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Table des matires

Liste des auteurs Remerciements Avant propos Shantayanan Devarajan Prface Adolfo Brizzi Vers un agenda de relance conomique Madagascar Jacques Morisset I. 1. 2. 3. 4. 5. LE CONTEXTE Au cur des tnbres : le renouveau des institutions et de la gouvernance Jacques Morisset Organisation sociale : une vue du bas... pour aider le haut Adolfo Brizzi Comment consolider les fondements de la gestion des deniers publics ? Renaud Seligman, Jacques Morisset Dcentralisation : une utopie ncessaire Jacques Morisset Protection sociale: aider les mnages vulnrables grer les risques et protger leurs biens John Elder, Philippe Auffret, Lynne Sherburne-Benz II. 6. 7. 8. 9. LES ATOUTS A CONSOLIDER Lenvironnement : un atout prserver, des enjeux matriser Jean-Christophe Carret, Bienvenu Rajaonson, Paul-Jean Feno, Juerg Brand A la recherche des trsors de la Grande Ile : les ressources minrales Rmi Pelon Relancer lagriculture Michael Morris, Ziva Razafintsalama Rformer la gestion de la terre pour une croissance quitable et une cohsion sociale Guo Li Promouvoir lemploi : au-del des promesses Jacques Morisset Amliorer lenvironnement des affaires en rassurant les investisseurs privs Ganesh Rasagam, Josiane Raveloarison, Tugba Gurcanlar v vi vii viii 1 21 23 41 55 71 85

103 105 129 149 165

10. 11.

179 191

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12. 13.

La promotion des exportations : un dfi et une opportunit Noro Aina Andriamihaja Secteur financier : pour une croissance cratrice demplois Korotoumou Ouattara III. LES DEFICITS A CORRIGER Le matre-mot des transports : prenniser tant les infrastructures que les rformes institutionnelles Pierre Graftieaux Secteur de la communication : la concurrence pour une connectivit abordable Isabel Neto Un effort concert pour maintenir les acquis et rattraper les retards dans lducation Patrick Ramanantoanina Secteur de la sant : fixer les priorits pour tre efficace Maryanne Sharp, Ioana Kruse, Lubna Bhayani Le secteur lectrique : un potentiel de dveloppement qui reste exploiter Fabrice Bertholet, Vonjy Rakotondramanana Secteur eau potable et assainissement : pour une approche intgre et dirige vers les besoins des usagers Patrice Rakotoniaina La gestion des risques naturels : vers une prvention renforce et coordonne Andoniaina Ratsimamanga, Sofia Bettencourt

209 225

241 243

14.

15. 16.

259 275

17. 18. 19.

295 319 333

20.

351

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Liste des auteurs (par ordre alphabtique)

Nom et prnom Noro Aina Andriamihaja Philippe Auffret Fabrice Karl Bertholet Sofia Bettencourt Lubna Bhayani Juerg Brand Adolfo Brizzi Jean-Christophe Carret Shantayanan Devarajan John Elder Paul-Jean Feno Pierre Graftieaux Tugba Gurcanlar Ioana Kruse Guo Li Michael Morris Jacques Morisset Isabel Neto Korotoumou Ouattara Rmi Pelon Bienvenu Rajaonson Patrice Rakotoniaina Vonjy Rakotondramanana Patrick Ramanantoanina Ganesh Rasagam Andoniaina Ratsimamanga Josiane Raveloarison Ziva Razafintsalama Renaud Seligman Maryanne Sharp Lynne Sherburne-Benz Economist Senior Social Protection Specialist Senior Financial Analyst Lead Operations Officer Consultant Consultant Country Manager Senior Environmental Economist Chief Economist Lead Social Protection Specialist Environmental Specialist Senior Transport Specialist Consultant Consultant Senior Agriculture Specialist Program Coordinator Lead Economist Senior ICT Policy Specialist Senior Financial Economist Mining Specialist Senior Environmental Specialist Municipal Engineer Energy Specialist Senior Education Specialist Senior Private Sector Development Specialist Disaster Risk Management Specialist Senior Private Sector Development Specialist Senior rural Development Specialist Senior Financial Management Specialist Senior Operations Officer Sector Manager Titre Affiliation Poverty Reduction and Economic Management Human Development Sustainable Development Sustainable Development Human Development Sustainable Development Madagascar Sustainable Development Africa Region Human Development Sustainable Development Sustainable Development Finance and Private Sector Human Development Sustainable Development Sustainable Development Poverty Reduction and Economic Management Sustainable Development Finance and Private Sector Sustainable Development Sustainable Development Sustainable Development Sustainable Development Human Development Finance and Private Sector Sustainable Development Finance and Private Sector Sustainable Development Fiscal Management Human Development Human Development

Remerciements
Cette collection de notes de politiques conomiques a t dirige et coordonne par Jacques Morisset, Economiste principal au bureau de la Banque mondiale Madagascar. Elle reprsente un effort collectif qui a pris place plusieurs niveaux. D'abord, au sein de la Banque mondiale, avec la participation de nombreux experts manant de ses services --de la gouvernance aux infrastructures, des services sociaux au dveloppement durable. Cette diversit est visible dans le nombre dauteurs (plus de 20!), qui sont pour certains bass Madagascar, pour d'autres en Afrique ou au sige Washington D.C. Ils partagent tous une certaine exprience de terrain et un dsir de comprendre de proposer des solutions visant au dveloppement de la Grande Ile. Ces auteurs ont pris leurs responsabilits mais ont pu compter sur de nombreux apports tant de leurs collgues que de leurs Sector Managers qui ont d donner leur approbation afin d'assurer une cohrence technique chacune des notes. Le rle du Country Manager, Adolfo Brizzi, ne doit pas tre oubli non seulement parce qu'il est l'initiateur de l'ide mais aussi par ses commentaires et encouragements lors de la prparation de l'ouvrage. La contribution de Pierre Graftieaux, spcialiste du transport au bureau de Madagascar, mrite une mention car il a crit une note et comment toutes (ou presque) les autres notes tant dans le fonds que dans la forme. Shanta Devarajan, Olivier Lafourcade et Robert Blake ont apport leur exprience en guidant lquipe par leurs commentaires prcieux sur les principaux messages communiquer et sur lorganisation de louvrage. Cynthia Faure a appuy administrativement et techniquement l'quipe pour la mise en forme (et en page) des notes et Cyrille Sebe a patiemment relu toutes les notes pour les corriger. Erick Rabemananoro (et son quipe) ont aid au partage des notes en organisant les dialogues sur le dveloppement conomique qui ont permis un change fructueux autour des notes. Ensuite, l'effort a pris place au sein de la communaut des partenaires techniques et financiers Madagascar. Presque toutes les notes ont t crites en concertation au sein de cette communaut et discutes dans des groupes sectoriels, menant des dbats et des suggestions. Cette coopration reprsente un exemple concret de l'esprit de la "Dclaration de Paris". Nos collgues du systme des Nations Unies, de la Banque Africaine de Dveloppement, du Fonds Montaire International, de l'Union Europenne, et des Cooprations allemande, amricaine et franaise sont particulirement remercier. Enfin, de nombreuses parties prenantes aux dfis conomiques de Madagascar ont pris une part active la prparation de ces notes: chercheurs, oprateurs conomiques, journalistes, reprsentants de la socit civile, techniciens des Ministres, dcideurs politiques..... Parfois, travers leur participation aux dbats organiss par le bureau de Banque mondiale; le plus souvent, dans des changes plus discrets avec les auteurs et leurs quipes. La liste est trop longue mais chacun saura se reconnatre car il porte en lui une volont de dialogue et d'ouverture pour les changes d'ides et la recherche de solutions qui a t parfois oublie lors de ces long mois de crise politique Madagascar.

Vice-prsident: Directeur des oprations: Directeur sectoriel: Chef secteur: Chef dquipe de projet:

Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP) Ruth Kagia (AFTS1) Sudhir Shetty (AFTPM) John Panzer (AFTP1) Jacques Morisset (AFTP1)

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Avant-propos
Le temps est rvolu quand il suffisait de chuchoter dans loreille du Ministre des Finances pour enclencher des rformes. Aujourdhui, elles prennent forme la suite dun dbat entre les parties prenantes au sein du pays qui conduit lmergence dun consensus politique national. Plus ce dbat sinscrit sur des faits et des fondements empiriques, plus il est probable que ces rformes soient appropries par le plus grand nombre et favorisent les pauvres. Si cette observation se vrifie dans tous les pays, elle est encore plus vraie Madagascar qui souffre dune crise politique aigue depuis plus dune anne. Le manque de lgitim politique du gouvernement actuel procure une raison supplmentaire pour porter le dbat conomique dans le domaine public. Ces notes de politiques conomiques reprsentent donc une tentative de la Banque mondiale de gnrer et, dans certains cas, stimuler ce dbat en lalimentant avec des vidences et des analyses. Cet ouvrage couvre une srie de domaines relativement divers, en partant de la croissance jusqu lenvironnement, le transport, la sant et lducation. Il existe toutefois un thme commun lensemble de ces notes : Madagascar, un pays dot de ressources naturelles et humaines en abondance, est loin davoir ralis son potentiel. La raison sous-jacente se trouve essentiellement dans la prise de dcisions inadquates par les gouvernements successifs, le plus souvent pour des motifs politiques, qui ont conduit le pays sur un chemin de croissance ralentie avec une pauvret et des ingalits disproportionnes. Au lieu de dresser un inventaire des erreurs commises par les gouvernements antrieurs, ces notes ont adopt une approche alternative. Elles commencent par les atouts de Madagascar et suggrent des pistes pour les renforcer. Elles cherchent ensuite identifier les faiblesses majeures qui doivent tre remdies pour que le pays puisse atteindre son potentiel. Cette dmarche se rapproche de lvolution biologique qui repose sur les forces des organismes vivants pour ensuite procder par des changements successifs et ainsi les aider devenir plus performants. Dans une socit aussi complexe et instable que celle de Madagascar, cette approche nest certainement pas la plus irrationnelle pour comprendre les processus de dveloppement conomique. Aussi important que le contenu de ces notes a t la volont dlibre de lquipe de la Banque mondiale dadopter un processus participatif lors de leur prparation. Les auteurs ont ainsi veill engager ds le dpart un nombre de parties prenantes. Cest ainsi que la plupart des notes ont t discutes au sein des Dialogues sur le Dveloppement Economique , organiss par le Bureau de la Banque mondiale Antananarivo, qui ont compt sur la participation active du secteur priv, de la socit civile, des mdias et des partenaires au dveloppement. Avant mme leur publication, ces notes ont dj contribu leur objectif initial savoir enrichir le dbat sur le dveloppement au sein du pays. Enfin, ces notes ont une valeur qui va au-del de Madagascar. Il y a en effet des leons tirer pour dautres pays sur les consquences nfastes de dcisions prises pour des motifs politiques sur les rsultats conomiques. Ces notes sont aussi une source dinspiration pour nous tous. Elles dmontrent que mme dans des circonstances politiques difficiles, une analyse fonde et empirique peut aider construire un consensus domestique qui son tour, peut contribuer sortir des millions de personnes de la pauvret. Shanta Devarajan Chief Economist Africa Region

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Provoquer le dbat pour mener laction

La rflexion se doit dtre multiple et partage. Cest dans cette optique que la Banque mondiale offre une collection de notes de politiques sectorielles qui visent avant tout entretenir le dbat sur le dveloppement conomique de Madagascar. Cette collection de notes na pas lambition dtre un recueil exhaustif et complet couvrant tous les secteurs et aspects de lconomie malgache. Elle reflte surtout un effort collectif de mise jour et danalyse des connaissances accumules dans diffrents domaines o la Banque mondiale a travaill Madagascar au cours de la dernire dcennie conjointement avec dautres partenaires techniques et financiers. Bien que ces notes refltent avant tout la rflexion au sein de la Banque mondiale, elles ont t partages avec bon nombre dinterlocuteurs dans le pays. Elles ont ainsi t prsentes aux partenaires techniques et financiers actifs Madagascar travers les Groups Sectoriels existants, et leurs commentaires ont t incorpors dans la prsente version. La plupart de ces notes ont galement t discutes avec des reprsentants de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des mdias et des bailleurs de fonds lors de rencontres --les dialogue sur le dveloppement-- organises par le bureau de la Banque Antananarivo. Ce processus a favoris linclusion, la diversit, lamlioration et lappropriation des analyses et des conclusions par les parties prenantes. Il existe bien entendu plusieurs manires de prsenter les notes de politiques sectorielles qui composent cet ouvrage. Notre choix sest port sur une prsentation qui met en avant les atouts et faiblesses essentiels des principaux secteurs de lconomie malgache. Le dveloppement conomique consiste souvent optimiser ses avantages comparatifs et absolus tout en rduisant le plus possible les obstacles ou dficiences. Les notes dcrivent et analysent les forces et faiblesses constates, tchent didentifier les contraintes ou obstacles qui subsistent et proposent aussi des options et recommandations tournes vers lavenir. Au-del des spcificits sectorielles, la prsentation cherche cultiver les liens intersectoriels. En effet, il est difficile de discuter du dveloppement agricole sans se rfrer aux problmes du foncier ou de la gestion de leau. Les synergies sont galement videntes pour le dveloppement du secteur priv, qui est fortement tributaire de la productivit de la main duvre, elle-mme dpendante de lducation et de ltat de sant de cette dernire, ainsi que de ltat des infrastructures. Par consquent un certain nombre de notes ont plutt un caractre transversal ou utilisent des rfrences croises. Une attention particulire est aussi porte au contexte dans lequel doit sinscrire la croissance conomique Madagascar. La littrature conomique, ainsi que lexprience sur le terrain, ont montr quil ne sagit pas seulement de dfinir ce quil faut faire mais aussi de mettre en place les conditions ncessaires pour que les dcisions soient prises de faon cohrente au contexte institutionnel et rglementaire du pays. Cest pourquoi le thme de la gouvernance a pris une place importante non seulement dans lanalyse et les recommandations des notes sectorielle mais aussi plus directement en proposant des notes sur les aspects relatifs aux institutions publiques (la vue du Haut) et aux besoins dorganisation sociale et de redevabilit

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envers le citoyen (la vue du Bas) qui sont complmentaires, la politique et gestion budgtaire, qui reste le principal instrument de lEtat, et les dfis dune politique de dcentralisation. La rflexion qui est ici propose sinscrit dans le temps et reflte la situation au dbut de lanne 2010. A Madagascar, ce moment correspond une priode de crise politique o les bouleversements tant sociaux quconomiques ont t nombreux. Il est indniable que lappareil conomique ressort affaibli par cette longue crise et les incertitudes qui ont troubl le secteur public et priv au cours de ces derniers mois sont lorigine de la diminution des investissements productifs et des indicateurs sociaux. Pourtant, une priode de bouleversements politiques prsente aussi une opportunit pour la rflexion et la construction des choix de politiques sectorielles et conomiques de demain. Notre ambition est donc de provoquer ce dbat dides qui devrait permettre de construire le Madagascar du futur. Nous esprons que ces notes, parfois critiques, soient avant tout perues comme une contribution la rflexion et non comme une manifestation de positions arrtes. Nous souhaitons quelles encouragent les acteurs de la vie politique et conomique participer au dbat sur les enjeux des politiques sectorielles et galement quelles contribuent la prise de dcision et facilitent la matrialisation des actions qui assureront la relance conomique du pays dans un futur que nous souhaitons aussi proche que possible. Adolfo Brizzi Country Manager, Madagascar

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VERS UN AGENDA DE RELANCE ECONOMIQUE A MADAGASCAR

Jacques Morisset
La performance conomique de Madagascar savre dcevante depuis au moins trois dcennies. Non seulement la plupart des mnages, aujourdhui, se trouvent en moyenne plus pauvres quen 1980, mais prs dun quart de millions de pauvres supplmentaires sont apparus depuis 2001. La croissance conomique reste trop faible et, quand elle a lieu, insuffisamment partage pour crer des emplois et une amlioration des conditions de vie. Au-del de ce diagnostic, somme toute bien connu, le dfi consiste proposer un agenda de relance conomique pour Madagascar. Pour cela, il convient de commencer par le renforcement des institutions et des mcanismes participatifs tant au niveau conomique que politique du pays. La matrise de la gouvernance apparat en effet indispensable pour assurer que les dcisions soient prises en fonction de lintrt gnral (et non pas de certains particuliers) et ainsi contribuer lmergence dun secteur priv porteur demplois et lamlioration des services publics. Sur cette base, le pays pourra alors chercher maximiser ses atouts tout en sattaquant ses faiblesses. Nul doute que la prosprit future de Madagascar devra se btir sur les atouts que reprsentent sa diversit environnementale, son potentiel agricole, ses ressources minires et la disponibilit de sa main duvre. Simultanment, il lui faudra travailler sur ses faiblesses majeures, celles qui enferment le pays dans le pige du sous-dveloppement, qui incluent des infrastructures dsutes en matire de connectivit (Communication et Transports), des dficits en capital humain (Sant et Education), des difficults dapprovisionnement en eau et nergie ainsi que sa vulnrabilit aux risques naturels. Le dfi est la hauteur de lenjeu car Madagascar se distingue tristement comme lun des pays les plus pauvres de la plante, et cela malgr son potentiel connu et indniable. Les russites, comme celle du Vit Nam, doivent servir dinspiration car elles montrent quil est possible de quintupler son revenu par habitant et de rduire son niveau de pauvret par 5 en moins de 15 ans aprs des annes de souffrance et de dclin conomique.

Faut-il sattarder sur la performance conomique dcevante et fragile de Madagascar pendant ces dernires dcennies ? Une simple comparaison avec lIle Maurice suffit illustrer que le rapport entre les revenus par habitant de ces deux pays est pass de 2,7 en 1980 plus de 15 en 2008. Lcart se creuse galement avec le reste de lAfrique qui pourtant ne se caractrise pas non plus par son succs. Surtout, il semble que la terre sest arrte de tourner pour Madagascar, qui affiche aujourdhui une pauvret identique celle de 1980, avec 2/3 de sa population vivant en dessous du seuil de pauvret. Le dclin conomique de Madagascar ne se prsente donc pas comme un phnomne rcent ; il sest simplement acclr avec la crise politique qui a clat au dbut 2009. La question nest plus de revenir sur la modeste performance conomique de Madagascar, mais plutt de comprendre pourquoi son dcollage conomique na pas encore pu se raliser. Cest pourquoi aprs avoir rappel succinctement la fragilit du bilan conomique

Madagascar au cours de ces dernires annes, il sagira den tirer les leons pour se tourner vers lavenir.

Source : Banque mondiale, mthodologie Atlas.

Si une explication doit tre retenue pour comprendre la faible performance conomique de Madagascar au cours de ces dernires dcennies, force est de mettre en avant le manque de gouvernance. Selon les conclusions dun courant rcent de la littrature c conomique, le dveloppement conomique est souvent li la qualit des institutions et lexistence de canaux qui permettent la base sociale et conomique de participer aux processus de dcisions conomiques et politiques. Ces deux aspects complmentaires de la gouvernance (du haut et du complmentaires bas) ont pch par leur absence chronique Madagascar, gnrant une politique conomique en faveur dintrts particuliers plutt que de lensemble de la nation. Cette double urgence celle dtablir un Etat de droit et une redevabilit sociale doit se situer au cur de tout agenda de t relance conomique. Au-del du contexte dans lequel doit sinscrire la croissance conomique, la srie de notes del de politiques conomiques prsentes dans cet ouvrage suggre un certain nombre de pistes sur les lments de cet agenda. Au risque de caricaturer la richesse des analyses, largument principal tient au fait que Madagascar doit mieux exploiter ses points forts et travailler ses points faibles. Cette stratgie napparat pas fortuite puisquelle correspond au comportement des fortuite investisseurs privs, qui sattachent surtout aux aspects positifs ou au potentiel dun pays en mme temps quils examinent les facteurs contraignants qui pourraient entraver le dveloppement des atouts. Ladoption dune telle combinaison permettrait au pays de se fixer doption certaines priorits et de mieux dfinir son plan dactions pour les prochaines annes. Toutefois, il ne faut pas seulement dfinir les priorits dun programme de dveloppement mais galement sintresser au contexte dans lequel celui ci doit sinscrire, ce qui justifie une action soutenue en celui-ci matire de renforcement des institutions et de responsabilisation sociale.
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1. Les signes du dclin conomique

Il existe de nombreuses tudes, y compris le rcent Mmorandum conomique du pays produit par la Banque mondiale la fin 2008, qui dmontrent la fois le retard et la fragilit de la performance conomique Madagascar (voir lannexe statistique pour les tendances historiques).1 Si le taux de croissance par habitant stait maintenu un taux modeste de 2 % par an pendant ces trois dernires dcennies, le revenu par habitant Madagascar aurait t plus du double de celui qui tait observ la fin 2008. Non seulement la croissance conomique moyenne est reste extrmement basse pendant ces dernires dcennies, pas mme suffisante pour compenser le taux daccroissement rapide de la population, mais chaque fois quune acclration sest produite, elle a t neutralise par une crise politique qui, systmatiquement, a conduit une nouvelle chute significative du revenu par habitant. Par exemple, ce dernier avait chut de presque 10 points en 2002, ncessitant pratiquement 6 ans pour que le pays retrouve son niveau de revenu par habitant antrieur la crise. Ce rattrapage a t nouveau mis en pril en 2009 avec les retombes ngatives de la crise politique sur la pauvret et la croissance conomique. Un regain conomique fragile (2003-08) La fragilit de la croissance conomique Madagascar sillustre par lexamen plus approfondi de la priode 2003 - 2008. A premire vue, le taux de croissance par habitant de 3,4 % sest montr satisfaisant, dpassant la moyenne historique, et se rapprochant de la performance enregistre par les pays mergents. Or, comme cela vient dtre indiqu, une partie de cette croissance sexplique par le rattrapage des effets ngatifs de la crise politique survenue en 2002, avec un rebond quasi-automatique de 6,7 % du revenu par habitant en 2003 ; si bien que la croissance moyenne entre 2004 et 2008 a t plus modeste : 2,8 % par an. Ensuite, le regain conomique sest davantage repos sur une politique budgtaire gnreuse que sur un vritable essor du secteur priv. En effet, les dpenses de lEtat sont passes de 1,3 milliards dariary en 2003 3 milliards dariary en 2008, avec une explosion du budget dinvestissement public. Cette politique volontariste visait rsorber les dficits en matire dinfrastructures physiques et de capital humain dont souffrait - et souffre encore - le pays. Elle a t en grande partie finance par laide extrieure, qui a augment de moins de 2 % du PIB au dbut des annes 2000 environ 9 % du PIB en 2007-8, jusqu financer prs de 2/3 du budget dinvestissement ou lquivalent de 70 % des revenus publics (cf. la Note sur la politique budgtaire pour plus de dtails). Cet apport du financement externe tait considr comme ncessaire pour compenser temporairement les faibles capacits dpargne domestique, y compris le taux de pression fiscale qui ne dpassait pas 8 % du PIB en 2003-04.

Banque mondiale : A la recherche du temps perdu, Mmorandum conomique du pays, Madagascar, dcembre 2008.

Le rle prpondrant jou par la politique budgtaire et par lapport du financement externe ne pose pas de problme en soi sil permet de provoquer la transition vers une croissance auto-entretenue par le secteur priv. Cette approche squentielle a dailleurs t entretenue priv. poursuivie avec succs par plusie plusieurs pays dAsie du Sud-est et dAmrique Latine. A premire est vue, il pourrait mme tre avanc que Madagascar tait en passe de russir cette transition dans la mesure o linvestissement priv -- domestique et tranger -- avait augment de 14 % du PIB en 2003 18 % en 2006 puis environ 34 % en 2008. 003 Cette hausse de linvestissement priv restait cependant la fois ponctuelle et concentre sur un nombre rduit de projets et de rgions. Le manque de diversification sectoriel sillustre rgions. par le constat que cinq secteurs sur plus dune vingtaine ont compt pour presque 80 % de la croissance du PIB malgache entre 2003 et 2007 : la construction (BTP) ; les services (hors commerciaux et financiers) ; le transport de marchandises ; le commerce, et lagriculture. La contribution de lagriculture provenait de son poids dans lconomie malgache et non par sa croissance, qui restait infrieure la moyenne de lconomie. Lapport de la construction reposait sur les investissements publics (et leur effet multiplicateur sur les prestataires et les multiplicateur sous-traitants) ainsi que sur le lancement des deux projets miniers (Sherritt et QMM/Rio Tinto) traitants) qui comptaient pour la moiti de linvestissement priv total et 90 % de linvestissement direct tranger en 2008. La contribution de ces deux projets lconomie nationale est indniable pendant leur phase de construction, mais celle ci est maintenant termine pour QMM et devrait celle-ci sachever la fin 2010 pour Sher Sherritt. En plus de sa concentration sur un nombre limit de secteurs, la croissance conomique malgache sest localise sur quelques rgions spcifiques plutt que sur une vague rpartie sur lensemble du territoire national. Cest ainsi que les activits de construction et de national. commerce ont surtout pris place dans lagglomration dAntananarivo (de loin la plus fortement lagglomration peuple) et dans les rgions autour de Tamatave et de Fort Dauphin, o se trouvent les deux projets miniers prcits ainsi que le principal port de Madagascar (80 % du commerce international transite par le corridor entre Tamatave et Antananarivo/Antsirabe). Cette corridor concentration gographique de la croissance correspondait au choix stratgique de favoriser la
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cration dentreprises et demplois autour de ples de croissance en raison de leur forte densit de population, gnratrice dconomies dchelle au niveau de la production et de la distribution, de leur proximit de projets denvergure qui peuvent servir de locomotive, et de par leur accs aux marchs domestiques et internationaux. Si lexprience historique et internationale justifie cette approche, celle-ci conduit, mal matrise, la marginalisation de nombreuses rgions o vivent la majorit des mnages en situation de pauvret extrme. Ces tensions se sont trouves exacerbes Madagascar par la quasi-absence de politique de prquation financire de lEtat et par les difficults migratoires causes par lisolement de certaines rgions. La concentration sectorielle et gographique de la croissance Madagascar compte parmi les facteurs qui ont contribu non seulement la faible rduction de la pauvret dans le pays, mais aussi lmergence dingalits pendant cette priode. Le taux de pauvret Madagascar a stagn autour de 68 % entre 2001 et 2005 (dates des deux enqutes auprs des mnages), mme si lInstitut National de la Statistique (INSTAT) a calcul quelle aurait chut 65,4% la fin 2008. Cette baisse resterait toutefois insuffisante pour rduire le nombre absolu de pauvres dans le pays, estim en augmentation de prs de 2 millions de personnes entre 2001 et 2008. La permanence de la pauvret sexplique par le manque de capacit de la croissance crer des emplois rmunrateurs, notamment dans les zones rurales o vivent prs des 2/3 de la population. A lexception de la construction, les secteurs intensifs en main duvre, comme le textile et lartisanat, nont t que faiblement porteurs de croissance pendant ces dernires annes ; si bien qu la fin 2008 environ 2 travailleurs malgaches sur 3 dclaraient encore tre sous-employs ou au chmage. La pauvret Madagascar
Selon tous les critres quantitatifs populariss par les agences internationales de dveloppement, Madagascar apparat comme lun des pays les plus pauvres de la plante. Son revenu par habitant se situe juste au-dessus de 400 US$ (Banque mondiale mthodologie de lAtlas); prs de 2/3 de ses mnages vivent en dessous du seuil de pauvret (Banque mondiale et INSTAT), et le niveau de dveloppement humain drisoire du pays place celui-ci au 143me rang mondial (UNDP). Selon la dernire enqute des mnages ralise en 2005, les mnages pauvres se caractrisent par une ducation minimale, une forte propension lauto-emploi et au sous-emploi, et un accs limit aux services sociaux de base (en particulier leau potable et lassainissement). La pauvret perdure car les faibles gains obtenus aprs une priode de croissance sont neutraliss par lmergence dune crise politique, notamment dans les villes, et par la faible redistribution de la croissance dans les zones rurales, contraintes par les faibles rendements du secteur agricole. Les mnages malgaches ne sont pourtant pas gaux face la pauvret. Dune part il existe des diffrences notoires entre les rgions (de 57 % 77 %) et entre les zones rurales (73,5 %) et urbaines (52 %). Dautre part, les carts de revenus entre les mnages riches et pauvres se rvlent significatifs, notamment dans les villes (le ratio entre les revenus les plus levs et les plus faibles dpasse 10) alors quils apparaissent plus homognes dans les campagnes. La plus grande ingalit dans les villes se voit confirme par lindice de Gini, qui sy montrait plus lev de 20 % environ que dans les zones rurales en 2005.
Source : N. Amendola et G. Vecchi : Growth, Inequality and Poverty in Madagascar, 2001-2005, World, Bank, Africa Region Working Paper Series, n 111, avril 2008.

La persistance dune partie importante de la population en tat de pauvret ne pose pas uniquement un problme dquit sociale mais a aussi contribu ralentir la croissance conomique Madagascar. Lorsquun un mnage-type gagne autour de 20 US$ par mois, laccroissement de la demande globale interne est forcment limit par leur contrainte budgtaire, alors que loffre globale est simultanment rduite par leur manque de capacit investir en capital tant humain que physique. La superposition de ces deux effets ngatifs souligne le cercle vicieux ou la spirale de la pauvret dans laquelle se trouve enferm Madagascar.2 Enfin, la pauvret et les ingalits ont volu de manire diffrencie entre les villes et les campagnes. En extrapolant les analyses qui avaient t faites jusquen 2005 et en tenant compte des caractristiques de la croissance pendant ces dernires annes, il est probable que le nombre de pauvres sest surtout amplifi en milieu urbain en partie cause des migrations internes qui se sont acclres, expliquant les tensions sociales grandissantes dues aux dsquilibres dans les opportunits et laccs aux services sociaux. Dans les campagnes, la pauvret reste endmique, lie aux rcoltes qui, elles-mmes, se trouvent fortement dpendantes des conditions climatiques. Lvolution diffrencie de la pauvret et des ingalits entre les zones urbaines et rurales devrait tre mieux comprise car elle est perue comme un des facteurs explicatifs des crises politiques malgaches (y compris celle de 2009). Limpact conomique de la crise politique (2009)3 Les faibles gains acquis pendant la priode 2003-2008 ont t remis en cause par la crise politique qui a clat au dbut 2009. Les estimations prliminaires chiffrent une chute de la croissance conomique autour de 3-5% du revenu par habitant Madagascar en 2009. Les effets ngatifs de la crise sont en train de se prolonger en 2010, notamment travers leurs consquences durables sur le budget de lEtat et les activits de construction, ainsi que par les pertes daccs aux marchs des secteurs exportateurs que sont le textile (galement entrav par la suppression de laccs prfrentiel au march amricain), le tourisme et lartisanat. Limpact de la crise politique savre cependant ingal. Dun ct, certaines activits comme lagriculture et le secteur minier ont t pargnes, car la crise a surtout t (et reste) urbaine. De lautre, la majorit des secteurs qui avaient port la croissance au cours des dernires annes se sont trouvs fortement affects par lincertitude de lenvironnement conomique national et la rcession mondiale qui a frein les exportations (tourisme et textile en particulier, mais aussi artisanat et pche). Le secteur public a vcu un ajustement svre en raison de la baisse des revenus domestiques (1/3 plus bas que ceux anticips dans la Loi de Finances 2009) et de la quasi-suspension du financement extrieur. Les dpenses publiques ont diminu ainsi de 400 millions de dollars US par rapport celles excutes en 2008, avec toutefois un rattrapage au cours du dernier trimestre 2009. Cette baisse sest rpercute sur les investissements publics, ce qui a prcipit une chute des activits du secteur de la construction, et aussi sur les secteurs sociaux.
J. Sachs, Ending the Poverty Trap, 2004. Pour une discussion approfondie sur Madagascar, cf. Mmorandum conomique, o des estimations sont prsentes de manire illustrer limpact de la pauvret sur la croissance conomique. 3 Pour plus de dtails sur limpact conomique de la crise, cf. Banque mondiale : Monthly Economic updates (avril 2009 mai 2010) ; disponible sur le site www.worldbank.org/Madagascar.
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Limpact de la crise politique de 2009 sur les principales variables macro-conomiques : macro-

Ladoption dune politique budgtaire prudente et pro-cyclique prsente linconvnient daccentuer les risques de rcession. Toutefois, elle a permis la stabilisation des indicateurs financiers et montaires. Cest ainsi que les taux dintrts et dinflation se sont maintenus et ont mme diminu pendant les deuxime et troisime trimestres de 2009. Le rajustement de la balance des paiements, avec la baisse des exportations (partiellement compense par la baisse des importations et des flux de capitaux trangers - aide et IDE) a entran une dprciation (toutefois contrle) de lariary de 20 % et de 8 % par rapport lEuro et au dollar amricain au cours de lanne 2009 et des donnes variables depuis le dbut de lanne 2010, exacerbes par les fluctuations entre leuro et la devise amricaine sur les marchs internationaux. Les rserves en devises de la Banque Centrale sont restes relativement stables, quivalentes environ 2 mois de la valeur des importations en dcembre 2009. Il parat encore prmatur de tirer les conclusions de la crise politique actuelle dont les effets nont pas fini de se faire sentir. Il est vraisemblable que ces effets vont se prolonger jusquen 2010, voire 2011, selon la vitesse laquelle va soprer le retour vers lordre constitutionnel la suite des lections prsidentielles, et suivant le comportement des bailleurs de fonds qui demeurent les seuls susceptibles de financer une relance de la politique budgtaire et sociale dans le court terme. En attendant, il convient de retenir que la dtrioration conomique observe en 2009 ne reprsente pas un phnomne ponctuel Madagascar et quelle na fait quaccentuer et rendre plus visible le dclin conomique observ au cours de ces dernires dcennies. Les causes du dclin conomique malgache sont donc rechercher dans des facteurs et comportements structurels, et pas seulement conjoncturels.

2. Le contexte de la croissance : mettre en place les conditions

Le paradoxe du retard conomique de Madagascar trouve son origine dans lincapacit quasi-chronique de ses lites politiques et financires prendre les dcisions de politiques conomiques qui bnficient lensemble de la population plutt qu des intrts particuliers. Afin de mieux comprendre ce constat, la rfrence un rcent courant de la littrature conomique, personnifie par des auteurs comme D. Rodrik et D. Acemoglu des Universits de Harvard et de MIT, devient utile.4 Ces auteurs ont propos un cadre de rfrence et de rflexion bas sur lexprience internationale, qui enseigne que le contexte dans lequel doit prendre place la croissance conomique est favoris par lmergence et la consolidation de trois canaux : louverture conomique vers lextrieur, qui encourage la concurrence et les transferts technologiques et de comptences ; des conditions climatiques favorables qui minimisent les risques de maladies et les pertes de productivit 5;

Voir par exemple, D. Rodrik, Institutions, Integration, and Geography: In Search of the Deep Determinants of Economic Growth, Fvrier 2002 ou Daron Acemoglu, Simon Johnson et James Robinson, Institutions as a Fundamental Cause of Long-Run Growth , Handbook of Economic Growth , (2005): 386-472. 5 Voir par exemple, John Gallup et Jeffrey Sachs, Geography and Economic Development, NBER Working Paper, N. 6849, dcembre 1998 ; ou encore Paul Collier, Africa : Geography and Growth, Center of studies for African economies, Oxford University, juillet 2006.
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des institutions qui assurent une bonne reprsentativit, le respect des droits de proprit et une utilisation optimale et transparente des ressources dans le pays.

Ce cadre est sduisant car tous les pays ayant russi leur transition vers lmergence conomique ont utilis ces trois canaux, mme sil faut noter que ce sont surtout leurs interactions qui garantissent leur efficacit. Un bref rappel indique que Madagascar est en passe de remplir les deux premires conditions. Si son ouverture conomique napparat pas encore optimale, et doit rester une priorit, elle nen reste pas moins indniable, atteignant presque le niveau des pays dAsie du Sud-est asiatique les champions dans ce domaine. Le degr douverture commerciale (mesur par la somme des importations et des exportations dans le revenu national) est pass de 45 % dans les annes 90 pratiquement 80 % pendant la priode 2005-2008. Cette ouverture correspond une politique volontariste de lEtat malgache, marque par une rforme des tarifs et la quasi-limination des barrires non-tarifaires, ainsi qu ladhsion des traits commerciaux internationaux et sous-rgionaux (SADC, COMESA, AGOA). En ce qui concerne les conditions climatiques, force est de constater que Madagascar bnficie dun climat relativement tempr dans ses zones les plus peuples (il fait moins chaud et humide Antananarivo qu Miami ou Bangkok, par exemple) ; en consquence, les maladies comme le paludisme restent relativement peu rpandues par rapport aux autres pays tropicaux, mme si les efforts dans la lutte contre la malnutrition et les maladies endmiques doivent se renforcer. En dpit de la prvalence gnralise de la pauvret, lesprance de vie Madagascar atteint 61 ans, soit 9 ans de plus que sur lensemble du continent africain ou prs 20 ans de plus quau Mozambique. Bien entendu, comme cela sera rappel plus avant, Madagascar reste toutefois vulnrable aux alas climatiques. Si le manque douverture conomique et les explications climatiques ne sont pas les freins la croissance conomique de Madagascar, lattention doit alors se porter sur le rle des institutions et de la gouvernance. Bien souvent les pays, y compris Madagascar, sgarent dans les dviances de la gouvernance, qui favorisent les intrts particuliers au dtriment de lintrt gnral du pays. Les exemples ne manquent pas pour illustrer les dviances en matire de corruption et de non-respect des cadres lgislatifs et institutionnels Madagascar au cours de ces dernires dcennies. Celles-ci se remarquent en effet dans presque tous les secteurs de lconomie, commencer par la gestion des derniers publics ; mais les conflits entre les intrts privs et publics dans le monde des affaires, les barrires lentre et le favoritisme envers certains oprateurs nuisent aussi lmergence de la libre-concurrence et au dynamisme dun secteur priv pourvoyeur demploi et de progrs technologique. Ces dviances se manifestent galement travers le dtournement des ressources naturelles (bois et pierres prcieuses), dont certaines en voie dextinction, mais galement par le siphonage de leurs revenus, qui ne contribuent en rien au dveloppement du pays ce qui fait dire de nombreux observateurs que le pays est doublement pill. Ces insuffisances portent prjudice la dlivrance des services publics car mme quand largent est disponible, il est dtourn et ne parvient que marginalement aux bnficiaires, comme le rappellent de nombreux exemples dans les domaines de la sant ou de lducation. Les malades ou les lves ne sont que le dernier lment dune longue chane administrative, offrant ainsi aux nombreux intermdiaires la possibilit de dtourner largent public. Les notes qui composent cet ouvrage ne manquent pas de revenir sur ce thme de la
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mauvaise gouvernance, qui doit donc tre considr comme le facteur dterminant (mais pas lunique) de la mauvaise performance conomique Madagascar. Lamlioration de la gouvernance se doit dtre la priorit des dcideurs politiques malgaches. Cet effort parat plus vite dit que fait, car il nexiste pas de baguette magique. Lexprience montre que laction doit tre intgre, adapte aux conditions nationales et sinscrire dans la dure. Elle doit se montrer suffisamment ambitieuse pour provoquer le changement et la mise en place de mcanismes endognes de motivation, de responsabilisation et de contrles. Largument dvelopp dans cet ouvrage consiste en lide que ce changement doit passer par une action conjointe sur les institutions et sur la redevabilit sociale, de manire exercer une pression simultane du haut vers le bas et du bas vers le haut. Le renforcement des institutions (cf. Note sur la gouvernance) doit prendre en compte les trois objectifs suivants : la dconcentration du pouvoir politique et financier (de jure et de facto) car elle favorise la minimisation des ententes entre les dcideurs politiques et llite financire, souvent au dtriment de la majorit de la population ; loptimisation de lutilisation des ressources naturelles et de laide officielle qui constituent les deux sources principales de richesses et de financement Madagascar ; et la mise en place de garde-fous la corruption travers des mcanismes participatifs et de contrles sur plusieurs niveaux ; la fois au sein des institutions de lEtat, de la socit civile et des mdias ; et des partenaires au dveloppement (bailleurs et ONG). En parallle, il importe de renforcer la vue du bas , souvent nglige alors que les pauvres et leurs institutions doivent devenir les vritables interlocuteurs des pouvoirs publics et du secteur priv (cf. Note sur lorganisation sociale). Aujourdhui, les deux tiers de la population malgache vivant en dessous du seuil de pauvret reprsente plus une majorit noncoute quune majorit silencieuse. Le dfi devient alors de crer une vritable demande organise de bonne gouvernance, en aidant les organisations et associations productives au sein des communauts locales atteindre la taille et la visibilit suffisantes qui leur permettront de crer, dune part, les conditions de redevabilit sociale vis--vis des dcideurs publics et politiques, et de se transformer, dautre part, en un march attractif et rentable pour les operateurs privs. Au-del de servir construire un contrepoids aux institutions du haut , une croissance conomique partage doit aussi pouvoir tre gnre la base plutt qutre simplement le fruit dune redistribution souvent inquitable venant den haut. Ce double effort visant amliorer la gouvernance Madagascar doit sinscrire dans la poursuite des rformes de la gestion des finances publiques, qui reste le principal instrument de politique conomique de lEtat, et du processus de dcentralisation. Les leons de lexprience indiquent que tout effort de systmatisation des mcanismes de gestion publique se doit dtre accompagn par la rationalisation des ressources humaines et par une appropriation des fonctionnaires responsables de leur mise en uvre, notamment dans les ministres techniques (cf. Note sur la gestion des finances publiques). Enfin, nul ne saurait ignorer lactuel manque de cohrence entre la relative dcentralisation politique (avec plus de 1500 communes) et la quasi-absence de dcentralisation budgtaire (avec prs de 95 % des dpenses publiques sous le contrle de lAdministration centrale). Un rquilibrage simpose pour permettre le dveloppement dune vritable politique de proximit, qui devra prendre en compte les besoins des populations locales tout en cherchant renforcer les capacits des administrations dcentralises (cf. Note sur la dcentralisation).
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3. Une proposition dagenda sur les forces et les faiblesses

Au-del du contexte, il convient galement de saccorder sur ce quil faut faire. La thorie conomique sest depuis longtemps penche sur les principaux facteurs dclencheurs de la croissance conomique. On retient gnralement que celle-ci est dtermine par la quantit et la qualit de son capital physique et humain, ainsi que par le degr de son dveloppement technologique.6 Lattention stait dabord porte sur le rle du capital physique, notamment en cherchant dterminer mcaniquement le montant dinvestissement ncessaire pour gnrer un taux de croissance fix comme objectif. La rflexion sest ensuite dplace vers le capital humain lducation - et le progrs technologique, notamment la suite des travaux de Paul Romer.7 A laide de ce cadre thorique, il est ais de mettre en vidence que le dclin conomique Madagascar se caractrise tant par la faiblesse de ses stocks de capital humain et physique que par la prcarit de son dveloppement technologique. Non seulement Madagascar sloigne des modestes standards du continent africain, mais en plus son cart grandit avec les pays mergeants et industrialiss. A titre dillustration, son indice de dveloppement humain se situe au 145me rang mondial (sur 185 pays) dans le classement propos par les Nations-Unies; son rseau routier se place parmi les moins dvelopps au monde (la densit des routes revtues ne dpasse pas 10 km par millier de km2, alors quelle est de 100 lIle Maurice) et son taux dutilisation de linternet (indicateur de progrs technologique) slve pniblement 6 par 1000 habitants (soit 44 fois moins qu lIle Maurice).8 Ces signes de dtresse, bien connus, ne remontent pourtant pas la source du dclin conomique malgache. La question se pose : comment rattraper ces retards ? Afin de gagner sa course, un sportif de haut niveau dveloppe une stratgie ou une mthode dentranement. Il lui est gnralement conseill dexploiter ses points forts et de travailler ses points faibles. Ainsi, Michael Jordan a profit de sa dtente phnomnale pour devenir Air Jordan (son point fort) mais a perfectionn son jeu de dfense (son point faible) au fil du temps pour devenir un des meilleurs dfenseurs de la ligue NBA. Lanalogie propose avec la comptition sportive nest pas fortuite et correspond un courant rcent de la littrature conomique, qui prconise un pays de maximiser ses avantages comparatifs (ou absolus) tout en sattaquant ses contraintes les plus fortes.9 Cette approche permet de suggrer certaines pistes qui pourraient tre exploites par les autorits malgaches.
Commencer par exploiter ses points forts

Le renforcement de quatre points forts devrait retenir toute lattention des autorits malgaches.
Larticle de rfrence reste: Robert Solow: A Contribution to the Theory of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics, fvrier 1956. 7 Paul Romer: Increasing Returns and Long Run Growth, Journal of Political Economy, octobre 1986. 8 Selon lindicateur knowledge development du WBI, Madagascar apparat lun des pays dot du plus faible niveau de dveloppement des connaissances. 9 Cf. D. Rodrik, R. Haussman et A, Velasco: "Growth Diagnostics" in J. Stiglitz and N. Serra, eds., The Washington Consensus Reconsidered: Towards a New Global Governance, Oxford University Press, New York, 2008.
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Le premier point fort prend comme appui la diversit environnementale dont bnficie le pays et qui reprsente environ 10 % de la biodiversit mondiale (cf. Note sur lenvironnement). Cet actif reprsente la fois un dfi de prservation et un atout pour le dveloppement dactivits connexes haute valeur ajoute comme le tourisme. Il offre aussi une vitrine sur le monde qui permet au pays de solliciter et dintresser de nombreux partenaires (gouvernementaux et non-gouvernementaux) car la prservation et la richesse de lenvironnement constituent des biens globaux . A lheure o la destination Madagascar, tant pour les touristes que pour les investisseurs potentiels, peut et doit devenir un des fers de lance de la politique de dveloppement conomique, il ne sagit pas de dilapider cet atout. Le Costa Rica peut servir dexemple et dencouragement pour la mise en place dune politique touristique ambitieuse mais responsable (le nombre de touristes dpasse 2 millions par an dans ce pays contre 300 000 Madagascar en 2008, gnrant plus de 2 milliards US$ de revenus). Le deuxime point fort, les gisements miniers invitent ne pas ngliger latout des ressources minrales (cf. Note sur le secteur minier). Dj, Madagascar se dfinit comme un pays minier avec une industrie des pierres prcieuses trs active (1 saphir sur 7 dans le monde provient de Madagascar, et 1 rubis sur 10). Linstallation de deux grands projets miniers est sur le point de modifier le panorama (QMM et Sherritt reprsentent eux seuls plus de 3 milliards US$ dinvestissement soit lquivalent de presque la moiti du revenu national). Les potentiels dexploitation existent, notamment dans le secteur ptrolier, o de nombreuses compagnies internationales sont en phase dexploration et de prospection. Lexprience internationale et lhistoire rcente Madagascar indiquent que larrive dentreprises multinationales peut favoriser le dveloppement de projets dinfrastructure lis, comme le port dEhoala autour du projet de QMM et la construction de routes autour du projet Sherritt, dterminants pour le dveloppement rgional. Des synergies peuvent galement se dvelopper avec des rseaux dentreprises locales et travers des programmes de formation de la main-duvre. Le gouvernement doit cependant rester vigilant de manire sassurer que les revenus gnrs par ces activits ne deviennent pas une tentation pour les oprateurs et les politiciens, aggravant les risques de dtournement et de mauvaise utilisation. Laccent doit alors tre mis sur des processus transparents et des institutions visant la bonne gouvernance du secteur. Dans ce sens, ladhsion de Madagascar linitiative EITI++ devrait servir de tremplin afin de mettre en place un programme cohrent et qui engloberait tous les acteurs concerns et contribuerait rduire le risque associ la maldiction des ressources naturelles . Le troisime point fort de lconomie malgache rside dans son agriculture et son potentiel agricole (cf. Note sur le secteur agricole). Non seulement Madagascar affiche une vocation agricole (le pays a longtemps pass pour le grenier de lAfrique), mais ses nombreuses terres fertiles demeurent sous-exploites ou inexploites. Le dfi majeur reste celui daugmenter la productivit au niveau des exploitations agricoles, qui reste insuffisante en raison de carences notoires en termes de comptences, de matriel et dintrants. Le morcellement des exploitations empche les conomies dchelle et ltendue des superficies. Au cur de cette problmatique se trouve la question de laccs la terre et de la scurisation foncire (cf. Note sur le problme foncier). En parallle, il apparat urgent damliorer la connectivit entre la ferme et les consommateurs (dans le pays et ltranger). Le cot pour acheminer des produits agricoles vers les centres urbains du pays se montre excessif et contribue la segmentation du march et ltablissement de rentes pour les intermdiaires. Cette situation requiert une action concerte
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tant pour renforcer linfrastructure de transport et de communication (cf. ci-dessous) que pour amliorer les rseaux d information au niveau des communauts locales, incapables de connatre les exigences de qualit et dhygine des consommateurs ou de tisser des contacts avec des acheteurs et des banques, partenaires pourtant indispensables au dveloppement du secteur et du commerce international. Le quatrime et dernier point fort consiste tirer avantage de la main duvre locale. Celle-ci, disponible, comptitive au niveau des salaires, apporte un lment-clef pour lessor des activits industrielles et de services, notamment les technologies simples qui ont servi de base lindustrialisation russie de plusieurs pays asiatiques.10 Lexemple du textile (une activit fortement intense en travail) montre que Madagascar peut attirer de nouveaux investisseurs en provenance de tous horizons (plus de 400 entreprises et prs de 100 000 emplois directs). Le dfi consiste donc rendre attractif le climat gnral des affaires par une politique volontariste et ambitieuse (qui se traduirait par un bond en avant dans le classement de Doing Business), et qui chercherait galement faciliter laccs aux crdits et linformation pour les PME (cf. Note sur le climat des affaires et Note sur le crdit). Il importe aussi dacclrer la mise en place dune vritable politique de lemploi qui viserait amliorer la productivit des travailleurs par des programmes de formation professionnelle adapts aux caractristiques des jeunes et aux besoins des entreprises (cf. Note sur lemploi). Enfin, il est recommand de favoriser une politique dexportation, de manire compenser le pouvoir dachat limit de la population locale (cf. Note sur la politique dexportation).11 Dans ce sens, Madagascar na pas encore tir profit des marchs potentiels qui se trouvent proximit, comme lAfrique du Sud et lAsie. Bien entendu, la concurrence rgionale sera rude et des pays comme lIle Maurice et le Mozambique ont dj commenc se positionner comme des hubs possibles pour la promotion des changes entre lAfrique australe et lAsie. Toutefois, la marge de progression reste grande pour Madagascar car ses changes avec lAfrique du sud et lInde ne dpassent pas 5,3 % de son commerce international, alors que le Produit Intrieur Brut de ces deux pays est respectivement 50 et 160 fois suprieur celui de Madagascar. Autrement dit, si Madagascar se montrait capable de capter 1 % de chacun de ces deux marchs, ses exportations totales pourraient se multiplier respectivement par 2 et par 6. Tout en travaillant sur ses points faibles En parallle lexploitation de ces points forts, il est indispensable que Madagascar cherche corriger ses principales faiblesses, celles qui, elles seules, suffisent dtourner lintrt des investisseurs potentiels. Ci-dessous sont mis en exergue quatre dentre elles. La premire faiblesse du pays consiste en son isolement et son manque de connectivit. Si Madagascar se trouve loign des centres commerciaux et financiers de la plante comme New
Pour un survol historique, voir Hausmann, Ricardo, Jason Hwang et Dani Rodrik, (2007) What you export matters, Journal of Economic Growth 12, 1-25. 11 Il existe une littrature conomique extensive qui montre que lexpansion conomique russie en Asie et dans quelques pays africains a t fortement associe une croissance rapide des exportations. Cette ouverture semble avoir provoqu une acclration de la baisse de la pauvret, notamment travers son impact dynamique sur la cration demploi. Cf. Van Biesebroeck, J. (2005), Exporting Raises Productivity in Sub-Saharan African Manufacturing Firms, Journal of International Economics, 67 (2): 373391 ou Wood, Adrian, et Jorge Mayer (2001), Africas export structure in a comparative perspective , Cambridge Journal of Economics 25: 369394.
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York et Rotterdam (13 900 km et 8 900 km respectivement), des pays comme Singapour, le Chili et lIle Maurice le sont tout autant, mais ont russi dvelopper leurs changes internationaux. La diffrence entre ces pays et Madagascar tient au fait quils ont compens leur loignement par une logistique de transport (aroportuaire et portuaire) et de communication moderne et efficace.12 Laccent pour Madagascar doit donc tre mis sur les connections, tant routires que ferroviaires, maritimes et ariennes, mais aussi sur les rseaux de communication car la distance est de plus en plus rduite par des changes virtuels. Il est de moins en moins ncessaire de se dplacer physiquement car les changes dinformation se font par les cbles, notamment dans les industries de nouvelles technologies et de services (centres dappels) (cf. Note sur les transports et Note sur la communication). La connectivit doit aussi se dvelopper sur le territoire national. La rduction des cots et des dlais entre la sortie de lusine et lembarquement contribue fortement la comptitivit du pays. Dans ces domaines, Madagascar accumule le retard non seulement cause dun rseau national de transport dsuet et mal entretenu nuisant au dveloppement des changes (de produits et de personnes) entre les rgions, mais aussi, comme lavait mis en vidence le rcent Mmorandum-pays de la Banque Mondiale, en raison des marges excessives des transporteurs domestiques et des transitaires, en particulier sur le corridor Tamatave-Antananarivo. Cette situation de rente se trouve aujourdhui heureusement remise en question par lmergence du chemin de fer, qui offre des prix la tonne-km sensiblement infrieurs ceux de la route, et dont la rcente rhabilitation renforce et en quelque sorte contribue assainir la concurrence entre modes de transports.13 Linstallation rcente de cbles optiques permet opportunment de rduire les cots et le temps, ainsi que damliorer la qualit des connexions avec lextrieur et de promouvoir le secteur des Communications, y compris les calls centers . La deuxime faiblesse tient au retard en matire de dveloppement humain, visible tant dans lEducation que dans la Sant (cf. Note sur lEducation et Note sur la Sant). Malgr les progrs raliss au cours de ces dernires annes, qui ont permis Madagascar de rattraper la moyenne africaine,14 lcart avec les pays mergents na cess de grandir. En effet, les enfants malgaches vont aujourdhui 7,5 annes de moins lcole que les enfants corens, alors que cet cart ntait que de 3,7 annes en 1975. Dans le domaine de la sant, les enfants malgaches meurent avant lge de 5 ans respectivement 23 et 10 fois plus quen Core et en Malaisie. Cet cart entre Madagascar et ces deux pays ntait respectivement que de 3,3 et 2,6 en 1970. Ces retards justifient leffort rcent du Gouvernement, qui a consacr une part significative du budget de lEtat ces secteurs sociaux, passant de 20 27 % du Budget entre 2002 et 2008. Faut-il cependant que Madagascar dpense encore plus dans les secteurs sociaux ? Il convient de rpondre de manire nuance car lamlioration de plusieurs indicateurs intermdiaires (comme les taux dinscription au primaire et la couverture des vaccins) indique que les effets positifs
Les pays asiatiques se dmarquent par le bon classement dans lindice logistique de la Banque mondiale, ce qui nest pas le cas du continent africain, exacerbant ses problmes de connectivit. 13 Les principaux problmes sur ce corridor, en plus de lexistence de cartels, qui a dj t mentionne, sont lis : lengorgement lentre des villes , au non-respect de la charge lessieu qui, combin une politique dentretien routier dficiente, acclre la dtrioration du rseau ; linadquation des caractristiques gomtriques dune RN2 tant troite que sinueuse ; enfin, la lourdeur des procdures douanires et administratives associes aux nombreux contrles et paiements de taxes locales sur le trajet. 14 Par exemple, en 2007, la scolarit moyenne atteint 9,4 annes Madagascar contre 8,5 annes pour lensemble du continent africain, alors que son taux de mortalit infantile (sur 1000 enfants) slevait 111 pour 1000 contre 119 pour 1000 en Afrique sub-saharienne (source : World Development Indicators).
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prennent place dans la dure, suggrant quil faut continuer faire plus aujourdhui pour obtenir des rsultats demain. Pourtant, lurgence consiste surtout dpenser mieux. Les priorits des politiques sectorielles ne semblent pas toujours bien dfinies, ce qui nuit leur efficacit sur le terrain. De plus, la capacit limite dabsorption des administrations centrales (autour de 75 % avec de fortes variations au cours du temps) reste une contrainte, qui doit tre allge par une rationalisation de leur gestion des ressources financires et humaines. Dans ce sens, la dcentralisation de certains services doit tre acclre (suite aux succs de projets-pilotes, notamment dans le secteur de lducation) ainsi que la recherche de partenariats avec le secteur priv et les ONG, qui ne peut que conduire une vritable politique de proximit et une responsabilisation accrue des collectivits locales encore marginalises Madagascar. La troisime faiblesse se trouve dans les dficits en matire dnergie et de gestion de leau (cf. Note sur lnergie et Note sur leau). Il parat difficile de projeter le dveloppement conomique et social harmonieux dun pays sans accs des sources dnergie et une bonne gestion des ressources aquatiques (y compris lassainissement). Cest ce dfi qua essay de relever Madagascar au cours de ces dernires dcennies. Seuls 15 % des mnages disposent aujourdhui daccs des quipements sanitaires adquats dans le pays, et moins de 500 000 abonns sont connects au rseau lectrique (2 % de la population totale). La situation sest mme dtriore au cours du temps puisque moins de 50 % des mnages Antananarivo accdent aujourdhui leau potable contre 65 % en 2005. Les problmes abondent et se situent tant au niveau de la production que de la distribution. Bien sr, rattraper les retards demanderait des moyens financiers normes, mais la modicit des moyens ne peut expliquer elle seule les carences actuelles. Celles-ci trouvent galement leur origine dans labsence de stratgie claire, le manque de coordination entre les divers acteurs (notamment entre ladministration centrale et locale), la gestion dficiente de loprateur national (JIRAMA), et la quasi-absence dinitiatives communales ou manant dacteurs non-tatiques dans le pays (en partie bloques par le cadre lgal et les obstacles administratifs). Enfin, Madagascar subit une exposition particulire aux risques naturels, notamment les cyclones qui reviennent priodiquement entre dcembre et mars. Les rgions ctires sont exposes de manire rcurrente la survenance de cyclones qui entranent des cots directs et indirects, qui peuvent peser considrablement sur les rgions agricoles (rizicoles et de vanille). Les risques associs la dforestation et au rchauffement climatique comptent galement, entranant des inondations et des glissements de terrains qui pourraient aller en saccentuant dans les prochaines annes. La gestion des risques naturels doit donc retenir toute lattention des autorits et de leurs partenaires (cf. Note sur la gestion des risques lis aux catastrophes). La stratgie doit surtout adopter un caractre prventif mais aussi rparateur pour les groupes et les rgions les plus vulnrables.

