidor pblico haciendo abstraccin de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar clusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputacin de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria454 El comportamiento del disciplinado, adems de encuadrar en el tipo disciplinario, afect notablemente la transparencia e igualdad que deba primar en el ejercicio de la funcin pblica y concretamente en la actividad contractual del Estado, que el disciplinado deba salvaguardar como miembro del comit administrativo. El inters mayor de la administracin pblica ha sido gravemente lesionado porque el servidor pblico, Gerente General del INCODER en su condicin de miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008 encargado de asegurar la correcta implementacin y ejecucin de la convocatoria Pblica de Riego y Drenaje que permitira la asignacin de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, no actu con observancia de los mandatos y postulados que gobiernan la conducta de los servidores pblicos.

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RESPONSABILIDAD: Debe entenderse el principio como la pretensin de exigibilidad del ejercicio positivo y diligente de las competencias legales atribuidas a las autoridades administrativas cuando su actuacin es indispensable para realizar los intereses generales o proteger un bien jurdico que tutela el derecho y cuya omisin es susceptible de generar riesgos y peligros inminentes que la norma configuradora del derecho ha querido prevenir o evitar. --Administracin y funcin Pblica. Documento elaborado por la Relatoria de la Sala de Casacin Penal de la Corte Suprema de Justicia, segundo trimestre de 2008. Igualmente, en este sentido ver Corte Constitucional, Sentencia C-366/93.- (Subrayado fuera de texto original) 453 Ordoez Maldonado, Alejandro. Justicia Disciplinaria - De la ilicitud de lo sustancial a lo sustancial de la ilicitud. Bogota, Instituto de Estudios del Ministerio Publico, 2009, p 26 454 Sentencia C 948 de 2002.

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Con su actitud ligera al momento de analizar los informes de avance del IICA, los procedimientos para seleccin de proponentes, la falta de revisin de documentacin adicional como actas de evaluacin, puso en riesgo la funcin pblica, afect la buena imagen de la administracin pblica, su comportamiento afect la credibilidad en la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro. As entonces, el acusado RODOLFO CAMPO SOTO, incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad En cuanto a la calificacin de la falta, igualmente se mantendr como GRAVE, en razn a que el disciplinado en su condicin de integrante del Comit Administrativo del convenio 055/08, no cumpli debidamente las funciones, de supervisin, seguimiento, vigilancia y control que le fueron asignadas al comit administrativo en los manuales de interventora del Ministerio y los convenios mismos, es decir, no vigil la correcta ejecucin del objeto contratado, como se explic anteriormente. Respecto al grado de culpabilidad, tambin se mantendr a ttulo CULPA GRAVSIMA, por desatencin elemental que ocurre Cuando se viola el deber objetivo de cuidado por no hacer lo que resulta obvio o lo que resulta imprescindible. Aquello que cualquier servidor pblico o particular que ejerce funciones pblicas, aun siendo negligente o poco prudente, hubiese hecho. 455, que equivale a dejar de lado de manera elemental, de buen juicio y moderacin necesarios y fundamentalmente imprescindibles para realizar el bien y evitar el mal.456 En el presente caso es claro que la conducta del disciplinado fue cometida bajo la modalidad de culpa gravsima, las pruebas descritas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan hecho el seguimiento, la supervisin y la evaluacin, que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se limitaron a conceptuar sobre las peticiones del IICA y/o a transcribir parte de los informes del IICA y del Comit Interventor, sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev a que las irregularidades que se presentaron en las etapas de viabilizacin, evaluacin, calificacin de los proyectos, hayan pasado desapercibidas a los ojos del comit

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PINZON NAVARRETE, John Harvey Pinzn Navarrete. Estructura de la Responsabilidad Disciplinaria conferencia publicada en Investigacin Disciplinaria en la Prctica. Procuradura General de la Nacin y Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, rea de Justicia y Seguridad. Bogot, 2010. 456 C.O. 4. Fl. 24. Corte Constitucional, sentencia del 5 de marzo de 2002 (C-155) M.P: Clara Ins Vargas H.

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El anlisis probatorio descrito permite concluir con certeza que el servidor pblico procedi con la mxima negligencia y desidia en el ejercicio de sus deberes, con total desatencin para verificar las presuntas irregularidades y cuestionamientos denunciadas a lo largo de la ejecucin de los proyectos de riego y drenaje de la convocatoria 1 de 2008 del convenio 055 de 2008, para garantizar la adecuada ejecucin del objeto contratado y ejercer con el mximo celo sus deberes como miembro del comit administrativo del convenio bajo su cargo. Los soportes documentales son evidencia cierta y suficiente en este proceso para probar los hechos irregulares que se presentaron ante las cuales el disciplinado debi ser acucioso y adoptar las medidas necesarias tendientes a asegurar que los proyectos objeto de cofinanciacin cumplieran a cabalidad los requisitos exigidos en los trminos de referencia.

4.6 JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, Viceministro de Agricultura e Integrante del Comit Administrativo de los convenios convenio 055 de 2008 y 037 de 2009, para la poca de los hechos 4.6.1 Cargo nico 4.6.1.1. ANALISIS DE LOS DESCARGOS, PRUEBAS Y ALEGATOS DE CONCLUSION FRENTE Al CARGO IMPUTADO Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta. Al disciplinado se le endilg no haber realizado debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008 y 037 de 2009, no imparti directrices con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado, deberes y funciones contemplados en el numeral 6 de la versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8 de la Versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2009; asignadas al comit ADMINISTRATIVO en las clusula 4 y 5 del convenio 055 y consecuentemente disposiciones del estatuto contractual vigente. Y clusulas 4 y 5 del convenio 037 de 2009. Se indic que con su comportamiento omisivo, permiti que el IICA suscribiera, dentro del convenio 055 de 2008, los Acuerdos de Financiamiento del 3 de julio de 2008, nmeros 823, 832, 821, 830 y 824, correspondientes a la finca CAMPO GRANDE I, II, III, IV, y V, respectivamente; los acuerdos de financiamiento 808, 806, 807, 805, 813 correspondientes a la finca LAS MERCEDES I, II, III, IV, y V, respectivamente; los acuerdos de financiamiento 841, 842 y 848, correspondientes a la finca MARIA LUISA I, II y II, respectivamente; los acuerdos de financiamiento Nos: 777, proyecto ZANVI S.C.A.; 773 proyecto VICALA S.A.; 776 proyecto VIZU S.A.; 779 proyecto SOVIJILA S.A.; 778 proyecto MEVICALA S.A.; 772 proyecto CONSTRUMUNDO S.A.; 783 proyecto BANAVICA S.A.; 780 proyecto VICALVI
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S.A.; 785 Proyecto VIBEYCH S.A. y 789 proyecto INMOBILIARIA KASUMA S.A., sin el cumplimiento de requisitos tcnicos, establecidos en los trminos de referencia de la convocatoria 1 de 2008, numerales 3.1.2. Hidrologa; 3.2. Topografa y Diseos de las Obras; 3.2.1. Levantamiento topogrfico y 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin, aprobados por el Ministerio, por cuanto al momento de firma de los acuerdos de financiamiento, los participantes en la convocatoria, no cumplieron algunas especificaciones previstas en dichos tems, y en relacin con el convenio 037 de 2009, permiti con su comportamiento omisivo, que el IICA no cumpliera con parte del objeto convenido. Atendiendo el material probatorio recaudado, se dijo que el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, en su calidad de integrante del comit Administrativo, no realiz debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008 y no imparti directrices con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado permitiendo con ello que ocurrieran irregularidades en la suscripcin de los acuerdos de Financiamiento. A dicha conclusin lleg el Despacho, luego de analizar las distintas observaciones plasmadas por los evaluadores de los proyectos en las correspondientes actas; de los requerimientos y las observaciones sealadas por las firmas interventoras de los proyectos, -en los que se detallan inconsistencias de algunos proyectos que fueron beneficiarios de los apoyos econmicos otorgados por el Gobierno- y la ausencia de una actividad encaminada a la correcta direccin y seguimiento del objeto del convenio cuya finalidad era otorgar los apoyos a los proyectos que cumplieran con las especificaciones establecidas en los trminos de referencia, aprobados por el Ministerio. Dentro de los aspectos observados se destacan los proyectos correspondientes a finca CAMPO GRANDE I, II, III, IV, y V, en donde se indic que el caudal hdrico concesionado, no era suficiente para cubrir la demanda de los cinco proyectos; los proyectos correspondientes a la finca LAS MERCEDES I, II, III, IV, y V, la concesin de aguas otorgada mediante Resolucin 597 del 15 de Marzo de 2006, no era suficiente para cubrir la demanda de los cinco proyectos, as mismo, que la Resolucin 01509 del 11 de julio 2007 aportada a los proyectos, no haca alusin al predio las mercedes, y que tampoco exista respuesta a la solicitud de concesin de fecha 5 de marzo de 2008, elevada por el representante de la empresa Ecobio Colombia Limitada, propietaria de la Finca las Mercedes, en la que solicita concesin por 400 lps, para irrigar un rea de 584 Hs.; De los proyectos correspondientes a la finca MARIA LUISA I, II y II respectivamente, no haban legalizado la concesin de aguas, toda vez que la Resolucin 1693 con la cual Corpoguajira le otorg la concesin a INAGRO S.A., propietario de la Finca Maria Luisa, fue emitida el 1 de agosto de 2008. De ah que una primera conclusin a la que lleg el Despacho, era que los acuerdos fueron suscritos por el IICA, con desconocimiento de los requisitos previstos en los numerales 2.3.6. Cumplimiento de requisitos Ambientales y el
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numeral 4.7 literal c, Acreditacin de Requisitos para la Asignacin del Apoyo Econmico, de trminos de referencia, de la convocatoria 01-2008. Se seal, igualmente que el IICA viabiliz -mediante ACTA DEL PROCESO DE REVISIN DE PROYECTOS DECLARADOS NO VIABLES CONVOCATORIA DE RIEGO No. 001-2008 MADR-IICA-INCODER, del 17 de mayo de 2008-, proyectos que no cumplan con los requisitos de orden tcnico y de concesin de aguas contemplados en los numerales 2 y 3 de los trminos de referencia de la convocatoria 1-2008. As mismo se dej esbozado que los proyectos pertenecientes al grupo C.I BANAPALMA presentaban falencias tcnicas, que fueron advertidas por la firma interventora HYDROS COLOMBIA S.A. Finalmente, en relacin con el convenio 037 de 2009, se manifest que el disciplinado no realiz debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio y no imparti directrices con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado, permitiendo con ello que no se cumpliera parte del objeto contratado. Bajo los anteriores argumentos se consider que el disciplinado, frente al cargo formulado, pudo trasgredir las disposiciones contempladas en el artculo 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; Artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; Numeral 6 del Manual de Interventora MADR, versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8 del Manual de Interventoria versin 02 del 03 de septiembre de 2008; clusulas cuarta y quinta del convenio 055 de 2008. As como la disposicin contenida en el artculo 34 numerales 1 y 15 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con las funciones contenidas en el Manual Especfico de Funciones y de competencias laborales para el cargo de Director Operativo cdigo 0100 grado 20 de la Direccin de Desarrollo Rural del MADR. la posible falta fue calificada provisionalmente como GRAVE, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 43 y 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en razn a que el disciplinado en su condicin de integrante del Comit Administrativo del convenio 055/08 y 037 de 2009, no cumpli debidamente las funciones, de supervisin, seguimiento, vigilancia y control que le fueron asignadas en los manuales de interventora del Ministerio y los convenios mismos, es decir, no vigil la correcta ejecucin del objeto contratado y en relacin con el grado de culpabilidad, se consider que el implicado actu a titulo de CULPA GRAVISIMA, por desatencin elemental, toda vez que en las actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que se haya hecho el seguimiento, la supervisin y la evaluacin, que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se a transcribir parte de los informes del IICA y del Comit Interventor, sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev a que las irregularidades que se presentaron en las etapas de viabilizacin, evaluacin, calificacin de los proyectos , pasaran desapercibidas ante los ojos del comit, para el caso del convenio 055 de 2008, y para el caso del convenio 037 de 2009, no exigir del IICA el cumplimiento del objeto del convenio, pues no formul ningn requerimiento al organismo cooperante ni
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explor alternativas distintas a la paralizacin del proceso que se segua para la contratacin de la firma que realizara el proceso de socializacin y divulgacin; tampoco imparti directrices para hacer efectiva la garanta de cumplimiento estipulada en la clusula dcima segunda del convenio. 4.6.2.2 Pruebas de descargos. 4.6.2.2.1. Documentales

1.- Informes de los seores Ivn Esteban cspedes, Julin Alfredo Gmez y Juan Carlos Guzmn.fls. 3612 al 3693 del cd. 15 principal (incorpordo J.C.S.R.) Carpeta Caf No. 1 Fls. No. 8 al 123. 2.- Acta No.02 del Convenio 055/08 y manual de interventoria FLS.3694 al 3715 cd.15 principal (incorpordo J.C.S.R.) 3.- . Acta No.06 del Convenio 055/08 fl.3716 al 3721 cd.15 principal (incorpordo J.C.S.R.) 4.- Documentos del CONVENIO No.055/08: AZ No.6 Actas de Evaluacin 1.2008(cuarto punto) Actas y soportes comit de modificaciones (punto quinto)) Rta al Of.271 de 24 de enero de 2011. Actas Convocatoria pblica para apoyar la construccin y adecuacin de sistemas de riego y drenaje del programa A.I.S. DEL Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR y el Instituto Colombiano e Desarrollo Rural INCODER Nos. 2,8,16,17,19,31,32,33,34,36. (Fls. 1 al 116 ) Actas y soportes Comit de Modificaciones - Acuerdos de Financiamiento: 772/08 ( Actas Nos.1 y 2 fls.1 al 40; 773/08 ( Actas Nos.1 y 2 fls. 41 al 77); 776/08 ( Actas Nos.1 y 2 fls, 78 al 121); 777/08 (Actas Nos. 1 y 2 fls.122 al 164); 778/08 ( Actas No.l y 2 fls. 165 al 210); 779/08 (Actas No. ly 2 fls. 211 al 253); 780/08 (Actas Nos.1 2 fls. 254 al 297); 783/08 (Actas ly 2 fls. 298 al 338); 785/08 (Actas Nos. 1 y 2 fls.339 al 381) y 789/08 (Actas Nos. 1 y 2 fls.382 al 425) de la Convocatoria 1-2008. segunda parte fls.1 al 425. 5.- Documentos Convenio 055 Especial de Cooperacin Tcnica y Cientfica No.005/08. contenidos en el CD No.1. ( respuesta al Of. Del folio 9556 del Cd. 3)) Acta No.01 Del Comit Interventor de 21 de mayo de 2008; ACTA No.010 Del Comit Interventor de fecha 30-04-10 (28-9-10) ; ACTA No.11 Del Comit Interventor de fecha 30-04-10; ACTA No. Del Comit Interventor de fecha 21-05-08; ACTA No.02 Del Comit Interventor de fecha 01-10-08; ACTA No.03 Del Comit Interventor de fecha 15- 07- 09; ACTA No.04 Del Comit Interventor de fecha 20-11-09; ACTA No.06 Del Comit Interventor de fecha 21-12- 09; ACTA No.07 Del Comit Interventor de fecha 26-01-10; ACTA No.08 Del Comit Interventor de fecha 06-0510; ACTA No.008 Del Comit Interventor de fecha 28-06-10; ACTA No.09 Del Comit Interventor de fecha 30-07-10; ACTA No.11 del Comit Interventor de fecha 02-11-10. Primer informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08 ( abril de 2008). Contiene: I. Antecedentes, II. Alcance de actividades ( PLAN OPERATIVO DEL CONVENIO), III. jecucin presupuestal.

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Segundo informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08 ( julio /08), Contiene: I. Antecedentes, II. Alcance de actividades ( PLAN OPERATIVO DEL CONVENIO), III. Ejecucin presupuestal.. Tercer informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08 ( julio a septiembre de 2008) ,Contiene: I. Antecedentes , II. Alcance de actividades ( PLAN OPERATIVO DEL CONVENIO) - Informe de ejecucin pro rubro del presupuesto. Cuarto informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08 ( octubre a diciembre de 2008) . Contiene: I. Antecedentes , II. Alcance de actividades ( PLAN OPERATIVO DEL CONVENIO) - informe ejecucin por rubro presupuestal.. Quinto informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08 ( Enero y febrero 2008). Contiene: Descripcin de avance financiero. Sexto informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08 ( trimestre 1 de 2009) .Contiene: Descripcin de avance tcnico y financiero. Conclusiones y observaciones. Sptimo informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08 ( trimestre segundo 2009).Contiene: Informe tcnico y financiero. Conclusiones y observaciones . Octavo informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08 ( trimestre tercero).Contiene: Informe tcnico y financiero. Conclusiones y observaciones Novena informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08 ( trimestre cuarto de 2009).Contiene: Descripcin de avance tcnico y financiero. Conclusiones y observaciones. Dcimo informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08 ( trimestre tercero). Contiene: Informe tcnico y financiero. Conclusiones y observaciones Undcimo informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08. Contiene: Descripcin de avance tcnico y financiero Primer informe de interventora Convenio especial de Cooperacin tcnica y cientfica No.055/08. Contiene: Descripcin de avance financiero 6.- AZ No.2 CONVENIO No.055 de 2008 MADR/IICA (ANEXO 114) Rta. Of. 269 de 24 de enero de 2011. Desarrollo, implementacin y ejecucin de la Convocatoria Pblica de Proyectos de Riego y Drenaje del Programa A.I.S. en lo relacionado con financiamiento de sistema de Riego y Divulgacin - Informes de avance 10 fls. 1 al 27; 2 fls. 28 al 68; 3 fls.69 al 102; 4 fls.103 al 151; 5 fls.152 al 219; 6 fls. 220 al 256; 7 fls. 257 al 288; 8 fls.289 al 346; 9 fls. 347 al 382; 10 fls. 383 491; 11 fls. 492 al 575; 12 fls. 576 al 638; 14 fls. 639 al 689; 15 Fls. 690 al 749. ( falta el informe 13). 7.- Concepto Drs. Juan Manuel Ramirez y Julio Cesar Daza fls. 3722 al 3739 del cd.15 principal. ( incorporado por J.C.S.R.).
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8.- Actas de Comit Administrativo 055/08 fls. 3740 al 3756 (incorporado por J.C.S.R.). 9.- informe comisin viaje a Costa Rica fls. 3757 al 3758 cd.15 principal (incorporado por J.C.S.R.). 10.- Informe de Auditora Interna fls.3759 al 3783 cd.15 principal (incorporado por J.C.S.R.). 11.- Concepto del Dr. Guillermo Puyana fls. 3784 al 3806 cd.15 principal (incorporado por J.C.S.R.). 12- Resolucin No.000321 del 5 de agosto de 2010 fls.3807 al 3891 cd.15.principal (incorporado por J.C.S.R.). 13.- Copia de las Actas de Conciliacin realizadas entre el Ministerio de Agricultura y los beneficiarios del Programa A.I.S. (fls. 9478 al 4592) cd.30. (Solicitadas en Of. 284 F1.7723) 14.- Documentos relativos a la Poltica de Administracin de Riesgo, Manual de Calidad, y Caracterizacin del Proceso fls. 124 al 142 de la carpeta caf No. 1.(Anexo 109). 15.- Actas del Comit de Control Interno de los aos 2008 al 2010 fls. 3892 al 3970 cd.15 principal (incorporado por J.C.S.R.). 16.- Informe de Evaluacin Conv.055/08 de 18-09-08 fls. 3971 al 3980 cd.15 principal.. (Incorporado por J.C.S.R.). 17.- Concepto del Dr. Gonzalo Surez fls. 3981 al 4009 cd.15 principal. (Incorporado por J.C.S.R.). Anlisis de los Descargos, pruebas y alegatos de conclusin, 4.6.2.2.2. Testimoniales:

1.- Andrs Hoyos, folio 10853 cuaderno 34 2.- Hernando Londoo, folio 7.837 cuaderno 26 3.-Sonia Navia, folio 7862 cuaderno 26 4.-Marcela Morales, folio 8296 cuaderno 27 5.-Soraya Pardo, folio 8317 cuaderno 27 6.-Diana Pereira, folio 8368 cuaderno 27. 7.-Julin Alfredo Gmez, folio 10119-10129-10162-10189 cuaderno 32 y folio 10777 cuaderno 34. 4.6.2.3. Anlisis de los Descargos, pruebas y alegatos de conclusin,

4.6.2.3.1. En su escrito de descargos, el apoderado del disciplinado solicit el testimonio del Dr. Ivn Esteban Cspedes, quien ostentaba el cargo de Coordinador del programa AIS durante la ejecucin del convenio 055/08 y asisti a las reuniones de seguimiento de las convocatorias pblicas del MADR, concertadas por el Viceministro; El testimonio del Dr. Julin Alfredo Gmez, abogado, asesor jurdico del programa AIS durante los aos 2008 y 2009, quien fue igualmente encargado de la direccin del Programa AIS; el testimonio del Doctor Julin Carlos Guzmn, economista, quien se desempe como asesor del programa AIS para la convocatoria de riego y drenaje durante el ao 2008 y fue subdirector del INCODER, encargado de las convocatorias de tierras de este
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instituto, y asisti a las reuniones de seguimiento de las convocatorias pblicas del MADR, programadas por el Viceministro; El testimonio de la Dra. Marcela Morales, abogada, quien como asesora de la Direccin de Pesca del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, poda declarar sobre las reuniones de seguimiento de las distintas convocatorias pblicas que realiz el Ministerio a instancias del Viceministro, dentro de las cuales se trataban temas relacionados con riego y drenaje y con la ejecucin de los convenios que son cuestionados hoy por la Procuradura. El testimonio de la Dra. Soraya Pardo, ingeniera, quien fue asesora del programa AIS y por virtud de su conocimiento especializado asisti a las reuniones de seguimiento de las convocatorias pblicas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural programadas por el Viceministro, quien poda ilustrar al Despacho acerca de lo que se trataba en ese escenario, sobre todo los temas de riego y drenaje que ella manejaba; pruebas con las que pretende demostrar que el Viceministro, si estuvo al tanto de las actividades que implicaban los convenios 055 de 2008 y 037 de 2009. En relacin con los testimonios de Ivn Esteban Cspedes y Juan Carlos Guzman,457 los cuales fueron recibidos y tramitados por los consulados de Nueva York y Washington respectivamente, el primero da cuanta de de las funciones del jefe de la unidad coordinadora del Programa AIS, y de las distintas reuniones programadas para tratar aspectos logsticos relacionados con la convocatoria de riego, como el seguimiento de fechas para cada una de las etapas de la convocatoria (apertura cierre, publicacin de resultados, ejecucin y avance de los proyectos y liquidacin de los proyectos); no obstante, es claro el testigo en afirmar que bsicamente mis funciones eran de seguimiento ms que de impartir instrucciones. Adicionalmente seala que todas las novedades eran informadas al seor Viceministro en las reuniones peridicas que se realizaban con las diferentes convocatorias, y que por lo general las instrucciones del Viceministro consistan en que se realizaran visitas de campo acompaamiento y verificacin de los proyectos por parte del IICA. Por su parte, al preguntrsele a Juan Carlos Guzman, sobre cules fueron las directrices que imparti el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural respecto del proceso de evaluacin de los proyectos presentados en la primera convocatoria del ao 2008, manifest: No lo s; aseveracin que repite en la mayora de las preguntas que le fueron formuladas, sobre el seguimiento llevado a cabo por el Ministerio respecto del convenio 055 de 2008. En efecto, el testigo manifest que no saba y no le constaba nada, respecto de la calificacin y evaluacin de proyectos, ni estaba dentro de sus obligaciones como consultor, efectuar reportes o informes al Ministerio. Segn lo manifest, particip en una reunin de Directores, -por instruccin del Director del Programa-, en cuyo desarrollo se present un resumen consolidado de las convocatorias; pero de la misma no especifica, si se hizo con anterioridad a la firma de los acuerdos de financiamiento o durante la ejecucin de los proyectos. De igual manera al pregntasele Recuerda usted de instrucciones particulares que le haya dado a usted o al
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Folios 12542 a 12589 cuaderno 39.


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coordinador del programa AIS el Viceministro? En caso afirmativo que tipo de instrucciones? contest: A m no me daba instrucciones el Viceministro.. Es poco el aporte que ofrecen los citados testimonios, sobre la forma como el Viceministro estuvo enterado de la ejecucin de los convenios en los que se le cuestion su participacin, as como de las directrices e instrucciones impartidas, pues, no indican de manera clara, cuales fueron los temas de riego y drenaje que se trataron, ni las novedades que puntualmente le eran reportadas al viceministro, ni las instrucciones encaminadas a la direccin y seguimiento del convenio y consecuentemente, de las convocatorias de riego y drenaje a travs de las cuales se pretenda implementar y desarrollar el objeto contratado. Por otra parte, si bien es cierto que los testigos sealaron que el Viceministro program reuniones para llevar a cabo el seguimiento a los distintos convenios del Ministerio, como lo eran las reuniones de Directores, -presididas por el Viceministro- y a las que asistan los jefes de todas las dependencias del Ministerio, incluido el Director del programa AIS, en donde se trataban temas relacionados con el avance de los convenios o tareas asignadas a cada una de las dependencias-, tambin lo es, dichos testigos, no asistieron a las reuniones de comit administrativo, en las cuales el disciplinado actuaba como uno de sus miembros. Mientras que en las primeras se llevaba un control del funcionamiento de toda la Cartera Ministerial, en las que cada uno de los asistentes daba un reporte de los asuntos concernientes a su Direccin, en las segundas, se trataban temas especficos de los comits administrativos, siendo ste, el escenario propio para ventilar los asuntos relativos a las directrices e instrucciones del direccionamiento del convenio y del seguimiento a la adecuada ejecucin del objeto contratado por quienes tenan a su cargo la competencia para tal efecto. No descarta el Despacho la posibilidad que en algunas de las reuniones del Ministerio, se tocaran temas relacionados con los convenios de cooperacin que vena ejecutando el IICA, en razn a que son varios los implicados y los testigos quienes manifestaron, haber participado en ellas o haber tenido conocimiento de las mismas; sin embargo, y para los efectos del cargo endilgado, los argumentos expuestos como defensa no pueden ser admitidos, toda vez que a partir de las reuniones de Directores del Ministerio, no pueden justificarse las funciones asignadas a los rganos de direccin correspondientes a cada convenio suscrito; pues unas, son las labores llevadas a cabo por el Viceministro como tareas propias de la funcin administrativa, que conllevan la organizacin, direccin y funcionamiento de la Entidad, consignadas en el manual especfico de funciones del cargo y en el Decreto 2478 de 1999, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y se dictan otras disposiciones, especficamente la referida a dirigir, coordinar y controlar el cumplimiento de las funciones asignadas a las Direcciones Generales y la Oficina de control interno del Ministerio ; y otras, las funciones asignadas al comit administrativo, contendidas en el propio texto del convenio y en las especficas del Manual de interventora. Bajo ese mismo entendido, sern analizarn las declaraciones rendidas por los testigos que a continuacin se relacionan:

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Marcela Morales458, asesora de la Direccin de Pesca del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, quien segn el apodero del disciplinado, poda declarar sobre las reuniones de seguimiento de las distintas convocatorias pblicas que realizaba el Ministerio a instancias del Viceministro, en las cuales se trataban temas relacionados con riego y drenaje. Como primera medida, resulta pertinente sealar que la testigo, tal como lo manifest, se desempe como asesora de la Direccin de Pesca y Agricultura, lo cual indica que si bien poda dar razn de las reuniones realizadas por el Viceministro con los distintos Directores del Ministerio y de las reuniones de seguimiento a convocatorias desarrolladas por el Incoder y el IICA, en las cuales se trataron temas de riego y drenaje, estos, no correspondan a los relacionados con la Direccin a la cual perteneca; es decir, que en lo que respecta a las instrucciones especficas dadas por el Viceministro sobre el particular, era poco lo que saba, como efectivamente lo reconoce al responder las preguntas formuladas por el Despacho a saber: PREGUNTADO. Srvase manifestar al Despacho, como asesora de Pesca del Ministerio, que convocatorias de riego y drenaje adelantadas por el IICA conoci. CONTESTO. En las reuniones cada Direccin haca referencia a las convocatorias que tuvieran relacin con las mismas, en el caso de Pesca y Agricultura, la convocatoria de Acuicultura adelantada por el INCODER, la de Tierras adelantada por el INCODER y la de Riego y Drenaje cuyo ejecutor era el IICA, al participar en las reuniones tuve conocimiento de las convocatorias que se mencionaron. PREGUNTADO. Infrmele al despacho cuales eran las instrucciones especficas que el Viceministro imparta al Director del programa AIS en relacin con las convocatorias de riego adelantadas por el IICA. CONTESTO. Como no tenan que ver con mi direccin, no recuerdo, s que se mencionaban temas que ameritaban que el Ministerio de manera escrita solicitara a los ejecutores algo especfico, pero sin poder citar una instruccin especfica. Teniendo en cuenta que en ao 2008 era asesora de la Direccin de Pesca y Acuicultura, slo recuerdo las instrucciones relacionadas con las convocatorias de Agricultura, no obstante recuerdo que los Directores de los programas, siempre evidenciaban y exponan ante el Viceministro los temas relacionados con las convocatorias que tenan relacin con sus direcciones o programas PREGUNTADO. Infrmele al Despacho que temas relacionados con dificultades en la ejecucin de proyectos de riego y drenaje fueron tratados por el Viceministro y que instrucciones imparti al respecto. CONTESTO. No me acuerdo. PREGUNTADO. Srvase manifestar al Despacho, que labores de control y seguimiento, realizadas por el Viceministro, Dr. Juan Camilo Salazar, le constan a usted respecto del convenio, 055 de 2008. CONTESTO. No recuerdo. .. PREGUNTADO. Srvase manifestar al Despacho si la Direccin de Pesca del Ministerio, tena alguna ingerencia o daba opiniones en temas relacionados con el programa AIS. CONTESTO. No. El programa tena algunos componentes que eran transversales a todas las Direcciones del Ministerio, especficamente en los temas relacionados con las lneas
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especiales de crdito que beneficiaban a todos los subsectores, entre ellos el subsector pesca. Ingerencia como tal no exista. Respecto del tema de riego y drenaje, se refiri a los reportes que presentaba el Director del programa AIS, los cuales se relacionaban con el desarrollo de las convocatorias, y el cumplimiento de los cronograma establecido para tal efecto; sin embargo en lo concerniente a temas de trascendencia que ameritaran ser consultados con el Viceministro para recibir instrucciones especficas, adujo que stos eran del resorte del respectivo comit: siempre y cuando no fueran de resorte del comit administrativo, toda vez que este era el espacio en el cual se deba escalar decisiones que salieran del resorte del Director y ameritaran una especial instruccin, reconociendo con ello, que unas eran las instrucciones impartidas por el Viceministro en las reuniones de comit de Directores o de convocatorias y otras, las instrucciones que se deban surtirse al interior del comit administrativo como tal. Por su parte, el testimonio de la seora Soraya Liliana Pardo459, tampoco resulta contundente respecto de las labores desempeadas por el disciplinado Juan Camilo Salazar como miembro del comit administrativo de los convenios 055 de 2008 y 037 de 2009, si se tiene en cuenta que la testigo, como contratista de la unidad coordinadora del programa AIS, ingres desde el 2 de noviembre de 2008, y solo a partir de esa fecha -dijo-, empez a asistir a reuniones de la unidad ejecutora del IICA, y a las reuniones de las convocatorias con el Viceministro, a partir de abril o mayo de 2009, hasta marzo de 2010; es decir, que en lo que respecta a la direccin o supervisin del convenio 055 de 2008 en su primera etapa de ejecucin, y sobre la cual recaen los mayores reproches de este Despacho, no tuvo ningn conocimiento. No obstante, si bien la testigo es coincidente en afirmar que El entonces viceministro realizaba una reunin semanal denominada reunin de convocatorias, las cual se realizaba semanalmente y el objeto era realizar un seguimiento a cada una de las convocatorias que el Ministerio realizaba a travs de los operadores; como igualmente lo relata la seora Marcela Morales, ese seguimiento se relaciona con las reuniones de Directores del Ministerio, y de convocatorias programadas por el Viceministro, en las cuales no se tomaban las decisiones propias del comit administrativo. Adicionalmente seal que como tcnica de la unidad coordinadora del programa AIS, -contratada por el IICA-, sus funciones se relacionaban ms con el seguimiento a la ejecucin de los proyectos realizados en el marco de las convocatorias por la unidad ejecutora, haciendo una especie de divulgacin y acompaamiento a cualquier usuario. As mismo, al preguntrsele por el Despacho: PREGUNTADO. Srvase manifestar al Despacho que instrucciones dio el Viceministro al Director del programa AIS en relacin con el seguimiento a
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los proyectos de riego y drenaje. CONTESTO. Yo no puedo decir con exactitud todas las directrices realizadas a la direccin porque no soy de competencia con todas. PREGUNTADO. Srvase informar al Despacho lo que le conste respecto de las instrucciones impartidas por el Viceministro en relacin con los informes rendidos por el IICA. CONTESTO. No me constan, porque yo no asist a ninguna de las reuniones de comit o de interventora, no me consta nada.. PREGUNTADO. Srvase manifestar al Despacho en que consisti la labor de seguimiento y supervisin efectuada por el Viceministro a las convocatorias de riego y drenaje adelantadas por el IICA, CONTESTO. Yo solo s lo que tiene que ver con las reunin semanal de convocatoria, lo cual esta contenido en la respuesta que d anteriormente PREGUNTADO. Infrmele al Despacho si en las reuniones de seguimiento del convenio 055 de 2008, se discuti el incumplimiento de algunos beneficiarios de acuerdos de financiamiento, y cuales fueron las instrucciones dadas por el Viceministro al respecto. CONTESTO. Yo no particip en ninguna reunin de seguimiento del convenio. Por su parte, el seor Julin Alfredo Gmez460, seal igualmente que de manera semanal para el ao 2008, asisti en un par de oportunidades a dichas reuniones, a las cuales asista el director de la unidad coordinadora del AIS, los funcionarios de la direccin de pesca del ministerio y los funcionarios del INCODER encargados de la operacin de las convocatorias de tierras. Los anteriores testimonios reafirman el hecho de que las reuniones para el seguimiento de convenios programadas por el Viceministro, no tenan una relacin directa con las decisiones tomadas por el este como miembro del comit administrativo, pues en ellas, se trataban temas relacionados con el avance de las convocatorias adelantadas por el Ministerio, por sus organismos adscritos, como el INCODER, por los organismos cooperantes como el IICA, las cuales eran realizadas en cumplimiento de las atribuciones que el propio cargo le impona, y no a las asignadas al comit administrativo de los convenios; siendo ello as, los citados testimonios carecen de eficacia probatoria, dado que adems de no existir claridad ni seguridad en cuanto a las funciones que como miembro del comit administrativo tena el disciplinado, resultan vagas e imprecisas en relacin con dicho terma especfico. Valga la pena aclarar que la Procuradura, no cuestion el cumplimiento y desempeo de las funciones asignadas al disciplinado como Viceministro, sino las funciones que como miembro del comit administrativo de los convenios 055 de 2008 y 037 de 2009, dejo de realizar. 4.6.2.3.2. En cuanto al listado de las comisiones de viaje que realiz el Viceministro de Agricultura, Dr. Juan Camilo Salazar, entre enero del ao 2008 y agosto del 2010, y que fueron solicitadas por el apoderado para demostrar que las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial 055 de 2008 s se llevaron a cabo, al punto que el Dr. Salazar, se desplaz a distintos lugares del pas con el fin de visitar proyectos y as cumplir
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Folios 10119-10189 cuaderno 32; folios 10777sstes cuaderno 34.


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debida y oportunamente con sus funciones, asistiendo al menos en siete oportunidades a los sitios en donde se ejecutaban los proyectos con el fin de corroborar de primera mano la forma que se vena ejecutando la convocatoria de riego y drenaje, el Despacho se permite hacer las siguientes precisiones. Revisada la prueba remitida por el Ministerio de Agricultura con oficio 20111120048091 el 7 de marzo de 2011461, de ellas no se colige el cumplimiento de las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio, sealadas para el comit administrativo en el convenio especial 055 de 2008, tal y como lo afirma la defensa. Ello, debido a que en su gran mayora, el objeto de las comisiones se encuentran relacionados con el acompaamiento al Ministro y al Presidente de la Repblica a consejos comunales, a la participacin en Asambleas Departamentales de Gobernadores, a reuniones de Alcaldes, a visitas relacionadas con temas petroleros de fronteras, a la implementacin de Bancos de Maquinarias, a la asistencia a Asamblea de afiliados a Procaa, a reuniones con empresas de Agroqumicos, a la asistencia al Congreso Nacional de ganaderos, y de los pocos que se refieren al programa AIS, no aparecen reportados en las respectivas actas de comit administrativo. Ahora, si bien es cierto que algunas de las comisiones de viajes hacen mencin a visitas a proyectos, no todas sirven de referente a las labores de direccin y seguimiento llevadas a cabo por el Viceministro en el marco del convenio 055 de 2009; tal es el caso de la visita realizada al proyecto Ranchera en Valledupar, llevado a cabo por el Viceministro los das 8 y 9 de febrero de 2008, el cual no corresponde a los proyectos aprobados por el comit administrativo del convenio 055, - Acta No. 3 de mayo de 2008-. Igualmente, la comisin de viaje de visita a un proyecto productivo en Santander, no identifica si corresponde a los ejecutados dentro del Programa Agro Ingreso Seguro, ms concretamente, a las convocatorias adelantadas dentro del convenio 055/2008. As mismo, los reportes de visitas que se identifican como pertenecientes al programa Agro Ingreso Seguro AIS-, del 20 de febrero de 2009 en el Zulia, y una jornada de trabajo regional en Villavicencio el 13 de mayo de 2010, fueron efectuadas con posterioridad a la firma de los respectivos acuerdos de financiamiento; esto es, cuando los proyectos se encontraban en su fase de ejecucin y se haban presentado la mayora de las irregularidades reprochadas en el auto de cargos. 4.6.2.3.3. Otra de las pruebas solicitadas por el apoderado del disciplinado en su escrito de descargos, fueron los testimonios de los doctores Sonia Navia, Presidenta de la Junta de Fedepapa en Nario, Andrs Hoyos, gerente del distrito de riego del Zulia (Norte de Santander) y Hernando Londoo, subdirector de infraestructura del INCODER, de quienes dijo, podan declarar sobre las visitas que realizaron en compaa del Viceministro de Agricultura a varios de los proyectos de riego en los departamentos de Nario, en Norte de Santander y
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Folios 8 a 123 anexo 109, Carpeta No. 1.


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atlntico respectivamente, con las cuales pretende demostrar que el Viceministro si estuvo al tanto de las actividades que implicaban los convenios 055 de 2008 y 037 de 2009. En la declaracin rendida por el seor Hernando Londoo ante este Despacho, afirm462: Todos los que yo visit fueron de carcter asociativo, no recuerdo haber visitado proyectos individuales, pero si lo hacan en las regiones, las oficinas territoriales del INCODER, sin embargo, no es preciso en sealar las fechas en las cuales se realizaron tales visitas. Sonia Navia por su parte463, manifest que en compaa del Viceministro, en enero de 2009, visit proyectos en el departamento de Boyac y Nario, correspondientes a distritos de riego; y al preguntrsele por el Despacho que proyectos de otros departamentos distintos a los indicados visito en compaa del Viceministro, contest: No con el no visit sino en Boyac y Nario, pero muchas veces el estaba muy pendiente de los sitios a los que yo viajaba, pero aunque no viaje con l viajaba con otras personas del Ministerio PREGUNTADO. Todos los proyectos a los que ha hecho referencia eran de distritos de riego. CONTESTO. Si todos eran de distritos de riego. El seor Andrs Ignacio Hoyos Arenas en su testimonio464 afirm haber acompaado al Viceministro Juan Camilo Salazar a algunas visitas en el Departamento de Norte de Santander, como la Cooperativa COOPAR y el Triunfo en el Municipio de Zulia, sin embargo, neg haberse desplazado a otros departamentos con el objeto de visitar proyectos distintos a los de su regin. De igual manera manifest no haber tenido conocimiento de proyectos en los departamentos como el Cesar, Magdalena o la Guajira. Tampoco seal con precisin, las fechas en las que se desplazo en compaa del Viceministro. Cabe anotar que los testigos antedichos, adems de no ser claros en cuanto a las fechas de las visitas realizadas en compaa del Viceministro, a excepcin, de la seora Sonia Navia quien expres haberlo acompaado en el mes de enero de 2009, no pueden dar fe de las labores de Direccin y seguimiento efectuadas por el Viceministro a la convocatoria de riego y drenaje adelantada por el IICA, pues a partir del conocimiento que tuvieron de los proyectos, el cual se limit a los de tipo asociativo en sus respectivas regiones, no se puede colegir el cumplimiento de las funciones asignadas al comit administrativo, y que fueron cuestionadas en el pliego de cargos; de otra parte. Dado que las conductas que se le reprochan al disciplinado, estn relacionadas con no haber realizado debida y oportunamente las funciones de Direccin, anlisis y supervisin de la ejecucin del convenio 055 de 2008, ni haber impartido directrices para la adecuada ejecucin del objeto contratado, permitiendo que ocurrieran entre otras irregularidades, la suscripcin de acuerdos de financiamiento sin el cumplimiento de requisitos previstos en los trminos de referencia ; conducta que resulta anterior a la ejecucin misma de los proyectos,
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Folios 7837 sstes cuaderno 26 Folio7862 cuaderno 26 464 Folio 10853 a 10857 cuaderno 34
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los referidos testimonios, contrario a lo afirmado por la defensa, conducentes para controvertir el cargo formulado.

no resultan

4.6.2.3.4. En cuanto a los informes de los seores Ivn Esteban Cspedes, Julin Alfredo Gmez y Juan Carlos Guzmn465, tampoco considera el Despacho que los mismos sean demostrativos de la actividad desarrollada por el Viceministro de Agricultura, en el marco de los convenios 055 de 2008 y 037 de 2009, toda vez que en ellos se relacionan labores y gestiones desarrolladas por los citados contratistas, en cumplimiento de los contratos de prestacin de servicios suscritos con el IICA, y no de las actividades desarrolladas por el Viceministro como miembro del comit administrativo de los referidos convenios. 4.6.2.3.5. Las dems pruebas aportadas por la defensa, como son las actas nmeros 02 del convenio 055 de 2008, -con la cual se aprueba el manual de interventora tcnica y legal y financiera de los proyectos de la convocatoria de riego y drenaje-; el acta No. 06 del convenio 055/08; los informes de ejecucin del IICA en el marco del convenio 055 de 2008, -en los cuales no se reporta la firma de acuerdos de financiamiento sin el lleno de los requisitos-; los distintos informes incorporados al expediente como auditorias de las oficinas de control interno del Ministerio y conceptos de abogados contratados por el Ministerio, sern analizadas en conjunto con lo dicho en el respectivo alegato de conclusin. Con las mismas, el apoderado pretende demostrar:
Que los procedimientos establecidos al interior de los Convenios celebrados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, esto es las funciones del Comit Administrativo, se realizaron y se encuentran debidamente documentadas y certificadas; Que el entonces Viceministro JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA fue diligente y estuvo atento a todas las recomendaciones de la oficina de control interno y a las auditoras internas de calidad, con el fin de mejorar la gestin del Ministerio en todos los procesos y procedimientos misionales; Que la forma en que el Comit Administrativo actu durante la ejecucin de los convenios 055 de 2008 y 037 de 2009, se ajust a lo dispuesto en los Convenios, segn lo certifica la oficina de Control Interno del Ministerio de Agricultura; Que el Comit Administrativo del convenio s realiz diligentemente las labores de seguimiento y supervisin, siendo, por supuesto, de esta misma manera como actu el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA; Que no era el Comit Administrativo del convenio el llamado a determinar la VIABILIDAD o NO de los proyectos en mencin, pues este comit no tena encomendada esa funcin y no era competente para opinar sobre las calidades tcnicas o jurdicas de los proyectos; Que el IICA, por intermedio de la Unidad Ejecutora, era quien despus de que el Comit Administrativo aprobaba el listado de proyectos elegibles, era, como, rgano de control y verificacin, quien tena la obligacin de verificar el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos mencionados en los trminos de referencia que regan el concurso ______________________

Para demostrar dichas aseveraciones plantea varias hiptesis a saber:


Que los procesos y procedimientos existentes al interior del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en relacin con los Convenios 055 de 2008 y 037 de 2009, se cumplieron en estricto sentido por el entonces Viceministro

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Folios 3612 a 3693 cuaderno 15


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Indic el apoderado que su prohijado como miembro del Comit Administrativo de los convenios 055/08 y 037/09, cumpli con los parmetros y directrices enmarcados en los procedimientos diseados por el nivel directivo del Ministerio, debidamente auditados por la oficia de control interno de esa Cartera del ICONTEC, sin que en ellas, se hubiese advertido alguna omisin a las funciones a l delegadas. Igualmente resalt que el Sistema Integrado de Gestin SIG, es una herramienta gerencial que permiti al Ministerio de Agricultura fortalecer el control y evaluacin interna de su gestin, en lo relacionado con el diseo y ejecucin de las polticas pblicas aplicadas al sector agropecuario.

Del Manual de Calidad, destaca tres procesos a saber: i) el proceso de evaluacin y control, que mide y recopila datos destinados a realizar el anlisis del desempeo y la mejora de la eficacia, eficiencia y efectividad, el cual a su vez, conlleva procesos de medicin, seguimiento y auditora interna: Control Interno a la Gestin; Participacin Ciudadana y Coordinacin Entes de Control Disciplinario, ii) el proceso de participacin ciudadana: el cual se disea exclusivamente para generar espacios en los procesos de la gestin pblica del Ministerio, para facilitar la participacin ciudadana y la coordinacin con los entes de Control., iii) el proceso de empresariazacion de las actividades agropecuarias, en el cual se incluyen actividades de transferencia de tecnologa y adecuacin de tierras, en particular la convocatoria pblica de riego y drenaje ejecutado a travs del convenio 055/08. Igualmente seala que hace parte del Manual de Calidad, el documento de Poltica de Administracin del Riesgo, el cual tiene como propsito orientar las acciones necesarias para disminuir la vulnerabilidad frente a situaciones que puedan interferir en el cumplimiento de las funciones del Ministerio de Agricultura y en el logro de sus objetivos institucionales. Trae igualmente a colacin el documento de Poltica de Administracin del Riesgo, que seala: -Los responsables de los procesos, deben identificar los riesgos que puedan afectar el desarrollo de las actividades de los procesos o el logro de los objetivos propuestos.- Le corresponde a todos los dueos de procesos, identificar e implementar acciones preventivas, cuando el clculo del riesgo residual los ubique en zona de riesgo inaceptable o importante. . Con base en la valoracin de los riesgos, los responsables de los procesos, deben tomar decisiones adecuadas y fijar los lineamientos de la administracin de los riesgos de sus procesos, teniendo en cuenta las siguientes opciones: Evitar el riesgo, tomar las medidas encaminadas a prevenir su materializacin. Reducir el riesgo, implica tomar medidas encaminadas a disminuir tanto la probabilidad como el impacto. Compartir o transferir el riesgo, reduce su efecto a travs del traspaso de las prdidas a otras organizaciones o la distribucin de una porcin del riesgo con otra entidad. Conforme a lo transcrito, concluye que las funciones del viceministro como miembro del Comit Administrativo, se enmarcaron dentro del Sistema Integrado de gestin de Calidad certificado por el ICONTEC, de las normas de calidad NTCGP 1000:2009 e ISO 9001:2008 y de las polticas de Administracin del
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Riesgo consignadas en el documento estratgico del SIG, auditadas por la Oficina de Control Interno del Ministerio de Agricultura, sin que en ninguna de las acciones del SIG (Sistema Integrado de Gestin) se advirtiera una posible omisin a sus funciones; por el contrario, afirm que su conducta, se ci estrictamente a lo dispuesto en el manual de sus funciones. As las cosas, indic que las actas de la oficina de control interno466 del Ministerio, en lo relacionado con las funciones del comit administrativo de los convenios 055 y 037- consignaron que este se ci estrictamente a lo dispuesto en el convenio y el manual de interventora, y que las recomendaciones efectuadas en el respectivo informe, fueron incorporadas por los interventores del convenio. Ahora bien, el informe de auditoria de control interno al convenio 055 de 2008, hace una evaluacin y seguimiento al desarrollo del convenio, empleando como se indica- una metodologa de revisin fsica de carpetas y entrevistas a los interventores, y la aplicacin de tcnicas de auditora. En ella, se valoran aspectos tales como: la verificacin de autorizaciones de vigencias futuras, el certificado de disponibilidad presupuestal, las fichas EBI, las plizas de cumplimiento, la distribucin de los recursos y formas de pago. Adicionalmente se indica que se miraron las actas 1, 2 y 3 del comit administrativo, y el acta nmero 1 del comit interventor, las cuales informan sobre la autorizacin realizada por el comit administrativo al IICA para la apertura del la primera convocatoria pblica de riego y drenaje, para la seleccin y contratacin de las firmas que realizaran las labores de interventora a los proyectos declarados elegibles; la presentacin y publicacin de los mismos, mientras que en el acta de interventora, se informa del concepto previo emitido por ese comit, sobre una modificacin al plan operativo. En cuanto a las observaciones se indica: que el IICA estaba rindiendo informes en la oportunidad estipulada; que la carpeta del convenio no estaba foliada, ni contaba con el historial que sealara el contenido de los folios; que en el primer desembolso lasa certificaciones para dar el visto bueno fueron firmadas una vez aprobada la garanta de cumplimiento; que al momentos de realizarse la auditoria, se observaron dos informes de interventora, lo cual evidenciaba el cumplimiento de las obligaciones sealadas en el Manual de Interventora del Ministerio; y se deja constancia se existir varias ordenes de pago y desembolsos. Igualmente se dej consignado dentro de las sugerencias, que: es necesario que se realice de manera integral por parte de los interventores designados la labor de interventoria, en cada una de las etapas de dicha actividad Aplicar y cumplir con el Manual de interventora del Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural, con el propsito de garantizar la labor de interventora del convenio, en aras a asegurar la inversin de los recursos pblicos que asign el Ministerio al IICA. Y concluye diciendo que, la gestin realizada por el Ministerio en cuanto a la ejecucin del convenio, se encontraban encaminadas al cumplimiento de los objetivos establecidos en el mismo.
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Folios 3972 a 3980 cuaderno 15


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El citado documento, -aportado por la defensa en su escrito de descargos-, si bien contiene una evaluacin del convenio 055 de 2008, el mismo esta referido al informe presentado por la oficina de control interno del Ministerio, cuyo alcance se circunscribe a la formulacin de recomendaciones, ajustes y correctivos para optimizar el cumplimiento de los objetivos del convenio; dicha evaluacin, que se constituye en una herramienta de ndole tcnico administrativa, buscaba verificar que todas las actividades y actuaciones realizadas, estuvieran de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, y ajustadas a las polticas y metas trazadas por la Entidad, como un indicador de su gestin. De ah que su contenido, solamente atienda aspectos generales como el cumplimiento de las etapas contractuales, la ejecucin -en cuanto al objeto convenido- y el seguimiento a las autorizaciones emitidas por el comit administrativo al ejecutor en algunas de sus actas; es el caso, de la verificacin de las distintas etapas de las convocatorias, (apertura cierre, contratacin de interventores), entre otras. Vista entonces la naturaleza de los citados informes, -en los que se fijan indicadores de desempeo y se miran resultados de gestin-, no puede colegirse como lo afirma la defensa, que el Viceministro como miembro del comit administrativo, si cumpli a cabalidad con las funciones asignadas, dado que en ellos no se puntualizan aspectos relacionados con la ejecucin del convenio y el cumplimiento de las obligaciones asignadas a las partes y a sus rganos de direccin y control; anlisis que requiere de un mayor detalle, en el que no solo se miran los procedimientos establecidos para llevar a cabo dicho control, sino tambin la labor de verificacin del cumplimiento de los objetivos y finalidades previstos en el convenio; labor que como se dijo, no es desarrollada por la auditoria en el informe presentado; tan es as, que una de sus recomendaciones es dar aplicacin y cumplimiento al Manual de Interventora del Ministerio, en donde se sealan puntualmente los lineamientos, procedimientos, pautas de seguimiento y evaluacin que garantizan el cumplimiento de las metas contractuales Por lo expuesto, no resulta de recibo para el Despacho, la conclusin a la que llega el apoderado apoyado en los informes de gestin de la oficina de control interno, por cuanto como se indic, dicho informe de control es general y atiende ms a la evaluacin de las polticas, metas y objetivos de la entidad, que a la verificacin de los aspectos tcnico, administrativo y financiero del convenio. procedimientos al interior del comit administrativo y cumplimiento de sus obligaciones.

Este tema lo aborda el apoderado desde dos puntos a saber: i) la revisin y anlisis y ii) a la funcin de revisar los informes que presenta el IICA. i) Con respecto a la revisin y anlisis, seal que las mismas clusulas de los convenios 055 de 2008 y 037 de 2009 prevenan la forma como el IICA deba presentar sus informes, los cuales eran bimensuales en un caso y trimestrales en
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otro; que dichos informes eran remitidos a los interventores tcnicos y administrativos del convenio, con copia al Director de la Unidad del programa AIS; que segn el Manual de interventora, el interventor deba presentar informes trimestrales sobre el avance y ejecucin del contrato los cuales el Viceministro personalmente revis y analiz. De igual manera seal que en ellos, los interventores con su firma, certificaron que el IICA vena ejecutando los convenios con absoluto rigor y que solo hasta el 27 de enero de 2010, se reportaron inconvenientes. ii) Respecto de la revisin de informes que presentaba el IICA, seal que como miembro del comit administrativo el Viceministro participo en 12 reuniones, cuando segn el convenio, la periodicidad era de tan solo 9; que dentro de las pruebas que obran en el expediente, entre ellas las actas 2 y 6 del convenio 055 de 2008, demostraban la manera como los miembros del comit administrativo adoptaron decisiones para garantizar el xito de la convocatoria. En efecto, seal el apoderado que en el Acta No. 2 se aprob el manual de interventora, con el cual se tena la expectativa de que los procedimientos estipulados en los trminos de referencia especialmente el numeral 4.6 informe de viabilidad de los proyectos elegibles se cumplieran de manera rigurosa. Dicho numeral, consagr la realizacin de una visita de verificacin en terreno, cuya resultado era un documento denominado informe de viabilidad, el cual corroboraba la viabilidad del proyecto. Sostuvo, que el comit administrativo no detect ninguna irregularidad en el proceder de dichos interventores; y que por el contrario, en el acta No. 6, previamente informado por el IICA, se tom la decisin de terminar unilateralmente un negocio jurdico y dar aviso de siniestro a la aseguradora, con lo cual se demostraba los controles implementados por el Ministerio. Por ltimo seal que en las 10 actas restantes, el IICA no reporto ninguna irregularidad, aclarando que el comit administrativo no era una instancia que se ocupara de valorar tcnica y jurdicamente los proyectos. En sntesis, arguy que los informes del IICA eran remitidos a los interventores, quienes a su vez lo reportaban al comit administrativo para que tomara las decisiones relacionadas con la revisin, anlisis y direccin del convenio. Sostuvo, que corroborar la informacin suministrada por el IICA o por el comit interventor, implicaba labores que eran propias del comit de interventora, las cuales no estaban dentro de las funciones asignadas al Viceministro. Los anteriores argumentos, sern objeto de anlisis dentro del acpite de consideraciones del Despacho; no obstante, se precisa de antemano que si bien es cierto que en el acta nmero dos de comit administrativo se aprueba el manual de interventora aplicable a los proyectos beneficiados con el apoyo del gobierno, dicho manual no puede tomarse como el nico control para llevar a cabo la correcta ejecucin del convenio, ni puede decirse que era exclusivo del IICA, en razn a que el propio convenio previ dentro de sus clusulas, la conformacin de dos rganos encargados de la direccin seguimiento y evaluacin del convenio,
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as como de la interventora tcnica y financiera, para poder asegurar el cumplimiento de las metas y objetivos contractuales. De otra parte, es cierto que mediante Acta No. 6 el comit administrativo orden la terminacin del proyecto No. 765, sin embargo, esta determinacin se tom con posterioridad a la firma del respectivo acuerdo de financiamiento; esto es, cuando ya se haban surtido las etapas de filtro operativo, viabilidad, evaluacin, calificacin, y viabilizacin del proyecto, -sta ltima determinada en la primera visita de la interventora-, no obstante que este, ya se encontraba ejecutado. Ese hecho, lejos de corroborar que los controles implementados por el Ministerio resultaban efectivos, como lo afirma la defensa, son demostrativos de su inoperancia, dado que en ninguna de las etapas previstas fue detectada o advertida la citada irregularidad; ello en sentir del Despacho, pone de presente la falta de seguimiento a los controles implementados, los cuales, o bien fueron insuficientes, o no cumplieron con el objetivo previsto. En efecto, no se entiende como si dentro de los trminos de referencia estaba prevista una visita de verificacin al terreno para evaluar la propuesta y verificar las condiciones de los beneficiarios de los predios cuyo subsidio fue aprobado, as como la factibilidad de la solucin tcnica planteada en el proyecto elegible, -cuyo producto era un documento que daba la viabilidad al proyecto-, la interventora haya dado viabilidad a un proyecto construido, y el IICA hubiere firmado el respectivo acuerdo de financiamiento, sin verificar las obligaciones consignadas en el manual de interventora y los requisitos establecidos en los trminos de referencia. Tampoco encuentra el Despacho que el Ministerio fuera diligente en sus actividades, ms concretamente el comit administrativo, en el seguimiento y direccin de las actividades desplegadas tanto por el IICA como por la interventora del convenio. Este, es solo un ejemplo de las irregularidades presentadas, ya que como se ver ms adelante, existieron otras, que dieron igualmente lugar a la firma de acuerdos de financiamiento sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en los trminos de referencia; trminos que fueron aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en virtud de la obligacin contenida en la clusula sptima del convenio, que le impona el deber de determinar las condiciones y requisitos para la implementacin y operacin de la convocatoria pblica de riego y drenaje, para que los productores, pudieran acceder a los apoyos econmicos que se asignaran en desarrollo de la misma.

La forma como el Viceministro Juan camilo Salazar Rueda ejerci sus funciones.
Manifest el apoderado que para el cumplimiento de las obligaciones del comit administrativo de los convenios cuestionados, el Ministerio conform un grupo de asesores cuyo propsito consista en apoyar a esa Cartera en la ejecucin del programa AIS en todos sus componentes; objetivo que se tradujo en la conformacin de una unidad coordinadora que se encarg de supervisar el desarrollo de las actividades ejercidas por los operadores de los convenios. Bajo dicho entendido, seal que la clusula sexta del convenio 055 de 2008 en las
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obligaciones del IICA, contempl la conformacin de una unidad coordinadora, encargada de la direccin y coordinacin de la implementacin, desarrollo y ejecucin de las convocatorias pblicas de riego y drenaje, cuyos integrantes -un abogado, un economista y un director-, apoyaron a los funcionarios del Ministerio en la ejecucin del programa; consultores que adems manifestaron no haber evidenciado ninguna irregularidad, y que el Viceministro, para cumplir con las obligaciones del comit administrativo, se apoy en los informes que aportaron los interventores del convenio y de los contratistas de la unidad coordinadora, quienes asistan igualmente a las reuniones de seguimiento de directores y de convocatorias; circunstancia que es corroborada con las declaraciones rendidas por los seores Julin Alfredo Gmez, Soraya Pardo y Diana Marcela Morales, quienes afirmaron que el Viceministro realiz reuniones de directores y de convocatorias. Sobre el cumplimiento de las funciones del Viceministro, basado en los testimonios solicitados por la defensa, y los reportes de los miembros de la unidad coordinadora, quienes eran contratistas del IICA, este Despacho se remite a lo expuesto de manera antecedente, respecto de lo afirmado en sus declaraciones. Como viceministro de Agricultura el Dr. Salazar Rueda adelant acciones tendientes a corroborar los informes suministrados por el IICA, los interventores y la unidad coordinadora.

Al respecto, el apoderado seal que no obstante que los funcionarios del programa AIS no le reportaron ninguna irregularidad al Viceministro, ste, en repetidas oportunidades realiz visitas aleatorias a algunos de los proyectos que se encontraban en ejecucin, desplazndose a departamentos como Atlntico, Norte de Santander, Boyac, Antioquia, Cesar y Nario, con el propsito de revisar no solo la ejecucin de los proyectos, sino de comprobar que se haban surtido todas las etapas establecidas en los trminos de referencia, como por ejemplo la contratacin del interventor, la primera visita de interventora y para conocer de primera mano por parte de los beneficiarios, la forma como se haba surtido la etapa de presentacin, evaluacin y calificacin de proyectos; visitas en las que se le reporto completa normalidad, lo cual consider como una razn ms para que le fuera imposible inferir razonablemente que el IICA estaba incumpliendo lo dispuesto en los trminos de referencia. Sustenta la anterior consideracin, en las comisiones de viaje aportadas en los descargos, y en las declaraciones rendidas por los seores Andrs Ignacio Hoyos Arenas, Hernando Londoo Acosta y Sonia Luca Navia. Dichas pruebas y testimonios, fueron objeto de anlisis de manera antecedente, por lo cual este Despacho se remite a lo ya considerado. Sin embargo, cabe precisar que no es cierto que a travs de visitas a proyectos realizadas por el Viceministro, ste, lograra comprobar que todas las etapas establecidas en los trminos de referencia se hubieran cumplido, en razn a que a travs de ellas, lo nico determinable era la construccin y avance de las obras, y no as, la verificacin de las etapas previstas en los trminos de referencia, consistentes en
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la apertura de la convocatoria, el cierre, la verificacin de requisitos mnimos, la evaluacin y calificacin de proyectos, y la publicacin de resultados; etapas que deba llevar a cabo el IICA. Tampoco, a travs de las visitas, podan los beneficiarios de los proyectos informar al Viceministro sobre la forma como se haban surtido las etapas de presentacin, evaluacin y calificacin de los proyectos, toda vez que la presentacin de las propuestas establecen unas condiciones generales como: documentos jurdicos, la presentacin de requerimientos tcnicos y financieros del proyecto, en los que se incluyen aspectos tcnicos como climatologa, hidrologa, sedimentologa, calidad de agua, agrologa; la presentacin de topografa y diseo de las obras, donde se solicitaba el levantamiento topogrfico, geotecnia, as como otra serie de requisitos que solamente podan ser reportados de manera documental al IICA. Tampoco, es cierto que el beneficiario del proyecto diera razn sobre la evaluacin y calificacin de los proyectos, toda vez que dicha etapa era desarrollada por el IICA. Como Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Dr. Juan Camilo Salazar lider todas las acciones necesarias para garantizar el cumplimiento del convenio 055 y defender el patrimonio pblico.

Sobre dicho punto, trae el apoderado a colacin las respuestas dadas por el Viceministro a varios derechos de peticin, entre ellas a varios medios de comunicacin, y las acciones lideradas al interior del Ministerio para investigar los hechos, denunciar las posibles conductas punibles y recuperar los recursos entregados a particulares por el IICA de manera irregular. Para ello, expone una serie de acciones que en su mayora estn consignadas en el informe presentado por el seor Juan Manuel Ramrez como director del Programa AIS. Relata, que en el mes de octubre se orden al Director del IICA realizar una auditoria de todos los proyectos financiados en el 2007 y 2008 y suspender los trabajos de verificacin en campo de los proyectos del 2009; a los contratistas de la unidad ejecutora y asesores de la oficina jurdica del Ministerio, realizar una inspeccin de los proyectos cuestionados, poniendo en conocimiento de los organismos de control y fiscala las presuntas irregularidades detectadas en los proyectos, constituyndose como vctima dentro de la investigacin penal. As mismo, seal que en los meses de noviembre y diciembre de 2009 se contrato un abogado para que se constituyera como vctima en el proceso penal y otros dos abogados, para que adelantaran las acciones legales contra las personas que recibieron de manera irregular recursos de la convocatoria y las plizas de los convenios respectivamente. Para el 2010, relaciona los informes de las firmas EDIAGRO y Cebar, sobre el anlisis de 33 proyectos en los que se presentaron falencias tcnicas y posibles indicios de fraccionamiento; proyectos sobre los cuales el apoderado del Ministerio solicit la suspensin de los acuerdos de financiamiento. Paralelamente, se iniciaron las acciones ante la aseguradora Confianza, y solicitudes de conciliacin ante la Procuradura para que los beneficiarios del programa reintegraran mas de 14 mil millones de pesos.
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Como resultado de las acciones lideradas por el Viceministro, sostuvo que se pudo reclamar la pliza de incumplimiento a la compaa aseguradora, por 7 millones de dlares y se dispuso el pago a favor del Ministerio por la suma de $1.993.515.298 ms su correspondiente indexacin e intereses correspondientes al trmite conciliatorio llevado a cabo con algunos beneficiarios del programa. Todas las acciones a las que ha hecho alusin la defensa, fueron tomadas por el Ministerio con posterioridad a la denuncia formulada en los medios de comunicacin y la correspondiente apertura de indagacin preliminar llevada a cabo por al procuradura, razn por la cual dichas actuaciones sern valoradas atendiendo el momento de su determinacin. Respecto al proceso licitatorio AIS-IICA 001-2009.

Como primera medida, advierte el apoderado que dentro de los objetivos del convenio 037 de 2009, se previ no solo la realizacin de actividades de socializacin y divulgacin del programa AIS, sino que tambin se contempl la conformacin de una unidad coordinadora; la supervisin de las actividades vinculadas al cumplimiento del objeto del convenio; y la cooperacin cientfica y tecnolgica en el mbito nacional e internacional, a travs de consultoras especializadas externas. De tal manera que el IICA, desarrollo 3 de las cuatro tareas asignadas. En lo que respecta a la declaratoria de desierta de la licitacin, manifest que como miembro del comit administrativo, el Viceministro se apoy en la labor del comit interventor y en el director del programa, quien deba tener una comunicacin e interaccin permanente con los funcionarios del Ministerio. De igual manera manifest que ninguna de las propuestas presentadas dentro de la licitacin reuna los requisitos tcnicos exigidos en los trminos de referencia, razn por la cual se declaro desierta la licitacin el 23 de julio de 2009. Sin embargo, como los resultados de la convocatoria de riego y drenaje ya haba sido publicados, siendo ste el componente que requera mayor difusin, se consider que no era pertinente un nuevo proceso licitatorio; decisin que se ajust a los principios de prudencia y austeridad , ordenndose la reduccin del convenio. Resalta igualmente, que el IICA no tuvo ninguna responsabilidad en la declaratoria de desierta, y que por tal motivo no se emprendi ningn trmite administrativo. 4.6.3. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO. 4.6.3.1. Frente al convenio 055 de 2008. Es pertinente realizar un breve recuento de lo sucedido en el grupo de proyectos que se tom como muestra dentro de la presente investigacin, as como de los estudios contratados por el propio Ministerio, en donde se advierten una serie de irregularidades frente a los trminos de referencia, para determinar si efectivamente el disciplinado, incumpli los deberes que le impona su condicin
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de integrante del comit administrativo, pues a pesar de manifestar que nunca le fue informada ninguna irregularidad por parte del IICA, dentro de sus obligaciones, estaba ejercer la direccin del convenio, y emprender las acciones necesarias para orientar su correcta y adecuada ejecucin, actividades en las cuales estaba incluido el seguimiento y control de las obligaciones a cargo del IICA. 4.6.3.1.1 De los proyectos cuestionados por la Procuradura. Dentro del pliego de cargos, la Procuradura advirti inconsistencias e irregularidades presentadas en algunos proyectos de la convocatoria 1-2008 adelantada por el IICA en el marco del convenio 055 de 2008, los cuales se transcriben a continuacin: En relacin con la suscripcin de los acuerdos de financiamiento correspondientes a los proyectos de la Finca Campo Grande I. II, III, IV y V, suscritos por el IICA, sin el cumplimiento de requisitos tcnicos previstos en los trminos de referencia.

La firma interventora, empresa Sigo Ltda, en oficio SIGO -622-0008-08 del 4 de agosto de 2008, suscrito por Luis Alberto Ordoez Navas, Director de interventora, informa al IICA, que luego de haber realizado una revisin tcnica de los proyectos que conforman los Grupos 9 y 10 Magdalena I y II, ubicados en el municipio de Algarrobo, Pueblo Viejo y el Reten, Departamento del Magdalena, encuentra que falta informacin relacionada con el componente tcnico, como topografa detallada en escala 1.1000 con curvas de nivel cada 0.25. m., en donde se identifique claramente, el sitio donde se ubicaran las estructuras hidrulicas, las redes de conduccin y distribucin de caudales y las redes elctricas para la construccin del sistema propuesto. Obrante a folio 241 a 248 del anexo 30, En el componente hidrulico se detectaron algunas deficiencias en los valores calculados, arrojando como resultado que en algunos sectores del predio se proporcionaran lminas de agua superiores a las requeridas por la plantacin, y en otros, lminas de agua muy mnimas que perjudican el desarrollo y produccin del cultivo. As mismo seala que los clculos presentados en los diseos varan las presiones en los nodos, de tal manera que no es posible verificar con claridad el mdulo de riego calculado para cada uno de los predios. A manera de ejemplo, seala que en la finca Campo Grande III, se anota que la simulacin hidrulica fue elaborada con el software Watercad versin 6.5 y se muestra el clculo correspondiente a 47 nodos o aspersores, observndose que hay aspersores o nodos con valores de descarga en litros/seg de cero (0) para una presin alta (J-2, J-15, J-13, etc) y otros aspersores con valores superiores en descarga a lo planeado en el diseo, con 16. 88 litros/seg, lo cual supera al diseo seleccionado correspondiente al aspersor senninger 3023-2-3/4 con Q= 3,8 GPM (0,24L/seg y presin 29 psi) y el clculo tambin presenta aspersores con valores

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de 0,2 I/Seg, esta desigualdad de descarga o presin en los nodos altera la intensidad de aplicacin de cada aspersor. Seal que con relacin a los aspersores exista duda respecto de si el clculo hidrulico se haba realizado para una hectrea o para el rea del mdulo de riego de 10 has, ya que la cantidad de aspersores por hectrea es de 39 y los nodos calculados son 47. En el componente econmico detect que los valores calculados para cada proyecto no eran concordantes con los diseos, encontrando que en algunos casos los costos de las obras estaban por debajo de los valores comerciales hasta en 15 millones, y en otros casos los superaban hasta en 30 millones. (negrilla fuera de texto) Concluye y recomienda que: Basados en las revisiones tcnica y econmica elaboradas por el grupo de especialistas de la interventora, se recomienda al IICA-COLOMBIA, ordenar la suscripcin de las actas de suspensin de los proyectos seleccionados en los grupos 9 y 10 Magdalena I y II y por ende del contrato consecuente de interventora No. 622 de 2008 con la motivacin ya expuesta en esta comunicacin. Ordenar a los ejecutores del programa Agro Ingreso Seguro AIS, contratar en forma inmediata el rediseo de cada uno de los proyectos teniendo en cuenta que se debe iniciar con las actividades bsicas de topografa, climatologa, hidrologa, estructuras, suelos, presupuestos, programacin de obras y especificaciones tcnicas de construccin. Ordenar a los ejecutores la incorporacin de los recursos propios para el componente elctrico a fin da garantizar que el proyecto se construir en su totalidad y podr al finalizar ser recibido en normales condiciones de funcionamiento por parte de la interventora. Obra igualmente dentro del proceso, el oficio SIGO 622-012-08 suscrito por la interventora y dirigido al representante legal de la Finca Campo Grande III, en el que le informa que habiendo hecho una revisin de los parmetros tcnicos establecidos en los trminos de referencia de la convocatoria pblica MADRINCODER-IICA-01-2008, encontr las siguientes observaciones: Topografa: Se requiere que se presente con curvas de nivel, indicando la cota mxima y la cota mnima e incorporando los principales accidentes topogrficos. En el sitio de de construccin de la captacin las curvas se deben hacer cada 25 cm; ubicar la fuente hdrica; asentar en el plano de orientacin del flujo de agua tanto del diseo del sistema de riego como de los canales presentes; presentar la numeracin de los lotes internos del proyecto y la orientacin del cultivo de palma de cada uno; presentar la seccin transversal de los canales presentes en el rea del proyecto; el rea presentada en el informe de factibilidad es de 98.5 has y de acuerdo al aplano presentado se calcul un rea de 106.5, es decir, un rea adicional de 8 has. Concesin De Aguas: Indica que los proyectos Campo Grande III y V estn acaparados con la resolucin 001 de 18 de diciembre de 2002, emitida por CRPOMAG y CORPOCESAR, en la cual le concesionan un caudal de 59 litros por segundo en invierno y 27 lps en verano. Y como fuente secundaria del proyecto campo Grande IIII, se suministra el agua del pozo No. 2 el cual mediante resolucin 865 del 9 de mayo de 2008 de CORPOMAC le concesiona un caudal
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de 66.27 lps, y el caudal de diseo de cada proyecto es de 93.6 lps, de lo que concluye que todos los proyectos cobijados por la misma concesin al ser operados los sistemas de riego, violan el caudal de concesin; por lo cual requiere que se redisee el sistema de riego por aspersin. En el caso de los proyectos Campo Grande III y V, el dficit de agua es de 70.93lps. (Subrayado y negrilla fuera de texto) En relacin con los clculos hidrulicos del proyecto campo grande III, seala que no se presenta una secuencia de clculo hidrulico desde el inicio de la estacin hasta el empalme con el ltimo lateral teniendo en cuenta la obtencin del dimetro econmico para los tramos que comprendan la tubera principal. Igualmente considera necesario que se explique el modo de operacin del sistema de riego anotando cuales vlvulas estn cerradas o abiertas simultneamente al momento de operar un modulo de riego y se tenga en cuenta que la prdida de friccin no supere el 20% de la presin de operacin del aspersor. En cuanto a la bomba solicita que se muestren parmetros que determinen la altura dinmica total, para efectos de chequeo y muestreo., as como la justificacin del uso de vlvulas. Respecto de la estructura de la bomba requiere la presentacin y justificacin del volumen de captacin de agua para operar la bomba el clculo de refuerzo de la placa de la caseta de bombeo, el detalle constructivo de la tubera con los canales. De otro lado, seala que al ajustar el caudal de la concesin al nuevo caudal de diseo vara el presupuesto por lo que se requiere que se presente de acuerdo a la metodologa de los trminos de referencia que seala la presentacin de un presupuesto detallado que ofrezca las inversiones a cargo de los recursos del Ministerio y a cargo de la contrapartida, cada uno por separado, anotando que tras la revisin del presupuesto no haba concordancia entre loa anotado en las cantidades de obra y lo observado en el plano lo cual deba corregirse. Finalmente, en cuanto al cronograma de actividades seala que se debe presentar tal como est en los trminos de referencia. En oficios de agosto 27 de 2008, la empresa Agroindistrias JMD y Cia S.C.A., remite las respuestas a los requerimientos efectuados a los proyectos de la finca Campo Grande, anexando algunos de los documentos requeridos, y comprometindose a cumplir con otros. En relacin con el tema de la concesin de aguas, informa Posteriormente enviaremos la resolucin emitida por CORPOMAC, donde nos adicionan caudal a los posos profundos equivalentes a un litro por h. hora y as tendramos los caudales requeridos por la interventora en los proyectos. Como estn diseados los proyectos con 0.80 litros por ha. Que son los estndares de la regin, son suficientes para el uso de cada proyecto.

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Tanto el requerimiento de la interventoria SIGO Ltda, como las respuestas dadas por los ejecutores de los 5 proyectos de la Finca Campo Grande, indican que a la firma de los acuerdos de financiamiento de dichos proyectos, los cuales fueron suscritos todos el 3 de julio de 2008, stos no cumplan con los requerimientos de orden tcnico y ambientales que se relacionan en el informe de evaluacin de los proyectos, realizado por la firma interventora; entre ellos, requisitos de orden tcnico en aspectos de climatologa, hidrologa, sedimentologa, agrologa y topografa y diseos de las obras, levantamientos topogrficos, geotcnica, captacin, conduccin y distribucin, y estaciones de bombeo, as como los aspectos ambientales relacionados con la resolucin de concesin de aguas en los volmenes requeridos para cada uno de los proyectos, segn lo disponen los numerales 3.1, 3.2, y 3.5 de los trminos de referencia de la convocatoria I2008. Para el despacho resulta evidente que el IICA suscribi unos Acuerdos de financiamiento con desconocimiento de los requisitos sealados en los trminos de referencia, de conformidad con el numeral 4.3 causales de rechazo. Sin embargo, a pesar de que los trminos de referencia contemplaban la posibilidad de que el IICA, dentro de la etapa de evaluacin solicitara subsanaciones, en el trmino previsto en el numeral 4.7 de los citados trminos; esto es, hasta antes de la firma del acuerdo de financiamiento, dichas subsanaciones no fueron atendidas en tiempo, segn se desprende del requerimiento de la interventora y de las respuestas ofrecidas por los beneficiarios de los proyectos, quienes las presentaron, con posterioridad a la firma de los Acuerdos de Financiamiento. Es decir, que los Acuerdos de Financiamiento a los que se ha hecho alusin, se suscribieron sin el cumplimiento de los requisitos mnimos previstos en los trminos de referencia aprobados por el Ministerio, para la operatividad de la convocatoria pblica de riego y drenaje. Sin que los funcionarios integrantes del comit administrativo se pronunciaran en ejercicio de las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008. Todas esas inconsistencias, que no fueron subsanadas en trmino por los proponentes de los proyectos, ocasionaron -como claramente lo dej sealado la interventora-, el rediseo de los mismos; procedimiento que a su vez gener retrasos en los cronogramas de obra, y prrrogas reiteradas de los Acuerdo de Financiamiento, tal y como consta en las actas de comit de modificaciones y cambio de especificaciones de cada uno de los proyectos, relacionadas en el acpite de pruebas. En cuanto a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento suscritos por el IICA sin el cumplimiento de requisitos tcnicos previstos en los trminos de referencia, correspondientes a los proyectos de las Mercedes I, II, III, IV y V.

Se tiene que el comit de modificaciones, en Acta No. 01 del 25 de noviembre de 2008, comn en los cinco proyectos, seala que el ejecutor realiza el proyecto
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original con datos errneos de topografa, los cuales no coinciden con las reas objeto del proyecto y las corroboradas en campo por la interventora, que los parmetros de diseo del proyecto original estn subestimados, motivos, por los cuales el interventor, solicita el rediseo del proyecto. En dicha acta, se deja igualmente constancia que el ejecutor comenz el proceso del nuevo levantamiento topogrfico, el 5 de septiembre de 2008 as como el rediseo del proyecto, y slo, hasta el 29 de octubre entreg a la interventora el nuevo proyecto para su revisin con los siguientes cambios: Cambio de dimetros y cantidades en la tubera para mejorar la eficiencia de riego del sistema; cambio del nmero y especificaciones de los accesorios para poder instalar adecuadamente el sistema de riego con sus respectivas vlvulas de aislamiento y bridas, no contempladas originalmente; cambio de la cantidad de aspersores, emisores para tener el adecuado traslape del rea a regar; cambio de las especificaciones del conjunto motor bomba por un motor a gas de 125 HP con su respectiva bomba de 101 lps. Las anteriores modificaciones de orden tcnico, solicitadas por la interventora, claramente demuestran que los diseos inicialmente presentados por los beneficiarios, no cumplan los requisitos contemplados en el numeral 3.1 y 3.2 de los trminos de referencia; circunstancia que ocasion que en todos los proyectos de la Finca Las Mercedes, se solicitaran su rediseo, y consecuentes prrrogas a los plazos de ejecucin, debido a la demora en el rediseo de los mismos, tal como consta en las actas nmeros 1 y 2 de comit de modificaciones, y en las actas de cambio de especificaciones No. 1 de cada uno de los proyectos. En relacin con el cumplimiento de requisitos ambientales, previsto en los numerales 2.3.6 y 4.7 de los trminos de referencia, se tiene que los cinco proyectos de las Mercedes, presentaron copia de la Resolucin 1509 del 11 de julio de 2007 CORPOGUAJIRA en la cual se otorga concesin de aguas superficiales a las empresas C.I. la Samaria, C.I. Ecofeir, C.I. Agrotropico y Agropecuario del Caribe S.A. filiales de la empresa Daabon Organics en un caudal de 676 lps. Sin embargo, en ella, no aparece el nombre de la empresa Ecobio Colombia Ltda, -que de acuerdo a los contratos de arrendamiento, suscritos por su representante legal germn Zapata Hurtado-, es la propietaria de la finca Las Mercedes. Existe tambin la resolucin 597 del 15 de marzo de 2006, mediante la cual CORPOGUAJIRA otorga a la empresa ECOBIO COLOMBIA LTDA permiso de concesin de aguas superficiales por 40 lps, del ro tapias, y un oficio suscrito por el representante de la Empresa Ecobio Colombia Ltda., de fecha 5 de marzo de 2008, mediante el cual solicita a Corpoguajira una concesin de aguas de 400 litros por segundo para la Finca Las Mercedes, con un rea de 584 has. De los documentos expedidos por CORPOGUAJIRA y presentados por los beneficiarios de los proyectos de la Finca Las Mercedes, se observa con toda claridad que la empresa Ecobio Colombia Ltda, al momento de la suscripcin de los acuerdos de financiamiento no contaba con el caudal concesionado suficiente,
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para atender la demanda de los proyectos. En primer lugar, porque en la Resolucin 1509 de CORPOGUAJIRA no incluye como beneficiaria de la Concesin a la empresa Ecobio Colombia S.A, y en segundo lugar, porque, si bien es cierto que el representante legal elev solicitud para una nueva concesin de aguas, de los documentos contenidos en las carpetas de los proyectos que reposan en el archivo del IICA, y que fueron revisados por la Procuradura, en visita practicada a dichas instalaciones, en ellos no aparece documento alguno en el que conste que la concesin haya sido autorizada. As las cosas, encuentra el Despacho, que para los proyectos de la Finca Las Mercedes, al momento de la firma de los acuerdos de financiamiento, se contaba con una concesin de aguas de 40 lps, otorgada mediante resolucin 597 del 15 de marzo de 2006, la cual no resultaba suficiente para cubrir la demanda de los 5 proyectos presentados sobre el Predio de Las Mercedes. De otra parte, si bien es cierto que el predio contaba con una concesin de aguas expedida por la autoridad ambiental competente, dicho requerimiento deba ir aparejado de la demanda de agua de cada uno de los proyectos presentados, segn se desprende, no slo de la sana lgica, si no de los trminos de referencia de la convocatoria 1-2008, cuyo numeral 3.5 Aspectos ambientales, dispone: la propuesta deber incluir copia de la resolucin mediante la cual se otorgue la concesin de aguas en los volmenes requeridos para el proyecto que se presente. Quiere decir ello, que no basta con incluir en la propuesta presentada, copia de la resolucin mediante el cual se otorga la concesin de aguas, sino que adems, dicha concesin debe ser suficiente para cada proyecto presentado, independientemente de que el mismo se ubique en el globo de terreno sobre la cual se otorga la concesin. En cuanto al incumplimiento de requisitos tcnicos, previstos en los trminos de referencia, para los proyectos correspondientes a la Finca Mara Luisa I, II y III.

La firma interventora, 2C ingenieros Ltda, realiz observaciones comunes a todos los proyectos solicitando el rediseo de los mismos; circunstancia que consta en las respectivas actas de modificaciones de los acuerdos de financiamiento, y en las actas de comit de modificaciones, en donde igualmente se autoriza la prrroga de plazos de los acuerdos de financiamiento; se ordenan cambios de cantidades de obra contractuales, obras no previstas para la ejecucin del proyecto, los cuales constituyen un hecho indicador de las deficiencias que presentaron los diseos originales aprobados por el IICA. En efecto, en el informe ejecutivo de la interventora 2C Ingenieros Ltda, de fecha 19 de agosto de 2008, (Fecha posterior a la de la firma de los acuerdos de financiamiento del 3 de julio de 2008) presenta las observaciones a los diseos iniciales de cada uno de los proyectos de la Finca Mara Luisa, en aspectos que se consideran importantes, como: la concordancia entre el diseo y el predio, la verificacin de parmetros de diseo adoptados, el manejo de la informacin

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necesaria para la obtencin de la lmina de riego optima para el cultivo; observaciones que solicit fueran consideradas para el mejoramiento del diseo. En el componente tcnico, dice el informe, que para el predio Maria Luisa 2 aparece registrado un rea de riego igual a 100 ha y en el plano el rea trazada de riego es de 99,69 has, mientras que la revisin de la interventora indica que es igual a 101.21 has. Que en la Finca Maria Luisa 3 aparece registrada un rea de riego igual a 96,5 has, en el plano una de 99,69 has y la revisin de la interventora arrojaba 101, 21 has, y que al verificar en plano, no se respeta ni caminos ni drenajes naturales. En cuanto a los clculos y balance hdrico, advierte que la lmina se calcul con valores de punto de marchitez permanente, diferentes a los que registran los anlisis de laboratorio y los resultados de lminas obtenidos con los valores reales son diferentes a los que se presentan en el diseo; que al ser diferentes la lmina de riego, cambia el valor de la demanda de agua y a su vez el caudal requerido por el sistema de riego, y todas las variables de riego van a ser diferentes, y el tamao del sistema de bombeo va a cambiar. Con base en ello seal que el ejecutor deba efectuar el trazado y diseo del sistema de riego con valores reales obtenidos en campo, y que los diseos deban garantizar que se entregara el agua con los caudales y presiones requeridos para que operaran los aspersores en forma ptima; recomienda instalar vlvulas reguladoras de presin y caudal a cada sub-mdulo del sistema de riego para mantener una uniformidad en la operacin del sistema y solicita, la memoria de clculo de las redes hidrulicas del sector crtico, con un plano donde se identifiquen claramente el nombre de cada nodo, la presin disponible y caudal entregado a cada aspersor. De otro lado, estableci la necesidad de solicitarle al diseador una descripcin detallada del item de accesorios y tubera a utilizar en cada proyecto ya que adolecan de marca y especificaciones tcnicas, lo cual poda contribuir a diferencias al momento de los suministros e instalacin, y anota que los planos de construccin deban contener toda la informacin requerida para el replanteo de las obras en el terreno. Mediante oficio de 1 de septiembre de 2008, el Director de la Interventora requiri al representante legal de INAGRO S.A., las subsanaciones realizadas al diseo inicial a saber: Se debe adecuar el plano de topografa que presente curvas de nivel, indicando cota mxima y mnima e incorporando principales accidentes topogrficos y establecer el rea real de riego. .. Planos de delimitacin de mdulos de riego con el plan de riego que indique la secuencia de operacinEl plano general de tuberas, que describa tramo, dimetro nominal, RDE y longitud. ... Memorias de clculo hidrulico tomando como base los caudales concesionados. Cuadro de despiece de tuberas con sus longitudes y cantidades a construir de cada dimetro, valores por dimetro para definir el costo de las tuberas de conduccin principales. Diseos y especificaciones de construccin de la caseta de bombeo y dems obras civiles para la captacin, de acuerdo con las caractersticas especficas del sitio. Localizar puntos de lavado de la red principal. Presentar cantidades de obra, anlisis de precios unitarios actualizados,
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presupuesto y cronograma de ejecucin. Durante el primer mes entregar diseo y cronograma de ejecucin de la infraestructura de la fuente de energa. Folios 176 y 177 del anexo 43 Maria Luisa II. Maria Luisa I- Folios 111 y 112 anexo 32 A. Maria Luisa III. Folios 214 y 215 anexo 44. En relacin con el componente ambiental, el informe de la interventora -al que se ha hecho alusin de manera antecedente-, seala que los ejecutores presentaron la concesin de aguas segn resolucin 1693 en donde se otorga concesin de aguas en caudal de 147.5 lps discriminados de la siguiente manera: 100 lps de la quebrada Orihuela y 47.5 de un pozo subterrneo dentro del predio, adems presenta una constancia donde presenta una nueva concesin sobre el Ro Viejo, con el fin de completar un total de 243 lps. Y aclara que esa concesin de 147.5 lps concedida, y de 95.5 lps en trmite, dara un total de 243 lps que involucran los tres predios Mara Luisa I, con 102,1 has; Mara Luisa II con 100 has y Maria Luisa III con 96.5 has, donde para cada uno, segn el diseo de la cantidad de agua por bloque de 10 Hectreas asciende a 1482 GPM (equivale a 93.49 lps) en jornadas de 1,25 horas para cubrir la totalidad de los predios. Que lo anterior, conlleva una demanda de agua total por los tres predios de 280.47 lps, segn el diseo, el cual supera los 243 lps solicitados en concesin. (Subrayado fuera de del texto) Son claros los informes de interventora de la firma 2C Ingenieros Ltda, en sealar, que los predios de la Finca Mara Luisa I. II y III, si bien contaban con una concesin de aguas, dicha concesin no era suficiente para atender la demanda requerida por cada uno de los proyectos presentados; As mismo Advierte este Despacho, que la Resolucin por medio del cual se otorga la concesin de aguas a la Firma INAGRO S.A., es de fecha 1 de agosto de 2008, la cual resulta posterior a la firma de los acuerdos de financiamiento, que para el caso, lo fueron el 3 de julio de 2008. Este hecho evidencia el incumplimiento de los trminos de referencia en cuanto a los requisitos ambientales previstos en los numerales 2.3.6 y 4.7, ste ltimo de acreditacin de requisitos para la asignacin del apoyo, en los cuales se seala que el Ministerio asignar los apoyos disponibles a los proponentes de los proyectos que obtuvieron el mayor puntaje, siempre y cuando acrediten, entre otros aspectos, el aportar copia de la resolucin mediante la cual la autoridad ambiental competente hubiere autorizado la concesin de aguas. De igual manera, en el numeral 5.1, se indica que vencido el trmino para acreditar el cumplimiento de requisitos previstos en el numeral 4.7 de los trminos de referencia, el beneficiario tendra un plazo de 10 das, para suscribir el correspondiente acuerdo de financiamiento. Corolario de lo anterior, es que la suscripcin de los Acuerdos de Financiamiento por parte del IICA, con los beneficiarios de los proyectos que resultaron elegidos, solo se hacan procedentes con la acreditacin de los requisitos previstos en el numeral 4.7, de los trminos de referencia, -entre otros-, aportar copia de la resolucin de concesin de aguas, la cual para el caso de los proyectos
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correspondientes a la Finca Maria Luisa I. II y III, ocurri con posterioridad a la firma de los acuerdos de financiamiento, segn se deduce del simple cotejo de la fechas previstas en los acuerdos de financiamiento y de la resolucin por medio del cual la Corporacin ambiental competente, le otorga la concesin de aguas; esto es, del 3 de julio de 2008 y del 1 de agosto de 2008, respectivamente. En cuanto a los proyectos - GRUPO CI. BANAPALMA Familia Vives Lacouture,

Es importante precisar que el grupo CI Banapalma, es el propietario de la Hacienda San Diego, cuyos terrenos tienen una extensin de 1500 has., Ubicada en el municipio de San Diego, Departamento del Cesar, de la cual hacen parte las fincas, la Espaola, La Gran Victoria, Finca Ro Grande, La Caada, Palma Nueva, Mara Luisa, California, Arroyo Claro, Luciana y La Florida, todas agrupadas bajo el nmero de matricula inmobiliaria 190-115765 del circulo registral de Valledupar. Por esta razn, los proyectos de riego y drenaje que se hayan construido en predios de la hacienda San diego, se analizaran en grupo, en la media en que los estudios, diseos presentado al IICA son similares, excepto la extensin de cada de cada uno de los predios. Los proyectos que corresponden a la Hacienda san Diego son de los proponentes Mevicala, Sovigila, Sanvi, Vicala, Vizu, Construmundo, Inmobiliaria Kazuma, Vibeych, Vicalavi y Banavica. De los citados proyectos se tiene que: mediante oficio Hydros 146-08-01 de septiembre 5 de 2008, dirigido a SANVI S.C.A. y al resto de empresas arrendatarias de la empresa CI Banapalma, suscrito por la firma interventora HIDROS COLOMIBIA S.A., se informa a los representantes legales de cada una de ellas, los resultados de la revisin tcnica de los proyectos y los aspectos que se encuentran pendientes para determinar su viabilidad definitiva. En cuanto a los resultados de la revisin, se informa que los parmetros bsicos de riego de cada uno de los proyectos son muy generales y diferentes respecto a los contemplados en la propuesta presentada al IICA, por cuanto no son consecuentes con la informacin agrolgica e hidrolgica; que la memoria de clculo hidrulico entregada para dos lotes que hacen parte del sistema de riego, es insuficiente, por cuanto no permite evaluar y revisar las presiones de todo el sistema y sus diferentes lotes, y por lo mismo, no permite definir si los dimetros y RDE propuestos son los ptimos de acuerdo con las presiones y caudales en los diferentes nodos. De igual manera se indica que para el diseo, no se presenta una relacin detallada de longitudes, dimetros y RDE de las tuberas, con sus respectivos accesorios; que los planos registran la disposicin o alineamientos generales del sistema de riego y se limitan a presentar convenciones generales de los dimetros de las tuberas, los cuales reflejan la modificacin de los dimetros de las tuberas y la inclusin de dimetros nuevos que no se encuentran contemplados en el presupuesto inicial del proyecto; que en ellos, no se registra el RDE de las
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tuberas, los parmetros bsicos de riego y las condiciones generales de la instalacin y operacin del sistema. Tampoco presentan planos detallados (negrilla en el Texto) de la estructura de captacin y la estacin de bombeo, que cumplan con los requisitos mnimos establecidos en los trminos de la convocatoria pblica MADR INCODER IICA 001-2008 (Negrilla en el texto) (folios 178 al 181 Anexo 55). En el mismo oficio, la intervendra, le solicita a los representantes legales de los proyectos, entregar estudios y diseos definitivos, en concordancia con lo estipulado en el numeral 3.2., de los trminos de referencia de la convocatoria publica MADR INCODER IICA 001-2008, los cuales transcribe parcialmente, advirtiendo que deben cumplirse en su totalidad, segn corresponda y para consideracin de los proponentes, cita textualmente los siguientes tems: 3.2.3. Captacin conduccin y distribucin. Con base en la informacin obtenida, . Deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin, capacidad del sistema, gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, perfil, longitudinal, tipo y espesor de los materiales, inclinacin de taludes, y otros aspectos pertinentes de los canales o ductos principales, secundarios y terciarios de la red de distribucin. El diseo deber incluir el estudio de los sitios de los botaderos y la definicin de la forma de disposicin de los materiales de desecho o sobrantes de excavaciones y se debern presentar tambin planos generales de ubicacin del proyecto, con las respectivas obras. Igualmente debern ser presentados todos los diseos hidrulicos y estructurales, memorias de clculo, cronograma de actividades, planos etc. De cada una de las obras a realizar (negrilla y subrrayas del texto original). Por su parte, los planos de construccin de cada obra debern contener como mnimo lo siguiente: Se deber presentar el dimensionamiento de cada estructura, incluyendo clase de material, cortes despieces de armaduras y detalles constructivos, que permitan definir en forma clara sus caractersticas y detalles tpicos, los cuales debern ser suficientes para las cantidades y costos en escalas 1.25 o 1.50 (negrilla del texto original) Los planos de construccin debern contener toda la informacin requerida para el replanteo de las obras en el terreno. En el caso de tuberas, diques y vas y otras obras lineales, se prepararan planos de planta y perfil en escala 1:500, 1:1.000 o 1:2000, de acuerdo con la longitud de la obra, y secciones transversales en escala 1:100. Adems se elaboraran los planos deconstruccin de todas las estructuras complementarias tales como aliviaderos., estructuras de control, reguladores de flujo, cadas, sifones, puente canales, y otras que se requieran, a escalas 1: 25 o 1.50.

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Todos los planos de construccin debern contener toda la informacin requerida para el replanteo de las obras en el terreno.

3.2.5. Estacin de Bombeo. En el evento en que el proyecto requiera estaciones de bombeo, la propuesta deber presentar los diseos de las obras civiles, equipos e instalaciones electromecnicas, los sistemas d suministro de energa, as como las obras complementarias de proteccin, retensin de sedimentos y otras que resulten necesarias como el canal de aduccin, siguiendo los mismos lineamientos especificados en el numeral 3.2.3. de los presentes trminos de referencia (negrilla del texto original). 3.2.6.1. Aspersin, Micro aspersin y goteo. Igualmente en la propuesta se deber calcular y presentar de manera precisa la siguiente informacin. Lamina neta.; frecuencia de riego (das horas); eficiencia de riego, rea de riego diaria; intensidad de aplicacin; duracin de cada riego (horas),; nmero de turnos de riego para cubrir el rea regable; caudal o descarga de cada aspersor o dispositivo de riego, as como dimetro hmedo y presin de trabajo requerida; capacidad del sistema; espaciamiento entre aspersores segn el cultivo y dems factores a considerar; seleccin de aspersores y dispositivos de riego, nmero estimado de aspersores y dispositivos de riego que operan simultneamente para satisfacer la capacidad del sistema; seleccin de elevadores; uniformidad de cubrimiento; calculo del lateral; presin total requerida al comienzo del lateral; clculo de la tubera principal; seleccin de dimetro econmico; prdidas por friccin en vlvulas y accesorios; determinacin de la altura dinmica total. Finalmente la firma interventora le recuerda a los beneficiarios que: teniendo en cuenta que a la fecha han transcurrido ms de cinco (5) semanas despus de haberse firmado el acta de iniciacin del acuerdo de financiamiento, solicitamos a ustedes proceder a manifestar por escrito, en forma inmediata, con copia al IICA, la fecha de entrega de toda la informacin bajo el cumplimiento de los parmetros anteriormente indicados; circunstancia esta que denota la falta de requisitos previstos en los trminos de referencia. Posteriormente, mediante oficio Hidros-153 -08-01 del 15 de septiembre de 2008, dirigido a SANVI SCA., y a los dems ejecutores de los proyectos referenciados, la interventora les informa que una vez revisada la informacin relacionada con: 1. plano de riego R-01, 2. Plano con los detalles de riego R-02, 3. Plano de captacin 4. Parmetros bsicos del sistema de riego. 5. Clculos hidrulicos para los lotes crticos. 6. Diseos del sistema de bombeo. 7. sistema del desarenador. 8. Coeficiente de uniformidad, 1. Los planos an contienen convenciones generales, no registran la informacin del levantamiento topogrfico en los
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trminos especficos del numeral 3.2.1, de los trminos de la convocatoria, y reitera que stos reflejan modificaciones en los dimetros de tuberas, la inclusin de dimetros nuevos que no se encuentran contemplados en el presupuesto inicial del proyecto. 2. El plano de la captacin es un plano general que no cumple con los requisitos estipulados en el numeral 3.2.3., de los trminos de la convocatoria, por cuanto no presenta los niveles a los cuales debern construirse las estructuras amarrados a la topografa del terreno, no incluye detalles constructivos y especificacin completa de la compuerta, no incluye despieces de las armaduras, no especifica el tipo de tubera de conexin entre la bocatoma y el desarenador, no contempla desage o elemento de salida para los sedimentos en el desarenador. Agrega, que no se ha entregado la memoria de diseo estructural de la bocatoma, el desarenador y la estacin de bombeo y tampoco el diseo hidrulico especfico de la bocatoma. 3. Los parmetros bsicos de riego no contemplan la totalidad de los aspectos exigidos en el numeral 3.2.6.1. de los trminos de la convocatoria por cuanto hace falta especificar frecuencia de riego (das, horas), rea de riego diaria; capacidad del sistema; numero de aspersores que operan simultneamente para satisfacer la capacidad del sistema; seleccin de elevadores (dimetro, RDE); clculo lateral; presin total requerida al comienzo del lateral; clculo de la tubera principal o de impulsin y sus ramales; seleccin de dimetro econmico; perdidas por friccin en vlvulas y accesorios; determinacin de la altura dinmica total. Respecto a los clculos hidrulicos de los lotes crticos la memoria, seala que son insuficientes por cuanto no permite evaluar y revisar las presiones en todo el sistema y sus diferentes lotes y por tanto no permite definir si los dimetros y RDE propuestos son los ptimos de acuerdo con las presiones y caudales en los diferentes nodos. No se presenta el diseo hidrulico de la tubera de impulsin que permita evidenciar las presiones en cada uno de los nodos donde se deriva agua hacia cada ramal y de all hacia la vlvula de control de cada uno de los lotes. No se presenta una relacin detallada de longitudes, dimetros y RDE de las tuberas con sus respectivos accesorios. En el diseo del sistema de bombeo se registra de un dimetro de impulsor seleccionado que no aparece registrado en la curva de la bomba. De acuerdo con el caudal y presin de operacin previstos, la potencia del motor no deber ser superior a los 125 HP; sin embargo el diseo y la seleccin permiten evidenciar que el motor seleccionado corresponde a 150 HP, est sobre dimensionado y por lo tanto genera sobre consumos de energa significativos que pueden afectar a futuro econmicamente los ndices de retorno del proyecto, razones por las cuales debe modificarse la respectiva seleccin. 6. Respecto al diseo del desarenador reitera que no ha sido suministrado el diseo estructural respectivo y recuerda que debern entregarse las especificaciones completas que incluyan la totalidad de los tems contemplados en el presupuesto del proyecto de acuerdo con el numeral 3.3., de los trminos de referencia y 3.7.1 y 3.7.2 CC IICA. Folios 164 a 166 Anexo 51.

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De conformidad con lo expuesto, es innegable que para el caso de los proyectos ya citados los requerimientos que la interventora, contratada por el IICA, hizo a los ejecutores, fueron realizados con posterioridad a la firma de los acuerdos de financiamiento, 3 de julio de 2008, pues el simple cotejo de la fecha de suscripcin de los acuerdos de financiamiento y la fecha del primer requerimiento de la interventora, 5 de septiembre de 2008, y segundo requerimiento del 15 de septiembre del mismo ao, corroboran ese hecho. Ello significa que al momento de la firma de los acuerdos de financiamiento, los estudios y diseos presentados por los ejecutores, no eran completos, ni cumplan con los requisitos establecidos en los trminos de referencia de la convocatoria 01-2008. En efecto, dijo la interventora, que los estudios de los proyectos adolecan de requisitos tcnicos, por cuanto en ellos, no se defini con el suficiente detalle los parmetros bsicos del sistema de riego, la informacin registrada, no era concordante con la informacin agrolgica e hidrolgica presentada, la memoria del calculo hidrulico era insuficiente y no permita evaluar las presiones del sistema y definir el RDE de la Tubera, los planos presentados no contenan el detalle de la estructura de captacin y la estacin de bombeo, no registran el RDE de las tuberas y los parmetros bsicos de riego, ni las condiciones generales de instalacin y operacin del sistema. De otra parte, las deficiencias con las que se presentaron los estudios y diseos de los proyectos, no permitieron su ejecucin en los trminos y condiciones previstas, razn por la cual la interventora solicit el rediseo de los mismos, tal y como consta el acta de comit de modificaciones No. 1 de fecha 10 de noviembre de 2008, (igual para todos los proyectos), en las que se seala que el objeto de la modificacin obedece a i) cambio en las cantidades de obra de materiales y de la inclusin de obras y suministros cuya construccin e instalacin permitir garantizar la puesta en marcha del sistema, todo lo anterior como resultado del rediseo del sistema de riego. ii) El cambio del equipo que ejecutar el proyecto; y previa evaluacin de las solicitudes por parte de la interventoria, quien emiti un concepto favorable a la modificacin . Para el Despacho, queda claro, que el IICA suscribi los acuerdos de financiamiento de los proyectos Mevicala, Sovigila, Sanvi, Vicala, Vizu, Construmundo, Inmobiliaria Kazuma, Vibeych, Vicalavi y Banavica, sin el cumplimiento de los requisitos contemplados en los numerales 3.1. y 3.2., de los trminos de referencia de la convocatoria 01-2008, lo cual condujo a que los mismos fueran objeto de rediseo, generndose un retrasos en los cronogramas de obras, al punto que, cumplidos los cuatro meses del plazo fijado en los acuerdos de financiamiento para su ejecucin, an no se haba concluido el rediseo de los mismos y lgicamente no se haban iniciado las obras de construccin del sistema. En cuanto al aspecto ambiental, encuentra el Despacho que la Corporacin Autnoma Regional del Cesar - CORPOCESAR, mediante Resolucin 1009 de 3 de septiembre de 2004, otorg derecho para aprovechar las aguas del Ro Cesar,
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durante 5 aos, en beneficio del predio de la Hacienda San Diego ubicado en jurisdiccin de el Municipio de la Paz departamento del Cesar, a nombre de ALVARO LUIS VIVES LACOUTURE y la empresa CI. BANAPLAMA S.A., en la cantidad de 945 lts/seg. Posteriormente, la misma corporacin, mediante Resolucin No. 137 del 24 de febrero de 2009, le autoriz un aument del caudal concesionado al el seor ALVARO LUIS VIVES LACOUTURE y la empresa CI. BANPALMA S.A. a la cantidad de 1.019.94 Lts/ Seg. Lo que indica que los proyectos ejecutados en el predio de la Hacienda San Diego de Propiedad de la empresa CI BANAPALMA S.A. si tenan legalizada la concesin de aguas, a la fecha de la firma de los acuerdos de financiamiento. 4.6.3.1.2. De los informes del Ministerio

El Informe del MADR. Mediante oficio radicado No. 20102900134721 del 15 de julio de 2010, suscrito por el Dr. JUAN MANUEL RAMREZ ROLDAN, Director del Programa Agro Ingreso Seguro, remite el INFORME PRELIMINAR VERIFICACION PROYECTOS DE LA CONVOCATORIA PUBLICA DE RIEGO Y DRENAJE DEL PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO AIS. En este informe se indica que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tom la decisin de verificar el estado actual y la ejecucin de las obras construidas en los predios identificados como proyectos presentados por diferentes proponentes en una misma convocatoria con folios de matricula inmobiliaria repetidos. Para tal efecto se realizaron visitas a los municipios donde se ejecutaron las obras, se revisaron los expedientes de los proyectos que reposan en los archivos del IICA y se apoyaron en el personal de campo de las regionales e ingenieros de la Unidad Ejecutora. Adicional a ello las firmas interventoras acompaaron las diferentes visitas donde tambin se hicieron presentes algunos de los proponentes o beneficiarios de los apoyos econmicos. Este informe es diciente para el proceso, dado la fuente de informacin en la que se basaron, pues all se indica que se verific e identific visualmente los siguientes aspectos y adicionalmente se seal que con las visitas en los predios se constat el establecimiento o plantaciones presentadas en los planes productivos de las propuestas apoyadas con los recursos de las convocatorias. Las principales obras de infraestructura como son sistemas de captacin, bocatomas, estaciones de bombeo, canales o sistemas de conduccin o aduccin entre otras. Localizacin de las anteriores obras y si coinciden con los sitios aprobados en el proyecto. Se realiz la georreferenciacin de los puntos anteriormente mencionados. Se tom el registro fotogrfico de las obras.

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Se visitaron los sistemas de distribucin a nivel predial identificando la ubicacin de cada uno de los predios a irrigar. En este informa se encuentran analizadas las fincas objeto de cuestionamiento en el pliego de cargos. Veamos algunos aspectos relevantes que enfatizan y corroboran lo expuesto en el pliego de cargos frente a las inconsistencias que presentaban los proyectos all sealados. FINCA SAN DIEGO: Total Proyectos Financiados: 10. Dentro de la formulacin del proyecto, inicialmente se contemplaba la captacin de aguas a partir de una sola bocatoma ubicada en el rio Cesar aprobada mediante la Resolucin No. 201 del 13 de abril de 2005. No obstante, en la documentacin presentada como soporte se presenta la Resolucin 1009 del 3 de diciembre de 2004 a favor de C.I. BANAPALMA S.A. y Alvaro Luis Vives Lacouture por 945 lt/seg para la Hacienda San Diego. Posteriormente y tras las modificaciones y el rediseo del sistema de riego realizado por sugerencia y con el aval de la interventora, se solicit una nueva concesin de aguas. Mediante la Resolucin de Corpocesar No. 137 del 24 de febrero de 2009 se aprob la concesin para aprovechar aguas del ro Cesar en beneficio de la Hacienda San Diego con un caudal de 1.019 lt/seg, mediante la captacin en 4 puntos diferentes del rio. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO: Tras observaciones emitidas por la interventoria a cargo de la empresa Hydros S.A. y el anlisis y viabilidad del sistema de riego planteado, se aprobaron las siguientes modificaciones: Se aprob la modificacin de compartir bocatomas de captacin de agua a partir del rio Cesar de la siguiente manera: a. Bocatoma Finca California: Irrigar los proyectos de las Fincas La Caada y la California. B. Bocatoma La Gran Victoria: Irrigar los proyectos de las Fincas La Gran Victoria, La Florida. C. Bocatoma Finca Rio Grande: Para irrigar los proyectos de las Fincas Mara Luisa, Luciana y Rio Grande. D. Bocatoma Finca La Espaola: Irrigar los proyectos de las Fincas Arroyo Claro, La Espaola y Palma Nueva. E. Se aprob la construccin de un jarilln en el borde del rio Cesar para evitar posibles inundaciones de los predios por parte del mismo. F. Se aprob el rediseo del sistema de riego y los costos adicionales generados fueron asumidos por el ejecutor. ASPECTOS PRODUCTIVOS: En la propuesta presentada se relaciona una plantacin de palma de aceite con un rendimiento de 20 ton/ha/ao y que mediante la implementacin del proyecto de riego se pretende incrementar el rendimiento a 35 ton/ha/ao. Se verific el estado real del cultivo y se constat que la totalidad del rea relacionada en el proyecto inicial no se encuentra sembrada en palma de aceite. Solo aproximadamente 500 has se encuentran sembradas con palmas mayores a 4 aos, de las cuales el 20% se encuentran en psimas condiciones de riego, fertilizacin y labores de cultivo. As mismo, se encontr que la totalidad del rea de los proyectos de las fincas Rio Grande, Florida y Gran Victoria (257.8 ha) no se encuentran sembrados, sin embargo el ejecutor report la existencia de un vivero de 300.000 plantas el cual no pudo ser verificado. Segn
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reportes de representantes del ejecutor a la fecha solo en la finca Luciana se est cosechando fruto de palma, en palmas de 3 a 4 aos de edad. FINCA LAS MERCEDES. Total proyectos financiados: 5. Para el caso del predio Las Mercedes ubicado en el municipio de Riohacha, departamento de La Guajira, acuerdos de financiamiento, 805, 806, 807, 808, 813 y 809 para las partes 1 a 5, respectivamente se advirti lo siguiente: (ver folios 13 vuelto a 20 del anexo 92) CONCESION DE AGUAS. Estos proyectos contemplan las mismas obras de captacin sobre distintos canales, pero presentan la misma solicitud de concesin de agua. Adicionalmente la resolucin de concesin de aguas otorgada y relacionada en el proyecto no es coherente con la solicitud realizada por la empresa ECOBIO LTDA, ya que se refiere a la extraccin de pozos profundos para el cultivo de 700 hectreas de banano y no 506 hectreas de palma africana. Para todos los casos se haba encontrado en la revisin de los expediente que la solicitud de concesin de aguas no era concordante con la certificacin que adjuntaron. No obstante, en la visita el contratista y el representante que nos acompaaron resaltaron que ya tenan las concesiones para cada uno de los puntos, lo cual debe ser constatado. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO. Se constat que se trata de un solo predio, en el cual los proyectos son colindantes pero no comparten obras de infraestructura de riego entre si. En todos los proyectos cambiaron los puntos de captacin, pero se conservaron las fuentes de abastecimiento. No obstante, la cercana de las estaciones de bombeo en Mercedes Parte 3 y Parte 4 siendo un solo predio con el mismo cultivo, deja en evidencia que se podra haber realizado un solo sistema para todo el globo de terreno. Los sistemas fueron rediseados, teniendo en cuenta como justificacin que no era eficiente manejar los mdulos de riego tan subdivididos con muchas vlvulas y adicionalmente la interventora realiz la anotacin que el sistema como estaba propuesto no supla la demanda del cultivo. Con base en estas observaciones se redise el sistema, aumentado el tamao de los modulos y disminuyendo el nmero de vlvulas y convirtiendo el sistema mas eficiente en la operacin. As con estos cambios y el replanteo topogrfico las reas del proyecto cambiaron. En el caso de Las Mercedes Parte 2 no se realiz la obra civil de captacin ya que se encontraba ejecutada por parte del proponente, los recursos presupuestados para tal obra se reinvirtieron en ampliar el rea de irrigacin pasando de 92 hectreas a 120 hectreas. Los diseos se realizaron sobre una plantilla de palma en forma terica y no con el diseo de plantacin establecido con una densidad superior a la propuesta con nuevas variedades. ASPECTOS PRODUCTIVOS: En el caso de Las Mercedes Parte 5 se cambi de cultivo de palma africana a banano y Las Mercedes Parte 4 an no se ha terminado el establecimiento de palma africana.
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FINCA CAMPO GRANDE: Total Proyectos financiados: 5. (VER FOLIOS 28 A 29 VUELTO) CONCESION DE AGUAS: En la visita de campo grande se corrobor que los 5 proyectos son lotes del mismo predio denominado Campo Grande, el cual pertenecen a Agroindustrias JMD y CIA S.C.A. Todos los proyectos presentan una misma concesin de aguas, otorgada segn Resolucin 0865 de mayo 9 de 2008. MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA DE RIEGO: El area total de los 5 lotes que fue presentada en la convocatoria fue de 518 hectreas, aunque modificaciones en el montaje permitieron abarcar 545 hectreas. ASPECTOS PRODUCTIVOS: Tanto en el documento del proyecto Campo Grande 2 como en el de Campo Grande 3 se afirmaba en la seccin denominada Aspectos Productivos que: () Los promedios actuales alcanzan las 20 toneladas/Ha/ao (). Sin embargo, se corrobor en campo que estos dos lotes tienen sembradas palmas de 2 aos siendo imposible presentar a la fecha este nivel de produccin anunciado en el proyecto. FINCA MARIA LUISA: Total proyectos financiados: 3 Principales aspectos (ver folios 23 a 25 vuelto anexo 92) MODIFICACIONES Y REDISEO DEL SISTEMA: Al momento de la visita se haban presentado algunas precipitaciones en la zona, situacin que para el predio Maria Luisa III por inundacin no se tuvo acceso al lote, entonces se tomaron fotografas desde el lote del frente. En los predios M. Luisa I y M. Luisa 2 los puntos de captacin se encuentran muy cerca pero estn divididos por el rio viejo. Es decir, los sistemas son independientes por la limitante del rio, pero no era imposible implementar un solo sistema que abasteciera toda el rea. As mismo resalta que los sistemas fueron rediseados en su totalidad. Al indagar con el constructor del sistema nos coment que se debi redisear por completo los diseos inicialmente propuestos, afirmacin que comparte la interventora. Esta ltima seala que advirti desde el estudio del proyecto que las tuberas no estaban de acuerdo con los caudales calculados, los parmetros de riego aplicados en la propuesta no eran coherentes y, por tanto, la ineficiencia del sistema termin reconvirtiendo los diseos aprobados en la convocatoria. ASPECTOS PRODUCTIVOS. Adicionalmente, el constructor reconoce que la propuesta es lo que se vena manejando en banano y no es coherente con el proyecto productivo que se desarrolla en palma africana. Lo anterior constata que los proyectos con copia de otros proyectos. Informe de CEBAR

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La firma Soluciones Financieras Agropecuarias SFA CEBAR present ante el Dr. JUAN MANUEL RAMIREZ ROLDAN, Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS el informe de las visitas a los proyectos de riego y drenaje de la convocatoria pblica realizada en el ao 2008. El informe es de fecha marzo 29 de 2010 y obra a folios 39 a 264 del anexo 92. En la parte introductoria del informe se indic que el objetivo general de visitar determinados proyectos se haca con el fin de obtener una visin amplia de las caractersticas y estado actual de las obras ejecutadas con el apoyo del programa AIS. Para lograr este objetivo se tuvo la presencia y colaboracin de los ingenieros regionales del IICA quienes tienen un amplio y detallado conocimiento del avance y modificaciones de cada uno de los proyectos, tambin se tuvo acceso a todas las actas de modificacin que autorizaban las modificaciones de los proyectos y presupuestos originales avalados por los interventores de cada proyecto. Agrega que en general se tuvo una amplia colaboracin de las personas involucradas en cada proyecto y se levant un registr fotogrfico de los aspectos mas relevantes de las obras en ejecucin, las cuales son parte de este informe. Explic que aunque cada proyecto fue presentado como unidades independientes, en las visitas se agruparon considerando que estuvieran relacionados por pertenecer a un mismo globo de terreno o a una misma unidad administrativa. Los aspectos atendidos u objeto de verificacin fueron los siguientes: 31. Describir el estado de las obras de infraestructura apoyadas con los recursos de la convocatoria de riego del Programa AIS 32. Analizar si el desembolso de los recursos realizados por la fiducia, con base en informes de avance de obra y avalados por el IICA guarda relacin con el avance de las obras de infraestructura. 33. Estado de avance de las obras 34. Analizar si los proyectos desarrollados en un mismo predio, al ser considerados individualmente, son funcionales. 35. Establecer la realizacin de obras comunes a todos o algunos de los proyectos desarrollados en un mismo predio. 36. Analizar si la cabida de los predios en los cuales se construyen los proyectos, corresponden a las cabidas acreditadas en la etapa de formulacin de los proyectos y dems documentos relacionados que hayan sido aportados por los proponentes. 37. Evaluar el estado de los proyectos productivos que se proyect desarrollar en el marco de la convocatoria y mecanismos de financiacin que han utilizado para adelantar dichos proyectos productivos. 38. Cambios en el diseo original. 39. Administracin del sistema de riego 40. Registro fotogrfico.

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A continuacin se presentan los resultados correspondientes a cada visita respecto a los proyectos cuestionados en el pliego de cargos, aspectos que corroboran y fortalecen lo expuesto en la decisin mencionada. FINCA SAN DIEGO: CASO 9 A.F. 772, 773, 776, 777, 778, 779, 780, 783, 785, 789, SAN DIEGO. La Hacienda San Diego es un predio con una cabida de 1.500 has de propiedad de C.I. BANAPALMA S.A. y ubicada en el corregimiento de Sabana de Munguillo en jurisdiccin del municipio de La Paz en el departamento de Cesar. De este predio hay 956 has sembradas en palma africana por medio de contratos de arrendamiento a empresas diferentes. Los cultivos existentes en la Hacienda San Diego fueron financiados con recursos de crdito obtenidos en el 2005. Todos los proyectos utilizan la misma concesin otorgada por medio de la Resolucin 137 de 20 de febrero de 2009 de CORPOCESAR a la Hacienda San Diego, a favor de Alvaro Vives Lacouture, Comercializadora Internacional Banapalma S.A. Utilizada para el proyecto del AF 772. (Construmundo). Los documentos de los dems proyectos (Acuerdos de financiamiento 773, 776, 777, 778, 779, 780, 783, 785, 789) son los descritos para el proyecto 772. Los diez predios dedicados a la siembra de palma africana, solicitaron el mismo apoyo de la convocatoria pblica para el establecimiento de un sistema de riego subfoliar. Estas obras fueron: Captacin de aguas, conduccin y distribucin de agua de riego, estacin de bombeo, riego por aspersin subfoliar. Se construyeron algunas obras comunes, no contempladas en los diseos presentados inicialmente al IICA pero autorizados por la interventoria y los comits correspondientes. Habra dificultades si se llegara a presentar algn problema que exigiera el mantenimiento en alguna de las obras comunes y los diversos operadores de los riegos que usan esa obra (suponiendo que sean empresas independientes) no llegaren a un acuerdo rpido sobre la forma de proceder. Las obras compartidas por varios proyectos son los sistemas de bombeo, el jarilln de proteccin contra inundaciones del rio Cesar y la acometida de electricidad de baja tensin. Si se eliminaran las obras comunes correspondientes a los sistemas de bombeo los proyectos afectados no podran funcionar. Si se elimina el jarilln, todos los proyectos se encontraran en riesgo, pues la inundacin de uno podra extenderse a los dems. Si se elimina la acometida de alta tensin ninguno de los proyectos podra funcionar. Los proyectos sufrieron cambios de importancia, el primero de los cuales fue la no utilizacin del canal existente como sitio de captacin de las bombas de agua. El segundo cambio fue el reemplazo de las diez estaciones de bombeo (una por cada sistema de riego) por cuatro con sus respectivas captaciones o bocatomas y desarenadores.

