POTESTADES TRIBUTARIAS MUNICIPALES.

Jornada virtual a cargo del Dr. Alvaro Garca Orsi

OBJETIVOS DE LA JORNADA:
Introducir en el conocimiento de la naturaleza del Municipio y la relacin con la materia tributaria. Examinar la evolucin e investigar el derecho comparado en las potestades tributarias de los Municipios. Analizar los alcances constitucionales

LECTURA OBLIGATORIA:
SPISSO, Rodolfo R.: Sistemas tributarios locales y coparticipacin. Potestad tributaria de los Municipios y su sujecin a los acuerdos de armonizacin tributaria federal. En Derecho Tributario Provincial y Municipal, Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires, 2002, pag. 199/241. BIANCHI, Alberto B., en La Corte ha extendido carta de autonoma a las Municipalidades, publicado en La Ley tomo 1989-C, pags. 47/74, como comentario a la aparicin del fallo Rivademar de la CSJN. BAISTROCCHI, Eduardo en: La autonoma de los municipios de provincia: sus posibles consecuencias tributarias, publicado en El Derecho, tomo 1996D, pags. 1173/1220. Jurisprudencia citada.

LECTURAS RECOMENDADAS:
HEREDIA, Jos Ral: El poder tributario de los Municipios, Rubinzal-Culzoni, Santa fe, 2005. LPEZ, Alejandro N.: Las limitaciones a las potestades municipales, en La Ley, Prctica Profesional 2007-38.

Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

1. INTRODUCCIN.

El tema del poder tributario municipal remite derechamente a la antigua y nunca del todo resuelta discusin sobre el carcter autnomo o autrquico de nuestros municipios. Parece lgico pensar que una previa definicin sobre la naturaleza de la Municipalidad ser esencial a la hora de establecer la ndole y alcance de sus potestades tributarias. Spisso realiza una primera aproximacin cuando sostiene que existe en lo tributario un criterio generalizado que correlaciona la autarqua con el carcter delegado de los poderes tributarios y a la autonoma con el carcter originario de tales facultades, naturaleza esta ltima que importara la capacidad de crear impuestos como regla y las restricciones a esa capacidad como una excepcin. La cautela del autor citado al mencionar la idea como un criterio generalizado se justifica plenamente. Veremos ms adelante que tales afirmaciones resultan tan discutibles como los restantes argumentos y conceptos que se han manejado en el mbito de la contienda Autonoma vs. Autarqua. An as, el repaso de estas distintas lneas de pensamiento se presenta como insoslayable para poder apreciar, en su justo contexto, el verdadero significado que podemos otorgarle a las normas jurdicas que hoy rigen la cuestin. Tanto es ello as que la reforma constitucional de 1994, al modificar la disposicin del artculo 106 por el texto que hoy rige como artculo 123 e imponer a la autonoma municipal como una condicin que las Provincias deben asegurar, no ha venido a zanjar definitivamente la cuestin, como hubiera sido de esperar, limitndose a producir un desplazamiento de las argumentaciones que con similares armas se enfrentan hoy alrededor de otros conceptos, volviendo casi- al punto de partida. Sin embargo es posible hablar de un cierto avance respecto de la extensin de las potestades municipales, que pasa por la evolucin de la doctrina establecida por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, por las reformas constitucionales provinciales iniciadas a partir de 1957 y llega hasta la Convencin Nacional Constituyente de 1994. Como se ha sealado, este avance ha girado en nuestro medio, desde el punto de vista de la justificacin conceptual y legal, en torno de la adjudicacin de una naturaleza autnoma a los municipios, en desmedro de la figura de la autarqua y, a partir de 1994, por la discusin acerca de los contenidos del concepto de autonoma.
CONSITUCIN NACIONAL, ARTCULO 123.- CADA PROVINCIA
DICTA SU PROPIA CONSTITU-CIN, CONFORME A LO DISPUESTO POR EL ARTCULO

SPISSO, RODOLFO R.: SISTEMAS TRIBUTARIOS

LOCALES Y COPARTICIPACIN. POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS MUNICIPIOS Y SU SUJECIN A LOS ACUERDOS DE ARMONIZACIN TRIBUTARIA FEDERAL.

EN DERECHO TRIBUTARIO PROVINCIAL Y MUNICIPAL, EDITORIAL AD-HOC, BUENOS AIRES, 2002,

PAG.