4. Un regard tourn vers lavenir : passer de la rflexion laction

La mise en place du contexte et la liste des points survol introductif doivent tre perues comme des rflexion de la part des autorits malgaches et des visent galement motiver la lecture des notes de
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forts et points faibles expose dans ce pistes afin dorienter et de stimuler la parties prenantes Madagascar. Elles politiques conomiques qui offrent une

analyse dtaille des problmes, exposent les dfis et proposent des recommandations concrtes. Cette liste, cependant, ne prtend nullement lexhaustivit, et des potentialits peuvent merger le long du chemin. Un des messages retenir peut snoncer ainsi : le contexte savre dterminant. Le diagnostic a rappel que sans institutions fonctionnelles et reprsentatives et en labsence de mcanismes dcisionnels (formels et informels) suffisamment participatifs, il apparat presque impossible de prserver les intrts collectifs, car ceux-ci seffacent au profit de certains intrts particuliers pas toujours convergents. En outre, dans ce contexte, aucune dcision de politique conomique ne fait vritablement lobjet dune appropriation par lensemble des acteurs. Le risque consiste alors importer des solutions toutes faites ou de procder des rformes cosmtiques qui ne provoqueront pas de vritables changements ou, pire encore, mneront un rejet et qui se manifestera nouveau par des ruptures politiques brutales comme en 1972, 1991, 2002 et 2009/10. Bref, les oublis de la gouvernance se doivent de retenir lattention dans le cadre de tout effort de relance conomique qui voudra sinscrire dans la dure Madagascar. A terme, la rflexion lance dans cet ouvrage doit mener llaboration et la mise en uvre dun programme dactions et de rformes. Si cet effort dpasse le cadre imparti dans cet ouvrage, il sagira dtablir une hirarchie des mesures prendre, leur calendrier, leurs cots et financements et les parties responsables de leur suivi et valuation au cours du temps. Cet effort devra tre initi et coordonn par le Gouvernement, avec lappui des partenaires techniques et financiers, le secteur priv et la socit civile. Ce plan dactions ne devra pas seulement dfinir une orientation et un objectif pour le pays dans une optique moyen terme ce qui avait dj t en partie identifi par le Madagascar Action Plan en 2008 - mais surtout comment y parvenir, et cela en commenant au plus tt. Llaboration et la mise en uvre dun plan dactions devront se montrer stratgiques. Il faudra non seulement choisir les actions les plus susceptibles de maximiser les atouts et de sattaquer aux faiblesses comme suggr ci-dessus, mais aussi tenir compte des interactions avec le contexte, et de son volution. Ces choix stratgiques doivent aller de pair car ce qui se prsente comme possible aujourdhui ne lest plus forcment demain et vice versa, ce qui impose une certaine flexibilit.15 Lexprimentation galement toute son importance, car les leons du terrain apportent toujours des enseignements.16 Il faut nanmoins savoir saccorder ds le dpart sur certains principes. Premirement, il ne parat pas inutile de rappeler que le ciblage se devra de privilgier les actions qui crent des synergies travers lmergence et la consolidation dconomies dchelle et dexprience comme la vaccination dans les coles (qui amliore la sant et la participation dans les coles) ou la construction de routes sur des sites qui permettent doptimiser le commerce et le dplacement des personnes. Les actions qui stimulent le dveloppement de capacits par des motivations entrepreneuriales ou dacquisition de connaissances se rvlent capitales car transversales et dynamiques dans le temps. Plusieurs propositions allant dans ce sens pourront tre trouves dans les notes composant cet ouvrage.
R. Hausmann: The Other Hand: High Bandwidth Development Policy, in What Works in Development ? Thinking Big vs. Thinking Small, eds., J. Cohen and W. Easterly, Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2009. 16 Pour une rflexion dans ce sens, voir D. Rodrik : The New development Economics: We shall experiment, but how shall we learn, in What Works in Development ? Thinking Big vs. Thinking Small, eds., J. Cohen and W. Easterly, Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2009.
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Deuximement, on devra viter le mlange des rles. Bien que laction se doive dtre gnrale, son efficacit reposera aussi sur des choix spcifiques en faveur de certains groupes ou secteurs. Or, cela ne signifie pas que lEtat doit se substituer au secteur priv ou perturber les incitations du march. Son rle consiste surtout chercher pallier les dfaillances du march en termes de coordination et dinformation en fournissant des biens et services caractre public, savoir qui entranent des bnfices qui vont au-del des groupes et secteurs cibls, mais aussi en cherchant rduire les dysfonctionnements issus de carences gouvernementales. Parmi les actions privilgies se trouvent donc la collecte et la diffusion dinformation, la mise en place dun cadre lgislatif et rgulateur qui favorise le respect des rgles du jeu, et la provision dinfrastructure publique, comme les terrains ou lnergie, qui constituent des obstacles majeurs au dveloppement de certaines potentialits Madagascar. Lespoir est la hauteur de lenjeu pour Madagascar. Bien quun regard en arrire puisse suffire dcourager les nouvelles initiatives, lHistoire est faite pour changer. La russite de pays comme le Vit-Nam doit servir de motivation en montrant quil est possible de quintupler son revenu par habitant en une quinzaine dannes. Or, comme pour lexemple de Michael Jordan ou celui du succs du Vit-Nam, cette russite ne consiste pas seulement se surpasser soi-mme, mais aussi dpasser les autres. Cest pourquoi, dans sa poursuite dune croissance acclre et mieux partage, Madagascar doit non seulement affronter et dpasser ses propres limites mais faire mieux que les pays concurrents, car laide au dveloppement et les investissements privs priment la performance. Plus un pays se montre performant, plus il attire des entreprises, favorise le transfert technologique et lacquisition de comptences et bnficie de lengouement des bailleurs de fonds.17 Il apparat donc crucial dagir bien mais aussi vite, de manire instaurer une politique despoir. pour que Madagascar russisse enfin merger de la pauvret.

Le caractre pro-cyclique de laide internationale sest intensifi au cours des dernires annes suite aux arguments de D. Dollar (voir par exemple : D. Dollar et P. Collier : Aid allocation and poverty reduction , World Bank Policy Research Working Paper No. 2041, janvier 1999) selon lesquels l aide se montre plus efficace dans les pays qui adoptent les meilleures rformes. Aujourdhui, les mcanismes dallocation de laide se basent en partie et explicitement sur une valuation de la performance des pays par les agences internationales de dveloppement comme la Banque Mondiale.

17

17

ANNEXE STATISTIQUE
Tableau 1 - Rsum des principaux aggrgats 1980 PIB (au prix courants, en milliards d' Ariary) Taux de croissance du PIB rel PIB par tete d' habitants ( en USD) PNB par tete d' habitants (en USD) Atlas PPP Population (en milliers) Population agee de 15-64 ans (en % du total) Ecart de pauvrete a $1.25 par jour (PPP) (%) Ratio de pauvrete a $1.25 par jour (PPP) (% ) 170.8 1.0 470 400 610 8,604 50 51 86 1985 378.6 1.2 292 310 620 9,778 52 .. .. .. 1990 920.8 3.1 273 230 720 11,273 52 .. .. 34,800 1995 2,695.7 1.7 241 240 680 13,121 52 .. .. 49,837 2000 5,248.4 4.5 254 250 790 15,275 52 .. .. 49,827 2005 10,413.9 4.6 286 310 870 17,614 53 27 68 .. 2006 12,377.3 5.0 305 300 920 18,105 53 .. .. .. 2007 14,444.3 6.2 395 340 980 18,604 53 .. .. .. 2008 16,131.4 7.1 495 420 1,050 19,111 54 .. .. ..

Total rseaux routiers (km) .. Source: World Developpement Indicators, Banque Mondiale

Tableau 2 - Le secteur rel (en milliards d' Ariary, sauf indication contraire)

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2006

2007

2008

PIB (au prix courants, en milliards d' Ariary) Secteur Primaire (en %) Secteur Secondaire (en %) Secteur Tertiaire (en %)

170.8 27.1 13.7 48.0

378.6 31.3 11.5 47.5

920.8 31.8 11.2 47.2

2,695.7 34.6 11.7 46.9

5,248.4 32.0 12.2 48.5

10,413.9 31.2 11.6 48.3

12,377.3 30.4 11.4 49.3

14,444.3 29.3 11.8 50.3

16,131.4 28.3 12.0 51.1

Consommation 168.9 375.3 883.0 2,598.7 4,843.3 9,602.4 10,714.4 12,952.4 14,419.6 Publique 22.5 33.0 57.3 167.1 474.6 904.0 1,033.6 1,691.2 1,663.2 Prive 146.4 342.3 825.7 2,431.6 4,368.7 8,698.4 9,680.8 11,261.2 12,756.4 Investissement 25.6 32.4 136.4 295.0 789.6 2,240.3 2,988.6 3,807.5 5,808.9 Public 22.6 73.0 161.7 353.2 879.0 1,246.4 962.8 1,664.0 Priv 9.8 63.4 133.2 436.4 1,361.3 1,742.2 2,844.7 4,144.9 Balance des ressources - 29.1 - 98.7 - 198.0 - 384.5 - 1,428.8 - 1,325.7 - 2,315.6 - 4,097.1 Exportations de biens et services 21.8 46.4 152.9 650.2 1,610.2 2,710.8 3,525.9 4,127.7 4,314.4 Exportations de biens 18.4 38.6 94.9 446.2 1,125.2 1,711.6 2,106.4 2,317.7 2,541.1 Importations de biens et services 45.4 75.4 251.5 848.1 1,994.7 4,139.7 4,851.6 6,443.3 8,411.5 Importations de biens 32.3 53.2 169.3 536.1 1,265.8 2,904.9 3,278.0 4,196.8 5,661.7 Source: Ministere des Finances, World Developpement Indicators, IMF Staff Report

18

Tableau 3 - Finances Publiques (en milliards d' Ariary, sauf indication contraire)

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2006

2007

2008

Recettes totales et dons Recettes totales Recettes budgtaires Dont : recettes fiscales Dons Depenses totales Dpenses courantes Dpenses budgtaires Personnel Fonctionnement Interts dette extrieure ds Interts dette intrieure Autres oprations du trsor et depenses exc. Depenses en capital Ressources intrieures Ressources extrieures Solde global (base engagement, y compris dons) Solde global (base caisse, y compris dons) Source: Ministere des Finances, IMF Staff Report

23.4 23.4 22.8 20.5 46.2 27.7 22.3 11.9 9.6 5.4 18.5 -

50.4 48.9 39.0 38.0 1.4 65.1 42.5 39.3 21.8 12.0 4.4 1.1 0.3 22.6 11.2 11.4

150.6 110.1 93.1 86.9 40.4 156.8 83.8 81.0 38.8 28.3 9.5 4.4 73.0 24.8 48.2

308.4 229.9 229.8 224.2 78.4 474.8 304.7 299.6 88.9 73.2 124.9 12.7 5.0 170.1 39.3 130.8

802.9 613.5 613.5 594.4 189.3 833.7 480.5 483.3 208.5 152.4 74.2 48.2 - 3.2 353.2 116.2 237.0

1,682.2 1,102.7 1,102.7 1,020.0 579.5 2,145.5 1,107.2 988.0 456.4 265.0 97.9 168.7 117.6 1,038.3 304.8 733.5

6,978.4 1,323.1 1,323.1 1,260.8 5,655.3 2,521.3 1,312.5 1,255.7 589.9 381.0 55.5 229.3 56.7 1,208.8 286.2 922.6 4,457.1 4,413.9 -

2,201.1 1,607.8 1,607.8 1,573.1 593.3 2,570.0 1,520.0 1,299.2 711.2 432.4 21.1 134.5 220.6 1,049.9 314.9 735.0 368.9 392.8

2801.2 1978.4 1978.4 1931.5 822.8 3483.4 1819.4 1661.1 766.1 740.2 24.2 130.6 155.3 1664.0 468.1 1195.9 -682.2 -733.5

22.8 - 14.7 25.3 - 14.4 -

6.3 - 166.4 - 30.8 - 463.2 7.9 - 157.4 - 174.6 - 437.7

Tableau 4. Secteur exterieur (en millions de DTS)

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2006

2007

2008

Compte courant Biens et services Balance commerciale Exportations f.o.b Importation f.o.b Services (net) Revenus Transfers courants Compte capital et financier Compte capital (dons projets et autres) Compte financier dont Investissement direct dont autres comptes financiers y compris amortissements Balance Globale

- 246.1 - 244.2 - 216.0 - 243.3 - 108.7 - 183.4 286.9 234.1 - 395.6 - 417.5 - 107.3 - 59.9 - 126.9 - 109.2 96.8 108.3 87.3 2.0 2.0 -

- 201.4 - 152.6 - 69.4 344.6 - 414.0 - 83.2 - 101.4 52.7

165.4 214.8 78.6 628.5 707.1 136.2 53.3 102.6 71.6 87.0 35.0 52.9 17.9 93.8

372.3 482.9 403.3 578.5 981.8 79.6 53.0 163.6

- 323.4 - 699.0 - 1,450.0 - 414.3 - 807.0 - 1,704.0 - 366.3 - 655.0 - 1,195.0 667.7 808.0 824.0 - 1,034.0 - 1,464.0 - 2,141.0 - 48.0 - 152.0 - 387.0 - 54.5 39.0 - 32.0 145.4 147.0 286.0 847.0 190.0 634.0 488.0 147.0 148.0 1,555.0 247.0 1,324.0 536.0 788.0 105.0 1,708.0 99.0 2.4 20,855

41.2 18.6 66.8 50.6 10.6 - 99.8 16.5 6.4 5.9 - 106.2 -

312.7 482.6 108.6 1,750.3 183.1 - 1,187.8 58.0 150.5 125.3 - 1,338.3 59.6 159.2

- 158.8 - 203.0 - 182.8 -

Taux de change Ariary/ USD (moyenne de la priode) 132.0 299.0 853.0 1,353.0 2,003.0 2,142.0 1,874.0 Termes de l' echange (biens et services, 2000 = 100) 86.0 98.0 83.0 82.0 135.0 115.0 116.0 Reserves internationales (en mois d' importations) 1.0 1.0 1.0 2.0 3.0 3.0 2.9 Stock de la dette exterieure (millions de USD) 25,199 36,889 43,017 46,912 34,901 14,876 17,034 Source: Banque Centrale de Madagascar, World Developpement Indicators, IMF staff report, Perspectives de l' economie mondiale

19

Tableau 5: Le secteur montaire et financier (en milliards d' Ariary, fin de periode)

1980

1985

1990 1995

2000

2005

2006

2007

2008

Avoirs extrieurs nets Crdit intrieur total Crdit l'tat, net Crdit l'conomie Monnaie au sens large (M3) Quasi-monnaie (M2) M2/PIB Credit/PIB Taux d' inflation (fin de periode) Source: Banque Centrale de Madagascar

- 28.1 - 14.9 68.5 145.0 35.7 71.5 32.8 73.6 28.5 11.8 6.9 19.2 18.0 78.4 27.9 7.4 19.4 11.0

14.2 185.9 50.3 135.6 165.1 47.3 5.1 14.7 12.0

123.3 475.0 162.3 312.7 543.5 175.0 6.5 11.6 37.3

367.8 854.3 371.3 483.0 1,183.4 357.6 6.8 9.2 9.9

949.1 1,412.1 398.8 1,013.3 2,177.3 759.8 7.3 9.7 11.5

1,638.1 1,276.8 80.9 1,195.9 2,740.8 982.5 7.9 9.7 10.8

1,946.8 1,535.6 132.0 1,403.7 3,302.4 1,224.8 8.5 9.7 8.2

2 149,9 1,680.4 -137,0 1 817,4 3 725,9 1 444,1 9.0 11.3 10.1

Tableau 6 - Indicateurs sociaux

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2006

2007

2008

Education Taux d'inscription en ecole primaire (% brut) Taux d'inscription en ecole secondaire (% brut) Taux d'inscription en ecole primaire (% net)

129 26 .. ..

113 30 ..

92 18 ..

79 14 ..

104 68

145 22 97

145 25 100

148 27 99

152 30 ..

Sant Esperance de vie a la naissance, totale (annees) Taux de mortalite, moins de 5ans (par 1,000) Taux de mortalite, adulte femme (par 1,000) Taux de natalite, brute (par 1,000) Source : World Developpement Indicators

48 178 278 .. 44

49 172 43

51 167 377 .. 45

54 151 44

57 132 257 41

59 115 234 38

59 112 229 37

60 109 225 36

60 106 220 36

20

I Le contexte

Le paradoxe du dveloppement conomique ne se trouve pas uniquement dans ce quil faut faire, mais surtout sur comment le faire. Bien souvent les pays, y compris Madagascar, sgarent dans les dviances de la gouvernance qui favorisent les intrts particuliers plutt que ceux de lensemble du pays. Le renforcement des institutions et une redevabilit sociale accrue sont les pierres angulaires dun cadre cohrent et harmonieux tant au niveau politique quconomique qui doit servir placer les secteurs public et priv devant leurs responsabilits. Cet effort doit inclure une rflexion tant sur lefficacit de la politique budgtaire que sur les processus de dcentralisation qui restent les instruments privilgis de lEtat.

21

22

1. AU CUR DES TENEBRES: LE RENOUVEAU DES INSTITUTIONS ET DE LA GOUVERNANCE

Jacques Morisset18
Lobjectif de cette note est dexaminer comment la faible qualit des institutions et les dviations en matire de gouvernance a jou un rle central dans linstabilit conomique et politique Madagascar. Malgr les efforts produits ces dernires annes, la concentration du pouvoir politique et conomique est demeure omniprsente, comme dailleurs les conflits dintrts et la quasi-absence de garde-fous la corruption et laccaparement des richesses du pays. Lattention donne aux dernires annes ne doit pas faire oublier que ces problmes sont rmanents (et non conjoncturels) et contribuent non seulement la rptition des crises politiques (1991, 2002 et 2009) mais aussi au dclin conomique du pays. Cette note se veut aussi porteuse despoir en proposant les jalons dune dmarche visant instituer la bonne gouvernance au cur de la gestion conomique du pays, travers : (i) lutilisation transparente et efficiente du budget de lEtat, y compris laide extrieure ; et (ii) lallocation optimale des ressources dans le secteur priv travers un climat des affaires propice la concurrence et linnovation ainsi qu la minimisation des conflits dintrts avec la classe politique.

1. Les arbres du progrs qui masquent la fort

Les crises politiques sont un phnomne rcurrent Madagascar, comme dailleurs sur lensemble du continent africain. Il nest pas nouveau que les causes principales de ces crises rptition se trouvent tre la faiblesse des institutions et les carences en termes de gouvernance. Cest pourquoi la lutte contre la corruption tait un des piliers de la stratgie poursuivie par le gouvernement malgache, depuis la sortie de la crise politique en 2002. Pourtant, si les initiatives nont pas manqu, les rsultats obtenus sont rests mitigs. Non seulement ces efforts nont pas t mens jusquau bout mais, surtout, ils ont omis de sattaquer des dimensions centrales de la bonne gouvernance, qui sont devenues encore plus visibles la lumire de la crise politique survenue au dbut 2009. Au risque de simplifier, leffort du gouvernement entre 2002 et fin 2008 a port sur les trois initiatives suivantes:
18

Lamlioration de la gestion financire travers ladoption et la mise en uvre dun plan de rformes qui a mis en avant la modernisation du cadre lgal et

Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUnion Europenne, le SCAC-Ambassade de France, lUSAID, le PNUD, lUNICEF, la Norvge et la coopration Suisse. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour de la gouvernance et de lEtat de droit sous la direction actuelle de lUnion Europenne. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. Cette version a tenu compte des commentaires reus lors de ces rencontres.

23

rglementaire, tant au niveau de llaboration que de lexcution et du contrle du budget (comme le nouveau Code de passation des marchs publics) ainsi que la mise en place de systmes de gestion informatiss autour de la chane des dpenses et des recettes.19 Cet effort incluait une meilleure coordination de laide par un cadre de partenariat avec les bailleurs dlivrant laide budgtaire, et la cration dun Secrtariat de Coordination au sein de la Primature. La lutte anti-corruption avec la cration de plusieurs agences, notamment le BIANCO rattach la Prsidence, mais aussi lAgence de Rgulation des marchs publics, le Service des Renseignements Financiers (SAMFIN) cr et renforc en 2008 pour lutter contre la fraude financire et le blanchiment dargent, ainsi que la restructuration du Conseil Suprieur pour la Magistrature, qui a pour objectif de superviser le fonctionnement de lappareil judiciaire. Le renforcement du rle de la socit civile et des mdias a bnfici dune attention particulire travers une srie de mcanismes visant accrotre la participation des usagers, en particulier dans la sant o des "scores cards" ont servi valuer directement les services reus dans les centres de sant de base. Des initiatives similaires ont galement pris place dans la rgion de Fort-Dauphin, pour la fois informer et sensibiliser les habitants au projet de dveloppement minier qui prenait place dans la rgion. Louverture des mdias sest traduite par la prolifration des journaux et des stations de radio/TV, reprsentant plusieurs courants politiques.

Ces efforts ont permis des avances intressantes, notamment en matire de transparence budgtaire. Au niveau de la prparation du budget, lallocation des dpenses sest davantage aligne sur les priorits de la lutte contre la pauvret (en conformit avec les OMD), avec une part croissante dvolue aux secteurs sociaux comme lducation et la sant (reprsentant presque 1/3 du budget). En termes dexcution et de suivi du budget, le Gouvernement parvient publier bimensuellement des chiffres d'excution budgtaire relativement complets pour les grands postes, avec laide du logiciel SIGFP. Cependant, l'excution reste encore mesure sur base des engagements, et pas encore sur base des dcaissements. Les recettes fiscales ont progress (+0,6 % du PIB en 2008), grce la mise en uvre de la rforme de la politique et de l'administration fiscale, ainsi que de la rforme des Douanes (plus grande transparence de lassujettissement des contribuables, meilleure efficacit des mesures dimmatriculation des contribuables et hausse de lefficacit du recouvrement des contributions fiscales et douanires). Pourtant, les rsultats nont pas t aussi encourageants dans le rapprochement des comptes, le contrle du service fait, la transparence et le contrle interne et externe sous toutes ses formes. Par exemple, la Cour des comptes, pourtant oprationnelle depuis 2004, na pas encore t en mesure de vrifier les comptes de gestion de lAdministration centrale. Une faiblesse supplmentaire consiste en une gestion des ressources humaines opaque et gure efficace tant en termes de salaires (voir encadr) que dallocation du personnel travers les Ministres et sur le territoire. Ce bilan contrast sur la gestion financire de lEtat tait mis en
19

Pour plus de dtails, cf. Banque mondiale : Revue des dpenses publiques Ralisation du Madagascar Action Plan : Analyse pour des rsultats, juin 2007.

24

vidence par le dernier diagnostic PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability), qui concluait en mai 2008 que si dindniables progrs ont t obtenus, sur des points parfois essentiels, il faut constater que Madagascar est encore loin davoir un systme de finances publiques suffisamment fiable .20
Combien gagne un fonctionnaire Madagascar ? Il nest gure facile destimer le salaire moyen dun employ public la lecture du budget 2009. En divisant la masse salariale de chaque ministre par son effectif, le constat est que le salaire moyen annuel varie de 733 dollars pour le Ministre de la Justice, jusqu 60 384 dollars pour celui des Affaires Etrangres en passant par 2424 dollars lIntrieur ou 4642 dollars aux Finances. Les variations sont galement significatives dune anne lautre. Ce rsultat illustre peut-tre les diffrences de traitement qui existent au sein de la fonction publique malgache, mais il reflte aussi les insuffisances du systme de gestion de personnel : (i) la fiabilit des effectifs est douteuse car les systmes ne sont pas mis jour et se superposent comme lavait mis en vidence un rcent audit au sein du Ministre de lducation (qui emploie le plus de fonctionnaires) ; (ii) lensemble des gains montaires ne sont pas rpertoris dans la masse salariale du budget mais peuvent apparatre dans le budget de fonctionnement ou dinvestissement ; et (iii) le salaire dun fonctionnaire est le plus souvent complt par des apports montaires et non-montaires qui varient selon des critres comme son appartenance, sa classe dge, et son exprience.

Les rsultats ont t galement mitigs en ce qui concerne les autres initiatives. Le BIANCO a men des campagnes de sensibilisation qui ont conduit une rception massive de plaintes (environ 7000 en 2007) portant surtout sur la police, les douanes, et ladministration foncire et forestire. LAgence de Rgulation des Marchs Publics (ARMP) est en mesure de publier les rsultats des principales attributions de marchs sur son site internet et dans les journaux. Certes, cette multiplication de nouvelles agences, encourage par certains partenaires, au risque parfois de contourner les institutions existantes, sans ncessairement crer davantage de transparence, a accentu la visibilit des efforts produits par le Gouvernement et a aid mobiliser financirement les partenaires techniques et financiers, mais elle a plus correspondu une approche base sur les moyens que sur les rsultats. Autrement dit, les personnes ou entreprises sanctionnes pour des motifs de corruption restent peu nombreuses, notamment en raison du manque de liens entre ces agences et le systme pnal.21 En outre, ces agences ont surtout port leurs investigations sur la corruption petite chelle plutt que sur les cas qui pourraient impliquer de hautes personnalits politiques. Bref, cet effort na pas modifi la culture dimpunit et a certainement contribu renforcer le sentiment dingalit de traitements parmi la population malgache. Louverture aux mdias a subi un frein avec la suspension d'une mission sur radio Don Bosco, puis en dcembre 2008 lorsque la station de TV du maire dAntananarivo a t ferme. Cette dtrioration sest poursuivie en 2009, jusqu conduire la chute de 40 places de Madagascar dans le classement des liberts des mdias (134me sur 180 pays). En ce qui
Source: Mesure de la performance de la gestion des finances publiques en Rpublique de Madagascar selon la mthodologie PEFA, Mai 2008, p. 5. 21 Les carences du systme judiciaire sont bien connues, commencer par le manque de formation des juges, la lenteur et la complexit des procdures, la corruption gnralise, et les interactions avec le pouvoir politique et financier.
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concerne la socit civile, force est en outre de constater quelle reste peu organise et se trouve le plus souvent dpendante des mouvements politiques, nuisant son indpendance. Ce rapide tour dhorizon, loin dtre exhaustif, a mis laccent sur le bilan ingal des efforts en matire de gouvernance. Non seulement les acquis ont t mis mal par les longs mois dincertitude et dinstabilit politique depuis janvier 2009, mais ces efforts nont produit que des rsultats mitigs. Laccent a t mis sur les processus, moyens et institutions plutt que sur les rsultats, notamment en matire de lutte contre la corruption. Plus grave encore, des dimensions essentielles de la gouvernance ont t laisses de ct.

2. Les oublis de la gouvernance

Entre 2002 et 2008, Madagascar a entrepris plusieurs initiatives visant amliorer la gouvernance au sein du pays. Si ces efforts, visibles et soutenus pas les partenaires au dveloppement, ont permis une amlioration sensible des indicateurs internationaux de gouvernance,22 ils ont omis dapporter une solution (i) la concentration du pouvoir politique et conomique autour du Chef de lEtat ; (ii) la tentation reprsente par les fonds issus de l'exploitation des ressources naturelles et de laide publique au dveloppement sur le comportement des lites ; et (iii) le manque de responsabilisation de la part des dirigeants politiques, cause de mcanismes de checks and balances incomplets. Ces lacunes se trouvent au centre des problmes rcurrents dont souffre le pays au cours de ces dernires dcennies et contribuent expliquer le cercle vicieux entre crise politique et dclin conomique. La concentration du pouvoir politique et conomique Il est globalement tabli que le pouvoir politique est traditionnellement deux fois plus concentr autour de lExcutif en Afrique que dans le reste du monde.23 Cette prpondrance de lExcutif nest pas un phnomne nouveau Madagascar, mais il sest acclr au cours de ces dernires annes travers une srie de mesures dont les plus visibles sont rappeles ci-dessous : Le budget de la Prsidence a t multipli par 13 entre 2003 et 2008, passant de 10 milliards 133 milliards dAriary. Cette hausse illustre non seulement le poids grandissant de la Prsidence dans le budget mais aussi dans les prises de dcisions conomiques. Cet interventionnisme est devenu galement apparent travers le nombre de conseillers, sur financement de programmes d'appui de diffrents partenaires, qui sest amplifi au sein de la Prsidence, au dtriment des circuits institutionnels de dcision.

Le score de Madagascar pour Transparency International est pass de 1,7 en 2002 2,8 en 2005 puis 3,4 en 2008. Une telle progression est aussi reporte par dautres valuations comme celles de lHeritage et Ibrahima Foundations. Lamlioration de la gouvernance Madagascar a non seulement t spectaculaire mais aussi multidimensionnelle. En 2008, selon lInstitut de la Banque mondiale, Madagascar dpassait la moyenne africaine tant pour lefficience de son gouvernement que le respect de la loi et la lutte contre la corruption (lunique exception demeurait la stabilit politique). 23 T. Beck, Documentation: New Tools and New Tests in Comparative Political Economy: The Database of Political Institutions, World Bank Economic Review (2001).

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Les conflits dintrts se sont aggravs au cours du temps, jusqu la suspension de lappui budgtaire en dcembre 2008, cause du manque de transparence quant lachat de lavion prsidentiel avec les fonds publics, lusage abusif dexonrations fiscales pour un certain nombre dentreprises, et la tentative d'entraver la libre-concurrence dans le secteur ptrolier. La prsence dans le cabinet et la direction des agences de lEtat, de personnel dirigeant ou ayant dirig des socits prives appartenant au Chef de lEtat. Le contrle du pouvoir lgislatif par le parti prsidentiel sest accentu, jusqu ce qu'il obtienne 82% des siges de lAssemble nationale aprs les lections lgislatives de 2007. Cette omniprsence a fait suite la dissolution de lAssemble par dcret en 2007, des modifications du dcoupage lectoral au dtriment de rgions traditionnellement favorables lopposition, ainsi qu' une faible participation et coordination des partis d'opposition lors des lections lgislatives.24 Le remplacement des provinces par les rgions, qui sinscrivait en principe dans un effort dacclration et de rationalisation des processus de dcentralisation politique et budgtaire, mais qui a men plutt une dconcentration politique encadre par le pouvoir central, car les chefs de rgions ont t directement nomms par le Chef de lEtat (qui contrlait galement le budget de fonctionnement des rgions), alors qu'ils auraient d tre lus en vertu de la Constitution. Une tendance similaire a t constate au niveau des chefs de Fonkontany (quartiers).

En parallle la concentration du pouvoir politique, le pouvoir conomique sest consolid autour de llite financire du pays. Cette interdpendance nest pas fortuite car laccs au pouvoir politique permet llite financire de prserver ses rentes, directement par le contrle dentreprises avec participation de lEtat, ou indirectement par des pressions pour obtenir des protections et avantages supplmentaires. A linverse, le contrle du pouvoir financier ou conomique permet dinfluer sur le pouvoir politique, non seulement au niveau de lAdministration centrale mais aussi dans les rgions et les communes.25 La concentration du pouvoir politique et conomique autour de la Prsidence sest trouve exacerbe par le nombre limit de personnes et de familles qui composent llite ou laristocratie politique dans un pays comme Madagascar. Des rseaux existent, qui faonnent les relations entre les agences gouvernementales, entre le pouvoir excutif et lgislatif, et entre le secteur public et priv. A titre dexemple, il peut tre montr quune dizaine de familles dtiennent traditionnellement les postes les plus importants au sein de la Banque centrale, des banques commerciales et du Ministre des Finances. Une remarque nanmoins simpose : la concentration du pouvoir autour du Prsident Ravalomanana sest en partie faite au dtriment de cette lite traditionnelle, politique et financire, qui sest ainsi trouve de plus en plus frustre, provoquant une partie des ractions qui ont men la crise politique.
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A la fin de lanne 2008, 4 malgaches sur 10 continuaient ne pas tre satisfaits de la manire dont fonctionnait la dmocratie dans leur pays. (Source : Afrobarometer). 25 Pour une explication et des exemples de cette interdpendance entre pouvoirs politique et conomique, cf. Daron Acemoglu & James A. Robinson, 2008. "Persistence of Power, Elites, and Institutions," American Economic Review, American Economic Association, vol. 98(1), pages 267-93, March.

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Plusieurs monopoles ou cartels se sont consolids dans des secteurs tels que la production et la distribution alimentaire (produits laitiers, huiles, farines) et de boissons (brasserie et boissons non-alcoolises). Ces entreprises ont bnfici dune protection tarifaire relativement leve (en gnral le maximum, de 20%) et abus de pratiques coercitives sur leurs rseaux de fournisseurs et de distributeurs. Les entreprises de lex-Prsident Ravalomanana ont mme bnfici de certaines exonrations fiscales consolidant encore plus leur position dominante sur le march intrieur. Ces monopoles ont contribu maintenir des prix relativement levs pour les consommateurs, notamment les plus pauvres, et dcourager le dveloppement technologique, car ces entreprises se sont trouves pargnes par toute forme de concurrence. Certaines ententes entre le pouvoir politique et conomique existent aussi au niveau local, freinant le dveloppement du secteur primaire. La concentration des intermdiaires contribue renchrir le cot des produits le long de la chane de commercialisation sans bnfice pcuniaire pour les paysans comme lillustre lexemple de la production doranges dans la valle de Ranomafana (dans le sud du pays) o le manque de concurrence au niveau des acheteurs permet ces derniers de retirer une marge gale entre 6 10 fois le prix pay aux paysans lors de leurs ventes sur le march Tanambao Fort Dauphin.26 Cet exemple peut tre tendu dautres produits et dautres rgions, demandant une attention supplmentaire de la part des autorits, pour non seulement mieux organiser le march, mais aussi pour faciliter les flux dinformation. En outre, la participation de lEtat dans de nombreuses entreprises non-stratgiques a exacerb les conflits dintrts et les ententes entre le pouvoir politique et conomique. En dpit du processus de privatisation qui a pris place ds la fin des annes 1990, lEtat est demeur actionnaire dans lexploitation htelire (Carlton), la pche (pcherie de Nosy Be), le textile (Cotona, FITIM), le bois (FANALAMANGA), la production et la distribution de boissons (Star), la compagnie arienne (Air Madagascar), la tlphonie (TELMA) et lexploitation de granit et de marbre (MAGRAMA). La prsence de lEtat dans ces secteurs contribue expliquer le manque de concurrence dont ils ont bnfici au cours des annes. Enfin, les nombreux obstacles linvestissement priv (y compris tranger), et ltablissement de nouvelles entreprises, contribuent galement maintenir la concentration du pouvoir conomique entre les mains des entreprises existantes. Par exemple, il est rvlateur quaucun investissement tranger (denvergure) ne se fasse dans le secteur du tourisme, en dpit de son attrait et des intentions de nombreux oprateurs trangers qui ont visit le pays. Dune manire gnrale, le climat des affaires nest gure propice au dynamisme du secteur priv, comme le rappelle le classement de Madagascar dans Doing Business, et les rcentes enqutes du Foreign Investement Advisory Service (FIAS, un service du Groupe de la Banque mondiale). Les dlais imposs par les multiples administrations aux investisseurs peuvent atteindre thoriquement 19 jours pour les formalits gnrales lentre, 24 jours pour lobtention dune licence et 7 jours pour les autorisations damnager un terrain, mais souvent beaucoup plus dans la ralit.27 Une extrapolation indique que le prix payer par un investisseur pour court-circuiter ces procdures se situerait autour de 20.000 dollars, ce qui

Cette marge prend en compte les cots de transports. Pour plus de dtails, cf. Global Development Solutions, LLC Integrated Value Chain Analysis of Strategic Industries in Madagascar, prpar pour le projet des Ples Intgrs de Croissance de la Banque mondiale, mars 2007. 27 Source: FIAS, Estimates of compliance costs related to business licensing in Madagascar, 2008

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constitue une barrire lentre et contribue maintenir un bon nombre de petites et moyennes entreprises dans linformel.28 Linsistance dans ce rapport sur la concentration du pouvoir politique et conomique tend montrer que la drive de la gouvernance a pris place au plus haut niveau de lappareil de lEtat, selon le principe que lexemple vient den haut. Il souligne aussi que la crise actuelle de gouvernance est surtout une crise de l'lite malgache. Cependant, il ne faut pas oublier que les carences existent galement au niveau de la corruption dcentralise ou dconcentre , par exemple dans les dtournements de fonds publics, comme cela est tabli dans les secteurs de la sant et de lducation o largent, y compris les chques carburant, narrive pas toujours aux destinataires lgitimes. Lenqute nationale sur la corruption mene en 2006 avait rvl que 2/3 des fonctionnaires considraient normal de profiter d'une rente de situation.29 Ce type de corruption est galement prsent dans la lourdeur des procdures administratives, o les dlais imposs sont souvent le fait de fonctionnaires qui cherchent abuser de leur position pour arrondir leurs fins de mois. La tentation des ressources naturelles et de laide Contrairement aux ides reues, Madagascar na pas une conomie qui repose sur lexploitation de ses matires premires (voir la note sur les ressources minires). A titre de comparaison, si le secteur minier et ptrolier compte pour presque la moiti du revenu de lAngola et 1/3 pour le Nigeria, ce secteur na traditionnellement compt jusqu'ici (les grands projets miniers ne sont pas encore pris en compte) que pour 0,2 % du revenu national malgache. Comparativement, laide publique au dveloppement pse pour environ 16 fois plus que le secteur des industries extractives dans le PIB Madagascar. Ce diagnostic sur le poids marginal des ressources naturelles mrite cependant dtre nuanc. Le secteur informel (exploitation de pierres prcieuses) occupe une partie nonngligeable de la population active dans le sud du pays.30 Il est estim que Madagascar compte pour environ 15% et 10%, respectivement, de la production mondiale de saphirs et de rubis, ce qui engendre pour les exportateurs malgaches plus de 100 millions de dollars U.S. par an, alors que le montant total de la redevance minire ne dpassait pas 125 000 dollars US en 2007. Le commerce illicite de bois prcieux est aussi une importante source de revenus, qui a gnr prs de 120 millions de dollars pendant les 9 premiers mois de lanne 2009. Dautres trafics illicites sont connus dans les plantes et la pche, qui cumuls reprsentent une part nonngligeable du PIB national et des pertes importantes pour le budget de lEtat. Cependant, la mise en production des deux grands projets miniers (QMM/Rio Tinto en mai 2009 et Sherritt en 2010) a quelque peu modifi ce paysage. Ces projets vont compter pour environ 1/3 des exportations totales partir de 2011. Si Madagascar ne souffre pas encore de la
Pour plus de dtails sur la mthodologie, cf. J. Morisset et O. Lumenganeso, Administrative Costs in Developing Countries, Transnational Corporations, Aout 2002. 29 Conseil suprieur de la Lutte contre la corruption & Casal & Associate, Inc., en collaboration avec la Vanderbilt University et lInstitut de la Banque Mondiale, valuation de la lutte contre la corruption Madagascar, Rapport Final et Rsultats dAnalyses, Enqute Nationale sur la Corruption, Juin 2006. 30 Thomas R. Yager, W. David Menzie, and Donald W. Olson Weight of Production of Emeralds, Rubies, Sapphires, and Tanzanite from 1995 Through 2005:, U.S. Department of the Interior, .S. Geological Survey
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 maldiction des matires premires , lexploitation de ces ressources naturelles est une source de tentation et de corruption pour le pouvoir politique, commencer par les possibilits de dtournement des revenus collects autour des grands projets miniers et des contrats dexploration, notamment ptrolires. Le poids de laide officielle dans lconomie de Madagascar, en particulier dans le budget de lEtat malgache mrite une attention particulire. Un rapide tour dhorizon rappelle quil nexiste pas dautres pays, lexception peut-tre du Burkina Faso, o la part de laide dpasse 40% des dpenses ou lquivalent de 2/3 des recettes de lEtat. Ces ratios sont 2 fois suprieurs ceux observs en Tanzanie, Mozambique et Sngal qui sont des pays recevant traditionnellement beaucoup daide. 31 Un courant rcent de la littrature conomique a mis en avant le rle pervers que pouvait engendrer trop daide dans un pays, notamment travers laffaiblissement de ses 32 institutions et de sa gouvernance. Paul Collier conclut mme both theory and evidence suggest that beyond some point, aid becomes subject to diminishing returns.33 Il existe au moins deux raisons majeures pour expliquer limpact ngatif associ laide trangre sur la qualit des structures politiques. La premire raison tient au fait que la tentation de laide affaiblit les incitations recourir aux ressources domestiques, notamment en matire de fiscalit. Toutes choses gales par ailleurs, il est certain que le Gouvernement a besoin de moins de revenus fiscaux pour financer un niveau donn de dpenses publiques en prsence de flux massifs daide trangre. Ce manque dincitations est encore accentu si les autorits anticipent une hausse de laide dans le temps et que leur capacit dabsorption est limite. Cet argument rsonne Madagascar o le taux de pression fiscale est lun des moins levs dAfrique, autour de 10% du PIB (mme si une progression de deux points du PIB avait t observe entre 2006 et 2008). La deuxime raison est que laide trangre est en partie perue comme une manne venue du ciel , savoir que largent ne vient pas directement de la poche des contribuables malgaches, ce qui affaiblit la vigilance de ces derniers.34 Ce comportement est encore plus vrai lorsque laide prend la forme de dons. Dans ces conditions, les dcideurs politiques ne sont pas seulement faiblement redevables par rapport leurs administrs mais ils sont encore 35 encourags limiter les flux dinformation et affaiblir les organes internes de contrle. A nouveau, la faiblesse des systmes dinformation et de contrles est manifeste Madagascar ce qui donne un certain poids cet argument.

Le poids de laide extrieure tait de 40% du budget de lEtat malgache, illustrant sa dpendance. Il est suprieur celui observ en Tanzanie (la part du budget finance sur ressources extrieures tait environ 25% entre 2006 et 2008), Mozambique (21%) ou le Sngal (19%). Il ny a dquivalent quau Burkina Faso (40%) et au Mali (38%). 32 Par exemple, Stephen Knack, 2001. Aid Dependence and the Quality of Governance: A cross-country Empirical Analysis, Southern Journal of Economics; S. Knack et D. Brautigam, Foreign Aid, Institutions, and Governance in Sub-Saharan Africa, Economic Development and Cultural Change, 2004. 33 Paul Collier, African Growth: Why a Big Push?, Journal of African Economies, 2006, p.195. 34 La responsabilit des contrles est ainsi transfre aux bailleurs de fonds qui doivent alors mettre en place des systmes fiduciaires lourds qui nuisent la mise en uvre de leurs projets (par exemple les taux de dcaissements sont gnralement faibles). Plus grave, ces systmes sont souvent inefficaces empcher les fuites et dtournements comme le rappelle un nombre croissant de rapports dvaluation. 35 Philip Lane et Aaron Tornell, The Voracity Effect, American Economic Review 89, 22-4, 1999.

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Dun autre ct, il faut galement reconnatre que les bailleurs de fonds ont manifest une trop grande confiance envers les engagements du gouvernement de mettre en uvre les rformes de la gestion des finances publiques recommandes Madagascar, notamment en ce qui concerne leur appui budgtaire. Le principe est que cette aide accompagne le mouvement des rformes et repose sur l'amlioration du fonctionnement des mcanismes budgtaires utiliss par le pays, notamment des contrles internes et externes. Or, lvaluation du PEFA de mai 2008, bien que concdant de nettes amliorations par rapport au prcdent PEFA de 2006, avait montr les dficiences des systmes de contrles budgtaires Madagascar, paralllement mises en vidence par le cadre de Partenariat. Ces dficiences mettaient en vidence que si les lois et les institutions taient le plus souvent prvues dans les textes, elles ntaient gure mises en uvre dans la pratique, parfois par manque de moyens et dappui techniques, souvent par manque de volont politique. Il a fallu attendre les abus visibles au niveau du Chef de lEtat pour que les bailleurs se dcident intervenir et suspendre leur appui. Cet exemple rappelle la rticence des bailleurs de fonds sanctionner un pays pour des raisons souvent politiques et propres aux administrations des pays donateurs, ce qui fait dire Paul Collier que la menace de suspension de laide est quivalente une menace nuclaire dans le sens o elle nest jamais utilise (ou alors uniquement dans des situations extrmes) ce quil fait 36 quelle perd de sa puissance de dissuasion. Manque de garde-fous aux abus de corruption Un des faits frappants Madagascar est quil nexiste pas vraiment de garde-fous lampleur de la corruption. Si un homme politique vole de manire dmesure dans un pays de lOCDE, il y a de fortes chances quil soit rattrap par le systme judiciaire ou dnonc par les mdias ou la socit civile, ou mme par les audits indpendants des comptes de gestion publics. Cela ne veut pas dire que la corruption nexiste pas ailleurs, loin de l, mais quelle est matrise. Pour beaucoup de citoyens malgaches, la triste et ultime question est de savoir quand la soif de richesse de leurs politiciens sera enfin tanche, alors quils sont dj souvent les plus riches du pays. A terme, ces ingalits conomiques, surtout lorsque la concentration du pouvoir saccentue de plus en plus et que les systmes de recours nexistent pas, conduisent aux ruptures brutales qui caractrisent la vie politique Madagascar. Ces ruptures se manifestent parfois travers des coups dEtat, parfois via la rsistance civile. Dans tous les cas, elle prcipite le pays dans une grave crise conomique, avec une hausse de la pauvret et de la vulnrabilit sociale. Labsence de garde-fous aux excs de la corruption ou aux dviances de la bonne gouvernance peut tre mise en vidence plusieurs niveaux dans le cas de Madagascar. Premirement, comme cela avait dj t soulign, la socit civile et les mdias ne sont pas encore en mesure de jouer ce rle. Potentiellement, ils devraient tre capables de collecter, analyser et divulguer linformation sur les pratiques de gouvernance tant dans ladministration publique que dans le secteur priv. Aujourdhui, leur voix est encore timide. Deuximement, les dysfonctionnements au sein de lappareil judiciaire lempchent de juger et sanctionner les ventuels abus. Troisimement, les contrles internes et externes de la gestion des fonds publics
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Paul Collier, Redesigning conditionality, WORLD DEVELOPMENT (U.K.); 25:1399-1407, September 1997

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(ainsi que l'absence de vrification du service fait et l'absence de sanctions), souffrent de carences qui contribuent maintenir la culture de limpunit au sein de ladministration publique et parmi les dcideurs politiques. La troisime carence retient particulirement lattention, soit le manque de contrle de la gestion du budget de lEtat, ce qui reprend en grande partie le diagnostic qui avait t fait au terme du PEFA en mai 2008 (voir aussi note sur politique budgtaire). Un principe majeur de la bonne gestion des finances publiques (et prives) est que tout agent, de quelque niveau quil soit, doit rendre compte de sa gestion un suprieur hirarchique, un vrificateur, un contrleur, une tutelle et, in fine, aux citoyens. Ce principe de rendu des comptes (ou encore "l'accountability") - ou de reporting - est trs insuffisamment appliqu Madagascar. Il est souvent perdu de vue et mme parfois contest par ceux qui doivent sy soumettre. La transmission aux autorits de contrle et de tutelle des informations sur lemploi des fonds publics par les gestionnaires est trs partielle. Il en va de mme des informations sur la collecte des ressources, notamment le paiement de la dpense et la collecte des ressources par les comptables publics qui ne sont pas bien connus des Directions centrales du Ministre des finances et du budget. De mme, les collectivits territoriales et les Etablissements publics ne communiquent pas, ou trs insuffisamment, leurs comptes aux Ministres et la Cour des Comptes chargs de les suivre et de les contrler. Les gestionnaires et les ordonnateurs qui ne respectent pas les rgles des finances publiques, tant peu contrls, ont un sentiment dimpunit pour les erreurs de gestion quils commettent, voire pour les dtournements. Les comptables publics eux-mmes les contrleurs de premier niveau du respect par les ordonnateurs des rgles de la dpense publique et les seuls agents publics qui sont autoriss recevoir et dpenser largent public ne sont pas non plus contrls par le juge des comptes. La Cour des Comptes manque encore de vritable indpendance et ne dispose pas des moyens suffisants pour exercer sa mission. Le favoritisme dans la commande publique nest pas pourchass avec assez de constance et de tnacit. Les rapports dvaluation rcents concluent la mise en application ingale du nouveau code des marchs publics, en partie en raison du manque dinformation et de formation, et les entreprises irrgulirement cartes dun march nont pas les moyens dinformation et de recours ncessaires. Enfin, au niveau des contrles externes, la Cour des comptes na que marginalement jou son rle. Si elle a commenc combler le retard dans l'examen des lois de rglement, elle ne produit pas de rapport annuel sur les comptes de gestion de lEtat. Le Conseil de discipline budgtaire et financier (CDBF), charg de sanctionner les fraudes et fautes de gestion des ordonnateurs et des agents de lEtat, nest pas encore oprationnel, sans raison apparente. Cela participe limpunit des ordonnateurs indlicats ou ngligents. Le Parlement n'a jamais vraiment pris part la dfinition des stratgies politiques et na pas exerc ses fonctions de contrle de lexcution des politiques publiques. Ainsi, aucun amendement parlementaire nest jamais venu modifier les projets de loi labors par le gouvernement et soumis la dlibration de lAssemble nationale et du Snat. A lexception de la loi de rglement, le Parlement na connaissance daucun rapport de vrification externe, et ce par la force des choses, puisquaucun rapport de ce type nest labor.