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En cuanto a la administracin del sistema de riego se consigno que Los proyectos de este grupo son manejados por una sola administracin. No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Estos lotes son aparentemente simples divisiones de terreno que son regadas desde uno u otro punto para usar sistemas de bombeo y de aspersin del mismo tamao. El punto es establecer quin es el administrador del distrito de riego o de la plantacin. )
FINCA LAS MERCEDES: Principales aspectos: De acuerdo con los datos contenidos en los documentos suministrados por Minagricultura para sustento de este informe, los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la Finca Las Mercedes de 584 Ha.

La firma ECOBIO Colombia Ltda, ha solicitado en 2008, ante Corpoguajira, una concesin de aguas para la finca Las Mercedes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias del mismo documento de la solicitud de concesin. No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las mismas divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a la realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. En el mismo predio se han invertido recursos financieros de diferentes crditos obtenidos en el pasado. Existen diferentes edades de palma en los lotes I, II, III y IV y en Mercedes V existe adems un cultivo de banano de 8 meses aproximadamente. Los cambios principales con relacin al diseo original corresponden a rediseo hidrulico, localizacin y diseo de bocatomas e instalacin de bombas con motores a gas. Los cambios en los diseos hidrulicos se debieron a deficiencias en los diseos originales preparados para una plantilla de palma terica y no para un cultivo realmente existente. La operacin de los sistemas de riego en Las Mercedes I, II, III, IV y V la hace el Grupo Daabon.
FINCA CAMPO GRANDE: Principales aspectos: Las concesiones de agua estn todas a nombre de una sola empresa cn fecha 15 de enero de 2008, Juan M Dvila, representante legal de Agroindustrias JMD y CIA S.C.A:, solicit ante Corpomag la concesin de aguas para explotar dos pozos someros y dos pozos profundos, en el Predio Campo Grande, (propiedad de Agroindustrias JMD y la renovacin de la concesin de aguas del Rio Ariguani en

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el predio Campo Grande (se trata de una captacin por bombeo sobre el rio, hacia un canal). De acuerdo con los datos contenidos en los documentos presentados por los proponentes, los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Campo Grande. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin. Las reas efectivamente irrigadas de los lotes son superiores a las reas indicadas en los documentos iniciales presentados al IICA: Los cinco lotes estn sembrados con palmas de diferentes edades de siembra que han sido financiados con diferentes crditos obtenidos en el pasado. El anlisis detallado del uso de estos recursos no corresponde al alcance de este informe. Con relacin al diseo original se cambi el sitio de captacin de la motobomba de Campo Grande III para la cual se habilit un pozo profundo existente. Estas modificaciones se hicieron con las autorizaciones correspondientes del IICA y de la interventora. La operacin del sistema de riego en Campo Grande I, II, III, IV, V es por parte de la empresa JMD y CIA S.C.A, quien es el proponente del proyecto 824 Campo Grande V. Los linderos dentro de Campo Grande son: caminos carreteables, cultivos con diferente edad y el pueblo. En otros casos los linderos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. FINCA MARIA LUISA: Principales aspectos: En fecha 6 de febrero de 2008, Nicolas Solano Tribin representante legal de INAGRO S.A., solicita ante Corpomag la concesin de aguas para explotar 315 lts/seg de la quebrada Orihueca para destinar a riego en la finca Maria Luisa no existen concesiones individuales). En el documento se menciona que el agua esta en uso. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales que son parte de la infraestructura de la finca Maria Luisa, desde antes de la formulacin de las solicitudes de apoyo. Los tres lotes de Maria Luisa I, II y III estn sembrados de palma africana de mas de 10 aos y en produccin. Los cambios principales con relacin al diseo original tienen que ver con el rediseo hidralico, localizacin y diseo de bocatomas. De acuerdo con el constructor del sistema, estos cambios se originaron en deficiencias del diseo

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original, especialmente en la seleccin del tamao de los mdulos de riego y en los dimetros de tuberas que no correspondan con los caudales calculados. Tambin se cambi el diseo original de motores elctricos por motores Diesel porque se consider que en la zona es deficiente el servicio de energa elctrica. Sorprende que se presente este tipo de descuido en el diseo por sus grandes repercusiones. La administracin del sistema de riego lo hace la empresa INAGRO quien es el proponente del proyecto 841 Maria Luisa I. Como se aprecia en el plano de verificacin de reas presentadas ms adelante, los tres lotes tienen linderos en comn que puede ser un rio o un canal o como en la imagen se muestra el carreteable que conforma la divisin entre Maria Luisa I y Maria Luisa II
4.6.3.1.2. Informe de EDIAGRO

El informe corresponde al contrato 205-2009 del 7 de diciembre de 2009 del MADR cuyo objeto es preparar la auditora tcnica, financiera y Jurdica de algunos proyectos presentados dentro de las Convocatorias Pblicas de Riego y Drenaje del Programa Agro Ingreso Seguro AIS. Con este se busca determinar si se configur un fraccionamiento de proyectos para acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en cada convocatoria, de conformidad con las condiciones, caractersticas y especificaciones sealadas en la invitacin a cotizar. En este informe qued consignado que se entiende por fraccionamiento la presentacin de varias iniciativas de manera simultnea para beneficiar un mismo predio con el propsito de acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en la convocatoria. Esta ltima es la sealada por el Minagricultura en su invitacin y los documentos del contrato. En los anlisis que siguen se ha definido como predio el rea de terreno comprendida dentro de los linderos de una matricula predial. Para la elaboracin de este informe el MADR suministro los expedientes en medio magntico de los proyectos que deban ser revisados. Como conclusiones generales de la auditoria aplicables a todos los casos: Algunas cifras de arrendamiento parecen muy bajas, por lo que se recomienda compararlas con las que se acuerdan actualmente en predios similares en la zona. Algunos contratos de arriendo para cultivos de palma se establecieron por 5 aos, plazo que parece muy corto para recuperar la inversin hecha.

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Varios contratos de arriendo estipulan que las mejoras realizadas en el inmueble quedarn bajo la propiedad de los arrendadores al terminar el contrato y se deja la opcin de terminacin anticipada de los mismos, en cuyo caso, el beneficiario final de varios proyectos podra terminar siendo el dueo de la tierra.
FINCA SAN DIEGO: Principales aspectos.

Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. La concesin para uso de aguas superficiales se ha brindado por parte de Corpocesar para la explotacin de 945 lps, destinados a la hacienda San Diego. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin.
FINCA LAS MERCEDES. Principales aspectos.

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Las Mercedes de 584 ha Todos los sistemas de riego contaran con una estacin de bombeo, distribucin mediante colectores PVC, y aspersores. Las memorias contienen la misma descripcin para los elementos de los proyectos, en todos los casos. Las memorias tcnicas descriptivas de los proyectos son realizadas por el mismo grupo de profesionales. La firma ECOBO Colombia ha solicitado una concesin de aguas para la finca Las Mercedes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la solicitud de concesin. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los documentos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Las clusulas de uso del terreno en los contratos de arrendamiento suscritos con ECOBIO, dice que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles,
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canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores. NOTA. Dado que el contrato de arrendamiento suscrito indica que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores, se debe mencionar que en caso de terminacin anticipada del contrato, las inversiones efectuadas en desarrollo de este proyecto pasan a ser propiedad de ECOBIO COLOMBIA.
FINCA CAMPO GRANDE: Principales aspectos.

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca campo Grande. En enero de 2008, Agroindustrias JMD solicit ante Cormagdalena, para el predio Campo Grande a) La renovacin de una concesin de aguas del rio Ariguan, las cuales son bombeadas hacia un canal principal b) concesin para la explotacin del agua de dos pozos someros y dos pozos profundos. Mediante auto 037 de enero 22 de 2008, Cormagdalena admite las solicitudes. Para cada uno de los proyectos se presentan copias de los mismos documentos de la concesin. En las memorias descriptivas se menciona que los canales existen antes de la ejecucin de las obras a financiar con los recursos de la convocatoria. No aparecen las caractersticas hidrulicas o topogrficas de estos canales. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a la descripcin de las caractersiticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Eventualmente algunos de estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales y pozos, que son parte de la infraestructura de la finca Campo Grande, antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura.
FINCA MARIA LUISA: Principales aspectos:

Los proyectos estn ubicados en lotes que son o han sido parte de la finca Maria Luisa. En febrero de 2008 la firma Inagro S.A, ha solicitado ante Cormagdalena una concesin de aguas para la finca Maria Luisa. Para cada uno de los proyectos se presentan copias del mismo documento de la solicitud. El documento menciona que el agua est en uso y se busca formalizar este aprovechamiento. Todos los sistemas de riego contaran con una estacin de bombeo, distribucin mediante colectores PVC y aspersores. Las memorias contienen la misma descripcin para los elementos de los proyectos, en todos los casos.

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Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales, que son parte de la infraestructura de la finca Maria Luisa, desde antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura. La solicitud de concesin se realiza a nombre del predio total que engloba los proyectos del caso. 4.6.3.1.3. El Informe Tcnico Direccin Nacional de Investigaciones Especiales467 Mediante auto del 5 de abril de 2011 este Despacho comision a la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales para rendir el informe tcnico, que debidamente surti el trmite de contradiccin, con el objeto de absolver el siguiente cuestionario, cuya respuesta se transcriben: 1.3.
DE CONFORMIDAD CON LOS TRMINOS DE REFERENCIA, CULES DE LAS OBSERVACIONES REALIZADAS CONSTITUYEN RAZONES SUFICIENTES PARA DECLARAR INVIABLE EL PROYECTO. LAS OBSERVACIONES FUERON ACATADAS O SUBSANADAS ANTES O DESPUS DE LA FIRMA DEL RESPECTIVO ACUERDO DE FINANCIAMIENTO.

1.4.

Las preguntas 1.2 y 1.3., fueron absueltas en tabla adjunta al informe tcnico. Dada su extensin no se transcriben. 1.3. TODOS LOS PROYECTOS CONTABAN CON LA RESPECTIVA CONCESIN DE AGUAS CON ANTERIORIDAD A LA FIRMA DEL ACUERDO DE FINANCIAMIENTO.

I.T. Exceptuando los proyectos presentados por los titulares de las concesiones -que se relacionan en el siguiente cuadro-, las dems propuestas no tienen concesin legal de aguas. El caudal insuficiente no era motivo de subsanacin, sino la ausencia total de caudal concesionado.

PROPONENTE AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A INAGRO


467

PROYECTO CAMPO GRANDE PARTE 5 MARA LUISA 1

CONCESIN DE AGUAS Tiene. Ver resolucin No. 001 del 18 de diciembre de 2002 de CORPAMAG Y CORPOCESAR y resolucin 865 de mayo 9 de 2008 de CORPAMAG. Si tiene. Resolucin 1693 de 2008

Folios 12847 ss. Cuaderno 40


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CORPAMAG 100 lps y 47,5 de Pozo

Al revisar la resolucin 865 del 9 de mayo de 2008 (anexo 30 folio 9) se encuentra que: (i) mediante Resolucin 001 del 18 de diciembre de 2002 emitida por CORPAMAG Y CORPOCESAR se adjudic concesin de aguas al predio Campo Grande (no se tiene copia de este ltimo documento); (ii) el seor JUAN MANUEL DVILA JIMENO, en calidad de representante legal de AGROINDUSTRIAS JMD y Cia. S.C.A. mediante escrito del 15 de enero de 2008, solicit a CORPAMAG renovacin de concesin de aguas superficiales del ro Ariguan para los predios Campo Grande y La America y solicitud de concesin de aguas subterrneas de 4 pozos ubicados en el predio Campo Grande; (iii) para el predio Campo Grande en la fecha de solicitud aun quedaban 4 aos de vigencia de concesin y por tanto se le neg; (iv) se otorg concesin de aguas a la sociedad AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A, en un caudal de 315 lps; (v) en el artculo quinto de la resolucin se dispone que CORPAMAG podr declarar la caducidad de esta concesin en los siguientes casos: Por cesin del derecho a usar el recurso a favor de terceros, salvo que medie permiso previo y escrito de CORPAMAG ; (vi) en el artculo sptimo se advierte Ser causal de caducidad, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones incorporadas en la presente resolucin, las previstas en el artculo 62 del Decreto 2811 de 1974 en concordancia con el artculo 248 del Decreto 1541 de 1978. Al examinar la resolucin 1693 del 1. de agosto de 2008 (anexo 32 folio 9) se encuentra que: (i) el seor PABLO JOSE SOLANO TRIBIN, en calidad de representante legal de INAGRO S.A. mediante escrito del 6 de febrero de 2008, solicit a CORPAMAG otorgar concesin de aguas superficiales para el predio MARA LUISA, sobre la quebrada Orihueca y solicitud de concesin de aguas subterrneas de 1 pozo profundo; (ii) se otorg concesin de aguas superficiales y subterrneas a la sociedad INAGRO S.A., en un caudal de 147,5 lps; (v) en el artculo quinto de la resolucin se dispone que CORPAMAG podr declarar la caducidad de esta concesin en los siguientes casos: Por cesin del derecho a usar el recurso a favor de terceros, salvo que medie permiso previo y escrito de CORPAMAG ; (vi) en el artculo octavo se advierte Ser causal de caducidad, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones incorporadas en la presente resolucin, las previstas en el artculo 62 del Decreto 2811 de 1974, en concordancia con el artculo 248 del Decreto 1541 de 1978 y las establecidas en el Decreto 2858 de 1981. En MARA LUISA el predio total cont con la concesin dada por la resolucin 1693 de 2008 de CORPAMAG, de la misma no hubo una asignacin de caudal especficamente para cada proyecto, adems se autoriz captar una fuente quebrada Orihueca 100 lps y 47,5 lps sobre un pozo subterrneo. Como el titular de la misma por cinco aos era la empresa INAGRO S.A., solamente se poda usar la concesin para el proyecto MARIA LUISA 1, cuyo proponente era el concesionario. Los proyectos del grupo SAN DIEGO, tampoco tuvieron concesin para cada proyecto. La Resolucin No. 1009 de 3 de diciembre de 2004, de CORPOCESAR otorga 945468 lps a lvaro Lus Vives Lacouture y C.I. BANAPALMA S.A., aun cuando la concesin haba sido solicitada para la persona jurdica, como lo indica el mismo acto administrativo, la Corporacin toma la decisin de otorgarla tanto a la persona jurdica CI BANAPALMA
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Folios 23 a 37 anexo 51

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como a su representante. Se requiere establecer cual es el caudal otorgado para cada uno de ellos, as como determinar si tienen captacin diferente y en qu predio se encuentra. Como ninguno de los proyectos propuestos por SOVIJILA S.A., VICALA S.A., VIZU, MEVICALA, SANVI S.A., VIBEYCH, INMOBILIARIA KASUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, VICALVI, estaba presentado por lvaro Vives Lacouture ni por CI Banapalma tal concesin requera permiso previo de la autoridad ambiental para su uso por terceros. En las MERCEDES, ni antes ni despus de la firma del acuerdo de financiamiento, se evidencia que se haya aportado la resolucin que otorgaba la concesin; tampoco se evidencia que los expertos, el IICA, el interventor o el Ministerio, hagan referencia a esta situacin. La resolucin expedida por CORPOGUAJIRA (1599 de 11 de junio de 2007) a las empresas: CI LA SAMARIA, CI ECOFAIR, CI AGROTROPICO, y AGROPECUARIA DEL CARIBE, que obra en los expedientes no corresponde a una concesin que ampare el Proyecto LAS MERCEDES. En el artculo 13 establece que: en el evento de que las empresas involucradas en el proyecto de siembra de 700 has de banano orgnico deseen utilizar las aguas otorgadas por la Corporacin en el marco de otras concesiones de aguas debern solicita a la entidad las modificaciones requeridas. Igualmente en el artculo 7. La Corporacin establece que: CORPOGUAJIRA al no tener la certeza sobre la capacidad de carga del acufero aluvial del Ro Tapias, y al sospechar un avance de la cua marina en este acufero, como reaccion a la extraccin de agua que demanda un proyecto de siembra de 700 hectreas de banano puede hacer uso del principio de precaucin C293-02 Sin embargo dado que el proyecto de siembra de banano Proyecta generar empleo en la regin, y debido a su cualidad de orgnico (baja o ninguna utilizacin de agroqumicos), puede permitirse la concesin. De conformidad con esta concesin si C.I. LA SAMARIA, titular de la concesin, fuera proponente en los proyectos de las Mercedes, bien podra haberla utilizado, pero nica y exclusivamente para sembrar banano orgnico, no para palma africana. De conformidad con la informacin cotejada, el siguiente cuadro muestra los proyectos que no cuentan con concesin:
Proponente JUAN MANUEL DVILA JIMENO ANA MARIA DAVILA FERNANDEZ DE SOTO JUAN MANUEL DAVILA FERNANDEZ DE SOTO MARIA CLARA FERNANDEZ DE SOTO NICOLAS SIMON SOLANO TRBIN GUSTAVO SOLANO TRIBIN SOVIJILA SA VICALVI SA SOVIJILA SA (PATRICIA VIVES LACOUTURE) VICALA S.A. (ROBERTO EUSEBIO VIVES LACOUTURE) VIBEYCH VIZU (MARIA LUISA ZUOGA Nombre del predio presentado CAMPO GRANDE PARTE 1 CAMPO GRANDE PARTE 2 CAMPO GRANDE PARTE 3 CAMPO GRANDE PARTE 4 MARIA LUISA 2 MARIA LUISA 3 LA ESPERANZA ARROYO CLARO LA ESPAOLA PALMA NUEVA LUCIANA MARIA LUISA VIZU Concesin de Aguas NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE No TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE

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VIVES) MEVICALA SANVI SA (SLVIA ROSA VIVES DE SANCHEZ) BANAVICA CONSTRUMUNDO ROBEGRTO ESEBIO VIVES LACOUTURE KASUMA ECOBIO COLOMBIA LTDA LUIS MIGUEL VERGARA DAZ GRANADOS GUILLERMO BARRIOS DEL DUCCA CI LA SAMARIA SA JESUS ANTONIO CARREO GRANADO

RIO GRANDE LA CAADA CALIFORNIA LA GRAN VICTORIA LA FLORIDA LAS MERCEDES 1 LAS MERCEDES 2 LAS MERCEDES 3 LAS MERCEDES 4 LAS MERCEDES 5

NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TIENE NO TENE NO TENE NO TENE NO TENE

Los trminos de referencia exigen que para ser considerado elegibles, deba el proponente presentar la concesin para el proyecto no para el predio- (numerales 1.3.3. y 2.3.6.). Se permita inscribirse a la convocatoria con la solicitud de concesin para ser elegible, y en el numeral 2.3.6., aclara que el proponente deba aportar la resolucin de concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. Los Decretos 1541 de 1978, y el decreto ley 2811 de 1974 , referenciadas por la corporacin Ambiental en las respectivas concesiones, prohben el uso de aguas a terceras personas.
1.6. LOS CAUDALES OTORGADOS PARA CADA PROYECTO ERAN SUFICIENTES PARA ATENDER EL SISTEMA DE RIEGO PROPUESTO PARA CADA UNO.

I.T. En los dos proyectos que tienen concesin el caudal era suficiente para atender la necesidad del riego de acuerdo a los diseos propuestos, como se indica en el siguiente cuadro:
Proponente AGROINDUS TRIAS JMD Y CIA S.C.A INAGRO Nombre del predio presentado CAMPO GRANDE PARTE 5 MARA LUISA 1 Concesin de Aguas lps 945 147,5 rea a Regar Ha. 103 102,1 Requerimiento por diseo lps/Ha. 1 0,7 Cubre la necesidad S S

En el caso del proyecto Mara Luisa 1, se observa que hubo un rediseo del sistema de riego, pero el proyecto contaba con caudal suficiente para cumplir con el primer diseo presentado de 1 lps / ha. 1.5. LAS OBRAS DE CAPTACIN DE AGUAS SON EXIGIDAS TANTO EN LOS TRMINOS DE REFERENCIA (3.2.3.) COMO EN EL DECRETO 1541 DE 1978 Y EN EL ARTCULO 121 DEL DECRETO- LEY 2811 DE 1974. SI LOS PROYECTOS NO ASEGURABAN NI LA ESTRUCTURA NI EL PUNTO DE CAPTACIN DE AGUAS, SEGUAN SIENDO VIABLES. I.T. No eran viables, porque: i) los trminos de referencias estipulaban que deba presentarse un estudio que estableciera en forma definitiva la captacin y, ii) las

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autoridades ambientales deban avalar las obras civiles sobre los cuerpos de agua concesionados.
Desde el punto de vista operativo y tcnico la construccin de la captacin es un parmetro manejable durante el proceso, En los trminos de referencia exigan que se presentara el estudio que lo estableciera en forma definitiva, es contradictorio porque la concesin poda aportarse hasta el acuerdo de financiamiento, dejando las estructuras que se legalizaban dentro del acto administrativo a la fecha del acuerdo de financiamiento.

En las concesiones y en el articulo 121 del decreto- ley 2811 de 1974 Las obras de captacin de aguas pblicas o privadas debern estar provistas de aparatos y dems elementos que permitan conocer y medir la cantidad de agua derivada y consumida, en cualquier momento. En los proyectos revisados no se evidencia la instalacin de ningn sistema de medicin de agua captada, es causal expresa de rechazo de acuerdo con el numeral 4,3 inciso 3 pagina 40 de los trminos de referencia.
1.6 CMO SE DETERMINAN LOS PORCENTAJES DE OBRA Y EJECUCIN. I.T. Desde el punto de vista de las cantidades de obra y ejecucin se cuantifica en porcentajes. En los proyectos revisados se encontraron reportes de porcentajes de avance de obra realizndose el desembolso correspondiente, sin que el sistema entrara en funcionamiento. (ver acta de visita de la PGN e informe de CEBAR).

En el fl. 46, Anexo 92 CEBAR, analiza en un cuadro: si el desembolso de los recursos realizados por la fiducia, con base en informes de avance de obra y avalados por el IICA guardan relacin con el avance de obra de infraestructura. En este cuadro se evidencia que, para las fincas California, La Caada, Arroyo Claro, La Espaola, Palma Nueva, Luciana y Mara Luisa los aspersores se encuentran en almacn. El resto de las obras oscilan entre un 98 y un 100% de instalacin. Al evaluar el estado de los proyectos productivos que se proyect desarrollar en el marco de la convocatoria y mecanismos de financiacin; (fl. 48 del mismo anexo), CEBAR menciona:
El estado agronmico de la plantacin es muy deficiente comparado al estado de otras plantaciones visitadas. Las (sic) Fotografa 18 se observan plantas de palma de tres aos de edad seriamente afectadas por la falta de agua. En la Fotografa 19 se observa una planta de palma de dos aos mostrando una inflorescencia tpica de plantas seriamente afectadas por la escasez de agua, donde la mayor parte de las flores son masculinas, que no producen fruto, como resultado de deficiencia de humedad en el suelo por falta de agua de riego no producen fruto, como resultado de deficiencia de humedad en el suelo por falta de agua de riego. Adems de la escasez de agua de riego, la plantacin presenta un mal manejo agronmico como se puede observar en la Fotografa 20 en un lote con plantas de tres aos de edad

1.7. LAS PRRROGAS SOLICITADAS OBEDECIERON A CAUSAS DE ORDEN TCNICO ESPECIFICANDO SI FUERON ORIGINADAS POR DEFICIENCIA EN LOS DISEOS INICIALES.
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I.T. No todas las prrrogas solicitadas obedecen a causas de orden tcnico, algunas estuvieron motivadas en diferentes razones: 1) demoras en compromisos del proponente; 2) periodo invernal; 3) entrega de materiales y 4) tiempo empleado al inicio de las obras por cambio en los diseos iniciales, as: a) Hacienda SAN DIEGO: SOVIJILA SA, VICALAVI SA, SOVIJILA SA, VICALA S.A., VIZU, MEVICALA, SANVI SA, VIBEYCH, CONSTRUMUNDO y KASUMA, BANAVICA se demoraron siete (7) meses por: i) rediseos, ii) cambios en el contratista - ejecutor y iii) problemas manifestados por el proponente para consecucin en el mercado de la tubera especificada en el diseo. b) Hacienda CAMPO GRANDE, de acuerdo con lo consignado en las actas del Comit de Modificaciones, se demoraron dos (2) meses por ajustes en mayor o menor cantidad de obra. c) Hacienda MARIA LUISA, se demoraron dos (2) meses, por el cambio de los diseos iniciales por insuficiencia en los caudales. d) Hacienda LAS MERCEDES, se demoraron dos (2) meses, por: i) rediseos obedecieron a que el diseo inicial no se ajustaba a las condiciones reales de la zona; ii) se cambiaron la totalidad de los requerimientos tcnicos y financieros del proyecto.
1.8. EN LOS FOLIOS 115 ANEXO 87, 92 ANEXO 88 Y 139 ANEXO 90, SE MENCIONA LA RESOLUCIN 137 DEL 24 DE FEBRERO DE 2009, QUE AL PARECER FUE DADA A CONOCER POR EL EJECUTOR A FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO, PERO ESTOS NO LA ENTREGARON AL IICA NI AL INTERVENTOR. CUAL ES LA INCIDENCIA DE ESTE DOCUMENTO EN EL DISEO DEL PROYECTO, EN LAS ESPECIFICACIONES TCNICAS Y EN EL VALOR DEL MISMO.

I.T. La incidencia de este documento en el diseo del proyecto fue la instalacin de una mayor rea. El propietario del predio solicit ante la autoridad ambiental concesin para el 100% de su finca, la cual indic que divida en 13 lotes; pero le fue autorizado solamente construir irrigacin sobre el 90% del rea de cada uno, debido a que se le exigi dejar el 10% para cobertura forestal. No hay incidencia en las especificaciones tcnicas, porque los proyectos dentro de la Hacienda San Diego, estn diseados por mdulos, cada uno maneja entre 9 y 10 Ha; por tanto como la capacidad del sistema est diseada para irrigar un modulo en un tiempo determinado, para cumplir con el 10% solicitado el ejecutor dejara de instalar mdulos equivalentes al rea pedida para conservacin (ver fl. 117, anexo 87). La incidencia en el valor en general para todos los proyectos presentados sobre la misma Hacienda San Diego equivale a que, de las 1.014,1 hectreas correspondientes al total de la suma de las reas de todos los proyectos dentro de la Finca San Diego, se hayan instalado 101,41 Has., ms de las autorizadas (por la autoridad ambiental), con un valor reconocido por hectrea, segn los trminos de referencia, de siete millones de pesos. Acatar lo ordenado por la resolucin 137 del 24 febrero de 2009, implicaba que los participantes en la ejecucin de los proyectos de la Hacienda San Diego, no podan
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instalar el 100% de cada proyecto solicitado, que en suma es igual a 1.014,1 hectreas, porque se deban dejar 101,41 Has, para proteccin forestal. Otra incidencia frente al valor, se refiere a que los proponentes dentro de los proyectos incluyen el valor de las construcciones de las captaciones, pero segn la Resolucin 137 de 2009, el licenciatario era el nico que legalmente estaba autorizado para construirlas. 2. EN RELACION CON EL DISEO Y REDISEO DE ALGUNOS DE LOS PROYECTOS. 2.1. CULES FUERON LAS CAUSAS QUE DIERON LUGAR AL REDISEO DE LOS PROYECTOS.

I.T. El motivo principal del rediseo fue la cantidad de agua requerida para los diferentes proyectos, los trminos de referencia disponen que la concesin deba ser entregada antes del acuerdo de financiamiento. La finca Mara Luisa 1 tenan la concesin otorgada y esta era suficiente para cubrir el proyecto, no existan motivos para haber sido rediseada. Los proyectos que no contaban con concesin fueron rediseados. Desde el punto de vista tcnico hay rediseo hidrulico cuando se cambian las dimensiones de lo planteado en la propuesta inicial. De la revisin de los proyectos del grupo San Diego, Las Mercedes, Campo Grande y Mara Luisa se encontr que todos utilizaron un diseo bsico por mdulos de aplicacin de agua, que contemplaba 1 lps / ha . Aunque se evidencio, parte del estudio encontrado (climticos, agrolgicos, hidrolgicos) se presentan como estudios generales para toda la Costa Atlntica, Las curvas de infiltracin bsica se tomaron de la estacin experimental de palma de Cenipalma, ubicada en el Copey (Cesar). De ah que los parmetros como capacidad de campo y punto de marchitamiento permanente sean iguales en todos los diseos iniciales presentados. En los Proyectos de las Mercedes, ubicados en la Guajira, el interventor seala la no compatibilidad entre el estudio de suelos de cada finca y el estudio general presentado en el diseo Inicial. Se presenta un nuevo estudio y un nuevo diseo que fue aplicado a los proyectos. 2.2. CULES MODIFICACIONES EN LOS DISEOS, DE ACUERDO CON LOS TRMINOS DE REFERENCIA ORIGINABAN LA INVIABILIDAD DEL PROYECTO.

Las modificaciones en los diseos que pueden sobrellevar a la no viabilidad del proyecto , son las que implican incumplimiento de los numerales de los trminos de referencia: 3.2.3 captacin, conduccin y distribucin junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin , capacidad del sistema , gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales perfil longitudinal, tipo y espesor de material , 3.2.5. Diseo de obras civiles En el evento en que el proyecto requiera estaciones de bombeo, la propuesta deber presentar los diseos de las obras civiles siguiendo los lineamientos del numeral 3.2.3

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En el numeral 3.2.5., se solicita que se presenten los sistemas de suministro de energa. No se indica si deben describirse, disearse, calcularse, presupuestarse o enviar catlogos. El numeral 3.1.4. Calidad de agua, exige presentar anlisis fisicoqumico de aguas, con el fin de establecer si la fuente es apta para suplir las necesidades del proyecto, esto, para la etapa de evaluacin. A su vez, los trminos de referencia numeral 2.3.6 y los instrumentos de evaluacin del IICA, permiten entregar la concesin hasta antes del acuerdo de financiamiento. Lo que indica que no se puede establecer la calidad de agua de la fuente en forma definitiva en la etapa de evaluacin.

4.6.3.1.4. El captulo tercero de los trminos de referencia contempla los REQUERIMIENTOS TCNICOS Y FINANCIEROS DEL PROYECTO a efectos de determinar la factibilidad del montaje del sistema de riego o drenaje, y de manera precisa y contundente seal que Los proyectos que no cumplan con la totalidad de los requisitos mnimos definidos en el presente captulo, no sern evaluados y le sern devueltos a los proponentes. (Negritas y subrayado fuera del texto original) El numeral 3.1.2 de los trminos de referencia, alusivo al captulo de HIDROLOGA como uno de los aspectos tcnicos y requisitos mnimos que debe contener el proyecto, a efectos de determinar la factibilidad del montaje del sistema de riego o drenaje, bajo la advertencia clara y expresa que Los proyectos que cumplan con la totalidad de los requisitos mnimos definidos en el presente captulo, no sern evaluados y le sern devueltos a los proponentes. (Negritas fuera del texto), seal lo siguiente:469 La propuesta deber presentar la caracterizacin hidrolgica de la cuenca o fuente de abastecimiento, la cual debe estar plenamente definida, indicando la distribucin temporal de los caudales mnimos decadales, a partir de la informacin directa suministrada por el IDEAM o la Corporacin encargada de la regin. Si no se dispone de informacin directa, los valores debern ser obtenidos por medio de modelos lluvia escorrenta o por medio de rendimientos hdricos basados en informacin registrada en cuencas cercanas, que guarden un comportamiento similar. El estudio hidrolgico que se aporte junto con la propuesta, debe contener como mnimo los siguientes aspectos:
Caudales medios y mnimos decadales de la fuente que servir de abastecimiento para el riego de la zona del proyecto. Mapa de localizacin de la zona de riego y de la fuente de abastecimiento de agua para el proyecto. Este mapa debe contener toda la cuenta aportante de la fuente de abastecimiento y determinar claramente su divisoria de aguas superficiales para lo cual el proponente debe seleccionar una escala adecuada.

469

Pginas 25 y 26 de los Trminos de Referencia para la convocatoria de riego y drenaje I2008.


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Requerimiento de agua para riego, basado en el clculo de la evapotranspiracin potencial, el cuso consuntivo, la textura de los suelos y el plan agropecuario. Balance oferta demanda a nivel decadal, donde se compruebe que la fuente de suministro es suficiente para suplir las demandas del proyecto de riego.

Este requisito est ligado y concatenado con los numerales 1.3.3. y 2.3.6., de los Trminos de Referencia que exigen que para ser considerado elegible, deba el proponente presentar la concesin para el proyecto no para el predio-. Se permita inscribirse a la convocatoria con la solicitud de concesin para ser elegible, y en todo caso el proponente deba aportar la resolucin de concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. Es importante mencionar que el Decretos 1541 de 1978 y el Decreto Ley 2811 de 1974, referenciadas por la corporacin ambiental en las respectivas concesiones, prohben el uso de agua de terceras personas. De ah que la suficiencia de la suficiencia del caudal hdrico concesionado para cubrir la demanda de los proyectos de riego y drenaje referidos a las fincas CAMPO GRANDE, MARIA LUISA, LAS MERCEDES y SAN DIEGO fuera cuestionado en el pliego de cargos, as como la legalidad y oportunidad de las resoluciones de concesin de aguas, frente a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento, pues la falta de ello impeda continuar con la evaluacin del proyecto y menos an proceder a realizar los dems clculos tcnicos para asegurar la viabilidad del proyecto, as como su efectiva realizacin y puesta en funcionamiento conforme a los diseos presentados y aprobados en el marco de la convocatoria de riego y drenaje. En el caso de los proyectos para la Finca Campo Grande, con una sola resolucin expedida a nombre de uno de los proponentes, JUAN MANUEL DAVILA JIMENO, representante legal de AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A., quien present el proyecto de riego y drenaje para Campo Grande 5, se avalaron las restantes partes de este predio: Campo grande 1, 2, 3 y 4, cuyos proponentes presentaron una copia de los documentos aportados por el representante de campo grande parte 5, al punto que desde las observaciones de los evaluadores, pasando por el informe de viabilidad del proyecto advirtieron sobre la insuficiencia del caudal de agua concesionado y pese a ello, sin que estos ltimos proyectos tuvieran sus requisitos en orden, sin poseer una concesin legal de aguas, fue celebrado el acuerdo de financiamiento. Igual situacin ocurri respecto al predio Maria Luisa cuya resolucin de concesin de aguas fue otorgada a PABLO JOSE SOLANO TRIBIN, representante legal de INAGRO S.A., y proponente de Maria Luisa 1. Para el caso del predio Las Mercedes, ni antes ni despus de la firma del acuerdo de financiamiento se evidencia que se haya aportado la resolucin que otorgaba la concesin; tampoco se evidencia que los expertos del IICA, el interventor o el Ministerio, hagan referencia a tal situacin. Finalmente frente a los proyectos presentados para la Hacienda San Diego, estos tampoco tuvieron concesin de aguas, pues a pesar que la concesin fue solicitada por C.I BANAPALMA, y otorgada a ella como persona jurdica representada por lvaro Luis Vives Lacouture, de ah que al no estar representado ninguno de los proyectos propuestos, SOVIJILA, VICALA, VIZU, MEVICALA, SANVI, VIBEYCH,
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KAZUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, VICALVI, por Alvaro Vives Lacoture o por CI. BANAPALMA, tal concesin requera permiso previo de la autoridad ambiental para su uso por terceros. Las observaciones frente a la insuficiencia del caudal concesionado de aguas para atender las necesidades de riego fue advertida en mltiples y reiteradas ocasiones, como se puede observar, para el proyecto de Campo Grande parte 3, el par evaluador declar en el acta No. 27 del 2 de mayo de 2008 (folio 101 anexo 10) la no viabilidad del proyecto, argumentando entre otros aspectos la ausencia de claridad respecto de la concesin de agua para el predio beneficiado, agrega que la solicitud presentada no hace referencia al predio Campo Grande 3. De manera idntica se procedi frente al proyecto de Campo Grande 1. Situaciones que tambin fueron advertidas en el informe de viabilidad del proyecto rendido por la firma SIGO LTDA de junio de 2008 (folios 139 a 238 del anexo 30), quien luego de analizar y dedicar un captulo especial a este tema concluye que: todos los proyectos cobijados por la misma concesin al ser operados los sistemas de riego violan el caudal de la concesin. Aspecto que fue ratificado por el Ingeniero LUIS ALBERTO ORDOEZ NAVIA, Gerente y Representante de SIGO LTDA, en testimonio rendido en este proceso el 12 de abril de 2011, quien al preguntarle de manera concreta por las conclusiones de su informe de viabilidad a los proyectos de riego y drenaje para las fincas CAMPO GRANDE manifiest que eso es lo que estamos diciendo en las conclusiones, lo que decimos es que el caudal concesionado era insuficiente frente a la demanda de los proyectos y eso lo reiteramos en cada uno de los proyectos y en las conclusiones y recomendaciones.470 Tambin para el proyecto Maria Luisa 3 el par evaluador en acta No. 26 de mayo 2 de 2008 (Fl. 96 anexo 10) declaro no viable el proyecto y dej la siguiente observacin: Existe contradiccin en la fuente de abastecimiento, aspecto alusivo al numeral 2.3.6. de los Trminos de Referencia Concesin de aguas, en cuyo informe tcnico qued consignado que la Resolucin 1693 de 2008 de Corpomag, no indica que cubra el proyecto Maria Luisa 3, por ende Es razn suficiente para declararlo inviable. Sin embargo la concesin de aguas no fue el nico advertido por los evaluadores e interventores de proyectos, que guarda relacin con el tema hidrolgico, sino que tambin se plasmaron observaciones que de manera directa abarcan o se refieren al numeral 3.1.2., de los trminos de referencia, como sera el caso del proyecto campo grande 4 cuya observacin alusiva al suministro de informacin de curvas de retencin de humedad, identificando las coordenadas de cada uno de los puntos en el cual se tom el estudio, en el informe tcnico se indic que los trminos de referencia consagran en el numeral 3.1.2 Hidrologa lo siguiente: El estudio hidrolgico que se aporte junto con la propuesta debe contener como mnimo los siguientes aspectos () requerimiento de agua para riego, basados en
470

Pginas 10 -11 declaracin Luis Ordoez de SIGO LTDA.


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el clculo de evapotranspiracin potencial, uso consultivo () para luego sealar que El estudio reportado debe contener como mnimo el clculo del uso consuntivo, este parmetro se puede obtenerse por varios mtodos entre ellos curvas de retencin de humedad. Es razn suficiente para declararlo inviable.. De idntica forma, esta observacin tambin fue consignada frente al proyecto de SOVIJILA S.A.- Finca la Espaola (de la Hacienda San Diego en el Cesar), y LAS MERCEDES 1, proponente ECOBIO COLOMBIA LTDA. El numeral 3.2 de los trminos de referencia contempla el captulo denominado TOPOGRAFA Y DISEO DE LAS OBRAS: Este componente tiene como objetivo principal, en relacin con los aspectos de ingeniera, presentar los diseos de las obras que integren la alternativa tcnica, econmica y ambiental ms conveniente para el proyecto, de acuerdo con las siguientes condiciones: 3.2.1. Levantamiento topogrfico. () 3.2.3. Captacin, Conduccin y Distribucin. () 3.2.1. Levantamiento Topogrfico. La topografa general para el diseo de todas las obras referentes al proyecto, deber ser obtenida acorde con las caractersticas del proyecto, indicando los linderos de los predios y principales accidentes topogrficos, as: En zonas de ladera, para pendientes menores al 10%, curvas con cota mximo cada 5 metros. Por su parte, para pendientes mayores al 10%, curvas con cota mximo cada 10 metros;
En las zonas bajo riesgo por aspersin, micro aspersin y goteo, se debe presentar como mnimo la cota mxima y la cota mnima; En las zonas bajo riego por gravedad, se debe presentar un levantamiento con cotas cada 0.25 metros. En los sitios en los que se van a construir estructuras del sistema de riego tales como captaciones, estaciones de bombeo, subestaciones de bombeo, casetas, etc., el levantamiento topogrfico se debe hacer cada 0.25 metros.

En los anlisis que hizo la firma EDIAGRO para el informe presentado al MADR con el fin de determinar si se present fraccionamiento, entendido por tal la presentacin de varias iniciativas de manera simultnea para beneficiar un mismo predio con el propsito de acceder a apoyos econmicos por un monto superior al mximo establecido en la convocatoria, se defini como predio el rea de terreno comprendida dentro de los linderos de una matrcula predial y se concluy que varios contratos de arriendo estipulan que las mejoras realizadas en el inmueble quedarn bajo la propiedad de los arrendadores al terminar el contrato y se deja la opcin de terminacin anticipada de los mismos, en cuyo caso, el beneficiario final de varios proyectos podra terminar siendo el dueo de la tierra.

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Bajo el anterior entendido se destacan algunos aspectos de los informes reseados en acpites anteriores, en cuanto a los linderos de los 4 predios en donde se iban a realizar los 23 proyectos aludidos en el pliego de cargos:

SAN DIEGO: No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Estos lotes son aparentemente simples divisiones de terreno que son regadas desde uno u otro punto para usar sistemas de bombeo y de aspersin del mismo tamao. El punto es establecer quin es el administrador del distrito de riego o de la plantacin). (Ver informe de CEBAR) LAS MERCEDES: No existen linderos fsicos entre los diversos lotes. Las mismas divisiones que aparecen en los planos entre los diversos proyectos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a la realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Ver informe de CEBAR) CAMPO GRANDE: Los linderos dentro de Campo Grande son: caminos carreteables, cultivos con diferente edad y el pueblo. En otros casos los linderos son lneas rectas imaginarias que no obedecen a ninguna realidad topogrfica o de separacin de cultivos por edades. (Ver informe de CEBAR) MARIA LUISA: Como se aprecia en el plano de verificacin de reas presentadas ms adelante, los tres lotes tienen linderos en comn que puede ser un rio o un canal o como en la imagen se muestra el carreteable que conforma la divisin entre Maria Luisa I y Maria Luisa II. (Ver informe de CEBAR)

3.2.3. Captacin, conduccin y distribucin. Con base en la informacin obtenida, referente a las reas por irrigar, los levantamientos topogrficos, los caudales requeridos, los sistemas de suministro y de operacin de riego, las caractersticas de los suelos de las franjas de terreno en las que se ubicarn las obras, etc., junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin, capacidad del sistema, gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones o transversales, perfil longitudinal, tipo o espesor de materiales, inclinacin de taludes, y otros aspectos pertinentes de los canales o ductos principales, secundarios y terciarios de la red de conduccin y distribucin. El diseo deber incluir el estudio de los sitios de los botaderos y la definicin de la forma de disposicin de los materiales de desecho o sobrantes de las excavaciones, y se debern presentar tambin planos generales de ubicacin del proyecto, con las respectivas obras.

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Igualmente debern ser presentados todos los diseos hidralicos y estructurales, memorias de clculo, cronograma de actividades, planos, etc., de cada una de las obras a realizar. Por su parte, los planos de construccin de cada obra debern contener como mnimo lo siguiente:
Se deber presentar el dimensionamiento de cada estructura, incluyendo clase de material, cortes, despieces de armaduras, y detalles constructivos que permitan definir en forma clara sus caractersticas y detalles tpicos, los cuales debern ser suficientes para establecer las cantidades y los costos en escalas 1.25 o 1.50 Los planos de construccin debern contener toda la informacin requerida para el replanteo de las obras en el terreno. En el caso de tuberas, diques, vas y otras obras lineales, se preparan planos de planta y perfil en escala 1:500, 1: 1.000 o 1:2000, de acuerdo con la longitud de la obra, y secciones transversales en escala 1:100. Adems, se elaborarn los planos de construccin de todas las estructuras complementarias tales como alivaderos, estructuras de control, reguladores de flujo, cadas, sifones, puente-canales, y otras que se requieran, a escalas 1:25 1:50. Todos los planos debern tener dimensiones externas de 0.70 m x 1.00 m, debern ser a color y debern ser suficientes para la construccin de obras y el montaje de equipos asociados. (Subrayado fuera de texto)

Inicialmente en las observaciones de los pares evaluadores, previa a la conformacin de la lista de proyectos declarados viables, previo a la aprobacin por parte del comit administrativo, previo a los informes de viabilidad de los proyectos y en todo caso, previo a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento se advertan falencias, debilidades, inconsistencias que terminan siendo alertas y claras advertencias de incumplimiento de los requisitos fijados en los trminos de referencia. Para el proyecto Campo Grande 4 se seal como observacin la no indicacin de la sectorizacin de los bloques de riego. En el informe tcnico en respuesta a la pregunta: De conformidad con los trminos de referencia, cules de las observaciones realizadas constituyen razones suficientes para declarar inviable el proyecto? contest que Como mnimo los planos debe contener toda la informacin requerida para el replanteo en campo. La sectorizacin de bloques es informacin para hacer replanteo al comienzo de la instalacin. y agreg que Es razn suficiente para declararlo inviable. El fundamento de ello se encuentra en el numeral 3.2.3. Captacin, conduccin y distribucin contempla como deber, regla, la siguiente: () por su parte los planos de construccin de cada obra debern contener como mnimo lo siguiente: () Los planos de construccin debern contener toda la informacin requerida para el replanteo de las obras en el terreno.. De no contener el proyecto los requisitos mnimos el captulo 3 es enftico es sealar que no sern evaluados: Los proyectos que no cumplan con
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la totalidad de los requisitos mnimos definidos en el presente captulo no sern evaluados y le sern devueltos a los proponentes. (negritas y subrayado fuera del texto original). De igual manera fue advertido en el proyecto para la finca Las Mercedes 1. La siguiente observacin planteada para el proyecto Finca La Espaola de la Hacienda San Diego, proponente SOVIJILA S.A., tambin guarda relacin con el aparte del numeral 3.2.3., citado anteriormente: Los planos de construccin presentan deficiencias en cuanto a detalles constructivos, ubicacin de vlvulas, tuberas, mdulos etc.. Sobre el particular en el informe tcnico se consign que: Como mnimo los planos deben contener toda la informacin requerida para el replanteo en campo, ubicacin de tuberas, mdulos es informacin para hacer replanteo al comienzo de la instalacin. Es razn suficiente para declararlo inviable. En el proyecto Campo Grande 3 se consign como observacin que el caudal concesionado para el modulo de riego de 10 Has era muy alto para la conduccin de una tubera de 8 pulgadas. Al respecto al informe tcnico se indic que Los dimetros de tubera implican la capacidad del sistema y esta debe ser presentada en forma definitiva. Es razn suficiente para declararlo inviable. Lo anterior teniendo en cuenta el numeral 3.2.3., de los trminos de referencia que sealan que Junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin, capacidad del sistema, gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales, perfil longitudinal, tipo y espesor de materiales (). Este mismo aspecto, relacionado con los dimetros de las tuberas insuficientes para el caudal calculado, fue advertido para los proyectos de Campo Grande 1, Maria Luisa 1, Las Mercedes partes 2, 4 y 5, y de la Hacienda San Diego los proyectos presentados por Vicala S.A, Sanvi S.A, BANAVICA S.A., VIBEICH S.A. En el proyecto Finca Arroyo Claro (de la Hacienda San Diego) presentado por el proponente VICALVI S.A., se dej consignada la siguiente evaluacin en el acta NO. 22 del 30 de abril de 2008, por el cual fue declarado como no viable por el par evaluador: Los datos del parmetro de diseo no tienen soporte. La bomba seleccionada no se ajusta a las necesidades del proyecto, no presenta informacin sobre el suministro de energa, la eficiencia utilizada no es la de la bomba. El informe tcnico en referencia a los numerales 3.2.3. Captacin, conduccin y distribucin que seala lo siguiente: Junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin, capacidad del sistema, gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales, perfil longitudinal, tipo y espesor de materiales (), y 3.2.6.1. Aspersin, micro aspersin y goteo, que indica que La propuesta deber presentar los diseos de las obras de adecuacin predial con riego, los cuales debern guardar absoluta concordancia con los cultivos del plan agropecuario formulados y las caractersticas de los suelos del rea del proyecto. indic lo siguiente: I.T. No hay soporte del diseo hidrulico. Es razn suficiente para declararlo inviable.

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En el informe de CEBAR se detectaron deficiencias en los diseos alusivas a obras no contempladas en los diseos presentados inicialmente, obras comunes a todos los proyectos que terminan beneficiando un solo predio y ante la ausencia de una de ellas la subsistencia del sistema de riego y drenaje de manera independiente se vera seriamente afectada, de ah que los proyectos sufrieron cambios significativos que conllevaron a rediseos de importancia debido a que los diseos se hicieron bajo un esquema de plantilla para palma terica y no para un cultivo realmente existente, todo ello en desatencin de las reglas de captacin, conduccin y distribucin consagradas en el captulo 3.2., alusivo a la TOPOGRAFA Y DISEOS, donde los requisitos tcnicos de captacin, conduccin y distribucin previstos en el numeral 3.2.3., cobran mayor preponderancia, como a continuacin se destacan para los 4 predios cuestionados: SAN DIEGO: Se construyeron algunas obras comunes, no contempladas en los diseos presentados inicialmente al IICA pero autorizados por la interventoria y los comits correspondientes. Habra dificultades si se llegara a presentar algn problema que exigiera el mantenimiento en alguna de las obras comunes y los diversos operadores de los riegos que usan esa obra (suponiendo que sean empresas independientes) no llegaren a un acuerdo rpido sobre la forma de proceder. Los proyectos sufrieron cambios de importancia, el primero de los cuales fue la no utilizacin del canal existente como sitio de captacin de las bombas de agua. El segundo cambio fue el reemplazo de las diez estaciones de bombeo (una por cada sistema de riego) por cuatro con sus respectivas captaciones o bocatomas y desarenadores. LAS MERCEDES: Los cambios principales con relacin al diseo original corresponden a rediseo hidrulico, localizacin y diseo de bocatomas e instalacin de bombas con motores a gas. Los cambios en los diseos hidrulicos se debieron a deficiencias en los diseos originales preparados para una plantilla de palma terica y no para un cultivo realmente existente. CAMPO GRANDE: Con relacin al diseo original se cambi el sitio de captacin de la motobomba de Campo Grande III para la cual se habilit un pozo profundo existente. Estas modificaciones se hicieron con las autorizaciones correspondientes del IICA y de la interventora. MARIA LUISA: Los cambios principales con relacin al diseo original tienen que ver con el rediseo hidralico, localizacin y diseo de bocatomas. De acuerdo con el constructor del sistema, estos cambios se originaron en deficiencias del diseo original, especialmente en la seleccin del tamao de los mdulos de riego y en los dimetros de tuberas que no correspondan con los caudales calculados. Tambin se cambi el diseo original de motores elctricos por motores Diesel porque se consider que en la zona es deficiente el servicio de energa elctrica. Sorprende que se presente este tipo de descuido en el diseo por sus grandes repercusiones.
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En el informe de EDIAGRO de manera concordante para los predios objeto de auditora indic que los diseos fueron elaborados por el mismo grupo de profesionales, los documentos de memorias descriptivas y diseo son iguales en contenido en cuanto a la descripcin de las caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin y los sistemas de riego son administrados por una misma persona o firma. SAN DIEGO: Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. LAS MERCEDES: Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Los documentos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Adicionalmente advierte que las clusulas de uso del terreno en los contratos de arrendamiento suscritos con ECOBIO, dice que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores y deja la siguiente NOTA: Dado que el contrato de arrendamiento suscrito indica que las mejoras realizadas al inmueble, incluyendo obras civiles, canales y sistemas de riego quedan de propiedad de los arrendadores, se debe mencionar que en caso de terminacin anticipada del contrato, las inversiones efectuadas en desarrollo de este proyecto pasan a ser propiedad de ECOBIO COLOMBIA. CAMPO GRANDE: En las memorias descriptivas se menciona que los canales existen antes de la ejecucin de las obras a financiar con los recursos de la convocatoria. No aparecen las caractersticas hidrulicas o topogrficas de estos canales. Los proyectos presentan documentos de memorias descriptivas y diseo, con iguales contenidos en cuanto a la descripcin de las caractersticas de las captaciones, sistemas de bombeo y distribucin. Eventualmente algunos de estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales y pozos, que son parte de la infraestructura de la finca Campo Grande, antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura. MARIA LUISA: Los proyectos presentan el mismo esquema para los documentos tcnicos de memorias de clculo y sus respectivos anexos. Eventualmente estos sistemas de riego dependen del mismo sistema de canales principales, que son parte de la infraestructura de la finca Mara Luisa, desde antes de la formulacin de las iniciativas presentadas ante Minagricultura. Finalmente en el informe de la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales en torno al DISEO y REDISEO de los proyectos se consign lo siguiente:

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El motivo principal del rediseo fue la cantidad de agua requerida para los diferentes proyectos, los trminos de referencia disponen que la concesin deba ser entregada antes del acuerdo de financiamiento. La finca Mara Luisa 1 tenan la concesin otorgada y esta era suficiente para cubrir el proyecto, no existan motivos para haber sido rediseada. Los proyectos que no contaban con concesin fueron rediseados. Desde el punto de vista tcnico hay rediseo hidrulico cuando se cambian las dimensiones de lo planteado en la propuesta inicial. De la revisin de los proyectos del grupo San Diego, Las Mercedes, Campo Grande y Mara Luisa se encontr que todos utilizaron un diseo bsico por mdulos de aplicacin de agua, que contemplaba 1 lps / ha . Aunque se evidencio, parte del estudio encontrado (climticos, agrolgicos, hidrolgicos) se presentan como estudios generales para toda la Costa Atlntica, Las curvas de infiltracin bsica se tomaron de la estacin experimental de palma de Cenipalma, ubicada en el Copey (Cesar). De ah que los parmetros como capacidad de campo y punto de marchitamiento permanente sean iguales en todos los diseos iniciales presentados. En los Proyectos de las Mercedes, ubicados en la Guajira, el interventor seala la no compatibilidad entre el estudio de suelos de cada finca y el estudio general presentado en el diseo Inicial. Se presenta un nuevo estudio y un nuevo diseo que fue aplicado a los proyectos.

Concomitante con lo anterior y respecto a la pregunta de: cules modificaciones en los diseos, de acuerdo con los trminos de referencia originaban la inviabilidad del proyecto?, contest lo siguiente:
Las modificaciones en los diseos que pueden sobrellevar a la no viabilidad del proyecto, son las que implican incumplimiento de los numerales de los trminos de referencia: 3.2.3 captacin, conduccin y distribucin junto con la propuesta se deber presentar un estudio que establezca en forma definitiva la captacin , capacidad del sistema , gradiente hidrulico o lnea piezomtrica, secciones transversales perfil longitudinal, tipo y espesor de material , 3.2.5. Diseo de obras civiles En el evento en que el proyecto requiera estaciones de bombeo, la propuesta deber presentar los diseos de las obras civiles siguiendo los lineamientos del numeral 3.2.3 En el numeral 3.2.5., se solicita que se presenten los sistemas de suministro de energa. No se indica si deben describirse, disearse, calcularse, presupuestarse o enviar catlogos. El numeral 3.1.4. Calidad de agua, exige presentar anlisis fisicoqumico de aguas, con el fin de establecer si la fuente es apta para suplir las necesidades del proyecto, esto, para la etapa de evaluacin. A su vez, los trminos de referencia numeral 2.3.6 y los instrumentos de evaluacin del IICA, permiten entregar la concesin hasta antes del acuerdo de financiamiento. Lo que indica que no se puede establecer la calidad de agua de la fuente en forma definitiva en la etapa de evaluacin.

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As mismo, el informe tcnico rendido por la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales, solicitado de manera oficiosa por el Despacho para examinar los proyectos correspondientes al grupo de fincas que fueron fraccionadas, identificados en el correspondiente pliego de cargos-, tena como objetivos: determinar el cumplimiento de todos los requisitos exigidos en los trminos de referencia, especialmente en los numerales 3.1.2, 3.2, 3.2.1, 3.2.3, al momento de las firmas de los acuerdos de financiamiento; si las resoluciones de concesin de aguas aportadas por los proponentes, podan considerarse vlidas para cada proyecto en el que fueron presentadas, y si los caudales otorgados eran suficientes para cubrir la demanda de agua del proyecto, para as garantizar el diseo propuesto. De igual manera buscaba determinar si las razones en los retrasos de los proyectos eran vlidas y sus ejecutores tenan la capacidad para poner en marcha el proyecto, entre otros aspectos. El informe, surti el trmite previsto en la ley, y fue dado a conocer a las partes, una de las cuales, dentro del trmino de traslado present escrito de solicitud de aclaracin, correccin y/o modificacin, el cual fue resuelto por los funcionarios de la Direccin Nacional de Investigaciones Especiales. Dentro de los interrogantes planteados, ms concretamente en lo que tiene que ver con la concesin de aguas, en el punto 1.3 se pregunt: 1.3. TODOS LOS
PROYECTOS CONTABAN CON LA RESPECTIVA CONCESIN DE AGUAS CON ANTERIORIDAD A LA FIRMA DEL ACUERDO DE FINANCIAMIENTO., En su respuesta, los funcionarios manifestaron:I.T. Exceptuando los proyectos presentados por los titulares de las concesiones -que se relacionan en el siguiente cuadro-, las dems propuestas no tienen concesin legal de aguas., y aaden que: El caudal insuficiente no era motivo de subsanacin, sino la ausencia total de caudal concesionado..

Luego de elaboran un cuadro de los proyectos examinados, concluyen que solo dos de ellos contaban con la respectiva concesin, basados en el hecho de que los trminos de referencia exigan que para ser considerados elegibles, el proponente deba presentar la concesin para el proyecto no para el predio-, numerales 1.3.3 y 2.3.6, aclarando que deba hacerlo antes de la firma del acuerdo de financiamiento. Teniendo en cuenta que en los informes presentados por el Ministerio, la procuradura y los distintos interventores de los proyectos, se identifica la resolucin que otorga la concesin de aguas, es claro que los grupos pertenecientes a un solo globo de terreno o finca, contaban con una sola concesin de aguas, la cual fue presentada por cada proponente como la perteneciente a su proyecto. De ah, la conclusin a la que se llega en el informe tcnico, en el sentido de sealar que solamente los proyectos que identificaban la persona a la cual se le haba otorgado la concesin, contaban con ella, la caul segn lo dispuesto en los Decretos 1541 de 1978 y Decreto Ley 2811 de 1974- no poda cederse a terceras personas.

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Ahora, dentro de los cargos se hizo alusin al presunto incumplimiento de los requisitos previstos en los trminos de referencia y a la falta de suficiencia de agua en algunos proyectos, duda que fue despejada con el informe tcnico presentado, el cual seal que, no es que el agua fuera insuficiente sino que exista una ausencia total del caudal concesionado; requisito que era indispensable para la asignacin del correspondiente apoyo econmico. De igual manera, se advierte que en los proyectos del Grupo San Diego, las Mercedes, Campo Grande y Maria Luisa, se utiliz un diseo bsico (igual para todos ellos) que no se ajusto ni adapto a las condiciones y caractersticas propias de cada regin, lo que ocasion el rediseo de algunos proyectos presentados y la consecuente demora en su inicio y ejecucin. Visto lo anterior es innegable la existencia de falencias tcnicas de los proyectos que an con posterioridad a la firma de los acuerdos de financiamiento persistieron. El material probatorio descrito a lo largo del juicio de responsabilidad disciplinaria advierte de manera reiterada en todos los 23 proyectos de riego y drenaje para los predios CAMPO GRANDE, LAS MERCEDES, MARIA LUISA y SAN DIEGO, irregularidades originadas en las etapas de evaluacin y calificacin de stos, en razn a que los proyectos fueron evaluados y viabilizados por el IICA y aprobados por el Comit Administrativo del Convenio 055 de 2008, integrado por funcionarios del MADR, INCODER y el mismo IICA, sin el cumplimiento de los requisitos tcnicos definidos en los trminos de referencia como la falta de diseos, la ausencia de concesiones de agua y caudales mnimos requeridos de acuerdo al proyecto, la no definicin de aspectos como obras de captacin, informacin sobre la fuente energtica a utilizar, definicin y capacidad de la bomba, aspectos que repercutieron en la ejecucin en la etapa de ejecucin de los proyectos cuyas consecuencias mediatas fue el rediseo de los proyectos y la ampliacin de los plazos inicialmente establecidos, amn del debilitamiento de los objetivos del programa Agro Ingreso Seguro que buscaba promover la promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalizacin de la economa. 4.6.3.1.5. De las obligaciones del disciplinado

La interventora y/o Supervisin tiene como propsito hacerle seguimiento y control a la accin del contratista, para verificar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como es el caso de las especificaciones tcnicas contratadas, supervisar la ejecucin del objeto establecido en cada uno de los contratos y teniendo en cuenta los recursos asignados al contrato. La Interventora o Supervisin implica imparcialidad, por lo que bien en la interpretacin del contrato y en la toma de decisiones la Interventora o Supervisin debe cumplir con los objetivos de su funcin, como son verificar, controlar, prevenir y exigir.

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Verificar mediante el control de la ejecucin del contrato para poder establecer su situacin y nivel de cumplimiento; lo que se definir con la aplicacin de correctivos, la exigencia del cumplimiento de lo contratado, la solucin de los problemas y la absolucin de dudas. Con una buena labor de inspeccin, asesora, comprobacin y evaluacin, se logra controlar si la ejecucin del contrato se ajusta a su objeto, conforme con las especificaciones tcnicas, las actividades presupustales, administrativas, legales establecidas y dentro del plazo de ejecucin. Ms que sancionar el incumplimiento de las obligaciones, est la de advertir y proponer correctivos frente a las situaciones o conceptos desacertados, impidiendo que se descarre el objeto del contrato o convenio. No obstante si durante el avance de la relacin contractual no se est cumpliendo con las clusulas establecidas en el contrato y en los trminos de la oferta del contratista, la supervisin adquiere la obligacin de informar y exigir a las partes el debido cumplimiento de los trminos y condiciones contractuales y las garantas constituidas para dicho fin, sin desconocer los lmites de sus atribuciones, y sin invadir los espacios de autonoma que tienen los contratistas. El objeto de la interventora fue establecido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los siguientes trminos: 471 En cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, el Ministerio debe adelantar el seguimiento, control y vigilancia sobre los bienes, servicios y obras que contrate con particulares, con otras entidades pblicas, con organismos internacionales, entre otros, para cumplir con las finalidades que se propone, de conformidad con los trminos, las condiciones, las especificaciones y dems especificidades pactadas en los Pliegos de Condiciones o Estudios y Documentos Previos, en la propuesta tcnica y econmica y en el clausulado del contrato, en trminos de calidad, de cantidad, de precio y de plazo, para lo cual se debe designar uno o ms interventores como responsables de esta accin. De igual manera, en el alcance de la interventoria se indica que contempla las reas tcnicas y financieras del contrato o convenio objeto de interventora, el cual inicia automticamente termine la legalizacin del respectivo contrato o convenio, y solo concluyen con el acto de liquidacin del mismo472 . En cuanto a su alcance se indica que Este documento es de obligatoria consulta y aplicacin para ejecutar las interventoras a los contratos y convenios del MADR y esta inmerso en las definiciones y alcances de la funcin pblica, la funcin administrativa, los deberes, los derechos y las responsabilidades, entre otras, que consagran tanto la constitucin poltica como las leyes, las normas y dems reglamentos especficos , considerndolas como un todo concordante, que se
471

C.p. 5. Fl. 1150 vuelto, pgina 10 del manual de interventora versin 2008. De manera similar fue contemplado en el manual de interventora versin 2006, Pgina 9, Fl. 81 del c.a. 2.
472

Alcance de la interventoria. Folio 1150 cuaderno 5.


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armoniza y complementa con el ordenamiento jurdico que orienta la actividad contractual. En ese orden de ideas, se regula dicha actividad bajo la consideracin que ningn contrato poda iniciar su ejecucin, sin la designacin y actuacin del interventor, quien dice-: tendr bajo su responsabilidad la vigilancia y seguimiento sistemtico del cumplimiento cabal de todas y cada una de las obligaciones pactadas, con sujecin a las disposiciones legales vigentes que rigen la actividad contractual y las actuaciones administrativas (resaltado del texto). Es claro entonces, que la interventora se instituye como una herramienta para garantizar el cumplimiento del contrato, logrando que pueda corregirse oportunamente aquellas circunstancias o hechos que originen su incumplimiento o el desconocimiento de las obligaciones pactadas, con miras a asegurar la finalidad perseguida. En tal sentido, comprende tanto los aspectos tcnicos, administrativos, econmicos y financieros como una labor integral Al estar prevista como una actividad que lleva implcita la responsabilidad de vigilancia y seguimiento al cumplimiento de las obligaciones pactadas, en ella se comprende no solo las actuaciones del comit interventor como tal, sino tambin las actuaciones del comit administrativo del convenio, el cual para el caso, se instituy, -segn la clusula cuarta del convenio 055 de 2008-, como el rgano de DIRECCIN SEGUIMIENTO Y EVALUACION DEL CONVENIO; funcin que deba ser desarrollada de manera integral con las reas tcnicas y administrativas, para evitar la dispersin y desarticulacin de acciones, la duplicidad de esfuerzos y lo que es ms importante evita que se diluyan responsabilidades, tal y como se contempl en el Manual de interventora implementado por el Ministerio. Atendiendo el objeto contratado, el Viceministro de Agricultura, JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, designado por el propio convenio como uno de los integrantes del comit administrativo, tena entonces la obligacin de tomar las medidas y acciones necesarias para llevar a cabo el seguimiento y evaluacin del convenio, y orientar la correcta y adecuada ejecucin del convenio La direccin y supervisin por parte de los miembros del comit administrativo no puede ser entendida como algo accesorio a la labor de interventora que realiza el MADR frente al convenio y el IICA respecto a los acuerdos de financiamiento, por el contrario su gestin va mas all de hacer un resumen de los informes aportados por el IICA, exige una completo y riguroso anlisis que contemple la verificacin y cumplimiento de las obligaciones y actividades pactadas, as como las observaciones y requerimientos necesarios para asegurar el cabal cumplimiento de las condiciones y trminos establecidos para la escogencia y ejecucin de los proyectos de riego y drenaje objeto de cofinanciacin y garantizar as el xito del convenio. Qu sentido tendra un comit administrativo, que se constituye en el rgano rector del convenio, si su funcin solo es de visado o aprobacin de las actividades del IICA sin el mnimo asomo de anlisis y observacin, se

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desnaturalizara su propsito y razn de ser para convertirse en un formalismo y un convidado de piedra. Bajo el anterior contexto y establecida la ocurrencia del hecho, se procede a analizar las obligaciones asignadas a JUAN CAMILO SALAZAR, en su condicin de miembro del comit administrativo, a quien le corresponda garantizar la correcta y adecuada ejecucin del convenio 055 de 2008, en cuyo objetivo se previ la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje, a travs de la cual se buscaba la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere la ley 1152 de 2007; ello en aras de contribuir y garantizar las acciones previstas por el gobierno nacional para proteger y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalizacin de la economa, como bien lo consagra el artculo 2 de la Ley 1137 de 2007.
5. IMPARTIR INSTRUCCIONES SOBRE EL DIRECCIONAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES CONTRATADAS PARA GARANTIZAR LA ADECUADA CORRESPONDENCIA CON LOS 473 LINEAMIENTOS DE POLTICA SECTORIAL. , funcin establecida en el Manual de Interventora y relacionada con las siguientes sealadas en la Clusula Quinta del Convenio 055 de 2008: IMPARTIR LAS DIRECTRICES E INSTRUCCIONES PARA ADELANTAR LOS PROCESOS DE 474 CONTRATACIN que se requieran para la correcta ejecucin del convenio y LAS DEMS 475 QUE SE ORIENTEN A LA CORRECTA Y ADECUADA EJECUCIN DEL CONVENIO , pues todas ellas estn referidas al ejercicio de una adecuada Direccin con un fin claro, la correcta ejecucin del convenio.

Esta funcin enmarca tres aspectos esenciales: uno, referido a la poltica pblica definida por la entidad hacia la cual deben versar y dirigirse todas las instrucciones, orientaciones y en general toda la actuacin de supervisin para garantizar la prosperidad de la misma; otro, alusivo a las actividades contratadas que deben ser objeto de seguimiento para asegurar su correspondencia con los lineamientos de la poltica fijada, y finalmente, las instrucciones que debe impartir el supervisor, entendido en forma genrica como aquel que ejercer la inspeccin superior en trabajos realizados por otros476, que para el caso que nos ocupa corresponde al comit administrativo, disposiciones que tienen un nico y fundamental propsito, asegurar el cumplimiento de las actividades contratadas y su correspondencia con los lineamientos de la poltica pblica establecida. Respecto a la poltica pblica, entre las consideraciones establecidas en el convenio 055 se indic que Colombia est implementando una poltica de internacionalizacin e integracin de la economa, mediante la negociacin de varios acuerdos bilaterales y multilaterales y como consecuencia de dicha realidad el Congreso de la Repblica expidi la Ley 1133 de 2007 mediante la cual se cre el Programa Agro Ingreso Seguro que tiene como objetivos principales mejorar la
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Manual de Interventora versin 2006, Numeral 6, letra ii. Manual de Interventora versin 2008 numeral 8.1, letra ii Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 3 475 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 5 476 Diccionario de la legua espaola. Vigesima segunda edicin, en www.rae.es

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competitividad del sector agropecuario nacional y proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos. Igualmente en el citado convenio qued consignado que se pretende impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario mediante la implementacin y operacin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita a todos los productores agropecuarios presentar proyectos de construccin y/o rehabilitacin de sistemas de riego y drenaje que requieren cofinanciacin para su ejecucin, con el propsito de mejorar las condiciones de riego y drenaje indispensables para promover un incremento en la productividad y en la competitividad del sector agropecuario nacional. En cuanto a las actividades contratadas, en la clusula tercera del convenio se seal que la ejecucin del objeto del convenio y en particular el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo se sujetarn a un Plan Operativo que forma parte integral del convenio donde se detallan los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales del MADR, el INCODER y el IICA y la relacin de costos y gastos por rubros para la ejecucin del convenio. En consecuencia, al IICA le corresponda asumir las 20 obligaciones pactadas en la clusula sexta del convenio 055 de 2008 y realizar las 3 actividades fijadas en el Plan Operativo, compromisos que se convierten en el alcance objeto de la supervisin ejercida a travs del comit administrativo. Para la implementacin y operacin de las convocatorias pblicas de riego y drenaje, entre ellas la convocatoria I de 2008, objeto de cuestionamiento por deficiencias en el ejercicio de las labores propias asignadas a los miembros del comit operativo del convenio 055 de 2008, al IICA le corresponda adelantar e impulsar las siguientes etapas:
11. 12. 13. 14. 15. Apertura y Cierre del proceso de seleccin. Verificacin de requisitos mnimos y eventual formulacin de requerimientos. Evaluacin y calificacin de las iniciativas presentadas. Suscripcin y cumplimiento de los acuerdos de financiamiento a que hubiere lugar. Realizacin de la interventora tcnica, financiera y legal de la ejecucin de los proyectos correspondientes.

Los productos esperados se convierten en el insumo principal para una supervisin efectiva. Veamos algunos de ellos que podan ser requeridos y utilizados por los miembros del comit administrativo para su rol de direccin y supervisin del convenio 055 de 2008, adems de la interaccin directa en estas reuniones con el Representante del IICA en Colombia, quien formaba parte del mismo, tambin lo poda hacer con el Director del Programa Agro Ingreso Seguro, el Coordinador de la Unidad Ejecutora, su Secretario Tcnico, y por supuesto con el Interventor Tcnico del Convenio.

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s.

Archivo debidamente organizado, custodiado y actualizado de todos los documentos que se produzcan de la ejecucin del convenio a nivel tcnico y financiero. t. Informes bimensuales sobre la ejecucin tcnica y financiera. u. Informes financieros mensuales. v. Informe final con indicadores sobre ejecucin tcnica y financiera. w. Informe de los proyectos presentados al momento del cierre de la convocatoria. x. Informe de resultados de proceso de verificacin de requisitos mnimos y formulacin de requerimientos. y. Informe y publicacin de los proyectos ejecutables. z. Informes de interventora a los operadores vinculados al convenio. aa. Acuerdos de financiamiento perfeccionados y legalizados.

Teniendo claro la poltica pblica que debe garantizar el comit administrativo y las actividades contratadas objeto de supervisin, es decir, una vez definido el marco y alcance se procede a verificar las instrucciones que imparti o debi impartir el supervisor para asegurar el objeto contratado, frente a las irregularidades advertidas en los 23 proyectos cuestionados y cuando se menciona la expresin debi impartir, la misma no es producto de la subjetividad sino ello se basa en el deber ser que tena a cargo el disciplinado como miembro del comit operativo y la conducta omisiva frente a sus obligaciones. Las actas de comit administrativo del convenio 055 de 2008, evidencian la escasa y formalista actuacin del comit administrativo frente a los hechos planteados en cada uno de los proyectos analizados probatoriamente en los acpites anteriores. En el mes de enero de 2008 se reuni el da 10 con el fin de autorizar la apertura de la primera convocatoria de riego y drenaje y conformacin de la unidad ejecutora del programa AIS para empezar a desarrollar el objeto sealado. En la siguiente reunin, realizada el 30 de abril de 2008, el Comit Administrativo autoriza los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008, aunque no se pronuncia frente a ningn aspecto puntual ni hace anlisis alguno, como se detalla al revisar la siguiente funcin alusivo a la rendicin de conceptos frente a los informes de avance del IICA. El 30 de abril de 2008 se rene con el fin de autorizar los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008. En la siguiente reunin del comit administrativo, realizada el 21 de mayo de 2008, se procedi a aprobar la modificacin del plan operativo en cuanto al traslado de recursos para la convocatoria 1 de 2008, y analizar, debatir y aprobar los resultados de la ejecucin de la primera parte de la convocatoria 1 de 2008, sin realizar ningn anlisis frente a los resultados de las etapas de evaluacin y calificacin de los proyectos que han sido presentados De ah en adelante, el comit administrativo volvi a reunirse solo hasta el 1 de octubre de 2008, es decir casi 3 meses despus, con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hacen traslado de recursos para una mayor
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eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios. En el ao 2009 se rene el 19 de enero, como consta en el acta No. 6 con el fin de adoptar decisiones sobre proyectos en Cauca y Boyac y autorizan al IICA para que realice ajustes y modificaciones a la unidad ejecutora, y para ordenar la terminacin del proyecto No. 765, que ya estaba construido, y sobre el cual se hizo alusin de manera antecedente. Nuevamente se rene el 4 de mayo de 2009, para hacer un balance en el porcentaje de ejecucin de los proyectos cofinanciados en las convocatorias pblicas 1 y 2 de 2008, manifestando que se quedaba atento al seguimiento que se efectuara por parte del IICA y las firmas interventoras de cada proyecto, sin tomar ninguna determinacin y actitud ms activa frente a los porcentajes de ejecucin que se reportaban. En el mes de agosto de 2009, ms concretamente el 26, mediante acta No. 8 se seala nuevamente como objetivo el seguimiento a los referidos proyectos, presentndose el porcentaje de ejecucin, sin que el comit solicitara un reporte o explicacin del motivo de los retrasos y baja ejecucin de los mismos. Adicionalmente, en las vistas llevadas a cabo el da 13 de abril de 2011 a las instalaciones del Ministerio, se dej constancia que una vez revisada la carpeta fsica del convenio, no se evidencio oficios o directrices que dieran cuenta de la actividad del comit administrativo tendientes a lograr y asegurar los objetivos generales y especficos del convenio.
6. REVISAR, ANALIZAR Y RENDIR CONCEPTO EN RELACIN CON LOS INFORMES 477 QUE PRESENTE EL IICA CON RESPECTO A LA EJECUCIN DEL CONVENIO

El informe de avance No. 1 del IICA de fecha 29 de febrero de 2008, para el bimestre enero febrero y con corte al 25 de febrero de 2008, expone los parmetros de operacin de la unidad ejecutora y la metodologa para desarrollar en las etapas de filtro operativo, evaluacin y calificacin de los proyectos. Respecto a la evaluacin y calificacin de las propuestas, en el punto B (fl. 6228 c.p. 22) indica que para cada proyecto declarado no viable se entregar al MADR, programa AIS, las razones para declararlo no viable, y entregar un informe final con los detalles pertinentes sobre el proceso y sugerencias para futuras convocatorias. En el punto F (fl. 6290 c.p. 22) el IICA se compromete a entregar un informe con los resultados, as: proyectos viables, proyectos con viabilidad condicionada y proyectos no viables. Esto evidencia que los informes s contenan aspectos fundamentales para ser objeto de anlisis por parte del comit administrativo, as como para ser exigidos o requeridos al IICA. En el punto D (Fl. 6292, c.p. 22) en el ltimo prrafo se indica que "Como resultado de la evaluacin colegiada, cada proyecto se clasifica en una de tres categoras (viable, viable condicionado), no viable). Sern viables condicionados los documentos de proyectos a los cuales los evaluadores les sealen los
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Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 2.

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requisitos de informacin a ser satisfecha por los respectivos proponentes dentro del plazo establecido en los trminos de referencia. Los instrumentos se presentan anexos.". (Negritas fuera del texto) Este numeral forma parte del anexo 3 denominado Propuesta para la operacin del convenio especial (Fl. 6266 c.p. 22) por ende el comit administrativo tena elementos para pronunciarse si acepta esta propuesta, si tiene reparos, igualmente tenia elementos para luego indagar cules proyectos haban sido declarados viables condicionados, como sucedi con los proyectos de campo grande partes 2, 4, y 5; Maria Luis 2, Las Mercedes partes 1 a 5; Sanvi, Vicala, Sovijila, Mevicala, Construmundo, y Kazuma que fueron declarados viables con mltiples observaciones y requerimientos de informacin para ser satisfechos por los proponentes. Durante este bimestre el Comit Administrativo se reuni una sola vez, el 10 de enero de 2008 con el fin de autorizar la apertura de la primera convocatoria de riego y drenaje y conformacin de la unidad ejecutora del programa AIS para empezar a desarrollar el objeto sealado, es decir, la reunin fue antes de la fecha de emisin y puesta en conocimiento del MADR del informes, sin embargo, en la siguiente reunin, realizada el 30 de abril de 2008, el Comit Administrativo autoriza los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008, aunque no se pronuncia frente a ningn aspecto del informe de avance nmero 1 del IICA. En el segundo informe de avance No. 2 del IICA, de fecha 30 de abril de 2008, para el bimestre marzo abril, con corte al 25 de marzo, se hace un recuento del proceso de filtro y evaluacin. En el cuadro 6 (fl. 6475 c.p. 22) se indica que de 270 proyectos presentados y verificados, tan solo 3 pasaron el filtro operativo y seran evaluables, en tanto que 250 que representa el 92,59% son objeto de subsanacin y 10 fueron declarados no evaluables. Posteriormente, a folio 6477 del cuaderno principal 22, se indica que los no evaluables ascienden a 19 y siguen pendiente por subsanar 7, en tanto que 244 ya son catalogados como evaluables y pasan a la segunda fase, es decir a evaluacin. En esta segunda fase, con corte al 28 de abril, se haban evaluado 86 proyectos, de los cuales 40, es decir el 46,51% son declarados viables y 43 (50,/00%) y 3 (3,48%) estn pendientes. La situacin as planteada genera alertas tempranas, pues si hubo labor de divulgacin y socializacin de los trminos de la convocatoria y en la propuesta del IICA se planteaba un escenario positivo, desde ya se empieza a vislumbrar deficiencias en los proyectos. Durante este bimestre el comit administrativo se reunin en dos oportunidades, la primera reunin realizada el 30 de abril de 2008, es decir el mismo da de fecha del informe, donde autoriza los procesos de seleccin de las interventoras para cada uno de los proyectos que resulten elegidos bajo la convocatoria 1 de 2008, aunque no se pronuncia frente a ningn aspecto del informe de avance nmero 1 del IICA, es importante recordar que en estas reuniones asista el Representante del IICA en Colombia, quien formaba parte del comit.

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Al revisar el acta de la siguiente reunin del comit administrativo, realizada el 21 de mayo de 2008, se procedi a aprobar la modificacin del plan operativo en cuanto al traslado de recursos para la convocatoria 1 de 2008, y analizar, debatir y aprobar los resultados de la ejecucin de la primera parte de la convocatoria 1 de 2008, que corresponden a los resultados de las etapas de evaluacin y calificacin de los proyectos que han sido presentados, sin embargo, no se observa ningn anlisis frente al informe de avance No. 2 del IICA. El informe de avance No. 3 del IICA, de fecha 11 de julio de 2008, para el bimestre Mayo Junio y fecha de corte 25 de junio de 2008, indica que el POA constituye el instrumento base para la ejecucin en el cual se especifican los compromisos adquiridos por el IICA como operador del Convenio 055 de 2008, los recursos asignados para cada actividad y los indicadores de gestin que permiten hacer el seguimiento y control en la ejecucin del convenio, de lo cual se infiere que la supervisin, el seguimiento a la ejecucin del convenio comprenda tambin las convocatorias, adems hay indicadores de gestin que debe revisar y analizar tanto el comit administrativo como el interventor. A folio 6552 del cuaderno principal 22, el informe especifica lo siguiente: En el primer paso de evaluacin ex ante, de los 249 proyectos se declararon viables 123 (cuadro 11). Con nfasis en los principios de equilibrio y rigor tcnico, los otros 126 documentos de proyectos pasaron a una nueva ronda de anlisis por un nuevo panel. Seguidamente, a folio 6553 del citado cuaderno se lee: Como resultado del segundo anlisis de viabilidad, se declararon viables 63 proyectos y se mantuvo el criterio de no viables para 63. Enseguida se desagregan estos resultados por tipo de proyecto: Se revisaron 94 proyectos tipo 1 declarados no viables durante la etapa de evaluacin, de los cuales para 35 proyectos se determin su viabilidad. Se confirm la decisin sobre los otros 59 proyectos, por cuanto las justificaciones expuestas por los pares evaluadores en sus informes y los motivos del panel de evaluacin, son suficientes para confirmar la no viabilidad. El balance final de la revisin es el siguiente: Total proyectos revisados: 126. Proyectos Tipo 2: Revisados: 32. Viables: 4. No viables: 28. Proyectos Tipo 1: Revisados 94. Viables: 35. No viables: 59., situaciones que generan alertas para ser analizada por el comit administrativo, al menos preguntar, por qu proyectos declarados no viables inicialmente por los pares evaluadores luego fueron declarados viables por el panel de expertos. En este bimestre el comit administrativo se reuni el 21 de mayo de 2008 con el fin de aprobar la modificacin del plan operativo en cuanto al traslado de recursos para la convocatoria 1 de 2008, y analizar, debatir y aprobar los resultados de la ejecucin de la primera parte de la convocatoria 1 de 2008, que corresponden a los resultados de las etapas de evaluacin y calificacin de los proyectos que han sido presentados y posterior a la fecha del informe No. 3, volvi a reunirse solo hasta el 1 de octubre de 2008, es decir casi 3 meses despus, con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hacen traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios, sin que se

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hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 3. Basados en los informes de avance del IICA nmeros 2 y 3, de manera especfica se presentan los resultados del proceso de verificacin (filtro operativo, etapas 1 y 2) evaluacin (par evaluador panel expertos) de la convocatoria de riego y drenaje 1 de 2008.478 15. Filtro operativo primera etapa: Verificacin: Ante el IICA fueron presentados o radicados 270 proyectos. Luego de realizar la primera etapa de filtro operativo comprendida entre la entrega de proyectos a los respectivos pares verificadores y la solicitud de subsanaciones por para del IICACol, se tiene que 250 proyectos que representa el 92.59% fueron requeridos para subsanaciones, en tanto que 17 (6.29%) se declararon no evaluables 479. Siendo el alto nmero y porcentaje de proyectos que no pasaron favorablemente la primera etapa del filtro operativo, un primer aspecto que generara una alerta temprana tanto para la interventora del MADR en este convenio como para el Comit Administrativo Los resultados fueron descritos as:480 De los 270 proyectos recibidos en el cierre de la convocatoria, durante el proceso de verificacin fueron dirigidos a evaluacin 3 proyectos, un alto nmero de proyectos subsanables (250) que representa la minucia que se estableci durante el proceso de verificacin y 17 proyectos declarados no evaluables.(negritas fuera de texto original) Para los departamentos correspondientes a los proyectos cuestionados en el pliego de cargos, vale decir MAGDALENA, CESAR y LA GUAJIRA, los resultados de esta primera fase son los siguientes, donde se observa que ninguno de ellos surti favorablemente esta primera etapa.
Departamento de ejecucin Cesar La Guajira Magdalena Total Proy / Dpto 32 13 42 Tipo Proy 1 2 1 2 1 Total Presentados / Radicados 32 0 13 0 41 Verificados Evaluable Subsanable No evaluable 1 0 0 0 41 Control de Calidad 32 0 13 0 41

32 0 13 0 41

0 0 0 0 0

31 0 13 0 41

478 479

Fuente: Informes de avance IICA nmeros 2 y 3 . (Fls. 6456-6588 c.p. 22 ) Un proyecto es considerado no evaluable cuando no cumpla con los siguientes requisitos de la Lista de Verificacin para el proceso de filtro operativo de proyectos de riego y/o drenaje de la convocatoria pblica MADR IICA 01-2008: 1.- Presentado dentro del periodo de la convocatoria. 4.- Carta de presentacin y compromiso firmada por el proponente, segn sea el caso (persona natural o representante legal en el caso de personas jurdicas) 12.- Constancia expedida por una sociedad fiduciaria mediante la cual se acredite el aporte en un encargo fiduciario, de mnimo el 50% del valor de la contrapartida en efectivo; acompaada por la carta de instrucciones, por virtud de la cual se disponga la inmovilidad de los recursos hasta que el IICA autorice su libre disposicin. 13.- Copia del certificado de disponibilidad presupuestal (CDP) o registro presupuestal (RP) por recursos de derecho pblico, con el valor porcentual que el ente pblico se compromete a asumir de la contrapartida en efectivo del proyecto. En caso de no contar con ninguno de los anteriores, debe anexar la carta de compromiso expedida por el ente gubernamental. 480 C.p. 22, fl. 6476

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16. Filtro operativo segunda etapa subsanaciones: En esta segunda fase los requisitos subsanables sern requeridos por el comit de Filtro Operativo dentro de un plazo mximo de 10 das calendario. En el informe de avance No. 2 del IICA se indic que surtido lo anterior, 249 proyectos continuaron en etapa de evaluacin: Posteriormente se inici la segunda etapa de filtro operativo, correspondiente al proceso de subsanaciones, que inici el 10 de Abril de 2008, y fue realizado por el personal de verificacin con mayores rendimientos dentro de la primera etapa. Al final del proceso de subsanaciones, no se recibieron 3 proyectos enviados a ser subsanados a pesar de haber sido notificados y registrados los envos, los dems 249 proyectos continuaron en etapa de evaluacin. Para los casos de Cesar, La Guajira y Magdalena, cuestionados en el pliego de cargos, la siguiente tabla refleja que el total de proyectos objeto de requerimiento para subsanacin pasaron a la fase de evaluacin:
Departamento de ejecucin Cesar La Guajira Magdalena Total Proy / Dpto 32 13 42 Tipo Proy 1 2 1 2 1 2 Total Presentados / Radicados 32 0 13 0 41 1 No evaluable 1 0 0 0 41 1 Subsanable Pendientes por subsanar 0 0 0 0 0 0 Evaluable

31 0 13 0 41 0

31 0 13 0 41 0

17. Evaluacin ex ante La evaluacin ex ante tiene como propsito decidir acerca de la viabilidad de los proyectos presentados dentro de la convocatoria y que cumplieron con un primer filtro operativo: Dentro del proceso de evaluacin de viabilidad, cada evaluador realiza una evaluacin individual de cada proyecto a su cargo y luego una conjunta con el par que le corresponda. Luego la evaluacin conjunta ser discutida dentro de paneles evaluadores, que con base en el examen conjunto de estas evaluaciones individuales, los paneles emitirn su concepto generado por consenso sobre la viabilidad de cada proyecto que les haya sido asignado por la Coordinacin del proceso de evaluacin. Finalmente en el panel de adopta la decisin definitiva de los evaluadores para cada proyecto y se clasifica en una de tres categoras (viable, viable condicionado, no viable). Esta decisin se registra en una Acta elaborada en el mismo da. El cuadro 11 del Informe de avance No. 3 del IICA presenta los resultados obtenidos en el primer paso del proceso de evaluacin de la convocatoria de

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Riego y Drenaje 1- 2008, aunque no discrimina por departamentos cuantos proyectos fueron declarados no viables: En el primer paso de la evaluacin ex ante, de los 249 proyectos se declararon viables 123 (cuadro 11).
Cuadro 11. Resultados obtenidos en el primer paso del proceso de evaluacin convocatoria Riego y Drenaje 1- 2008.

ITEM
Nmero de Sesiones Nmero de Actas Proyectos evaluados Proyectos viables Tipo 1 Proyectos viables Tipo 2 Proyectos no viables Tipo 1 Proyectos no viables Tipo 2

CANTIDAD
38 38 249 102 21 94 32

Total proyectos viables

123

Lo anterior significa que de 249 proyectos evaluables, 123 fueron declarados viables, es decir el 49.39%, en tanto que 126, que representa el 50.62%, prcticamente la mitad de los asuntos objeto de evaluacin, no surtieron esta segunda fase, aspecto que generara una nueva alerta tanto para la interventora del MADR en este convenio como para el Comit Administrativo. Para los casos que nos ocupa analizar, de 23 proyectos, 8 de ellos, como a continuacin se relacionan, fueron declarados no viables por el par evaluador, en tanto que los restantes son viables condicionados, es decir, presentaron observaciones.

Departamento Cesar

Magdalena

Proyecto Vizu Banavica Vicalavi Vibeich Campo Grande 1 Campo Grande 3 Maria Luisa 1 Maria Luisa 3

18. Panel expertos

En el informe de avance No. 3 del IICA se indic que luego del anterior resultado y Con nfasis en los principios de equilibrio y rigor tcnico, los otros 126 documentos de proyectos pasaron a una nueva ronda de anlisis por un nuevo panel.(Negritas fuera del texto original). Los resultados fueron expuestos as:
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Se revisaron 32 proyectos tipo 2, de los cuales para cuatro proyectos se determin su viabilidad. Sobre los otros 28 proyectos se pudo concluir que las conclusiones y observaciones expuestas en los paneles de evaluacin y en los informes son suficientes para confirmar la decisin de no viabilidad. Se revisaron 94 proyectos tipo 1 declarados no viables durante la etapa de evaluacin, de los cuales para 35 proyectos se determin su viabilidad. Se confirm la decisin sobre los otros 59 proyectos, por cuanto las justificaciones expuestas por los pares evaluadores en sus informes y los motivos del panel de evaluacin, son suficientes para confirmar la no viabilidad. El balance final de la revisin es el siguiente: Total proyectos revisados: 126 Proyectos Tipo 2: Revisados: 32 Proyectos Tipo 1: Revisados: 94 59

Viables: 4 Viables: 35

No viables: 28 No viables:

Respecto a los departamentos de ejecucin de los casos cuestionados en el pliego de cargos, esto es Cesar, La Guajira y Magdalena, el resultado final es el siguiente, que incluye los 8 proyectos anteriormente sealados como no viables, que finalmente el panel de expertos los declar viables.
Departamento de ejecucin Tipo Proy Total Presentados / Radicados No evaluable Subsanable Evaluable Viable No viable

Cesar La Guajira Magdalena

1 2 1 2 1 2

32 0 13 0 41 1

1 0 0 0 41 1

31 0 13 0 41 0

31 0 13 0 41 0

19 0 12 0 37 0

12 0 1 0 4 0

19. Calificacin y portafolio

Los proyectos declarados viables surtieron el proceso de calificacin para finalmente conformar el portafolio de proyectos que sera presentado al Comit Administrativo del convenio 055 de 2008. La calificacin de los proyectos cuestionados fue la siguiente.

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CALIFICACION DE PROYECTOS TIPO 1 Y 2 CONSIDERADOS VIABLES CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE 1 - 2008


Orden
Nit o CC Proponente CC NIT Proponente

ORGANIZADAS POR CALIFICACION EN ORDEN DESCENDENTE


Valor solicitado Hectrea Familias 97,90 1 92,50 105,30 97,70 106,00 106,50 103,00 96,50 98,50 70,10 106,00 91,50 91,90 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 409.196.992 398.563.545 440.169.369 414.920.040 445.606.736 448.151.912 442.938.550 418.881.425 435.634.646 348.718.229 463.208.074 436.845.138 438.752.694 Valor del Proyecto 511.496.240 498.204.431 557.176.417 518.650.050 564.059.159 567.280.901 560.681.709 523.601.781 551.436.261 435.897.786 579.010.092 546.056.423 548.440.868 Valor Total calificacin Valor Acumulado Contrapartida Apoyo 102.299.248 490 33.325.735.873 99.640.886 117.007.048 103.730.010 118.452.423 119.128.989 117.743.159 104.720.356 115.801.615 87.179.557 115.802.018 109.211.285 109.688.174 479 476 469 467 460 447 442 440 428 386 376 373 34.506.911.861 34.947.081.230 38.150.835.981 38.976.645.646 40.245.208.511 45.065.918.259 45.484.799.684 47.120.434.330 49.330.514.138 55.870.910.333 57.827.954.746 58.686.707.440

Departamento
La Guajira

Municipio
Riohacha Riohacha Algarrobo Riohacha Algarrobo Algarrobo Algarrobo Zona Bananera Algarrobo San Diego Riohacha San Diego San Diego

NOMBRE DEL PROYECTO


FINCA LAS MERCEDES (PARTE 1) FINCA LAS MERCEDES (PARTE 2) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 4) FINCA LAS MERCEDES (PARTE 5) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 1) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 2) FINCA CAMPO GRANDE (PARTE 5) FINCA MARIA LUISA (PARTE 3) FINCA CAMPOG RANDE (PARTE 3) FINCA RIO GRANDE FINCA LAS MERCEDES (PARTE 4) FINCA LA FLORIDA FINCA ARROYO CLARO

74 819000684-9 NIT ECOBIO COLOMBIA LTDA 77 12560923 78 36533673 82 85461931 84 12527717


LUIS MIGUEL C.C. DIAZGRANADOS C.C. VERGARA

La Guajira Magdalena La Guajira

MARIA CLARA FERNANDEZ DE SOTO

C.C. JESUS CARREO GRANADOS

88 36669187 92 819001521-1 93 12554788 C.C. GUSTAVO SOLANO TRIBIN 96 100 114 118 120
7141557 9000669485 819003792-1 8190031572 900203817

C.C. HUAN MANUEL DAVILA JIMENO Magdalena ANA MARIA DAVILA FERNANDEZ DE C.C. SOTO Magdalena NIT AGROINDUSTRIAS JMD Y CIA S.C.A. Magdalena
Magdalena

JUAN MANUEL DAVILA FERNANDEZ C.C. DE SOTO Magdalena NIT MEVICALA S.A. Cesar NIT C.I. LA SAMARIA S.A. NIT INMOBILIARIA KASUMA NIT VICALVI S.A.
La Guajira Cesar Cesar

HASTA AQU SE FINANCIABA CON EL PRESUPUESTO DE LA VIGENCIA 2008 $58,960,031,346


121 122 124 125 127 128 130 131 132
85453892 13877016 9002029117 8305024539 9000669492 819003158 9002038184 9002038217 9002050661 C.C. NICOLAS SIMON SOLANO TRIBIN C.C. GUILLERMO BARRIOS DEL DUCA NIT VICALA S.A. NIT BANAVICA S.A. NIT SANVI S.A. NIT CONSTRUMUNDO S.A. NIT SOVIJILA S.A. NIT VIBEYCH S.A. NIT VIZU S.A.
Magdalena La Guajira Cesar Cesar Cesar Cesar Cesar Cesar Cesar Zona Bananera Riohacha San Diego San Diego San Diego San Diego San Diego San Diego San Diego FINCA MARIA LUISA (PARTE 2) FINCA LAS MERCEDES (PARTE TRES) FINCA PALMA NUEVA FINCA CALIFORNIA FINCA LA CAADA FINCA LA GRAN VICTORIA FINCA LA ESPAOLA FINCA LUCIANA FINCA MARIA LUISA

100,00 106,50 99,90 105,00 105,00 96,50 95,70 100,00 95,10

1 1 1 1 1 1 1 1 1

455.891.242 469.178.754 462.162.178 479.080.019 479.976.126 464.330.989 465.528.370 477.632.882 479.670.246

569.864.053 586.473.442 577.702.723 598.850.024 599.970.158 580.413.736 581.910.462 597.041.103 599.587.807

113.972.811 117.294.688 115.540.545 119.770.005 119.994.032 116.082.747 116.382.092 119.408.221 119.917.561

369 367 353 344 334 331 326 325 299

59.142.598.682 59.611.777.436 60.660.283.847 61.139.363.866 62.195.249.962 62.659.580.951 63.604.745.067 64.082.377.949 64.562.048.195

68.615.217.893 91.393.730.714 22.778.512.821

20. Informes de viabilidad de los proyectos.

En el informe de avance No. 3 del IICA se indica que De conformidad con lo establecido en el numeral 4.6. de los trminos de referencia de la Convocatoria de Riego y Drenaje del Programa AIS, previamente a la suscripcin de los acuerdos de financiamiento los proponentes de proyectos elegibles debe realizarse una visita a terreno, a la que concurrir el interventor, conjuntamente con el (los) postulante (s). Con base en la visita realizada por la firma interventora durante la semana del 16 al 21 de junio de 2008, se realiz un contacto directo con cada uno de los ejecutores de los proyectos elegidos y se hizo una verificacin preliminar en campo de la coherencia que deba observarse entre la informacin presentada por el ejecutor, frente a la situacin real de los terrenos y la ejecutabilidad del proyecto, correspondiente a la primera visita de interventora.
21. Acreditacin de requisitos para la asignacin del apoyo y elaboracin de acuerdos de financiamiento.

El IICA en el tercer informe de avance indic que Para la firma de los Acuerdos de Financiamiento, los Ejecutores de cada uno de los proyectos previamente debieron dar cumplimiento a los requisitos precontractuales, esto es: Resolucin de concesin de aguas expedida por la autoridad ambiental competente, []. Es de anotar que los acuerdos de financiamiento solo podrn ser firmados por los proponentes cuando el Coordinador del Convenio 055 lo autorice, toda vez que previamente se debe hacer la verificacin de que todos los documentos mencionados se encuentran ya en poder de la unidad ejecutora. El informe de avance No. 4 del IICA al MADR, de fecha 1 de septiembre de 2008, para el bimestre Julio Agosto, con corte al 25 de agosto de 2008, respecto a la convocatoria 1 de 2008 presenta el cuadro 3 contentivo de la proyectos
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declarados viables donde seala los datos identificadores del proyecto, el nmero de acuerdo, el valor del proyecto, valor solicitado, la contrapartida, el porcentaje de contrapartida, las hectreas beneficiadas y las familias beneficiadas. Los dems aspectos del informe hacen alusin a la convocatoria 2 de 2008. En este bimestre el comit no se reuni. Solo lo hizo hasta el 1 de octubre de 2008 con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hacen traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 4. El informe de avance del IICA No. 5, de fecha 4 de noviembre de 2008, para el bimestre septiembre octubre y con corte al 25 de octubre de 2008, presenta el seguimiento a la ejecucin de los acuerdos de financiamiento. Explica que en el periodo de agosto 26 a octubre 26 de 2008 se rindieron 8 informes semanales y presenta el porcentaje del desembolso realizado, el de inversin y el de obra. Igualmente informa sobre las visitas de seguimiento realizadas a los proyectos beneficiados en la convocatoria 01 de 2008, como consecuencia de ello se realizaron 112 visitas de seguimiento a los proyectos cuyas actas reposan en las carpetas de los proyectos. Informacin que se convierte en insumos para que el comit administrativo, si as lo hubiera dispuesto, poda ahondar de manera selectiva, al menos revisar algunas actas de evaluacin. All tambin se seala que durante el periodo correspondiente al presente informe, diferentes ejecutores han presentado ante sus respectivas firmas interventoras, solicitudes de cambio a los proyectos originalmente presentados, por diversos conceptos, entre ellos, reinversiones producto de los descuentos en los materiales de construccin, cambios de hectreas y, o, familias beneficiarias, etc. Otro aspecto para el comit administrativo, pues las solicitudes de cambio a los proyectos son un punto para indagar al respecto y revisar las actas del comit de modificaciones. No se pude dejar todo a la deriva y solo en manos del IICA, pues la responsabilidad es compartida, no subsidiaria. De igual manera se le informa al MADR que en ese periodo se realizaron 7 prrrogas cuyas solicitudes fueron presentadas por parte del ejecutor ante el interventor. Un aspecto ms para indagar ante el comit de modificaciones que es quien finalmente toma la decisin frente al proceso. As mismo en el informe se menciona que de acuerdo al seguimiento que se est realizando a los proyectos de la convocatoria 1 de 2008 se han detectado inconvenientes en 41 proyectos que hacen parte de diferentes departamentos, razn por la cual no se ha podido iniciar su ejecucin. Nuevamente el IICA aporta al MADR ms datos para que los comit administrativo se interese en indagar que est pasando con la ejecucin de los proyectos, aqu se est reflejando las incidencias de las debilidades y la falta de control en el proceso de seleccin de los proponentes.

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En el folio 6670 del cuaderno principal No. 23 el IICA le comunica al MADR que los proyectos de Construmundo S.A, Vicala S.A., Vizu S.A., Sanvi S.C.A., Mevicala S.C.A., Sovijila S.A., Vicalavi S.A., Banavica S.A., Vibeych S.A., todos del departamento del Cesar y que corresponden a la Hacienda San Diego, de acuerdo al problema planteado por la interventora consider que el diseo del proyecto presenta inconsistencias, igual observacin se hizo para los ejecutores de Las Mercedes 1, 2, 3, 4, y 5 en el departamento de La Guajira. En total 15 proyectos de los 23 cuestionados en el cargo, es decir el 65,21%, luego no pueden decir los miembros del comit administrativo que no fueron informados. En este bimestre el comit administrativo se reuni el 1 de octubre de 2008 con el fin de autorizar la apertura de la segunda convocatoria y se hacen traslado de recursos para una mayor eficiencia en el gasto y en la asignacin de subsidios, y posterior a la fecha del informe, se rene el 19 de enero de 2009, como consta en el acta No. 6 con el fin de adoptar decisiones sobre proyectos en Cauca y Boyac y autorizan al IICA para que realice ajustes y modificaciones a la unidad ejecutora, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 5. El informe de avance No. 6 del IICA, de fecha enero 6 de 2009, para el periodo Noviembre Diciembre, con corte al 25 de diciembre de 2008, puso en conocimiento las acciones de seguimiento a la ejecucin de los proyectos. Indic que en el periodo se presentaron 8 informes de avance semanal, 7 proyectos del Valle del cauca cambiaron su rea mediante actas de comit de modificaciones; se realizaron 70 visitas de seguimiento a los proyectos por parte de los tcnicos regionales, se presentaron solicitudes de modificacin y como resultado se elaboraron 24 actas de modificacin que hacen parte integral del acuerdo de financiamiento suscrito entre el ejecutor y el IICA. Respecto a los proyectos cuestionados. A folio 6732 del cuaderno principal No. 23 se mencionan los siguientes proyectos: Finca las Mercedes parte 4, objeto de la modificacin: Por errores cometidos en la topografa hubo la necesidad de redisear el proyecto; Finca las mercedes, parte 2, la misma observacin; Fincas Las Mercedes parte 1, 3 y 5 la misma observacin (ver folio 6733 c.p. 23). En consecuencia hay una clara advertencia para que el comit administrativo se pronuncie, al menos indague qu pas con la evaluacin de los proyectos, por qu en ese momento no se advirtieron estas situaciones, adoptar correctivos, sugerir mejoras, etc. Tambin en el informe se indica que se realizaron 26 prrrogas que hacen parte integral del acuerdo de financiamiento. En el acpite 6 (folio 6739 a 6741 del c.p. 23) se menciona que se han detectado inconvenientes en 42 proyectos y por tal razn no han podido iniciar su ejecucin. Ntese que los acuerdos de financiamiento fueron suscritos el 3 de julio de 2008 y al corte del informe de avance, es decir, 25 de diciembre, no se haba iniciado la ejecucin de estos proyectos. Frente a los proyectos cuestionados se anota lo siguiente: Para Las Mercedes partes 1 a 5 se indica que la falta de informacin y la existencia de datos errneos de topografa obligaron al rediseo del proyecto y por ende a nuevos cronogramas de ejecucin de obras y desembolsos. Ntese que en el
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anterior informe tambin le haban advertido al MADR inconvenientes con estos proyectos en La Guajira. Para los proyectos de Campo Grande 1 a 5 se indic que las actividades de replanteo no se desarrollaron en el tiempo previsto, por lo tanto las obras se retrasaron del cronograma significativamente. El comit administrativo se rene el 19 de enero de 2009, como consta en el acta No. 6 con el fin de adoptar decisiones sobre proyectos en Cauca y Boyac y autorizan al IICA para que realice ajustes y modificaciones a la unidad ejecutora, sin que se hubiera hecho ningn pronunciamiento o impartido alguna instruccin frente a los temas objeto del informe de avance No. 6. El informe de avance No. 7 del IICA de fecha 6 de marzo de 2009, para el bimestre Enero Febrero de 2009, con corte al 25 de febrero de 2009, presenta el seguimiento a la ejecucin de los acuerdos de financiamiento. Respecto a los proyectos cuestionados en el auto de cargos indica que los siguientes fueron objeto de modificacin: KAZUMA, CONSTRUMUNDO, BANAVICA, MEVICALA, SANVI, VICALA, VICALAVI, SOVIJILA, VIBEYCH, VIZU, para todos ellos la causa o el objeto de modificacin fue descrito as: Construccin de una sola obra civil de toma (bocatoma lateral, desarenador y caseta de bombeo). El comit de modificaciones indico que la solicitud fue viabilizada siempre y cuanto se cumplan los requerimientos y las aclaraciones tcnicas establecidas por el comit. (fl. 269 c.a. 114). A folio 272 se indic que 34 proyectos han presentado dificultades, entre los cuales se encuentran los anteriormente mencionados en el departamento de Cesar, el problema es el siguiente: El ejecutor no cumpli con las metas fsicas establecidas en el cronograma de obras del proyecto, justificado en las inundaciones presentadas en la zona durante el mes de enero y por el desarrollo del comit de modificaciones en el mes de febrero. El anlisis en precedencia demuestra que la conducta es tipifica, esta objetivamente probada, por tanto definitivamente se califica la falta como grave previa las siguientes consideraciones:

6. La responsabilidad del disciplinado como miembro del comit administrativo se derivada tanto para el Convenio 055 de 2008 como para las convocatorias que surjan del mismo. La responsabilidad atribuida al disciplinado, en su condicin de miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008 comprenda no solo el convenio sino las convocatorias de riego y drenaje adelantadas por el IICA, al estar prevista como un objetivo tanto general como especfico. En ella se dice: el presente convenio tiene por objeto la cooperacin cientfica y tecnolgica entre EL MINISTERIO, EL INCODER Y EL IICA, mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita la asignacin de recursos de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere el artculo 92 de la

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Ley 1152 de 2007 y dentro de sus objetivos especficos se indica: ..2.Implementar y operar la convocatoria pblica de riego y drenaje. No puede concebirse el convenio marco, sin las herramientas que permitan cumplir su objetivo. No puede imaginarse el ejercicio de las labores de DIRECCIN, SEGUIMIENTO y EVALUACIN del presente convenio por parte del Comit Administrativo, del cual formaba parte el disciplinado, sin supervisar el desarrollo de las convocatorias, mxime cuando, conforme a la clusula sexta del convenio, entre las obligaciones del IICA del IICA tiene a su cargo la implementacin y operacin de la convocatoria pblica de riego y drenaje, de conformidad con las disposiciones que sobre el particular expidan el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y el INCODER; el impulso de todas las etapas necesarias para el correcto desarrollo de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje. Pensar de manera contraria sera un despropsito y dejar sin atencin y supervisin el eje central del objeto del convenio, que como ya se indic no es otro que la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego, todo con un nico fin de mejorar las condiciones de riego para promover un incremento en la productividad y en la competitividad del sector agropecuario. No puede bajo ninguna ptica pretender que el marco de responsabilidades de los miembros del comit administrativo del convenio 055 fuera exclusivamente para el convenio y no para las convocatorias que surgan del mismo. Son inescindibles, inseparables sus obligaciones. No puede el convenio cumplir sus objetivos sin la ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje y sta no tendra razn de ser, ni subsistira por si misma si su propsito no fuera ser el instrumento que permita a todos los productores agropecuarios presentar proyectos de construccin y/o rehabilitacin de sistemas de riego y drenaje que requieren cofinanciacin para su ejecucin, esto como parte activa que coadyuva y fortalece el componente de apoyo a la competitividad en el seno del programa Agro Ingreso Seguro AIS-. Aceptar tesis contraria sera permitir la desnaturalizacin de la labor de direccin, seguimiento y evaluacin a cargo de los miembros del comit administrativo, que comporta claramente una supervisin administrativa, desproteger los recursos pblicos invertidos, desamparar el inters pblico y descuidar la satisfaccin de las necesidades colectivas. Las funciones de verificacin documental, filtro operativo, evaluacin de proyectos y calificacin de los mismos a cargo de la unidad ejecutora del IICA, no son bice para que el Comit Administrativo deje en plena liberalidad y autonoma al ejecutor del convenio, ello no implica que se convierte en un convidado de piedra, aunque tampoco en una piedra en el zapato o duplique las actividades propias del contratista o cooperante, para el caso concreto. Durante la ejecucin del convenio, los servidores pblicos designados para cumplir una alta responsabilidad frente al convenio, como lo es el ejercicio del poder de direccin, vigilancia y control sobre el cumplimiento de las prestaciones y obligaciones a cargo del contratista o cooperante tiene una finalidad primersima, asegurar la realizacin del objeto
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contratado, la salvaguarda de los recursos pblicos y por esta va los cometidos estatales. La vigilancia permanente sobre el desarrollo del trabajo de los ejecutores de las diferentes actividades y obligaciones pactadas entre las partes, no implica realizar este mismo trabajo, pero s implica tener la suficiente idoneidad y compromiso para constar el cumplimiento de las condiciones convenidas para adoptar decisiones, definir soluciones, no solo frente a aquello que se le informa sino tambin frente a los hallazgos que adviertan o las inquietudes que puedan surgir con fundamento en el anlisis de los diferentes reportes que les rindan los cuales les proporcionan elementos de juicio y soportes fcticos que solo se obtienen si se hace un buen y juicioso ejercicio de lectura y consulta de los mismos. No hay que olvidar que el contratante, el Estado, la Administracin Pblica tiene a su cargo la direccin y manejo de la actividad contractual con plenas facultades para intervenir y actuar en ella.
7. El disciplinado como miembro del comit administrativo incumpli con las funciones de direccin, seguimiento y evaluacin del Convenio 055 de 2008.

A lo largo de esta providencia se detall de manera especfica y puntual el incumplimiento por parte del disciplinado de las funciones sealadas en la clusula quinta del convenio 055 de 2008 y en el Manual de Interventora del MADR (Ver acpite 4.3.1.) y en aplicacin de lo dispuesto en el artculo 129 del Cdigo Disciplinario nico, de oficio, se orden practicar visita al MADR con el fin de obtener copia de los documentos alusivos a solicitudes, directrices, auditoras, visitas u otras actividades realizadas por el comit administrativo 055 de 2008, sin encontrar documento alguno que permita demostrar que adems de las decisiones adoptadas a travs de las actas de comit administrativo hayan realizado otras actuaciones en torno al convenio 055 de 2008, ejecutado algn revisin, anlisis o rendido concepto en relacin con los informes que presente el IICA con respecto a la ejecucin del convenio481, o impartido instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas para garantizar la adecuada correspondencia con los lineamientos de poltica sectorial.482, para adelantar los procesos de contratacin que se requieran para la correcta ejecucin del convenio 483 y las dems que se orienten a la correcta y adecuada ejecucin del convenio484 La DIRECCIN, SEGUIMIENTO y EVALUACION del convenio 055 a cargo del comit administrativo, como lo contempla la clusula quinta del convenio, no puede ser un labor ajena a la Norma Tcnica de Calidad en la Gestin Pblica NTCGP 1000:2009, ni a la poltica de calidad de la entidad, exige un control de calidad, identificando posibles riesgos e impactos en cada uno de los procesos objeto de seguimiento, vigilancia y control, orientado a la prevencin de situaciones de crisis que puedan inferir en el cumplimiento de los objetivos
481

Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 2. 482 Manual de Interventora versin 2006, Numeral 6, letra ii. Manual de Interventora versin 2008 numeral 8.1, letra ii 483 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 3 484 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 5

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institucionales, a resguardar los recursos contra la materializacin de riesgos y asegurar la satisfaccin y necesidades de los beneficiarios. Est caracterizada por una presencia vigilante y participativa que en el ejercicio del control de calidad como herramienta estratgica se aplique la secuencia Planear, Hacer, Verificar y Actuar. Para su desarrollo eficaz y eficiente es importante tener en cuenta entre otros aspectos, los siguientes, que a su vez estn contemplados en el Manual de Interventora del MADR: g) La realizacin de un completo, riguroso, serio y juicioso anlisis de los documentos previos del contrato o convenio, del texto completo del contrato o convenio, las obligaciones del contratista o cooperante, su cronograma de ejecucin, el plan operativo, los informes de avance y en general todos los documentos que se produzcan durante la ejecucin del contrato o convenio, hasta su liquidacin. h) La implementacin de controles, visitas tcnicas, reuniones peridicas con el contratista, verificacin de los informes de avance, validacin de la informacin recibida a travs de muestras aleatorias, listas de chequeo o auditoria de campo, si es del caso, exigencia de informacin que estime pertinente al contratista, todo ello con el objeto de generar alertas tempranas frente a los atrasos, modificaciones, incumplimientos parciales o totales de las obligaciones del contratista, as como de las posibles irregularidades que se presenten durante la ejecucin del convenio. i) La recomendacin oportuna de medidas pertinentes para solucionar las situaciones advertidas, la imposicin de clusulas excepcionales, la sugerencia de hacer efectivas las plizas y la generacin de planes de contingencia o de mejora entre otras acciones correctivas o sancionatorias segn el evento planteado, velando siempre por el buen manejo e inversin de los recursos pblicos y el cumplimiento por parte del contratista o cooperante de las especificaciones tcnicas y calidad del objeto contractual.
8. La verificacin por parte de la unidad ejecutora del IICA de cumplimiento de los 485 requisitos mnimos de los proyectos, entre ellos la concesin de agua , no es excluyente del ejercicio de las obligaciones del disciplinado como miembro del comit administrativo.

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El Ingeniero Hidrlogo, AGUSTIN HERRERA y experto de la unidad ejecutora del IICA, sobre el tema de la concesin de aguas manifest lo siguiente: El tema de la concesin de aguas bsicamente si no se cumpla en la presentacin del proyecto, en el anlisis del proyecto se permita que se presentara hasta antes dela firma del acuerdo de financiamiento, teniendo en cuenta que las corporaciones se tomaban tiempos largos para otorgar esas concesiones. Evidentemente se revisaban y si por algn motivo no se cumplan se indicaba que deba de ajustarse a los trminos de referencia, es decir, presentar la concesin antes de la firma del acuerdo de financiamiento. (Respuesta a la pregunta 36, pgina 19 de la declaracin () El tema de la concesin de aguas independientemente que se presentara para varios proyectos siempre se consider que deba presentarse hasta antes de la firma del acuerdo de financiamiento, especficamente para cada proyecto, algunos proyectos tomaban agua de algn canal, otros formaban parte de distritos de riego, pero todos deban de presentar la concesin de agua para el proyecto antes de la firma del acuerdo. (Respuesta a la pregunta 37, pgina 19 de la declaracin) Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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La distribucin al interior del IICA de roles y tareas para el cumplimiento de sus obligaciones en el marco del convenio 055 de 2008 no es excluyente del ejercicio de las obligaciones del disciplinado como miembro del comit administrativo, porque si bien es cierto como lo afirma el Dr. JULIAN GOMEZ en su declaracin, que los protocolos diseados para evaluar los proyectos con base en los trminos de referencia de la convocatoria de riego y drenaje, tambin lo es que en el primer informe de AVANCE rendido ante los comits administrativo e interventor se puso en conocimiento esta metodologa, de ah que se tena el conocimiento de la mecnica para adelantar estas convocatorias. Adicional e ello el Dr. GOMEZ al preguntarle puntualmente por la obligacin que tenan los miembros del comit administrativo consistente en revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes que presente el IICA con respecto a la ejecucin del convenio, anot que en esas reuniones tena asiento el Representante del IICA y por intermedio de l se deba suministrar la informacin relacionada con la ejecucin del convenio, adems el IICA tena la obligacin de remitir informes peridicos a los interventores del Convenio. Por su parte, el Dr. DANIEL MONTOYA, quien se desempe como coordinador de la unidad ejecutora del IICA, en el testimonio de que rindi por solicitud del implicado JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, explic con detalle el contenido y periodicidad de los informes remitidos al Ministerio por el IICA. En otras pruebas relacionadas con ese hecho, y que obran dentro del expediente como son los testimonios del Ingeniero JAIRO CANO GALLEGO, Coordinador Tcnico de la Unidad Ejecutora del IICA, guarda coherencia con lo expuesto por los doctores GOMEZ y MONTOYA cuando se refiere a que tiene entendido que el coordinador del Convenio, Daniel Montoya y el Representante del IICA JORGE CARO eran los canales formales para interactuar con el programa, el comit administrativo y el viceministro de agricultura cuando fuera del caso, declaraciones, todas stas, que se acompasan con lo establecido en la obligacin No. 12 para el IICA: Designar a un funcionario de EL IICA que acte como interlocutor ante EL MINISTERIO, EL INCODER y ante el Director de la Unidad Coordinadora del Programa Agro Ingreso Seguro AIS. Luego haba una conexin directa entre el disciplinado como miembro del comit administrativo con las acciones que adelantaba el IICA para la ejecucin de la convocatoria I de 2008, no solo a travs de su mximo representante en Colombia quien en el interrogatorio que voluntariamente absolvi manifest que exista una comunicacin permanente entre la Unidad Ejecutora y la Unidad Coordinadora del Convenio, sino a travs de los informes que elaboraba el IICA, respecto de los cuales le corresponda hacer el correspondiente anlisis, en desarrollo de sus funciones como miembro del comit administrativo, esto en aplicacin de los roles establecidos para el MADR en el Plan Operativo del Convenio. Como se puede observar y atendiendo el fundamento normativo que describe los roles para el MADR, ejecutados por el comit administrativo como se desprende de las clusulas cuarta y quinta del convenio, es aceptable compartir las
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afirmaciones que hace el Dr. JAIRO CANO GALLEGO, cuando indica que En cuanto yo conozco y entiendo la declaratoria de elegibilidad de los proyectos era una decisin del gobierno en cabeza del MADR y a travs de un comit administrativo del convenio entre el MADR y el IICA. Desconozco las personas que intervenan en ese comit y los procedimientos que ellos seguan, pero la decisin que sala de all era la decisin de elegibilidad y la asignacin de recursos. Ms adelante hace la siguiente aclaracin: Dado que el portafolio entregado por el IICA era una propuesta de viabilidad y que la decisin de elegibilidad se haca en el comit administrativo, yo entiendo que el comit pudo haber declarado desierta la convocatoria, pudo haber ordenado una nueva evaluacin por otros evaluadores, pero no conozco que nunca se ha ya hecho, excepto en el 2009 que ordenaron la suspensin., pues estas afirmaciones son producto de un entendimiento claro de lo expuesto en el convenio 055 de 2008 y en los trminos de referencia.
9. Se encuentra demostrado que el disciplinado de haber realizado oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio 055 de 2008 hubiera advertido las falencias y debilidades que presentaban los proyectos e impartido las instrucciones para asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado.