199/241.

ASEGURANDO LA AUTONOMA MUNICIPAL Y REGLANDO SU ALCANCE Y CON-TENIDO EN EL ORDEN INSTITUCIONAL, POLTICO, ADMINISTRATIVO, ECONMICO Y FINANCIERO

Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

Pero vale la pena, antes de concentrarnos en la historia de esta evolucin, repasar lo que ha venido sucediendo en el derecho comparado, incluso con total independencia del concepto de autonoma..

2. DERECHO COMPARADO.

En trminos generales el derecho extranjero exhibe una tendencia hacia la autonoma municipal como va para otorgar mayores potestades a los gobiernos comunales. As lo hacen la Constitucin Italiana de 1948 y la de Espaa de 1978. En un pas de organizacin centralista como Francia y sin que sea posible hablar de autonoma, se ha notado un paulatino aumento de las funciones asignadas a las municipalidades. Bianchi utiliza el concepto de autonoma material para indicar que las comunas se administran libremente, con un remarcable grado de descentralizacin al amparo de las disposiciones de la Constitucin de 1958. En Inglaterra puede observarse una actividad local de gran autonoma pero combinada con muy fuertes controles desde el gobierno central. En Mxico han existido una discusin y una evolucin doctrinaria
PARA ESTA BREVE
RESEA SEGUIMOS LO EXPUESTO POR

BIANCHI, ALBERTO B., EN LA CORTE HA EXTENDIDO

CARTA DE AUTONOMA A

MUNICIPALIDADES, LA LEY TOMO 1989-C, PAGS. 47/74, COMO

LAS PUBLICADO EN COMENTARIO A LA APARICIN DEL FALLO

RIVA-DEMAR DE LA CSJN Y POR BAISTROCCHI, EDUARDO EN: LA AUTONOMA DE

LOS MUNICIPIOS DE PROVINCIA: SUS POSIBLES CONSECUENCIAS TRIBUTARIAS, PUBLICADO EN

sustancialmente similares a la argentina (partiendo desde una posicin de autarqua y hacia la paulatina imposicin de la idea de autonoma). En definitiva lo que puede observarse es una tendencia internacional al fortalecimiento de los poderes locales, que muchos autores vinculan al proceso de globalizacin de la economa. Quiz a los fines de explicar esta vinculacin resulte oportuno recordar que Alvin Toffler anticip hace muchos aos que, como parte del fenmeno de la globalizacin, el creciente proceso de integracin e interrelacin a escala mundial traera aparejado, a modo de contrapeso o factor de equilibrio, el renacer de los regionalismos y localismos que se veran florecer con fuerte presencia. En el aspecto especficamente tributario, varios pases en desarrollo como Indonesia, Pakistn y Brasil, entre otros, descentralizaron parte de sus poderes fiscales. Ello implica la transferencia de dos poderes ntimamente vinculados: el de crear gravmenes y el de decidir la inversin. Rusia hizo lo propio por motivos estrictamente polticos: evitar que lugares remotos, desde el punto de vista del centro del poder, abandonaran la Federacin. En E.E.U.U. se ha dado un proceso de descentralizaron tributaria similar desde la presidencia de Clinton. Y ha pasado algo similar en Europa en general. El profesor Vito Tanzi, citado por Baistrocchi, resume los argumentos a favor de la descentralizacin:
Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

EL DERECHO, TOMO 1996D, PAGS. 1173/1220, EDITORIAL AD-HOC, BUENOS AIRES, 2002, PAG. 199/241.

EL CAMBIO DEL PODER, PLAZA Y JANS EDITORES, BARCELONA, 1990

1)

Los gobiernos locales tienen ms informacin sobre las necesidades y

eso mejora las decisiones al respecto. 2) 3) Sobre sus funcionarios se ejerce un mayor control por el electorado. La adaptacin de un viejo argumento, usualmente fallido: la libre

competencia entre localidades, producira la migracin de la poblacin hacia las mejor administradas. El proceso de descentralizacin en pases en desarrollo fue, sin embargo, decepcionante. Se repar entonces en que estaba basado en algunas premisas falsas, como que los gobiernos locales son tan democrticos como el gobierno central, trayndose como ejemplo el caso de varios municipios colombianos, claramente en poder del narcotrfico. No parece necesario ir tan lejos, de todos modos, para encontrar otros buenos ejemplos. Cualquiera sea el nivel de