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Ces lacunes proviennent du fait que les corps et services dinspection internes ladministration (lInspection gnrale dEtat, la Brigade d'Inspection du Trsor) sont dots de moyens denqute insuffisants. La Cour des comptes possde peu de personnel, magistrats ou assistants, et ses moyens matriels ne lui permettent pas encore darchiver les pices comptables justificatives et les tats financiers sans lesquels les contrles ne peuvent tre mens. Elles sont aussi la rsultante, en grande partie, d'un manque de volont politique.

3. Un dbut de programme de rformes

La transition politique est la fois un dfi et une opportunit en matire de gouvernance. Un dfi car nombre de progrs raliss au cours de ces dernires annes se sont vapors ou tout au moins se trouvent amoindris en raison des pertes de repres au sein de ladministration publique et de la carence encore plus prononce des mcanismes de contrles. Une opportunit, car la crise est aussi une sanction brutale des drives de gouvernance, auxquelles il faudrait remdier. Comme lexprience internationale le dmontre chaque jour un peu plus, il est vain dattendre que la bonne gouvernance merge du dveloppement conomique alors que ce sont les institutions et les pratiques qui constituent des conditions ncessaires la performance conomique. Cette vrit sapplique Madagascar. Cest dans cette optique que lagenda de rformes dvelopp ci-dessous vise mobiliser laction autour des trois principales carences identifies auparavant. Si se concentrer/limiter la dconcentration du pouvoir politique conomique, au contrle de la bonne redistribution des fonds issus des ressources naturelles et de laide, et la mise en place de garde-fous peut paratre rducteur, et na dailleurs pas lambition de sattaquer toutes les dimensions de la gouvernance, ce programme prsente lavantage de chercher renforcer les initiatives rcentes qui ont pris place Madagascar (pousser ce qui marche) tout en visant surmonter les carences qui sont devenues de plus en plus visibles au point de provoquer la crise politique qui secoue actuellement le pays. Paralllement au renforcement des institutions, il faudrait veiller accompagner et promouvoir la demande de rforme qui serait le produit d'une population mieux duque et davantage consciente de ses droits et devoirs de citoyen (aspect "demande" de la gouvernance). Une mise en garde est ncessaire : llaboration et la mise en uvre dune politique nationale de gouvernance repose sur limplication, y compris financire, des acteurs nationaux. Une des leons de lchec de la politique poursuivie au cours de ces dernires annes est quelle a presque essentiellement repos sur lappui financier des bailleurs de fonds, dans la mesure o la part du budget sur fonds interne consacre la bonne gouvernance est reste marginale. La sincrit de lengagement des autorits en faveur de la gouvernance se mesurera laune des montants de fonds propres qui viendront appuyer leurs discours et leurs actions. Autre raison d'chec, l'appui des bailleurs s'est trop fortement appuy sur le concept de leadership, accentuant encore davantage la concentration du pouvoir.

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Premier axe de rformes : Rduire la concentration du pouvoir politique et conomique La rduction de la prpondrance du pouvoir excutif, en particulier autour de la Prsidence, requiert une action simultane sur trois fronts : Le renforcement des institutions est essentiel de manire (r)quilibrer les relations entre le Gouvernement et lAssemble ainsi que le Snat. Au-del dun appui technique et de formation, ce renforcement suppose que la reprsentativit des membres de ces institutions soit assure par la mise en place de systmes lectoraux transparents et clairs (y compris la rgulation du financement des partis politiques et des campagnes lectorales). Lindpendance, la probit et le renforcement du pouvoir judiciaire est galement indispensable. Ces mesures sont prioritaires pour que ces institutions puissent influer (en amont) sur les dcisions du gouvernement mais galement pour sassurer (en aval) que les dcisions prises soient mises en place au cours du temps, notamment en matire budgtaire. Lacclration des processus de dcentralisation politique, administrative et surtout budgtaire permettrait automatiquement de dconcentrer les pouvoirs politiques et financiers car elle entranerait une distribution plus large du budget de lEtat, qui est aujourdhui environ 95 % contrl par lAdministration centrale.37 Le contrle des conflits dintrts, notamment au plus haut niveau de lEtat, impose une politique de transparence au niveau des dclarations de richesse et denrichissement des lus et des hauts fonctionnaires ; des limitations sur le cumul des postes (y compris aux conseils dadministration des socits prives ou semiprives) ; et une clart sur les relations familiales qui existent entre les chefs dagences, les hauts fonctionnaires et les dirigeants du secteur priv. Si plusieurs efforts ont pris place, leur mise en uvre est reste limite au cours de ces dernires annes. 38 A ct de cette action visant rduire la concentration du pouvoir politique, il est indispensable de mieux grer la gouvernance du secteur priv et les risques de collusion entre celui-ci et les dirigeants politiques. La premire recommandation est de poursuivre la politique de privatisation, notamment pour les entreprises qui ne sont pas stratgiques, comme celles oprant dans lalimentation, lhtellerie, le textile et la pche, mais avec vigilance quant la mthode. Cette action devrait rduire les interfrences entre lEtat et le secteur priv, et ainsi accrotre la libralisation de ces secteurs. Elle pourrait mme contribuer renflouer les caisses du Trsor grce aux recettes des ventes des participations de lEtat. La deuxime recommandation est de mettre en place une vritable politique de transparence des prix. Les interventions de lEtat dans la fixation de prix stratgiques, comme les carburants, llectricit et certaines denres, devrait tre revues pour prendre en compte les conditions du march, viter les dcisions opportunistes et dpolitiser la formation des prix.
Banque mondiale, Dcentralisation Madagascar : une utopie ncessaire, novembre 2009. En principe, les lus et leurs familles doivent dclarer leurs richesses rgulirement ainsi que leurs liens ventuels avec le secteur priv. Toutefois, selon BIANCO, le taux de dclaration ne dpassait pas 50% en 2007. Une nouvelle lgislation veillant limiter les conflits dintrts au sein du secteur public a t prpare ainsi que des projets pilotes dans quatre Ministres, mais les rsultats de ces initiatives ne sont pas encore disponibles.
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Dune manire plus gnrale, il y a un besoin de promouvoir la collecte et le partage de linformation sur les prix pratiqus par les entreprises (et leurs gains), notamment par rapport aux prix internationaux, de manire mieux informer les consommateurs et identifier les ventuels abus. Lexprience rcente de lObservatoire du riz montre le bien-fond de cette dmarche et son rle dans la mise en place dune politique de concurrence au niveau national, alors que ce rle nest encore quimparfaitement tenu par les agences de rgulation dans les secteurs des hydrocarbures et des tlcommunications. La troisime recommandation, lie la deuxime, est de chercher mettre en vidence les comportements collusifs entre entreprises et oprateurs privs en sappuyant sur le cadre rgulateur propos par la nouvelle loi sur la concurrence. Le rle de lEtat est dabord ici dinformer les autres oprateurs et les consommateurs. Ensuite, les autorits peuvent jouer un rle proactif dans lorganisation du march, par exemple en regroupant les paysans dans des collectifs pour les aider mieux ngocier leurs ventes aux acheteurs intermdiaires et ainsi rduire leurs cots de transaction. Il serait galement utile dexaminer en profondeur les conflits dintrt qui existent entre certaines agences rgulatrices et les entreprises publiques, notamment dans le secteur des infrastructures (par exemple les tlcommunications o lentre de nouveaux oprateurs est limite ainsi que laccs linfrastructure fixe). Enfin, la dernire recommandation est dabaisser les barrires lentre lencontre des nouveaux investisseurs. La lourdeur des procdures administratives pnalise les nouveaux venus et les petites entreprises qui nont ni les moyens financiers pour embaucher des intermdiaires, ni la connaissance du systme et des personnes pour sen accommoder. La rationalisation de ces procdures devient prioritaire, en particulier dans des secteurs potentiels comme le tourisme et les TIC, comme cela a t propos dans le programme de rforme dvelopp conjointement entre lEDBM et le FIAS.39 Deuxime axe de rformes : Optimiser la redistribution des fonds issus de l'exploitation des ressources naturelles et de laide publique au dveloppement La prsence de vastes ressources naturelles et les flux massifs daide officielle peuvent gnrer des comportements pervers de la part des politiciens et de ladministration malgache quil convient didentifier et de circonscrire. Le commerce informel et illicite a pris traditionnellement une place prpondrante dans lconomie locale, sans que cela ne rapporte lEtat ou plus globalement lensemble des citoyens du pays. Linfluence ngative de laide sur la fiscalit domestique et sur les efforts visant renforcer les contrles budgtaires a t documente au niveau international et ne peut tre ignore Madagascar, o laide compte pour presque la moiti du budget de lEtat. Les actions suivantes sont suggres : (i) La formalisation de linformel, notamment dans la production et le commerce de pierres prcieuses et des produits naturels. La politique actuelle des administrations fiscales et minires semble se focaliser sur lidentification et la pnalisation des petits exploitants sur le terrain, ce qui nest pas forcment la mthode la plus approprie (par exprience les petits oprateurs ne
Pour des recommandations spcifiques allant dans ce sens, cf. Mmorandum conomique du pays, op. cit, pp 137 et suivantes.
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font pas de profits dmesurs et par consquent n'offrent pas le potentiel daccrotre significativement les recettes fiscales). La proposition est de se concentrer sur les grands propritaires des exploitations (dont la plupart sont connus car enregistrs au registre minier ou au domaine foncier), ainsi que les marchands internationaux, car les voies de sorties sont limites (seul un nombre limit de vols commerciaux quittent Madagascar chaque jour). Le renforcement des moyens de ladministration fiscale minire est souhaitable (elle ne compte quune cinquantaine dagents), ainsi que la mise en place dun vritable systme de sanctions pour lutter contre lvasion. (ii) La rglementation des trafics illicites. Par dfinition, ces trafics sont difficiles rpertorier mais sont devenus plus visibles pendant cette priode de crise, cause de lallgement des contrles et de lappt du gain (par exemple les exportations de bois prcieux). Dune manire gnrale, ce commerce concerne des espces (plantes ou animaux) protges internationalement, qui sont alors des biens quon peut qualifier de global goods. La lutte lencontre de ces commerces devient alors laffaire de tous, en particulier des ONG internationales et des bailleurs de fonds, travers une politique de sensibilisation des opinions nationales et internationales, et en procurant simultanment un systme de compensation et de sanctions pour les communauts locales et les exploitants. (iii) La gestion transparente et efficace des revenus en provenance des grands projets miniers. Ladhsion de Madagascar linitiative Extratrice Industry Transparency Initiative (EITI puis EITI++) est et devra rester une priorit car elle prsente lavantage doffrir un cadre danalyse global, impliquant lensemble des acteurs tatiques et privs, et de bnficier du soutien de la communaut internationale Loptimalisation de lapport de laide au dveloppement conomique est au centre dun dbat international. Plusieurs initiatives ont t lances Madagascar, visant promouvoir lesprit de lagenda de la Dclaration de Paris, qui met laccent sur la ncessit dencourager les partenariats entre le pays receveur et les bailleurs de fonds, ainsi que la coordination entre ces derniers. La premire recommandation est de poursuivre ces initiatives, demeures incompltes, notamment en identifiant systmatiquement les liens entre les dcaissements des bailleurs de fonds et le programme dinvestissement public, ce qui permettrait un meilleur alignement avec les priorits de la stratgie de rduction de la pauvret et faciliterait le suivi et lvaluation des rsultats. Le cadre institutionnel autour de laide devrait tre rationalis de manire rduire la multiplication des services concerns (il existait la fin 2008 au moins trois units en charge de la coordination de laide au niveau de la Prsidence, de la Primature et du Ministre des Finances) et faciliter les changes entre les bailleurs de fonds et lAdministration publique. En parallle, les partenaires au dveloppement devraient porter une attention particulire aux possibles effets ngatifs que leurs apports financiers gnrent sur le comportement des gestionnaires de fonds publics Madagascar. Les bailleurs de fonds pourraient chercher moduler leur apport financier en tenant compte des capacits dabsorption du secteur destinataire. Si le taux dexcution budgtaire est souvent faible (par exemple il ne dpassait pas 40% dans le Ministre de lEnvironnement et 60% dans le Ministre des Mines et de lEnergie en 2008), il est probable que lutilit marginale associe chaque dollar reu par lAdministration publique devienne faible voire ngative, si cet argent est mal dpens au
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dtriment dautres secteurs ou activits. Dans ces conditions, il ne faut pas forcment offrir plus de ressources financires mais rsoudre les problmes administratifs et de gestion financire ainsi que de ressources humaines qui sont lorigine des goulots dtranglement ou dvelopper des canaux alternatifs, comme lapproche communautaire ou lutilisation des organisations nongouvernementales pour assurer que cet argent soit dpens et bien dpens. Afin de maximiser limpact de leur assistance financire, les bailleurs de fonds devraient tre encore plus attentifs aux efforts mens par les autorits pour amliorer la performance de leurs organes de contrles et de leur fiscalit intrieure ; car ceux-ci sont susceptibles dtre fragiliss, comme le suggre un courant rcent de pense de la littrature conomique. Dans la mesure o laide ne vient pas directement de la poche des citoyens malgaches et quelle soulage la contrainte budgtaire de lEtat, il est indispensable de veiller ce que le devoir de vigilance de lEtat et des contribuables malgaches ne soit pas diminu ; pour cela les bailleurs doivent (i) renseigner la socit civile (dans son sens le plus large) sur les montants mis disposition de lEtat (et des rsultats obtenus) et (ii) appuyer le renforcement des services fiscaux (y compris miniers) et des organes de contrles qui sont proposs dans la section suivante. Enfin, lapport de laide ne doit pas tre uniquement financier ; car en fin de compte, la prsence des partenaires techniques et financiers ne se justifie que si elle facilite le transfert de comptences, notamment dans la prparation et la mise en uvre de projets. Troisime axe de rformes : Renforcer les garde-fous Il sagit de responsabiliser des dcideurs politiques en renforant les mcanismes de contrles et de sanctions. Or, il nexiste pas de baguette magique car la mise en place de gardefous prend du temps et requiert des avances simultanes au niveau politique et au niveau des valeurs dmocratiques ainsi que culturelles.40 Lapproche doit impliquer la responsabilisation des dcideurs politiques par une action simultane plusieurs niveaux: (i) les lecteurs, la socit civile et les mdias (electoral accountability and societal accountability) ; (ii) les institutions et agences de lEtat, y compris du pouvoir lgislatif et judiciaire (horizontal accountability) et (iii) les acteurs externes comme les bailleurs de fonds et les organisations non-gouvernementales (external accountability). Ces actions doivent inclure une combinaison dincitations et de sanctions. Responsabilisation de la socit civile et lectorale. La premire action doit appuyer le rle de la socit civile et des mdias par un renforcement de leurs capacits financires et humaines. Plusieurs initiatives sont actuellement en cours, finances par les bailleurs de fonds, mais cellesci doivent devenir une priorit du programme de bonne gouvernance dans le pays et doivent tre en partie finances par des fonds internes pour accrotre la responsabilisation des acteurs nationaux. Laccent doit tre mis sur les utilisateurs et bnficiaires des services de lEtat ou des projets, notamment au niveau des collectivits locales, car leur appropriation repose sur une bonne information partage et lusage dinstruments tels que Public Expenditure Tracking Survey (PETS) et Quantitative Service Delivery Survey (QSDS). La deuxime action est de
Lenqute sur la corruption conduite en 2006 rappelle que limpunit des dirigeants politiques est encore relativement bien accepte par la population malgache car pour 40% des sonds il est normal que les membres de lAssemble profitent de leur position pour en tirer un avantage financier.
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renforcer les processus lectoraux car la vritable sanction pour les dcideurs politiques doit venir des urnes. Les court-circuitages lectoraux sont au cur de la mauvaise gouvernance et doivent retenir lattention. Au bout du compte, la socit civile et les mdias doivent devenir cette caisse de rsonnance travers laquelle sont values les actions des politiciens et des dcideurs conomiques. Responsabilisation horizontale. Lamlioration du fonctionnement des systmes de contrle et de sanction du budget de lEtat est prioritaire au vu des dficiences actuelles. Outre renforcer la capacit des institutions existantes, il est ncessaire de leur communiquer un devoir de rsultats. Cette exigence de rsultats passe par une refonte des mcanismes de contrles internes, y compris la gestion des ressources humaines, o un systme avec incitations et sanctions doit tre mis en place pour que les gestionnaires des fonds publics soient vritablement responsables de leurs actions. Cette responsabilisation doit tre accompagne par la poursuite des rformes visant leur donner plus de moyens, comme la finalisation de linformatisation de la chane de la dpense (le systme SIGFP ne couvre la chane que jusqu aux ordonnancements, ninclut pas toutes les catgories de dpenses et nest pas oprationnel sur lensemble du territoire). Cet effort sur les systmes doit saccompagner dune gestion plus rationnelle et transparente des ressources humaines. Un audit complet et indpendant de la solde simpose de toute urgence, comme cela a t fait dans le Ministre de lEducation en 2007, au terme duquel taient ressorties de nombreuses anomalies. Une rationalisation des salaires ainsi que des autres bnfices montaires et non-montaires permettrait damliorer la gestion du systme et, terme, de mettre en place une politique salariale transparente et incitative dans la fonction publique Madagascar. Le renforcement des contrles externes de la part des pouvoirs judiciaire et lgislatif doit devenir une des clefs de vote du systme de garde-fous concernant lutilisation des fonds publics. Si ces contrles ne peuvent que venir en complment des contrles internes, notamment en raison de leur lourdeur et dcalage dans le temps, ils sont indispensables, car ils permettent en principe une valuation indpendante et nationale. Dans ce contexte, la Cour des comptes doit procder lexamen des comptes de gestion de lensemble du secteur public, commencer par ceux de lAdministration centrale mais aussi de ceux des communes et des agences ainsi que des EPA, EPIC et entreprises publiques. Le renforcement de la capacit de lAssemble est galement essentiel pour juger de la performance de lExcutif, tant en amont dans ladoption des lois quen aval au niveau du contrle de leur mise en vigueur. Responsabilisation externe. Les bailleurs de fonds, les partenaires techniques et financiers ainsi que les organisations non-gouvernementales doivent jouer un double rle dans la responsabilisation des dirigeants politiques et conomiques. Dune part, ils doivent accompagner les efforts en cours en renseignant les organes de contrles en place dans le pays sur leurs propres interventions et financement. Si cette exigence semble triviale de prime abord, il nest gure facile didentifier les flux dassistance trangre (leur allocation et rythme de dcaissements) un moment donn, surtout que le lien entre ces flux et le budget est loin dtre automatique. Cet effort daccompagnement doit aussi inclure le renforcement des organes de contrles internes, qui nont souvent gure de moyens financiers et techniques ou dexprience pour mener bien leur mission. En parallle ce rle daccompagnement, les acteurs externes doivent assurer leur rle de surveillance ; non pas en se substituant aux organes internes, mais en catalysant leurs efforts. Cette synergie est essentielle ; sinon il y a un risque que les acteurs extrieurs soient
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uniquement perus comme des policiers plutt que des partenaires, diminuant ainsi le devoir de responsabilisation des dirigeants locaux. Les rsultats des audits conduits par les acteurs externes, y compris les ONG (comme cela est le cas dans le secteur de lenvironnement), doivent tre partags avec les autorits de manire identifier des solutions conjointes. En ce qui concerne lappui budgtaire, qui repose sur la fiabilit des mcanismes de contrles en place dans le pays, les partenaires devraient prendre acte des dficiences (ou de la lenteur des progrs) et le cas chant rduire les montants mis disposition du Gouvernement.

4. Conclusion
Paul Collier estime quun pays africain a une probabilit de 1/8 de vivre une crise politique chaque anne, ce qui correspond malheureusement la triste ralit observe Madagascar en 1991, 2002 et 2009.41 Cette fragilit impose une inversion des priorits, car les institutions nmergent pas sans effort et de manire endogne comme consquence automatique de la croissance conomique, mais constituent un pr requis essentiel de cette croissance .42 Cest dans cette perspective que les jalons dun programme de rformes ont t proposs visant : (i) la dcentralisation du pouvoir politique et financier car elle favorise la minimisation des rentes et des ententes entre les dcideurs politiques et llite financire, au profit de la majorit de la population ; (ii) loptimisation de lutilisation des fonds issus des ressources naturelles et de laide officielle qui sont les deux principales sources de richesses Madagascar, et (iii) la mise en place de garde-fous la corruption travers des mcanismes participatifs et de contrles sur plusieurs niveaux ; la fois au sein des institutions de lEtat, de la socit civile et des mdias ; et des partenaires au dveloppement (bailleurs et ONG). Afin de convaincre, ce programme vise lessentiel, savoir crer les institutions et les mcanismes ncessaires la responsabilisation des dcideurs politiques malgaches par rapport aux besoins de lensemble de la population. Il cherche aussi rduire les risques de collusion entre les lites politiques et financires, tant par une concurrence saine que par une dcentralisation des mcanismes de dcisions politiques et conomiques. Ce programme doit sinscrire dans la dure car la lutte contre la corruption est de longue haleine et doit tenir compte des rfrences historiques et culturelles du pays, en cherchant expliquer plutt quen imposant des solutions gure adaptes au contexte. Toutefois, cette lutte doit aussi parvenir des rsultats rapides, indispensables pour crer une dynamique positive ainsi quune stabilit sociale qui manquent encore Madagascar. Cette double obligation convaincre et aboutir des rsultats rapides impose une dmarche qui doit aller du bas vers le haut et du haut vers le bas. Lurgence pour les dcideurs politiques malgaches est la hauteur de lenjeu, car cest uniquement dans ces conditions que le pays quittera le peloton des conomies non seulement les plus pauvres mais

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Paul Collier [et al.], Breaking the conflict trap: civil war and development policy, Washington, D.C.: World Bank; New York: Oxford University Press, 2003. 42 D. Rodrik (ed), op. cit, 2002.

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encore les moins performantes de la plante, que sont celles des pays en proie des guerres civiles ou des coups dEtat.

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2. ORGANISATION SOCIALE : UNE VUE DU BAS POUR AIDER LE HAUT

Adolfo Brizzi43

Les citoyens vivant dans la pauvret sont confronts un monde complexe et ingrat. Pour accder un travail, des services, des acheteurs pour leurs produits et un minimum de justice, ils doivent faire face une distance physique, conomique et culturelle parfois insurmontable pour leur moyens modiques et disperss. Les tentatives publiques pour leur venir en aide nont pas manqu Madagascar, mais avec dimportantes dfaillances de redevabilit envers le citoyen lui-mme, ce qui a gnr une profonde crise de gouvernance dans le pays. Plus quune majorit silencieuse, les deux tiers des malgaches vivant en dessous du seuil de pauvret ne seraient-ils pas une majorit non coute ? Serait-il alors possible de les aider sorganiser eux-mmes pour quils obtiennent la voix (politique) et la taille (conomique) qui leur permettront de devenir un vritable contrepoids: i) au secteur public pour extraire une meilleure gouvernance du Gouvernement, ii) au secteur priv pour se transformer en un march attractif capable de rduire les cots de transaction et stimuler la concurrence ? Une telle dmarche exige cependant un effort important de dveloppement des institutions des pauvres et de mobilisation du capital social. Lenjeu est de taille car la lutte contre la pauvret requiert une demande organise des citoyens avec des rgles et des dispositifs qui minimisent les risques de rcupration politique, de collusion et dtablissement de rentes.

1. Le Constat : Les lacunes institutionnelles

La plupart des analyses qui essayent dexpliquer les facteurs du dveloppement et de proposer des solutions durables, mettent laccent sur la qualit des institutions dun pays. Un grand nombre des notes de politique sectorielle contenues dans ce recueil pointent le doigt dans la mme direction, celle du dveloppement institutionnel comme une des clefs sousjacentes tout dveloppement endogne durable. Cette condition est primordiale, non seulement pour amliorer la qualit des services publics, mais galement pour garantir la gouvernance et le fonctionnement dun Etat de droit. Par ailleurs, les institutions du secteur priv sont aussi reconnues comme un facteur indispensable pour promouvoir lesprit dentreprise et de concurrence ncessaire la cration de richesse nationale qui devra remplacer terme laide publique au dveloppement venant de ltranger. Il a t dj beaucoup publi sur ce sujet, sur lequel il nest pas question de revenir dans cette note.

Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lIFAD, le PNUD, lUNICEF et le SCACAmbassade de France. Elle a t partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. Cette version a tenu compte des commentaires reus lors de cette rencontre.

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Institutions des pauvres. Cependant, cette note tend montrer que les institutions, fussent . fussent-elles publiques ou prives, ne peuvent tre pleinement efficaces dans la promotion du dveloppement en labsence dun tissu organis de citoyens ou de clients. Les programmes pour le dveloppement se sont gnralement concentrs sur le renforcement des institutions POUR les pauvres plutt que sur les institutions DES pauvres. Ces dernires, quelles soient formelles ou informelles, sont la vritable source de capital social et le prcurseur dun dveloppement lles, conomique gnr la base, plutt que le fruit dune redistribution, souvent inquitable ou alatoire, dune croissance venant den haut . A titre dexemple, Madagascar les 10% des scar citoyens les plus riches consomment autant que 55% des plus pauvres. La faiblesse principale dun modle de type trickle down economics vient de la difficult assurer une redistribution quitable de la richesse cre dans un contexte social et ethnique historiquement divis et ingalitaire. Cest pourquoi un des meilleurs moyens de sassurer que la croissance bnficie aux pauvres (pro-poor growth) est quelle soit gnre par les pauvres eux mmes. Lintgration des ) eux-mmes. pauvres dans les circuits conomiques de prise de dcision ne peut se faire sans lexistence dune forme dorganicit et dinstitutionnalit sociale la base, c'est dire dun rseau de relations et c'est--dire de pouvoirs dinfluence dot dun dynamisme propre, qui doit rendre les institutions publiques et prives attentives aux revendications des pauvres. Un modle public dysfonctionnel. Le modle prdominant est celui o le secteur public a une dysfonctionnel. sorte de monopole du dveloppement et met en place des programmes du haut vers l bas pour le dispenser des faveurs aux individus bnficiaires. Cest un modle unidirectionnel qui amne rapidement au clientlisme, au patronage et ltablissement de rentes. La redevabilit du systme est vers le haut (vers les suprieurs hirarchiques) plutt que vers les citoyens en tant que clients du service public et en tant qulecteurs. Un peu partout travers le monde, le secteur public a montr les limites de son efficacit dans la fourniture de service*s, en labsence de contrle social et de canaux qui permettent lexpression dune demande lgitime refltant les vrais besoins et aspirations des pauvres. Ce modle sappuie galement, le plus souvent, sur un lment de subvention publique important, ce qui explique sa popularit auprs des popul populations pauvres malgr ses rsultats mitigs. Partant, il inhibe souvent les capacits dinnovation et dentreprise au niveau local en mettant les bnficiaires en situation de dpendance de laide publique plutt quen position de tirer avantage des opportunits offertes par le march. A opportunits Madagascar galement, la vue du haut prdomine et, beaucoup dgards, donne limage dun pays deux vitesses, o une minorit est intgre dans les circuits de dcision conomique et politique tandis quune majorit de la population reste lcart. Cette situation augmente la diffrence de revenus entre ces deux franges de la population, ce qui reprsente non seulement un frein au dveloppement du pays mais aussi accentue sa fracture sociale. O est le secteur priv ? Le secteur priv sest rarement intress aux populations les plus dmunies. Pour les entreprises, le business aux pieds de la pyramide (cf. schma) souffre dun cot de transaction trop lev pour pouvoir tre rentable, bien que les pauvres reprsentent un march potentiel important sentent (68% de la population est en-dessous du seuil de dessous pauvret Madagascar). Le problme rel est que cette quantit de producteurs et de consommateurs pauvres ne
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reprsente pas un vrai march mais plutt une masse dindividus disperss, faible pouvoir dachat, dsorganiss et lointains, produisant leur propre compte des quantits individuellement trop petites pour tre commercialises avantageusement, sans conomie dchelle et sans connaissance des normes requises. Malgr son importance en termes deffectif, ce march a du mal sorganiser de manire pouvoir gnrer un intrt et une concurrence parmi le secteur priv. Au contraire, la collusion entre intermdiaires sest rvle relativement facile avec partage des marchs et rduction de la concurrence. La question est donc de savoir comment favoriser lmergence dun vritable march gros volume et faibles marges individuelles, qui soit organis et de taille suffisante pour favoriser linvestissement du secteur priv et la concurrence, non seulement dans lachat de produits mais galement dans la vente de biens de consommation et de services. Les dboires du secteur coopratif. Lide dorganiser la demande nest pas nouvelle, comme lillustre lexemple du secteur coopratif travers le monde. Or, si en Europe et aux Etats-Unis le secteur coopratif a t gnralement un large succs,44 dans la plupart des pays en voie de dveloppement ce secteur est symbole dchec. Madagascar nest pas une exception. La rglementation des associations et des coopratives a commenc ds les annes 60, comme corollaire linterventionnisme de lEtat, et sest poursuivie partir de 1977 avec ltablissement des coopratives socialistes, dont la plupart ont disparu aujourdhui. Lchec du systme coopratif trouve souvent son origine dans la volont excessive des gouvernements de contrler le mouvement associatif (pour des raisons souvent politiques) et de venir influencer des systmes qui doivent avant tout tre bass sur la confiance mutuelle des membres, lesprit dentreprise et linitiative propre. Revenir aux principes fondamentaux des mouvements coopratifs, associatifs, fdratifs et dentraide semble tre un des lments clefs de la mise en place russie dinstitutions manant de la base. Le fihavanana la rescousse ? Les principes de participation, de solidarit et daction collective sont bien ancrs dans la culture malgache, notamment dans le concept du fihavanana et dans certaines institutions traditionnelles telles que le fokonolona (groupe social) et le dina (pacte social). Cette tradition a d cependant faire face 15 ans de rvolution marxiste pendant les annes 70 et 80, promouvant la proprit et le travail collectifs, et adoptant une batterie de textes lgislatifs cherchant contrler le mouvement social et rglementer les structures associatives (coopratives, mutuelles, fondations, ONG, etc..), souvent des fins politiques. Cependant, mme si lexprience socialiste malgache a pu saper la motivation des producteurs et des communauts sassocier formellement, beaucoup dorganisations la base ont continu sassembler volontairement et spontanment pour des raisons spcifiques. A partir de la fin des annes 80, de faon parallle au dsengagement de lEtat, leffort de remise jour du cadre rglementaire a entran une prolifration dinitiatives, souvent sous-tendues par des projets extrieurs, bases sur des contrles dmocratiques internes aux groupes, et dont le but principal est de servir leurs membres. Ainsi sont nes plusieurs organisations sinscrivant de plus en plus dans une logique de march, dentraide ou de gestion de ressources communes, telles que les institutions financires mutualistes (OTIV, CECAM, etc.), les organisations vocation conomique autour de filires (fruits, lgumes, pomme de terre, vanille, coton, lychee, lait), les
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En Europe, les plus grandes banques commerciales et organisations dentraide agricole sont de nature mutualiste et cooprative (Crdit Agricole en France, Rabobank au Pays Bas, Reiffeisen en Allemagne, Cajas de Ahorro en Espagne, Boerenbond en Belgique, etc).

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associations dusagers (puits, pistes, irrigation, greniers villageois) et les groupements de gestion dcentralise des ressources naturelles (dans le cadre du GELOSE et du GCF45). Elles coexistent avec un certain nombre dorganisations syndicales ou fatires pour la dfense des intrts de la profession, telles que le CAM ou le FIFATA (information, formation, reprsentation du monde paysan, participation aux rseaux de coopratives et centrales dachats). Dans le mme esprit, la on SEFAFI et la PNOSCM jouent le rle dobservatoire de la vie publique et de plateforme de reprsentation nationale de la socit civile, dans leur capacit dinterpeller et de de demander des comptes tant aux pouvoirs publics quaux oprateurs privs. Un bilan mitig. Les activits dcrites ci dessus rappellent le potentiel daction collective qui . ci-dessus existe Madagascar. Cependant, le bilan reste aujourdhui mitig car beaucoup din dinitiatives nont pu connatre lessor espr. Une rflexion sur le devenir du mouvement associatif et la structuration du monde rural savre ncessaire et doit sarticuler autour des constats suivants : i) le cadre juridique reste inadapt et trop bureaucratique ou fiscalement contraignant, ce qui bureaucratique conduit ce que certaines initiatives voluent en marge du cadre formel tabli et par consquent avec peu dappui public ; ii) malgr les bonnes intentions, beaucoup dinstitutions associatives ont t instrumentalises par les projets qui les ont cres, en rponse des priorits externes talises dure de vie limite, au lieu de fonctionner sur la base dun besoin endogne aux communauts; iii) le financement interne reste le talon dAchille de beaucoup dorganisations et le faible niveau dorganisations de cotisation est rvlateur dun manque de confiance, de cohsion sociale ou de viabilit conomique ; et iv) les organisations fdratives rgionales et nationales ont perdu peu peu leurs liens avec la base et certaines souffrent de la perception daffiliation politique, ce qui leur a souffrent fait perdre une partie de leur lgitimit et de leur indpendance.

2. Dfinir les enjeux

Le point de dpart. Il sagit de comprendre lenjeu en rappelant un certain nombre de principes fondamentaux sur lesquels devraient se construire les stratgies de dveloppement Madagascar. Premirement, il faut reconnatre que les pauvres reprsentent la plus grande masse de votants et par consquent lexpression dune demande organise devrait tre en mesure de mobiliser les politiciens et ladministration dans la recherche dune meilleure efficacit. Deuximement, les pauvres, malgr leur pouvoir dachat rduit, reprsentent un gros reprsent march potentiel pour le secteur priv qui devrait alors se positionner pour y accder. Troisimement, il faut avoir confiance dans la volont des communauts de sextraire de la pauvret par elles-mmes, en saisissant les mmes, opportunits offertes, plutt que dtre , simplement bnficiaire de lassistance publique. Enfin, le gouvernement nest pas le

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GELOSE : Gestion Locale Scurise ; GCF : Gestion Contractualise Forestire

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seul acteur et le modle de dveloppement bas sur loffre de services publics doit se rquilibrer en donnant un poids plus important lorganisation de la demande de services par les communauts de base et les citoyens. Le poids excessif de loffre . En labsence de concurrence, que ce soit dans le domaine public ou priv, une demande organise est le seul instrument disponible pour une meilleure gouvernance du secteur public et le dveloppement dun march comptitif pour le secteur priv. Au cours de ces dernires annes, force est de constater que des dispositifs publics lourds et coteux ont t mis en place pour assurer des services en matire dducation et de sant, de vulgarisation agricole, de distribution dintrants, de crdit prix subventionns, etc. Ces initiatives, partant de bonnes intentions, ont donn des rsultats mitigs car elles ont repos sur le quasi-monopole de loffre du secteur public sans que ce dernier puisse compter sur des mcanismes de redevabilit ayant fait leurs preuves au niveau des bnficiaires. Les risques lis un poids excessif de loffre sillustrent travers quelques exemples: Les programmes divers de subvention aux intrants ou lquipement comportent trois types de risques principaux : la collusion avec le secteur priv qui fournit ces biens de manire extraire une rente ; la revente des biens aux prix du march des fins spculatives ; la subvention occultant la rentabilit relle de lactivit et enfermant le bnficiaire dans des activits non-durables. Linefficacit des services publics dans des domaines tels que lducation, la sant ou leau, conduit les communauts pauvres se diriger vers le secteur priv quitte payer le prix fort, ou vouloir participer la gestion des coles et des centres de sant. La faible pntration des services financiers en zones rurales est souvent impute un problme doffre (produits mal adapts ou manque de lignes de crdit), do la tentation des pouvoirs publics dintroduire des lignes de crdit cibles avec des taux dintrt subventionns. En ralit il sagit souvent dun problme de la demande, li labsence dune clientle solvable, au peu de projets bancables, et labsence de garanties ncessaires pour assurer la viabilit des financements. Loin des yeux loin du cur. A Madagascar, les problmes de dveloppement en milieu rural sont souvent aggravs par des questions de distance : loignement des marchs, des centres de services, des dcideurs politiques. Ce problme est d la dispersion des populations et au manque dinfrastructures de transport, qui entranent des cots levs de transaction, tant pour le secteur priv que pour les services publics. Il tend galement montrer la quasi-absence de dcentralisation Madagascar, o les fonctions, les fonds et les fonctionnaires sont concentrs au niveau central, ce qui limite considrablement la capacit dcoute et de rponse de ladministration ainsi que la promotion du dynamisme propre au dveloppement local. Lenjeu devient alors de raccourcir cette distance en labsence dun rseau routier qui prendra encore du temps se dvelopper et viter de limiter la problmatique du dveloppement rural un problme dinfrastructure (mme sil reste primordial). Le poids de la culture. Les valeurs dune socit resteront toujours lies son histoire, mme si chaque nouvelle gnration ne manquera pas de poser de nouvelles questions et cherchera des
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rponses dont la logique peut mettre mal un hritage aussi riche et lourd que celui qui existe Madagascar. Les systmes de valeurs traditionnelles ont t constamment ajusts pendant que le pays traversait les priodes de monarchie, colonialisme, nocolonialisme, socialisme, conomie de march, et en parallle le phnomne croissant de lurbanisation. Chaque priode a d se confronter la problmatique du rapport entre gouvern et gouvernant et il est probable que les promesses dune dmocratie naissante rendront les populations de plus en plus exigeantes vis-vis des pouvoirs publics. Certains observateurs parlent de barrires culturelles, de la peur du fanjakana ou de la stratification sociale, qui viendraient interfrer dans les rapports entre socit civile et socit politique. Le problme, Madagascar, semble se situer autant dans la capacit dexpression du gouvern que dans la volont dcoute du gouvernant. Ds lors, une vue du bas peut-elle transformer la qualit du dialogue avec le haut ? La contrainte de financement et de rglementation. Promouvoir lmergence dune organisation sociale de la part des citoyens reprsente pour les pouvoirs publics un double enjeu de financement et de rglementation. Une rglementation excessive dans le but de contrler ou taxer, risque dasphyxier ou dinhiber linitiative locale. Par exemple, la rglementation du secteur coopratif Madagascar garde un aspect fiscal trop contraignant qui dcourage les initiatives ou les pousse rester dans linformel. Par ailleurs, la volont daider financirement mne invitablement un certain niveau de contrle qui peut aboutir de la rcupration politique. La participation des bailleurs de fonds a souvent t dterminante dans laccs au financement mais lexprience montre limportance dinternaliser le besoin de financement ds le dbut et de prenniser les institutions au-del de la dure du financement externe. La face cache de la lune. Malheureusement, il faut aussi admettre que dans certains cas les secteurs public et priv privilgient le statu quo afin de ne pas remettre en cause les rentes et les dynamiques de pouvoir prtablies. En effet, un secteur social organis et capable de dnoncer de faon plus directe les rentes publiques ou limpunit des fonctionnaires, ne serait pas forcement vu de bon il. Dans ce cas le pied de la pyramide restera un secteur plus facile exploiter qu organiser et dvelopper. Les situations monopolistiques, les distorsions de prix cres au bnfice de certains intrts ou la rglementation publique utilise pour donner un avantage des operateurs existants aux dpens de nouveaux arrivants ou dorganisations communautaires (du lychee la vanille en passant par les produits laitiers, le riz, et le bois de rose) ne sont pas de nature rassurer quant la volont de crer des marchs comptitifs et des institutions de gestion locale indpendantes46.

3. Options pour lavenir

Raccourcir les distances. Plusieurs rponses viennent lesprit pour rduire la distance qui existe entre les populations pauvres, dont la majorit se trouve en zone rurale, et les marchs, les services et les dcideurs. La complmentarit des diffrentes actions est ncessaire pour pouvoir assurer une intgration plus efficace avec le reste de lconomie.

Il est assez surprenant de voir quel point un problme aussi proche de la sensibilit populaire que lexploitation illicite du bois prcieux, dnonc quotidiennement par tous les journaux et par la communaut internationale, et document dans les moindres dtails par les ONG, puisse continuer dtre tolr en pratique.

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Dvelopper les rseaux de transport et les infrastructures, et assurer une meilleure intgration des secteurs routiers, ferroviaire et portuaire (voir la note sur les transports). Encourager un effort de dcentralisation qui, tout en restant raliste par rapport aux possibilits budgtaires du pays, sengage sur une politique stable de renforcement et de financement de lautorit locale (voir la note sur la dcentralisation). Cibler un march dexportation haute valeur ajoute, qui pourrait tre desservi par le transport arien ou portuaire (exemple de certains produits horticoles, la vanille ou les lychees) en minimisant lintermdiation et les cots de transaction qui nuis la nuisent comptitivit de la production locale (voir la note sur la promotion des exportations). Faciliter un processus dagrgation sociale de manire accrotre la capacit dinfluencer les arbitrages politiques et crer une conomie dchelle dans l loffre de produits ou la demande de services. Cest sur ce point que cette note va se concentrer.

Un nouvel organigramme. Faciliter le processus dagrgation de la demande, passe par une . rvision du paradigme de dveloppement et linversion de lorganigramme existant. Plutt que de se focaliser uniquement sur la mise en place de systmes publics destins atteindre les communauts pauvres, il faudrait placer les ommunauts communauts au centre du dispositif (cf. diagramme). Cette inversion permettrait de renforcer leurs liens avec la multitude dacteurs oprant dans le dveloppement local ; savoir les institutions de micro-finance, les commerants, les transporteurs, le nce, juge local, les ONG, les employeurs, .et le gouvernement. Toutefois, le rapport de force est tel quil serait naf de penser que des communauts pauvres, faible pouvoir de ngociation puissent dialoguer sur un pied dgalit avec le secteur public ou priv. Cette dmarche devra ncessairement tre graduelle, et reposer sur une vritable action de promotion des institutions DES pauvres qui confrera celles-ci lorganicit et ci la structure ncessaires pour se tr transformer en un vritable secteur du peuple . Le secteur du peuple . Lmergence de ce secteur devrait reposer sur un ventail dinitiatives de type associatif et fdratif qui viserait ce que ce secteur atteigne une taille et visibilit suffisantes et gnre ainsi un fisantes vritable modle de co-production avec les production oprateurs privs et lEtat. Plusieurs formules
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sont possibles mais il importe de maintenir la cohsion sociale et les contrles dmocratiques internes pour que les institutions cres restent solides au cours du temps. En particulier, il faut sassurer que le groupe initial se forme pour un but prcis et pour une raison endogne qui va audel de la possible intervention dun acteur extrieur. Ci-dessous sont passs en revue quelques types de mouvements associatifs qui sont prometteurs pour Madagascar : Les groupes daffinit bass sur lpargne-crdit. Ces groupements devraient tre entirement volontaires et les membres choisis par accord mutuel. Ils ont comme priorit la mobilisation des pargnes et leurs recyclages sous forme de prts au sein du groupement. Ces types de groupements ont un potentiel fdratif plus solide que dautres formes associatives. En effet, la mobilisation de lpargne reprsente un facteur important de confiance et de discipline au sein du groupe et constitue un objectif endogne clair dans son fonctionnement, en plus dtre une source dautofinancement, un facteur de croissance, et un lien trs important avec le secteur bancaire et la micro-finance. Lexprience internationale suggre que ce sont gnralement les groupes de femmes qui fonctionnent le mieux (voir encadr sur lexprience indienne).
Le mouvement dentraide en Inde LEtat dAndhra Pradesh (AP) en Inde a une population de 60 millions de personnes dont 70% vivant en zones rurales et la majorit en dessous du seuil de pauvret. Lorsque le Gouvernement de AP dcida en 2000 dimpulser le mouvement dentraide des groupements fminins (Self Help Groups-SHG) peu de gens auraient pu prdire limpact et les ramifications dun tel programme. Le contenu du programme a les particularits suivantes : Le Software : Une agence autonome fut cre au niveau central pour faciliter la formation de groupements de femmes bases sur lpargne et le crdit dans tous les villages de lEtat. La cration des SHG est purement volontaire et auto-slective. La plupart des groupements comptent entre 10 et 15 personnes. Leffort initial dassistance technique a port sur la cration et la formation des institutions DES femmes sans injection dargent dans les groupes et comptant surtout sur leur motivation et discipline interne pour grer lpargne-crdit, au sein du groupe, comme source dautofinancement. Au cours des deux annes suivantes les SHG dcidrent de se fdrer au niveau des villages travers un processus dlections internes, la nouvelle association villageoise pouvant reprsenter environ 150 200 personnes. La fonction dpargne crdit resta au niveau du SHG pour ne pas diluer la cohsion sociale. Dans les trois annes qui suivirent, le mouvement fdratif se poursuivit au niveau des sousdistricts et des districts, une fdration de SHG au niveau dun district pouvant reprsenter environ 200.000 400.000 personnes. Aujourdhui 80% des femmes rurales (8 millions) sont organises dans plus de 800.000 SHG, 35.000 organisations de village, 1100 de sous-district et 22 de district. Chaque niveau fdratif remplit une fonction bien spcifique. Les niveaux les plus bas (SHG, village) traitent avec lpargne-crdit et les financements externes (voir plus bas), et les niveaux suprieurs jouent un rle dagrgation de loffre de produits et de la demande de services entre les secteurs priv et public. Environ 40 millions de pauvres ruraux bnficient du programme. Le Hardware : au fur et mesure de la construction fdrative, une impulsion conomique parallle fut ncessaire pour permettre ces associations dutiliser le levier conomique gnr par leur taille comme source de revenu stable. Un appui public pour des investissements productifs risque ou pour la cration de micro-entreprises fut fourni aux fdrations villageoises en tant quintermdiaires financiers pour quelles loctroient sous forme de crdits leurs membres. La capacit des ces 48

institutions de grer lpargne-crdit interne et les crdits dinvestissement des taux de march avec la seule garantie morale collective des membres, ne tarda pas attirer la micro-finance et les banques la recherche de clients viables. Dix ans aprs : Impact Economique : Le mouvement SHG a gnr environ 800 millions USD dpargne et intrts sur crdits internes. Les femmes des SHG, qui dix ans auparavant nauraient mme pas os entrer dans une banque, sont devenues parmi les meilleurs clients des banques qui ouvrirent de nouvelles branches et injectrent 3 milliards USD en crdit cumul. Devenir un march : De par leur taille et leur capacit dagrgation, les associations fdratives du sous-district et district purent se transformer en i) centrales dachat/vente pour les produits/intrants agricoles, ii) interlocutrices directes de socits prives et dagro-business, iii) objets de franchises de compagnies dassurances qui leur confient la vente au dtail des polices auprs de leurs membres ; iv) intermdiaires pour la fourniture de services publics (paiement de pensions ou scurit sociale, gestion des coles et centres de sant) ; v) centrales de placement pour les jeunes sans emploi dans les villages. Demande de bonne gouvernance : Quand le maire ou les autorits locales reoivent une ptition ou une plainte de la fdration SHG du district, cela gnre une rponse bienveillante aussi rapide quauparavant elle gnrait lindiffrence totale. De plus, certaines reprsentantes arrivent se faire lire dans les gouvernements locaux, ce qui entrane rapidement un changement de redevabilit vers le bas plutt que vers le haut. Cot : Sur ces dix ans, le programme aura cot environ 1 USD par bnficiaire et par an.

Les groupes vocation conomique ou par filire. Ces associations de producteurs, bien connues Madagascar, se forment normalement autour de la commercialisation de la production, des centrales dachat, de lapprovisionnement en intrants ou de laccs au crdit. Cependant, en essayant de concurrencer directement le secteur priv, elles peuvent rencontrer des difficults pour sinsrer dans un march parfois segment et protg. Pourtant, ces groupes devraient plutt fonctionner comme un partenaire du secteur priv que comme un concurrent. En effet, la participation du secteur priv dans ltablissement dalliances productives travers un cadre contractuel bien dfini pourrait assurer une meilleure prennisation et stabilit financire de ces dernires. Des systmes de partenariat seraient tablir entre ces groupements et les oprateurs privs pour faciliter leur dmarrage (voir plus loin). Les groupes pour la gestion des ressources naturelles et des infrastructures (forts, parcs, bassin versants, irrigation, puits, pistes, stockage villageois, mais aussi coles et centres de sant). Les progrs raliss en matire de transfert progressif de la responsabilit de gestion des ressources naturelles ou infrastructures de base aux communauts sont renforcer et poursuivre. Permettre aux utilisateurs eux-mmes de sorganiser pour la gestion durable des ressources ou des services desquels ils dpendent sest souvent rvl plus efficace quune gestion publique base sur le contrle et linterdiction des droits daccs traditionnels. Cependant, ces organisations ncessitent une plus grande autonomie, un renforcement de leurs capacits et de leur systme de reprsentativit interne ainsi quune vritable dlgation du pouvoir de gestion.

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La possibilit de gnrer un revenu stable de leurs activits est primordiale pour leur prennisation, surtout quand il sagit daffronter certains intrts puissants. Associations villageoises de redevabilit sociale. Les mcanismes de redevabilit sociale mettent la disposition des communauts des outils pour valuer si les ressources publiques sont utilises de faon efficiente, quitable, transparente et en rponse leurs besoins. Ces mcanismes ont dj t utiliss Madagascar (voir encadr) pour corriger la faible redevabilit qui existe entre le fournisseur de service et lutilisateur, et entre les lus locaux et les citoyens. La faible redevabilit vers le bas est un facteur explicatif critique de la dfaillance de la gouvernance des institutions, entranant des dysfonctionnements dans la fourniture du service et lexcution budgtaire. De plus, ltendue de Madagascar et la faible accessibilit du territoire rendent les systmes de contrle classiques (audits, contrles financiers) trop lents, rares et inefficaces pour pouvoir limiter les risques de clientlisme et de corruption.
Outils de redevabilit sociale Madagascar: Un certain nombre doutils existent tels que les community score cards (CSC), les citizen report cards, la budgtisation participative, les manuels de procdures, et les audits sociaux, qui impliquent tous les citoyens dans le contrle et lvaluation des services publics et lexcution budgtaire. Depuis 2007, des expriences de redevabilit sociale sont en cours Madagascar et des formations ont t organises envers la socit civile et le gouvernement. Rsultats: Deux phases pilotes de CSC ont t compltes dans trois rgions (Analamanga, Anosy, Boeny) et 26 postes de sant. Limplication des utilisateurs dans lvaluation des fournisseurs de services (vote anonyme) et la publication rapide des rsultats au niveau local et provincial a conduit lamlioration de la satisfaction des usagers (18% en moyenne avec des augmentations spcifiques jusqu' 96% selon les cliniques), couvrant des indicateurs tels que la disponibilit et le cot des mdicaments, les ressources humaines, la rception des patients, linfrastructure, etc. On constate aussi une augmentation de certains indicateurs: consultations externes (10%); proportion de naissances dans les cliniques (24%); couverture des mthodes contraceptives (14%). Un certain nombre dorganisations partenaires sont en train dintgrer certains aspects du CSC dans plus de 200 cliniques et plus de 200 personnes ont t formes la mthodologie. Ces initiatives ont galement essay damliorer la redevabilit des maires envers les citoyens dans la formulation et lexcution des budgets. Des expriences pilotes de budgtisation participative sont en cours dans les rgions dAnosy et de Fort Dauphin pour amliorer lutilisation des ressources minires et de la rcente taxe foncire. Ces initiatives pilotes offrent des perspectives intressantes pour amliorer le niveau de confiance des citoyens dans la gestion des fonds publics ; certains maires ont mme constat une augmentation de recette dans la collecte des taxes.

Grandir. Organiser des groupements communautaires de diffrents types nest pas nouveau pour Madagascar. Le dfi se trouve plus dans la manire de les aider grandir de faon systmatique travers un processus fdratif propre de manire obtenir la taille et la visibilit ncessaires pour vritablement acqurir une capacit de ngociation ou pour reprsenter un march suffisamment attractif pour le secteur priv. Cette volution doit tre le fruit dun processus dmocratique interne o chaque tape doit tre dfinie par rapport un besoin fonctionnel
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dtermin la base. Cest ainsi que la taille idale de chaque groupement devra varier selon sa nature et ses objectifs ainsi que suivant le niveau dsirable dagrgation de la demande ou de la production (quartier, village, district, province, rgion de production, systme de production, systme de ressources naturelles, etc..). Si la recherche dconomies dchelle reste un objectif important, il est vrai que les groupements de grande taille risquent de devenir plus fragiles travers laffaiblissement de la cohsion sociale interne et lloignement de la base, ce qui reste un facteur critique pour leur lgitimit, leur stabilit et leur durabilit. Comment calibrer lappui public. Lappui du secteur public est primordial pour accompagner la cration dun capital social la base. Cet appui doit cependant tre bien calibr pour viter quil ntouffe ce mouvement ds sa naissance par la pesanteur bureaucratique et/ou les interfrences politiques. Il sagirait de lancer un programme national bas sur un nouveau contrat social visant promouvoir la redevabilit des institutions publiques travers la naissance dun vritable contrepoids social. Progressivement, ce contrepoids, de par sa capacit se faire entendre et sa taille, pourrait initier un processus de changement destin amliorer la gouvernance des institutions publiques et un changement dattitude des institutions prives qui seraient attires par ce nouveau march au pied de la pyramide . Que financer ? Lexprience dans la mise en uvre de programmes de ce type montre que lutilisation dappuis financiers publics est ncessaire mais peut se rvler double tranchant selon les modalits de mise en uvre. Plusieurs options sont possibles selon les domaines dapplication47: Assistance technique. La formation de capital social et de dveloppement institutionnel doit initialement reposer sur un effort important et spcialis dassistance technique et de formation la base. Cet appui devrait se focaliser sur la formation du personnel de terrain qui devrait pouvoir oprer de faon relativement indpendante des pouvoir publics et dans la mesure du possible, tre progressivement recrut partir du vivier de jeunes motivs dans les villages. Accs aux biens productifs. Laccs au financement pour dmarrer une petite entreprise ou une activit gnratrice de revenus reste un goulot dtranglement majeur que les institutions de micro-finance seules ne sont pas en mesure de rsoudre court terme. Une option qui a obtenu des rsultats positifs est dutiliser les groupements ou les associations eux-mmes comme intermdiaires financiers afin de grer les fonds publics dappui et leur permettre de recycler les subventions publiques initiales en prts leurs propres membres pour lachat de matriel ou quipement. Accs aux intrants. Dans certaines situations o des appuis publics directs sont ncessaires, subventionner la demande travers des mcanismes de vouchers ou de bons faire valoir auprs du secteur priv, sest souvent rvl plus efficace que de subventionner loffre avec les risques mentionns plus haut.