La supervisin formal consiste en la verificacin del cumplimiento de los requisitos que sean necesarios e indispensables para la ejecucin y desarrollo del objeto contratado. La supervisin material consiste en la comprobacin y certificacin de la efectiva y real ejecucin y cumplimiento del objeto contratado.486 Si el contratista no le reporta al contratante las irregularidades, los atrasos o falencias que est presentando en la ejecucin del objeto contratado, no exime de responsabilidad a quien dirige, supervisa y evala el desarrollo y cumplimiento del contrato o convenio de identificar debilidades y oportunidades, as como las fortalezas y amenazas, advertirlas oportunamente y proponer las soluciones necesarias, plantear alternativas de mejora o adoptar los correctivos eficaces. Al analizar las actas de comit administrativo se advierte que el implicado como integrante del Comit se limit a dar el visto bueno a los informes presentados por el Comit Interventor y a autorizar al IICA para realizar las diferentes contrataciones requeridas para operativizar el convenio, pero en ellas no aparece que el implicado haya realizado revisiones detalladas, serias, juiciosas y permanentes sobre las actividades que estaba cumpliendo el IICA, ni exigi del Comit interventor, en el cual apoyaba su funcin, mayor control y seguimiento a las mismas para de esa manera, conocer el avance y ejecucin de la convocatoria, y determinar si las labores se estaban ejecutando con apego a lo dispuesto en los trminos de referencia aprobados por el Ministerio. En consecuencia, para el Despacho est claro que el implicado tena el deber de cumplir unas funciones precisas, contempladas en la ley, en el convenio y en los
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Procuradura Delegada para la Moralidad Pblica. Fallo de primera instancia proferido el 27 de abril de 2007 en el radicado No. 162-97771-04

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manuales, como ya se explic. Precisamente la supervisin, la vigilancia, la evaluacin, el control de un convenio o contrato, segn el caso, es detectar situaciones que lo pongan en riesgo, advertirlas oportunamente, porque de lo contrario se dejara toda la responsabilidad de la direccin del proceso contractual en cabeza del contratista.
10. Las omisiones a los deberes funcionales endilgados al disciplinado efectivamente permiti que el IICA suscribiera los acuerdos de financiamiento de los proyectos cuestionados.

Para el despacho resulta evidente que el IICA suscribi unos Acuerdos de financiamiento con desconocimiento de los requisitos sealados en los trminos de referencia, de conformidad con el numeral 4.3 causales de rechazo. Sin embargo, a pesar de que los trminos de referencia contemplaban la posibilidad de que el IICA, dentro de la etapa de evaluacin solicitara subsanaciones, en el trmino previsto en el numeral 4.7 de los citados trminos; esto es, hasta antes de la firma del acuerdo de financiamiento, dichas subsanaciones no fueron atendidas en tiempo, segn se desprende del requerimiento de la interventora y de las respuestas ofrecidas por los beneficiarios de los proyectos, quienes las presentaron, con posterioridad a la firma de los Acuerdos de Financiamiento. Es decir, que los Acuerdos de Financiamiento a los que se ha hecho alusin, se suscribieron sin el cumplimiento de los requisitos mnimos previstos en los trminos de referencia aprobados por el Ministerio, para la operatividad de la convocatoria pblica de riego y drenaje. Sin que los funcionarios integrantes del comit administrativo se pronunciaran en ejercicio de las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008. Todas esas inconsistencias, que no fueron subsanadas en trmino por los proponentes de los proyectos, ocasionaron -como claramente lo dej sealado la interventora-, el rediseo de los mismos; procedimiento que a su vez gener retrasos en los cronogramas de obra, y prrrogas reiteradas de los Acuerdo de Financiamiento, tal y como consta en las actas de comit de modificaciones y cambio de especificaciones de cada uno de los proyectos, relacionadas en el acpite de pruebas de los cargos. El implicado como integrante del Comit Administrativo, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas. Igualmente, en el convenio 055/08, se le asigna la funcin de direccin, seguimiento y evaluacin del convenio, en cuyo cumplimiento deba -entre otras tareas-, revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funciones que no fueron debidamente cumplidas, en razn a que si bien dicho comit, conoci los informes rendidos por el IICA y por el Comit interventor del Ministerio, de acuerdo a las Actas respectivas, no verific, ni analiz la informacin all contenida, ni realiz sugerencia o
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recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, pues, simplemente se limit a hacer una sntesis del informe del Comit Interventor, sin ningn reparo; es decir, no se pronunci ni adopt las medidas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en el desarrollo del objeto del convenio. El estatuto contractual, en su artculo 4 numeral 4, en referencia a los derechos y deberes de las entidades en la consecucin de los fines, seala: Adelantarn revisiones peridicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promovern las acciones de responsabilidad contra estos y sus garantes cunado dichas condiciones no se cumplan. Las revisiones peridicas a que se refiere el presente numeral debern llevarse a cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el trmino de vigencia de las garantas. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenios 055 de 2008, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales y de la ley, estos deben cumplirse por el servidor publico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se considera que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Administrativo del convenio 055-2008, con el apoyo del Comit Interventor, era el rgano encargado de ejercer la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, a fin de asegurar que la ejecucin se desarrollara en las condiciones pactadas. Esas funciones, no las cumpli debidamente el implicado, como se demostr a lo largo de toda la exposicin hecha para cada uno de los proyectos. Conforme a lo expuesto podemos afirmar que JUAN CAMILO SALAZAR, como miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008, al no observar las funciones antes descritas, consagradas en el numeral 6 del manual de interventora versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8. Versin 02 MN-GJU-02 del 03-09-2008, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, incumpli con sus deberes como servidor publico, en este caso como Director de Desarrollo Rural y miembro del Comit Administrativo del convenio 055 de 2008, y con dicho comportamiento vulner el articulo 4 numeral 4 de la ley 80 de 1993, y el numeral 1 del artculo 34 de la ley 734 de 2002, que le impone cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en () la ley estatutos de la entidad, los reglamentos, los manuales de funciones () y las rdenes superiores emitidas por funcionario competente en concordancia con las funciones del comit administrativo sealadas en el Manual de Interventoria del MADR, versiones 2006 y 2008 y en la clusula quinta del convenio 055 de 2008 descritas en el acpite de normas violadas del pliego de cargos y analizadas y probadas en esta providencia.
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4.6.3.1.6. Respecto del convenio 037 de 2009. Analizada entonces la labor de la interventora y del comit administrativo como se dej reseado de manera antecedente, respecto del convenio 037 se observa lo siguiente: En el acta de No. 1 del 15 de enero de 2009, el comit administrativo autoriz al IICA para adelantar los procesos que permitiran contratar la realizacin de la cuarta fase de divulgacin del programa Agro Ingreso seguro AIS, la prestacin de los servicios de Call Center y Web Hosting; un proceso competitivo que permitiera contratar la firma que realizara el monitoreo de los medios del programa AIS, as como las contrataciones para integrar la unidad Coordinadora del programa AIS. En el mes de marzo, el Comit Administrativo, segn consta en acta No. 2 del da 5 del mismo mes, autoriz al IICA para contratar el diseo e implementacin de la pgina web del AIS, con cargo al rubro de imprevistos del Plan Operativo, as como la destinacin de recursos para el montaje de un stand en la Asamblea de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo BID a travs del cual se realizara la promocin y divulgacin del programa. En reunin celebrada el da 11 de marzo, el comit Administrativo consider necesario determinar la conformacin del comit Evaluador que verificara el componente tcnico de las propuestas que se presentaron dentro del marco de la licitacin pblica adelantada por el IICA, AIS-IICA 01-2009, con el objeto de garantizar la transparencia y objetividad en dicho proceso de seleccin, previendo la posible configuracin de conflicto de intereses entre los profesionales inicialmente designados para cumplir dicha funcin. En consecuencia, el Comit Administrativo conforma el Comit Evaluador con funcionarios del Ministerio e integrantes de la Unidad Coordinadora del programa, vinculados a travs del convenio 037 de 2009. El 30 de abril de 2009, el Comit Administrativo autoriza al IICA para organizar un taller sobre la implementacin del incentivo a la asistencia tcnica IAT. Para el mes de junio, se observa que el Comit administrativo realiz 3 reuniones, las cuales constan en las Actas nmeros 5 del 2 de junio de 2009, No. 6 del 11 de junio y No. 7 del 25 de junio. En la primera de ellas, el comit Administrativo autoriza la contratacin del Director y un tcnico de la Unidad Coordinadora del programa AIS, as como modificaciones al Plan Operativo, reduciendo en $440.000.000 el rubro correspondiente a imprevistos, para adicionar al rubro de unidad coordinadora en 100 millones, divulgacin del programa en 240 millones y 100 millones al rubro de viticos; e igualmente autoriza con cargo al rubro de divulgacin, los recursos para que el programa participe en la feria Agrofuturo 2009. En la segunda reunin, se autoriza la contratacin de un consultor de la Unidad Coordinadora del programa AIS, y la contratacin de la distribucin del servicio de mensajes de texto, con cargo al rubro de divulgacin. El 25 de junio de 2009, esto
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es, en la tercera reunin del mes, el Comit Administrativo autoriza el apoyo para las elecciones del representante de los pequeos agricultores ante el comit intersectorial de Agro Ingreso Seguro AIS y la participacin del programa en el encuentro de los gobiernos en el Congreso Extraordinario de la ANUC y agroexpo 2009, y el montaje de un stand, con cargo al rubro de divulgacin. Slo hasta el 12 de agosto de 2009, el comit administrativo vuelve a reunirse para autorizar al IICA la contratacin del proceso de administracin y mantenimiento de la pgina web de Agro Ingreso Seguro, la participacin en la feria Agro del pacfico, y realizar algunas contrataciones para integrar la unidad coordinadora. Conforme a lo anteriormente transcrito, es claro que en dichas actas, solo constan las autorizaciones otorgadas al IICA, para contratar los integrantes de la unidad Coordinadora; la participacin en distintas ferias y eventos; la implementacin de la pgina web y la realizacin de la cuarta fase de divulgacin del programa, sin que en las mismas, se aprecie la realizacin de reuniones para revisar el avance del respectivo convenio, o para analizar los informes que deba presentar el IICA respecto de su ejecucin; tampoco se observa directrices dadas por dicho comit, para orientar la correcta y adecuada ejecucin del objeto convenido. En cuanto a la funcin de anlisis que deba realizar el Dr. JUAN CAMILO SALAZAR como miembro del Comit Administrativo, a los informes rendidos por el IICA, no aparece constancia alguna de de cuenta ese hecho. La falta de direccin y seguimiento que el comit administrativo debi realizar al convenio resulta clara, debido a que no se tomaron las medidas oportunas y adecuadas para lograr los objetivos perseguidos con la contratacin, pues a pesar de que dicho comit a travs de lo consignado en los formatos de informes de interventora F04-MN-GJU-02 del comit interventor, - se enter de la demora en el proceso de la licitacin para la realizacin de la divulgacin del programa, ste, no se reuni para tomar las medidas oportunas para asegurar la adecuada ejecucin del convenio; no obstante, aparece que si lo hizo, para aprobar contrataciones de la unidad coordinadora, sin advertir que el proceso para contratar la divulgacin de todo el programa, presentaba retrasos que posteriormente ocasionaron la disminucin de los recursos del convenio, -segn consta en acta No. 10 de Comit administrativo de 13 de noviembre de 2009, obrante a folio 1099 a 1103 del cuaderno original No. 5-, al declararse desierta de la licitacin pblica a travs de la cual se pretenda contratar la firma que realizara la divulgacin del programa. El Comit Administrativo, como rgano de direccin y supervisin de los temas contratados, tena se reitera-, el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual estaba investido de facultades para impartir las instrucciones o recomendaciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas; y que de conformidad con la clusula tercera del convenio, deban constar en las Actas suscritas por sus miembros; recomendaciones que al parecer no fueron impartidas.

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De otra parte, es claro para la Procuradura, que el texto del convenio le asign al Comit Administrativo, -entre otras-, la revisin, anlisis y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funcin que al parecer no cumpli, pues ello no consta en las Actas respectivas; tampoco se observa que en ellas se haya hecho un anlisis a los informes del Comit interventor, los cuales eran presentados ante ese comit. Quiere decir -de acuerdo a las Actas-, que el comit administrativo no analiz la informacin del IICA, y tampoco la contenida en los informes de interventora, toda vez que no realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, ni se pronunci respecto de las mediadas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en la ejecucin del objeto del convenio. Los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenio 037 de 2009, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales de interventora y de funciones y de la ley, los cuales deban cumplirse por el servidor publico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se consider que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Administrativo del convenio 037 de 2009, con el apoyo del Comit Interventor, era el rgano encargado ejercer la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, a fin de asegurar que la ejecucin se desarrollara en las condiciones pactadas. Bajo ese entendido se observa que el Comit, se limit a autorizar al IICA para realizar las diferentes contrataciones requeridas, pero no aparece que haya realizado un seguimiento juicioso y permanente sobre las actividades desarrolladas por el IICA, para de esa manera conocer el avance y ejecucin del convenio, como era su deber. No obstante, para el Despacho, lo que se evidencia, es una falta de direccin y seguimiento del convenio, en razn a que si bien es cierto no se pudo adjudicar el contrato con el cual se pretenda realizar la socializacin y divulgacin del programa, tambin lo es, que uno de los objetivos especficos, previsto en el plan operativo del convenio, -cual era la divulgacin y socializacin del programa, que representaba ms de la mitad en la distribucin de los recursos-, no pudo cumplirse, independientemente del hecho de haberse declarado o no desierta la licitacin, pues solo hasta el 13 de noviembre de 2009 el Comit, ante la declaratoria de desierta de la licitacin, tom la decisin de efectuar una disminucin de los recursos del convenio; esto es, faltando tan solo dos meses para el vencimiento del plazo pactado en el convenio, sin que previamente hubiere tomado las medidas conducentes para evitar el incumplimiento de gran parte del objeto convenido. A dicha conclusin se llega, luego de analizarse el cronograma de actividades adelantadas por el IICA, en la cual se le autoriza, -mediante acta de comit administrativo No. 1 de 15 de enero de 2009 487- para adelantar la cuarta fase de
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Folio 50 a 52 anexo No. 5.


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divulgacin del programa Agro Ingreso Seguro AIS, con un presupuesto oficial de $3.500.000.000, haciendo especial nfasis, en la lnea especial de crdito, el Incentivo a la Asistencia Tcnica IAT. Incentivo a la Capitalizacin Rural ICR, y la convocatoria pblica de riego y drenaje. Las otras actividades que se ejecutaran con el presupuesto restante, corresponden a la contratacin de profesionales que integraran la unidad coordinadora del programa, el diseo de una pgina Web y la prestacin de servicios de un Call Center. Segn consta en el primer informe de avance presentado por el IICA, de marzo 30 de 2009488, el 17 de febrero de 2009 se public el proyecto de pliego de condiciones en la pgina Web del IICA y la informacin relacionada con el proceso, mediante aviso de prensa publicado en el Diario El Espectador. En el perodo comprendido entre el 16 de febrero y el 4 de marzo se presentaron observaciones al proyecto de pliego de condiciones, las cuales fueron respondidas en su oportunidad. El 4 de marzo, se dio apertura formal al proceso de licitacin No. AIS-IICA 001-2009 y se publicaron los pliegos de condiciones definitivos. El 9 de marzo se celebr audiencia de aclaracin y aclaracin a los pliegos de condiciones definitivos. El 10 de marzo de 2009 se publica la adenda No. 1 de los pliegos de condiciones y su correspondiente nota aclaratoria por medio del cual se modificaron los plazos del cierre y evaluacin del proceso licitatorio. De igual manara, se deja constancia en el citado informe, que de conformidad con el acta de comit Administrativo de marzo 11 de 2009 (Acta No. 03) 489 en atencin a que uno de los miembros del comit evaluador externo que iba a ser contratado por el IICA manifest inhabilidad para ejercer esa labor y con el

488 489

Folios 4785 a 4794 cuaderno 17. Folio 56 a 58 anexo 5 En efecto, si bien el IICA present en la audiencia de aclaracin del pliego de condiciones a los seores Gonzalo Antequera, Silvia Martnez y Guillermo Restrepo como los posibles evaluadores tcnicos del proceso, dada la inhabilidad planteada por Silvia Martnez en reunin sostenida el 10 de marzo de 2009 en las instalaciones del IICA, por el manejo de algunos asuntos de manera conjunta con uno de los asistentes a la misma audiencia de aclaracin, y previendo la posible configuracin de conflicto de inters entre los referidos profesionales dada las mltiples relaciones laborales y personales existentes en el correspondiente sector, resulta necesario determinar la conformacin del Comit Evaluador que estar a cargo de adelantar tales labores, garantizando la transparencia y objetividad de dicho proceso de seleccin. Teniendo en cuenta que las actividades cuya realizacin se pretende contratar como resultado de este proceso, corresponden a la cuarta fase de divulgacin del programa Agro Ingreso SeguroAIS las cuales deben guardar coherencia con las actividades desarrolladas durante las fases anteriores, el Comit Administrativo considera necesario que quienes evalen las distintas propuestas tcnicas que se presenten, sean profesionales vinculados al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y particularmente al programa Agro Ingreso Seguro-AIS, y que conozcan a profundidad la forma en que se ha divulgado y socializado dicha poltica pblica. En consecuencia, el Comit Administrativo determina que el comit evaluador que verificar el componente tcnico de las propuestas que se presenten dentro del marco de la licitacin pblica No. AIS-IICA-01-2009, estar conformada por el seor Carlos A. Garca Castro, jefe de comunicaciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y los seores Martha Herrera Velsquez, Herich Javier Frasser Garca, consultora y profesional, integrantes de la unidad Coordinadora del programa Agro Ingreso Seguro-AIS vinculados a travs del convenio 037 de 20098, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el IICA.
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propsito de precaver posibles conflictos de intereses se decidi conformar el comit evaluador con personal tcnico del Ministerio de Agricultura y del IICA. El 24 de marzo de 2009 se realiz la diligencia de cierre del proceso en la cual se dej constancia de la recepcin de 7 propuestas y posteriormente se procedi a la verificacin y evaluacin de las propuestas durante el plazo comprendido entre la fecha de cierre y el 31 de marzo de 2009, tiempo durante el cual no se solicitaron aclaraciones a ninguno de los proponentes. El segundo informe de avance del IICA490, de fecha junio 30 de 2009, da cuenta de los pagos efectuados a las personas contratadas de la unidad Coordinadora, y las nuevas contrataciones de profesionales de esa unidad. De igual manera, se dejo constancia que con respecto al proceso de la licitacin pblica No. AIS-IICA 001-2009, el 2 de abril de 2009 se present el informe de evaluacin por parte del comit asignado para el efecto y el da 3 se corri traslado por 5 das hbiles para que los proponentes presentaran observaciones al citado informe. El 13 de abril, se prorrog el plazo para realizar la audiencia de adjudicacin por dos das, programndose para el da 15 de abril de 2009 a las 8:00 a.m. Durante la diligencia se presentaron solicitudes de nulidad del proceso o declaratoria de desierto, recusaciones por conflicto de intereses contra uno de los miembros del comit evaluador, suspendindose la audiencia para el 22 de abril de 2009, la cual no se pudo llevar a cabo, programndose una reunin informativa el 29 de baril de 2009. Con el objeto de subsanar algunas inconsistencias y sanear el proceso de vicios formales que se haban presentado, se expidi el acto de saneamiento No. 1 del 16 de mayo de 2009, con el fin de correr nuevamente traslado a los proponentes; sin embargo, dado los cuestionamientos presentados, se consider necesario revocar todo el informe de evaluacin y reiniciar todo el proceso de designacin de un nuevo comit, expidindose para tal efecto una adenda. El 28 de mayo se publicaron las hojas de vida del nuevo comit, cuya labor se llevo a cabo entre el 16 y 30 de junio de 2009. Posteriormente, mediante adendas 3 y 4 del 12 y 24 de junio se modific el cronograma del proceso licitatorio establecindose como fecha para la audiencia el 15 de julio de 2009. Durante dicho lapso, el comit administrativo, en los meses de abril a agosto se reuni en 5 oportunidades, tres de ellas en el mes de junio, sin que se tratara el tema concerniente a la contratacin de la empresa que realizara la divulgacin y socializacin del programa. En efecto, veamos el contenido de dichas reuniones: ACTA No. 4. Abril 30 de 2009491. Firmada por el Viceministro de Agricultura JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, el Director de Comercio y Financiamiento/ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MARIO ANDRES SOTO ANGEL y el Representante del IICA en Colombia JORGE CARO CRAPIVINSKY.
490 491

Folios 4796 4803 cuaderno 17. Folio 59 a 60 anexo 5.


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Objeto: Autorizar la organizacin de un taller sobre la implementacin del incentivo a la asistencia tcnica IAT- dentro del marco del programa Agro Ingreso Seguro AIS. En el desarrollo de la reunin se seala que en aras a definir el modelo mas adecuado de asistencia tcnica el MADR viene desarrollando actividades junto con el DNP y el programa MIDAS de la agencia de cooperacin internacional USAID, para la identificacin de experiencias exitosas en la implementacin de buenas practicas agrcolas, medidas fitosanitarias, gestin y administracin de proyectos en diferentes zonas del pas. Es as que en las visitas que se han desarrollado en esquemas de asistencia tcnica, se haca necesaria la realizacin de un taller que sirva de apoyo metodolgico respecto a la implementacin del Incentivo a la Asistencia Tcnica-IAT, dentro del marco del programa AIS. En consecuencia, el Comit administrativo autoriza al IICA para que adelante las gestiones y efecte los gastos necesarios para la realizacin del evento. ACTA No. 5. Junio 2 de 2009492. Firmada por el Viceministro de Agricultura JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, el Director de Comercio y Financiamiento/ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MARIO ANDRES SOTO ANGEL y el Representante del IICA en Colombia JORGE CARO CRAPIVINSKY. Objeto, autorizar la contratacin del director y un tcnico de la Unidad Coordinadora del programa Agro Ingreso Seguro-AIS aprobar modificaciones al Plan Operativo y autorizar la participacin del programa en la feria Agrofuturo 2009. El Comit administrativo autoriza al IICA para que liquide el contrato suscrito con Julin Alfredo Gmez Diaz como asesor jurdico y de diseo de polticas pblicas del programa y proceda a contratarlo a partir de la fecha como Director de la Unidad Coordinadora del Programa hasta el 31 de diciembre, y se autoriza para que contrate a Lus Giraldo Ospina Catamuscay como tcnico en sistemas y computacin de la unidad coordinadora del programa, hasta el 31 de diciembre del ao en curso. El Comit de conformidad con la clusula cuarta del convenio 037/09 evala la necesidad de realizar una modificacin al Plan Operativo, para efectos de trasladar cuatrocientos cuarenta millones ($4000.000.000) de pesos a los rubros 1 (unidad coordinadora del programa $100.000.000), 2.1 (Divulgacin del programa AIS, $240.000.000) y 2.3 (Viticos $100.000.000), con las disponibilidad de los recursos del rubro 5 (imprevistos). Se autoriza al IICA para que con cargo al rubro Divulgacin del Plan Operativo, destine los recursos necesarios para que el programa participe y cuente con el montaje de un stand en la feria agrofuturo 2009 que se llevar a cabo los das 4 y 5 de junio para realizar la promocin y divulgacin del programa.

492

Folios 61 a 63 anexo 5.
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ACTA No. 6. Junio 11 de 2009493. Firmada por el Viceministro de Agricultura JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, el Director de Comercio y Financiamiento/ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MARIO ANDRES SOTO ANGEL y el Representante del IICA en Colombia JORGE CARO CRAPIVINSKY. El comit administrativo autoriza la contratacin de un consultor de la Unidad Coordinadora del programa AIS y autoriza la contratacin del servicio de distribucin de mensajes de textos con informacin relativa al programa. Se autoriza al IICA la contratacin de Maria Andrea Cajigas Dvila como consultora jurdica de la Unidad Coordinadora del programa AIS hasta el 31 de diciembre y autoriza al IICA para que en colaboracin con la oficina de sistemas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, adelante el proceso de contratacin del servicio de distribucin de mensajes de texto para garantizar la divulgacin y socializacin de informacin relativa al programa AIS y otros temas complementarios a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con cargo al rubro Divulgacin del programa AIS ACTA No. 7. Junio 25 de 2009494. Firmada por el Viceministro de Agricultura JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, el Director de Comercio y Financiamiento/ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MARIO ANDRES SOTO ANGEL y el Delegado del Representante del IICA en Colombia LUIS FERNANDO RESTREPO TORO. Objeto. Autorizar el apoyo a la organizacin de las elecciones del representante de los pequeos agricultores ante el Comit Intersectorial de Agro Ingreso SeguroAIS y la participacin del programa en el gran encuentro de los gobiernos en el congreso extraordinario de la ANUC y en Agroexpo 2009. El comit administrativo consider necesario adelantar las gestiones necesarias para apoyar la realizacin del nuevo representante de los pequeos agricultores, por vencimiento del perodo del anterior. Igualmente autoriza al IICA para que con cargo al rubro Divulgacin del Plan Operativo se destinen los recursos necesarios para que el programa participe en el Gran Encuentro de los Gobiernos, en el congreso extraordinario de la ANUC que se llevar a cabo en Bogot, a efectos de lograr una mayor divulgacin y socializacin de las herramientas que la poltica pblica pone a disposicin de pequeos y medianos productores agropecuarios. En consecuencia autoriza para que se destinen los recursos necesarios en la impresin de plegables y as mismos se cuente con el montaje de un stand a travs de los cuales se realice la promocin y divulgacin del programa durante dichas jornadas. ACTA No. 8. Agosto 12 de 2009495. Firmada por el Viceministro de Agricultura JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, el Director de Comercio y Financiamiento/ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MARIO ANDRES SOTO ANGEL y el y
493 494

Folios 64 a 65 anexo 5. Folios 66 a 67 anexo 5. 495 Folio 68 a 70 anexo 5.


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el Delegado del Representante del IICA en Colombia LUIS FERNANDO RESTREPO TORO. Objeto. Autorizar al IICA para contratar la continuidad del proceso de administracin y mantenimiento de la pgina Web de AIS, la participacin del programa en la Feria Agro del Pacfico, en la Feria Ganadera de Bucaramanga, en el programa radial Campo a campo y realizar algunas contrataciones para integrar la unidad coordinadora del programa. El Comit administrativo autoriza al IICA para que contrate el desarrollo, administracin y mantenimiento de la pgina Web del programa. Considera fundamental la participacin del AIS en la realizacin de la feria Agro del Pacfico y la feria ganadera de Bucaramanga el cual contribuir a que las comunidades afrocolombianas de la regin del pacfico y ganaderas del oriente colombiano, tengan un mayor conocimiento de la oferta institucional del programa AIS y puedan mejorar su nivel de acceso a los distintos instrumentos de apoyo que ofrece el programa. Tambin para lograr una mayor divulgacin y socializacin se considera de gran importancia e impacto la vinculacin hasta el mes de diciembre de 2009, al programa radial campo al campo que se transmite los sbados de 6:00 a 7:00 a.m. por las 35 emisoras de la cadena caracol a nivel nacional. Finalmente en cuanto a la conformacin de la unidad coordinadora y teniendo en cuenta que se requiere fortalecer el equipo que tiene a su cargo el seguimiento de los distintos instrumentos de poltica pblica especialmente el Incentivo a la Asistencia Tcnica IAT, y la lnea especial de crdito y el incentivo a la capitalizacin rural ICR as como la evaluacin de los resultados correspondientes a la ejecucin de los recursos durante el 2009 para disear la forma como operaran las herramientas durante el 2010, se autoriza al IICA para contratar a JAIME ANDRES HOYOS RODRIGUEZ, como consultor de la unidad coordinadora del programa AIS; adicin del contrato de ANDREA RAMREZ FORERO, como asistente de la unidad coordinadora e IVETTE MELISSA CUELLAR CARTAGENA como auxiliar de la unidad coordinadora. Se autoriza para que con cargo al rubro Divulgaciones del Plan Operativo se destinen los recursos para que el programa participe en los espacios referidos. Y con cargo al rubro Unidad coordinadora se hagan las contrataciones respectivas. A pesar de que el segundo informe de interventora daba cuenta de los inconvenientes presentados en el proceso de la licitacin adelantado por el IICA, desde la evaluacin de las propuestas, en cuyo cronograma estaba prevista para el mes de marzo, en ninguna de las reuniones del comit administrativo llevadas a cabo con posterioridad a dicha fecha, se imparten instrucciones o directrices para evitar el posible Incumplimiento de parte del objeto convenido, -el cual se repite, tena asignado ms de la mitad del presupuesto del convenio-; tampoco el comit tom las medidas preventivas, para asegurar el fin perseguido, pues pese a que dentro del proceso de licitacin la conformacin del comit evaluador fue una decisin del comit administrativo y se hizo con funcionarios del propio Ministerio y del IICA, no se llev a cabo un seguimiento efectivo a dicho proceso, y a sus resultados, toda vez que a ms de la mitad del plazo del convenio; esto es en el
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mes de junio, an no se haba llevado a cabo el proceso de evaluacin de las propuestas, lo que era adems un hecho indicativo de que no se alcanzara a cumplir con las labores de socializacin y divulgacin del programa. Seala el manual de interventora Versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008: El Comit administrativo se constituye como rgano rector de la operatividad de cada convenio, es la instancia que aprueba o desaprueba las solicitudes de ajuste de los planes operativos, ampliacin de plazos, con el concepto del (los) interventor (es) o supervisor segn el caso. () Tendr las siguientes funciones I. reunirse trimestralmente para revisar el avance del respectivo convenio o contrato, o cuando una circunstancia imprevista est afectando el normal desarrollo del mismo. II. Impartir instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas para garantizar la adecuada correspondencia con los lineamientos de poltica sectorial. III. Analizar y adiciones o reducciones en valor, o cesin, contando siempre con la debida sustentacin y el concepto del Interventor (es) o supervisor. IV. Aprobar las modificaciones o ajustes que se requieran al plan operativo las cuales debern ser previamente avaladas por la interventora. V. Aprobar la recomposiciones sobre los montos por componentes, cuando por circunstancias debidamente sustentadas y atribuibles al desarrollo propio de las actividades contratadas, resulten excedentes en unos y faltantes en otros, sin que ello afecte el cumplimiento del objeto contractual y la obtencin del producto contratado, previo concepto emitido por la interventora. VI. Aprobar el plan de interventora de obligatorio cumplimiento. Formato Plan de Interventora y seguimiento F01-MN-GJU-02. VII. Determinar la destinacin final de los bienes adquiridos con recursos del contrato o convenio a la finalizacin del mismo, teniendo en cuenta el concepto del rea competente del objeto del contrato o convenio. De esta decisin se deber dejar constancia en el acta de liquidacin del convenio o contrato. Indicando segn las normas vigentes la caracterizacin de la entrega, de conformidad con la naturaleza de la misma, como pueden ser: Comodato. Transferencia a Ttulo Gratuito. Destruccin. Devolucin al MADR. VIII. Las dems contenidas en el respectivo contrato o convenio. (Subrayado fuera del texto) El convenio 037 de 2009 en la clusula cuarta, le asigna al Comit Administrativo las funciones de: 1. Aprobar toda modificacin del convenio y/o del Plan Operativo; 2.Revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes que presente el IICA con respecto a la ejecucin del convenio. 3. Impartir las directrices e instrucciones para adelantar los procesos de contratacin que se requieran para la correcta ejecucin del convenio.4.- Redistribuir los
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recursos que han sido destinados para financiar cada uno de los rubros previstos en el Plan Operativo y que se ejecutan dentro del marco del Convenio; 5. Las dems que se orienten a la correcta y adecuada ejecucin del convenio. (Subrayado fuera del texto) Como se observa, el comit administrativo no se reuni para tratar las circunstancias que se venan presentando en torno a la ejecucin del proceso de licitacin adelantado por el IICA, el cual se inici en el mes de febrero de 2009, como si lo hizo para autorizar la contratacin de los miembros de la unidad coordinadora, y para autorizar la realizacin de talleres, eventos y ferias que no estaban programados dentro de los planes operativos, sino que se presentaron y acomodaron a las expectativas del programa como socializacin y divulgacin; no obstante, dichas actividades en manera alguna suplen las actividades pretendidas con la divulgacin y socializacin del programa y con los cuales se buscaba posicionar el programa y consolidar los instrumentos del mismo, en especial, de las lneas especiales de crdito, incentivo a la asistencia tcnica, incentivo a la capitalizacin rural y la convocatoria pblica de riego y drenaje; instrumentos que en su mayora fueron puestos en marcha, sin que previamente se hubiere realizado su socializacin y divulgacin. Es decir, que podramos en determinado caso estar hablar de una carencia de objeto de la licitacin. Aunado a ello, La distribucin de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, fueron consignados en PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 037/2009, as: CONCEPTO 41. 1.Unidad Coordinadora del Programa AIS 2. Divulgacin del Programa AIS 2.1- Divulgacin del programa AIS 2.2..Lnea de atencin y Call Center 2.3. Viticos 3. Aporte IICA 3.3. Servicio informticos 3.4. Equipos de Unidad Ejecutora IICA. AIS 4. Administracin y Operacin IICA 5. Imprevistos TOTAL VALOR ($) 1.000.000.000 4.100.000.000 3.500.000.000 500.000.000 100.000.000 125.067.000 50.000.000 75.067.000 258.873.881 641.126.119 6.125.067.000

Del valor total $6.125.067.000, el IICA aportara en bienes y servicios $125.067.000. El MADR la suma de $6.000.000.000 El 30 de diciembre de 2009, mediante Modificacin No. 1 se redujo el monto de los recursos en la suma de $3.793.873.206, quedado el convenio 037 del 14 de enero de 2008 en $2.206.126.794.

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En la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en visita especial practicada los das 12 y 13 de abril del ao 2011. Este despacho solicito a su Directora ALBA SANCHEZ RIOS, certificacin de la apropiacin inicial, definitiva, ejecucin y saldos no comprometidos, de las vigencias 2007, 2008, 2009 en forma desagregada por cada concepto desembolsado, del Programa Agro Ingreso Seguro AIS. La mencionada certificacin registra la informacin del plan operativo aprobado en su oportunidad por las instancias competentes, comparando frente a los planes finales modificados, para el caso del Convenio 037 de 2009, se refrend as: VALOR INICIAL
1.100.000.000 4.440.000.000 258.873.881 201.126.119

CONCEPTO
42. Unidad Coordinadora del Programa AIS Divulgacin Administracin y Operacin IICA Imprevistos

VALOR FINAL
1.100.000.00 0 910.000.000 95.000.673 101.126.119

Variacin por concepto


0 3.530.000.000. 163.873.208 100.000.000

Variacin % vzs apropiado


80.23% 63.30% 49.72%

TOTAL

6.000.000.000

2.206.126. 792

3.793.873.2 08

63.00%

Efectivamente queda evidenciado que parte del objeto contratado no fue ejecutado, como quiera que al final de la vigencia 30 de diciembre de 2009, mediante Modificacin No. 1 se redujo el monto de los recursos en la suma de $3.793.873.206, modificando en el 63% el total del Plan Operativo, para un valor final de $2.206.126.794, alterando el fin primordial que era la Divulgacin del programa, concepto disminuido en el 80.23% al inicialmente apropiado e impidiendo que se cumpliera con la esencia y propsito que se persegua, y consintiendo que slo se invirtiera $910.000.000, al objeto primordial que era la divulgacin del programa. 4.6.3.1.5 DE LA TIPICIDAD El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, como lo son: artculo 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 6 del Manual de Interventora MADR, versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8 del Manual de Interventoria versin 02 del 03 de septiembre de 2008; clusulas cuarta y quinta del convenio 055 de 2008 y tercera y cuarta del convenio 037 de 2009, El implicado como integrante del Comit Administrativo, se reitera, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas.
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Igualmente, en el convenio 055 de 2008 y 037 de 2009, se le asigna la funcin de direccin, seguimiento y evaluacin del convenio, en cuyo cumplimiento deba, entre otras tareas, revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funciones que no fueron debidamente cumplidas, en razn a que si bien dicho comit, conoci los informes rendidos por el IICA y por el Comit interventor del Ministerio, de acuerdo a las Actas respectivas, no verific, ni analiz la informacin all contenida, ni realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, pues, simplemente se limit a hacer una sntesis del informe del Comit Interventor, sin ningn reparo; es decir, no se pronunci ni adopt las medidas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en el desarrollo del objeto del convenio. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenios 055 de 2008 y 037 de 2009, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales y de la ley, estos deben cumplirse por el servidor pblico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se considera que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Administrativo de los citados convenios, con el apoyo del Comit Interventor, era el rgano encargado de ejercer la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, a fin de asegurar que la ejecucin se desarrollara en las condiciones pactadas. Esas funciones, no las cumpli debidamente el implicado, como se demostr a lo largo de toda la exposicin hecha para cada uno de los convenios. La responsabilidad496 de los servidores pblicos tiene su fundamento en el artculo 6 Constitucional. En el evento de estar probada la conducta omisiva del disciplinario y la culpabilidad de la misma, para determinar su responsabilidad disciplinaria se requiere adems que la omisin, conforme lo dispone el artculo 5 del CDU conlleve la afectacin sustancial de los deberes funcionales siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la funcin pblica497, en caso contrario se sancionara la infraccin objetiva del deber. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo dems lo seala la disposicin acusada, es la infraccin sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen
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RESPONSABILIDAD: Debe entenderse el principio como la pretensin de exigibilidad del ejercicio positivo y diligente de las competencias legales atribuidas a las autoridades administrativas cuando su actuacin es indispensable para realizar los intereses generales o proteger un bien jurdico que tutela el derecho y cuya omisin es susceptible de generar riesgos y peligros inminentes que la norma configuradora del derecho ha querido prevenir o evitar. --Administracin y funcin Pblica. Documento elaborado por la Relatoria de la Sala de Casacin Penal de la Corte Suprema de Justicia, segundo trimestre de 2008. Igualmente, en este sentido ver Corte Constitucional, Sentencia C-366/93.- (Subrayado fuera de texto original) 497 Ordoez Maldonado, Alejandro. Justicia Disciplinaria - De la ilicitud de lo sustancial a lo sustancial de la ilicitud. Bogota, Instituto de Estudios del Ministerio Publico, 2009, p 26

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funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta. As ha podido sealar esta Corporacin que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuacin del servidor pblico haciendo abstraccin de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar clusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputacin de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria498 El comportamiento del disciplinado, adems de encuadrar en el tipo disciplinario, afect notablemente la transparencia e igualdad que deba primar en el ejercicio de la funcin pblica y concretamente en la actividad contractual del Estado, que el disciplinado deba salvaguardar como miembro del comit administrativo. El inters mayor de la administracin pblica ha sido gravemente lesionado porque el servidor pblico, en este caso el Viceministro, en su condicin de miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008 y 037 de 2009, encargado de asegurar la correcta implementacin y ejecucin de la convocatoria Pblica de Riego y Drenaje que permitira la asignacin de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, y la implementacin, desarrollo, divulgacin y socializacin y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro, no actu con observancia de los mandatos y postulados que gobiernan la conducta de los servidores pblicos. Con su actitud ligera al momento de analizar los informes de avance del IICA, los procedimientos para seleccin de proponentes, la falta de revisin de documentacin adicional como actas de evaluacin, puso en riesgo la funcin pblica, afect la buena imagen de la administracin pblica, y la credibilidad en la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro; actitud que fue igualmente repetitiva frente a la socializacin y divulgacin del programa. As entonces, el acusado JUAN CAMILO SALAZAR incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. 4.6.3.1.6 De la naturaleza de la falta y su culpabilidad En cuanto a la calificacin de la falta, igualmente se mantendr como GRAVE, en razn a que el disciplinado en su condicin de integrante del Comit Administrativo del convenio 055/08, y 037 de 2009 no cumpli debidamente las funciones, de supervisin, seguimiento, vigilancia y control que le fueron asignadas al comit administrativo en los manuales de interventora del Ministerio y los convenios mismos, es decir, no vigil la correcta ejecucin del objeto contratado, como se explic anteriormente. Respecto al grado de culpabilidad, tambin se mantendr a ttulo CULPA GRAVSIMA, por desatencin elemental que ocurre Cuando se viola el deber
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Sentencia C 948 de 2002.

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objetivo de cuidado por no hacer lo que resulta obvio o lo que resulta imprescindible. Aquello que cualquier servidor pblico o particular que ejerce funciones pblicas, aun siendo negligente o poco prudente, hubiese hecho. 499, que equivale a dejar de lado de manera elemental, de buen juicio y moderacin necesarios y fundamentalmente imprescindibles para realizar el bien y evitar el mal.500 En el presente caso es claro que la conducta del disciplinado fue cometida bajo la modalidad de culpa gravsima, las pruebas descritas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan hecho el seguimiento, la supervisin y la evaluacin, que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se limitaron a conceptuar sobre las peticiones del IICA y/o a transcribir parte de los informes del IICA y del Comit Interventor, sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev a que las irregularidades que se presentaron en las etapas de viabilizacin, evaluacin, calificacin de los proyectos, dentro de las convocatorias de riego y drenaje hayan pasado desapercibidas a los ojos del comit y a que parte del objeto previsto en el convenio 037 de 2009, no fuera cumplido. El anlisis probatorio descrito permite concluir con certeza que el servidor pblico procedi con la mxima negligencia y desidia en el ejercicio de sus deberes, con total desatencin para verificar las presuntas irregularidades y cuestionamientos denunciadas a lo largo de la ejecucin de los proyectos de riego y drenaje de la convocatoria 1 de 2008 del convenio 055 de 2008, y del incumpliendo de parte del objeto del convenio 037 de 2009. Los soportes documentales son evidencia cierta y suficiente en este proceso para probar los hechos irregulares que se presentaron ante las cuales el disciplinado debi ser acucioso y adoptar las medidas necesarias tendientes a asegurar de una parte que los proyectos objeto de cofinanciacin cumplieran a cabalidad los requisitos exigidos en los trminos de referencia y de otra, que se cumpliera con las metas prevista en los convenios cuestionados. Quiere decir ello, que no bastaba con que el IICA, -quien actuaba como operador de la convocatoria pblica de riego y drenaje- y de la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa AIS, no advirtiera ninguna irregularidad, sino que era necesario que en ejercicio del poder de direccin radicado en cabeza del comit administrativo-, tomara las medidas y acciones necesarias para llevar a cabo el seguimiento y evaluacin del convenio, como una de sus obligaciones.

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PINZON NAVARRETE, John Harvey Pinzn Navarrete. Estructura de la Responsabilidad Disciplinaria conferencia publicada en Investigacin Disciplinaria en la Prctica. Procuradura General de la Nacin y Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, rea de Justicia y Seguridad. Bogot, 2010. 500 C.O. 4. Fl. 24. Corte Constitucional, sentencia del 5 de marzo de 2002 (C-155) M.P: Clara Ins Vargas H.

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Por tanto, el seguimiento y evaluacin que deba llevar a cabo el comit administrativo, no poda desligarse por completo de la direccin y supervisin, prevista como un objetivo de su constitucin; pues ello implicara desconocer la labor de vigilancia, de control, de revisin, de fiscalizacin, -como sinnimos que son-, que se traducen en la accin positiva, exteriorizada a travs de decisiones e instrucciones, y ejecucin de los objetivos previstos en el respectivo contrato o convenio, segn fuere el caso. As las cosas, si se tiene que el objeto del convenio 055 de 2008, era: la cooperacin cientfica y tecnolgica entre el Ministerio, el Incoder y el IICA, mediante la unin de esfuerzos, recursos tecnologa y capacidades para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permitiera la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro-AIS y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere el artculo 92 de la ley 1152 de 2007; y sus objetivos especficos, eran: impulsar y operar la convocatoria pblica de riego y drenaje, impulsar y adelantar todas las etapas de la misma, incluyendo la apertura, cierre, verificacin de requisitos mnimos, formulacin de requerimientos, evaluacin, calificacin y seleccin de las iniciativas presentadas, la suscripcin y cumplimiento de los acuerdos de financiamiento y la realizacin de una interventora tcnica, financiera, administrativa y legal de la ejecucin de los proyectos correspondientes, as como promover la cooperacin cientfica y tecnolgica en el mbito nacional e internacional a travs de consultoras especializadas externas en temas de inters para el correcto desarrollo del programa Agro Ingreso Seguro; fcilmente se puede concluir que las labores de supervisin, y direccin del convenio, estn aparejadas al cumplimiento de los objetivos tanto generales como especficos; recurdese adems, que, para poder implementar y operar la convocatoria pblica de riego y drenaje, el Ministerio, aprob mediante Resolucin unos trminos de referencia que regiran la formulacin de las propuestas o proyectos que aspiraban a ser beneficiarios de los apoyos econmicos. No es comprensible entonces para el Despacho, como poda llevarse a cabo la direccin y supervisin del convenio, sin conocer de antemano el desarrollo y ejecucin de los objetivos previstos en el mismo; entre ellos, la evaluacin, calificacin y seleccin de las propuestas presentadas por los proponentes, bajo los lineamientos sealados por el propio Ministerio. Ahora bien, el disciplinado en versin libre rendida el 12 de marzo de 2010, manifest que solo hasta el ao 2008, cuando asumi las funciones de Viceministro, actu como miembro del comit administrativo del convenio. Que este comit, no era una instancia tcnica que tuviera competencia para emitir opiniones tcnicas sobre los proyectos a financiar, sino que era una instancia creada dentro del convenio para administrar el convenio y evaluar peridicamente la ejecucin que adelantaba el IICA, con el apoyo de un comit interventor.

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Que en la primera convocatoria del ao 2008, luego de que el IICA adelantara los procedimientos descritos en los trminos de referencia y luego de haber hecho una revisin profunda de todos y cada uno de los proyectos y haber emitido una calificacin con base en los trminos de referencia, present a consideracin del comit administrativo, la lista de proyectos elegibles, que a su juicio, eran tcnica, legal y financieramente viables. Que el comit administrativo, despus de la presentacin que haca el IICA, determinaba con base en los planes operativos de cada convenio, el monto global que se poda asignar y el nmero de proyectos que se podan financiar. De igual manera seal que el IICA estaba obligado a presentar informes sobre la ejecucin del convenio, y a advertir cualquier novedad, no solamente en sus informes escritos, sino en los comits administrativos. Que estos informes los enviaba a la Coordinacin del programa AIS y posteriormente el coordinador, los remita a los interventores tcnico y administrativo y financiero del convenio y que hasta octubre del ao 2009, el IICA no advirti de ninguna irregularidad relacionada con las condiciones particulares de los beneficiarios que se haban presentado a las diferentes convocatorias, y que segn consta en los diferentes informes de los interventores y en las actas de los comits administrativos, el IICA no llam la atencin de irregularidad alguna con los proyectos que fueron sujeto de denuncia por parte de los medios de comunicacin. Que a pesar de que el IICA haba manifestado en los diferentes comits administrativos que todos y cada uno de los proyectos haban cumplido con lo dispuesto en los trminos de referencia, el Ministerio a travs de un grupo de trabajo encontr un modus operandi en 10 casos que representan 33 proyectos, que en opinin de las personas que revisaron esos proyectos, son contrarios a los trminos de referencia. Llama la atencin para el Despacho, el hecho que solo a partir de las denuncias realizadas por los medios de comunicacin, el Ministerio se diera a la tarea de hacer una revisin del proceso adelantado por el IICA, sobre la forma como se haban llevado a cabo las labores de evaluacin y calificacin de los proyectos, en los que al parecer existieron irregularidades e incumplimiento de los trminos de referencia, cuando en sus funciones, estaba el orientar la correcta y adecuadamente la ejecucin del convenio. De otro lado, si bien es cierto que el IICA tena unas obligaciones a su cargo, el Ministerio, y mas concretamente el Viceministro como integrante del comit administrativo, quien adems lo presida, deba en su labor de seguimiento, estar atento a cualquier incumplimiento o irregularidad, mxime cuando lo pretendido con la suscripcin del convenio, era la asignacin de recursos del programa AIS a travs de una convocatoria pblica en la que se escogeran los proyectos que cumplieran con los requisitos previstos para la asignacin del apoyo, enmarcados en los objetivos de la ley 1133 de 2007. Si se mira el objetivo de la citada Ley, junto con los objetivos previsto en el convenio 055 de 2008, se encuentra que la asignacin del apoyo estaba destinada entre otros aspectos, a mejorar la
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competitividad del sector agropecuario nacional, cuyo objetivo deba ser orientado por el disciplinados en su doble condicin, como Viceministro y a su vez, miembro del comit administrativo. Por tanto las acciones llevadas a cabo para lograr el pago de las garantas por el incumplimiento del IICA como ejecutor de la convocatoria pblica de riego y drenaje para la asignacin de los recursos del programa AIS, as como la devolucin de los dineros entregados a beneficiarios que accedieron a los apoyos del gobierno sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en los trminos de referencia, -como se indic en el anlisis de las pruebas aportadas-, solamente podrn ser tenidas en cuenta para el momento de la dosificacin de la sancin, toda vez que dichas acciones adems de ser desplegadas con posterioridad a la denuncia formulada por los medios de comunicacin, y a la apertura de indagacin hecha por esta entidad, cuando las irregularidades que dieron origen a dichas denuncias, no fueron advertidas en su oportunidad. De otra parte, hay que tener en cuenta que si bien es cierto que parte de las metas contractuales del convenio 037 de 2009, no se cumplieron, y que ello obedeci a la declaratoria de desierta de la licitacin a travs de la cual se pretenda contratar la empresa que realizara la socializacin y divulgacin del programa, por no haber cumplido los oferentes que se presentaron a la misma, los requisitos previstos en los pliegos de condiciones, ello fue una circunstancia que se advirti desde los inicios de la licitacin, sin que el comit tomara de manera oportuna las acciones para corregir oportunamente tales circunstancias, tal y como qued expuesto.

4.7 MARIO ANDRES SOTO ANGEL, Director de Comercio y Financiamiento e integrante de los comits administrativo e interventor del convenio 037 de 2009, para la poca de los hechos 4.7.1 Primer Cargo: 4.7.1.1. ANALISIS DE LOS DESCARGOS, PRUEBAS Y ALEGATOS DE CONCLUSION FRENTE A CADA CARGO IMPUTADO Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta.

Al disciplinado se le dijo que en su condicin de Director de Comercio y Financiamiento Intervino en la etapa previa de la celebracin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica No. 037 del 14 de enero 2009, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA),en el sentido de tramitar y aprobar lo que denomin estudios previos sin que se haya examinado en forma precisa y completa, los aspectos tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos de la contratacin en mencin.
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Para el Despacho, el documento denominado estudios previos no se elaboro ni se aprob adecuadamente por parte del disciplinado, al adolecer de las falencias descritas en el concepto de vulneracin, adems de haberse contratado bajo una forma no procedente; labor que le corresponda ejercer en virtud de las funciones misionales que le competen a la Direccin de Comercio y Financiamiento, lo cual derivo en la suscripcin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica No. 037 del 14 de enero 2009 con el que se comprometieron recursos por seis mil ciento veinticinco millones sesenta y siete mil pesos ($6.125.067.000). En cuanto a las normas vulneradas, se dijo que el disciplinado pudo haber vulnerado las disposiciones contempladas en los artculos 6, Artculo y 123 de la Constitucin Poltica; artculos 25 numerales 7 y 12, 26 numeral 3, de la Ley 80 de 1993; artculos 3, 12 y 86 inciso 2 del Decreto 2474 de 2008; Numeral 7 del Manual Especfico de funciones del cargo de Director de Desarrollo Rural Grado 20 cdigo 0100 y Manual de contratacin numerales 3 Etapa Precontractual sub numerales 3.1 a 3.1.1.1.15, 3.2 y 3.3; articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico, incurriendo en el tipo previsto en el artculo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002. Como concepto de violacin se consider que el disciplinado transgredi las normas citadas, toda vez que era su deber elaborar los estudios tcnicos y coordinar con las instancias respectivas, la elaboracin de los estudios econmicos y jurdicos, y todos aquellos estudios que se requirieran para definir la necesidad que la entidad pretenda satisfacer y que comprendan como mnimo la descripcin de la necesidad, el objeto a contratar, con sus especificaciones. De tal manera que al aprobar el documento denominado estudio previo, sin un anlisis real de antecedentes, produjo que se seleccionara una forma de contratacin no viable y con deficiencias. Para el Despacho, las falencias presentadas fueron: i) En la descripcin no se justific tcnica y econmicamente el valor estimado del convenio; ii) No se establecieron los parmetros para determinar y aprobar la contrapartida a cargo del organismo cooperante; iii) No se efectu un anlisis detallado de los costos operacionales que se reconoceran al IICA ni de los riegos inherentes a la contratacin; iv) se justifico la forma de seleccin de contratistas con una normatividad que no ajustaba al objeto de lo que se pretenda contratar. De igual manera se dijo que se prescindi del estudio econmico que deba anteceder a la contratacin, los cuales buscan garantizar la inversin de una manera eficiente; no bastando por tanto con sealar el valor del presupuesto, sino que como mnimo, deba consultarse si el objeto a contratar se haba contratado con anterioridad, y haber hecho un anlisis de valores de las cotizaciones. Deba igualmente haberse consultado el Catalogo nico de Bienes y Servicios -CUBS- y del Registro nico de Precios de Referencia - RUPR y dejar claramente definidos los criterios que fueron tenidos en cuenta para el clculo de la determinacin del presupuesto oficial.

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Respecto al estudio tcnico segn la naturaleza del bien, servicio u obra objeto de contratacin, se indic, que deba incluirse una descripcin detallada de las especificaciones de carcter tcnico, pues un buen estudio tcnico tendra diferentes fichas que incluyen caractersticas, especificaciones, mediciones de desempeo, mediciones de calidad, que permitan fijar necesidades e implementar controles. Las falencias en el estudio permitieron de una parte que se contratara bajo la figura de un convenio especial de ciencia y tecnologa y de otra que se definiera un objeto que nada tena que ver con la realidad de lo que se ejecutara, se justific la cooperacin con el IICA para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologas, aduciendo, que las actividades relacionadas con la adecuada implementacin y ejecucin de los instrumentos del programa, perseguan impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario Colombiano, a travs de la implementacin de nuevas tcnicas en sistemas de riego. Para el Despacho, la implementacin, desarrollo, divulgacin y socializacin del programa AIS, tal y como se estableci en el objeto del convenio 037 de 2009, no tena como finalidad el adelantar actividades cientficas y tecnolgicas o la investigacin o creacin de tecnologa, como tampoco lo eran las obligaciones estipuladas en el citado convenio a cargo del IICA, entre cuyas actividades se encontraba, continuar con la socializacin y divulgacin del programa y adelantar las contrataciones que se requeran para la ejecucin de las diferentes actividades del Convenio. As mismo se indic que para la contratacin de la empresa que realizara la socializacin y divulgacin del programa, en los respectivos trminos de referencia, en relacin con la experiencia, creatividad y estrategia, se establecieron requisitos que claramente hacan concluir que la ejecucin del contrato consista en una pauta de radio, perifoneo, piezas informativas, pagina de Internet, pendones, afiches, preproduccin, produccin y postproduccin de los programas y programas de radio, las cuales no podan considerarse como de ciencia y tecnologa; hecho indicativo de que el documento denominado estudios previos, no se elabor adecuadamente. La posible falta fue calificada provisionalmente como GRAVISIMA, de conformidad con lo dispuesto el artculo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002, toda vez que el investigado Intervino en la tramitacin y aprobacin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica No. 037 del 14 de enero 2009, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), con omisin de los estudios tcnicos, financieros y jurdicos previos requeridos para su ejecucin. En cuanto al grado de culpabilidad, se consider que el disciplinado actu a titulo de dolo, al elaborar y suscribir los estudios previos que permitieron celebrar un convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica con el Instituto Interamericano de Cooperacin Agropecuaria, con las falencias sealadas.
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4.7.1.2 Pruebas de descargos. Documentales: a. Estudio Jurdico Dr. Carlos Gustavo Arrieta fl.4043 al 4072 cd.16 principal .(incorporado por MASA) b. Documento CONPES 3582 fl.4121 al 4157 cd. 16 principal.(incorporado por MASA) c. Fichas EB.I. fl.4158 al 4166 cd. 16 principal.(incorporado por MASA) d. Contratos de Prestacin de Servicios de los seores Ivn Esteban Cspedes, Julin Alfredo Gmez, Mara Andrea caigas fl.4167 al 4175 cd. 16. principal (incorporado por MASA) e. Copia del Mail enviado por Julin Gmez de fechas 26 y 27 de noviembre de 2008 y Circular sobre contenido mnimo de estudios previos fl.4176 al 4178 cd. 16 principal.(incorporado por MASA). Testimoniales. a.- Declaracin del seor Oskar Schroeder, Jefe de la oficina jurdica del MADR. b.- Julin Alfredo Gmez. Contratista del IICA. 7.7.1.3. Anlisis de los Descargos, pruebas y alegatos de conclusin, El Dr. CARLOS ANDRES GOMEZ GONZALEZ, apoderado del Dr. MARIO ANDRES SOTO ANGEL present dentro del trmino legal los correspondientes descargos y alegatos de conclusin En el escrito de descargos501, en relacin con el primer cargo, el apoderado solicit entre otras pruebas, incorporar el estudio jurdico elaborado por el Dr. Carlos Gustavo Arrieta, ex Procurador General de la Nacin y reconocido abogado especialista en temas de contratacin estatal, as como el testimonio del Dr. Mario Acevedo, quien es socio de la firma Jimeno Acevedo Asociados, la cual ofrece servicios especializados de consultora en comunicaciones, para optimizar el desempeo de empresas e instituciones, e indic, que la firma Jimeno Acevedo Asociados particip en la estrategia de divulgacin y socializacin del Programa Agro Ingreso Seguro en el ao 2010, por lo cual dicha firma tena un conocimiento detallado de la materia; justific la conducencia del citado testimonio, en el hecho de que con el mismo, se pondra de presente que la socializacin y divulgacin del Programa Agro Ingreso Seguro, hacan parte del proceso de transferencia de tecnologa a los productores agropecuarios. En relacin con el documento que aporta el apoderado del disciplinado; -estudio jurdico rendido por el Dr. CARLOS GUSTAVO ARRIETA-, el Despacho atender su contenido teniendo en cuenta que el mismo constituye una consulta o concepto

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Folio 4024 sstes, cdno 16


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profesional, cuyo anlisis se efectuar a la luz de las pruebas y la normatividad que se consider vulnerada.502 El citado estudio, parte como primera medida, de considerar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como una entidad estatal, de conformidad con el artculo 2 de la Ley 80 de 1993, y a sus contratos, regidos por las reglas y principios del Estatuto de Contratacin Estatal, segn lo prev el artculo 1 ibdem. En relacin con lo que denomina opinin legal frente al objeto de anlisis, se circunscribe a examinar si el objeto de los convenios de cooperacin cientfica y tecnolgica suscritos entre el Ministerio de Agricultura y el IICA, se tipifican dentro de aquellos que la Ley 80 denomin para el desarrollo directo de actividades cientficas y tecnolgicas, o contratos para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, segn la ley 1150 de 2007, en los que la escogencia y seleccin del contratista debe realizarse a travs de la contratacin directa. Luego de realizar una transcripcin de los artculos 24 de la Ley 80 de 1993; 2 de la Ley 1150 de 2007; 80 del Decreto 2474 de 2008, y de los decretos 393 de 1991, artculos 1, 2, 6, 7 y 8, y Decreto 591 de 1991, artculos 2, 8, 9 y 17; as como del objeto, actividades y obligaciones de cada uno de los convenios en estudio, seal, que no es la actividad de ejecucin de actividades cientficas y tecnolgicas en s misma considerada la que determina la procedencia de la contratacin directa, sino la finalidad a la que se dirige. Expone, que tanto la ley 80 de 1993, como la ley 1150 de 2007, establecen diferentes criterio para determinar la modalidad de seleccin aplicable, entre ellos, el tipo contractual a celebrar o el objeto al que se dirige, sin que ninguno de ellos se refiera a la actividad a ejecutar propiamente dicha; hecho que en su sentir- se corrobora con la integracin normativa que resulta de la remisin al decreto 591 de 1991, tal y como lo ordena el decreto 2474 de 2008. Por otra parte, resalta el contenido de los artculos 2 y 17 del decreto 591 del 91, manifestando que en ellos se sealan ciertas actividades que se consideran cientficas y tecnolgicas, y la finalidad de los convenios de cooperacin, como el de facilitar, fomentar o desarrollar alguna de esas actividades; dichas normas en su criterio-, diferencian las actividades propiamente dichas y el objeto o finalidad en virtud del cual el convenio se celebra. Para citar un ejemplo de la procedencia de los contratos o convenios en funcin de la finalidad a la que se dirigen y no a la actividad a desarrollar, trae a colacin el artculo 8 del decreto 591 de 1991, sobre la celebracin de contratos de financiamiento destinados a actividades cientficas y tecnolgicas, aduciendo que, siendo el financiamiento un contrato atpico que podra comprender entre otros elementos algunos del contrato de mutuo, stos en s mismos, no son actividades cientficas o tecnolgicas.

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ARTICULO 230. Los jueces, en sus providencias, slo estn sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.

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Destaca igualmente el artculo 9 del citado decreto, afirmando que al utilizar la expresin para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas previstas en este Decreto, la Nacin y sus entidades descentralizadas podrn celebrar con personas pblicas o privadas contratos de administracin de proyectos., se reconoce el hecho de que una cosa son los criterios establecidos para considerar a una actividad como cientfica y tecnolgica y otra los criterios para determinar que un contrato relacionado con las mismas puede ser objeto de una determinada forma de contratacin. Finalmente al examinar los artculos 1, 2, 6 y 7 del Decreto 393 de 1991, manifiesta que sus disposiciones tienen igual sentido que las del Decreto 591 de 1991, pues para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas es procedente la celebracin de convenios especiales de cooperacin, que, entre otras cosas, se dirijan a facilitar y/o fomentar el desarrollo y el financiamiento de proyectos que incorporen mejoras cientficas o tecnolgicas a la produccin nacional. En sntesis, seala que lo que ha de tenerse en cuenta para efectos de la determinacin de la procedencia de una contratacin directa, es la claridad de que lo contratado tiene como objeto el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas, entendido ello, como la facilitacin, fomento o promocin de las mismas. De conformidad con lo expuesto, aduce que el proceso de otorgamiento de financiacin para la ejecucin de proyectos de infraestructuras de riego y drenaje, para mejorar la productividad mediante la incorporacin de tecnologa, estn dirigidas al desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas y pone de presente que algunas de las actividades encomendadas al IICA, revisten la naturaleza de cientficas y tecnolgicas; esto es, la verificacin de las iniciativas presentadas, la asesora a los interesados y la interventora y acompaamiento en la ejecucin de los proyectos, las cuales comportan la ejecucin de actividades cientficas y tecnolgicas. Por lo tanto, -a su juicio-, los convenios en cuestin, tienen un componente de transferencia de tecnologa, a travs de la implementacin de los proyectos correspondientes, lo que resulta catalogable como un contrato de administracin de proyectos, previsto expresamente en el artculo 9 del decreto 591 de 1991 del siguiente tenor: Para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas previstas en este Decreto, la Nacin y sus entidades descentralizadas podrn celebrar con personas pblicas o privadas, contratos de administracin de proyectos; hecho, con el que se corrobora que los convenios cuestionados, tienen la naturaleza de contratos para el desarrollo de actividades de ciencia y tecnologa, concluyendo que, como quiera que las normas aplicables no se refieren a la actividad misma sino a la finalidad del contrato, stos podan realizarse de manera directa. Visto el anterior concepto, lo primero que advierte el Despacho, es que el consultor, parte del supuesto de considerar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como una entidad estatal, cuyos contratos se rigen por las reglas y principios del Estatuto Contractual. De igual manera, centra su anlisis, en la determinacin de si el objeto contractual de los convenios de cooperacin cientfica y tecnolgica suscritos por el MADR y el IICA, se tipifican dentro de los
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establecidos en la Ley 80 de 1993 y la ley 1150 de 2007, como contratos para el desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas; sin embargo, en l, no se aborda el tema relacionado con los requisitos que anteceden el proceso contractual, el cual constituye uno de los reproches que le fueron formulados al disciplinado. Es claro entonces, que si bien, el fundamento jurdico que soporta la modalidad de seleccin, forma parte de los elementos mnimos que deben contener los estudios previos, ste, es tan solo uno de los requisitos que exige la ley para llevar a cabo el proceso contractual. Por lo tanto, -para el caso subexamine-, resulta improcedente el anlisis del anterior concepto, toda vez que el reproche que se formula, se hace en relacin con la deficiencia de los estudios previos, al no examinarse de forma precisa y completa, todos los aspectos tcnicos, financieros econmicos y jurdicos de la contratacin. Veamos, el artculo 3 del decreto reglamentario 2474 de 2008, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1150 de 2007 en relacin con los estudios previos seala:
Artculo 3. Estudios y documentos previos. En desarrollo de lo sealado en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios y documentos previos estarn conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones de manera que los proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, as como el de la distribucin de riesgos que la entidad propone. Los estudios y documentos previos se pondrn a disposicin de los interesados de manera simultnea con el proyecto de pliego de condiciones y debern contener los siguientes elementos mnimos: 1. La descripcin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin. 2. La descripcin del objeto a contratar, con sus especificaciones y la identificacin del contrato a celebrar. 3. Los fundamentos jurdicos que soportan la modalidad de seleccin. 4. El anlisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratacin, as como su monto y el de posibles costos asociados al mismo. En el evento en que la contratacin sea a precios unitarios, la entidad contratante deber soportar sus clculos de presupuesto en la estimacin de aquellos. En el caso del concurso de mritos no publicar el detalle del anlisis que se haya realizado en desarrollo de lo establecido en este numeral. En el caso del contrato de concesin no se publicar ni revelar el modelo financiero utilizado en su estructuracin. 5. La justificacin de los factores de seleccin que permitan identificar la oferta ms favorable, de conformidad con el artculo 12 del presente decreto. 6. El soporte que permita la tipificacin, estimacin, y asignacin de los riesgos previsibles que puedan afectar el equilibrio econmico del contrato. 7. El anlisis que sustenta la exigencia de garantas destinadas a amparar los perjuicios de naturaleza contractual o extracontractual, derivados del incumplimiento del ofrecimiento o del contrato segn el caso, as como la pertinencia de la divisin de aquellas, de acuerdo con la reglamentacin sobre el particular.

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Pargrafo 1. Los elementos mnimos previstos en el presente artculo se complementarn con los exigidos de manera puntual en las diversas modalidades de seleccin. Pargrafo 2. El contenido de los estudios y documentos previos podr ser ajustado por la entidad con posterioridad a la apertura del proceso de seleccin. En caso que la modificacin de los elementos mnimos sealados en el presente artculo implique cambios fundamentales en los mismos, la entidad, con fundamento en el numeral 2 del artculo 69 del Cdigo Contencioso Administrativo y en aras de proteger el inters pblico o social, podr revocar el acto administrativo de apertura. Pargrafo 3. Para los efectos del presente artculo, se entiende que los estudios y documentos previos son los definitivos al momento de la elaboracin y publicacin del proyecto de pliego de condiciones, sin perjuicio de los ajustes que puedan darse en el curso del proceso de seleccin. En todo caso, permanecern a disposicin del pblico por lo menos durante el desarrollo del proceso de seleccin. Pargrafo 4. En el caso de contratos en los que se involucre diseo y construccin, la entidad deber poner a disposicin de los oferentes adems de los elementos mnimos a los que hace referencia el presente artculo, todos los documentos tcnicos disponibles para el desarrollo del proyecto.

De conformidad con la norma transcrita, para el Despacho, las falencias que presenta el documento denominado Estudio previo para la celebracin de contratacin Directa suscrito por MARIO ANDRES SOTO ANGEL como Director de Comercio y Financiamiento, consisten en la falta de justificacin tcnica y econmica del valor estimado del convenio, pues si bien, en el mismo se contempl un item, con el valor y forma de pago del contrato, no se efecta un anlisis de la forma como se lleg a tal determinacin, ni se indican los soportes o estudios que sirvieron de base para tal estipulacin. Tampoco, se sealan los parmetros que fueron considerados por el Ministerio para fijar y aprobar la contrapartida a cargo del organismo cooperante. Ciertamente, dice el estudio que el aporte a cargo del IICA, ser por valor de ($125.067.000), sin que se vislumbre anlisis que justifique dicho monto. Se expresa igualmente que la distribucin de ese valor se encuentra detallada mediante comunicado enviado por el IICA al Ministerio; es decir, que de antemano, se le est fijando un monto a cargo del organismo cooperante, cuya distribucin por dems, no se encuentra plenamente identificada; dicha estipulacin por dems, resulta incoherente con la fecha de la certificacin expedida por el representante del IICA, -en la cual se detalla la contrapartida-, del 2 de enero de 2009, la cual es posterior a la elaboracin del estudio previo, - 22 de diciembre de 2008-, en donde se afirma que la distribucin de ese monto se encuentra detallada en comunicado enviado por el IICA al Misterio; inflexin que denota tiempo pasado. Tampoco existe un anlisis detallado de los costos operacionales que el Ministerio reconocera, a favor del IICA, ni de los riegos inherentes a la contratacin; en este ultimo caso, se indica que el IICA se comprometa a constituir a su costa y a favor de el Ministerio, una garanta nica de cumplimiento expedida por una compaa de seguros o una entidad bancaria, pero no se hace un anlisis que sustente la exigencia de la garanta, ni la asignacin de los posibles riesgos inherentes a la contratacin.
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En lo atinente a la modalidad de seleccin, el documento denominado estudio previo para la celebracin de contratacin directa, la justifica bajo una normatividad que no se ajusta al objeto que se pretende contratar, e igualmente se prescinde del estudio econmico que debe anteceder a la contratacin, y con el cual se busca garantizar la inversin de una manera mas eficiente. En efecto, en la disponibilidad presupuestal, solamente se indica que el presupuesto se estima en seis mil millones de pesos, los cuales se destinaran a la conformacin y funcionamiento de la unidad coordinadora del programa, la divulgacin y socializacin de la poltica pblica, al funcionamiento de una lnea de atencin nacional y una pgina web del AIS, viticos y rubro de imprevistos, sin determinar cual fue el estudio a travs del cual se lleg a establecer el valor estimado del convenio; pues no basta con que se seale el valor del presupuesto, sino que como mnimo, se debe consultar si el objeto a contratar lo haba sido con anterioridad, y haber hecho un anlisis de valores de las cotizaciones y haber consultado el Catalogo nico de Bienes y Servicios -CUBS- y del Registro nico de Precios de Referencia RUPR, para dejar claramente definidos los criterios tenidos en cuenta para el clculo de la determinacin del presupuesto oficial. De igual manera, en cuanto a los fundamentos jurdicos de la contratacin, -para efectos de determinar la modalidad -, solamente se citan las siguientes normas Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 2474 de 2008, Ley 489 de 1998 y Decreto 591 de 1991., sin determinar los artculos correspondientes, ni efectuar un anlisis en cuanto a su aplicabilidad. No basta con que se sealen normas de carcter general, sino que es necesario determinar el alcance de las mismas y su aplicabilidad a cada caso concreto. El anterior anlisis, como se dijo, se echa de menos, toda vez que no existe un solo elemento de juicio a travs del cual se determine que el objeto del convenio, as como las actividades a ejecutarse dentro del mismo, se subsuman dentro de las actividades que determina la ley como de ciencia y tecnologa. Es claro que dentro de la descripcin del objeto contratar se estipul: la cooperacin entre el MADR y el IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, Programa que a su vez, estaba destinado a proteger los ingresos de los productores que resultaren afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos, y a mejorar la competitividad en todo el sector agropecuario nacional, con ocasin de la internacionalizacin de la economa. Sin embargo, dentro del citado estudio previo no se efectu un anlisis del porqu la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro, poda considerarse como una actividad cientfica y tecnolgica.

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4.7.1.4. En relacin con el testimonio del seor MARIO ACEVEDO503, socio de la firma Jimeno Acevedo Asociados, la cual ofrece servicios especializados de consultora en comunicaciones, y con el cual se pretende poner de presente que, la socializacin y divulgacin del Programa Agro Ingreso Seguro hacan parte del proceso de transferencia de tecnologa a los productores agropecuarios, el Despacho disiente de tal consideracin. En efecto, el citado testigo afirma haber sido contratado en el primer semestre del ao 2010 por el Ministerio de Agricultura y Finagro, con el objeto de posicionar las lneas de crdito del programa AIS entre las comunidades potencialmente beneficiarias, las autoridades regionales y los dems involucrados en el sistema productivo; que en desarrollo de sus obligaciones, realizo un diagnostico previo para identificar con precisin las rutas crticas de decisores gubernamentales sobre el programa, que permitiran a los beneficiarios, acceder a las lneas de crdito; que igualmente se analiz el lenguaje a utilizar y las herramientas que permitiran llevar de manera ms precisa los mensajes propuestos. Con ese material, se dise una agenda para presentar el programa, sus logros, objetivos y planes futuros, a audiencias de gobierno, relacionadas con el desarrollo del programa, autoridades regionales con participacin efectiva en la ejecucin del programa, y medios de comunicacin que difundieran los elementos esenciales del programa, y a comunidades que estuvieran relacionadas con el programa o que tuvieran potencial acceso a las lneas de crdito en un futuro. As mismo seal que con apoyo del Banco Agrario se realizaron visitas a las principales regiones beneficiarias del AIS para ejecutar visita-taller de trabajo, cuyo propsito fundamental, era mostrar el impacto de las lneas de crdito en la produccin agrcola y especialmente, poner a los potenciales usuarios en contacto con las lneas de acceso a estos crditos y el potencial de desarrollo a futuro. No obstante, en cuanto al conocimiento de la estrategia de divulgacin y socializacin del Programa Agro Ingreso Seguro en la convocatoria 037 de 2009, si bien no afirm conocerla concretamente, si manifest que, paralelamente con sus actividades, se desarrollaban las actividades propias del AIS, para invitar a los productores del campo a acceder a lneas de crdito. Que sus funciones principales consistieron en la difusin de los mecanismos de suscripcin de crdito por los medios de comunicacin regionales, especialmente radio y algunos sistemas de difusin por afiches que se ponan en las alcaldas, en las oficinas del Banco Agrario y en otras oficinas pblicas, relacionadas con el Sector Agrcola, y que como consultores, no tuvieron contacto con el IICA. Ahora bien, de las actividades anteriormente descritas, no observa el Despacho, que las mismas puedan catalogarse como actividades cientficas y tecnolgicas, al tenor de lo dispuesto en el decreto 591 de 1991., pues, tal y como fue descrito por el testigo, dichas actividades no difieren de las propias de los contratos de publicidad; circunstancia que es adems corroborada por el propio deponente, al afirmar: nuestra asesora entr a complementar las tareas que desarrollaba normalmente el programa entre los productores agrcolas. Las responsabilidades
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Folio 8384 cdno 27.


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podramos definirlas aproximadamente as: La estructura tradicional del programa gestionada por el Ministerio y Finagro desarrollaba actividades de publicidad prctica que daba informacin de mtodo para la suscripcin de los crditos y difusin de otras herramientas que tenan un contacto ms tcnico con los productores especialmente a travs de unas cartillas que explicaban el funcionamiento de cada una de las lneas de crdito y la forma como dichas herramientas mejoraban el desempeo de los productores agrcolas. Nuestra tarea complementaria de sta era construir para el programa un entorno de credibilidad, confianza y transparencia que le diera al programa el capital de imagen necesario para que tanto los decisores gubernamentales como las autoridades regionales y especialmente el pblico valoraran la capacidad de las lneas AIS para mejorar la productividad del campo y hacer ms rentable la produccin agrcola. De otra parte, al preguntrsele al testigo porqu la socializacin y divulgacin del programa AIS hacen parte del proceso de transferencia de tecnologa a los productores agropecuarios que se adelanta con los diferentes instrumentos del programa, adujo, que el AIS, a travs de una estructura novedosa, pensada en funcin de los productores agrcolas y sus condiciones particulares de estructura patrimonial y bancarizacin, pona los nuevos componentes tecnolgicos y sus soportes de fomento y/o crdito al alcance de los productores agrcolas. Sin embargo, dicha aseveracin en sentir del Despacho, no resulta ajustada a la pregunta formulada, toda vez que la bancarizacin y la divulgacin de lneas de crdito, destinadas a la inversin agrcola, no pueden considerarse segn su finalidad, como actividades que tengan un componente cientfico y tecnolgico, pues, bajo ese entendido, tanto los bancos, crditos y programas de capitalizacin destinadas a apoyar la produccin agrcola, -cuyas actividades son netamente comerciales-, entraran bajo la orbita de contratos de ciencia y tecnologa. De igual manera, no hay que perder de vista -para efectos de su valoracin-, que el testigo no solo particip en la estrategia de divulgacin y socializacin del Programa Agro Ingreso Seguro en el ao 2010, sino que lo hizo a travs de un contrato de consultora; circunstancia que corrobora an ms, el hecho de que la socializacin y divulgacin del programa AIS, no constitua una actividad cientfica y tecnolgica, tal y como fue catalogada a travs del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica 037 de 2009 suscrito con el IICA, y que no tuvo un conocimiento directo de ste convenio. Por otra parte, si se observa detenidamente el plan operativo del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica 037 de 2009, dentro de los productos esperados estaban 5.1. En relacin con la conformacin de la Unidad Coordinadora del Programa Agro Ingreso Seguro AIS: a.- Contratos legalizados (firmados con los documentos soporte y con las garantas aprobadas por el IICA) de la unidad coordinadora del programa Agro Ingreso Seguro AIS. b.- Archivo debidamente organizado, custodiado y actualizado de todos los documentos que se produzcan de la ejecucin del Convenio a nivel tcnico y financiero. C.- Garantizar la oportuna participacin de la Unidad Coordinadora en
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todas las actividades que se realicen a nivel nacional (solicitudes de viaje, legalizaciones de viaje, viticos, anticipos etc.). d.- Efectuar oportunamente los pagos de honorarios de los integrantes de la Unidad Coordinadora. 5.2. En relacin con las actividades de socializacin y divulgacin del programa Agro Ingreso Seguro AIS. a.- Estrategia de Divulgacin y Socializacin con alcance nacional. B.- Condiciones para la ejecucin de la campaa informativa y de comunicaciones del Programa y sus componentes e instrumentos. C.Contratos suscritos con los operadores encargados de ejecutar la campaa informativa y de comunicaciones del programa. 5.3. En relacin con la supervisin del desarrollo de las actividades que sean ejercidas por los operadores que se vinculen para el cumplimiento del objeto del convenio. A.Informes de interventoria a los operadores vinculados al convenio. B.- Informes sobre la ejecucin tcnica del convenio, segn la periodicidad establecida en el mismo. C.- Informes sobre la ejecucin financiera del convenio, incluyendo un cuadro de control al plan operativo, segn la periodicidad establecida en el mismo. D.- Informe final sobre ejecucin tcnica y financiera del convenio, de conformidad con lo establecidos en el mismo. 5.4. En relacin con la promocin de la cooperacin cientfica y tecnolgica en el mbito nacional e internacional, a travs de consultoras especializadas externas en temas de inters para el correcto desarrollo del programa Agro Ingreso Seguro AIS. a. Infraestructura tcnica, operativa y administrativa instalada para la ejecucin del convenio. B.- Recursos humano dispuesto para la ejecucin del convenio.. Productos, que si bien correspondan a los objetivos generales y especficos del convenio, no resultaban concordantes con lo dispuesto en la ley 591 de 1991; esto es, para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologa. Basta con una simple lectura de los productos esperados, para dilucidar que los mismos, no constituyen actividades cientficas y tecnolgicas. No obstante, si en gracia de discusin se admitiera que el numeral 5.4, contempla una actividad cientfica y tecnolgica, al remitirnos al cuadro de actividades, productos e indicadores, -anexo al plan operativo-, encontramos que en dicho item, se alude a la infraestructura tcnica, operativa y administrativa instalada para la ejecucin del convenio (puestos de trabajo), nmero de puestos de trabajo con los elementos necesarios instalados, as como la vinculacin del recurso humano necesario para la ejecucin del programa (nmero de personas propuestas), sin que ellas guarden relacin con la promocin cientfica y tecnolgica en el mbito nacional e internacional. 4.7.1.5. El documento CONPES 3582 POLTICA NACIONAL DE CIENCIA TECNOLOGA E INNOVACIN del 27 de abril de 2009504, que aporta el apoderado del disciplinado, contiene la poltica del Estado Colombiano, para incrementar la capacidad del pas para usar y generar conocimiento cientfico y tecnolgico, y por esa va generar desarrollo econmico y social basado en el conocimiento. A partir de l, -dice el apoderado-, puede concluirse que las
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Folios 4.121 a 4.157 cuaderno 16.


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actividades desarrolladas por el IICA en los convenios especiales de cooperacin celebrados con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, son de ciencia y tecnologa, destacando igualmente la importancia que tiene la socializacin y difusin como instrumento fundamental para la transferencia de tecnologa. Adicionalmente pretende demostrar -con dicho documento-, que la divulgacin y socializacin a los diferentes actores de la comunidad, son instrumentos pertinentes dentro de la ciencia y desarrollo tecnolgico porque permiten a las personas enterarse de las nuevas tecnologas, y de esta manera proyectar sus actividades con la realizacin de proyectos de desarrollo tecnolgico que les permita a travs de los mismos, elevar la productividad, la competitividad y el bienestar de la sociedad. Como sustento, transcribe el siguiente aparte: Otra accin concreta de esta estrategia es adelantar procesos de divulgacin de los instrumentos de la convocatoria de financiacin de proyectos de investigacin e Innovacin en el sector agropecuario, en las regiones a travs de talleres de socializacin y cursos de Buenas Prcticas de Investigacin. Pues bien, el Despacho no entrar a discutir el contenido del citado documento como poltica de Estado, ni las estrategias diseadas para incrementar la capacidad del pas de generar y usar conocimiento cientfico y tecnolgico, como una va para generar desarrollo econmico y social. Sin embargo su contenido se analizar en el contexto sobre el cual se desenvuelve. Partiendo de dicho supuesto, lo primero que se advierte, es que las acciones y estrategias propuestas en el documento Conpes, estn articuladas para la ejecucin de polticas y recursos, tendientes a fomentar la innovacin en los sistemas productivos; consolidar la institucionalidad del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin; fortalecer la formacin del recurso humano para la investigacin e innovacin; promover la apropiacin social del conocimiento; focalizar la accin pblica en reas estratgicas y Desarrollar y fortalecer capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin; sin embargo, en l, no se sealan los mecanismos a travs de los cuales se ejecutaran tales objetivos ni la forma de contratarlos. En efecto, el documento, determina una problemtica que requiere una solucin, plantea unos objetivos a perseguir y define un plan de accin para llevar a cabo esos objetivos. Ahora bien, de conformidad con la naturaleza que se ha atribuido al Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES, el mismo, se constituye como un organismo asesor del gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas, cuya labor se lleva a cabo a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales. Es decir, que como rgano asesor, sus decisiones y recomendaciones no resultan vinculantes, al no tener la naturaleza de Ley o acto administrativo. De otro lado, el documento Conpes 3582 del 27 de abril de 2009, aportado como prueba por la defensa, si bien contiene las polticas del gobierno en materia de ciencia tecnologa e innovacin, estas resultan posteriores a los hechos y
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conductas que se investigan, razn por la cual, su contenido solo podr tomarse como referente de las polticas adoptadas por el gobierno sobre la materia, el cual constituye, como se indic, un aspecto que no es objeto de cuestionamiento. En cuanto a la promocin de la apropiacin social del conocimiento al que alude el citado documento, si bien se seala como un objetivo especfico, que forma parte de un objetivo general de poltica contenida en el mismo -y que busca incrementar la capacidad del pas en identificar, producir, difundir y usar e integrar el conocimiento cientfico y tecnolgico y estimular tres elementos del conocimiento que clasifica en oferta, demanda y la interaccin entre stas a travs del fortalecimiento institucional del SNCTeI-, como estrategia, su contexto esta dirigido a las comunidades, con el objeto de que acten como multiplicadoras para aumentar la participacin ciudadana en temas cientficos y tecnolgicos y procesos de innovacin, el cual se propone generando difusin del conocimiento acerca del desarrollo histrico, actual y prospectiva de la ciencia y tecnologa e innovacin en Colombia y Latinoamrica; apoyando la formacin de mediadores entre el mundo cientfico y la ciudadana y promoviendo alianzas en medios de comunicacin privados y escenarios culturales, entre otros, as como la formacin del capital humano para la investigacin; estrategia que no puede confundirse con las actividades cientficas y tecnolgicas propiamente dichas y menos an, con las actividades a ejecutarse dentro del objeto del convenio 037 de 2009. Por otro lado, al hacer referencia el apoderado a: Otra accin concreta de esta estrategia es adelantar procesos de divulgacin de los instrumentos de la convocatoria de financiacin de proyectos de investigacin e Innovacin en el sector agropecuario, en las regiones a travs de talleres de socializacin y cursos de Buenas Prcticas de Investigacin., -y con la cual pretende demostrar que la socializacin y divulgacin de los diferentes actores de la comunidad, son instrumentos pertinentes dentro de la ciencia y desarrollo tecnolgico, porque permiten a las personas enterarse de las nuevas tecnologas y de esta manera proyectar sus actividades con la realizacin de proyectos de desarrollo tecnolgico-, es un aparte que est incluido como una accin, dentro de la segunda estrategia del el objetivo especfico No. 6, desarrollar y fortalecer capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin, consistente en apoyar la investigacin (generacin de conocimiento) en instituciones educativas de bsica, media y superior y centros de investigacin y desarrollo tecnolgico, a travs del apoyo financiero a la adquisicin de equipos robustos de investigacin y facilitar que estos sean compartidos entre los diferentes actores regionales del SNCTeI y fomentar las alianzas de grupo de investigacin consolidados con grupos incipientes, con miras a cerrar las brechas de capacidades en CTeI entre las regiones del pas; y como accin de esa misma estrategia, es que se cita el adelantar procesos de divulgacin de los instrumentos de la convocatoria de financiacin de proyectos de investigacin e innovacin en el sector agropecuario; es decir que dicho aparte, est referido es al apoyo de investigacin en instituciones educativas y centros de investigacin y desarrollo tecnolgico como fortalecimiento e integracin de las regiones.

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Sin embargo, dando aplicacin de lo expuesto al caso concreto, encontramos que el objeto del convenio 037 de 2009, no estaba dirigido a facilitar el acceso al conocimiento cientfico y tecnolgico, pues es claro que solamente se trato de un mecanismo de comunicacin y socializacin para poder acceder a instrumentos del programa Agro Ingreso Seguro, relacionado con los apoyos otorgados por el gobierno a travs de crditos e incentivos, que buscaban proteger los ingresos de los productores agropecuarios. En ese sentido, la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa, como poltica del gobierno, no puede ser considerada como una actividad cientfica y tecnolgica de las definidas en la ley 591 de 1991. De ah que la comparacin entre la poltica del gobierno y las actividades cientficas y tecnolgicas delimitadas en la ley, con apoyo en el documento Conpes, no resulten acertadas para este Despacho. 4.7.1.6. Otro aspecto que resalta el apoderado, es que en la ficha EBI de diciembre del ao 2008 y 2009, no aparece la frase el proyecto no realizar ninguna actividad de ciencia y tecnologa; documento que anexa con su escrito de descargos y con la cual pretende demostrar que para el convenio 037 de 2009, dicha afirmacin fue corregida. Sin embargo, indica que adicional a ese hecho, las mencionadas fichas no acreditan ni controvierten el tipo contractual de un convenio o la naturaleza de las actividades que en l se desarrollan, concluyendo que el Despacho se encuentra en un error al afirmar que la ficha EBI consigna que el proyecto no realizar ninguna actividad de ciencia y tecnologa. ANALISIS FICHA DE ESTADISTICAS BASICAS DE INVERSION EBI del proyecto APOYO AGRO INGRESO SEGURO NACIONAL. Sobre el alcance y propsito de la ficha EBI.

1.

La Ficha de Estadsticas Bsica de Inversin EBI, se define como una ficha esquemtica que contiene la informacin bsica de un proyecto de inversin, que recoge de manera sistemtica la informacin que surge como producto del proceso de identificacin y formulacin de los mismos. Para la asignacin de recursos en los presupuestos anuales, en sta se deben incluir los componentes y datos bsicos de los proyectos de inversin que permitan ver que los mismos estn bien concebidos y estructurados de tal manera que puedan obtener la viabilidad correspondiente. Ficha de Estadstica Bsica de Inversin, EBI, en la cual se reconocen los datos generales de inscripcin, registro y actualizacin de los Proyectos de Inversin ante el Banco de Programas y Proyectos de Inversin. BPIN a desarrollar La Ficha EBI esta compuesta por tres partes: Parte I: se refiere a la informacin bsica del proyecto y corresponde al diligenciamiento de la informacin relacionada con: 1) Proceso que se adelanta;
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2) Identificacin (excepto del cdigo); 3) Clasificacin; 4) Localizacin Geogrfica; 5) Problema a resolver y justificacin; 6) Descripcin; 7) Objetivos; 8) Metas; 9) Grupo de poblacin objetivo; 10) Estudios que respaldan la informacin del proyecto; 11) Flujo financiero del proyecto; 12) Observaciones (opcional); 13) Diligenciamiento; y 14) Revisin del diligenciamiento. Parte II: se refiere al concepto de viabilidad. Parte III: hace referencia a la informacin complementaria producto de la formulacin del proyecto. 2. El programa AGRO INGRESO SEGURO, fue inscrito en el BANCO DE PROYECTOS Y PROGRAMAS DE INVERSION NACIONAL BPIN- mediante la ficha EBI, donde fue identificado con el cdigo BPIN 0024-00356-9999, en ella junto con las modificaciones se registra sus respectivas actualizaciones para los aos 2006, 2007, 2008 y 2009 conforme a la solicitud realizada por el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL. El programa AIS de acuerdo con lo establecido en la Ley 1133 del 2007, presenta en la descripcin dos componentes as: i) ii) APOYOS PARA LA COMPETITIVIDAD (APC) y APOYOS ECONOMICOS SECTORIALES.

Los componentes tienen a su vez subcomponentes u actividades que se desarrollan en el proyecto. Para la elaboracin de la FICHA EBI, se utiliz la Metodologa General Ajustada. (MGA) dispuesto por el Departamento Nacional de Planeacin que tiene por objeto proveer una informacin gil y ajustada, para asegurar una mayor funcionalidad del sistema, como requisito para que el DNP imparta el control posterior de viabilidad.

I. VIGENCIA 2007. Se inscribi con los dos componentes as: I) APOYOS PARA LA COMPETITIVIDAD, tuvo los siguientes subcomponentes: 1) Lnea Especial de Crdito. 2) Fortalecimiento del ICR,
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3) Mecanismo concursal para sistemas de riego. 4) Subasta de absorcin de cosecha. 5) Apoyo a inversiones de capital de riesgo. 6) Trazabilidad (Eliminado en la vigencia 2008) 7) Asistencia Tcnica. 8) Integracin de Empresas Campesinas. II) APOYOS ECONOMICOS SECTORIALES, no tuvo ningn subcomponente. III) Adicionalmente se presenta en la descripcin del gasto de la ficha EBI un componente llamado OPERATIVIDAD DEL PROGRAMA, que corresponde a lo establecido en la Ley 1133 como gastos operativos del programa. En la PROGRAMACIN DE METAS descritas en la ficha EBI: Indicadores para las Etapas de Preinversin, Inversin, Operacin y mantenimiento., en la categora CIENCIA Y TECNOLOGIA, Cdigo CYT000, se registr El Proyecto no realizar Ninguna actividad de Ciencia y Tecnologa o Innovacin. Esta Leyenda se mantuvo durante la cinco (5) modificaciones realizadas al proyecto durante la vigencia 2007. (fl 755 cuaderno principal 3) Adems de este registro de leyenda, no se consider como subcomponente el concepto CIENCIA y TECNOLOGIA. Si embargo durante en el ao 2007 se suscribi el Convenio Especial de Cooperacin Tcnica y Cientfica 03 del 2 de enero de 2007, celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y EL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA por $40.000.000.000 y adicionado el 14 de agosto de 2007, mediante Modificacin No 1, la suma de $7.000.000.000,, para un total de $47.000.000.000, cuyo OBJETO era la cooperacin tcnica y cientfica entre El MINISTERIO y El IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para el desarrollo e implementacin del programa Agro Ingreso Seguro AIS, en lo relacionado con la convocatoria para el financiamiento de sistemas de riego, evaluacin de impacto, auditoria y socializacin entre otras actividades. (fls 11432 al 11453 cuaderno 36), II VIGENCIA 2008. Se inscribi con los dos componentes dispuestos en la Ley 1133, con los mismos dos componentes y subcomponentes del componente 1 descritos en el ao 2007, con la misma PROGRAMACION DE METAS e indicadores para las Etapas de Preinversin, Inversin, Operacin y mantenimiento, donde no se incluy la categora CIENCIA Y TECNOLOGIA, Cdigo CYT000 y se advierte que El Proyecto no realizar Ninguna actividad de Ciencia y Tecnologa o Innovacin (fl 316 a 331 anexo co DNP)

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En la 1. Modificacin viabilizada y priorizada por el MADR el 27 de diciembre de 2007, aprobado el control posterior de Viabilidad por el DNP el 2 de enero de 2008, se adicionaron cuatro (4) nuevos subcomponentes y en la PROGRAMACIN DE METAS - categora CIENCIA Y TECNOLOGIA NO se suprime la leyenda El Proyecto no realizar Ninguna actividad de Ciencia y Tecnologa o Innovacin, descritos as: (fl 309 anexo co DNP) i) APOYOS PARA LA COMPETITIVIDAD, con los subcomponentes: 1) Lnea Especial de Crdito. 2) Fortalecimiento del ICR, 3) Certificado de incentivo forestal. 4) Mecanismo concursal para sistemas de riego. 5) Subasta de absorcin de cosecha. 6) Coberturas 7) Apoyo a inversiones de capital de riesgo. 8) Fortalecimiento Sanitario Pecuario. (Trazabilidad en el 2007) 9) Asistencia Tcnica. 10) CIENCIA y TECNOLOGIA. 11) Capitalizacin FINAGRO. siguientes

El Componente de CIENCIA y TECNOLOGIA, se inscribi con carcter transitorio, buscaba continuar con el Compromiso por mejorar la competitividad del sector productivo con una visin de mediano y largo plazo, el cual fortalecera la inversin de recursos en investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin a travs de convocatoria pblica. Estas inversiones buscan motivar al sector productivo a invertir en ciencia y tecnologa, teniendo en cuenta que es un factor determinante en las dinmicas de desarrollo de los pases, las regiones y las empresas. II) APOYOS ECONOMICOS SECTORIALES, subcomponentes, adicionados: 1) Lnea especial de crdito para arroz 2) fortalecimiento ICR arroz, 3) lnea especial de crditos cereales 4) fortalecimiento ICR cereales. con los siguientes

En analoga con la vigencia 2007, para el ao 2008 el proyecto en el Componente 1 present cuatro (4) nuevos subcomponentes y el 2 se le agregaron otros cuatro (4) subcomponentes III) Adicionalmente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural present una estimacin de los recursos necesarios para proteger durante el periodo de transicin los ingresos de los productores de los cultivos sensibles (cebada, frijol, maz, sorgo, soya, trigo y arroz) en la negociacin del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos.

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IV) Accesoriamente se presenta en la descripcin del gasto de la ficha EBI un componente llamado OPERATIVIDAD DEL PROGRAMA, que corresponde a lo establecido en la Ley 1133 como gastos operativos del programa. En la 2 y ltima Modificacin realizada en la vigencia 2008, viabilizada y priorizada el 11 de marzo de 2008 por el MADR, aprobado el control posterior de Viabilidad por el DNP el 23 de abril de 2008, en la PROGRAMACIN DE METAS - categora CIENCIA Y TECNOLOGIA se suprime la leyenda El Proyecto no realizar Ninguna actividad de Ciencia y Tecnologa o Innovacin. (fl 278 y 296 anexo DNP) De conformidad con el Manual de Inversin Pblica Nacional, del DNP 505. Todo proyecto de inversin que tenga apropiacin en el PGN debe permanecer actualizado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional (BPIN) y es sujeto de seguimiento a travs del Sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversin (SPI). Las modificaciones y autorizaciones al gasto de inversin del PGN deben cumplir a cabalidad con tres tipos de requisitos para dar trmite ante el DNP (Legales, tcnico y de planificacin). De igual forma las autorizaciones sobre proyectos que posean componentes y actividades en materia de inversiones en: adquisicin, reposicin, actualizacin, integracin, mantenimiento y sostenimiento de sistemas de informacin, equipos de procesamiento de datos, programas informticos y comunicacin de datos, deben ser revisadas y presentadas De esta forma, las modificaciones y operaciones presupuestales que afecten el proyecto de inversin deben contar con el registro completo del proyecto, es decir con el control posterior de viabilidad por parte del DNP. As mismo, se requiere contar con la actualizacin de la informacin en el SPI de todos los proyectos sujetos de la operacin presupuestal, lo cual tiene como fin garantizar la consistencia entre sta y el avance fsico y/o financiero de los mismos, los casos en que es obligatorio actualizar la ficha del proyecto para solicitar la modificacin presupuestal, como son: Aclaracin de Leyenda, Adicin, Incorporacin, Levantamiento previo, Vigencias futuras, etc. El responsable de solicitar al DNP el concepto previo favorable para las modificaciones o autorizaciones es el Jefe del rgano o su delegado. Para el caso de las autorizaciones para adquisicin de obligaciones con cargo a vigencias fiscales posteriores - vigencias futuras -, se requiere adicionalmente el concepto favorable del Jefe del rgano cabeza del sector o su delegado, el cual debe adelantar la solicitud de concepto favorable ante el DNP. En la vigencia 2008, el PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO, antes del 23 de abril de 2008, aunque contaba con el componente de CIENCIA y
505

Manual de la Inversin Pblica Nacional.. Capitulo: Modificaciones y Autorizaciones al Gasto de Inversin del Presupuesto General de la Nacin PGN. (Pgina web DNP)
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TECNOLOGIA estaba limitado, toda vez que, en la programacin de metas e indicadores para las Etapas de Preinversin, Inversin, Operacin y mantenimiento., en la categora CIENCIA Y TECNOLOGIA, Cdigo CYT000, se encontraba an registrada la leyenda El Proyecto no realizar Ninguna actividad de Ciencia y Tecnologa o Innovacin. En el Acta No 03 del Comit Administrativo del 21 de mayo de 2008, se aprob para el Convenio No 055 de 2008, trasladar una partida del presupuesto del ao 2009 como vigencia futura, la cual independiente al concepto favorable del Jefe del rgano cabeza del sector o su delegado, se debe contar con el concepto favorable ante el DNP, novedad que no fue actualizada en la ficha EBI. Conforme lo indica Manual de Inversin Pblica Nacional del DNP, los proyectos de inversin para su ejecucin requieren contar con la actualizacin de la informacin en el SPI506 de todos los proyectos sujetos de la operacin presupuestal, es obligatorio actualizar la ficha del proyecto para solicitar la modificacin presupuestal en lo referente a Aclaraciones de Leyenda, Vigencias futuras, entre otros. Sin embargo, a pesar de la limitante que el proyecto no realizara Ninguna actividad de ciencia y tecnologa o innovacin, se suscribe los siguientes convenios, con presupuesto de vigencias futuras, esta ltima no registrada en la ficha EBI y al parecer tramitada despus de las suscripcin de los convenios. 1. Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 018 del 4 de enero de 2008. Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA., cuyo OBJETO era la cooperacin cientfica y tecnolgica entre El MINISTERIO y El IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para impulsar la implementacin , desarrollo y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro AIS, especialmente en lo que respecta a la integracin de la Unidad Coordinadora del Programa y la realizacin de las actividades de socializacin y divulgacin de dicha poltica. Por valor de $5.036.000.000, de los cuales IICA aport $36.000.000, y el MADR la suma de $5.000.000.000. (fls. 11553 al 11569 cuaderno original 36) 2. Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 054 del 4 de enero de 2008. Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EL CENTRO INTERNACIONAL DE AGRICULTURA TROPICAL - CIAT., cuyo OBJETO era la Cooperacin Tcnica y Cientfica entre El MINISTERIO y El Centro Internacional de Agricultura Tropical CIAT para llevar a cabo proyectos sobre actividades de investigacin, desarrollo tecnolgico, innovacin y transferencia de tecnologa de cadenas agroproductivas, cultivos o especies priorizadas y proyectos estratgicos sectoriales. Por valor de
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Sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversin (SPI).


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$100.000.000.000 As: Vigencia 2008 $45.000.000.000, Vigencia 2009 $35.000.000.000. Vigencia 2010 $20.000.000.000(fls. 11623 al 11641 cuaderno original 36) 3. Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 055 del 10 de enero de 2008. Celebrado entre el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL EL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER, Y EL INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA., cuyo OBJETO era la cooperacin cientfica y tecnolgica entre El MINISTERIO y El IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para implementacin, desarrollo y ejecucin de la Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje, que permita la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras, a que se refiere el artculo 92 de la Ley 1152 de 2007. Por valor de $140.428.000.000, EL INCODER aport $10.000.000.000 y el IICA aport en especie la suma de $428.000.000. El Ministerio aport la suma de $60.000.000.000 del presupuesto de la vigencia 2008., y $80.000.000.000 del presupuesto de la vigencia 2009. (fls. 11642 al 11660 cuaderno original 36) III VIGENCIA 2009. Se inscribi con los dos componentes as: I) APOYOS PARA subcomponentes: LA COMPETITIVIDAD, tuvo los siguientes

1) Lnea Especial de Crdito. 2) Fortalecimiento del ICR, 3) Certificado de incentivo forestal. 4) Mecanismo concursal para sistemas de riego. 5) Subasta de absorcin de cosecha. 6) Coberturas 7) Apoyo al Fondo de inversiones de capital de riesgo. 8) Fortalecimiento Sanitario Pecuario. 9) Asistencia Tcnica. 10) CIENCIA y TECNOLOGIA. 11) Reconversin Cafetera e 12) Incentivo Algodn. El Subcomponente de CIENCIA y TECNOLOGIA, NO registra el carcter transitorio, y el concepto para su desarrollo es el mismo del ao 2008 II) APOYOS ECONOMICOS SECTORIALES, subcomponentes: 1) Lnea especial de crdito para arroz, 2) fortalecimiento ICR arroz, con los siguientes

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3) lnea especial de crdito cereales 4) fortalecimiento ICR cereales, 5) Incentivo a la siembra de frijol, 6) incentivo a la siembra de maz amarillo tecnificado. IV) Accesoriamente se presenta en la descripcin del gasto de la ficha EBI un componente llamado OPERATIVIDAD DEL PROGRAMA, que corresponde a lo establecido en la Ley 1133 como gastos administrativos del programa. En relacin con el ao 2008, para la vigencia 2009 el proyecto present cuatro nuevos subcomponentes que fueron: **** La Directora de Inversiones y Finanzas Pblica del DNP, en Declaracin del da 21 de febrero de 2011, explic los controles o filtros del sistema para la formulacin y evaluacin exante de proyectos de inversin, indicando que dichos controles son formulacin, control tcnico de la evaluacin y control posterior en cabeza del DNP la evaluacin tcnica, econmica y social, dispuesta mediante el Decreto 841 de 1990, donde a su vez autoriz al mismo departamento para delegar mediante resolucin (5345 de 1993 modificada por la Resolucin 421 de 2001) la funcin de calificacin de viabilidad y registro a los Ministerios y Departamentos Administrativos. En la prctica, esa funcin de viabilidad se hace al interior de los Ministerios en cabeza de las oficinas de Planeacin. A travs del Decreto 2844 de 2010 y de la herramienta informativa se hizo explicito las responsabilidades de cada uno de los controles: para la entidad formuladora de un proyecto de inversin, el control de formulacin. Para la entidad sectorial el control de viabilidad y para el DNP el control posterior de viabilidad. Estas funciones son ejercidas por funcionarios diferentes cada uno con claves de acceso al sistema y con unos permisos especficos dependiendo de su funcin. De acuerdo con lo anterior, la Entidad Proponente, Ejecutora y Responsable del Proyecto APOYO AGRO INGRESO NACIONAL, es el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - Gestin General. Registradas en las fichas EBI, corresponden a: (fls 184 a 396 Anexo pruebas no valoradas Fiscala y DNP) Ao 2007: Funcionario Responsable Fecha Elaboracin Estudio el 01 de enero de 2007 por: CAMILA REYES DEL TORO Directora de Comercio y Financiamiento del MADR Viabilizado y priorizado el 17 de julio de 2006. Control posterior de Viabilidad DNP el 18 de julio de 2006.

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Durante la vigencia se presentaron varias modificaciones por la misma Directora de Comercio y Financiamiento. Ao 2008: Funcionario Responsable Fecha Elaboracin estudio el 01 de enero de 2007 por: AMPARO MONDRAGON BELTRAN Profesional Especializado de la Direccin de Comercio MADR Viabilizado y priorizado el 20 de marzo de 2007 Control posterior de Viabilidad DNP el 2 de abril de 2007 1. Modificacin el 2 de febrero de 2007. Por: AMPARO MONDRAGON BELTRAN Profesional Especializado de la Direccin de Comercio MADR Viabilizado y priorizado el 27 diciembre de 2007 El control posterior de Viabilidad el 2 de enero de 2008. 2 Modificacin el 2 de febrero de 2007 por: IVAN FERNANDO ESTEBAN CESPEDES Director Programa AIS Viabilizado y priorizado el 11 de marzo de 2008 Control posterior de Viabilidad DNP el 23 de abril de 2008 Ao 2009: Funcionario Responsable Fecha Elaboracin estudio el 25 de marzo de 2008 por: IVAN FERNANDO ESTEBAN CESPEDES Director Programa AIS Viabilizado y priorizado el 30 abril de 2008 Control posterior de Viabilidad DNP. 23 de mayo de 2008 Tuvo tres modificaciones, por el mismo Responsable del proyecto, la ltima modificacin es del 25 de marzo de 2008. Viabilizado y priorizado el 27 de agosto de 2009 Control posterior de Viabilidad DNP. 1 septiembre 2009 El Responsable de la Emisin de Viabilidad y Priorizacin, en las tres vigencias 2007, 2008 y 2009. fue: DANIEL NEREA GOMEZ. Profesional Especializado del MADR El Responsables del control posterior de Viabilidad por parte del DNP fue. SAMUEL ZAMBRANO GONZLEZ Profesional Especializado del DNP. En algunas de las modificaciones realizadas por el ente ejecutor, el DNP imparti el Control Posterior de viabilidad con la leyenda Previo concepto DNP, que significa que el proyecto no cuenta con el control posterior de viabilidad del DNP hasta tanto la entidad formuladora aclare, adiciones o corrija alguna informacin

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del proyecto que se estudia por parte del DNP, las cuales fueron corregidas y en la ltima modificacin no registra la leyenda. Conforme a lo expuesto, y como igualmente lo reafirma la defensa, la ficha EBI, no contiene la determinacin de la modalidad de contratacin con la cual se pretender ejecutar los recursos o programas debidamente inscritos. No obstante, dependientemente de ello, es claro que para el caso, la modalidad de contratacin es la que determina la ley. 4.7.1.7. En relacin con los contratos de prestacin de servicios profesionales de los seores Ivn Esteban Cspedes, Julin Alfredo Gmez y Mara Andrea Cajigas, -allegados por el apoderado del disciplinado507-, y con los cuales se pretende demostrar que los mencionados contratistas elaboraron documentos para la contratacin del 2009, entre ellos, los estudios previos del convenio 037 de 2009 as como su participaron en todo el proceso de la contratacin; y que stas mismas personas fueron las que prestaron el apoyo tcnico, econmico y jurdico para la elaboracin de los trminos de referencia y dems documentos que permitieron desarrollar e implementar el Programa AIS; actividades que cumplan en virtud del objeto contractual que estaban desarrollando. Sobre el particular, el Despacho se permite hacer las siguientes consideraciones: Del contenido de la prueba aportada por el apoderado, no puede inferirse que los mencionados contratistas del IICA, fueron los que elaboraron los documentos para la contratacin del ao 2009, -entre ellos los estudios previos del convenio 037-, porque dicho documento, de fecha 22 de diciembre de 2008, es anterior a la fecha de suscripcin de sus respectivos contratos. Basta con el simple cotejo entre la fecha del citado estudio y los contratos de prestacin de servicios profesionales de los seores Ivn Esteban Cspedes, Julin Alfredo Gmez y Mara Andrea Cajigas, suscritos con el IICA -los dos primeros del 16 de enero de 2009 y el ltimo del 9 de junio de 2009,- para determinar que stos, no podan con anterioridad a la legalizacin de los mismos, elaborar documentos para la contratacin del Ministerio de Agricultura para el ao 2009. En efecto, las obligaciones y actividades desarrolladas en virtud del contrato de prestacin de servicios profesionales que se citan como prueba, son desplegadas con posterioridad al 16 de enero de 2009; circunstancia que por s sola hace desestimar esta prueba como la pertinente para demostrar el supuesto al que alude el apoderado. No obstante, en aras a garantizar el derecho de defensa del disciplinado, la argumentacin expuesta se analizar, a la luz de del contrato de prestacin de servicios profesionales suscrito por el seor Ivn Esteban Cspedes y Jorge Andrs Caro Crapivinski como Representante del IICA en Colombia, durante el ao 2008; fecha a partir de la cual es posible estudiar la hiptesis planteada.

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Folios 4167 a 4175 Cdno. No. 16


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As las cosas, se tiene que el objeto del mencionado contrato 508, -15-01-2008-, establece que el contratista se compromete a prestar sus servicios profesionales independientes para ejercer la direccin y coordinacin general en el proceso de implementacin, desarrollo y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro AIS-, de acuerdo con los trminos de referencia adjuntos, anexos, y el acta No. 1 de comit administrativo del convenio 018/2008 IICA-MADR. Por su parte, los trminos de referencia para contratar el Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS (anexo) seala como objetivo de la contratacin: ejercer la direccin y coordinacin general en el proceso de implementacin, desarrollo y ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro-AIS, dentro del marco sealado en estos trminos de referencia. Y como actividades a realizar: Las actividades de la consultora se llevarn a cabo en colaboracin con el equipo tcnico que se seleccione para la ejecucin del mismo. Las principales actividades a desarrollar por la consultora son, entre otras, las siguientes: -Ejercer la direccin de la Unidad Coordinadora del Programa Agro Ingreso Seguro-AIS; Ejercer la direccin y coordinacin de la implementacin, desarrollo y ejecucin de las convocatorias pblicas de riego y drenaje, de la Lnea Especial de Crdito, del Incentivo a la Capitalizacin Rural-ICR, del Incentivo a la Asistencia Tcnica-IAT, y de los dems componentes e instrumentos del programa Agro Ingreso SeguroAIS;-Mantener comunicacin e interaccin con los miembros de la Unidad Coordinadora del Programa, con los funcionarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, As como con las entidades que participen en el diseo y ejecucin del AIS; -Representar el Programa Agro Ingreso Seguro-AIS, ante las distintas autoridades, entidades, empresas, productores y pblico en general; Aprobar previamente la realizacin de las erogaciones y pagos necesarios para desarrollar las actividades que se deriven de los objetos de los convenios celebrados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; -Asistir a las reuniones en que se aborden temas relacionados con el objeto contractual y en que participe el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; -Coordinacin y participacin activa en el diseo de los apoyos para la competitividad; Coordinacin y participacin activa en el diseo de los apoyos va crdito; Coordinacin y participacin activa en el diseo de los apoyos para la comercializacin; -Otras actividades inherentes a la profesin que se requieran para la ejecucin del programa AIS; Igualmente, en el punto cuarto, -productos esperados- se estipula: -Documentos e informes sobre la implementacin y ejecucin del Programa Agro Ingreso SeguroAIS, cada uno de sus componentes e instrumentos: -Presentaciones relacionadas con el Programa AIS, el desempeo del sector agropecuario y los resultados obtenidos por razn de la implementacin de dicha poltica pblica; -Documentos mediante los cuales se dirija y coordine el desarrollo de actividades por parte de la Unidad Coordinadora del Programa, as como a las personas, dependencias o entidades que participen en la ejecucin de Agro Ingreso Seguro-AIS.

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Folio 24 a 30 anexo 5.
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Visto los anteriores trminos de referencia, -en sus actividades como en sus productos-, no vislumbra el Despacho obligacin alguna a cargo del contratista, destinada a la preparacin y elaboracin de documentos concernientes a la contratacin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el ao 2009. No obstante, si bien es cierto que en virtud del mencionado contrato en los productos esperados se pretenda la obtencin de documentos e informes, stos, corresponden a la implementacin y ejecucin del programa AIS, y no a los documentos requeridos por el MADR para llevar a cabo la contratacin del ao siguiente. Tampoco se puede evidenciar dicho compromiso, a partir de las obligaciones y estipulaciones ya trascritas. Por su parte, el contrato de prestacin de servicios profesionales suscrito por el seor Julin Alfredo Gmez, y Jorge Andrs Caro Crapivinsky, representante del IICA en Colombia, de fecha15 de enero de 2008, obrante a folio 18 a 24 del anexo 107 del expediente, seala como objeto: EL CONTRATISTA se compromete a prestar sus servicios profesionales independientes para brindar asesora en materia jurdica y en el diseo de polticas pblicas, y contribuir en la implementacin y ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro- AIS, dentro del marco sealado en los trminos de referencia y el Acta No. 1 del Comit Administrativo del convenio 018/2008 IICA-MADR, documentos que hacen parte integral del presente contrato. A su vez, los trminos de referencia para contratar una consultora en temas jurdicos y diseo de polticas pblicas para la ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro- AIS, .Julin Alfredo Gmez Daz, dispone como objetivo de la consultora: Brindar asesora en materia jurdica y en el diseo de polticas pblicas, y contribuir en la implementacin y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro- AIS, dentro del marco sealado en estos trminos de referencia. Y dentro de las actividades a realizar en el proceso de la consultora, se estableci: Las actividades de la consultora se llevarn a cabo en colaboracin con la Direccin del Programa y con el equipo tcnico que se seleccione para la ejecucin del mismo. Las principales actividades a desarrollar por la consultora son, entre otras, las siguientes: -Elaborar y revisar los proyectos de ley, de decretos y de resoluciones que fueren necesarios para la implementacin y ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro- AIS; -Elaborar documentos tcnicos que se requieran para fundamentar la correcta ejecucin del Programa;Participar en el diseo, implementacin y ejecucin de las convocatorias pblicas de riego y drenaje que se realizarn y ejecutarn durante el ao 2008; -Participar en el diseo, implementacin y ejecucin de la Lnea Especial de Crdito, el Incentivo a la Capitalizacin Rural ICR y el Incentivo a la Asistencia Tcnica -IAT; -Elaborar los documentos que fueren necesarios para la correcta implementacin y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro- AIS; y sus distintos componentes e instrumentos (trminos de referencia, acuerdos de financiamiento, instructivos tcnicos etc); -Acompaar a la Unin temporal integrada por Econometra y Fedesarrollo, en la definicin de la metodologa para adelantar la evaluacin de impacto del AIS y en la elaboracin de la lnea base; -Atender las consultas verbales o escritas que se formulen en relacin con el Programa Agro Ingreso Seguro- AIS; -Acompaar a las personas, dependencias y/o entidades que
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participen en la implementacin y ejecucin del programa Agro Ingreso SeguroAIS; en los temas relacionados con el objeto contractual; -Asistir a las reuniones en las que se aborden temas relacionados con el objeto contractual, y en que participe el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; -Participar en la ejecucin de campaas y talleres que tengan por objeto la socializacin de los componentes e instrumentos del Programa Agro Ingreso Seguro- AIS; -Participar activamente en el diseo e implementacin de los apoyos para la competitividad y 6 los apoyos econmicos directos, dentro del marco del Programa Agro Ingreso Seguro- AIS; Otras actividades inherentes a la profesin, que se requieran para la correcta ejecucin del programa AIS. y en relacin con los productos esperados se indica: -Proyectos de ley, de decretos y resoluciones que fueren necesarios para la implementacin y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro- AIS; Documentos tcnicos que se requieran para fundamentar la correcta ejecucin del programa; -Documentos que fueren necesarios para la correcta implementacin y ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro- AIS y sus distintos componentes e instrumentos (trminos de referencia, acuerdos de financiamiento, instructivos tcnicos, etc); -Documentos mediante los cuales se atiendan las consultas que se formulen en relacin con el Programa Agro Ingreso Seguro- AIS. Una lectura detallada de las obligaciones y actividades a realizar por parte del contratista, nos llevan a afirmar que entre sus funciones, no hay ninguna que se relacione con la preparacin y elaboracin de los estudios previos para llevar a cabo la contratacin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; puesto que todas se orientan a la implementacin y ejecucin del programa AIS. No obstante, si bien es cierto, -se reitera-, que dentro de las obligaciones de los citados contratistas, no se previ la preparacin y elaboracin de los estudios previos para la suscripcin de los convenios a suscribir por parte del Ministerio de Agricultura con el propio IICA-, es claro, que dicha actividad estuvo acompaada por los miembros de la Unidad Coordinadora del Programa AIS; este hecho es corroborado por el seor Julin Alfredo Gmez Daz, quien se desempe como asesor y posteriormente como coordinador de la Unidad Coordinadora del Programa Agro Ingreso Seguro AIS-. Ello constituye una realidad que el Despacho no pretende ni puede desconocer, a pesar de no encontrarse estipulado contractualmente. Empero dicha circunstancia, en manera alguna desvirta las obligaciones y responsabilidades que en materia de contratacin, son propias del Ministerio de Agricultura. Finalmente no resulta de recibo para el Despacho la afirmacin que realiza el apoderado del disciplinado, en el sentido de sealar que la participacin del Director de Comercio y Financiamiento en la etapa precontractual, fue de simple colaboracin en la firma del documento denominado estudio previo, por las siguientes razones: Como primera medida, la obligacin de realizar estudios previos en la contratacin administrativa, deviene del contenido de los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los cuales indican que, previo al inicio del proceso de seleccin de
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que se trate, deber analizarse la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, y elaborarse los estudios, diseos y proyectos requeridos, pliegos de condiciones o trminos de referencia. A su vez, la entrada en vigencia de la ley 1150 de 2007, dio mayor trascendencia al tema de los estudios previos, al regularlo dentro del principio de publicidad, como soporte para la elaboracin de los proyectos de pliegos de condiciones. Por su parte, el Decreto 2474 de 2008, reglamentario de la ley 1150/07, previ en su artculo 3, que los estudios y documentos previos, estarn conformados por los documentos definitivos que sirven de soporte para la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones, los que en conjunto, deben ponerse a disposicin de los interesados, con el propsito de que puedan valorar el alcance de lo requerido por la entidad. De acuerdo con la normatividad sealada, los estudios previos constituyen la base fundamental de todo proceso contractual, pues es a travs de ellos, que la entidad da a conocer las necesidades que pretende satisfacer, identifica el objeto a contratar y seala los aspectos relacionados con el anlisis de los elementos que soportan la modalidad de contratacin, la naturaleza del objeto, los valores y las garantas; elementos con los cuales se pretende alcanzar los fines perseguidos por la entidad, que no son otros distintos, al cumplimiento de los fines Estatales. De all la importancia de definir y analizar exhaustivamente los requisitos mnimos que establece la Ley para tal efecto. Como se observa, los documentos que soportan la contratacin Estatal, obedecen al desarrollo de los principios que rigen la contratacin administrativa y al conocimiento previo de la necesidad que la entidad Estatal pretende satisfacer, y de las condiciones del futuro contrato; por lo tanto, la responsabilidad del funcionario o de los servidores pblicos que participan en esta etapa, no puede escapar al control que se derive de sus actuaciones u omisiones. As las cosas, es claro para el Despacho que la responsabilidad de los estudios previos del convenio 037 de 2009, radic en cabeza del Dr. Mario Andrs Soto ngel, en calidad de Director de Comercio y Financiamiento, toda vez que el denominado Estudio previo para la celebracin de contratacin Directa, se encuentra suscrito por el implicado, y en l, claramente se expresa como fundamento, el desarrollo de las funciones misionales que le competen a esa Direccin. Aunado a ello, en el cuadro de distribucin de recursos elaborado por la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, del MADR, a dicha Direccin se le asign la responsabilidad del convenio a celebrar con el IICA cuyo rubro corresponda a 6 mil millones de pesos.

PERIODO INFORMADO. AO: 2009 RECURSO S AIS en millones

NUM ERO

AREAS INVOLUCRADAS

ACTIVIDADES

RESPONSABL ES

OPERADOR

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7, APOYOS ECONMICOS Y FINANCIAMIENTO

Desarrollar instrumentos de crdito en el marco del Programa "Agro, Ingreso Seguro" (AIS), como mecanismo para proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos, y para mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional. Desarrollar instrumentos para incentivar la competitividad agropecuaria, que permitan proteger la sostenibilidad financiera de las explotaciones rurales.