compromiso con las reglas democrticas que se reconozca a un gobierno central latinoamericano, parece una realidad comprobable que ser menor an el que se encontrar, habitualmente, en los niveles locales de la administracin

gubernamental. Otros de los problemas usuales de este proceso es que se verifique una efectiva transferencia de fondos y potestades al respecto- al gobierno local a la par de las responsabilidades y servicios que se le adjudican o que, existiendo tal transferencia, ella a su vez signifique una correlativa reduccin del gasto por parte del gobierno central (esta ausencia de reduccin del gasto central es el caso de Brasil). El proceso de descentralizacin ha sido a veces causa de desbordes en el gasto pblico ya que, por un lado, no es fcil de detectar a tiempo por el gobierno central y, por otro, existe una tendencia a pensar que si las conductas poco responsables de la administracin local causan verdaderos problemas, el gobierno central siempre responder en auxilio. Se cita como ejemplo paradigmtico a la regin de San Pablo, cuya deuda ha alcanzado a trepar hasta los cuarenta mil millones de dlares, representando un 7% del producto bruto interno de Brasil. En el otro extremo y como experiencias exitosas, estn los casos de Malasia e Indonesia. En ambos, el secreto del xito habra sido una transferencia gradual de responsabilidades y recursos y segn un plan previo seriamente diseado.
SEGUIMOS EN ESTO LA
EXPOSICIN DE LA

PROCURADORA FISCAL, MARA G. REIRIZ, AL

DICTAMINAR EN

RIVADEMAR, ANGELA C/ MUNICIPALIDAD DE ROSARIO, DEL 21/3/89, LL 1989-C, 47; Y SPISSO, OB.CIT

Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

3. EVOLUCION DOCTRINARIA SOBRE LOS ALCANCES DEL REGIMEN MUNICIPAL. En un primer precedente de 1870, la Corte Suprema subray la independencia de las Provincias para darse sus propias instituciones, incluido el derecho municipal. Pero en 1911 inicia un camino de definiciones propias afirmando que las Municipalidades son meras delegaciones del poder provincial, adscribindose
MUNICIPALIDAD DE LA PLATA C/ FERROCARRIL DEL SUD, FALLOS 114:282. MUNICIPALIDAD DE ROSARIO C/PROVINCIA DE SANTA FE*, FALLOS 9:277

entonces a la idea de que se trata de entes autrquicos del Estado local. Comentando este fallo de 1911 dice Bianchi que es de un fuerte dogmatismo, porque no explica sus conclusiones, pero tambin de una lgica fcil de comprar: la nacin es soberana, las provincias autnomas, los municipios autrquicos. La Corte reitera esta doctrina alrededor de la autonoma provincial y la autarqua municipal en 1916 pero, sobre esta base, en un fallo de 1929 las llama organismos de gobierno y las define como entidades esenciales, destacando entonces una cierta individualidad en ellas frente al resto de la Administracin local, en la que no pueden ser confundidas con una oficina administrativa ms. La idea se completa en el precedente de 1930, en que con cita de Joaqun V. Gonzlez se dijo que el gobierno municipal consiste en la administracin de las materias que solo conciernen a los habitantes del distrito sin afectar a la Nacin, de modo tal que debe tener la capacidad para normar sobre buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad y sancionar (reprimir) en consecuencia. Es decir, las atribuciones suficientes para regular la vida vecinal, el gobierno de propios en la tradicin hipano-colonial. En 1933 el Tribunal Supremo admiti la facultad de crear impuestos del Concejo Deliberante, dentro de las atribuciones que la ley le confiera. A partir de 1944 destaca la Corte que el alcance y los lmites de las facultades municipales surgen de la Constitucin y las leyes provinciales y es una materia que resulta ajena a la Nacin en tanto no se violen los principios de la Carta Fundamental.

MUNICIPALIDAD DE GENERAL PUEYRREDN C/SOCIEDAD JOCKEY CLUB DE MAR DEL PLATA, FALLOS 154:25

FALLOS 156:323

CLUB ATLTICO RIVER PLATE C/ MUNICIPALIDAD DE BUENOS AIRES, FALLOS 169:142

As,

el

art.

de del

la

Constitucin como

Nacional requisito

se

traduce

en

el la
LEER CON ATENCIN
EN IGUAL SENTIDO FALLOS: 249:99, 259:166,

establecimiento

Municipio

esencial

para

efectividad de la autonoma provincial, pero ello no importa de manera alguna prefijar el sistema econmico-financiero al que deba sujetarse, cuestin esta ltima que es una potestad propia de cada provincia.