Nous nabordons pas ici la question du financement de la dcentralisation fiscale car elle est traite dans la note dcentralisation et parce que ce thme est spcifique au financement de ladministration publique alors que cette note se concentre sur le secteur social

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Partenariat public-priv (PPP). De plus en plus les gouvernements semblent recourir au secteur priv ou la socit civile pour fournir et grer des services publics. Ce choix a un prix, qui peut se traduire soit dans la rmunration de la gestion prive du service (centres de sant ou coles primaires gres par des ONG ou des agences prives) soit par la subvention dun certain nombre de biens publics dans le cadre dun projet priv qui ne serait, autrement, pas rentable (viability gap). Llaboration dune stratgie et dun cadre oprationnel clair et transparent de financement et de partenariat public-priv est encourager Madagascar, non seulement pour aider canaliser des investissements privs vers le dveloppement mais aussi pour viter les risques de collusion.
Projet PPP en Colombie.

En 2001 le Gouvernement de Colombie a lanc un programme PPP dans le secteur de lagrobusiness. Le principe tait de mettre le secteur priv en concurrence pour quil puisse bnficier de fonds publics destins financer des biens publics ou semi-publics dans le cadre dun projet priv de partenariat avec des organisations paysannes. En change le Gouvernement dfinit le format et les indicateurs requis du business plan, fixe les rgles dligibilit des bnficiaires (agriculteurs pauvres), les rgions dintervention (zones loignes), les catgories de financement (assistance technique, quipement agricole, achat de terre, capital de travail, infrastructure), la nature de lappui (subvention ou crdit) et les procdures de suivi. Le schma portait sur 7 filires qui correspondaient des produits bien tablis dans le pays. Aprs la premire phase du programme (5 ans) une centaine dalliances avaient tabli des relations contractuelles entre le priv, lEtat et les organisations paysannes. Sur les 50 millions USD investis dans ce programme, 14 venaient du Gouvernement et 36 du priv et des producteurs.

Que rglementer ? Dans le cas des groupements mutualistes, la rglementation de lpargne et la supervision bancaire restent des rgles contraignantes mais incontournables, car il faut viter que des faillites individuelles puissent affecter la crdibilit de tout le systme. En mme temps, les moyens de supervision directe par les pouvoirs publics sont limits et des mthodes de supervision assiste ou daudits sociaux par les organisations elles-mmes peuvent fournir le complment ou les garanties ncessaires. Le niveau de rglementation existant reste un facteur dterminant dans la dcision du secteur social de passer de linformel au formel, ce qui en principe devrait tre lobjectif terme. A Madagascar, une rvision du cadre rglementaire du secteur associatif reste dactualit. Toutefois, il ne sagit pas seulement de savoir comment rglementer les autres mais aussi comment se rglementer soi-mme. Dans ce domaine, et pour commencer, deux lments seraient prioritaires : i) une lgislation sur le droit daccs du public linformation et ii) des procdures portant sur la discussion du budget national ainsi que sur son excution et son contrle. Qui est en charge ? La nature horizontale dun programme de promotion des organisations sociales peut se confronter, Madagascar comme ailleurs, des limitations institutionnelles cause de la nature verticale des structures de lEtat et labsence dattributions prcises en ce domaine. Cependant, indpendamment des structures ministrielles, lexprience montre que les programmes les plus efficaces ont souvent t mis en uvre par lintermdiaire dagences indpendantes statut semi-priv, non-assujetties linfluence politique mais pouvant bnficier
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de financements publics. A Madagascar, leur gestion pourrait ainsi voir la participation des secteurs public, priv et de la socit civile, et la mise en uvre se ferait en appui direct des organisations sociales. Le principe est dappuyer un mouvement endogne sans linfluencer grce au levier offert par une subvention de courte dure et en vitant les risques de favoritisme.

4. Conclusion : Faire dune pierre deux coups

Cette note a essay de mettre en avant limportance dorganiser les institutions DES pauvres comme tape incontournable vers un systme de meilleure gouvernance et une croissance participative manant de la base. En alternant entre le besoin de rendre le secteur public plus redevable envers le citoyen et celui de rendre le secteur priv plus intress ces nouveaux clients, la note suggre que lorganisation sociale permet de faire dune pierre deux coups , savoir amliorer lefficacit des services publics ainsi que la capacit des pauvres de gnrer du revenu et daccder aux marchs. Sorganiser et grandir permettront aux organisations de base datteindre la taille et la visibilit ncessaires pour tre enfin coutes et pouvoir tirer le meilleur parti possible des opportunits conomiques qui soffriront elles.

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3. COMMENT CONSOLIDER LES FONDEMENTS DE LA GESTION DES DENIERS PUBLICS ?

Renaud Seligman et Jacques Morisset48

Les finances publiques pourraient tre un instrument majeur au service de la politique de rduction de la pauvret Madagascar, un complment indispensable la politique de stimulation de la croissance conomique. Trois conditions sont toutefois ncessaires pour que les finances publiques puissent jouer ce rle: le cadre budgtaire doit tre soutenable, pour ne pas affecter les grands quilibres macro-conomiques ; lallocation des dpenses doit tre conforme aux objectifs de rduction de la pauvret, en prvision comme en excution ; enfin, lexcution du budget doit se faire avec un degr suffisant de rgularit, defficacit, defficience, de transparence et de contrle. Sur ces trois points (stabilit macro-conomique, allocation stratgique des ressources, efficacit oprationnelle), il est indniable que Madagascar a fait des progrs depuis 2002. Mais il est frappant de constater que, malgr ces progrs, il subsiste chacun de ces trois niveaux des zones de fragilit telle que la solidit de lensemble de ldifice est remise en cause. Tout se passe comme si les rformes ncessaires avaient t engages, mais quelles staient heurtes aux intrts des diverses composantes de lexcutif. Il en rsulte un sentiment dinachev, et une contribution des finances publiques la rduction de la pauvret bien infrieure son potentiel. Cette note passe en revue les raisons de cette fragilit, pour conclure par une srie de recommandations qui cherchent consolider les rformes, tant du point de vue de leur contenu que de leurs modalits de mise en uvre.

1. La soutenabilit des finances publiques: un cadre cohrent mais fragile

Les drapages budgtaires de la crise politique de 2002 ont pouss les autorits malgaches vers une gestion plus prudente des finances publiques en cohrence avec les quilibres macroconomiques. Les dpenses ont considrablement augment, refltant en cela la politique ambitieuse des autorits en matire dinvestissements publics, mais toutefois selon le rythme de croissance des recettes publiques et des flux daide internationale (cf. graphique 1). Jusqu' la fin 2008, cette politique avait pris place en troite collaboration avec les bailleurs de fonds, notamment dans le cadre de la Facilit pour la rduction de la pauvret et la croissance du Fonds Montaire International. Le niveau du dficit budgtaire a t maintenu autour de 5 % du PIB en moyenne entre 2003 et 2008, et limpact inflationniste matris grce au recours limit du

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Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec les partenaires suivants: le FMI, le PNUD, lAgence Franaise de Dveloppement, le SCAC-Ambassade France, la Coopration Allemande et lUnion Europenne. Elle a t discute au sein du groupe sectoriel des partenaires techniques et financiers organis autour de lAppui budgtaire sous la direction actuelle de lAmbassade de France et elle prend en compte les commentaires reus. La contribution de Noro Aina Andriamihaja est remercie.

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financement du dficit par la Banque Centrale.49 La dernire analyse de soutenabilit de la dette avait dailleurs montr que le niveau dendettement de Madagascar se plaait un niveau acceptable, la suite des allgements de la dette externe qui ont pris place au cours des dernires annes.50 Le dficit budgtaire ne semble pas stre creus pendant la crise politique actuelle, bien quil soit difficile de quantifier le montant du dficit public rel fin 2009 en raison de donnes incompltes sur les montants ventuels darrirs. Face la baisse des financements extrieurs et des recettes fiscales au cours de lanne 2009, les autorits ont procd un ajustement budgtaire : les dpenses incompressibles comme les traitements des fonctionnaires et le service de la dette ont t honores, ainsi que les dpenses essentielles de certains Ministres prioritaires (comme la rentre scolaire, le transfert aux Centres de sant de base). En revanche, les dpenses dinvestissements et dentretien ont chut de prs dun tiers par rapport celles de 2008.
Graphique 1 : Un aperu de la situation budgtaire Madagascar
Revenus Domestiques/Depenses publiques

3000.0
Millairds d'Ariary, valeur reelle

2500.0 2000.0 1500.0 1000.0 500.0 0.0

Hausse des depenses et des recettes jusqu'en 2008 puis une baisse en 2009

1.40 1.20 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00

Senegal Burkina Maurice Mozambique Madagascar Tanzanie Namibie Angola Mali

Les recettes internes ne financent que la moitie des depenses

2003 Recettes

2004

2005 Depenses

2006

2007

2008

2009

Financement exterieur

Source : Ministre des Finances malgache et Banque mondiale.

La politique budgtaire daustrit poursuivie par les autorits en 2009 est reflte par le faible recours au financement intrieur. Les emprunts sur le march obligataire sont rests matriss, avec une hausse de 14 % entre 2008 et 2009, et lmission montaire a pu tre contenue (avec une hausse de 18 % des emprunts de lEtat auprs de la Banque centrale la fin 2009 par rapport 2008). Ce comportement sest traduit par une baisse de linflation (ramene 8 %) et des taux dintrt, ce qui a limit leur ventuel effet dviction pour le secteur priv. Cependant, malgr la prudence de la politique macro-conomique suivie pendant la crise, la soutenabilit des finances publiques malgaches reste sujette caution. En premier lieu, il faut reconnaitre que le quasi-arrt des dpenses dinvestissement nest pas sans poser de problmes dans la dure. Dj limpact est visible sur le terrain, notamment dans la dtrioration des infrastructures de base tant physiques que sociales. Ensuite, la baisse brutale des dpenses
Les avances statutaires de la Banque Centrale sont limites un niveau qui ne doit pas dpasser 10% des recettes budgtaires de lanne prcdente. 50 Fonds Montaire International et Banque Mondiale, Analyse Conjointe de Soutenabilit de la Dette, Mai 2008.
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publiques se rpercute sur la croissance conomique, directement car lEtat est le principal consommateur, et indirectement travers la baisse de leffet multiplicateur sur les dpenses prives, en particulier celles lies aux activits de construction, estimes avoir chut de prs de 40 % entre 2008 et 2009. Bref, le Gouvernement a t en quelque sorte contraint de se priver de son principal instrument de relance conomique savoir une politique budgtaire expansionniste dans le sens keynsien le plus strict. Le dfi pour les autorits malgaches est que leur marge de manuvre demeure extrmement limite en raison de causes structurelles. La principale cause trouve son origine dans la faiblesse du niveau des recettes intrieures, qui na jamais dpass 12 % du PIB, y compris celui des recettes non fiscales, excessivement bas (autour de 0.3 % du PIB).51 Cette faiblesse explique que le ratio ressources internes / dpenses budgtaires est de lordre de 60 % Madagascar (graphique 1), ce qui est largement infrieur celui des pays comme lAngola qui dpasse 115%, la Namibie 105%, lile Maurice 78 % (ce niveau place Madagascar un niveau comparable celui du Burkina Faso ou du Burundi, autour de 50%). Il en rsulte une forte dpendance lgard des financements externes qui reprsentaient prs de la moiti du budget de lEtat, ou 2/3 du budget dinvestissement en 2008 et, plus globalement, une importance relativement rduite de lEtat malgache puisque son budget ne compte que pour environ 1 dollar sur 5 dpenss dans lconomie locale, alors que cette proportion atteint 1 sur 4 au Sngal, Burkina Faso et Nigria ; plus de 1 sur 3 en Afrique du Sud, Kenya et au Rwanda ou mme presque 1 sur 2 au Lesotho, Malawi et en Angola.52 La seconde faiblesse structurelle de Madagascar tient au fait que le recours au financement intrieur est presque automatiquement limit cause de ltroitesse du march financier local. Le march obligataire est souscrit par un nombre limit dacteurs financiers et non financiers, et le recours lmission montaire auprs de la Banque centrale se heurte la taille rduite des agrgats montaires et du crdit. A titre dillustration, une hausse discrtionnaire des dpenses publiques de lordre de 100 millions de dollars (soit environ 10 % du budget annuel de lEtat) correspondrait environ 15 % du march du crdit domestique, ce qui ne manquerait pas de crer un dsquilibre et une hausse quasi-instantane des taux dintrt, vecteur dinflation. Cette exprience a t vcue par Madagascar en 2004, lorsque la hausse des dpenses publiques avait entrain une perte de matrise (temporaire) du taux dinflation et des taux dintrt, forant les autorits un rajustement rapide. Ainsi, la politique budgtaire dispose de trs peu de marge de manuvre en cas dinsuffisance, de suspension ou de retard dans le dcaissement des ressources extrieures. Comme les dpenses incompressibles (salaire et paiement dintrts de la dette) reprsentent plus du tiers du budget, les dpenses discrtionnaires doivent souvent tre alors ajustes la baisse, ce qui affecte la bonne excution des dpenses de fonctionnement, dinvestissement et transferts ayant pour objet de contribuer la lutte contre la pauvret.

Les recettes non fiscales sont essentiellement constitues de redevance minires et de pche (35%), des revenus des participations de lEtat dans les diffrentes socits o il est actionnaire (29%) et des revenus de sa participation auprs de la Banque Centrale (26%). 52 L argument nest pas daugmenter automatiquement la taille de lEtat malgache, mais de souligner que sa contribution lconomie est contrainte en raison de la faiblesse de sa fiscalit intrieure.

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A terme, il sagit donc de sattaquer la faiblesse chronique des recettes internes (fiscales et non fiscales), en cherchant fiscaliser des pans entiers de lconomie malgache qui demeurent informels. Un exemple frappant est celui du secteur minier. Bien quil reprsente plus de million demplois dans le pays, ce secteur ne rapportait que 125 000 dollars lEtat malgache en 2007 (avant larrive des deux grands projets miniers).53 La fiscalisation des secteurs agricoles et de lartisanat est par nature plus difficile, mais possible en remontant les filires et en se focalisant sur les socits commerciales de taille respectable qui oprent davantage dans lillgalit que dans linformalit. Une autre priorit serait de mieux cerner les relations entre les entreprises o lEtat malgache est encore actionnaire (encore nombreuses) et le Trsor, car celles-ci sont loin dtre transparentes, un facteur qui pourrait expliquer la faiblesse chronique des recettes non-fiscales de lEtat qui sont, par exemple, trois fois moins leves en termes relatifs quau Sngal (0,8 % du PIB) ou 12 fois moins leve quau Kenya (3,7 % du PIB). Les insuffisances de gouvernance de ces entreprises publiques malgaches rejaillissent la fois sur leurs performances et sur la rpartition de leurs valeurs ajoutes entre leurs personnels (et notamment les personnels de direction), la classe politique et le Trsor, ce dernier ntant pas le mieux servi.

2. Lallocation des dpenses publiques : un alignement en trompe-lil avec les priorits de rduction de la pauvret
Laccroissement des recettes internes dans le budget de lEtat est indispensable mais demandera du temps. Cest pourquoi, lefficacit de la politique budgtaire doit galement saccompagner damlioration de la qualit de lallocation des dpenses publiques. Lobjectif est simple : il ne sagit pas uniquement de provoquer une hausse des dpenses publiques soutenues par des recettes supplmentaires, mais aussi de veiller ce que chaque Ariary dpens par lEtat malgache lui permette datteindre au mieux ses ambitions en termes de croissance conomique et dallgement de la pauvret. Lanalyse de la composition des dpenses du budget vot durant ces dernires annes54 semble montrer que les autorits ont fait des efforts significatifs pour allouer les dpenses aux secteurs prioritaires en faveur de la lutte contre la pauvret et pour la croissance conomique dans les orientations stratgiques du DSRP et du Madagascar Action Plan, qui restent des rfrences en matire dtablissement des priorits stratgiques, ainsi que dalignement sur les Objectifs du Millnaire. Laccroissement des budgets allous en faveur des secteurs de croissance conomique (conomie, commerce et industrie, transports et travaux publics) et des secteurs sociaux (sant et ducation, eau et assainissement) ressort du tableau 1 ci-dessous, lexception notable de la protection de lenvironnement.

Pour plus de dtails, cf. la note sur le secteur minier. Banque Mondiale, Madagascar, Revue des Dpenses publiques, 2007 et Comprendre le Budget 2009 , manuscrit, dcembre 2008.
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Tableau 1 Evolution de lallocation budgtaire suivant les engagements du MAP.

Engagement du MAP (En % du budget total) 2007 Administration et Coordination 57.7 Gouvernance responsable (hors service de la dette) 14.8 Infrastructures relies 26.6 Transformation de lducation 4.1 Dveloppement rural et rvolution verte 5.1 Sant, planification familiale et lutte contre le VIH 2.0 Economie forte croissance 1.61 Soin port lenvironnement 2.7 Solidarit Nationale 0.2 Total 100 Source : Ministre des Finances malgache et nos propres calculs 2008 46.6 21.8 25.6 10.8 8.7 3.9 1.4 2.3 0.6 100 2009 40.0 19.5 26.5 10.2 11.2 6.6 2.6 1.9 0.9 100

Cependant, cet alignement apparent des dpenses publiques par rapport aux objectifs affichs des autorits, prsente un caractre en partie artificiel, comme le montre un examen plus approfondi des donnes disponibles : (i) Certains drapages institutionnels sont visibles travers les donnes dallocation du Budget. Lanalyse de lallocation budgtaire fait ressortir une hausse de lallocation du budget des institutions politiques et militaires. De manire encore plus marque, le renforcement du rle institutionnel de la Prsidence sest reflt dans la croissance exponentielle des crdits allous cette institution, qui sont passs de 5.6 milliards dAriary en 1999 132 milliards dAriary en 2009, mais comprenaient toutefois un bon nombre de programmes de lutte contre la pauvret. Les donnes dexcution budgtaire montrent que la ralit des dpenses est fort loigne du budget vot. La sous-excution des dpenses atteint prs de 20% au cours des quatre derniers exercices 2006/2009 ; mais ce phnomne masque des diffrences notoires entre les annes, puisque le taux dexcution avait atteint 80 % en 2008 contre 59 % en 2009. Les variations existent aussi entre les catgories de dpenses, avec une excution plus faible pour les dpenses dinvestissement (notamment sur fonds extrieurs), et entre ministres. Ces diffrences sont aussi marques lintrieur des budgets ministriels, o les transferts sont importants et pas toujours suivis avec toute lattention ncessaire par les autorits. Le budget ne reflte pas la totalit des engagements pris par la puissance publique, en raison de limportance des engagements hors bilan, et de labsence de donnes relatives aux tablissements publics dans la loi de finances. Alors que les dpenses des tablissements publics reprsentent plus de 7 % des dpenses de lEtat, les flux financiers sous-jacents leurs activits ne sont pas retracs dans la loi de finances. En outre, le budget supporte des passifs hors bilan, notamment (i) les subventions aux entreprises publiques dficitaires (en 2009, le transfert la JIRAMA a reprsent jusqu 0.3 % du PIB), (ii) les subventions aux caisses de retraite (0.2 % du PIB), (iii) la recapitalisation de la Banque Centrale de Madagascar (0.4 %), ou encore des passifs caractre exceptionnel comme (iv) lorganisation du Sommet de lUnion Africaine (1.1 % du PIB). Pendant lanne 2009, ces dpenses cumules hors bilan auraient pu atteindre jusqu 2 % du PIB.
59

(ii)

(iii)

(iv)

Lanalyse du budget suivant la classification conomique des dpenses fait ressortir des zones dombre. Certaines dpenses classes parmi les dpenses dinvestissement public, comportent en ralit des dpenses de fonctionnement et mme de solde, notamment les dpenses des projets financs sur ressources extrieures. Ce phnomne nest pas propre Madagascar, mais il est dautant plus significatif dans ce pays compte tenu de la proportion des dpenses publiques finances sur projets des bailleurs. La distribution de la masse salariale est ingale et met en vidence les dysfonctionnements de la gestion de la solde et des ressources humaines de ltat. Maintenue 5 % du PIB au cours du temps, la masse salariale semble tre matrise, mais en ralit des disparits existent entre lallocation nominale des salaires, et la distribution des effectifs au niveau des diffrents ministres. En prenant comme exemple lallocation des salaires dans le budget 2009, le niveau du salaire moyen des fonctionnaires du Ministre des affaires trangres a t amput du tiers et celui du Ministre des Finances a diminu de moiti, alors que celui du Ministre de la Dfense et de la Scurit Publique aurait plus que doubl entre 2008 et 2009. Ces exemples montrent que les lments de base du contrle de la masse salariale font dfaut, ce qui est confirm par lvaluation PEFA (voir ci dessous).

(v)

Lallocation des dpenses publiques prvue par la Loi de Finances se trouve gnralement biaise par les variations des taux dexcution travers les Ministres. Comme le soulignent les graphiques ci-dessous pour les annes 2008 et 2009, il existe de fortes variations entre ministres en matire de taux dexcution des dpenses. Ces variations expliquent que la rpartition des dpenses publiques se trouve le plus souvent loigne de celle qui avait t envisage par le lgislateur dans la Loi de Finances. Or, la rpartition relle des dpenses tend renforcer la part des ministres et des institutions de souverainet (Primature, Prsidence, Assemble nationale, Scurit), au dtriment des secteurs dits prioritaires (sant, environnement, transport, eau, agriculture, travaux publics). Si la part de lEnvironnement et de lAgriculture semblait priori raisonnable dans la Loi de Finances 2009 (environ 10,5 % du budget total), celle-ci na t que de 8,5 % en termes des engagements effectus. A linverse, la part des Ministres de la Dfense et de la Scurit Publique a t de 8,2 % alors quelle tait prvue seulement 6,6 %. Il convient encore de souligner que la rpartition finale des dpenses publiques peut encore diffrer de celles dont il est rendu compte dans les donnes dexcution disponibles, car celles-ci ne prennent en compte que les engagements. La ralit des dpenses correspond aux paiements effectifs la dernire tape dans la chane des dpenses publiques. Or, comme cela sera dtaill dans la section suivante, il nexiste pas encore un suivi systmatique des paiements par les autorits malgaches, ce qui empche un vritable diagnostic sur lallocation des dpenses publiques dans le pays. Il est possible et mme probable quune analyse des dpenses sur la base des paiements fasse ressortir une dformation encore plus significative entre les allocations de la Loi de finances et les dpenses effectues.

60

Graph. 2 : Les dpenses publiques engages ne correspondent pas celles qui ont t votes
1.50

1.8

Ecart entre budget vote et execute, 2008

Deviation du taux d'execution (1=moy. budget)

Ecart entre budget vote et execute, 2009

1.30

Deviation du taux d'execution (1= moy. budget)

1.6 1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

Environnement Transports Eau Amenagement Energie Agriculture Travaux publics Presidence Affaires Etrangeres Telecommunications Interieur Economie HC Assemblee nationale Sante Fonction publique Primature Senat Sports Education Justice Finances Defense Securite Publique

1.10

0.90

0.70

0.50

0.30

Source : Ministre des Finance et Banque mondiale.

Enfin, lallocation des dpenses publiques devrait aussi tre value en fonction de critres gographiques. Or, aujourdhui, il est presque impossible de dterminer lallocation rgionale des dpenses publiques, mme si certaines tudes sectorielles ont montr une forte concentration autour de lagglomration dAntananarivo.55 Cette lacune provient du manque dinformation sur les structures dconcentres des ministres, et du manque de dcentralisation budgtaire vers les rgions et les communes (voir la note sur la dcentralisation pour plus de dtails). Elle est lourde de consquences, car la rpartition des dpenses publiques sur le territoire malgache devrait tre un des instruments privilgis de la politique conomique de promotion de la croissance rgionale et des politiques de proximit et de prquation, essentielles au dveloppement durable et harmonieux de Madagascar.

3. La gestion des finances publiques : de lart de rformer sans remettre en cause le statu quo
Jusqu prsent, cette note sest intresse la soutenabilit et la rpartition des dpenses publiques deux piliers pour la bonne conduite de la politique budgtaire. Pourtant, il ne faut pas uniquement dfinir le niveau et lallocation des dpenses, mais aussi sassurer que ces dernires soient gres de manire transparente et efficace. La communaut internationale a dvelopp une mthode dvaluation, qui permet dapprhender de manire relativement exhaustive la qualit de gestion de tout systme national de gestion des dpenses publiques le PEFA (ou le Public Expenditure and Financial Accountability selon son appellation en anglais).56 Cet exercice a t conduit trois fois (en 2005 pour tester l'approche, puis en 2006 et en 2008) Madagascar.57 Au regard des comparaisons
55

Voir par exemple, la Note sur la sant qui montre que le personnel est concentr de manire disproportionne autour des grands centres urbains. 56 Pour dtails sur la mthodologie : http://www.pefa.org/pfm_performance_frameworkmn.phpwww. 57 Cf. Mesure de la performance de la gestion des finances publiques en Rpublique de Madagascar selon la mthodologie PEFA, Mai 2008.

Environnement Sante Energie Agriculture Travaux publics Transports Presidence Decentralisation Fonction publique Economie Education Telecommunications Sports Finances Interieur Justice Defense Senat Securite Publique Assemblee nationale HC Affaires Etrangeres Primature

61

internationales, le systme de gestion des finances publiques de Madagascar ne se situait pas dans le peloton de tte de lAfrique sub-saharienne en 2008, mais prsentait tout de mme des performances honorables, comparables celles du Kenya ou du Ghana.
Graphique 3 : Le score PEFA (dernire valuation disponible pour 31 pays)
Faso Burkina-

3.5
Benin Zambia Ghana

Mauritius

3 2.5 Score2 1.5 c5 1 0.5 0 c26 c25 c19 c20 c18 c3 c8 c2 c21 c6 c29 c12
Uganda Lesotho Gabon

c11
Tanzania Ethiopia

Mozambique

c9
Kenya Sierra-Leone

Madagascar

Congo

c15

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

Countries (31)

Source: Matt Andrews, Brookings Institution/ World Bank (AFTFM). PFM in Africa: Where are we, how did we get there, where should we go? Lessons from recent PEFA data and World Bank Public Financial Management Performance reports, Washington, DC, 2009.

En fait, derrire cette performance globalement honorable, se cachent des ralits plus contrastes. Du cot positif, la gestion financire de lEtat apparat relativement performante en ce qui concerne les dimensions du systme qui portent sur les processus juridiques ou formels (Classification et procdure budgtaire, relations budgtaires intergouvernementale, transparence de lassujettissement des obligations des contribuables). De mme, lamont du cycle budgtaire est dans lensemble correctement matris. La prparation budgtaire prend place dans un systme organis dchanges entre les ministres concerns et le partage avec le pouvoir lgislatif est rel. Le calendrier budgtaire est en gnral respect, mme pour la Loi de Finances 2010, adopte par ordonnance du Conseil des Ministres en dcembre 2009. En revanche, les dimensions de la gestion des finances publiques portant sur la ralit des pratiques, impliquant de nombreux acteurs et portant sur laval du cycle, prsentent des dfaillances majeures. Cest le cas notamment du recouvrement des contributions fiscales, du respect des dlais pour les tats financiers, des rapprochements de comptes et de tous les indicateurs portant sur les contrles internes, la comptabilit, laudit externe et le contrle parlementaire. Dans toutes ces dimensions, Madagascar est plus mal not que la moyenne africaine, et les progrs sont rests marginaux entre 2004 et 2008. In fine, la principale faiblesse du systme malgache des finances publiques porte sur les mcanismes de compte-rendu de gestion et sur l'absence de sanctions. Le budget est labor en suivant une procdure correcte, le cadre juridique des recettes fiscales est bien pos, mais lexprience montre quil existe un fort risque que lexcution de ce budget, en recettes comme en dpenses, scarte la fois de la prvision et des rgles fondamentales de la gestion publique.
62

Or, les instruments ncessaires pour mesurer et rendre compte de ces carts (centralisation comptable et tablissement des tats financiers consolids, reporting des tablissements publics et des collectivits locales, contrles internes et externes), ne sont ni fiables ni efficaces. En outre, aucun des mcanismes de sanction prvus par les textes nest en ralit appliqu (sanctions disciplinaires contre les fonctionnaires indlicats, amendes ou sanctions juridictionnelles de la Cour des comptes contre les comptables qui nont pas dpos leurs comptes ou pas exerc les diligences obligatoires, sanctions pnales en cas de dtournements, favoritisme ou prises illgales dintrt). Cette situation prsente de nombreux risques tant du point de vue fiduciaire que du point de vue du dveloppement du pays. Le contrle externe exerc par la Cour des comptes est encore peu efficace, malgr quelques progrs notables rcents, en particulier ladoption des rapports sur les lois de rglement des exercices 2005 2007. Toutefois, en labsence de tout suivi exerc par le Parlement, qui nexerce pas en pratique son rle de contre-pouvoir de lexcutif, ces rapports ne sont pas exploits. La preuve est qu ce jour, aucune vrification des comptes de gestion de ladministration centrale de lEtat na t valide par lAssemble nationale et le Snat (voir la note sur la gouvernance). Ces faiblesses dans la gestion des finances publiques malgaches ont persist, en dpit des rformes importantes et difficiles engages depuis 2002. Parmi celles-ci, lintroduction des budgets programmes, linformatisation de la chane des dpenses et le contrle hirarchis de la dpense ont reprsent des lments cls. Avec le recul, les limites de ces efforts sont symptomatiques du contexte plus global des finances publiques malgaches: (i) Lintroduction abrupte des budgets de programme en 2005 constitue un cas dcole des erreurs ne pas commettre pour introduire avec succs la logique de performance dans un pays en dveloppement. La loi organique relative aux Lois de Finances 2004-007 du 26 juillet 2004 a introduit une logique de programme compter du 1er janvier 2005, sans que les conditions pralables ne soient runies. Il en a rsult une grande confusion et une dsorganisation des services, qui devaient concilier la nomenclature programmatique introduite avec la logique de budget de moyens qui continuait informer les oprations quotidiennes dexcution. Aprs cinq annes dexprimentation grandeur nature, certaines des incohrences du texte initial ont t corriges, et un dbut de russite a pu tre constat dans quelques secteurs isols comme lducation et dans une moindre mesure la sant. Mais force est de constater que la dmarche de performance manque de sens dans un contexte o (i) la capacit technique au sein des ministres est limite ; (ii) les mcanismes de coordination entre ministres sont rduits leur strict minimum ; (iii) la coopration avec les bailleurs de fonds, qui financent la moiti des dpenses du budget, est diffuse58 et (iv) le contrle parlementaire de la performance de lexcutif fait largement dfaut. En outre, la confusion cre par cette rforme, soutenue par les bailleurs de fonds, a pu tre exploite par certains fonctionnaires tirant un profit

58

A la fin 2008, la coordination de laide tait la fois sous la responsabilit du Secrtariat du MAP (sous la Prsidence), dun nouveau secrtariat cr sous la Primature, ainsi que du Ministre des Finances et du Budget (notamment via un Cadre de Partenariat pour laide budgtaire). Cette multiplicit est source de confusion et dinefficacit, mme si elle se comprend du point de vue de lconomie politique des relations entre gouvernement et bailleurs.

63

personnel du systme en place, pour maintenir et renforcer leurs pratiques irrgulires. (ii) Linformatisation de la chane de la dpense a constitu un investissement important, mais les rsistances son dploiement ont fortement rduit la porte de cet outil, qui reste insuffisante. Lintroduction du systme informatis SIGFP a cot de lordre de 10-13 millions de dollars et dure depuis 8 ans. A ce jour, ltat des connections au rseau est meilleur au niveau central que dans les services dconcentrs, lexception de quelques centres o des projets pilotes ont t tests. Le systme ne permet pas encore de produire des comptes fiables dans des dlais raisonnables, en raison de problmes de transmission des donnes entre comptables subordonns et suprieurs, mais aussi en raison de difficults techniques (comptes dattente trs significatifs, dfaut dexhaustivit des oprations sur ressources extrieures). La faiblesse, dj souligne, est que le systme ne prend pas encore en compte la dernire tape de la chane de la dpense, celle qui suit lengagement, savoir le paiement effectif de la dpense. Un des facteurs qui a jou un rle important dans les difficults dimplantation de ce systme est la rticence de certains acteurs de la chane de la dpense basculer vers un mode de gestion informatis. Il est probable que lune des raisons sous-jacente cette rticence tienne aux pratiques de recherche de rente, qui ont pu animer certains fonctionnaires. Lintroduction du contrle hirarchis de la dpense constitue galement une avance pour acclrer et fiabiliser lexcution, mais elle na pas t accompagne du renforcement de la responsabilisation des gestionnaires, qui devait pourtant aller de pair avec cette rforme. Le contrle hirarchis de la dpense est une mesure dont lobjet est dacclrer et fiabiliser lexcution des dpenses, dans un contexte o une plus grande marge de manuvre est octroye aux gestionnaires de programmes. Cette dmarche repose sur lide quil est la fois plus efficace et plus efficient de proportionner les contrles pralables la dpense aux risques potentiels, plutt que de soumettre toutes les dpenses ces contrles, quels que soient leurs montants. Cette approche a t mise en uvre titre pilote fin 2008, et gnralise en 2009, avec de bons rsultats du point de vue de lacclration de la chaine de la dpense. Toutefois, cette rforme na pas t accompagne par exemple dun renforcement de la responsabilisation des gestionnaires, travers la mise en place dun Conseil de discipline budgtaire et financire, comptent pour juger les ordonnateurs.59

(iii)

4. Quelles fondations pour un systme rnov ?

Le dfi pour les autorits malgaches nest pas seulement de dfinir ce quil faut faire pour amliorer lefficacit de leur gestion budgtaire, mais galement et peut-tre surtout, de saccorder sur la faon de le faire. Lexprience rcente a montr quil ne suffit pas de

Voir : Madagascar: les priorits pour une chane de la dpense plus efficace FMI, Banque Mondiale, GTZ (Christian Schiller, Renaud Seligmann, Abdelali Benbrik, Olivier Rouseau, Kristin Saenger), Washington, DC, mai 2008.

59

64

chercher introduire des rformes administratives et institutionnelles par le haut, car elles se heurtent la rsistance des parties concernes. Que faire ? Les rformes doivent porter sur trois fronts, qui sont damliorer : (i) la soutenabilit des dpenses publiques ; (ii) leur allocation et (iii) leur gestion. Si chaque front est important en soi, cest dans leur combinaison que se trouve la solution optimale. Par exemple, laugmentation des recettes fiscales dpend en grande partie de lefficacit des dpenses publiques, de manire motiver les contribuables payer leurs impts. En contrepartie, laccroissement des dpenses publiques dpend fortement de la capacit les financer en augmentant les recettes fiscales. En matire de soutenabilit des dpenses publiques, lobjectif majeur est bien connu. Il est indispensable daccrotre lassiette fiscale, qui est aujourdhui une des plus faibles au monde, pour ensuite envisager d'accroitre le montant des engagements de lEtat, notamment en matire dinfrastructures de base, tant physiques que sociales. La solution (temporaire) de combler le dficit par un recours au financement extrieur reste sans nul doute indispensable, mais doit tre utilise avec prcaution. Dune part, largent de laide nest pas gratuit (il doit tre rembours terme en ce qui concerne certains bailleurs multilatraux), et dautre part, il peut rduire les incitations accrotre le recours aux ressources propres. Il existe une littrature volumineuse sur lmergence de ces effets pervers, qui nont peut tre pas pargn Madagascar au cours de ces dernires annes, tant tait devenu lev le ratio de dpendance des finances publiques aux flux daide trangre. Que ce soit en proportion des recettes domestiques ou des dpenses dinvestissement, leur ratio restait structurellement parmi les plus levs au monde la fin 2008.60 Les efforts pour augmenter les recettes internes de lEtat doivent donc rester une priorit. Ceux-ci avaient commenc porter leurs fruits puisque le ratio de pression fiscale tait pass de moins de 10 % du PIB en 2003 presque 12 % en 2008, grce une rationalisation des administrations et des politiques fiscale et douanire. La marge de progression reste large, la lumire des taux de pression fiscale significativement plus levs dans les autres pays du continent africain, puisquils atteignent en moyenne 20 % du PIB. La lutte contre lvasion et la fraude fiscales est primordiale, en se focalisant sur les grands oprateurs qui prfrent rester dans linformel, dans des secteurs comme le commerce et les autres services. Pour cela, il sagit dutiliser les outils qui mettent laccent la fois sur les incitations et les sanctions. Une meilleure harmonisation entre les administrations fiscales, douanires et celles du Trsor serait galement fort utile, car aujourdhui les responsabilits sont diffuses et les changes dinformations se heurtent des barrires institutionnelles. Enfin, le faible niveau des recettes nonfiscales (environ 0,3 % du PIB) ne manque pas de surprendre et devrait justifier une attention particulire aux relations financires entre le Trsor et les entreprises publiques et parapubliques (qui restent nombreuses), ainsi quaux agences autonomes telles que lOMNIS et le Fonds dentretien routier.61
60
61

Cf. Note sur la gouvernance, pour un survol de cette littrature et une discussion sur Madagascar. Voir la Note sur les ressources minrales pour des suggestions en ce qui concerne la fiscalit minire.

65

Lallocation des dpenses publiques impose une rflexion la fois en amont et en aval de llaboration de la Loi de Finances. En amont, il existe un risque que le Gouvernement soit davantage motiv par la satisfaction des bailleurs de fonds, que par la prise en compte des ralits du terrain. Ainsi, il est recommand de prendre en compte les capacits dabsorption des Ministres, avant de leur allouer des montants quils ne pourront dcaisser pendant lanne en cours ce devoir de rflexion devrait aussi prendre place chez les bailleurs de fonds. Dans ce sens, la mise en place dun systme de coordination de laide62 (et des montants dcaisss) est encourageante, car il devrait terme permettre de mieux grer cette source de financement, en fonction non seulement des besoins mais aussi des capacits de ladministration. En parallle, la capacit de planification du Gouvernement devrait tre amliore, notamment en matire dinvestissements physiques. Aujourdhui, il est presque impossible de quantifier le montant dinvestissement public, simplement parce que le budget est prsent selon une logique conventionnelle ou fonctionnelle plutt quconomique. Le budget dinvestissement inclut une large proportion de dpenses qui ne sont pas lachat de biens de capitaux mais le paiement de fonctionnaires, de consultants et dautres dpenses courantes, tels que carburants. A linverse, le budget de fonctionnement comprend des dpenses en capital physique. En plus, les liens entre les dpenses en capital et celles de maintenance et dentretien ne sont pas clairement dfinis dans la prparation du budget, si bien que ces dernires sont le plus souvent sous-estimes (voire ignores). Enfin, il serait utile de rpertorier laffectation des dpenses publiques selon les rgions, de manire commencer mettre en uvre une vritable politique budgtaire axe sur le dveloppement rgional, qui fait encore cruellement dfaut Madagascar. Sagissant de la rgularit, de lefficacit et de lefficience des dpenses publiques, le message principal est que les diffrentes composantes de la rforme des finances publiques forment une chane indissociable, dont la solidit dpend du maillon le plus faible. Les rformes ne peuvent pas viter les sujets difficiles, comme la ralit des pratiques dexcution des recettes et des dpenses, les lacunes de la comptabilit, du reporting et des contrles, sans mettre en pril lensemble de ldifice des finances publiques. Cest ainsi quau cours de ces dernires annes, les avances en matire de prparation budgtaire et de passation de march, ont t mises mal par le manque de progrs dans le domaine des contrles, tant internes quexternes. Par exemple, le nouveau Code des Marchs publics (avec ses dcrets d'application et son ARMP) n'arrive pas fonctionner correctement. Il serait intressant d'analyser en profondeur les causes de blocage pour les pallier, car les organes de contrle, s'ils sont ncessaires, ne font que constater la carence, mais n'y remdient pas eux seuls. Cette dernire dimension est primordiale pour juger ex post si les dpenses publiques ont t utilises conformment aux objectifs qui leur avaient t dvolus initialement. La quasi-absence de ces contrles a non seulement aliment la suspicion, mais se trouve en partie lorigine des dviations qui avaient t constates la fin 2008, lorsquune partie du budget de lEtat avait t utilis pour financer lachat de lavion prsidentiel, sans suivre les rgles lmentaires de la gestion financire. Il sera donc important pour les autorits de donner des signaux clairs quant leur volont relle de combattre la culture dimpunit qui caractrise encore le systme malgache (cette volont passe galement par une amlioration du fonctionnement et de la performance de lappareil judicaire).
62

Avec lappui du PNUD, un systme coordonn du suivi des flux daide a t mis en place la fin 2009.

66

Le propos nest pas ici de revenir en dtail sur les actions entreprendre, car elles avaient t identifies ds 2004 par le Gouvernement et incorpores dans un plan daction le Plan dActions Prioritaires ou PAP du Ministre des Finances et du Budget, qui avait t valid par lensemble des bailleurs de fonds. Ce plan constitue une bonne base de dpart pour lidentification des priorits des rformes, mais il devrait tre relu la lumire des leons de lexprience des rformes depuis 2002.
Quelques points nvralgiques des rformes des finances publiques Partir des audits du Trsor disponible (Brigade de Vrification du Trsor) pour renforcer le rseau existant, commencer par la Paierie Gnrale de Tananarive (PGA). Renforcer la chane de contrle interne dans les ministres (c'est--dire la responsabilisation des administrateurs de crdit eux-mmes) Renforcer les corps dinspection / audit interne en 1) augmentant les moyens et lindpendance oprationnelle des corps de contrle administratif et 2) introduisant lapproche par les risques Mettre en place effectivement la CDBF et la faire fonctionner, en respectant les droits de la dfense Renforcer les moyens et lindpendance oprationnelle de la Cour des comptes et son efficacit Revoir en profondeur le rle du Parlement, supprimer les sances de discussion huis-clos du budget, et instituer un mcanisme ouvert travers lequel les modifications apportes par le pouvoir lgislatif sont prcises et partages avec le plus grand nombre. Introduire un rle nouveau de contrle social par les organisations de la socit civile, sur la base de documents budgtaires refonds, et dun accs beaucoup plus large aux informations dexcution budgtaires en ligne, des niveaux pertinents pour les bnficiaires.

Comment le faire ? Les leons de lexprience rcente peuvent servir de point de dpart. La premire leon est quil faut accorder autant dattention aux systmes quaux hommes. Pendant ces dernires annes, les actions ont surtout port sur la mise en place de systmes informatiques, tant au niveau des administrations fiscales et douanires, que de la chane des dpenses. Ces systmes SIGFP, SYDONIA, SIGTAS, et GASY NET - ont fait leurs preuves, mais doivent tre accompagns par une plus grande attention aux aspects humains de la rforme, et ce deux niveaux. Tout dabord, il est avr que les fonctionnalits thoriques des systmes informatiques ne sont pas pertinentes si lusage concret qui en est fait diverge de lintention de leurs concepteurs. Cest ainsi qu Madagascar il y a coexistence de la chane de la dpense papier et de son double informatique : les dossiers de dpenses papier subsistent et font foi, mais sont accompagns dun enregistrement informatis. De mme, certains acteurs (notamment au sein du contrle financier), ont longtemps refus dutiliser le visa lectronique. Ces divergences sont aussi visibles dans les freins administratifs qui, chaque anne, contribuent retarder la prise de mesures simples comme la rationalisation du surnombre dordonnateurs dlgus et la nomination des gestionnaires de crdit, et qui contribuent ainsi retarder lexcution budgtaire. Il est donc indispensable de mieux connatre les pratiques relles des acteurs, ainsi que leurs

67

variations en fonction des secteurs et des niveaux de la chane de la dpense, afin didentifier des bonnes pratiques, de les diffuser et den contrler le respect. En outre, une amlioration de la gestion des ressources humaines simpose. Le retard de lEtat malgache est criant dans ce domaine. A ce jour, il est presque impossible de connatre le nombre de fonctionnaires (les bases de donnes ne sont ni mises jour, ni harmonises) et le rcent audit de la solde au sein du Ministre de lEducation devrait servir dexemple tant il a mis en exergue les irrgularits du systme. La rmunration des fonctionnaires est galement une zone dombre, que mme les initis ne peuvent clairer, car celle-ci varie suivant le Ministre, le corps dappartenance, le lieu, lanciennet, la comptence, lexprience et comprend des avantages montaires (au-del du salaire) et non montaires. Une rationalisation du systme de gestion des ressources humaines de lEtat, tant en matire de gestion de la solde, que des systmes de paiement et dincitations, d'valuation des performances ou encore que de renforcement de capacit, reste une tape indispensable. La deuxime leon de lexprience malgache est quil peut tre contre-productif dintroduire sans prcaution particulire ce qui est prsent ou peru comme les meilleures pratiques en vigueur dans les pays dvelopps. Lintroduction prmature et contre-productive du budget de programme fournit une illustration de ces cueils. Il ne convient pas pour autant de rejeter en bloc lexprience dautres pays similaires ni les normes internationales, qui peuvent tre des rfrences utiles. Lenjeu est cependant de dterminer sur une base raliste dans quel(s) domaine(s) Madagascar peut raisonnablement prtendre mettre en uvre les meilleures pratiques, et quels sont les domaines dans lesquels il est plus sage didentifier des normes ou pratiques transitoires, adaptes au contexte et aux difficults rencontres au plan local. De ce point de vue, il convient de trouver un quilibre entre les solutions venues den haut et celles qui trouvent leurs motivations dans les administrations concernes. La littrature sur la gestion du changement indique que les rformes ne peuvent aboutir sans disposer dun terreau, un espace qui leur permet de se dvelopper. Cet espace de rformes se situe au confluent de trois dimensions complmentaires : lacceptation des rformes, lautorit des rformateurs et leurs capacits. Plusieurs pistes de solutions sont esquisses ci-dessous dans le but de motiver la rflexion. 1) Agir sur lacceptation des rformes. Crer une vritable acceptation de lintrt des rformes des finances publiques au sein des ministres sectoriels, ou ne pas lancer de nouvelles rformes sans crer une demande de la part de ces ministres. Une condition, pour permette cette appropriation, est dlargir le cercle des entits parties prenantes du dbat sur les rformes des finances publiques au-del des acteurs traditionnels (le Ministre des Finances et les bailleurs). 2) Agir sur lautorit formelle et informelle des rformateurs. Au-del de lautorit formelle, les personnes charges de la rforme des finances publiques disposent-elles de lautorit informelle ncessaire pour dfier lordre tabli ?

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3) Agir sur les capacits des rformateurs. Il est ncessaire de renforcer les capacits internes des administrations, car au-del des ressources financires et de lapport des consultants, la rforme est impossible sans capacit. En outre, les bnfices long terme se trouvent justement dans la formation et le transfert de comptence. 4) Dvelopper une coordination rnove avec les bailleurs en instaurant un systme dincitations et de suivi, qui vite les dangers de lisomorphisme63 ainsi que lapproche tout ou rien. Une piste creuser pourrait tre de cibler lappui des mcanismes de contrles internes et externes des parties concernes Madagascar plutt que des audits externes financs par les partenaires.64
Graphique 4 : Lide dun espace de rformes des finances publiques
Y a-t-il acceptation des rformes? Du besoin de changement / rforme? Des modalits de la rforme proposes? Des cots financiers de la rforme? Des cots sociaux de la rforme? Acceptation Quen est-il de la structure dincitations de lorganisation? Y a-t-il une autorit suffisante ? La loi permet-elle aux individus de modifier le statu quo et de lancer la rforme ? Les structures organisationnelles formelles, les rgles Autorit permettent-elles aux rformateurs de faire ce quils ont Capacit faire ? Est-ce que les normes informelles permettent aux rformateurs de faire ce quils ont faire ? Y a-t-il suffisamment de capacit ? Lespace des rformes, lintersection de ces Y a-t-il suffisamment de personnes avec des trois dimensions, dtermine ce qui peut tre comptences adaptes, pour conceptualiser et mettre en ralis uvre la rforme ? Les sources dinformation disponibles sont-elles appropries (pour aider conceptualiser, planifier, mettre en uvre et institutionnaliser la rforme) ? Y-a-t-il des capacits de suivi et dvaluation? Source: daprs Andrews, M. 2008. Creating Space for Effective Political Engagement in Development. In Odugbemia, S. and
T. Jacobson (Eds) Governance Reform Under Real World Conditions. World Bank: Washington, D.C, 95-112.

La recherche de cet quilibre va dfinir une des clefs de la russite. Pour certains observateurs, la dynamique des relations entre bailleurs de fonds, Prsidence, Ministre des finances et ministres sectoriels depuis 2002 stait traduite par la mise en uvre de solutions qui ntaient pas suffisantes pour rformer en profondeur les pratiques malgaches de gestion des finances publiques. Le systme dincitations poussait lensemble des acteurs exagrer les progrs raliss et minimiser les difficults rencontres. Il incitait ainsi les bailleurs vendre Madagascar en interne comme un exemple de pays rformateur, tout en encourageant les autorits faire preuve disomorphisme , cest--dire donner des signaux tendant
Selon l'isomorphisme mimtique, dans un contexte d'incertitude et de rationalit limite, les organisations ont tendance s'imiter les unes les autres (phnomne galement observ en finance, sous le terme herding ou comportement grgaire ). 64 Pour plus de dtails, cf. note sur la gouvernance.
63

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montrer que les pratiques malgaches de gestion des finances publiques se rapprochaient de celles en vigueur dans les pays dorigine des bailleurs multi et bilatraux65. La fragilit des rformes est apparue travers les dviations en matire de gouvernance des finances publiques, mme si les autorits ont fait preuve dune certaine orthodoxie budgtaire lorsque le niveau des recettes publiques (internes et externes) a chut brutalement partir du second trimestre de 2009.

5. Conclusion : Au-del des rformes grandioses

Une rforme en profondeur de la gestion publique, Madagascar, ne pourra pas voir le jour sans la constitution dune coalition dintrts favorables la rforme, qui soit suffisamment puissante pour faire contrepoids aux intrts acquis. Tel est lenjeu principal de cette rforme. Efforons-nous donc dlargir le cercle de la conversation sur les rformes, pour crer des coalitions qui soutiennent et poussent le changement de manire endogne et continue au cours du temps.

Voir Meyer, J. and B. Rowan. 1991. Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. In DiMaggio, P and W. Powell (eds) The New Institutionalism in Organizational Analysis. P. J. Chicago, University of Chicago Press, 340-363; citation from page 340.

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4. DECENTRALISATION: UNE UTOPIE NECESSAIRE

Jacques Morisset66
Le dbat autour de la dcentralisation se trouve au centre de la vie politique malgache depuis plusieurs dcennies. Si la dcentralisation politique, travers le dcoupage du territoire national en entits locales et autonomes a t accepte depuis lindpendance, cette volont ne sest pas traduite par une dcentralisation administrative et budgtaire. Aujourdhui, il existe plus de 1500 communes rparties dans 22 rgions, alors que 95 % des dpenses publiques sont encore contrles par lAdministration centrale. Cette asymtrie engendre des ingalits rgionales, notamment en termes daccs aux services sociaux de base, qui leur tour entrainent des frustrations sociales et conomiques. Cette note plaide en faveur dune intensification de la dcentralisation administrative et budgtaire Madagascar. Cet effort permettrait de donner les moyens aux gouvernements locaux de mener une vritable politique de proximit et ainsi amliorer lefficacit de la dpense publique. Aprs avoir dress un tat des lieux sur les processus de dcentralisation politique, administrative et budgtaire Madagascar, les arguments en faveur dune dcentralisation accrue seront rappels tout en rpertoriant les principaux obstacles que les dcideurs politiques malgaches se doivent de surmonter afin datteindre les rsultats attendus. En guise de conclusion, plusieurs pistes de solutions seront bauches, tant pour le court que le moyen terme, qui mettront laccent sur le besoin de suivre une approche squentielle o il faut dabord savoir o lon veut aller en termes de rpartition des tches (dcentralisation administrative) pour, ensuite, dfinir comment y aller et quelle vitesse (dcentralisation budgtaire).