254.784 Direccin de Comercio y Financiamiento

Finagro

6.000

IICA

50.000 Direccin de Comercio y Financiamiento

7, APOYOS ECONMICOS Y FINANCIAMIENTO

Federacin Nacional de Cafeteros

5.000

Asocolflores

7, APOYOS ECONMICOS Y FINANCIAMIENTO

Disear esquemas para la adjudicacin de apoyos a los productores agropecuarios, forestales, pesqueros y acucolas y realizar el correspondiente seguimiento. Disear criterios y metodologas para la asignacin de recursos mediante convocatorias

Direccin de Cadenas Productivas

15.000

Finagro

62.168 Direccin de Desarrollo Tecnolgico y Proteccin Sanitaria

Bolsa Nacional Agropecuaria

17

8, EMPRESARIZACION DE LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIAS

35.000

CIAT

23

8, EMPRESARIZACION DE LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIAS

Participar en la formulacin y reglamentacin de la poltica para adecuacin de tierras, y su seguimiento.

Direccin de Desarrollo Rural

125.000

IICA

48 Direccin de Desarrollo Tecnolgico y Proteccin Sanitaria

Alvaro Castillo

10, ACCESO A MERCADOS

Implementar el Sistema Nacional de Identificacin e Informacin de Ganado Bovino SINIGAN TOTAL RECURSOS AIS

2.000

Fedegn

555.000

En consecuencia, aceptar que la actuacin del Director de Comercio y Financiamiento fue de simple colaboracin con la firma del citado estudio, es desconocer no solo la competencia que le fue asignada a esa Direccin para realizar los estudios que antecedieron al proceso contractual, sino tambin, la ejecucin de los proyectos previstos como metas en los planes anuales de gestin de la entidad, as como la competencia para formar parte de los comit administrativo e interventor del convenio, durante la ejecucin del convenio.
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De otra parte, no hay que perder de vista, que dada la trascendencia del documento definitivo que sirvi de base para la suscripcin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el IICA, la sola firma, amn de ratificar y avalar su contenido, determina el funcionario o dependencia responsable del mismo. Ahora, si bien es cierto como lo afirma el apoderado del implicado en sus descargos, que la Direccin de Comercio y Financiamiento cont con el apoyo de contratistas del IICA, -asignados a la Unidad Coordinadora del Programa AIS-, para la preparacin del documento referido, era el propio Ministerio quien imparta las directrices y lineamientos para su elaboracin y no los citados contratistas. Circunstancia que es corroborada por el testigo Julin Alfredo Gmez Daz, cuando afirma que: En el caso de los documentos de los proyectos de los documentos precontractuales, estos fueron remitidos a las direcciones del ministerio que se me indicaron y los proyectos de la minutas fueron remitidos a la oficina jurdica del ministerio tambin para su revisin y trmite correspondiente. Debo aclarar que la labor desarrollada por m en cuanto a la elaboracin de dichos proyectos no obedeci a mi propia iniciativa, ni tampoco comprendi la inclusin de los elementos o los aspectos propios de la contratacin que se pretenda iniciar, que fueran por m definidos, pues todo corresponda a determinaciones y decisiones que previamente haban sido adoptadas por los funcionarios competentes del ministerio. As mismo, en diligencia de versin libre rendida por el Ex Ministro Arias, los das 19 13 y 15 de mayo de 2011, es enftico al afirmar que, todo el proceso contractual de los convenios que estn siendo cuestionados por la Procuradura, correspondi a funcionarios de la oficina jurdica y a las Direcciones tcnicas del Ministerio, y aclara sobre el particular que: el MADR desarrollaba dos reuniones anuales de planeacin presupuestal para todos los programas del MADR. La primera se llevaba a cabo hacia el mes de agosto o septiembre de cada ao despus de la aprobacin en el Congreso de la Repblica del presupuesto general de la nacin. A ella asistamos el ministro el viceministro, todos los directores del ministerio, todos los gerentes y directores de las entidades adscritas y vinculadas al ministerio, y todos los coordinadores de los diferentes programas del ministerio, incluido el director de la unidad coordinadora del IICA, All la directora de planeacin y seguimiento presupuestal presentaba el presupuesto aprobado por el Congreso y que deba ejecutar el MADR en el siguiente ao desagregndolo por los diferentes rubros y programas.Posteriormente se defina que funcionario, director del ministerio o entidad adscrita o vinculada al ministerio deba encargarse de la ejecucin de cada rubro presupuestal. Ntese que esta reunin de planeacin buscaba que los funcionarios pudieran preparar y desarrollar con suficiente tiempo y antelacin las actividades precontractuales que a cada uno le correspondan en funcin del presupuesto que a cada uno le tocaba ejecutar.La segunda reunin anual se llevaba a cabo en el mes de diciembre y a ella asistamos el ministro, el viceministro, todos los directores del ministerio, todos los gerentes y directores de entidades adscritas y vinculadas al ministerio, y todos los coordinadores de los diferentes programas del ministerio, incluidos el director de la unidad coordinadora del IICA..all los funcionarios del ministerio exponan su
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propuesta de ejecucin para cada uno de los rubros, o proyectos que le correspondia ejecutar, segn lo definido en la reunin de agosto o septiembre, exponan por ejemplo la modalidad contractual acordada con la respectiva oficina jurdica, el operador seleccionado en caso de ser contratacin directa, los plazos de ejecucin y las metas a lograr en coordinacin con las metas del gobierno plasmadas en el plan nacional de desarrollo y en el SIGOB. Posteriormente, la direccin de planeacin y seguimiento presupuestal se encargaba se hacerle seguimiento a lo que se discuta en el reunin. Ntese que esta reunin se seguimiento a la planeacin, nada tena que ver con procesos contractuales o precontractuales asociados a los diferentes programas. Dichos procesos se deban surtir, por cada uno de los funcionarios responsables, con posterioridad a la primera reunin de agosto o septiembre y con antelacin a esta reunin de diciembre o por lo menos ya tenerlos bien avanzados cuando se desarrollaba dicha reunin de diciembre. El seor JULIAN GOMEZ nunca recibi de parte ma instruccin alguna, para instrumentalizar decisin alguna del MADR. Tampoco recibi de parte ma instruccin alguna con respecto a la elaboracin de documentos precontractuales, o minutas para los convenios del MADR celebrara con el IICA. .. tampoco fue para hablar de los borradores de los documentos precontractuales y de las minutas en los que posteriormente los funcionarios del MADR, se apoyaran a la hora de proyectar las versiones definitivas de los documentos precontractuales y de las minutas de los convenios con el IICA..Los temas tcnicos y jurdicos de los convenios, del programa de riego y de las condiciones de acceso al mismo siempre los delegue en el viceministro en los directores que participaron en el programa y en los jefes de la oficina jurdica, lo cual no obsta para que ellos trabajaran con apoyo y con cooperacin del IICA, a travs del director de la unidad coordinadora del IICA.Tambin quiero insistir que con respecto a cualquier actuacin del seor JULIAN GOMEZ, y de los dems contratistas de la unidad coordinadora, en el marco de la cooperacin cientfica y tecnolgica del IICA con el MADR y mientras me desempe como ministro, bien fuere con el propsito de instrumentalizar decisiones de poltica pblica del MADR o con el propsito de elaborar borradores de documentos precontractuales y de minutas en los que posteriormente los funcionarios del MADR hubieren podido apoyarse a la hora de proyectar las versiones definitivas de los documentos precontractuales y de las minutas de los convenios con el IICA, o con el propsito de elaborar los TR de las convocatorias, yo esperara y confiara en sus calidades jurdicas y tcnicas, profesionalismo, tica, honestidad y buena fe (Subrayado fuera del texto). De igual manera, el Manual de Contratacin del MADR509, seala que los contratos que celebre el Ministerio, estarn precedidos de estudios previos realizados por la Direccin que solicita la contratacin y debidamente firmados por la misma, en los cuales se establezca la necesidad, conveniencia y oportunidad de la celebracin del contrato y se presente un estudio de los precios, condiciones del mercado y potenciales proveedores. As mismo se indica que los estudios previos servirn de base para la elaboracin de los pliegos de condiciones, o trminos de
509

Folio 1114 cuaderno No. 5


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referencia, o contrato a suscribir.. En cuanto al contenido de los estudios previos, el citado Manual contemplan los requisitos mnimos establecidos en el artculo 8 del Decreto 2170 de 2002; norma que para el caso corresponde al Decreto 2474 de 2008. En relacin con los requisitos mnimos para iniciar un proceso de contratacin (numeral 3.2 del Manual), se indica que una vez distribuido el presupuesto al interior de la entidad en cada vigencia fiscal, y de conformidad con la normatividad vigente, la cuanta y el tipo de contrato a celebrar, las dependencias del MADR darn inicio al proceso de contratacin y/o elaboracin del contrato, previa verificacin de la existencia de mnimo los siguientes requisitos: a. Estudios previos con sus correspondientes soportes, b Fluye de lo anterior, con meridiana claridad, la responsabilidad que se deriva de la actividad contractual de los funcionarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la cual distinta mucho de la colaboracin y apoyo recibido por parte de los contratistas del IICA, quienes si bien participaron en la elaboracin de documentos precontractuales, -tal y como lo sostuvo el Ex Ministro- es a aquellos, a quienes corresponde proyectar las versiones definitivas de los documentos precontractuales y de las minutas de los convenios con el IICA. La jurisprudencia del Consejo de Estado, al tratar el tema de la responsabilidad de las entidades que omiten realizar unos estudios serios, adecuados, acordes, eficientes ha sealado: .la Sala ha sostenido repetidamente, y as lo reitera ahora510, que en materia contractual, las entidades oficiales estn obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeacin en virtud del cual resulta indispensable la elaboracin previa de estudios y anlisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de seleccin, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebracin del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y dems caractersticas que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratacin, adquisicin o disposicin se haya determinado necesaria, lo cual, segn el caso, deber incluir tambin la elaboracin de los diseos, planos, anlisis tcnicos, etc.; (iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podra demandar la celebracin y ejecucin de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, as como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de recursos presupuestales o la
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Seccin Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Exp. 14287, Actor: Jairo Arturo Crdenas Avellaneda. Demandado: Telecom
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capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebracin de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los procedimientos, trmites y requisitos de que deban satisfacerse reunirse u obtenerse para llevar a cabo la seleccin del respectivo contratista y la consiguiente celebracin del contrato que se pretenda celebrar. El aludido principio de planeacin, con los perfiles y el alcance que se sealan, no solo ha sido consagrado en el Estatuto de Contratacin actualmente vigente, contenido en la Ley 80 de 1993, respecto del cual la Ley 1150 de 2007 ha adoptado disposiciones encaminadas a fortalecerlo, sino que tambin ocup la atencin del legislador al expedir el Decreto-ley 222 de 1983, tal y como se advierte de la interpretacin hecha a varios de sus artculos. () Pues bien, el documento correspondiente a los estudios previos que obra dentro de la carpeta del convenio 037 de 2009, tal y como se seal de manera antecedentes, no contiene el anlisis completo que seala la normatividad contractual para tal efecto. 4.7.1.8. Otra de las pruebas aportadas por la defensa, son los e-mail enviados por Julin Gmez, Director de Agro Ingreso Seguro, el da mircoles 26 y jueves 27 de noviembre de 2008 a funcionarios del Ministerio 511, en donde dice el apoderado se remiten documentos elaborados para la contratacin de 2009, a travs de la modalidad de ciencia y tecnologa, -entre otros los estudios previos del que sera el Convenio 037 de 2009-; y la circular emitida por el Jefe de la Oficina Jurdica del Ministerio Julio Cesar Daza Hernndez- relacionada con el contenido mnimo de los estudios previos para contratos y convenios amparados en una causal de contratacin directa.; pruebas con las que pretende demostrar que el Director de Comercio y Financiamiento no fue la persona que elabor y aprob inadecuadamente los estudios previos objeto del cargo, -lo cual llev a una errnea modalidad contractual- si no que por el contrario, su participacin fue de simple colaboracin dentro del proceso precontractual. Igualmente, intenta demostrar la activa participacin de la Coordinacin del Programa AIS y de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el proceso contractual, especficamente en lo que tiene que ver con la elaboracin y la revisin legal, y la determinacin de la modalidad contractual, de los documentos y convenios a suscribir; circunstancias de las que concluye que, la actividad desarrollada por su representado en la etapa previa de la celebracin del convenio

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Folios 4.176 a 4.180 cuaderno No. 16


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037 de 2009, vena estructurada por la Unidad Coordinadora de AIS y avalada por la Oficina Jurdica del Ministerio. Valga nuevamente las consideraciones efectuadas por el Despacho en torno a los estudios previos, en donde se seal que si bien la Direccin de Comercio y Financiamiento cont con la colaboracin de contratistas del IICA, -para la elaboracin de los proyectos de estudios y minutas de la contratacin para el ao de 2009-, los funcionarios del Ministerio, eran las personas que tenan a su cargo la responsabilidad y competencia, para la proyeccin y preparacin de los documentos definitivos de la contratacin. De otra parte, de los e-mail aludidos por la defensa, el primero ellos, del 26 de noviembre de 2008, dice adjuntar los siguientes documentos: 1.- Minuta del convenio. 2.- Oficio de estudios previos. 3.- Acto administrativo de justificacin., sin embargo, ninguno de los anexos, corresponde al proyecto de estudios previos que se cuestiona, pues en el punto No. 2, se hace referencia es a un oficio de estudios, sin que se tenga certeza si el mismo corresponde o no al proyecto del documento. As mismo, en el anexo 5, aportado junto con los citados e-mails, se cita, es un documento de: JULIO CESAR DAZA HERNANDEZ, jefe de la oficina Asesora Jurdica, Para: Directores, Subdirectores, Jefes de Oficina, Asesores, Gerentes de Proyectos, Coordinadores de Grupo e Interventores, en donde se referencia como asunto: CONTENIDO MINIMO DE ESTUDIOS PREVIOS PARA CONTRATOS Y CONVENIOS AMPARADOS EN UNA CAUSAL DE CONTRATACIN DIRECTA. Dicho documento enfatiza en el contenido mnimo, que deben tener los estudios previos de los contratos y convenios que celebre el Ministerio, cuando se haga uso de las causales de contratacin directa que establece la ley 1150 de 2007 y que reglamenta el decreto 2474 de 2008. Dentro de la descripcin de la necesidad, se plantea el interrogante de: qu se persigue?, y se indica que deber detallarse de manera precisa, la necesidad del bien o servicio a requerir, el contexto dentro del cual el objeto a contratar permite alcanzar el objetivo, describiendo las alternativas consideradas que hacen necesaria la contratacin, pidiendo que se haga alusin, de ser posible, al origen legal o histrico de la contratacin. As mismo, en la descripcin del objeto a contratar, se seala que debe contener las especificaciones esenciales y la identificacin del objeto del contrato o convenio a celebrar. En los fundamentos jurdicos que soportan la modalidad de seleccin, se indica que debe sealarse la causal de contratacin que se invoca para contratar directamente, en el marco de lo contenido en la ley 1150 de 2007 artculo 2 numeral 4. Y entre parntesis, se seala que la oficina asesora jurdica del Ministerio, prestar el apoyo requerido por las reas tcnicas, con el fin de que se determine claramente cul es el sustento jurdico que soporta la contratacin. En cuanto al anlisis que soporta el valor estimado del contrato, se indica que se debe precisar con exactitud: * Variables consideradas para calcular el presupuesto de la respectiva contratacin y su valor.* Monto de los posibles costos para la entidad asociados al contrato.

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De igual manera, en la justificacin de los factores de seleccin que permiten identificar por que se contrata, se menciona la idoneidad y experiencia de la persona natural o jurdica con quien se va a contratar, y se define como la aptitud del contratista para desarrollar el objeto del contrato o convenio en la mejor forma, la cual debe estar plenamente acreditada, certificada y demostrada dentro del estudio previo. En cuanto al soporte que permite la estimacin tipificacin y asignacin de los riesgos previsibles que pueden afectar la correcta ejecucin del contrato, tales como incumplimiento del contratista, la mala calidad de los bienes o servicios ofrecidos, seala que se debe delimitar en forma clara y precisa quien, y cmo debe soportarlos y afrontarlos. Finalmente en el anlisis que sustenta la exigencia de las garantas, se precisa que una de las formas de afrontar los riesgos inherentes a los contratos o convenios, es a travs de las exigencias de garantas, las cuales se encuentran contenidas en el decreto 4828 de 2008 y los dems que lo adicionen modifiquen o complementen. As mismo se indica que, en materia de convenios interadministrativos, no se exige garanta y que el sustento jurdico que soporta la modalidad de seleccin, la oficina jurdica prestar el acompaamiento requerido por las reas tcnicas en aras de cubrir de la mejor forma posible los riesgos inherentes a la contratacin, siempre que as se le solicite. Ms adelante se aclara, que el estudio previo deber ser elaborado por el rea o direccin interesada en que se lleve a cabo la contratacin y que sta es anterior al acto administrativo de justificacin de la contratacin directa. Como se observa, el citado documento, -dirigido a distintos funcionarios del Ministerio-, claramente seala la exigencia de la elaboracin de unos estudios previos cuando se trata de invocar las causales de contratacin directa, e indica, cual es el contenido mnimo y el responsable de los mismos; documento que contrario a lo que afirma el apoderado, no puede deducirse que los estudios previos de lo que sera en convenio 037 de 2009, no fueron elaborados y aprobados por el Director de Comercio y Financiamiento. Tampoco se puede llegar a dicha conclusin con el correo remitido el 27 de noviembre de 2008, por Julin Alfredo Gmez a funcionarios del Ministerio, toda vez que en l, se dice adjuntar los certificados de idoneidad de los convenios de Operacin y Riego-IICA e instrumentos financieros-Finagro. Igualmente en su contenido se afirma que en relacin con la suscripcin de los tres convenios de la referencia, se informa que los documentos ya fueron requeridos al IICA y Finagro, y entre parntesis, se sealan: Certificados de antecedentes, de cuentas bancarias, de registros de beneficiarios, etc. Y en los datos adjuntos se relacionan tres certificados de idoneidad de los convenios correspondientes, los cuales seala, debern ser suscritos por los Directores responsables, -y menciona a Mario Soto y Javier Romero-, una vez estn definidos los valores finales de los convenios. Es decir, que lo remitido, no fueron los estudios previos del convenio 037 de 2009. Para el Despacho, los citados correros demuestran no solo la obligatoriedad de los estudios previos cuando se trata de invocar la causal de contratacin directa, sino
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tambin la responsabilidad en cabeza del rea o direccin interesada en llevar a cabo la contratacin, tal y como se seala de manera especfica en el documento que remite el jefe de la oficina jurdica del Ministerio a los directores, subdirectores, jefes de oficina, entre otros. En consecuencia, la citada prueba, para el Despacho, no corrobora el dicho del apoderado. 4.7.1.9. Por su parte, el testimonio del Dr. Oskar Schroeder512, abogado que ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Asesora jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el momento de la suscripcin del convenio 037 de 2009, y con el cual se pretende demostrar que el rgimen aplicable al convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica 037 de 2009, es el contenido en el Decreto Ley 393 de 1991 y como consecuencia de ello, no se requera de estudios previos, es una aseveracin que en sentir del Despacho, contrara la prueba aportada por la misma defensa y que hace relacin al oficio remitido por el Jefe de la Oficina Jurdica de esa misma cartera Ministerial a los Directores, subdirectores, jefes de oficina, gerentes de proyectos, -entre otros-, en donde se enfatiza el CONTENIDO MINIMO de los estudios previos que debe contener cada uno de los contratos y convenios que celebre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuando se haga uso de las causales de contratacin directa que establece la Ley 1150 de 2007, y que reglamentar el decreto 2474 de 2008. Oficio al cual se hizo referencia con anterioridad. Adicionalmente, se indica que con el testimonio de la persona que tena a cargo el anlisis y sustento jurdico de las distintas actividades que se realizaban en el Ministerio de Agricultura, se pretenda demostrar que el manual de contratacin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no era aplicable al convenio 037 de 2009 y en consecuencia, tampoco poda tenerse como soporte este documento con el fin de reprochar la exigencia de estudios previos. De la misma manera, se busca demostrar a travs del testimonio de la persona que ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Jurdica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la poca de la elaboracin y suscripcin de los estudios previos del convenio 037 de 2009, que dicha Oficina efectivamente revis y verific el cumplimiento de los requisitos legales por parte de dicho documento. Segn lo visto, resulta contradictoria la posicin del propio Ministerio en relacin con la exigencia de los estudios previos, toda vez que, mientras el jefe de la oficina jurdica para el ao 2008, Julio Cesar Daza, enfatiza en la obligatoriedad de los estudios, en los contratos y convenios que celebre el Ministerio, cuando se haga uso de las causales de contratacin directa, el nuevo jefe de la oficina jurdica Oskar Schroeder, seala en su declaracin, que por ser contratos de ciencia y tecnologa, -que constituye una de las causales de contratacin directa-, no era necesario dichos estudios. No obstante la aparente contradiccin entre una y otra posicin, el contenido de la previsin legal, es la que debe atender el Despacho al momento de proferir
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Folio 8396 cuaderno 27.


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cualquier decisin, independientemente del criterio profesional que puedan tener los citados funcionarios. En efecto, desde el punto de vista jurdico, los convenios y contratos de ciencia y tecnologa, se encuentran regulados por un rgimen especial, cuyo marco constitucional esta expresamente sealado en los artculos 69, 70 y 71. En ellos se indica como deber del Estado, el fortalecer la investigacin cientfica en las universidades tanto oficiales como privadas; el deber de promover y fortalecer el acceso a la cultura, por medio de-entre otras-, la enseanza cientfica; y la creacin de incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y tecnologa. A su vez, el presidente de la Repblica, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la ley 29 de 1990, expidi el decreto 393 de 1991, por el cual se dictan normas sobre asociacin para actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologas. En el artculo 1 se establece que: para adelantar actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de tecnologa, la nacin y sus entidades descentralizadas podrn asociarse con los particulares bajo dos modalidades: 1.Mediante la creacin y organizacin de sociedades civiles y comerciales y personas jurdicas sin nimo de lucro, como corporaciones y fundaciones, y 2.- A travs de la celebracin de convenios especiales de cooperacin. Decreto que establece las formas de asociacin y los propsitos de la misma. De igual manera, el gobierno al expedir el decreto 591 de 1991, por el cual se regulan las modalidades especficas de contratos de fomento de actividades cientficas y tecnolgicas, en su artculo 2 defini lo que se entiende por actividades cientficas y tecnolgicas as: Para los efectos del presente Decreto, entindese por actividades cientficas y tecnolgicas las siguientes: Investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creacin y apoyo a centros cientficos y tecnolgicos y conformacin de redes de investigacin e informacin. Difusin cientfica y tecnolgica, esto es, informacin, publicacin, divulgacin y asesora en ciencia y tecnologa. Servicios cientficos y tecnolgicos que se refieren a la realizacin de planes, estudios, estadsticas y censos de ciencia y tecnologa; a la homologacin, normalizacin, metodologa, certificacin y control de calidad; a la prospeccin de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento territorial; a la promocin cientfica y tecnolgica; a la realizacin de seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnologa, as como a la promocin y gestin de sistemas de calidad total y de evaluacin tecnolgica. Proyectos de innovacin que incorporen tecnologa, creacin, generacin, apropiacin y adaptacin de la misma, as como la creacin y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnolgicos y a empresas de base tecnolgica.

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5. Transferencia tecnolgica que comprende la negociacin, apropiacin, desagregacin, asimilacin, adaptacin y aplicacin de nuevas tecnologas nacionales o extranjeras. 6. Cooperacin cientfica y tecnolgica nacional e internacional. Pues bien, conforme a lo expuesto, el Despacho analizar la declaracin del asesor jurdico del Ministerio, Oskar Schroeder, quien al preguntrsele -por parte del apoderado del Dr. Mario Andrs Soto-, cual era el rgimen jurdico aplicable al convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica 037 de 2009, contest: El rgimen aplicable a dicho convenio es el previsto en las normas de ciencia y tecnologa especialmente, el numeral segundo del artculo segundo del decreto ley 591 de 1991, tambin se aplica el numeral k del artculo 2 del decreto 393 de 1991, todo conforme a lo que prev el artculo 80 del decreto 2474 de 2008, que desarrolla el artculo segundo de la ley 1150 de 2007; y seguidamente, al preguntrsele que estudios se requeran para la suscripcin del convenio 037 de 2009, contest que: Tratndose de convenios de cooperacin enmarcado de las normas de ciencia y tecnologa no se requiere de la elaboracin de estudios previos, esto, conforme a lo que prev el pargrafo del artculo 8 del decreto 393 de 1991, que establece que tratndose de convenios enmarcados dentro de las normas de ciencia y tecnologa para su validez solo se requiere del acuerdo de voluntades tal cual se prev para el derecho privado. Las anteriores aseveraciones rien para el caso en estudio, con las previsiones normativas que en materia contractual trae la ley 80 de 1993. Como lo ha venido sosteniendo este Despacho, y vuelve a reiterarlo, el objeto del convenio 037 de 2009, no se enmarca dentro de las actividades definidas en el artculo 2 del decreto ley 591 de 1991, como actividades cientficas y tecnolgicas; en segundo lugar, si bien es cierto que el decreto 393 de 1991, seala que dichos convenios se someten a las normas del derecho privado, ello no significa que para los mismos no se requiera de estudios previos, toda vez que, a los citados convenios -especiales de cooperacin cientficas y tecnolgicas-, le son igualmente aplicables las disposiciones contenidas en la ley 80 de 1993; norma que es posterior a los decretos referenciados. Si en gracia de discusin, admitiera el Despacho que el convenio 037 de 2009 es de ciencia y tecnologa, tampoco resultara cierta la tesis expuesta por el declarante, cuando afirma que dichos convenios especiales de cooperacin, no requeran de estudios previos. Ello, por cuanto que, con la entrada en vigencia de la ley 80 de 1993, se introdujeron nuevas reglas que modificaron parte del rgimen especial previsto en los decretos 393 y 591 de 1991. As las cosas, no debe perderse de vista que la ley 80 de 1993, derog expresamente algunos artculos del decreto ley 591 de 1991, pero no lo hizo respecto de otras de sus disposiciones. No obstante, a pesar de no referir nada sobre su integra y total insubsistencia, debe entenderse que tal derogatoria entraa igualmente la incompatibilidad con las normas precedentes.

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En efecto, frente al tema de la derogatoria, el artculo 81 de la ley 80 de 1993, expresamente deroga el Decreto ley 591 de 1991 a excepcin de los artculos 2, 8, 9, 17 y 19, lo cual deja en claro, que no solo se ocup de la materia concerniente a los contratos de actividades cientficas y tecnolgicas, -al derogar expresamente alguna de sus disposiciones y mantener vigentes otras, como la definicin de lo que se entiende por actividades cientficas y tecnolgicas, y la celebracin de convenios especiales de cooperacin para adelantar las actividades cientficas y tecnolgicas definidas en su artculo 2-, sino que a dichos convenios, les era aplicable las disposiciones de la ley 80, entre ellas, sus principios y las normas de carcter general. A manera de ejemplo, se pueden citar las normas que disponen que: la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar as como las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarn o impartirn con antelacin al inicio del proceso de seleccin del contratista o a la firma del contrato, segn el caso, y a que con la debida antelacin a la apertura del proceso de seleccin, o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, diseos y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones. Conclusin que para el Despacho resulta del anlisis integral y sistemtico que en materia de derogatoria impone la consideracin de las normas ya citadas, como un sistema totalmente integrado. Basta sealar entonces, que la nueva regulacin; esto es, la ley 80 de 1993, no resulte incompatible con la anterior. Cabe tener en cuanta de esta forma, la previsin contenida en el artculo 72 del C.C., segn la cual: "La derogatoria tcita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley". De otro lado, en virtud de los principios que rigen la actividad contractual, la ley 1150 de 2007, en el principio de transparencia, estableci dentro de la modalidad de contratacin directa, un determinado nmero de casos a los cuales se les puede aplicar dicha cual; quiere decir ello, que en tratndose de un rgimen exceptivo, -pues la regla general es la licitacin-, y dada la naturaleza de su aplicacin e interpretacin restrictiva, la determinacin de su aplicacin, se encuentra delimitada por las causales y principios previstos en la ley. Bajo ese entendido, y dando aplicacin al Decreto 2474 de 2008, por el cual se reglamenta parcialmente la ley 80 y la ley 1150 de 2007, se tiene que su artculo segundo prev como modalidades de seleccin, la licitacin pblica, la seleccin abreviada, el concurso de mritos y la contratacin directa, y en su pargrafo, se indica que para la seleccin de los contratistas, se aplicarn los principios de economa, transparencia y responsabilidad contenidos en la ley 80 de 1993 y los postulados que rigen la funcin administrativa. Es claro entonces que para todas estas modalidades, sin excepcin alguna, les son aplicables los principios contenidos en la citada ley. A su vez, el artculo 3 del Decreto 2474 de 2008, dispone que en desarrollo de lo
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sealado en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la ley 80 de 1993, los estudios y documentos previos estarn conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones, de manera que los proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, as como el de la distribucin de riesgos que la entidad propone. De igual manera seala que los estudios previos se pondrn a disposicin de los interesados de manera simultnea con el proyecto de pliego de condiciones y establece, los requisitos mnimos que deben contener y, en su pargrafo 1, se indica que los elementos mnimos previstos en el citado artculo se complementarn con los exigidos de manera puntual en las diversas modalidades de seleccin, sin exceptuar ninguna de ellas. Por su parte, el artculo 5 del citado decreto, dispone que la entidad, mediante acto administrativo de carcter general, ordenar de manera motivada la apertura del proceso de seleccin que se desarrolle a travs de licitacin, seleccin abreviada y concurso de mritos. Y para el caso de la contratacin directa, realiza una remisin al artculo 77 del mismo texto normativo, en donde se seala que cuando proceda el uso de la modalidad de contratacin directa, la entidad as lo sealar en un acto administrativo que contendr:

1.- El sealamiento de la causal que se invoca. 2.- La determinacin del objeto a contratar. 3.- El presupuesto para la contratacin y las disposiciones que se exigirn a los proponentes si las hubiere, o al contratista. 4.- La indicacin del lugar en donde se podrn consultar los estudios y documentos previos, salvo en caso de contratacin por urgencia manifiesta. En los eventos previstos en los literales b) y d) del numeral 4 del artculo 2 de la ley 1150 de 2007 y en los contratos interadministrativos que celebre el Ministerio de hacienda y crdito pblico con el Banco de la Repblica, no requieren de acto administrativo alguno, y los estudios que soportan la contratacin, no sern pblicos. Pargrafo 1.- En caso de urgencia manifiesta, el acto administrativo que la declara har las veces del acto a que se refiere el presente artculo y no requerir de estudios previos. Pargrafo 2.- En tratndose de los contratos a los que se refiere el artculo 82 del presente decreto no ser necesario el acto administrativo a que se refiere el presente artculo. (Subrayado fuera del texto)

Una lectura de las disposiciones citadas, dejan entrever que el legislador dio una amplia importancia al tema de los estudios previos, independientemente de la modalidad de seleccin de que se trate, prescindiendo de ellos, y de su publicidad, en los casos expresamente sealados. En efecto, el nuevo estatuto contractual al igual que sus disposiciones reglamentarias, reconocen la necesidad de los estudios previos, sin excluir dentro de ellos, a la contratacin directa -como
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modalidad de seleccin del contratista- de su elaboracin, pues es claro que siendo los estudios previos el soporte de la contratacin de la entidad, es a travs de ellos como se determina la necesidad a satisfacer, el objeto a contratar, y la modalidad de seleccin del contratista, entre otros. Continuando con los argumentos expuestos por el testigo, afirma en su declaracin, que: el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en aras de garantizar y hacer prevalecer el principio de responsabilidad y planeacin que se debe observar en la contratacin estatal, elabor para este caso especfico del convenio 037 de 2009, estudios previos, los cuales contenan todos los requisitos que prev la normatividad al respecto. Cabe anotar que en vigencia de este convenio, estaba vigente, el decreto 2474 de 2008 el cual establece en su artculo 80 que cuando se trate de convenios de cooperacin de ciencia y tecnologa el nico requisito que se exige es un acto administrativo de justificacin, situacin que no se presentaba cuando estaba en vigencia el decreto 2170 de 2002 . (Subrayado del despacho) Pues bien, tal y como se analiz de manera antecedente, no es cierto que el nico requisito que se exige para la contratacin directa, sea el acto administrativo de justificacin. Conforme a ello, de la de la lectura del artculo 77 de la ley 80 de 1993, se desprende que el acto administrativo de justificacin, es un requisito adicional a los estudios que se requieren para determinar la modalidad de seleccin, y ello resulta lgico, toda vez que en tratndose de la aplicacin de una excepcin a la regla general, como lo es la contratacin directa, sus causales deben estar plenamente justificadas; justificacin que, no solo se determina a travs del citado acto, sino tambin a travs de los estudios que determinaron la aplicacin de dicha excepcin. Ahora bien, el declarante afirma igualmente que conforme al artculo 77 del decreto 2474 cuando se trate de contratacin directa, se debe cumplir con lo que establece en el numeral de 1, 2 y 3 de dicha norma. Si se observa el acto administrativo justificacin de dicho convenio de fecha 13 de enero de 2009, no queda ninguna duda de que el mismo cumple con lo que norma en el numeral 1 ,2 y 3 del referenciado artculo 77, por lo que hay pleno cumplimiento de la exigencia del artculo 80 del decreto ya mencionado. Sin embargo el Ministerio en su momento determin cumplir tambin con la realizacin de los estudios previos que prev ese mismo decreto. Se puede observar en documento firmado por el Director de Comercio de la poca un documento en seis (6) folios denominado, estudio previo para la celebracin de la contratacin directa el cual cumple a cabalidad con el artculo 3 del decreto 2474 por lo tanto, el Ministerio fue ms all de lo solicitado por las normas legales en aras de hacer prevalecer el principio de responsabilidad en materia de contratacin. No obstante, en su testimonio omite mencionar el numeral cuarto del mismo artculo 77, que prev: La indicacin del lugar en donde se podrn consultar los estudios y documentos previos, salvo en caso de contratacin por urgencia manifiesta . (Subrayado fuera del texto). Numeral en el que se reconoce la existencia de unos estudios previos, los cuales en virtud del principio de publicidad, deben publicarse para que puedan ser consultados por los interesados. Es sta y no otra, la interpretacin que debe drsele a dicha norma, la cual, al estar contenida en un mismo cuerpo normativo,
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debe analizarse de manera armnica y no de forma aislada, como lo pretende el declarante. Corolario de lo anterior, es que el acto administrativo de justificacin, no es el nico requisito que se exige cuando se trata de convenios de ciencia y tecnologa, pues, contrario a lo afirmado por el jefe de la oficina jurdica del Ministerio, -quien en apoyo del artculo 80 del Decreto 2474 de 2008, seal que cuando se trate de convenios de cooperacin de ciencia y tecnologa el nico requisito que se exige es un acto administrativo de justificacin,- es la misma norma la que reconoce la existencia de tales estudios, al invocarlos en el acto administrativo de justificacin de la contratacin directa. En relacin con el contacto que tuvo la oficina jurdica del Ministerio, y la Direccin de Comercio y Financiamiento, en torno al convenio 037 de 2009, es claro el declarante al afirmar que mediante memorando de fecha 2 de enero de 2009, le fueron remitidos por esa Direccin, los documentos del convenio 037 para el trmite correspondiente, el cual consista en revisar la documentacin desde el punto de vista legal y tramitar la firma ante el representante legal de la entidad; circunstancia que pone una vez ms en evidencia, que la responsabilidad del trmite de los documentos relacionados con el convenio en cita, era del Director de comercio y financiamiento. As mismo, reconoce el jefe de la oficina jurdica del Ministerio, que los estudios que realiz esa dependencia, no se relacionaron con la modalidad de contratacin del IICA, ya que esta vena establecida desde los estudios previos y acto administrativo de justificacin, que solamente revis que el objeto del convenio se enmarcara en la normatividad de ciencia y tecnologa. Sin embargo, la explicacin que da en torno a la justificacin de la normatividad aplicable, como se dijo anteriormente por este Despacho, no se ajusta a las normas vigentes. Valga sealar que el citado testimonio, equipara las actividades cientficas y tecnolgicas definidas en el decreto ley 591 de 1991, con los propsitos de la asociacin que dispone el Decreto 393 de 1991, en cuyo artculo 2 numeral k, seala la realizacin de seminarios, cursos, eventos nacionales o internacionales de ciencia y tecnologa, actividades que distan mucho de la ejecutadas como de difusin y socializacin en el marco del convenio 037 de 2009. Finalmente, el Manual de contratacin del Ministerio seala que con miras a adelantar una gestin eficiente y transparente, en cumplimiento de las metas establecidas en el Plan de Desarrollo del Gobierno Nacional, se deben establecer y definir en el Plan Anual de Gestin, antes de iniciar cada vigencia fiscal; precisando por dependencia, los proyectos a ejecutar, el objetivo de cada proyecto, las metas, el indicador de medicin, las acciones principales, la fecha de iniciacin y finalizacin de cada proyecto, la fuente de financiacin y el presupuesto asignado; definicin que contaba para su elaboracin y consolidacin, con la participacin del nivel directivo y de cada una de las dependencias del Ministerio, los cuales estaban liderados por la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal.
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De otra parte, en el punto 3 del citado Manual, que corresponde a la etapa precontractual, se seala que los contratos que celebre el MADR estarn precedidos de estudios previos realizados por la Direccin que solicita la contratacin y debidamente firmados por la misma, indicndose en los numerales subsiguientes, el contenido mnimo de los citados estudios. As mismo, en el punto 3.2, se indican los requisitos mnimos para iniciar un proceso de contratacin, previndose, entre ellos, los estudios previos con sus correspondientes soportes, el certificado de disponibilidad presupuestal, el proyecto de pliego de condiciones o trminos de referencia, y la justificacin; requisitos sin los cuales no se podra iniciar el trmite respectivo. A su vez, en el punto 3.3 sobre los proyectos de pliego de condiciones o trminos de referencia, se seala que en los casos de contratacin directa los trminos de referencia sern elaborados con base en los estudios previos y criterios tcnicos formulados por la dependencia solicitante. Quiere decir ello, que el Manual de contratacin al sealar que los estudios previos sirven de base para la elaboracin de los pliego de condiciones o trminos de referencia, y que los mismos deben establecer la necesidad, conveniencia, oportunidad de la celebracin del contrato, los estudios de precios, condiciones de mercado y potenciales proveedores de bienes o servicios, no hace otra cosa, que reconocer el marco legal que rige la contratacin Estatal; por tanto, decir como lo afirma la defensa que el manual de contratacin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no era aplicable al convenio 037 de 2009 y en consecuencia, tampoco poda tenerse como soporte este documento para reprochar la exigencia de estudios previos, no resulta de recibo para el despacho, en primer lugar, porque dicho Manual no realiza ninguna excepcin para su aplicacin; por el contrario, seala: El presente Manual tiene por objeto fijar polticas obligatorias y algunas preferentes, as como los lineamientos, procedimientos, pautas de seguimiento , evaluacin y control de las actividades precontractuales, contractuales y postcontractual (liquidacin) que adelanta el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) en relacin con sus contratos y convenios. (subrayado fuera del texto), en segundo lugar, porque en l se recopila gran parte del marco normativo previsto en la Ley 80 de 1993 y dems normas reglamentarias y complementarias, las cuales son aplicables a dicha entidad, independientemente de que se encuentren reguladas o no al interior de la entidad. 4.7.1.10. Finalmente el apoderado pidi recepcionar los testimonios de los Doctores Julin Alfredo Gmez, y Mara Andrea Cajigas, quienes, a partir de sus funciones en la Unidad Coordinadora del Programa AIS podan ilustrar al Despacho acerca de su funcin en la proyeccin y preparacin de los estudios previos del convenio 037 de 2009. Igualmente con dichos testimonios, busca demostrar que la responsabilidad de la contratacin en este tema, al interior del Ministerio, no se encontraba en cabeza de la Direccin de Comercio y Financiamiento, puesto que dicha Direccin slo colabor con el trmite y no era la nica responsable. Adicionalmente dijo que el Dr. Gmez poda declarar sobre cuales fueron las acciones adelantadas como de difusin y socializacin y por qu stas se consideran de ciencia y tecnologa y no como simple publicidad.
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En la declaracin rendida ante este Despacho por el seor Julin Alfredo Gmez, el da 23 de marzo de 2011513, a pesar de afirmar que su vinculacin con el programa AIS, se hizo a travs de la suscripcin de contratos de prestacin de servicios con el IICA, derivados de los convenios suscritos por dicho organismo con el MADR, precis que reciba igualmente instrucciones del MADR y que sus obligaciones contractuales, delimitaban la rbita de su responsabilidad; aclara, que desde el mes de abril de 2007 hasta el mes de mayo de 2009, fue abogado de apoyo de la unidad coordinadora del programa AIS y solo a partir del mes de junio de 2009 y hasta diciembre del mismo ao, tuvo la condicin de director de la Unidad. En cuanto a sus obligaciones, sostuvo que adems de las contractuales, se encontraba el acatamiento de instrucciones, lineamientos y decisiones de poltica adoptados por el MADR, pero que nunca tuvo la facultad, funcin, ni la atribucin, -ni nunca le fueron delegadas-, para adoptar decisiones, ordenar gastos, asignar subsidios, evaluar proyectos presentados a la convocatoria de riego, o desarrollar actividades precontractuales propias del MADR, como lo son, la seleccin de los contratistas, la definicin de los mecanismos y procedimientos de seleccin, o la supervisin de las labores de interventora de los convenios suscritos por el MADR con los distintos operadores del programa. De igual manera, afirma que por instrucciones recibidas del director de la unidad coordinadora, doctor JUAN CAMILO SALAZAR, realiz la actualizacin de los documentos precontractuales necesarios para la celebracin de los convenios suscritos con el IICA, FINAGRO y el IGAC, pero que su labor, consisti en instrumentalizar en dichos documentos, las determinaciones adoptadas por los funcionarios del MADR, limitndose a elaborar proyectos y borradores que fueron remitidos a los funcionarios competentes del MADR para su revisin y trmite correspondiente. Que en el caso de los proyectos de documentos precontractuales, stos, fueron remitidos a las Direcciones del Ministerio que se le indicaron, y los proyectos de las minutas, y a la oficina jurdica del Ministerio para su revisin y trmite correspondiente. As mismo, aclar que la labor que desarroll en cuanto a la elaboracin de dichos proyectos, no obedeci a su propia iniciativa, -ni tampoco incluy elementos o aspectos propios de la contratacin que se pretenda iniciar-, toda vez que ello corresponda a determinaciones y decisiones previamente adoptadas por los funcionarios competentes del Ministerio. Sostuvo, que las instrucciones, lineamientos y polticas adoptadas por el Ministerio, se referan a asuntos tales como: el operador con el que se iban a suscribir los convenios, la modalidad de contratacin, los montos y presupuesto de los convenios, criterios para la asignacin de subsidios de riego, sus montos, posibles beneficiarios, y condiciones para acceder a los mismos, y en general, todos los aspectos referentes a la forma en que el programa se estructur y oper. Los anteriores argumentos, en sentir del Despacho, estn lejos de constituir razones slidas y suficientes para demostrar que la responsabilidad de la
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Folios 10119-10129 cuaderno 32 y folio 10777 sstes cuaderno 34.


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contratacin, en el tema de los estudios previos, no se encontraba en cabeza de la Direccin de Comercio y Financiamiento; por el contrario, con dicho testimonio se reafirma el hecho de que las distintas Direcciones del Ministerio, adems de recibir el apoyo de los funcionarios de la Unidad Coordinadora del Programa AIS, tenan la responsabilidad y la ltima palabra en la proyeccin de los documentos definitivos de la contratacin, y que era a travs de ellas, que se orientaban los lineamientos, polticas e instrucciones del Ministerio, as como las propias de la actividad contractual; circunstancia que es reafirmada igualmente por la mencin que hace el deponente sobre los correos electrnicos remitidos al Ministerio -que anexa a la diligencia y en los cuales se apoya-, en los que indica que los documentos remitidos, correspondan a borradores que deban ser evaluados, revisados, aprobados y expedidos por la Direccin de Comercio y Financiamiento. En efecto, dijo el declarante que: Como parte del proceso de planeacin de la contratacin del MADR, el da 14 de agosto de 2008 recibo un correo reenviado por el doctor JUAN CARLOS GUZMAN, quien para la fecha formaba parte de la unidad coordinadora, mediante el cual me reenva una serie de correos en los cuales la Directora de Planeacin, la doctora ALBA SANCHEZ, remite un cuadro en el cual se plantea una propuesta de contratacin del presupuesto para la vigencia 2009 y en el cual se detalla cmo se proyecta ejecutar el presupuesto del ministerio, a travs de qu operadores y a qu direccin del ministerio le corresponda el trmite precontractual, dicho correo llega a m porque fue recibido por el doctor MARIO SOTO, reenviado a su vez a la doctora AMPARO MONDRAGON funcionaria de la Direccin de Comercio y Financiamiento, quien as mismo lo remite a JUAN CARLOS GUZMAN, quien es el destinatario del correo que yo conozco. Posteriormente, el mismo jueves 14 de agosto recibo un correo remitido por AMPARO MONDRAGON dirigido a los doctores MARIO SOTO y ALBA SANCHEZ, a travs del cual se envan unas observaciones a dicho cuadro de contratacin para su consideracin. A continuacin el 16 de octubre de 2008, el doctor OSKAR SCHOROEDER le remite un correo al doctor MARIO SOTO, la doctora ALBA SANCHEZ, al doctor IVAN ESTEBAN y a m, mediante el cual enva el modelo de estudios previos, el modelo de minuta del contrato y el modelo de resolucin que autorizaba la contratacin directa para su diligenciamiento, con miras a la suscripcin del contrato de funcionamiento y operacin del programa AIS en el 2009. El viernes 17 de octubre recibo un correo de AMPARO MONDRAGON, mediante el cual me indica que esos son los modelos diseados por la oficina jurdica y que me los enva para mi conocimiento y diligenciamiento, lo anterior producto de un correo reenviado previamente por el doctor MARIO SOTO. El 11 de noviembre de 2008, nuevamente recibo un correo de AMPARO MONDRAGON en el cual se me indica que el doctor MARIO SOTO fij una fecha para tener los proyectos de minutas de convenios de 2009, para que las revisara VANESSA DE LA TORRE, abogada que trabajaba en la Direccin de Comercio y Financiamiento con MARIO SOTO, antes de que fueran remitidos a Jurdica, en dicho correo, se me indica que me agradecen preparar esos documentos y entregar los borradores correspondientes antes de la mencionada fecha. Debo precisar que dicho correo contiene el texto de un correo previo enviado por el doctor MARIO SOTO, en el cual se le indica a los funcionarios de la
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Direccin de Comercio y Financiamiento, que el tema de los convenios de 2009 es muy importante y que deben tener todo listo por parte de la direccin el 14 de noviembre sin falta, as mismo en dicho correo consta el correo enviado por VANESA DE LA TOORE enviado a los distintos funcionarios en los cuales se les indica cuales son las minutas que se deben llevar a cabo por la direccin de Comercio y Financiamiento. El da 18 de noviembre de 2008 recibo del doctor JUAN FELIPE MONTES, abogado de la Oficina Jurdica del Ministerio, una nueva versin de los documentos modelo para la elaboracin de los documentos precontractuales para la elaboracin del citado convenio. El 21 de noviembre recibo un correo de IVAN ESTEBAN, mediante el cual me reenva un correo remitido por AMPARO MONDRAGON, en el cual se me pregunta si estoy haciendo los documentos o los borradores de los documentos correspondientes a la elaboracin de los convenios del 2009. Nuevamente el 25 de noviembre el doctor IVAN ESTEBAN me advierte que ojo con los procesos de los convenios de 2009. El da 26 de noviembre de 2008 le remit a la doctora NORMA PIEDRAHITA, el proyecto de minuta del convenio de operacin del AIS con el IICA, siguiendo los modelos previamente remitidos por la oficina Jurdica y de acuerdo con las instrucciones que se me impartieron respecto de la forma como se celebrara la contratacin. As mismo el da 26 de noviembre de 2008, les remit entre otros, a NORMA PIEDRAITA, AMPARO MONDRAGON, VANESSA DE LA TORRE, EDELMIRA RIVERA, IVAN ESTEBAN y MARIO SOTO, los proyectos correspondientes para la futura suscripcin de dicho convenio, en este correo les inform que la forma en que estaban estructurados dichos documentos era sobre la base de la celebracin de un convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica con el IICA siguiendo los modelos que me haban sido remitidos, las orientaciones que haban sido impartidas y las determinaciones que previamente haban sido acordadas por los funcionarios competentes. Nuevamente el 27 de noviembre recibo un correo enviado por AMPARO MONDRAGON en el cual se reenva un correo remitido por VANESSA DE LA TORRE a los funcionarios de la Direccin de Comercio y Financiamiento con copia al doctor MARIO SOTO, en el cual se le solicita tener todos los textos de justificacin tcnica y econmica para poder revisarlos, es por esta razn que AMPARO MONDRAGON, me pregunta que si ya estn listos los documentos a que se refiere el correo. El 27 de noviembre remit un correo nuevamente a NORMA PIEDRAHITA, AMPARO MONDRAGON, VANESSA DE LA TORRE, EDELMIRA RIVERA y MARIO SOTO, en el cual les inform que ya se solicitaron los documentos de soporte necesarios para la contratacin y que yo mismo los allegu a la oficina, perdn o que me encargar de allegarlos a la oficina jurdica y que les envi para su consideracin el proyecto de certificado de idoneidad para la celebracin del convenio correspondiente. Finalmente el da 22 de diciembre de 2008 le solicit a la doctora MARIA EUGENIA CADENA de la oficina jurdica, que me enve para los archivos del programa las minutas definitivas de los convenios con el IICA una vez estas hubieren sido definidas por dicha dependencia. Lo anterior permite evidenciar que siguiendo las instrucciones que me fueron impartidas, elabor los proyectos de los documentos previos para la contratacin siguiendo los modelos e instrumentalizando en dichos documentos las decisiones que previamente haban sido adoptadas y que se me comunicaron, as mismo la participacin ma en la
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elaboracin de dichos proyectos fue acompaada por los funcionados de la Direccin de Comercio y Financiamiento designados para adelantar dichas labores y los documentos por m remitidos, correspondan nicamente y exclusivamente a borradores para que fueran evaluados, revisados, aprobados y expedidos por la Direccin de Comercio y Financiamiento si a ello lo consideraban procedente de acuerdo con su competencia. Por su parte, en lo que respecta a la elaboracin del proyecto de la minuta, tambin se evidencia que su realizacin obedeci a la instruccin que me fue impartida, a la utilizacin de los modelos que me fueron remitidos y que el envi que realice de dicho proyecto tena como propsito que la oficina jurdica que era la competente para estos efectos definiera la minuta definitiva de dicho convenio de acuerdo con las atribuciones que le eran propias. Conforme a lo expuesto por el seor Julin Alfredo Gmez, no hay duda de que la participacin de la Direccin de Comercio y Financiamiento en la preparacin definitiva de los estudios previos del convenio 037 de 2009, no fue simple colaboracin en su trmite, sino que involucr aspectos que iban ms all de una firma; ello encuentra amplia ilustracin en el citado testimonio, y en los correos aportados por el declarante, en los cuales, se evidencia que la responsabilidad de esa Direccin, provena de la distribucin de la vigencia Presupuestal del Ministerio, en la que le fue asignado el trmite de esa contratacin con el IICA. En efecto, tal y como se deduce de lo afirmado por el propio Ex Ministro, Andrs Felipe Arias en la ampliacin de su versin, en las reuniones de planeacin presupuestal llevadas a cabo en el Ministerio durante los meses de agosto o septiembre, y a las cuales asistan el viceministro y dems directores del Ministerio y gerentes de organismos adscritos, -entre otros-, se defina qu funcionario, director del Ministerio, o entidad adscrita o vinculada, deba encargarse de la ejecucin de cada rubro presupuestal; ello, con el objeto de que dichos funcionarios prepararan y desarrollaran con suficiente tiempo y antelacin las actividades precontractuales que les corresponda en funcin del presupuesto que a cada uno le tocaba ejecutar. En una segunda reunin, llevada a cabo en el mes de diciembre, los citados funcionarios deban exponer su propuesta de ejecucin para cada uno de los rubros o proyectos que les corresponda ejecutar, segn lo definido en la primera reunin; as por ejemplo, deban explicar la modalidad contractual acordada con la respectiva oficina jurdica, el operador seleccionado, en caso de ser contratacin directa, los plazos de ejecucin y las metas a lograr en coordinacin con las metas del gobierno plasmadas en el plan nacional de desarrollo y en el SIGOB. Se desprende de lo anterior entonces, que el Director de Comercio y Financiamiento, -quien ocupaba el cargo desde el 02 de enero de 2008-, tena pleno conocimiento de las citadas reuniones, as como de la responsabilidad frente a la ejecucin de los rubros correspondientes a la contratacin que le fue asignada; hecho que se evidencia igualmente en los correos electrnicos enviados por esa Direccin a distintos funcionarios de esa Direccin y a contratistas del IICA, en donde se dan instrucciones acerca de las fechas en las cuales deban estar listos los documentos de la contratacin asignada. De igual manera, los
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memorandos enviados y recibidos por el propio Director514 en donde remite copia del convenio 037 de 2009 a la oficina jurdica, a fin de que se adelanten los trmites correspondientes para su firma, y de los memorandos remitidos por la Coordinadora de contratos, en donde se le remite al Director de Comercio y Financiamiento copia del convenio para que realice los trmites de legalizacin del mismo, y los dems pertinentes a dicha contratacin, claramente denotan que la responsabilidad de dicho contrato estaba en cabeza del Director; documentos ltimos que fueron recaudados en la visita practicada en la Oficina jurdica del Ministerio el 13 de de abril de 2011.515 De igual manera, al preguntarse al testigo sobre el documento precontractual del convenio 037 de 2009 seal: Dicho proyecto de resolucin se elabor siguiendo el modelo que envi la oficina jurdica tal como da cuenta el correo de fecha 16 de octubre de 2008, y en el cual se indic que dichos documentos eran los que se requeran para la celebracin de los contratos correspondientes, dando cumplimiento a las disposiciones introducidas por la Ley 1150 y sus decretos reglamentarios. Sobre el mismo, seal que contena los elementos que exiga el decreto 2474 para la elaboracin del estudio previo requerido para la celebracin de un contrato, y que la determinacin de las condiciones de su celebracin, correspondan a las definidas en los contratos de objeto similar, que previamente haba suscrito el MADR con la misma organizacin. De igual manera seal que la determinacin sobre la seleccin del IICA como operador del convenio fue adoptada previamente al interior del MADR, la cual simplemente, fue comunicada a los miembros de la unidad coordinadora, Ahora, si bien es cierto que el testigo refiri que los proyectos de los documentos que fueron remitidos a las direcciones competentes, cuya realizacin tuvo como base los documentos utilizados de los aos anteriores, incorporndose los elementos exigidos sobre el particular, tanto en las normas reglamentarias vigentes, como en el manual de contratacin, tambin lo es que en l se advierte que su estructuracin original se realiz desde finales de 2006, actualizndolos y remitindolos a la direccin de Comercio y Financiamiento, particularmente a los Doctores MARIO SOTO, AMPARO MONDRAGON, EDELMIRA RIVERA y VANESSA DE LA TORRE, sin que se hiciera ninguna observacin. Finalmente en relacin con el testimonio del Dr. Gmez acerca de cuales fueron las acciones adelantadas como de difusin y socializacin, y por qu stas, se consideraban de ciencia y tecnologa y no como simple publicidad, el Despacho se remite a lo expuesto a lo largo del anlisis del presente cargo, insistiendo, en que no es el criterio personal o profesional o el testimonio de una persona el medio idneo para determinar la aplicabilidad o no de una norma. De ah que no se atender a las consideraciones que efecta el testigo sobre dicho tema, en razn a que es la ley la que determina que se debe entender por actividades cientficas y tecnolgicas, para de ellas derivar si las actividades a desarrollarse en la ejecucin
514 515

Folio 11.217,11218 cdno 35. Folio 11161 cuaderno 35.


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del convenio corresponden o no a dicha definicin. No obstante, como el cargo esta referido a la falta de anlisis del contenido de los estudios previos, para determinar si las actividades a contratar encajaban dentro de la previsin legal como actividades de ciencia y tecnologa para con ello igualmente derivar la modalidad de contratacin directa, dicho estudio deba estar claramente plasmado en el documento o estudio previo a la suscripcin del convenio. En relacin con el testimonio de la seora Andrea Cajigas, el mismo no pudo llevarse a cabo, en razn a que la defensa no aport la direccin de la testigo, ni la hizo comparecer por su conducto, tal y como lo dej expresado en su escrito de descargos. Por otra parte, en el escrito de alegatos, adems de hacerse mencin a las pruebas analizadas, se hace un recuento del Plan Nacional de desarrollo 20062010, en los que se definen lineamientos considerados por el gobierno como necesarios para el desarrollo del pas, a travs de los cuales se buscaba consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del sector agropecuario; sector en el que se encontraba el programa AIS y sobre el cual afirma en su visin integral permita confirmar el vnculo irrescindible entre el tema riego- como transferencia de tecnologa- con la estrategia de subsidios y divulgacin y socializacin de la poltica pblica, como una especie de medio a fin, tesis que en su sentir se refuerza con los testimonios y documentos a los que se hizo alusin de manera antevente, y con el cual se prueba la buena fe e inexistencia del dolo. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

De acuerdo con el primer cargo formulado en contra del implicado MARIO ANDRES SOTO ANGEL, relacionado con su intervencin en la etapa previa de la celebracin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica No. 037 del 14 de enero 2009, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), en el sentido de tramitar y aprobar lo que denomin estudios previos sin que se haya examinado en forma precisa y completa, los aspectos tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos de la contratacin en mencin, ser procedente examinar lo atinente a la observancia de los principios en la contratacin estatal, as como la exigencia de estudios previos a la celebracin de cualquier contrato o convenio, para entrar luego a resolver en concreto. De la observancia de los principios en la contratacin estatal

El Estatuto General de la Contratacin Pblica en Colombia, Ley 80 de 1993, estableci que las actuaciones de quienes intervengan en la contratacin estatal se desarrollaran con arreglo a los principios de transparencia, economa y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la funcin administrativa.516
516

Ley 80 de 1993, artculo 23.

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El Consejo de Estado ha sido ampliamente reiterativo en la aplicacin de los principios de la contratacin estatal a los procesos licitatorios, que no son ajenos a la contratacin directa,517 en otras palabras, tanto para la seleccin de contratistas a travs de la licitacin pblica, regla general, como mediante la contratacin directa, como mecanismo excepcional, es preponderante el acatamiento de estos principios y con mayor incidencia en la etapa precontractual. La excepcionalidad de este procedimiento para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en aquellos eventos taxativamente consagrados por la ley no puede tomarse como pretexto para soslayar los principios rectores de la contratacin estatal fijados en los artculos 24, 25, 26 de la Ley 80 de 1993, en desarrollo de los principios de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 Constitucional.
La doctrina y la jurisprudencia han esbozado como principios fundamentales del proceso licitatorio los de libertad de concurrencia, igualdad, publicidad y transparencia. La Ley 80 de 1993 consagr como principios de la contratacin estatal los de transparencia, economa y responsabilidad, a los cuales ha sumado los de planeacin y el de seleccin objetiva. Por lo dems, el procedimiento precontractual que adelanta la administracin, es un tpico procedimiento administrativo, sujeto a los principios orientadores de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin, sealados en el artculo 3 del C.C.A. y en el artculo 209 de la Carta. La ley como se seal, y lo ha manifestado la jurisprudencia, estableci que los principios generales que rigen la contratacin pblica en general y la funcin administrativa, son igualmente aplicables a la contratacin directa. Recapitulando, es menester sealar que la Ley 80 de 1993, Estatuto de General de la Contratacin de la Administracin Pblica, se encuentra fundamentado en los principios constitucionales, rectores de la funcin administrativa, generales del derecho, de interpretacin de los contratos, particulares del derecho administrativo y los establecidos directamente en el mismo, de los cuales la Sala slo se ocupara de aquellos con mayor incidencia en el asunto en estudio y de aplicacin en la etapa precontractual, en tanto la licitacin pblica y la contratacin directa, temas centrales del Decreto 2170 de 2002 demandado, son los dos procesos de seleccin vigentes que regulan la 518 formacin de la voluntad del Estado en esta actividad. (Negritas y subrayado

fuera de texto)
As, bajo la filosofa jurdica que anim la Ley 80 de 1993, como atrs se explic, la contratacin directa es un procedimiento excepcional a la licitacin y concurso pblicos para celebrar contratos con mayor agilidad y simplicidad en los precisos eventos contemplados taxativamente en la ley; sin embargo, so pretexto de una mayor brevedad en este proceso de seleccin no se pueden soslayar los principios rectores de la contratacin estatal y de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 de la Constitucin y recogidos en el artculo 23 de la citada ley, que DEBEN ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia
517

Ver Autos de 14 de agosto de 2003, Exp. 22.848, y de 30 de septiembre de 2004, Exp. 26945; y Sentencias de 10 de agosto de 2000, Exp. 12.964, 15 de julio de 2004, Exp. AP 1156-02, 14 de abril de 2005, Exp. AP 01577; 20 de abril de 2005, Exp. 14.519
518

Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: NacinPresidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715)

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de la mejor propuesta por voluntad explcita del Legislador (arts. 1 y 24 pargrafo 2.519 (Negritas, resaltado, mayscula sostenida fuera del texto

original). En este orden de ideas, los principios rectores de la contratacin estatal deben ser tenidos en cuenta sin importar la forma utilizada en la escogencia de la mejor propuesta, por voluntad explcita del legislador. Los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, legalmente se encuentran contenidos dentro del denominado principio de economa, postulados stos que doctrinalmente son conocidos como parte esencial del principio de planeacin, eje central que determina el xito de la contratacin estatal en la adquisicin de bienes y servicios y asegura la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal.520 En suma, la actividad contractual del Estado, como especie de la funcin pblica administrativa que es, no implica que sea de libre desarrollo, no lo es, pues independientemente de la modalidad contractual aplicable, siempre, sin excepcin alguna estar supeditada a los principios del Estatuto de Contratacin Pblica, entre ellos el de economa en cuanto a la planeacin, como lo exigen los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la ley 80 de 1993. De los estudios previos en la contratacin estatal

La adecuada, apropiada y ordenada planeacin es el eje central que determina el xito de la contratacin estatal en la adquisicin de bienes y servicios, asegurando la eficiente inversin de los recursos pblicos en aras de garantizar el cumplimiento de los fines de la contratacin estatal521. De ah que la etapa precontractual o etapa previa sea el baluarte y la fortaleza para determinar la viabilidad tcnica, jurdica y econmica de un proyecto, as como para proteger los recursos del patrimonio pblico. La planeacin en el campo contractual lo que busca es analizar la factibilidad y eficiencia de las actuaciones estatales de carcter bilateral respecto al objeto de las mismas y su valor aproximado, procurando as recoger para el rgimen jurdico de los negocios del Estado el concepto segn el cual la escogencia de

519

Consejo de Estado, Seccin Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Dte: Carlos Velasquez y Otros. Ddo: NacinPresidencia de la Repblica y Otros. Ref: Accin de Nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002. Rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01- (24715) 520 Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones. 521 Ley 80 de 1993, art. 3: De los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboraran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal, implica obligaciones.

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contratistas, la celebracin de contratos, la ejecucin y liquidacin de los mismos no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisacin. La planeacin bsicamente puede definirse como una herramienta para la gestin contractual pblica, que implica que todo proyecto que pretendan adelantar las entidades pblicas debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica.522 Concomitante con lo anterior, la Procuradura General de la Nacin frente al alcance del principio de planeacin se ha referido en los siguientes trminos:523
[] El principio de planeacin es una manifestacin del principio de economa, consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993, como se desprende de lo dispuesto en los numerales 6, 7 y 12 a 14 de esta disposicin. El principio de planeacin busca garantizar que la escogencia de los contratistas, la celebracin, ejecucin y liquidacin de los contratos no sea producto de la improvisacin; en consecuencia en virtud de este principio, cualquier proyecto que pretenda adelantar una entidad pblica debe estar precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad tcnica y econmica [] La finalidad de las exigencias contenidas en los numerales 7 y 12 citados es que las entidades estatales, con antelacin a la apertura del proceso de seleccin, o la celebracin del contrato, segn el caso, tengan previamente definida la conveniencia del objeto a contratar, la cual la reflejan los respectivos estudios (tcnicos, jurdicos o financieros) que les permitan racionalizar el gasto pblico y evitar la improvisacin de modo que, a partir de ellos, sea posible elaborar procedimientos claros y seguros que en el futuro no sean cuestionados. Su observancia resulta de suma importancia, en la medida que el desarrollo de una adecuada planeacin permite proteger los recursos del patrimonio pblico, que se ejecutarn por medio de la celebracin de los diferentes contratos.

De otro lado, la Contralora General de la Repblica, a travs de la Oficina Jurdica ha sealado lo siguiente:
El numeral 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993 expresamente consagra que con la debida antelacin a la apertura del procedimiento de seleccin o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, los diseos, los proyectos requeridos y los pliegos de condiciones. Ntese que la norma no distingue sobre la naturaleza del objeto a contratar como tampoco su cuanta para efectos de cumplir con el requisito de la elaboracin de los estudios previos, salvo las excepciones expresamente sealadas en la misma ley relacionadas con la urgencia manifiesta, en los dems casos stos debern efectuarse. El sentido de este requisito es identificar tcnica y econmicamente el objeto del futuro contrato. Desde el punto de vista tcnico se requerir realizar los estudios a que haya lugar
522

Fallo de Primera Instancia proferido por la Procuradura Delegada Primera para la Contratacin Estatal del 12 de Diciembre de 2001, P.D. Benjamn Herrera Barbosa. 523 Fallo de segunda instancia del 12 de septiembre de 2008, proferido por la Procuradura Primera Delegada para la Contratacin Estatal. Radicacin No. 120-2216-2006, cita de la Procuradura General de la Nacin en Recomendaciones para la elaboracin de estudios previos. Aplicacin del principio de planeacin en la contratacin de las entidades pblicas, pginas 8 y 9.

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rea establecer las especificaciones de los bienes, servicios u obra pblica a contratar. Desde el punto de vista econmico ser necesario establecer el valor del objeto que se pretende contratar.

Tambin es conveniente traer de nuevo a colacin, como se hizo en el pliego de cargos, lo que ha sostenido el Consejo de Estado al respecto:
[] la Sala ha sostenido repetidamente, y as lo reitera ahora524, que en materia contractual, las entidades oficiales estn obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeacin en virtud del cual resulta indispensable la elaboracin previa de estudios y anlisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de seleccin, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebracin del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y dems caractersticas que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratacin, adquisicin o disposicin se haya determinado necesaria, lo cual, segn el caso, deber incluir tambin la elaboracin de los diseos, planos, anlisis tcnicos, etc.; (iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podra demandar la celebracin y ejecucin de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, as como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de recursos presupuestales o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebracin de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los procedimientos, trmites y requisitos de que deban satisfacerse reunirse u obtenerse para llevar a cabo la seleccin del respectivo contratista y la consiguiente celebracin del contrato que se pretenda celebrar. El aludido principio de planeacin, con los perfiles y el alcance que se sealan, no solo ha sido consagrado en el Estatuto de Contratacin actualmente vigente, contenido en la Ley 80 de 1993, respecto del cual la Ley 1150 de 2007 ha adoptado disposiciones encaminadas a fortalecerlo, sino que tambin ocup la atencin del legislador al expedir el Decreto-ley 222 de 1983, tal y como se advierte de la interpretacin hecha a varios de sus artculos []

As las cosas, es incuestionable la obligatoriedad de los estudios previos de conveniencia, oportunidad o justificacin sobre la necesidad del objeto a contratar,

524

Seccin Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Exp. 14287, Actor: Jairo Arturo Crdenas Avellaneda. Demandado: Telecom

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como requisito exigido en los numerales 7525 y 12526 del artculo 25 de la ley 80 de 1993, en concordancia con el artculo 8527 del decreto 2170 de 2002. El servidor pblico deber siempre, adems de contar con los recursos presupuestales, hacer los estudios referentes a los precios del mercado, la conveniencia o justificacin, determinar qu personas naturales o jurdicas pueden ejecutar el objeto contractual, etc., todo con el fin de agotar los pasos propios del principio de economa, en el mbito especfico de la planeacin contractual. Por eso, en la contratacin pblica los principales esfuerzos deben estar dirigidos hacia los estudios previos, pues es a partir all que se establecen el objeto y las obligaciones contractuales entre las partes, de all su importancia, razn por la cual las entidades pblicas estn en la obligacin de apoyar con empeo esta gestin. En relacin con la obligacin de acatar las exigencias del principio de planeacin, en particular, la de realizar los estudios previos exigidos por la ley, la doctrina autorizada ha expuesto lo siguiente:
El legislador pone en cabeza de la entidad contratante la obligacin expresa de escoger, definir y delimitar el objeto a contratar, para lo cual exige estudios, proyectos, diseos y dems anlisis necesarios para el correcto planteamiento de la necesidad de la Administracin al momento de dar a conocer a los particulares u otras entidades estatales su deseo de contratar. La ley lo que pretende es que se tenga toda la informacin como si la misma entidad fuera a ejecutar el objeto del contrato estatal; todo esto porque no solo se compromete el buen funcionamiento de la Administracin, sino que adems se ve implicado el patrimonio pblico, y en ltimas la consecucin del fin principal del Estado, cual es el inters general, todo por medio de la contratacin pblica. [] el anlisis de oportunidad y conveniencia de la celebracin del contrato [] implica todo un juicio de valoracin por quien ejerce funciones administrativas para que los actos administrativos sean realmente beneficiosos y acordes con los intereses generales. [] Por ello, se hace necesaria una evaluacin previa de la situacin, no solamente para llegar a la conclusin de que se necesita el contrato, sino para determinar la figura a utilizar.528

525

La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarn o impartirn con antelacin al inicio del proceso de seleccin del contratista o al de la firma del contrato, segn el caso. 526 Con la debida antelacin a la apertura del procedimiento de seleccin o de la firma del contrato, segn el caso, debern elaborarse los estudios, diseos y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o trminos de referencia. 527 De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, tendrn lugar de manera previa a la apertura de los procesos de seleccin y debern contener como mnimo la siguiente informacin: 1. La definicin de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratacin. 2. La definicin tcnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseo o prediseo. 3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecucin del mismo. 4. El soporte tcnico y econmico del valor estimado del contrato. 5. El anlisis de los riesgos de la contratacin y en consecuencia el nivel y extensin de los riesgos que deben ser amparados por el contratista. 528 EXPOSITO VELEZ, Juan Carlos. La Configuracin del contrato de la Administracin Pblica en Derecho Colombiano y Espaol. Universidad Externado de Colombia. Bogot. Enero de 2003. Pgs. 591y 596 a 598.

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En ese orden, antes de la celebracin de cualquier contrato o convenio, debe la administracin contar con unos estudios, los cuales adems no sern cualquier clase de estudios, toda vez que debern corresponder a la mejor manera de absolver la necesidad que ampara el proceso contractual, y de llegarse a realizar un proceso contractual sin estudios previos, o con estudios deficientes, constituye una conducta relevante en materia disciplinaria, como lo ha sostenido este rgano de control as:
[] los estudios previos deben contener anlisis serios, completos y suficientes de los distintos aspectos que interesan, en relacin con el contrato a celebrar, entre los cuales se encuentran, por razones obvias, los mencionados, expresamente, en los prrafos anteriores. En efecto, la determinacin de la forma ms adecuada para satisfacer la necesidad de la entidad estatal, de las caractersticas y el costo de los bienes y servicios requeridos para ello, de las condiciones de experiencia y financieras de sus posibles oferentes y del valor total del contrato que se pretende celebrar, debe suponer una indagacin exhaustiva529, sobre cada uno de stos aspectos; por consiguiente, cuando la entidad no analiza alguno de dichos aspectos, o lo hace de forma insuficiente, es claro que se desconoce la planeacin de la contratacin estatal, y, en consecuencia, el principio de economa, consagrado en el artculo 25 de la Ley 80 de 1993.530

El servidor pblico como administrador de recursos del erario est cobijado por las reglas sobre administracin de bienes ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan una conducta ajustada a la tica y a la justicia, responsabilidad que se pregona de la persona que tiene la direccin y manejo de la actividad contractual o en el jefe o representante legal de la entidad estatal contratante (Numerales 4 y 5 del artculo 26 ibdem). Finalmente es til apuntar que el tratadista Juan Pablo Estrada Snchez, en el texto Contratacin Estatal, Estudios sobre la reforma del estatuto contractual, publicado por la Universidad Externado de Colombia en el ao 2009, en su artculo denominado Contratacin directa, convenios interadministrativos y contratos de cooperacin internacional, opina que slo se pueden celebrar por contratacin directa contratos que impliquen actividades de ciencia y tecnologa, siempre y cuando los estudios previos hayan sealado que slo podr ser ejecutada por una determinada persona. Lo anterior entraa sin lugar a dudas que en los contratos y/o convenios de ciencia y tecnologa, siempre deben contar con estudios previos. El Caso concreto

529

Sobre la obligacin de realizar estudios previos serios y completos, ver fallo de la Procuradura Primera Delegada para la Contratacin Estatal, proferido el 4 de noviembre de 2005, expediente 021-70271. 530 Comisin Especial Disciplinaria. Radicacin 156-128650. Disciplinado: Apolinar Salcedo Caicedo y Mara del Rosario Pea Saavedra. Alcalde municipio de Santiago de Cali y Directora Departamento Administrativo de Hacienda. Fallo de Primera Instancia.

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De acuerdo con las explicaciones ofrecidas y con las pruebas practicadas, encontramos que no se desvirta el primer cargo formulado en contra del implicado SOTO ANGEL, al evidenciarse incumplimiento de los requisitos de planeacin contractual, especialmente el referido a los estudios previos, toda vez que para el convenio 037 de 2009, si bien hubo un documento denominado estudios previos, los mismos realmente no reunan las exigencias requeridas, pudindose por tanto considerar tambin como inexistentes. En vigencia del Decreto 2170 de 2002, en el artculo 8 consagr legalmente la obligatoriedad de realizar estudios previos como un desarrollo normativo a lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, no hace ninguna distincin, salvedad o excepcin, es decir, se torna en la regla general que da cumplimiento al principio de economa para ser aplicado en todos los procesos de seleccin de contratistas. Adems la norma impone en su contenido el deber de incluir la informacin descrita all descrita, requisitos bsicos o mnimos.
Artculo 8. De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratacin de que se trate, tendrn lugar de manera previa a la apertura de los procesos de seleccin y debern contener como mnimo la siguiente informacin: () (Negritas y subrayado fuera del texto original)

Actualmente el Decreto 2474 de 2008, que reglament la Ley 1150 de 2007, norma vigente para la celebracin del convenio 037 de 2009, en su artculo 3 dispone los elementos mnimos que deben contener los estudios previos y al igual que lo dispuesto en el artculo 8 del Decreto 2170 de 2000, precisa, nuevamente, que ello obedece al desarrollo de lo sealado en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993.
Artculo 3. Estudios y documentos previos. En desarrollo de lo sealado en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios y documentos previos estarn conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones de manera que los proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, as como el de la distribucin de riesgos que la entidad propone. [] Pargrafo 1. Los elementos mnimos previstos en el presente artculo se complementarn con los exigidos de manera puntual en las diversas modalidades de seleccin.

De acuerdo con la normatividad sealada, los estudios previos constituyen la base fundamental de todo proceso contractual, pues es a travs de ellos, que la entidad da a conocer las necesidades que pretende satisfacer, identifica el objeto a contratar y seala los aspectos relacionados con el anlisis de los elementos que soportan la modalidad de contratacin, la naturaleza del objeto, los valores y las garantas; elementos con los cuales se pretende alcanzar los fines perseguidos
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por la entidad, que no son otros distintos, al cumplimiento de los fines Estatales, siendo de mucha importancia de definir y analizar exhaustivamente los requisitos mnimos que establece la Ley para tal efecto. Como se observa, los documentos que soportan la contratacin Estatal obedecen al desarrollo de los principios que rigen la contratacin administrativa y al conocimiento previo de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer, y de las condiciones del futuro contrato; por lo tanto, la responsabilidad del funcionario o de los servidores pblicos que participan en esta etapa, no puede escapar al control que se derive de sus actuaciones u omisiones. De otro lado, en virtud de los principios que rigen la actividad contractual, la ley 1150 de 2007, en el principio de transparencia, estableci dentro de la modalidad de contratacin directa, un determinado nmero de casos a los cuales se les puede aplicar dicha causal; quiere decir ello, que en tratndose de un rgimen exceptivo, y dada la naturaleza de su aplicacin e interpretacin restrictiva, la determinacin de su aplicacin, se encuentra delimitada por las causales y principios previstos en la ley. Bajo ese entendido, y dando aplicacin al Decreto 2474 de 2008, por el cual se reglamenta parcialmente la ley 80 y la ley 1150 de 2007, se tiene que su artculo segundo prev como modalidades de seleccin, la licitacin pblica, la seleccin abreviada, el concurso de mritos y la contratacin directa, y en su pargrafo, se indica que para la seleccin de los contratistas, se aplicarn los principios de economa, transparencia y responsabilidad contenidos en la ley 80 de 1993 y los postulados que rigen la funcin administrativa. Es claro entonces que para todas estas modalidades, sin excepcin alguna, les son aplicables los principios contenidos en la citada ley. A su vez, el artculo 3 del Decreto 2474 de 2008, dispone que en desarrollo de lo sealado en los numerales 7 y 12 del artculo 25 de la ley 80 de 1993, los estudios y documentos previos estarn conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones, de manera que los proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, as como el de la distribucin de riesgos que la entidad propone. De igual manera seala que los estudios previos se pondrn a disposicin de los interesados de manera simultnea con el proyecto de pliego de condiciones y establece, los requisitos mnimos que deben contener y, en su pargrafo 1, se indica que los elementos mnimos previstos en el citado artculo se complementarn con los exigidos de manera puntual en las diversas modalidades de seleccin, sin exceptuar ninguna de ellas. Por su parte, el artculo 5 del citado decreto, dispone que la entidad, mediante acto administrativo de carcter general, ordenar de manera motivada la apertura del proceso de seleccin que se desarrolle a travs de licitacin, seleccin abreviada y concurso de mritos. Y para el caso de la contratacin directa, realiza una remisin al artculo 77 del mismo texto normativo, en donde se seala que cuando proceda el uso de la modalidad de contratacin directa, la entidad as lo sealar en un acto administrativo que contendr:
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1.- El sealamiento de la causal que se invoca. 2.- La determinacin del objeto a contratar. 3.- El presupuesto para la contratacin y las disposiciones que se exigirn a los proponentes si las hubiere, o al contratista. 4.- La indicacin del lugar en donde se podrn consultar los estudios y documentos previos, salvo en caso de contratacin por urgencia manifiesta.

En los eventos previstos en los literales b) y d) del numeral 4 del artculo 2 de la ley 1150 de 2007 y en los contratos interadministrativos que celebre el Ministerio de hacienda y crdito pblico con el Banco de la Repblica, no requieren de acto administrativo alguno, y los estudios que soportan la contratacin, no sern pblicos.

Pargrafo 1.- En caso de urgencia manifiesta, el acto administrativo que la declara har las veces del acto a que se refiere el presente artculo y no requerir de estudios previos. Pargrafo 2.- En tratndose de los contratos a los que se refiere el artculo 82 del presente decreto no ser necesario el acto administrativo a que se refiere el presente artculo. (Subrayado fuera del texto)

Una lectura de las disposiciones citadas, dejan entrever que el legislador dio una amplia importancia al tema de los estudios previos, independientemente de la modalidad de seleccin de que se trate. En efecto, el nuevo estatuto contractual al igual que sus disposiciones reglamentarias, reconocen la necesidad de los estudios previos, sin excluir dentro de ellos, a la contratacin directa -como modalidad de seleccin del contratista- de su elaboracin, pues es claro que siendo los estudios previos el soporte de la contratacin de la entidad, es a travs de ellos como se determina la necesidad a satisfacer, el objeto a contratar, y la modalidad de seleccin del contratista, entre otros. Puntualmente, sobre sobre el convenio en cuestin, se destaca lo siguiente en cuanto a la inexistencia y/o deficiencia de estudios previos. Referente al convenio 037 de 2009, las falencias que presenta el documento denominado Estudio previo para la celebracin de contratacin Directa suscrito por el implicado MARIO ANDRES SOTO ANGEL como Director de Comercio y Financiamiento, consisten en la falta de justificacin tcnica y econmica del valor estimado del convenio, pues si bien, en el mismo se contempl un tem, con el valor y forma de pago del contrato, no se efecta un anlisis de la forma como se lleg a tal determinacin, ni se indican los soportes o estudios que sirvieron de base para tal estipulacin. Tampoco, se sealan los parmetros que fueron considerados por el Ministerio para fijar y aprobar la contrapartida a cargo del organismo cooperante. Ciertamente, dice el estudio que el aporte a cargo del IICA, ser por valor de ($125.067.000), sin que se vislumbre anlisis que justifique dicho monto.
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Se expresa igualmente que la distribucin de ese valor se encuentra detallada mediante comunicado enviado por el IICA al Ministerio; es decir, que de antemano, se le est fijando un monto a cargo del organismo cooperante, cuya distribucin no se encuentra plenamente identificada; dicha estipulacin por dems, resulta incoherente con la fecha de la certificacin expedida por el representante del IICA, -en la cual se detalla la contrapartida-, del 2 de enero de 2009, la cual es posterior a la elaboracin del estudio previo, - 22 de diciembre de 2008-, en donde se afirma que la distribucin de ese monto se encuentra detallada en comunicado enviado por el IICA al Misterio; inflexin que denota tiempo pasado. Tampoco existe un anlisis detallado de los costos operacionales que el Ministerio reconocera, a favor del IICA, ni de los riesgos inherentes a la contratacin; en este ltimo caso, se indica que el IICA se comprometa a constituir a su costa y a favor del Ministerio, una garanta nica de cumplimiento expedida por una compaa de seguros o una entidad bancaria, pero no se hace un anlisis que sustente la exigencia de la garanta, ni la asignacin de los posibles riesgos inherentes a la contratacin. En lo atinente a la modalidad de seleccin, el documento denominado estudio previo para la celebracin de contratacin directa, se justifica bajo una normatividad que no se ajusta al objeto que se pretende contratar, e igualmente se prescinde del estudio econmico que debe anteceder a la contratacin, y con el cual se busca garantizar la inversin de una manera ms eficiente. En efecto, en la disponibilidad presupuestal, solamente se indica que el presupuesto se estima en seis mil millones de pesos, los cuales se destinaran a la conformacin y funcionamiento de la unidad coordinadora del programa, la divulgacin y socializacin de la poltica pblica, al funcionamiento de una lnea de atencin nacional y una pgina web del AIS, viticos y rubro de imprevistos, sin determinar cul fue el estudio a travs del cual se lleg a establecer el valor estimado del convenio; pues no basta con que se seale el valor del presupuesto, sino que como mnimo, se debe consultar si el objeto a contratar lo haba sido con anterioridad, y haber hecho un anlisis de valores de las cotizaciones y haber consultado el Catalogo nico de Bienes y Servicios -CUBS- y del Registro nico de Precios de Referencia RUPR, para dejar claramente definidos los criterios tenidos en cuenta para el clculo de la determinacin del presupuesto oficial. De igual manera, en cuanto a los fundamentos jurdicos de la contratacin, -para efectos de determinar la modalidad -, solamente se citan las siguientes normas Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 2474 de 2008, Ley 489 de 1998 y Decreto 591 de 1991, sin determinar los artculos correspondientes, ni efectuar un anlisis en cuanto a su aplicabilidad. No basta con que se sealen normas de carcter general, sino que es necesario determinar el alcance de las mismas y su aplicabilidad a cada caso concreto. El anterior anlisis, como se dijo, se echa de menos, toda vez que no existe un solo elemento de juicio a travs del cual se determine que el objeto del convenio, as como las actividades a ejecutarse dentro
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del mismo, se subsuman dentro de las actividades que determina la ley como de ciencia y tecnologa. Es claro que dentro de la descripcin del objeto contratar se estipul: la cooperacin entre el MADR y el IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, programa que a su vez, estaba destinado a proteger los ingresos de los productores que resultaren afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos, y a mejorar la competitividad en todo el sector agropecuario nacional, con ocasin de la internacionalizacin de la economa. Sin embargo, dentro del citado estudio previo no se efectu un anlisis del porqu la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del Programa Agro Ingreso Seguro, poda considerarse como una actividad cientfica y tecnolgica. En ese orden, se declarar probado el primer cargo formulado al implicado MARIO ANDRES SOTO ANGEL, toda vez, que en su condicin de Director de Comercio y Financiamiento, intervino en la etapa previa de la celebracin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica No. 037 del 14 de enero 2009, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), en el sentido de tramitar y aprobar lo que denomin estudios previos sin que se haya examinado en forma precisa y completa, los aspectos tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos de la contratacin en mencin, situacin con la cual quebrant el principio de planeacin, que hace parte del principio de economa contemplado en el estatuto de la contratacin estatal. De la tipicidad

El anlisis precedente, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, as: artculos 6 y 123 de la Constitucin Poltica; artculos 25 numerales 7 y 12, 26 numeral 3, de la Ley 80 de 1993; artculos 3, 12 y 86 inciso 2 del Decreto 2474 de 2008; Numeral 7 del Manual Especfico de funciones del cargo de Director de Desarrollo Rural Grado 20 cdigo 0100 y Manual de contratacin numerales 3 Etapa Precontractual subnumerales 3.1 a 3.1.1.1.15, 3.2 y 3.3; articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico, incurriendo en el tipo previsto en el artculo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002. Vulner la anterior normatividad, toda vez que era su deber elaborar los estudios tcnicos y coordinar con las instancias respectivas la elaboracin de los estudios econmicos y jurdicos, y todos aquellos estudios que se requirieran para definir la necesidad que la entidad pretenda satisfacer y que comprendan como mnimo la descripcin de la necesidad, el objeto a contratar, con sus especificaciones. Lo que no se cumpli en el presente caso a pesar de estar dispuesto en la Constitucin Poltica, la ley y los reglamentos (manuales de funciones y
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contratacin), al proceder a tramitar y aprobar el documento denominado estudio previo, sin un anlisis real de antecedentes. La anterior circunstancia produjo que se seleccionara una forma de contratacin no viable y con deficiencias, por las falencias anteriormente anotadas. Para el Despacho, la implementacin, desarrollo, divulgacin y socializacin del programa AIS tal y como se estableci en el objeto del convenio, no tienen como finalidad el adelantar actividades cientficas y tecnolgicas o la investigacin o creacin de tecnologa; tampoco las obligaciones estipuladas a cargo del IICA, entre las cuales figuran:
1.- Concurrir en la ejecucin del convenio con su propio aporte y el aporte del Ministerio, de conformidad con lo dispuesto en el Plan Operativo. 2.- Continuar las actividades de socializacin y divulgacin del programa Agro Ingreso Seguro AIS en todo el territorio nacional, incluyendo aquellas regiones donde se requiera su fortalecimiento. 3.- Adelantar las contrataciones que se requieran para la ejecucin de las diferentes actividades del Convenio,

Al adelantar la contratacin para seleccionar el oferente que apoyara en las tareas de divulgacin, en los trminos de referencia se indic que los interesados en el proceso de seleccin iniciado por el IICA deban tener experiencia en contratos ATL (Aboe The Line) BTL (Below The Line), ATL se refiere a tcnicas publicitarias para hacer campaas en medios de comunicacin masivos o tradicionales y el BTL es un conjunto de estrategias y tcticas para marketing directo, relaciones pblicas, auspicios, trade marketing, promociones pop, entre otras, para campaas no masivas dirigidas a segmentos especficos. Adicionalmente, se requiri en el pliego como CREATIVIDAD Y ESTRATEGIA para garantizar la correcta realizacin de las piezas comunicacionales, que el contratista debera: Elaborar el diseo comunicacional del Programa, previa aprobacin de la entidad supervisora. Entregar una planeacin mensual anticipada del Programa a travs de consejos de redaccin anticipada. Estructurar y conformar el equipo humano y operativo que desarrollar esta labor de una manera eficiente, objetiva y profesional. Usar herramientas investigativas, que suministren la informacin necesaria para la preproduccin, produccin y postproduccin de los programas. Entregar completo y en condiciones ptimas el material requerido. Crear y producir mensajes cuas radiales que estn relacionados con Agro. Ingreso Seguro AIS, y que se consideren de inters pblico. Cada cua debe durar como mnimo 40 segundos; as mismo, debern ser duplicada en forma CD, cada uno con su correspondiente estuche y label, a

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fin de que sean distribuidos a nivel nacional en emisoras comunitarias y en general para su utilizacin en diferentes eventos. Elaborar y ejecutar un plan de medios en emisoras comerciales de alta sintona, especficamente aquellas que se ubiquen en posprimeros 10 lugares de sintona, y que igualmente incluya a las emisoras comunitarias. El plan debe contemplar pautas que se debern emitir de lunes a domingo entre las 5:00 a.m. y 8:00 p.m.

Al analizar lo sealado es claro que la ejecucin de lo que se contrat consista en pauta de radio, perifoneo, piezas informativas, pgina de Internet, pendones, afiches, preproduccin, produccin y postproduccin de los programas y programas de radio. Estas actividades no pueden sealarse como de ciencia y tecnologa para poder encuadrarlas dentro del concepto de publicidad de actividades cientficas y tecnolgicas. Todo lo anterior demuestra que para el caso del convenio No. 037 del 14 de enero 2009 el documento denominado estudios previos no se elabor adecuadamente, pero a pesar de ello se aprob en tales condiciones, no obstante, que se constitua como requisito propio de la etapa precontractual, lo que deriv en que con un estudio que haca referencia a :La cooperacin entre EL MINISTERIO y EL IICA, mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro AIS., se celebr el convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica, con el que se comprometieron recursos por seis mil ciento veinticinco millones sesenta y siete mil pesos ($6.125.067.000), derivado de este, y mediante la convocatoria AIS-IICA-001-2009 se intent contratar lo que en trminos poco precisos llamaron divulgacin y que de acuerdo con las actividades resulto ser publicidad. La ilicitud sustancial disciplinaria debe ser entendida como la afectacin sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la funcin pblica. La intervencin en la etapa previa a la celebracin del convenio 037 de 2009, con omisin de estudios previos, estudios que las entidades estatales estn obligadas a elaborarlos en acatamiento de una debida planeacin, compromete la responsabilidad de la administracin pblica. La garanta de la funcin pblica descansa en la salvaguarda de los principios que la gobiernan a los cuales se suscribe el cumplimiento de sus deberes y dems exigencias constitucionales y legales. (Art. 22 C.D.U) La ausencia de estudios previos o la elaboracin de los estudios previos de manera inadecuada que ponga en riesgo la seleccin de contratistas por el efecto que stos puedan tener en la configuracin de los pliegos de condiciones, como las especificaciones tcnicas, la determinacin del objeto a contratar, los criterios de evaluacin, el presupuesto oficial del proyecto, etc., compromete de manera
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grave la responsabilidad disciplinaria del servidor pblico responsable de la actividad contractual por ilicitud disciplinaria.531 El comportamiento del disciplinado incidi en la garanta de la funcin pblica y en los principios que la gobiernan, es as como puso en riesgo la economa, eficiencia y eficacia que rige la actividad administrativa, generando un desapego y aislamiento en la consecucin de los fines del estado en una forma ordenada. Un programa como el de Agro Ingreso Seguro con el que se pretenda satisfacer una poltica pblica diseada para permitirle al sector productivo nacional enfrentar los retos derivados de la mayor exposicin a la competencia externa y al mismo tiempo promover el desarrollo rural sustentable532 As entonces, el acusado MARIO ANDRES SOTO ANGEL, incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad

En cuanto a la calificacin de la falta, se mantendr definitivamente como GRAVISIMA segn lo dispone el artculo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002, toda vez que el implicado intervino en la celebracin del convenios 037 de 2009, con omisin de los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos precisos y completos, puesto que si bien la entidad contratante elabor unos documentos que denomin estudios previos, lo cierto es que no examinaron en forma seria e integra los aspectos tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos de la contratacin en mencin. En cuanto a la culpa, que inicialmente fue considerada como dolosa ser variada a gravsima, en la medida en que el disciplinado conociendo la naturaleza, fines y la necesidad que se procuraba atender con la contratacin, actu con negligencia y falta de cuidado frente a los requisitos que se exigen para llevar a cabo la contratacin; en su condicin de Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura, participo -tal como lo acepta en su versin libre-, en la estructuracin del estudio y suscribi los estudios previos que permitieron celebrar un convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica con el Instituto Interamericano de Cooperacin Agropecuaria, con las falencias ya sealadas, lo cual de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina se considera omisin de los estudios tcnicos. En el presente caso es claro que la conducta del disciplinado no fue cometida bajo la modalidad de dolosa sino de culpa gravsima, pues se ajust ms a un acto de negligencia y desatencin en el ejercicio que el cargo le impona.

531

MATALLANA CAMACHO, Ernesto. La Ilicitud sustancial en la contratacin estatal, en Reflexiones acadmicas en derecho disciplinario y contratacin estatal. Ediciones IEMP, Bogot, Junio de 2011, pgina 42.
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Ficha EBI Grupo Asesores Anticorrupcin. Exts. 12427. Fax 12495 asesoresanticorrupcion@procuraduria.gov.co

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As las cosas, ineludible resulta efectuar una variacin en la calificacin jurdica provisional de manera directa, sin acudir al mecanismo consignado en el inciso final del artculo 165 del CDU. Sobre este tpico se tiene dicho por el Despacho del seor Procurador General de la Nacin533, apoyado en la jurisprudencia constitucional, que la degradacin de la calificacin de la falta formulada en el pliego de cargos, es procedente al momento del fallo, cuando refiere el juez constitucional que aqu se ponen de presente las atribuciones del operador disciplinario en cuanto a la admisin constitucional, legal, doctrinal y jurisprudencial de los tipos abiertos, que implica que el juez disciplinario debe contar, al nivel de la definicin normativa de la falta disciplinaria, con un margen de apreciacin ms amplio que el del juez penal, lo cual tiene, segn la Corte Constitucional, su correlato necesario de la existencia de un mayor margen de apreciacin para el fallador disciplinario al momento de efectuar la adecuacin tpica de una conducta a la definicin normativa de la falta a sancionar534 Ntese como tal facultad se tiene en el momento del fallo, esto es, el acto principal que pone fin a las instancias, aquel en el cual se resuelven todos los extremos de la litis, tal como ocurre en la oportunidad que nos ocupa. Se trata de una variacin menor de la calificacin jurdica provisional, que no implica acto especial previo, esto es, la utilizacin de la herramienta contenida en el inciso final del artculo 165 de la ley 734 de 2002. Y no necesita tal acto especial en tanto con el mismo se busca asegurar que no se sorprenda al procesado con una imputacin de mayor rigor o reproche, obviamente, siempre y cuando se mantenga el ncleo bsico de la imputacin. As lo ha entendido pacficamente la jurisprudencia penal a travs de su historia y acaba de ser recientemente reconocido por la Jurisprudencia Constitucional, al sealar que se respeta la estructura bsica del procedimiento cuando se vara la imputacin inicialmente realizada, no para agravar sino para atenuar, lo cual no contrara ni los fundamentos, ni la dinmica del derecho disciplinario: Carecera de sentido que formulada una imputacin dolosa, no haya lugar a su atenuacin a ttulo de culpa gravsima o incluso grave o leve pues la calificacin de la falta realizada en el pliego de cargos no puede reputarse definitiva535 La culpa por tanto ser considerada como GRAVISIMA en la modalidad de desatencin. El hecho de recibir colaboracin de los miembros de la unidad coordinadora del Programa para la elaboracin de los citados documentos, tal y como lo seal la defensa, no le resta el grado de responsabilidad que como
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Fallo de nica instancia de noviembre 1 de 2005, radicacin nmero 001-120951 -05 Corte Constitucional, sentencia T-1093 de noviembre 4 de 2004, M.P. MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA. 535 Corte Constitucional, sentencia SU-901 de septiembre 1 de 2005, M.P. JAIME CRDOBA TRIVIO.
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designado de dicha contratacin, tena el disciplinado sobre ese tema, menos an, podra afirmarse que el hecho de que la entidad viniera manejando bajo el esquema de convenios de ciencia y tecnologa, actividades relacionadas con el programa Agro Ingreso Seguro, toda la contratacin deba llevarse a cabo de la misma manera, puesto que dependiendo del objeto a contratar, tena que hacerse un estudio juicioso respecto de los fines perseguidos, para con base en ello determinar si dicho objeto se subsuma en la definicin que sobre actividades cientficas y tecnolgicas prev la ley 591 de 1991, en armona con las disposiciones del estatuto contractual y sus decretos reglamentarios; de tal manera que debi actuar con mayor diligencia, y revisar y constatar que los estudios realizados cumplieran con las previsiones legales como se indic.

4.7.2. SEGUNDO CARGO. 4.7.2.1. Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta. Al disciplinado se le endilg como miembro del comit interventor del convenio 037 del 14 de enero de 2009, suscritos entre el Ministerio de Agricultura y el Instituto Interamericano para la Agricultura IICA, haber desconocido, durante la ejecucin del mismo, el deber de vigilar y controlar las funciones de interventora tcnica que deleg en la funcionaria subalterna Dra. EDELMIRA RIVERA QUINTERO. Para el Despacho, su comportamiento omisivo permiti que su subalterna Edelmira Rivera Quintero, no realizara debida y oportunamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio 037 de 2009; funciones contempladas en el manual de interventora, numeral 9 de la versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008, para asegurar la correcta vigilancia, control y seguimiento del convenio y asegurar el logro exitoso de los objetivos y finalidades que se perseguan con su ejecucin. Como disposiciones vulneradas se citaron los artculos 123, y 211 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculo 4 numerales 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 7 del Manual Especfico de funciones del cargo de Director de Comercio y financiamiento Grado 20 cdigo 0100; artculos 10 y 12 de la Ley 489 de 1998; y articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo nico disciplinario. En cuanto al concepto de violacin se consider que el disciplinado presuntamente transgredi las normas citadas, toda vez que en su condicin de miembro del comit Interventor del convenio 037 del 14 de enero de 2009, desconoci el deber que tena de vigilar y controlar las funciones que deleg en la funcionaria Edelmira Rivera Quintero, quien como delegada de la parte tcnica, no ejerci el debido seguimiento y supervisin a la ejecucin del convenio, a fin de asegurar el objetivo y finalidad perseguidos. Tampoco, imparti las directrices e instrucciones oportunas y necesarias para el adecuado cumplimiento de las
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funciones delegadas; delegacin que como lo seal el Despacho en su debida oportunidad, apoyado en las consideraciones de la Corte Constitucional, no es un mecanismo para desprenderse de las funciones del cargo y menos an para utilizarse con fines contrarios a los principios que rigen la funcin administrativa como la moralidad, la eficacia, la igualdad o la imparcialidad536 Bajo ese entendido, se consider que la responsabilidad del delegante se deriv de la omisin de vigilar las funciones delegadas, toda vez que sta no conllevaba un desprendimiento total y absoluto de la responsabilidad del servidor pblico como titular de la funcin administrativa; razn por la cual le asista a dicho funcionario, el deber de mantenerse informado en todo momento de las actividades desarrolladas por su delegado, as como del avance y ejecucin del convenio; control y vigilancia que le fueron asignadas a travs del respectivo convenio. Dicha circunstancia, en sentir del Despacho, le impona advertir las posibles irregularidades que pusieran en riesgo los resultados que se perseguan con la contratacin. As las cosas, se indic que el disciplinado omiti el deber de vigilar y controlar las labores delegadas, consistentes en las funciones de control y seguimiento que deba efectuar el comit interventor a las obligaciones asumidas por el IICA; no imparti directrices a su delegataria, o exigi de la misma, informes, reportes, o aclaraciones de los informes de la interventora, para enterarse de lo ocurrido en el desarrollo o ejecucin del convenio. En efecto, consider el Despacho que la funcionaria delegataria, no vigil ni supervis las actividades desarrolladas por el IICA, ni verific el estricto cumplimiento del objeto contratado; hecho que se evidencia en que los objetivos previstos en el plan operativo, especficamente el relacionado con la divulgacin y socializacin del programa, el cual representaba ms de la mitad en la distribucin de los recursos, no se cumpliera, pues tan solo hasta el 30 de septiembre de 2009, (Formato informe de interventoria, Folio 41 anexo 5) se le inform al comit administrativo dicha circunstancia, para que se tomaran las acciones correspondientes, en razn a la declaratoria de desierta de la licitacin pblica AIS-IICA-001-2009, a travs del cual se adelantaba el proceso para la contratacin de la firma que realizara la cuarta fase de divulgacin del programa Agro Ingreso Seguro. Encontr igualmente el Despacho, que el comit interventor, del cual hacia parte la funcionaria delegataria, no emprendi las acciones efectivas y oportunas en torno a la ejecucin del convenio, y solo se limit a consignar la informacin referente a la contratacin efectuada por el IICA, as como la de las etapas del proceso de licitacin para la contratacin de la empresa que realizara la divulgacin y socializacin de la cuarta fase del programa AIS, sin efectuar ninguna recomendacin y/o requerimiento orientado a asegurar los objetivos que se persegua con la ejecucin del convenio. Tampoco solicit un cronograma de actividades para garantizar un nivel de detalle adecuado que permitiera de una manera clara y sistemtica, el seguimiento a la ejecucin del convenio, -tal y como
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Sentencia C-372-02
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lo contempla el Manual de interventora-, pues dentro de las tareas especficas para realizar las actividades de socializacin y divulgacin, no se establecieron fechas, ni cronogramas, que facilitaran el control y seguimiento de la actividad a desarrollar por parte del IICA, como del producto esperado; hecho que origin que el comit interventor no contara con un instrumento claro y detallado para ejercer el debido control que permitiera asegurar el cumplimiento del objeto contratado, pues, se repite, tan solo faltando tres meses para la terminacin del plazo del convenio, le informa al comit administrativo que tome las decisiones correspondientes. En ese orden, se consider que el disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, habida cuenta que en su condicin de interventor delegante, tena el deber de vigilar y controlar las actuaciones desplegadas por la persona en quien deleg la interventoria del convenio. Finalmente, el Despacho dejo consignado que se presentaron irregularidades en la ejecucin del convenio, que no fueron advertidas por quien tena el deber jurdico de ejercer una adecuada y efectiva vigilancia a las funciones delegadas. Es as que, como delegante, el implicado debi revisar los informes de su delegataria y hacer los respectivos comentarios y recomendaciones escritas-, mxime, cuando por la importancia de la labor delegada y las sumas de los recursos pblicos comprometidas, dicha actividad no poda quedarse en simples actos informales. De otra parte, el Despacho consider importante resaltar la funcin de la interventora, la cual se constituye en una herramienta para que la entidad, a travs de dicha labor, garantice el cumplimiento de las obligaciones y propsitos contractuales y busque corregir los posibles incumplimientos del contrato o convenio, para asegurar la optima utilizacin de los recursos pblicos; mecanismos, con los cuales se pueden prevenir los posibles incumplimientos o irregularidades del contrato o convenio, para asegurar los objetivos y finalidades perseguidos. Conforme a lo anterior, la falta fue calificada provisionalmente como GRAVE, segn lo dispuesto en el artculo 43 de la Ley 734 de 2002, en razn al grado de culpabilidad (culpa Gravsima) y la jerarqua y mando que el disciplinado ejerca sobre su subalterna. En cuanto al grado de culpabilidad, se consider que el implicado actu a ttulo de CULPA GRAVISIMA, al tenor de lo dispuesto en el artculo 44 pargrafo, de la Ley 734 de 2002, por desatencin elemental, toda vez que en su condicin de delegante de las funciones de la interventora tcnica, tena el deber jurdico de ejercer vigilancia sobre las funciones delegadas, permitiendo con ello, que no se realizara un debido control y seguimiento a las actividades desarrolladas por el IICA, lo que condujo a que no se cumpliera parte del objeto estipulado en el convenio, como lo era la contratacin de la firma que realizara la socializacin y divulgacin del programa AIS, al declararse desierta la licitacin pblica, a travs de la cual se pretenda dicha contratacin. 4.7.2.2. Pruebas de descargo El Despacho efectuar la valoracin del material probatorio aportado por el disciplinado en el anlisis de los descargos, de acuerdo a la pertinencia y conducencia en relacin con el cargo imputado.
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Documentales. 1.- Actas de Direccin, Comercio y Financiamiento 1 a 6 de febrero a diciembre de 2009.537 2.- Mensajes de correo enviados por Mario Soto.538 Testimoniales. Se solicito el testimonio de la seora Edelmira Rivera Quintero. 4.7.2.3. Anlisis de los Descargos, pruebas y alegatos de conclusin En su escrito de descargos, el apoderado en relacin con este segundo cargo, solicit incorporar al expediente las actas de reunin nmeros 1 a 6 de febrero a diciembre de 2009539 de la Direccin de Comercio y Financiamiento, organizadas por el implicado como grupo de trabajo, en donde -entre otras personas-, asista la seora Edelmira Rivera. Con ello pretende demostrar que su prohijado estaba al tanto de los temas atinentes a esa Direccin, y que realiz el seguimiento a las labores de interventora realizadas por Edelmira Rivera al convenio 037 de 2009. Veamos pues, las pruebas aportadas por la defensa. En el Acta No. 1 de febrero 13 de 2009 de la Direccin de Comercio y Financiamiento, asisten el Dr. MARIO ANDRES SOTO ANGEL Director de Comercio y Financiamiento, y la seora EDELMIRA RIVERA, Profesional del Grupo de Financiamiento, entre otros funcionarios; su objetivo, es el seguimiento y directrices a las actividades de la Direccin por parte del Director. En el punto atinente al desarrollo de la reunin, se deja consignado que el Director, solicita a los funcionarios responsables de diferentes temas, un informe del estado actual de estos, y da instrucciones para asumir nuevos compromisos. As mismo, en cuento a los temas tratados se sealan: 1.- Plan de mejoramiento 2008. 2.Requerimientos de la Contralora. 3.- Resultados de formulacin de poltica de 2008. 4.- Informe de interventoria de los convenios y delegacin del convenio Fertifuturo. 5.- Gobierno en lnea. 6.- Programa de Leche. 7.- Propuesta Algodn. 8.- Zonas Francas. 9.- Contingente de importacin de arroz. 10.- contingente de exportacin de ganado bovino. 11.- Fondo de estabilizacin del cacao. 12. Reunin con la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) y CONPES de fertilizantes. No obstante, dicha acta no hace ninguna alusin al convenio 037 de 2009, pues si bien es cierto que en el punto No. 3 y 4 aparecen manifestaciones de la seora Edelmira Quintero, stas lo son, en relacin con la compilacin de la informacin de los formatos diligenciados para la formulacin de polticas agropecuarias e instrumentos de polticas diseados e implementados durante el ao 2008, as como de las reuniones sostenidas con funcionarios de FINAGRO para la liquidacin del convenio AIS-001 de 2007; termas que nada tiene que ver
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Folio 4181 al 4284 Cuaderno principal 16 (incorporado por MASA). Folio 4285 y 4286Cuaderno principal 16 (incorporado por MASA). 539 Folios 4181 a 4.284 Cuaderno principal 16
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con el convenio que se cuestiona. Anexo, se encuentran las firmas de los asistentes. En el Acta No. 2 de 24 de febrero de 2009, aparecen como temas tratados los siguientes: 1.- Comit Nacional de Cafeteros. 2.- Enajenaciones. 3.- Seguros. 4.Plan de Mejoramiento. 5.- Comit Triple A. 6.- Pre-Conpes de Fertilizantes. 7.Agroqumicos. 8.- Solicitud de Asocaa para modificacin normativa sobre ALTEX. 9.- Programa de Coberturas. 10.- Resultados de formulacin de poltica 22008 y Formulacin de poltica 2009. 11.- Notificaciones OMC. 12.- Fondo de estabilizacin de precios. 13. Contingente de arroz. 14. Razas criollas. Como se observa, ninguno de ellos se relaciona con el convenio 037 de 2009. Se anexa lista de asistentes. En el acta No. 3 de marzo 9 de 2009 los temas tratados son: 1.- Lnea de crdito para vivienda urbana para los estratos 1 y 2. 2.- Fertifuturo. 3.- Utilidades de la BNA. 4.- Consejo comunal del 14 de marzo se solicita alistar temas de lnea de exportadores e incentivos sanitarios. 5.- Importacin de maquinaria agrcola del Brasil. 6.- Seguro agropecuario para caf y seguro catastrfico. 7.- Zonas Francas. 8.- Reunin con el CONPES de Fertilizantes. 9.- Seguimiento de proyectos de Ley de Insolvencia y Ley Financiera. 10.- Lmites para refinanciacin de crditos por Ola Invernal. 11.- Agroqumicos. 12.- Modificacin de la norma sobre Altex. 13. Contingente de Arroz y ganado. 14.- Derechos de peticin pendientes de atender. 15.- TLC con EEUU. 16.- Decreto de enajenaciones. Se anexa lista de asistentes. Dentro de los termas tratados tampoco observa el Despacho que en su desarrollo se haga alusin al convenio 037 de 2009. Junto con dicha acta, son aportados igualmente unos cuadros de diagnstico de la ejecucin presupuestal en donde se reporta entre otros convenios, el convenio 037 de 2009, el operador, valor del contrato, valor girado y una breve descripcin del avance fsico en donde se consigna: el valor comprometido corresponde a los sueldos pagados del bimestre enero-febrero de 2009. La licitacin para la divulgacin del programa se inicio el 30 de enero/10 y cerr el 17 de marzo/10; el 5 de abril termina la publicacin e inicia la adjudicacin.. Dichos cuadros sin embargo, no aparecen suscritos por ninguna persona, y tampoco se tiene certeza de a que reunin o reporte corresponden. En el acta No. 4.- entre los temas tratados se encuentran: 1.- Seguimiento de lnea de crdito para vivienda urbana a travs del banco Agrario. 2.- Informacin del Grupo de Comercio respecto a la sobreoferta de arroz. 3.- Reunin para tratar el tema de zonas francas. 4.- Se informa que recursos del AIS disponibles para medianos productores esta por agotarse; y que Fedegan solicita el Incentivo a la Asistencia Tcnica IAT. 5.- referencias a lneas de crdito Hroes de la Patria. 6.- Lnea de exportadores sector de camarones y piscicultores. 7.- Informacin sobre el prximo consejo comunal a realizarse en Facatativa se solicita revisar el tema de fertilizantes. 8.- Se solicita monitoreo al tema de abastecimiento debido al paro camionero. Se anexa lista de asistentes. En dicha acta, tampoco observa el Despacho que se haya tratado el tema relacionado con el convenio 037 de 2009.

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Acta No. 5 de junio 4 de 2009. Los temas tratados son: 1.- convenios vigentes 2009. Se informa que existen 16 convenios vigentes en el 2009 por un valor de $1.149.762 millones, de los cuales se seala que los recursos destinados para la capitalizacin del Fondo Agropecuario de Garantas FAC por $150.000 millones, se otorgaron a FINAGRO para su administracin; que el convenio 047 de 2009 no tiene recursos y que quedan 14 convenios vigentes que requieren seguimiento de recursos por parte de la Direccin. Estos son: 3 del PRAN, 2 del programa AIS, 1 apoyo exportadores, 1 proteccin de precios, 1 Fertifuturo, 1 Fomento de competitividad del sector Floricultor, 1, consolidacin de las potencialidades del sector floricultor, 1 Asistencia tcnica Caf, 1, operacin AIS, 1, Oficinas Red Social y 1, FONSA. Se informa que existen 5 convenios pendientes por liquidar y en relacin con fondos parafiscales se informa que existen 6 convenios con un presupuesto de $171.433 millones. Como conclusin se seala que se continuara con el seguimiento a los convenios y se anexa la presentacin del seguimiento a los convenios y la lista de los asistentes a la reunin. Dentro de los anexos, en los cuadros de diagnstico de la ejecucin presupuestal, cuyo interventor a cargo es la seora Edelmira Rivera, se cita, entre otros, el convenio 037 de 2009, el valor del contrato, el valor girado, ejecutado, comprometido y el saldo, sin discriminarse las fechas correspondientes al valor ejecutado y los saldos. En la descripcin del avance fsico, en relacin con el convenio 037 de 2009 se indica que: Se han ejecutado los diversos componentes del Plan Operativo tales como la Unidad Coordinadora, lnea de atencin y Call Center, Apoyo administracin y operacin del IICA e imprevistos. Se han presentado observaciones a la licitacin pblica para la divulgacin del programa, las cuales estn siendo atendidas. En el acta No. 6 del 21 de diciembre de 2009 se sealan como temas tratados: convenios vigentes 2009, informndose que existen 16 convenios vigentes por un valor de $1.101.762 millones, en el cual no se incluye el convenio 047 de 2009 el cual no tiene recursos, y se adiciona el convenio 178 de 2009 celebrado con BANCOLDEX en septiembre de 2009. De los 16 convenios vigentes de 2009, se informa que son: 3 del PRAN, 2 del programa AIS, 1 apoyo exportadores, 1 proteccin de precios, 1 Fertifuturo, 1 Fomento de competitividad del sector Floricultor, 1, consolidacin de las potencialidades del sector floricultor, 1 Asistencia tcnica Caf, 1, operacin AIS, 1, Oficinas Red Social y 1, FONSA, 1 cupo especial de exportadores y 1 capitalizacin FAG vigencia futura. De los fondos parafiscales se informa que existen 6 convenios con un presupuesto de $189.121 millones. Al acta se anexa la presentacin del seguimiento de los convenios y la lista de los asistentes a la reunin. Visto el contenido de las actas nmeros 6 y 5, se observa que en ellas se realiza una relacin de los convenios vigentes en el ao 2009, sin que se traten temas concernientes a los mismos. No obstante, en los anexos del acta No. 6, Diagnstico de la ejecucin presupuestal- a cargo de la interventora Edelmira Rivera, en relacin con el convenio 037 de 2009, se seala el valor girado, ejecutado, comprometido y el saldo, sin discriminarse la fecha correspondiente a su ejecucin. En cuanto a la descripcin del avance fsico se consigna: De los $6.125 millones, se desembolsaron al IICA $4.800, de los cuales un total de
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$2.331 millones se esperan ejecutar al 31 de diciembre. utilizados sern devueltos a la DNT.

Los recursos no

Ahora bien, pretende la defensa con las citadas actas, demostrar que el Director de Comercio y Financiamiento estaba al tanto de los temas atinentes a esa Direccin, y al seguimiento de las labores de interventora realizadas por la seora Edelmira Rivera al convenio 037 de 2009; sin embargo, de su contenido, no se infiere el supuesto control y vigilancia a las funciones delegadas, debido a que parte de los temas que en ellas se trataron, no guardan relacin con las actividades que son de inters a las resultas del proceso. Como se dej consignado de manera antecedente, tan solo en dos de las Actas (5 y 6), se menciona el convenio 037 de 2009, como un referente de su vigencia. Por tanto, no encuentra el Despacho, como a travs de los citados documentos y de sus anexos, -en los que se presenta un diagnostico de ejecucin, con las falencias ya sealadas-, pueda determinarse las funciones de control y vigilancia ejercidas por el Dr. Mario Soto ngel, como delegante de la interventora, al convenio que es objeto de cuestionamiento. De otra parte, el hecho de aportarse 6 formatos de Actas de la Direccin de Comercio y Financiamiento, como una prueba del seguimiento de todos los temas a cargo de esa Direccin, no resultan de mayor utilidad para el presente proceso, toda vez que la Procuradura no esta instituida para calificar el buen desempe de las actividades propias del servidor pblico, -las cuales por s solas determinan el cumplimiento de un deber-, sino que su objetivo, como ente rector de la conducta pblica, es establecer las presuntas actuaciones que puedan constituir reproches disciplinarios, cometidos por el servidor pblico en ejercicio de sus funciones. As las cosas, solamente se analizaran aquellas conductas que se relacionen con el cargo formulado y las pruebas que lo confirmen o desvirten. Para el caso especfico, la prueba aportada por la defensa, como se indic, no da cuenta de la actividad de vigilancia desplegada por el Director de Comercio y Financiamiento en torno a la ejecucin del convenio 037 de 2009; esto es, no se observa la diligencia que se le exige al delegante, de estar informado en todo momento de las funciones delegadas, lo cual le permite no solo tener conocimiento del estado de ejecucin del convenio sino tomar las medidas necesarias, -cuando las circunstancias lo ameriten-, para poder garantizar la correcta ejecucin del objeto convenido, pues de ello no hay constancia en las citadas actas. Tampoco encontr este Despacho, segn se desprende de la visita practicada por los funcionarios comisionados a las distintas dependencias del Ministerio de Agricultura, prueba del control efectuado sobre las funciones delegadas, como oficios, memorandos u otros medios, en los que se hubieren impartido instrucciones o directrices a la funcionaria delegataria, para garantizar la correcta ejecucin del convenio 037 de 2009. En efecto, dentro del acta de visita llevada a cabo el da 13 de abril de 2011540, practicada en la Secretaria General del
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Ministerio, y trasladada posteriormente -entre otras dependencias- a la oficina jurdica y Direccin de Comercio y Financiamiento, se hace constar que hecha una inspeccin fsica de la documentacin con el objeto de recoger copia de la documentacin alusiva a solicitudes, directrices, auditorias, visitas revisada la carpeta del convenio 037 de 2009. 4.7.2.4 Otra de las pruebas que anexa el apoderado en relacin con el segundo cargo, son los correros enviados por el Dr. Mario Soto como Director de Comercio y Financiamiento a los diferentes interventores delegados de los convenios de la Direccin, y con los cuales se demuestra el seguimiento y control efectuado a las actividades por ellos realizadas. La prueba que se anexa541, obrante en dos folios, da cuenta de 4 correos a saber: el primero enviado por erivera@minagricultura.gov.co, para mario.soto@minagricultura.gov.co de fecha 2 de diciembre de 2008 a las 04:55 p.m. Con los siguientes temas de la Direccin: 1.- Convenio 2009. De los convenios asignados, se tienen las minutas y se solicit a los apoderadotes enviar los documentos precontractuales, necesarios para la firma de los convenios. 2.Informes de ejecucin de los convenios 2008 a contabilidad para descargas saldos. El convenio AIS 2007 y del Banco Agrario 2008, se terminan el 31 de diciembre de 2008 y se iniciar su liquidacin a partir de la disponibilidad de los respectivos estrados financieros enviados por las entidades. 3.- Calidad EAF: Es necesario realizar algunas modificaciones a la caracterizacin, las cuales, deben ser posible, se solicitarn antes de finalizar el ao , a comienzos del ao entrante. Los indicadores a diciembre de 2008 se actualizarn a partir de enero de 2009 en ISOSYSTEM. De los 10 indicadores a cargo de la direccin, 9 los podemos actualizar Amparo y yo, y el otro, Rodolfo o Juan Manuel. 4.Seguimiento al Plan mejoramiento 2007. De acuerdo con el cronograma, el prximo informe debe presentarse el 28 de febrero de 2009. Adjunto al presente. 5. Actualizacin de las carpetas de los convenios. Se tienen al da. Edelmira. El segundo correo de Mario Soto ngel, enviado el martes 2 de diciembre de 2008 a las 03:39 p.m. para: acastellanos@minagricultura.gov.co; amparo Mondragn; ngela Gallo; Beatriz Nieto; Concepcin Santos; David; Daniel Ortiz; Edelmira Rivera; Edwin Snchez; Juan Felipe Quintero y en el asunto se indica: Alguien ley este mail??No he recibido ningn comentario. El tercer correo lo enva igualmente Mario Soto el da lunes 1 de diciembre de 2008 a las 04:29 p.m. para: acastellanos@minagricultura.gov.co; amparo Mondragn; ngela Gallo; Beatriz Nieto; Concepcin Santos; David; Daniel Ortiz; Edelmira Rivera; Edwin Snchez; Juan Felipe Quintero y en el asunto se indica: Doctores buenas tardes: Necesito que nos pongamos atentos con los trmites que tengamos para el ao 2009. En particular tengo los siguientes temas: 6.Convenios 2009. 7.- Plan de accin de la Direccin 2009. 8.- Informes de ejecucin de los convenios 2008 a contabilidad para descargar saldos. Esto antes
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del 15 de enero de 2009. 9. Calidad (AEF y AME) 10. Seguimiento al Plan de Mejoramiento del 2007. 11. Actualizacin de las carpetas de los convenios. Necesito que por favor antes del final del da hagan un recuento juicioso de qu otras cosas tenemos para el prximo ao, me cuentan va mail, asignamos los responsables y trabajamos en eso esta semana. Gracias. MS El cuarto correo lo enva Mario Soto el lunes 14 de diciembre de 2009 a las 11:53 para: esanchez@minagricultura.gov.co; racevedo@minagricultura.gov.co; erivera@minagricultura.gov.co y en los datos adjuntos se indica: Ejecucin Convenios DCF 2009 11dic09.xls.: Seores: Con el fin de evaluar el avance en la ejecucin de los convenios vigentes a cargo de la Direccin de Comercio y Financiamiento, les pido el favor de actualizar la matriz adjunto, en lo que resulta de competencia de cada uno. Por favor remitir la matriz actualizada a Diego Bolvar y Maria Fernanda Guerra a mas tardar el lunes 14 de diciembre en horas de la tarde. Gracias MS. Ahora bien, los correos que aporta la defensa y con los cuales pretende demostrar el seguimiento y control a los diferentes interventores delegados de los convenios a cargo de la Direccin de Comercio y Financiamiento, no constituyen, en sentir de este Despacho, prueba suficiente con la cual se pueda desvirtuarse el cargo formulado. En primer lugar, porque como se dej consignado de manera antecedente, no resultan de inters para el asunto en examen, las actuaciones desplegadas por el Director de Comercio y Financiamiento, en temas o asuntos distintos al cuestionado. En segundo lugar, porque los correos remitidos por el seor Mario Soto a los distintos funcionarios del Ministerio en quines al parecer deleg labores de interventora, son anteriores a la fecha en la cual este Despacho cuestiona su actuacin. En efecto, la delegacin de las funciones de interventora del convenio 037 de 2009, segn se desprende del memorando No. 20092620004393, es del 27 de enero de 2009; memorando en el que el Director de Comercio y Financiamiento Mario Soto ngel le informa a la seora Edelmira Rivera Quintero542, profesional especializado del Grupo de Financiamiento de la Direccin de Comercio y Financiamiento, que ha sido delegada para ejercer las labores de la interventora del convenio 037 de 2009, celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), por manera que, los correros a los que alude la defensa, y que tienen fecha, uno de ellos del 1 de diciembre de 2008 y dos del 2 de diciembre de 2008, no sirven para demostrar el control y seguimiento de las funciones de interventora delegadas a la seora Edelmira Rivera Quintero, a travs del citado memorando. Tampoco el contenido del correo del 14 de diciembre de 2009, refleja dicho control y seguimiento, en razn a que en el, se solicita la actualizacin de una matriz, tan solo a pocos das de cumplirse el plazo de ejecucin del convenio; es ilgico por tanto determinar las labores de control y seguimiento del convenio, a travs de un correo remitido a pocos das de su terminacin.
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Folio 31 anexo No. 5.