En 1986, sin embargo, el Tribunal retoma el punto de partida y vuelve a referirse a los municipios como meras delegaciones de poder provincial. Al completar la resea de antecedentes de su dictamen en Rivademar, la Procuracin Fiscal seala que no es posible sostener en ese momento -1989- el
Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

carcter autrquico de las municipalidades, con carcter nico y uniforme para todo el mbito de la Repblica, porque no puede dejar de computarse que, a partir de 1957, la evolucin del constitucionalismo provincial muestra una tendencia a otorgar a los municipios una categora superior, con un inequvoco carcter autnomo.

Con base en tales razones se concluye que la exigencia del art. 5 de la Constitucin Nacional se cumple con implementar en cada jurisdiccin la institucin municipio, con una personalidad diferenciada del resto de la administracin provincial y con atribuciones suficientes para el gobierno y administracin de los asuntos comunales, pero sin que ello importe una definicin en cuanto al grado de independencia que se le debe acordar, quedando reservado al constituyente o legislador de provincia el establecer el modo e intensidad que revestir la
LEER CON ATENCIN

descentralizacin.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, la Corte dicta sentencia en Rivademar con un fallo que es saludado o criticado- por la doctrina, en funcin de asumir que importa una variacin de postura a partir de la cual se sostiene el carcter autnomo de los municipios. As lo entiende, entre otros, Bianchi en el artculo antes citado que comenta el fallo, en el que se analizan y critican cada una de los ocho motivos por los que el pronunciamiento entiende inadecuado el concepto de autarqua. Sin embargo, hemos de convenir con Casas en que el fallo no se inscribe decididamente en el marco de la autonoma municipal. Siguiendo la lnea argumental de la Procuradora Fiscal, seala la imposibilidad de sostener una uniforme naturaleza autrquica para todas las municipalidades de la Nacin en atencin a la expresa consagracin de autonoma efectuada por varias constituciones provinciales a partir de 1957. Y si bien se desgranan argumentos para sealar la estrechez del concepto de autarqua en relacin con el fenmeno municipal, a la hora de fundar el sentido de su decisin el Tribunal expresamente empieza sealando que, an sin reconocerse autonoma, de la necesaria existencia del municipio deriva la imposibilidad de privarlo de atribuciones mnimas necesarias para el desempeo de su cometido y sobre esa sola base revoca la sentencia recurrida por entender que se estaba frente a una desnaturalizacin del rgimen municipal que pona en riesgo su subsistencia. En lnea con esta postura, en nuestra opinin, o como regreso a una opinin anterior para quienes piensan en Rivademar como un hito indicador de un cambio de rumbo, en 1991 la Corte (ampliada) vuelve a sostener que la Constitucin Nacional no ha prefijado un rgimen econmico financiero municipal y que
Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales
MUNICIPALIDAD DE ROSARIO C/PROVINCIA DE SANTA FE, EN FALLOS 314:495.

establecerlo compete a cada provincia. En un fallo dividido, tanto la mayora como la minora citan en apoyo el precedente Rivademar, porque en definitiva la discusin pasa por el estndar all fijado: si la cuestin en consideracin pone en riesgo o no la existencia misma del municipio como tal.

4. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 1994. Cualquiera haya sido la real intencin de la CSJN en el precedente antes analizado, lo cierto es que con la convencin constituyente nacional de 1994 la cuestin, al menos en funcin de la anttesis autarqua-autonoma en que se encontraba planteada, qued zanjada en su aspecto terico con el texto del actual artculo 123 ms arriba transcripto. Y sin embargo, es el propio texto constitucional el que anticipa los nuevos trminos en que queda establecido el mismo debate. Porque se trata ahora de darle contenido a la autonoma municipal. Un concepto sin definicin univoca y que, si la tuviera, no sera la adoptada por el constituyente, que se ha encargado de aclarar que compete a cada provincia reglar sobre el alcance y contenido de esta autonoma. Por si ello no bastara, la norma dispone de modo expreso que esta competencia regulatoria de cada provincia lo es respecto de la autonoma institucional, la autonoma poltica, la autonoma administrativa y la autonoma econmica y financiera de sus municipios. Dice Baistrocchi, a pesar de su tesis amplia a favor de la autonoma municipal, que esta competencia para controlar la extensin de la autonoma de sus municipios est sealando un nivel de gobierno de un grado superior porque tiene, justamente, este poder de control sobre el otro nivel. Forzoso es entonces reconocer que la autonoma de las provincias es diferente en carcter a la de los municipios, que existira un primer grado de autonoma y un segundo. En igual sentido afirma Bianchi que los municipios poseen una autonoma de segundo grado sujeta a lo que diga la Constitucin Provincial. Ahora bien, el anlisis de los precedentes jurisprudenciales nos dej en un determinado punto de la evolucin de las ideas, que se resume indicando que el grado de independencia que se le debe acordar a los municipios no se encontraba establecido por la Constitucin Nacional de 1853, tratndose en realidad de una materia reservada al constituyente o legislador de provincia. Tal es la fuerza de este concepto que uno de los miembros informantes (Hugo N. Prieto, citado por Baistrocchi) se siente obligado a reconocer, al exponer ante la Convencin Constituyente de 1994 los fundamentos del texto propuesto (el actual

Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

artculo 123) que, al establecer la necesaria autonoma de los municipios, la Constitucin Nacional se estara en realidad inmiscuyendo en una cuestin que es de decisin provincial. Es en esta fortaleza conceptual, en la medida en que seguramente responde con mayor fidelidad a unas realidades histricas y polticas dadas, donde

probablemente deba buscarse respuesta a la escasa diferencia real que la modificacin constitucional ha producido a nivel de la Nacin toda. Porque la explcita toma de posicin en favor de la autonoma municipal efectuada por el constituyente de 1994 permita con todo derecho abrigar fundadas expectativas de un cambio, de un aumento de atribuciones con idoneidad para traducirse en concretas y palpables mejoras de los medios y recursos a disposicin para la realizacin de la tarea del gobierno comunal. A propsito de la mentada reforma constitucional la ms calificada doctrina analiz las nuevas posibilidades abiertas para las municipalidades. La autonoma municipal agrega un tercer nivel de gobierno y posibilitara organizarse en forma tripartita, es decir creando los propios tribunales (un poder judicial municipal). Si una comuna puede dictar su propia Constitucin (elemento caracterstico de la autonoma) con ms razn la legislacin inferior. Ello importa el reconocimiento de un poder impositivo propio y originario y las facultades de crear, por ejemplo, la propia polica de seguridad y dictar normas locales sobre expropiaciones. A la reconocida facultad de establecer el sueldo de los empleados municipales podra acompaarla la competencia para fijar los programas de estudio de las escuelas primarias municipales.

Pero cualesquiera sean los desarrollos que puedan realizarse a partir de la incorporacin constitucional del concepto de autonoma

municipal, lo cierto es que la expresa delegacin en cada Provincia para que alcances y contendidos de la autonoma sean establecidos y, en definitiva, la sealada idea de una autonoma de segundo grado que de all deriva, han mantenido a la cuestin en trminos netamente similares a aquellos en los que se vena discutiendo con anterioridad a 1994.
LEER CON ATENCIN

En general, los autores acabarn reconociendo que la potestad tributaria originaria que siempre se atribuy al concepto de autonoma, requerir de las normas dictadas por cada Provincia para poder afirmar o no su existencia. No es otra

Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

cosa que lo que expresamente dispone el artculo 123 cuando establece que cada provincia regular contenido y alcances de la mentada autonoma. As, en la prctica, la reforma constitucional se ha limitado a reforzar aquel concepto al que la Corte haba arribado en Rivademar: la obligacin de asegurar el rgimen municipal importa tanto como otorgarle las herramientas que garanticen su subsistencia y el cumplimiento de sus fines. Del igual modo queda reafirmado el otro concepto que haba sido establecido: el grado de descentralizacin, hasta qu punto se asignarn qu competencias a los gobiernos comunales, incluida la cuestin relativa a las potestades tributarias, si las mismas deben considerarse originarias del municipio o derivadas de la potestad provincial, o en los trminos expuestos por Baistrocchi- si el principio aplicable ser el de prohibicin o el de permisin, son cuestiones que corresponde definir a cada Provincia. No es tema propio del Gobierno Federal ni corresponde a los jueces expedirse sobre l en trminos generales, como si de un concepto unvoco y uniforme se tratara. La amplitud de aquellos fines a cumplir, que podra encuadrarse en el concepto de autonoma institucional, y an en la poltica y en la administrativa, y la forma en se obtendrn los recursos para ello (tema que hace a la autonoma econmico financiera) son definiciones del ordenamiento jurdico provincial, tanto a travs de su constitucin como de sus leyes. La realidad histrica se haba encargado de dejar establecido este reparto y el impulso reformista constitucional de las provincias a partir de 1957 lo reafirm. En ese contexto de clara definicin emprica, el intento constituyente de 1994 vari en algo el planteo terico en que se formula la cuestin pero no aport cambios reales respecto de una situacin fcticamente consolidada.