1. LEtat des lieux

La dcentralisation administrative et budgtaire reste embryonnaire Madagascar. Un rapide tour dhorizon souligne quaujourdhui ce pays se trouve mme la trane du peloton international, avec moins de 5% de ses dpenses publiques totales affectes vers les entits politiques dcentralises. A titre de comparaison, la part des dpenses sous la responsabilit des gouvernements locaux dans le budget de lEtat lindicateur le plus utilis dans la littrature conomique- dpasse 30 % dans les pays de lOCDE, alors quelle se situe autour de 20% en Asie du Sud-est et en Amrique Latine. Cette part est encore infrieure la moyenne du continent africain qui est estime autour de 7% des dpenses publiques totales (cf. graphique 1). Cette faible dcentralisation des dpenses reflte en partie lincertitude du cadre lgal et rglementaire qui ne dfinit que dans des termes imprcis la rpartition des tches entre les
Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUnion Europenne, le BIT, le PNUD, le SCAC-Ambassade de France, lUNICEF et la Coopration suisse. Elle a t discute lors dune session du groupe de partenaires techniques et financiers organis autour de la dcentralisation sous la direction actuelle du PNUD. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. Cette version a tenu compte des commentaires reus lors de ces rencontres.
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administrations centrales et dcentralises. Nous reviendrons sur cette carence plus avant dans le texte. Le manque de dcentralisation administrative et budgtaire Madagascar tranche avec le dcoupage politique relativement morcel qui existe dans le pays (graphique 2). Trs tt, en effet, les politiciens malgaches se sont entendus sur le bien-fond de la dcentralisation politique sur la base du triple constat suivant :
Graphique 1 : Peu de dcentralisation budgtaire Madagascar
OCDE Europe Est et Centrale Asie Sud Est Amerique Latine Afrique Madagascar

La population malgache est 0 10 20 30 40 ingalement repartie sur un territoire qui est lquivalent % des depenses publiques affectees aux gouvernments locaux de la France (le taux de densit y est 4 fois moins Source : Banque mondiale et FMI lev). Le manque de connectivit entre les rgions est exacerb en raison du dveloppement insuffisant des routes et des moyens de communication. Enfin, il existe un fractionnement ethnique avec des repres historiques et culturels diffrencis.

Afin de tenir compte de ces particularits, la division du territoire national a t inscrite dans les diffrentes Constitutions. Il convient quand mme de souligner que si le processus de dcentralisation politique est globalement accept, il nest pas encore compltement abouti, en particulier depuis que les provinces ont t remplaces par 22 rgions en 2006. Les chefs de rgions ne sont pas autonomes politiquement car choisis par le Gouvernement. Aujourdhui, les seules entits autonomes politiquement sont les communes dont les maires ont t lus en 2007. Or, comme illustr ci-dessous, la concentration du budget dans les mains de lAdministration centrale ne donne gure aux mairies les moyens financiers pour assumer face leurs constituants les responsabilits qui devraient leur tre dvolues. La dcentralisation budgtaire vers les communes ne sest pas acclre au cours de ces dernires annes. Il faut reconnatre que certains efforts ont pris place, notamment travers llaboration dune stratgie en 2005,67 mais ceux-ci ont plus servi crer un nouveau cadre institutionnel de soutien68 que de mettre en place des actions concrtes qui attribueraient davantage de responsabilits budgtaires aux entits politiques dcentralises. Globalement, il nest gure possible de discerner une vritable volont politique de donner plus de ressources aux
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Gouvernement of Madagascar, Lettre de Politique de Dcentralisation et de Dconcentration (LP2D). Dcembre 2005. 68 Notamment avec la cration du Ministre de la dcentralisation et ladoption de mesures visant simplifier et encourager les liens entre les services dconcentrs et les communes.

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communes, soit par le transfert accru de responsabilit en matire dimpts69 (ce qui leur permettrait daccrotre leurs propres ressources) ou soit par une hausse significative des transferts financiers en provenance de lAdministration centrale. Si plusieurs mcanismes de transfert sont apparus (comme le Fonds de Dveloppement Local -FDL)70 en 2007 et 2008, ces rformes nont men qu une hausse des ressources transfres vers les communes quivalent 0,6% des dpenses publiques totales et elles ont t en grande partie finances par laide extrieure plutt que par des mcanismes prenniss au sein du budget. Autrement dit, ce rythme, il faudrait plus de 25 ans (0,6 % X 25 ans) pour que les dpenses dcentralises atteignent 20% du budget total de lEtat. Ce manque de volont sillustre encore dans le domaine de lducation, un des candidats la prise de responsabilit de certaines comptences par les gouvernements locaux, puisque les communes navaient reu en 2007 que 0,7% des ressources propres de lEtat consacres lducation, soit environ 3 milliards dAriary.
Graphique 2 : Le paradoxe malgache : La dcentralisation politique et la concentration budgtaire
1 gouvernem ent central

95 % du budget

22 regions

1,5 %

1549 communes

3,5%

2. Les raisons en faveur de la dcentralisation budgtaire Madagascar surpassent les obstacles

Lacclration de la dcentralisation budgtaire nest pas une fin en soi, mais elle devient ncessaire pour rduire lasymtrie qui existe aujourdhui Madagascar entre le dcoupage politique du pays et les moyens financiers qui sont donns aux gouvernements locaux. Si ces derniers nont pas les moyens de satisfaire leurs constituants ou sil existe des ingalits manifestes entre les rgions, les sources de frustrations mnent souvent la crise
Certains efforts de simplification ont pris place au niveau des taxes immobilires et professionnelles, sans avoir une incidence majeure sur la rpartition entre les communes et lAdministration centrale. 70 Le Fonds de Dveloppement Local (FDL) qui est souvent annonc comme llment central de la politique de dcentralisation Madagascar ne reprsentait que 0,6% du Budget National dans la Loi de Finance 2009. Non seulement cette part est incongrue mais elle est infrieure celle de 2008 (0.8%). Le principal avantage du FDL est quil propose une formule de rpartition entre les communes bases sur des critres conomiques, dmographiques et sociaux, plutt que sur des dcisions ad hoc qui ne sont pas toujours transparentes.
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politique et sociale. Aujourdhui, ces frustrations sont visibles dans les ingalits rgionales telles que mesures par lindice de dveloppement humain des Nations-Unies allant de 0,393, pour l'Androy 0,628 pour Analamanga (cf. graphique 3). Ces diffrences rgionales sont sans nul doute exacerbes aux niveaux des communes et des villages. Graphique 3 : Indicateurs de Dveloppement Humain par Rgion en 2008

Source : PNUD, 2009.

Pour rduire ces ingalits rgionales, lexprience internationale a montr que la dcentralisation budgtaire est un instrument privilgi car elle permet damliorer les services de lEtat travers une politique de proximit qui prend en compte les besoins locaux et des usagers. Cette proximit conduit une baisse des cots de transaction et dinformation entre les dcideurs politiques et les bnficiaires locaux, ce qui permet daboutir une meilleure planification et excution des dpenses publiques. Or, aujourdhui, lessentiel de la planification et la ralisation des travaux publics Madagascar continue dtre sous la responsabilit dun fonctionnaire de ladministration centrale, ce qui traduit un souci de cohrence et une capacit technique suprieure, mais qui prsente le risque de ne pas prendre en compte les proccupations locales, notamment pour les ouvrages de petite envergure. Un des avantages supplmentaires associs la dcentralisation budgtaire est quelle permet daccrotre la responsabilisation des dirigeants politiques locaux en crant un lien direct avec les bnficiaires. Ces derniers peuvent alors avec leurs votes les sanctionner ou les rcompenser selon les rsultats de leurs actions. Parce que la dcentralisation politique et budgtaire doit aller de pair, nous reviendrons sur limportance de cette double causalit plus avant dans le texte. En attendant, si les arguments en faveur dune dcentralisation budgtaire plus pousse sont gnralement bien apprhends Madagascar, il sagit aussi de comprendre les obstacles qui ont empch ce processus de sacclrer au cours de ces dernires annes ;
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sinon les efforts venir risquent de se heurter aux mmes rsistances. Les cinq obstacles mis en exergue ci-dessous ninterviennent pas tous avec la mme intensit, ils sont parfois complmentaires, et surtout rappellent que la concentration budgtaire trouve son origine dans des causes multiples, allant de lhritage du pouvoir colonial au manque de capacit des agents gouvernementaux locaux ou au besoin de cohrence dans llaboration et la mise en uvre des politiques conomiques.71 Lhritage de la colonisation. Dans une perspective historique, il est vrai que la colonisation franaise tait base sur un systme budgtaire fortement centralis, qui a t perptu par les dirigeants malgaches au lendemain de lindpendance. Le contexte politique fragile, avec les risques dclatement que cela pouvait entrainer, a justifi le choix par les nouveaux dcideurs politiques de continuer concentrer le budget de lEtat au sein de lAdministration centrale. Avidit du pouvoir central. Le dcalage de lAfrique, et de Madagascar en particulier, par rapport au reste du monde en matire de dcentralisation budgtaire sexplique en partie par la possibilit que donne le contrle du budget aux fonctionnaires de lAdministration centrale de senrichir. Autrement dit, dtenir les clefs du budget leur permet de capturer une des principales sources de richesse, et dinfluer sur les relations avec le secteur priv local travers des mcanismes de passation de march pas toujours transparents et concurrentiels. Le besoin de cohrence macro-conomique. En reprenant les critres proposs par le clbre conomiste amricain Richard Musgrave72, la concentration budgtaire permet de garantir une meilleure stabilit ou cohrence des politiques conomiques et de raliser des conomies dchelle dans leur mise en place au niveau du pays. Si ce motif est valable, il convient de le nuancer comme cela a t propos par la littrature conomique. Plusieurs critres existent aujourdhui pour rpartir les responsabilits entre les diffrents niveaux de gouvernements, notamment celles qui pourraient tre dcentralises (cf. prochaine section pour plus de dtail). Manque de capacit locale. La principale opposition lencontre de la dcentralisation budgtaire se trouve dans le manque de comptence des autorits locales. Force est dadmettre que celles-ci Madagascar sont souvent loin de possder un socle minimal de comptences qui leur permettraient de grer efficacement les ressources publiques. Il y a un besoin urgent damliorer leurs comptences en matire de : (i) gestion budgtaire et financire ; (ii) passation de marchs ; (iii) gestion des ressources humaines ; et (iv) transparence et comptes-rendus de gestion. Absence de vision globale. La dcentralisation budgtaire ne peut sinscrire que dans un projet politique et de socit pour le moyen-terme. Cette vision semble absente dans le

Cette multiplicit nest pas unique Madagascar. Elle contribue expliquer pourquoi des pays avec des revenus par habitant relativement similaires prsentent des niveaux de dcentralisation politique et budgtaire fortement diffrenci comme, par exemple le Chilie (avec 10% des dpenses dcentralises), lAfrique du Sud et lArgentine (50%). 72 R. Musgrave, The Theory of Public Finance, 1959.

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mesure o il nest gure possible de dterminer si Madagascar dsire sorienter vers le paysage politique et budgtaire de la Suisse ou de lAfrique du Sud avec la moiti des dpenses publiques sous la responsabilit des autorits locales, vers celui du Mexique (25%) ou encore vers celui de lIndonsie (11%). Le Madagascar Action Plan, produit en 2006, indiquait que le transfert des dpenses vers les collectivits rgionales et locales devrait atteindre 10 % en 2012, mais ne prcisait pas sil sagissait dune cible intermdiaire ou dun objectif final.

3. Les jalons pour une stratgie de dcentralisation budgtaire

En matire de dcentralisation budgtaire, lexprience internationale suggre une approche squentielle articule autour des trois questions suivantes : (i) il faut dabord dfinir le partage des responsabilits en matire de dpenses entre les diffrents niveaux de gouvernements dans une vision moyen-terme ; (ii) il est ncessaire ensuite didentifier les ressources et les moyens disponibles ; et (iii) enfin, il faut choisir la vitesse de mise en uvre de la dcentralisation budgtaire en fonction de paramtres en place dans le pays. Avant de rpondre ces trois questions pour Madagascar, il convient de rappeler que les dcideurs politiques ont tendance inverser cette squence pour se focaliser sur les moyens plutt que sur les responsabilits. Cette erreur stratgique leur permet non seulement dviter un dbat, peuttre douloureux, mais ncessaire sur le partage des responsabilits dans des domaines stratgiques comme lducation ou linfrastructure, mais aussi de court-circuiter le processus en invoquant le manque de moyens et de comptences au niveau local. Notre argumentation est simple : il faut dabord savoir ou lon veut aller pour, ensuite, dfinir comment y aller et quelle vitesse. Avant de dcrire les jalons de notre stratgie, une des principales diffrences entre les processus de dcentralisation et de dconcentration mrite dtre souligne. Si ces deux processus se ressemblent dans la mesure o il sagit de rapprocher les agents de lEtat des bnficiaires, leurs principes de responsabilisation sont diffrents. En effet, les agents dconcentrs de lAdministration centrale continuent rendre compte leurs suprieurs hirarchiques au sein de leurs ministres respectifs, alors que ladministration dcentralise est responsable face aux lus locaux qui sont eux-mmes redevables lgard de leurs constituants. Cette distinction est importante car, en suivant James Buchanan, prix Nobel dEconomie en 1986, elle rappelle que la dcentralisation budgtaire doit accompagner la dcentralisation politique afin de donner aux gouvernements locaux les moyens de leurs responsabilits ; mais que lautonomie politique des lus locaux par rapport au pouvoir central est aussi indispensable pour que les lus locaux soient responsables des moyens qui leur sont donns. Limportance de cette double causalit explique ici notre choix de privilgier le processus de dcentralisation, audel de la dconcentration, vers les communes qui sont les seules entits autonomes politiquement Madagascar. Dfinir le partage des responsabilits en matire de dpenses Le point de dpart est de dterminer o lon veut aller en matire de responsabilisation des dpenses publiques entre les diffrents niveaux de lEtat. Il faut non seulement saccorder sur les degrs de responsabilits qui seront dvolus aux gouvernements dcentraliss lintrieur
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dun projet de socit, mais aussi quel niveau de dcentralisation, par exemple entre les rgions et les communes. Or, Madagascar, ce dbat na pas encore vraiment eu lieu et sest surtout confin au niveau de la dcentralisation politique avec les refontes successives de constitutions. Ces dcisions stratgiques au niveau budgtaire doivent non seulement accompagner le processus politique mais aussi, comme le rappellent les expriences dAmrique Latine et dEurope de lEst, sinscrire dans un cadre lgislatif et rgulateur suffisamment exhaustif pour assurer le maintien dun consensus national au cours du temps et ainsi viter les risques dinstabilit (mme si une certaine flexibilit doit exister en pratique).73 En outre, il ne faut pas simplement dfinir le niveau de dpenses dcentraliser mais aussi identifier la nature des comptences transfres. A ce sujet, le cadre de rfrence malgache est fortement incomplet.74 Il existe bien dans la pratique une amorce de rpartition de certaines dpenses dans les secteurs de lducation, de la sant et des infrastructures de base, notamment dans les projets de soutien aux gouvernements locaux financs par les bailleurs de fonds (graphique 4), mais il nexiste pas de rgles ni de directives bien tablies un niveau global. Graphique 4 : Une amorce de rpartition des dpenses publiques
REGIONS Construction et entretien des routes rgionales; Construction et entretien des Centres Hospitaliers de District (CHD) COMMUNES Construction et entretien des Ecoles Publiques Primaires); Construction et entretien des Centres de Sant de Base; Construction et entretien des routes communales; Construction et entretien des systmes sanitaires et deau; Construction et entretien des ouvrages communaux (passerelles, marchs, etc.).

Lanalyse conomique propose un certain nombre de critres pour faciliter ces choix concernant la part des dpenses publiques qui devrait tre attribu aux collectivits locales, y compris le partage des responsabilits entre les services dconcentrs de lEtat et les collectivits locales.75 Ces critres se sont affins au cours du temps, et ont fait ressortir le principe de subsidiarit travers lequel les dpenses doivent tre places sous la responsabilit du niveau de gouvernement le plus proche des bnficiaires (par exemple le gouvernement local pour un puits mais les autorits centrales pour la rgulation de lespace arien national). Des auteurs, come Oates (1972), prcisent que cette allocation doit aussi garantir que le cot de
Pour des arguments, cf. C. Mc Lure et J. Martinez-Vasquez, The Assignment of Revenues and Expenditures in Intergovernmental Fiscal Relations, World Bank. 74 La Constitution malgache offre un cadre de rfrence sur les transferts de responsabilits qui pourraient tre allous aux gouvernements dcentraliss sans quil existe un effort de mise en pratique ngocie et formelle, savoir: la sant (art. 19); l'enseignement (art. 24); la scurit (art. 64, al.9); et les infrastructures (art. 65, al.3). 75 Cf. A. Shah, The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies, Policy and Research Series, N. 23, World Bank, 1994 ou A. Shah, Fiscal Decentralization in Developing and Transition Economies, World Bank Policy Research Working paper, N. 3282, Avril 2004.
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supervision et de contrles soit minimis et ne donne pas lieu des conflits dintrt (par exemple, la construction de routes interrgionales doit tre place sous la responsabilit du Gouvernement central sinon il y un risque que les autorits locales favorisent leur rgion ou localit). Sur cette base, un guide indicatif sur le partage des responsabilits des dpenses entre le Gouvernement central et les responsables locaux est propos ci-dessous. Ce guide montre quil nexiste pas une voie unique et que le partage des comptences varie selon le contexte, mme lintrieur dun domaine comme les infrastructures, car il dpend de la nature de la dpense. Tableau 1: Guide de rpartition des dpenses suivant le niveau du gouvernement
Comptences Rsolution de conflits interrgionaux et internationaux Commerce extrieur Tlcommunications Transactions financiers Environnement Investissement Direct Etranger Dfense Affaires Etrangres Politique montaire, devise, banque Commerce intertatique Immigration Paiements par transfert Droit criminel et civil Politique industrielle Rglementation Politique fiscale Ressources naturelles Education, Sant et Bientre social Routes Parcs et loisirs Police Eau, gots, dchets, incendie Politiques et surveillance S S S,N S,N S,N,R,L N,L N N S, N N S,N N N N N N N N,R,L N,R,L N,R,L R,L L Administration S S,N,R P P S,N,R,L L N N S, N N N N N N N,R,L N,R,L N,R,L R,L N,R,L N,R,L R,L L Prestation N,P P P P S,R,L,P P N,P N S,N P N N N P N,R,L,P N,R,L,P N,R,L,P R,L,P R,L,P N,R,L,P R,L L,P Commentaires Avantages et cots au niveau international Rglementation nationale aligne sur rgles internationales Externalits au niveau global, national, tatique et local Infrastructure locale est critique Avantages et cots au niveau national Lindpendance chaque niveau est essentielle. Garanties constitutionnelles importantes pour la mobilit des facteurs et des biens Redistribution Etat de droit March commun intrieur Coordination Promouvoir quit rgionale et march intrieur commun Transferts en nature

Principalement avantages locaux

Source : Shah,o.p, cit, 2004. Notes : S= supranational, N=national, R= rgional, L= local, P= secteur priv

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Identifier les instruments pour donner les moyens aux gouvernements dcentraliss Une fois que les objectifs sont clairs en matire de dpenses, il faut dfinir les instruments disponibles pour les financer, et leur combinaison. Ces instruments sont au nombre de trois, savoir : (1) la dcentralisation des responsabilits en matire de politique et de recouvrement dimpts ; (2) les transferts financiers en faveur des autorits locales ; et (3) la dcentralisation de lexcution du budget dinvestissement (et de fonctionnement). La littrature conomique a montr que chacun de ces instruments prsente ses mrites et ses inconvnients, variables en fonction du contexte. Par exemple, le recouvrement des impts au niveau local a le mrite de crer un lien direct entre les recettes et dpenses ; les autorits locales dpensant ce quelles gagnent. Les transferts permettent une prquation interrgionale qui module les ressources mises disposition selon les besoins et les capacits de chaque gouvernement local. La dcentralisation du budget dinvestissement met laccent uniquement sur la mise en uvre au niveau local en laissant la responsabilit de la planification lAdministration centrale. Ce partage prend en compte les carences techniques des gouvernements locaux. Au cours de ces dernires annes, le Gouvernement malgache a envisag de recourir ces trois instruments, mais les rsultats concrets sont rests limits. En ce qui concerne le transfert de comptences en matire de politique et de recouvrement dimpts, il faut reconnatre que la marge de manuvre Madagascar reste fortement limite en raison du poids des impts indirects (notamment la Taxe sur la Valeur Ajoute et les droits de douanes) qui comptent pour plus de des recettes fiscales. Ces impts indirects doivent rester sous la responsabilit de lEtat central pour des raisons dconomie dchelle et de comptences.76 Il est galement difficile denvisager le transfert des impts sur le revenu au niveau local en raison des ingalits gographiques qui existent actuellement Madagascar. Par exemple, les communes urbaines seraient trop avantages par rapports aux communes rurales, ce qui ncessiterait un rquilibrage travers des transferts financiers en provenance de lEtat central. En fin de compte, les impts (tels la redevance foncire, les licences et amendes ainsi quune partie des ristournes et de lImpt synthtique) qui sont aujourdhui sous la comptence directe des communes ne dpassent pas 3% des recettes totales de lEtat.77 Les transferts financiers en provenance de lEtat central sont clairement loption qui doit supporter, en tout cas dans un premier lan, leffort de dcentralisation budgtaire Madagascar. La rflexion lance, notamment lors de la constitution du Fonds de Dveloppement Local, doit servir dterminer, dune part, le montant total qui doit tre transfr aux communes et, dautre part, le partage de ce montant entre les communes. Jusqu' prsent, les discussions ont davantage port sur la deuxime question, savoir le partage entre les communes selon des critres conomiques, gographiques et sociaux. Cet effort est louable car il cherche instaurer une transparence dans le processus dallocation des ressources, mais il masque limportance de la premire question. Force est de constater que le montant total des transferts en
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Pour des arguments allant dans ce sens, voir. R. Bahl, Implementation Rules for Fiscal Decentralization, World Bank, janvier 1999. 77 Il est noter que la redistribution de la redevance minire aux gouvernements locaux reprsente une source potentielle de revenus qui est aujourdhui dbattue Madagascar. La mise en production des grands projets miniers de Rio Tinto et de Sherrit devrait gnrer autour de US$100 millions par an en redevances partir de 2010 (cf. note sure les ressources minires).

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provenance de lEtat central na gure augment au cours du temps, plafonnant autour de 3-4% des dpenses publiques totales depuis 2003. Ce montant nest pas suffisant pour donner les moyens aux communes de financer leurs besoins. Surtout, il semble plus rpondre des dcisions ad hoc (parfois sous la pression des bailleurs) que dune volont concerte et nationale vers des objectifs tablis, notamment en matire de dcentralisation des dpenses. La troisime option, qui est de transfrer le suivi de la mise en uvre de certains travaux dinvestissement au niveau local, a commenc Madagascar. Comme pour les transferts de ressources, le mouvement est pourtant rest circonscrit quelques projets-pilotes, notamment dans le secteur de lducation et de la sant (cf. notes sur lducation et la sant). Cette option pourrait tre tendue car elle reprsente un compromis intressant entre les comptences de ladministration centrale et locale, en laissant la responsabilit du choix de linvestissement au centre alors que sa mise en uvre est transfre au niveau local. Choisir la vitesse de la dcentralisation budgtaire La troisime dimension prendre en compte est quil ne faut pas seulement dfinir o et comment lEtat malgache dsire aller en matire de dcentralisation budgtaire mais galement dfinir la vitesse de mise en uvre. La lenteur du processus de dcentralisation budgtaire dans un pays comme Madagascar est souvent justifie par labsence dun socle minimal de comptences au niveau local, qui ne l permet pas de maitriser les outils de gestion de ressources budgtaires et humaines pour mener une politique de proximit efficace. Autrement dit, les risques de drapage existent et doivent tre pris en compte. Pourtant, prudence ne signifie pas inaction. Cette prudence excessive est illustre par la rcente exprience dans le secteur de lducation o plusieurs initiatives pilotes ont t testes au niveau dcentralis : (i) la dotation de crdits aux communes pour lducation, (ii) lallocation directe de ressources financires et de postes denseignants aux coles et (iii) la dlgation de la matrise douvrage dlgue aux communes et aux communauts locales. Ces trois initiatives ont t menes petite chelle pour limiter les risques en cas dchec, mais les rsultats obtenus se sont montrs fortement encourageants, notamment en dmontrant que bon nombre de communes avaient dj des comptences suffisantes (cf. encadr). Malgr ce succs initial, aucune acclration de la dcentralisation budgtaire dans le domaine de lducation na pu tre observe au cours de des deux dernires annes.

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Les rsultats prometteurs de la dcentralisation dans lducation

Linitiative prise en 2003 de financer directement les coles primaires (suite la dclaration de la gratuit de lenseignement primaire public) a permis de relever que les faiblesses portent plus sur lacheminement des ressources au niveau des coles que de la capacit des communauts dcider et grer les fonds qui leurs sont octroys. Cette situation a t aussi observe dans le cadre de linitiative de gestion directe par les communauts locales et communes du financement des constructions scolaires. En outre, le financement direct des coles et la dlgation de la matrise douvrage pour les constructions scolaires ont permis une plus grande participation des administrations territoriales et communauts locales dans les processus de dcision, crant une dynamique positive non seulement en termes de comptence mais aussi en matire de responsabilisation sur le terrain. Les associations communautaires, y compris les parents dlves et parfois les notables et les responsables de ladministration territoriale, ont jou un rle de plus en plus actif dans ce processus.

Laction suppose aussi de renforcer graduellement la capacit des collectivits locales. Cest dans cet esprit que, conscient des limites actuelles au sein des communes et grce au financement des bailleurs de fonds, 19 Centres dAppui aux Communes (CAC) ont t mis en place en 2007. Ces efforts nont eu jusqu prsent quun impact relativement faible, peut-tre en raison de lengagement limit des agents de ladministration centrale, qui devrait jouer un rle actif de formateur auprs des gouvernements locaux. Il est galement ncessaire de proposer un programme de formation suffisamment exhaustif et complmentaire autour des axes de gestion budgtaire, de passation de march, de gestion de ressources humaines et de transparence. Un exemple dun tel programme est illustr dans le tableau ci-dessus. Entre-temps, car la formation prend du temps, et afin de tenir compte des diffrences notoires de capacit qui existent aujourdhui entre les gouvernements dcentraliss, les autorits malgaches pourraient envisager de privilgier les communes qui sont les plus susceptibles dobtenir des rsultats probants court terme. Cette approche diffrencie a t mene avec succs au Pakistan et au Maroc car elle a russi gnrer un effet de dmonstration qui a ensuite motiv lensemble des communes. Bien entendu, il convient de prendre galement en compte des critres dquit et dgalit dans ce processus.

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Tableau 2 : Actions pour lacquisition dun socle minimal de comptences au niveau local
Axe 1: Gestion budgtaire, comptable et financire au niveau local Augmenter les resources propres Professionnaliser la chane de collecte Rationaliser les modes de transfert de ltat Central Ancrer les collectivits dans les circuits dcisionnels financiers Dconcentrer les crdits dquipement Former aux techniques budgtaires et financires Produire et diffuser des manuels pdagogiques

Renforcer lautonomie financire des collectivits locales

Dvelopper les comptences des lus et du personnel administratif territorial Axe 2: La passation des marchs publics Rduire les dlais de passation de march Basculement progressif vers un contrle a posteriori

Poursuivre la dconcentration de la Direction Gnrale de Passation des marchs Relever certains seuils pour la consultation de fournisseurs locaux Allger de manire cible le visa des structures de la DGMP Inclure les procdures dlgues par le biais dune convention de matrise douvrage

Axe 3: La gestion des ressources humaines Rendre la fonction publique dcentralise plus attractive Instaurer des circuits hirarchiques plus efficaces et cohrents Clarifier le statut de la fonction publique dcentralise et assurer la communication Etudier la cration de primes la mobilit Procder des transferts de personnels vers la fonction publique dcentralise Favoriser le recrutement direct de personnel par la collectivit

Axe 4: La transparence et lobligation de rendre des comptes Favoriser la transparence Promouvoir la communication autour des ralisations de la collectivit Utiliser des modes de diffusion tels que la radio Introduire le budget participatif dans quelques communes pilotes Mener des campagnes de sensibilisation auprs des populations Introduire les outils dvaluation et un suivi participatif Piloter les fiches dvaluation communautaires

Favoriser la participation

Renforcer le lien entre performance et financement

Source : Banque mondiale, Burkina Faso, Revue des dpenses publiques, 2009

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Au-del de la capacit de gestion de la part des autorits locales, la vitesse laquelle doit tre mene la dcentralisation budgtaire dpend des systmes de suivi et vrification disposition de lEtat. Il est certain que les systmes de contrle budgtaire sont fortement dficients Madagascar, mme au niveau central o les comptes de gestion de lAdministration nont encore jamais t audits par la Cour des comptes. Autant dire quau niveau dcentralis, ces contrles ex post sont quasiment inexistants (mme en prsence des tribunaux rgionaux des comptes). En fait, mme lorsque les gouvernements locaux transmettent leurs comptes de gestion lAdministration centrale (environ 1/3 dentre eux et avec des retards importants), ltat de leurs comptes laissent tellement dsirer quils sont invrifiables. Cest pourquoi il est primordial de mener deux actions parallles. Premirement, il faut instaurer des mesures dencouragement pour que les gouvernements locaux transmettent leurs comptes de gestion en bon tat et dans les dlais impartis ( dfaut il faut les sanctionner). Deuximement, il est ncessaire de (i) renforcer la capacit de ladministration centrale et de la Cour des comptes auditer les comptes des gouvernements locaux ; (ii) encourager la participation des communauts locales dans les processus de dcision et de suivi des dpenses locales travers une communication active et la mise en place de processus conjoints.

4. Conclusion
En conclusion, les efforts en faveur de la dcentralisation budgtaire doivent prendre place simultanment tous les niveaux de lEtat, y compris lAdministration centrale, les services dconcentrs et les gouvernements locaux. Cet effort doit aussi correspondre un projet de socit Madagascar; dans lequel les processus de dcentralisation politique et budgtaire se renforcent mutuellement. Lasymtrie qui existe aujourdhui entre ces deux processus constitue un lment dstabilisateur qui a beaucoup nui au dveloppement harmonieux et soutenable du pays au cours de ces dernires annes. Le dfi est la hauteur de lenjeu.

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84

5. PROTECTION SOCIALE : AIDER LES MENAGES VULNERABLES A GERER LES RISQUES ET A PROTEGER LEURS BIENS
John Elder, Philippe Auffret, et Lynne Sherburne-Benz78

Madagascar se prsente comme un pays soumis des chocs aussi nombreux que divers, qui frappent surtout les pauvres et les plus vulnrables. Pour y faire face, de nombreux programmes de protection sociale ont t mis en uvre, gnralement fragmentaires et de petite envergure. Ils napparaissent pas coordonns, ni dvelopps stratgiquement en un systme de protection sociale cohrent, efficace et financ dune faon durable. Ds que la crise actuelle aura t surmonte, le Gouvernement devrait sorienter en priorit vers la mise jour de sa stratgie de protection sociale, en se fixant pour but de crer un systme cohrent, de mettre en place un organisme institutionnel central de coordination investi de pouvoirs pour superviser la protection sociale, tout en ractivant, parmi ses programmes grande chelle, ceux qui ont eu le plus de succs. Il conviendrait aussi que le Gouvernement largisse ses programmes de travaux publics forte intensit de main duvre, pilote de nouveaux programmes adquats qui combleraient des fosss importants, puis renforce le cadre institutionnel qui permettrait de mettre en uvre, moyen terme, de nouvelles activits de protection sociale.

1. Un pays haut risque, surtout pour les pauvres

Madagascar, la population doit faire face de nombreux risques portant sur lenvironnement, la sant, lconomie, le social, etc. Un facteur sous-jacent essentiel tient au taux gnral de pauvret trs lev (69 %), notamment dans les zones rurales (74 %).79 L o lon dispose de donnes, celles-ci montrent presque toujours que les familles les plus pauvres sont les plus -mme de se voir frappes par des risques particuliers (mortalit infantile, malnutrition, etc.) et les moins aptes y faire face lorsquils surviennent. Les principaux risques covariants (ou collectifs) Madagascar rsident dans les dsastres naturels (soit en volution lente, comme la scheresse, soit en volution rapide comme les cyclones et les inondations), la variabilit des prix, les maladies du btail et des plantes et linstabilit politique. Les crises sanitaires, labandon scolaire, linstabilit de lemploi et linscurit (cf. tableau 1) reprsentent les principaux risques idiosyncratiques (ou individuels). Les activits de protection sociale protgent les mnages pauvres et vulnrables laide de rseaux de prise en charge qui ciblent leurs activits de manire assurer, pour ces mnages, un minimum de possibilits daccder aux services sociaux essentiels et den profiter. Ainsi, le capital humain des familles pauvres et vulnrables se trouve protg, surtout celui de la gnration venir, pendant les crises de pauvret chronique ;
Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUNICEF, le BIT, le PNUD, le PAM, lONUSIDA et la FAO. Elle sinspire des tudes existantes prpares par la Rpublique de Madagascar et la Banque mondiale (2007). 79 Enqute auprs des Mnages, INSTAT (2005).
78

85

prviennent la chute des mnages pauvres et vulnrables dans une pauvret plus profonde laide de mcanismes dassurance cibls couvrant les soins mdicaux, linvalidit et la retraite ; promeuvent la croissance et la rupture de la spirale de la pauvret, dune part court terme par des programmes comme ceux de travaux publics haute intensit de main duvre ou dautres cibls sur le dveloppement des capacits des jeunes vulnrables, dautre part long terme par des investissements en capital humain qui amliorent laccs lducation et aux soins mdicaux pour ceux qui en sont actuellement privs.

La protection sociale se montre, par nature, intersectorielle, et beaucoup dactivits parmi celles dont il est question dans cette note apparaissent lies des problmes sectoriels plus gnraux, qui seront traits plus en dtail dans les notes consacres la Sant, lEducation, lEnvironnement et lEmploi. Cependant, les programmes de protection sociale contribuent assurer laccs aux services de base des personnes pauvres et vulnrables. Ils sont galement importants pour donner aux couches pauvres et vulnrables de la population la voix politique dont ils ont besoin pour pouvoir participer pleinement, aux cts des prestataires de services et administrations locales, aux efforts visant amliorer les services destins ces mmes couches. En termes de nombre de personnes risque, le tableau 1 expose les principaux risques selon les tranches dge et, en gros, le nombre de personnes menaces par chaque type de risque. On estime que les chocs climatiques rcurrents affectent de trs nombreuses personnes Madagascar. Prs du quart de la population vit dans des rgions affectes par des cyclones, des inondations et des priodes de scheresse.80 Un second groupe important de risques est li linaccessibilit, pour les personnes pauvres et vulnrables, aux services essentiels sant, ducation, eau et assainissement auxquels a accs le reste de la population. Ceci a pour consquence un faible dveloppement du capital humain parmi les personnes pauvres et vulnrables81. Les risques en matire de sant apparaissent trs levs parmi les personnes vulnrables dans la tranche des plus jeunes (mortalit des enfants et des nourrissons, et malnutrition). Les femmes enceintes et celles qui accouchent sont aussi hautement vulnrables. Les risques lis lducation et au manque de capacits sont significatifs pour les enfants dge scolaire et pour les jeunes adultes (taux rduits dachvement de lenseignement primaire et secondaire, taux levs de travail des enfants). La vulnrabilit se voit galement aggrave par les difficults financires et autres pour accder aux services de sant. Les problmes de moyens du ct de la demande empchent les familles pauvres et vulnrables daccder des services qui sont critiques pour le maintien et le dveloppement de leur principal actif et qui leur permettraient de casser le cycle de la pauvret : leur capital humain. Le manque dargent a empch, par exemple, prs dun quart des personnes portes malades de demander un traitement82 et, si ce problme est gnral, il se prsente de manire particulirement aigu parmi les personnes pauvres et vulnrables.
GAR : Rapport dvaluation mondiale sur la rduction des risques de catastrophes naturelles : Risque et pauvret dans un climat changeant, Nations Unies, 2009. La note sur la gestion des risques naturels contient une discussion plus approfondie sur les risques climatiques. 81 Les notes sur la Sant et lEducation contiennent une discussion plus dtaille des problmatiques gnrales et sectorielles. 82 23 % de ceux qui ont dclar avoir t malades mais nont pas cherch se faire soigner mentionnent que la raison principale pour laquelle ils ne staient pas rendus dans un centre de sant tait lie des problmes financiers.
80

86

Tableau 1: Risques par tranche dge, principaux indicateurs et nombre daffects.

Tranche dge Risque principal Indicateur principal Valeur de lIndicateur Nombre daffects

0-5 ans

Mortalit

Taux de mortalit nourrissons Taux de mortalit infantile

48 (2009) 72 (2009) 53 % (2010)

25 000 dcs/an 10 000 dcs/an Environ 2 millions denfants en dessous de 5 ans prsentent un retard de croissance. 1,7 millions denfants en dessous de 5 ans prsentent une insuffisance pondrale. 130 000 enfants de 12 23 mois ne sont pas compltement immuniss. Environ 500 000 femmes enceintes ne prennent pas de supplment en fer. 400 000 femmes ne prennent pas de vitamine A aprs laccouchement. 6,4 millions de personnes ne disposent pas de sel iod. 2,3 millions denfants de moins de 5 ans nont pas accs de leau potable. 500 000 enfants de 6 14 ans ne suivent pas lenseignement primaire.

Malnutrition

Taux de retard de croissance (taille selon ge) Taux dinsuffisance pondrale (poids selon taille)

15 % (2010) 62 % (2009) 48 % (2009)

Morbidit

Immunisation des enfants (de 12 23 mois) Supplments adquats de fer et dacide folique pendant la grossesse (min. 90 jours) Supplment de vitamine A postnatal Mnages avec sel iod Accs de leau potable (a (toute la population)

19 % (2009) 30 % (2009) 30 % (2006) 85 % (20062007) 19 %

6-14 ans

Bas dveloppement Taux dinscription net lcole du capital humain primaire Taux de redoublement lcole primaire Taux dachvement de lenseignement primaire Travail des enfants Taux de travail infantile (de 7 14 ans)

1,8 millions denfants de 6 14 ans nachvent pas lenseignement primaire. 39 % (garons) 1,5 millions denfants de 7 30 % (filles) 14 ans travaillent. 25 % (2008) 6 % (2006) 63 % (2006)

53 % (20062007)

15-24 ans

25-59 ans Plus de 60 ans Population

Bas dveloppement Taux dinscription brut au 1er du capital humain cycle de lenseignement secondaire Taux dachvement de lenseignement secondaire Connaissances Taux dachvement de insuffisantes lenseignement primaire Taux de chmage chez les jeunes Bas revenus Taux de chmage Retraite Catastrophes Pensions de retraite

4 % du PIB

5 millions de personnes

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Tranche dge Risque principal

Indicateur principal

Valeur de lIndicateur

Nombre daffects

totale

naturelles : cyclones et inondations

Cot des dommages

(2008)

Scheresse Source : Rpublique de Madagascar et Banque mondiale, 2007 ; Ministre de lducation Nationale, UNICEF, 2010.

Bien dautres donnes statistiques critiques mettent en vidence la situation prcaire devant les risques et la vulnrabilit des mnages pauvres Madagascar, du fait quils nont pas accs aux mcanismes de protection sociale et aux services essentiels lmentaires : Malnutrition. Bien que le pourcentage denfants au poids insuffisant soit tomb de 53 % il y a une dizaine dannes 34 % en 200483, Madagascar montre encore un taux de retard de croissance de 48 % chez les moins de 5 ans, et un taux lev danmie (68 % pour les moins de 5 ans)84 (voir la Note sur la sant pour plus de dtails). Les enfants mal nourris sont les plus vulnrables aux maladies infectieuses, ce qui provoque des taux de mortalit levs parmi les enfants et les nouveau-ns. La malnutrition infantile a galement de graves consquences sur le dveloppement physique et intellectuel des enfants, ce qui, en fin de compte, rduit l'efficacit des investissements en ducation. Qui plus est, la malnutrition pendant les deux premires annes de la vie a des consquences ngatives irrversibles sur la productivit au travail et sur la rsistance aux maladies. En un mot, limpact conomique de la malnutrition sur les personnes pauvres et vulnrables savre critique Madagascar. Inaccessibilit aux services essentiels dducation (voir la Note sur lducation). Labsence dinscription lcole, ou labandon en cours de scolarit, affectent dmesurment les mnages vulnrables, et cette carence dans laccs ces services sociaux essentiels non seulement perptue le pige de la pauvret pour ceux qui sont dj dmunis, mais aussi prsente un risque significatif pour ceux qui se situent juste audessus du seuil de pauvret de tomber dans la pauvret sils ne disposent pas de mcanismes de protection sociale en mesure de maintenir leur accs auxdits services.85 Malgr une sensible hausse des inscriptions en enseignement primaire, ces quelques dernires annes, pour lensemble de la population, 4 lves sur 10 nachvent pas ce cycle, en partie cause du manque de demande ou du manque dinterventions des

Enqute anthropomtrique, 1997/98 et 2004. DHS, 2008/09 85 Les risques concernant lducation peuvent tre considrs comme un choc en soi, ou comme un mcanisme de rponse ngatif un autre type de choc. Par exemple, l'abandon scolaire peut tre une rponse familiale une maladie dans la famille ou une perte de revenus. Cependant, tant donn limportance de la scolarit pour le bientre futur (un niveau dducation infrieur augmente les probabilits dun revenu plus bas l'avenir, d'une famille plus nombreuse, de certaines maladies, etc.), nous traitons aussi la perte de scolarisation comme un choc en luimme.
84

83

88

services de protection sociale. Les enfants des familles les plus pauvres sont les plus touchs. Un troisime ensemble de risques qui menacent dmesurment les moins capables de se protger les pauvres tient aux bouleversements conomiques. Ceux-ci comprennent linstabilit politique, la variabilit des prix et les taux levs de chmage et de sous-emploi (voir la Note sur lemploi). Limpact conomique et social de la crise politique de 2002, par exemple, sest montr grave. Les pertes de revenus directes pour les mnages ont atteint 500 millions US$, et le taux de pauvret sest accru de 4 %. Prs de 150 000 travailleurs ont perdu leur emploi rien que dans le secteur de lconomie formelle urbaine. Les prix pays aux producteurs agricoles, surtout dans les zones isoles du pays o vivent les agriculteurs les plus pauvres, ont diminu de moiti pendant le plus fort de la crise. Toute porte croire que limpact de la crise actuelle affectera tout aussi gravement les personnes pauvres et vulnrables sans accs aux mcanismes de protection sociale. Par exemple, dimportantes et imprvisibles fluctuations du prix du riz peuvent provoquer de fortes secousses. Les mnages ruraux, surtout les plus pauvres dentre eux, qui ne disposent pas de moyens de stocker le riz aprs la rcolte, sont svrement frapps par les fluctuations des prix du riz, y compris les variations saisonnires. Ces fluctuations nuisent aussi aux citadins pauvres et vulnrables, car le riz reprsente 40 % de la consommation dans les zones urbaines. Rponses du gouvernement au risque et la vulnrabilit Le gouvernement, avec le soutien des bailleurs de fonds, donateurs et de la socit civile, a eu conscience de ces normes dfis et a instaur un certain nombre de programmes qui vont de lducation la sant, ainsi que des programmes alimentaires destins lensemble de la population. Il a galement mis en place quelques programmes de protection sociale conus l'intention des secteurs les plus vulnrables de la population dans les priodes de crise et de bouleversements climatiques, tels que des fonds pour des programmes demploi. Les dpenses les plus importantes en protection sociale ont t cibles sur les principales sources de risque et sur les groupes vulnrabilit critique. Le tableau 2 offre une vue gnrale des programmes de PS existants. Rponses au risque climatique. Madagascar apparat, aprs les Comores, comme le pays dAfrique le plus expos aux bouleversements climatiques.86 Une analyse plus dtaille de la gestion des risques lis aux catastrophes naturelles se trouve dans la Note sur la gestion des risques naturels. En ce qui concerne la protection sociale dans le cadre de la gestion des risques climatiques Madagascar, la priorit a t donne aux rponses durgence aprs les catastrophes. Le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC) se prsente comme lorganisme responsable de coordonner les programmes de sauvetage et durgence rpondant aux catastrophes naturelles, le FID constituant le principal organisme responsable de la mise en pratique des programmes. Les principaux programmes de protection sociale de rponse aux catastrophes naturelles sont : - la composante de reconstruction et de rhabilitation des projets successifs mis en uvre par
86

Note sur La Gestion des risques naturels: Vers une prvention renforce et coordonne, 2010.

89

le FID dans les zones affectes 87 ; - la composante argent contre travail de ces mmes projets 88 ; - les programmes de distributions daliments et de Vivres contre travail organiss par le PAM dans les zones sinistres par la scheresse ou par des cyclones ravageant les cultures. Les cots de la gestion des catastrophes naturelles expliquent que le gouvernement dpend en grande mesure de laide externe pour les mesures de secours exceptionnelles destines rpondre ces catastrophes. En 2008, par exemple, les cyclones ont entran des pertes conomiques de lordre de 4 % du PIB. L'UNICEF dispose de programmes de rponse aux catastrophes naturelles alors que CARE, CRS, ADRA et quelques ONG locales participent activement, soit en tant que partenaires, soit en utilisant leurs propres ressources. Actuellement, les programmes de protection sociale lis aux bouleversements climatiques ont poursuivi le double objectif de soulager temporairement les individus les plus affects par les catastrophes, et de reconstruire les infrastructures endommages afin que ces populations vulnrables ne perdent pas laccs aux services essentiels dans un moment critique. Bien que la porte de ces programmes reste trop limite pour constituer une rponse complte aux catastrophes, les dpenses sont assez efficaces. Il ressort dune valuation faite en 2004 du programme argent contre travail dans les travaux publics, mis en uvre par le FID, que celui-ci a atteint efficacement les victimes les plus pauvres des catastrophes naturelles. Le programme vivres contre travail du PAM se montre galement efficace dans les priodes entre les rcoltes. Amlioration de laccs aux services essentiels pour les personnes pauvres et vulnrables : le gouvernement a affront le problme du manque daccessibilit aux services essentiels en instaurant une gamme dactivits intersectorielles, dont quelques unes paraissent plus efficaces que d'autres.

Le FID, lanc en 2000, a t charg par le Gouvernement de la reconstruction et de la rhabilitation grande chelle des infrastructures endommages par des cyclones 88 Depuis la crise sociopolitique de 2002, le FID a mis en place un programme de vivres contre travail pour amortir limpact des catastrophes naturelles par la mise en uvre de travaux publics. Ce programme de protection sociale a t utilis en rponse la crise des prix du riz en 2004, aux dgts des cyclones en 2004 et 2007, et la crise alimentaire de 20.

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Tableau 2 : Vue densemble du programme social : Programmes, bnficiaires et couverture

Nombre de personnes affectes Populations vulnrables au niveau gographique Victimes de vulnrabilit 5 000 000/an climatique Rgions plus grand nombre de pauvres : 3 633 000 Fianarantsoa 1 903 000 Mahajanga Populations vulnrables au niveau individuel et familial En dessous du seuil de grande 6 401 000 pauvret (.20) Programmes Nombre de bnficiaires En moyenne 200 000/an n.a. Degr de couverture <5% n.a.

Programmes pour les catastrophes naturelles Divers

Fonds dquit FANOME

Prslectionn s 95 000 Pris en charge 13 000 n.a.

Enfants non scolariss

500 000

Familles de plus de 7 personnes Analphabtisme adulte Sous-employs ou sans emploi Femmes chefs de famille ge 0 5 Malnutrition chronique

5 617 570 3 800 000 1 141 111 1 657 430

Projet Asama de rintgration des enfants lcole PNUD et UNESCO Planning familial AFID alphabtisation adultes Travaux publics forte intensit de main duvre FID Tous programmes alimentaires : UNICEF, Seecaline PNC et PNS PAM CRENI Voir nutrition plus haut Vaccinations Moustiquaires traites aux insecticides Kits de subvention scolaire (3) Repas lcole (PAM) Extra scolaire

(des extrmement pauvres) 1,5 % (parmi ceux slectionns) 14 % Bas

n.a. (2003-2004) 39 500 11 millions de personnes/jour s (2005) -Tous programmes alimentaires cumuls : 4 600 000 ---

Prvalence contraception moderne 29 % 1% 11 % -84 % du groupe cible estim

Malnutrition saisonnire Mortalit infantile ge 6 14 lves de primaire

1 350 000 928 000 Taux 72/1 000

63 % 60 % 100 % 70-90 % <2% <1% 43 % Bas

3 366 000(2)

Tous (2004) + 4 000 000 165, 000 170 + 30 000 n.a.

ge 15 - 24

Abandon scolaire Marginaliss Syphilitiques

270 000 46 000 114 000 Programmes pour les orphelins et enfants vulnrables Programme MTS et

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ge 25 60

Sans emploi Syphilitiques Sans emploi urbains

75 000 97 000 (ge 25 29) 92 000

Main duvre agricole 6 819 000 Handicaps Femmes Incapacits au travail Malnutrition chronique

VIH/SIDA n.a. Programme MTS et VIH/SIDA Travaux publics forte intensit de main duvre Vivres contre travail (PAM) MPSPL min.

n.a. n.a. 934 000

Bas n.a.

1 300 ---

2% 27 % des femmes dge fertile ont un poids insuffisant, 35 % sont anmiques <1%

58 000 Voir nutrition plus haut

75 000 Formation pour 577 000 lartisanat Source : Rpublique de Madagascar et Banque mondiale, 2007. Secteur informel n.a.

Les programmes de filets de scurit cibls ont efficacement contribu largir laccs lducation de base, mais ils savrent coteux. Dans le secteur de lEducation, la majorit de ces programmes vise rduire directement les cots par loctroi de subventions destines couvrir les frais dinscription, les cantines scolaires et les kits scolaires (sacs dcole et fournitures scolaires habituelles). En rponse la crise politique et conomique de 2002, le nouveau Gouvernement a limin les frais de scolarit et transfr des fonds aux coles dans le but de compenser la perte de recettes qui en a rsult. Toutes les coles publiques ont reu une subvention de cotisation scolaire valide jusqu lanne scolaire 2008-2009. Des kits scolaires ont galement t distribus tous les lves de CP 1 au cours de la mme priode. En 2003-2004, environ 3 millions dlves du primaire, reprsentant 88 % de linscription primaire totale Madagascar (publique et prive), ont bnfici de subventions pour les frais et le matriel scolaires. Le programme dalimentation scolaire atteint actuellement prs de 150 000 enfants et 850 coles. Le cot total des subventions lducation slevait 4,2 millions US$ en 2002-2003 et 14,3 millions US$ en 2003-2004. Les frais de scolarit et les kits, initialement financs par des sources externes, figurent maintenant au budget de lEducation nationale. Limpact de ces programmes a t impressionnant. Les inscriptions ont augment de manire spectaculaire, particulirement dans les zones isoles pauvres. Le redoublement a aussi considrablement diminu. A la diffrence des programmes du secteur de lEducation, les programmes de protection sociale du secteur de la Sant visant amliorer laccs des plus pauvres et des plus vulnrables ont t raliss petite chelle, amenant des rsultats ngligeables et insuffisants. Dans les Centres de sant de base (CSB), les fonds de participation du Financement pour lApprovisionnement Non-stop en Mdicaments (FANOME) procurent gratuitement des mdicaments aux couches les plus pauvres de la population. A partir de 2005, GTZ a financ un
92

programme pilote similaire, pour les hpitaux de district (CHD) de Marovoay (Province de Majunga). Ce projet, cltur depuis plus de 2 ans, a apport dexcellents rsultats, mais le gouvernement ne l'a pas dvelopp plus grande chelle. Le cot des autres services de sant financs travers le Ministre de la Sant na pas pu tre spcifiquement identifi dans le budget de la sant. La couverture du FANOME demeure trs limite. Une tude effectue en 2006 estimait que 95 000 personnes (reprsentant moins d1 % de la population) avaient t identifies localement, mais qu peine 14 % dentre elles avaient reu de laide.89 Dans le cadre du projet pilote de lhpital de Marovoay, 12 % des patients avaient reu de laide (contre 2 % initialement cibls). Les programmes de nutrition dont ont bnfici les groupes cibles critiques ont t efficaces et excuts sur une grande chelle. Il y a de nombreux programmes de nutrition Madagascar. Une tude effectue en 2004 a identifi 84 programmes de nutrition excuts ou financs par 54 organisations (dont de nombreux groupes religieux). Ces programmes fonctionnent dans un cadre tabli par le Plan National dAction pour la Nutrition (PNAN). Avant la crise politique de janvier 2009, les principaux programmes de nutrition comprenaient : i) le Programme de Nutrition Communautaire (PNC) du projet SEECALINE, visant les femmes enceintes et allaitantes et les enfants de moins de cinq ans dans les zones o les taux de malnutrition taient les plus levs. Les interventions comprenaient lducation nutritionnelle et sanitaire, la surveillance du poids des enfants bnficiaires, les supplments en vitamine A, un complment nutritionnel pour les femmes et les enfants malnutris et le dparasitage des enfants et des femmes enceintes; (ii) le Programme de Nutrition Scolaire (PNS) du projet SEECALINE destin amliorer le statut nutritionnel des enfants scolariss gs de 3 14 ans. Laide comprend des supplments en fer et acide folique, le dparasitage et la promotion de lhygine; (iii) le programme de nutrition communautaire du CRS qui inclut la distribution daliments, les supplments alimentaires et la vitamine A et le traitement des maladies lies la malnutrition; (iv) les Centres de Rcupration Nutritionnelle Intensive (CRENI) visant traiter des cas de malnutrition svre chez des enfants de 6 mois 5 ans. Le programme couvre les cots dhospitalisation ainsi que les Centre de rcupration Nutritionnel Ambulatoire svre (CRENAS), (v) les centres de rhabilitation nutritionnelle des enfants de moins de 5 ans et femmes enceintes et allaitantes souffrant de malnutrition aigu modre (CRENAM) mis en uvre par le PAM (93,500 bnficiaires en 2009). En outre, via son programme de prvention de la malnutrition, le PAM distribue galement des aliments enrichis adapts aux enfants gs de 623 mois et aux femmes enceintes et allaitantes dans les municipalits les plus touches du Sud (92.000 bnficiaires en 2009). Les programmes de nutrition atteignent 4,6 millions de personnes, ce qui correspond une couverture estime 84 % par les programmes. Les personnes les plus vulnrables la malnutrition (les femmes enceintes et allaitantes et les enfants gs de 6 mois 5 ans) constituaient les principaux bnficiaires de ces programmes. Les cots de tous les programmes de nutrition slevaient approximativement en 2003 30 millions US$, quivalant 0,7 % du PIB. La comparaison des cots unitaires des diffrents programmes de nutrition fait ressortir lefficience (cot-efficacit) des interventions prventives par rapport aux cots levs des traitements associs la malnutrition. Le cot des interventions prventives varie entre moins de 1 US$ par bnficiaire et environ 13 US$, somme dpendant de lenvergure du programme et de la gamme des services inclus. Le traitement de la malnutrition
89

Ibidem.