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En el escrito de alegatos, el apoderado hace una transcripcin del cargo formulado por la procuradura, manifestando que contrario a este, su prohijado como Delegante, despleg de manera directa control sobre la doctora EDELMIRA RIVERA QUINTERO quien a su vez cumpli cabalmente con sus funciones. Sostuvo: Edelimira Rivera, quien guard con altsima responsabilidad su funcin de delegataria en el Comit interventor del Convenio 037 de 2009. De igual manera seal, que la Procuradura no poda entrar a desconocer el contenido del artculo 10 de la ley 489 de 1998, el cual en materia de delegacin no estableca si las instrucciones en el ejercicio de las funciones delegadas deban ser escritas u orales, por lo cual consider que el cargo fue ms all de dicha disposicin, al sealar que como delegante, el implicado deba revisar los informes de su delegataria y hacer los respectivos comentarios y recomendaciones escritas, y que a su vez las conversaciones con su delegataria se convertan en simples actos informales. Este Despacho considera que las actuaciones de naturaleza administrativa, deben estar sometidas a una serie de controles a travs de las cuales se pueda verificar su efectivo cumplimiento. Quiere decir ello, que para constatar y asegurar las actividades y funciones que son delegadas, debe cumplirse con ciertas formalidades que caracterizan su permanente control y seguimiento. En este caso, no puede pretenderse que la Ley entre a regular de manera precisa el modo de hacer efectivo el control y seguimiento, toda vez que la misma simplemente se encarga de enunciar de manera general un deber, sin abarcar mayores detalles, como lo es la forma o mecanismo que se deben emplear, para llevar a cabo dicho control. Es as que, dada la importancia de la funcin delegada, y de los dineros comprometidos con la contratacin, no puede admitirse la informalidad en el control llevado a cabo sobre las funciones delegadas, puesto que dicho control se constituye en un elemento que permite tener un estricto seguimiento y especificidad del objeto sobre el cual recae la delegacin. Seguidamente el apoderado en su escrito de descargos hace una referencia a todas las actas de reunin de la Direccin, sobre las cuales este Despacho se pronuncio de manera antecedente. Luego, efecta una sntesis de las actas de comit de interventora, y de los informes rendidos por el IICA, de las que concluye que el convenio vena desarrollndole de acuerdo a lo previsto, y que con ello se demostraba igualmente la diligencia de su delegataria, trayendo a colacin algunas de los correos enviados por Edelmira para llevar a cabo esa funcin. De igual manera trae apartes de la declaracin de Daniel Montoya en la que da su opinin respecto de la labor desarrollada por la delegataria; testimonio en el que da cuenta de visitas llevadas a cabo en las instalaciones del IICA. Por ltimo, hace alusin a que el objeto del convenio si se cumpli, toda vez que se llevaron a cabo labores de socializacin y divulgacin del programa, tal y como dan cuenta los informes del IICA y los informes de contratistas del IICA, como las de los seores Yina Paola Cely, Soraya Liliana Pardo y Herich J. Frasser Garca;
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actividades. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO.

El Despacho entrara a analizar las pruebas obrantes al proceso y los descargos del disciplinado, para con base en ello establecer si se confirma o no el cargo formulado, para ello, se expondr el contenidos de las actuaciones llevadas a cabo en relacin con el convenio 037 de 2009, para as determinar las irregularidades presentadas en el desarrollo del mismo que no fueron advertidas por el implicado en su condicin de miembro del comit interventor, y delegante de dichas funciones, en su subalterna EDELMIRA QUINERTO RIVERA. Actas del comit Interventor Frente a las Actas del Comit Interventor del convenio 037 de 2009: Este despacho pudo establecer que se trataron de nueve (9) actas del comit interventor para este convenio. En el Acta inicial del Comit interventor del 24 de febrero de 2009, encontramos que fue suscrita por EDELMIRA RIVERA QUINTERO Interventora tcnica delegada por el Director de Comercio y financiamiento, conjuntamente con la profesional especializada y GISELLA TORRES ARENAS Interventora Presupuestal y Financiera Delegada por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, donde se pudo determinar que su el objetivo se encamin a revisar los documentos precontractuales del convenio interadministrativo 037 de 2009 y las responsabilidades del IICA frente al convenio, en especial enviar informes trimestrales de ejecucin tcnica y financiera. Sin olvidar la advertencia hecha con respecto a la necesidad de elaborar ficha tcnica y el plan de interventora y seguimiento por parte del comit interventor.543 En el Acta N. 1 del Comit interventor del 16 marzo de 2009 la cual fue firmada de la misma manera por GISELLA TORRES ARENAS Interventora Presupuestal y Financiera Delegada, y EDELMIRA RIVERA QUINTERO Interventora tcnica delegada, que tuvo por objeto, revisar la ejecucin del convenio segn la clusula sptima del contrato, adems realizar el primer desembolso que deba hacerse a los diez (10) das de aprobacin de la garanta nica de cumplimiento, la cual fue expedida el 22 de enero de 2009 y el primer desembolso fue realizado en el mes de febrero. El Comit administrativo a travs del Acta No. 1 del 15 de enero de 2009 autoriz al IICA para la contratacin de la cuarta fase de divulgacin del programa para la prestacin de los servicios de CALLCENTER y WEB HOSTING as como la realizacin de contrataciones para integrar la unidad coordinadora del programa. En conclusin, se seala que la ejecucin del convenio se viene realizando de acuerdo a lo programado en el Plan Operativo y a lo estipulado contractualmente.544
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Cuaderno principal 17 folio 4408 Cuaderno principal 17 folio 4409


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En el Acta N. 2 Comit interventor de fecha Abril 4 de 2009, firmada por GISELLA TORRES ARENAS Interventora Presupuestal y Financiera Delegada, y EDELMIRA RIVERA QUINTERO Interventora tcnica delegada, se tuvo como objetivo revisar el segundo informe de actividades y el informe preliminar de ejecucin. Se revisaron los informes de los funcionarios de la unidad coordinadora con el fin de gestionar y realizar el trmite del segundo pago. Se revis el informe preliminar de ejecucin enviado por el IICA a marzo de 2009. Se observa que el IICA no present el informe financiero correspondiente. Se dio visto bueno para el segundo pago de los funcionarios de la unidad coordinadora, y se requiri al IICA para que enviara la informacin de ejecucin financiera con el fin de que elaborara el informe de interventora del primer trimestre.545 De la misma manera encontramos que en el Acta N. 3 del Comit interventor, el 8 de Mayo de 2009, fue suscrita por GISELLA TORRES ARENAS Interventora Presupuestal y Financiera Delegada, y EDELMIRA RIVERA QUINTERO Interventora tcnica delegada por MARIO ANDRES SOTO ANGEL, teniendo por objeto, elaborar el informe de interventora correspondiente al primer trimestre de 2009. De conformidad con el informe de ejecucin definitivo enviado por el IICA con corte a 31 de marzo de 2009 fueron elaboraros los respectivos informes de interventora.546 En el Acta N. 4 del Comit interventor de Junio 1 de 2009 se verific que dicha acta estuviese firmada por GISELLA TORRES ARENAS Interventora Presupuestal y Financiera Delegada, y EDELMIRA RIVERA QUINTERO Interventora tcnica delegada, miembros del comit, cuyo objetivo estableci la rendicin de concepto previo en relacin con algunas modificaciones al Plan Operativo.547 Es de precisar que el Acta N. 5 del 30 de octubre de 2009 fue acogida como documento probatorio dentro del presente proceso y se pudo establecer que al igual que las actas anteriores, estuvo suscrita por ELEDMIRA RIVERA QUINTERO delegada como miembro del comit interventor tcnico y de la misma forma a GISELLA TORRES ARENAS delegada del comit interventor financiera y presupuestal, donde se realizaron labores de revisin a los movimientos de vinculacin, renuncias, suspensiones y pago de los contratistas de la Unidad Coordinadora del programa AIS, durante los meses de enero y octubre de 2009. Adems se realizaron vistos buenos en relacin a cuentas de cobro y con las autorizaciones respectivas por el comit administrativo.548 De la misma manera el Acta N.6 del 13 de noviembre de 2009, se incorpora al estudio del proceso, de acuerdo al anlisis hecho por este despacho se evidenci que dicha acta fue suscrita por EDELMIRA RIVERA QUINTERO, delegada como interventora tcnica del convenio 037 de 2009 y a GISELLA TORRES ARENAS
545 546

Cuaderno principal 17 folio 4409 Cuaderno principal 17 folio 4410 547 Cuaderno principal 17 folio 4410 548 Cuaderno principal 17 folio 4411-4412
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como interventora financiera y presupuestal del mismo. Se observa que las interventoras rindieron concepto previo en relacin con la conveniencia de efectuar disminucin de los recursos del convenio 037 de 2009, y se transcribir textualmente lo siguiente: Desarrollo, Conclusiones y Compromisos: De acuerdo con el numeral 4 de la Clusula Dcima Primera del Convenio 037 de 2009, corresponde al Comit Interventor rendir concepto previo en relacin con las modificaciones al Plan Operativo y/o al Convenio. En ejercicio de tal facultad, el Comit evala la necesidad de realizar una modificacin al Convenio 037 de 2009, a efectos de reducir su valor. En desarrollo del objeto del Convenio, y con sujecin a lo dispuesto en el Plan Operativo, el da 4 de marzo de 2009 se orden la apertura de la Licitacin Pblica No. AIS-IICA 001-2009, cuyo objeto fue ADELANTAR LAS LABORES NECESARIAS PARA EJECUTAR LA CUARTA FASE DEL PROCESO DE DIVULGACIN Y SOCIALIZACIN DEL PROGRAMA AGRO, INGRESO SEGURO - AIS, DE SUS COMPONENTES Y DE SUS INSTRUMENTOS, HACIENDO ESPECIAL NFASIS EN LA DIFUSIN DELA LNEA ESPECIAL DE CRDITO, EL INCENTIVO A LA ASISTENCIA TCNICA - IAT, EL INCENTIVO A LA CAPITALIZACIN RURAL - lCR Y LA CONVOCATORIA PBLICA DE RIEGO Y DRENAJE, QUE COMPRENDA EL POSICIONAMIENTO DEL PROGRAMA, Y LA DIFUSIN DE INFORMACIN ESPECFICA Y CONSOLIDACIN DE LOS INSTRUMENTOS DEL MISMO, y se publicaron los pliegos de condiciones definitivos que regiran el proceso de seleccin correspondiente, de acuerdo al procedimiento sealado en el Estatuto de Contratacin Estatal. []De esta manera, y dada la ausencia de propuestas hbiles, el comit evaluador recomend al ordenador del gasto del Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura - IICA, declarar desierta la Licitacin Pblica No. AIS-IICA-001-2009. De esta manera, en audiencia pblica efectuada el da 23 de julio de 2009, la recomendacin anterior fue acogida por el Representante del IICA - Colombia, en su calidad de Ordenador del Gasto, quien declar desierta la Licitacin Pblica No. AIS IICA-001-2009. Una vez efectuada la notificacin del acto por medio del cual se declar desierta la licitacin, ninguno de los oferentes se pronunci al respecto, por lo que, vencido el trmino legal previsto para que los proponentes interpusieran recursos contra la decisin anterior, el acto qued en firme. Teniendo en cuenta que el estudio de conveniencia y oportunidad que dio origen a la apertura de la Licitacin Pblica N AlS-IICA-001-2009, seala que la necesidad del objeto a contratar deba desarrollarse dentro del ao 2009, y que el trmino de duracin del Convenio No. 037 de 2009 se extiende hasta el 31 de diciembre del mismo ao, el IICA Colombia ha recomendado abstenerse de contratar el objeto antes enunciado de acuerdo con las especificaciones descritas
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en el pliego de condiciones y destinar los recursos correspondientes para otros efectos. Con fundamento en lo anterior, es de conocimiento del Comit Administrativo del Convenio 037 de 2009, la realizacin de los ajustes correspondientes al rubro destinado a la divulgacin del programa, en consideracin a que en el presente ao no se va a realizar la contratacin en los trminos inicialmente previstos. As mismo, advierte el Comit la existencia de recursos sin comprometer en los rubros correspondientes a Unidad Coordinadora del Programa AIS, Lnea de Atencin y Call Center, e Imprevistos, que no sern ejecutados dentro de lo que resta del ao en curso, razn por la cual se considera necesario recomendar la realizacin de los ajustes correspondientes en dichos rubros, y por ende del rubro administracin y operacin IICA. [] En consecuencia, con fundamento en las consideraciones previas, y advertida la necesidad de ajustar el presupuesto del Programa Agro, Ingreso Seguro - AIS a los requerimientos actuales, el Comit Interventor rinde concepto positivo con respecto a una reduccin del valor del Convenio No. 037 de 2009, de los rubros Unidad Coordinador del Programa AIS, Divulgacin del Programa AIS, Lnea de atencin y Call Center, Administracin y operacin IICA, e imprevistos. Igualmente, se rinde concepto positivo con respecto a un traslado al rubro Viticos.549 (Subraya fuera de texto) (sic) En Acta N. 7 del comit interventor del convenio 037 de 2009, dada el 18 de diciembre de 2009, se trat la revisin del estado del trmite para la reduccin del convenio, se inform que el Comit Administrativo a travs de Acta N. 10 del 13 de noviembre de 2009, autoriz la reduccin del valor del convenio con base en la ejecucin e los recursos a la fecha y a los compromisos del pasado 31 de diciembre de 2009. [] As mismo, la consultora de la Unidad Coordinadora del Programa AIS, informa que est en trmite el otro s modificatorio del convenio; las interventoras advierten que ste debe legalizarse antes de la fecha de terminacin del convenio, concluyendo en el acta que dicha reduccin debe realizarse antes de la anualidad, el 31 de diciembre de 2009.550 As mismo en Acta N. 8 del comit interventor del convenio 037 de 2009, realizada el 3 de mayo de 2010, cuyo objeto fue la revisin y anlisis del informe final presentado por el IICA con corte Abril 30 de 2010, y se pusieron a consideracin una serie de observaciones con respecto a la liquidacin del contrato del seor CARLOS POLO, solicitando se tenga en cuenta un fondo de reserva que garantice el eventual pago que haya que hacer por efectos de la liquidacin del mencionado contrato y el convenio respectivamente al Comit administrativo. A su vez, requiere ajustes para el informe presentado de acuerdo a las observaciones realizadas y proceder a la liquidacin del convenio.

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Cuaderno principal 17 folios 4412 Cuaderno principal 35 folio 11248 Acta N. 7 Comit Interventor Convenio 037/2009
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Finalmente, en Acta N. 9 de fecha 14 de octubre de 2010, con visita al IICA se realiz un seguimiento a la liquidacin del convenio 037 de 2009, donde se hace una relacin de constancias de viticos, pagos y gastos de viaje, cotejndolos, concluyendo que estn acordes con las autorizaciones hechas por la Unidad. De igual modo se ilustran una serie de oficios, memorandos y actas que informa acerca de las observaciones realizadas en las actas anteriores. Concluye manifestando que los pagos y gastos de viaje realizados por el IICA se realizaron a travs del convenio 037 de 2009 y que fueron acordes con la liquidacin del convenio. A su vez, de las actas y los informes de interventora Tcnica y Financiera que hace alusin la defensa, el despacho pudo determinar que los informes trimestrales incluyen tanto el seguimiento a la ejecucin del convenio, adems de la vigilancia y seguimiento a travs de actas de Comit Interventor, esta actividades se evidencian a travs del los Informes trimestrales de Seguimiento al Plan Operativo y los informes de interventora Tcnica y Financiera, a travs de los cuales se hace el seguimiento al avance de cada uno de los rubros del plan operativo, entre ellos, la divulgacin del programa a travs de la licitacin pblica. A continuacin relaciono la informacin contenida en ellos.551 Informes de Interventora Tcnica y Financiera En el primer informe trimestral este despacho pudo extraer las anteriores apreciaciones con respecto a las funciones desempeadas por la interventora tcnica, delegada por MARIO ANDRES SOTO ANGEL, donde manifiesta que en los meses de enero y febrero de 2009 la interventora tcnica EDELMIRA RIVERA QUINTERO y la interventora financiera GISELLA TORRES ARENAS, concluyeron que el convenio se viene desarrollando de acuerdo a lo previsto y dando cumplimiento a lo estupado (error - estipulado) en el plan operativo del mismo. (sic) De lo anterior, no se evidencia pronunciamiento alguno por parte del delegante, ya que no constat que dicha informacin presentada por EDELMIRA fuera veraz, y se limit a conversaciones verbales en las cuales no se hizo el estudio juicioso y estricto en cuanto a la ejecucin del convenio, ya que ni siquiera qued un soporte que validara la reuniones y que sirviera en reiteradas ocasiones para mantener las directrices que se deban tomar al respecto en pro del desarrollo del convenio. As mismo en segundo informe de interventora tcnica en la que participa EDELMIRA RIVERA, de fecha del 30 de junio de 2009, se hace referencia a travs de Acta No. 5 del 2 de junio de 2009 previo concepto del comit interventor, a los traslados de los rubros dentro del plan operativo,552 y del proceso de evaluacin de las propuestas presentadas en el proceso de licitacin, traslados
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Cuaderno principal 17 folios 4413 Folios 71 al 77 Anexo 5 - PLAN OPERATIVO CONVENIO MADR IICA 037 DE 2009
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presupuestales que corresponden a CUATROCIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS ($440.000.000.oo), de los cuales CIEN MILLONES DE PESOS ($100.000.000.oo), se adicionaron a la Unidad Coordinadora del Programa -AIS-; de igual manera DOSCIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS ($240.000.000.oo) correspondiente a la Divulgacin y la suma de CIEN MILLONES DE PESOS ($100.000.000.oo) a viticos respectivamente. As mismo, se hace mencin a la liquidacin anticipada realizada al contrato de prestacin de servicios de JULIAN ALFREDO GOMZ como asesor jurdico, ya que sera nombrado como Director de la Unidad Coordinadora del Programa -AIS-. En este mismo informe, exponen que el acta N. 6 del comit evaluador designado el 3 de abril se otorg cinco (5) das para que los proponentes presentaran las observaciones respectivas al informe de evaluacin, 553 el 15 de abril, presentando varias observaciones, inquietudes, solicitudes de nulidad del proceso o declaratoria de desierta del mismo y recusaciones por supuesto conflicto de intereses contra uno de los miembros del Comit, suspendindose la audiencia. As mismo se designa un nuevo Comit, cuyas hojas de vida fueron publicadas el 28 de mayo y se concedi plazo de dos (2) das para que se presentaran las correspondientes recusaciones sin que para el efecto se realizara alguna respectivamente. Por consiguiente el Comit interventor manifest en el segundo informe trimestral, que consider acertada las decisiones tomadas por parte del IICA frente al proceso licitatorio, no obstante, es preocupante los trminos para hacer efectiva la Divulgacin y socializacin del Programa en el presente ao, lo cual puede repercutir en el logro de sus objetivos.554 Finalmente, se pudo establecer en el informe interventor, que los imprevistos identificados en la contratacin del diseo, programacin e implementacin de la pgina Web del programa de Agro Ingreso Seguro -AIS-, con la empresa informacin de negocios y procesos INP, tuvieron una duracin hasta el 11 de agosto de 2009. As mismo se adelantaron talleres para el apoyo metodolgico para la implementacin del Incentivo a la Asistencia Tcnica IAT en 6 municipios de Colombia, en la relacin que se hizo al respecto. El ltimo y tercer informe trimestral del 30 de septiembre de 2009 describi en el avance financiero y adems suscrito por la interventora GISELLA TORRES ARENAS, que el valor del Convenio 037 de 2009, seran SEIS MIL CIENTO VEINTICINCO MILLONES SESENTA Y SIETE MIL PESOS ($6.125.067.000.oo) de los cuales SEIS MIL MILLONES DE PESOS ($6.000.000.000.oo) corresponden al MADR. De la misma manera se estipulo que en el periodo de enero a septiembre de 2009, se ejecutaron recursos del MADR por MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES ($1.439.893.365.oo).
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Publicado en la pgina Web de la entidad MADR Folio 4442 Cuaderno principal 17 AIS Formato Informe de Interventora Tcnica y Financiera F04-MN-GJU-02. fecha 30-06-2009.
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Conforme se observa en los tres (3) informes trimestrales reportados por el IICA, como en las actas del comit interventor, solamente se realiza un resumen de los informes y una descripcin del avance tcnico y financiero, para el caso en concreto, resultan someros en la exposicin que deba hacerse, al detalle de cada uno de los programas que se venan ejecutando, pues aunque se hace un recuento de dichas actividades de interventora no se establece con especificidad cada una de las labores de interventora financiera y presupuestal que deba ejercerse en cada uno de los contratos sucritos por el IICA, as como la verificacin de los datos que daban cuenta del avance del convenio. En efecto, no se evidencia una labor de verificacin por parte de la funcionaria en quien se deleg la interventora, a travs de visitas de campo, en la que avalaran los datos consignados en los informes del IICA, su funcin, consista segn se desprende de los manuales de interventora, en verificar que el contratista estuviera cumpliendo con la ejecucin del contrato, a fin de asegurar las metas trazadas por la entidad. Si bien la funcionaria delegataria particip en las reuniones de interventora, lo que en principio es una actuacin positiva, no realiz debida y oportunamente las labores de vigilancia, que implicaba la labor de interventora dentro del marco del convenio 037 de 2009,555 pues en sus informes, no se detalla el seguimiento a la ejecucin del convenio, ni se ponen a consideracin del comit administrativo, del cual haca parte su delegatorio-, los inconvenientes que se venan presentando en relacin con la contratacin de la empresa que realizara la socializacin y divulgacin del programa Agro Ingreso Seguro. Encuentra la Procuradura , que tanto las actas de comit como los informes de interventora sealados de manera antecedente, as como las actividades descritas por la funcionaria delegada, fueron de conocimiento del disciplinado, sin que se evidencie, como delegante del comit interventor en la parte tcnica, una actuacin tendiente a reasumir sus funciones, o a impartir las directrices pertinentes para vigilar el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA. De igual manera, al no advertir las omisiones de su delegataria, quien debi informar de manera oportuna al comit administrativo, cualquier incumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, y a quien corresponda igualmente verificar el desarrollo de las actividades contempladas en el convenio y supervisar todos los aspectos de su ejecucin, no fue posible tomar las medidas oportunas para evitar el incumplimiento de parte del objeto contratado. Por otra parte, la devolucin de los dineros asignados a la contratacin, tampoco puede tomarse como una actividad de direccin, puesto que la finalidad de la contratacin esta
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Convenio 037 de 2009 adelantar las labores necesarias para ejecutar la cuarta fase del proceso de divulgacin y socializacin del programa Agro ingreso seguro AIS-, de sus componentes y de sus instrumentos, haciendo especial nfasis en la difusin de la lnea especial de crdito, el incentivo a la asistencia tcnica IAT, el incentivo a la capitalizacin rural ICR y la convocatoria pblica de riego y drenaje, que comprenda el posicionamiento del programa, y la difusin de informacin especifica y consolidacin de los instrumentos del mismo.
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determinada por el cumplimiento de su objeto y con el cual se pretende las satisfacciones de las finalidades estatales. El disciplinado permiti que su delegataria no realizara debida y oportunamente las funciones estipuladas en el MANUAL DE INTERVENTORIA. Versin 02 MNGJU-02 del 03-09-2008 IV. Leer con mayor cuidado y conocer el texto completo del contrato: objeto; alcances; obligaciones de las partes; valor y forma de pago; plazos; vigencia; garantas; Plan operativo o programa de trabajo, su cronograma de ejecucin, legalizacin y el perfeccionamiento del mismo. De la misma manera el numeral 9.2.3. Respecto del seguimiento a la ejecucin del contrato. VIII. Vigilar el estricto cumplimiento de los cronogramas y plazos de ejecucin pactados para las entregas parciales y final del objeto del contrato, y hacer un estricto seguimiento de sus labores en cuanto a la vigilancia y control en el desarrollo del convenio. Dicha exigencia, permite sealar que el seor ANGEL SOTO incurri en falta disciplinaria como delegante de las funciones de interventoria en cabeza de la subalterna EDELMIRA RIVERA, quien no vigil, control, verific, revis o rindi concepto ni dej constancia alguna de las visitas llevadas a cabo para verificar la ejecucin y desarrollo del convenio 037 de 2009; funciones que se reiteran estn contenidas en el manual de interventora.Es preciso resaltar que la labor de la interventora debe ser permanente, continua y especfica. En relacin con las funciones delegadas, el Despacho a continuacin se permite tomar algunos apartes relacionados con los descargos y actuaciones de la funcionaria EDELMIRA RIVERA QUINTERO. En el correo electrnico enviado por EDELMIRA RIVERA a la doctora ANA MARIA CHAPARRO se expresa556: Edelmira, respecto a tu duda sobre si era posible que de alguna manera los interventores no firmaran cuentas de cobro, facturas entre otras cosas, te cuento que segn lo que yo vi del convenio, los interventores hacen un control posterior, es decir que si eso se tuviera en cuenta, los interventores debera ejercer control en el momento en que la plata se haya desembolsado, no antes. Pero nos sentamos con la Oficina Jurdica a revisar el Manual de Interventora, y all estipula que dentro de las funciones de la Interventora est la de vigilar de manera permanente todas y cada una de las etapas de la relacin contractual. De igual modo establece que dicha interventora abarca el control y seguimiento a todos los procesos de planeacin, organizacin y ejecucin de los recursos financieros en la marcha del compromiso contractual, en la cual se incluyen todos los informes, documentos, control de pagos y dems operaciones relacionadas con los recursos apropiados al convenio. Por lo anterior no es posible pasarnos por encima el Manual y as el convenio diga lo que diga, si el Manual establece lo anteriormente mencionado, sern los Interventores quienes ejerzan un control en todas y cada una de las etapas del convenio y de manera permanente. Cualquier duda me comentas. Cordial saludo.557 (sic)
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Martes, 23 de Junio de 2009 10:32 a.m. (De: ana.chaparro@minagricultura.gov.co; a: erivera@minagricultura.gov.co. contestado: 23 de Junio de 2009 12:12 p.m. respectivamente). 557 Cuaderno principal 17 folio 4505
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Lo anterior demuestra la duda que la delegataria y tambin disciplinada dentro del presente proceso, EDELMIRA RIVERA QUINTERO, tena con respecto a las labores de interventora delegadas, para el caso del convenio 037 de 2009; quiere decir ello que an el 23 de junio de 2009, fecha en la cual fue remitido el correo aludido, tena dudas de sus funciones, cuando su delegacin haba sido efectuada desde el mes de enero de 2009; tan es as, que la seora MARA CHAPARRO ARIZA, quien contesta a sus inquietudes, le advierte que no es posible inobservar el Manual de Interventora, como se expres en su correo electrnico. 558 De esta manera el Despacho, al hacer nfasis de la conducta atribuida a la profesional especializada EDELMIRA RIVERA QUINERO, confirma una vez ms la desatencin elemental, que el disciplinado como delegante, tena respecto de las labores delegadas en dicha funcionaria, pues tal y como se observ de manera antecedente, no tena claro cuales eran las funciones y labores que deba desarrollar. El citado correo electrnico enviado a la Doctora ANA MARA CHAPARRO ARIZA, demuestra que la seora EDELMIRA RIVERA QUINTERO no tena claridad respecto de sus funciones, lo que corrobora las omisiones en que incurri la interventora dentro del convenio 037 de 2009; esto es, el anlisis minucioso que deba efectuar a cada una de las obligaciones del IICA junto con su verificacin a travs de visitas e inspecciones, las que de conformidad con el Manual de interventora, aplicable al Ministerio, no podan hacerse de manera verbal. En efecto, en dicho manual se expresa que la interventora dentro de las limitaciones y prohibiciones se indica: NO PODRA impartir recomendaciones, instrucciones u observaciones verbales al contratistas. Todas, sin excepcin, debern constar por escrito. Lo expuesto, da lugar a determinar que el disciplinado no llev un estricto control de las funciones de interventora, y que su delegataria, no cumpli a cabalidad con las obligaciones y prohibiciones para llevar a cabo dicha labor. Tampoco resulta admisible aceptar la afirmacin que hace el implicado, en cuanto a que su delegataria ejerci de manera debida y oportuna las funciones delegadas, toda vez que como se ha venido afirmando a travs de la presente exposicin solo hasta el 30 de septiembre de 2009, se recomend al comit administrativo, tomar las acciones correspondientes ante la imposibilidad de cumplirse con la contratacin de la empresa que realizara la socializacin y divulgacin del programa, dada la declaratoria de desierta de la licitacin adelantada por el IICA, es decir, faltando tan solo tres meses para cumplirse el plazo de duracin del convenio. La informacin inoportuna de las actividades que vena llevando el IICA en torno a la licitacin, dio lugar a dicha declaratoria. Es claro que si bien la declaratoria de la licitacin obedeci a hechos externos al IICA, tambin lo es que desde sus inicios el Ministerio hubiera podido precaver los hechos acaecidos con posterioridad. De tal manera que para evitar la dilatacin de todo el proceso
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Cuaderno principal 17 folio 4505


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licitatorio, el comit administrativo, en sus funciones de direccin y seguimiento, apoyado en las labores de interventora tena la potestad de direccionar las actividades llevadas a cabo por el IICA. De otra parte, hay que recordar que segn el cronograma de la licitacin, la adjudicacin, se realizara cinco das despus del cierre de la licitacin, la cual se produjo el 17 de marzo de 2009; fecha que fue aplazada para el 22 de abril de 2009 debido a las dificultades que se presentaron. Quiere decir, que desde el inicio del proceso se venan presentando inconvenientes sin que a tiempo se impartieran las correspondientes instrucciones, pues solo hasta faltando dos meses para el vencimiento del convenio el comit administrativo, teniendo en cuenta lo informado por el comit interventor; esto es la declaratoria de desierta de la licitacin, ocurrida el 23 de julio de 2009, orden la reduccin del respectivo convenio. A su vez, los correos electrnicos aportados 559 por la funcionaria delegataria en sus descargos como prueba de su actividad, contienen una relacin de documentos, informes de pago y trmites de contratistas del IICA o funcionarios del MADR, en convenios distintos al 037 de 2009; hecho que tampoco fue evidenciado por el seor Mario Andrs Soto ngel. Lo expuesto de manera antecedente, determina una vez ms la falta de seguimiento a las funciones delegadas. Tampoco resulta admisible para el despacho, aceptar la afirmacin que hace el implicado, al referirse a que las funciones ejercidas por su delegataria se hicieron de manera debida y oportuna, pues como se ha venido exponiendo la seora RIVERA, solo hasta el 30 de septiembre de 2009, recomendado al comit administrativo del convenio tomar las acciones correspondientes es decir, como se ha reiterado dentro de la presente investigacin, faltando tres meses para cumplirse el plazo de duracin del convenio, se puso en conocimiento del comit administrativo las novedades que se haban presentado en torno a la licitacin publica, adelantada para la divulgacin y socializacin del programa AIS, en particular la declaratoria de desierta del proceso de seleccin ocurrida el 23 de julio de 2009, sin que el implicado se manifestara al respecto. As las cosas se tiene que la responsabilidad de la delegacin es una competencia originaria por mandato de la ley, en este evento, en cabeza de MARIO ANDRES SOTO ANGEL, la cual le impona el control y seguimiento a las funciones que fueron delegadas a la economista EDELMIRA RIVERA QUINTERO. As, la responsabilidad del delegante, controlador y orientador de lo delegado, se hace ms exigente cuando las competencias delegadas corresponden a aquellas atribuciones que inequvocamente se catalogan por la ley como potestades regladas.

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Cuaderno principal 17 folios 4488 al 4493


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No hay duda que las competencias relativas a la contratacin estatal, responden a la naturaleza de competencias regladas y que en este caso, las funciones delegadas que se originan en dicha contratacin, deben igualmente estar en consonancia con la observancia de los principios y funciones administrativas, pues los deberes de control, llegan incluso hasta la accin de avocar o revocar lo decidido por el delegatario para impedir o resarcir las violaciones al ordenamiento jurdico, que se consoliden con las funciones delegadas.560 Ese hecho es corroborado por la propia Procuradura, quien sobre dicho tema sostuvo: Precisamente, en representacin del citado ente, le corresponde actuar en ese campo de la actividad administrativa, ejerciendo una serie de actividades en las diferentes etapas de la actividad contractual, las cuales son de su competencia y en consecuencia, comprometen su responsabilidad, sin que como se pretende, pueda vlidamente escudarse en la confianza que le merece el desempeo de sus subalternos, para actuar con ligereza e inobservar el alcance de su ejercicio competencial, pues se halla obligado, no solo por su deber de vigilancia y seguimiento, sino por el ejercicio de la representacin jurdica del ente territorial que, por mandato legal, le corresponde la acometida y mantenimiento de las vas en el pas.561 Respecto de la institucin de la delegacin y sus efectos, es pertinente sealar el pronunciamiento de la Corte Constitucional en Sentencia C-372 del 15 de mayo de 2002: 1) El vnculo delegante -delegatario. Al delegar se establece un vnculo funcional especial y permanente entre delegante y delegatario para el ejercicio de las atribuciones delegadas. Es especial en cuanto surge a partir del acto de delegacin, de forma adicional a la relacin jerrquica o funcional que exista entre ellos y es permanente en cuanto permanece activo mientras rija el acto de delegacin. En virtud de tal vinculacin, el delegante conserva y ejerce la facultad para reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario y para revocar el acto de delegacin (C.P., art. 211). Estas particularidades se desprenden del principio de unidad de accin administrativa, de la aplicacin de los principios de la funcin administrativa a que hace referencia el artculo 209 de la Carta y del deber de direccin, instruccin y orientacin que corresponde al jefe de la entidad u organismo estatal.... La delegacin, como lo ha reconocido la doctrina y la jurisprudencia, supone trazar instrucciones, polticas y orientaciones en el cotidiano ejercicio de la funcin delegada; funcin que MARIO SOTO ANGEL, como director de comercio y financiamiento y delegatario de las funciones de interventora no realiz.

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Apartes del fallo del 23 de agosto de 2006 Expediente 165-109015-2004 PGN Delegacin Apartes del fallo del 23 de agosto de 2006 Expediente 165-109015-2004 PGN Delegacin
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En este sentido el despacho reitera que el disciplinado, debi revisar los informes de su delegataria y hacer los respetivos comentarios y recomendaciones escritas que validaran la labor que vena desempeando la seora Edelmira Quintero como interventora tcnica del convenio; deber que como delegante deba manifestar mediante comunicados, actas o directrices. A su turno el despacho ha considerado que los simples actos informales de los que el apoderado hace mencin en sus alegatos, de ninguna manera estn prohibidos, lo que el despacho insiste es, en que los actos precedidos de reuniones, visitas de campo, imprevistos, modificaciones que se deban hacer y en otros contextos, deben estar fundamentados en actos formales, que por escrito evidencien cada una de las actividades y funciones desempeadas por los funcionarios y ms cuando se trata del ejercicio de la interventora. Se pudo dilucidar igualmente que de las reuniones en donde se hacen las presentacin del posible seguimiento a los convenios a cargo de la Direccin de comercio y financiamiento, carecen de suficiencia probatoria, ya que su contenido para el caso en concreto demuestre una vigilancia, control y seguimiento serio al convenio 037 de 2009, evidencindose una desatencin elemental en las labores de interventora. Pues lo que se observ es que, aun cuando se hizo un recuento de dichas actividades de interventora, consignadas en las respectivas actas de comit, en ellas no se establece con especificidad la verificacin de la informacin; hecho que no fue objeto de requerimiento por parte del delegante. Un estricto y juicioso seguimiento a las funciones delegadas, as como de los informes que se presentaban sobre la ejecucin del objeto del convenio 037 de 2009, 562 hubieran evitado el incumplimiento de parte del objeto contratado.
Es de advertir, que es cierto que el disciplinado presidi reuniones para llevar un seguimiento de los convenios a cargo de esa direccin, sin embargo, como se dej referenciado en el anlisis de las pruebas aportadas, ellas no se relacionan directamente con el convenio 037 de 2009.

Ilicitud sustancial

El concepto de ilicitud sustancial esta previsto en el artculo 5 de la Ley 734 de 2002 que determina que La falta ser antijurdica cuando afecte el deber funcional sin justificacin alguna. No es sinnimo de antijuricidad formal. De acuerdo con los lineamientos del despacho, la antijuricidad en materia disciplinara no puede reducirse a un simple juicio de adecuacin de la conducta con la sola categora de
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Convenio 037 de 2009 adelantar las labores necesarias para ejecutar la cuarta fase del proceso de divulgacin y socializacin del programa Agro ingreso seguro AIS-, de sus componentes y de sus instrumentos, haciendo especial nfasis en la difusin de la lnea especial de crdito, el incentivo a la asistencia tcnica IAT, el incentivo a la capitalizacin rural ICR y la convocatoria pblica de riego y drenaje, que comprenda el posicionamiento del programa, y la difusin de informacin especifica y consolidacin de los instrumentos del mismo.
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la tipicidad; es decir, que solo basta la correspondencia del comportamiento con la falta que se va a endilgar, dando por sentado la antijuricidad, tal y como si se tratara de una especial presuncin irrefutable. El deber funcional abarca el cumplimento de deberes propiamente dichos, la no extralimitacin de los derechos y funciones, el respeto a las prohibiciones y al rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses consagrados en el ordenamiento jurdico. En otras palabras, se trata de una armnica combinacin de elementos misionales y jurdicos que posibilitan el cumplimiento de los fines del Estado. Las relaciones especiales de sujecin, como la de los servidores pblicos (art. 6 Constitucin Poltica), se aplican dentro del derecho disciplinario, siempre que no se amenacen los derechos fundamentales del investigado, pues ninguna doctrina o escuela podra ir en contrava de aquello que resulta inherente a lo reconocido en la Carta poltica. En esos trminos el debido proceso se aplica a toda la actuacin judicial y administrativa, inclusive la disciplinaria563. Para el caso concreto del comportamiento omisivo por parte del delegante MARIO ANDRES SOTO ANGEL, en su calidad de miembro del comit interventor del convenio 037 de 2009, se considera que se produjo una afectacin sustancial a sus deberes funcionales considerando que de atender a los imprevistos que se venan presentando en el transcurso de la ejecucin del convenio debi estar al tanto de los sucesos y as tomar las medidas necesarias para evitar o reestablecer los problemas que se venan causando, dicho desconocimiento llev a que su delegataria EDELMIRA RIVERA QUINTERO no informara de manera oportuna al comit administrador para que este tomara las medidas pertinentes, como se lo exiga el numeral XXXI del articulo 9.2.3 del manual de interventora, vulnerando con dicha conducta de igual forma, el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. Sin embargo las diferentes actas tenidas en cuenta en el estudio de cada uno de sus descargos y alegatos de conclusin determinan la configuracin de la falta inicialmente imputada. Pues es claro que su comportamiento omisivo, permiti que su delegataria no realizara debida y oportunamente sus funciones consagradas y de esta manera replicaron sus omisiones en que la subalterna no hubiese informado oportunamente al comit administrador los inconvenientes presentados respecto del cumplimiento de parte del objeto contratado. El cual si bien no lo fue en su totalidad, si lo fue en la parte donde se asign la mayor parte de los recursos como se dej esbozado de manera antecedente. La omisin atribuida al seor MARIO ANDRES SOTO ANGEL, incidi en el correcto desarrollo y ejecucin del convenio 037 de 2009, con el cual se pretenda la implementacin del programa de Agro ingreso Seguro y socializacin y divulgacin del programa, por la desatencin en las funciones delegadas, en su subalterna EDELMIRA RIVERA.
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Reflexiones acadmicas en derecho disciplinario y contratacin estatal Vol. I folio 14-17 2011
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Naturaleza de la falta y anlisis de culpabilidad

Teniendo en cuenta lo anterior, la falta se calificar definitivamente como GRAVE, por la inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del comn imprime en sus actividades. El despacho determin que el grado de culpabilidad fue calificado en el pliego de cargos a titulo de CULPA GRAVSIMA por desatencin elemental. Encuentra la Procuradura que la gestin realizada por el disciplinado con respecto a la atencin que debi ejercer con respecto de su delegada EDELMIRA RIVERA, resultan someros en su composicin de la que deba hacerse, con los requisitos en cada una de las descripciones tcnicas, sustentos documentales y visitas de campo que debi darle a cada uno de sus informes y de cada uno de los programas que se venan ejecutando, pues aunque se hace un recuento de dichas actividades de interventora, el despacho pudo evidenciar que no existan formalidades plenas A su turno el despacho ha considerado que los simples actos informales de los que el apoderado hace mencin, se debieron estar fundamentar en actos formales, que por escrtito evidencien cada una de las actividades y funciones desempeadas por los funcionarios y ms cuando se trata del ejercicio de la interventora. Es de aclarar que la conducta endilgada expone que el disciplinado descuido sus funciones de miembro del Comit interventor delegante del Convenio 037 de 2009, ya que no estuvo pendiente de su subalterna y delegataria, pues frecuentemente se realizaban de manera verbal, sin que se evidenciara constancia alguna que acredite su atencin elemental en la vigilancia y control de la delegataria EDLMIRA RIVERA QUINTERO. De lo anterior se dedujo que la funcionaria delegada no realiz debida y oportunamente las funciones de vigilar, controlar, verificar, y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio 037 de 2009 y que por ende el implicado, en este caso el seor MARIO SOTO, no llev a cabo un debido seguimiento a dichas funciones se confirma por lo tanto el grado de culpabilidad, ya que se considera que el implicado actu a titulo de CULPA GRAVISIMA, por desatencin elemental. Las las pruebas descritas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit interventor, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan vigilado, controlado, verificado y revisado, rendido concepto, realizado auditorias documentales y en campo, almacenado y custodiado documentos y supervisado todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio que los manuales de interventoria y el

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convenio les exiga cumplir a la funcionaria en quien deleg esas precisas funciones. 4.7.3 Tercer Cargo: Consider la Procuradura que el seor MARIO ANDRES SOTO ANGEL, en su condicin de miembro del Comit Administrativo del Convenio 037 del 14 de enero de 2009, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, presuntamente no realiz debida y oportunamente las funciones de Direccin, Supervisin seguimiento y evaluacin, durante la ejecucin del convenio especial de cooperacin 037 de 14 de enero de 2009, y no imparti directrices al IICA, con miras a asegurar el cumplimiento del objeto contratado, de tal manera, que con la omisin en el cumplimiento de dichas funciones, permiti que la contratacin de la empresa que realizara las labores de divulgacin y socializacin del programa Agro Ingreso Seguro AIS, que era parte del objeto del convenio, no se cumpliera. Como disposiciones presuntamente vulneradas se consideraron las contempladas en los artculos 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculo 4 numerales 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 7 del Manual Especfico de Funciones del cargo de Director de Comercio y Financiamiento Grado 20 cdigo 0100; Manual de interventora, Versin 02 del 3 de septiembre de 2008, numeral 8.1. subnumerales I. II, III, VIII; clusula tercera y cuarta del Convenio 037 de 2009; articulo 34 numerales 1, 15 del Cdigo Disciplinario nico. Como concepto de vulneracin, se dijo que el disciplinado pudo haber transgredido las normas citadas, por cuanto era su deber cumplir las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin, sealadas en las clusulas tercera y cuarta del convenio, en los numerales (i), (ii), (iii) y (viii) del manual de interventora Versin 02 MN-GJU-02 del 03-09-2008 y que les fueron asignadas por su jefe inmediato como consta en los artculo ya citados del convenio. Al no haber ejercido de manera oportuna las funciones de Direccin, Supervisin seguimiento y evaluacin de la ejecucin del convenio y no haber impartido las directrices al IICA con miras a asegurar el cumplimiento del objeto contratado, permiti que parte del objeto convenido no se ejecutara; ello, en razn a que la contratacin de la firma que realizara la socializacin y divulgacin del programa, a la cual se le asign ms de la mitad de los recursos del convenio, no se cumpli. Siendo el Comit Administrativo el rgano rector de la operatividad de los contratos o convenios suscritos por el Ministerio, y habindosele asignado la funcin de direccin y supervisin de los temas contratados, el implicado MARIO ANDRES SOTO ANGEL, como integrante de dicho comit, no realiz debida y oportunamente las funciones que el cargo le impona. No obstante, a pesar de estar plenamente demostrada su participacin en las actas de Comit No. 01 del 15 de enero de 2009, 02 del 5 de marzo de 2009, 03 del 11 de marzo de 2009, 04 del 30 de abril de 2009, 05 del 2 de junio de 2009, 06 del 11 de junio de 2009, 07
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del 25 de junio de 2009 y 08 del 12 de agosto de 2009, (folios 50 a 70 anexo No. 5), no se hallaron directrices o instrucciones impartidas, que orientaran la correcta y adecuada ejecucin del convenio. En cuanto al contenido de las actas se resumieron de la siguiente manera: en el acta de No. 1 del 15 de enero de 2009, el comit administrativo autoriz al IICA para adelantar los procesos que permitiran contratar la realizacin de la cuarta fase de divulgacin del programa Agro Ingreso seguro AIS, la prestacin de los servicios de Call Center y Web Hosting; un proceso competitivo que permitiera contratar la firma que realizara el monitoreo de los medios del programa AIS, as como las contrataciones para integrar la unidad Coordinadora del programa AIS. En el mes de marzo, el Comit Administrativo, segn consta en acta No. 2 del da 5 del mismo mes, autoriz al IICA para contratar el diseo e implementacin de la pgina web del AIS, con cargo al rubro de imprevistos del Plan Operativo, as como la destinacin de recursos para el montaje de un stand en la Asamblea de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo BID a travs del cual se realizara la promocin y divulgacin del programa. En reunin celebrada el da 11 de marzo, el comit Administrativo consider necesario determinar la conformacin del comit Evaluador que verificara el componente tcnico de las propuestas que se presentaron dentro del marco de la licitacin pblica adelantada por el IICA, AIS-IICA 01-2009, con el objeto de garantizar la transparencia y objetividad en dicho proceso de seleccin, previendo la posible configuracin de conflicto de intereses entre los profesionales inicialmente designados para cumplir dicha funcin. En consecuencia, el Comit Administrativo conforma el Comit Evaluador con funcionarios del Ministerio e integrantes de la Unidad Coordinadora del programa, vinculados a travs del convenio 037 de 2009. El 30 de abril de 2009, el Comit Administrativo autoriza al IICA para organizar un taller sobre la implementacin del incentivo a la asistencia tcnica IAT. Para el mes de junio, se observa que el Comit administrativo realiz 3 reuniones, las cuales constan en las Actas nmeros 5 del 2 de junio de 2009, No. 6 del 11 de junio y No. 7 del 25 de junio. En la primera de ellas, el comit Administrativo autoriza la contratacin del Director y un tcnico de la Unidad Coordinadora del programa AIS, as como modificaciones al Plan Operativo, reduciendo en $440.000.000 el rubro correspondiente a imprevistos, para adicionar al rubro de unidad coordinadora en 100 millones, divulgacin del programa en 240 millones y 100 millones al rubro de viticos; e igualmente autoriza con cargo al rubro de divulgacin, los recursos para que el programa participe en la feria Agrofuturo 2009. En la segunda reunin, se autoriza la contratacin de un consultor de la Unidad Coordinadora del programa AIS, y la contratacin de la distribucin del servicio de mensajes de texto, con cargo al rubro de divulgacin. El 25 de junio de 2009, esto es, en la tercera reunin del mes, el Comit Administrativo autoriza el apoyo para las elecciones del representante de los pequeos agricultores ante el comit
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intersectorial de Agro Ingreso Seguro AIS y la participacin del programa en el encuentro de los gobiernos en el Congreso Extraordinario de la ANUC y agroexpo 2009, y el montaje de un stand, con cargo al rubro de divulgacin. Slo hasta el 12 de agosto de 2009, el comit administrativo vuelve a reunirse para autorizar al IICA la contratacin del proceso de administracin y mantenimiento de la pgina web de Agro Ingreso Seguro, la participacin en la feria Agro del pacfico, y realizar algunas contrataciones para integrar la unidad coordinadora. Conforme a lo anteriormente transcrito, el Despacho consider que en dichas actas, solo constaban las autorizaciones otorgadas al IICA para contratar los integrantes de la unidad Coordinadora; la participacin en distintas ferias y eventos; la implementacin de la pgina web y la realizacin de la cuarta fase de divulgacin del programa, sin que en las mismas, se apreciara la realizacin de reuniones para revisar el avance del respectivo convenio, o para analizar los informes que deba presentar el IICA respecto de su ejecucin, y tampoco se observaron directrices dadas por dicho comit, para orientar la correcta y adecuada ejecucin del objeto convenido. En cuanto a la funcin de anlisis que deba realizar el Comit Administrativo a los informes rendidos por el IICA, no encontr el Despacho constancia alguna de ese hecho. La falta de direccin y seguimiento que el comit administrativo debi realizar al convenio resulta clara, debido a que no se tomaron las medidas oportunas y adecuadas para lograr los objetivos perseguidos con la contratacin, pues a pesar de que dicho comit a travs de lo consignado en los formatos de informes de interventora F04-MN-GJU-02 del comit interventor, - se enter de la demora en el proceso de la licitacin para la realizacin de la divulgacin del programa, ste, no se reuni para tomar las medidas oportunas para asegurar la adecuada ejecucin del convenio; no obstante, aparece que si lo hizo, para aprobar contrataciones de la unidad coordinadora, sin advertir que el proceso para contratar la divulgacin de todo el programa, presentaba retrasos que posteriormente ocasionaron la disminucin de los recursos del convenio, -segn consta en acta No. 10 de Comit administrativo de 13 de noviembre de 2009, obrante a folio 1099 a 1103 del cuaderno original No. 5-, al declararse desierta de la licitacin pblica a travs de la cual se pretenda contratar la firma que realizara la divulgacin del programa. El Comit Administrativo, como rgano de direccin y supervisin de los temas contratados, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual estaba investido de facultades para impartir las instrucciones o recomendaciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas; y que de conformidad con la clusula tercera del convenio, deban constar en las Actas suscritas por sus miembros; recomendaciones que al parecer no fueron impartidas. De otra parte, es claro para la Procuradura que el texto del convenio le asigna al Comit Administrativo, -entre otras-, la revisin, anlisis y rendir concepto en
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relacin con los informes presentados por el IICA; funcin que al parecer no cumpli, pues ello no consta en las Actas respectivas; tampoco se observa que se haya hecho un anlisis a los informes del Comit interventor, los cuales eran presentados ante ese comit. Quiere decir ello, -de acuerdo a las Actas-, que el comit administrativo no analiz la informacin del IICA, y tampoco la contenida en los informes de interventora, toda vez que no realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, ni se pronunci respecto de las mediadas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en la ejecucin del objeto del convenio. Los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenio 037 de 2009, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales de interventora y de funciones y de la ley, los cuales deban cumplirse por el servidor publico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se consider que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Administrativo del convenio 037 de 2009, con el apoyo del Comit Interventor, era el rgano encargado ejercer la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, a fin de asegurar que la ejecucin se desarrollara en las condiciones pactadas. Bajo ese entendido se observa que el Comit, se limit a autorizar al IICA para realizar las diferentes contrataciones requeridas, pero no aparece que haya realizado un seguimiento juicioso y permanente sobre las actividades desarrolladas por el IICA, para de esa manera conocer el avance y ejecucin del convenio, como era su deber. La posible falta fue calificada provisionalmente como GRAVE, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 43 de la Ley 734 de 2002, teniendo en cuenta de una parte el grado de culpabilidad (culpa gravsima) y, de otro lado, la trascendencia social de la falta que se le endilga, en virtud de los cuantiosos recursos que fueron destinados para impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro AIS. En relacin con el grado de culpabilidad, se considera que el implicado actu a titulo de CULPA GRAVISIMA, por cuanto las pruebas descritas demuestran la desatencin elemental, pues si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan hecho el seguimiento, la supervisin y la evaluacin, que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se limitaron a conceptuar sobre las peticiones del IICA y/o a transcribir parte de los informes del IICA y del Comit Interventor, sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev a que las irregularidades que se presentaron en la ejecucin del convenio hayan pasado desapercibidas a los ojos del comit 4.7.3.1 Pruebas de descargos

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Documentales 1.- Concepto del Dr. Gonzalo Surez Soto fl.4287 al 4315 cd. 16 principal.(incorporado por MASA). 2. Acto de declaratoria desierta de licitacin A.I.S./IICA -001 fl.4316 al 4347 cd. 16 principal.(incorporado por MASA). 3.- Contratos de prestacin de servicios e informes de Soraya Liliana Pardo y Herich Fasser fl.4349 al 4361 cd. 16 principal.(incorporado por MASA). Testimoniales 1.- Julin Alfredo Gmez. 2.- Diana Pereira.

4.7.3.2 Anlisis de los Descargos, pruebas y alegatos de conclusin 4.7.3.2.1. En relacin con el tercer cargo que se le formul al disciplinado, el apoderado, solicit que se incorporara dentro del expediente, el concepto del Dr. Gonzalo Surez, de julio de 2009564, abogado contratado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el fin de realizar un estudio jurdico sobre el proceso de licitacin AIS-IICA-2009 y con el cual pretende demostrar que la licitacin tena fallas que por s mismas, eran de difcil subsanacin y que la declaratoria de desierta era algo necesario dentro del trmite; estudio sobre el cual se tom dicha decisin. Antes de analizar la citada prueba, quiere el Despacho como primera medida, hacer precisin acerca de la afirmacin del apoderado del disciplinado, en el sentido de sealar que concepto rendido por el Dr. Gonzalo Suarez Beltrn, fue contratado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; ello, debido a que el documento, el cual se encuentra fechado 22 de julio de 2009, est dirigido al doctor JORGE ANDRS CARO CRAPIVINSKY, y no al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, e igualmente, porque en el se consigna: En ejecucin de la carta Contrato de prestacin de servicios profesionales de asesora jurdica No. A3CO/30234 del 16 de julio de 2009 suscrita entre el IICA y Gonzalo Surez Beltrn a continuacin encontrar nuestra respuesta a las preguntas formuladas por el IICA en relacin con la licitacin pblica de la referencia, lo cual da a entender, que fue el propio IICA, el que solicit la consulta o concepto y no el Ministerio de Agricultura, o por lo menos, eso da a entender el citado documento. Ahora bien, pretende la defensa demostrar que la licitacin tena fallas que eran de difcil subsanacin y que la declaratoria de desierta era algo necesario dentro de dicho trmite. En el documento, se responden 7 preguntas relacionadas con los siguientes aspectos, previstos en los pliegos de condiciones: 1.- Los numeral 2.2 y 1.7.1 de los pliegos de condiciones en los que se seala la posibilidad de introducir cambios o alternativas en los tres componentes exigidos
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Folios 4287 a 4315 del cuaderno 16.


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en los pliegos de condiciones y que no implicaran condicionamientos para la adjudicacin; y la posibilidad de rechazarlos cuando no estuvieren debidamente detalladas las razones para proponerlos y las ventajas tcnicas y econmicas resultantes, o cuando no se presentara la oferta bsica exigida en el pliego de condiciones. En la respuesta se seala que los cambios o alternativas propuestos debern ser rechazados si el oferente no present la oferta bsica en los trminos exigidos en los pliegos y /o si no present la justificacin de la propuesta alternativa, ratificndose lo estipulado en los pliegos de condiciones 2.- En el numeral 2.3 del pliego de condiciones, se seala el equipo de trabajo, profesional y de apoyo, as como las condiciones y experiencia mnima requerida. Al respecto, y atendiendo una comunicacin dirigida por la firma DDB el 24 de marzo de 2009, el IICA solicita que se analice la exigencia de un diseador grfico y un publicista, y si la presentacin de soportes con una profesin distinta a las sealadas, eran causal de rechazo a la luz de las disposiciones contenidas en los pliegos de condiciones y la normatividad vigente, toda vez que en los pliegos se dijo que el incumplimiento de dichas especificaciones no era subsanable y generaba el rechazo de la propuesta. En la respuesta, se concluye que en los pliegos no se seal expresamente que para el diseador grfico y el publicista deba tenerse formacin profesional, como si se dijo en relacin con el Director General, por lo cual era admisible acreditar una formacin tcnica en dichas reas, no obstante, aclara que de conformidad con las manifestaciones realizadas por el Ministerio de Educacin Nacional, la normatividad vigente no prev ninguna equivalencia para los ttulos de diseo publicitario y diseo grfico, por lo cual deban rechazarse las propuestas que no presentaran dentro del recurso humano mnimo requerido a profesionales, tcnicos o tecnlogos con una formacin diferente a la de diseador grfico y publicista. Adicionalmente se efecta un anlisis sobre la subsanabilidad de requisitos verificables, apoyado en la jurisprudencia del Consejo de Estado, concluyndose que, pese a que en los pliegos de condiciones la estipulacin de no ser subsanables los soportes de la formacin profesional y experiencia, resulta ilegal, por violacin a los artculos y de la ley 1150 de 2007 y 10 del decreto 2474 de 2008, el IICA estaba en la obligacin de aplicarla, debiendo rechazar las propuestas que no hubieren presentado los debidos soportes, en razn a que la aplicacin de la excepcin de ilegalidad estaba reservada a la jurisdiccin contenciosa administrativa y no poda ser decidida por las autoridades administrativas. 3.-Respecto a la experiencia mnima del proponente, en el numeral 2.4.1 de los pliegos de condiciones se indic que el proponente deba certificar experiencia en mnimo 5 contratos en donde se observara el desarrollo de campaas integrales de BTL y ATL en lo posible en el sector productivo, cuyo sumatorio fuera equivalente a por lo menos el presupuesto destinado para el contrato. En consecuencia, se pregunta si las certificaciones y contratos aportados por algunos proponentes se ajustan a las disposiciones contenidas en los pliegos. En la respuesta, se seala que en la medida en que los proponentes hayan aportado la documentacin requerida por los pliegos y la experiencia relacionada a campaas integrales en BTL y ATL y que su sumatoria fuere equivalente al presupuesto
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destinado para la contratacin, habrn cumplido con la experiencia mnima requerida, no obstante aclara que no le es dable pronunciarse sobre si las certificaciones aportadas efectivamente hacen referencia a las campaas integrales ya citadas, toda vez que este, es un aspecto tcnico que deber estarse a lo sealado en el respectivo informe de evaluacin. 4.- Respecto del numeral 2.4.2 de los pliegos de condiciones se establece que el proponente podr acreditar experiencia en valor adicional a la mnima requerida adquirida en ejecucin de contratos cuyo objeto sea la creacin y produccin de piezas comunicacionales y/o estrategias o campaas institucionales, durante el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2000 y el 31 de enero de 2009, y se dice que teniendo en cuenta que ella constituye un factor que da puntaje, se calificaran los documentos aportados con la propuesta y la omisin en la entrega de dichos soportes no ser objeto de solicitud por parte del IICA al momento de la evaluacin. En tal sentido se pregunta, si se requiere determinar si las certificaciones y/o contratos relacionados en las propuestas expresamente para acreditar experiencia en valor adicional a la mnima requerida segn el citado numeral, pueden ser considerados a efectos de verificar el cumplimiento de la experiencia mnima del proponente, requerida en el numeral 2.4.1 del pliego. En la respuesta, se indica que la experiencia mnima de conformidad con el numeral 2.4.1 deba presentarse en el formato No. 2, permitiendo el numeral 2.4.2 acreditar experiencia adicional, pero que corresponda al proponente y no a la entidad, determinar cuales contratos eran los que se presentaban para cumplir uno u otro requisito. Bajo ese entendido no poda el IICA modificar las propuestas presentadas tomando uno o varios contratos aportados para acreditar experiencia adicional con el fin de tenerlos en cuenta para acreditar la experiencia mnima, ya que ello implicara una modificacin de las propuestas. 5.- En la ltima vieta del numeral 2.2.1 de los pliegos de condiciones, modificada a travs de adenda No. 1 del 10 de marzo de 2009 se establece en Creatividad y Estrategia que el contratista deber: elaborar y ejecutar un plan de medios en emisoras comerciales de alta sintona, que igualmente incluya a las emisoras comunitarias. El plan debe contemplar pautas que se debern emitir de lunes a domingo entre las 5:00 a.m. y 8:00 p.m.. Con forme a ello se pregunta si es necesario determinar si las propuestas que hubieren contemplado dentro de su plan de medios la inclusin de una sola emisora comunitaria, deban ser rechazadas a la luz de las disposiciones contenidas en los pliegos de condiciones, de conformidad con la normatividad vigente. En respuesta, se seala que el numeral 2.2.1 establece una condicin tcnica mnima excluyente, de tal manera que las ofertas deben presentar el plan de medios exigido, so pena de rechazo. As mismo se indica que al haberse utilizado una expresin plural para referirse a cada uno de los tipos de emisoras, implicaba que en el plan de medios deba incluirse ms de una emisora comercial de alta sintona y mas de una comunitaria. 6.- En relacin con el mismo numeral 2.3 se pregunta si se hace necesario establecer si la experiencia certificada por los miembros del equipo de trabajo, de conformidad con los sub numerales 2 y 3 deben estar directamente relacionados
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con la formacin de publicista o diseador grfico, segn corresponda, en particular, con algunos de los casos que se sealan. En la respuesta, se indica que segn los pliegos, la experiencia requerida para el recurso humano, debe ser acorde con el objeto del contrato y lo solicitado en el pliego, de tal manera que la experiencia no es la directamente relacionada con la formacin de publicista o diseador grfico, sino con el objeto del contrato. Bajo ese entendido analiza varias de las certificaciones aportadas, indicndose para unos casos que se hizo por fuera del trmino, lo cual implicaba su rechazo, y en otros casos la ausencia del documento no era subsanable. 7.- Se pregunta, si el IICA esta obligado a publicar en el SECOP todos los actos a que se refiere el decreto 2474 de 2008, cuando la contratacin sea realizada con dineros pblicos, como es el caso de la licitacin AIS-IICA 001-2009. En la respuesta se seala que el artculo 20 de la ley 1150 de 2007 establece que los contratos o convenios financiados en sumas iguales o superiores al 50% con fondos de organismos de cooperacin, asistencia y ayudas internacionales, podrn someterse a las reglas de tales entidades, y en caso contrario, se sometern a los procedimientos establecidos en la ley 80 de 1993, De igual manera, el decreto 2474 de 2008 al reglamentar la anterior disposicin seal que el rgimen aplicable a los contratos o convenios de cooperacin internacional, en los que los recursos pblicos de origen nacional sean sumas superiores al 50% se sometern a los procedimientos establecidos en el Estatuto General de la Contratacin Pblica. Bajo ese entendido se seal que tanto en los pliegos de condiciones en el numeral 1.4, como en las clusulas del Convenio de Cooperacin, numeral 3, se estableci que el IICA deba ceirse a los procedimientos de contratacin establecidos en el marco de la ley 80 de 1993, la ley 1150 de 2007 y las dems normas concordantes y complementarias. Por lo tanto, deba cumplir en su integridad con las normas aplicables a la licitacin. Sin embargo, se aclara que teniendo en cuenta el artculo 8 del decreto 2474 de 2008, esto es, que no se contara con los medios tecnolgicos adecuados, o no se encontrara disponible el SECOP, -para el caso, no exista en el SECOP la habilitacin para el IICA-, ste, quedaba relevado de realizar la publicacin electrnica all sealada. Observa el Despacho que las preguntas que se absuelven en el citado estudio, hacen referencia a aspectos muy puntales de los pliegos de condiciones, y con los cuales se pretendi dilucidar, si las exigencias y requisitos mnimos previstos para ciertos temas especficos, podan ser objeto de reconsideracin, de rechazo o de equivalencias, de conformidad con las observaciones y soportes allegados por algunos proponentes para acreditar su cumplimiento. Bajo ese entendido, no puede afirmarse que el mencionado estudio determin las presuntas fallas del proceso licitatorio, puesto que en l, solo se prevn criterios de interpretacin de tems sobre los que se realiza la consulta, y en los cuales se deja claramente establecida la competencia para evaluar y calificar las propuestas presentadas; por tanto, resulta desacertado afirmar que dicho documento, sirvi de base para declarar desierta la licitacin, pues una es la interpretacin que se hace de
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algunas de las disposiciones contenidas en los pliegos de condiciones, y otra muy distinta el que los proponentes cumplan o no con los requisitos exigidos. Ciertamente expone el abogado consultor, que se trata de un concepto jurdico que debe estarse a lo sealado por el comit evaluador en los aspectos tcnicos y a la verificacin y acreditacin por parte de cada uno de los proponentes de los requisitos exigidos en los pliegos de condiciones; universo que en sentir del Despacho debe ser interpretado de manera conjunta. Es as, que el anlisis del cumplimiento de los requisitos y los criterios de evaluacin, as como la ponderacin y la calificacin de las propuestas, corresponda a la entidad u organismo que adelantaba el proceso licitatorio, sin que aspectos como los que se sealan en el referido concepto, evidencien fallas de la licitacin de difcil subsanacin, tal como lo afirma el apoderado, dado que unas respuestas le eran favorables a los proponentes, en tanto que otras eran desfavorables o dependan de aspectos meramente tcnicos que deban ser evaluados por la entidad, junto con las dems reglas contenidas en los pliegos de condiciones, las cuales eran de obligatorio cumplimiento, tanto para el IICA como para los participantes en el proceso; es decir, que no podemos hablar de fallas del proceso, a travs de un concepto en el que apenas se tocan unos pocos tems y temas del pliego de condiciones, para a partir de este, colegir las presuntas fallas del proceso; tampoco realiza el apoderado un anlisis de la prueba aportada, para indicar cuales fueron los aspectos que se tuvieron en cuenta del citado concepto, para declarar desierta la licitacin, y si dicha declaratoria obedeci a presuntas fallas del proceso o al hecho de que los proponentes no reunan los requisitos exigidos en los pliegos de condiciones; circunstancia que es distinta a las fallas del proceso en s mismo considerado. En cuanto a la afirmacin de que el acto que declara desierta la licitacin pblica No. AIS-IICA001-2009 demostraba que el seguimiento a la licitacin no corresponda directamente a la Direccin de Comercio y Financiamiento, no realiza el apoderado ninguna consideracin ni explicacin a tal aseveracin. En efecto, no seal cual es la razn por la cual considera que el comit administrativo era ajeno a las labores que desempeaba el IICA, limitndose solamente a aportar el citado documento. No obstante para el despacho, contrario a lo que afirma la defensa, considera que el comit administrativo, tena la obligacin, segn se desprende del propio convenio y del Manual de Interventora del Ministerio, no solo de revisar el avance del respectivo convenio y tomar las medidas orientadas su adecuada ejecucin, sino tambin las actividades que venan siendo desarrolladas por el IICA con ocasin del mismo, y a quien el comit administrativo haba autorizado para contratar la empresa que realizara la socializacin y divulgacin del programa. 4.7.3.2.2 En cuanto al testimonio solicitado de Julin Alfredo Gmez, dijo el apoderado que el mismo serva para ilustrar al Despacho sobre el permanente seguimiento del convenio por parte del Dr. Soto ngel, tanto en el comit administrativo como en el comit de Directores llevadas a cabo por el Viceministro, manifestando adems que las decisiones del Comit no se tomaban de manera
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independiente sino en consenso, a pesar de no quedar constancia en las actas. De igual manera seal que el testigo poda declarar sobre como en las discusiones se hablaba constantemente del tema de la licitacin y las razones de su demora para la adjudicacin, y como se impartan directrices al respecto; adems de precisar que a pesar de no haberse contratado la empresa que llevara a cabo la socializacin y difusin del programa, de todas maneras se realizaron actos de socializacin y socializacin a travs de otras formas, cumplindose de esa manera con el objeto del convenio 037 de 2009 en lo atinente a esa parte. En el testimonio recibido por este Despacho al seor Julin Alfredo Gmez, sobre los aspectos que menciona la defensa manifest lo siguiente: al preguntrsele qu actividades se realizaron como socializacin y difusin o divulgacin del programa AIS, contesto: Dentro del marco del convenio 037 de 2009, se desarroll la licitacin IICA AIS nmero 01 de 2009, que tena como propsito la contratacin de una firma que desarrollara las actividades de socializacin y divulgacin del programa a afectos de darle a conocer a los potenciales beneficiarios como podan acceder a los distintos instrumentos, que requisitos deban cumplir, a que oficina se podan acercar, como podan formular sus proyectos y como podan recibir los beneficios de dicha poltica pblica, por razn del incumplimiento de los requisitos establecidos en el pliego de condiciones por parte de los proponentes que participaron en dicho proceso de seleccin, la referida licitacin tuvo que ser declarada desierta, razn por la cual dichos recursos no fueron ejecutados como inicialmente se haba previsto. Sin perjuicio de lo anterior, dada la necesidad que haba de socializar el programa para garantizar que los potenciales beneficiarios accedieran a ella, se particip en distintos eventos especializados en temas agropecuarios para dar a conocer la poltica e interactuar con la poblacin objetivo de los distintos instrumentos. En otro aparte el citado testigo dijo que: Las labores de socializacin y divulgacin que tienen como propsito dar a conocer a la poblacin objetivo las condiciones en las cuales podan acceder los distintos instrumentos, resultaba un apoyo fundamental para garantizar el xito de la poltica pblica, en este caso dado que la poblacin objetivo corresponde a poblacin rural con unas condiciones socio econmicas y culturales particulares, resulta fundamental acercarse a ellos a efector de dar a conocer la existencia del programa y suministrarles toda la informacin necesaria para que pudieran hacer uso de este. En esta medida la realizacin de estas actividades poda ser considerada como un elemento clave a la hora de cumplir los objetivos que se pretendan con la implementacin de esta poltica pblica de impulsar el mejoramiento de la calidad de vida de los productores mediante el incremento de la productividad y la competitividad. En cuanto al proceso de licitacin afirmo: Tal como refer previamente, la razn por la cual la citada licitacin fue declarada desierta obedeci as que ninguno de los proponentes cumpli con los requisitos mnimos habilitantes establecidos en el pliego de condiciones, previamente a la adopcin de esa decisin con ocasin de la evaluacin de las propuestas realizada por parte del comit evaluador conformado para el efecto, se suscit una controversia en relacin con el resultado de dicha valoracin, desde el momento en que asum la direccin de la unidad
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coordinadora y empec a hacerle seguimiento directamente a dicho proceso, siempre mantuve informado al seor viceministro JUAN CAMILO SALAZAR, sobre el desarrollo de dicho proceso debido a las objeciones planteadas por los proponentes con ocasin del primer informe de evaluacin y de algunas circunstancias procedimentales que podan afectar la transparencia y la objetividad del proceso fue necesario adoptar por parte del IICA la decisin retrotraer los efectos y realizar una nueva evaluacin, el doctor SALAZAR siempre fue informado por m sobre tal circunstancia y como el IICA estaba procediendo en tal sentido para garantizar la correcta ejecucin del proceso. La informacin correspondiente al desarrollo de la convocatoria se la inform constantemente al viceministro en las reuniones de comit de directores por l organizadas en las cuales semanalmente siempre me pregunt sobre el avance del tema, as mismo en las reuniones que sostuvimos en su oficina en mltiples oportunidades en las cuales tambin le manifest como evolucionaba el proceso, el viceministro imparti las instrucciones correspondientes para garantizar que la licitacin se ajustara en todo momento a la ley, dadas las circunstancias relacionadas con la realizacin de esta segunda evaluacin, se consider necesario contar con un apoyo de un experto en contratacin para garantizar que las decisiones que se adoptaran el proceso no vulneraran ningn derecho y se ajustaran a la ley, razn por la cual con el apoyo y siguiendo la instruccin del seor viceministro se solicit al IICA requerir un concepto del doctor GONZALO SUAREZ BELTRAN, en relacin con el cumplimiento de los requisitos mnimos habilitantes por parte de los proponentes, dicho concepto conjuntamente con las conclusiones del informe de evaluacin del segundo comit evaluador permiti al IICA conclusin definitiva de que ninguno de los proponentes cumpla con los requisitos para ser adjudicatario del respectivo contrato, por tal razn el representante del IICA con fundamento en tales insumos procedi a realizar la audiencia en la cual se declar desierta la licitacin de acuerdo con una de las causales previstas en el propio pliego de condiciones. Una vez en firme el acto de declaratoria desierta, lo cual ocurri varios das despus de la realizacin de la audiencia, toda vez que todos los proponentes no se notificaron personalmente de dicho acto, en las reuniones sostenidas con el viceministro se discuti la necesidad de utilizar esos recursos liberados de la mejo forma para el programa, teniendo en cuenta que la fecha en que fue declarada desierta la licitacin correspondi al inicio de segundo semestre del ao en curso, fecha a la cual ya se haban ejecutado gran parte de los recursos de los instrumentos atados a crdito y se haba cerrado la convocatoria de riego, se evidenci que la destinacin de esos recursos para el objeto inicialmente previsto haba perdido vigencia por razn de las circunstancias ajenas al ministerio y al IICA que impidieron la adjudicacin del contrato, por tal razn en las reuniones sostenidas con el viceministro y otros directores se consider conveniente destinar esos recursos para el otorgamiento de nuevos apoyos a los productores, bien fuere a travs del incentivo a la asistencia tcnica IAT o del incentivo a la capitalizacin rural ICR, sobre ese particular el viceministro imparti la instruccin para que se hiciera la reduccin del convenio 037 de 2009 con el IICA y se adicionara con esos recursos el convenio 04 de 2009 con FINAGRO, el propsito era atender el rezago de solicitudes de IAT o de ICR que a la fecha no haban podido ser reconocidas por el agotamiento del presupuesto disponible, sin
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perjuicio, de la instruccin impartida y del propsito claro que se persegua durante el tiempo que estuve vinculado como director de la unidad, result difcil realizar de manera pronta dicho traslado presupuestal, toda vez, que parte de los recursos respecto de los cuales sera reducido el convenio con el IICA ya haban sido girados a dicho organismo de acuerdo con el PAC del ministerio, eso implicaba que para realizar el traslado presupuestal era primero necesario lograr la devolucin al tesoro nacional de los recursos previamente girados al IIA lo que requera una autorizacin especial de la sede central del organismo en San Jos (Costa Rica), la demora en dicho trmite interno del IICA impidi lograr la devolucin pronta de esos recursos a efectos de hacer la adicin del convenio con FINAGRO. TODA VEZ QUE ME retir como coordinador de la unidad el 18 de diciembre de 2009, no tengo conocimiento sobre lo que sucedi con la realizacin de dicho traslado presupuestal ordenado por el seor viceministro, no obstante, es importante aclarar y reiterar que desde l momento en que se declar desierta la licitacin y dicho acto qued en firme, se empezaron adelantar todas las gestiones para lograr dicho traslado pues era evidente que era la decisin ms adecuada en pro del beneficio de los beneficiarios del programa. En cuanto a la participacin del Dr. MARIO SOTO en relacin con el tema que estaban tratando, seal que varias de las reuniones sostenidas con el seor viceministro tuvieron lugar en su despacho, en donde frecuentemente se informaba lo acontecido respecto de la licitacin, en las cuales estaban presentes los directores de la entidad entre ellos el Dr. Mario Soto. Sobre el particular seala: como lo mencion en dichas reuniones el viceministro era quien solicita la informacin e imparta las instrucciones sobre como se deba proceder en los distintos casos discutidos en dicho comit creera que el Dr. Mario Soto dada su presencia en dichos comits tambin estuvo informado permanentemente de lo ocurrido en relacin con la licitacin y que respald las decisiones y orientaciones impartidas por el viceministro, pues no recuerdo que el hubiese manifestado una posicin contraria respecto a la forma en que el Dr. Salazar orient que se transmitiera el IICA la forma de continuar con la correcta ejecucin del proceso. En cuanto al incumplimiento de parte del objeto del convenio 037 de 2009 sostuvo que: sobre el particular resultan procedentes dos posiciones, la primera que a pesar de la planeacin que se haba realizado para la ejecucin del objeto del convenio 037 la declaratoria de desierta de la licitacin que reitero no obedeci a responsabilidad del IICA o del MADR impidi la ejecucin de dicho componente del convenio, como ya lo refer el propsito perseguido en relacin con este componente era permitirle a los productores conocer la forma en que poda acceder a los recursos del programa correspondientes a la vigencia de 2009, es por esta razn que dada la circunstancia previamente mencionada relativa al agotamiento de los recursos a pesar de la existencia de ese objetivo ya no tena sentido la destinacin de dicho presupuesto a la realizacin de tales actividades porque habra vencido la oportunidad para que dicha ejecucin realmente hubiese tenido un impacto positivo respecto a la ejecucin del programa y en segundo lugar hay que reiterar que a pesar de las circunstancia aludida respecto de la declaratoria de desierta de la licitacin si se realizaron otras actividades de
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divulgacin y socializacin que igualmente permitieran lograr el cometido del convenio y que fueron un apoyo importante para la ejecucin del programa durante dicho ao. Estas actividades correspondieron a la vinculacin y participacin del programa en distintos eventos especializados en materia agropecuaria en los cuales se hizo la divulgacin y socializacin del programa y sus instrumentos, quiero hacer la precisin de que dicha participacin corresponda a actividades distintas a aquellas que estaban previstas en el objeto de la licitacin declarada desierta y resultaban por el contrario complementarias a efectos de lograr el cumplimiento del objetivo perseguido. As mismo, en relacin con las instrucciones impartidas por el Viceministro y el Director de Comercio y Financiamiento respecto de la forma como deba llevarse a cabo ejecucin del convenio 037 de 2009, seal que se adoptaron varias decisiones y se impartieron las instrucciones correspondientes tal como consta en las actas del comit administrativo. Sin embargo, seala que durante el tiempo en que fue abogado de apoyo de la unidad coordinadora, dichas instrucciones le fueron impartidas directamente al director de la unidad coordinadora, Dr. IVAN ESTEBAN. Y el seor viceministro doctor JUAN CAMILO SALAZAR, en particular, en lo que concerna a la realizacin de la licitacin pblica para la divulgacin del programa y posteriormente para la realizacin del traslado presupuestal de los recursos liberados con ocasin de la declaratoria de desierto de dicho proceso. Respecto de las instrucciones que recibi frente a la licitacin sostuvo que la ms significativa correspondi a que se le solicitara al IICA la vinculacin de un profesional experto en contratacin pblica para que verificara el cumplimiento de los requisitos exigidos en los pliegos de condiciones por parte de los proponentes. Dicha instruccin fue transmitida al IICA y deriv en la contratacin del Dr. GONZALO SUAREZ BELTRAN, quien rindi un concepto sobre el particular y que sirvi de fundamento para que el representante del IICA declarara desierta la licitacin, la cual una vez en firme se imparti la instruccin para la reduccin del convenio 037 con el IICA por el monto correspondiente al presupuesto previsto para la licitacin, a efectos de destinar tales recursos a travs del convenio con FINAGRO. En efecto seal que: Tal como lo manifest, toda vez que el ministerio de acuerdo con el PAC ya haba realizado el desembolso de parte de esos recursos, la formalizacin de ese traslado presupuestal tuvo inconvenientes y demoras, pues implicaba no solo la reduccin del convenio 037 sino tambin la devolucin de los recursos por parte del IICA al tesoro Nacional. A la fecha en que me retir del programa, el 18 de diciembre de 2009, dicho proceso estaba en trmite y no s cmo concluira el cumplimiento de dicha instruccin. A pesar de que el apoderado manifest que el testigo poda declarar sobre como en las discusiones se hablaba constantemente del tema de la licitacin y las razones de su demora para la adjudicacin, as como las instrucciones impartidas por el Dr. Mario Soto, como se expres en los apartes trascritos, no se evidencia una labor concreta desarrollada por el implicado como integrante del comit administrativo y de la forma como este imparti instrucciones. En efecto, dijo el testigo en uno de sus apartes, creera que el Dr. Mario Soto dada su presencia en dichos comits tambin estuvo informado permanentemente de lo ocurrido en
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relacin con la licitacin y que respald las decisiones y orientaciones impartidas por el viceministro; lo que da a entender que respecto de su participacin en las decisiones, directrices o discusiones suscitadas en torno a la demora en la licitacin adelantada por el IICA para llevar a cabo la socializacin y divulgacin del programa, solo supona su asentimiento. No obstante que el testigo confirm la asistencia del Dr. Soto en algunas de las reuniones de Directores, su sola presencia en las mismas, no puede ser entendida como un hecho demostrativo del cumplimiento de las obligaciones que como miembro del comit administrativo del convenio 037 de 2009 tena el implicado. Tampoco en las actas de comit administrativo, contrario a lo afirmado por la defensa, no dan cuenta de las instrucciones que sobre el particular fueron impartidas. Una buena vigilancia y direccin sobre el convenio, hubiera podido precaver o solucionar rpida y eficazmente, las situaciones que ocasionaron el incumplimiento de gran parte del objeto contratado. En cuanto a la orden de reduccin del valor del convenio, la misma, contrario a lo que opina la defensa, no puede ser considerada como una instruccin de su seguimiento y direccin, toda vez que es una consecuencia de la no ejecucin de los recursos asignados, los cuales, segn se prev en las obligaciones a cargo del IICA, deban ser consignados en la Direccin del Tesoro Nacional; decisin que adems fue tomada a tan solo dos meses del vencimiento del convenio. 4.7.3.2.3. El testimonio de la seora Diana Pereira, quien se desempe como secretaria tcnica del Comit de Directores del Ministerio, pretende el apoderado demostrar que el Dr. Julin Gmez comentaba en dicho escenario los temas de AIS, entre otros el de la licitacin, y como el Viceministro y el Director de Comercio y Financiamiento estaban en constante seguimiento del tema a travs del comit. As mismo, que Mario Soto s realiz acciones tendientes a realizar el seguimiento a la licitacin AIS-IICA-001-2009, y que si bien la misma termin con la declaratoria de desierta y con la imposibilidad de contratacin del objeto, esto obedeci a razones de naturaleza jurdica y legal, debidamente soportadas ajenas por completo a cualquier tipo de omisin o incumplimiento de deberes por parte de su prohijado. Pues bien, al preguntrsele a la testigo sobre que instrucciones imparti el Dr. Mario Andrs Soto ngel al Director del Programa AIS, sobre el marco de la licitacin AIS-IICA 001-2009, es enftica en afirmar: recuerdo que el participaba en las discusiones o conversaciones que se tenan sobre este tema cuando el director del programa daba el reporte de cmo se iba desarrollando, lo que recuerdo es su participacin, pero alguna instruccin en particular no podra decirla. Adicionalmente relata que la licitacin se declar desierta ms all de mitad de ao, y que la convocatoria ya haba pasado, pero que el programa tena otros medios de socializacin, como eran las presentaciones del Ministro y del Viceministro que informaban sobre el programa, al siempre estar en la agenda de sus presentaciones. No recuerdo que explcitamente se hubiera dicho que no se cumpla parte del objeto, pero en particular el tema de socializacin se estaba haciendo complementariamente con otros mecanismos como las intervenciones
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del Ministro, Viceministro, las mismas personas de la Unidad Coordinadora, la pgina de Internet, del Call Center. Es evidente para el Despacho, que uno es el objeto del convenio y las actividades a desarrollar en ejecucin del mismo, y otro muy distinto las presentaciones que tanto el Ministerio como el Viceministro hacan del programa Agro Ingreso Seguro, las cuales no pueden entenderse ni calificarse como una forma para llevar a cabo el objeto del convenio que fue suscrito con el IICA, pues adems de no estar pactado dentro de las obligaciones del Ministerio el hacer la divulgacin y socializacin del programa, -lo cual se entendera contradictorio al haberse celebrado un convenio para tal finalidad a cargo del IICA- las presentaciones como tal, son asuntos adicionales que no estn comprendidos dentro del objeto del convenio, ni desarrollan la socializacin y divulgacin del programa en sus distintos instrumentos, tal y como se previ. Por otra parte, la testigo no recuerda si el Director de Comercio y Financiamiento pidi informes o imparti instrucciones al Director del Programa AIS sobre el tema de la licitacin. Sobre el particular seal: Recuerdo que si se discuti el tema y pues en esas discusiones participaban el Viceministro, el Director de Comercio y Financiamiento, el Director del Programa AIS y se haca el seguimiento sobre el tema de la licitacin, no podra decir como instrucciones especficas o particulares en el curso de la licitacin, cuando se declar desierta recuerdo que la decisin fue reducir el convenio y adicionar el de Finagro. No recuerdo si este tema en particular esta consignado en esas actas. An as recuerdo que el tema se trato y se discuti. Lo cierto, es que si bien el tema fue discutido en las reuniones de Directores, en las actas de comit administrativo del convenio, -en donde se tomaban las decisiones referentes a la ejecucin del convenio-, dicho tema no fue objeto de consideracin como se seal de manera antecedente, y la decisin de reduccin del convenio, tan solo fue tomada el 13 de noviembre de 2009; esto es, faltando poco tiempo para el vencimiento. As las cosas, al no existir una plena certeza por parte de la testigo de las instrucciones impartidas por el Dr. Mario Soto, es poco el aporte que el citado testimonio puede ofrecer a favor de la defensa del disciplinado, pues adems de no constarle las instrucciones impartidas, no da cuenta de manera directa, cuales fueron las actividades que en materia del objeto convenido se ejecutaron, ya que las presentaciones del Ministro y Viceministro, las cuales consider encajaban dentro del objeto, no pueden ser tomadas como desarrollo de las labores asignadas al IICA. Tampoco explica la testigo, cuales fueron las actividades desarrolladas por los miembros de la unidad coordinadora del programa, para afirmar que dentro de ellas estaba la socializacin y divulgacin del programa, ni explica la razn de su conocimiento. 4.7.3.2.4. Finalmente, el apoderado solicit la incorporacin de los informes presentados al IICA por parte de distintos contratistas (Isis Duran, Soraya Liliana Pardo, Herich J Frasser), al igual que contratos de prestacin de servicios profesionales independientes celebrados con el IICA, en donde se relacionan
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actividades de socializacin y divulgacin565; prueba con la que pretende demostrar que a pesar de no haberse contratado la empresa que realizara la socializacin y divulgacin del programa, no se dej de cumplir el objeto del convenio en este punto, ya que la socializacin y divulgacin se llev a cabo de otras formas como por ejemplo a travs de las capacitaciones que realizaban los contratistas de la unidad coordinadora y el IICA en diferentes zonas del pas. De las pruebas aportadas por el apoderado, considera el Despacho hacer las siguientes observaciones. Como primera medida, el contrato de prestacin de servicios profesionales independientes suscrito entre el IICA y la seora Martha Herrera Velsquez, se deriva del convenio 018 de 2008, mientras que las actuaciones que se investigan, lo son del ao 2009. No obstante, respecto de la misma contratista, se anexaron 3 informes de actividades, derivadas del convenio 037 de 2009, dirigidas al Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, de fechas 11 de febrero de 2009, 27 de marzo de 2009 y 3 de agosto de 2009, todas ellas con el siguiente formato o leyenda: De acuerdo al contrato No. 008/02 del convenio 037 de 2009 IICA-MADR que tiene como objeto contribuir en la divulgacin, difusin y socializacin de cada uno de los componentes del programa Agro Ingreso Seguro, me permito presentar el informe de mis actividades: -Presencia en los diferentes eventos organizados por el Ministerio de Agricultura y sus entidades adscritas, en donde se han realizado divulgacin para la socializacin del Programa Agro Ingreso Seguro. Divulgacin de los alcances del AIS en el Programa Institucional del Ministerio, Agricultura al Da.; y en cuyo respaldo, se presenta la cuenta de cobro respectiva, por valor de $10.223.266.00, como concepto de pago. Dicha leyenda, que se repite de manera idntica en los tres documentos que se anexan, ms que un informe de actividades desarrolladas, constituyen en sentir del Despacho, un formalismo a travs del cual los contratistas, radicaban en el IICA la respectiva cuenta de cobro, toda vez que, en el tiempo transcurrido entre uno y otro informe, no se identifican las actividades desarrolladas, su duracin, ni el tiempo durante el cual fueron llevadas a cabo. De otra parte, en ellas se hace alusin es a la presencia en diferentes eventos organizados por el Ministerio y no por el IICA-, sin identificarse la clase de evento, y sin que se tenga claridad de cuales fueron las actividades de socializacin, difusin y divulgacin desarrolladas. Valgan las mismas consideraciones respecto de los informes de actividades que se anexan del seor Herich J. Frasser Garca, de fecha febrero 11 de 2009, marzo 27 de 2009, junio 1 de 2009, y octubre 1 de 2009, cuya leyenda es idntica a la presentada por la seora Martha Herrera Velsquez, con la nica diferencia del nmero de contrato, -011/09- del convenio 037/2009. El informe de actividades de la seora Isis Duran Moreno, de febrero 2 de 2009, adems de la leyenda ya citada, incluye la divulgacin del programa a travs de boletines de prensa y la difusin del programa en varias ciudades; stas ltimas, tambin se referencian de manera general. De Soraya Liliana Pardo Palma, se
565

Folios 4348 a 4361 cuaderno 16.


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anexa el informe de actividades del perodo comprendido entre el mes de septiembre y octubre de 2009, sin que en el mismo se aprecie el desarrollo de actividades de socializacin y divulgacin del programa; la referencia ms prxima a dicha actividad, se relaciona con el Incentivo a la asistencia tcnica en donde se indica que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural inici a desarrollar talleres de divulgacin de ese instrumento, para compartir experiencia exitosas en implementacin de buenas practicas agropecuarias, medidas fitosanitarias y formulacin, gestin y administracin de proyectos; actividades que como se mencionan fueron llevadas a cabo por el Ministerio, sin que se especifique cual fue la participacin o las actividades desarrolladas por la contratista del IICA. Finalmente en relacin con el contrato de prestacin de servicios profesionales independientes del seor Jaime Andrs Hoyos Rodrguez, dentro de sus obligaciones se consigna la participacin en la ejecucin de campaas y talleres que tengan por objeto la socializacin de los componentes e instrumentos del programa Agro Ingreso Seguro, sin embargo, no se anexa ningn informe de actividades a travs del cual pueda evidenciarse efectivamente el desarrollo de dichas actividades. En su escrito de alegatos, el apoderado reiter el cumplimiento de las funciones del Dr. MARIO ANDRES SOTO ANGEL como miembro del comit administrativo, manifestando que las actas que reposan en el expediente dan cuenta de dicho cumplimiento. En lo que respecta a la declaratoria de desierta de la licitacin, indic que su prohijado se apoy en la labor del comit interventor y en el Director del Programa AIS para cumplir con sus funciones, hasta el punto de garantizar que los recursos pblicos presupuestados para el convenio 037 de 2009, fueran utilizados de la mejor manera hasta el hecho de que parte de ellos, fueron reintegrados al tesoro Nacional por su no ejecucin. As mismo seal que no poda perderse de vista que en el desarrollo del convenio 037 de 2009 se conform la unidad coordinadora del programa AIS, quien tena a su cargo el desarrollo de las actividades necesarias para el diseo y ejecucin de la poltica pblica, adems de ejecutar las actividades de socializacin y divulgacin del Programa, as como la supervisin de las actividades ejercidas por los contratistas que se vincularon cabalmente, tanto con el objeto de sus contratos, como con el convenio, es el caso de los seores Isis Duran Moreno, Lina Maria Florez, Herich J. Frasser Garca y Soraya Liliana Pardo, quienes entre otras actividades realizaron socializacin y divulgacin, las que para el Despacho no se encontraban plenamente demostradas, como se concluy al analizar los contratos e informes presentados por dichos contratistas. De igual manera reitera que los testimonios rendidos por Julin Alfredo Gmez, y Diana Pereira de los cuales trascribe apartes, dan cuenta de la actividad desplegada por el implicado; testimonios a los que ya se hizo alusin. 4.7.3.5. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

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Como primera medida es preciso resaltar las funciones del comit administrativo del convenio 037 DE 2009, las cuales se analizaran frente a la actividad desarrollada por el implicado. El Comit Administrativo, se encuentra creado como primera medida a en los manuales de Interventora del Ministerio, (versin 02 MN-GJU-02 del 03 de septiembre de 2008), Folios 4 al 21 del Anexo No. 3. En el mismos se expresa que se constituye como el rgano rector en la operatividad de los contratos o convenios suscritos por el Ministerio, y se le asigna la funcin de direccin y supervisin de los temas contratados; a su vez, es la instancia encargada de aprobar la ampliacin de plazos y valor de los mismos; funciones que aparecen contempladas en los manuales de interventora. Entre las funciones de dicho comit se prev: - (i) reunirse trimestralmente para revisar el avance del respectivo convenio o contrato, o cuando una circunstancia imprevista est afectando el normal desarrollo del mismo. (ii) Impartir instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas para garantizar la adecuada correspondencia con los lineamientos de poltica sectorial. (iii) Analizar y decidir sobre la pertinencia de ampliar los plazos de ejecucin y adiciones en valor, o cesin, contando siempre con la debida sustentacin y el concepto del Interventor (es) o supervisor. (iv) Aprobar las modificaciones o ajustes que se requieran al plan operativo las cuales debern ser previamente avaladas por la interventora. (vi) Aprobar el plan de interventora de obligatorio cumplimiento. Formato Plan de Interventora y seguimiento F01-MN-GJU-02. (vii) Determinar la destinacin final de los bienes adquiridos con recursos del contrato o convenio a la finalizacin del mismo, teniendo en cuenta el concepto del rea competente del objeto del contrato o convenio. De esta decisin se deber dejar constancia en el acta de liquidacin del convenio o contrato. Indicando segn las normas vigentes la caracterizacin de la entrega, de conformidad con la naturaleza de la misma, como pueden ser: Comodato. Transferencia a Ttulo Gratuito. Destruccin. Devolucin al MADR. (viii) Las dems contenidas en el respectivo contrato o convenio. Por su parte, dentro de las funciones del Comit Administrativo estipuladas en el convenio 037 DE 2009, se encuentran: 1. Aprobar toda modificacin del convenio y/o del Plan Operativo; 2.Revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes que presente el IICA con respecto a la ejecucin del convenio. 3. Impartir las directrices e instrucciones para adelantar los procesos de contratacin que se requieran para la correcta ejecucin del convenio.4.- Redistribuir los recursos que han sido destinados para financiar cada uno de los rubros previstos en el Plan Operativo y que se ejecutan dentro del marco del Convenio; 5. Las dems que se orienten a la correcta y adecuada ejecucin del convenio. (Subrayado fuera del texto)

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La interventora y/o Supervisin tiene como propsito hacerle seguimiento y control a la accin del contratista, para verificar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como es el caso de las especificaciones tcnicas contratadas, supervisar la ejecucin del objeto establecido en cada uno de los contratos y teniendo en cuenta los recursos asignados al contrato. La Interventora o Supervisin implica imparcialidad, por lo que bien en la interpretacin del contrato y en la toma de decisiones la Interventora o Supervisin debe cumplir con los objetivos de su funcin, como son verificar, controlar, prevenir y exigir. Verificar mediante el control de la ejecucin del contrato para poder establecer su situacin y nivel de cumplimiento; lo que se definir con la aplicacin de correctivos, la exigencia del cumplimiento de lo contratado, la solucin de los problemas y la absolucin de dudas. Con una buena labor de inspeccin, asesora, comprobacin y evaluacin, se logra controlar si la ejecucin del contrato se ajusta a su objeto, conforme con las especificaciones tcnicas, las actividades presupustales, administrativas, legales establecidas y dentro del plazo de ejecucin. Ms que sancionar el incumplimiento de las obligaciones, est la de advertir y proponer correctivos frente a las situaciones o conceptos desacertados, impidiendo que se descarre el objeto del contrato o convenio. No obstante si durante el avance de la relacin contractual no se est cumpliendo con las clusulas establecidas en el contrato y en los trminos de la oferta del contratista, la supervisin adquiere la obligacin de informar y exigir a las partes el debido cumplimiento de los trminos y condiciones contractuales y las garantas constituidas para dicho fin, sin desconocer los lmites de sus atribuciones, y sin invadir los espacios de autonoma que tienen los contratistas. El objeto de la interventora fue establecido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los siguientes trminos: 566 En cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, el Ministerio debe adelantar el seguimiento, control y vigilancia sobre los bienes, servicios y obras que contrate con particulares, con otras entidades pblicas, con organismos internacionales, entre otros, para cumplir con las finalidades que se propone, de conformidad con los trminos, las condiciones, las especificaciones y dems especificidades pactadas en los Pliegos de Condiciones o Estudios y Documentos Previos, en la propuesta tcnica y econmica y en el clausulado del contrato, en trminos de calidad, de cantidad, de precio y de plazo, para lo cual se debe designar uno o ms interventores como responsables de esta accin.

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C.p. 5. Fl. 1150 vuelto, pgina 10 del manual de interventora versin 2008. De manera similar fue contemplado en el manual de interventora versin 2006, Pgina 9, Fl. 81 del c.a. 2.

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De igual manera, en el alcance de la interventoria se indica que contempla las reas tcnicas y financieras del contrato o convenio objeto de interventora, el cual inicia automticamente termine la legalizacin del respectivo contrato o convenio, y solo concluyen con el acto de liquidacin del mismo567 . En cuanto a su alcance se indica que Este documento es de obligatoria consulta y aplicacin para ejecutar las interventoras a los contratos y convenios del MADR y esta inmerso en las definiciones y alcances de la funcin pblica, la funcin administrativa, los deberes, los derechos y las responsabilidades, entre otras, que consagran tanto la constitucin poltica como las leyes, las normas y dems reglamentos especficos , considerndolas como un todo concordante, que se armoniza y complementa con el ordenamiento jurdico que orienta la actividad contractual. En ese orden de ideas, se regula dicha actividad bajo la consideracin que ningn contrato poda iniciar su ejecucin, sin la designacin y actuacin del interventor, quien dice-: tendr bajo su responsabilidad la vigilancia y seguimiento sistemtico del cumplimiento cabal de todas y cada una de las obligaciones pactadas, con sujecin a las disposiciones legales vigentes que rigen la actividad contractual y las actuaciones administrativas (resaltado del texto). Es claro entonces, que la interventora se instituye como una herramienta para garantizar el cumplimiento del contrato, logrando que pueda corregirse oportunamente aquellas circunstancias o hechos que originen su incumplimiento o el desconocimiento de las obligaciones pactadas, con miras a asegurar la finalidad perseguida. En tal sentido, comprende tanto los aspectos tcnicos, administrativos, econmicos y financieros, entendidos como una labor integral Al estar prevista como una actividad que lleva implcita la responsabilidad de vigilancia y seguimiento al cumplimiento de las obligaciones pactadas, en ella se comprende no solo las actuaciones del comit interventor como tal, sino tambin las actuaciones del comit administrativo del convenio, el cual para el caso, se instituy, -segn la clusula cuarta del convenio 037 de 2009, como el rgano de DIRECCIN SEGUIMIENTO Y EVALUACION DEL CONVENIO; funcin que deba ser desarrollada de manera integral con las reas tcnicas y administrativas, para evitar la dispersin y desarticulacin de acciones, la duplicidad de esfuerzos y lo que es ms importante evita que se diluyan responsabilidades, tal y como se contempl en el Manual de interventora implementado por el Ministerio. Atendiendo el objeto contratado, el disciplinado, designado por el propio convenio como uno de los integrantes del comit administrativo, tena entonces la obligacin de tomar las medidas y acciones necesarias para llevar a cabo el seguimiento y evaluacin del convenio, y orientar la correcta y adecuada ejecucin del mismo, entre cuyas actividades como se indic, estaba el hacerle seguimiento al desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje.

567 Alcance de la interventoria. Folio 1150 cuaderno 5.

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La direccin y supervisin por parte de los miembros del comit administrativo no puede ser entendida como algo accesorio a la labor de interventora que realiza el MADR frente al convenio y el IICA respecto a los acuerdos de financiamiento, por el contrario su gestin va mas all de hacer un resumen de los informes aportados por el IICA, exige una completo y riguroso anlisis que contemple la verificacin y cumplimiento de las obligaciones y actividades pactadas, as como las observaciones y requerimientos necesarios para asegurar el cabal cumplimiento de las condiciones y trminos establecidos para llevar a cabo la implementacin, desarrollo y divulgacin y socializacin del Programa AIS y garantizar as el xito del convenio. Qu sentido tendra un comit administrativo, que se constituye en el rgano rector del convenio, si su funcin solo es de visado o aprobacin de las actividades del IICA sin el mnimo asomo de anlisis y observacin, se desnaturalizara su propsito y razn de ser para convertirse en un formalismo y un convidado de piedra. Es necesario precisar entonces, frente al cargo imputado al implicado, las dificultades que se presentaron en la ejecucin del convenio sin que el comit administrativo tomara las medidas necesarias para evitar el incumplimiento de parte del objeto contratado.
IMPARTIR INSTRUCCIONES SOBRE EL DIRECCIONAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES CONTRATADAS PARA GARANTIZAR LA ADECUADA CORRESPONDENCIA CON LOS LINEAMIENTOS DE POLTICA SECTORIAL. 568, funcin establecida en el Manual de Interventora y relacionada con las siguientes sealadas en la Clusula cuarta del Convenio 037 de 2009: IMPARTIR LAS DIRECTRICES E INSTRUCCIONES PARA ADELANTAR LOS PROCESOS DE CONTRATACIN que se requieran para la correcta ejecucin del convenio 569 y LAS DEMS QUE SE ORIENTEN A LA CORRECTA Y ADECUADA EJECUCIN DEL CONVENIO570, pues todas ellas estn referidas al ejercicio de una adecuada Direccin con un fin claro, la correcta ejecucin del convenio.

Esta funcin enmarca tres aspectos esenciales: uno, referido a la poltica pblica definida por la entidad hacia la cual deben versar y dirigirse todas las instrucciones, orientaciones y en general toda la actuacin de supervisin para garantizar la prosperidad de la misma; otro, alusivo a las actividades contratadas que deben ser objeto de seguimiento para asegurar su correspondencia con los lineamientos de la poltica fijada, y finalmente, las instrucciones que debe impartir el supervisor, entendido en forma genrica como aquel que ejercer la inspeccin superior en trabajos realizados por otros571, que para el caso que nos ocupa corresponde al comit administrativo, disposiciones que tienen un nico y fundamental propsito, asegurar el cumplimiento de las actividades contratadas y su correspondencia con los lineamientos de la poltica pblica establecida.

568 569

Manual de Interventora versin 2006, Numeral 6, letra ii. Manual de Interventora versin 2008 numeral 8.1, letra ii Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 3 570 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 5 571 Diccionario de la legua espaola. Vigesima segunda edicin, en www.rae.es

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Respecto a la poltica pblica, entre las consideraciones establecidas en el convenio se indic que Colombia est implementando una poltica de internacionalizacin e integracin de la economa, mediante la negociacin de varios acuerdos bilaterales y multilaterales y como consecuencia de dicha realidad el Congreso de la Repblica expidi la Ley 1133 de 2007 mediante la cual se cre el Programa Agro Ingreso Seguro que tiene como objetivos principales mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional y proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos. Igualmente en el citado convenio qued consignado que se pretende impulsar la implementacin, desarrollo y divulgacin del programa Agro Ingreso seguro. En cuanto a las actividades contratadas, en la clusula segunda del convenio se seal que la ejecucin del objeto del convenio y en particular el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo se sujetarn a un Plan Operativo que forma parte integral del convenio donde se detallan los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales del MADR, y el IICA y la relacin de costos y gastos por rubros para la ejecucin del convenio. Si el contratista no le reporta al contratante las irregularidades, los atrasos o falencias que est presentando en la ejecucin del objeto contratado, no exime de responsabilidad a quien dirige, supervisa y evala el desarrollo y cumplimiento del contrato o convenio de identificar debilidades y oportunidades, as como las fortalezas y amenazas, advertirlas oportunamente y proponer las soluciones necesarias, plantear alternativas de mejora o adoptar los correctivos eficaces. Del caso concreto.

Para el Despacho, es clara la falta de direccin y seguimiento del convenio, en razn a que si bien es cierto no se pudo adjudicar el contrato con el cual se pretenda realizar la socializacin y divulgacin del programa, tambin lo es, que uno de los objetivos especficos, previsto en el plan operativo del convenio, -cual era la divulgacin y socializacin del programa, que representaba ms de la mitad en la distribucin de los recursos-, no pudo cumplirse, independientemente del hecho de haberse declarado o no desierta la licitacin, pues solo hasta el 13 de noviembre de 2009 el Comit, ante la declaratoria de desierta de la licitacin, tom la decisin de efectuar una disminucin de los recursos del convenio; esto es, faltando tan solo dos meses para el vencimiento del plazo pactado en el convenio, sin que previamente hubiere tomado las medidas conducentes para evitar el incumplimiento de gran parte del objeto convenido o la devolucin de los recursos que se destinaron para un fin especfico. A dicha conclusin se llega, luego de analizarse el cronograma de actividades adelantadas por el IICA, en la cual se le autoriza, -mediante acta de comit

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administrativo No. 1 de 15 de enero de 2009 572- para adelantar la cuarta fase de divulgacin del programa Agro Ingreso Seguro AIS, con un presupuesto oficial de $3.500.000.000, haciendo especial nfasis, en la lnea especial de crdito, el Incentivo a la Asistencia Tcnica IAT. Incentivo a la Capitalizacin Rural ICR, y la convocatoria pblica de riego y drenaje. Las otras actividades que se ejecutaran con el presupuesto restante, corresponden a la contratacin de profesionales que integraran la unidad coordinadora del programa, el diseo de una pgina Web y la prestacin de servicios de un Call Center. Segn consta en el primer informe de avance presentado por el IICA, de marzo 30 de 2009573, el 17 de febrero de 2009 se public el proyecto de pliego de condiciones en la pgina Web del IICA y la informacin relacionada con el proceso, mediante aviso de prensa publicado en el Diario El Espectador. En el perodo comprendido entre el 16 de febrero y el 4 de marzo se presentaron observaciones al proyecto de pliego de condiciones, las cuales fueron respondidas en su oportunidad. El 4 de marzo, se dio apertura formal al proceso de licitacin No. AIS-IICA 001-2009 y se publicaron los pliegos de condiciones definitivos. El 9 de marzo se celebr audiencia de aclaracin y aclaracin a los pliegos de condiciones definitivos. El 10 de marzo de 2009 se publica la adenda No. 1 de los pliegos de condiciones y su correspondiente nota aclaratoria por medio del cual se modificaron los plazos del cierre y evaluacin del proceso licitatorio. De igual manara, se deja constancia en el citado informe, que de conformidad con el acta de comit Administrativo de marzo 11 de 2009 (Acta No. 03) 574 en atencin a que uno de los miembros del comit evaluador externo que iba a ser
572 573

Folio 50 a 52 anexo No. 5. Folios 4785 a 4794 cuaderno 17. 574 Folio 56 a 58 anexo 5 En efecto, si bien el IICA present en la audiencia de aclaracin del pliego de condiciones a los seores Gonzalo Antequera, Silvia Martnez y Guillermo Restrepo como los posibles evaluadores tcnicos del proceso, dada la inhabilidad planteada por Silvia Martnez en reunin sostenida el 10 de marzo de 2009 en las instalaciones del IICA, por el manejo de algunos asuntos de manera conjunta con uno de los asistentes a la misma audiencia de aclaracin, y previendo la posible configuracin de conflicto de inters entre los referidos profesionales dada las mltiples relaciones laborales y personales existentes en el correspondiente sector, resulta necesario determinar la conformacin del Comit Evaluador que estar a cargo de adelantar tales labores, garantizando la transparencia y objetividad de dicho proceso de seleccin. Teniendo en cuenta que las actividades cuya realizacin se pretende contratar como resultado de este proceso, corresponden a la cuarta fase de divulgacin del programa Agro Ingreso SeguroAIS las cuales deben guardar coherencia con las actividades desarrolladas durante las fases anteriores, el Comit Administrativo considera necesario que quienes evalen las distintas propuestas tcnicas que se presenten, sean profesionales vinculados al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y particularmente al programa Agro Ingreso Seguro-AIS, y que conozcan a profundidad la forma en que se ha divulgado y socializado dicha poltica pblica. En consecuencia, el Comit Administrativo determina que el comit evaluador que verificar el componente tcnico de las propuestas que se presenten dentro del marco de la licitacin pblica No. AIS-IICA-01-2009, estar conformada por el seor Carlos A. Garca Castro, jefe de comunicaciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y los seores Martha Herrera Velsquez, Herich Javier Frasser Garca, consultora y profesional, integrantes de la unidad Coordinadora del programa Agro Ingreso Seguro-AIS vinculados a travs del convenio 037 de 20098, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el IICA.
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contratado por el IICA manifest inhabilidad para ejercer esa labor y con el propsito de precaver posibles conflictos de intereses se decidi conformar el comit evaluador con personal tcnico del Ministerio de Agricultura y del IICA. El 24 de marzo de 2009 se realiz la diligencia de cierre del proceso en la cual se dej constancia de la recepcin de 7 propuestas y posteriormente se procedi a la verificacin y evaluacin de las propuestas durante el plazo comprendido entre la fecha de cierre y el 31 de marzo de 2009, tiempo durante el cual no se solicitaron aclaraciones a ninguno de los proponentes. El segundo informe de avance del IICA575, de fecha junio 30 de 2009, da cuenta de los pagos efectuados a las personas contratadas de la unidad Coordinadora, y las nuevas contrataciones de profesionales de esa unidad. De igual manera, se dejo constancia que con respecto al proceso de la licitacin pblica No. AIS-IICA 001-2009, el 2 de abril de 2009 se present el informe de evaluacin por parte del comit asignado para el efecto y el da 3 se corri traslado por 5 das hbiles para que los proponentes presentaran observaciones al citado informe. El 13 de abril, se prorrog el plazo para realizar la audiencia de adjudicacin por dos das, programndose para el da 15 de abril de 2009 a las 8:00 a.m. Durante la diligencia se presentaron solicitudes de nulidad del proceso o declaratoria de desierto, recusaciones por conflicto de intereses contra uno de los miembros del comit evaluador, suspendindose la audiencia para el 22 de abril de 2009, la cual no se pudo llevar a cabo, programndose una reunin informativa el 29 de baril de 2009. Con el objeto de subsanar algunas inconsistencias y sanear el proceso de vicios formales que se haban presentado, se expidi el acto de saneamiento No. 1 del 16 de mayo de 2009, con el fin de correr nuevamente traslado a los proponentes; sin embargo, dado los cuestionamientos presentados, se consider necesario revocar todo el informe de evaluacin y reiniciar todo el proceso de designacin de un nuevo comit, expidindose para tal efecto una adenda. El 28 de mayo se publicaron las hojas de vida del nuevo comit, cuya labor se llevo a cabo entre el 16 y 30 de junio de 2009. Posteriormente, mediante adendas 3 y 4 del 12 y 24 de junio se modific el cronograma del proceso licitatorio establecindose como fecha para la audiencia el 15 de julio de 2009. Durante dicho lapso, el comit administrativo, en los meses de abril a agosto se reuni en 5 oportunidades, tres de ellas en el mes de junio, sin que se tratara el tema concerniente a la contratacin de la empresa que realizara la divulgacin y socializacin del programa. En efecto, veamos el contenido de dichas reuniones: ACTA No. 4. Abril 30 de 2009576. Firmada por el Viceministro de Agricultura JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, el Director de Comercio y Financiamiento/

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Folios 4796 4803 cuaderno 17. Folio 59 a 60 anexo 5.


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Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MARIO ANDRES SOTO ANGEL y el Representante del IICA en Colombia JORGE CARO CRAPIVINSKY. Objeto: Autorizar la organizacin de un taller sobre la implementacin del incentivo a la asistencia tcnica IAT- dentro del marco del programa Agro Ingreso Seguro AIS. En el desarrollo de la reunin se seala que en aras a definir el modelo mas adecuado de asistencia tcnica el MADR viene desarrollando actividades junto con el DNP y el programa MIDAS de la agencia de cooperacin internacional USAID, para la identificacin de experiencias exitosas en la implementacin de buenas practicas agrcolas, medidas fitosanitarias, gestin y administracin de proyectos en diferentes zonas del pas. Es as que en las visitas que se han desarrollado en esquemas de asistencia tcnica, se haca necesaria la realizacin de un taller que sirva de apoyo metodolgico respecto a la implementacin del Incentivo a la Asistencia Tcnica-IAT, dentro del marco del programa AIS. En consecuencia, el Comit administrativo autoriza al IICA para que adelante las gestiones y efecte los gastos necesarios para la realizacin del evento. ACTA No. 5. Junio 2 de 2009577. Firmada por el Viceministro de Agricultura JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, el Director de Comercio y Financiamiento/ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MARIO ANDRES SOTO ANGEL y el Representante del IICA en Colombia JORGE CARO CRAPIVINSKY. Objeto, autorizar la contratacin del director y un tcnico de la Unidad Coordinadora del programa Agro Ingreso Seguro-AIS aprobar modificaciones al Plan Operativo y autorizar la participacin del programa en la feria Agrofuturo 2009. El Comit administrativo autoriza al IICA para que liquide el contrato suscrito con Julin Alfredo Gmez Diaz como asesor jurdico y de diseo de polticas pblicas del programa y proceda a contratarlo a partir de la fecha como Director de la Unidad Coordinadora del Programa hasta el 31 de diciembre, y se autoriza para que contrate a Lus Giraldo Ospina Catamuscay como tcnico en sistemas y computacin de la unidad coordinadora del programa, hasta el 31 de diciembre del ao en curso. El Comit de conformidad con la clusula cuarta del convenio 037/09 evala la necesidad de realizar una modificacin al Plan Operativo, para efectos de trasladar cuatrocientos cuarenta millones ($4000.000.000) de pesos a los rubros 1 (unidad coordinadora del programa $100.000.000), 2.1 (Divulgacin del programa AIS, $240.000.000) y 2.3 (Viticos $100.000.000), con las disponibilidad de los recursos del rubro 5 (imprevistos). Se autoriza al IICA para que con cargo al rubro Divulgacin del Plan Operativo, destine los recursos necesarios para que el programa participe y cuente con el

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Folios 61 a 63 anexo 5.
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montaje de un stand en la feria agrofuturo 2009 que se llevar a cabo los das 4 y 5 de junio para realizar la promocin y divulgacin del programa. ACTA No. 6. Junio 11 de 2009578. Firmada por el Viceministro de Agricultura JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, el Director de Comercio y Financiamiento/ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MARIO ANDRES SOTO ANGEL y el Representante del IICA en Colombia JORGE CARO CRAPIVINSKY. El comit administrativo autoriza la contratacin de un consultor de la Unidad Coordinadora del programa AIS y autoriza la contratacin del servicio de distribucin de mensajes de textos con informacin relativa al programa. Se autoriza al IICA la contratacin de Maria Andrea Cajigas Dvila como consultora jurdica de la Unidad Coordinadora del programa AIS hasta el 31 de diciembre y autoriza al IICA para que en colaboracin con la oficina de sistemas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, adelante el proceso de contratacin del servicio de distribucin de mensajes de texto para garantizar la divulgacin y socializacin de informacin relativa al programa AIS y otros temas complementarios a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con cargo al rubro Divulgacin del programa AIS ACTA No. 7. Junio 25 de 2009579. Firmada por el Viceministro de Agricultura JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, el Director de Comercio y Financiamiento/ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MARIO ANDRES SOTO ANGEL y el Delegado del Representante del IICA en Colombia LUIS FERNANDO RESTREPO TORO. Objeto. Autorizar el apoyo a la organizacin de las elecciones del representante de los pequeos agricultores ante el Comit Intersectorial de Agro Ingreso SeguroAIS y la participacin del programa en el gran encuentro de los gobiernos en el congreso extraordinario de la ANUC y en Agroexpo 2009. El comit administrativo consider necesario adelantar las gestiones necesarias para apoyar la realizacin del nuevo representante de los pequeos agricultores, por vencimiento del perodo del anterior. Igualmente autoriza al IICA para que con cargo al rubro Divulgacin del Plan Operativo se destinen los recursos necesarios para que el programa participe en el Gran Encuentro de los Gobiernos, en el congreso extraordinario de la ANUC que se llevar a cabo en Bogot, a efectos de lograr una mayor divulgacin y socializacin de las herramientas que la poltica pblica pone a disposicin de pequeos y medianos productores agropecuarios. En consecuencia autoriza para que se destinen los recursos necesarios en la impresin de plegables y as mismos se cuente con el montaje de un stand a travs de los cuales se realice la promocin y divulgacin del programa durante dichas jornadas.

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Folios 64 a 65 anexo 5. Folios 66 a 67 anexo 5.