En la Provincia de Buenos Aires, en concreto, la Constitucin Provincial adolece de normas al respecto y esta completa delegacin en el legislador la somete a los vaivenes propios de la legislacin ordinaria. Se trata de una situacin que result respaldada por la convencin constituyente de 1994 que, a diferencia de lo acontecido en el orden nacional, conserv el estado de cosas imperante, lo que tambin significa toda una definicin.
LEER CON ATENCIN

En tales condiciones no podr sino sostenerse que hasta el presente la autonoma de que gozan las municipalidades de nuestra Provincia (aquella que les asegura el artculo 123 C.N.) se encuentra reconocida en una mnima expresin y
Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

que, en el aspecto tributario, se resume en buena parte a lo dispuesto por el art. 228 de la Ley Orgnica de Municipalidades (en concordancia con el 227).

ARTICULO comprende obligaciones

227: todas que

La las el

denominacin contribuciones, municipio

"Impuestos" tasas, al

es

genrica y

derechos vecindario

dems en sus

imponga

ordenanzas, respetando los lmites establecidos en esta ley y los principios generales de la Constitucin.

ARTICULO 228: La percepcin de impuestos municipales es legtima en virtud de la satisfaccin de las necesidades colectivas que con ella se procura. Los rganos del gobierno municipal tienen por lo tanto amplias atribuciones para especificar los gastos que deban pagarse con el producto de aquellos impuestos, sin ms limitaciones que las que resultan de la aplicacin de los mismos a la atencin de las aludidas necesidades colectivas. En esta materia, las facultades del gobierno municipal son
LEER CON ATENCIN

irrenunciables e intransferibles y en consecuencia, ninguna autoridad podr imponer a las comunas gastos que ellas mismas no hayan autorizado, ni privarlas del derecho de invertir sus recursos en la forma que dispongan sus poderes legalmente constituidos

La declaracin contenida en estos artculos importa tanto como establecer un principio general de permisin que, aunque tericamente auspicioso, es nicamente una disposicin legal no incorporada a la Carta Fundamental de la Provincia. Ella est en consonancia con el artculo 226 del mismo ordenamiento que regula con detalle los recursos municipales, extendindose en la enumeracin de diversos tributos pero que remata en un inciso 31 residual, cuya nica limitacin es la Constitucin Provincial.

ARTICULO 226: Constituyen recursos municipales los siguientes impuestos, tasas, derechos, licencias, contribuciones, retribuciones de servicios y rentas: ... 31 Cualquier otra contribucin, tasa, derecho o gravamen que imponga la Municipalidad con arreglo a las disposiciones de la Constitucin.
LEER CON ATENCIN

Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

10

5. LOS VERDADEROS Y ACTUALES LMITES DE LAS CUESTIN. Las disposiciones de la Ley Orgnica de Municipalidades sealadas

precedentemente otorgan, en principio, una completa libertad a los municipios provinciales para establecer tributos de los que deriven los recursos necesarios para la atencin de las necesidades colectivas a su cargo (principio de permisin). Es el ordenamiento jurdico general el que establece el marco dentro del cual esa competencia para establecer tributos podr eventualmente ejercerse. As, en primer lugar, habr de repararse en el reparto de potestades tributarias efectuado por la Constitucin Nacional, segn el cual le corresponde al Gobierno Federal establecer: 1) De modo exclusivo y permanente derechos de exportacin e

importacin y tasas postales; 2) En forma permanente pero en concurrencia con las provincias,

impuestos indirectos; 3) Con carcter transitorio y de excepcin, impuestos directos que deben