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prsentait des cots plus levs, dun facteur allant de 60 plus de 300. Les programmes de nutrition ont entran une amlioration importante des indicateurs nutritionnels. Il a t dmontr que lincidence de la malnutrition avait dcru de 20 30 % dans les communauts dotes dun programme de nutrition. Depuis leur ouverture vers la fin de 2002, les CRENI ont contribu tripler le nombre dadmissions dans les hpitaux denfants svrement malnutris, tout en rduisant de moiti leur taux de mortalit. Le taux de rtablissement approchait 80 %. Cependant, on peut douter que le fait davoir 84 programmes individuels financs par 54 agences soit la manire la plus efficace datteindre ces rsultats. Les programmes qui amliorent laccs aux services destins des groupes vulnrables spcifiques ont t isols, non valus et excuts petite chelle. Ces programmes comprennent : un programme de sant maternelle et infantile multiples aspects mis en uvre par lUNICEF, qui organise des activits de sensibilisation sanitaire gratuite et fort impact une semaine deux fois par an ; la fourniture de kits daccouchement srs (sans danger) par le FNUAP ; le Programme national de rhabilitation de lenregistrement des naissances (EKA) galement mis en uvre par lUNICEF pour fournir aux enfants des certificats de naissance afin de garantir leurs droits et leur accs aux services de base; des programmes dappui aux personnes handicapes; des programmes dappui aux personnes ges destins rduire leur dpendance conomique et leur faciliter laccs aux services, ceci laide dune carte verte couvrant les soins de sant, le transport et assurant des prix subventionns dans certains magasins; un programme dappui lintgration conomique des personnes dfavorises (PAISE); des cours de rattrapage pour les adolescents de 11 13 ans non scolariss; des programmes pour les sans-abri (un total de 22 agences et ONG ont des activits destines aux sans-abri). La porte de ces programmes demeure limite. Le programme de la carte verte, par exemple, atteint seulement un dixime des personnes ges de plus de 65 ans et seulement 170 tudiants bnficient du programme de rattrapage. Peu dinformations sont disponibles sur lefficacit de ces programmes lexception des programmes destins aux sans-abri. On leur reproche dtre dpourvus de mcanismes de ciblage et de critres dligibilit bien dfinis ; la coordination entre les agences est galement juge inadquate.90

Fournir les services de base par la dcentralisation. Le Plan dAction de Madagascar fait de la dcentralisation une de ses priorits. Limportance de la dcentralisation se justifie par le manque dinfrastructures qui rend la mobilit et, dans une certaine mesure, les communications difficiles entre les communes et le Gouvernement central. Il paraissait donc essentiel que la fourniture et la surveillance de la prestation de services soient locales. Des structures dcentralises existent de nos jours mais elles ne disposent pas de la capacit ni du financement quil faudrait pour jouer le rle envisag dans la prestation de services. Madagascar demeure trs centralis et les
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CAPDAM : Rinsertion des sans abri, lEcole de Service Social, 2004.

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reprsentants locaux des ministres sectoriels continuent de co-administrer les fonctions dcentralises des collectivits locales. Si les mnages pauvres et vulnrables doivent entretenir une meilleure collaboration avec les collectivits locales pour que laccs et la qualit des prestations locales de services samliorent, il reste trs important que la dcentralisation soit renforce. La principale rponse de la protection sociale en cas de chocs conomiques sest faite sous la forme de programmes de travaux publics. Il existe de nombreux programmes de travaux publics haute intensit de main-duvre Madagascar : Le programme de travaux publics financ par lOrganisation internationale du travail (OIT), lanc en 2002 dans des zones pauvres de lagglomration dAntananarivo. Le programme Vivres contre travail du projet SEECALINE pour lamlioration du statut nutritionnel des femmes et des enfants des zones urbaines de Madagascar, bien quil ne fonctionne pas depuis 2004. Les travaux de CARE-AGETIPA pour lapprovisionnement en eau et lassainissement dans les zones dsavantages en vue de rduire les risques de maladies. le programme Argent contre travail excut par le FID pour largir laccs lemploi court terme dans des zones risque alimentaire cibles.

Les programmes ont cot plus de 32 millions US$ en 2005/2006 et fourni environ 11 millions personnes-jours en termes demploi.91 Ils ont transfr aux participants entre 5 et 10 US$ par an (par rapport un seuil de pauvret de 161 $). Mme si ces transferts ne suffisent pas sortir un mnage de la pauvret, ils permettent une consommation rgulire au cours du temps et protgent contre les chocs. Un examen de ces programmes effectu en 2008 a rvl quil importait dharmoniser les questions oprationnelles et damliorer la coordination entre les projets HIMO. Il faut en outre amliorer le ciblage gographique et la slection des projets, redfinir le taux de rmunration pour promouvoir lauto slection par les pauvres (revoir le taux de rmunration la baisse afin dassurer que seuls les plus pauvres seront intresss) et amliorer le suivi et la collecte dinformations pour permettre lvaluation de limpact. Le Programme Filets de scurit productive de lthiopie (cf. encadr 1) fournit un exemple intressant de bonne pratique dun filet de scurit coordonn et efficace.

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Travaux publics haute intensit de main-duvre (HIMO) pour la protection sociale Madagascar : problmes et options de politiques, Banque Mondiale, aot 2008.

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Encadr 1 : Programme Filets de scurit productifs de lthiopie Lanc en 2005, le Programme Filets de scurit productifs de lthiopie (PSNP) reprsente actuellement le plus grand programme du genre en Afrique subsaharienne, assistant 7,8 millions de personnes sujettes linscurit alimentaire chronique en milieu rural dans 300 des 700 woredas (districts) du pays. Le PSNP est un programme gouvernemental excut largement travers les systmes publics avec lappui dun consortium de neuf bailleurs de fonds internationaux. Le PSNP fournit des transferts montaires et alimentaires prvisibles aux mnages sujets linscurit alimentaire chronique par le biais de paiements aux membres valides pour leur participation dans des travaux publics haute intensit de main-duvre et par le biais dun appui direct sous forme de transferts en espces aux mnages incapables de travailler, gs ou handicaps. Il a t prouv que le Programme cible adquatement les mnages les plus pauvres qui ont considrablement moins de revenus, daide et de terres cultivables que les mnages qui ny participent pas. Les projets de travaux publics sont identifis travers un exercice de planification participative communautaire. La planification repose sur un cadre de gestion intgre des bassins versants et les projets mettent laccent sur des activits de conservation du sol et de leau. tant donn lenvergure du Programme qui gnre plus de 190 millions dhommes-jours de travail par an, le PSNP a offert une occasion unique de contribuer une transformation environnementale denvergure nationale. Le programme est dj reconnu pour ses considrables contributions ladaptation de lthiopie au changement climatique. De rcentes valuations dimpact indpendantes ainsi quune srie dtudes qualitatives montrent que le PSNP exerce un effet positif sur les moyens de subsistance, mme en priodes de crise, et quil contribue considrablement au rehaussement du niveau de linfrastructure communautaire. galement important, ces tudes montrent aussi que le PSNP permet aux mnages de sengager dans des activits haut risque/ haut rendement et reprsente ainsi un lment important dune stratgie pour lamlioration efficace de la productivit agricole. La conception de la prochaine phase du PSNP (2010-2014) sinspire de cette observation pour renforcer davantage limpact du Programme. La nature du risque et de la vulnrabilit en thiopie sont telles que de nombreux mnages auront peut-tre besoin dappui pour faire face aux priodes de stress, notamment les scheresses localises rptes. Le PSNP comprend par consquent des budgets durgence qui ont permis au Programme daugmenter ses ressources pour se montrer en mesure de rpondre aux besoins de consommation de bnficiaires supplmentaires, et daugmenter le niveau de lassistance quil fournit. Pour faire face des chocs plus importants, lopration de la Banque Mondiale comprend un volet durgence dclench de manire fournir un financement prvisible et opportun dans de telles situations. La nature extensible du Programme a permis que des fonds supplmentaires soient mobiliss rapidement et utiliss efficacement en 2008 et 2009.

En conclusion, il parat vident quil existe un grand nombre de programmes de protection sociale non coordonns conus pour atteindre les couches pauvres et vulnrables de la population, ainsi que pour la fois protger leurs avoirs et promouvoir leur capacit chapper au pige de la pauvret. Peu defforts ont malgr tout t tents pour valuer leur efficacit en tant que programmes individuels ou pour dterminer si la somme de toutes les
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parties constituait la meilleure combinaison de programmes pour satisfaire les besoins des pauvres et vulnrables dune manire efficace et financirement soutenable.

2. Contraintes llaboration dun systme de protection sociale robuste

Conscients de la ncessit damliorer la Protection sociale en raison de la nature des risques et des chocs Madagascar et compte tenu des observations des programmes dcrits plus haut, les pouvoirs publics et les bailleurs de fonds se sont, au cours de la dernire dcennie, efforcs de rsoudre les questions de protection sociale. En plus de llaboration de programmes, les pouvoirs publics et la communaut des bailleurs de fonds ont aussi uvr dvelopper une stratgie de protection sociale approprie. la suite dune crise politique profonde de six mois en 2002, le nouveau Gouvernement sest lanc dans un ambitieux agenda de dveloppement dcrit dans un premier Document Stratgique de Rduction de la Pauvret (DSRP) en 2003, suivi dun second DSRP en 2006 et du Plan daction de Madagascar pour 2007 2012 (MAP). Le MAP a raffirm lengagement du Gouvernement dans la protection sociale. Il dfinit une stratgie pour atteindre des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement et apporter un appui aux couches les plus pauvres et les plus vulnrables de la population. Un travail parallle a aussi t entrepris pour mettre en place la contribution au dveloppement du MAP. Un Comit technique de protection sociale (CTPS) compos de reprsentants des pouvoirs publics, du secteur priv et de la socit civile a t cr en avril 2002. Le CTPS, avec lappui de la Banque Mondiale, de lUNICEF et du Gouvernement franais a mis sur pied une stratgie de gestion des risques et de protection sociale. Le principal objectif vis par llaboration de cette stratgie consistait mieux orienter les politiques et les dpenses publiques vers le ciblage des risques et lappui au Gouvernement pour la rduction de lextrme pauvret. Cette stratgie tait destine complter les politiques de dveloppement nationales en mettant laccent particulirement sur les besoins des plus vulnrables. Elle a t finalise en aot 2007 aprs dintenses consultations avec de nombreuses agences gouvernementales, la socit civile et les bailleurs de fonds. Un plan daction a aussi t achev en fvrier 2009, cette fois encore travers un processus de consultations avec diffrents ministres, des ONG et des institutions acadmiques. Lirruption de la crise en a cependant empch la mise en uvre. Les principales recommandations de la stratgie taient de se concentrer dans le court terme sur : ltablissement du cadre institutionnel et politique en vue amliorer la coordination entre les programmes et dassurer la couverture des groupes vulnrables prioritaires; lamlioration de lefficacit des programmes existants, particulirement le ciblage; lvaluation et lexpansion, si ncessaire, des programmes de protection sociale en cours; la conception dinterventions pour combler les carts identifis.

En dpit des efforts fournis par le gouvernement et dautres parties prenantes en matire de protection sociale, il a t impossible de les rationaliser en un systme efficace de protection sociale Madagascar. Il faut reconnatre au dpart que le dfi est de taille dans un pays o 2/3 des mnages vivent en dessous du seuil de pauvret et o les ressources sont rares. La protection sociale se prsentant en outre comme un problme multisectoriel, il est par nature
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plus compliqu de dvelopper et de mettre en uvre une stratgie nationale cohrente. Plusieurs contraintes interdisciplinaires ont empch la mise en uvre dun programme global de protection sociale, notamment : La faiblesse du cadre institutionnel : Le dbat sur la question relative la responsabilit institutionnelle de la protection sociale continue. Au moment de sa cration en 2004, le Ministre de la Population, de la Protection Sociale et des Loisirs (MPSPL) en assumait la responsabilit. Le MSPSL a fait des interventions petite chelle pour cibler les groupes vulnrables. Il na cependant pas volu et en janvier 2007, il a t dissous et remplac par un Directorat de la Protection Sociale cr au sein du nouveau Ministre de la Sant, du Planning Familial et de la Protection Sociale. Ces interventions furent alors rparties entre plusieurs ministres, sans aucune coordination. En mai 2009, le mandat pour la protection sociale fut affect un nouveau Ministre de la Population et des Affaires sociales. Tous ces changements nont pas fait avancer les efforts en matire de protection sociale. La faiblesse de la dcentralisation : Avec lentre en vigueur dun programme de dcentralisation au dbut des annes 90, les communes taient supposes assumer une responsabilit accrue dans la fourniture des services sociaux de base, mais ceci ne sest pas matrialis. Le gouvernement avait dvelopp avec lappui de la Banque Mondiale et de lUnion Europenne un programme de renforcement des collectivits locales et de leur capacit fournir des services de base dune manire transparente et redevable, avec une forte participation des communauts et de la socit civile. La crise politique a cependant interrompu le processus de finalisation de ce programme. Le manque de coordination (au sein du secteur public et avec les autres partenaires) : La coordination entre les acteurs se rvle souvent inexistante. Ceci sexplique en partie par la faiblesse du cadre institutionnel. Les agences autonomes telles que le Fonds dIntervention pour le Dveloppement (FID) et lOffice National de Nutrition (ONN) ont continu mettre en uvre dimportants programmes de protection sociale. Des ONG financent et excutent un grand nombre dactivits de protection sociale petite chelle sans se rfrer un cadre global de protection sociale. La quasi-absence de critres pour ltablissement dun sens des priorits : Avant llaboration de la stratgie de protection sociale, il nexistait aucun cadre pour ltablissement des priorits ; les programmes taient donc tablis au coup par coup, et souvent bass sur des impratifs politiques. Bien quune stratgie ait t labore, le fait quelle nait pas t excute et que les circonstances ont considrablement chang met en vidence la ncessit de travailler davantage sur ltablissement de priorits. Le ciblage inadquat : tant donn les niveaux levs de pauvret, les diffrents acteurs ont choisi pour leurs interventions particulires des critres de ciblage considrablement diffrents. Le ciblage large au moyen de subventions gnralises cote cher et est souvent peu conomique pour la ralisation des objectifs prvus. Les programmes de travaux publics ciblent habituellement les plus pauvres en appliquant un taux de rmunration au-dessous des taux du march, mais un grand nombre de programmes
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existants ont tabli des taux de rmunration au-dessus de ceux du march et il semble par consquent improbable quils aient cibl effectivement les plus pauvres. La couverture ingale dans lensemble des programmes : Le tableau 2 ci-dessus montre les grandes diffrences de couverture entre les programmes. Si la couverture des programmes de sant dans les coles primaires, tels que les campagnes de vaccinations et les interventions nutritionnelles cibles, se montre assez exhaustive, les programmes dappui aux personnes handicapes, aux travailleurs du secteur informel, aux coliers qui abandonnent leurs tudes, aux illettrs et dautres groupes vulnrables ne couvrent en revanche quune couche ngligeable des ncessiteux. De plus, bien quon ne puisse nier lexistence de rponses aux dsastres naturels, celles-ci ne couvrent quune partie des populations affectes et ne reconstruisent quune partie des dgts. Les carts de couverture : Certains groupes vulnrables ne sont traits que par des programmes petite chelle. Trois exemples vidents sont : les enfants gs de 6 14 ans non scolariss, groupes parmi les plus vulnrables et pourtant largement tenus lcart des interventions publiques; les mnages dirigs par une femme (avec une exception notable, le programme Argent contre travail du FID, dont les bnficiaires sont des femmes dans au moins 40 % des cas); enfin, les personnes pauvres, qui ne disposent daucun moyen daccs aux soins de sant.

3. La politique de protection sociale Madagascar aprs la crise politique

Le besoin dactivits de protection sociale Madagascar tait norme au cours des dernires dcennies. La situation sest aggrave depuis les crises mondiales des produits alimentaires et des carburants de 2008 et la crise politique qui a commenc au dbut de 2009. Elles ont entran une rduction des financements par les bailleurs de fonds qui a certainement affect les programmes de protection sociale. Il est probable que les groupes vulnrables le sont devenus encore plus et que de nouveaux groupes vulnrables, tels que les travailleurs du textile et du tourisme qui ont perdu leur emploi, ainsi que les victimes de linscurit croissante des zones urbaines, aient merg. La rcente crise politique a exacerb le besoin de dvelopper une stratgie ambitieuse de protection sociale. La stratgie de protection sociale de 2007 fournit une bonne base pour la construction de la nouvelle stratgie et dun programme de protection sociale long terme, mais il lui faudra subir une mise jour significative. Le gouvernement devra galement prendre immdiatement linitiative de dfinir un nombre limit dactivits de protection sociale prioritaires, en consultation avec la socit civile et avec lappui des bailleurs de fonds. La nature intrinsquement multisectorielle de la protection sociale signifie que de nombreuses activits de protection sociale sont et continueront dtre excutes par diffrents ministres. Mme sil nest pas ncessaire ni mme souhaitable que tous les programmes de protection sociale soient excuts par une institution unique, il parat utile de disposer dune institution charge de la mise en place de la Stratgie de protection sociale et responsable de la surveillance des activits connexes pour sassurer que les groupes vulnrables sont identifis et leurs besoins pris en compte. Ceci pourrait se faire par le renforcement du
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Ministre de la Population et des Affaires sociales, ltablissement du Ministre de la Protection Sociale, ou en plaant le travail dans un ministre qui couvre naturellement chaque secteur. Il demeure important que les autorits concernes du gouvernement sapproprient la stratgie et valuent lactuelle responsabilit institutionnelle relative la protection sociale. Une fois la crise rsolue, la premire dmarche serait de mettre en place quelques activitscls de protection sociale. Celles-ci incluraient la remise sur pied des grands programmes les plus russis qui existaient avant la crise et, potentiellement, ltablissement de nouveaux programmes pilotes. A partir de lexprience de Madagascar, et plus largement dexemples de bonnes pratiques en Afrique et ailleurs, ces programmes pourraient inclure ce qui suit: des programmes de travaux publics haute intensit de main-duvre avec des chelles de salaire, des zones dintervention, des dclencheurs dintervention et des rapports annuels harmoniss comprenant la slection des bnficiaires des communauts et la slection des interventions de travaux publics.92 Un manuel de procdures communes toutes les organisations concernes se prsenterait comme le complment naturel dune politique nationale claire de travaux publics.93 un programme pilote de Transfert Montaire Conditionnel (TMC) qui faciliterait laccs des mnages pauvres aux services de sant, dducation et de nutrition et complterait les rformes de loffre proposes dans les notes de politique sectorielle en matire de sant et dducation. Une tude de faisabilit dun tel programme a t lanc par UNICEF en mai 2009 et un programme pilote pourrait tre excut travers une agence existante comme le FID. Les programmes de transfert montaire ont t utiliss dans dautres pays pour augmenter linscription scolaire et lutilisation des services de sant, notamment les programmes de nutrition et de vaccination,94 mais aussi pour promouvoir des comportements moins risqus chez les adolescentes, qui contribuent les garder plus longtemps lcole.95

Une deuxime tape consisterait rapidement mettre jour la stratgie de protection sociale afin de mieux comprendre comment la crise actuelle a affect la taille de la population risque, les programmes existants, le nombre de bnficiaires, etc. et dutiliser cette information pour amorcer une srie dinterventions prioritaires. La priorisation des activits serait lie la taille de la population risque et limpact quaurait le programme sur cette dernire. Les contraintes en ressources et en capacit de mise en uvre signifient qu court terme, seuls les risques les plus significatifs et les populations les plus vulnrables devraient tre cibles. A moyen terme, il faudrait augmenter la capacit des structures gouvernementales dcentralises fournir des services de base et laborer un programme pour augmenter
En janvier 2009, le Gouvernement a fix un salaire pour les travaux publics qui devra tre appliqu par toutes les agences dans les tous les programmes. 93 Note Transport et Johnson et al. (2007). 94 Fiszbein, A. et N. Schady : Conditional Cash Transfers, Banque mondiale, 2009. 95 Baird, S. E.Chirwa, C. Mcintosh C. et Ozler B.: The short-term impacts as a schooling conditional cash transfer program on the sexual behavior of young women, Health Economics, 2009.
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la participation communautaire dans les activits de protection sociale. tant donn que sa capacit faire des interventions cibles dans des groupes vulnrables spcifiques tels que les handicaps, les sans-abri, les orphelins, etc. demeurera faible pendant longtemps, le Gouvernement devrait sappliquer tablir un programme dans le cadre duquel des contrats dintervention seraient octroys des ONG ayant les comptences requises. Ceci ncessiterait ltablissement de normes pour la prestation de services dans chaque zone et la mise en place dun mcanisme doctroi de contrats et de supervision. En outre, le cadre institutionnel dassistance en cas de dsastre de Madagascar pourrait se voir renforc. Pour amliorer la gestion des dsastres, le Gouvernement devrait renforcer la coordination entre les quipes nationales de gestion de dsastre qui se trouvent actuellement dans diffrents ministres et examiner la faisabilit de ltablissement dun fonds durgence efficace et transparent en cas de dsastre. Des normes de construction anticycloniques dans tous les secteurs (systmes dirrigation, ponts, coles, etc.) pourraient tre dveloppes immdiatement. De tels standards sont dj utiliss par le FID. En novembre 2008, le gouvernement a indiqu que le FID, qui applique les normes anticycloniques, serait lagence responsable des travaux de reconstruction aprs-cyclone.96
Bibliographie : N. Andrianjaka A. Milazzo : Publics haute intensit de main duvre (HIMO) pour la protection sociale Madagascar: problmes et options de politique, juin 2008. Glick, P. (1999): Patterns of employment and earnings in Madagascar, USAID. Organisation Internationale du Travail : Etude de faisabilit : Projet de Programme de Dveloppement de la Mutualit de Sant Madagascar (Prodem), mai 2004. Johnson, R., Van Imschoot M., et N. Haja Andrianjaka : Conception dune stratgie de travaux HIMO raliss dans le cadre de la Protection sociale, juin 2007. Ravelosoa, R. et R. Key. (2004): Strategic Issues and Options: A Review of safety Net programs in Madagascar, Octobre. Rpublique de Madagascar et Banque mondiale (2007) : Risk Management and Social Protection Strategy, 2 Volumes, Report No. 39513-MA. July (Volume 2) et August (Volume 1). Banque mondiale (2005) Madagascar: Public Expenditure Review 2004.,Report No. 30331-MG. Banque mondiale : Madagascar, Poverty and Social Impact Analysis of Health Care and the Poor. Banque mondiale et Gouvernement de Madagascar (May 2008) : Damage, loss and needs assessment for disaster recovery and reconstruction after the cyclone season in Madagascar.

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Banque mondiale et Gouvernement de Madagascar (2008).

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II Les atouts consolider

Lhistoire et la thorie conomiques ont montr limportance des avantages comparatifs et absolus dans le dveloppement conomique dun pays. Au-del des dbats, il est difficile dimaginer le dcollage conomique de Madagascar sans une gestion opportuniste et rationnelle de sa biodiversit environnementale, de ses ressources minires, de son potentiel agricole et de son rservoir de main duvre. Maximiser ses atouts requiert cependant des rformes et actions claires qui permettront de surmonter les obstacles actuels non seulement dans chacun des ces domaines mais aussi dans la politique foncire et le climat des affaires, notamment laccs la finance, et la promotion des exportations et de lemploi.

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6. LENVIRONNEMENT A MADAGASCAR : UN ATOUT A PRESERVER, DES ENJEUX A MAITRISER

Jean Christophe Carret, Bienvenu Rajaonson, Paul Jean Feno and Jurg Brand97
Cette note de politique sur lenvironnement Madagascar sorganise en quatre sections : la premire offre une prsentation succincte (et partielle) de lenvironnement Madagascar : biodiversit et capital naturel, environnement naturel et climat. La deuxime section retrace rapidement 20 ans (1990-2009) de Programme National dActions Environnementales (PNAE). La troisime dcrit trois des enjeux actuels et venir de lenvironnement Madagascar: le financement durable grande chelle du bien public mondial quest la biodiversit, la participation des populations riveraines la conservation de la biodiversit, le pillage des ressources naturelles vue travers la crise des bois prcieux qui aura marqu toute lanne 2009 et la gestion des impacts environnementaux des grands projets, miniers mais galement ptroliers. La quatrime section esquisse quelques ides ladresse des dcideurs malgaches pour faire face aux nouveaux enjeux.

1. Quelques caractristiques de lenvironnement Madagascar

Lenvironnement se dfinit comme lensemble des composantes naturelles de notre plante: les espces animales et vgtales, le sol, lair et leau98. On y ajoute le climat depuis quelques annes. Afin de dresser le contexte pour les sections suivantes, trois des composantes de lenvironnement Madagascar sont dcrites succinctement : la biodiversit et les ressources naturelles renouvelables, lenvironnement naturel (leau, lair et les paysages), et le climat. La biodiversit et les ressources naturelles renouvelables Madagascar se prsente comme un pays mga-diversit biologique : le pays concentre en effet un nombre lev des espces vgtales et animales mondiales (12 000 espces de plantes et 1 000 espces de vertbrs mammifres, reptiles, amphibiens, oiseaux) dont la plupart sont endmiques la grande le (prs de 10 000 pour les plantes et prs de 1 000 pour les vertbrs). Le nombre des espces vgtales et animales ainsi que leur taux dendmicit font de la
Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec la FAO, le PNUD, JICA, la Coopration allemande, l'USAID, la Norvge, l'AFD, la Coopration suisse, Conservation International (CI), World Conservation Society (WCS), World Wildlife Fund for Nature (WWF), Tany Meva et la Fondation pour les Aires Protges et la Biodiversit de Madagascar (FAPBM). Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour de l'Environnement sous la direction actuelle du PNUD. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. Cette version a tenu compte des commentaires reus lors de ces rencontres. 98 A Madagascar, lOffice National de lEnvironnement (ONE) publie chaque anne un tableau de lenvironnement. Le document le plus rcent e st le tableau de bord 2008, 400 pages dinformation sur lenvironnement Madagascar.
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biodiversit malgache un bien public mondial, c'est--dire un bien dont la possibilit quil disparaisse concerne le monde entier, alert par les scientifiques relays par les ONG et les mdias. Lle se montre galement riche en ressources forestires et halieutiques. Madagascar possde en effet prs de 10 millions dhectares de forts, localises pour la plupart sur lescarpement de lEst, formant ainsi un mince corridor de forts denses humides du nord au sud du pays. Des forts sches lOuest et de fourrs pineux au Sud compltent le tableau. Lle possde galement 5 000 kilomtres de littoral compos de mangroves et de rcifs coralliens qui produisent chaque anne un excdent biologique99 (des poissons, des crabes, des crevettes, des concombres de mer, des hutres) suprieur 300 000 tonnes. Ces deux ressources naturelles renouvelables se rvlent essentielles lune des populations les plus pauvres du monde100 : les forts fournissent en effet la majeure partie des besoins nergtiques de la population sous forme de bois de feu ainsi que des produits de cueillette comme le miel, et le littoral procure une grande partie des besoins en protines la population de lle, notamment celles vivant le long des ctes. Par ailleurs, les forts du Nord-est du pays produisent des essences de bois dites prcieuses telles que le bois de rose et lbne, qui sexportent prix dor (environ $ 5 le kg), tandis que les mangroves du canal du Mozambique servent la reproduction de crevettes de qualit appeles lor rose de Madagascar , galement exportes. Enfin, Madagascar est une destination touristique, notamment pour les touristes de nature attirs par les lmuriens (des primates plus anciens que les singes101), les camlons et les grenouilles102, les tortues et les baleines bosse ou encore les baobabs103 du sud de Madagascar. Lindustrie touristique tait devenue avant la crise politique de 2009, la deuxime source de devises de lle (400 millions US$ en 2008) aprs lindustrie crevettire. Par consquent, Madagascar possde une biodiversit qui suscite un intrt mondial et des ressources forestires et halieutiques qui apparaissent vitales pour une population locale vivant pour une large part en dessous du seuil de pauvret. Dans le mme temps, la biodiversit, les forts et les ctes fournissent des produits et des services dont certains de luxe, qui sexportent sur les marchs internationaux104. Lenvironnement naturel (ou encore cadre de vie) La qualit de leau et celle de lair sont indispensables la vie. Elles constituent, avec le paysage, ce quil convient dappeler le cadre de vie. Jusqu un pass rcent, lide dominante tait quil existait une corrlation entre la qualit du cadre de vie et la croissance conomique
Un stock de ressource naturelle a une croissance naturelle qui reprsente un excdent ou un surplus qui peut tre prlev perptuit sans entamer le stock 100 80 % de la population, soit environ 15 millions de personnes, vivent en dessous du seuil absolu de pauvret, estim 1US$ par jour. 101 Avec 14 des 65 genres et 5 des 17 familles de primates, Madagascar reprsente la premire priorit mondiale en matire de conservation des primates. 102 Plus de 90 % des reptiles et des batraciens sont endmiques lle. 103 6 des 8 espces mondiales de baobabs se trouvent seulement Madagascar. 104 Le tourisme est considr comme un secteur dexportation non traditionnel puisquil rapporte des devises.
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dont la forme est une courbe en cloche, connue sous le nom de courbe environnementale de Kuznets105 : au dpart, les socits traditionnelles et agricoles polluent peu et ont plus gnralement une empreinte cologique rduite : Madagascar a ainsi une empreinte cologique deux fois infrieure la moyenne mondiale. 106 Au moment o le pays dcolle107, lindustrialisation accrot la pollution et lempreinte cologique de la socit augmente. Enfin, quand le pays atteint une certaine prosprit, il rduit sa dpendance aux ressources naturelles et donc son empreinte cologique, augmente ses dpenses dans le secteur de lenvironnement, et rduit la pollution, ventuellement des niveaux prindustriels. Des tudes empiriques rcentes ont cependant montr que cette tendance ne se vrifiait pas ncessairement pour tous les types de pollutions et quil existait galement une influence des politiques environnementales sur les trajectoires. Madagascar reste peu industrialis et peu urbanis : une personne sur trois seulement vit en ville. Les pollutions de lair ambiant et de leau, bien que lon ne les mesure pas encore trs prcisment, sont a priori des niveaux relativement bas en comparaison des grands pays mergents que sont le Brsil, lInde ou la Chine. En effet, des mesures partielles mais rcentes de la pollution de lair Antananarivo108 montrent que, malgr une flotte de vhicule ancienne, la concentration de monoxyde carbone, de dioxyde de soufre et de dioxyde dazote est 2 fois moindre que les normes europennes en la matire : les concentrations de poussire atteignent eux des niveaux alarmants. Par ailleurs, leau douce soffre en abondance (17 000 m3 par habitant, soit prs de trois fois plus que la moyenne mondiale), sauf dans le Sud aride, et les eaux de surface et nappes phratiques chappent la pollution. Cela dit, bien que peu dvelopp, Madagascar nchappe pas aux problmes environnementaux, qui affectent le cadre de vie de la population. Une tude ralise en 2008 sur le cot de la dgradation de lenvironnement Madagascar109 montre que les deux dgradations de lenvironnement qui entranent la perte de PIB la plus importante sont la dgradation des sols agricoles et la pollution de lair lintrieur des foyers, respectivement 2,5 et 1 % du PIB par an. Les effets du dfrichement agricole, puis de llevage extensif sur les Hautes Terres, ont fait comparer Madagascar une brique de terre cuite de par sa couleur et sa perte de fertilit. Les leveurs incendient en fin de priode sche de vastes tendues de prairie pour favoriser la reprise des gramines, empchant en mme temps la rgnration de la fertilit des sols. Les gramines rustiques qui seules poussent sur les latrites striles et compactes, deviennent sches et incomestibles pour le btail pendant la saison sche. A lEst, sur les pentes de lescarpement, les paysans pratiquent une riziculture pluviale (possible en raison du climat) sur brlis. Ils dfrichent la fort (et sapproprient au passage la terre) en la brlant et plantent du riz pendant deux ou trois saisons. Ensuite, ils cultivent de nouveau la parcelle intervalles de rgnration
Prix Nobel dconomie en 1971 pour une autre courbe (car ce nest pas lui qui a mis au point la courbe environnementale), toujours de la mme forme qui reprsente la relation entre croissance conomique et ingalit. 106 Cf. B. Ewing B., S. Goldfinger, A. Oursler, A. Reed, D. Moore, and M. Wackernagel: The Ecological Footprint Atlas, 2009. 107 C'est--dire quil sindustrialise massivement, selon la vision du dveloppement nonce en 1960 dans le clbre ouvrage de Walt Whitman Rostow : Les tapes de la croissance conomique. 108 Banque Mondiale, Commission Europenne : Etude sur la gestion de la qualit de lair Antananarivo, juillet 2008. 109 Timothe Ollivier: Natural capital and sustainable growth: a case study on Madagascar, CERNA, 2008.
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denviron cinq ans. Pendant la saison rizicole, le feu, lrosion du sol nu aprs dfrichement (environ 30 tonnes de terre par hectare et par an) et le lessivage des nutriments par les pluies tropicales minent la fertilit, crant un cercle vicieux qui contraint le paysan dfricher de nouvelles parcelles forestires. La dforestation a galement des effets pervers indirects en augmentant, par lintermdiaire de lrosion, la sdimentation des rivires, des rcifs coralliens et des primtres irrigus. Lensablement des bas fonds entrane son tour des baisses de rendements, qui contribuent indirectement la dforestation. Les bassins versants dfrichs retiennent galement moins leau, qui scoule donc plus vite, renforant les crues et dtruisant les infrastructures telles que les routes et les ponts. Enfin, la dforestation changerait le rgime local des pluies, lesquelles diminueraient en volume, rendant moins probable la rapparition d'une fort secondaire. La consommation de bois de chauffe, notamment dans les zones semi-arides, est galement une source importante de dforestation, exacerbe par la croissance dmographique et concentre dans certaines zones en raison de lexpansion des aires protges. De plus, le chauffage et la cuisine au feu de bois se trouvent galement lorigine dun important problme de pollution lintrieur des maisons110. Les mres et leurs enfants sont en effet trs exposs au monoxyde de carbone et dautres particules solides manant des endroits o se fait la cuisine. Souvent, les cuisines nayant pas de systme de ventilation, la fume stagne dans la pice et schappe lentement travers la toiture en chaume. Cette pollution de lair lintrieur des maisons contribue ainsi au dveloppement de maladies respiratoires. Environ 40 % des infections respiratoires seraient imputables la pollution de lair lintrieur des maisons : 10 000 dcs par an rsultent dinfections des voies respiratoires infrieures chez les enfants de mois de cinq ans, et 1 400 dcs des suites de bronchites chroniques chez les femmes de plus de trente ans sexpliquent par lutilisation de bois et de charbon de bois. Le climat La note de politique consacre la gestion des risques naturels montre que la vulnrabilit actuelle du pays aux alas climatiques se concentre dans le Sud semi-aride, rgulirement soumis des scheresses et dans le Nord, frquemment touch par des cyclones en provenance de lOcan Indien. Certains voient cependant dans laugmentation de lintensit des cyclones ou dans la plus grande svrit de la scheresse un signe que le climat est en train de changer, Madagascar comme ailleurs. Quen est-il rellement ? Madagascar dispose pour le moment dun premier document sur le changement climatique111. La temprature moyenne de lair de la rgion Sud de Madagascar a rgulirement augment depuis les annes 50. Par rapport la premire moiti du XXme sicle, la temprature a en effet augment denviron 0,2C. Sur les Hautes terres centrales et la cte Est, les prcipitations se font plus rares pendant la saison sche et le nombre de jours sans pluie a tendance augmenter. Pour les 50 prochaines annes, les projections climatiques obtenues partir de plusieurs modles de circulation globale (GCM en anglais pour Global Circulation Model) et deux scnarios dmissions de gaz effet de serre prdisent une hausse importante des
95 % des foyers selon lOrganisation Mondiale pour la Sant : Poids national des estimations des pollutions de lair lintrieur des maisons, 2007. 111 Direction Gnrale de la Mtorologie : Le changement climatique Madagascar, mars 2008.
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tempratures dans le Sud (entre 1,5 et 2,5 C) et une diminution des prcipitations en saison sche dans le Sud-ouest. Les mmes projections laissent penser que les cyclones pourraient gagner en intensit (46 %) et se dplacer plus au nord. Les modles apparaissent cependant moins fiables pour prdire lvolution des vnements extrmes que celle des prcipitations. En revanche, Madagascar ntant pas un pays industrialis, les missions (lautre aspect du changement climatique) de gaz effet de serre (essentiellement le gaz carbonique ou CO2, abusivement appel carbone112) sont trs faibles, environ 0,2 tonne par habitant et par an, soit 20 fois moins que lAfrique du Sud et 40 fois moins que les Etats-Unis. De plus, les forts et les mangroves reprsentent des puits de carbone dont les stocks commencent tre valoriss en raison de leur rle dans la mitigation du changement climatique. Le Gouvernement malgache se prpare en effet participer linitiative internationale REDD+ (Rduction des missions lies la Dforestation et Dgradation). Des projets pilotes sont dj en cours avec un potentiel de vente de millions de tonnes de crdits sur le march volontaire de rduction dmissions : laire protge de Makira dans le Nord-est de lle, le corridor forestier Ankeniheny - Zahamena (CAZ) et le corridor Fandriana-Vondrozo (COFAV), dans le Centre-est.

2. Vingt ans de Programme National dAction Environnementale (PNAE)113

Au dbut des annes 90, le sommet de Rio sur le dveloppement durable popularise les notions de biodiversit (la convention sur la biodiversit est signe ce moment l) et de gestion durable des ressources naturelles, notamment forestires. A cette poque, la fort malgache est en train de disparatre rapidement. On estime en effet quau cours de la deuxime moiti du XXme sicle, la superficie forestire aura t divise par deux (voir graphique 1 cidessous), sous leffet conjugu de laccroissement dmographique (la population a quadrupl en lespace de 50 ans) et du dfrichement dorigine agricole, dont il a t question prcdemment. Or, la diversit biologique de Madagascar se trouvant pour lessentiel dans les forts, lle devient un des 25 hot spots mondiaux de biodiversit, soit un des lieux du monde o la diversit biologique se trouve la fois concentre sur une faible superficie et fortement menace : les 25 hot spots reprsentent 44 % des plantes et 35 % des vertbrs sur une superficie terrestre de 1,5 %. Dans ce contexte, le Gouvernement malgache prend conscience quil doit protger les forts. En 1990, pour la premire fois de son histoire, le Gouvernement intgre lenvironnement dans sa politique en promulguant une Charte de lEnvironnement114 (une des toutes premires en Afrique sub-saharienne) et en prparant un Plan National dAction Environnemental (PNAE, 1990 - 2009). A partir de 2002, lenvironnement est intgr dans les processus de planification
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Cette section rsume brivement les 20 annes de PNAE. Des analyses plus fouilles sont disponibles. Un travail en cours financ par USAID et intitul : USAID Environmental Program in Madagascar : Twenty-five years on (1985 2010) sera publi en fin danne 2010. Il apportera une vision plus prcise de ces vingt annes. Un article rcent examine galement cette priode de manire critique, notamment propos du bien-fond des aires protges : Alain Bertrand, Nadia Rabesahala Horning et Pierre Montagne : Gestion communautaire ou prservation des ressources naturelles renouvelables : Histoire inacheve d'une volution majeure de la politique environnementale Madagascar, VertigO La revue en sciences de l'environnement, Volume 9, numro 3, dcembre 2009. 114 Une nouvelle charte de lenvironnement est galement en cours de prparation au sein de ladministration pour actualiser et remplacer la premire charte qui arrive chance.

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dcentralise tels que les plans rgionaux de dveloppement (PRD), les schmas rgionaux damnagement du territoire (SRAT) et les plans communaux de dveloppement (PCD). En 2006, le Madagascar Action Plan (MAP), une stratgie de rduction de la pauvret (PRSP en anglais) de deuxime gnration, fait de la protection de lenvironnement en gnral et de la conservation de la biodiversit en particulier un des huit dfis majeurs pour le pays, une dcision remarquable pour possdant un revenu par habitant aussi bas que celui de Madagascar. Graphique 1: Evolution de la couverture forestire entre 1950 et 2005.

Source : Conservation International, 2008.

Cette volont des autorits malgaches de placer lenvironnement au centre de leur stratgie de dveloppement a t trs tt soutenue par les partenaires techniques et financiers. Ds 1990, lUSAID, Inter Coopration, la Banque Mondiale et le GEF (excut par le PNUD et la Banque mondiale), accompagns sur le plan technique et financier ( travers les fondations amricaines) par les trois grandes ONG environnementales (Wildlife Conservation Society, Conservation International et World Wildlife Fund for Nature) sengagent au ct du Gouvernement et financent la mise en uvre du PNAE travers un programme appel Programme Environnement (PE) qui, au bout du compte, aurait cot environ 400 millions US$. Au cours de ces dernires annes, ils ont t rejoints par lAllemagne (GTZ et KfW) et par la France (AFD). La Norvge et le Japon ont rcemment manifest leur intrt. Le PNAE, dont lobjectif gnral consistait conserver les ressources naturelles pour permettre une croissance conomique durable et une meilleure qualit de vie, a t divis en trois phases : la premire phase (1990 1995) a cr des institutions et men des actions de terrain pilotes, dont la cration des premiers parcs ; la deuxime phase (1996 2004) a financ des actions de terrain plus large chelle et cherch intgrer les proccupations environnementales dans les politiques sectorielles et macro-conomiques; la troisime phase (2005 2009) a poursuivi le travail entrepris au cours des deux premires phases, dmarr le travail de prennisation des investissements raliss au cours des deux premires phases, tout en commenant investir dans les aires protges marines. Quel bilan aprs 20 ans defforts dans le secteur de lenvironnement ? Des institutions de gestion, de financement et de surveillance de lenvironnement ont t cres : un
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gestionnaire115 des parcs nationaux (Madagascar National Parks), une agence de protection environnementale (Office National de lEnvironnement), deux fondations, lune pour les aires protges et la biodiversit (FAPB), lautre pour la gestion durable des ressources naturelles par les populations locales (Tany Meva) et un observatoire de surveillance forestire. Les deux fondations manifestent un dbut de mise en place de mcanismes de financement durable de lenvironnement. Les quatre premires institutions possdent dsormais une rputation tablie sur la scne africaine et internationale, signe de la russite du PNAE. Il reste nanmoins des problmes de mise en uvre des activits et de suivi-valuation de ces activits. Dautres institutions cres par le PE sont devenues des prestataires de services dans le secteur de lenvironnement, telles que lAgence Nationale dAction Environnementale (ANAE) pour lutilisation durable des sols et des eaux116 et le Service dAppui la Gestion de lEnvironnement (SAGE) pour le transfert de gestion des ressources naturelles. Le nombre des Associations et ONG (plus de 2000 dans tout le pays) visant travailler en faveur de la protection de lenvironnement est en forte augmentation. Lexistence de ces institutions, la prolifration des associations signalent galement quune dynamique est luvre dans le secteur de lenvironnement Madagascar. Au niveau de ladministration, le bilan reste plus mitig. Le Ministre de lEnvironnement et des Forts a en effet tent plusieurs rformes, notamment pour dynamiser son dpartement des forts, sans vritable succs. Des cellules environnementales dans les administrations responsables de secteurs productifs comme lAgriculture, le Tourisme, les Transports, les Mines et lIndustrie ont t cres, ainsi que des plateformes de coordination entre les Forts, les Mines et les pches pour rgler des problmes dempitement dans la dlivrance de permis divers ; ou encore entre le Ministre de lEnvironnement et des Forts et le Ministre de la Justice pour lharmonisation des procdures de jugement des infractions en matire forestire. Mais les problmes de coordination subsistent toujours, et des problmes plus importants apparaissent comme on le verra dans la section suivante. En revanche, lenvironnement est dsormais solidement ancr dans le cursus scolaire et les mdias. Il est systmatiquement abord dans les coles primaires et secondaires, tandis que les universits ont mis en place une filire environnement (et ont bti pour certaines des partenariats avec des universits trangres) : Antananarivo sur les forts, Fianarantsoa sur le droit de lenvironnement, Toliara sur lenvironnement marin et les ressources halieutiques. Quant aux mdias, ils plaident rgulirement en faveur de la protection de lenvironnement et parviennent sensibiliser le public. En matire de rsultats, le PNAE a permis en 20 ans la cration de 2,65 millions dhectares daires protges gres par MNP et de 3,25 millions dhectares de nouvelles aires
Il a galement t question au dbut du PE3 de crer une agence spcialise dans la gestion des forts. Cette ide, qui figurait dans le document de projet de la Banque Mondiale a finalement t abandonne. 116 La lutte contre la dgradation des sols tait le moteur du PE1 et du PE2. Mais des milliers de microprojets agroforestiers mis en uvre par lANAE et des campagnes dducation environnementale nont eu quun impact modeste, en raison notamment de lorigine conomique du choix des paysans, qui choisissent dutiliser des techniques qui dgradent les sols mais cotent peu.
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protges, qui ne seront a priori pas gres par MNP117. Il a galement permis la rduction de 75 % de la dforestation (dun peu plus de 2 % au dbut de la priode un peu mois de 0,5 % par an aujourdhui), et lapplication systmatique de mesures de sauvegarde environnementale (MECIE) pour les investissements privs et publics, notamment dans les zones sensibles. Le transfert de gestion des ressources naturelles (zones humides, forts, rcifs) aux populations locales et le zonage forestier ont dmarr avec des fortunes diverses, mais avec quelques avances significatives dans certaines rgions. Des tableaux de bord environnementaux ont t crs qui mesurent ltat de dgradation et le progrs en matire de protection. Le pays a galement ratifi la plupart des conventions internationales sur lenvironnement. Une volont politique exprime clairement et relativement tt, conjugue un appui financier consquent, ont permis Madagascar de raliser des progrs substantiels depuis 20 ans dans le secteur de lenvironnement. La plus belle ralisation restera sans aucun doute la construction du systme daires protges qui constitue la fois un patrimoine mondial (la rserve naturelle intgrale du Tsingy de Bemaraha et les forts humides de lAtsinanana ont dailleurs obtenu le label UNESCO de patrimoine mondial respectivement en 1990 et 2007) et une attraction touristique. Avec ce rseau daires protges, Madagascar a trouv une solution technique pour protger les deux tiers des forts restantes (6 millions dhectares) du dfrichement dorigine agricole. Des russites comparables dans des pays mme niveau de revenus par habitant sont peu nombreuses, voire inexistantes.

3. Quatre nouveaux dfis dans le secteur de lenvironnement

Aprs 20 ans de PNAE, quels enjeux se prsentent aujourdhui et pour lavenir dans le secteur de lenvironnement Madagascar ? Une faon de rpondre cette question consisterait utiliser des mthodes quantitatives permettant de classer les problmes environnementaux par ordre de priorit.118 Une telle approche, bien que ncessaire, dpasse le cadre de cette note. Il est donc propos de retenir quatre dfis, en relation avec les trois grands types de problmes environnementaux (si on exclut le changement climatique, que cette note de politique, de manire dlibre, ne traite pas) que sont la disparition des espces, la diminution des stocks de capital naturel, et la pollution de lair, de leau ou des sols. Le premier dfi rside dans le financement grande chelle de la conservation de la biodiversit. Madagascar a fait dnormes progrs au cours des vingt dernires annes en crant le rseau des aires protges, qui a significativement ralenti la vitesse de disparition des espces. Il continue dailleurs voluer en crant maintenant non plus des parcs mais des corridors, lesquels maintiennent galement les processus cologiques. Le pays commence galement prserver les coraux et les mangroves en plus de la biodiversit terrestre. Par consquent, ce qui ntait il y a vingt ans quune dizaine de parcs financs sans problme par quelques partenaires
Lobjectif nonc en 2003 lors du Congrs Mondial des Aires protges Durban tait datteindre 6 millions dhectares, 10% de la superficie terrestre du pays. 118 Par exemple des mthodes quantitatives comme lvaluation des risques environnementaux (CRA en anglais pour Comparative Risk Assessment), ou le calcul du cot de la dgradation de lenvironnement (COED en anglais pour Cost of Environmental Degradation) ou alors des mthodes participatives (Participatory Techniques) qui permettent de comprendre les prfrences des diffrents groupes dacteurs, notamment les plus vulnrables, groupe souvent le plus affect par les problmes environnementaux. Pour plus de dtails, cf. World Bank : Integrating Environmental Considerations in Policy Formulation: Lessons from Policy-Based SEA Experience, 2005.
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financiers reprsente aujourdhui un rseau imposant qui, de plus, continue de crotre. Qui va financer le bien public mondial dont Madagascar est le dpositaire et quil a bien voulu protger ? Voil un nouveau dfi, la ranon du succs en quelque sorte. Le deuxime dfi est la prise en compte, au moyen de la cogestion, des besoins et des aspirations des populations riveraines des aires protges. Si laccs aux ressources des aires protges leur est totalement interdit, elles souffrent dune perte de revenus119 quil faut dune manire ou dune autre compenser. Dautre part, la tendance aujourdhui est premirement la cration daires protges qui autorisent certaines exploitations durables des ressources naturelles par les communauts locales ( part dans les noyaux durs) et deuximement la cogestion. Si laccs reste partiellement autoris ou si elles participent la surveillance et la gestion comme dans le cas dAnjozorobe, un travail daccompagnement et de construction des capacits apparat ncessaire. Le troisime dfi est celui du pillage des ressources renouvelables, tant animales que vgtales. Lle connat depuis longtemps le problme du pillage des espces animales les plus prises, comme le requin (pour son aileron), le concombre de mer ou encore les petites tortues terrestres, mais galement des espces vgtales comme le Prunus Africana (pour son corce utilise en phytothrapie). En effet, quand une espce est recherche, elle acquiert une valeur marchande importante qui peut conduire une exploitation incontrle (tant sur le plan biologique que financier) si le rgulateur nexiste pas ou ne fait pas son travail : ctait le cas pour les espces cites prcdemment. Aujourdhui avec les bois prcieux, on assiste un nouveau phnomne. La Direction Gnrale des Forts prpare depuis plusieurs annes la mise en place dun systme transparent dattribution de licences dexploitation et un systme de fiscalit forestire. Cependant depuis plus dun an, lacclration dun rgime dexceptions rptes autorisant lexportation a permis une poigne doprateurs de se lancer dans lorganisation de coupes dans les parcs nationaux du Nord-est de lle et dexploiter le bois de rose et le bois dbne sous le couvert dune lgalit provisoire offerte par des dcrets dexception. Cette exploitation est probablement en train dpuiser les stocks de bois prcieux au profit de quelques intrts particuliers et au dtriment de lensemble de la population malgache. Le quatrime dfi est celui des impacts environnementaux associs lexploitation des ressources minires et ptrolires du pays. Hormis de rares mares noires comme celle qui a frapp rcemment le sud de lle Faux-Cap, lle demeurait prserve, parce que son conomie tait essentiellement agricole, des pollutions dorigine industrielle. Trois projets rcents de grande envergure suggrent que le contexte est en train de changer120 : Rio Tinto, une entreprise anglo-canadienne vient dinvestir 1 milliard US$ dans le Sud-ouest du pays pour exploiter un gisement lilmnite, un pigment utilis dans la confection de peinture ; Sherritt, une entreprise canadienne est en train dinvestir 4 milliards US$ pour exploiter un gisement de nickel et de cobalt Moramanga. Enfin, Total, la compagnie ptrolire franaise sapprte investir pour un montant encore inconnu mais vraisemblablement de plusieurs milliards de dollars dans lexploitation de deux gisements de schistes bitumineux situs au sud de Mahajanga. Mme si ces entreprises ont ralis ou raliseront des tudes dimpact environnementales (EIE)
119 Cette perte de revenu sappelle cot dopportunit de la prservation du bien public mondial et sajoute au cot de gestion proprement dit pour reprsenter le cot conomique de la gestion dune aire protge Madagascar. 120 Dautres projets concernant dautres minerais sont galement ltude.

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extrmement sophistiques, la gestion des pollutions de lair, de leau et des sols lies leur activit reprsente un dfi entirement nouveau pour le pays. Ainsi en vingt ans, Madagascar est pass dune situation o le seul problme environnemental visible tait la dforestation dorigine agricole une situation o le problme persiste toujours (mme sil a ralenti), o sy ajoutent de nouveaux problmes, comme celui de la sant environnementale, li lutilisation du charbon de bois, le financement durable dun bien public mondial, limplication des populations dans la gestion des ressources naturelles, limpossibilit darrter le pillage des espces les plus prises du capital naturel et enfin, pour la premire fois, la ncessit de gestion des pollutions dorigine industrielle. Notons que cette volution entrane galement un changement dacteurs ; sil y a vingt ans le paysan se trouvait au centre du dbat cologique Madagascar, des entreprises nationales et des groupes internationaux constituent aujourdhui les principaux interlocuteurs du Gouvernement, souvent avec des moyens financiers trs suprieurs ceux de lAdministration malgache. Premier dfi : le financement du bien public mondial Madagascar est en train de crer vive allure un systme daires protges qui couvrira 10 % de son territoire, soit 6 millions dhectares ainsi quau moins un million dhectares daires protges marines. Il sagit dune dcision relativement rcente, prise lors du Congrs mondial sur les aires protges Durban en 2003. Cette acclration du rythme de cration, probablement justifie sur le plan scientifique, pose toutefois un srieux problme de financement. Cest en effet un actif trs coteux pour un pays pauvre Graphique 3: Rythme de cration des aires protges comme Madagascar, qui en en plus (protection temporaire121) depuis 1990 doit tenir compte des changements de mode de gouvernance du rseau et de Superficie cumule en milliers d'hectares labsolue pauvret des populations 7,000 riveraines, quil faut aider se 5,800 dvelopper conomiquement en 4,200 mme temps que les aires protges sont cres. 1,230 1,400 1,500 Le rseau existant, 2,65 millions dhectares grs par Madagascar National Parks (MNP), qui a t mis en place progressivement depuis 20 Sources : compilation de divers documents par les auteurs, 2010. ans, a un cot de gestion denviron 3 US$ par hectare et par an. Il est financ 90 % par lAide Publique au Dveloppement (APD), notamment lUnion Europenne, la KfW, la Banque Mondiale et le FEM. Toutefois, le financement des 3,25 millions dhectares de nouvelles aires protges (NAP) nest pas encore acquis. Au total, on estime que le cot annuel de gestion de lensemble des aires protges pourrait atteindre environ 14 millions US$ par an partir de 2012. Ce montant
1990 1997 2002 2005 2009 2012
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Protection temporaire veut dire que le processus administratif de cration nest pas entirement termin.