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ACTA No. 8. agosto 12 de 2009580. Firmada por el Viceministro de Agricultura JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, el Director de Comercio y Financiamiento/ Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MARIO ANDRES SOTO ANGEL y el y el Delegado del Representante del IICA en Colombia LUIS FERNANDO RESTREPO TORO. Objeto. Autorizar al IICA para contratar la continuidad del proceso de administracin y mantenimiento de la pgina Web de AIS, la participacin del programa en la Feria Agro del Pacfico, en la Feria Ganadera de Bucaramanga, en el programa radial Campo a campo y realizar algunas contrataciones para integrar la unidad coordinadora del programa. El Comit administrativo autoriza al IICA para que contrate el desarrollo, administracin y mantenimiento de la pgina Web del programa. Considera fundamental la participacin del AIS en la realizacin de la feria Agro del Pacfico y la feria ganadera de Bucaramanga el cual contribuir a que las comunidades afrocolombianas de la regin del pacfico y ganaderas del oriente colombiano, tengan un mayor conocimiento de la oferta institucional del programa AIS y puedan mejorar su nivel de acceso a los distintos instrumentos de apoyo que ofrece el programa. Tambin para lograr una mayor divulgacin y socializacin se considera de gran importancia e impacto la vinculacin hasta el mes de diciembre de 2009, al programa radial campo al campo que se transmite los sbados de 6:00 a 7:00 a.m. por las 35 emisoras de la cadena caracol a nivel nacional. Finalmente en cuanto a la conformacin de la unidad coordinadora y teniendo en cuenta que se requiere fortalecer el equipo que tiene a su cargo el seguimiento de los distintos instrumentos de poltica pblica especialmente el Incentivo a la Asistencia Tcnica IAT, y la lnea especial de crdito y el incentivo a la capitalizacin rural ICR as como la evaluacin de los resultados correspondientes a la ejecucin de los recursos durante el 2009 para disear la forma como operaran las herramientas durante el 2010, se autoriza al IICA para contratar a JAIME ANDRES HOYOS RODRIGUEZ, como consultor de la unidad coordinadora del programa AIS; adicin del contrato de ANDREA RAMREZ FORERO, como asistente de la unidad coordinadora e IVETTE MELISSA CUELLAR CARTAGENA como auxiliar de la unidad coordinadora. Se autoriza para que con cargo al rubro Divulgaciones del Plan Operativo se destinen los recursos para que el programa participe en los espacios referidos. Y con cargo al rubro Unidad coordinadora se hagan las contrataciones respectivas. A pesar de que el segundo informe de interventora daba cuenta de los inconvenientes presentados en el proceso de la licitacin adelantado por el IICA, desde la evaluacin de las propuestas, en cuyo cronograma estaba prevista para el mes de marzo, en ninguna de las reuniones del comit administrativo llevadas a cabo con posterioridad a dicha fecha, se imparten instrucciones o directrices para evitar el posible Incumplimiento de parte del objeto convenido, -el cual se repite, tena asignado ms de la mitad del presupuesto del convenio-; tampoco el comit
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Folio 68 a 70 anexo 5.
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tom las medidas preventivas, para asegurar el fin perseguido, pues pese a que dentro del proceso de licitacin la conformacin del comit evaluador fue una decisin del comit administrativo y se hizo con funcionarios del propio Ministerio y del IICA, no se llev a cabo un seguimiento efectivo a dicho proceso, y a sus resultados, toda vez que a ms de la mitad del plazo del convenio; esto es en el mes de junio, an no se haba llevado a cabo el proceso de evaluacin de las propuestas, lo que era adems un hecho indicativo de que no se alcanzara a cumplir con las labores de socializacin y divulgacin del programa. Seala el manual de interventora Versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008: El Comit administrativo se constituye como rgano rector de la operatividad de cada convenio, es la instancia que aprueba o desaprueba las solicitudes de ajuste de los planes operativos, ampliacin de plazos, con el concepto del (los) interventor (es) o supervisor segn el caso. () Tendr las siguientes funciones I. reunirse trimestralmente para revisar el avance del respectivo convenio o contrato, o cuando una circunstancia imprevista est afectando el normal desarrollo del mismo. II. Impartir instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas para garantizar la adecuada correspondencia con los lineamientos de poltica sectorial. III. Analizar y adiciones o reducciones en valor, o cesin, contando siempre con la debida sustentacin y el concepto del Interventor (es) o supervisor. IV. Aprobar las modificaciones o ajustes que se requieran al plan operativo las cuales debern ser previamente avaladas por la interventora. V. Aprobar la recomposiciones sobre los montos por componentes, cuando por circunstancias debidamente sustentadas y atribuibles al desarrollo propio de las actividades contratadas, resulten excedentes en unos y faltantes en otros, sin que ello afecte el cumplimiento del objeto contractual y la obtencin del producto contratado, previo concepto emitido por la interventora. VI. Aprobar el plan de interventora de obligatorio cumplimiento. Formato Plan de Interventora y seguimiento F01-MN-GJU-02. VII. Determinar la destinacin final de los bienes adquiridos con recursos del contrato o convenio a la finalizacin del mismo, teniendo en cuenta el concepto del rea competente del objeto del contrato o convenio. De esta decisin se deber dejar constancia en el acta de liquidacin del convenio o contrato. Indicando segn las normas vigentes la caracterizacin de la entrega, de conformidad con la naturaleza de la misma, como pueden ser: Comodato. Transferencia a Ttulo Gratuito. Destruccin. Devolucin al MADR. VIII. Las dems contenidas en el respectivo contrato o convenio. (Subrayado fuera del texto)

El convenio 037 de 2009 en la clusula cuarta, le asigna al Comit Administrativo las funciones de:
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1. Aprobar toda modificacin del convenio y/o del Plan Operativo; 2.Revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes que presente el IICA con respecto a la ejecucin del convenio. 3. Impartir las directrices e instrucciones para adelantar los procesos de contratacin que se requieran para la correcta ejecucin del convenio.4.- Redistribuir los recursos que han sido destinados para financiar cada uno de los rubros previstos en el Plan Operativo y que se ejecutan dentro del marco del Convenio; 5. Las dems que se orienten a la correcta y adecuada ejecucin del convenio. (Subrayado fuera del texto)

Como se observa, el comit administrativo no se reuni para tratar las circunstancias que se venan presentando en torno a la ejecucin del proceso de licitacin adelantado por el IICA, el cual se inici en el mes de febrero de 2009, como si lo hizo para autorizar la contratacin de los miembros de la unidad coordinadora, y para autorizar la realizacin de talleres, eventos y ferias que no estaban programados dentro de los planes operativos, sino que se presentaron y acomodaron a las expectativas del programa como socializacin y divulgacin; no obstante, dichas actividades en manera alguna suplen las actividades pretendidas con la divulgacin y socializacin del programa y con los cuales se buscaba posicionar el programa y consolidar los instrumentos del mismo, en especial, de las lneas especiales de crdito, incentivo a la asistencia tcnica, incentivo a la capitalizacin rural y la convocatoria pblica de riego y drenaje; instrumentos que en su mayora fueron puestos en marcha, sin que previamente se hubiere realizado su socializacin y divulgacin. Es decir, que podramos en determinado caso estar hablar de una carencia de objeto de la licitacin. Aunado a ello, La distribucin de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, fueron consignados en PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 037/2009, as:

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CONCEPTO 43. 1.Unidad Coordinadora del Programa AIS 2. Divulgacin del Programa AIS 2.1- Divulgacin del programa AIS 2.2..Lnea de atencin y Call Center 2.3. Viticos 3. Aporte IICA 3.5. Servicio informticos 3.6. Equipos de Unidad Ejecutora IICA. AIS 4. Administracin y Operacin IICA 5. Imprevistos TOTAL

VALOR ($) 1.000.000.000 4.100.000.000 3.500.000.000 500.000.000 100.000.000 125.067.000 50.000.000 75.067.000 258.873.881 641.126.119 6.125.067.000

Del valor total $6.125.067.000, el IICA aportara en bienes y servicios $125.067.000. El MADR la suma de $6.000.000.000 El 30 de diciembre de 2009, mediante Modificacin No. 1 se redujo el monto de los recursos en la suma de $3.793.873.206, quedado el convenio 037 del 14 de enero de 2008 en $2.206.126.794. En la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en visita especial practicada los das 12 y 13 de abril del ao 2011. Este despacho solicito a su Directora ALBA SANCHEZ RIOS, certificacin de la apropiacin inicial, definitiva, ejecucin y saldos no comprometidos, de las vigencias 2007, 2008, 2009 en forma desagregada por cada concepto desembolsado, del Programa Agro Ingreso Seguro AIS. La mencionada certificacin registra la informacin del plan operativo aprobado en su oportunidad por las instancias competentes, comparando frente a los planes finales modificados, para el caso del Convenio 037 de 2009, se refrend as: CONCEPTO 44. Unidad Coordinadora del Programa AIS Divulgacin Administracin y Operacin IICA Imprevistos TOTAL VALOR INICIAL 1.100.000.000 4.440.000.000 258.873.881 201.126.119 6.000.000.000 VALOR FINAL 1.100.000.000 910.000.000 95.000.673 101.126.119 2.206.126.792 Variacin por concepto 0 3.530.000.000. 163.873.208 100.000.000 3.793.873.208
80.23% 63.30% 49.72% 63.00% Variacin % vzs apropiado

Efectivamente queda evidenciado que parte del objeto contratado no fue ejecutado, como quiera que al final de la vigencia 30 de diciembre de 2009, mediante Modificacin No. 1 se redujo el monto de los recursos en la suma de
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$3.793.873.206, modificando en el 63% el total del Plan Operativo, para un valor final de $2.206.126.794, alterando el fin primordial que era la Divulgacin del programa, concepto disminuido en el 80.23% al inicialmente apropiado e impidiendo que se cumpliera con la esencia y propsito que se persegua, y consintiendo que slo se invirtiera $910.000.000, al objeto primordial que era la divulgacin del programa. El implicado como integrante del Comit Administrativo, se reitera, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas. Igualmente, en el convenio 037 de 2009 se le asigna la funcin de direccin, seguimiento y evaluacin del convenio, en cuyo cumplimiento deba, entre otras tareas, revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funciones que no fueron debidamente cumplidas, en razn a que si bien dicho comit, conoci los informes rendidos por el IICA y por el Comit interventor del Ministerio, cuya funcin deleg en la Dra. Edelmira Rivera, no verific, ni analiz la informacin all contenida, ni realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, pues, simplemente se limit a hacer una sntesis del informe del Comit Interventor, sin ningn reparo; es decir, no se pronunci ni adopt las medidas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en el desarrollo del objeto del convenio. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenios 037 de 2009, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales y de la ley, estos deben cumplirse por el servidor pblico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se considera que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Administrativo con el apoyo del Comit Interventor, era el rgano encargado de ejercer la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, a fin de asegurar que la ejecucin se desarrollara en las condiciones pactadas. Esas funciones, no las cumpli debidamente el implicado, como se demostr La responsabilidad581 de los servidores pblicos tiene su fundamento en el artculo 6 Constitucional. En el evento de estar probada la conducta omisiva del disciplinario y la culpabilidad de la misma, para determinar su responsabilidad disciplinaria se requiere adems que la omisin, conforme lo dispone el artculo 5
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RESPONSABILIDAD: Debe entenderse el principio como la pretensin de exigibilidad del ejercicio positivo y diligente de las competencias legales atribuidas a las autoridades administrativas cuando su actuacin es indispensable para realizar los intereses generales o proteger un bien jurdico que tutela el derecho y cuya omisin es susceptible de generar riesgos y peligros inminentes que la norma configuradora del derecho ha querido prevenir o evitar. --Administracin y funcin Pblica. Documento elaborado por la Relatoria de la Sala de Casacin Penal de la Corte Suprema de Justicia, segundo trimestre de 2008. Igualmente, en este sentido ver Corte Constitucional, Sentencia C-366/93.- (Subrayado fuera de texto original)

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del CDU conlleve la afectacin sustancial de los deberes funcionales siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la funcin pblica582, en caso contrario se sancionara la infraccin objetiva del deber. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo dems lo seala la disposicin acusada, es la infraccin sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta. As ha podido sealar esta Corporacin que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuacin del servidor pblico haciendo abstraccin de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar clusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputacin de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria583 El comportamiento del disciplinado, adems de encuadrar en el tipo disciplinario, afect notablemente la transparencia e igualdad que deba primar en el ejercicio de la funcin pblica y concretamente en la actividad contractual del Estado, que el disciplinado deba salvaguardar como miembro del comit administrativo. El inters mayor de la administracin pblica ha sido gravemente lesionado porque el servidor pblico, en este caso MARIO ANDRES SOTO ANGEL, en su condicin de miembro del comit administrativo del convenio 037 de 2009, encargado de asegurar el cumplimiento de las metas contractuales, no actu con observancia de los mandatos y postulados que gobiernan la conducta de los servidores pblicos. Con su actitud ligera al momento de analizar los informes de avance del IICA, y los procedimientos llevados a cabo para seleccionar la firma que se contratara para llevar a cabo la socializacin y divulgacin del programa puso en riesgo la funcin pblica, quien a travs de la contratacin busca el cumplimiento de los fines estatales; afect la buena imagen de la administracin pblica y la credibilidad del programa Agro Ingreso Seguro; As entonces, el acusado incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. En efecto, el ilcito disciplinario es un fenmeno fundado en la deontologa de los deberes, por tanto se impone su estructura como de infraccin a un deber, surgida del quebrantamiento de un cdigo de conducta, por lo que la forma sustancial de la falta disciplinaria viene dada por una caracterizacin gentica de la forma omisiva. Toda falta disciplinaria, es necesariamente, una omisin del cumplimiento de un deber. Si la falta disciplinaria es el incumplimiento de un deber que impone un mandamiento, genticamente el acto omisivo es el prototipo del ilcito
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Ordoez Maldonado, Alejandro. Justicia Disciplinaria - De la ilicitud de lo sustancial a lo sustancial de la ilicitud. Bogota, Instituto de Estudios del Ministerio Publico, 2009, p 26 583 Sentencia C 948 de 2002.

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disciplinario. En el Derecho disciplinario, toda falta disciplinaria comporta indefectiblemente y necesariamente la omisin de cumplir un mandato legal584 4.7.3.6 DE LA TIPICIDAD El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, como lo son: artculo 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 6 del Manual de Interventora MADR, versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8 del Manual de Interventoria versin 02 del 03 de septiembre de 2008; clusulas cuarta y quinta del convenio 037 de 2009. El implicado como integrante del Comit Administrativo, se reitera, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas. Igualmente, en el convenio se le asign la funcin de direccin, seguimiento y evaluacin en cuyo cumplimiento deba, entre otras tareas, revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funciones que no fueron debidamente cumplidas, en razn a que si bien dicho comit, conoci los informes rendidos por el IICA y por el Comit interventor del Ministerio, de acuerdo a las Actas respectivas, no verific, ni analiz la informacin all contenida, ni realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, pues, simplemente se limit a hacer una sntesis del informe del Comit Interventor, sin ningn reparo; es decir, no se pronunci ni adopt las medidas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en el desarrollo del objeto del convenio. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenios 037 de 2009, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales y de la ley, estos deben cumplirse por el servidor pblico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se considera que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Administrativo del citado convenio, con el apoyo del Comit Interventor, era el rgano encargado de ejercer la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, a fin de asegurar que la ejecucin se desarrollara en las condiciones pactadas. Esas funciones, no las cumpli debidamente el implicado, como se demostr a lo largo de toda la exposicin hecha para cada uno de los convenios.

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Problemas centrales del Derecho disciplinario, Carlos Arturo Gmez Pavajeau, >Coleccin de Derecho Disciplinario Tomo I, ediciones nueva jurdica pa. 180.
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El comportamiento del disciplinado, adems de encuadrar en el tipo disciplinario, afect notablemente la transparencia e igualdad que deba primar en el ejercicio de la funcin pblica y concretamente en la actividad contractual del Estado, que el disciplinado deba salvaguardar como miembro del comit administrativo. 4.7.3.7. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad En cuanto a la calificacin de la falta, igualmente se mantendr como GRAVE, en razn a que el disciplinado en su condicin de integrante del Comit Administrativo del convenio 037 de 2009, no cumpli debidamente las funciones, de supervisin, seguimiento, vigilancia y control que le fueron asignadas al comit administrativo en los manuales de interventora del Ministerio y el convenio mismo; es decir, no vigil la correcta ejecucin del objeto contratado, como se explic anteriormente. Respecto al grado de culpabilidad, se mantendr como culpa gravsima. Las pruebas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan hecho el seguimiento, la supervisin y la evaluacin, que los manuales de interventora y el convenio les exiga cumplir, pues para el caso Quiere decir ello, que no bastaba con que el IICA, reportara el avance del convenio sino que era necesario que en ejercicio del poder de direccin -radicado en cabeza del comit administrativo-, se pidieran las explicaciones pertinentes y se tomaran las medidas y acciones necesarias para evitar el incumplimiento de parte del objeto convenido, un mayor control y efectividad al cumplimiento de las obligaciones pactadas, podan haber garantizado o asegurado el cumplimiento total del objeto convenido y las metas contractuales Por tanto, el seguimiento y evaluacin que deba llevar a cabo el comit administrativo, no poda desligarse por completo de la direccin y supervisin, prevista como un objetivo de su constitucin; pues ello implicara desconocer la labor de vigilancia, de control, de revisin, de fiscalizacin, -como sinnimos que son-, que se traducen en la accin positiva, exteriorizada a travs de decisiones e instrucciones, y ejecucin de los objetivos previstos en el respectivo contrato o convenio, segn fuere el caso. 4.8 JUAN DAVID CASTAO ALZATE, Director de Desarrollo Rural MADRdesignado como Integrante del Comit Administrativo del Convenio, segn el texto del convenio 055 del 10 de enero de 2008. 4.8.1 PRIMER CARGO 4.8.1.1 ANALISIS DE LOS DESCARGOS, PRUEBAS Y ALEGATOS DE CONCLUSION FRENTE A CADA CARGO IMPUTADO Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta.
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Seal El Despacho que el disciplinado: No realiz debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008 y no imparti directrices con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado, deberes y funciones contemplados en la Versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008 del manual de Interventora; asignadas al comit ADMINISTRATIVO en las clusula 4 y 5 del convenio 055 y consecuentemente disposiciones del estatuto contractual vigente. Que su comportamiento omisivo permiti que los acuerdos de financiamiento suscritos por el IICA especialmente en el departamento del Cesar, presentaran un bajo porcentaje de ejecucin -26,80%-, en comparacin con departamentos de Antioquia, Boyac, Casanare, Cauca, Crdoba, Valle del Cauca, Tolima, Norte de Santander y Huila, los cuales presentaban un avance de ejecucin del 80 y 100%, sin que tomara ninguna medida sobre el particular. Los acuerdos de financiamiento suscritos el 3 de julio de 2008, nmeros 777, proyecto ZANVI S.C.A.; 773 proyecto VICALA S.A.; 776 proyecto VIZU S.A.; 779 proyecto SOVIJILA S.A.; 778 proyecto MEVICALA S.A.; 772 proyecto CONSTRUMUNDO S.A.; 783 proyecto BANAVICA S.A.; 780 proyecto VICALVI S.A.; 785 Proyecto VIBEYCH S.A. y 789 proyecto INMOVILIARIA KASUMA S.A., Pertenecientes al departamento del Cesar, presentaban un retraso considerable en su ejecucin; circunstancia que conoci el implicado, segn se desprende del Acta de 4 de mayo de 2009 del comit administrativo, sin que tomara las medidas que como miembro del rgano rector en la operatividad del convenio le competa. Analizados por el Despacho las pruebas obrantes en el expediente, correspondientes al grupo de proyectos de la Hacienda San diego del departamento del Cesar, en ellas se evidenci un continuo incumplimiento de los compromisos adquiridos por los ejecutores, segn se desprende de los oficios que les fueron remitidos por la interventora, en el que les recuerda a los proponentes el plazo de ejecucin de los proyectos, y los compromisos adquiridos en las reuniones programadas para mediar el avance de ejecucin de las obras. De igual manera, en las Actas del Comit Administrativo del convenio 055 de 2008, se deja constancia que los proyectos del departamento del Cesar, registran un avance del 25.26%, para el mes de mayo de 2009, cuando los mismos fueron suscritos el 3 de julio de 2008 con un plazo de ejecucin de tres meses. En el mes de agosto de 2009, nuevamente el comit encuentra un bajo ndice de ejecucin, con un avance del 64.6%, sin que se tomen las medidas pertinentes, o se impartan las instrucciones al IICA para asegurar el cumplimiento de los acuerdos suscritos o la terminacin de los mismos. Conforme a lo expuesto se consider que el disciplinado, frente al cargo formulado, pudo trasgredir las siguientes disposiciones: el artculo 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; Artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 8 del Manual de Interventoria versin 02 del 03 de septiembre de 2008; clusulas
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cuarta y quinta del convenio 055 de 2008. As mismo se considera que trasgredi la disposicin contenida en el artculo 34 numerales 1 y 15 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con las funciones contenidas en el Manual Especfico de Funciones y de competencias laborales para el cargo de Director Operativo cdigo 0100 grado 20 de la Direccin de Desarrollo Rural del MADR. Como concepto de violacin se dijo que JUAN DAVID CASTAO ALZATE, como miembro del comit administrativo no cumpli las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin sealadas en las clusulas 4 y 5 del convenio, en el numeral 8 del manual de interventora del Ministerio asignadas por el convenio, permitiendo que los acuerdos de financiamiento suscritos por el IICA correspondiente a los proyectos del departamento del Cesar, presentaran un bajo porcentaje de ejecucin -26,80%-, en comparacin con otros departamentos, que tenan el 80 y 100%, sin que frente a ese incumplimiento de obligaciones, se tomaran las medidas pertinentes. Es as que el implicado, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas. Igualmente, en el convenio 055/08, se le asigna la funcin de direccin, seguimiento y evaluacin del convenio, en cuyo cumplimiento deba -entre otras tareas-, revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funciones que no fueron debidamente cumplidas, en razn a que si bien dicho comit, conoci los informes rendidos por el IICA y por el Comit interventor del Ministerio, de acuerdo a las Actas respectivas, no verific, ni analiz la informacin all contenida, ni realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, pues, simplemente se limit a hacer una sntesis del informe del Comit Interventor, sin ningn reparo; es decir, no se pronunci ni adopt las mediadas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en el desarrollo del objeto del convenio. Con base en las pruebas que obran en el expediente, la posible falta fue calificada provisionalmente como GRAVE, de conformidad con el artculo 43 de la ley 734 de 2002, concordante con el artculo 34 numeral 1 ibdem, en razn a que el disciplinado en su condicin de integrante del Comit Administrativo del convenio 055/08, no cumpli debidamente las funciones, de supervisin, seguimiento, vigilancia y control que le fueron asignadas en el manual de interventora del Ministerio y en el convenio mismos, es decir, no vigil la correcta ejecucin del objeto contratado. En relacin con el grado de culpabilidad, se considera que el implicado actu a titulo de CULPA GRAVISIMA, por desatencin elemental, las pruebas descritas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que el implicado como integrante del mismo, hayan hecho el seguimiento, la supervisin y la evaluacin, que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se limit a
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transcribir parte de los informes del IICA y del Comit Interventor, sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev el inadecuado seguimiento se de los acuerdos de financiamiento suscritos por el IICA. 4.8.1.2 Pruebas de descargo. Documentales
1.- Copia simple del Acta 02 del Comit Administrativo de fecha 30 de abril de 2008 del Convenio 055 de 2008, por medio de la cual se aprueba el manual de interventora aplicable para los proyectos. (Anexo 3. Cuaderno 18) 2. Manual de interventora para las firmas interventoras dentro de la "Convocatoria Pblica para apoyar la construccin de sistemas de riego y drenaje, del programa "Agro Ingreso Seguro - AIS" del Instituto Interamericano para la Cooperacin Agropecuaria - IICA, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - MADR y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER" de fecha abril de 2008. (Anexo 4. 20 folios del cuaderno 18) 3.- Actas de cambio de especificaciones y Actas del Comit de Modificaciones, correspondientes al acuerdo de financiamiento 772 de 2008. (Anexo 9. 30 folios del cuaderno 18) 4.-Actas de cambio de especificaciones y Actas del Comit de Modificaciones, correspondientes al acuerdo de financiamiento 773 de 2008. (Anexo 10. 30 folios) 5. Actas de cambio de especificaciones y Actas del Comit de Modificaciones, correspondientes al acuerdo de financiamiento 776 de 2008. (Anexo 11. 26 folios) 6. Actas de cambio de especificaciones y Actas del Comit de Modificaciones, correspondientes al acuerdo de financiamiento 777 de 2008. As como siete (7) oficios dirigidos al IICA por parte de la firma interventora Hydros Colombia S.A. de fechas 28 de septiembre de 2009, 28 de agosto de 2009, 18 de agosto de 2009, 30 de junio de 2009, 26 de noviembre de 2008, 18 de noviembre de 2008 y 29 de octubre de 2008, oficios por medio de los cuales el Interventor informa al IICA sobre las modificaciones necesarias a este acuerdo de financiamiento y expresa su consentimiento para su aprobacin. (Anexo 12. 42 folios)

7. Actas de cambio de especificaciones y Actas del Comit de Modificaciones, correspondientes al acuerdo de financiamiento 778 de 2008. (Anexo 13. 35 folios)
8. Actas de cambio de especificaciones y Actas del Comit de Modificaciones, correspondientes al acuerdo de financiamiento 779 de 2008. (Anexo 14. 26 folios) 9. Actas de cambio de especificaciones y Actas del Comit de Modificaciones, correspondientes al acuerdo de financiamiento 780 de 2008. (Anexo 15. 32 folios)

10. Actas de cambio de especificaciones y Actas del Comit de Modificaciones, correspondientes al acuerdo --- de financiamiento 783 de 2008. (Anexo 16. 28 folios) 11. Actas de cambio de especificaciones y Actas del Comit de Modificaciones, correspondientes al acuerdo / de financiamiento 785 de 2008. (Anexo 17. 26 folios)
12. Actas de cambio de especificaciones y Actas del Comit de Modificaciones, correspondientes al acuerdo de financiamiento 789 de 2008. (Anexo 18. 34 folios)

Testimoniales 1.- Jaime Alberto Vargas folio 9314 cuaderno 29


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2.- Juan Sebastian Diaz, folio 7817 cuaderno 26 3.- Mara Jimena Galeano. Folio 7829 cuaderno 26. 4.8.1.3. Anlisis de los Descargos, pruebas y alegatos de conclusin

En el escrito de descargos se manifest que la Procuradura atribuy a JUAN DAVID CASTAO ALZATE, como miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008, un comportamiento omisivo, del cual adujo: en trminos del derecho sancionador, para hacer la imputacin de un comportamiento omisivo reprochable a titulo de falta, debe demostrarse la existencia alternativa de una conducta activa exigible al servidor pblico. De lo contrario la omisin no es reprochable o no es antijurdica, puesto que no afecta el deber funcional o la omisin esta justificada. Al respecto seal que era cierto que 10 proyectos del departamento del Cesar tuvieron un porcentaje de ejecucin menor frente a los ejecutados en otras zonas del pas, pero que ello obedeci a causas objetivas de distinta naturaleza, certificadas por la interventora, sin que ello implicara la existencia de irregularidades en la ejecucin del convenio. Bajo ese entendido sostuvo que para el comit administrativo lo importante era que el objeto del convenio se cumpliera; es decir, que efectivamente se hiciera la asignacin de los recursos del programa, ms que atender o preocuparse por los porcentajes de ejecucin o la duracin de los proyectos. Indic, que existiendo una directriz inicial del comit, como lo era la aprobacin del manual de interventora, a travs del cual se definan y especificaban, los procedimientos, recursos, responsabilidades y normatividad que deba ser observada por la interventora en cada proyecto. Resalta igualmente que en los acuerdos de financiamiento se previ la existencia de un comit de modificaciones a instancias del IICA, en el cual no participaba el comit administrativo; y especifica, que en lo relacionado con la ampliacin de plazos el comit administrativo solo participaba en las relacionadas con el convenio y no con los proyectos; en ese sentido, seal que Juan David Castao no tena el deber concreto de impartir directriz adicional alguna al IICA, cuando ste se encontraba actuando segn las previsiones del convenio. Por su parte, en los Alegatos de conclusin reiter que: Efectivamente, los proyectos presentaban bajo porcentaje de ejecucin frente a los otros proyectos desarrollados en el pas. No se puede hablar de atrasos considerables, en el entendido que los acuerdos de financiacin no estuvieron vencidos, y se hicieron las prorrogas justificadas en cuestiones tcnicas, avalados por la interventora, como puede constatarse en la declaracin del Ingeniero Jaime Vargas Rey, representante legal de Hydros Colombia, firma interventora de los respectivos acuerdos de financiacin del Departamento del Cesar.

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Aspectos como la lluvia en el departamento del Cesar estn corroborados en los testimonios de Soraya Liliana Pardo y de Daniel Montoya, director de la Unidad Ejecutora del IICA, este ltimo adems se refiere a la falta de disponibilidad de tuberas y la disponibilidad de suministros en zonas apartadas. Sobre los atrasos en los proyectos al inicio de la ejecucin del proyecto, advirtiendo la defensa que estos se iniciaron en el 2008 y para dichas fechas an no cumpla funciones Juan David Castao. No hubo vencimiento de los plazos de ejecucin de las obras, sin que estas se ejecutaran, pues se hicieron los trmites oportunos para la modificacin de los plazos, con el aval de la interventora.

Que el IICA estaba atendiendo la situacin segn las disposiciones normativas pertinentes y las directrices generales del comit administrativo del convenio, plasmadas en los manuales de contratacin y de interventora aplicables a los acuerdos celebrados por el IICA en ejecucin del convenio, como consta en la documentacin aportada en descargos, por lo que era innecesario e inoficioso que el Comit Administrativo expidiera directrices concretas. Ahora, dice la defensa que no basta con demostrar que hubo una omisin, sino que debe precisarse porqu esta afect el buen funcionamiento del Estado, acude a la sentencia C-948 de 2002 para sustentar la inexistencia de la infraccin sustancial del deber. En cuanto a la calificacin de la falta como gravsima.

Argumenta la defensa que no procede la calificacin de la falta como gravsima por desatencin elemental, por la ausencia de directriz o recomendacin, pues no fue por descuido total, como se sugiere, sino por confianza y reconocimiento a la actuacin de los dems actores involucrados en la situacin. En reunin del 4 de mayo de 2009, se plate la situacin del rezago de los proyectos del Cesar y que esta fue abordada y superada sin mayor problema, pues se saba de las dificultades tcnicas y climticas que se haban presentado, aunque se dispuso un seguimiento por intermedio de la Unidad Coordinadora. Por otra parte, resalta el hecho que el seguimiento directo, concomitante y semanal estaba asignado a la Unidad Coordinadora de AIS y no al Comit Interventor, que nicamente tena un control posterior y verificacin documental de informes, sin perjuicio de los otros mecanismos de control y vigilancia dispuestos para los mismos efectos. Los miembros de la Unidad eran supervisores del Ministerio y no del IICA, as aparezcan contratados a travs de esta ltima entidad, hecho que se deduce de las declaraciones de Soraya Liliana Pardo y Daniel Montoya.

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Calificacin de la falta como grave.

En este caso tampoco se cumplen los criterios para lograr la calificacin de la falta como grave: Grado de culpabilidad. No existi desatencin elemental pues la labor de supervisin del Comit era posterior y documental y era la Unidad Coordinadora de AIS la que haca el seguimiento directo. Adems que el IICA estaba cumpliendo sus deberes contractuales y no haba lugar a directrices y recomendaciones. El servicio pblico no se vio perturbado. Las acciones que eran exigibles en nada hubieran modificado la situacin que se estaba presentando.

4.8.1.4. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO. Como primera medida es preciso resaltar las funciones del comit administrativo del convenio 055 de 2008, las cuales se analizaran frente a la actividad desarrollada por el implicado. El Comit Administrativo, se encuentra creado como primera medida a en los manuales de Interventora del Ministerio, (versin 02 MN-GJU-02 del 03 de septiembre de 2008), olios 4 al 21 del Anexo No. 3. En el mismos se expresa que se constituye como el rgano rector en la operatividad de los contratos o convenios suscritos por el Ministerio, y se le asigna la funcin de direccin y supervisin de los temas contratados; a su vez, es la instancia encargada de aprobar la ampliacin de plazos y valor de los mismos; funciones que aparecen contempladas en los manuales de interventora. Entre las funciones de dicho comit se prev: - (i) reunirse trimestralmente para revisar el avance del respectivo convenio o contrato, o cuando una circunstancia imprevista est afectando el normal desarrollo del mismo. (ii) Impartir instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas para garantizar la adecuada correspondencia con los lineamientos de poltica sectorial. (iii) Analizar y decidir sobre la pertinencia de ampliar los plazos de ejecucin y adiciones en valor, o cesin, contando siempre con la debida sustentacin y el concepto del Interventor (es) o supervisor. (iv) Aprobar las modificaciones o ajustes que se requieran al plan operativo las cuales debern ser previamente avaladas por la interventora. (vi) Aprobar el plan de interventora de obligatorio cumplimiento. Formato Plan de Interventora y seguimiento F01-MN-GJU-02. (vii) Determinar la destinacin final de los bienes adquiridos con recursos del contrato o convenio a la finalizacin del mismo, teniendo en cuenta el concepto del rea competente del objeto del contrato o convenio. De esta decisin se deber dejar constancia en el acta de liquidacin del convenio o contrato. Indicando segn las normas vigentes la caracterizacin de la entrega, de conformidad con la naturaleza de la misma, como pueden ser: Comodato. Transferencia a Ttulo Gratuito. Destruccin. Devolucin al MADR. (viii) Las dems contenidas en el respectivo contrato o convenio.
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Por su parte, dentro de las funciones del Comit Administrativo estipuladas en el convenio 055 de 2008, se encuentran: Clusula Cuarta: Conformacin del Comit Administrativo. La Direccin, seguimiento y evaluacin estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por el Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; el Gerente General del INCODER o su delegado; El Director de Desarrollo Rural de El Ministerio, o su delegado. El comit Administrativo del convenio se reunir por citacin de su presidente cuando este lo estime conveniente. Las decisiones al igual que las recomendaciones del Comit, se harn constar en actas suscritas por sus miembros. Dicho comit se reunir ordinariamente como mnimo cada tres (3) meses, y contar con el poyo de todas las dependencias del El MINISTERIO, el INCODER y de EL IICA, cuyos funcionarios podrn ser citados por razn de sus asuntos objeto de estudio Clusula Quinta. Funciones del Comit Administrativo. 1) Aprobar toda adicin, modificacin y prrroga del convenio y/o del Plan Operativo; 2) Revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes que presente el IICA con respecto a la ejecucin del convenio; 3) Impartir las directrices e instrucciones para adelantar los procesos de contratacin que se requieran para la correcta ejecucin del convenio; 4) redistribuir los recursos que han sido destinados para financiar cada uno de los rubros previstos en el Plan Operativo y que se ejecutan dentro del marco del convenio.; y, 5) Las dems que se orienten a la correcta y adecuada ejecucin del convenio (folio 145 al 155 Anexo No. 3). Es necesario precisar entonces, frente al cargo imputado al implicado, las irregularidades que se presentaron durante la ejecucin de los proyectos del Cesar, y que con posterioridad pasaron inadvertidos por el comit administrativo, sin que ste tomara las medidas necesarias para evitar la paralizacin de los mismos. Los proyectos del Cesar - GRUPO CI. BANAPALMA Familia Vives Lacouture,

Los proyectos de riego y drenaje construidos en predios de la hacienda San diego, de los proponentes Mevicala, Sovigila, Sanvi, Vicala, Vizu, Construmundo, Inmobiliaria Kazuma, Vibeych, Vicalavi y Banavica, fueron objeto de rediseos, en tanto que no presentaron una relacin detallada de longitudes, dimetros y RDE de las tuberas, de los respectivos accesorios, as como de planos que registraran la disposicin o alineamientos general del sistema de riego, y otras circunstancias que adems del referido rediseo, originaron retrasos en la ejecucin de las obras. Las deficiencias con las que se presentaron los estudios y diseos de los proyectos, tuvieron origen en la etapa de evaluacin y calificacin de los mismos, no obstante, dicha circunstancia no se constituy en un impedimento para atribuirle responsabilidad al implicado, toda vez que como integrante del comit administrativo, tena el deber de revisar el avance y ejecucin del convenio, dentro del cual y contrario a lo afirmado por la defensa-, se incluyen las
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obligaciones a cargo del IICA. Quiere decir, que dicho control operaba igualmente para el caso del cumplimiento de los acuerdos de financiamiento que fueron suscritos por el IICA, para la asignacin de los apoyos del programa AIS, como un objetivo de la poltica pblica; objetivo, que dentro del convenio se previ como general y especfico. En su oportunidad, este Despacho manifest que, desde la fecha en la que el implicado asumi sus funciones dentro del comit administrativo, el grupo de proyectos del Departamento del Cesar presentaban retrasos importantes que ocasionaron continuas prrrogas, y el incumplimiento de los cronogramas previstos en los mismos, sin que el implicado, pese a tener conocimiento del hecho, como se deduce de su participacin en las actas de comit, tomara las medidas necesarias, a fin de evitar el incumplimiento del IICA y la inejecucin del objeto previsto en el convenio. De otra parte, si bien es cierto como lo afirma la defensa, que muchas de las prrrogas obedecieron a circunstancias de distintas naturaleza que fueron avaladas por la interventora, tambin lo es, que con un juicioso seguimiento al avance de las convocatorias, sin que se requiriera un mayor conocimiento tcnico del tema, se hubiera podido determinar que, a pesar de los compromisos adquiridos por los ejecutores, la interventora a travs de continuos oficios, segua solicitando el cumplimiento de requisitos previstos en los trminos de referencia para los proyectos, no obstante que constantemente avalaba las prrrogas. Tal y como se desprende de los oficios remitidos por la interventora a los ejecutores. Es as que el implicado como integrante del Comit Administrativo, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas. En efecto, el convenio 055/08, se le asigna la funcin de direccin, seguimiento y evaluacin del convenio, en cuyo cumplimiento deba -entre otras tareas-, revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funciones que no fueron debidamente cumplidas, en razn a que si bien es cierto, dicho comit, conoci los informes rendidos tanto por el IICA como por el Comit interventor del Ministerio, no verific, ni analiz la informacin all contenida, ni realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, pues, simplemente se limit a hacer una sntesis del informe del Comit Interventor, sin ningn reparo; es decir, no se pronunci ni adopt las mediadas necesarias a efectos de corregir las dificultades que se estaban presentando en el desarrollo de las obras que estaban siendo ejecutadas a fin de prevenir una posible paralizacin e inejecucin de las obras, como efectivamente ocurri. 4.8.1.5. La interventora y/o Supervisin tiene como propsito hacerle seguimiento y control a la accin del contratista, para verificar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como es el caso de las especificaciones tcnicas contratadas, supervisar la ejecucin del objeto establecido en cada uno de los contratos y teniendo en cuenta los recursos asignados al contrato.

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La Interventora o Supervisin implica imparcialidad, por lo que bien en la interpretacin del contrato y en la toma de decisiones la Interventora o Supervisin debe cumplir con los objetivos de su funcin, como son verificar, controlar, prevenir y exigir. Verificar mediante el control de la ejecucin del contrato para poder establecer su situacin y nivel de cumplimiento; lo que se definir con la aplicacin de correctivos, la exigencia del cumplimiento de lo contratado, la solucin de los problemas y la absolucin de dudas. Con una buena labor de inspeccin, asesora, comprobacin y evaluacin, se logra controlar si la ejecucin del contrato se ajusta a su objeto, conforme con las especificaciones tcnicas, las actividades presupustales, administrativas, legales establecidas y dentro del plazo de ejecucin. Ms que sancionar el incumplimiento de las obligaciones, est la de advertir y proponer correctivos frente a las situaciones o conceptos desacertados, impidiendo que se descarre el objeto del contrato o convenio. No obstante si durante el avance de la relacin contractual no se est cumpliendo con las clusulas establecidas en el contrato y en los trminos de la oferta del contratista, la supervisin adquiere la obligacin de informar y exigir a las partes el debido cumplimiento de los trminos y condiciones contractuales y las garantas constituidas para dicho fin, sin desconocer los lmites de sus atribuciones, y sin invadir los espacios de autonoma que tienen los contratistas. El objeto de la interventora fue establecido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los siguientes trminos: 585 En cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, el Ministerio debe adelantar el seguimiento, control y vigilancia sobre los bienes, servicios y obras que contrate con particulares, con otras entidades pblicas, con organismos internacionales, entre otros, para cumplir con las finalidades que se propone, de conformidad con los trminos, las condiciones, las especificaciones y dems especificidades pactadas en los Pliegos de Condiciones o Estudios y Documentos Previos, en la propuesta tcnica y econmica y en el clausulado del contrato, en trminos de calidad, de cantidad, de precio y de plazo, para lo cual se debe designar uno o ms interventores como responsables de esta accin. De igual manera, en el alcance de la interventoria se indica que contempla las reas tcnicas y financieras del contrato o convenio objeto de interventora, el cual inicia automticamente termine la legalizacin del respectivo contrato o convenio, y solo concluyen con el acto de liquidacin del mismo586 . En cuanto a su alcance se indica que Este documento es de obligatoria consulta y aplicacin
585

C.p. 5. Fl. 1150 vuelto, pgina 10 del manual de interventora versin 2008. De manera similar fue contemplado en el manual de interventora versin 2006, Pgina 9, Fl. 81 del c.a. 2.
586

Alcance de la interventoria. Folio 1150 cuaderno 5.


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para ejecutar las interventoras a los contratos y convenios del MADR y esta inmerso en las definiciones y alcances de la funcin pblica, la funcin administrativa, los deberes, los derechos y las responsabilidades, entre otras, que consagran tanto la constitucin poltica como las leyes, las normas y dems reglamentos especficos , considerndolas como un todo concordante, que se armoniza y complementa con el ordenamiento jurdico que orienta la actividad contractual. En ese orden de ideas, se regula dicha actividad bajo la consideracin que ningn contrato poda iniciar su ejecucin, sin la designacin y actuacin del interventor, quien dice-: tendr bajo su responsabilidad la vigilancia y seguimiento sistemtico del cumplimiento cabal de todas y cada una de las obligaciones pactadas, con sujecin a las disposiciones legales vigentes que rigen la actividad contractual y las actuaciones administrativas (resaltado del texto). Es claro entonces, que la interventora se instituye como una herramienta para garantizar el cumplimiento del contrato, logrando que pueda corregirse oportunamente aquellas circunstancias o hechos que originen su incumplimiento o el desconocimiento de las obligaciones pactadas, con miras a asegurar la finalidad perseguida. En tal sentido, comprende tanto los aspectos tcnicos, administrativos, econmicos y financieros, entendidos como una labor integral Al estar prevista como una actividad que lleva implcita la responsabilidad de vigilancia y seguimiento al cumplimiento de las obligaciones pactadas, en ella se comprende no solo las actuaciones del comit interventor como tal, sino tambin las actuaciones del comit administrativo del convenio, el cual para el caso, se instituy, -segn la clusula cuarta del convenio 055 de 2008-, como el rgano de DIRECCIN SEGUIMIENTO Y EVALUACION DEL CONVENIO; funcin que deba ser desarrollada de manera integral con las reas tcnicas y administrativas, para evitar la dispersin y desarticulacin de acciones, la duplicidad de esfuerzos y lo que es ms importante evita que se diluyan responsabilidades, tal y como se contempl en el Manual de interventora implementado por el Ministerio. Atendiendo el objeto contratado, el disciplinado, designado por el propio convenio como uno de los integrantes del comit administrativo, tena entonces la obligacin de tomar las medidas y acciones necesarias para llevar a cabo el seguimiento y evaluacin del convenio, y orientar la correcta y adecuada ejecucin del mismo, entre cuyas actividades como se indic, estaba el hacerle seguimiento al desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje. La direccin y supervisin por parte de los miembros del comit administrativo no puede ser entendida como algo accesorio a la labor de interventora que realiza el MADR frente al convenio y el IICA respecto a los acuerdos de financiamiento, por el contrario su gestin va mas all de hacer un resumen de los informes aportados por el IICA, exige una completo y riguroso anlisis que contemple la verificacin y cumplimiento de las obligaciones y actividades pactadas, as como las observaciones y requerimientos necesarios para asegurar el cabal cumplimiento
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de las condiciones y trminos establecidos para la escogencia y ejecucin de los proyectos de riego y drenaje objeto de cofinanciacin y garantizar as el xito del convenio. Qu sentido tendra un comit administrativo, que se constituye en el rgano rector del convenio, si su funcin solo es de visado o aprobacin de las actividades del IICA sin el mnimo asomo de anlisis y observacin, se desnaturalizara su propsito y razn de ser para convertirse en un formalismo y un convidado de piedra. Bajo el anterior contexto y establecida la ocurrencia del hecho, se procede a analizar las obligaciones asignadas a JUAN DAVID CASTAO ALZATE, en su condicin de miembro del comit administrativo, a quien le corresponda garantizar la correcta y adecuada ejecucin del convenio 055 de 2008, en cuyo objetivo se previ la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje, a travs de la cual se buscaba la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras a que se refiere la ley 1152 de 2007; ello en aras de contribuir y garantizar las acciones previstas por el gobierno nacional para proteger y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalizacin de la economa, como bien lo consagra el artculo 2 de la Ley 1137 de 2007.

IMPARTIR INSTRUCCIONES SOBRE EL DIRECCIONAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES CONTRATADAS PARA GARANTIZAR LA ADECUADA CORRESPONDENCIA CON 587 LOS LINEAMIENTOS DE POLTICA SECTORIAL. , funcin establecida en el Manual de Interventora y relacionada con las siguientes sealadas en la Clusula Quinta del Convenio 055 de 2008: IMPARTIR LAS DIRECTRICES E INSTRUCCIONES PARA ADELANTAR LOS PROCESOS DE CONTRATACIN que se requieran para la 588 correcta ejecucin del convenio y LAS DEMS QUE SE ORIENTEN A LA 589 CORRECTA Y ADECUADA EJECUCIN DEL CONVENIO , pues todas ellas estn referidas al ejercicio de una adecuada Direccin con un fin claro, la correcta ejecucin del convenio.

Esta funcin enmarca tres aspectos esenciales: uno, referido a la poltica pblica definida por la entidad hacia la cual deben versar y dirigirse todas las instrucciones, orientaciones y en general toda la actuacin de supervisin para garantizar la prosperidad de la misma; otro, alusivo a las actividades contratadas que deben ser objeto de seguimiento para asegurar su correspondencia con los lineamientos de la poltica fijada, y finalmente, las instrucciones que debe impartir el supervisor, entendido en forma genrica como aquel que ejercer la inspeccin superior en trabajos realizados por otros590, que para el caso que nos ocupa corresponde al comit administrativo, disposiciones que tienen un nico y
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Manual de Interventora versin 2006, Numeral 6, letra ii. Manual de Interventora versin 2008 numeral 8.1, letra ii Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 3 589 Convenio MADR- INCODER- IICA No. 150/08. CLAUSULA QUINTA.- FUNCIONES DEL COMIT ADMINISTRATIVO. Numeral 5 590 Diccionario de la legua espaola. Vigesima segunda edicin, en www.rae.es

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fundamental propsito, asegurar el cumplimiento de las actividades contratadas y su correspondencia con los lineamientos de la poltica pblica establecida. Respecto a la poltica pblica, entre las consideraciones establecidas en el convenio 055 se indic que Colombia est implementando una poltica de internacionalizacin e integracin de la economa, mediante la negociacin de varios acuerdos bilaterales y multilaterales y como consecuencia de dicha realidad el Congreso de la Repblica expidi la Ley 1133 de 2007 mediante la cual se cre el Programa Agro Ingreso Seguro que tiene como objetivos principales mejorar la competitividad del sector agropecuario nacional y proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos. Igualmente en el citado convenio qued consignado que se pretende impulsar el desarrollo tecnolgico del sector agropecuario mediante la implementacin y operacin de la convocatoria pblica de riego y drenaje que permita a todos los productores agropecuarios presentar proyectos de construccin y/o rehabilitacin de sistemas de riego y drenaje que requieren cofinanciacin para su ejecucin, con el propsito de mejorar las condiciones de riego y drenaje indispensables para promover un incremento en la productividad y en la competitividad del sector agropecuario nacional. En cuanto a las actividades contratadas, en la clusula tercera del convenio se seal que la ejecucin del objeto del convenio y en particular el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo se sujetarn a un Plan Operativo que forma parte integral del convenio donde se detallan los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales del MADR, el INCODER y el IICA y la relacin de costos y gastos por rubros para la ejecucin del convenio. Si el contratista no le reporta al contratante las irregularidades, los atrasos o falencias que est presentando en la ejecucin del objeto contratado, no exime de responsabilidad a quien dirige, supervisa y evala el desarrollo y cumplimiento del contrato o convenio de identificar debilidades y oportunidades, as como las fortalezas y amenazas, advertirlas oportunamente y proponer las soluciones necesarias, plantear alternativas de mejora o adoptar los correctivos eficaces. El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, como lo son: artculo 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 6 del Manual de Interventora MADR, versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8 del Manual de Interventoria versin 02 del 03 de septiembre de 2008; clusulas cuarta y quinta del convenio 055 de 2008 El implicado como integrante del Comit Administrativo, se reitera, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las
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modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas. Igualmente, en el convenio 055 de 2008 se le asigna la funcin de direccin, seguimiento y evaluacin del convenio, en cuyo cumplimiento deba, entre otras tareas, revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funciones que no fueron debidamente cumplidas, en razn a que si bien dicho comit, conoci los informes rendidos por el IICA y por el Comit interventor del Ministerio, de acuerdo a las Actas respectivas, no verific, ni analiz la informacin all contenida, ni realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, pues, simplemente se limit a hacer una sntesis del informe del Comit Interventor, sin ningn reparo; es decir, no se pronunci ni adopt las medidas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en el desarrollo del objeto del convenio. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenios 055 de 2008 y 037 de 2009, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales y de la ley, estos deben cumplirse por el servidor pblico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se considera que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Administrativo de los citados convenios, con el apoyo del Comit Interventor, era el rgano encargado de ejercer la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, a fin de asegurar que la ejecucin se desarrollara en las condiciones pactadas. Esas funciones, no las cumpli debidamente el implicado, como se demostr La responsabilidad591 de los servidores pblicos tiene su fundamento en el artculo 6 Constitucional. En el evento de estar probada la conducta omisiva del disciplinario y la culpabilidad de la misma, para determinar su responsabilidad disciplinaria se requiere adems que la omisin, conforme lo dispone el artculo 5 del CDU conlleve la afectacin sustancial de los deberes funcionales siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la funcin pblica592, en caso contrario se sancionara la infraccin objetiva del deber. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo dems lo seala la disposicin acusada, es la
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RESPONSABILIDAD: Debe entenderse el principio como la pretensin de exigibilidad del ejercicio positivo y diligente de las competencias legales atribuidas a las autoridades administrativas cuando su actuacin es indispensable para realizar los intereses generales o proteger un bien jurdico que tutela el derecho y cuya omisin es susceptible de generar riesgos y peligros inminentes que la norma configuradora del derecho ha querido prevenir o evitar. --Administracin y funcin Pblica. Documento elaborado por la Relatoria de la Sala de Casacin Penal de la Corte Suprema de Justicia, segundo trimestre de 2008. Igualmente, en este sentido ver Corte Constitucional, Sentencia C-366/93.- (Subrayado fuera de texto original) 592 Ordoez Maldonado, Alejandro. Justicia Disciplinaria - De la ilicitud de lo sustancial a lo sustancial de la ilicitud. Bogota, Instituto de Estudios del Ministerio Publico, 2009, p 26

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infraccin sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta. As ha podido sealar esta Corporacin que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuacin del servidor pblico haciendo abstraccin de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar clusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputacin de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria593 El comportamiento del disciplinado, adems de encuadrar en el tipo disciplinario, afect notablemente la transparencia e igualdad que deba primar en el ejercicio de la funcin pblica y concretamente en la actividad contractual del Estado, que el disciplinado deba salvaguardar como miembro del comit administrativo. El inters mayor de la administracin pblica ha sido gravemente lesionado porque el servidor pblico, en este caso JUAN DAVID CASTAO, en su condicin de miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008 y 037 de 2009, encargado de asegurar la correcta implementacin y ejecucin de la convocatoria Pblica de Riego y Drenaje que permitira la asignacin de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, no actu con observancia de los mandatos y postulados que gobiernan la conducta de los servidores pblicos. Con su actitud ligera al momento de analizar los informes de avance del IICA, los procedimientos para seleccin de proponentes, la falta de revisin de documentacin adicional, puso en riesgo la funcin pblica, afect la buena imagen de la administracin pblica, y la credibilidad del programa Agro Ingreso Seguro; As entonces, el acusado incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. En efecto, el ilcito disciplinario es un fenmeno fundado en la deontologa de los deberes, por tanto se impone su estructura como de infraccin a un deber, surgida del quebrantamiento de un cdigo de conducta, por lo que la forma sustancial de la falta disciplinaria viene dada por una caracterizacin gentica de la forma omisiva. Toda falta disciplinaria, es necesariamente, una omisin del cumplimiento de un deber. Si la falta disciplinaria es el incumplimiento de un deber que impone un mandamiento, genticamente el acto omisivo es el prototipo del ilcito disciplinario. En el Derecho disciplinario, toda falta disciplinaria comporta indefectiblemente y necesariamente la omisin de cumplir un mandato legal594 4.8.1.6. DE LA TIPICIDAD

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Sentencia C 948 de 2002.

Problemas centrales del Derecho disciplinario, Carlos Arturo Gmez Pavajeau, >Coleccin de Derecho Disciplinario Tomo I, ediciones nueva jurdica pa. 180.
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El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, como lo son: artculo 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 6 del Manual de Interventora MADR, versin final del 18 de diciembre de 2006 y numeral 8 del Manual de Interventoria versin 02 del 03 de septiembre de 2008; clusulas cuarta y quinta del convenio 055. El implicado como integrante del Comit Administrativo, se reitera, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de aprobar las modificaciones o ajustes requeridos en su desarrollo, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas. Igualmente, en el convenio 055 de 2008 se le asign la funcin de direccin, seguimiento y evaluacin del convenio, en cuyo cumplimiento deba, entre otras tareas, revisar, analizar y rendir concepto en relacin con los informes presentados por el IICA; funciones que no fueron debidamente cumplidas, en razn a que si bien dicho comit, conoci los informes rendidos por el IICA y por el Comit interventor del Ministerio, de acuerdo a las Actas respectivas, no verific, ni analiz la informacin all contenida, ni realiz sugerencia o recomendacin alguna en torno al contenido de las mismas, pues, simplemente se limit a hacer una sntesis del informe del Comit Interventor, sin ningn reparo; es decir, no se pronunci ni adopt las medidas necesarias a efectos de corregir las irregularidades que se estaban presentando en el desarrollo del objeto del convenio. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenios 055 de 2008, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales y de la ley, estos deben cumplirse por el servidor pblico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se considera que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Administrativo del citado convenio, con el apoyo del Comit Interventor, era el rgano encargado de ejercer la direccin, seguimiento y evaluacin del mismo, a fin de asegurar que la ejecucin se desarrollara en las condiciones pactadas. Esas funciones, no las cumpli debidamente el implicado, como se demostr a lo largo de toda la exposicin hecha para cada uno de los convenios. El comportamiento del disciplinado, adems de encuadrar en el tipo disciplinario, afect notablemente la transparencia e igualdad que deba primar en el ejercicio de la funcin pblica y concretamente en la actividad contractual del Estado, que el disciplinado deba salvaguardar como miembro del comit administrativo. El inters mayor de la administracin pblica ha sido gravemente lesionado porque el servidor pblico, en este caso el Viceministro, en su condicin de miembro del comit administrativo del convenio 055 de 2008, encargado de
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asegurar la correcta implementacin y ejecucin de la convocatoria Pblica de Riego y Drenaje que permitira la asignacin de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro AIS, no actu con observancia de los mandatos y postulados que gobiernan la conducta de los servidores pblicos. Con su actitud ligera al momento de analizar los informes de avance del IICA, afect la buena imagen de la administracin pblica, y la credibilidad del programa Agro Ingreso Seguro. As entonces, el acusado JUAN DAVID CASTAO ALZATE incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas. 4.8.1.6.1. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad En cuanto a la calificacin de la falta, igualmente se mantendr como GRAVE, en razn a que el disciplinado en su condicin de integrante del Comit Administrativo del convenio 055/08, no cumpli debidamente las funciones, de supervisin, seguimiento, vigilancia y control que le fueron asignadas al comit administrativo en los manuales de interventora del Ministerio y el convenio mismo; es decir, no vigil la correcta ejecucin del objeto contratado, como se explic anteriormente. Respecto al grado de culpabilidad, se variara su calificacin en razn a que el disciplinado actu inobservando el cuidado necesario que cualquier persona del comn pueda imprimir a sus actuaciones; como se seal, a pesar de que los proyectos no cumplan con los requisitos establecidos en los trminos de referencia de la convocatoria, lo cual ocurri con anterioridad a su llegada al Ministerio, no hizo nada para que los proyectos en ejecucin que venan en constantes prrrogas, fueran ejecutados en trmino. En el presente caso es claro que la conducta del disciplinado no fue cometida bajo la modalidad de culpa gravsima, pues se ajust ms a un acto de negligencia y de descuido en el ejercicio que el cargo le impona. As las cosas, ineludible resulta efectuar una variacin en la calificacin jurdica provisional de manera directa, sin acudir al mecanismo consignado en el inciso final del artculo 165 del CDU. Sobre este tpico se tiene dicho por el Despacho del seor Procurador General de la Nacin595, apoyado en la jurisprudencia constitucional, que la degradacin de la calificacin de la falta formulada en el pliego de cargos, es procedente al momento del fallo, cuando refiere el juez constitucional que aqu se ponen de presente las atribuciones del operador disciplinario en cuanto a la admisin constitucional, legal, doctrinal y jurisprudencial de los tipos abiertos, que implica que el juez disciplinario debe contar, al nivel de la definicin normativa de la falta
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Fallo de nica instancia de noviembre 1 de 2005, radicacin nmero 001-120951 -05


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disciplinaria, con un margen de apreciacin ms amplio que el del juez penal, lo cual tiene, segn la Corte Constitucional, su correlato necesario de la existencia de un mayor margen de apreciacin para el fallador disciplinario al momento de efectuar la adecuacin tpica de una conducta a la definicin normativa de la falta a sancionar596 Ntese como tal facultad se tiene en el momento del fallo, esto es, el acto principal que pone fin a las instancias, aquel en el cual se resuelven todos los extremos de la litis, tal como ocurre en la oportunidad que nos ocupa. Se trata de una variacin menor de la calificacin jurdica provisional, que no implica acto especial previo, esto es, la utilizacin de la herramienta contenida en el inciso final del artculo 165 de la ley 734 de 2002. Y no necesita tal acto especial en tanto con el mismo se busca asegurar que no se sorprenda al procesado con una imputacin de mayor rigor o reproche, obviamente, siempre y cuando se mantenga el ncleo bsico de la imputacin. As lo ha entendido pacficamente la jurisprudencia penal a travs de su historia y acaba de ser recientemente reconocido por la Jurisprudencia Constitucional, al sealar que se respeta la estructura bsica del procedimiento cuando se vara la imputacin inicialmente realizada, no para agravar sino para atenuar, lo cual no contrara ni los fundamentos, ni la dinmica del derecho disciplinario: Carecera de sentido que formulada una imputacin dolosa, no haya lugar a su atenuacin a ttulo de culpa gravsima o incluso grave o leve pues la calificacin de la falta realizada en el pliego de cargos no puede reputarse definitiva597 La culpa por tanto ser considerada como GRAVE. Las pruebas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan hecho el seguimiento, la supervisin y la evaluacin, que los manuales de interventora y el convenio les exiga cumplir, pues para el caso de los retrasos presentados en algunos de los proyectos del Cesar, ejecutados dentro de la convocatoria de riego y drenaje, no se pidieron al IICA explicaciones de los ni se hizo ninguna consideracin sobre ese hecho. Quiere decir ello, que no bastaba con que el IICA, reportara los retrasos, sino que era necesario que en ejercicio del poder de direccin -radicado en cabeza del comit administrativo-, se pidieran las explicaciones pertinentes y se tomaran las medidas y acciones necesarias para el cumplimiento de los acuerdos de financiamiento, bien fuere solicitando al IICA un mayor control y efectividad al cumplimiento de las obligaciones pactadas, o logrando que se hicieran efectivas las debidas garantas.
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Corte Constitucional, sentencia T-1093 de noviembre 4 de 2004, M.P. MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA. 597 Corte Constitucional, sentencia SU-901 de septiembre 1 de 2005, M.P. JAIME CRDOBA TRIVIO.
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Por tanto, el seguimiento y evaluacin que deba llevar a cabo el comit administrativo, no poda desligarse por completo de la direccin y supervisin, prevista como un objetivo de su constitucin; pues ello implicara desconocer la labor de vigilancia, de control, de revisin, de fiscalizacin, -como sinnimos que son-, que se traducen en la accin positiva, exteriorizada a travs de decisiones e instrucciones, y ejecucin de los objetivos previstos en el respectivo contrato o convenio, segn fuere el caso. 4.8.2 Segundo cargo 4.8.2.1 Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin, calificacin provisional de la falta. Al disciplinado en su condicin de integrante del Comit interventor en la parte tcnica del convenio 03 del 2 de enero de 2007 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR, y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, y el Instituto de Desarrollo Urbano INCODER, y 055 del 10 de enero de 2008, celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR, y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, se le indic que: no realiz debida y oportunamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio especial de cooperacin 055 de 2008, as como no elaborar el acta de liquidacin del convenio 03 de 2007, funciones contempladas en el manual de interventora numeral 9 de la Versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008; asignadas a dicho comit en las clusula dcima primera pargrafo primero del convenio 03 de 2007, 13 y 14 del convenio 055 y consecuentemente disposiciones del estatuto contractual. Conforme al cargo se indic que no vigil el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, no verific los informes rendidos por el IICA en relacin con el desarrollo de sus actividades, no tom las medidas necesarias para elaborar el Acta de Liquidacin del convenio 03 de 2007, conforme lo establece el numeral sptimo del pargrafo primero de la clusula dcima primera del convenio, 03 de 2007; para el caso del convenio 055 de 2008, el implicado no vigil el estricto cumplimiento convenio, ni supervis todos los aspectos relacionados con su ejecucin; omisin que permiti que proyectos que presentaban retrasos, especficamente proyectos del departamento del Cesar, continuaran con un bajo porcentaje de ejecucin, sin que se efectuaran las recomendaciones pertinentes, a fin de asegurar cumplimiento de los propsitos o finalidades propuestos con el convenio y asegurar el ptimo uso, manejo e inversin de los recursos pblicos. Los acuerdos de financiamiento suscritos 3 de julio de 2008, por el IICA y los ejecutores (correspondientes al departamento del Cesar), dentro del convenio 055
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de 2008, nmeros 777, proyecto ZANVI S.C.A.; 773 proyecto VICALA S.A.; 776 proyecto VIZU S.A.; 779 proyecto SOVIJILA S.A.; 778 proyecto MEVICALA S.A.; 772 proyecto CONSTRUMUNDO S.A.; 783 proyecto BANAVICA S.A.; 780 proyecto VICALVI S.A.; 785 Proyecto VIBEYCH S.A. y 789 proyecto INMOVILIARIA KASUMA S.A., fueron objeto de rediseo, al no cumplir con las especificaciones tcnicas previstas en los trminos de referencia; hecho que ocasion que para el primer trimestre del ao 2009, -fecha en la cual deban estar concluidas las obras-, el porcentaje de ejecucin fuera de 15,83% ; circunstancias que a pesar de ser conocida por el comit interventor, no fue objeto de seguimiento y recomendacin como lo dispone el manual de interventora, a efecto de asegurar el logro exitoso de los objetivos del convenio, como garanta del buen uso e inversin de los recursos pblicos. Frente al cargo formulado, se consider que el disciplinado pudo trasgredir las siguientes disposiciones: el artculo 123 inciso 2, de la Constitucin Poltica; articulo 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; Numeral 7 del Manual de Interventora MADR, versin final del 18 de diciembre de 2006 y en el numeral 9 del Manual de Interventoria versin 02 del 03, de septiembre de 2008, adoptados por el MADR; clusulas dcima tercera y dcima cuarta del convenio 055 de 2008. As mismo se considera que trasgredi las disposicin contenida en el artculo 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con las funciones contenidas en el Manual Especfico de Funciones y de competencias laborales para el cargo de Director Operativo cdigo 0100 grado 20 de la Direccin de Desarrollo Rural del MADR En el concepto de vulneracin, se dijo que se transgredieron las normas citadas, por cuanto no vigil el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, no verifico ni reviso los informes rendidos por este en relacin con el desarrollo de los convenios, no realizo auditoria documental y no superviso todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo de los mismos, sealados en las clusulas 13 y 14 del convenio 055 de 2008 y dcima primera pargrafo primero del convenio 03 de 2007, en el numeral 9 de los manuales de interventora del Ministerio. Precis el Despacho igualmente, que el Manual de interventora, y el mismo convenio, establecieron la obligacin de liquidar el convenio, dentro de los cuatro meses siguientes a su finalizacin. En el Convenio, 03 de 2007 se fij como fecha de terminacin el 31 de marzo de 2008, prorrogndose hasta el 31 de diciembre de 2008; en ese entendido, la liquidacin de comn acuerdo, deba llevarse a cabo dentro de los cuatro meses siguientes a su terminacin, segn lo reza la clusula vigsima tercera al disponer: El presente convenio se liquidar de comn acuerdo entre EL MINISTERIO y EL IICA, procedimiento que se efectuar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su finalizacin. ; esto es, dentro del perodo comprendido entre los meses de enero a abril de 2009. Teniendo en cuenta que el mes de mayo de 2009, el Ministerio an no haba recibido el informe final del IICA para proceder a la liquidacin del convenio, segn consta en el Acta del comit interventor No. 10 de mayo 13 de 2009, al implicado,
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le corresponda como miembro del comit interventor-, efectuar al IICA los requerimientos necesarios para proceder a la liquidacin del convenio. Sin embargo, solamente en las actas de comit se deja constancia de los retrasos de dicho instituto en cumplir con una de sus obligaciones. En relacin con el convenio 055 - 2008, suscrito el 10 de enero de 2008, entre Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR, El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura - IICA, el cual tena como objeto la cooperacin cientfica y tecnolgica entre las partes, mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de Riego y Drenaje para la asignacin de recursos del programa Agro Ingresos Seguro AIS, y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras, se tiene que el implicado, en su condicin de integrante del Comit interventor no vigil el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, al punto que los acuerdos de financiamiento del Departamento del Cesar, suscritos por dicho organismo, continuaron con retrasos en los cronogramas pactados, sin que el IICA ni el Ministerio tomaran las medidas correctivas para evitar su inejecucin. En efecto, segn se desprende de los formatos de interventora F04-MN-GJU-02 de abril de 2009, suscrito por el implicado, los acuerdos de financiamiento correspondientes a los proyectos del Departamento del Cesar, suscritos el 3 de julio de 2008, presentaban un porcentaje de ejecucin del 15.83% el cual resultaba menor en comparacin con los dems departamentos. Para el mes de junio el porcentaje de ejecucin de dichos proyectos, alcanzaban el 25,26%, segn consta en el formato de la misma fecha; y para el mes de agosto, el Departamento del Cesar segua presentando el porcentaje ms bajo, de ejecucin de los proyectos, con un 64.6%; no obstante que dichas circunstancias fueron conocidas por el Comit Interventor, en los citados formatos se deja la nota que se ha venido cumpliendo con el desarrollo del objeto convenido. Con forme a lo expuesto, es evidente que el implicado en su calidad de integrante del comit interventor en el aspecto tcnico, no vigil ni supervis las actividades desarrolladas por el IICA, ni verific el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo de ste, dentro de las cuales se hallaba la suscripcin y cumplimiento de los acuerdos de financiamiento, los cuales, segn se dej sealado de manera antecedente, para el caso de los proyectos del Cesar, presentaban notorios porcentajes de inejecucin, sin que se impartieran las directrices para asegurar su cumplimiento. Aunado a lo anterior, el IICA autoriz prrrogas sucesivas a los acuerdos de financiamiento como consecuencia de las demoras en las que incurrieron los ejecutores; circunstancia ante la cual, el Comit interventor no hizo ningn reparo ni comentario, limitndose simplemente a consignar el porcentaje de avance en las actas respectivas. De igual manera, si bien es cierto, que la ejecucin de los proyectos cont con la supervisin y vigilancia de la Interventora contratada por el
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IICA, en el caso de los proyectos revisados, ello no garantiz que su ejecucin se desarrollara dentro de los parmetros establecidos en los mismos, toda vez que el IICA, estando informado de los inconvenientes en su desarrollo, no hizo nada para remediarlo o evitarlo, ni el Ministerio de Agricultura, imparti las directrices correspondientes. El estatuto contractual, en su artculo 4 numeral 4, en referente a los derechos y deberes de las entidades en la consecucin de los fines de que trata el artculo anterior, seala: Adelantarn revisiones peridicas de las obras ejecutadas, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promovern las acciones de responsabilidad contra estos y sus garantes cunado dichas condiciones no se cumplan. Las revisiones peridicas a que se refiere el presente numeral debern llevarse a cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el trmino de vigencia de las garantas. Como puede observarse, los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenios 055 de 2008, deviene del propio convenio, as como de los manuales de interventora y de los deberes funcionales que todo servidor publico que participe en un proceso de contratacin debe cumplir, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se considera que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit interventor del convenio 055-2008, no cumpli eficazmente las funciones que le eran exigidas por la ley y los reglamentos internos -manuales internos de interventora- adoptados por el Ministerio, aplicables por remisin expresa del respectivo convenio. Encuentra este Despacho que para el caso de los proyectos del Departamento del Cesar, la firma interventora Hydros, el 26 de mayo de 2009 les informa a los ejecutores de los proyectos , que no han cumplido los compromisos adquiridos durante la reunin realizada los das 13 y 15 de mayo de 2009, relacionada con los tramites ante la empresa prestadora de energa elctrica para la aprobacin del suministro e instalacin de la acometida elctrica; la entrega de la informacin hidrulica de la estacin de bombeo y el canal de aduccin hacia la caada; la entrega de soportes de pago de la contrapartida y el cronograma de ejecucin de obras exigido por el IICA ajustado al tiempo disponible para la culminacin de las obras el 30 de julio de 2009. Les recuerda que existen compromisos registrados en el acta No. 2 que a la fecha no han sido atendidos y les reitera que plazo establecido para la terminacin de las obras es el 30 de junio de 2009 (folios 216 y 217 anexo 51). Es decir, que segn el informe de la empresa interventora, las obras deban estar culminadas para el mes de julio de 2009, y sin embargo, segn se dej anotado en los formatos de informe de interventora del Ministerio, al mes de agosto, todava presentaban un porcentaje de ejecucin del 64%, sin que el IICA emprendiera
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acciones efectivas y oportunas, para resolver dicha problemtica, ni el Ministerio haya advertido ese incumplimiento. Conforme a lo expuesto en el presente auto y con base en las pruebas que obran en el expediente, la posible falta es calificada provisionalmente como GRAVE, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 43 de la ley 734 de 2002, en concordancia con el 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en razn a que el disciplinado en su condicin de integrante del Comit Interventor del convenio 055/08 y 03 de 2007, no cumpli debidamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo de los convenios, que le fueron asignadas en los manuales de interventora del Ministerio y los convenios mismos. En relacin con el grado de culpabilidad, se considera que el implicado actu a titulo de CULPA GRAVISIMA, por desatencin elemental, las pruebas descritas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan vigilado, controlado, verificado y revisado, rendido concepto, realizado auditorias documentales y en campo, almacenado y custodiado documentos y supervisado todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo de los convenios, que los manuales de interventoria y los convenios les exiga cumplir, pues solo se limitaron a plasmar en los formatos de interventoria parte del contenido de los informes rendidos por el IICA sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los mismos; circunstancias que conllev a que las irregularidades que se presentaron en proyectos que presentaban atrasos, continuaran en esa mima situacin, y a que no se llevara a cabo la liquidacin del primer convenio celebrado en el marco del programa AIS. Es as que el disciplinado, en su condicin de integrante del Comit interventor del convenio 03 de 2007 y 055 de 2008, presuntamente incumpli sin justificacin alguna, los deberes emanados de Constitucin y la las funciones asignadas en los Manuales de Interventora adoptados por el MADR y las funciones asignadas en el convenio a dicho rgano, con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado. 4.8.2.2. Pruebas de descargos. Documentales 1. Copia de cuatro (4) Informes de avance del Convenio 055 de 2008 "Desarrollo, Implementacin y Ejecucin de la Convocatoria Pblica de Proyectos de Riego y Drenaje del Programa Agro Ingreso Seguro en lo relacionado con Financiamiento de Sistemas de Riego y Divulgacin", dirigidos al Coordinador del Programa Agro Ingreso Seguro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con copia a los Interventores.

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1.1. Sptimo informe de avance de fecha 6 de marzo 7 de 2009 con corte al 25 de febrero de 2009. (Anexo 5. 32 folios) 1.2. Octavo informe de avance de fecha 1 de julio de 2009 con corte al 25 de abril de 2009. (Anexo 6. 58 folios) 1.3. Noveno informe de avance de fecha 6 de julio de 2009 con corte al 25 de junio de 2009. (Anexo 7. 30 folios) 1.4. Dcimo informe de avance de fecha 1 de 7 septiembre de 2009 con corte al 2 de agosto de 2009. (Anexo 8. 75 folios) 2. Copia de Actas 10, 11, 12 y 13 del Comit Interventor del convenio 003 de 2007 de fechas 13 de mayo de 2009, 11 de junio de 2009, 29 de julio de 2009 y 5 de octubre de 2009 respectivamente. (Anexo 1. 7 folios) 3. Oficios del Comit Interventor del Convenio 003 de 2007 dirigidos al IICA para solicitud de informacin. (Anexo 2. 5 folios) 3.1. Copia de Oficio No. 20092300214471 de 18 de noviembre de 2009 firmados por los interventores del Convenio 003 dirigido a Daniel Montoya como Coordinador de la Unidad Ejecutora IICA - AIS. 3.2. Copia de Oficio No. 20092300209541 de 10 de noviembre de 2009 firmado por JUAN/ DAVID CASTAO en calidad de interventor tcnico del Convenio 003 dirigido a Daniel Montoya como Coordinador de la Unidad Ejecutora IICA -AIS. 3.3. Copia de Oficio No. 20092300196891 de 21 / de octubre de 2009 firmados por los interventores del Convenio 003 dirigido a Daniel Montoya como Coordinador de la Unidad Ejecutora IICA - AIS. 2.4. As mismo, solicito tener en cuenta para este cargo los aportes y solicitudes documentales incluidas en la solicitud probatoria del primer cargo. Testimoniales 1.- Jaime Alberto Vargas folio 9314 cuaderno 29 2.- Juan Sebastian Diaz, folio 7817 cuaderno 26 3.- Maria Jimena Galeano. Folio 7829 cuaderno 26

4.8.2.3 Anlisis de los Descargos, pruebas y alegatos de conclusin En su escrito de descargos, el apoderado seal que la Procuradura desestim en el pliego de cargos, el hecho de que Juan David Castao comenz a ejercer el cargo de Director de Desarrollo Rural y a conformar por ende el respectivo comit interventor, cuando el plazo del convenio ya haba terminado -esto es el 31 de diciembre de 2008- y ya se haba vencido el termino dispuesto por el convenio para su liquidacin; circunstancia ante la cual proceda la liquidacin unilateral del convenio, que no era competencia del comit interventor; aade, que con posterioridad a los cuatro meses dispuestos para la liquidacin, el comit no tena deberes especficos, pero que no obstante por indicacin de una asesora jurdica del Ministerio, y teniendo en cuenta que era el Ministerio y no el comit quien poda realizar la liquidacin, continuo procurando obtener del IICA la informacin pertinente para la liquidacin.

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En cuanto al convenio 055/08 reitera al igual que en primer cargo imputado a su defendido, que para de demostrar un comportamiento omisivo reprochable a titulo de falta debe demostrarse la existencia alternativa de una conducta exigible al servidor; que teniendo en cuenta que el IICA se encontraba cumpliendo con sus obligaciones y que la supervisin de proyectos vena siendo avalada por la interventora, lo importante era que las obras se realizaran adecuadamente, as para ello se requirieran modificaciones o prrrogas, por lo cual no le era atribuible a su prohijado un comportamiento omisivo. En su escrito de descargos, nuevamente se refiere a cada uno de los convenios manifestando: Sobre el Convenio 03 de 2007.

Solicitud de orientacin. No es posible imputar la violacin del deber del seor JUAN DAVID CASTAO, pues la obligacin para la liquidacin del contrato, conforme al Manual de Interventora y el Convenio deba efectuarse en los cuatro (4) meses siguiente a su terminacin, es decir en los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2009, pero el implicado solo tom posesin del cargo en el Comit Interventor a partir de 1 de mayo del mismo ao. Conforme a la declaracin de la Dra. Mara Jimena Galeano, vencida la fecha de liquidacin bilateral, el Comit Interventor perda competencia funcional, pues de all en adelante proceda la liquidacin unilateral en cabeza del ordenador del gasto y a travs de la Oficina Jurdica, recomendando la Dra. Galeano que siguiera recopilando informacin para la liquidacin bilateral, acudiendo a una apreciacin jurisprudencial sobre que era viable mientras no se vencieran los trminos de caducidad de la accin contractual, fijada en dos (2) aos, prueba de que continu con una asesora jurdica, as no fuera formal. Con respecto a las reuniones del Comit Interventor. Afirma el defensor que el implicado, como consta en Acta N 10 del Comit Interventor del 11 de mayo solicit el Informe Final para la liquidacin del convenio, el cual fue, en versin preliminar, enviado por el IICA el 18 de mayo de 2009. El estudio solo se inicio el 11 de junio, como consta en Acta N 11, en razn a que el informe preliminar inicialmente fue enviado a la Unidad Coordinadora del programa AIS en el Ministerio. Con un plazo para la dicha revisin de un (1) mes, que fue cumplido. Basa su argumentacin en lo siguientes pronunciamientos: Consejo de Estado: 1) Seccin Tercera, CP Ricardo Hoyos Duque, expediente 14.384, de 16 de agosto de 2001, 2) Sala de Consulta y Servicio Civil, CP Flavio Rodrguez Arce, Rad. 1365, de octubre 31 de 2001, 3) Seccin Tercera, CP Carlos Betancur Jaramillo, Rad. 11.759, de marzo 30 de 1996, 4) Seccin Tercera, CP Mara Elena Giraldo Gmez, Rad. 12.723 de 22 de junio de 2000, 5) Seccin Tercera, CP Ricardo Hoyos Duque, rad. 13.682, de febrero 22 de 2001, entre otras. Adems, as lo
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expone el ilustre tratadista y hoy consejero de Estado Jaime Orlando Santofimio Gamboa, en su Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Pgina 391. Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2004. En la reunin del Comit Interventor del 29 de julio de 2009, segn el acta # 12, se determin que el informe preliminar presentado no reuna los requisitos necesarios para adelantar la liquidacin, concret las acciones pendientes y dispuso comunicar al IICA estas cuestiones para que completara el informe final. Juan David Castao instruy al seor Juan Sebastin Daz, funcionario de la Direccin de Desarrollo Rural del Ministerio, para gestionar que se completara la informacin, hecho que consta en las declaraciones del mismo seor Diaz, de Mara Jimena Galeano y, principalmente de Daniel Montoya, director de la Unidad Ejecutora de los convenios en el IICA. En reunin del 5 de octubre de 2009, como consta en acta N 13 se acord fijar fecha para la entrega de documentos para efectos de la liquidacin. El IICA con oficio del 21 de octubre, program la entrega para el 27 de octubre del mismo ao, pero solo se llev a cabo el 29 de octubre, fijando el IICA una nueva fecha de entrega de documentacin para el 4 de noviembre de 2009. El 10 de noviembre se requiere al IICA para el aporte de la documentacin, la cual es recibida el mismo da, pero incompleta, por lo que se hace un cuadro de ruta para facilitar la entrega y se fijan diez (10) das calendario para ello. Esta relacin demuestran la actividad desplegada por el seor JUAN DAVID CASTAO, las cuales estn probadas en el proceso. Tampoco hay inoportunidad, pues al momento en que se posesion el implicado estaban los trminos vencidos y de all en adelante no hay trminos normativos, acudiendo a la razonabilidad y proporcionalidad, por lo que tampoco se puede hablar de que se actu irrazonablemente lento, entre otras cosas, por la enorme carga propia de los servidores pblicos. La defensa argumenta la inexistencia de ilicitud sustancial, por las siguientes causas: No existe en norma alguna, legal, administrativa o contractual que disponga el deber concreto del Comit Interventor de intervenir en la liquidacin del Convenio despus de los 4 meses dispuestos para dichos efectos. No hay violacin del numeral 1, artculo 34 de la Ley 734 de 2002. Las actividades desplegadas por JUAN DAVID CASTAO se realizaron en consideracin de responsabilidad como servidor pblico, procurando la efectividad de la administracin pblica y por esa va consultando los intereses del bien comn. No hay violacin del numeral 15, artculo 34 de la Ley 734 de 2002.

En consecuencia, tampoco es viable la aplicacin de una conducta omisiva.

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3. Calificacin de la falta como gravsima por desatencin elemental. No es posible imputar la falta gravsima por desatencin elemental en razn a que la misma se fundamenta en una conducta omisiva y por lo descrito en este punto por la defensa, aprecia esta que hubo una conducta activa y de colaboracin externa e interna para lograr la liquidacin. Tampoco es viable calificarla como grave pues se preocup e interes en actuar adecuadamente frente a esta liquidacin en particular, para lo cual se inform de los detalles jurdicos pertinentes y sigui al pie de la letra las recomendaciones que le dio una persona de toda su confianza, que tena una incuestionable experiencia y conocimientos en el manejo especfico de la situacin que se le estaba presentando. No puede ceirse la imputacin al resultado, pues estos se dieron porque el IICA no complet diligentemente los documentos requeridos para la liquidacin. 4. Calificacin de la falta como grave Para llegar a esta calificacin se debe analizar una serie de criterios que no se cumplen por: Grado de culpabilidad. No es posible graduar este criterio porque no hay falta disciplinaria. Grado de perturbacin del servicio. El convenio logr su objeto y solo restaba la liquidacin del mismo, que es simplemente un corte de cuentas entre las partes. o Sobre el Convenio 055 de 2008 La defensa afirma que los cargos se circunscriben a omisiones en el marco del convenio 055 de 2008, frente a los proyectos ubicados en el departamento del Cesar. Al respecto dice que: Efectivamente, los proyectos presentaban bajo porcentaje de ejecucin frente a los otros proyectos desarrollados en el pas. No se puede hablar de atrasos considerables, en el entendido que los acuerdos de financiacin no estuvieron vencidos, y se hicieron las prorrogas justificadas en cuestiones tcnicas, avalados por la interventora, como puede constatarse en la declaracin del Ingeniero Jaime Vargas Rey, representante legal de Hydros Colombia, firma interventora de los respectivos acuerdos de financiacin del Departamento del Cesar. Aspectos como la lluvia en el departamento del Cesar estn corroborados en los testimonios de Soraya Liliana Pardo y de Daniel Montoya, director de la Unidad Ejecutora del IICA, este ltimo adems se refiere a la falta de

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disponibilidad de tuberas y la disponibilidad de suministros en zonas apartadas. Sobre los atrasos en los proyectos al inicio de la ejecucin del proyecto, advirtiendo la defensa que estos se iniciaron en el 2008 y para dichas fechas an no cumpla funciones Juan David Castao. No hubo vencimiento de los plazos de ejecucin de las obras, sin que estas se ejecutaran, pues se hicieron los trmites oportunos para la modificacin de los plazos, con el aval de la interventora.

El IICA estaba atendiendo la situacin segn las disposiciones normativas pertinentes y las directrices generales del comit administrativo del convenio, plasmadas en los manuales de contratacin y de interventora aplicables a los acuerdos celebrados por el IICA en ejecucin del convenio, como consta en la documentacin aportada en descargos, por lo que era innecesario e inoficioso que el Comit Administrativo expidiera directrices concretas. Ahora, dice la defensa que no basta con demostrar que hubo una omisin, sino que debe precisarse porqu esta afect el buen funcionamiento del Estado, acude a la sentencia C-948 de 2002 para sustentar la inexistencia de la infraccin sustancial del deber. Calificacin de la falta como gravsima.

Argumenta la defensa que no procede la calificacin de la falta como gravsima por desatencin elemental, por la ausencia de directriz o recomendacin, pues no fue por descuido total, como se sugiere, sino por confianza y reconocimiento a la actuacin de los dems actores involucrados en la situacin. En reunin del 4 de mayo de 2009, se plate la situacin del rezago de los proyectos del Cesar y que esta fue abordada y superada sin mayor problema, pues se saba de las dificultades tcnicas y climticas que se haban presentado, aunque se dispuso un seguimiento por intermedio de la Unidad Coordinadora. Por otra parte, resalta la defensa el hecho que el seguimiento directo, concomitante y semanal estaba asignado a la Unidad Coordinadora de AIS y no al Comit Interventor, que nicamente tena un control posterior y verificacin documental de informes, sin perjuicio de los otros mecanismos de control y vigilancia dispuestos para los mismos efectos. Los miembros de la Unidad eran supervisores del Ministerio y no del IICA, as aparezcan contratados a travs de esta ltima entidad, hecho que se deduce de las declaraciones de Soraya Liliana Pardo y Daniel Montoya. Calificacin de la falta como grave.

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En este caso tampoco se cumplen los criterios para lograr la calificacin de la falta como grave: Grado de culpabilidad. No existi desatencin elemental pues la labor de supervisin del Comit era posterior y documental y era la Unidad Coordinadora de AIS la que haca el seguimiento directo. Adems que el IICA estaba cumpliendo sus deberes contractuales y no haba lugar a directrices y recomendaciones. El servicio pblico no se vio perturbado. Las acciones que eran exigibles en nada hubieran modificado la situacin que se estaba presentando.

4.8.2.4. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO. La interventora y/o Supervisin tiene como propsito hacerle seguimiento y control a la accin del contratista, para verificar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como es el caso de las especificaciones tcnicas contratadas, supervisar la ejecucin del objeto establecido en cada uno de los contratos y teniendo en cuenta los recursos asignados al contrato. La Interventora o Supervisin implica imparcialidad, por lo que bien en la interpretacin del contrato y en la toma de decisiones la Interventora o Supervisin debe cumplir con los objetivos de su funcin, como son verificar, controlar, prevenir y exigir. Verificar mediante el control de la ejecucin del contrato para poder establecer su situacin y nivel de cumplimiento; lo que se definir con la aplicacin de correctivos, la exigencia del cumplimiento de lo contratado, la solucin de los problemas y la absolucin de dudas. Con una buena labor de inspeccin, asesora, comprobacin y evaluacin, se logra controlar si la ejecucin del contrato se ajusta a su objeto, conforme con las especificaciones tcnicas, las actividades presupustales, administrativas, legales establecidas y dentro del plazo de ejecucin. Ms que sancionar el incumplimiento de las obligaciones, est la de advertir y proponer correctivos frente a las situaciones o conceptos desacertados, impidiendo que se descarre el objeto del contrato o convenio. No obstante si durante el avance de la relacin contractual no se est cumpliendo con las clusulas establecidas en el contrato y en los trminos de la oferta del contratista, la supervisin adquiere la obligacin de informar y exigir a las partes el debido cumplimiento de los trminos y condiciones contractuales y las garantas constituidas para dicho fin, sin desconocer los lmites de sus atribuciones, y sin invadir los espacios de autonoma que tienen los contratistas.

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El objeto de la interventora fue establecido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los siguientes trminos: 598 En cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, el Ministerio debe adelantar el seguimiento, control y vigilancia sobre los bienes, servicios y obras que contrate con particulares, con otras entidades pblicas, con organismos internacionales, entre otros, para cumplir con las finalidades que se propone, de conformidad con los trminos, las condiciones, las especificaciones y dems especificidades pactadas en los Pliegos de Condiciones o Estudios y Documentos Previos, en la propuesta tcnica y econmica y en el clausulado del contrato, en trminos de calidad, de cantidad, de precio y de plazo, para lo cual se debe designar uno o ms interventores como responsables de esta accin. De igual manera, en el alcance de la interventoria se indica que contempla las reas tcnicas y financieras del contrato o convenio objeto de interventora, el cual inicia automticamente termine la legalizacin del respectivo contrato o convenio, y solo concluyen con el acto de liquidacin del mismo599 . En cuanto a su alcance se indica que Este documento es de obligatoria consulta y aplicacin para ejecutar las interventoras a los contratos y convenios del MADR y esta inmerso en las definiciones y alcances de la funcin pblica, la funcin administrativa, los deberes, los derechos y las responsabilidades, entre otras, que consagran tanto la constitucin poltica como las leyes, las normas y dems reglamentos especficos , considerndolas como un todo concordante, que se armoniza y complementa con el ordenamiento jurdico que orienta la actividad contractual. En ese orden de ideas, se regula dicha actividad bajo la consideracin que ningn contrato poda iniciar su ejecucin, sin la designacin y actuacin del interventor, quien dice-: tendr bajo su responsabilidad la vigilancia y seguimiento sistemtico del cumplimiento cabal de todas y cada una de las obligaciones pactadas, con sujecin a las disposiciones legales vigentes que rigen la actividad contractual y las actuaciones administrativas (resaltado del texto). Es claro entonces, que la interventora se instituye como una herramienta para garantizar el cumplimiento del contrato, logrando que pueda corregirse oportunamente aquellas circunstancias o hechos que originen su incumplimiento o el desconocimiento de las obligaciones pactadas, con miras a asegurar la finalidad perseguida. En tal sentido, comprende tanto los aspectos tcnicos, administrativos, econmicos y financieros, entendidos como una labor integral Al estar prevista como una actividad que lleva implcita la responsabilidad de vigilancia y seguimiento al cumplimiento de las obligaciones pactadas, en ella se comprende no solo las actuaciones del comit interventor como tal, sino tambin
598

C.p. 5. Fl. 1150 vuelto, pgina 10 del manual de interventora versin 2008. De manera similar fue contemplado en el manual de interventora versin 2006, Pgina 9, Fl. 81 del c.a. 2.
599

Alcance de la interventoria. Folio 1150 cuaderno 5.


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las actuaciones del comit administrativo del convenio; funcin que deba ser desarrollada de manera integral, tal y como se contempl en el Manual de interventora implementado por el Ministerio. Atendiendo el objeto contratado, el disciplinado, designado por el propio convenio como uno de los integrantes del comit interventor, tena entonces la obligacin de tomar las medidas y acciones necesarias para llevar a cabo el seguimiento y evaluacin del convenio, y orientar la correcta y adecuada ejecucin del mismo, entre cuyas actividades como se indic, estaba el hacerle seguimiento al desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de riego y drenaje y llevar a cabo la elaboracin del acta de liquidacin. Con base en lo expuesto se analizara cada uno de los convenios en los cuales se le endilg responsabilidad. En relacin con el convenio 03 de 2007:

Como primera medida es preciso resaltar que contrario a lo que afirma la defensa con respecto a las consideraciones efectuadas por el despacho en el pliego de cargos, no es cierto que no se considerara el hecho de que Juan David Castao, entrara a ejercer sus funciones como miembro del comit interventor, con posterioridad al vencimiento del trmino dispuesto para la liquidacin del convenio, ello, debido a que en su oportunidad este Despacho manifest que a pesar de que la mora en el trmino previsto para la liquidacin del Convenio no resultaba atribuible al implicado, porque su ingreso a la entidad se produjo con posterioridad al vencimiento de dicho trmino, las actuaciones que le siguieron si lo eran, en la medida, en que como integrante del comit interventor no formul por escrito y de manera oportuna los requerimientos al IICA para que se allanara al cumplimiento de sus obligaciones, de tal manera que solamente se le cuestionaron comportamientos posteriores a ese hecho. En efecto, en dicha oportunidad se seal que el informe final de ejecucin, para poder llevar a cabo la elaboracin y trmite de la liquidacin no era claro, como se dej constancia en una de sus actas, y en consecuencia el comit interventor, en Acta de 29 de junio de 2009, obrante a folio 127 del anexo 2-, toma la decisin de ampliar el plazo de la misma. En ella se seal El comit decide que el informe preliminar ser analizado y en un mes se tomaran las decisiones con respecto a la liquidacin del convenio. Igualmente decide que aunque la ley y el convenio establece un plazo de cuatro (4) meses para su liquidacin, se considera que dada la complejidad del mismo y las obligaciones del IICA de hacer entrega de la documentacin soporte de la ejecucin de los recursos del convenio, la liquidacin se realizar de comn acuerdo en un plazo prudencial que en ningn momento podr superar los dos (2) aos que la Ley establece. Es decir que la liquidacin del convenio, contrario a lo que afirma la defensa, si fue una decisin tomada por el comit administrativo, pues as se dej expresamente consignado en la citada Acta, sin que obre prueba en contrario. Por otra parte,
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tampoco resultan de recibo las afirmaciones del apoderado, quien en procura de exculpar las actuaciones del disciplinado, afirm que pasado los cuatro meses establecidos para la liquidacin del convenio, el comit interventor ya no tena deberes especficos, dando a entender que las actuaciones que se llevaron a cabo con posterioridad, no encajaban dentro de los deberes del implicado; ello, en razn a que si bien es cierto que el trmino previsto para la liquidacin del convenio haba transcurrido, esa circunstancia en manera alguna implicaba la desaparicin del comit interventor, pues dicha figura estaba instituida como una herramienta para garantizar las metas contractuales y el cumplimiento de las obligaciones del contratista, cuyo alcance iba desde la legalizacin del contrato hasta cuando se concluyera el acto de liquidacin, como claramente lo seala el Manual de interventora adoptado por el Ministerio. En ese entendido, el comit interventor, subsiste, hasta tanto no se culmine con todas y cada una de las obligaciones establecidas el propio convenio como en el manual de interventora del Ministerio, en donde se la liquidacin es el acto ltimo y final; lo que significa, que la funcin de la interventora como tal as como los rganos que la conforman contina hasta tanto no se concluya el respectivo negocio jurdico. De otra parte, es preciso resaltar que si bien el acta de liquidacin del convenio 03 de 2007 deba ser firmada por el Secretario General del Ministerio, esta es una funcin distinta a la de elaboracin y tramitacin del acta correspondiente, la cual se encontraba en cabeza del comit interventor, y por ende del disciplinado. Se tiene entonces que una de las obligaciones del Dr. JUAN DAVID CASTAO ALZATE como miembro del comit interventor del convenio 03 de 2007 era elaborar el acta de liquidacin del convenio y otorgarle su visto bueno antes de la firma de las partes; obligacin que no se llev acabo con la mayor diligencia, ya que el trmino inicialmente pactado y luego de su incumplimiento, el que se repiteno era atribuible al implicado- , por decisin del comit interventor, se prolong a un tiempo prudencial, siempre que no sobrepasara los dos aos, es decir, que dicho lapso quedo al arbitrio de las partes siempre el que si bien no deba sobrepasar el lmite fijado las actuaciones durante dicho lapso fueron pocas; pues el IICA a pesar de las advertencias continuo incumpliendo sus obligaciones, al punto que valga la pena sealar, hasta el primer trimestre del presente ao, no se haba realizado an la correspondiente liquidacin del convenio. En este caso, si bien es cierto que el comit interventor se tomo un tiempo para analizar la informacin suministrada por el IICA para llevar a cabo la elaboracin del acta de liquidacin, y dio la orden para que se le comunicara el envo del informe final, no existe dentro del expediente constancia de las actuaciones llevadas a cabo para hacer cumplir dicha orden. Es decir, no se evidencia una actuacin tendiente a llevar a cabo las obligaciones expresamente consignadas en el manual de interventoria, lo cual se constat a travs de las visitas e inspecciones a los documentos obrantes en las carpetas contentivas del

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convenio en la ofician jurdica del MADR. 600, en donde se dej constancia de no haberse hallado oficios, directrices o instrucciones impartidas por al IICA. Al respecto, valga la pena sealar, que dentro de las prohibiciones y limitaciones de la interventora estaba impartir recomendaciones, instrucciones u observaciones verbales al contratista ( Dice el Manual, todas, sin excepcin, debern constar por escrito), por lo cual, cualquier instruccin telefnica o verbal hecha en ese sentido, adems de estar prohibida, no demuestra la actividad desplegada para el cumplimiento de deberes y funciones a cargo. Finalmente, hay que tener en cuenta que la liquidacin del contrato tiene como propsito hacer el ajuste final de cuentas revisiones y reconocimientos a que haya lugar para finiquitar el negocio contractual, mediante el reconocimiento de saldos a favor de alguna de las partes para declarar a paz y salvo el contrato. Con la liquidacin del contrato, el crculo negocial queda terminado y cerrado definitivamente en lo que atae al cumplimiento de las obligaciones que se derivan del mismo para las partes, lo que implica la extincin definitiva del vnculo contractual, la certeza acerca del pasado y futuro del contrato, por lo cual, los servidores pblicos que intervienen en cualquiera de las etapas del contrato, estn en la obligacin de cumplir con los deberes y funciones que del mismo se deriven. A pesar de su importancia, la figura de la liquidacin contractual, es desatendida por la mayora de los entes estatales. La liquidacin es el fin ltimo de lo que en principio fue un acuerdo de voluntades, para llevar a cabo un negocio jurdico en beneficio de las partes. Esta culminacin puede ser con un acuerdo o un acto administrativo, implicando de esta manera un proceso de discusin, de conversaciones y anlisis. La liquidacin de mutuo acuerdo suscrita por las partes constituye un acto de autonoma privada de aquellas, que le da firmeza o definicin a las prestaciones mutuas entre s, de tal suerte que constituye definicin de sus crditos y deudas recprocas no susceptibles de enjuiciarse ante el rgano jurisdiccional, como no sea que se acredite algn vicio del consentimiento que conduzca a la invalidacin de la misma, tales como: error, fuerza o dolo. Es as como el captulo II constitucional "De la funcin pblica", se dedica a enunciar las responsabilidades, el desempeo de esta funcin, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades para ejercer cargos pblicos; todo esto con relacin al buen servicio y definitivamente para establecer los parmetros por medio de los cuales los empleados estatales deben cumplir con sus funciones, estndoles vedado alegar el desconocimiento de las mismas. As se inicia un largo camino que nos llevar al conocimiento profundo de la contratacin estatal, para el caso que nos ocupa la culminacin del contrato y consecuencialmente su liquidacin. El estatuto de contratacin estatal contenido en la Ley 80 de 1993 ser nuestra continua gua ya que debemos estrictamente seguir los lineamientos prescritos en sus preceptos, en especial en su artculo 61 faculta a la administracin para proceder a efectuar la liquidacin directa o

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Folios 11161 sstes. Cuaderno 35


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unilateralmente, cuando el contratista no se presenta a firmar la liquidacin bilateral. El proceso de contratacin estatal desde su inicio hasta su culminacin, debe regirse por los principios legales normados en la Ley 80 de 1993, la cual tiene por objeto disponer las reglas adems de los principios que rigen los contratos de las Entidades Estatales, como tal, de all que la igualdad contractual es uno de los principales principios que se aplican para poder liquidar los contratos llegando preferiblemente a un acuerdo justo y acomodado a la ley. El artculo 75 de la precitada Ley, atribuye a la jurisdiccin administrativa la competencia para conocer sobre las controversias contractuales. La mencionada norma procura crear entre las partes contratantes un ambiente de equilibrio e igualdad que si bien no alcanza los niveles que son usuales en el derecho privado, si se acerca mucho ms a estos parmetros que aquellos que caracterizaron en el pasado la relacin entre el contratante y el contratista pblico, tradicionalmente marcada por el elemento de la desigualdad. En este sentido la legislacin amonesta a los servidores pblicos que no cumplan con la finalidad de la contratacin estatal, buscando el inters general en un buen servicio para todos los conciudadanos.601 En relacin con el convenio 055 de 2008.

El citado convenio en su Clusula dcima tercera prev: COMIT INTERVENTOR. La interventora tcnica y financiera del Convenio, estar en cabeza de un comit interventor integrado por el Director de Desarrollo Rural de EL MINISTERIO o su delegado quien ejercer la interventora tcnica y por el Director de Planeamiento y Seguimiento Presupuestal de EL MINISTERIO o su delegado quien ejercer la interventora financiera. En todo caso el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podr integrar un comit consultivo para que asesore al Comit Interventor en todos los aspectos relacionados con el presente Convenio. Clusula dcima cuarta: FUNCIONES DEL COMIT INTERVENTOR. El comit interventor del convenio ejercer las siguientes funciones:

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BETANCUR JARAMILLO, CARLOS: CP El acto de caducidad y el de liquidacin no son un acto complejo. C.E. Seccin. Tercera. Auto 11759, mayo de 30 1996. BETANCOURT JARAMILLO, CARLOS: CP Contratacin Administrativa Liquidacin del contrato C.E. Seccin Tercera. Sentencia mayo 11de 1990. Expediente 5335. BOHRQUEZ BOTERO LUIS FERNANDO y BOHRQUEZ BOTERO JORGE IVN: Diccionario Jurdico Colombiano con enfoque en la Legislacin Nacional, Editorial Jurdica

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1) Vigilar el estricto cumplimiento de las obligaciones en cabeza del IICA, derivadas del presente convenio; 2) Ejercer un control posterior con respecto a la gestin y correcta destinacin de los recursos del Convenio; 3) Verificar y revisar los informes rendidos por el IICA en relacin con el Desarrollo del Convenio; 4) Rendir concepto previo en relacin con las modificaciones al Plan Operativo, as como la ampliacin al plazo y el monto del convenio. 5) Almacenar, custodiar y mantener las memorias, archivos y, en general, todos los documentos que se produzcan durante la ejecucin del convenio; 6) Realizar auditorias documentales y en campo, cuando as lo consideren necesario, para verificar la forma en que se estn desarrollando las actividades propias del Convenio; 7) Aprobar previamente a la firma de las partes el acta de liquidacin del convenio; 8) supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y el desarrollo del presente convenio. La interventora a que se refiere esta clusula ser ejercida por el comit interventor, sin perjuicio del control y la vigilancia interna que con respecto al adecuado desarrollo de las actividades, la apropiada destinacin de los recursos y la correcta ejecucin del presente Convenio, debern ser ejercidas por las diferentes instancias de EL IICA. 9) Las dems previstas en el Manual de Interventora del Ministerio. Este Despacho reitera lo dicho en el pliego de cargos, en el sentido de sealar que segn se desprende de los formatos de interventora F04-MN-GJU-02 de abril de 2009, suscrito por el implicado, ste tuvo conocimiento de que los acuerdos de financiamiento correspondientes a los proyectos del Departamento del Cesar, presentaban un porcentaje de ejecucin del 15.83% en comparacin con los dems departamentos en los cuales se previ un 60 y hasta 80% de ejecucin y que no obstante tres meses despus, cuando las prrrogas concedidas para su culminacin estaban por expirarse, an continuaban con un porcentaje muy bajo, pues a esa fecha haban alcanzado tan solo el 25,26%, segn consta en el formato del acta de comit la misma fecha; As mismo, para el mes de agosto, el Departamento del Cesar segua presentando el porcentaje ms bajo, de ejecucin de los proyectos con un 64.6%; circunstancias que como se indic adems de ser conocida por el implicado, no fueron objeto de reproche. Bajo ese entendido, se confirma que el implicado en su calidad de integrante del comit interventor en el aspecto tcnico, no vigil ni supervis las actividades desarrolladas por el IICA, ni verific el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo de ste, dentro de las cuales se hallaba la el cumplimiento de los acuerdos de financiamiento, los cuales, segn se dej sealado de manera antecedente, para el caso de los proyectos del Cesar, presentaban notorios porcentajes de inejecucin, sin que se impartieran las directrices para asegurar su cumplimiento. Tambin ha quedado establecido como se seal en los respectivos cargos, y de conformidad con las pruebas obrantes al proceso, que el IICA autoriz prrrogas sucesivas a los acuerdos de financiamiento como consecuencia de las demoras en las que incurrieron los ejecutores; circunstancia ante la cual, el Comit interventor no hizo ningn reparo ni comentario, limitndose simplemente a consignar el porcentaje de avance en las actas respectivas, las que a su vez eran
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reportadas al comit administrativo del cual valga la redundancia tambin haca parte. Es decir, que tanto en su condicin de integrante de los dos comits, estuvo al tanto de esa circunstancia y n solicit ninguna explicacin sobre ese hecho. No puede negar el despacho que todos los proyectos contaban con una interventora contratada por el IICA; sin embargo esto no implicaba que el comit interventor se desentendiera por completo de las actividades que estaba llevando a cabo el IICA para la implementacin y puesta en marcha de la convocatoria de riego y drenaje, a travs de la cual se buscaba la asignacin de recursos, porque dentro de sus funciones tambin estaba 8. Supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio. (Resaltado fuera del texto). Quiere decir que si bien es cierto, que la ejecucin de los proyectos cont con la supervisin y vigilancia de la Interventora contratada por el IICA, en el caso de los proyectos revisados, ello no garantiz que su ejecucin se desarrollara dentro de los parmetros establecidos en los mismos, toda vez que el IICA, estando informado de los inconvenientes en su desarrollo, no hizo nada para remediarlo o evitarlo, ni el Ministerio de Agricultura, imparti las directrices correspondientes. De igual manera, el convenio es claro en sealarle al comit interventor que la interventora, deber realizarla sin perjuicio del control y vigilancia interna que con respecto al adecuado desarrollo de las actividades, la apropiada destinacin de los recursos y la correcta ejecucin del convenio deban ser ejercidas por las distintas instancias del IICA. Sobre el particular es claro el Testigo Jaime Alberto Vargas Rey, representante de Hydros, a quien se le pregunt602: Informe al Despacho porque no se tomaron las medidas previstas en los acuerdos de financiamiento en el evento de incumplimiento del ejecutor. CONTESTO: Nosotros como interventoria a travs de los diversos oficios manifestbamos el incumplimiento principalmente al cronograma de ejecucin de obras e inversiones ante el IICA, quien era el responsable segn lo estipulado en los acuerdos de financiamiento de proceder con las acciones legales pertinentes. La interventora en los informes semanales, mensuales y en los diversos oficios inform al IICA-Colombia y al ejecutor acerca de los incumplimientos que en dicho sentido se venan presentando. As las cosas, es claro que independientemente del control ejercido por el IICA, el Ministerio deba ejercer su propio control, para constatar las obligaciones del IICA. 4.8.2.5. DE LA TIPICIDAD El anlisis precedente, contrario a lo que considera la defensa, demuestra que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto se encuadra dentro de las normas indicadas como infringidas en el pliego de cargos, como lo son: artculo 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 9 del Manual de Interventoria versin 02 del 03 de septiembre de

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Folio 9314 a 9333 cuaderno 29.


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2008; clusula dcima primera pargrafo primero del convenio 03 de 2007, y clusulas 13 y 14 del convenio 055 El implicado como integrante del Comit interventor, de los aludidos convenios, tena el deber de revisar el avance en la ejecucin del convenio y la obligacin de vigilar el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, para lo cual, poda impartir las instrucciones sobre el direccionamiento de las actividades contratadas. No verific, la informacin contenida, en los informes del IICA no pidi explicacin, como es el caso del convenio 055 de 2008 de los motivos de atrasos que presentaban los proyectos del Cesar, lo que quiere decir, que incumpli con un deber que le impona su funcin de interventor. As mismo, no pidi la informacin concerniente para llevar a cabo la liquidacin del convenio 03 de 2007, ni estuvo al tanto de que el IICA la allegara de manera oportuna, pues en las actas de comit solamente se hace constar datos y solicitudes realizadas sin que obre ninguna actividad desplegada para llevarla a cabo. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que los deberes funcionales que el implicado deba cumplir en el desarrollo del convenios 055 de 2008 y 03 de 2007, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales y de la ley, estos deben cumplirse por el servidor pblico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se considera que el Disciplinado trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit interventor , no cumpli debidamente con sus funciones El comportamiento del disciplinado, adems de encuadrar en el tipo disciplinario, afect notablemente la transparencia e igualdad que deba primar en el ejercicio de la funcin pblica y concretamente en la actividad contractual del Estado, que el disciplinado deba salvaguardar como miembro del comit interventor, con su actitud ligera afect la buena imagen de la administracin pblica, y la credibilidad del programa Agro Ingreso Seguro. As entonces, el acusado JUAN DAVID CASTAO ALZATE incurri en falta disciplinaria, al afectar sin justificacin alguna el deber funcional, convirtindose su conducta en antijurdica, por contrariar el ordenamiento, al trasgredir las disposiciones anteriormente referidas.

4.8.2.6. De la naturaleza de la falta y su culpabilidad En cuanto a la calificacin de la falta, igualmente se mantendr como GRAVE, en razn a que el disciplinado en su condicin de integrante del Comit interventor del convenio 055/08, y 03 de 2007 no cumpli debidamente las funciones, de supervisin, seguimiento, vigilancia y control que le fueron asignadas al comit en los manuales de interventora del Ministerio y los convenios mismos, es decir, no

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vigil la correcta ejecucin del objeto contratado, y la funcin que pona fin al negocio jurdico como se explic anteriormente. Respecto al grado de culpabilidad, se variara su calificacin en razn a que el disciplinado actu inobservando el cuidado necesario que cualquier persona del comn pueda imprimir a sus actuaciones. Como se seal, a pesar de que los proyectos no cumplan con los requisitos establecidos en los trminos de referencia de la convocatoria, lo cual ocurri con anterioridad a su llegada al Ministerio, no hizo nada para que los proyectos en ejecucin, que venan en constantes prrrogas, fueran culminados en trmino, lo que a su vez hubiera evitado su paralizacin, como efectivamente ocurri en el mes de octubre de 2009, pues independientemente de que el propio Ministerio haya solicitado la suspensin de obras en esa fecha, dichos proyectos venan con un retrazo de casi mas de un ao. Tampoco pudo lograrse la liquidacin del convenio 03 de 2007, porque el IICA pese a las solicitudes del Ministerio no aportaba la informacin suficiente para elaborar el acta respectiva. En el presente caso es claro que la conducta del disciplinado no fue cometida bajo la modalidad de culpa gravsima, pues se ajust ms a un acto de negligencia y de descuido en el ejercicio que el cargo le impona. As las cosas, ineludible resulta efectuar una variacin en la calificacin jurdica provisional de manera directa, sin acudir al mecanismo consignado en el inciso final del artculo 165 del CDU. Sobre este tpico se tiene dicho por el Despacho del seor Procurador General de la Nacin603, apoyado en la jurisprudencia constitucional, que la degradacin de la calificacin de la falta formulada en el pliego de cargos, es procedente al momento del fallo, cuando refiere el juez constitucional que aqu se ponen de presente las atribuciones del operador disciplinario en cuanto a la admisin constitucional, legal, doctrinal y jurisprudencial de los tipos abiertos, que implica que el juez disciplinario debe contar, al nivel de la definicin normativa de la falta disciplinaria, con un margen de apreciacin ms amplio que el del juez penal, lo cual tiene, segn la Corte Constitucional, su correlato necesario de la existencia de un mayor margen de apreciacin para el fallador disciplinario al momento de efectuar la adecuacin tpica de una conducta a la definicin normativa de la falta a sancionar604 Ntese como tal facultad se tiene en el momento del fallo, esto es, el acto principal que pone fin a las instancias, aquel en el cual se resuelven todos los extremos de la litis, tal como ocurre en la oportunidad que nos ocupa.

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Fallo de nica instancia de noviembre 1 de 2005, radicacin nmero 001-120951 -05 Corte Constitucional, sentencia T-1093 de noviembre 4 de 2004, M.P. MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA.
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Se trata de una variacin menor de la calificacin jurdica provisional, que no implica acto especial previo, esto es, la utilizacin de la herramienta contenida en el inciso final del artculo 165 de la ley 734 de 2002. Y no necesita tal acto especial en tanto con el mismo se busca asegurar que no se sorprenda al procesado con una imputacin de mayor rigor o reproche, obviamente, siempre y cuando se mantenga el ncleo bsico de la imputacin. As lo ha entendido pacficamente la jurisprudencia penal a travs de su historia y acaba de ser recientemente reconocido por la Jurisprudencia Constitucional, al sealar que se respeta la estructura bsica del procedimiento cuando se vara la imputacin inicialmente realizada, no para agravar sino para atenuar, lo cual no contrara ni los fundamentos, ni la dinmica del derecho disciplinario: Carecera de sentido que formulada una imputacin dolosa, no haya lugar a su atenuacin a ttulo de culpa gravsima o incluso grave o leve pues la calificacin de la falta realizada en el pliego de cargos no puede reputarse definitiva605 La culpa por tanto ser considerada como GRAVE. Las pruebas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan hecho el seguimiento, la supervisin y la evaluacin, que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues para el caso de los retazos presentados en algunos de los proyectos del Cesar, ejecutados dentro de la convocatoria de riego y drenaje, no se pidieron explicaciones de los motivos y por lo mismos no se hizo ninguna consideracin sobre ese hecho. Y sobre el convenio 03 de 2007 no se estuvo al tanto de los requerimientos y cumplimiento de las obligaciones del IICA para efectos de elaborar el acta de liquidacin para la correspondiente firma de las partes. Quiere decir ello, que no bastaba con que el IICA, reportara los retrasos, sino que era necesario que se pidieran las explicaciones pertinentes para que posteriormente y se tomaran las medidas y acciones por parte del comit administrativo, en cuanto a exigir al IICA el cumplimiento de los acuerdos de financiamiento, bien fuere solicitando un mayor control y efectividad al cumplimiento de las obligaciones pactadas, o logrando que se hicieran efectivas las debidas garantas, ello aunado al hecho de que el disciplinado formaba igualmente parte de este ltimo comit.

4.9 EDELMIRA RIVERA QUINTERO. En su condicin de interventora delegada para el convenio 037 de 14 de enero de 2009 suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR y el IICA

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Corte Constitucional, sentencia SU-901 de septiembre 1 de 2005, M.P. JAIME CRDOBA TRIVIO.
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4.9.1. Cargo nico. 4.9.1.1. ANLISIS DE LOS CARGOS, DESCARGOS, PRUEBAS Y ALEGATOS DE CONCLUSION FRENTE AL CARGO IMPUTADO Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin y calificacin provisional de la falta. En su condicin de integrante del Comit Interventor, delegada por el doctor Mario Andrs Soto ngel, Director de Comercio y Financiamiento, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no realiz debida y oportunamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditoras documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio especial de cooperacin 037 de 2009, con miras a asegurar el cumplimiento del objeto contratado. Su comportamiento omisivo, permiti que parte del objeto contratado no se ejecutara, puesto que no vigil ni supervis las actividades desarrolladas por el IICA, ni verific el estricto cumplimiento del objeto contratado, lo que se evidencia en que los objetivos del Plan Operativo, especficamente el de divulgacin del programa, el cual representa ms de la mitad de la distribucin de los recursos, no se cumpliera, puesto que solo hasta el 30 de septiembre de 2009, se le inform al comit administrativo que tomara las acciones correspondientes, de tal manera que con la omisin en el cumplimiento de dichas funciones, contempladas en el numeral 9 de la versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008; asignadas a dicho comit en las clusulas 10 y 11 del convenio 037 y consecuentemente disposiciones del estatuto contractual, impidi que se cumpliera con la integridad del objeto contractual. Se consider que la disciplinada, frente al cargo formulado, trasgredi las disposiciones contempladas en el artculo 123 inciso 2 de la Constitucin Poltica; artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; numeral 9 del Manual de Interventora versin 02 del 03 de septiembre de 2008; clusulas 10 y 11 del convenio 037 de 2009. As mismo se considera que trasgredi la disposicin contenida en el artculo 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con las funciones contenidas en el Manual Especfico de Funciones y de competencias laborales para el cargo de Profesional Especializado cdigo 2028 grado 13 de la Direccin de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. As mismo se consider que la falta era de naturaleza grave, cometida a titulo de culpa gravsima por desatencin elemental. El Despacho estim en la decisin de cargos que la disciplinada trasgredi las normas ante citadas, por cuanto no vigil el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, no verific los informes rendidos por este en relacin con el desarrollo del convenio, no realiz auditoria documental y no
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supervis todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del mismo, sealadas en las clusulas 10 y 11 del convenio, en los numerales 9.2.1. y 9.2.3., del manual de interventora Versin 02 MN-GJU-02 del 03-09-2008, del Ministerio, y que le fueron asignadas por su jefe inmediato tal como consta en los artculos ya citados del convenio. Se hizo referencia al papel que cumple el comit interventor en ejecucin del convenio de Cooperacin 037 de 2009, con el fin de precisar la participacin y responsabilidad que la disciplinada tuvo en el mismo. La figura del Comit Interventor, se encuentra creada en el manual de Interventora del Ministerio, en el que se le asignan las funciones ya sealadas. La implicada, en su condicin de integrante del Comit interventor tena bajo su responsabilidad, la vigilancia, el control y seguimiento de la ejecucin del referido convenio, as como el deber de vigilar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, y la obligacin de vigilar el estricto cumplimiento de los cronogramas y plazos estipulados en el convenio. En virtud del convenio, el IICA se obligaba a continuar las actividades de socializacin y divulgacin del programa en todo el territorio nacional y a adelantar las contrataciones requeridas para ejecutar las diferentes actividades pactadas, en concordancia con el plan operativo del mismo. Dicho plan estableca como objetivos generales, la cooperacin cientfica y tecnolgica entre el Ministerio y el IICA, para impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa AIS, especialmente en lo relacionado con la integracin de la Unidad Coordinadora del programa, y la realizacin de las actividades de socializacin y divulgacin. En las Actas del comit interventor, se realiza una resea de las autorizaciones que el comit administrativo imparte al IICA para la contratacin de la cuarta fase de divulgacin del programa AIS, para la prestacin de servicios de call center y web hosting, para las contrataciones para integrar la Unidad Coordinadora del programa, as como del concepto previo para las modificaciones del plan operativo. En los formatos de informe de interventora tcnica F04-MN-GJU-02, se hace una descripcin del avance tcnico del convenio -que para el caso-, consisti en una sntesis de las contrataciones de consultores efectuadas por el IICA y del avance de la contratacin de la divulgacin que se realizara mediante licitacin pblica, la cual se dio inicio el 30 de enero de 2009, con la presentacin de 7 propuestas y se cerr el 24 de marzo de 2009; as como de la contratacin de la empresa SIGLO DATA LTDA, para realizar el monitoreo de los medios del programa. Se hace tambin una descripcin de los traslados de los rubros dentro del plan operativo, y del proceso de evaluacin de las propuestas presentadas en el proceso de licitacin.