ser proporcionablemente iguales en todo el territorio. En consecuencia y como contracara, le corresponde a las provincias establecer de forma permanente impuestos directos e indirectos, con excepcin de los aduaneros. Las prerrogativas municipales derivarn necesariamente de la Provincia a la que pertenecen. La superposicin o mltiple imposicin es otro lmite, en tanto sin ser en s misma inconstitucional, puede resultarlo a partir de la aplicacin de tributos semejantes sobre una misma porcin imponible. Pero en particular las leyes de coparticipacin tributaria y los pactos federales constituyen un marco especfico a ser tenido en cuenta. Sin perjuicio de que se han levantado algunas opiniones doctrinarias discordantes, parece difcil discutir que las provincias han asumidos por s y por sus municipios los compromisos all establecidos, que incluyen no establecer tributos anlogos a los coparticipables con excepcin de ingresos brutos, sellos, transmisin gratuita de bienes, inmobiliario, automotores y tasas por servicios prestados (efectivos esto ltimos y con razonable proporcin entre la tasa y el costo global de la prestacin, Pacto Federal del 12/8/93). Por su parte y como consecuencia de haberse admitido que el monto de las tasas pueda establecerse en funcin de la capacidad contributiva (en desmedro del costo del servicio), se generaliz el criterio de computar los ingresos brutos por el ejercicio de actividades a titulo oneroso y de all la disposicin del artculo 35 del
Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales
DOCTRINA DE TRANSPORTES VIDAL S.A., CSJN 31/5/84, EL DERECHO 109-520
CON BASE EN LA CLUSULA COMERCIAL Y EN EL PRINCIPIO DE IGUALDAD

11

Convenio Multilateral, que establece que los municipios debern limitarse a operar sobre la porcin imponible atribuible a la provincia a la que pertenecen, porcin que a su vez- se distribuir entre ellos en funcin de las normas del Convenio si no existiere otro acuerdo interjurisdiccional aplicable. En este concreto y, en definitiva, apretado marco es que se viene desarrollando la cuestin de las potestades tributarias municipales actualmente, alrededor de temas tales como: 1) La posibilidad de imponer tasas de inspeccin, seguridad e higiene (o

como se las denomine segn las jurisdicciones) cuando no existe local habilitado y la posibilidad de acrecer respecto de la porcin provincial cuando no concurren otros municipios en el cmputo; 2) La posibilidad de imponer Tasa de Publicidad y Propaganda por logos

en camiones o calcomanas referidas a medios de pago como ser tarjetas de crdito y bancos; 3) El problema de las leyes nacionales que establecen exenciones a

tributos provinciales y municipales.

6. COLOFON.

En definitiva, a pesar de las inacabables e inacabadas batallas conceptuales de las que vale la pena tomar alguna distancia, parece estar claro un mnimo marco jurdico segn el cual cada Provincia ha ido definiendo el perfil de sus municipios, su grado de autonoma y el alcance de la misma. Y en este proceso no ha sido precisamente la Provincia de Buenos Aires la que encabezara una poltica de descentralizacin, que de todos modos ha ido

aconteciendo. En cualquier caso y con independencia de las definiciones constitucionales provinciales, a lo largo y ancho de la repblica el mbito de imposicin comunal transita por una angosta senda cuya mejor perspectiva de mejora debera pasar por la coordinacin tributaria horizontal y vertical, es decir, por el corrimiento concertado de las fronteras de reparto entre los estamentos estatales. La experiencia mundial muestra que, ms all de los distintos tipos de organizacin jurdica y poltica de los diversos pases, la descentralizacin, la transferencia de funciones y recursos hacia gobiernos locales, es un fenmeno global en avance. La experiencia internacional seala tambin que este proceso puede

desarrollarse bsicamente de dos modos antitticos:

Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

12

1)

Bien:

como

fruto

de

una

cuidadosa

planificacin

gradualmente

aplicada, lo que parece conducir a una consolidacin del modelo. 2) Mal: como una desorganizada competencia entre estamentos, que

usualmente deja a los contribuyentes en medio de las desinteligencias estatales, en cuyo caso el proceso de descentralizacin tiende a ser pendular. Bueno colegas, hemos llegado al final de esta exposicin y esperamos que haya sido de su agrado participar de ese pequeo compendio en materia de potestades tributarias de los Municipios.

Jornada Virtual de Potestades Tributarias Municipales

13