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reprsente un cot lev pour un pays comme Madagascar, qui a dautres priorits budgtaires que le financement dun bien public mondial. A titre de comparaison, un tel cot est 14 fois suprieur au budget que lEtat consacre actuellement MNP, et 14 fois suprieur aux revenus des droits dentre dans les aires protges en 2008. Le rseau historique (2,65 millions dhectares) est gr par MNP avec laide technique de KfW au niveau central, et dONG au niveau du terrain. MNP a t cr au tout dbut du PNAE et a donc une longue histoire institutionnelle. Il est en revanche entendu que les nouvelles aires protges (NAP), 3,25 millions dhectares en cours cration, sous tutelle de la Direction Gnrale des Eaux et Forts (DGEF) du Ministre de lEnvironnement et de la Fort (MEF) promues par les ONG internationales, auront dautres gestionnaires que MNP, notamment les communauts locales et le secteur priv. Deuxime dfi : comment associer les populations riveraines la protection du bien public mondial ? Il nest pas possible de crer et grer une aire protge Madagascar sans les populations riveraines. Au dbut du PNAE, les populations riveraines des quelques aires protges gres par MNP obtenaient des compensations pour les restrictions daccs aux ressources naturelles contenues dans les aires protges (tous les usages consomptifs sont interdits dans les catgories I, II, IV de lIUCN) sous la forme de projets intgrs de conservation et de dveloppement (PCDI). Puis, quand le nombre daires protges gres par MNP est devenu plus important, il a t convenu tacitement que les projets de dveloppement ruraux en gnral prendraient le relais, sans que lon sache trs bien si les microprojets de dveloppement rural en question compensaient rellement les mnages affects par la cration des aires protges. En effet, aucune base de donnes ne permet pour le moment de recouper ce genre dinformations. Il ny a pas non plus dvaluation qui permette de dire si les projets de compensation ont eu un impact durable dans le temps. Aujourdhui MNP et les nouvelles aires protges explorent lusage contrl de certaines ressources naturelles par les populations locales (dautres catgories de lIUCN) ainsi que la co-gestion (soit sous forme demploi pour le contrle et la surveillance, soit en associant les communes ou les communauts la gouvernance mme de laire protge) avec les populations riveraines. Lusage contrl et durable de certaines ressources naturelles diminue les pertes de revenus et par consquent le cot de compensation de ces pertes de revenus, sans toutefois le rduire zro. Il reste par ailleurs un travail faire pour identifier les gens qui, malgr les usages autoriss et les emplois offerts dans la cogestion, perdent une partie significative de leurs revenus lors de la cration de laire protge, et leur offrir des compensations adaptes leur situation, telles quelles figurent dans le cadre fonctionnel des sauvegardes adopt par le pays en 2008. Cette compensation augmente galement le cot de gestion du bien public mondial et ralentit le processus de construction du systme daires protges. Elle reprsente cependant une opportunit dintroduire de nouvelles techniques agricoles moins destructives (et plus productives) que lagriculture sur brlis et donc de favoriser le dveloppement en milieu rural.

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La co-gestion (ou gestion dcentralise) peut fonctionner si les promoteurs prennent le temps de travailler avec les communauts et leur transfrent les comptences ncessaires au travail de ranger ou la gestion dune aire protge. Or, les exemples de russite sont peu nombreux, except celui dAnjozorobe : 50 000 hectares de forts deux heures dAntananarivo, grs par les communauts locales avec laide technique de lONG nationale Fanamby, avec un petit projet du FEM de 1 million US$. Le rapport dvaluation du FEM122 considre que lexprience sannonce prometteuse. Si le modle semble adapt aux conditions de terrain Madagascar, il faudra cependant plusieurs annes pour reproduire une exprience russie relativement petite chelle (50 000 hectares) sur 3,25 millions dhectares de NAP, soit sur la moiti de la superficie du bien public mondial, lequel est entour dans sa totalit (6 million dhectares) denviron 2 millions de personnes plus ou moins affectes par la cration de ces nouvelles aires protges. Qui va payer le cot123 de cette gigantesque entreprise de construction et de renforcement des capacits des communauts locales ? Troisime dfi : stopper le pillage des ressources naturelles Madagascar, en plus dabriter un bien public mondial dont on vient de voir quil reprsente un cot lev pour le pays tant en matire de gestion proprement dite quen raison du besoin dimpliquer les populations, possde des stocks importants de ressources naturelles renouvelables : 3 millions dhectares de forts hors aires protges et 320 000 tonnes de ressources halieutiques le long de ses ctes124. Ces ressources reprsentent un capital naturel quil convient dexploiter des fins de dveloppement, mais de manire durable. Exploiter durablement une ressource naturelle renouvelable consiste rglementer son exploitation de faon ne prlever que le surplus (ou excdent) biologique, c'est--dire sans entamer le stock ou capital. Si le stock se trouve entam, lexploitation dune ressource naturelle peut ventuellement125 tre considre comme durable si la plus grande partie de la rente diffrentielle126, travers une fiscalit approprie, est rinvestie sur le territoire national dans des usages productifs : infrastructure, ducation ou sant. Le Botswana par exemple a russi se dvelopper durablement avec une conomie entirement fonde sur lexploitation du

GEF Country Portfolio Evaluation: Madagascar (19942007), Evaluation Office GEF, October 2008. Ce cot intervient en amont du cot de gestion proprement dit. Cest un cot dinvestissement alors que le cot de gestion est un cot rcurrent. 124 Andrianaivojaona, C.,Kasprzyk, Z.W.,Dasylva, G. Pches et aquaculture a Madagascar: bilan diagnostic, Assistance l'administration des pches, Project reports, 1992. 125 Il faut toutefois accepter lide dune parfaite substitution entre le capital productif ou humain et le capital naturel, ce que font certains conomistes de lenvironnement : An economic transcription of the classic definition of sustainable development is that each generation should bequeath to its successor at least as large a productive base as it inherited from its predecessor. An economys productive base is the set of the different capital stocks. Not only produced capital, but also human (education level, knowledge, health), social (institutions, level of trust) and natural (mineral resources, soil resources, forests, fish resources). A development path is thus said sustainable as long as the societys productive base (per capita) does not shrink. From P. Dasgupta,and K.-G. Maler: 'Net National Product, Wealth, and Social Well-Being', Environment and Development Economics, 2000. 126 Diffrence entre le prix du march et le cot dexploitation y compris des profits dits normaux.
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diamant parce quil a correctement rinvesti sa rente minire127. Quand, en revanche, lexploitation puise le stock et que la rente nest pas prleve et rinvestie sur le territoire national, le pays a manqu pour toujours une opportunit dutiliser ses ressources naturelles pour se dvelopper : il a t pill (on parle, propos de lincapacit de nombreux pays en dveloppement de capturer et rinvestir cette rente minire ou ptrolire des fins de dveloppement, de maldiction des ressources naturelles).128 Dans le cas de Madagascar, il semble aujourdhui entendu que la fort malgache doit tre exploite en maintenant un stock total constant129 (ou bien conserve intgralement si on considre quil est plus important de protger la biodiversit). Mais il faut que cette exploitation serve galement au dveloppement du pays travers lutilisation de sa rente, ce qui ne se vrifie pas lheure actuelle. Le premier problme est donc de dfinir le niveau dexploitation qui permettrait de maintenir le stock de richesses constant (ou alors selon lobjectif cibl). La direction gnrale des Eaux et Forts du Ministre de lEnvironnement et des Forts, avec lappui des partenaires, a entrepris de mettre au point un ensemble doutils pour la gestion durable des forts naturelles, qui inclue le zonage forestier, les inventaires, llaboration de plans damnagement dtaills et ladjudication publique et comptitive de permis dexploitation, et la mise au point de systmes de traabilit de bois et de certification (comme par exemple la certification du Forest Stewardship Council-. FSC).130 En attendant que ces outils soient oprationnels et parce que le gouvernement veut sassurer que les forts seront exploites sans entamer le stock et avec un bnfice conomique pour le pays, loctroi de gr gr de permis dexploitation par ladministration forestire a t suspendu depuis 2005 et lexportation des bois prcieux (bois de rose, palissandre et bne) sous forme brute (rondins) et semi-travaill, interdite depuis 2004. Ce moratoire sest cependant rvl instable dans la dure. Des autorisations dexportation titre exceptionnel ont t rgulirement accordes, comme en 2007, puis plus rcemment au dbut de lanne 2009, avant les vnements politiques, et dernirement au mois de septembre 2009. Les justifications officielles sont que ces autorisations permettent de valoriser les arbres abattus par les cyclones ou dcouler de vieux stocks, mais elles engendrent dans les forts primaires des vagues de coupe et de braconnage systmatiques qui sont illgales.

World Bank: Where is the Wealth of Nations? Measuring capital for the XXI century, 2006: There are no sustainable diamond mines, but there are sustainable diamond- mining countries. Implicit in this statement is the assumption that it is possible to transform one form of wealthdiamonds in the groundinto other forms of wealth, such as buildings, machines, and human capital. Achieving this transformation directing requires a set of institutions capable of managing the natural resource, collecting resource rents, and these rents into profitable investments. Resource policy, fiscal policy, political factors, institutions, and governance structure all have a role to play in this transformation. 128 M. Sarraf and M. Jiwanji: Beating the Resource Curse: The Case of Botswana, Environment Department Working Papers, Environmental Economics Series 83, World Bank, Washington DC. 129 Pas forcment de chaque espce parce que cest quasiment impossible dun point de vue sylvicole ds lors quon exploite une fort primaire de maintenir lquilibre interspcifique de dpart. 130 Lensemble de ces outils est appel lapproche Kolo Ala et leur mise au point a t finance par plusieurs projets dappui au Programme Environnement, qui ont investi environ 15 millions US$ dans cet effort au cours des 5 dernires annes (environ 10 millions US$ pour IDA et peut tre 5 million pour USAID).

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De plus, depuis le dbut de lanne 2009, lexploitation illgale sest dplace pour la premire fois dans les aires protges du Nord-est de Madagascar, notamment Makira, Mananara Nord, Masoala et Marojejy, mettant en danger la conservation de la biodiversit. Pour la seule anne 2009, les dernires estimations131 donnent une exportation denviron 1200 containers, qui reprsentent un volume de bois de 25 000 m3, soit 20 fois plus que les annes prcdentes. Par consquent, des quantits importantes de bois prcieux sont prleves sans aucun gard pour limpact de cette exploitation sur les stocks existants ou sur les parcs nationaux, o tous les usages sont interdits. Le deuxime problme est la capture de la rente associe lexploitation des ressources naturelles renouvelables par les oprateurs. Bien que lon ne dispose pas dtudes trs prcises ce sujet, il est fort probable que la part de rente capture par le gouvernement lors de lexploitation soit des bois prcieux pendant les priodes dexception, soit des autres stocks de ressources naturelles comme les ressources halieutiques, soit faible compare la rente totale ( lexception du secteur de la crevette depuis le dbut des annes 90). Pour les bois prcieux et pour la seule anne 2009, la valeur marchande de lensemble des containers qui ont t exports serait denviron deux cent millions US$132. Quinze vingt % de cette valeur, soit 30 40 millions US$ aurait t verss dans les caisses de lEtat ; faible somme pour des arbres dont le cot dexploitation et de transport jusquau bateau est, compte tenu de la localisation des forts et des techniques utilises, reste trs faible en pourcentage de la valeur marchande. Par consquent, non seulement lexploitation du bois de rose entame le stock, provoque des dgts cologiques irrversibles mais elle contribue peu au dveloppement du pays (faible transformation du capital naturel en capital productif et humain). Cest un vritable paradoxe dans un pays qui par ailleurs essaie de runir les fonds pour financer ses aires protges, comme expliqu plus haut. Enfin, lexploitation non matrise des ressources naturelles de Madagascar ternit limage du pays comme destination co-touristique (or le tourisme de nature constitue une source importante de devises pour le pays) et pourrait freiner la mobilisation future de lAide Publique au Dveloppement (APD), ainsi dailleurs que la participation linitiative REDD+. Autrement dit, non seulement lexploitation des ressources naturelles rapporte peu lEtat malgache et aux populations, mais en plus elle menace lmergence dautres sources de financement et de potentialits qui reprsentent lavenir de Madagascar Quatrime dfi : rglementer les impacts environnementaux des grands projets, notamment miniers Madagascar reste pour lessentiel un pays rural. Cependant, le pays est probablement en train dentrer dans une nouvelle phase de son dveloppement o les infrastructures, les industries et les villes vont prendre de limportance. Dans ce contexte, les problmes de perte de milieu naturel et de pollution pourraient bien saccentuer de manire significative. Prenons pour illustrer les dfis environnementaux les rcents investissements miniers (Rio Tinto133 et Sherritt134) et
Programme Germano-Malgache pour lEnvironnement (PGME) / GTZ : Impacts conomiques des arrts autorisant les exportations de bois prcieux Madagascar, 2009. 132 idem. 133 A Fort Dauphin, dans le Sud ouest du pays, la compagnie anglo-canadienne Rio Tinto, un des gants mondiaux du secteur minier, prvoit de produire 750 000 tonnes dilmnite par an au cours des 60 prochaines annes.
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linvestissement ptrolier (Total135) en cours et venir (voir la Note de politique sur le secteur minier pour plus de dtails). Ces trois projets miniers possdent une empreinte cologique non ngligeable : ils ont dtruit ou dtruiront des forts (600 hectares pour Sherritt, 4 000 hectares pour Rio Tinto, aucune pour Total, qui exploitera le gisement dans une rgion dboise) et plus gnralement des espaces naturels pour extraire le minerai ou les hydrocarbures. Elles se rvlent galement polluantes : trs peu dans le cas de lilmnite et du Zirsill, bien plus pour lexploitation du nickel qui produira des boues acides (qui devraient tres basifies par du calcaire en provenance de Tular) et peut-tre plus encore pour lexploitation des sables bitumineux qui ncessite de grandes quantits deau dans une rgion dsertique, strilise les sols et produits dimmenses lacs de dchets miniers. Enfin les trois projets entranent la construction de nouvelles infrastructures qui ont elles aussi une empreinte cologique: le port minralier dEhoala, le pipeline qui amnera les boues de Moramanga Taomasina et qui traverse un corridor de forts denses humides, et les probables infrastructures qui seront associes lexportation de ptrole dans le cadre du projet dexploitation des schistes bitumineux. Ces entreprises internationales ont des principes et des politiques environnementales internes respecter et elles ne peuvent pas se soustraire la pression de leurs propres clients, actionnaires et des ONG de leur pays dorigine. Ceci pourrait tre une opportunit pour dvelopper un modle de partenariat environnemental nouveau pouvant encourager les investissements futurs et dmontrant que les atouts environnementaux et miniers du pays nentretiennent pas ncessairement des rapports contradictoires. Madagascar dispose dune agence de protection de lenvironnement, lONE, cre au dbut du PNAE, et dun cadre rglementaire appel Mise En Comptabilit des Investissements avec lEnvironnement (MECIE) qui impose que les investisseurs ralisent une tude dimpact environnementale (EIE) avant linvestissement et paient les frais dapprobation et de suivi de cette EIE (un pourcentage dcroissant du montant de linvestissement initial). Il faut cependant reconnatre que cette agence na jamais eu affaire auparavant de tels investissements tant en envergure quen pollution potentielle. A-t-elle rellement la capacit scientifique pour valuer, commenter et suivre les tudes dimpact environnementales que les entreprises sengagent financer ? Les autorits peuvent certes compter sur lappui des bailleurs
Lilmnite est un minerai utilis comme pigment dans les peintures et les dentifrices. Le travail de la mine consiste enlever la vgtation, une fort littorale pour lessentiel, sparer mcaniquement et lectriquement dans un lac artificiel le minerai du sable puis reposer le sable dbarrass de son minerai, et enfin re-vgtaliser le sable dbarrass de son minerai. 134 A Moramanga, entre Antananarivo et Toamasina, la compagnie canadienne Sherritt prvoit dextraire 60 000 tonnes de nickel et 5 600 tonnes de cobalt par an pendant 30 ans. La boue charge de minerai est extraite de la mine ciel ouvert, envoye par pipeline Toamasina o une usine effectue la sparation avant de stocker les dchets dabord terre puis terme en mer, aprs basification des boues acides. 135 Sur la cte Ouest, Bemolanga et Tsimiroro, la compagnie franaise Total pense exploiter des schistes bitumineux. Il sagit dun bitume trs visqueux agglomr des schistes et du sable, duquel on peut faire du ptrole. Les deux gisements sont estims 6 milliards de barils. Le processus dextraction consisterait chauffer le bitume en injectant de la vapeur et des solvants en profondeur puis mlanger le sable extrait avec de leau chaude pour le rendre moins visqueux avant de laisser dcanter pour extraire le ptrole.

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de fonds et des ONG mais ceux-ci restent des accompagnateurs et non pas des dcisionnaires dans le processus de ngociations entre le gouvernement et les entreprises prives. De plus, le principe polluer payeur cest--dire que ces grandes entreprises paient un pourcentage de linvestissement directement lONE pour que celui-ci value lEIE puis suivent le plan de gestion, pourrait poser un srieux problme dala moral (effet indsirable sur le comportement conomique) et de possibles conflits dintrts.

4. Quelques lments de rponse

Aprs avoir dcrit quatre nouveaux dfis, cette note propose quelques pistes de solutions appropries la gestion de chacun ainsi quune proposition transversale : amliorer la gouvernance environnementale. Mettre en place des mcanismes de financement durable pour les aires protges Comme dit plus haut, la constitution du rseau des aires protges a un cot important pour un pays comme Madagascar.136 Les aires protges abritent un bien public mondial. Cest donc la communaut internationale de payer en premier lieu, ce quelle fait depuis vingt ans travers laide publique au dveloppement et depuis cinq en capitalisant un fonds fiduciaire. Le problme de laide publique au dveloppement tient au fait quelle intervient sous forme de projets quil faut rengocier tous les cinq ans: elle ne constitue donc pas un mcanisme de financement durable, mme si elle reste indispensable dans le court terme. Plusieurs options de financement durables ont t identifies (et pour certaines dj dveloppes) par le Programme Environnement: - la capitalisation hauteur de 50 millions de $ dun fonds fiduciaire ; - la participation au march mergent du carbone li la dforestation vite ; - les revenus fiscaux directs et indirects du tourisme de nature. Doubler le capital du fonds fiduciaire Afin de prenniser le financement des aires protges, un fonds fiduciaire gr par la Fondation pour les Aires protges et la Biodiversit de Madagascar (FAPBM) a t mis en place en 2004. Ce fonds, soutenu initialement par les bailleurs de fonds, reste cependant insuffisant pour subvenir aux besoins financiers requis pour grer lensemble des aires protges qui devaient tre cres Madagascar lhorizon 2012. Une stratgie possible serait daugmenter le capital de la Fondation, sous-dimensionne aujourdhui par rapport la taille du rseau (le rseau tait initialement envisag pour 2 millions dhectares). Par exemple, en doublant le capital de la Fondation et en portant ainsi le

En amont du dbat sur les sources de financement du bien public mondial, il existe depuis cinq ans, une discussion relativement anime sur le cot financier et conomique du futur rseau. Voir larticle de David Meyer et al., 2006.

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capital 100 millions US$, la Fondation pourrait financer 5 millions US$ par an, soit un tiers du cot rcurrent du systme des aires protges. Cette capitalisation qui, premire vue, ne parat pas impossible, se heurte trois problmes. Premirement, certains bailleurs de fonds ne peuvent pas participer ce genre de financement en raison de leurs rglements internes. Deuximement, mme si de nombreuses institutions fonctionnent sur ce modle, telles par exemple la plupart des grands universits amricaines, il existe des risques lis aux crises financires et il faut prvoir des mcanismes de prservation du capital et de stabilisation pour les annes faibles rendements financiers. Troisimement, il est probablement important de continuer amliorer les systmes internes de la Fondation (i.e. ses diffrents manuels de procdures : choix des aires protges, mode de financement des aires protges et suivi-valuation). Enfin, il conviendrait pour la Fondation de diversifier les sources de financement, notamment en direction du secteur priv, dans le cadre des Business and Biodiversity Offsets Program (BBOP). Participer linitiative dgradation (REDD+) de rduction des missions issues de la dforestation et de la

Des initiatives destines oprationnaliser le march du carbone forestier sont en cours de dveloppement dans le cadre du PE. La premire Makira, avec laide de World Conservation Society (WCS), les trois autres dans les corridors forestiers Andasibe-Zahamena (avec laide de la Banque Mondiale) et Fandriana-Vondrozo (avec laide de Conservation International CI). Ces initiatives sinscrivent, pour lune dentre elles dans le cadre du mcanisme de dveloppement propre du protocole de Kyoto (reboisements entre deux aires protges dont le parc national dAndasibe), et pour les deux autres dans le cadre mergent de la rduction des missions issues de la dforestation et de la dgradation (REDD+)137. LObjectif de linitiative REDD+ consiste aider les pays prparer une stratgie nationale de rduction des missions qui dcrira notamment la manire dont seront mesures les missions, les responsabilits des diffrents acteurs, et les rgles de partage de revenus et de gestion des fonds. Madagascar, en dpit de la crise politique, reste relativement bien plac sur la scne internationale pour bnficier des revenus du march mergent du carbone forestier. Le volume de gaz carbonique quivalent au carbone stock dans les 9,5 millions dhectares de forts naturelles Madagascar serait denviron, si on prend 350 tonnes de CO2 par hectare, 3,3 milliards de tonnes. En considrant un prix de 5 US$ par tonne de CO2, en supposant que les mesures finances par linitiative REDD rduiraient de 10 % supplmentaires une dforestation actuellement estime avec des images satellites 0,5 % par an138, et en supposant que la culture alternative stockerait lquivalent de 100 tonnes de CO2 par an, alors la vente de rduction dmissions pourrait rapporter Madagascar 6 millions US$ par an, soit un peu plus dun tiers du cot de gestion de systme daires protges139.

Lors de la runion des parties de Copenhague en dcembre 2009, environ 4,5 milliards US$ ont t promis pour financer cette initiative de 2010 2012 138 Le taux de dforestation sur 9 millions dhectares est de 44 % contre 0,8 % il y a cinq ans. 139 Ce calcul se montre probablement trs conservateur. Les quantits de carbone stockes dans les diffrent types de forts de Madagascar doivent tre calculs plus prcisment ainsi que le scenario de rfrence. .

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Figure 1: Clefs de calcul pour la dforestation vite Madagascar.

Superficie forestire Taux de dforestation annuel Taux de rduction annuel de la dforestation Contenu carbone (tonne de CO2 par hectare) Valeur de march de la tonne de CO2 Revenus annuels de la vente de rduction dmissions 9.5 millions dhectares 0,5 % 10 % 250 (350 moins 100) 5 US$ 6 millions US$

Source : adapt de documents du FCPF, Washington DC, 2010.

Cette option trs prometteuse doit retenir lattention du Gouvernement et de lensemble des acteurs du secteur Environnement. Il reste cependant et l encore, des questions importantes dmler : la rpartition des futurs revenus entre lEtat dune part et les acteurs locaux dautre part140 (notamment les populations riveraines des forts), le passage dune approche par projet une approche nationale pour viter le phnomne dit de fuite c'est--dire une recrudescence de la dforestation ct des espaces protge recevant des crdits de rduction dmissions, et enfin la gouvernance forestire voque plus loin dans cette note. Rinvestir les revenus du tourisme dans la gestion des aires protges Avant la dernire crise politique, le nombre de touristes de nature visitant Madagascar chaque anne slevait environ 150 000 personnes par an. Le droit dentre dans une aire protge tant denviron 5 US$ (seulement pour trangers, les nationaux payant 0,5 US$), les revenus slevaient environ 0,75 millions US$ par an. Si ces montants reprsentent une progression significative au cours du temps, ils restent marginaux par rapport ceux obtenus dans des pays reprsentant des destinations-phares pour le tourisme de nature comme le Costa Rica. Le tourisme peut donc contribuer de manire plus importante au financement du bien public mondial Madagascar et cela de deux faons. Premirement les touristes peuvent probablement payer un peu plus que 5 US$ pour visiter une aire protges. Pour en avoir le cur net, il conviendrait de mesurer le consentement payer (CAP) des touristes en utilisant soit la mthode des cots de transport soit une valuation contingente. Les deux valuations contingentes qui existent concernent un seul parc et ont plus de 10 ans dge. Mais le consentement payer des touristes est li dune part aux infrastructures et services daccueil, et dautre part la bonne conservation de lcosystme. Il conviendrait donc que MNP continue investir dans les aires protges les plus visites, non seulement dans lcotourisme en dveloppant des produits adapts aux touristes, en association avec le secteur priv, mais aussi dans le contrle et la surveillance car, cet gard, lexploitation illgale fait figure de dsastre. Deuximement, les touristes consomment des produits et services lors de leur sjour Madagascar, lesquels se traduisent en revenus fiscaux, mme si la fiscalit et le recouvrement fiscal apparaissent notoirement faibles Madagascar. Ce sont ces revenus fiscaux qui permettent au Gouvernement de financer aujourdhui MNP hauteur denviron 1 million US$ par an. La marge de progression reste cependant trs importante. Si lenvironnement contribue au dveloppement de lindustrie touristique Madagascar, lindustrie du tourisme
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La prparation en cours du document pralable la mise en place dun march du carbone : le R-PP traitera en partie cette question du partage des revenus.

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devrait donc contribuer au financement de la protection de lenvironnement : les plus beaux colodges sinstallent en effet bordure de parcs grs par MNP depuis vingt ans, notamment Andasibe et dans lIsalo, et bnficient donc, pour le moment moindre frais, de linvestissement apport par MNP pendant 20 ans. Avec un rseau de parcs qui va tripler en superficie, les opportunits pour les oprateurs touristiques devraient se multiplier et ouvrir ainsi la voie une contribution plus importante du Gouvernement dans la gestion des parcs, via la fiscalit sur lindustrie touristique. Impliquer les populations riveraines des aires protges dans leur propre dveloppement Grer une aire protge ne se rsume pas une question de financement : lexprience suggre que ladhsion des populations riveraines savre indispensable. Pour assurer cette adhsion, les options explores pendant les 20 ans de PE consistaient en des compensations, sous forme de microprojets financs soit par les droits dentre dans les aires protges, soit par les projets de financement des aires protges eux-mmes, soit encore par les projets de dveloppement rural, sans quexistent de liens avec les aires protges elles mmes. Les populations riveraines ont reu ces microprojets en contrepartie de leur acceptation (plus ou moins volontaire) dune restriction totale daccs aux ressources naturelles dans les parcs. Le bilan de cette approche ne se rvle pas trs satisfaisant, notamment parce que les microprojets apportaient souvent des solutions techniques et du matriel lis la protection de lenvironnement (ex. bibliothques), dont leffet sur le dveloppement socio-conomique des populations ne paraissait pas vident ou parce que les microprojets apportaient des techniques sans aider les gens sorganiser, notamment pour entretenir les matriels permettant dappliquer ces techniques. Maintenant que le mode de gestion des aires protges volue vers la cogestion et les aires protges vers des catgories permettant lutilisation durable des ressources, limplication des populations devrait se raliser en combinant des services rmunrs pour la gestion des aires protges (contrle et surveillance et co-tourisme), des projets dits de cration de revenus alternatifs pour les populations affectes ou vulnrables et la participation aux dcisions concernant la gestion proprement dite des aires. Ces projets de compensation, les services rmunrs et lintgration dans la structure de gouvernance, devraient renforcer la responsabilisation des riverains et amliorer leur lattitude lgard de la conservation en gnral et des aires protges en particulier. Lgaliser lexploitation des ressources naturelles, taxer les exportations et dnoncer les contrevenants Les bailleurs de fonds ont investi dans plusieurs projets Madagascar pour amliorer la gouvernance dans le secteur forestier. Les rcents checs suggrent le besoin de nouvelles approches, dont certaines sont dj luvre, et qui se conoivent comme complmentaires.

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Premirement, il conviendrait de crer une offre et une demande lgales 141 comme bases dun march transparent en partant cependant du principe que certaines espces en danger doivent tre protges et ne doivent faire lobjet daucune exploitation et quil nest pas question dexploiter quoi que ce soit dans les parcs nationaux. La possibilit offerte aux oprateurs dune exploitation forestire lgale, rglemente et durable devrait en grande partie diminuer lintrt pratiquer une exploitation illgale. Pour loffre, la premire tape consisterait raliser des inventaires forestiers et de dduire de ces inventaires des volumes maximums autoriss par licence et par essence. Ensuite, il conviendrait de mettre en place un systme de traabilit (ventuellement accompagn dune certification) : ce sont, comme dit plus haut, les outils dont lensemble forme le KolAla. Des sites pilotes comme celui de Manompana, appuy par Inter-Coopration, une ONG suisse, sont sur le point de devenir oprationnels. Il faudrait sinspirer de ces expriences et passer graduellement lchelle nationale. En plus de financer ces outils, il pourrait tre envisag de compenser a posteriori les pertes avres des recettes pour les exploitants (licites) et les travailleurs en raison de la mise en place de volumes maximums.142 Ces compensations reprsenteraient la contrepartie de contrles et de sanctions fermes pour ceux qui frauderaient ou dpasseraient les volumes autoriss. Pour la demande, il semble urgent de fermer laccs aux marchs des bois en provenance de Madagascar non-issus de forts exploites durablement. Soit en punissant les consommateurs comme viennent de le dcider les Etats Unis, soit en autorisant exclusivement laccs aux marchs si le pays sengage officiellement dans des programmes de rformes en matire de gouvernance tels que Forest Law Enforcement Governance (FLEG) et Forest Law Enforcement Governance and Trade ( FLEGT) Deuximement, en parallle, il serait souhaitable de mettre en place un systme de prix et de fiscalit qui permette lEtat de capturer la plus grande partie possible de la rente associe aux ventes autorises de bois prcieux mais aussi aux autres espces animales et vgtales de Madagascar dont lexploitation est autorise: le pays doit absolument utiliser son capital naturel des fins de dveloppement durable au sens o nous lavons dfini prcdemment. Une possibilit, qui reste prciser, serait de confier la vente des produits un organisme spcialis dont le mtier serait plus proche du commissaire priseur, charg de prparer les ventes puis de faire monter les enchres, que du gestionnaire de ressources naturelles, traditionnellement le Ministre de lEnvironnement et des Forts. Un modle examiner serait ventuellement le partenariat public/priv introduit dans le secteur de la crevette Madagascar au milieu des annes 90, ou encore la manire dont fonctionne la socit dEtat qui commercialise lokoum au Gabon, un bois unique au monde. Troisimement, dans certains cas, le transfert de la gestion de certaines ressources naturelles aux populations locales simpose, de manire remplacer ladministration en charge de la gestion et du contrle de ladite ressource naturelle (ladministration forestire
Une autre possibilit pour les bois prcieux consiste les inscrire comme livoire sur la liste de la CITES pour en interdire dfinitivement tout commerce. Le choix difficile entre interdiction et rglementation fait lobjet de nombreux dbats. 142 Ces compensations pourraient prendre la forme de programmes de reconversion.
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deviendrait par consquent un rgulateur). Le cadre lgal pour ce transfert de gestion existe depuis 1996143. Au total, environ 450 transferts de gestion auraient t effectus dans 210 communes et concerneraient 45 000 mnages, pour lesquels un bilan a t ralis en 2008144. Il conviendrait de tenir compte des enseignements de ce bilan avant ventuellement dintensifier les transferts de gestion. Enfin, il apparat ncessaire que la socit civile malgache, paule par les grandes ONG internationales, profite de la notorit de la biodiversit malgache pour dnoncer vigoureusement travers des campagnes de presse tout contrevenant au principe de lgalit et pour exiger les amendes les plus leves possible pour le commerce des espces vgtales et animales. Ce rle de vigilance pourrait et devrait sexercer autant Madagascar que dans les pays o se commercialisent les espces animales et vgtales dont lexploitation est en principe interdite. Il devrait tre renforc en facilitant laccs de la socit civile linformation et des financements pour leurs campagnes. Renforcer les synergies entre le dveloppement minier et industriel et les besoins de la protection de lenvironnement lchelle du pays Les grandes entreprises minires et ptrolires investissent dans des oprations dune envergure sans prcdent Madagascar. Ces entreprises sont suffisamment visibles pour se conformer aux bonnes pratiques internationales en matire de minimisation des impacts environnementaux. Par ailleurs, elles investissent dans la conservation de la biodiversit en dveloppant des aires protges autour de leurs oprations. Il existe une opportunit de dvelopper des synergies entre les activits environnementales de ces entreprises et la protection de lenvironnement Madagascar. Par exemple, Rio Tinto emploie prs de 100 personnes dans son dpartement social et environnemental, soit au moins autant que lensemble du personnel de lOffice National de lEnvironnement (ONE). Un programme de transfert des capacits pourrait faire partie dun accord de partenariat entre Gouvernement et entreprises minires. Les grandes entreprises minires et ptrolires pourraient galement participer au financement de la protection de lenvironnement lchelle du pays, par exemple travers la Fondation pour les Aires Protges et la Biodiversit. LONE doit probablement dvelopper de nouvelles capacits et de nouveaux outils. Les capacits scientifiques de lAgence devraient tre largies aux pollutions et la chimie des minerais et des hydrocarbures. Lagence pourrait sengager plus activement dans la production danalyses environnementales stratgiques qui examinent les effets environnementaux cumuls dans un secteur donn, notamment quand celui-ci se dveloppe rapidement comme cest le cas actuellement pour le secteur des mines. Lagence aura probablement galement mettre en place des normes dmissions et des normes de concentration pour diffrents types de polluants lis dans un premier temps aux activits minires et ptrolires.

Loi GELOSE pour Gestion Locale Scurise et dcret GCF pour Gestion Contractualise des Forts - spcifique aux forts et datant de 2001. 144 Programme germano-Malgache pour lenvironnement (PGME) : Etat des lieux sur les transferts de gestion des ressources naturelles, orientations stratgiques, novembre 2008.

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Au-del de lONE, le gouvernement dans son ensemble devrait envisager un dveloppement industriel compatible avec le dveloppement du tourisme de nature. La planification territoriale est probablement un domaine dont on attend des efforts supplmentaires, dans la mesure o il existe actuellement de nombreux problmes de chevauchement entre aires protges, permis miniers et permis dexploration ptrolire. Renforcer la gouvernance environnementale Pour faire face aux dfis en matire de financement de la conservation de biodiversit, de pillage des ressources naturelles et des grands investissements industriels, des progrs en matire de gouvernance environnementale, c'est--dire dans la manire dont Madagascar dfinit et promulgue ses orientations et ses lois et met en place ses institutions de gestion des ressources naturelles renouvelables et de minimisation des impacts environnementaux, sont ncessaires. Les capacits doivent tre renforces tous les niveaux, celui du Ministre de lEnvironnement et des Forts mais galement dans les tablissements parapublics, les collectivits dcentralises (y compris les communauts de base) ou encore dans les dlgations qui participent aux discussions sur les conventions internationales environnementales. De mme, lducation environnementale de tous doit tre promue et laccs linformation amliore. Le cadre juridique des secteurs productifs bass sur les ressources naturelles et de lenvironnement doit tre mis jour. Le processus de dcentralisation, lexploitation illgale, le chevauchement des comptences entres diffrentes administrations et services, les questions statuaires de certains organismes, la participation des citoyens et les avances des ngociations internationales ncessitent une adaptation des textes existants, notamment la charte de lenvironnement. Ces efforts doivent aller de pair avec un renforcement de lindpendance et de lefficacit de lappareil de justice et des mcanismes effectifs des sanctions et de motivation permettant un changement des comportements du personnel dans les diffrents structures concernes.145

5. Conclusion
Ces vingt dernires annes, les deux problmes environnementaux majeurs se sont poss Madagascar : la dgradation des sols agricoles, laquelle entranait la dforestation causant son tour la perte despces endmiques, et la cuisine au feu de bois (galement source de dforestation) qui gnrait des maladies respiratoires, notamment chez la femme et lenfant. Des progrs significatifs ont t raliss en matire de conservation des espces. Par ailleurs, lagriculture cologique (qui prserve le sol de lrosion, par exemple en ne labourant pas) progresse sensiblement dans plusieurs rgions sans dcouler toutefois du programme

Le dveloppement dun systme de suivi-valuation des progrs en matire de gouvernance environnementales a commenc en 2008 avec le Ministre de lEnvironnement et des Forts et la Coopration technique allemande mais est suspendu depuis mars 2009 cause de la crise.

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environnement : elle est devenue une question agricole146. En revanche, le problme de la pollution de lair dans les foyers a t largement sous-estim jusqu une priode rcente. Une tude en cours examine la possibilit dintroduire des foyers thanol, sur le modle dautres pays africains147. Enfin, la consommation de bois de feu devrait tre diminue et/ou des sources de biomasse autres que les forts devraient tre mises en place. De nouveaux enjeux apparaissent. Cette note en a retenu quatre : le financement durable du bien public mondial, linclusion des populations riveraines dans la gestion des aires protges, larrt du pillage des ressources naturelles et la rglementation des impacts environnementaux lis aux grands projets148. La liste, bien sr, ne prtend pas lexhaustivit, mais elle met en vidence que les problmes et les acteurs voluent avec le temps. Le paysan et les mnages constituaient les principaux acteurs jusqu prsent, tandis que les entreprises et les enjeux financiers associs gagnent de limportance. La conservation de la biodiversit ncessite aujourdhui des financements qui dpassent largement la capacit du pays. La biodiversit tant un bien public mondial, sa conservation a pendant vingt ans t finance par la communaut internationale, mais ne le sera pas aussi facilement lavenir en raison notamment de la taille du rseau, qui sera bientt quatre fois plus important quil y a vingt ans. Cette note montre toutefois que le pays pourrait avoir recours au march pour financer la conservation de la biodiversit. En effet, en combinant une fondation dont le capital serait port 100 millions de $US, une vente de rduction dmissions de gaz carbonique lie au ralentissement de la dforestation sur 9 millions dhectares et une contribution plus importante du tourisme la gestion des aires protges, Madagascar pourrait terme financer intgralement et durablement son systme daires protges, sans recourir, terme (le march du carbone li la rduction de la dforestation va en effet prendre encore quelque temps) laide publique au dveloppement. Par consquent, laide publique au dveloppement devrait progressivement tre employe dvelopper les mcanismes de financement durable, plutt qu financer directement la conservation de la biodiversit. Seul le renforcement de capacits des populations riveraines pour dvelopper la cogestion des aires protges ne peut faire lobjet daucun mcanisme de march, et ncessiterait donc un financement de laide publique au dveloppement. Lexploitation licite, durable et dment taxe des ressources naturelles ne doit pas tre nglige au profit de la conservation de la biodiversit. Madagascar se prsente en effet comme ce pays paradoxal o des sommes consquentes sont investies dans la conservation de la biodiversit, tandis que les espces les plus prises sont pilles, faisant perdre au pays des sommes comparables celles quil obtient pour protger sa biodiversit. Par consquent, quand les espces animales ou vgtales peuvent tre vendues parce quelles ne courent aucun danger dextinction, leur exploitation doit tre lgalise (et non interdite), et leur vente assure dans des conditions de transparence et de comptition telles que le pays reoive des ressources fiscales significatives qui pourront tre utilises pour dvelopper le pays : btir des coles, construire des
George Serpanti : Lagriculture de conservation la croise des chemins (Afrique, Madagascar). VertigO La Revue en sciences de l'environnement, Volume 9, numro 3, dcembre 2009. 147 Banque mondiale : Tackling Households Air Pollution. Evidence from Madagascar lessons for Africa, en cours de prparation. 148 Cette note a volontairement exclu le changement climatique, trait dans une autre note de cette mme srie : Note sur la gestion des risques naturels.
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routes, etc. Un effort doit cependant tre fait pour inventorier les stocks disponibles car il existe peu dinformations ce sujet, et ventuellement dans certains cas transfrer la gestion des stocks aux communauts locales. Lexemple russi de la gestion des stocks de crevettes au travers dun partenariat public/priv devrait tre analys et appliqu dautres types de ressources. La fiscalit des ressources naturelles ncessite en revanche une analyse en profondeur et la mise en place dinstitutions spcialises dans lvaluation des rentes et le suivi des marchs. Une partie de la fiscalit devrait tre utilise pour autofinancer les secteurs des ressources naturelles, lesquels ncessiteront toutefois une aide publique au dveloppement pour la ralisation des inventaires, la construction des systmes de fiscalit et la mise en place dinstitutions spcialises. Enfin, les grands investissements miniers se dveloppent et cest une trs bonne nouvelle pour le pays car ceux-ci peuvent contribuer son dcollage conomique (cf. Note sur le secteur minier). Ces grands investissements sont dune telle envergure que les investisseurs font eux-mmes trs attention leurs impacts environnementaux. Ces grandes entreprises pourraient toutefois participer la protection de lenvironnement, pas seulement autour de leurs projets ou dans la rgion o elles travaillent mais aussi dans lensemble du pays. Des transferts de connaissance (et de comptences) entre ces entreprises et ladministration pourraient se mettre en place, et une participation financire des initiatives nationales telles que la Fondation pour les Aires Protges et la Biodiversit pourrait tre ngocie. Cela dit, un organe rgulateur et de contrle autonome financirement vis--vis des grandes entreprises conserve toute son utilit. LOffice National de lEnvironnement devrait tre soutenu dans cette transformation par laide publique au dveloppement. Finalement, lenvironnement est un atout essentiel pour Madagascar et devrait par consquent se trouver au centre de sa stratgie de dveloppement. Pour cela, il faudrait toutefois saccorder sur lide que la protection de lenvironnement rapportera terme plus de devises, demplois et de recettes fiscales pour le pays quelle ne cote aujourdhui en investissement et en cot de gestion pour le pays et en cot dopportunit (opportunits perdues) pour certains acteurs. Un lment important de cette stratgie rside notamment dans loffre dalternatives ceux qui perdent des opportunits de court terme.

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7. A LA RECHERCHE DES TRESORS DE LA GRANDEILE : LES RESSOURCES MINERALES

Remi Pelon149

Le rle du secteur minier et des ressources minrales (y compris ptrolires) est et sera dterminant pour lavenir conomique de la Grande Ile. Les richesses du sous-sol, potentiellement considrables, constituent un capital non renouvelable que le Gouvernement ne pourra valoriser qu laide dune gestion efficace et prudente. Certains pays, comme le Chili ou le Botswana, ont prouv que la bonne gestion du secteur minier permet doptimiser lavantage comparatif de lconomie en la dveloppant de manire durable. Or, cela ncessite une bonne gouvernance dans la gestion quotidienne des affaires autant quune politique minire cohrente, qui envisage les retombes du secteur sur le long terme. La bonne gouvernance apparat dautant plus critique que le secteur des mines se trouve un carrefour. Le lancement des premiers projets industriels denvergure mondiale, qui suscitent toujours plus de questions et dincomprhension, augmente de manire radicale les opportunits conomiques mais aussi les risques lis la gouvernance. Depuis des annes, le pays stait prpar cette priode, en se dotant notamment doutils lgaux et institutionnels comparativement efficients. A prsent, alors que les attentes envers le secteur ont atteint un niveau trs lev, il semble important de renforcer les mcanismes qui permettront aux oprations minires et ptrolires demain si les ressources savrent conomiquement exploitables de porter des fruits durables. Certaines rformes essentielles doivent aussi tre paracheves ou mises en chantier pour faire de ce secteur un vritable moteur de croissance et de dveloppement. Cette note a pour objet de faire ltat des lieux sur la nouvelle re qui souvre pour le secteur minier malgache (partie I), de dcrire les difficults et les dfis dans la gestion de ce secteur (partie II), et didentifier les principales options politiques pour le futur (partie III).

1. Etat des lieux du secteur : une nouvelle re pour le secteur minier Madagascar
Par le pass, Madagascar se dfinissait essentiellement comme un pays dartisanat minier, secteur presque entirement informel mais loin dtre marginal pour lconomie du pays. Le pays est connu dans le monde entier pour ses pierres prcieuses et semi-prcieuses : saphir, rubis, aigue-marine, tourmaline, topaze, amthyste, meraude A la fin des annes 1990, les
Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUSAID, JICA et lONUSIDA et a bnfici des commentaires substantiels de Gotthard Walser (Banque mondiale). Elle a t partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia.
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rues sur le saphir et le rubis, symbolises par lapparition subite de nouvelles cites minires Ilakaka ou Sakaraha, ont fait du pays lun des plus grands producteurs au monde de ces gemmes de couleur. Leur exploitation, en grande partie informelle, est assure par des milliers dartisans mineurs rpartis dans lensemble du pays. Au plus fort de la production, ce secteur reprsentait jusqu 500 000 personnes en comptant les orpailleurs, soit lun des plus grands pourvoyeurs demploi, loin derrire lagriculture, mais 5 fois plus que le secteur de du textile et de la confection. Lorpaillage, lextraction artisanale de lor alluvionnaire, constitue une activit traditionnelle depuis des sicles dans de nombreuses rgions de la Grande Ile. Plusieurs tonnes dor seraient encore produites annuellement par les artisans, parfois regroups en coopratives partiellement mcanises. Enfin, en plus des pierres de couleur et de lor, de nombreux travailleurs permanents ou saisonniers exploitent les pierres ornementales, les minraux industriels (quartz pour llectronique) et les matriaux de construction. Le pays exporte notamment un graphite ultra-pur de trs haute qualit produit de manire peu industrialise. Le pays traverse aujourdhui une phase de transition sur le plan minier, la production industrielle sajoutant la production artisanale. Certes Madagascar connat lexploitation minire industrielle depuis longtemps, grce la Kraoma, entreprise dEtat produisant de la chromite depuis 1969150. Mais le secteur a connu un changement dchelle depuis 2005 avec deux investissements majeurs bouleversant les enjeux lis au secteur minier : 1. Une mine dilmnite (minerai de titane151) qui est entre en production en Mars 2009. Linvestissement, de lordre de 900 millions US$, est dvelopp par la socit QMM, une joint-venture entre Rio Tinto (dont le sige se situe Londres mais dont les oprations titane sont sises au Canada) et lEtat, reprsent par lOMNIS152, lagence gouvernementale qui dtenait historiquement les titres miniers correspondants ; 2. Une mine de nickel-cobalt qui devrait dmarrer ses activits fin 2010-dbut 2011153. Linvestissement, de lordre de 4,5 milliards US$, est dvelopp par le Projet Ambatovy, un consortium dont Sherritt (Canada) est le leader. Ce projet, lun des plus gros projets miniers en cours de dveloppement dans le monde, prsente la particularit dinclure non seulement une mine mais aussi une usine de traitement et de transformation du nickel sur le sol malgache. Lintrt des investisseurs trangers pour les ressources minires de Madagascar nest pas le fruit du hasard. Il rsulte dun effort historique pour attirer les investissements et amliorer la gouvernance des ressources minrales. Celui-ci peut se dcrire en plusieurs tapes :

Madagascar demeure le dixime producteur mondial de chromite, mme si sa production significative compare lAfrique du Sud, premier producteur mondial. Une petite industrie avait aussi permis lexploitation de luranium et du charbon durant lpoque coloniale. 151 Mais la mine ne produit pas de titane mtal. Elle produit un concentr doxyde de titane qui export en vue de son utilisation dans lindustrie des pigments. Seule une faible part du minerai de titane produit mondialement (environ 5 %) est transforme en titane mtal pour son usage dans lindustrie aronautique notamment. 152 Office des Mines Nationales et des Industries Stratgiques (mais lacronyme reste dusage). 153 La production de lusine de transformation et donc les exportations dmarreront sans doute plusieurs mois plus tard.

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Dans le Document Cadre de Politique Minire de 1998, le Gouvernement affichait lattraction des investissements privs comme lun de ses premiers objectifs et dfinissait le rle de lEtat comme rgulateur et non comme oprateur de lactivit minire. Le Gouvernement ritra ces orientations dans une nouvelle Dclaration de Politique Minire en 2003. La mise en uvre de cette politique minire a abouti la prparation et ladoption de la Loi n 99-022 du 19 aot 1999 portant Code Minier, tape vritablement fondatrice, et la cration de nouvelles structures ou institutions comme le Cadastre Minier, lui-mme pierre angulaire de la gestion du secteur. Le Code Minier154 a permis une rationalisation, un assainissement et un accroissement de lactivit minire non seulement des grandes socits dexploration internationales, mais aussi des oprateurs industriels et des petits exploitants dorigine nationale. Il stipule notamment en son article 3 que tous les gtes de substances minrales situs en surface, dans le sous-sol, les eaux et les fonds marins du Territoire National sont proprits de l'Etat . LEtat ne dpossde donc pas les communauts riveraines quand il alloue un permis minier un oprateur, il ne fait que mettre en uvre le principe de la souverainet de lEtat sur les ressources minrales, principe respect dans presque tous les pays du monde. En revanche, la gestion et le contrle de ces gtes relvent de la comptence respective de lEtat central, des Rgions et des Collectivits Territoriales Dcentralises. Ce cadre fondateur a t complt en 2002 par ladoption d'une Loi instituant un rgime spcial pour les Grands Investissements Miniers (LGIM). Cette loi155 reposait dune part sur la conviction que Madagascar dispose de ressources minires de nature contribuer au dveloppement du pays et dautre part sur le constat de labsence de vritables grands projets en matire minire. Par ailleurs, la LGIM favorise lindustrialisation, notamment par lapplication dun taux dimposition sur le revenu infrieur en cas de transformation des minerais sur le territoire. En parallle, conscient des difficults et des risques associs lexploitation des ressources ptrolires, le Gouvernement malgache avait sign en 2007 un accord de coopration avec le Gouvernement de Norvge pour que celui-ci laide mettre en place un cadre de gestion du secteur ptrolier plus efficace et transparente, et renforcer ses capacits suivre et contrler les aspects lgaux, environnementaux, sociaux et techniques des projets ptroliers (projet Oil for Development ).

Plusieurs autres projets dimportance pourraient voir le jour moyen terme et augmenter le poids du secteur des industries extractives dans lconomie malgache. Madagascar a longtemps t sous-explor mais le dernier boom du prix des mtaux et autres commodits156, ainsi que le cadre juridique favorable, ont renouvel lintrt des investisseurs trangers pour plusieurs gisements importants qui pourraient tre dvelopps moyen terme. Si la crise financire internationale ainsi que la crise politique nationale ont frein lexploration et dgrad lattractivit du pays pour les investisseurs, il semble possible que les projets suivants voient le jour sous 5 10 ans, ce qui signifierait que Madagascar rejoindrait le club des pays

Le Code fut amend en 2005 essentiellement pour le rendre plus oprationnel ; le Dcret dapplication date de 2006. 155 Elle-mme amende en 2005. 156 De 2004 2008.

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riches en ressources 157 et par consquent devrait faire face aux risques inhrents cette famille de pays. Le charbon de Sakoa : deux socits explorant en parallle le gisement en sont en 2009 au stade de la prfaisabilit ; des synergies pourraient tre trouves, notamment sur le plan des infrastructures portuaires prs de Tular puisque le Projet Ambatovy projette dexploiter (ds que le contexte le permettra) une carrire de calcaire qui se trouve dans la mme rgion. De mme, dimportants gisements dilmnite sur la cte voisine font lobjet de travaux dexploration. Lor de Betsiaka, Maevatanana, et Dabolava : des permis miniers ont t allous par appel doffre international sur ces trois gisements en 2008 ; dans chacune de ces rgions, lor est exploit traditionnellement de manire artisanale mais aucun oprateur na encore dmontr la faisabilit de lexploitation de manire industrielle. Le fer de Soalala : le gisement a fait lobjet dune prospection avance dans les annes 1980 puis a t rallou par appel doffre sur la base dun projet de dveloppement ambitieux en 2009. Cependant, les besoins en infrastructures pour exploiter ce gisement se rvlent dmesurs (port, route, nergie etc.) et il nest pas sr que les rserves et la teneur moyenne en fer permettent une transformation sur place. La bauxite de Manantenina : le gant minier Rio Tinto-Alcan explore ce gisement depuis plusieurs annes et avait lanc avant la crise financire une tude de prfaisabilit. Ici aussi, lintrt du gisement de teneur a priori de deuxime catgorie158, dpendra de la conjoncture conomique et du prix des matires premires. La proximit avec les installations de QMM, filiale du mme groupe, prsente cependant dvidents avantages. Le ptrole de Bemolanga : nous mentionnons ici ce projet dexploration ptrolire qui prsente la particularit dtre aussi un projet minier. En effet, il sagit dune rserve de grs bitumineux qui sexploiterait en carrire. Total a rachet en 2008 60% des parts de Madagascar Oil, et annonc un ambitieux programme dexploration en vue dune possible production dici 2019. Bien videmment, de nombreux facteurs techniques et conomiques devront tre runis pour que lexploitation soit juge viable.