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El comit evaluador de las propuestas recibidas dentro de la licitacin publica para la ejecucin de la cuarta fase del proceso de divulgacin y socializacin del programa Agro Ingreso Seguro- AIS, consider que las mismas no cumplan con los requisitos mnimos, dispuso el rechazo de las mismas y recomend declarar desierta la licitacin No. AIS-IICA-001-2009, recomendacin que fue acogida por el IICA, y mediante acto del 23 de julio de 2009, declar desierta la licitacin en referencia. El comit Interventor consider acertadas las decisiones del IICA frente a la declaratoria al proceso licitarlo no obstante lo cual, manifest su preocupacin en relacin con los trminos para hacer efectiva la divulgacin y socializacin del programa. En relacin con el tema de imprevistos, se indica que se contrat el diseo, programa e implementacin de la pgina web del programa y se adelantaron gestiones para el desarrollo de talleres sobre el apoyo metodolgico para la implementacin del incentivo a la asistencia tcnica IAT. En el informe del 30 de septiembre de 2009, el comit interventor indica que para lograr una mayor divulgacin y socializacin de las herramientas del programa, se particip en los eventos, encuentro de gobernadores, congreso extraordinario ANUC, Agroexpo 2009, Agropacfico 2009, y Feria de Bucaramanga, las cuales fueron autorizadas por el comit administrativo mediante actas 7 y 8 del 25 de junio y 12 de agosto de 2009. Se contrat igualmente la prestacin del servicio para la administracin y mantenimiento, diseo, programacin e implementacin de la pgina web del programa AIS, con la firma informacin de Negocios y Procesos INP, por valor de $10.440.000, la cual autoriz el comit administrativo mediante acta No. 8 del 12 de agosto de 2009. En cuanto a la licitacin pblica AIS-IICA 001-2009, seala que el informe presentado por el IICA incluye el acto de declaratoria de desierta de la licitacin, y recomienda al Comit Administrativo tomar las acciones correspondientes; es decir, que faltando tan solo tres meses para cumplirse el plazo de duracin del convenio, puso en conocimiento del comit administrativo, las novedades que se haban presentado en torno a la licitacin publica, adelantada para la divulgacin y socializacin y socializaron del programa AIS. Conforme a lo expuesto, se consider que la implicada, en su calidad de integrante del comit interventor en el aspecto tcnico, no vigil ni supervis las actividades desarrolladas por el IICA, hecho que se evidencia en que los objetivos del plan operativo, especficamente el de divulgacin del programa, el cual representaba ms de la mitad en la distribucin de los recursos, no se cumpliera; y tan solo hasta el 30 de septiembre de 2009, el comit interventor le inform al comit administrativo, que tomara las acciones correspondientes. El estatuto contractual, en su artculo 4 numeral 4, en referente a los derechos y deberes de las entidades en la consecucin de los fines de que trata el artculo anterior, seala: Adelantarn revisiones peridicas de las obras ejecutadas, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los
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contratistas, y promovern las acciones de responsabilidad contra estos y sus garantes cunado dichas condiciones no se cumplan. Las revisiones peridicas a que se refiere el presente numeral debern llevarse a cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el trmino de vigencia de las garantas. De acuerdo a lo anterior, se concluyo que los deberes funcionales que la implicada deba cumplir en el desarrollo del convenio 037 de 2009, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales y de la ley, estos deben cumplirse por el servidor publico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento de un deber funcional previstos en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden se consider que la disciplinada trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de integrante del Comit Interventor del convenio 037 de 2009, no cumpli eficazmente las funciones que le eran exigidas por la ley y los reglamentos internos manuales internos de interventora- adoptados por el Ministerio, aplicables por remisin expresa del respectivo convenio. 4.9.1.2. Pruebas de descargos En relacin con las pruebas documentales aportadas por la implicada, se tiene que dentro del expediente obra copia de: Las actas del comit interventor; Informes de interventora tcnica y financiera; Actas de la Direccin de Comercio y Financiamiento; declaratoria de desierta de la licitacin; del Manual de Interventora versin 02 MN-GJU-02; concepto de la licitacin de Surez Beltrn & Asociados; copia de algunos de los contratos de prestacin de servicios profesionales independientes suscritos por el IICA dentro del convenio 037 de 2009; cuentas de cobro de contratistas de la unidad coordinadora AIS; informe del comit evaluador de la licitacin AIS IICA 001-2009; contratos de la unidad coordinadora del AIS; correos electrnicos aportados por la seora Rivera con el fin de acreditar su actuacin como interventora; informe de call center606 El Despacho efectuar la valoracin del material probatorio aportado por la disciplinada en el anlisis de los descargos, de acuerdo a la pertinencia y conducencia de dichos elementos, en relacin con el cargo imputado a la disciplinada. As mismo, en el anlisis de los alegatos de conclusin, sern evaluadas las declaraciones de los seores JULIAN GMEZ y DANIEL MONTOYA. 4.9.1.3. Anlisis de los descargos, pruebas y alegatos de conclusin 4.9.1.3.1. Anlisis de los descargos Mediante auto de 27 de octubre de 2010 (folio 3596 cuaderno principal 14), se concedi a la implicada Edelmira Rivera una prrroga para presentar
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descargos, la cual se sustent alegando copia de la incapacidad medida N 1232100917, expedida por medicina prepagada CAFESALUD MP. En dicha oportunidad se indic que en aras de garantizar el derecho de defensa que le asista a la investigada, y dado que aun no contaba con apoderado judicial, sus descargos serian considerados. Manifest la disciplinada en los descargos que contrario a lo dicho por la Procuradura General de la Nacin, ejerci cabalmente sus funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio especial de cooperacin 037 de 2009, con miras a asegurar el cumplimiento del objeto contratado, pues dentro del mismo expediente obran pruebas suficientes que demuestran su actuacin como interventora, y al respecto hace una transcripcin de las funciones del comit interventor. La disciplinada EDELMIRA RIVERA QUINTERO relaciona las actas del comit interventor del 24 de febrero, 16 de marzo, 13 de abril, 8 de mayo, 1 de junio, 30 de octubre y 13 de noviembre de 2009, indicando que corresponden a actividades de vigilancia, control y seguimiento, efectuadas en su calidad de interventora del convenio 037 de 2009, aduciendo que su desarrollo fue diligente y cuidadoso, ya que estuvo guiada de acuerdo a lo establecido en el Manual de Interventora. De igual forma, la disciplinada relaciona los informes trimestrales de interventora los cuales segn su dicho, incluyen tanto el seguimiento a la ejecucin del convenio, y el seguimiento al plan operativo. Con relacin al acta del 24 de febrero de 2009, seala la disciplinada que actu con diligencia y en cumplimiento de lo establecido en el numeral 9.2.1 deI Manual de Interventora, especficamente en lo relacionado con la Documentacin del Contrato o Convenio y la iniciacin del mismo.607 Estima el Despacho que la mencionada acta relaciona lo sucedido en la reunin del comit interventor, en la cual se describe que se revisaron los documentos precontractuales y los trminos del convenio interadministrativo 037 de 2009608. En lo tocante al acta del 16 marzo de 2009, indica la implicada que con esta actuacin, se denota el cumplimiento del Numeral 9.2.3 del Manual de Interventora en relacin al seguimiento a la ejecucin del contrato.609

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Advierte el Despacho que en la mencionada acta se narra lo sucedido en la reunin del comit interventor, en la cual se describe el desembolso que deba hacerse a los diez (10) das de aprobacin de la garanta nica de cumplimiento, sealando como conclusin que se contrataron 12 personas de las cuales 7 eran consultores, 4 profesionales y 1 asistente. Frente al acta de Abril 13 de 2009 seala la seora Rivera que en su calidad de interventora verific el cumplimiento del informe presentado por EL EJECUTOR.610 Encuentra la Procuradura que en esta acta se indica que fue elaborado el informe de interventora tcnica y financiera y de seguimiento al plan operativo del convenio 037 de 2009, el cual seria enviado a la oficina de contabilidad del Ministerio. En cuanto al Acta N. 3 del Comit interventor, del 8 de Mayo de 2009, sostiene la disciplinada que en cumplimiento de lo establecido en el numeral 10 (x) del Numeral 9.2.3 del Manual de Interventora, en su calidad de interventora. Elabor el primer informe trimestral.611 Considera el Despacho que la mencionada acta, da cuenta de la elaboracin del informe de interventora correspondiente al primer trimestre de 2009, de acuerdo con el informe definitivo enviado por el IICA del convenio 037 de 2009 (cuaderno principal 17 folio 4430) Con el Acta N. 4 del Comit interventor de Junio 1 de 2009, indica la seora Rivera que en dicho documento se verifica el cumplimiento a lo establecido en el Numeral 1 del Numeral 9.2.3 del Manual de Interventora Encuentra la PGN que en la referida acta los miembros del comit interventor rindieron concepto previo en relacin con algunas modificaciones al Plan Operativo, particularmente en lo relacionado con la necesidad de trasladar $440.000.000 a los rubros 1 (unidad coordinadora del programa AIS) y 2.1 Divulgacin del Programa AIS. Seala la seora Rivera que la Procuradura no relaciona en el expediente, las actas No. 05 del 30 de octubre de 2009 y No. 06 del 13 de noviembre de 2009, cuyo contenido, de acuerdo con la implicada evidencia la vigilancia ejercida por el comit interventor, las recomendaciones y los conceptos previos rendidos al Comit Administrativo, en atencin sus funciones continuacin Encuentra el Despacho que El Acta N. 5 del 30 de octubre de 2009, tuvo por objeto la revisin a los movimientos de vinculacin, renuncia y pagos de los contratistas de la unidad coordinadora del programa AIS periodo enero octubre de 2009. Se describen los casos de los seores Isis Duran, Lina
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Mara Florez, Julin Alfredo Gmez, Luis Gildardo Ospina, Mara Andrea Cajigas, Jaime Hoyos, Ivette Cuellar, y Carlos Polo llegando a la conclusin que todas las novedades de los contratistas de la unidad coordinadora del programa AIS surgidas en el periodo antes descrito fueron autorizadas por el comit administrativo. As mismo la Procuradura pudo verificar el Acta N.6 del 13 de noviembre de 2009, que describe que el objeto de la reunin del comit interventor en dicha fecha fue la de rendir concepto previo en relacin con la conveniencia de efectuar una disminucin de los recursos del convenio 037 de 2009, realizar un movimiento del plan operativo, y recomendar al comit administrativo del convenio la realizacin de los ajustes correspondientes. Seala la mencionada acta:
Teniendo en cuenta que el estudio de conveniencia y oportunidad que dio origen a la apertura de la Licitacin Pblica N AlS-IICA-001-2009, seala que la necesidad del objeto a contratar deba desarrollarse dentro del ao 2009, y que el trmino de duracin del Convenio No. 037 de 2009 se extiende hasta el 31 de diciembre del mismo ao, el IICA Colombia ha recomendado abstenerse de contratar el objeto antes enunciado de acuerdo con las especificaciones descritas en el pliego de condiciones y destinar los recursos correspondientes para otros efectos. Con fundamento en lo anterior, es de conocimiento del Comit Administrativo del Convenio 037 de 2009, la realizacin de los ajustes correspondientes al rubro destinado a la divulgacin del programa, en consideracin a que en el presente ao no se va a realizar la contratacin en los trminos inicialmente previstos. As mismo, advierte el Comit la existencia de recursos sin comprometer en los rubros correspondientes a Unidad Coordinadora del Programa AIS, Lnea de Atencin y Call Center, e Imprevistos, que no sern ejecutados dentro de lo que resta del ao en curso, razn por la cual se considera necesario recomendar la realizacin de los ajustes correspondientes en dichos rubros, y por ende del rubro administracin y operacin IICA. [] En consecuencia, con fundamento en las consideraciones previas, y advertida la necesidad de ajustar el presupuesto del Programa Agro, Ingreso Seguro - AIS a los requerimientos actuales, el Comit Interventor rinde concepto positivo con respecto a una reduccin del valor del Convenio No. 037 de 2009, de los rubros Unidad Coordinador del Programa AIS, Divulgacin del Programa AIS, Lnea de atencin y Call Center, Administracin y operacin IICA, e imprevistos. Igualmente, se rinde 612 concepto positivo con respecto a un traslado al rubro Viticos. (Subraya fuera de texto) (sic)

Junto con las actas del comit interventor, la defensa refiere los informes trimestrales de interventora del 31 de marzo, 30 de junio y 30 de septiembre de 2009 , indicando que incluyen tanto el seguimiento a la ejecucin del convenio como la vigilancia al avance de cada uno de los rubros del plan operativo entre ellos la divulgacin del programa a travs de la licitacin pblica.

En lo relacionado con el primer informe de interventora del 31 de marzo de 2009, encuentra el Despacho que all se hace una descripcin del avance tcnico del convenio, que para el caso consisti en una sntesis de las contrataciones de consultores efectuadas por el IICA y del avance de la contratacin de la divulgacin que se realizara mediante licitacin pblica, de la
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Lnea Especial de Crdito, el inventivo a la Asistencia Tcnica - IAT-, el incentivo a la Capitalizacin Rural ICR- y Convocatoria Pblica de Riego y Drenaje, con el fin de posicionarlo y difundir la informacin especfica. Dicho proceso licitatorio inici el 30 de enero de 2009, con la presentacin de siete (7) propuestas y se cerr el 24 de marzo de 2009; Ms adelante aduce, que el Comit Evaluador realiz la verificacin y evaluacin de las propuestas entre la fecha del cierre, el 31 de marzo de 2009, sin que se hubiese solicitado alguna aclaracin por parte de los proponentes, enunci. De igual manera la contratacin de la empresa SIGLO DATA LTDA, para realizar el monitoreo de los medios del programa teniendo en cuenta la competencia y la experiencia demostrada por sa firma durante los dos (2) ltimos aos, por haber obtenido resultados ptimos, ofreciendo una gran cobertura de medios y siendo flexibles frente a las exigencias del servicio,613 contratacin N. 015 de 2009, que tuvo por objeto la prestacin de servicios profesionales de monitoreo de medios de comunicacin (prensa, televisin, radio, revistas e Internet) dentro del convenio 037 de 2009 el cual comprendi la divulgacin y socializacin del programa Agro Ingreso Seguro -AIS- del MADR. Tambin se mencionaba en este primer informe de interventora que se deba incluir en la contratacin para el monitoreo de medios una cobertura en: 1) Prensa nacional y regional; 2) Canales de televisin nacional y regional (RCN, CARACOL, CANAL INSTITUCIONAL, CANAL UNO, CANAL CAPITAL, CITY TV, TELEPACIFICO, TELECARIBE, TELEANTIOQUIA, TELECAFE, etc.); 3) Cadenas radio nacional (CARACOL, RCN, TODELAR, SUPER, W Radio, FM Radio, etc.); portales de Internet concernientes al tema econmico, comprometindose al contratista allegar diariamente los resultados del monitoreo en los formatos a que haya lugar y suministrar y aportar los reportes de otros medios y programas que le sen solicitados por el MADR.614 Frente al segundo informe de interventora tcnica en el que participa EDELMIRA RIVERA, de fecha del 30 de junio de 2009, advierte la Procuradura que se hace referencia a los traslados de los rubros dentro del plan operativo, 615 y del proceso de evaluacin de las propuestas presentadas en el proceso de licitacin, traslados presupuestales que corresponden a CUATROCIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS ($440.000.000.oo), de los cuales CIEN MILLONES DE PESOS ($100.000.000.oo), se adicionaron a la Unidad Coordinadora del Programa -AIS-; de igual manera DOSCIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS ($240.000.000.oo) correspondiente a la Divulgacin y la suma de CIEN MILLONES DE PESOS ($100.000.000.oo) a viticos respectivamente. As mismo, se hace mencin a la liquidacin anticipada realizada al contrato de prestacin de servicios de JULIAN ALFREDO GOMZ como asesor jurdico, ya que sera nombrado como Director de la Unidad Coordinadora del Programa -AIS-.
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Folio 4441 del cuaderno principal 17 Folios 4441 cuaderno principal 17 615 Folios 71 al 77 Anexo 5 - PLAN OPERATIVO CONVENIO MADR IICA 037 DE 2009
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En este mismo informe, en lo referente a la licitacin pblica AIS IICA 0012009, se indica que se otorg cinco (5) das para que los proponentes presentaran las observaciones respectivas al informe de evaluacin. Se program una audiencia para el 15 de abril, en la cual se presentaron varias observaciones, inquietudes, solicitudes de nulidad del proceso o declaratoria de desierta del mismo y recusaciones por supuesto conflicto de intereses contra uno de los miembros del Comit, por lo cual se suspendi la audiencia. As mismo se designa un nuevo Comit, cuyas hojas de vida fueron publicadas el 28 de mayo y se concedi plazo de dos (2) das para que se presentaran las correspondientes recusaciones no obstante no se presentaron requerimientos por parte de los proponentes, por tanto se procedi a nombrar el nuevo comit evaluador y el proceso de evaluacin se llevo a cabo ente el 16 y el 30 de junio, estableciendo como nueva fecha de adjudicacin el 15 de julio. El Comit interventor consider acertadas las decisiones tomadas por parte del IICA frente al proceso licitatorio, no obstante, manifest que eran preocupantes los trminos para hacer efectiva la Divulgacin y socializacin del Programa en el presente ao, lo cual puede repercutir en el logro de sus objetivos.616 Se concluye en el segundo informe trimestral de interventora, que la demora en el proceso licitacin para la divulgacin del programa, ha impedido un mayor porcentaje de ejecucin de los recursos, no obstante se espera que en el tercer trimestre sea contratada dicha divulgacin, lo cual demandara gran parte de los recursos del convenio. En cuanto al tercer informe de interventora del 30 de septiembre de 2009, encuentra la Procuradura que en l se describen actividades de socializacin y divulgacin del programa AIS, como el gran encuentro de los Gobiernos, Congreso extraordinario ANUC, Agro expo 2009, Agro Pacifico 2009 y en la feria de Bucaramanga. Las participaciones en dichos eventos, fueron autorizadas por el Comit Administrativo a travs de actas nmeros 07 y 08 del 25 de junio y 12 de agosto de 2009 respectivamente. Adems se hizo una relacin de los contratos que se llevaron a cabo con la Federacin Colombiana de Municipios, Cuarto Poder, Sociedad Colombiana de Agricultores y Ganaderos del Valle del Cauca SAG, y Centro de Exposiciones y Convenciones de Bucaramanga CENFER S.A. De igual manera, en el tercer informe de interventora se enuncia que la administracin y mantenimiento, diseo, programacin e implementacin de la pgina Web del Programa Agro Ingreso Seguro se contrat con la firma Informacin de Negocios y Procesos INP, por valor de DIEZ MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA MIL PESOS ($10.440.000.oo), contratacin
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Folio 4442 Cuaderno principal 17 AIS Formato Informe de Interventora Tcnica y Financiera F04-MN-GJU-02. fecha 30-06-2009.
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autorizada por el Comit Administrativo como se manifest, a travs del acta N. 08 del 12 de agosto de 2009. As mismo, se hizo mencin de un contrato relacionado con la Unidad Coordinadora del programa -AIS-, especficamente con la contratacin de un funcionario para evaluar los programas que se presenten par acceder al Incentivo a la Asistencia Tcnica IAT y otro para apoyo administrativo y logstico de la unidad. Adems se incluye un anexo del acto que declar desierta la Licitacin Pblica N. AIS-IICA -001-2009, adelantado por el MADR con el objetivo de adelantar las labores necesarias para ejecutar la cuarta fase del proceso de divulgacin y socializacin del programa Agro ingreso seguro AIS-, de sus componentes y de sus instrumentos, haciendo especial nfasis en la difusin de la lnea especial de crdito, el incentivo a la asistencia tcnica IAT, el incentivo a la capitalizacin rural ICR y la convocatoria pblica de riego y drenaje, que comprenda el posicionamiento del programa, y la difusin de informacin especifica y consolidacin de los instrumentos del mismo. El acto hace mencin a cada una de las inquietudes que fueron presentadas por los participantes en la licitacin con sus respectivas respuestas. Adems se estableci que el presupuesto asignado en el Plan Operativo para la divulgacin y socializacin, serian TRES MIL SETECIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS ($3.740.000.000.oo) En virtud de la declaratoria de desierta de la licitacin AIS IICA 001-2009, la interventora tcnica y financiera dispuso en el informe del 30 de septiembre de 2009 recomendar al comit administrativo del convenio 03709 que tomara las acciones pertinentes. Junto con los informes de interventora, la implicada incluye en su escrito de descargos, la relacin de las actas del comit interno de la direccin de comercio y financiamiento indicando que las actas 5 (del 4 de junio de 2009), y 6 (del 21 de diciembre de 2009) incluan una presentacin con diapositivas en las cuales se informaba la ejecucin financiera, y as mismo la descripcin del avance fsico del convenio era ampliada de manera verbal por cada uno de los interventores a cargo del convenio. Agrega la implicada que en cuanto al seguimiento del convenio, tuvo una comunicacin directa y por correo electrnico con el director de comercio y financiamiento, el director de la unidad coordinadora, el director de la unidad ejecutora, y tres funcionarios adscritos a esta ultima. Describe igualmente la seora Rivera una serie de actividades adicionales como la verificacin de la documentacin para el pago de las cuentas de cobro de los contratistas de la unidad coordinadora del programa AIS. Afirma la seora Rivera que en su calidad de miembro del comit interventor despleg todas las actividades antes descritas junto con la revisin de documentos tales como trminos de referencia y contratos de los contratistas, visto bueno a las cuentas de cobro, verificacin de pago de parafiscales, visitas a las oficinas de IICA para revisar algunos documentos,
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revisin a informes presentados por UNE-EPM, seguimiento al plan operativo y al cronograma de la licitacin, actuaciones todas stas que desvirtan la culpa gravsima imputada por desatencin elemental. Considera el Despacho que en virtud de todas las actuaciones desplegadas por la seora Rivera en su calidad de miembro del comit interventor es viable valorar el grado de culpabilidad imputado calificado como culpa gravsima por desatencin elemental (evaluacin que se efectuar al analizar el grado de culpabilidad atribuido a la investigada), no obstante, el ncleo central de la imputacin formulada no logra ser desvirtuado con las pruebas y anlisis aportados, teniendo en cuenta que no inform de manera oportuna al comit administrativo, sobre la declaratoria de desierta de la licitacin AIS IICA 001-2009 ocurrida el 23 de julio de 2009, con el fin de que tomara las medidas pertinentes, y dentro de las pruebas aportadas no justifica validamente dicha omisin. Advierte el Ministerio Pblico que tanto las actas como los informes de interventora evidencian una descripcin genrica del avance del proyecto, no obstante la actividad que deba desplegar la investigada en su condicin de miembro del comit de interventora tcnica del convenio 037-09, iba mas all de lo sealado en los mencionados documentos, considerando que tal como lo indica el MANUAL DE INTERVENTORA. Versin 02 MN-GJU02 del 03-09-2008, la seora Rivera deba informar oportunamente y por escrito al comit administrativo y a la oficina asesora jurdica del Ministerio sobre los atrasos, incumplimiento parcial o total de las obligaciones del contratista, as como de las posibles irregularidades que se presenten durante la ejecucin del contrato, con el objeto de que se adopten las medidas pertinentes. En particular, no es admisible que la seora Rivera solo hasta el 30 de septiembre de 2009, haya recomendado al comit administrativo del convenio tomar las acciones correspondientes es decir, como se ha reiterado dentro de la presente investigacin, faltando tres meses para cumplirse el plazo de duracin del convenio, se puso en conocimiento del comit administrativo las novedades que se haban presentado en torno a la licitacin publica, adelantada para la divulgacin y socializacin del programa AIS, en particular la declaratoria de desierta del proceso de seleccin ocurrida el 23 de julio de 2009, hecho que permite corroborar el incumplimiento de los deberes funcionales de la disciplinada Manifiesta la seora Rivera que no poda efectuar un control anterior al desarrollo del convenio 037 de 2009, considerando que para la fecha de elaboracin del segundo informe de interventora aun no se haba declarado desierta la licitacin, y dicho hecho fue comunicado en el tercer informe trimestral. Considera el Despacho que los argumentos de la seora Rivera no son de recibo, teniendo en cuenta que nunca se le exigi que efectuara un control
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anterior, pues si bien para la fecha de elaboracin del segundo informe no se haba declarado desierta la licitacin (ocurrida el 23 de julio de 2009), en su calidad de miembro del comit interventor, no poda esperar mas de dos meses para informar de manera oportuna al comit administrativo sobre un evento tan importante y trascendente como la declaratoria de desierta de la licitacin, con el fin de que tomara determinaciones inmediatas sobre el particular de modo que se pudiera cumplir con el objetivo del convenio 037 de 2009, como se lo exiga el numeral 9.2.3 del manual de interventora. As mismo, argumenta la disciplinada que en el segundo informe del 30 de junio de 2009, se advirtieron los problemas que presentaba la licitacin, actuando oportunamente ante el comit administrativo En este caso, y si bien la seora Rivera en el segundo informe del 30 de junio de 2009, manifiesta la preocupacin por el cumplimiento de los trminos para hacer efectiva la divulgacin y socializacin del programa AIS en el 2009, esa misma preocupacin no se refleja en su conducta posterior, teniendo en cuenta que no inform al comit administrativo sobre la declaratoria desierta de la licitacin de manera oportuna, cumpliendo con sus deberes en los trminos del manual de interventora Sostiene la disciplinada que el manejo oportuno de la informacin de la declaracin de desierta de la licitacin, ante instancias que hubieran podido tomar decisiones frente al manejo de los recursos del convenio 037 de 2009, hubiera sido posible a travs del Director de la Unidad Coordinadora del Programa AIS, a la cual estaban adscritos dos de los tres miembros del comit evaluador de dicha licitacin teniendo en cuenta que una de las funciones del director de la unidad coordinadora era la de mantener la comunicacin e interaccin con los miembros de la unidad coordinadora. Estima la Procuradura que el argumento planteado por la seora Rivera no es vlido, advirtiendo que el funcionario publico no puede pretender justificar su omisin funcional, atribuyendo responsabilidad a otros servidores pblicos. El numeral XXXI del articulo 9.2.3 del manual de interventora exiga a la disciplinada informar al comit administrativo, de manera oportuna, en su calidad de interventora tcnica, las posibles irregularidades y todas las novedades acaecidas en desarrollo del convenio, deber que no se cumpli con el esmero y cuidado que le era exigible, en cumplimiento de lo dispuesto por el manual de interventora, el convenio, y lo ordenado por la ley 80 de 1993 4.9.1.3.2. Anlisis de los alegatos de conclusin En su gran mayora la defensa reitera los argumentos expuestos en descargos, razn por la cual solo sern evaluados aquellos aspectos nuevos, presentados por el apoderado de la seora Rivera

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Solicita la disciplinada mediante el escrito de alegatos de conclusin, que se valoren las declaraciones Julin Gmez y Daniel Montoya en lo pertinente a su actuacin. En lo tocante a la declaracin de Julin Gmez, en la cual se menciona el cumplimiento de las funciones a cargo de la Sra. Edelmira Rivera es preciso valorar las siguientes manifestaciones efectuadas en diligencias rendidas ante la Procuradura:
PREGUNTADO. Como se haca la interventora a la unidad coordinadora? Que funcionarios la realizaban? Con qu periodicidad? CONTESTO. En relacin con la interventora de los contratos de los miembros de la unidad coordinadora, stos disponan que corresponda a funcionarios de la direccin de comercio y financiamiento y de la direccin de planeacin y presupuesto del MADR. Como lo manifest en la oportunidad anterior, los informes de ejecucin presentados por nosotros segn lo establecido por los contratos, eran sometidos a consideracin de tales interventores para su visto bueno, previa la remisin al IICA, ah no, previa a la remisin al IICA, para la realizacin de los pagos correspondientes. Los funcionarios de comercio y financiamiento fueron Amparo Mondragn y Edelmira Rivera, y de la Direccin de Presupuesto Y Planeacin, la doctora Gisela Torres. () PREGUNTADO. Que informes le renda la unidad coordinadora a estos interventores? Tal como lo refer en la pregunta anterior, los informes sometidos a consideracin de los interventores correspondan a los informes de ejecucin que se establecan en el contrato respectivo () PREGUNTADO.- Cul fue el papel de EDELMIRA RIVERA dentro del trmite de los convenios en mencin, explicando cmo fue su interaccin con dicha persona en tales temas. CONTESTO.- En relacin con la Dra. EDELMIRA, tambin recib algunas observaciones con ocasin de la elaboracin de los proyectos para la suscripcin de los convenios del ao 2008. Igualmente le remit los borradores correspondientes al convenio, no recuerdo si operativo con el IICA o interadministrativo con FINAGRO, que se suscribira en el 2008. () PREGUNTADO. Doctor JULIN GMEZ srvase precisarle al Despacho, cuando usted se refiere que enviaba informes a los interventores, a que grupo de interventora se refiere especficamente si tenemos en cuenta que en el convenio 037 de 2009 se desprendan otros contratos con sus propias interventoras y que tipo de contratos eran estos. CONTESTO. En efecto los informes a los que hice referencia en cuanto a que eran remitidos a la Dra. EDELMIRA RIVERA, correspondan a los informes de ejecucin de mis contratos de prestacin de servicios con el IICA, en la medida en que as lo indicaba el texto de los dos contratos que suscrib dentro del marco del convenio 037 de 2009. EL APODERADO SOLICITA LA PRECISIN. Contesto. Sobre el particular resulta procedente precisar que efectivamente en el clausulado del convenio 037 se contemplaba la integracin de un comit interventor encargado de realizar las labores de supervisin del convenio marco correspondiente. No obstante, en desarrollo de dicho convenio marco se celebraron por parte del IICA mltiples contratos de distinta naturaleza, en los cuales se precisaba quien ejercera las labores de interventora respecto del cumplimiento de dichas actividades especficas. () PREGUNTADO. Srvase Dr. Indicar al Despacho si la Dra. EDELMIRA RIVERO tena la obligacin de acuerdo a su experiencia como contratista del IICA, de adelantar interventora o supervisin a los contratos que mencion. CONTESTO. En relacin con la pregunta de la referencia, debo manifestar que no tengo conciencia si en el caso de cada uno de los contratos efectivamente celebrados por el IICA dentro del marco del convenio, siguiendo las instrucciones y direcciones del comit administrativo, se estableci que la interventora de las actividades que de estos ltimos se derivaban le corresponda a funcionarios o dependencias especficos. Tampoco tengo conocimiento si la Dra. EDELMIRA en relacin con esos contratos especficos, ejerci algn tipo de supervisin o interventora, y no me corresponde a m determinar si las labores del comit interventor del convenio, de acuerdo con lo establecido en las clusulas del mismo, abarcaban ese tipo de contratos o no. En el caso particular de la licitacin pblica realizada, debo recordar que dado que la misma fue declarada desierta, nunca se suscribi un contrato como resultado de dicho proceso. Tampoco recuerdo si en los pliegos de condiciones utilizados para tal efecto, en algn momento se estableci

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que la interventora del contrato que se derivara de dicho proceso de seleccin tambin estara a cargo de algunas dependencias o funcionarios especficos. () PREGUNTADO. Dr. GMEZ srvase manifestar al Despacho si en lo referente a su contrato la interventora o seguimiento adelantado por la Dra. EDELMIRA fue eficaz en la medida en que independiente a su compromiso de cumplir, senta la responsabilidad tambin de evitar que tuviese algn llamado de atencin por parte de la interventora. CONTESTO. EL DESPACHO DEJA CONSTANCIA DE QUE EL TESTIGO NO ESTA PARA HACER JUICIOS DE VALOR RESPECTO AL COMPORTAMIENTO O BUEN DESEMPEO O NO DE LOS IMPLICADOS EN ESTE PROCESO. Teniendo en cuenta lo anterior el testigo responde: En relacin con la pregunta debo manifestar que no me corresponde a m determinar la eficacia de la labor realizada por la Dra. EDELMIRA en cuento a las labores de interventora de mi contrato. Sin perjuicio de los anterior debo poner de presente que tales informes los elabor siempre con el propsito de dejar constancia sobre cules fueron las labores realizadas dentro del marco de las obligaciones por m asumidas con ocasin de los 617 contratos celebrados, y que dichos informes siempre

El seor Gmez, como contratista de la unidad Coordinadora del Programa AIS indic en relacin con la seora EDELMIRA RIVERA, que recibi de ella algunas observaciones con ocasin de la elaboracin de los proyectos para la suscripcin de los convenios del ao 2008. Igualmente sostiene que le remiti los borradores correspondientes al convenio que se suscribira en el 2008. Indica igualmente el declarante que le remita a la seora Rivera los informes de ejecucin de los contratos del prestacin de servicios con el IICA que haba suscrito dentro del marco del convenio 037 de 2009. En cuanto a las labores ejercidas por la interventora de la seora Rivera manifest el Dr. Gmez que no tenia conciencia si en el caso de cada uno de los contratos efectivamente celebrados por el IICA dentro del marco del convenio, siguiendo las instrucciones y direcciones del comit administrativo, se estableci que la interventora de las actividades que de estos ltimos se derivaban le corresponda a funcionarios o dependencias especficos. En el caso particular de la licitacin pblica realizada en desarrollo del convenio 037 de 2009, manifiesta el seor Gmez que dado que la misma fue declarada desierta, nunca se suscribi un contrato como resultado de dicho proceso. Tampoco recuerda si en los pliegos de condiciones utilizados para tal efecto, en algn momento se estableci que la interventora del contrato que se derivara de dicho proceso de seleccin tambin estara a cargo de algunas dependencias o funcionarios especficos. Por lo expuesto, no encuentra el despacho que la declaracin del seor Julin Gmez sirva para justificar la conducta que le fue imputada a la investigada, mxime cuando no hace referencia al principal objeto de reproche constituido por el hecho de no haber avisado de manera oportuna al comit administrativo sobre la declaratoria de desierta de la licitacin.

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Cuaderno principal 32 (folios 10119 a 10129 y 10162 a 10189) y cuaderno principal 34 (folios 10777 y SS)
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Solicita igualmente la seora Rivera y su apoderado, la valoracin en lo pertinente del testimonio de Daniel Montoya, quien se desempe como Coordinador Jurdico de la Unidad Ejecutora del Programa AGRO INGRESO SEGURO en el IICA en el marco del convenio 003 de 2007; en el ao 2008 asumi como Coordinador de la Unidad Ejecutora del programa agro ingreso seguro en el IICA hasta la fecha del testimonio. Al respecto seal el declarante:
PREGUNTADO POR LA DOCTORA EDELMIRA RIVERA QUINTERO PREGUNTADO. USTED EN SU CONDICIN DE COORDINADOR DE LA UNIDAD EJECUTORA DEL IICA SE SIRVA INFORMARLE AL DESPACHO COMO SE DESARROLLARON LAS COMUNICACIONES, SOLICITUDES, REQUERIMIENTOS QUE EN MI CONDICIN DE DELEGADA PARA HACER LA SUPERVISIN Y SEGUIMIENTO AL CONVENIO 037 DE 2009 LE HACIA. CONTESTO. Debo informar al despacho la respondo de manera puntual frente a la doctora EDELMIRA RIVERA. Este convenio 037 de 2009 lo suscribi el IICA para los temas operativos, contratacin de la unidad coordinadora, por ejemplo, de publicidad y divulgacin del programa, es decir, que los recursos de este convenio no estaban dirigidos a apoyos econmicos para riego. En mi opinin la labor de la supervisin, si bien es cierto, salvo en los casos estrictamente necesarios, tuve relacin con la supervisora, tambin lo es que el equipo a mi cargo tuvo una estrecha relacin con la doctora RIVERA en los aspectos de contrataciones seguimiento a la contratacin desembolsos y reintegros liquidacin de los contratos derivados. En ese entendido la unidad ejecutora al igual que los reportes que preparaba y presentaba a la unidad coordinadora estos eran revisados por la Dra. Rivera quien solicitaba las aclaraciones y precisiones correspondientes. Adems de haber realizado visitas presenciales a la unidad ejecutora la Dra. Rivera tuvo conocimiento de algunos inconvenientes presentados en el marco de la ejecucin del convenio, el inconveniente ms representativo que tuvo este convenio fue la declaratoria de desierta de una licitacin que abri el IICA para el tema de socializacin y divulgacin del programa y la consecuencia de la declaratoria de este proceso licitatorio trajo como consecuencia obvia el reintegro de los recursos al Tesoro Nacional y la reduccin del valor del convenio. () PREGUNTADO. EN SU CALIDAD DE COORDINADOR DE LA UNIDAD EJECUTORA DEL IICA CONSIDERA USTED QUE FRENTE A LA EJECUCIN DEL CONVENIO 037 DE 2009 EL MADR DESCUIDO LA VERIFICACIN Y SEGUIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONVENIO. CONTESTO. Dado que es una apreciacin personal y que la referencia al MADR como tal no podra tipificar un descuido del MADR ni de sus funcionarios en la ejecucin de un convenio, son situaciones 618 muy particulares que para este caso contaron con la presencia de la supervisin

El seor Montoya es interrogado acerca de su apreciacin personal sobre si hubo o no descuido en la verificacin y seguimiento a las obligaciones del convenio 037-07, manifestando que no considera que existiera. Estima el despacho que las apreciaciones del seor Montoya, no tienen relevancia que permita desvirtuar el cargo imputado a la seora Rivera, en particular frente al hecho de no haber avisado oportunamente al comit administrativo sobre la declaratoria de desierta de la licitacin, considerando que no hace referencia a ese hecho especifico, y aunque as lo hiciera, los pronunciamientos del interventor por disposicin legal, deben efectuarse por escrito (articulo 32 numeral 2 ley 80 de 1993), por lo cual una declaracin no tiene la idoneidad para justificar la omisin de un pronunciamiento escrito por parte del interventor

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Cuaderno principal 30 FL 9621 y SS y

cuaderno principal 34 folios 10886 y SS

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4.9.2. Anlisis de culpabilidad Si bien, el grado de culpabilidad fue calificado en el pliego de cargos como cometido a titulo de CULPA GRAVSIMA por desatencin elemental, el material probatorio allegado en descargos, as como los argumentos jurdicos planteados por la disciplinada y su defensor, permiten reconsiderar la culpabilidad imputada.

Encuentra la Procuradura , que tanto las actas como los informes de interventora valorados, as como las actividades descritas y aportadas como prueba por la seora Rivera (revisin de trminos de referencia, visto bueno a cuentas de cobro, visitas al IICA, correos enviados, informes de interventora) evidencian actuacin de su parte, como miembro del comit tcnico interventor, en cuanto a la vigilancia en la ejecucin del convenio 037 de 2009. No obstante lo anterior, el cargo imputado seala como omisin principal, el hecho de no haber informado de manera oportuna al comit administrativo, sobre la declaratoria desierta de la licitacin AIS IICA 001 -2009, aspecto frente al cual no se encontr material probatorio ni argumentacin valida que lo justificara, advirtiendo que se trataba de una conducta que le era exigible en virtud de sus deberes como miembro del comit interventora del convenio 037-09 (manual de interventora numeral 9.2.3) Dicha exigencia, permite sealar que la seora Rivera incurri en falta disciplinaria por la inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del comn imprime a sus actuaciones, que era para el caso particular, informar al comit administrativo de manera oportuna y expedita, sobre la declaratoria de desierta de la licitacin antes mencionada, y no esperar dos meses hasta presentar el informe trimestral para informar lo acaecido, como ocurri. Con el comportamiento desplegado, la disciplinada incurri en FALTA GRAVE, en los trminos descritos en el pargrafo del articulo 44 de la ley 734 de 2002. 4.9.3 Fundamentacin de la calificacin de la falta

Conforme a lo expuesto y con base en las pruebas que obran en el expediente, la falta es calificada como GRAVE, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 43 de la Ley 734 de 2002, considerando que la disciplinada en su condicin de integrante del Comit interventor del convenio 037 de 2009, no cumpli debidamente las funciones de vigilar, rendir concepto y supervisar los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio, que le fueron asignadas en el manual de interventora del Ministerio y el Convenio, especficamente en lo relacionado con el hecho de no haber informado de manera oportuna al
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comit administrador, la declaratoria desierta de la licitacin No. AIS-IICA-0012009, como se menciona en el cargo imputado Debe tenerse en cuenta que la falta fue calificada definitivamente como grave atendiendo al grado de culpabilidad (establecido como grave), y el grado de perturbacin del servicio, considerando que la omisin en el cumplimiento de los deberes de la seora Rivera en su calidad de interventora, en particular el hecho de no informar oportunamente al comit administrador sobre la declaratoria desierta de la licitacin, tuvo incidencia en que el objeto del convenio 037-09 no lograra su objetivo, de modo que el comit administrativo tomara medidas oportunas tendientes a reiniciar el proceso licitatorio 4.9.4. Ilicitud sustancial El concepto de ilicitud sustancial esta previsto en el artculo 5 de la Ley 734 de 2002 que determina que La falta ser antijurdica cuando afecte el deber funcional sin justificacin alguna. Para el caso concreto del comportamiento de la seora EDELMIRA RIVERA, en su calidad de miembro del comit interventor del convenio 037 de 2009, se considera que se produjo una afectacin sustancial a sus deberes funcionales considerando que deba informar de manera oportuna sobre el desarrollo y ejecucin del convenio 037 de 2009, en particular lo relacionado con la licitacin AIS IICA 001-2009, pues como se ha mencionado de manera reiterada, no inform de manera oportuna al comit administrador para que este tomara las medidas pertinentes, como se lo exiga el numeral XXXI del articulo 9.2.3 del manual de interventora, vulnerando con dicha conducta de igual forma, el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. La omisin atribuida a la Sra Rivera, incidi en que el convenio no lograra su objetivo, teniendo en cuenta que el termino de vigencia del mismo se venci, sin que pudiera ser licitada la convocatoria para seleccionar al contratista encargado de adelantar las labores necesarias para ejecutar la cuarta fase del proceso de divulgacin y socializacin del programa agro ingreso seguro - AIS-. La seora Rivera aport una serie de pruebas tendientes a demostrar su actuacin y desempeo como miembro del comit interventor, las cuales fueron tenidas en cuenta para morigerar el grado de culpabilidad inicialmente imputado no obstante en lo tocante al principal objeto de reproche, consistente en no haber informado oportunamente al comit administrador sobre la declaratoria desierta de la licitacin, no encuentra el Despacho que la conducta se encuentre justificada, siendo constitutiva de reproche disciplinario en virtud del articulo 5 del Cdigo Disciplinario nico

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4.10 ALBA SANCHEZ RIOS, en su condicin de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y designada como interventora en el texto de los convenios 03 del 2 de enero de 2007, 055 del 10 de enero de 2008 y 037 del 14 de enero de 2009. -Interventora Delegante-. 4.10.1 Cargo nico: ANLISIS DE LOS DESCARGOS, PRUEBAS Y ALEGATOS DE CONCLUSIN FRENTE AL CARGO IMPUTADO

4.10.1.1 Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin y calificacin provisional de la falta.

A la disciplinada se le seal que en su condicin de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y como tal interventora delegante en los convenios 03 del 2 de enero de 2007, 055 de 10 de enero de 2008 y 037 del 14 de enero de 2009, suscritos entre el Ministerio de Agricultura y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, desconoci el deber de vigilar y controlar las funciones que deleg en la funcionaria subalterna Dra. Gisela Torres Arenas, situacin que al parecer condujo a que la subalterna de la investigada no ejerciera oportunamente las funciones de vigilancia, control, verificacin y revisin en la ejecucin y desarrollo de los convenios, as como rendir concepto, realizar auditorias y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con ello, funciones contempladas en los manuales de interventora, numeral 7 de la versin final del 18 de diciembre de 2006, y numeral 9 de la versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008. En cuanto a las normas vulneradas, se dijo que la disciplinada pudo haber vulnerado las disposiciones contempladas en los artculos artculo 6 y 211 inciso 2. de la Constitucin Poltica; artculos 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; Numeral 9 y 13 del Manual Especfico de funciones del cargo de Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal Grado 20 cdigo 0100, y los Artculos 10 y 12 de la Ley 489 de 1998; articulo 34 numerales 1 y 15 del Cdigo Disciplinario nico. Como concepto de violacin se consider que la disciplinada transgredi las normas citadas, toda vez que en su condicin de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, designada como interventora en el texto de los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009, tenia el deber funcional de vigilar, controlar y supervisar las funciones que su delegataria estaba cumpliendo en la ejecucin del objeto contratado, a fin de asegurar los objetivos y finalidades perseguidos, y garantizar el buen uso, manejo e inversin de los dineros pblicos destinados para tal fin. Tampoco, imparti las directrices e instrucciones oportunas y necesarias para el adecuado cumplimiento de las funciones delegadas.
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Para el Despacho, la responsabilidad del delegante se deriv de la omisin de vigilancia de las funciones delegadas, toda vez que la figura de la delegacin no conlleva un desprendimiento total y absoluto de la responsabilidad del servidor pblico como titular de la funcin administrativa, en razn al deber que le asiste de mantenerse informado en todo momento de las actividades desarrolladas por su delegado, as como del avance en la ejecucin de los contratos o convenios, sobre los cuales se ejerce el control y vigilancia que, para el caso, fueron asignadas a travs de los respectivos convenios de cooperacin. En el auto de cargos se indic que la Dra. Alba Snchez Ros, en su condicin de delegante no imparti directrices a su delegataria, ni exigi de la misma, informes, reportes, o aclaraciones de los informes de la interventora, para de esa manera estar enterada de lo ocurrido en el desarrollo de los convenios. Para el Despacho, la conducta omisiva de la disciplinada permiti que se presentaran las siguientes conductas en cabeza de la delegataria Gisela del Carmen Torres Arenas: i) Para el caso de los convenios 055 del 10 de enero de 2008 y 037 del 14 de enero de 2009, no sugiri al Comit Administrativo los ajustes requeridos al plan operativo, para garantizar un nivel de detalle adecuado que permitiera el seguimiento a la ejecucin de los convenios de una manera clara y sistemtica, si se tiene en cuenta que en relacin con el primero, los rubros de divulgacin, filtro operativo, evaluacin, acompaamiento tcnico y cierre de convocatoria, se les dio una clasificacin distinta a la categora de gastos de administracin y operacin, sin que el comit interventor advirtiera ese hecho y sugiriera la reclasificacin de los mismos, segn se desprende de las normas del Plan General de la Contabilidad Pblica; (ii) No solicit al IICA el cronograma de actividades para poder ejercer el control sobre las actividades del contratista en los trminos establecidos; funcin que deba cumplir conforme lo dispone el numeral 9.2.3 del Manual de Interventora; (iii) En relacin con el segundo convenio, no se solicitaron los ajustes para establecer un detalle de las actividades y cronogramas previstos para la socializacin y divulgacin del programa, con lo cual no se pudo efectuar un seguimiento que permitiera establecer los gastos para cada actividad programada y el tiempo en el cual el IICA deba cumplirlas. As mismo, en algunos de los formatos de informes de interventora, se reporta el valor del convenio y el porcentaje de ejecucin de los recursos, concluyendo que se vena desarrollando segn lo previsto en el plan operativo; es decir, que en dicho convenio, el Ministerio se limit a travs del comit interventor financiero, a reportar el monto de gasto ejecutados, sin efectuar un anlisis de los mismos, as como de los saldos pendientes por ejecutar, los cuales en sentir del comit para este caso especfico, obedeca a la demora del proceso de licitacin para la divulgacin del programa, sin que efectuara al comit administrativo, recomendacin alguna; (iv) Para el caso del convenio 003 de 2007, no se elabor ni tramit oportunamente el acta de liquidacin del convenio, la cual segn la clusula vigsimo tercera, deba realizarse de comn acuerdo dentro de los cuatro meses siguientes a su finalizacin, ni se adoptaron oportunamente las medidas

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correspondientes, ni los requerimientos respectivos, para asegurar el cumplimiento de las obligaciones contractuales, en relacin con la liquidacin del convenio. La posible falta fue calificada provisionalmente como GRAVE, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 43 de la Ley 734 de 2002, en razn a la transcendencia social de la falta que se le endilg, a los cuantiosos recursos que fueron destinados en los convenios respecto de los cuales se ejerci la interventora financiera, y a la jerarqua y mando que la disciplinada ejerca al interior del Ministerio, lo cual le permita dar rdenes a su delegataria para realizar la debida y oportuna vigilancia de las funciones delegadas. En cuanto al grado de culpabilidad, se consider que la disciplinada actu a ttulo de culpa gravsima por desatencin elemental, toda vez que en su condicin de delegante de las funciones de interventora, la disciplinada tena el deber jurdico de ejercer vigilancia sobre las labores delegadas, para garantizar que su delegataria realizara un debido control y seguimiento a las actividades desarrolladas por el IICA y a los recursos destinados para la ejecucin de los convenios ya citados.

4.10.1.2 Pruebas de descargos.

En su escrito de exculpaciones presentado ante este Despacho el 27 de octubre de 2010, por intermedio de apoderado la disciplinada solicit las siguientes pruebas documentales: Gacetas del Congreso correspondientes al trmite legislativo de la Ley 1133 de 2007. Certificaciones que acrediten los convenios del Programa AIS que se encuentran liquidados y cules no, acompandose para el efecto las copias de los respectivos actos de liquidacin.

4.10.1.3 Anlisis de los descargos y alegatos de conclusin.

Segn se ha manifestado precedentemente, la disciplinada dentro de la oportunidad legal present a travs de apoderado el respectivo escrito de descargos, en el cual inicialmente manifest que en el campo del derecho disciplinario la conducta omisiva para efectos de la identificacin de lo que se denomina el injusto tpico debe ser adems antijurdica cuando afecta el deber funcional sin justificacin alguna. Estos supuestos, a juicio de la defensa, no se encuentran acreditados en el caso del cargo formulado a la doctora SNCHEZ ROS.

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Igualmente, afirma que el Programa Agro Ingreso Seguro AIS est concebido como la entrega de apoyos econmicos directos o incentivos y Apoyos para la Competitividad o Incentivos para la Competitividad, los cuales se asignan a travs de un proceso concursal y mediante el mero y simple ejercicio de funciones administrativas (mas no contractuales), inicialmente por el Ministerio con la colaboracin del IICA (convenio 03 de 2007) y luego directamente por el IICA mediante una licitacin pblica, que en verdad no es otra cosa que un concurso para la entrega de los incentivos o apoyos, esto ltimo por ministerio de la Ley, en los trminos consagrados en el artculo 210 de la Constitucin Poltica. Siendo ello as, razona el apoderado de la encartada, que la actividad administrativa que se realiza para la entrega de los apoyos o incentivos se rige por normas legales regulatorias de la funcin administrativa (desprendida de la aplicacin de las regulaciones sobre contratos y convenios), por lo que las funciones de vigilancia y control de estas funciones son igualmente distintas a la vigilancia, control y seguimiento de actividades contractuales o convencionales. De este modo, concluye, no es usual hacer interventora al mero y simple ejercicio de funcin administrativa y ejecucin de presupuesto y el cumplimiento de normas presupuestales especficas y leyes especiales como las referidas al programa AIS. As mismo, se indica en el escrito de descargos que la Ley 1133 de 2007 establece unos nuevos y especiales marcos de competencia y de aplicacin para la ejecucin de sta, como lo es la autorizacin para que los recursos se entreguen por decisin definitiva del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como autoridad competente o de quien esta haya designado para hacer la seleccin, que seale al particular como beneficiario a travs de un mecanismo concursal para la construccin de sistemas de riego. Del mismo modo, se autoriz que pudiera ser tambin un particular quien hiciera la seleccin de los beneficiarios y por virtud del mismo mandato legal, imperativo y obligatorio, se le facult para decidir con competencia sealada en la ley al beneficiario para asignarle los recursos. Norma legal que no ha sido objeto de reproche en su validez constitucional, excepcionada por inconstitucional, ni la Corte Constitucional se ha ocupado del tema. Contina la defensa afirmando que los trminos de la ley 1133 de 2007 dan cuenta de una delegacin de funciones pblicas que se hace, en el asunto en estudio, a una entidad particular por ministerio de la ley, en lo que se denomina por la doctrina y la jurisprudencia descentralizacin por colaboracin. Por disposicin legal, la dinmica funcional, el espectro de competencias y ejecutorias e interventora de funciones administrativas del que est investido legamente el Programa AIS es distinta al tratamiento ordinario y general de cumplimiento de la actividad administrativa, porque las facultades atribuidas a quien tiene la facultad de seleccionar y adjudicar los beneficios con decisin de autoridad pblica, por distribucin de competencia funcional, limitan la intervencin del Comit Interventor y de ah las explicaciones acerca de cul era legalmente el rol que le corresponda a la interventora, tanto la propia del Ministerio de Agricultura como la prevista por el IICA para el seguimiento de la ejecucin especfica de los convenios.
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Afirma el libelista que al Comit de Interventora no le asistan motivos para dudar de la legalidad de lo establecido en la ley, en los trminos de referencia, en el plan operativo, en el texto mismo de los convenios y en la contratacin de interventora por el IICA, como tampoco para dudar de la gestin del IICA, o de la violacin de sus Estatutos, filosofa, objetivos y misin, mucho menos tendra el Comit que considerar lo que se descubri tiempo despus respecto de las falencias que se originaron en la Ley en cuanto que el programa estaba dirigido a productores y no a propietarios, situacin que se utiliz presuntamente de manera indebida por unos pocos para realizar un fraude a la ley. Para la defensa, el Comit de Interventora careca de cualquier elemento de juicio sobre presuntas actuaciones indebidas o irregulares de los proponentes y tampoco conoca informacin que impusiera como motivo el deber de estudiar, de informarse acerca de algn hecho anmalo o ilcito porque el principio de confianza y de la presuncin de buena fe en las estructuras organizacionales como el MADR y ante todo un organismo internacional tan respetable como el IICA, as como lo mandado en la Ley 1133 de 2007, los trminos de referencia, el Plan Operativo aprobado, los Decretos 393 y 591 de 1991, aplicados por el MADR y acogidos por el IICA, no daban fundamento al temor de estar ante alguna falencia tcnica, financiera o jurdica. Por ello, considera que la interventora como se plantea en los cargos no fue la concebida por el MADR ni la comprendida por el Comit de Interventora, porque es fsica, funcional y tcnicamente imposible hacerla por un Comit de Interventora integrado slo por los Directores de Desarrollo Rural y de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR, dados los trminos del conocimiento y de la especialidad de la disciplinada sobre temas eminentemente tcnicos. Amn que se estaba inicialmente ante el apoyo de una funcin administrativa y luego por una asignacin de competencia funcional por delegacin de funciones en el espacio de la denominada descentralizacin por colaboracin. Para el apoderado, no se concibi dentro del MADR, ni en la Ley, ni en los trminos de referencia, ni en el Plan Operativo, ni en las funciones asignadas al Comit de Interventora tener que cumplir tareas especficas y en grupo con las interventoras contratadas por el IICA, porque de haber sido as no slo en el aspecto financiero la Directora de Desarrollo y Seguimiento Presupuestal y la Profesional delegada para estos fines se habran encontrado ante unos asuntos que habran desbordado toda posibilidad humana y profesional, sino tambin tendran que haberse desprendido y en forma absoluta de todo encargo laboral distinto a hacer la interventora del programa, pero acompandose de un gran nmero de personas que pudieran simultneamente hacer la tarea en cada uno de los campos de ejecucin, en los estudios, seguimientos, evaluaciones, seleccin de beneficiarios, visitas de campo, revisin de las propuestas de cada proponente, y, tambin, hacer control a cada una de las interventoras contratadas. En este sentido, la defensa considera que tal como se concibieron por el legislador los estimativos sobre los recursos del presupuesto asignados a gastos
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administrativos y operacionales, se ejecut la funcin por el MDAR y se cumplieron las funciones del Comit de Interventora. Para el caso de lo sealado en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, el plazo del ao correra desde el 10 de abril de 2007, fecha en que se insert o promulg la mencionada Ley en el Diario Oficial, hasta el 10 de abril de 2008, por lo que dicho ao comprendera en forma parcial dos vigencias, la de 2007 hasta la corrida al da 10 de abril de 2008, as entre abril 10 de 2008 y abril 10 de 2009 y desde est da de 2009 a abril 10 de 2010, y al hacer el ejercicio con base en este mandato y esta interpretacin de la Ley, tambin se cumpli lo mandado en la Ley 1133 de 2007. Sin embargo, para el apoderado debe tenerse presente que el monto total de los costos administrativos y operativos de cada ao en cualquiera de los escenarios presentados, an no pueden cuantificarse en su totalidad, debido a que hasta ahora no se ha alcanzado la liquidacin de todos los convenios y, en consecuencia, no se cuenta con una cifra definitiva sobre el monto total del presupuesto ejecutado y el monto total de los costos administrativos y operativos. As mismo, el Plan General de Contabilidad Pblica, como lo sugiere la Procuradura General deviene inaplicable toda vez que los gastos administrativos y operacionales s fueron estudiados, definidos y aprobados en el artculo 6 de la Ley 1133 de 2007, ordenamiento legal que necesariamente determin las ejecutorias del MADR, del IICA y del Comit de lnterventora. A su turno, indica que si se est ante unas obligaciones convencionales, unos plazos convencionales para el cumplimiento de tales obligaciones, si se cuenta con unos trminos de referencia que establecen las etapas del cumplimiento de las obligaciones del convenio, si se cuenta con unas reglas en cada uno de los planes operativos, y se trata de procedimientos de seleccin resultantes del ejercicio de funcin administrativa por autoridad competente resultaba innecesario y hasta inexigible que se reclamara un cronograma de actividades, en consideracin a que est clara y demostrada la existencia de una serie de regulaciones que prevean las etapas a cumplir en orden a lograr la ejecucin plena de los convenios. Habindose imputado cargos a algunos funcionarios por las presuntas falencias en la elaboracin de estudios previos porque careceran de reglas claras, justas y completas, tales falencias crearan un escenario que podran dar resultados errneos, que probablemente se manifestaran especficamente en el posible entorpecimiento de los procedimientos y ejecutoras, que siendo stos los que verificara el Comit de Interventora, implica que las posibles irregularidades que se pudieran dar no fueron generadas por este Comit, a quien le estaba mandado legalmente hacer el seguimiento y control a partir nicamente de las reglas previstas en los trminos de referencia, en las leyes y reglamentos, en los planes operativos, en los textos de los convenios, razones o motivos ms que suficientes para aseverar que no son imputables esas omisiones y las presuntas irregularidades y fallas a los miembros del Comit de interventora.

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A juicio del representante de la disciplinada respecto a la liquidacin del convenio 03 de 2007, por razones de la intervencin de la autoridad de control fiscal, las recomendaciones de la Oficina Jurdica del Ministerio y de quienes tienen la responsabilidad de suscribir la liquidacin, el Comit Interventor ha cumplido con sus funciones y por ello no le es atribuible responsabilidad alguna en los trminos del auto de cargos. Seala la defensa que en lo concerniente a la supuesta omisin de dar instrucciones a la funcionaria delegada, no puede aceptarse que el hecho de que no consten o estn por escrito stas no se hayan impartido, haciendo notar la relacin directa y coordinada que existe entre jefe y subalterna, y por ende entre delegante y delegada, en la medida en que no obstante no constar por escrito, s realiz labores de seguimiento y orientacin sobre las actividades delegadas de manera peridica y coordinada con su delegataria. Por otra parte, finaliza el apoderado reiterando que la delegante no tuvo indicios de incumplimientos o irregularidades cometidas ni por su delegataria, ni por el IICA que la hubieran obligado a reasumir su funcin o a impartir rdenes u orientaciones escritas a su subalterna, por considerar que con la autonoma que le es propia para estos casos, vena desarrollando sus labores de interventora adecuadamente y siempre supo responder de manera satisfactoria toda inquietud o duda que se le formul. No comparte el Despacho las apreciaciones formuladas por la defensa en la respuesta al auto de cargos, como quiera que distinto a lo all afirmado el reproche disciplinario cuenta no solamente con su adecuacin tpica, sino con la mencin a la antijuridicidad de la conducta. En efecto, en el pliego de cargos se indica que la seora Snchez Ros incumpli su deber funcional de vigilar, controlar y supervisar que se cumplieran a cabalidad las funciones que haba delegado en una de sus subalternas, calificando este hecho como falta disciplinaria de conformidad con lo sealado en los artculos 23 y 42 del Cdigo Disciplinario nico. Igualmente, se seala en el auto de cargos que tal actuacin impidi que se aseguraran los objetivos y finalidades perseguidos con los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009, para garantizar el buen uso, manejo e inversin de los dineros pblicos destinados para tal fin, con lo que se determina que tal comportamiento permiti el desconocimiento de los principios de rigen la funcin pblica, denotando as la presencia de ilicitud sustancial en la conducta. Por otro lado, las funciones de vigilancia y control en el aspecto financiero de los convenios mencionados le fue otorgada a la funcionaria Snchez Ros en razn a su cargo de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y tales funciones devienen del mismo texto de los convenios. El fin especfico de ello es garantizar que los cuantiosos recursos destinados al cumplimiento de tales acuerdos se apliquen en debida forma, no solamente en cuanto a que se respeten los topes y rubros en los que deben emplearse, sino tambin en cuanto su utilizacin permita la obtencin de las finalidades y objetivos que dieron lugar a la suscripcin de los convenios. El
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sealamiento de quin har la interventora, sobre qu aspectos y cules son sus funciones precisas, en estos y en cualquier otro contrato celebrado por los organismos estatales, resulta de la aplicacin del principio de responsabilidad contenido en el artculo 26 de la ley 80 de 1993, segn el cual los servidores pblicos estn obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratacin, a vigilar la correcta ejecucin del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecucin del contrato. Por ello, no puede aceptarse la argumentacin presentada por la defensa con ocasin del escrito de descargos, en el sentido de que por referirse los convenios a la entrega de los apoyos o incentivos que hacan parte del programa Agro Ingreso Seguro, su interventora se rige por normas legales regulatorias de la funcin administrativa y no contractual, aadiendo a ello que no es usual hacer interventora al mero y simple ejercicio de funcin administrativa y a la ejecucin de presupuesto. Esta ltima afirmacin carece de cualquier sustento racional, como quiera que la interventora no solamente era obligatoria por virtud del principio de responsabilidad mencionado (no puede perderse de vista que se trata, al fin y al cabo de contratos estatales), sino que era adems necesaria, al punto que fue perfectamente delimitada en el mismo texto de los convenios: qu sentido tendra entonces conformar un Comit de Interventora, si cmo lo afirma en su escrito la disciplinada, las caractersticas de los convenios hacan innecesario ejercerla? Pero ms importante que lo anterior, es la afirmacin segn la cual el Comit de Interventora careca de cualquier elemento de juicio sobre presuntas actuaciones indebidas o irregulares de los proponentes y tampoco conoca informacin que impusiera como motivo el deber de estudiar e informarse acerca de algn hecho anmalo o ilcito del Ministerio o del IICA, por tratarse de organismos respetables. No puede el Despacho menos que rechazar tan peregrina tesis, segn la cual las funciones propias de una interventora solamente se ejercen en la medida en que la entidad o los funcionarios frente a los cuales se realiza ofrezcan motivos de duda o de sospecha en sus actuaciones. Basado en ello, ningn seguimiento o acompaamiento sera necesario en los procesos contractuales adelantados por las entidades estatales, en cuanto el principio de la buena fe contenido en las disposiciones constitucionales lo impedira. Una afirmacin semejante a la planteada por la disciplinada simplemente reafirma el cargo formulado, al concluirse que, como ni el Ministerio de Agricultura ni el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura le ofrecan sospecha alguna, simplemente poda desentenderse de la funcin delegada en la funcionaria Gisela Torres Arenas. Por otro lado, en cuanto a la forma en que debe entenderse el trmino previsto en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, es claro que all la norma habla de vigencia, trmino que hace referencia al perodo fiscal, por lo que debe acudirse a las normas del estatuto orgnico de presupuesto segn las cuales, el ao fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada ao.
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Finalmente, es de resaltar que la informacin respecto a los gastos de administracin y operacin de los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009 fue entregada por la misma Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la cual fue ratificada mediante visita realizada los das 12 y 13 de abril de 2011, lo que permite determinar con certeza los montos de apropiacin, inicial definitiva, ejecucin, saldos no comprometidos y porcentajes de destinacin de las vigencias 2007, 2008 y 2009 en forma desagregada por cada concepto desembolsado. Este aspecto especfico y los dems frente a los cuales se le formula reproche disciplinario a la funcionaria Gisela Torres Arenas, son analizados puntualmente al determinar la responsabilidad que cabe a la mencionada funcionaria. En cuanto a los alegatos de conclusin presentados en defensa de la seora Alba Snchez Ros, el Dr. Quintero, actuando como su apoderado, manifiesta en escrito del 8 de julio de 2011 que no existe compromiso de la responsabilidad de su prohijada en relacin con el ejercicio de sus funciones de interventora en los convenios del Programa "Agro Ingreso Seguro", ni ello tampoco aparece demostrado. As mismo, indica que un examen en sana crtica de las pruebas impide afirmar que la delegataria omiti vigilar y controlar la ejecucin y desarrollo de los mencionados convenios. Posteriormente realiza argumentaciones que pretenden demostrar la inexistencia de las conductas endilgadas a la funcionaria Gisela Torres Arenas, en el sentido de considerar que las actividades que deban ser desarrolladas por sta fueron ejercidas o no le eran exigibles. Finalmente, considera que este ente de control no ha demostrado que exista ilicitud sustancial en la conducta cuya comisin se reprocha a su poderdante y que no hay culpa gravsima alguna en su conducta. En cuanto a lo primero, afirma que la responsabilidad de la disciplinada por el acto de delegacin llega nicamente hasta la decisin o acto mismo de delegar. La delegacin de las funciones de interventora y supervisin de los contratos estatales se inscribe dentro del rgimen general de delegacin administrativa consagrado en el canon 211 superior y en los artculos 9 a 12 de la ley 489 de 1998. Para la contratacin administrativa, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad civil y penal al agente principal. La responsabilidad del delegante, de acuerdo con la doctrina nacional sobre el tema, se reduce nicamente a la decisin de delegar, pero no a lo decidido o realizado por el delegado. Segn la argumentacin del libelista, el delegante de las funciones de interventora y supervisin de los contratos estatales tiene las mismas responsabilidades, frente a los actos del delegado, que los delegantes bajo el rgimen general, respondiendo disciplinariamente nicamente cuando omitan cumplir injustificadamente, como deberes funcionales suyos, informarse del desarrollo de las delegaciones, impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de la delegacin, reasumir la competencia cuando sea necesario y revisar o revocar los actos expedidos por el delegatario. En este orden de ideas, la responsabilidad del
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delegante frente a los actos del delegado slo se extiende a la que civil y penalmente pueda desatarse con ocasin de los mismos, sin que all se pueda predicar responsabilidad de otro tipo, como la disciplinaria, la fiscal o la contravencional. Siendo ello as, concluye que la seora Snchez Ros cumpli a cabalidad con los deberes de mantenerse informada de todas las actividades de la doctora Torres Arenas como delegataria de dichas funciones, al tiempo que le imparti instrucciones sobre el ejercicio de las mismas. Igualmente, jams contempl la posibilidad de reasumir la competencia o de revisar o revocar los actos administrativos que hubiera tomado, no slo porque encontr satisfactoria su gestin como miembro del Comit Interventor de los contratos, sino tambin porque el referido Comit no tena competencia alguna para la adopcin de decisiones de esa naturaleza que pudieran ser revisadas o revocadas. Sostiene su afirmacin en el hecho de que la misma Dra. Torres, al ser interrogada sobre si la Dra. Alba Snchez Ros, en su condicin de delegante de la interventora de los convenios aludidos, le imparti instrucciones, directrices o recomendaciones en relacin con los informes o reportes del comit interventor, ella contest afirmativamente, indicando que siempre haca nfasis en la revisin exhaustiva que de cada uno de los convenios, lo que se deba plasmar en los informes. Asegura el apoderado que la inexistencia de pruebas por escrito que llevaron al convencimiento del Despacho sobre la diligencia de la seora Snchez Ros de hacer seguimiento e impartir instrucciones a la doctora Torres Arenas en el ejercicio de las funciones de interventora de los convenios, constituye una falacia argumentativa conocida en lgica y argumentacin, como una falacia ad ignorantiam, en la que se supone que algo es cierto porque es imposible probar que sea falso. As, a juicio del profesional del derecho, si lo que busca el Despacho es imputarle la comisin por omisin de la falta a su poderdante, debe primeramente satisfacer la carga de la prueba de la misma, so pena de violentar el artculo 142 del Cdigo Disciplinario nico, dejando librada la cuestin de la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado no a pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso, sino a una simple negacin que no cuenta con los elementos suficientes para llegar a ser verificada. Contina el Dr. Quintero Navas aseverando que no puede exigirse la existencia de un medio de conviccin en especfico como lo son los documentos pblicos contentivos de actas de reunin o de informes de gestin en los que se discuta el ejercicio de las consabidas funciones de interventora, para acreditar la diligencia o cuidado de la seora Snchez Ros en vigilar y controlar las funciones de interventora de los convenios. En cuanto al anlisis de las pruebas, segn las cuales no es posible afirmar que sea cierto que la delegante haya omitido vigilar y controlar la ejecucin y desarrollo de los convenios, afirma en su escrito de alegaciones que los rubros de divulgacin, filtro operativo, evaluacin, acompaamiento tcnico y cierre de convocatoria, necesarios para la ejecucin del programa, fueron clasificados,
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apropiados y empleados correctamente en los convenios 055 de 2008 y 037 de 2.009, segn la destinacin que les da la norma legal que los consagra. Para demostrar ello, acude a los antecedentes de la ley 1133 de 2007 y a doctrina nacional sobre la dicotoma existente entre gastos de inversin y gastos de funcionamiento. Del mismo modo, indica que no es cierto que la delegataria de la funcin de interventora haya fallado en solicitarle el cronograma de actividades al IICA para controlar sus actividades con relacin al convenio 055 de 2008, ya que tal deber no le era exigible, por cuanto las modificaciones y adiciones que podan efectuarse al Plan Operativo giraban en torno a dos condiciones especiales: (1) Que stas se afincaran en una necesidad; y (2) Que fueran efectuadas de forma concertada con el contratista, pero slo mediando solicitud de aquel. No hay lugar a exigirle a los delegatarios del Comit Interventor del Convenio y en especial a la funcionaria delegataria de la seora Snchez Ros que tenan que haber solicitado al IICA el cronograma de actividades para poder ejercer control sobre las actividades del contratista en los trminos establecidos, porque dentro del Plan Operativo del Convenio No. 055 de 2008 el MADR confeccion el Plan Operativo inclusive concertadamente con el IICA, y dentro de aquel se incluy un cronograma de actividades. A su turno, asegura que el deber de solicitar los acomodamientos del Plan Operativo para que se definieran minuciosamente las actividades y cronogramas correspondientes a publicitacin del proyecto de inversin, para as efectuar el seguimiento del gasto y del tiempo empleado por el IICA para cumplir con sus obligaciones contractuales, no le era exigible a la seora Snchez Ros ni a la doctora Torres Arenas. En principio, porque la labor de interventora de los subcontratos firmados por el IICA para la ejecucin cabal de sus obligaciones en el convenio, frente a la divulgacin y socializacin del programa, le correspondieron bien al propio IICA o bien a la Oficina de Prensa y Comunicaciones del MADR; pero nunca al Comit Interventor; y adems, porque no es legtimo cuestionar, las labores de interventora de dicho Comit cuando stas se restringieron a la vigilancia del estricto cumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio, mediante controles concomitantes y posteriores, con sujecin al Plan Operativo y al acuerdo de voluntades cuya ejecucin y desarrollo se regulan conforme a aquel, conforme con la clusula dcima primera. Afirma el libelista que las funciones de supervisin e interventora en el mbito de la contratacin administrativa implican el ejercicio de control y vigilancia sobre el contratista y sobre la forma como adelanta la ejecucin del contrato. Tal ejercicio se orienta a verificar el cumplimiento idneo y oportuno del objeto contractual por parte de ste. Lo esencial de la funcin de supervisin o interventora de los contratos estatales, que de suyo implica tambin el ejercicio de funciones pblicas, radica en que se dirige a la proteccin de los intereses patrimoniales del Estado, mas no al gobierno o direccin de su gasto o a su utilizacin. Para el apoderado, carece de asidero el endilgarle al Comit Interventor una supuesta omisin en la realizacin de un anlisis de los gastos efectuados durante la ejecucin del Convenio y de un estimado de los saldos pendientes por ejecutar, ms all de la

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constatacin de que realmente el IICA, en sus actividades, se ciera concretamente al Plan Operativo diseado para ello. Acto seguido, continua el apoderado de la seora Snchez Ros afirmando que la no liquidacin del Convenio No. 003 de 2007, adems de no verificar ninguna conducta disciplinariamente reprochable, no es un hecho imputable ni a su prohijada ni a la delegataria de esta. Ello por cuanto, teniendo en cuenta las normas relativas al asunto y la abundante doctrina al respecto, la liquidacin poda haberse llevado a cabo de forma unilateral, dentro de los dos (2) meses que siguen despus del trmino convencional; o bien de forma bilateral o en ejercicio de potestad exorbitante, dentro de los dos (2) aos siguientes a la expiracin del plazo del negocio o del acta que demarque su terminacin. El penltimo punto respecto al cual gira el anlisis presentado a este Despacho con ocasin de los alegatos finales, es el de la inexistencia de ilicitud sustancial en la conducta cuya comisin se reprocha a la seora Alba Snchez. Respecto a tal tema, afirma el apoderado de sta que para sustentar el concepto de la violacin del cargo nico imputable a la seora Snchez Ros se lleg a tener por configurada la responsabilidad disciplinaria una vez se produjo la adecuacin tpica de la conducta, an cuando sta se encontraba desprovista de ilicitud sustancial, lo cual llev a considerar disciplinariamente responsable a la misma bajo consideraciones exclusivamente objetivas. Afirma la necesidad de hacer una diferenciacin fundamental entre la conducta reprochada, cuyo desvalor tiene por origen una infraccin y cuya existencia ha de constatarse o no, y la afectacin del deber sustancial propiamente dicha de la forma como est contemplada en los artculos 5 y 51 in fine del Cdigo Disciplinario nico. En la ilicitud sustancial, como medida de antijuridicidad de una conducta reprochable y como presupuesto necesario para la declaratoria de responsabilidad disciplinaria, no est prevista por ley una exigencia o reproche de un comportamiento idealmente exigible, estructurado a partir de los compromisos laborales especficos a que est sometido cada cargo dentro de la estructura de la funcin pblica. Tampoco se ha previsto un vnculo indisoluble entre la afectacin sustancial del deber funcional y la infraccin de deberes funcionales, como mezcla de categoras dogmticas diferentes dentro del derecho disciplinario que convierte a todos los ilcitos disciplinarios en "tpicamente antijurdicos" una vez se ha verificado la incursin en la correspondiente falta, quedando entonces por determinar el dolo o la culpa del disciplinado. Estima la defensa que ni la manera como la seora Snchez Ros pidi informes a la doctora Torres y le dio indicaciones con relacin al ejercicio de la interventora de los aludidos Convenios, en su calidad de funcionaria delegante de tales deberes funcionales, ni la forma como la delegataria adelant esas labores de interventora, pueden serle reprochadas disciplinariamente a aquella como desatenciones de alarmante magnitud de sus obligaciones laborales. Tales conductas no constituyen afectacin alguna del deber funcional, y mucho menos, atentan contra el buen funcionamiento del Estado o contra sus fines, tal como lo
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exige el artculo 5 del Cdigo Disciplinario nico como presupuesto de antijuridicidad para imputar todas las faltas achacadas a un investigado por el operador disciplinario. Concluye su escrito de alegatos el apoderado de la seora Snchez Ros, argumentando que no hay culpa gravsima alguna en la conducta de su cliente, porque la desatencin elemental por la cual quiere responsabilizrsela jams tuvo lugar. La culpa gravsima, como modalidad de la culpabilidad, gravita alrededor de aquel conjunto de reglas de obligatorio cumplimiento que, en el caso concreto, le son exigibles al funcionario disciplinado al tiempo de incurrir en la falta y en la consecuente responsabilidad disciplinaria. En el caso especfico de la desatencin elemental, el sujeto pasivo de la accin disciplinaria desoye las directrices para desempear ciertas labores significativas o trascendentes y crea un riesgo no permitido por el ordenamiento jurdico que, por tanto, da lugar al reproche. En este sentido, al estudiar las conductas asumidas por la seora Snchez Ros respecto de la vigilancia y seguimiento de las funciones de interventora delegadas en la doctora Torres Arenas, no observa el apoderado, de un lado, que se haya obviado atender las normas legales, reglamentarias y contractuales que le imponan deberes concretos y vinculantes frente a la interventora de los convenios aludidos; ni de otro, que se haya producido alguna vicisitud grave y sistemtica en la ejecucin de los referidos convenios por el ejercicio de las funciones de interventora, de parte de la delegataria, en las mencionadas condiciones, ni mucho menos, un detrimento patrimonial al Estado, como resultados que los deberes funcionales de la referida interventora perseguan evitar. Para el Despacho, asiste razn al apoderado cuando afirma que la responsabilidad de la disciplinada por el acto de delegacin gira en torno a los deberes de informarse del desarrollo de la misma, impartir orientaciones generales sobre su ejercicio, reasumir la competencia cuando sea necesario y revisar o revocar los actos expedidos por el delegatario. Es por eso que el cargo endilgado a la seora Alba Snchez Ros est referido a la omisin en el cumplimiento de los deberes de direccin, orientacin, instruccin y seguimiento que le correspondan, derivadas del acto de delegacin ejercido en la funcionaria Gisela del Carmen Torres Arenas, frente a la cual su conducta omisiva es fuente de responsabilidad. En momento alguno se ha pretendido enrostrar responsabilidad a la disciplinada por no haber adelantado directamente las actividades que se echan de menos frente a los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009. Por el contrario, la responsabilidad que se le atribuye es por desconocer las funciones que le eran exigibles al haber delegado la interventora que deba ejercer en razn a las funciones propias de su cargo, segn el texto de los convenios mencionados. Es este comportamiento omisivo el que facilit que su subalterna no realizara debida y oportunamente las funciones delegadas de acuerdo con los manuales de interventora del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Es justamente la falta de atencin y vigilancia que le corresponda ejercer frente a su subalterna lo que da lugar a la formulacin del cargo.

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En cuanto a la valoracin que realiza el apoderado en su escrito de alegaciones, respecto a la inexistencia de pruebas escritas que den cuenta del cumplimiento de sus funciones por parte de la seora Alba Snchez Ros, debe el Despacho manifestar que la fundamentacin del cargo dista mucho de asemejarse al tratamiento que le pretende dar la defensa, en el que se intenta demostrar que este ente de control invierte la carga de la prueba. Por el contrario, a la encartada se le manifest en el pliego respectivo los soportes de la acusacin formulada, producto de la averiguacin respectiva. En efecto, lejos de haberse presentado la supuesta displicencia del investigador en la bsqueda de los elementos probatorios que soportan la acusacin endilgada a la seora Snchez Ros, obran en el expediente las constancias de las diferentes visitas realizadas por la Procuradura General de la Nacin a las dependencias de la Oficina Jurdica y a la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en las cuales no se obtuvo documento alguno que diera cuenta del cumplimiento de los deberes de seguimiento e inspeccin que correspondan a la disciplinada como delegante de funciones pblicas. No puede perderse de vista que la conducta por la cual se elev el cargo nico en contra de la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal hace referencia especficamente a una conducta omisiva, esto es, a la falta de accin en el sentido que se lo impona el deber jurdico, lo cual se manifiesta justamente en la inexistencia del resultado que se esperara si se hubiese dado cabal cumplimiento de ste. As, el soporte probatorio del cargo endilgado parte de un hecho verificado durante la etapa de investigacin: no existe documento alguno que demuestre que la seora Alba Snchez Ros haya ejercido el debido seguimiento y supervisin a la delegacin otorgada, o que haya impartido las directrices e instrucciones oportunas y necesarias para el adecuado cumplimiento de las funciones delegadas. Es cierto que tales rdenes e instrucciones pudieron haberse entregado de forma verbal, en reuniones incluso informales sostenidas entre delegante y delegada, tal y como lo sostiene la disciplinada en su versin libre y como vehementemente lo reafirma la defensa. Esta afirmacin conduce al Despacho a reafirmar el cargo endilgado a la delegante, partiendo de la deficiente labor de interventora adelantada por la funcionaria Gisela Torres Arenas, tal y como se demuestra en el captulo de este fallo en que se determina su responsabilidad. Ciertamente, si se acepta el dicho de la disciplinada, cuya versin ostenta total credibilidad, la ciencia de su dicho es verdadera y su relato es coherente lgica y cronolgicamente hablando619, necesariamente se concluye que tales instrucciones, orientaciones y directrices verbales no fueron acatadas ni seguidas por parte de la delegataria, pues ello no se refleja en sus actuaciones. En efecto,
619

Alegatos de conclusin, folios 8 y 9.


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si la delegante ejerci sus deberes de orientacin e instruccin, ordenando a su subalterna (incluso de forma verbal) adecuarse a los manuales de interventora y a las dems normas y directrices a que deba someterse en el ejercicio de la funcin delegada, tal situacin debera poder apreciarse en los informes, actas y dems documentos resultantes de la labor adelantada por la seora Gisela Torres, lo que se encuentra objetivamente demostrado que no es as. En este sentido, siguiendo la construccin conceptual puesta de presente por el Dr. Quintero Navas en su escrito conclusivo, es evidente que si la delegataria cumpli sus deberes de informarse en todo momento del desarrollo de la delegacin y de impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de la misma por parte de la funcionaria Torres Arenas, al no haber sta ltima aceptado y obedecido tales orientaciones, era deber de la disciplinada reasumir la competencia delegada para asegurar la correcta destinacin de los recursos puestos a disposicin del IICA y en general para el cumplimiento de los objetivos perseguidos con la celebracin de los convenios, situacin que, como est demostrado no realiz la seora Snchez Ros, ni contempl jams dicha posibilidad, incumpliendo su deber de vigilar y controlar las actuaciones desplegadas por la persona en quien deleg la interventora de los convenios. Respecto a los aspectos especficos frente a los cuales este Despacho consider que existieron fallas en el ejercicio de la interventora financiera adelantada a los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009, stos son objeto de anlisis al momento de determinar la responsabilidad disciplinaria que al respecto le corresponde a la funcionaria Gisela del Carmen Torres Arenas.

4.10.2 CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

Una vez revisada y verificada minuciosamente la actuacin disciplinaria sin encontrar causal que invalide la misma, habida cuenta que se garantiz el debido proceso620, ya que se surti con el respectivo rigor y formalidad las etapas procesales correspondientes, se garantiz el derecho de defensa de la disciplinada a quien le fueron comunicadas y/o notificadas las decisiones cabal y oportunamente, de igual manera se le garantiz el derecho de contradiccin en cada una de las actuaciones surtidas y pruebas tramitadas y fue escuchada en versin libre y espontnea, se procede a analizar el cargo disciplinario endilgado por la Procuradura General de la Nacin, atendiendo la descripcin de su conducta, sus descargos, las pruebas recaudadas y los alegatos de conclusin. La delegacin es una figura que regula el artculo 211 de la Constitucin Poltica y la Ley 489 de 1998 en sus artculos 9 a 14, constituyndose en un mecanismo tcnico que tiene por fin garantizar una mejor organizacin y dinmica de la administracin pblica, mediante la descongestin de funciones de los despachos
620

Artculo 29 Constitucin Poltica de Colombia


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a travs de un instrumento de gestin administrativa consistente en el traslado temporal del ejercicio de una funcin por parte del superior jerrquico al inferior, razn por la cual su titularidad permanece en el superior delegante. Es as como solamente se reasigna el ejercicio de la atribucin en forma no definitiva y mediante una decisin jerrquica, que posteriormente permite que pueda llevarse a cabo el proceso inverso de avocacin de la competencia delegada. En este sentido, es indiscutible que la utilizacin de la figura de la delegacin no implica el desprendimiento total de las labores o gestiones que han sido objeto de la delegacin, como quiera que el delegante mantiene los controles de tutela y jerrquico, de modo que puede en cualquier tiempo reasumir el conocimiento del asunto y revisar los actos expedidos por el delegatario pues, siendo el titular originario de la competencia, conserva el poder de direccin, instruccin y orientacin que por disposicin normativa corresponde al jefe de la entidad. Es cierto que de la delegacin se deriva cierto nivel de autonoma a favor del delegatario o delegado para decidir sobre la ejecucin de la funcin, por virtud de lo cual, como lo establece la normatividad mencionada, opera un traslado de la responsabilidad propia de esa gestin hacia quien viene a realizarla. Pero siendo ello como es, tambin es cierto que esta figura no exime en forma absoluta de responsabilidad al delegante, sobre quien eventualmente puede recaer bajo determinadas circunstancias. As, cuando el artculo 6 de la Constitucin Poltica atribuye responsabilidad al servidor pblico por el ejercicio del cargo, bien por omisin o extralimitacin de funciones, se entiende que cada participante en la delegacin responde por sus decisiones y no por las que incumben a los dems, sin que esto pueda significar que al no responder el delegante por las actuaciones del delegatario, no deba ser el responsable por lo que, como titular de la competencia, le corresponde en relacin con ella, porque esta figura no constituye un medio por el cual el titular de la funcin se desprenda por completo de la materia delegada. En punto a lo anterior, la Corte Constitucional ha sealado que al delegante se le atribuyen una serie de facultades en su condicin de titular del empleo, las cuales debe ejercer en relacin con la delegacin producida y en el marco de su vnculo con el delegatario. Esas atribuciones tienen que ver con medidas de instruccin, el sealamiento de polticas y orientaciones generales en aplicacin del principio de unidad de la administracin, la revisin y seguimiento de las decisiones del delegatario y la revocacin del acto de delegacin, correspondindole en consecuencia deberes de direccin, orientacin, seguimiento y control del ejercicio de la delegacin, de modo que el indebido ejercicio o la omisin en el desarrollo de estas atribuciones puede generar responsabilidad a cargo del delegante. Seal al respecto la Corte621: () la delegacin crea un vnculo permanente y activo entre delegante
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Corte Constitucional, sentencia C-372 del 15 de mayo de 2002. Magistrado ponente: Jaime Crdoba Trivio.
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y delegatario, el cual se debe reflejar en medidas como las instrucciones que se impartan al delegatario durante la permanencia de la delegacin; las polticas y orientaciones generales que se establezcan, en aplicacin del principio de unidad de la administracin, para que los delegatarios conozcan claramente y consideren en sus decisiones los planes, metas y programas institucionales; la revisin y el seguimiento a las decisiones que tome el delegatario y la oportunidad para que el delegante revoque el acto de delegacin y despoje oportunamente de la calidad de delegatarios a quienes no respondan a las expectativas en ellos fincadas. Para ello, el delegante conservar y ejercer las facultades que se le otorgan en razn de ser el titular del empleo al cual pertenecen las funciones que se cumplen por los delegatarios Ahora bien, para lograr el cumplimiento de los fines y objetivos que se persiguen y motivan el trmite de la actividad contractual en las entidades pblicas, a los comits o funcionarios encargados del ejercicio de la interventora se le asignan competencias que le imponen deberes funcionales de vigilancia, supervisin y control en la ejecucin contractual, que deben ser desarrollados dentro de los estrictos y precisos trminos y cauces sealados por la normatividad vigente. En todo caso, es incuestionable que tales atribuciones pueden ser delegadas, permitiendo la descongestin de los rganos superiores que conforman el aparato administrativo, facilitando y agilizando la gestin de los asuntos a su cargo622, en desarrollo del artculo 211 de la Constitucin Poltica y de los principios establecidos por los artculos 1 y 209 del mismo ordenamiento. La responsabilidad del delegante como orientador, instructor y controlador de la materia delegada, adquiere mayor relevancia y se hace ms exigente cuando la materia sobre la que gira la delegacin corresponde a aquellas atribuciones que son estrictamente regladas, como es el caso de los asuntos frente a los cuales deba ejercer sus funciones la seora Gisela Torres Arenas, si se tiene en cuenta que el ejercicio de la interventora est especficamente constituido y reglado en los manuales que para el efecto ha expedido el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en donde se sealan los aspectos que deben ser tenidos en cuenta para la vigilancia y supervisin de la ejecucin de los contratos. Como Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuesto, a la disciplinada le corresponda como integrante del Comit Interventor y delegante de sus funciones, actuar ejerciendo una serie de actividades encaminadas al logro de los fines para los cuales se conform el Comit, comprometiendo su responsabilidad directa al no poder escudarse vlidamente en la confianza que le merezca el desempeo de sus subalternos, pues se halla obligada no solo por su deber de atencin y seguimiento, sino adems por tratarse de la vigilancia de convenios
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Corte Constitucional, sentencia C-561 del 4 de agosto de 1999. Magistrado ponente: Alfredo Beltrn Sierra.
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celebrados para la ejecucin de un programa de gobierno que implicaba la entrega de cuantiosas sumas de dinero. Frente al tema de la delegacin y la responsabilidad disciplinaria que pueda derivar de ella, la Procuradura General de la Nacin ha sido constante en sostener, en consonancia con lo que se ha venido exponiendo, que el funcionario delegado responde por sus actos y el delegante por su control, que genera un vnculo inescindible de solidaridad entre uno y otro tan intenso, que obliga inclusive cuando se trata de desconcentracin de funciones. El delegante tiene que estar permanente y constantemente pendiente del control del delegado, quien acta bajo las orientaciones generales que le indique el titular de la funcin, de modo que las transgresiones cometidas por los delegados se le imputan al delegante por comisin por omisin. En resumen, del control que debe ejercer el delegante sobre el ejercicio de tal facultad por el delegatario, puede conllevar a que exista responsabilidad de sus actos en cabeza del delegatario y omisin por su control en cabeza del delegante. Las pruebas obtenidas a lo largo del proceso disciplinario dan cuenta de las omisiones de los deberes que le correspondan a la seora Snchez Ros como delegante, teniendo en cuenta que la funcionaria Gisela Torres, delegataria de las funciones de interventora presupuestal y financiera en los convenios ya mencionados, no ejerci en debida forma el control y supervisin de su desarrollo y ejecucin. As, en el caso del convenio 055 de 2008, no sugiri al Comit Administrativo, la revisin del plan operativo, en cuanto a la recomposicin de los rubros de gastos, conllevando la mala clasificacin dada a los gastos de administracin y operacin del convenio, en conjunto con los gastos de administracin y operacin de todo el programa, que no reflejaron las cifras reales de dichos gastos. No existe dentro del plenario prueba que indique que el comit interventor haya adelantado las actividades necesarias para determinar y verificar el buen uso, manejo e inversin de los recursos, ni practicado las visitas que considerara necesarias para dichos fines. Tampoco se desprende del contenido de los formatos y actas de informe de interventora, que se haya cumplido con esa obligacin, pues, en ellos se hace constar los recursos desembolsados y el porcentaje de cumplimiento del convenio, limitndose a consignar las cifras reportadas por el IICA, sin verificar el buen manejo e inversin de los recursos pblicos, ni garantizar que el avance tcnico, correspondiera con el financiero, tal y como lo contemplan los manuales de interventora. En cuanto tiene que ver con el convenio 037 de 2007, la delegataria report el valor y el porcentaje de ejecucin de los recursos, concluyendo que se vena desarrollando, segn lo previsto en el plan operativo, sin efectuar un anlisis de los gastos y de los saldos pendientes por ejecutar. Todo ello sin que lo advirtiera la disciplinada, quien deba estar pendiente y al tanto de la funcin interventora desarrollada por Gisela Torres Arenas. Si, como lo afirma la defensa, la delegante
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estuvo siempre atenta al desarrollo de la funcin desplegada por sta ltima, y emiti las rdenes, correctivos y directrices de forma verbal, tales orientaciones no se plasmaron en ninguno de los informes, donde se determina con toda claridad esta omisin. Igual situacin se presenta respecto del convenio 03 del 2 de enero de 2007, donde la omisin de la implicada permiti que su subalterna haya transgredido la normatividad citada, al no elaborar y tramitar oportunamente el acta de liquidacin del convenio, segn las voces de clusula vigsimo tercera del mismo. En este sentido, es evidente que la disciplinada incumpli los deberes que le correspondan como delegante de una funcin pblica, como quiera que en su condicin de integrante del Comit Interventor de los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009, designada en el mismo texto de tales convenios, omitiendo la obligacin que tena de vigilar y controlar las funciones que deleg en la funcionaria Gisela Torres Arenas, quien como delegada en la parte financiera, no ejerci el debido seguimiento y supervisin a la ejecucin de los convenios. Si bien la funcin administrativa que adelantan los entes estatales est determinada por la distribucin de funciones que da lugar a la desconcentracin, como manifestacin de la divisin del trabajo y a su vez de los principios de confianza y buena fe, tambin es de recalcar que la disciplinada tena claros deberes de revisin, orientacin y control frente a la delegacin otorgada, los cuales fueron desconocidos.

4.10.2.1 Tipicidad. En virtud del principio de legalidad, corresponde a la ley determinar las conductas que constituyen faltas disciplinarias. sta, tal y como est concebida en nuestro ordenamiento jurdico, corresponde a tipos abiertos que remiten a normas complementarias, del tal manera que no se puede pretender encontrar una descripcin especfica de conductas para configurarla, pues la falta se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibicin, la omisin o extralimitacin en el ejercicio de las funciones, la violacin del rgimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., cuando ello afecte el buen funcionamiento del Estado. Con la conducta desplegada por la seora Alba Snchez Ros en su condicin de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal y con ocasin de la delegacin que hizo en cabeza de la seora Gisela del Carmen Torres Arenas, se desconocieron las siguientes disposiciones: El numeral 4 del artculo 4 de la ley 80 de 1993, en cuanto esta norma consagra como obligacin de las entidades estatales el deber de adelantar revisiones peridicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados con la contratacin estatal, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, promoviendo las acciones de
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responsabilidad contra estos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan. Es evidente que la conducta omisiva de la funcionaria Alba Snchez Ros frente a los actos de su subalterna, impidieron que la interventora se cumpliera en forma acertada, sin adelantarse reuniones de avance, sin anlisis de informes entregados y sin visitas de inspeccin a las instalaciones del IICA para la real verificacin en campo del desarrollo y ejecucin de los convenios. Por la misma razn, se encuentra que las omisiones de la disciplinada vulneraron el Manual Especfico de Funciones correspondiente al cargo de Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal Grado 20 Cdigo 0100, en sus numerales 9 y 13. Evaluar la ejecucin presupuestal del Ministerio y de las entidades adscritas y vinculadas, as como los planes, programas y proyectos de inversin que las mismas desarrollen y proponer los correctivos. Al desentenderse de la delegacin de las funciones de interventora, la encartada vulner las normas contenidas en la ley 489 de 1998, especficamente en cuanto estas ordenan a los funcionarios pblicos para estos casos, informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas, as como reasumir en cualquier tiempo la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujecin a las disposiciones del Cdigo Contencioso Administrativo. Segn lo dispuesto en los artculos 34 y 35 de la ley 734 de 2002 y de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, se considera que la disciplinada desconoci las normas legales que le competen por razn de sus funciones. Es preciso entender que la responsabilidad del servidor pblico se manifiesta de diversas maneras, ya de forma directa cuando tiene a su cargo la ejecucin de los deberes previstos en la ley, ora de forma indirecta cuando tiene la obligacin de velar porque los deberes de sus subalternos se cumplan de manera idnea y eficiente. Al tenor de lo manifestado en el artculo 23 del Cdigo Disciplinario nico, constituye falta disciplinaria la incursin en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en dicho cdigo que conlleve incumplimiento de deberes sin estar amparado por alguna de las causales de exclusin de responsabilidad contempladas en el artculo 28 del mismo ordenamiento. De esta forma, se encuentra tipificada en cabeza de la seora Alba Snchez Ros la falta disciplinaria de conformidad con el artculo 50 de la Ley 734 de 2002. La gravedad o levedad de la falta se estableci de conformidad con los criterios sealados en el artculo 43 de la misma norma, en razn a la transcendencia social de la falta que se le endilga, en virtud de los cuantiosos recursos que fueron destinados en los convenios 03 de 2 de enero de 2007, 055 del 10 de enero de 2008 y 037 del 14 de enero de 2009, respecto de los cuales se ejerci la interventora financiera, y en virtud de la jerarqua y mando que la disciplinada ejerca, lo cual le permita dar rdenes a su delegataria para realizar la debida y
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oportuna vigilancia de las funciones delegadas. En tal virtud la falta fue calificada como GRAVE desde el mismo auto de cargos y como tal deber mantenerse para la imposicin de la sancin.

4.10.2.2 Ilicitud sustancial.

De forma contraria a la apreciacin que frente a este tema realiza el apoderado de la disciplinada en el escrito de alegaciones finales, el comportamiento omisivo de la seora Alba Snchez Ros, en su condicin de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, desconoci los principios de la funcin pblica que le eran de obligatorio cumplimiento, afectando sin justificacin alguna su deber funcional, lo que implica la existencia de ilicitud sustancial disciplinaria en los trminos del artculo 5 de la ley 734 de 2002. En cuanto a este punto, ha sealado la doctrina623: En el orden precedente y desde un referente de justicia, la sustancialidad de la ilicitud se determinar cuando se compruebe que se ha prescindido del deber exigible al disciplinado en tanto implique el desconocimiento de los principios que rigen la funcin pblica, entendindose por tal la antijuridicidad sustancial del comportamiento. Es evidente que el desentendimiento de la disciplinada de sus deberes de instruccin, orientacin y seguimiento de la delegacin efectuada en cabeza de su subalterna, puso en riesgo la debida ejecucin de los convenios, la debida destinacin de los recursos pblicos y la obtencin de los objetivos perseguidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al celebrarlos. El tema respecto al cual giraban los convenios, que implicaban el giro de considerables recursos pblicos a sectores privados, acrecentaba el cuidado que deban tener los funcionarios que participaran en ellos, mxime como interventores financieros. No puede ser de recibo entonces la afirmacin segn la cual ni la manera como la seora Snchez Ros pidi informes a la doctora Torres y le dio indicaciones con relacin al ejercicio de la interventora de los convenios, ni la forma como la delegataria adelant esas labores de interventora, son desatenciones de mnima relevancia de sus obligaciones laborales. Al incumplir su deber funcional de vigilar, controlar y supervisar que se cumplieran a cabalidad las funciones que haba delegado en una de sus subalternas, la disciplinada impidi que se aseguraran los objetivos y finalidades perseguidos con los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009, denotando as la presencia de ilicitud sustancial en la conducta.

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ORDEZ MALDONADO, Alejandro. Justicia Disciplinaria: De la ilicitud sustancial a lo sustancial de la ilicitud. Ediciones del Instituto de Estudios del Ministerio Pblico; Bogot D.C.: 2009. Pg. 28.
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4.10.2.3 Culpabilidad. De conformidad con lo indicado en el auto de cargos, la conducta por la que se formul reproche disciplinario a la seora Alba Snchez Ros fue considerada en cuanto al grado de culpabilidad a ttulo de culpa gravsima, al tenor de lo dispuesto en el artculo 44 pargrafo, de la Ley 734 de 2002, por la desatencin elemental, toda vez que en su condicin de delegante de las funciones de interventora, tena el deber jurdico de ejercer vigilancia sobre las labores delegadas, permitiendo con ello, que su delegataria no realizara un debido control y seguimiento a las actividades desarrolladas por el IICA, y a los recursos destinados para la ejecucin de los convenios ya citados. Por su parte, en sus alegaciones finales el apoderado de la disciplinada controvierte la presencia de la culpa gravsima, en cuanto esta como modalidad de culpabilidad gravita alrededor de un conjunto de reglas de obligatorio cumplimiento que le son exigibles al funcionario al tiempo de incurrir en la falta y que para el caso de la desatencin elemental ste desoye las directrices para desempear ciertas labores significativas o trascendentes y crea un riesgo no permitido por el ordenamiento jurdico que da lugar al reproche. Para el Despacho, asiste razn al abogado defensor cuando cuestiona la desatencin elemental como estructurante de la culpa gravsima en la conducta de la seora Snchez Ros. Efectivamente, en el comportamiento de la disciplinada no puede apreciarse, ni obra prueba que as lo confirme, una imprudencia temeraria en su actuar. Por el contrario, se encuentra demostrado en el plenario, que la omisin en el ejercicio de las funciones de seguimiento, instruccin y orientacin que le eran exigibles a la encartada en la labor desempeada por la delegada, es producto de la falta de diligencia y cuidado de su parte, pues se abandon a la idea de que su subalterna adelantaba en debida forma la interventora, quien a su vez parta de lo informado por el contratista, conducta eminentemente culposa por infraccin al deber objetivo de cuidado. De acuerdo con lo anterior, la falta endilgada se califica a ttulo de culpa grave, modalidad bajo la cual debe juzgarse su conducta.

4.11. GISELLA DEL CARMEN TORRES ARENAS4.11.1. IDENTIDAD DEL INVESTIGADO GISELLA DEL CARMEN TORRES ARENAS. Identificada con la Cdula de ciudadana No. 51.881.117 expedida en Bogot, quien desempe los cargos de Profesional Universitario cdigo 2044 grado 11 del 4 de enero de 2000, desde el 6 de enero de 1998 el cual continuaba desempeando a la fecha de certificacin (enero 4 de 2010), nombrada tambin en encargo como: Profesional Especializado Cdigo 2028 grado 13, del 4 de febrero de 2000 al 30 de diciembre de 2003, y del 8 de enero de 2004 al 7 de septiembre de 2008; como Profesional
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Especializado cdigo 2028 grado 14, del 8 de septiembre de 2008 a la fecha de expedicin de la constancia (4 de enero de 2010), segn consta en la certificacin expedida el 4 de enero de 2010, por la Coordinadora del Grupo de Administracin del Recurso Humano, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 624 Profesional Especializado de la Direccin de Planeamiento y Seguimiento Presupuestal MADR, Integrante del Comit interventor Delegada- de los convenios 003 de 2007 055 de 2008 y 037 de 2009.

ANLISIS DE LOS CARGOS, DESCARGOS, PRUEBAS Y ALEGATOS DE CONCLUSION FRENTE AL CARGO IMPUTADO CARGO NICO 4.11.2.1 Sntesis de la descripcin de la conducta, normas vulneradas, concepto de violacin y calificacin provisional de la falta. 4.11.2.1.1 Sntesis de la descripcin de la conducta El cargo nico, imputado a la seora GISELLA TORRES ARENAS siguiente: fue el

En su condicin de integrante del Comit Interventor en la parte financiera del convenio 03 del 2 de enero de 2007, 055 de 10 de enero de 2008, y 037 del 14 de enero de 2009 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el instituto Interamericano para la Agricultura - IICA, y el segundo entre stos y el Instituto de Desarrollo Urbano - INCODER, no realiz debida y oportunamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo de los convenios 055 de 2008, 037 de 2009, ni haber elaborado de manera oportuna el acta de liquidacin del convenio 03 de 2007, funciones contempladas en el manual de interventora numeral de la versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008, asignadas a dicho comit en las clusulas dcima y pargrafo del convenio 03 de 2007, clusulas 13 y 14 deI convenio 055 y dcima y dcima primera del convenio 037 de 2009 y consecuentemente disposiciones del estatuto contractual. La implicada, no tom las medidas necesarias para elaborar el Acta de Liquidacin del convenio, conforme lo establece el numeral sptimo del pargrafo primero de la clusula dcima primera del convenio, 03 de 2007, para el caso del convenio 055 de 2008 y 037 de 2009, no vigil el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, no verific los informes rendidos por el IICA en relacin con el desarrollo del convenio, para asegurar el buen uso y correcta destinacin de los recursos puestos a disposicin del IICA.

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Folios 179 al 89 Anexo 60


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4.11.2.1.2 Normas vulneradas El despacho consider que con el comportamiento atribuido se violaron las siguientes normas: artculo 123 inciso 2, de la Constitucin Poltica; articulo 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; Numeral 7 del Manual de Interventora MADR, versin final del 18 de diciembre de 2006 y en el numeral 9 del Manual de Interventoria versin 02 del 03, de septiembre de 2008, adoptados por el MADR; clusulas dcima primera y pargrafo primero del convenio 03 de 2007, dcima tercera y dcima cuarta del convenio 055 de 2008 y clusula dcima y dcima primera del convenio 037 de 2009.. As mismo se considera que trasgredi las disposicin contenida en el artculo 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con las funciones contenidas en el Manual Especfico de Funciones y de competencias laborales para el cargo de Director Operativo cdigo 0100 grado 20 de la Direccin de Desarrollo Rural del MADR, Se estim en el pliego de cargos que la falta era de naturaleza grave cometida a titulo de culpa gravsima por desatencin elemental. 4.11.2.1.3 Concepto de violacin El despacho consider que la disciplinada transgredi las normas antes citadas, por cuanto no vigil el estricto cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, no verific ni revis los informes rendidos por este en relacin con el desarrollo de los convenios, no realiz auditoria documental y no supervis todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del mismo, sealados en las clusulas dcima primera y pargrafo 13 y 14 del convenio 055 de 2008, en los numerales 7 y 9 de los manuales de interventora del Ministerio y que les fueron asignadas por su jefe inmediato tal como consta en los artculos ya citados del convenio. Ello, por cuanto para el caso del convenio 055 de 2008, no sugiri al Comit Administrativo, segn lo dispone el manual de interventora, la revisin del plan operativo, en cuanto a la recomposicin de los rubros de gastos, toda vez que, la divulgacin, el filtro operativo, la evaluacin, acompaamiento tcnico, cierre de convocatoria, constituan gastos de administracin y operacin, a los que se les dio otra clasificacin, sin que el comit advirtiera ese hecho, segn se desprende de las normas del Plan General de la Contabilidad Pblica, que define lo que son gastos de administracin y operacin; dicha circunstancia, condujo a que la mala clasificacin dada a los gastos de administracin y operacin del convenio, en conjunto con los gastos de administracin y operacin de todo el programa, no reflejaran que las cifras reales de dichos gastos, excedan los lmites fijados por la Ley 1133 de 2007 para el ao 2008. De igual manera, se estim que no exista dentro del expediente prueba que indicara que el comit interventor, -en cumplimiento de sus funciones-, haya practicado las pruebas e inspecciones que le permitieran verificar el buen uso, manejo e inversin de los recursos, ni practicado las visitas que considerara necesarias para dichos fines. Tampoco se desprende del contenido de los formatos y actas de informe de interventora, que se haya cumplido con esa obligacin, pues, en ellos se hace constar los recursos desembolsados y el
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porcentaje de cumplimiento del convenio; y, en el acta No. 3 de 15 de julio de 2009 de comit administrativo, se dice: Conclusiones y recomendaciones: El Comit interventor deja constancia que el IICA ha cumplido con las obligaciones acordadas y con las actividades descritas, de acuerdo a la revisin del informe presentado. De igual forma, da por recibido el mencionado informe en el entendido que el mismo se ajusta a la realidad de lo all consignado y a los documentos que reposan en las oficinas del IICA-Colombia, dando por tanto su aprobacin. Quiere decir ello, que el comit interventor, se limit, en este caso, a consignar las cifras reportadas por el IICA, sin verificar el buen manejo e inversin de los recursos pblicos, ni garantizar que el avance tcnico, correspondiera con el financiero, tal y como lo contemplan los manuales de interventora. Para el caso del convenio 037 de 2009, se tiene que la implicada en los respectivos formatos de informes de interventora, report el valor del citado convenio y el porcentaje de ejecucin de los recursos, concluyendo que se vena desarrollando, segn lo previsto en el plan operativo; es decir, que dicho comit interventor en la parte financiera, igualmente se limit a reportar el monto de gasto ejecutados, sin efectuar un anlisis de los mismos, as como de los saldos pendientes por ejecutar. Sobre dicho monto se dijo ascenda a la suma de $5.261.291.884, la cual obedeca a la demora del proceso de licitacin para la divulgacin del programa; constancia que se dej expresa en el formato de informe tcnico de interventora de 30 de junio de 2009, (folio 37 anexo 5), sin recomendar oportunamente al comit administrativo, tomar las medidas pertinentes, en virtud de la mora del IICA en el cumplimiento de sus obligaciones, lo que a la postre, conllev al que se afectara gravemente la ejecucin del convenio. Respecto del convenio 03 del 2 de enero de 2007, se consider que la implicada trasgredi la normatividad citada, al no elaborar y tramitar oportunamente el Acta de Liquidacin del convenio, la cual segn la clusula VIGESIMA TERCERA, deba realizarse de comn acuerdo, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su finalizacin; acta que deba detallar tanto las actividades desarrolladas como los recursos ejecutados. De otro lado, si se tiene en cuenta que el plazo pactado en el convenio iba hasta el 31 de marzo de 2008, el cual posteriormente fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de ese mismo ao, la liquidacin debi elaborarse y tramitarse dentro de los cuatro meses siguientes. No obstante, segn se desprende del Acta No. 9 de 27 de abril de 2009, el comit interventor, dej constancia de no poder adelantar el respectivo proceso de liquidacin, al no haber recibido el informe final de ejecucin tcnica y financiera por parte del IICA, el cual, -a esa fecha-, an no le haba sido entregado; circunstancia que evidencia el incumplimiento de las obligaciones de la interventora, al no adoptar oportunamente las medidas correspondientes, o formular por escrito los requerimientos respectivos para asegurar el cumplimiento
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de las obligaciones contractuales, como lo es, para el caso, la liquidacin del convenio. Conforme a lo expuesto de manera antecedente, es evidente que la implicada en su calidad de integrante del comit interventor, -en el aspecto financiero-, no vigil ni supervis las actividades desarrolladas por el IICA, ni inform al comit administrativo del Ministerio el incumplimiento parcial de las obligaciones a cargo de ese organismo, a fin de que se adoptaran las medidas pertinentes para lograr la consecucin de los fines previstos con la contratacin. Tambin resulta innegable que para el caso del convenio 037 de 2009, despus de transcurrido ms de seis meses de la ejecucin del referido convenio, el IICA no hubiere cumplido con el uno de los objetivos ms importante del convenio, divulgacin y socializacin del programa-, la cual deba desarrollarse a travs de una licitacin pblica, al la que se le fueron destinados ($3.500 millones); esto es, ms del 50% del valor total del convenio, -segn lo prev el Plan operativo-; sin que el Ministerio adoptara las medidas tendientes a evitar la afectacin del objeto del convenio. Ahora bien, al mirar la responsabilidad en cuanto al cumplimiento del deber funcional, el artculo 3 Inciso primero de la ley 80 de 1993, al referirse a los fines de la contratacin, seala: Los servidores pblicos tendrn en consideracin que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecucin de dichos fines. El mismo estatuto contractual, en su artculo 4 numeral 4, en referente a los derechos y deberes de las entidades en la consecucin de los fines de que trata el artculo anterior, seala: Adelantarn revisiones peridicas de las obras ejecutadas, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promovern las acciones de responsabilidad contra estos y sus garantes cunado dichas condiciones no se cumplan. Las revisiones peridicas a que se refiere el presente numeral debern llevarse a cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el trmino de vigencia de las garantas. Como puede observarse, los deberes funcionales que la implicada deba cumplir en el desarrollo del convenio 003 de 2007, 055 de 2008, y 037 de 2009, deviene de los propios convenios, as como de los manuales de interventora y de los deberes funcionales que todo servidor publico que participe en un proceso de contratacin debe cumplir, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se consider que la disciplinada trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit interventor, no cumpli eficazmente las funciones que le eran exigidas por
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la ley y los reglamentos internos -manuales internos de interventora- adoptados por el Ministerio. Encuentra este Despacho abundante material probatorio que da cuenta de las circunstancias anotadas, las cuales constan en las respectivas actas e informes del comit interventor. De otra parte, resulta importante destacar que la interventoria, juega un papel importante en el desarrollo y ejecucin de los convenios, toda vez que a ella, le compete asegurar el logro exitoso de los objetivos perseguidos, razn no por la cual, su funcin, no poda limitarse a la informacin reportada por el IICA, sino que le corresponda verificar, revisar y confrontar los datos suministrados, ms an, en tratndose del seguimiento de cuantiosos recursos pblicos. Conforme a lo expuesto y con base en las pruebas que obran en el expediente, la posible falta fue calificada provisionalmente como GRAVE, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 43 y 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en razn a que la disciplinada en su condicin de integrante del Comit Interventor de la parte financiera de los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009, no cumpli debidamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio, que le fueron asignadas en los manuales de interventora del Ministerio y los convenios mismos. En relacin con el grado de culpabilidad, se consider que la implicada actu a titulo de CULPA GRAVISIMA, por desatencin elemental, las pruebas descritas demostraron que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan vigilado, controlado, verificado y revisado, rendido concepto, realizado auditorias documentales y en campo, almacenado y custodiado documentos y supervisado todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se limitaron a plasmar en los formatos de interventoria parte del contenido de los informes rendidos por el IICA, en este caso en el aspecto financiero, sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev a que de los temas tratados por el Comit, no se evidencie que los integrantes del mismo, hayan sugerido o informado al comit administrativo los ajustes necesarios que garantizaran el seguimiento y ejecucin de los recursos, a efecto de asegurar el buen manejo e inversin de los dineros pblicos.. De otro lado, fue claro el conocimiento que segn su formacin profesional tena la implicada, para que con base en los documentos entregados del convenio para ejercer la interventora, hubiera sugerido los ajustes respectivos al comit administrativo, tal como se seal de manera antecedente. Anlisis de los descargos, pruebas y alegatos de conclusin
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Los descargos fueron presentados por el abogado de confianza de la implicada, no obstante, los alegatos finales fueron presentados directamente por la disciplinada, en razn a que su apoderado renunci al poder, alegatos en los que se refiri de la misma manera a como se hizo en los descargos, motivo por el cual seguidamente el despacho realizar el anlisis respectivo de manera conjunta. Se afirm que el Programa Agro Ingreso Seguro AIS estaba concebido para la entrega de apoyos econmicos directos o incentivos y Apoyos para la Competitividad o Incentivos para la Competitividad, como se estableci conjuntamente, de los cuales se asignan a travs de un proceso concursal y mediante el mero y simple ejercicio de funciones administrativas (mas no contractuales), inicialmente por el Ministerio con la colaboracin del IICA (convenio 03 de 2007) y luego directamente por el IICA mediante una licitacin pblica, que en verdad no es otra cosa que un concurso para la entrega de los incentivos o apoyos, esto ltimo por ministerio de la Ley, en los trminos consagrados en el artculo 210 de la Constitucin Poltica. En este sentido el apoderado pone a consideracin la actividad administrativa que realiz el programa con respecto a la entrega de apoyos o incentivos consagradas en normas legales regulatorias de la funcin administrativa (desprendida de la aplicacin de las regulaciones sobre contratos y convenios), por lo que las funciones de vigilancia y control de estas funciones son igualmente distintas a la vigilancia, control y seguimiento de actividades contractuales o convencionales. De este modo, concluye, no es usual hacer interventora al mero y simple ejercicio de funcin administrativa y ejecucin de presupuesto y el cumplimiento de normas presupuestales especficas y leyes especiales como las referidas al programa AIS. As mismo, se indica en el escrito de descargos que la Ley 1133 de 2007 establece unos nuevos y especiales marcos de competencia y de aplicacin para la ejecucin de sta, como lo es la autorizacin para que los recursos se entreguen por decisin definitiva del MADR, como autoridad competente o de quien esta haya designado para hacer la seleccin, que seale al particular como beneficiario a travs de un mecanismo concursal para la construccin de sistemas de riego. Del mismo modo, se autoriz que pudiera ser tambin un particular quien hiciera la seleccin de los beneficiarios y por virtud del mismo mandato legal, imperativo y obligatorio, se le facult para decidir con competencia sealada en la ley al beneficiario para asignarle los recursos. Norma legal que no ha sido objeto de reproche en su validez constitucional, excepcionada por inconstitucional, ni la Corte Constitucional se ha ocupado del tema. Contina la defensa afirmando que los trminos de la ley 1133 de 2007 dan cuenta de una delegacin de funciones pblicas que se hace, en el asunto en estudio, a una entidad particular por ministerio de la ley, en lo que se denomina por la doctrina y la jurisprudencia descentralizacin por colaboracin. Por disposicin legal, la dinmica funcional, el espectro de competencias y ejecutorias e interventora de funciones administrativas del que est investido legalmente el
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Programa AIS es distinta al tratamiento ordinario y general de cumplimiento de la actividad administrativa, porque las facultades atribuidas a quien tiene la facultad de seleccionar y adjudicar los beneficios con decisin de autoridad pblica, por distribucin de competencia funcional, limitan la intervencin del Comit Interventor y de ah las explicaciones acerca de cul era legalmente el rol que le corresponda a la interventora, tanto la propia del Ministerio de Agricultura como la prevista por el IICA para el seguimiento de la ejecucin especfica de los convenios. Afirma el libelista que al Comit de Interventora no le asistan motivos para dudar de la legalidad de lo establecido en la ley, en los trminos de referencia, en el plan operativo, en el texto mismo de los convenios y en la contratacin de interventora por el IICA, como tampoco para dudar de la gestin del IICA, o de la violacin de sus Estatutos, filosofa, objetivos y misin, mucho menos tendra el Comit que considerar lo que se descubri tiempo despus respecto de las falencias que se originaron en la Ley en cuanto que el programa estaba dirigido a productores y no a propietarios, situacin que se utiliz presuntamente de manera indebida por unos pocos para realizar un fraude a la ley. Para la defensa, el Comit de Interventora careca de cualquier elemento de juicio sobre presuntas actuaciones indebidas o irregulares de los proponentes y tampoco conoca informacin que impusiera como motivo el deber de estudiar, de informarse acerca de algn hecho anmalo o ilcito porque el principio de confianza y de la presuncin de buena fe en las estructuras organizacionales como el MADR y ante todo un organismo internacional tan respetable como el IICA, as como lo mandado en la Ley 1133 de 2007, los trminos de referencia, el Plan Operativo aprobado, los Decretos 393 y 591 de 1991, aplicados por el MADR y acogidos por el IICA, no daban fundamento al temor de estar ante alguna falencia tcnica, financiera o jurdica. Por ello, considera que la interventora como se plantea en los cargos no fue la concebida por el MADR ni la comprendida por el Comit de Interventora, porque es fsica, funcional y tcnicamente imposible hacerla por un Comit de Interventora integrado slo por los Directores de Desarrollo Rural y de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR, dados los trminos del conocimiento y de la especialidad de la disciplinada sobre temas eminentemente tcnicos. Amn que se estaba inicialmente ante el apoyo de una funcin administrativa y luego por una asignacin de competencia funcional por delegacin de funciones en el espacio de la denominada descentralizacin por colaboracin. Para el apoderado, no se concibi dentro del MADR, ni en la Ley, ni en los trminos de referencia, ni en el Plan Operativo, ni en las funciones asignadas al Comit de Interventora tener que cumplir tareas especficas y en grupo con las interventoras contratadas por el IICA, porque de haber sido as no slo en el aspecto financiero la Directora de Desarrollo y Seguimiento Presupuestal y la Profesional delegada para estos fines se habran encontrado ante unos asuntos que habran desbordado toda posibilidad humana y profesional, sino tambin tendran que haberse desprendido y en forma absoluta de todo encargo laboral
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distinto a hacer la interventora del programa, pero acompandose de un gran nmero de personas que pudieran simultneamente hacer la tarea en cada uno de los campos de ejecucin, en los estudios, seguimientos, evaluaciones, seleccin de beneficiarios, visitas de campo, revisin de las propuestas de cada proponente, y, tambin, hacer control a cada una de las interventoras contratadas. En este sentido, la defensa considera que tal como se concibieron por el legislador los estimativos sobre los recursos del presupuesto asignados a gastos administrativos y operacionales, se ejecut la funcin por el MADR y se cumplieron las funciones del Comit de Interventora. Para el caso de lo sealado en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, el plazo del ao correra desde el 10 de abril de 2007, fecha en que se insert o promulg la mencionada Ley en el Diario Oficial, hasta el 10 de abril de 2008, por lo que dicho ao comprendera en forma parcial dos vigencias, la de 2007 hasta la corrida al da 10 de abril de 2008, as entre abril 10 de 2008 y abril 10 de 2009 y desde est da de 2009 a abril 10 de 2010, y al hacer el ejercicio con base en este mandato y esta interpretacin de la Ley, tambin se cumpli lo mandado en la Ley 1133 de 2007. De igual manera, para el apoderado debe tenerse presente que el monto total de los costos administrativos y operativos de cada ao en cualquiera de los escenarios presentados, an no pueden cuantificarse en su totalidad, debido a que hasta ahora no se ha alcanzado la liquidacin de todos los convenios y, en consecuencia, no se cuenta con una cifra definitiva sobre el monto total del presupuesto ejecutado y el monto total de los costos administrativos y operativos. As mismo, el Plan General de Contabilidad Pblica, como lo sugiere la Procuradura General deviene inaplicable toda vez que los gastos administrativos y operacionales s fueron estudiados, definidos y aprobados en el artculo 6 de la Ley 1133 de 2007, ordenamiento legal que necesariamente determin las ejecutorias del MADR, del IICA y del Comit de lnterventora. Sin embargo, manifiesta el defensor que estando ante unas obligaciones y plazos convencionales para el cumplimiento de tales obligaciones, si se cont con unos trminos de referencia que establecen las etapas del cumplimiento de las obligaciones del convenio, si se cuenta con unas reglas en cada uno de los planes operativos, y se trata de procedimientos de seleccin resultantes del ejercicio de funcin administrativa por autoridad competente resultaba innecesario y hasta inexigible que se reclamara un cronograma de actividades, en consideracin a que est clara y demostrada la existencia de una serie de regulaciones que prevean las etapas a cumplir en orden a lograr la ejecucin plena de los convenios. As mismo el apoderado resalta que en la imputacin de cargos realizada a algunos funcionarios por las presuntas falencias en la elaboracin de estudios previos carentes de reglas claras, justas y completas, tales falencias crearan un escenario que podran dar resultados errneos, que probablemente se manifestaran especficamente en el posible entorpecimiento de los procedimientos y ejecutoras. Es de esta manera que su verificacin
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correspondera al Comit de Interventora, implicando para la poca posibles irregularidades que se pudieran dar y no fueron generadas por el mencionado Comit, a quien le estaba ordenando legalmente, hacer el seguimiento y control respectivo a partir de las reglas previstas en los trminos de referencia, en las leyes y reglamentos, en los planes operativos, en los textos de los convenios, razones o motivos ms que suficientes para aseverar que no son imputables esas omisiones y las presuntas irregularidades y fallas a los miembros del Comit de interventora. A juicio del representante de la disciplinada respecto a la liquidacin del convenio 03 de 2007, por razones de la intervencin de la autoridad de control fiscal, las recomendaciones de la Oficina Jurdica del Ministerio y de quienes tienen la responsabilidad de suscribir la liquidacin, el Comit Interventor ha cumplido con sus funciones y por ello no le es atribuible responsabilidad alguna en los trminos del auto de cargos. Seala la defensa que en lo concerniente a la supuesta omisin de dar instrucciones a la funcionaria delegada, no puede aceptarse que el hecho de que no consten o estn por escrito stas no se hayan impartido, haciendo notar la relacin directa y coordinada que existe entre jefe y subalterna, y por ende entre delegante y delegada, en la medida en que no obstante no constar por escrito, s realiz labores de seguimiento y orientacin sobre las actividades delegadas de manera peridica y coordinada con su delegataria. Por otra parte, finaliza el apoderado reiterando que la delegante no tuvo indicios de incumplimientos o irregularidades cometidas por su delegataria GISELLA TORRES ARENAS, ni por el IICA que la hubieran obligado a reasumir su funcin o a impartir rdenes u orientaciones escritas a su subalterna, por considerar que con la autonoma que le es propia para estos casos, vena desarrollando sus labores de interventora adecuadamente y siempre supo responder de manera satisfactoria toda inquietud o duda que se le formul. En escrito presentado el 8 de julio de 2011,625 por GISELLA TORRES ARENAS, la disciplinada hizo un recorrido sobre los diferentes antecedentes y escenarios de la ley 1133 de 2007, la normatividad aplicable en materia de convenios de ciencia y tecnologa, de la jurisprudencia, del plan nacional de desarrollo para la fecha, pronunciamientos constitucionales y finalmente menciona la funcin administrativa en interventora ejercida por la economista de conformidad con los cargos que le fueron endilgados por el despacho. No comparte el Despacho las apreciaciones formuladas por la defensa en la respuesta al auto de cargos, como quiera que distinto a lo all afirmado el reproche disciplinario cuenta no solamente con su adecuacin tpica, sino con la mencin a la antijuridicidad de la conducta. En efecto, en el pliego de cargos se indica que la seora GISELLA TORRES ARENAS incumpli su deber funcional de vigilar, controlar y supervisar que se cumplieran a cabalidad las funciones que haba
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Cuaderno principal 46 folios 14437 al 14516


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delegado en una de sus subalternas, calificando este hecho como falta disciplinaria de conformidad con lo sealado en los artculos 23 y 42 del Cdigo Disciplinario nico. Igualmente, se seala en el auto de cargos que tal actuacin impidi que se aseguraran los objetivos y finalidades perseguidos con los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009, para garantizar el buen uso, manejo e inversin de los dineros pblicos destinados para tal fin, con lo que se determina que tal comportamiento permiti el desconocimiento de los principios de rigen la funcin pblica, denotando as la presencia de ilicitud sustancial en la conducta. Por otro lado asume el despacho que las funciones de vigilancia y control en el aspecto financiero de los convenios mencionados le fue otorgada a la funcionaria Snchez Ros en razn a su cargo de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y tales funciones devienen del mismo texto de los convenios. El fin especfico de ello es garantizar que los cuantiosos recursos destinados al cumplimiento de tales acuerdos se apliquen en debida forma, no solamente en cuanto a que se respeten los topes y rubros en los que deben emplearse, sino tambin en cuanto su utilizacin permita la obtencin de las finalidades y objetivos que dieron lugar a la suscripcin de los convenios. El sealamiento de quin har la interventora, sobre qu aspectos y cules son sus funciones precisas, en estos y en cualquier otro contrato celebrado por los organismos estatales, resulta de la aplicacin del principio de responsabilidad contenido en el artculo 26 de la ley 80 de 1993, segn el cual los servidores pblicos estn obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratacin, a vigilar la correcta ejecucin del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecucin del contrato. No sin antes terminar, se considera que no puede aceptarse la argumentacin presentada por la defensa con ocasin del escrito de descargos, en el sentido de que por referirse los convenios a la entrega de los apoyos o incentivos que hacan parte del programa Agro Ingreso Seguro, su interventora se rige por normas legales regulatorias de la funcin administrativa y no contractual, aadiendo a ello que no es usual hacer interventora al mero y simple ejercicio de funcin administrativa y a la ejecucin de presupuesto. Esta ltima afirmacin carece de cualquier sustento racional, como quiera que la interventora no solamente era obligatoria por virtud del principio de responsabilidad mencionado (no puede perderse de vista que se trata, al fin y al cabo de contratos estatales), sino que era adems necesaria, al punto que fue perfectamente delimitada en el mismo texto de los convenios: qu sentido tendra entonces conformar un Comit de Interventora, si cmo lo afirma en su escrito la disciplinada, las caractersticas de los convenios hacan innecesario ejercerla? Pero ms importante que lo anterior, es la afirmacin segn la cual el Comit de Interventora careca de cualquier elemento de juicio sobre presuntas actuaciones indebidas o irregulares de los proponentes y tampoco conoca informacin que impusiera como motivo el deber de estudiar e informarse acerca de algn hecho
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anmalo o ilcito del Ministerio o del IICA, por tratarse de organismos respetables. No puede el Despacho menos que rechazar tan peregrina tesis, segn la cual las funciones propias de una interventora solamente se ejercen en la medida en que la entidad o los funcionarios frente a los cuales se realiza ofrezcan motivos de duda o de sospecha en sus actuaciones. Basado en ello, ningn seguimiento o acompaamiento sera necesario en los procesos contractuales adelantados por las entidades estatales, en cuanto el principio de la buena fe contenido en las disposiciones constitucionales lo impedira. Una afirmacin semejante a la planteada por la disciplinada simplemente reafirma el cargo formulado, al concluirse que, como ni el Ministerio de Agricultura ni el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura le ofrecan sospecha alguna, simplemente poda desentenderse de la funcin delegada en la funcionaria Gisela Torres Arenas. Por otro lado, en cuanto a la forma en que debe entenderse el trmino previsto en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, es claro que all la norma habla de vigencia, trmino que hace referencia al perodo fiscal, por lo que debe acudirse a las normas del estatuto orgnico de presupuesto segn las cuales, el ao fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada ao.626 Finalmente, es de resaltar que la informacin respecto a los gastos de administracin y operacin de los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009 fue entregada por la misma Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la cual fue ratificada mediante visita realizada los das 13 y 14 de abril de 2011,627 y certificacin expedida por el coordinador del grupo de presupuesto de la subdireccin Financiera y Presupuestal,628 lo que permite determinar con certeza los montos de apropiacin, inicial definitiva, ejecucin, saldos no comprometidos y porcentajes de destinacin de las vigencias 2007, 2008 y 2009 en forma desagregada por cada concepto desembolsado. Este aspecto especfico y los dems frente a los cuales se le formula reproche disciplinario a la funcionaria GISELLA TORRES ARENAS, son analizados puntualmente al determinar la responsabilidad que cabe a la mencionada funcionaria. Por todo lo anterior el despacho en consideracin a los descargos presentados conjuntamente por ALBA SANCHEZ RIOS y GISELLA TORRES ARENAS en el marco de la ley 1133 de 2007, determin el anlisis de los aspectos puntuales en referencia a la funcin de interventora financiera que debi ejercer de manera oportuna cada una, en relacin a la vigilancia, control, verificacin, revisin, rendir concepto, realizar auditorias documentales, de campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo de los convenios 055 de 2008, 037 de 2009 y no haber elaborado de manera oportuna el acta de liquidacin del convenio 03 de 2007, funciones contemplados ene. Manual de interventora numeral 9 Versin 01 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008, asignadas a dicho comit interventor.
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Artculo 14 Principio de Anualidad Folios 11261 al 11264 cuaderno principal 35 11276 al 11287 cuaderno principal 36 628 Folio 11264 al 11275 del Cuaderno principal 35
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Pruebas de descargos En relacin con las pruebas documentales aportadas por la disciplinada, se tiene que dentro del expediente obra copia de las siguientes pruebas documentales: Las Gacetas de Congreso correspondientes al trmite legislativo de la Ley 1133 de 2007 del Senado de la Repblica o de la Cmara de Representantes y la expedicin de certificaciones donde se acreditaron los convenios del Programa AIS, acompandose para el efecto las copias de los respectivos actos de liquidacin por parte de la Secretara General del MADR.629 4.11.2.3.1.2 Conclusiones y consideraciones del despacho De acuerdo a los argumentos anteriores, encuentra el despacho que una vez analizadas dichas funciones, que constan las clusulas de los convenios 055 de 2008, convenio 037 de 2009 y 003 de 2007 es de establecer que la disciplinada tena conocimiento de cada una de las labores de interventora que deba desempear, como miembro del comit interventor financiero de los diferentes convenios. A su vez, el despacho realiz su estudio, estableciendo las posibles conductas lesivas que fueron endilgadas y, de esta manera determinar que tipo de responsabilidad desempeo la economista en los asuntos de interventora financiera. As mismo considera la Procuradura, en las conductas que se han venido investigando a la disciplinada y al conjunto de normas y preceptos desde el alcance constitucional, que nos determinan las falencias en el ejercicio y desempeo como funcionaria del Estado, ms especficamente como interventora financiera de los convenios 055 de 2008 y 037 de 2009 respectivamente y encargada de la realizacin del acta de liquidacin del convenio 03 del 2007, ya que estn originadas en conductas omisivas, pues se viene adoleciendo de la funcin de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo de los convenios 055 de 2008, 037 de 2009, ni haber elaborado de manera oportuna el acta de liquidacin del convenio 03 de 2007, funciones contempladas en el manual de interventora numeral de la versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008, asignadas a dicho comit en las clusulas dcima y pargrafo del convenio 03 de 2007, clusulas 13 y 14 deI convenio 055 y dcima y dcima primera del convenio 037 de 2009 y consecuentemente disposiciones del estatuto contractual, como se ha venido exponiendo a lo largo de este provedo. Es de aclarar que el deber funcional si fue afectado por la profesional Especializada GISELLA TORRES ARENAS, cuando su labor de interventora financiera y presupuestal no determina a cabalidad su completa cobertura, ya que en los informes trimestrales del ao 2009 y a su vez los registros de los planes operativos demostraron deficiencias en su verificacin, revisin y advertencia sobre los imprevistos a que se estaban enfrentando en la ejecucin de los convenios, caso especifico, convenio 037 de 2009, El derecho disciplinario valora
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Gacetas 251 del 26 de junio de 2006 Congreso de la Repblica de Colombia


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la inobservancia de normas positivas en cuanto ello implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la funcin social que le incumbe al servidor pblico o al particular que cumple funciones pblicas. En este sentido tambin ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta administracin pblica son la diligencia, el cuidado y la correccin en el desempeo de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurdica de tal principio no podra ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que por contrapartida lgica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En trminos generales, la infraccin a un deber de cuidado o diligencia.630 Por otro lado, el despacho analiz la conducta omisiva de la implicada en las medidas necesarias para elaborar el Acta de liquidacin del convenio 03 de 2007, referentes a clusula dcima octava la cual consagra que: El presente convenio se liquidar de comn acuerdo entre EL MINISTERIO y el IICA, procedimiento que se efectuar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su finalizacin o a la fecha de acuerdo que la disponga. La liquidacin se efectuar mediante acta en la cual se describirn en forma detallada todas las actividades y los recursos ejecutados. El Acta de Liquidacin ser firmada por el Secretario General de EL MINISTERIO, y por el Representante de la Oficina del IICA en Colombia, previo visto bueno del Comit Interventor del Convenio.631 Considera el despacho que la implicada transgredi la normatividad citada, al no elaborar y tramitar oportunamente el Acta de Liquidacin del convenio, la cual segn la clusula VIGESIMA TERCERA, deba realizarse de comn acuerdo, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su finalizacin; acta que deba detallar tanto las actividades desarrolladas como los recursos ejecutados. De otro lado, si se tiene en cuenta que el plazo pactado en el convenio iba hasta el 31 de marzo de 2008, el cual posteriormente fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de ese mismo ao, la liquidacin debi elaborarse y tramitarse dentro de los (4) cuatro meses siguientes. No obstante, segn se desprende del Acta No. 9 de 27 de abril de 2009,632 el comit interventor, dej constancia de no poder adelantar el respectivo proceso de liquidacin, al no haber recibido el informe final de ejecucin tcnica y financiera por parte del IICA, el cual, -a esa fecha-, an no le haba sido entregado; circunstancia que evidencia el incumplimiento de las obligaciones de la interventora, al no adoptar oportunamente las medidas correspondientes, o formular por escrito los requerimientos respectivos para asegurar el cumplimiento de las obligaciones contractuales, como lo es, para el caso, la liquidacin del convenio. Aunque en los descargos se mencionan las actas 10 de fecha 13 de mayo de 2009 del comit interventor del convenio 03 de 2007, manifestando que no se ha
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Sentencia C-818 de 2005 CDU de Contratacin Estatal Deber funcional. Folios 96 y 97 Anexo 5. 632 Anexo 2 folio 125
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recibido informe final, en acta 11 del 11 de junio del 2009 solo se pudo constatar que el 18 de mayo haba sido recibido el informe preliminar final del convenio advirtiendo que la ley establece un trmino legal de cuatro meses (4) meses para su liquidacin, la liquidacin se realizara de comn acuerdo en un plazo prudencial de dos aos (2) sin que a la fecha se haya realizado dicha liquidacin, trascurriendo ms del tiempo establecido por la norma contractual, especficamente en el artculo 11 de la ley 1150 de 2007, tiempo en el cual se evidencia la falta de seguimiento de las diferentes actas que si fueron temas tratados, pues no se ha resuelto la liquidacin del convenio en mencin. Es en acta N 12 del 29 de julio en las recomendaciones del comit interventor se determin que el informe preliminar final no cumpla con los requisitos para ser liquidado, y en acta N 13 del 5 de octubre de 2009 se establece el anlisis para liquidar el convenio 03 de 2007. La liquidacin del contrato tiene como propsito hacer el ajuste final de cuentas revisiones y reconocimientos a que haya lugar para finiquitar el negocio contractual, mediante el reconocimiento de saldos a favor de alguna de las partes para que stas puedan declararse a paz y salvo por concepto de la celebracin, ejecucin, y liquidacin del contrato. Con la liquidacin del contrato, el crculo negocial queda terminado y cerrado definitivamente en lo que atae al cumplimiento de las obligaciones que se derivan del mismo para las partes, lo que implica la extincin definitiva del vnculo contractual, la certeza acerca del pasado y futuro del contrato. La liquidacin es el fin ltimo de lo que en principio fue un acuerdo de voluntades, para llevar a cabo un negocio jurdico en beneficio de las partes. Esta culminacin puede ser con un acuerdo o un acto administrativo, implicando de esta manera un proceso de discusin, de conversaciones y anlisis. La liquidacin de mutuo acuerdo suscrita por las partes constituye un acto de autonoma privada de aquellas, que le da firmeza o definicin a las prestaciones mutuas entre s, de tal suerte que constituye definicin de sus crditos y deudas recprocas no susceptibles de enjuiciarse ante el rgano jurisdiccional, como no sea que se acredite algn vicio del consentimiento que conduzca a la invalidacin de la misma, tales como: error, fuerza o dolo. Es as como el captulo II constitucional "De la funcin pblica", se dedica a enunciar las responsabilidades, el desempeo de esta funcin, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades para ejercer cargos pblicos; todo esto con relacin al buen servicio y definitivamente para establecer los parmetros por medio de los cuales los empleados estatales deben cumplir con sus funciones, estndoles vedado alegar el desconocimiento de las mismas. El estatuto de contratacin estatal contenido en la Ley 80 de 1993, en su artculo 61 faculta a la administracin para proceder a efectuar la liquidacin directa o
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unilateralmente, cuando el contratista no se presenta a firmar la liquidacin bilateral. El proceso de contratacin estatal desde su inicio hasta su culminacin, debe regirse por los principios legales normados en la Ley 80 de 1993, la cual tiene por objeto disponer las reglas adems de los principios que rigen los contratos de las Entidades Estatales, como tal, de all que la igualdad contractual es uno de los principales principios que se aplican para poder liquidar los contratos llegando preferiblemente a un acuerdo justo y acomodado a la ley. El artculo 75 de la precitada Ley, atribuye a la jurisdiccin administrativa la competencia para conocer sobre las controversias contractuales. La mencionada norma procura crear entre las partes contratantes un ambiente de equilibrio e igualdad que si bien no alcanza los niveles que son usuales en el derecho privado, si se acerca mucho ms a estos parmetros que aquellos que caracterizaron en el pasado la relacin entre el contratante y el contratista pblico, tradicionalmente marcada por el elemento de la desigualdad. En este sentido la legislacin amonesta a los servidores pblicos que no cumplan con la finalidad de la contratacin estatal, buscando el inters general en un buen servicio para todos los conciudadanos.633 Es por todo lo anterior que el despacho pudo concluir que la implicada GISELLA TORRES ARENAS, como integrante del comit interventor debi solicitar al IICA en su oportunidad la informacin requerida para elaborar la correspondiente acta de liquidacin. De otro lado, la interventora conforme lo prev el manual de interventora del Ministerio tiene como fin establecer una herramienta que permita a los interventores dentro de su funcin, garantizar el cumplimiento de las metas contractuales logrando que se ejecuten los trabajos dentro de los presupuestos de tiempo e inversin previstos originalmente. Cuando por factores externos o imprevisibles no sea posible el cumplimiento de este propsito, ofrecer herramientas para corregir oportunamente tales causas, minimizando su efecto en las metas. Adems servir como instrumento a los interventores para que las partes suscriptoras del contrato cumplan con las exigencias de ndole legal y reglamentario del mismo. En aras de asegurar el ptimo uso, manejo, inversin y aprovechamiento de los recursos.634
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BETANCUR JARAMILLO, CARLOS: CP El acto de caducidad y el de liquidacin no son un acto complejo. C.E. Seccin. Tercera. Auto 11759, mayo de 30 1996. BETANCOURT JARAMILLO, CARLOS: CP Contratacin Administrativa Liquidacin del contrato C.E. Seccin Tercera. Sentencia mayo 11de 1990. Expediente 5335. BOHRQUEZ BOTERO LUIS FERNANDO y BOHRQUEZ BOTERO JORGE IVN: Diccionario Jurdico Colombiano con enfoque en la Legislacin Nacional, Editorial Jurdica
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Manual de Interventora VERSIN 02 MN-GJU-02 del 03-09-2008.

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Conviene precisar que los deberes de supervisin y seguimiento a los contratos estatales se desprenden a su vez de los deberes de control y direccin que tienen las entidades estatales en la ejecucin de los distintos contratos que celebran. Supervisin, que bien puede realizarse directamente por quien representa a la entidad y suscribe el contrato, o designar o delegar esa actividad en funcionarios de carcter subalterno a ste. Esta labor de supervisin, que a diferencia de la interventora es eminentemente administrativa, implica, en consecuencia, verificar el inicio, el desarrollo y el correcto cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar contempladas en el contrato; recabar en los correctivos de las actividades que no correspondan a dichas circunstancias; y, efectivamente, reportar los incumplimientos del contratista, cuando en el marco de la cotidianeidad del control del contrato, no puedan ser resueltos. Los deberes funcionales que la implicado deba cumplir en el desarrollo de los convenios investigados, devienen de las funciones asignadas en el propio convenio, de los manuales de interventora y de funciones y de la ley, los cuales deban cumplirse por el servidor publico, so pena de incurrir en omisin al cumplimiento un deber funcional previsto en el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. En ese orden, se consider que la disciplinada trasgredi las normas y reglamentos citados, si se tiene en cuenta que en su condicin de Integrante del Comit Interventor de los convenios en cuestin, no ejerci la debida vigilancia en la parte financiera del cumplimiento de las obligaciones a cargo del IICA, ni verific en el aspecto presupuestal los gastos ocasionados en el convenio. Bajo ese entendido se observa que la implicada se limit a transcribir los informes rendidos por el IICA sin verificar si estos correspondan o no a los gastos reportados. Finalmente, encuentra el despacho que GISELA TORRES conoca las actuaciones en relacin a la vigilancia, control y seguimiento, efectuadas en su calidad de interventora financiera de los convenios, aduciendo en sus descargos que estuvo atenta, desde la rbita funcional que le era propia, como integrante del Comit de Interventora dentro del programa AIS, al cumplimiento de las atribuciones y deberes que le corresponda desarrollar. Es por lo anterior que el despacho considera necesario hacer un recorrido de cada una de las actas de los convenios en cuestin, con las consideraciones oportunas del despacho, partiendo de las siguientes: Del Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica 037 del 14 de enero de 2009, cuyo OBJETO era la cooperacin entre El MINISTERIO y El IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para impulsar la implementacin, desarrollo, divulgacin, socializacin y ejecucin del programa Agro Ingreso Seguro AIS. Por valor de SEIS MIL CIENTO VEINTICINCO MILLONES SESENTA Y SIETE MIL PESOS ($6.125.067.000.oo), de los cuales IICA aportara en bienes y servicios CIENTO VENITICINCO MILLONES
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($125.067.000.oo) El MADR la suma de SEIS MIL MILLONES DE PESOS ($6.000.000.000.oo).635 Frente a las Actas del Comit Interventor del convenio 037 de 2009, este despacho pudo establecer que se trataron de nueve (9) actas del comit interventor para este convenio, de las cuales se analizaron y se pudo determinar lo siguiente: En el Acta inicial del Comit interventor del 24 de febrero de 2009, encontramos que fue suscrita por EDELMIRA RIVERA QUINTERO Interventora tcnica delegada por el Director de Comercio y financiamiento, conjuntamente con la profesional especializada y GISELLA TORRES ARENAS Interventora Presupuestal y Financiera Delegada por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, donde se pudo determinar que el objetivo se encamin a revisar los documentos precontractuales del convenio interadministrativo 037 de 2009 y las responsabilidades del IICA frente al convenio, en especial enviar informes trimestrales de ejecucin tcnica y financiera. Sin olvidar la advertencia hecha con respecto a la necesidad de elaborar ficha tcnica y el plan de interventora y seguimiento por parte del comit interventor.636 En este sentido el Acta N. 1 del Comit interventor del 16 marzo de 2009 fue firmada por GISELLA TORRES ARENAS Interventora Presupuestal y Financiera Delegada, y EDELMIRA RIVERA QUINTERO Interventora tcnica delegada, que tuvo por objeto, revisar la ejecucin del convenio segn la clusula sptima del contrato, adems realizar el primer desembolso que deba hacerse a los diez (10) das de aprobacin de la garanta nica de cumplimiento, la cual fue expedida el 22 de enero de 2009 y el primer desembolso fue realizado en el mes de febrero. El Comit administrativo a travs del Acta No. 1 del 15 de enero de 2009 autoriz al IICA para la contratacin de la cuarta fase de divulgacin del programa para la prestacin de los servicios de CALLCENTER y WEB HOSTING as como la realizacin de contrataciones para integrar la unidad coordinadora del programa. En conclusin, se seala que la ejecucin del convenio se viene realizando de acuerdo a lo programado en el Plan Operativo y a lo estipulado contractualmente.637 A su turno el Acta N. 2 Comit interventor de fecha Abril 4 de 2009, se verific que fue firmada por GISELLA TORRES ARENAS Interventora Presupuestal y Financiera Delegada, y EDELMIRA RIVERA QUINTERO Interventora tcnica delegada, se tuvo como objetivo revisar el segundo informe de actividades y el informe preliminar de ejecucin. Se revisaron los informes de los funcionarios de la unidad coordinadora con el fin de gestionar y realizar el trmite del segundo pago. Se revis el informe preliminar de ejecucin enviado por el IICA a marzo de 2009. Se observa que el IICA no present el informe financiero correspondiente. Se dio visto bueno para el segundo pago de los funcionarios de la unidad coordinadora, y
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Folios 11732 y 11750 cuaderno original 37 Cuaderno principal 17 folio 4408 637 Cuaderno principal 17 folio 4409
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se requiri al IICA para que enviara la informacin de ejecucin financiera con el fin de que elaborara el informe de interventora del primer trimestre.638 De la misma manera encontramos que en el Acta N. 3 del Comit interventor, el 8 de Mayo de 2009, fue suscrita por GISELLA TORRES ARENAS Interventora Presupuestal y Financiera Delegada, y EDELMIRA RIVERA QUINTERO Interventora tcnica delegada, teniendo por objeto, elaborar el informe de interventora correspondiente al primer trimestre de 2009. De conformidad con el informe de ejecucin definitivo enviado por el IICA con corte a 31 de marzo de 2009 fueron elaboraros los respectivos informes de interventora.639 En el Acta N. 4 del Comit interventor de Junio 1 de 2009 se verific que dicha acta estuviese firmada por GISELLA TORRES ARENAS Interventora Presupuestal y Financiera Delegada, y EDELMIRA RIVERA QUINTERO Interventora tcnica delegada, miembros del comit, cuyo objetivo estableci la rendicin de concepto previo en relacin con algunas modificaciones al Plan Operativo.640 As mismo el Acta N. 5 del 30 de octubre de 2009 contenida en el proceso estableci que al igual que las actas anteriores, estuvo suscrita por EDELMIRA RIVERA QUINTERO delegada como miembro del comit interventor tcnico y de la misma forma a GISELLA TORRES ARENAS delegada del comit interventor financiera y presupuestal, donde se realizaron labores de revisin a los movimientos de vinculacin, renuncias, suspensiones y pago de los contratistas de la Unidad Coordinadora del programa AIS, durante los meses de enero y octubre de 2009. Adems se realizaron vistos buenos en relacin a cuentas de cobro y con las autorizaciones respectivas por el comit administrativo.641 De igual modo el Acta N. 6 del 13 de noviembre de 2009, se incorpora al estudio del proceso, de acuerdo al anlisis hecho por este despacho se evidenci que dicha acta fue suscrita por EDELMIRA RIVERA QUINTERO, delegada como interventora tcnica del convenio 037 de 2009 y a GISELLA TORRES ARENAS como interventora financiera y presupuestal del mismo. Se observa que las interventoras rindieron concepto previo en relacin con la conveniencia de efectuar disminucin de los recursos del convenio 037 de 2009, y se transcribir textualmente lo siguiente: A su turno el Acta N. 7 del comit interventor del convenio 037 de 2009, dada el 18 de diciembre de 2009, se trat la revisin del estado del trmite para la reduccin del convenio, se inform que el Comit Administrativo a travs de Acta N. 10 del 13 de noviembre de 2009, autoriz la reduccin del valor del convenio con base en la ejecucin e los recursos a la fecha y a los compromisos del pasado 31 de diciembre de 2009. [] As mismo, la consultora de la Unidad Coordinadora del Programa AIS, informa que est en trmite el otro s modificatorio del convenio; las interventoras advierten que ste debe legalizarse
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Cuaderno principal 17 folio 4409 Cuaderno principal 17 folio 4410 640 Cuaderno principal 17 folio 4410 641 Cuaderno principal 17 folio 4411-4412
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antes de la fecha de terminacin del convenio, concluyendo en el acta que dicha reduccin debe realizarse antes de la anualidad, el 31 de diciembre de 2009.642 Es as que en Acta N. 8 del comit interventor del convenio 037 de 2009, realizada el 3 de mayo de 2010, cuyo objeto fue la revisin y anlisis del informe final presentado por el IICA con corte Abril 30 de 2010, y se pusieron a consideracin una serie de observaciones con respecto a la liquidacin del contrato del seor CARLOS POLO, solicitando se tenga en cuenta un fondo de reserva que garantice el eventual pago que haya que hacer por efectos de la liquidacin del mencionado contrato y el convenio respectivamente al Comit administrativo. A su vez, requiere ajustes para el informe presentado de acuerdo a las observaciones realizadas y proceder a la liquidacin del convenio. Finalmente, en Acta N. 9 de fecha 14 de octubre de 2010, con visita al IICA se realiz un seguimiento a la liquidacin del convenio 037 de 2009, donde se hace una relacin de constancias de viticos, pagos y gastos de viaje, cotejndolos, concluyendo que estn acordes con las autorizaciones hechas por la Unidad. De igual modo se ilustran una serie de oficios, memorandos y actas que informa acerca de las observaciones realizadas en las actas anteriores. Concluye manifestando que los pagos y gastos de viaje realizados por el IICA se realizaron a travs del convenio 037 de 2009 y que fueron acordes con la liquidacin del convenio. Los informes trimestrales incluyen tanto el seguimiento a la ejecucin del convenio, adems de la vigilancia y seguimiento a travs de actas de Comit Interventor, estas actividades se evidencian a travs del los Informes trimestrales de Seguimiento al Plan Operativo y los informes de interventora Tcnica y Financiera, a travs de los cuales se hace el seguimiento al avance de cada uno de los rubros del plan operativo, entre ellos, la divulgacin del programa a travs de la licitacin pblica. A continuacin se relaciona la informacin contenida en ellos.643 Del Primer Informe De Interventoria Convenio 037 De 2009 MADREn el primer informe de interventora de fecha 31 de marzo de 2009 se hace una descripcin del avance financiero estableciendo como base el valor del convenio que ascendi a SEIS MIL CIENTO VEINTICINCO MILLONES SESENTA Y SIETE MIL PESOS ($6.125.067.000.oo) de los cuales SEIS MIL MILLONES ($6.000.000.000.oo) seran aportados por el MADR y el valor restante, CIENTO VEITICINCO MILLONES DE PESOS ($125.000.000.oo) correspondera aportarlos al IICA a travs de bienes o servicios respectivamente. Por otra parte, entre otros temas planteados en el primer informe de avance financiero a partir de enero a marzo de 2009 se estableci la ejecucin del convenio por DOSCIENTOS CINCUENTA MILLONES NOVECIENTOS CUATRO
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Cuaderno principal 35 folio 11248 Acta N. 7 Comit Interventor Convenio 037/2009 Cuaderno principal 17 folios 4413
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MIL SESENTA PESOS ($250.904.060.oo), correspondientes al cuatro punto siete (4.7%) de los cuales quedaron CINCO MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL CIENTO SESENTA Y DOS PESOS NOVECIENTOS CUARENTA ($5.874.162.940) (sic). Adems hacen referencia al pago de los consultores de la Unidad Coordinadora es bimensual, razn por la cual el pago de marzo corresponde al primer pago, es decir de los meses enero y febrero de 2009. Para concluir aduce la interventora tcnica EDELMIRA RIVERA QUINTERO y la interventora financiera GISELLA TORRES ARENAS, que el convenio se viene desarrollando de acuerdo a lo previsto y dando cumplimiento a lo estupado (error estipulado) en el plan operativo del mismo. (sic) Del Segundo Informe De Interventora Convenio 037 De 2009 MADREn este segundo informe de interventora del 30 de junio de 2009, expone el comit Interventor financiero que de acuerdo a los contratos celebrados por el IICA en el marco del convenio N. 037 de 2009, el comit interventor observa que todos obedecen a las directrices dadas por el Comit administrativo del convenio. De igual manera se consagra que de los SEIS MIL CIENTO VEINTICINTO MILLONES SESENTA Y SIETE MIL PESOS ($6.125.067.000.oo) presupuesto total del convenio, corresponden SEIS MIL MILLONES DE PESOS ($6.000.000.000.oo) al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -MADR-, y de los cuales se habran desembolsado ($4.800.000.000.oo) en el mes de junio del mismo ao.644 As mismo, se evidencia en el informe de interventora financiera que el IICA, ejecut recursos por valor de OCHOCIENTOS SESENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL CIENTO DIECISEIS PESOS ($863.775.116.oo) de los cuales SETECIENTOS SETENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS DIECISEIS ($776.241.616.oo) son del MADR y OCHENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y TREL MIL QUINIENTOS ($87.533.500.oo) del IICA quedando un saldo pendiente por ejecutar de CINCO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS ($5.261.291.884.oo), con porcentaje de ejecucin del catorce punto un por ciento (14.1%). De igual manera, en el informe de dice que a junio de 2009, se tienen compromisos pendientes de pago a travs del convenio por valor de MIL TRES MILLONES TRECIENTOS SESEINTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS VEINTISIETE PESOS ($1.003.362.827.oo), dichos compromisos sumado al valor pagado correspondiente a OCHOCIENTOS SESEINTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL CIENTO DIECISEIS PESOS ($863.775.116.oo) arroja un valor disponible de CUATRO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS VEINTINUEVE MIL
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Formato Informe de Interventora Tcnica y Financiera F04-MN-GJU-02 Folio 4443 Cuaderno 17 AIS
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CINCUENTA Y SIETE PESOS (4.220.395.557.oo)correspondientes a llos recursos del MADR, y TREINTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y TRES MIL PESOS ($37.533.500.oo) al IICA. Del Tercer Informe De Interventora Convenio 037 De 2009 MADREl ltimo informe trimestral del 30 de septiembre de 2009 describi en el avance financiero, que el valor del Convenio 037 de 2009, seran SEIS MIL CIENTO VEINTICINCO MILLONES SESENTA Y SIETE MIL PESOS ($6.125.067.000.oo) de los cuales SEIS MIL MILLONES DE PESOS ($6.000.000.000.oo) corresponden al MADR. De la misma manera se estipul que en el periodo de enero a septiembre de 2009, se ejecutaron recursos del MADR por MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES ($1.439.893.365.oo). De lo extractado con antelacin, considera el despacho, una vez analizados y verificados cada uno de los tres (3) informes trimestrales, que los mismos resultan someros en la exposicin que deba hacerse al detalle de cada uno de las obligaciones del convenio que vena ejecutando el IICA, pues aunque se hace un recuento de dichas actividades de interventora no se establece con especificidad cada una de las labores de interventora financiera y presupuestal que deba ejercerse en cada uno de los contratos suscritos por el IICA con ocasin del mismo convenio, pues no se evidencia un cotejo documental y unas visitas de campo que avalaran sus funciones, lo anterior no quiere decir que la disciplinada no hubiese ejercido ninguna de sus funciones y que hubiese omitido de manera absoluta su labor, lo que traduce el despacho es, que aunque no realiz debida y oportunamente las labores de vigilancia, debi actuar en completa diligencia e integridad a la funcin que se encuadraba dentro del marco del convenio 037 de 2009,645 y que los hacia extensivos para el objeto que se estaba desarrollando, sin que se evidenciaran, dentro de los informes, detecciones juiciosas y mesuradas del desarrollo contractual en lo concerniente a la divulgacin y socializacin del programa Agro Ingreso Seguro. Es conveniente resaltar que dentro de las funciones de la interventora estaba el seguimiento al plan operativo del Convenio 037 de 2009, en el cual se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un plan operativo, administrado por un Comit, as: CLAUSULA SEGUNDA: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formara parte integral del Convenio, y en el se detallarn los objetivos
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Convenio 037 de 2009 adelantar las labores necesarias para ejecutar la cuarta fase del proceso de divulgacin y socializacin del programa Agro ingreso seguro AIS-, de sus componentes y de sus instrumentos, haciendo especial nfasis en la difusin de la lnea especial de crdito, el incentivo a la asistencia tcnica IAT, el incentivo a la capitalizacin rural ICR y la convocatoria pblica de riego y drenaje, que comprenda el posicionamiento del programa, y la difusin de informacin especifica y consolidacin de los instrumentos del mismo.
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propuestos, las actividades a desarrollar, evaluando los lineamientos del Comit Intersectorial, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio [] CLAUSULA TERCERA: La direccin, seguimiento y evaluacin del presente Convenio, estar en cabeza de un Comit Administrativo integrado por Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir; el Director de Comercio de Financiamiento de EL MINISTERIO; o su delegado; y, el Representante de la Oficina del IICA en Colombia o su delgado [] (Subraya y negrilla fuera de texto) La distribucin de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, fueron consignado en PLAN OPERATIVO ANEXO AL CONVENIO 037/2009, as:
CONCEPTO 45. 1.Unidad Coordinadora del Programa AIS 2. Divulgacin del Programa AIS 2.1- Divulgacin del programa AIS 2.2..Lnea de atencin y Call Center 2.3. Viticos 3. Aporte IICA 3.7. Servicio informticos 3.8. Equipos de Unidad Ejecutora IICA. AIS 4. Administracin y Operacin IICA 5. Imprevistos TOTAL VALOR ($) 1.000.000.000 4.100.000.000 3.500.000.000 500.000.000 100.000.000 125.067.000 50.000.000 75.067.000 258.873.881 641.126.119 6.125.067.000

Del valor total SEIS MIL CIENTO VEINTICINCO MILLONES SESENTA Y SIETE MIL PESOS ($6.125.067.000.oo), el IICA aportara en bienes y servicios CIENTO VENITICINCO MILLONES ($125.067.000.oo). El MADR la suma de SEIS MIL MILLONES DE PESOS ($6.000.000.000.oo). El 30 de diciembre de 2009, mediante Modificacin No. 1 se redujo el monto de los recursos en la suma de TRES MIL SETECIENTOS NOVENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS SEIS PESOS ($3.793.873.206.oo), quedado el convenio 037 del 14 de enero de 2009 en DOS MIL DOSCIENTOS SEIS MILLONES CIENTO VEINTISEIS MIL SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($2.206.126.794.oo). En la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en visita especial practicada los das 13 y 14 de abril del ao 2011. Este despacho solicito a su Directora ALBA SANCHEZ RIOS, certificacin de la apropiacin inicial, definitiva, ejecucin y saldos no comprometidos, de las vigencias 2007, 2008, 2009 en forma desagregada por cada concepto desembolsado, del Programa Agro Ingreso Seguro AIS.

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La mencionada certificacin registra la informacin del plan operativo aprobado en su oportunidad por las instancias competentes, comparando frente a los planes finales modificados, para el caso del Convenio 037 de 2009, se refrend as:
VALOR INICIAL 1.100.000.000 4.440.000.000 258.873.881 201.126.119 6.000.000.000 Variacin por concepto 0 3.530.000.000. 163.873.208 100.000.000 3.793.873.208 80.23% 63.30% 49.72% 63.00% Variacin % vzs apropiado

CONCEPTO 46. Unidad Coordinadora del Programa AIS Divulgacin Administracin y Operacin IICA Imprevistos TOTAL

VALOR FINAL 1.100.000.000 910.000.000 95.000.673 101.126.119 2.206.126.792

Efectivamente queda evidenciado que parte del objeto contratado no fue ejecutado, como quiera que al final de la vigencia 30 de diciembre de 2009, mediante Modificacin No. 1 se redujo el monto de los recursos en la suma de TRES MIL SETECIENTOS NOVENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS SEIS PESOS ($3.793.873.206.oo), modificando en el sesenta y tres (63%) el total del Plan Operativo, para un valor final de DOS MIL DOSCIENTOS SEIS MILLONES CIENTO VEINTISEIS MIL SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($2.206.126.794.oo), alterando el fin primordial que era la Divulgacin del programa, concepto disminuido en el ochenta punto veintitrs por ciento (80.23%) al inicialmente apropiado e impidiendo que se cumpliera con la esencia y propsito que se persegua, y consintiendo que slo se invirtiera NOVECIENTOS DIEZ MILLONES DE PESOS ($910.000.000.oo), al objeto primordial que era la divulgacin del programa de AIS-. Inicialmente el Plan Operativo estaba direccionado a invertir SEIS MIL MILLONES DE PESOS ($6.000.000.000.oo) de los cuales el setenta y cuatro por ciento (74%) iban destinados a la divulgacin y el veintisis por ciento (26%) como gastos administrativos para cumplir con el objeto del convenio, siendo as, con la reduccin a DOS MIL DOSCIENTOS SEIS MILLONES CIENTO VEINTISEIS MIL SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($2.206.126.794.oo) se debieron destinar al fin primordial de la divulgacin el setenta y cuatro por ciento (74%) que representan MIL SEISCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS VEINTISEIS PESOS ($1.632.533.826.oo) y por gastos administrativos el veintisis por ciento (26%) que son QUININENTOS SETENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS SESEINTA Y SEIS PESOS ($573.592.966.oo), es decir permiti que se inutilizaran QUINIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES CUATROCIENTOS SIETE MIL TREINTA Y CUATRO PESOS ($532.407.034.oo), en gastos para un objeto que no se cumpli. Con la descripcin anteriormente expuesta este despacho ha venido estudiando la posibilidad que en la ejecucin de el convenio 037 de 2009 pudo haberse generado un posible detrimento patrimonial de los recursos del Estado y del
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Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -MADR-, por falta de control, vigilancia, fiscalizacin supervisin e interventora de todas las actividades desarrolladas con la ejecucin y desarrollo del convenio especial de cooperacin 037 de 2009.646 Del convenio especial de cooperacin cientfica y tecnolgica 055 del 10 de enero de 2008, Celebrado entre el MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Andrs Felipe Arias Leiva, EL GERENTE General del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER, INCODER, Rodolfo Campo Soto Y El Representante del INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA. EN COLOMBIA, JORGE ANDRS CARO CAPRIVINSKY, cuyo OBJETO era la cooperacin tcnica y cientfica entre el MINISTERIO EL INCODER y EL IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para la implementacin, desarrollo y ejecucin de la convocatoria pblica de Riego y Drenaje, que permita la asignacin de recursos del programa Agro Ingreso Seguro AIS y del subsidio para la realizacin de obras de adecuacin de tierras, a que se refiere el artculo 92 de la ley 1152 de 2007. Por valor de CIENTO CUARENTA MIL CUATROCIENTOS VEINTIOCHO PESOS ($140.428.000.000.oo), EL INCODER aport DIEZ MIL MILLONES DE PESOS ($10.000.000.000.oo) y el IICA en especie la suma de CUATROCIENTOS MILLONES DE PESOS ($428.000.000.oo). El Ministerio la suma de SESENTA MIL MILLONES DE PESOS ($60.000.000.000.oo) del presupuesto de la vigencia 2008., y $80.000.000.000 del presupuesto de la vigencia 2009.647

Frente a las Actas del Comit Interventor del convenio 055 de 2008, encontramos lo siguiente: En el Acta N. 01 del Comit interventor del 21 de mayo de 2008, vemos que fue suscrita por GISELLA TORRES ARENAS Interventora financiera delegada por el Director de Comercio y financiamiento, conjuntamente con la el doctor JAVIER ENRIQUE ROMERO como interventor tcnico de la Direccin de Desarrollo Rural, donde se pudo determinar que el objeto de la reunin se encamin a rendir concepto previo en relacin con una modificacin al Plan Operativo del Convenio para financiar la totalidad de los proyectos declarados elegibles dentro del marco de la Convocatoria Pblica MADR INCODER IICA No. 01 de 2008, de acuerdo a lo contenido en la clusula Dcima Cuarta del Convenio correspondiente al comit interventor de conceptualizar las modificaciones del plan operativo.648 Dentro de dicha reunin de comit se pudo advertir sobre el monto de los recursos que demanda la totalidad de los proyectos que resultaron elegibles dentro de la convocatoria de la referencia, ya que ascendi a SESENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS QUINCE MILLONES DOSCIENTOS DIECISIETE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS CON SEISCIENTOS SESENTA Y
646 647

Cuaderno principal 17 folio 4440 Cuaderno original 36 folios 11642 al 11660 648 Anexo 3 folio 79 AIS
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UN CENTAVOS ($68.615.217.893,61), ya que el recurso estimado para dichas iniciativas era de CINCUENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS DIESCINUEVE MILLONES NOVECIENTOS TREINTA MIL DOSCIENTOS CINCUENTA PESOS ($59.719.930.215.oo), manifestando que CUARENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS DIESCINUEVE MILLONES NOVECIENTOS TREINTA MIL DOSCIENTOS CINCUENTA PESOS ($49.719.930.215.oo) fueron aportados por el MADR y, DIEZ MIL MILLONES DE PESOS ($10.000.000.000.oo) por el INCODER, de los cuales consideraron aumentar el rubro en OCHO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS ($8.895.287.678.oo). El despacho pudo establecer en el contenido del acta n. 1 del comit interventor y, que de acuerdo a los SESENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS OCHENTA MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL TREINTA Y UN PESOS ($68.780.339.031.oo) para la implementacin de la segunda convocatoria Pblica del Riego y Drenaje, el comit interventor rindi concepto positivo en la aprobacin y modificacin del Plan Operativo, trasladando la suma de OCHO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS ($8.895.287.678.oo), del presupuesto de la Segunda convocatoria de Riego y Drenaje del programa AIS, estableciendo que el plan operativo quedara de la siguiente manera: 2008
Divulgacin Filtro Operativo Cierre de la Convocatoria y Expertos Evaluacin Recursos Apoyo Interventora Acompaamiento Tcnico Administracin TOTAL AO $ 228.581.800 $ 323.117.400 $ 114.377.400 $1.452.303.000 $48.960.031.346 $4.931.673.554 $1.073.915.500 $ 2.916.000.000 $ 60.000.000.000 Divulgacin Filtro Operativo Cierre de la Convocatoria y Expertos Evaluacin Recursos Apoyo Interventora Acompaamiento Tcnico Administracin TOTAL AO $$-

2009

$$ 69.540.297.900 $ 4.931.673.554 $1.640.028.546 $3.888.000.000 $80.000.000.000

Convocatoria 1/2008
Divulgacin Filtro Operativo Cierre de la Convocatoria y Expertos Evaluacin Recursos Apoyo Interventora Acompaamiento Tcnico $119.853.400 $161.558.700 $57.188.700 $726.151.500 $58.615.217.893 $4.931.673.554 $1.076.043.931 Divulgacin Filtro Operativo Cierre de la Convocatoria y Expertos Evaluacin Recursos Apoyo Interventora Acompaamiento Tcnico

Convocatoria 2/ 2008
$108.728.400 $161.558.700 $57.188.700 $726.151.500 $59.885.111.353 $4.931.673.554 $1.637.900.115

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Administracin TOTAL CONVOCATORIA

$3.207.600.000 $68.895.287.678

Administracin

$3.596.400.000 $71.104.712.322

En este mismo sentido el acta N. 2 del comit interventor de fecha 1 de octubre de 2008, el despacho pudo extraer el desarrollo de la reunin se centr en Advierte el Comit que el monto de los recursos actualmente disponibles para financiar los proyectos que se declaren elegibles dentro de la Convocatoria Pblica MADR IICA No. 02-2008, asciende a cincuenta y nueve mil ochocientos ochenta y cinco millones ciento once mil trescientos cincuenta y -tres pesos ($59.885.111.353). De lo anterior lo anterior, se observa que del total apropiado para la financiacin de los proyectos d e c l a r a d o s e l e g i b l e s e n l a p r i m e r a c o n v o c a t o r i a d e l a o 2 0 0 8 ($58.615.217.893), nicamente se comprometieron cincuenta y seis mil doscientos noventa y nueve millones cuatrocientos diecinueve mil ochocientos sesenta y tres pesos ($56.299.419.863), toda vez que seis proponentes del departamento del Magdalena renunciaron al apoyo econmico para la ejecucin de algunos proyectos que fueron declarados elegibles dentro del marco de la Convocatoria (Palmares y Ganados de San Juan Ltda., Palmicultura y Ganadera La Victoria Ltda., Pilar Cecilia del Castillo Amaris, Inversiones Palo Alto Gnecco Espinosa & Ca S. En C., Agropecuaria El Tambor Gnecco Espinosa & CIA S. En C., y Jorge Camilo Gnecco Espinosa, que en total demandaban $2.284.201.172), y nueve proyectos adicion ales f ueron ajustados en los valores def initivos correspondientes a los apoyos econmicos adjudicados (Isabel Mnica Pinedo de Lacouture, Alfredo Luis Lacouture Pinedo, Agrcola El Retiro S.A., Meja Restrepo Plantos y Ca SCA., Agrocauca, Carlos Hernn Vsquez Motoa, Coopar Ltda., Asociacin de Usuarios del Distrito de Riego Aso La Esperanza, y Alcalda Municipal de Sincelejo, que demandaron $31.596.858 menos del monto total inicialmente previsto).649 Es por lo anterior que en dicha acta n. 2 se estableci que se encuentran asignados dos mil trescientos quince millones setecientos noventa y ocho mil treinta pesos ($2.315.798.030) que no fueron destinados a la financiacin de proyectos de la Convocatoria Pblica MADR-INCODERIICA No. 01-2008, y el Comit Interventor sugiri aprobar una modificacin del Plan Operativo del Convenio, a efectos de trasladar la suma referida ($2.315.798.030), del presupuesto de la primera, al presupuesto de la segunda convocatoria del ao 2008. En consecuencia, el Plan Operativo del Convenio quedara as: (sic)
Vigencia 2008 Divulgacin $228.581.800 Filtro Operativo $323.117.400 Cierre convocatoria y $ Expertos 114.377.4 $ Evaluacin 00 1.452.303. $ Recursos Apoyo 000 48.960.031. 346 649 Anexo 3 folio 79 AIS Vigencia2009 Divulgacin Filtro Operativo Cierre convocatoria y Expertos Evaluacin Recursos Apoyo $ $ -

$ $ 69.540.297.900

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Interventoria Acompaamiento Tcnico Administracin TOTAL AO Convocatoria 1/2008 Divulgacin Filtro Operativo Cierre Convocatoria y Expertos Evaluacin Recursos Apoyo Interventoria Acompaamiento Tcnico
Administracin TOTAL CONVOCATORIA TOTAL CONVENIO 055-2008

$ $ 554 $ 500 000 $

4.931.673. 1.073.915. 2.916.000.

Interventoria Acompaamiento Tcnico Administracin

TOTAL AO 60.000.000. Convocatoria 2/2008 000 $ Divulgacin 119.853.4 Filtro Operativo $ 00 161.558.7 Cierre Convocatoria y $ 00 Evaluacin 57.188.7 Expertos $ 00 726.151.5 Recursos Apoyo $ 00 56.299.419. Interventoria $ 863 4.931.673. Acompaamiento Tcnico 1.076.043.931 554
$ 3.207.600.000 Administracin $ $ 66.579.489.648 TOTAL CONVOCATORIA 140.000.000.000

$ S 4.931.673. 554 1.640.028. S 546 3.888.000. 000 80.000.000.000 $ 108.728.4 $ 00 161.558.7 $ 00 57.188.7 $ 00 726.151.5 $ 00 62.200.909. $ 383 4.931.673. S 554 1.637.900. 3.596.400.000 115
73.420.510.352

De igual manera en el acta n. 3 de fecha 15 de julio de 2009 el comit interventor del convenio 055 de 2008 pudo establecer que mediante oficio A3 CO 30169 del 13 de julio de 2009 el Coordinador de la Unidad Ejecutora del Programa AIS del IICA remitido a Juan David Castao A. el Informe trimestral de avance con corte a 25 de abril de 2009, tuvo por objeto la Convocatoria Pblica 1 de 2008 fueron declarados elegibles 156 proyectos, de los cuales 142 se estn ejecutando con recursos del MADR, 13 con recursos del INCODER y 1 proyecto esta en proceso de liquidacin (Agrocorcega), porque se ejecutaron las obras antes de suscribir acta de inicio.Por todo lo anterior el despacho evidenci en el acta n. 3 que el comit interventor pudo concluir y dejando constancia del cumplimiento por el IICA ha cumplido con las obligaciones acordadas y con las actividades descritas, de acuerdo a la revisin del informe presentado. De igual forma, da por recibido el mencionado informe en el entendido que el mismo se ajusta a la realidad de lo all asignado y a los documentos que reposan en las oficinas de IICA Colombia, dando por tanto su aprobacin. (sic) De los anteriores informes, el despacho puede establecer el incumplimiento del deber funcional por parte de la implicada GISELLA TORRES ARENAS en el estricto cumplimiento de las funciones que le acarreaban como interventora financiera del convenio 055 de 2008, pues la sola asistencia y suscripcin de las actas de comit interventor no evidenciaban el cumplimiento que deba llevar a cabo consistente en revisar, vigilar de manera atenta la ejecucin del convenio, esto es que adems de recibir los informes de interventora elaborados por el IICA, la funcionaria debi informar oportunamente que rubros de gastos administrativos y operativos correspondan al desarrollo del mencionado convenio a fin de que se tuvieran en cuenta para establecer el total del tope mximo establecido en el artculo 6 de la ley 1133 de 2007.

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En el primer informe de interventora trimestral realizado por el comit interventor del MADR, con fecha de abril de 2008, del alcance de las actividades del convenio durante los meses de enero a marzo de 2008, este despacho pudo cotejar que la descripcin que hace el avance financiero, el cual corresponda estrictamente llevarlo a cabo por la interventora financiera GISELLA TORRES ARENAS, desdibuja su labor como miembro del comit interventor del convenio 055 de 2008, toda vez que se limit a transcribir EXISTE UN ALTO CUMPLIMIENTO
EN LA EJECUCIN DE LOS RECURSOS FRENTE A LOS DESEMBOLSOS REALIZADOS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y que adems EL RUBRO CON MAYOR EJECUCIN ES RECURSOS DE APOYO EL CUAL REPRESENTA EL 80% DEL 650 VALOR TOTAL DEL CONVENIO, sin hacer un anlisis respecto de dicho tema.

El despacho analiz que de acuerdo a este primer informe de interventora, la unidad ejecutora del IICA present balances financieros, sin que la interventora financiera hiciera un pronunciamiento serio de cada uno de los gastos y rubros utilizados en la ejecucin del convenio 055 de 2008, limitndose la funcionaria a efectuar una sntesis de los desembolsos, manifestando que estaban acordes con la ejecucin del convenio, sin efectuar una verificacin detenida de dichos balances.651 Al confrontar el informe de avance reportado por el IICA con el primer informe de interventora del convenio 055 de 2008, se constat que dichos informes constituan una transcripcin limitada, sin que se realizaran visitas de campo, visitas a la dependencia del IICA encargada de desarrollar el objeto del convenio, lo que evidencia una desatencin elemental de las funciones que la implicada deba ejercer como interventora financiera, para asegurar el buen uso y correcta destinacin de los recursos, como se pudo establecer tambin de los informes que a continuacin se enunciarn.652 En efecto, en el segundo informe trimestral de fecha junio de 2009, la interventora financiera en su descripcin, hace referencia a la ejecucin con respecto de la divulgacin del programa AIS, dentro de una tabla grfica, manifestando que para la fecha se ha ejecutado el cien por ciento (100%) del tem; As mismo establece la ejecucin del rubro en el segundo semestre de 2009 del ochenta y seis por ciento (86%) del filtro operativo, ochenta y cuatro por ciento (84%) en el cierre de la convocatoria de expertos, con un cuarenta por ciento (40%), el sesenta y cuatro por ciento (64%), en recursos de apoyo, el sesenta y nueve por ciento (69%) en interventora, el cincuenta y seis por ciento (56%) en el acompaamiento tcnico, y cincuenta por ciento (50%) correspondiente a la administracin y operacin respectivamente.653 As mismo manifest dentro del formato de informe de interventora financiera que los recursos se han ejecutado en un alto porcentaje respecto a los desembolsos
650 651

Cuaderno principal 23 folio 6766 - 6767 Cuaderno principal 23 folio 6766 652 INFORME DE INTERVENTORIA TECNICA Y FINANCIERA Anexo 3 folio 97 AIS 653 Anexo 3 folio 97 AIS
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realizados por el MADR, sin que para ello, se acompae de una visita que constate lo afirmado, o se respalde su observacin en un estudio y anlisis serio por parte de la interventora, que por delegacin asumi la funcin de vigilar, revisar, hacer seguimiento documental y las dems funciones que le fueron asignadas en pro del desarrollo de la ejecucin del convenio 055 de 2008. Con respecto del informe del IICA que obra como precedente, en desarrollo del convenio durante los meses de abril a junio de 2008, de igual manera el despacho evidencia que no se exponen observaciones acerca del ingreso y el egreso en cuanto al balance del convenio 055 de 2008 hasta el 30 de junio de 2008, y se reitera una vez ms, que la descripcin del avance financiero que realiza la disciplinada GISELLA TORRES ARENAS, carece de fundamentos con ocasin a sus labores de inteventora financiera pues omiti informacin documental que preceda del IICA con respecto a los informes de ejecucin y balances presupuestales e informes de avance cuarto654, quinto655 y sexto656 , y los informes trimestrales, tercero,657 quinto 658del convenio 055 Convenio MADR INCODER IICA 055 de 2008. Es conveniente resaltar igualmente el seguimiento al plan operativo del Convenio 055 de 2008, en el cual se dispuso que la ejecucin del convenio se sujetara a un PLAN OPERATIVO, administrado por un Comit: as: CLAUSULA TERCERA: PLAN OPERATIVO: La ejecucin del objeto del Convenio y, en particular, el desarrollo de las distintas actividades que se deriven del mismo, se sujetaran a un Plan Operativo. Dicho Plan Operativo formara parte integral del Convenio, y en l se detallarn los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales de EL MINISTERIO y de EL IICA, y la relacin de costos y gastos por rubros, previstos para la ejecucin del Convenio. La Interventora tcnica y financiera, estuvo en cabeza del Comit Interventor integrado por el Director de Desarrollo Rural de EL MINISTERIO o su delegado quien ejercera la Interventora tcnica y por el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal de EL MINISTERIO o su delegado quien ejercera la Interventora financiera. Distribucin de los recursos para el cumplimiento de los objetivos
Convocatoria 1/2008 CONCEPTO 47. Divulgacin Filtro Operativo Cierre Convocatoria y Expertos
654 655

VALOR ($) 119.853.400 161.558.700 57.188.700

Cuaderno principal 23 folio 6609 al 6656 de fecha 1 de septiembre de 2008 Cuaderno principal 23 folio 6657 al 6720 del 4 de noviembre de 2008 656 Cuaderno principal 23 folio 6721 al 6758 del 6 de enero de 2009. 657 Anexo 3 folio 99 100 de septiembre de 2008 658 Anexo 3 folio 102 AIS
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Evaluacin Recursos Apoyo interventora Acompaamiento Tcnico Administracin TOTAL CONVOCATORIA

726.151.500 49.719.930.215 4.931.673.554 1.076.043.931 3.207.600.000 60.000.000.000

El plan operativo certificado y expedido por la Directora de Planeacin y seguimiento presupuestal:


CONCEPTO 48. Divulgacin Filtro Operativo Cierre Convocatoria y Expertos Evaluacin Convocatoria Riego y Drenaje interventora Acompaamiento Tcnico Administracin y Operacin TOTAL VALOR INICIAL 228.581.800 323.117.400 114.377.400 1.452.303.000 48.960.031.346 4.931.673.554 1.073.915.500 2.916.000.000 60.000.000.000 VALOR FINAL 119.853.400 161.558.700 57.188.700 726.151.500 58.615.217.893 4.931.673.554 1.076.043.931 3.207.600.000 68.895.287.678

El Presupuesto de la vigencia 2008 fue de SESENTA MIL MILLONES DE PESOS ($60.00.000.000.oo) destinado a la Convocatoria 01, el Plan operativo se modific y traslado de la convocatoria 2 con recursos del 2009, la suma de OCHO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO MILLONES DOSCICENTOS OCHENTA Y SIETE ($8.895.287.678.oo) para el concepto CONVOCATORIA RIEGO Y DRENAJE, traslado que se ejecuta en el 2009. A los rubros de divulgacin, filtro operativo, evaluacin y cierre de convocatoria, se les dio una clasificacin distinta a la categora de gastos de administracin y operacin, sin incluir (acompaamiento tcnico) como gasto, como se expuso anteriormente se clasific como inversin indirecta, sin que el comit interventor advirtiera que dichos conceptos pertenecan y deban ser considerados como gastos administracin y operacin inherentes al convenio, los cuales incidieron que el limite establecido en pargrafo del artculo 6 de la Ley 1133 de 2007, presentar un desbordamiento del tres por ciento (3%) del total de recursos apropiados. Total gastos administrativos y/o operativos El Convenio 055 de 2008 se ejecut acorde con los objetivos y productos del convenio, clasificados en el Plan Operativo anexo al convenio y certificados por la Direccin de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del MADR; la relacin de costo y gastos se distribuy as: ADMINISTRATIVOS por $3.207.600.000 y OPERATIVOS en MIL SIETE MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y TRES CUATROCIENTOS ($1.007.563.600.oo) que corresponden a divulgacin CIENTO DIECINUEVE MILLONES OCHOCINETOS CINCUENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS ($119.853.400.oo), Filtro Operativo CIENTO SESENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS PESOS
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($161.558.700.oo) y evaluacin SETECIENTOS VEINTISEIS MILLONES CIENTO CINCUENTA Y UN MIL QUINIENTOS PESOS ($726.151.500.oo), con un TOTAL GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS de CUATRO MIL DOSCIENTOS QUINCE MILLONES CIENTO SESENT AY TRES MIL SEISCIENTOS PESOS ($4.215.163.600.oo), que no corresponden a la clasificacin en el cuadro denominado Ejecucin de componentes por convenio suscrito 2007 2009 dentro del programa Agro Ingreso Seguro, entregado por la Subdirectora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal ALBA SANCHEZ RIOS. Convenio Especial de Cooperacin Tcnica y Cientfica 03 del 2 de enero de 2007, celebrado entre el MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL ANDRS FELIPE ARIAS LEIVA y el Representante del INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIN PARA LA AGRICULTURA IICA EN COLOMBIA., JORGE ANDRS CARO CAPRIVINSKY, cuyo OBJETO era el presente convenio tiene por objeto la cooperacin tcnica y cientfica entre el MINISTERIO y EL IICA mediante la unin de esfuerzos, recursos, tecnologa y capacidades, para el desarrollo e implementacin del programa Agro Ingreso Seguro AIS, en lo relacionado con la convocatoria para el financiamiento para sistemas de riego, evaluacin de impacto, auditoria y socializacin entre otras actividades Por valor de $40.000.000.000. Para la ejecucin del convenio se dispuso que sujetara a un PLAN DE OPERACIONES, administrado por un Comit Administrativo, e indico por concepto de costos operacionales el 5.7% de los recursos aportados por el MADR, as: CLAUSULA TERCERA: PLAN OPERATIVO: El desarrollo del objeto del Convenio y, en particular, la ejecucin de las distintas actividades del mismo, se sujetaran a un Plan Operativo que para el fin elabor el MINISTERIO, el cual se adjunta y hacer parte integral del presente convenio. INTERVENTORIA DEL CONVENIO: Por el Director de Desarrollo Rural o su delegado quien lo presidir y por el Director de Planeacin y Seguimiento Presupuestal o su delegado. Plan operativo anexo al convenio 03/2007 Presupuesto. Convocatoria de riego.
CONCEPTO 49. 1. CONVOCATORIA DE RIEGO 2. EVALUACON, INTERVENTORIA CONVOCATORIA RIEGO 3. ACOMPAAMIENTO TECNICO Y OPERATIVO DEL IICA TOTAL Costos Operativos del Programa AIS. VALOR ($) 26.807.436.372 1.482.563.628 1.710.000.000 30.000.000.000

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CONCEPTO 50. 4. EVALUACION DEL PROGRAMA AIS 4.1. Evaluacin de impacto del Programa 4.2. Auditora general del Programa 5. DIVULGACION DEL PROGRAMA AIS 5.1. Divulgacin del Programa 5.2. Acompaamiento Especializados 5.3. Viticos y Gastos de Viaje 6. ADMINISTRACION Y OPERACIN DEL IICA 7. IMPREVISTOS TOTAL

VALOR ($) 1.762.664.000 1.262.664.000 500.000.000 3.600.000.000 3.000.000.000 400.000.000 200.000.000 305.671.848 4.331.664.152 10.000.000.000

El 14 de agosto de 2007, mediante Modificacin No. 1 al Convenio Especial de Cooperacin Tcnica y Cientfica 03 del 2 de enero de 2007, se adicion la suma de SIETE MIL MILLONES DE PESOS ($7.000.000.000.oo), para un total del Convenio en CUARENTA Y SIETE MIL MILLONES DE PESOS ($47.000.000.000..oo)659 El PLAN OPERATIVO certificado y expedido por la Directora de Planeacin y seguimiento presupuestal
CONCEPTO VALOR INICIAL *31.016.959.970 51. 1. CONVOCATORIA DE RIEGO 1.482.563.628 2.EVALUACON, INTERVENTORIA CONOCATORIA RIEGO * 1.964.016.422 3. ACOMPAAMIENTO TECNICO Y OPERATIVO DEL IICA 52. 4. EVALUACION DEL PROGRAMA AIS 1.262.664.000 4.1. Evaluacin de impacto del Programa 0 4.2. Auditora general del Programa 0 5. DIVULGACION DEL PROGRAMA AIS 3.200.000.000 5.1. Divulgacin del Programa 3.000.000.000 5.2. Acompaamiento Especializados 0 5.3. Viticos y Gastos de Viaje 200.000.000 6. ADMINISTRACION Y OPERACIN DEL IICA 298.560.283 7. IMPREVISTOS 775.235.697 7.1 Lnea de atencin u pgina Web 339.295.697 7.2 Equipo Regional 375.940.000 TOTAL 40.000.000.000 VALOR FINAL 33.505.030.481 4.490.202.129 2.165.728.259 2.111.740.861 0 0 3.605.245.433 3.506.169.508 0 99.075.925 368.803.434 753.249.403 399.295.697 353.953.706 47.000.000.000

El valor certificado como Inicial, no corresponde al aprobado en el PLAN OPERATIVO como parte integrante del Convenio. Total Gastos Administrativos Y Operativos El Convenio 03 de 2007 de acuerdo al PLAN OPERATIVO los COSTOS OPERATIVOS inicialmente fueron $10.000.000.000, la Modificacin No. 1 aument el monto de los recursos transferidos por el MADR para contratar los interventores de las obras que se ejecutaran, en la suma de $7.000.000.000, para el total del convenio en CUARENTA Y SIETE MIL MILLONES DE PESOS ($47.000.000.000.oo)
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fls 11451 a 11453 cuaderno 36


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La certificacin expedida por la Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal establece modificaciones al presupuesto inicial aprobado en el PLAN OPERATIVO, el VALOR FINAL no tiene certeza documental de la cuanta en que se redujeron los DIEZ MIL MILLONES DE PESOS ($10.000.000.000.oo) iniciales de COSTOS OEPRATIVOS, no se aport el PLAN OPERATIVO MODIFICADO, dejando como finales GASTOS ADMINISTRATIVOS Y OPERATIVOS por valor de SEIS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES TREINTA Y NUEVE MIL CIENTO TREINTA Y UN PESOS ($6.839.039.131.oo). 4.11.2. Anlisis de Tipicidad

De acuerdo a lo anterior encontramos que la conducta imputada como irregular es tpica, por cuanto infringi las normas citadas en el pliego de cargos como lo fueron: artculo 123 inciso 2, de la Constitucin Poltica; articulo 4 numeral 4 de la Ley 80 de 1993; Numeral 7 del Manual de Interventora MADR, versin final del 18 de diciembre de 2006 y en el numeral 9 del Manual de Interventoria versin 02 del 03, de septiembre de 2008, adoptados por el MADR; clusulas dcima primera y pargrafo primero del convenio 03 de 2007, dcima tercera y dcima cuarta del convenio 055 de 2008 y clusula dcima y dcima primera del convenio 037 de 2009, as como la disposicin contenida en el artculo 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con las funciones contenidas en el Manual Especfico de Funciones y de competencias laborales para el cargo de Director Operativo cdigo 0100 grado 20 de la Direccin de Desarrollo Rural del MADR, toda vez que en su condicin de integrante del Comit Interventor en la parte financiera de los convenios referidos no realiz debida y oportunamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo de los convenios 055 de 2008, 037 de 2009, ni elabor de manera oportuna el acta de liquidacin del convenio 03 de 2007. El concepto de ilicitud sustancial est previsto en el artculo 5 de la Ley 734 de 2002 que determina que La falta ser antijurdica cuando afecte el deber funcional sin justificacin alguna. No es sinnimo de antijuricidad formal. De acuerdo con los lineamientos del despacho, la antijuricidad en materia disciplinara no puede reducirse a un simple juicio de adecuacin de la conducta con la sola categora de la tipicidad; es decir, que solo basta la correspondencia del comportamiento con la falta que se va a endilgar, dando por sentado la antijuricidad, tal y como si se tratara de una especial presuncin irrefutable. El deber funcional abarca el cumplimento de deberes propiamente dichos, la no extralimitacin de los derechos y funciones, el respeto a las prohibiciones y al rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses consagrados en el ordenamiento jurdico. En otras palabras, se trata de una armnica combinacin de elementos misionales y jurdicos que posibilitan el cumplimiento de los fines del Estado. Las relaciones especiales de sujecin, como
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la de los servidores pblicos (art. 6 Constitucin Poltica), se aplican dentro del derecho disciplinario, siempre que no se amenacen los derechos fundamentales del investigado, pues ninguna doctrina o escuela podra ir en contrava de aquello que resulta inherente a lo reconocido en la Carta poltica. En esos trminos el debido proceso se aplica a toda la actuacin judicial y administrativa, inclusive la disciplinaria660. Para el caso concreto del comportamiento de la seora GISELLA TORRES ARENAS, en su calidad de miembro del comit interventor financiero de los convenios 055 de 2008, 037 de 2009 y 003 de 2007, considera el despacho que se produjo una afectacin sustancial a sus deberes funcionales considerando que deba informar de manera oportuna sobre el desarrollo y ejecucin del convenio 037 de 2009, en particular lo relacionado con la licitacin AIS IICA 001-2009, pues como se ha mencionado de manera reiterada, no inform de manera oportuna al comit administrador para que este tomara las medidas pertinentes, como se lo exiga el numeral XXXI del artculo 9.2.3 del manual de interventora, vulnerando con dicha conducta de igual forma, el numeral 1 del artculo 34 de la Ley 734 de 2002. La omisin atribuida a la seora GISELLA TORRES ARENAS, incidi en el desarrollo y ejecucin de los convenios 055 de 2008 y 037 de 2009, tuviesen que trasladar recursos de la convocatoria dos a la uno del 2008, previa aprobacin en la modificacin de los planes operativos, sin que se realizara una gestin estricta de cada uno de los gastos administrativos que eran ejecutados por el IICA, operador del programa Agro Ingreso Seguro y el estudio documental de auditoria y visitas de campo que deban hacerse para corroborar que dichos recursos se estaban ejecutando ptimamente del programa agro ingreso seguro - AIS-. 4.11.3 Fundamentacin de la calificacin de la falta Conforme a lo expuesto en el presente auto y con base en las pruebas que obran en el expediente, la posible falta es calificada definitivamente como GRAVE, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 43 y 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en razn a que la disciplinada en su condicin de integrante del Comit Interventor de la parte financiera de los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 de 2009, no cumpli debidamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio, que le fueron asignadas en los manuales de interventora del Ministerio y los convenios mismos. En relacin con el grado de culpabilidad, se considera que la implicada actu a titulo de CULPA GRAVISIMA, por desatencin elemental, las pruebas descritas demuestran que si bien existen actas en las que se dejaron consignados los temas tratados por el Comit, no se evidencia que los integrantes del mismo, hayan
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Reflexiones acadmicas en derecho disciplinario y contratacin estatal Vol. I folio 14-17


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vigilado, controlado, verificado y revisado, rendido concepto, realizado auditorias documentales y en campo, almacenado y custodiado documentos y supervisado todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio que los manuales de interventoria y el convenio les exiga cumplir, pues solo se limitaron a plasmar en los formatos de interventoria parte del contenido de los informes rendidos por el IICA, en este caso en el aspecto financiero, sin realizar un anlisis profundo, serio y juicioso sobre los informes rendidos por el organismo cooperante; circunstancias que conllev a que de los temas tratados por el Comit, no se evidencie que los integrantes del mismo, hayan sugerido o informado al comit administrativo los ajustes necesarios que garantizaran el seguimiento y ejecucin de los recursos, a efecto de asegurar el buen manejo e inversin de los dineros pblicos.. De otro lado, es claro el conocimiento que segn su formacin profesional tena la implicada, para que con base en los documentos entregados del convenio para ejercer la interventora, hubiera sugerido los ajustes respectivos al comit administrativo, tal como se seal de manera antecedente. Es as que la disciplinada en su condicin de integrante del Comit interventor financiero de los convenios referenciados, desatendi elementalmente algunas de sus funciones asignadas en los respectivos convenios. 5. OTRAS DETERMINACIONES 5.1. Con fundamento en el inciso 1 del artculo 70 de la ley 734 de 2002, en concordancia con el numeral 1 del artculo 25 del Decreto 262 de 2000, se compulsar copia a la Procuradura Delegada para la Contratacin -Reparto- de las piezas procesales correspondientes, de lo que se dejara constancia por secretaria, para que se investigue la conducta del Secretario General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para la poca, Dr. JUAN DAVID ORTEGA ARROYAVE y los dems servidores de esa dependencia, que hayan intervenido en la revisin y/o aprobacin de los convenios 03 del 2 de enero de 2007, 055 del 10 de enero de 2008, 052 del 16 de enero de 2009 y 037 del 14 de enero de 2009, toda vez que de conformidad con lo probado en esta providencia se desconocieron los principios contractuales previstos en la Ley 80 de 1993, y las normas consagradas en los manuales de contratacin adoptados por el Ministerio. Todo lo anterior ocurri al parecer entre otras cosas, por desatencin de las funciones asignadas mediante la Resolucin No. 003 del 4 de enero de 2000 proferida por Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural que dispone en el artculo 1 que: El Secretario General tiene como funcin la expedicin y realizacin de todos los actos y trmites previos a la suscripcin de los contratos que pretenda celebrar el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, sin consideracin alguna a la naturaleza o a la cuanta. 5.2. Con fundamento en las facultades otorgadas por el artculo 7 numeral 19 y pargrafo del Decreto 262 de 2000, se compulsar copia de las piezas procesales
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correspondientes, de lo que se dejar constancia secretarial, con destino a la Procuradura Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, para que como funcionario especial asuma la correspondiente actuacin disciplinaria hasta fallo de primera instancia, por las posibles falencias en las que incurrieron los Gerentes de la Corporaciones Autnomas Regionales de la Guajira, Cesar y Magdalena y los dems servidores de esas corporaciones, que hayan intervenido en el tramite, la revisin y/o aprobacin de todo lo relacionado con los requisitos necesarios para la expedicin de las concesiones y el uso de las mismas por terceros no autorizados de los proyectos CAMPO GRANDE 1, CAMPO GRANDE 2, CAMPO GRANDE 3, CAMPO GRANDE 4, MARIA LUISA 1 y 2, LA ESPERANZA, ARROYO CLARO, LA ESPAOLA,PALMA NUEVA, LUCIANA, MARIA LUISAVISU, RIO GRANDE, LA CAADA, CALIFORNIA, LA GRAN VICTORIA, LA FLORIDA y LAS MERCEDES 1, LAS MERCEDES 2, LAS MERCEDES 3, LAS MERCEDES 4, LAS MERCEDES 5, del componente de Riego y Drenaje del programa Agro Ingreso Seguro AIS-. 5.3. As mismo, se compulsar copia del presente fallo, del anexo 99, del informe tcnico elaborado por La Direccin Nacional de Investigaciones especiales y de las dems piezas procesales que resulten pertinentes, de lo que se dejar constancia secretarial, con destino a la FISCALIA GENERAL DE LA NACIN, para se investigue la presunta conducta punible relacionada con la asignacin de subsidios a personas naturales y jurdicas con identificaciones inexistentes y, de otro lado, por las posibles falencias en las que incurrieron los evaluadores y expertos del IICA respecto de los proyectos CAMPO GRANDE 1, CAMPO GRANDE 2, CAMPO GRANDE 3, CAMPO GRANDE 4, MARIA LUISA 1 y 2, LA ESPERANZA, ARROYO CLARO, LA ESPAOLA,PALMA NUEVA, LUCIANA, MARIA LUISA-VISU, RIO GRANDE, LA CAADA, CALIFORNIA, LA GRAN VICTORIA, LA FLORIDA y LAS MERCEDES 1, LAS MERCEDES 2, LAS MERCEDES 3, LAS MERCEDES 4, LAS MERCEDES 5 del componente de Riego y Drenaje del programa Agro Ingreso Seguro AIS-. 5.4. Igualmente, se compulsar copia de la declaracin rendida por la Dra. Camila Reyes Del Toro, obrante a folios 9657 al 9663 del cuaderno original No.31, con destino a la FISCALIA GENERAL DE LA NACIN para se investigue la presunta conducta punible sealada relacionada con la rbrica que aparece al pie de su nombre, puesto que afirm que no era la suya, -parte inferior del folio de firmas convenio 03 de 2007. 5.5. Con fundamento en el inciso 1 del artculo 70 de la ley 734 de 2002, en concordancia con el numeral 1 del artculo 25 del Decreto 262 de 2000, se compulsar copia a la Procuradura Delegada para Vigilancia Administrativa Reparto- de las piezas procesales correspondientes, de lo que se dejara constancia por secretaria, para que se investigue el posible conflicto de intereses y las restantes irregularidades que se deriven en relacin con la participacin de JUAN CAMILO SALAZAR en la fase planeacin del componente de Riego y Drenaje del programa AIS como contratista del IICA y posteriormente como Vice Ministro de Agricultura en la fase precontractual del los convenios 03/07 y 055/08.
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6. GRADUACION Y DOSIFICACION DE LA SANCION A IMPONER A LOS SUJETOS PROCESALES. 6.1. SANCIN A IMPONER A ANDRS FELIPE ARIAS

Al quedar confirmados los cargos examinados elevados en contra del Dr. ANDRS FELIPE ARIAS, de conformidad con el anlisis efectuado con anterioridad, se hace merecedor a la imposicin de las correspondientes sanciones de carcter disciplinario. Al respecto se presenta un concurso de faltas, -cargos primero a cuarto -, lo cual se tendr en cuenta, de cara a la falta de mayor entidad por la que debe responder. Primer cargo En efecto, por el primer cargo, relacionado con la intervencin del implicado en la celebracin de los convenios nmeros 03 de 2007 y 055 de 2008, con omisin de los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, y en el caso de los convenios 052 del 16 de enero de 2009 y 037 del 14 de enero de 2009, sin contar ni exigir previamente estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos precisos y completos, se calific como falta gravsima cometida a ttulo de culpa gravsima, conforme al numeral 30 del artculo 48, lo que segn el numeral 1 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico, tiene una sancin de DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL Para efectos de graduar la inhabilidad con respecto a este cargo deben seguirse los criterios establecidos en artculo 47, identificados en el numeral 1 literales g) y j), de la siguiente manera:
G. El grave dao social de la conducta. En este aspecto es necesario recalcar que los recursos pblicos involucrados en el proyecto agro ingreso seguro, y en particular en los convenios objeto de reproche superan el medio billn de pesos, constituyendo la conducta omisiva reprochada al seor Arias un evidente dao social, teniendo en cuenta que la no exigencia de estudios previos, y la no verificacin de estudios completos contribuy al hecho de que no se garantizara la correcta ejecucin de los dineros pblicos involucrados en los citados convenios y que estos no lograran sus respectivos objetivos J. Pertenecer el servidor pblico al nivel directivo o ejecutivo de la entidad. El Disciplinado, para la poca de los hechos, ejerci como Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, jefe de la dependencia y mximo responsable de la contratacin en el Ministerio

Segundo cargo Por el segundo cargo confirmado al disciplinado, relacionado con desconocer los principios de transparencia, seleccin objetiva y responsabilidad que rigen la actividad contractual, al aprobar mediante resoluciones Nos. 05 del 4 de enero de
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2008 y 0169 del 21 de mayo de 2008, los trminos de referencia de las convocatorias pblicas de riego y drenaje I y II de 2008, correspondientes al convenio Nos. 055/08, sin que dichos trminos de referencia contaran con factores de evaluacin precisos y claros, se calific como falta gravsima cometida a ttulo de culpa gravsima, conforme al numeral 31 del artculo 48, lo que segn el numeral 1 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico, tiene una sancin de DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL Para efectos de graduar la inhabilidad con respecto a este cargo deben seguirse los criterios establecidos en artculo 47, identificados en el numeral 1 literales g) y j), de la siguiente manera: El criterio de pertenecer el disciplinado al nivel directivo de la entidad (j) se mantiene idntico al primer cargo, razn por la cual solo se efectuar anlisis con relacin al criterio del grave dao social de la conducta (g), de la siguiente manera:
G. El grave dao social de la conducta. En este aspecto el Despacho debe precisar que con la omisin atribuida al disciplinado con el segundo cargo imputado se configuro un grave dao social, teniendo en cuenta que contribuyo a que durante 2008 se aprobaran proyectos de riego y drenaje sin el lleno de los requisitos, al igual que la asignacin de apoyos econmicos a proyectos de la misma naturaleza que no contaban con estudios serios que permitieran garantizar la ejecucin de las obras de riego y drenaje, la asignacin de recursos y aprobacin de proyectos pertenecientes a un mismo predio de explotacin agrcola, contribuyendo a que el proyecto AIS, y en particular el convenio cuyos trminos de referencia fueron objeto de reproche no lograra su objetivo y fuera utilizado en algunos casos de manera indebida

Tercer Cargo Por el tercer cargo confirmado al Dr. Arias, relacionado con desconocer los principios de transparencia y responsabilidad que gobiernan la actividad contractual, al utilizar la modalidad de contratacin directa para celebrar los convenios especiales de cooperacin cientfica y tecnolgica Nos. 003 del 2 de enero de 2007, 055 del 10 de enero de 2008, 052 del 16 de enero de 2009 y 037 del 14 de enero de 2009, con el IICA, invocando que el objeto y las obligaciones estipuladas en los citados convenios comprendan actividades de ciencia y tecnologa, desconociendo con ello el proceso licitatorio, se calific como falta gravsima cometida a ttulo de culpa gravsima, conforme al numeral 31 del artculo 48, lo que segn el numeral 1 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico, tiene una sancin de DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL Para efectos de graduar la inhabilidad con respecto a este cargo deben seguirse los criterios establecidos en artculo 47, identificados en el numeral 1 literales g) y j), El criterio de pertenecer el disciplinado al nivel directivo de la entidad (j) se mantiene idntico al primer cargo, razn por la cual solo se efectuar anlisis con relacin al criterio del grave dao social de la conducta (g), de la siguiente manera:
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G. El grave dao social de la conducta. En este aspecto la Procuradura debe precisar que la conducta imputada al Dr. Arias configur un grave dao social, teniendo en cuenta que el Ministro no solo poda, sino que deba, antes de comprometer mas de $500.000.000.000 del erario en convenios mal denominados de ciencia y tecnologa, cerciorarse y tener plena conviccin de que la modalidad de contratacin escogida se ajustaba a la ley, y no proceder como se hizo, a utilizar la modalidad de ciencia y tecnologa para omitir los procesos licitatorios que deban preceder la escogencia de los contratistas, de una manera publica, igualitaria y transparente

Cuarto cargo Por el cuarto cargo confirmado al Sr. Arias, relacionado con el desconocimiento de la disposicin contenida en el pargrafo del artculo 6 de la ley 1133 de 2007, en el que se dispuso que los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro, no podan exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007 y del tres por ciento (3%) para el apropiado en la vigencia 2008 y siguientes, se califico como falta grave en virtud del articulo 43 de la ley 734 de 2002, a titulo de dolo. La sancin a imponer para las faltas GRAVES DOLOSAS, es la de suspensin en el ejercicio de cargo e inhabilidad especial, conforme lo ordena el numeral 2 del artculo 44, en concordancia con el artculo 46 de la ley 734 de 2002. No obstante lo anterior y teniendo en cuenta que la sancin principal imputada al seor ARIAS LEIVA es de destitucin e inhabilidad general, la primera de ellas se entiende subsumida en la de mayor entidad. Una vez establecida la sancin a imponer consistente en DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL, en atencin a la comisin de tres faltas gravsimas a titulo de culpa gravsima (ART 44 NUMERAL 1 LEY 734 DE 2002), es necesario acudir al contenido de los numerales 1 y 2 del artculo 47 de la Ley 734 de 2002, para efectos de GRADUAR LA INHABILIDAD A IMPONER, la cual tiene un limite de 10 a 20 aos de acuerdo con el articulo 46 del CDU. En el caso del numeral 1 del articulo 47, se han descrito en cada cargo imputado al seor ARIAS LEYVA los literales que se encontraron infringidos con cada una de las tres conductas gravsimas a titulo de culpa gravsima (literales g) y j)). As mismo, debe tenerse en cuenta que el numeral 2, literal a), del articulo 47 establece que a quien con una o varias acciones u omisiones infrinja varias disposiciones de la ley disciplinaria o varias veces la misma disposicin, se le graduara la sancin de acuerdo con los siguientes criterios: a) si la sancin mas grave es la destitucin e inhabilidad general, esta ultima se incrementara hasta en otro tanto sin exceder el mximo legal. Por lo expuesto, y teniendo en cuenta que se atribuye al seor ARIAS la comisin de tres faltas gravsimas a titulo de culpa gravsima, y considerando que el disciplinado no ha tenido sanciones de tipo disciplinario ni fiscal dentro de los
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cinco (5) aos anteriores a la comisin de la conducta, como criterio atenuante para la graduacin de la sancin, este Despacho define la medida a imponer en DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL DE DIECISIS (16) AOS,

6.2. SANCIN A IMPONER A CAMILA REYES DEL TORO Al quedar confirmado el cargo imputado a la seora CAMILA REYES DEL TORO, de conformidad con el anlisis efectuado con anterioridad, se hace merecedora a la imposicin de la correspondiente sancin de carcter disciplinario. Conforme lo determina la presente decisin, la falta se calific como GRAVSIMA en virtud del numeral 30 del articulo 48 del CDU, y el grado de culpabilidad determinado a titulo de CULPA GRAVSIMA, razn por la cual, conforme lo establece el numeral 1 del artculo 44, en concordancia con el artculo 46 de la ley 734 de 2002, la clase de sancin a imponer es la de DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL. Una vez definida la clase de sancin que procede, es necesario establecer los criterios tendientes a graduar la inhabilidad, para lo cual se acude a lo contemplado en el numeral 1, artculo 47, de la ley 734 de 2002, de la siguiente manera:
j. La seora CAMILA REYES DEL TORO perteneca al nivel directivo de la entidad, pues se trataba la Directora de Comercio y Financiamiento del MADR . g. El grave dao social de la conducta. En este aspecto la procuradura debe precisar que la conducta imputada a la Dra. Reyes configuro un grave dao social, teniendo en cuenta que la omisin imputada permiti la suscripcin del convenio 003 de 2007, con omisin de estudios tcnicos serios y completos y sin exigir de las reas responsables la elaboracin de los estudios financieros (econmicos) y jurdicos requeridos para la cabal ejecucin del mismo, lo que contribuyo a que el convenio no cumpliera su objetivo Como atenuante, el despacho debe tener en cuenta el numeral a) del articulo 47, advirtiendo que el disciplinado no presenta antecedentes disciplinarios ni fiscales dentro de los 5 aos anteriores a la comisin de la conducta.

Por lo expuesto la sancin a imponer a la seora Reyes es de DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL DE 11 AOS 6.3. SANCIN A IMPONER AL SEOR ANDRS DARO FERNNDEZ ACOSTA Al quedar confirmado el cargo imputado al seor ANDRS DARO FERNNDEZ, de conformidad con el anlisis efectuado con anterioridad, se hace merecedor a la imposicin de la correspondiente sancin de carcter disciplinario. Conforme lo determina la presente decisin, la falta se califico como GRAVE en virtud del articulo 43 del C.D.U, y el grado de culpabilidad como CULPA
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GRAVSIMA, con relacin a la falta de vigilancia sobre los montos destinados para los gastos de administracin y operacin del programa Agro Ingreso Seguro, los cuales no podan exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007 y del tres por ciento (3%) para los apropiados en las vigencias 2008 y 2009. Por esta razn, conforme lo determina el numeral 3 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002, la clase de sancin que corresponde en el presente caso, en contra del seor ANDRS FERNNDEZ, es la de SUSPENSIN Una vez definida la clase de sancin que procede, es necesario determinar los criterios de la misma, con el fin de graduarla, para esto acudimos a lo contemplado en el numeral 1, artculo 47, de la norma antes citada, de la siguiente manera:
j. Pertenecer el servidor publico al nivel directivo de la entidad. Al momento de la comisin de los hechos, el disciplinado ocupaba el cargo de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, mximo director de la dependencia y responsable de la contratacin del ministerio g. Grave dao social de la conducta. Con la conducta desplegada por el disciplinado se produjo un grave dao social , en el entendido que el Programa de Agro Ingreso Seguro fue concebido, entre otros aspectos, para mejorar la competitividad del sector agropecuario, otorgando subsidios e incentivos que permitieran a los productores agropecuarios mejorar la tecnologa en sus sistemas de riego, pero al presentarse irregularidades en el procedimiento y trmite adoptado para la adjudicacin, este no logr su objetivo, entre los cuales se buscaba que de estos subsidios se beneficiaran la mayor cantidad de productores agropecuarios, y en especial los pequeos productores en este gremio. Como atenuante, el despacho debe tener en cuenta el numeral a) del articulo 47, advirtiendo que el disciplinado no presenta antecedentes disciplinarios ni fiscales dentro de los 5 aos anteriores a la comisin de la conducta.

En estas circunstancias, la Procuradura la sancin a imponer en SUSPENSIN DE ONCE (11) MESES. 6.4. SANCIN A IMPONER A JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO Al quedar confirmados los cargos elevados en contra de JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO, de conformidad con el anlisis efectuado con anterioridad, se hace merecedor a la imposicin de las correspondientes sanciones de carcter disciplinario: Al respecto se presenta un concurso de faltas -cargos primero a tercero -, lo cual se tendr en cuenta, de cara a la falta de mayor entidad por la que debe responder. En efecto, por el primer cargo, relacionado con la intervencin en la etapa previa del convenio 055 de 2008 con omisin de los estudios previos y del convenio 052 de 2009 sin examinar en forma precisa los aspectos tcnicos, jurdicos y financieros de los estudios previos el cual se calific como falta gravsima
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cometida a ttulo de culpa gravsima, conforme al numeral 30 del artculo 48, lo que segn el numeral 1 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico, tiene una sancin de DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL Para efectos de graduar la inhabilidad con respecto a este cargo deben seguirse los criterios establecidos en artculo 47, identificados en el numeral 1 literales g), i) y j), de la siguiente manera.
G. El grave dao social de la conducta. En este aspecto es necesario recalcar que el convenio 055 de 2008 se convirti en un instrumento para cumplir con los propsitos del Programa Agro Ingreso Seguro, convenio que no logro su objetivo, en lo cual contribuyo la conducta imputada al disciplinado

J. Pertenecer el servidor pblico al nivel directivo o ejecutivo de la entidad. El


implicado, para la poca de los hechos, ejerci como Director de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura- cargo que implicaba la coordinacin a nivel institucional e interinstitucional de la poltica de desarrollo rural

Segundo Cargo El segundo cargo, relacionado con la no realizacin debida y oportunamente de las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del Convenio 055 de 2008, en su condicin de miembro del comit administrativo del mismo el cual se calific como falta grave cometida a ttulo de culpa gravsima, conforme a los numerales 43 y 34 numeral 1 en concordancia con las funciones establecidas en la clusula quinta del citado convenio y las del Manual de Interventoras, citadas en el acpite de normatividad vulnerada, que segn el numeral 2 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico, le corresponde la medida de la SUSPENSIN EN EL EJERCICIO DEL CARGO E INHABILIDAD ESPECIAL. No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta que sancin principal imputada al seor JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO es de destitucin e inhabilidad general, la suspensin e inhabilidad subsumida en la de mayor entidad Tercer Cargo El tercer cargo, relacionado con la no realizacin debida y oportunamente de las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, realizar auditoras documentales y de campo y en general supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del Convenio 055 de 2008, en su condicin de miembro del comit interventor del mismo, el cual se calific como falta grave cometida a ttulo de culpa gravsima, conforme a los numerales 43 y 34 numeral 1 en concordancia con las funciones establecidas en la clusula dcima cuarta del citado convenio y las del Manual de Interventoras, citadas en el acpite de normatividad vulnerada, que segn el numeral 2 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico, le corresponde la medida de la SUSPENSIN EN EL EJERCICIO DEL CARGO E INHABILIDAD ESPECIAL. No obstante lo anterior,
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y teniendo en cuenta que sancin principal imputada al seor JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO es de destitucin e inhabilidad general, la suspensin e inhabilidad subsumida en la de mayor entidad Una vez establecida la sancin a imponer consistente en DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL, en atencin a la comisin de una falta gravsimas a titulo de culpa gravsima (ART 44 NUMERAL 1 LEY 734 DE 2002), es necesario acudir al contenido de los numerales 1 y 2 del artculo 47 de la Ley 734 de 2002, para efectos de GRADUAR LA INHABILIDAD A IMPONER, la cual tiene un limite de 10 a 20 aos de acuerdo con el articulo 46 del CDU. En el caso del numeral 1 del articulo 47, se describi en el cargo gravsimo imputado a titulo de culpa gravsima al seor ROMERO los literales que se encontraron infringidos (literales g) y j)). Por lo expuesto, y teniendo en cuenta que se atribuye al seor ROMERO la comisin de una falta gravsima a titulo de culpa gravsima, y considerando que el disciplinado no ha tenido sanciones de tipo disciplinario ni fiscal dentro de los cinco (5) aos anteriores a la comisin de la conducta, como criterio atenuante para la graduacin de la sancin, este Despacho define la medida a imponer en DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL DE ONCE (11) AOS,

6.5. SANCIN A IMPONER A RODOLFO JOS CAMPO SOTO Teniendo en cuenta que se probaron los cargos primero a tercero formulados en contra del disciplinado RODOLFO CAMPO SOTO, lo hace merecedor a la imposicin de las correspondientes sanciones de carcter disciplinario. Al encontramos frente a un concurso de faltas disciplinarias, se debe imponer la sancin que corresponda a la falta de mayor entidad, en este caso dos faltas gravsimas cometidas a titulo de culpa gravsima, y una falta grave a titulo de culpa gravsima. Primer cargo Se confirmo como primer cargo atribuido al seor CAMPO SOTO, el comportamiento consistente en desconocer los principios de transparencia y responsabilidad que rigen la actividad contractual, al aprobar mediante resolucin No. 05 del 4 de enero de 2008, los trminos de referencia de la convocatoria pblica de riego y drenaje I de 2008, correspondiente al convenio Nos. 055/08, sin que dichos trminos de referencia contaran con reglas claras, justas y completas, falta que fue calificada como gravsima en virtud del numeral 31 del articulo 48 de la ley 734 de 2002, a titulo de culpa gravsima, la cual segn el numeral 1 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico, tiene una sancin de DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL

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Para efectos de graduar la inhabilidad con respecto a este cargo deben seguirse los criterios establecidos en artculo 47, identificados en el numeral 1 literales g) y j), de la siguiente manera:
G. El grave dao social de la conducta. En este aspecto el despacho debe precisar que con la omisin atribuida al disciplinado con el segundo cargo imputado se configuro un grave dao social, teniendo en cuenta que contribuyo a que durante 2008 se aprobaran proyectos de riego y drenaje sin el lleno de los requisitos, al igual que la asignacin de apoyos econmicos a proyectos de la misma naturaleza que no contaban con estudios serios que permitieran garantizar la ejecucin de las obras de riego y drenaje, la asignacin de recursos y aprobacin de proyectos pertenecientes a un mismo predio de explotacin agrcola, contribuyendo a que el proyecto AIS, y en particular el convenio cuyos trminos de referencia fueron objeto de reproche no lograra su objetivo y fuera utilizado en algunos casos de manera indebida J. Pertenecer el servidor pblico al nivel directivo o ejecutivo de la entidad. El Disciplinado, para la poca de los hechos, ejerci como Gerente General del INCODER, jefe de la dependencia mximo responsable de la contratacin en la entidad

Segundo cargo Se confirm como segundo cargo tribuido al seor CAMPO SOTO, la conducta consistente en Intervenir en la celebracin del convenio No. 055 del 2008, con omisin de los estudios tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos, toda vez que no fueron realizados con antelacin a su suscripcin, sin que haya dispuesto ni exigido de las reas responsables la elaboracin de los mismos, falta calificada como gravsima en virtud de lo dispuesto por el articulo 48, numeral 30 del CDU, cometida a titulo de culpa gravsima , la cual segn el numeral 1 del artculo 44 de la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico, tiene una sancin de DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL Para efectos de graduar la inhabilidad con respecto a este cargo deben seguirse los criterios establecidos en artculo 47, identificados en el numeral 1 literales g) y j), los cuales se mantienen idnticos a los descritos en el primer cargo Tercer cargo Se confirm como tercer cargo atribuido, la conducta consistente en no realizar debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008 y no imparti directrices con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado, falta calificada como grave en virtud del articulo 43 del CDU, a titulo de culpa gravsima. La sancin a imponer para las faltas GRAVES CULPOSAS, es la de suspensin en el ejercicio de cargo e inhabilidad especial, conforme lo ordena el numeral 2 del artculo 44, en concordancia con el artculo 46 de la ley 734 de 2002. No obstante lo anterior y teniendo en cuenta que la sancin principal imputada al seor CAMPO SOTO es de destitucin e inhabilidad general, la primera de ellas se entiende subsumida en la de mayor entidad.
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Una vez establecida la sancin a imponer consistente en DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL, en atencin a la comisin de dos faltas gravsimas a titulo de culpa gravsima (ART 44 NUMERAL 1 LEY 734 DE 2002), es necesario acudir al contenido de los numerales 1 y 2 del artculo 47 de la Ley 734 de 2002, para efectos de GRADUAR LA INHABILIDAD A IMPONER, la cual tiene un limite de 10 a 20 aos de acuerdo con el articulo 46 del CDU. En el caso del numeral 1 del articulo 47, se han descrito en cada cargo imputado al seor CAMPO SOTO, los literales que se encontraron infringidos con cada una de las dos conductas gravsimas a titulo de culpa gravsima (literales g) y j)). As mismo debe tenerse en cuenta que el numeral 2, literal a), del articulo 47 establece que a quien con una o varias acciones u omisiones infrinja varias disposiciones de la ley disciplinaria o varias veces la misma disposicin, se le graduara la sancin de acuerdo con los siguientes criterios: a) si la sancin mas grave es la destitucin e inhabilidad general, esta ultima se incrementara hasta en otro tanto sin exceder el mximo legal Por lo expuesto, y teniendo en cuenta que se atribuye al seor CAMPO SOTO la comisin de dos faltas gravsimas a titulo de culpa gravsima, y considerando igualmente que el disciplinado no ha tenido sanciones de tipo disciplinario ni fiscal dentro de los cinco (5) aos anteriores a la comisin de la conducta, como criterio atenuante para la graduacin de la sancin, este Despacho define la medida a imponer en DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL DE TRECE (13) AOS

6.6. SANCIN A IMPONER A JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA

Conforme lo determina la presente decisin, el cargo confirmado al Dr. SALAZAR se calific como GRAVE, y el grado de culpabilidad con CULPA GRAVSIMA, con relacin a la conducta imputada consistente en la omisin en la vigilancia sobre el desarrollo del trabajo de los ejecutores de las diferentes actividades y obligaciones pactadas entre las partes que intervinieron en la suscripcin del Convenio 055 de 2008, con el fin de constatar el cumplimiento del objeto convenido, razn por la cual, conforme lo determina el artculo 44 de la Ley 734 de 2002, la sancin a imponer es la de SUSPENSIN. Una vez definida la clase de sancin que procede, es necesario fijar los criterios de la misma con el fin de graduarla, y para esto acudimos a los criterios que contempla el numeral 1, artculo 47 de la ley 734 de 2002, de la siguiente manera:
G. Grave dao social de la conducta. Con la conducta desplegada por el disciplinado se produjo un grave dao social , en el entendido que el Programa de Agro Ingreso Seguro fue concebido, entre otros aspectos, para mejorar la competitividad del sector agropecuario, otorgando subsidios e incentivos que permitieran a los productores agropecuarios mejorar la
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tecnologa en sus sistemas de riego, pero al presentarse irregularidades en el procedimiento y trmite adoptado para la adjudicacin, este no logr su objetivo, entre los cuales se buscaba que de estos subsidios se beneficiaran la mayor cantidad de productores agropecuarios, y en especial los pequeos productores en este gremio. j. Pertenecer el servidor pblico al nivel directivo de la entidad. Para la fecha de los hechos el disciplinado ocupaba el cargo de Director de Comercio y Financiamiento y posteriormente como Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, cargo de la mayor jerarqua dentro de la entidad.

Debe destacar el despacho que el disciplinado pretende que se tengan en cuenta las siguientes acciones tendientes a de resarcir el dao, que se resumen en: La suspensin la ejecucin de los proyectos objeto de denuncia y la suspensin del contrato del seor Carlos Polo. Realizacin de una inspeccin de los proyectos cuestionados. Constitucin del Ministerio de Agricultura como vctima dentro de la investigacin penal que se adelanta por estos hechos. Reclamacin del amparo de las plizas de los convenios suscritos con el IICA Radicacin de nueve (9) solicitudes de conciliacin para que beneficiarios del programa AIS reintegren 14 mil millones de pesos. Inicio de los trmites para hacer efectiva la Pliza de Garanta nica de Cumplimiento., entre otras medidas, La Procuradura debe sealar que estas acciones se presentaron como una obligacin funcional del implicado, razn por la cual, no puede entenderse como un criterio atenuante. Por otra parte, el dao causado con los hechos irregulares aqu investigados, pese a las mltiples actividades desarrolladas, caus un desgaste administrativo y prdidas econmicas, por ello sus acciones no pueden entenderse como resarcitorias del dao, mxime si tenemos en cuenta que el cargo imputado no esta directamente relacionado con el detrimento econmico para el Estado.

En estas circunstancias, y teniendo en cuenta como criterio atenuante que el disciplinado no ha sido sancionado disciplinaria ni fiscalmente dentro de los 5 aos anteriores a la comisin de la conducta, la sancin a imponer es la de SUSPENSIN DE ONCE (11) MESES

6.7.

SANCIN A IMPONER A MARIO ANDRS SOTO NGEL

Conforme lo determina la presente decisin, al implicado se le confirmaron tres cargos, uno de ellos gravsimo con culpa gravsima, y dos graves a titulo de culpa gravsima. Teniendo en cuenta que dos de los cargos confirmados al seor SOTO, son imputaciones cuya sancin corresponde a SUSPENSIN (numeral 3 del articulo 47 del CDU), y el cargo confirmado de mayor entidad corresponde a la sancin de DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL (numeral 1 del articulo 44 del CDU), se entender que las faltas menores quedan subsumidas en la de mayor entidad.
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El cargo gravsimo cometido a titulo de culpa gravsima, tiene que ver con la conducta desplegada por el seor SOTO en su condicin de Director de Comercio y Financiamiento del MADR, consistente en intervenir en la etapa previa de la celebracin del convenio de cooperacin cientfica y tecnolgica No. 037 del 14 de enero 2009, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA),en el sentido de tramitar y aprobar lo que denomin estudios previos sin que se haya examinado en forma precisa y completa, los aspectos tcnicos, financieros (econmicos) y jurdicos de la contratacin en mencin. La falta se califico como GRAVSIMA, y el grado de culpabilidad como CULPA GRAVSIMA, razn por la cual, conforme lo determina el artculo 44 de la Ley 734 de 2002, la clase de sancin que corresponde en el presente caso, es la de DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL

Una vez definida la clase de sancin que procede, es necesario graduar la inhabilidad general, a travs de la fijacin de los criterios que contempla el numeral 1, artculo 47, de la siguiente manera:
G. El grave dao social de la conducta. En este aspecto es necesario recalcar que el convenio 037 de 2009 se convirti en un instrumento para cumplir con los propsitos del Programa Agro Ingreso Seguro, convenio que no logro su objetivo, en lo cual contribuyo la conducta imputada al disciplinado J. Pertenecer el servidor pblico al nivel directivo de la entidad. El seor Soto para la fecha de comisin de la conducta se desempeaba como Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio del MADR

En estas circunstancias, y advirtiendo que el disciplinado no ha sido sancionado disciplinaria ni fiscalmente dentro de los cinco aos anteriores a la comisin de la conducta, la sancin a imponer es la de DESTITUCIN E INHABILIDAD GENERAL DE ONCE (11) AOS

6.8.

SANCIN A IMPONER A JUAN DAVID CASTAO ALZATE

Primer cargo. Conforme lo determina la presente decisin, el primer cargo imputado se calific como GRAVE, cometido a titulo de CULPA GRAVE, en el cual se reproch que el seor CASTAO no realiz debida y oportunamente las funciones de revisin, anlisis, direccin y supervisin de la ejecucin del convenio especial de cooperacin 055 de 2008 y no imparti directrices con miras a asegurar la adecuada ejecucin del objeto contratado, deberes y funciones contemplados en la Versin 02 MN-GJU-02 del 3 de septiembre de 2008 del manual de
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Interventora; asignadas al comit ADMINISTRATIVO en las clusula 4 y 5 del convenio 055 y consecuentemente disposiciones del estatuto contractual vigente. En tal evento, conforme lo determina el artculo 44 de la Ley 734 de 2002, la clase de sancin que corresponde en el presente caso, en contra del seor JUAN DAVID CASTAO, es la de SUSPENSIN Una vez definida la clase de sancin que procede, es necesario fijar los criterios de la misma, con el fin de graduarla, y para esto acudimos a los criterios que contempla el numeral 1, artculo 47, de la norma antes citada, de la siguiente manera:
J. Pertenecer el servidor pblico al nivel directivo o ejecutivo de la entidad. El seor Castao en el momento de los hechos ocupaba el cargo de Director de Desarrollo Rural, cargo del nivel directivo del MADR

Es pertinente advertir en este punto que el implicado inici el ejerci de sus funciones a partir del 1 de mayo de 2009, como Director de Desarrollo Rural, fecha en la cual ya se haban presentado los hechos determinantes que originaron la presente averiguacin, por lo cual la conducta atribuida al disciplinado, aunque constitutiva de un acto omisivo frente a su deber funcional, siendo grave, no es de la misma trascendencia a la de los otros disciplinados en similares circunstancias Segundo cargo. Conforme lo determina la presente decisin, el segundo cargo atribuido se califico como GRAVE, y el grado de culpabilidad como CULPA GRAVE, consistente en que el seor CASTAO, en su condicin de integrante del Comit interventor en la parte tcnica de los convenios 03 del 2 de enero de 2007, y 055 del 10 de enero de 2008, celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR, y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, no realiz debida y oportunamente las funciones de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo del convenio especial de cooperacin 055 de 2008, as como no elaborar el acta de liquidacin del convenio 03 de 2007 En estas circunstancias, conforme lo determina el artculo 44 de la Ley 734 de 2002, la clase de sancin que corresponde en el presente caso, en contra del seor JUAN DAVID CASTAO, es la SUSPENSIN Una vez definida la clase de sancin que procede, es necesario fijar los criterios de la misma, con el fin de graduarla en su justa medida, para esto acudimos a los criterios que contempla el numeral 1, artculo 47, de la norma antes citada, en cuanto sean de aplicacin para el asunto en concreto, de la siguiente manera:

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J. Pertenecer el servidor publico al nivel directivo o ejecutivo de la entidad. El seor Castao en el momento de los hechos ocupaba el cargo de Director de Desarrollo Rural, cargo del nivel directivo del MADR

Al igual que se hizo en el primer cargo imputado al seor CASTAO, el despacho tiene en cuenta que el implicado inici el ejerci de sus funciones a partir del 1 de mayo de 2009, como Director de Desarrollo Rural, fecha en la cual ya se haban presentado los hechos determinantes que originaron la presente averiguacin, por lo que la conducta del implicado, aunque constitutiva de un acto omisivo frente a su deber funcional, siendo grave, no es de la misma trascendencia a la de los otros disciplinados en similares circunstancias Por lo expuesto, y considerando que el disciplinado no ha sido sancionado disciplinaria ni fiscalmente dentro de los cinco aos anteriores a la comisin de las conductas que se investigan, este Despacho determina la sancin a imponer en SUSPENSIN DE DOS (2) MESES .

6.9.

SANCIN A IMPONER A EDELMIRA RIVERA QUINTERO

Al confirmarse el cargo examinado, que fue imputado a la seora EDELMIRA RIVERA de conformidad con el anlisis efectuado con anterioridad, se hace merecedora a la imposicin de la correspondiente sancin de carcter disciplinario. En efecto, con relacin al incumplimiento de los deberes de la seora Rivera como miembro del comit interventor de acuerdo con el manual de interventora, se seal como disposicin vulnerada el numeral 1 del artculo 34 del CDU, y la falta fue calificada como grave de conformidad con el articulo 43 de la ley 734 de 2002. Por lo expuesto, y de conformidad con el articulo 44 numeral 3 de la ley 734 de 2002, la sancin a imponer es la de SUSPENSIN EN EL EJERCICIO DEL CARGO, la cual esta contemplada entre 1 y 12 meses de conformidad con el articulo 46 del CDU Para efectos de graduar la suspensin con respecto a este cargo deben seguirse los criterios establecidos en artculo 47, identificados en el numeral 1 literales a) y j), de la siguiente manera: a. El despacho tiene en cuenta como atenuante que la disciplinada no ha sido sancionada disciplinariamente dentro de los cinco aos anteriores a la comisin de la conducta. j. As mismo considera que la seora Rivera no pertenece al nivel directivo de la entidad, pues se trata de una profesional especializada del MADR
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Por lo expuesto la sancin a imponer a la seora RIVERA es la mnima, de SUSPENSIN EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR 1 MES

6.10. SANCIN A IMPONER A ALBA SNCHEZ ROS

Conforme lo determina la presente decisin, la falta imputada a la seora SNCHEZ se calific como GRAVE, y el grado de culpabilidad con CULPA GRAVE, por el cargo formulado con relacin a que como interventora delegante en los convenios 03 del 2 de enero de 2007, 055 de 10 de enero de 2008 y 037 del 14 de enero de 2009, suscritos entre el Ministerio de Agricultura y el Instituto Interamericano para la Agricultura IICA, el segundo firmado igualmente por el INCODER, desconoci el deber de vigilar y controlar las funciones que deleg en la funcionaria subalterna Dra. GISELA TORRES ARENAS. En tal evento, conforme lo determina el artculo 44 de la Ley 734 de 2002, la clase de sancin que corresponde en el presente caso, en contra de la seora ALBA SNCHEZ ROS, es la de SUSPENSIN Una vez definida la clase de sancin que procede, es necesario fijar los criterios de la misma, con el fin de graduarla en su justa medida, para esto acudimos a los criterios que contempla el numeral 1, artculo 47, de la norma antes citada, en cuanto sean de aplicacin para el asunto en concreto, de la siguiente manera:
J. Pertenecer el servidor publico al nivel directivo o ejecutivo de la entidad. La seora Snchez en el momento de los hechos ocupaba el cargo de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal, cargo directivo dentro de la entidad.

Por lo expuesto, y considerando que la disciplinada no ha sido sancionada disciplinaria ni fiscalmente dentro de los cinco aos anteriores a la comisin de las conductas que se investigan, este Despacho determina la sancin a imponer en SUSPENSIN DE DOS (2) MESES

6.11. SANCIN A IMPONER A GISELA DEL CARMEN TORRES ARENAS

Conforme lo determina la presente decisin, la conducta atribuida a la seora TORRES se calific como GRAVE, y el grado de culpabilidad con CULPA GRAVSIMA, teniendo en cuenta que en su condicin de integrante del Comit interventor en la parte financiera del convenio 03 del 2 de enero de 2007, 055 del 10 de enero de 2008, y 037 del 14 de enero de 2009 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA, y el segundo entre stos y el Instituto de Desarrollo Urbano - INCODER no realiz debida y oportunamente las funciones
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de vigilar, controlar, verificar y revisar, rendir concepto, realizar auditorias documentales y en campo, almacenar y custodiar documentos y supervisar todos los aspectos relacionados con la ejecucin y desarrollo de los convenios 055 de 2008, 037 de 2009, ni elabor oportunamente el acta de liquidacin del convenio 03 de 2007. Por tal razn, conforme lo determina el artculo 44 de la Ley 734 de 2002, la clase de sancin que corresponde en el presente caso, en contra de la seora GISELLA TORRES ARENAS, es la de SUSPENSIN Una vez definida la clase de sancin que procede, es necesario fijar los criterios de la misma, con el fin de graduarla en su justa medida, para esto acudimos a los criterios que contempla el numeral 1, artculo 47, de la norma antes citada, en cuanto sean de aplicacin para el asunto en concreto, de la siguiente manera:
J. Pertenecer el servidor publico al nivel directivo o ejecutivo de la entidad. la seora TORRES en el momento de los hechos ocupaba el cargo de profesional especializada del MADR, empleo que no pertenece al nivel directivo de la entidad

Por lo expuesto, y considerando que la disciplinada no ha sido sancionada disciplinaria ni fiscalmente dentro de los cinco aos anteriores a la comisin de las conductas que se investigan, este Despacho determina la sancin a imponer en SUSPENSIN DE DOS (2) MESES

En mrito de lo expuesto, el Procurador General de la Nacin,

RESUELVE

PRIMERO.- SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL para ejercer cargos pblicos por el trmino de DIECISEIS (16) AOS, tal como lo precepta el artculo 46 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas al seor ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA, identificado con la Cdula de ciudadana No. 98.563.386 expedida en Envigado Antioquia, en su condicin de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, por encontrarlo responsable disciplinariamente de los cargos formulados, conforme a las conductas determinadas en la parte motiva de este auto.

SEGUNDO.- SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL para ejercer cargos pblicos por el trmino de once (11) AOS, tal como lo precepta el artculo 46 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas a la seora CAMILA REYES DEL TORO, identificada con la Cdula de ciudadana No. 52.413.453
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expedida en Bogot, en su condicin de Directora de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por encontrarla responsable disciplinariamente de los cargos formulados, conforme a las conductas determinadas en la parte motiva de este auto.

TERCERO: SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL para ejercer cargos pblicos por el trmino de ONCE (11) AOS, tal como lo precepta el artculo 46 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas al seor JAVIER ENRIQUE ROMERO MERCADO. Identificado con la Cdula de ciudadana No. 72.218.609 expedida en Barranquilla, en su condicin de Director de Desarrollo Rural, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por habrsele encontrado responsable de las faltas disciplinarias reprochadas en su contra, de conformidad con la parte motiva de este provedo.

CUARTO.- SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL para ejercer cargos pblicos por el trmino de trece (13) AOS, tal como lo precepta el artculo 46 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas al seor RODOLFO CAMPO SOTO, iidentificado con la Cdula de ciudadana No. 5.131.927 expedida en Valledupar, en su condicin de Gerente General del INCODER por encontrarlo responsable disciplinariamente de los cargos formulados, conforme a las conductas determinadas en la parte motiva de este auto.

QUINTO.- SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON SUSPENSIN EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR EL TRMINO DE ONCE (11) MESES, tal como lo precepta el artculo 47 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas al seor, ANDRES DARIO FERNANDEZ ACOSTA. Identificado con la Cdula de ciudadana No. 98.565.139 expedida en Envigado Antioquia, en su calidad de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, por habrsele encontrado responsable de las faltas disciplinarias reprochadas en su contra, de conformidad con la parte motiva de este provedo. Si al momento del fallo el disciplinado ha cesado en sus funciones, la sancin deber ser convertida en salarios de acuerdo al monto devengado al momento de la comisin de la falta, tal como lo seala el artculo 46 de la ley 734 de 2002.

SEXTO.- SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON SUSPENSIN POR EL TRMINO DE ONCE (11) MESES, tal como lo precepta el artculo 46 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas al seor JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA, identificado con la Cdula de ciudadana No. 91.475.351 expedida en Bucaramanga, en su condicin de Director de Comercio y Financiamiento y de Viceministro del Ministerio de
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Agricultura y Desarrollo Rural, por habrsele encontrado responsable de las faltas disciplinarias reprochadas en su contra, de conformidad con la parte motiva de este provedo. Si al momento del fallo el disciplinado ha cesado en sus funciones, la sancin deber ser convertida en salarios de acuerdo al monto devengado al momento de la comisin de la falta, tal como lo seala el artculo 46 de la ley 734 de 2002.

SPTIMO.-, SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON DESTITUCIN e INHABILIDAD GENERAL para ejercer cargos pblicos por el trmino de ONCE (11) AOS, tal como lo precepta el artculo 46 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas al seor MARIO ANDRES SOTO ANGEL. Identificado con la Cdula de ciudadana No. 79.959.736 expedida en Bogot, en su condicin de Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por habrsele encontrado responsable de las faltas disciplinarias reprochadas en su contra, de conformidad con la parte motiva de este provedo.

OCTAVO.- SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON SUSPENSIN EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR EL TRMINO DE DOS (2) MESES, tal como lo precepta el artculo 46 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas al seor JUAN DAVID CASTAO ALZATE. Identificado con la Cdula de ciudadana No. 80.722.974, expedida en Bogot, en su condicin de Director de Desarrollo Rural, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por habrsele encontrado responsable de las faltas disciplinarias reprochadas en su contra, de conformidad con la parte motiva de este provedo. Si al momento del fallo el disciplinado ha cesado en sus funciones, la sancin deber ser convertida en salarios de acuerdo al monto devengado al momento de la comisin de la falta, tal como lo seala el artculo 46 de la ley 734 de 2002.

NOVENO.- SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON SUSPENSIN EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR EL TRMINO DE DOS (2) MESES, tal como lo precepta el artculo 46 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas a la seora ALBA SANCHEZ RIOS. Identificada con la Cdula de ciudadana No. 41.604.683 expedida en Bogot, en su calidad de Directora de Planeacin y Seguimiento Presupuestal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por habrsele encontrado responsable de las faltas disciplinarias reprochadas en su contra, de conformidad con la parte motiva de este provedo. Si al momento del fallo el disciplinado ha cesado en sus funciones, la sancin deber ser convertida en salarios de acuerdo al monto devengado al momento de la comisin de la falta, tal como lo seala el artculo 46 de la ley 734 de 2002.

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DCIMO.- SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON SUSPENSIN EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR EL TRMINO DE DOS (2) MESES, tal como lo precepta el artculo 46 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas a la seora GISELA DEL CARMEN TORRES ARENAS, identificada con la Cdula de ciudadana No. 51.881.117 expedida en Bogot, en su calidad de Profesional Universitario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por habrsele encontrado responsable de las faltas disciplinarias reprochadas en su contra, de conformidad con la parte motiva de este provedo. Si al momento del fallo el disciplinado ha cesado en sus funciones, la sancin deber ser convertida en salarios de acuerdo al monto devengado al momento de la comisin de la falta, tal como lo seala el artculo 46 de la ley 734 de 2002.

UNDCIMO.- SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE CON SUSPENSIN EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR EL TRMINO DE UN (1) MES, tal como lo precepta el artculo 46 de la ley 734 de 2002, vigente para la poca de ocurrencia de las faltas disciplinarias probadas a la seora EDELMIRA RIVERA QUINTERO. Identificada con la Cdula de ciudadana No. 51.605.270 expedida en Bogot, en su calidad de Profesional Especializado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por habrsele encontrado responsable de las faltas disciplinarias reprochadas en su contra, de conformidad con la parte motiva de este provedo. Si al momento del fallo el disciplinado ha cesado en sus funciones, la sancin deber ser convertida en salarios de acuerdo al monto devengado al momento de la comisin de la falta, tal como lo seala el artculo 46 de la ley 734 de 2002. DCIMO SEGUNDO.- NEGAR LA NULIDAD solicitada por la defensa de la disciplinada CAMILA REYES DEL TORO, de acuerdo a los argumentos expuestos en el acapite pertinente. DECIMO TERCERO.- Por la Secretaria del Grupo Asesores Anticorrupcin adscrito al Despacho del seor Procurador General de la Nacin, NOTIFICAR PERSONALMENTE a los disciplinados y/o a sus apoderados la determinacin tomada en esta providencia, con la advertencia que contra la misma procede el RECURSO DE REPOSICIN ante este Despacho por ser fallo de nica instancia, el cual deber interponerse dentro de los tres das siguientes a su notificacin personal o por edicto y sustentar dentro del mismo trmino. Para tal efecto, lbrense las respectivas comunicaciones indicando la decisin tomada y la fecha de la providencia.

DECIMO CUARTO.- COMPULSAR COPIAS a la PROCURADURA DELEGADA PARA LA CONTRATACIN -REPARTO- de las piezas procesales correspondientes, para que se investigue la conducta del Secretario General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para la poca, Dr. JUAN DAVID ORTEGA ARROYAVE y los dems servidores de esa dependencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

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DCIMO QUINTO.- COMPULSAR COPIAS con destino a la PROCURADURA PRIMERA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA REPARTO-, para que como funcionario especial asuma la correspondiente actuacin disciplinaria hasta fallo de primera instancia, por las posibles falencias en las que incurrieron los Gerentes de la Corporaciones Autnomas Regionales de la Guajira, Cesar y Magdalena y los dems servidores de esas corporaciones, que hayan intervenido en el tramite, revisin y/o aprobacin de todo lo relacionado con los requisitos necesarios para la expedicin de las concesiones otorgadas a los proyectos referenciados en la parte motiva de esta providencia. DECIMO SEXTO: COMPULSAR COPIA con destino a la PROCURADURIA DELEGADA PARA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA -REPARTO- de las piezas procesales correspondientes, para que se investigue el posible conflicto de intereses y las restantes irregularidades que se deriven en relacin con la participacin del seor de JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA en la fase de planeacin del componente de Riego y Drenaje del programa AIS como contratista del IICA y posteriormente como Vice Ministro de Agricultura en la fase precontractual del los convenios 03/07 y 055/08. DECIMO SEPTIMO.- COMPULSAR COPIAS con destino a la FISCALIA GENERAL DE LA NACION, para que se investiguen los hechos relacionados con los subsidios otorgados la presunta conducta punible relacionada con la asignacin de subsidios a personas naturales y jurdicas con identificaciones inexistentes y, las posibles falencias en las que incurrieron los evaluadores y expertos del IICA respecto de los proyectos relacionados en el informe de la Direccin Nacional de Investigaciones especiales, conforme a la parte motiva de esta providencia, as como de la presunta conducta punible sealada por la disciplinada CAMILA REYES DEL TORO, en su declaracin, relacionada con la rbrica que aparece al pie de su nombre, puesto que afirm que no era la suya, parte inferior del folio de firmas convenio 03 de 2007, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.. DECIMO OCTAVO.- EFECTUAR por la Secretara del Grupo Asesores Anticorrupcin adscrito al Despacho del seor Procurador General de la Nacin, las anotaciones, comunicaciones y registros que imponga sta determinacin.

COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

ALEJANDRO ORDEZ MALDONADO Procurador General de la Nacin


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