Sans anticiper la faisabilit des projets en phase dexploration, la mise en uvre des projets en cours de dveloppement (QMM et Sherritt) a dj engendr des effets majeurs pour lconomie malgache. Ceux-ci peuvent sillustrer par laugmentation des investissements, des emplois directs et indirects et le dveloppement dinfrastructures lies aux facteurs suivants: Larrive de ces deux acteurs industriels modernes a reprsent un niveau dinvestissements directs trangers de plus de 5 milliards US$, soit lquivalent de 65 %

Selon le Fonds Montaire International, la catgorie des pays riches en ressources (en anglais resource-rich countries ) se dfinit comme suit : soit la part des recettes fiscales provenant du ptrole ou des produits de la mine y est suprieure 25 % pendant une certaine priode, soit la part des recettes dexportations issus de ces matires premires sy montre suprieure 25 % pendant une certaine priode. 158 En comparaison des immenses gisements guinens par exemple.

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du PIB de 2008 (cf. graphique 1). Leffet de tels investissements sur la croissance resterait calculer159, de mme que leffet sur la rduction de la pauvret. De la bonne intgration de ces projets industriels dans leur tissu conomique local dpend laugmentation ventuelle du niveau de vie dans les zones minires. De mme les activits de construction autour de ces sites ont cr des emplois directs, dpassant 12 000 en 2008, mme si les emplois permanents devraient avoisiner les 5 000 aprs la phase de construction. Les oprateurs ont dvelopp des initiatives importantes pour promouvoir lemploi national et dvelopper les comptences techniques et administratives des salaris locaux. Au-del des formations de courte dure souvent relatives la phase de construction, ils ont aussi financ, en nombre plus restreint, des formations spcialises de plus long terme en vue de la phase dexploitation. Ces efforts pourraient tre dvelopps dans le futur et faire lobjet dun ambitieux partenariat publicpriv. Les deux projets miniers ont aussi eu des retombes positives lies au dveloppement des infrastructures. La construction du port dEhoala ou la modernisation du port de Tamatave, ainsi que le dveloppement de centres de production dnergie, sont des opportunits pour le dveloppement rgional. A Fort Dauphin, les cots des infrastructures portuaires ont t couverts par QMM et le Gouvernement ( travers un prt de la Banque Mondiale) pour bnficier la population entire. Cependant, il reste voir si ce port multi-usage, ouvert dbut 2009, agira comme un catalyseur pour le dveloppement dautres secteurs (tourisme, pche, zones industrielles) comme espr. Le succs dpendra en grande partie du dveloppement des infrastructures routires nationales et rgionales permettant de desservir Fort Dauphin.

Graphique 1. Investissements directs

(source: WEO)

Milliards de dollars

1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00 1995 2000 2005 2010 2015 millions US$

Graphique 2. Estimation des recettes fiscales provenant de la mine industrielle (source: estimation Banque
Mondiale)

200.0 150.0 100.0 50.0 0.0 2000 2010 2020 2030 2040

Le succs des projets miniers et leur contribution au dveloppement du pays devraient se mesurer progressivement, notamment par laccroissement des recettes fiscales de lEtat ce qui napparatra clairement que si lEtat en garantit une utilisation optimale. Daprs le
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Il sagirait destimer leffet de la construction, puis destimer, pour la phase de production, la valeur ajoute relative cette production.

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Country Economic Memorandum de la Banque mondiale publi la fin 2008160, la part des recettes fiscales provenant des deux principaux projets miniers et de la Kraoma devrait progresser graduellement au cours du temps pour atteindre environ 18 % des recettes fiscales en 2018 (cf. fig. 2). Ces projections reposent sur de nombreuses hypothses161, mais elles montrent limportance que prendra ce secteur dans le financement du secteur public Madagascar. Avec un tel ratio, le pays se rapproche de pays en dveloppement comme la Guine ou la PapouasieNouvelle Guine162 o le secteur minier constitue le moteur de lconomie depuis longtemps, tout en restant encore loign des pays trs dpendants du secteur comme le Botswana163. Bien sr, si le secteur ptrolier devait se dvelopper, les recettes fiscales provenant des industries extractives pourraient atteindre des recettes totales de lEtat, linstar des pays africains producteurs dhydrocarbures comme lAngola ou le Nigria. Cependant, les recettes fiscales ne reprsentent pas les seules retombes socio-conomiques. Limportance macroconomique des projets miniers se mesure aussi par les investissements et les recettes dexportation. A Madagascar, QMM et Sherritt devraient reprsenter galement un apport de devises important puisque leurs exportations pourraient atteindre entre 700 millions et 1,8 milliards US$ en 2013 selon le prix du nickel164, ou lquivalent de 30 60 % des exportations totales malgaches165. Ceci peut se comparer avec dautres pays miniers importants comme le Prou (environ 50 % des exportations totales en moyenne sur 2000-2005). De plus, les retombes induites parfois difficiles quantifier en labsence de donnes de base et de statistiques crdibles sur lemploi, le commerce ou la production de biens et services lis lactivit minire gnrent un effet multiplicateur conomique de lordre de 2 5 (selon lexprience internationale).

2. Dfis et problmes clefs : un secteur difficile gouverner

Le secteur minier apparat donc aujourdhui dual : dun ct, un secteur artisanal de lor et des pierres prcieuses, lun des principaux pourvoyeurs demplois du pays mais restant confin dans linformel et, partant, faiblement gnrateur de revenus pour lEtat ; de lautre, les projets industriels de taille mondiale qui dmarrent et qui sont en train de bouleverser le paysage conomique du pays. Pour bnficier davantage de ce potentiel minier et permettre le dveloppement rapide et harmonieux du pays au cours du temps, le dfi sannonce multiple. Il sagit doptimiser la gestion des projets miniers en cours, y compris le niveau de collecte et lutilisation des recettes fiscales, tout en amliorant les retombes non fiscales de ces oprations telles que lemploi et les infrastructures et en prparant les projets du futur. Lexprience internationale rappelle que Madagascar devra faire face aux risques de la maldiction des ressources . Cette expression dsormais trs rpandue renvoie au paradoxe
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Banque mondiale : Madagascar : A la recherche du temps perdu, 2008. La plus importante tant le prix du nickel. 162 Dans ces deux pays, on estime la part des recettes fiscales provenant du secteur minier autour de 18 % pour la priode 2000-2005. 163 O lon estime ce ratio 62,5 % pour la priode 2000-2005. 164 Lchelon bas est calcul sur la base de 10 000 US$ la tonne de nickel mtal (moyenne 2008) ; lchelon haut sur la base de 28 000 US$ la tonne (moyenne 2007). 165 Toutes choses tant gales par ailleurs.

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selon lequel lexploitation des ressources minrales semble crer plus de pauvret que de richesses, plus de conflits que de prosprit. Cette maldiction apparente prsente plusieurs aspects. De nombreux auteurs se sont employs montrer que les pays bnficiant le plus de l'exportation des ressources connaissent une croissance conomique plus faible. Ils voquent en particulier le syndrome hollandais166, qui concerne l'effet ngatif des revenus issus des industries extractives sur les autres exportations. Bien que touchant principalement les pays ptroliers, le phnomne peut toucher les pays miniers et entraner une survaluation du taux de change lie lentre massive de devises. Les pays riches en matires premires se spcialisent donc dans l'exploitation de ces ressources, au dtriment de leur secteur manufacturier. C'est en poussant la hausse la monnaie et les salaires et en accaparant les investissements que la production de minraux affecterait les autres industries. Un autre aspect de cette maldiction se comprend par le fait quune conomie trop dpendante des exportations de minraux sexpose au risque de change et la volatilit167 des prix des commodits. Cette maldiction reflte surtout la difficult de gouverner le secteur des mines. Un vocabulaire aussi fataliste illustre la dception que le trsor des richesses minrales a provoque dans de nombreux pays, engendrant pauvret, corruption et conflits. Pourtant, la cause nen est pas naturelle mais humaine. Selon les ralits politico-conomiques du pays, les acteurs privs et publics ont plus ou moins dincitations et dopportunits pour dtourner de leur emploi les bnfices gnrs par le secteur. L'Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE168) a t cre pour faire face ce dfi dampleur globale. Elle vise renforcer la gouvernance en amliorant la transparence et la responsabilit dans le secteur des industries extractives et repose sur des principes fermes et des critres de validation clairement spcifis, le principal tant la vrification et la publication complte des paiements effectus par les entreprises et des revenus perus par les gouvernements provenant des mines (et du ptrole et/ou du gaz dans les pays concerns). Madagascar a t officiellement reconnu comme candidat le 22 fvrier 2008 et a dsormais jusqu mars 2011 pour parvenir au stade de la conformit169. Cependant, un premier rapport pilote de conciliation, couvrant la priode 2007-2009, a t publi sur le site internet de lITIE Madagascar en fvrier 2010. Malgr de telles initiatives, les failles dans le cadre lgal et principalement - institutionnel fragilisent de manire structurelle la gouvernance. Le cadre rgissant le secteur peut rvler des failles ouvrant la porte la corruption, une mauvaise gestion ou un mauvais partage des

Plus connue par son appellation anglaise de Dutch disease . La fluctuation du cours ou du prix. Une caractristique des commodits comme le nickel est que le producteur ne peut fixer le prix : dans le monde entier, il est bas sur un cours de rfrence mis jour en permanence sur le London Metal Exchange (LME). Le titane ne suit pas la mme rgle car le march tant plus rduit, plus spcialis, et plus diversifi, ce mtal ne fait pas lobjet dun prix de rfrence facilement accessible au public. 168 Tous les dtails de linitiative internationale sont disponibles sur www.eitransparency.org ; linitiative Madagascar dispose aussi dun site : www.mines.gouv.mg/eiti 169 De rels progrs ont t effectus avec notamment le lancement dun premier exercice de rconciliation en 2009. Sur cette base, et en considration des circonstances politiques exceptionnelles, le Secrtariat International de lITIE a accord en avril 2010 un dlai supplmentaire dune anne Madagascar pour achever les tapes essentielles de la validation. Comme le reconnaissent de nombreux acteurs privs ou publics, lenjeu est immense car lITIE reprsente une relle possibilit damliorer la transparence dans les flux financiers gnrs par les industries extractives et, par suite, daugmenter la contribution des mines lconomie nationale et les retombes en faveur de la population.
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recettes publiques. En guise dillustration, nous dcrivons ici un exemple particulirement actuel : le partage de la redevance minire. La redevance constitue un instrument emblmatique de la fiscalit minire. La plupart des pays miniers utilisent ce type de taxe, en principe aise calculer et collecter. Il sagit dun pourcentage de la valeur de la production, ce qui revient, dans les pays dont le march intrieur reste limit, un pourcentage des exportations. Nul besoin donc de rentrer dans la comptabilit de lentreprise pour dterminer son niveau dimposition au titre de la redevance : il suffit170 deffectuer un contrle physique au point dexportation. Sans doute parce quelle se rapproche de la notion de partage de production qui sapplique dans le domaine ptrolier171, la redevance minire (royalty en anglais) reprsente le mode de taxation le plus visible et le plus populaire auprs de lopinion publique. A Madagascar la redevance ne sera pas la premire source de recettes fiscales pour lEtat : long terme, elle devrait reprsenter autour de 10% des recettes fiscales provenant des projets miniers industriels172 (la principale source sera limpt sur les socits). Cela dit, sur les 10 ans venir, alors que ces projets atteindront progressivement leur stade de profitabilit, la redevance, qui ne dpend pas des bnfices173, pourra reprsenter autour de 40 % des recettes fiscales minires. Le recouvrement et lemploi de la redevance reprsentent donc des thmes critiques pour la gouvernance du secteur. A Madagascar, ils posent un certain nombre de problmes, celui de la rpartition de la ristourne tant le plus illustratif. Le Code Minier dfinit une clef de rpartition de la redevance minire entre lEtat central et les administrations dcentralises (les anciennes Provinces, la Rgion et les Communes). De nombreux pays ayant une politique de dcentralisation ont adopt une telle clef. Les modalits et pourcentages retenus varient beaucoup mais ces pays reconnaissent la ncessit pour les zones minires, o les impacts des projets industriels paraissent les plus importants et les attentes les plus fortes, de bnficier des retombes fiscales au niveau local et rgional, sans dpendre des transferts du Budget vers les collectivits dcentralises, dcids annuellement. La clef de rpartition dans le Code Minier malgache a t conue pour le cas de la mine petite et artisanale : par principe, la majeure partie de la ristourne174 devait revenir la municipalit o lor ou les pierres prcieuses sont extraits. Mais deux problmes se posent au passage de la petite la

Ce contrle ne savre pas toujours simple, notamment quand il sagit de vrifier la teneur des minerais exports. A Madagascar, la valeur du nickel mtal quasi pur export par le Projet Ambatovy sera plus facile tablir que la valeur du minerai de titane export par QMM, sa teneur pouvant varier dun trimestre lautre et son prix de rfrence tant moins accessible. 171 Limpression est fausse car dans le cas du ptrole, le partage de proportion constitue effectivement la principale source de recettes pour lEtat. Il est clair que le taux de redevance minire de 2 % Madagascar ne signifie pas que lEtat ne reoit que 2 % des bnfices. 172 Estimation Banque Mondiale, projection 2040 des projets industriels en cours : Kraoma, QMM et Ambatovy. 173 Le fait que la redevance ne dpende pas des bnfices influe directement sur la viabilit dun projet minier. Dans le calcul de la rentabilit dun gisement, elle quivaut un cot de production : plus elle sleve, plus loprateur est incit augmenter la teneur de coupure , teneur au dessous de laquelle le minerai nest pas jug exploitable. Une telle dcision limite la dure de vie du projet. 174 Daprs le Code Minier, la redevance au sens large se dcompose en redevance au sens strict , destine lEtat, et ristourne minire, destine aux collectivits dcentralises. Comme lillustre le graphique 3, le total de 2 % des ventes se rpartit respectivement en 0,6 % pour lEtat, et 1,4 % pour la Province (10 %), la Rgion (30 %), et la Commune concerne (60 %).

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grande mine : dune part, les montants allous aux communes deviennent considrables et dpassent leur capacit dabsorption ; dautre part, lempreinte minire et la zone dimpact du projet minier peuvent dpasser de beaucoup les frontires administratives de la commune dextraction et rendre inquitable lallocation de la ristourne cette seule commune vis--vis des communes voisines. Lidentit exacte de la commune bnficiaire des 60 % (cf. sur la figure 3 : les pourcentages X, Y et Z ne sont pas prvus) demeure dailleurs ambigu dans la loi175. Autour du projet QMM, un accord ad hoc a d tre trouv entre la commune principale dimplantation du projet, la commune voisine qui est aussi zone dextraction, et la commune de Fort Dauphin qui, bien que principale agglomration, ntait pas cense recevoir une quelconque part de cette ristourne. La solution lamiable est sans doute pragmatique mais ne semble ni durable ni rpliquable : elle tend discrditer le Code Minier et ouvre la porte des contestations qui pourront fragiliser lquilibre social des zones minires.
Redevance minire 2 % de la premire vente des produits extraits

Graphique 3. Partage de la ristourne minire

Redevance > Etat 0,6 %

Ristourne > Collectivits Dcentralises 1,4 %

60 % Commune

30 % Rgion

10 % Province

Commune A X%

Commune B Y%

Commune C Z%

En outre, mme quand les structures de gouvernance semblent adquates, elles courent toujours le risque dtre mises en chec par des stratgies opportunistes. Le secteur minier se montre non seulement difficile gouverner cause du degr de technicit quil requiert pour tablir un cadre de gestion favorable, juste et efficace, mais aussi en raison des convoitises quil attire, et des tentatives dappropriation de la rente176 quil provoque. La tentation est grande, en priode de hausse des cours par exemple, de vouloir profiter des sur-bnfices conjoncturels. Le
Linterprtation la lettre de la loi allouerait la ristourne la commune dextraction, laquelle devrait encore tre dfinie avec prcision. Une interprtation plus large, et plus conforme lexprience internationale, comprendrait lensemble des communes affectes par le projet minier, le terme affectes devant alors son tour tre soigneusement dfini. 176 Le concept de la rente se veut en principe simple: tout excdent au rendement ncessaire pour maintenir une ressource rare en exploitation constitue une rente.
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secteur peut donc tre victime dune gestion court terme, impulsive, destine gnrer un maximum de bnfices immdiats au dtriment du bien public et/ou du long terme. Une telle gestion met en pril le succs des rformes. Nous donnons ici deux exemples rcents propres Madagascar. Le premier, concerne la rvision des contrats miniers telle que dclare dans les premiers mois de la Transition actuelle. Il est normal quun Gouvernement rvalue priodiquement la part des revenus qui lui revient dans les projets miniers, et quil cherche au besoin ajuster le rgime fiscal pour les projets futurs. Mais il est crucial de ne pas fragiliser les projets en cours de dveloppement, qui entrent peine en production et nont pas encore gnr de profit. On ne peut minimiser les dfis techniques, humains (culturels parfois) et bien sr financiers que reprsentent un projet minier atteignant ou dpassant le milliard de dollars dinvestissement. On ne sait rellement si une mine rapporte, ou rapporte trop peu, quune fois la production bien rde. Pour un Gouvernement, remettre en cause pour mieux profiter dun deal minier, un tel moment, ce serait prjuger dun succs qui ne peut tre acquis avant plusieurs annes. Dautre part quand un Gouvernement cherche imposer une rvision des contrats ou des dispositions fiscales, de manire unilatrale, les consquences sur le climat des investissements et sur la stabilit juridique, comme on le voit travers lexemple de la Rpublique Dmocratique du Congo, peuvent se rvler catastrophiques177. En loccurrence, une telle rvision risque de servir de prtexte des tentatives dappropriation de la rente minire (stratgie court terme) sans amliorer la contribution relle du secteur minier lconomie nationale (stratgie long terme). Le juste milieu est le plus souvent dintroduire des modifications fiscales dans la loi, de respecter le principe de non rtroactivit, mais doffrir aux oprateurs miniers loption de choisir le nouveau rgime (voir les exemples du Chili ou du Prou). Le second exemple concerne le droulement de lappel doffres du gisement de fer de Soalala. Un tel appel doffre doit thoriquement permettre dattribuer le permis minier non pas au plus offrant (stratgie de court terme), mais au plus mme de dvelopper le projet (stratgie de long terme) et dexploiter le gisement dans le respect des lois, des dlais et des meilleures pratiques internationales sur les plans technique, financier, environnemental et social. Cet appel doffre, lanc en 2008 avait le mrite de respecter certains critres de transparence : lappel et la liste restreinte avaient t publis dans le Mining Journal, trs accessible aux professionnels. Mais les termes prcis du dossier ne furent pas communiqus et une clause particulire discrdita tout le concours : un pas-de-porte de 100 millions US$, payable immdiatement, fut exig pour obtenir le permis. Cette dernire mesure en elle-

177 Lexprience internationale enseigne quune telle rvision, avec rtroactivit, risque de : i) mener lannulation de projets miniers et au dpart des investisseurs (exemples de la Guine ou de la Rpublique Dmocratique du Congo), ii) retarder de plusieurs annes le dveloppement des projets miniers, et rendre trs difficile le financement des projets futurs (exemple de la Mongolie), et/ou iii) obliger lEtat faire machine arrire aprs quelques temps (exemple de la Zambie). A lextrme, la dmarche de rvision peut tre perue comme une tentative de nationalisation et les exemples historiques (Zambie, Venezuela plus rcemment) ne manquent pas. Certes, il y a aussi des exemples o lEtat a russi amliorer sa part des profits miniers sans dgrader le climat des investissements dans les cas o la dmarche de rvision a t mene dans un relatif climat de dialogue et de transparence (exemple du Prou). A linverse, dans dautres pays, elle a servi de prtexte des tentatives dappropriation de la rente minire sans amliorer la contribution relle du secteur minier lconomie nationale (exemple de la Rpublique Dmocratique du Congo).

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mme napparat pas inhabituelle, le pas-de-porte pouvant tre interprt comme une compensation par ladjudicataire des frais dexploration ou autres travaux ayant t encourus par lEtat antrieurement ; mais la somme exige, dans le cas dun Permis dExploration, c'est dire en vue dobtenir un gisement dont les rserves ne sont pas prouves, ouvrait la porte une ngociation entre lEtat et ladjudicataire propos de ce pas-de-porte, ngociation qui dune part entame la crdibilit de lEtat, incapable de sauvegarder le principe de traitement quitable des candidats, et dautre part ouvre la porte de nombreuses options de corruption. Dans le mme temps, le Gouvernement doit faire face aux attentes croissantes de la population vis--vis des retombes du secteur des mines. Le dveloppement des grands projets miniers dans la rgion de Fort Dauphin (projet QMM) comme dans celle de Moramanga (projet Ambatovy, ct Mine) constitue un vritable choc pour les populations voisines, en majorit pauvres et rurales. La ville de Toamasina, en tant que premier port du pays, est sans doute plus habitue aux activits industrielles, mais le gigantisme de lusine de transformation du Projet Ambatovy bouleverse tout de mme les habitudes de la population. Les uns y voient une opportunit tant pour lemploi que pour les affaires, les autres une menace sur lenvironnement ou linflation. Plus souvent encore, cest un sentiment de frustration ou dimpatience qui domine. En effet, les mines apparaissent comme des les de richesse dans un ocan de pauvret. Les populations se sentent dshrites et rclament naturellement leur part des bnfices. Ce sentiment rpandu au niveau local se retrouve au niveau national : depuis tant dannes que lon entend parler des mines, la population se demande quelles en ont t les bienfaits. Les rumeurs sur les profits outranciers gnrs par les mines prolifrent, et lon accuse tantt les compagnies minires dexploitation , tantt le Gouvernement de mauvaise gestion, tantt les deux souponns de se liguer ensemble aux dpens de la population.

3. Options politiques pour le futur : transformer des ressources nonrenouvelables en dveloppement durable
Pour rsister lopportunisme dans la gestion des ressources minrales, il faut donc une ferme volont politique, un engagement fort de la part des autorits et un renforcement de la redevabilit sociale. A dfaut, le thme de lexploitation des ressources naturelles, et minrales en particulier, est facilement dtourn. Fin 2008, lventualit dun contrat faramineux avec les Corens, cdant de vastes surfaces de terres cultivables la socit Daewoo Logistics, avait dfray la chronique et dclench un scandale suffisamment virulent pour que lopinion publique en fasse sinon une des raisons, du moins un des prtextes des manifestations sur la Place du 13 mai. A cette occasion ressources du sol et ressources du sous-sol furent souvent associes tort en grande partie car le contrat agricole tait un projet plus ou moins abouti, qui navait pas fait lobjet de dbat ou de consultations, alors que les contrats miniers rsultaient de nombreuses annes de rformes engages de manire ouverte par le Gouvernement, et entrines de manire rcurrente au Parlement ou lors de forums consultatifs178 . Cependant on marqua autant de suspicion au secteur minier quon en portait au secteur agricole. Cette sensibilit de lopinion lexploitation des ressources minrales par des socits trangres en fait toujours un levier puissant pour les hommes politiques peu soucieux
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Notamment les Strategic Decision Meeting (SDN), vastes forums de dialogue tripartites, organiss respectivement en 2006 et 2007 pour la mine industrielle et la mine artisanale.

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dobjectivit. A cet gard, dans certains pays, les dclarations publiques propos dune imprative rvision des contrats miniers relvent plus dune dmagogie utile en priode prlectorale par exemple, que dune relle intention doptimiser lintrt de lEtat. Un engagement ferme des autorits savre ncessaire pour rsister aux tentations opportunistes et faire valoir lintrt commun. La socit civile doit jouer pleinement son rle de sensibilisation et mieux inciter les institutions rendre des comptes dans leur gestion des ressources minrales. Cest en effet sur le long-terme que le secteur minier peut dmontrer significativement sa contribution au dveloppement de lconomie nationale. Le cycle commence toujours par un investissement. Car la ressource du sous-sol nest pas connue a priori, et lacquisition de cette connaissance la certification des rserves suppose des travaux gologiques approfondis incluant des forages, et reprsente un cot trs important. Au bout de quelques annes dexploration, la socit menant les travaux, dans les cas o elle parvient prouver par une tude de faisabilit que lexploitation peut tre rentable179, peut dcider dentrer en phase de dveloppement. Alors seulement commence la construction, qui peut prendre plusieurs annes selon le type de projet. Ces deux phases qui, au cumul, peuvent facilement durer 10 ans seffectuent sans aucun profit pour les oprateurs. On comprend que de tels investissements soient considrs comme risqus, en particulier dans les pays o prvaut linstabilit politique. Les flux de trsorerie positifs gnrs par la premire phase de la production viennent donc logiquement et immanquablement rembourser les avances des actionnaires ou des banques. Pendant une deuxime phase, lopration gnre les profits qui eux-mmes gnrent des recettes fiscales importantes, bien que dpendantes du cours des mtaux cette priode. Enfin, les recettes dcroissent par puisement du gisement et lexploitation touche sa fin moins quun nouveau gisement ne soit dcouvert et quun nouveau cycle dinvestissement puisse tre lanc. Ces cycles stalent donc sur une dure tendue, et souvent discontinue. Les travaux de QMM par exemple ont commenc vers le milieu des annes 1980, puis ont connu une acclration la fin des annes 1990 et lexploitation na effectivement dmarr qu la fin des annes 2000. Elle est dailleurs prvue pour une dure de 30 40 ans ; on peut augurer que le maximum de recettes fiscales sera atteint dans les annes 2020. Il semble bien difficile pour les communauts locales comme pour lopinion publique de rester patientes et dattendre les retombes positives du projet longueur dannes. Lexprience internationale illustre la responsabilit du Gouvernement et de la socit civile dans lenseignement et la diffusion aux communauts et lopinion publique de ces contingences temporelles incontournables. Bien difficile galement pour lEtat, reprsent par des Gouvernements successifs pourvus dagendas parfois opposs, davoir une politique stable pendant toute cette priode. Pour assurer une stabilit sur le long terme, et optimiser la contribution des grandes exploitations minires au dveloppement durable, le Gouvernement malgache devra trouver lquilibre sur plusieurs plans, dclins ci-dessous. Les principales options politiques pour le futur peuvent tre identifies et structures en utilisant le concept ITIE++ , qui est aujourdhui utilis par de nombreux acteurs dans le secteur et connu Madagascar180. Il repose sur le constat que pour transformer les ressources

En moyenne, seul un indice sur mille se rvle tre un gisement conomiquement exploitable. LITIE++, la diffrence de lITIE classique , nest pas un mcanisme de certification internationale, mais un cadre danalyse promu par la Banque Mondiale et utilis comme outil de diagnostic pour amliorer la gestion des industries extractives et lassistance technique correspondante. Une mission exploratoire ITIE++ avait t
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renouvelables en dveloppement durable, le pays doit sassurer dune bonne gouvernance chaque tape de la chane de valeur , qui transforme la ressource du sous-sol en richesse utilisable. Comme le montre le tableau ci-dessous, une succession d'tapes doit tre suivie, depuis laccs la ressource (en amont) jusqu lutilisation optimale des revenus gnrs par lexploitation de cette ressource (en aval), au-del la confrontation entre les paiements effectus par les oprateurs miniers et les revenus dclars par les instances gouvernementales (qui est retenue par lITIE dite classique ). Ce cadre danalyse savre utile car il permet dembrasser les secteurs minier et ptrolier dans leur ensemble et didentifier les mesures ncessaires chacune des tapes de la chane de valeur. Ci-dessous nous nous concentrons sur les mesures prioritaires sur lesquelles devraient se pencher les autorits malgaches dans le court terme pour permettre au pays doptimiser lexploitation de ses ressources naturelles dans la dure.
Tableau 1. Les 5 tapes-cls dans la chane de valeur de lITIE++. Source : Banque Mondiale.
+ (amont) 1 : Accs aux 2 : Suivi des ressources oprations Ajuster le cadre lgal et fiscal pour assurer lattractivit et la stabilit des investissements tout en assurant un fair deal . Renforcer la promotion du potentiel minier. Complter et renforcer le dispositif institutionnel adquat pour les grandes et les petites mines. Dvelopper les ressources humaines. ITIE (classique) 3 : Perception des impts et redevances Amliorer la collecte et la gestion des revenus de lEtat. + (aval) 4 : Distribution 5 : Utilisation des revenus des revenus pour des projets durables Amliorer la Accompagner redistribution des lintgration des revenus au grands projets niveau local et miniers dans rgional. lconomie locale et rgionale Redoubler defforts pour lartisanat minier.

Etapes selon la chane de valeur ITIE++ Objectifs

ITIE++ tape 1 : Accs aux ressources Laccs aux ressources est conditionn par la qualit du cadre lgal, de la fiscalit et de linformation gologique disponible. Dune manire gnrale, Madagascar a fait des progrs considrables sur ces trois aspects appliqus au secteur minier, mais plusieurs ajustements importants paraissent encore ncessaires : Cadre lgal. Les textes concernant le secteur minier se montrent en gnral adquats mais il existe certaines dfaillances et le principal dfi concerne leur application. Un facteur critique consiste dans loctroi des titres miniers : si le Cadastre minier malgache est considr depuis sa cration comme lun des meilleurs dAfrique, certains octrois

mene Madagascar en juillet 2008 ; les options politiques pour le futur ici dclines reprennent ses principales conclusions tout en les actualisant.

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irrguliers et les prix excessifs pratiqus dans la vente des donnes cadastrales ont affect sa rputation ces dernires annes et entam sa crdibilit. En outre, nous avons vu quel point il importe pour les investisseurs de connatre lavance les rgles du jeu et de sassurer quelles ne changeront pas en cours de projet puisque sa viabilit en dpend. Le Code Minier Malagasy stipule en son article 154 quune garantie de stabilit peut tre accorde aux investissements remplissant certains critres. Cette stabilit porte sur les rgimes juridique, fiscal et douanier, ainsi que sur celui des changes. De la mme manire, la LGIM et la Convention de QMM prvoient des clauses de stabilit. Cependant, la dure de cette garantie qui dpend logiquement du volume des investissements, pourrait tre ajuste afin de faciliter, pour ltat, les ajustements priodiques la politique fiscale rendus ncessaires dans lintrt public. Fiscalit. Si le rgime fiscal de lactuel Code Minier est considr comme comptitif par rapport aux normes internationales pour la phase dexploitation, il offre peu allgements pour la phase de recherche et dexploration, ce qui pnalise le dveloppement de nouveaux gisements et donc le dveloppement futur du secteur181. Quant la LGIM, elle ne sapplique pas la phase de recherche, une rflexion sur un rgime attractif ddi la phase de recherche reste donc ncessaire sur ce plan. Pour le secteur ptrolier, il est recommand de dfinir le rgime fiscal applicable en amont (y compris la fiscalit dcentralise). Informations gologiques. La connaissance du potentiel gologique constitue pour ltat une condition sine qua non pour gouverner le secteur. Cest le plus souvent le premier critre qui sera considr par linvestisseur lors de sa dcision dinvestissement. Pour ltat malgache, qui souhaite attirer des investisseurs et dvelopper limportance de lapport du secteur minier, la connaissance de son potentiel gologique et minier apparat primordiale. Un investissement considrable a t effectu pour amliorer la cartographie gologique de lle depuis. Il reste valoriser cette connaissance en produisant des cartes de synthse et de potentiel minier. De plus certaines zones, notamment du Bassin Sdimentaire (Ouest du pays), nont pas encore t couvertes. Par ailleurs, le BPGRM (Base de donnes pour la Promotion et la Gouvernance des Ressources Minrales) se rvle lun des systmes les plus complets dAfrique pour la gestion des donnes gologiques, goscientifiques et minires. A lavenir, il devrait constituer le noyau dun Bureau de Gologie National (BGN) encore crer.

Dans le secteur ptrolier, les rsultats encourageants des rcentes campagnes dexploration ptrolire soulignent davantage lurgence de finaliser la reforme du cadre lgal et fiscal. Un premier projet de Loi des Hydrocarbures avait t labor en 2008 par lOMNIS, appuy par lAgence de Dveloppement Norvgienne. Ce projet de loi reprsente un excellent point de dpart. Cependant, il reste beaucoup faire, notamment en ce qui concerne le rgime fiscal, la gestion et le partage des revenus, la participation des Collectivits Territoriales Dcentralises et le dtail du plan daction pour la mise en uvre de ces rformes ncessaires.

Il est en effet remarquer que les principaux gisements ayant fait lobjet de travaux rcents sont des dcouvertes trs anciennes.

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ITIE++ tape 2 : Suivi des oprations Le suivi des oprations repose sur la mise en place dun dispositif institutionnel. En dpit des rformes antrieures, certaines pices essentielles du puzzle manquent encore. Pour ce qui concerne la participation de lEtat dans les oprations elles-mmes, le principe de sparation entre le rle de rgulateur et celui doprateur doit inclure lOMNIS, qui assume une partie des deux rles. Lors de sa cration il y a 30 ans, lOMNIS tait le seul organisme dtat en charge de la gestion des ressources naturelles du sous-sol de Madagascar. Compte tenu galement du caractre stratgique entourant sa mission initiale, sa situation a atteint une certaine complexit. Aujourdhui lOMNIS exerce des activits portant sur les ressources minires - comme le charbon, luranium et lilmnite - ainsi que sur les ressources ptrolires. Force est de constater que cette institution cumule les rles de gestionnaire de donnes gologiques et du cadastre ptrolier, promoteur dans les secteurs minier et ptrolier, agence dexcution pour le suivi et le contrle des oprateurs ptroliers, et oprateur par le biais des participations quelle dtient dans des socits prives de diffrents secteurs. La position de juge et partie de lOMNIS clate donc de manire particulirement flagrante dans le domaine ptrolier. La rforme de lOMNIS et la cration de nouvelles agences pour sparer les fonctions de politique, de rgulation et de commercialisation devrait rester une priorit. La deuxime recommandation consiste assurer un meilleur suivi des oprations par la mise en place dun Bureau dInspection Minire pour regrouper, structure et renforcer le suivi des oprations tant sur le plan technique et statistique quenvironnemental et social. Pour que son autonomie et sa prennisation soient assures, des mcanismes de financement adquats doivent tre conus et mis en place. La gestion environnementale du secteur minier Madagascar repose sur les principes et rgles suivantes : o Le commencement de toutes les oprations minires (recherche et exploitation) doit tre prcd par lobtention de lautorisation environnementale relative aux types de permis miniers. o Toute activit minire lintrieur des parcs nationaux ou des zones protges est strictement interdite. o Les oprations d'exploitation ou de recherche minire dans les zones sensibles sont soumises une tude dimpact environnemental. o Tout titulaire de permis minier doit constituer une provision de rhabilitation environnementale obligatoire aprs toute opration minire Par ailleurs, Madagascar a dvelopp un Systme Intgr de Gestion de lenvironnement (SIGE) au Ministre des Mines. Avec des ramifications en Rgion et en lien avec lOffice National pour lEnvironnement (ONE), il permet de suivre les obligations environnementales des projets miniers. Le SIGE devrait cependant tre intgr au BIM et les liens avec lONE renforcs.

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En dpit de ce cadre rglementaire et des systmes existants, les exemples de conflits entre Mines et Environnement ne manquent pas. Le cadastre minier octroie les titres miniers suivant des procdures lgales et rglementaires, par des coordonnes fixes, et dune faon transparente (chacun connat la position des titres). En revanche, il nexiste pas de dlimitation similaire prcise pour les zones protges. Il reste par consquent difficile didentifier les chevauchements ventuels. Sur la base des expriences dj acquises, les actions entreprendre sont essentiellement : finaliser cette identification des chevauchements entre permis miniers et zones rserves, au besoin par des campagnes de terrain ; renforcer les capacits de lONE et du Ministre des Mines ; amliorer la connaissance des zones dinterfrence potentielle, par exemple en ralisant des valuations stratgiques rgionales. ITIE++ tape 3 : Perception des impts et redevances Perception des impts et redevances : Il se prsente un double enjeu qui varie suivant le type de projets miniers. Le premier consiste amliorer les pratiques dans le secteur artisanal, dont linformalit presque totale est rappele par le montant drisoire de redevances minires reu par lEtat (en 2007, avant les projets QMM et Sherritt, les redevances minires ntaient que de 125 000 US$). Le deuxime enjeu est de dvelopper un partenariat troit entre les administrations fiscales et les deux grands projets miniers de manire suivre et anticiper leurs paiements dimpts, qui ne laisseront pas de se monter considrables au fil du temps. La russite passe par deux actions simultanes : en premier lieu, la coordination entre les administrations concernes : pour ce qui est de la redevance, la fixation du niveau dimposition relve du Ministre des Mines mais le recouvrement du Ministre des Finances, ce qui requiert une relle collaboration ; en second lieu, le renforcement de capacit des services concerns. ITIE++ tape 4 : Distribution des revenus Distribution des revenus entre les niveaux de gouvernements : Comme illustr plus haut, lallocation de la redevance minire ncessite tout le moins une rpartition claire, pragmatique, et officielle. Dans le cas dune exploitation industrielle, la commune bnficiaire de la ristourne verra ses revenus augmenter soudainement au lancement de la production, et retomber aussi abruptement lors de la fin de lexploitation minire. Par consquent, en plus dun mcanisme de rpartition quitable entre les communes voisines, il faut mettre en place un mcanisme de rpartition au cours du temps. A Fort Dauphin, la Rgion, en partenariat avec la compagnie minire et le Ministre des Mines avait labor en 2008 un modle novateur de Fondation minire. Il reposait sur le principe du droit des communauts bnficier des revenus miniers, la ncessit dun capital futur en vue de la fermeture de la mine, et la participation des communauts bnficiaires dans le partage des revenus. Un tel modle, qui sinspire de lexprience internationale tout en ladaptant la situation spcifique permettrait une absorption graduelle des revenus au cours du projet minier et aprs sa dure dexistence. ITIE++ tape 5 : Utilisation des revenus pour des projets durables Utilisation des activits minires pour des projets durables. A nouveau il convient de sparer les grands projets et les activits artisanales.
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Grandes Mines : Responsabilit sociale des entreprises. Au del de leurs obligations de compenser les personnes affectes par leur projet, les entreprises minires devraient tre motives la responsabilisation sociale et environnementale dans un cadre coordonn. Il ne sagit pas de rendre les investissements communautaires obligatoires (ils seraient assimils de nouvelles taxes) ni standards (ils doivent dpendre du contexte local), mais plutt de donner des directions, de publier des guidelines , et dimposer une bonne coordination entre lentreprise, les autorits locales et les divers acteurs du dveloppement. Formation professionnelle. Le secteur minier malgache souffre de linsuffisance de mainduvre qualifie, de linsuffisance des infrastructures de formation, et de linadquation des programmes dducation suprieure. QMM et le Projet Ambatovy dveloppent des centres de formation qui leur sont ddis mais il est essentiel que lEtat se lance en complment dans un programme de renforcement des capacits ambitieux pour le secteur minier et quil forme une nouvelle gnration de personnel pouvant assurer le suivi et la surveillance de la sant, lhygine, la scurit, lencadrement social et le suivi de la protection de lenvironnement. Renforcement des capacits locales. Les autorits locales dans lutilisation des ressources fiscales par le renforcement de capacit. Les expriences pilotes pour former les responsables des Collectivits Territoriales Dcentralises en gestion financire et en connaissance des ralits minires pourraient tre reproduites. De mme, les initiatives pour mettre en place le budget participatif et dautres actions de promotion de la redevabilit sociale en zone minire doivent tre appuyes Infrastructure jointes (routes, ports, fourniture dnergie, etc.). Les autorits se doivent de rechercher le dveloppement de synergies entre les projets miniers et lconomie locale. La recherche de partenariats pour linfrastructure sont susceptibles de crer des externalits durables pour le pays. Nous avons cit lexemple de Fort Dauphin, o le dveloppement de la mine a permis celui du nouveau port, de plusieurs tronons de routes et de la fourniture dlectricit la ville (bien que cela ne soit pas encore finalis). En fait, en labsence de ces synergies, il demeure difficile pour un projet minier de rellement susciter un ple de croissance. Dans un mme esprit mais de manire plus prospective, le Gouvernement devrait anticiper le dveloppement de couloirs comprenant la fois des infrastructures et des mines qui se rendent mutuellement viables. A titre dexemple, un couloir de ressources a t identifi dans la zone de Tular o plusieurs gisements pourraient ventuellement tre exploits: le gisement de charbon de la Sakoa, le gisement de calcaire cibl par Sherritt pour l'usine de Toamasina, et le gisement d'ilmnite de Tular qui, en prospection depuis plusieurs annes. La viabilit de ces gisements voisins repose principalement sur les infrastructures: un port, ventuellement situ Soalar, et des routes reliant les gisements au port. Le Gouvernement a dj tent de coordonner les actions entre les investisseurs potentiels, les autorits locales et rgionales et les diffrents ministres, mais la planification intgre doit tre promue pour assurer un dveloppement rgional durable. Un Forum des

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producteurs pourrait tre organis pour assurer des synergies et une coordination dans la phase de planification182. Petites Mines : Malgr les efforts antrieurs, notamment pour la gestion des rues et la formalisation des orpailleurs, le secteur reste en grande partie informel. Les revenus officiels pour lEtat apparaissent donc trs faibles. Mme si les espoirs de voir ces revenus augmenter de manire radicale sont limits (lexprience internationale dmontre relativement peu de succs en la matire), les mineurs artisanaux, dpourvus daccs au financement et des autres scurits quoffre lenregistrement officiel, ont trs peu de chances de sortir de la pauvret. Il importe donc damliorer lencadrement des mineurs, de simplifier les procdures denregistrement, de soutenir la cration dassociations et de coopratives et de faciliter laccs au financement et lassistance technique pour oprer dans des meilleures conditions de productivit et de soutenabilit. Les programmes de formalisation auront de meilleures chances de russite sils sont bass sur des analyses cots/bnfices et sur une bonne comprhension du contexte politico-conomique, et appuys sur les autorits et les communauts locales ( lexemple de leffort ralis dans la rgion dAntanimbary). Par ailleurs, la valeur ajoute de ce secteur reste minimale car la grande majorit des pierres et mtaux sont exports sans tre travaills. Afin de dvelopper les activits de bijouterie et dorfvrerie, les actions doivent porter sur la formation professionnelle. Dans ce sens, lInstitut de Gemmologie de Madagascar (IGM) est considr comme un succs. Mais sa porte est toutefois restreinte en raison de sa difficult daccs difficile pour les travailleurs de linformel, qui disposent rarement des moyens dinvestir dans une formation. De mme, il est ais dexporter des pierres brutes par les rseaux existants. Le Gouvernement avait interdit lexportation des pierres brutes en 2008, ce qui aurait pu inciter les oprateurs tailler et polir les pierres sur le territoire. Malheureusement la mesure a t prise de manire soudaine183 et les oprateurs nont pas pu sadapter. Leffet a donc t contraire lobjectif : linformalit a augment, la production formelle a diminu et les recettes publiques aussi. Si la transformation du secteur minier artisanal vers une activit valeur ajoute doit rester une proccupation majeure, il sagit dun dfi de long terme en raison notamment de la concurrence trs comptitive des oprateurs asiatiques (Thalande, Inde, Sri Lanka). Il faut une priode de transition pendant laquelle les oprateurs prts investir dans la transformation et la valeur ajoute peuvent continuer exporter. Une mesure explorer serait de taxer les exportations de pierres brutes, plutt que de les interdire, et de lier ces recettes aux financements des activits de formation en taille et orfvrerie.

D'autres couloirs pourraient se dvelopper lavenir : le couloir entre le port de Majunga, le projet de fer de Soalala et le projet de ptrole lourd de Bemolanga ; ou encore le couloir entre Fort Dauphin et de Manantenina (mine de bauxite). 183 Cette mesure fut impose suite laffaire de lmeraude gante et la raction impulsive quelle a suscite (stratgie de court terme). La grande confusion qui en a rsult a provoqu une chute dramatique des recettes dexportation, une augmentation significative de la contrebande et le dpart de bon nombres doprateurs formels.

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4. Conclusion
La bonne gouvernance du secteur minier, aujourdhui et lavenir, sera invitablement une des clefs du dveloppement et de la croissance de Madagascar. Comme nous lavons vu, le secteur minier entre dans une nouvelle re avec limpact indit des nouvelles mines industrielles tant sur lconomie nationale que sur lconomie locale et rgionale. Elle va reprsenter plus dopportunits mais aussi plus de risques. Lexprience internationale et la littrature sur la maldiction des ressources dmontrent que le succs des industries extractives passe par la bonne gouvernance et une politique minire efficace, transparente et stable. La ncessit de mettre en place une politique minire la fois stable et ouverte aux rformes sest trouv exacerbe par la crise financire internationale qui a considrablement fragilis les projets miniers dans le monde entier. Des investissements de plusieurs milliards ont t soit abandonns soit repousss. A Madagascar, la situation de transition politique sest ajoute cette conjoncture internationale. Limpact sur les deux projets industriels en dveloppement a fort heureusement t limit, en partie parce quils taient dj fortement engags, mais limpact sur les investissements se fait, lui, bien sentir. En parallle, le secteur de la mine petite et artisanale senfonce nouveau dans linformalit. Cest par une politique minire cohrente sur lensemble de la chane de valeur que le Gouvernement pourra optimiser la contribution du secteur lconomie. Encourag par les progrs accomplis par le pass, il devra trouver le juste milieu entre assurer la stabilit et poursuivre les rformes. Le renforcement de la redevabilit sociale sera un facteur-clef pour que la socit civile soit en mesure de mieux suivre les rformes gouvernementales ainsi quaux oprations industrielles et y participer. Les options politiques pour le futur numres plus haut devront prendre en compte les ralits changeantes de lconomie politique. La tension entre les stratgies long terme et les stratgies court terme reflte en partie les rapports de forces politiques. La dcision daccorder aux exploitants des avantages fiscaux importants peut tre prise par exemple dans un pays sortant dun conflit, dun rgime protectionniste ou dune priode de fragilit qui le pousse sacrifier une partie de la rente minire en vue dattirer les investissements. A linverse, la dcision de sapproprier la plus grande partie possible de cette rente peut rsulter dune priode de stabilit ou de croissance qui a amlior le rapport de force du pays face aux investisseurs, nationaux ou internationaux. Dans tous les cas, il est clair que lactualit politico-conomique influence directement ces dcisions. Elle doit donc tre prise entrer en compte de manire raliste au moment dtablir tout programme de rforme.

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8. RELANCER LAGRICULTURE
Michael Morris et Ziva Razafintsalama184

Cette note de politique conomique a pour but de stimuler la discussion et le dbat autour du secteur agricole. Cependant, il est important de comprendre quelle ne propose pas une stratgie complte pour le dveloppement long terme de ce secteur, qui existe dj et qui sarticule dans les documents de politique gouvernementale, tels que le Madagascar Action Plan (MAP) et le Programme Sectoriel Agricole (PSA). Pour cette raison, cette note se concentre principalement sur le sous-secteur de lagriculture, tandis que ni le sous secteur de llevage ni celui de la pche ne font lobjet de discussion dans les dtails malgr leur importance. Laccent est mis sur un ensemble de cinq actions prioritaires estimes avoir le plus grand potentiel de produire des gains rapides pour les millions de mnages pauvres ruraux qui comptent sur lagriculture comme moyen dexistence, savoir: (i) le renforcement des systmes privs de distribution dintrants ; (ii) la refonte des services de conseils agricoles; (iii) lexploitation de gains rapides dans les petites infrastructures au niveau des exploitations agricoles ; (iv) lamlioration des routes desservant les zones de production haute potentialit ;et (v) le lancement de partenariats public/priv (PPP) pour attirer les investissements.

1. La place de lagriculture dans lconomie de Madagascar

Lagriculture savre de premire importance du point de vue conomique et social Madagascar, gnrant environ 26 % du PIB et employant environ 78 % de la population conomiquement active (WDI 2009). Comme les opportunits demplois se dveloppent trs lentement dans les autres secteurs, le bien-tre de la majorit de la population malgache restera encore li lagriculture dans le court et moyen terme. Pourtant, la croissance dans le secteur agricole sest montre dcevante au cours de ces dernires dcennies. Depuis 1960, la valeur ajoute par habitant lie lagriculture a baiss en moyenne de 1 % par an, avec une mauvaise performance enregistre dans les sous-secteurs de lagriculture et de llevage (cf. graphique 1). Les gains en production alimentaire sont rests en de du rythme de croissance de la population, ce qui a amen laugmentation des importations de produits vivriers et la baisse du niveau national dautosuffisance alimentaire. Cette performance dcevante explique pourquoi le secteur agricole nest pas en mesure dabsorber les jeunes qui dbouchent chaque anne sur le march du travail, venant sajouter aux chmeurs et augmentant la pression sur le gouvernement pour crer des opportunits demploi attractives.

Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUnion Europenne, la FAO, le PAM, JICA, la Banque Africaine de Dveloppement, lIFAD, lAgence Franaise de Dveloppement, lUSAID, lONUSIDA et la Coopration suisse. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour de lagriculture sous la direction actuelle de lUnion Europenne. Cette version a tenu compte des commentaires reus lors de cette rencontre.

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Le dveloppement agricole constitue une priorit fondamentale Madagascar parce que le pays doit faire face un grave problme de pauvret rurale. Deux personnes sur trois vivent rurale. en dessous du seuil de pauvret c'est dire avec un revenu infrieur 1 US$ par jour, et dans ce c'est--dire groupe, plus de 70 % vivent en milieu rural (WDI 2009). Les indicateurs de dveloppement pour le milieu rural paraissent en retard par rapport ceux relatifs au milieu urbain : les revenus y sont plus faibles, le taux de mortalit infantile plus lev, lesprance de vie plus courte, lillettrisme plus rpandu, la malnutrition plus prvalente, et une plus grande proportion de mnages ne dispose pas daccs leau potable et aux systmes dassainissement amliors.
Graphique 1 : Lvolution de la valeur ajoute par habitant lie lagriculture - 1961-2007 1961

Source: FAOSTAT

Favoris par une abondance de terrains agricoles et de ressources en eau, Madagascar dispose dun potentiel lev de croissance, malheureusement inexploit. La productivit du inexploit. secteur agricole demeure faible et montre peu de signes damlioration. Le Gouvernement se doit de relancer rapidement lagriculture car celle reste linstrument privilgi pour augmenter les celle-ci revenus des mnages les plus pauvres du pays, sauvegarder la scurit alimentaire et fournir un emploi aux millions de mnages ruraux qui disposent dopportunits alternatives dem demploi minimales. A plus long terme, il apparat important de soutenir la croissance agricole afin que le secteur puisse servir de moteur pour lconomie, en contribuant positivement la balance commerciale globale et en prservant lapprovisionnement du pays en produits vivriers des pays chocs futurs sur les marchs mondiaux. Lagriculture a le potentiel de jouer quatre rles importants dans le long terme Premirement, lagriculture peut devenir un moteur majeur de croissance et de rduction de la pauvret. Avec les rformes politiques, les changements institutionnels et les investissements adquats, la croissance du PIB agricole Madagascar pourrait atteindre 5 % par an, ce qui contribuerait automatiquement une croissance du PIB de 1 2 %. Des emplois s seraient crs dans ce secteur hautement intensif en main duvre et, par consquent, les fruits de la croissance seraient largement partags. La littrature conomique a montr que la croissance agricole se rvle deux fois plus efficace que dautres types de croissance en matire de rduction de la pauvret (Banque Mondiale, 2008). Cependant, il faut sattendre ce que les sources de cette croissance changent au cours du temps. Dans le court terme, les principaux facteurs de
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croissance seront laugmentation de la production de produits vivriers de base, surtout le riz, le mas, les tubercules (pomme de terre, manioc, patate douce) et le sorgho. Les produits vivriers de base offrent les meilleures perspectives dans le court terme parce quils sont dj cultivs par la plupart des mnages ruraux et parce que leur productivit, encore faible, prsente une marge de progression intressante. A plus long terme, la permanence de la croissance agricole ncessitera une diversification vers des produits plus haute valeur, tels que les fruits, lgumes et pices, ainsi que la viande et les produits laitiers. La demande pour ce dernier groupe de produits sera gnre, en partie, par la croissance des revenus des mnages dans le court terme, crant de nouvelles opportunits, y compris pour lexportation. Deuximement, lagriculture peut devenir une source majeure de revenus dexportation. Limpact de la crise mondiale de 2008 sur les prix des aliments a rappel la fragilit de lapprovisionnement alimentaire mondial, aprs une priode relativement longue de rcoltes abondantes et de surplus chroniques des stocks sur les marchs de produits vivriers internationaux. Depuis, les cours mondiaux sont redescendus et semblent se stabiliser, mais la plupart des experts saccordent penser que la tendance la hausse devrait rapparatre en raison des dficits structurels au niveau de la production mondiale. Cette pression devrait sexercer sur les prix du riz (parce que la partie commercialise de la production mondiale de riz est relativement faible, ce qui implique quune croissance modeste de la demande donnera lieu de fortes augmentations de prix) et du mas (parce que la croissance rapide de revenus en Asie alimente la croissance exponentielle de la consommation de viande qui, son tour, explique lexplosion de la demande en mas pour lalimentation animale). Avec son potentiel considrable pour dvelopper la production de ces deux crales, Madagascar peut trs rapidement devenir un acteur majeur sur les marchs mondiaux. Les terres fertiles non exploites sont encore nombreuses et la productivit peut tre augmente par des actions cibles sur les intrants et les quipements. Ces avantages ne sont pas passs inaperus et, ces dernires annes, plusieurs investisseurs nationaux et trangers ont montr de lintrt pour lagro-industrie. Les opportunits existent non seulement pour le riz et le mas, mais galement pour dautres produits faible valeur qui sont produits grande chelle comme le bl, les olagineux, les biocarburants et les aliments pour animaux. Des niches peuvent tre dveloppes pour des produits haute valeur, comme les fruits et lgumes, la vanille et les pices. Si ces opportunits peuvent tre exploites avec succs, Madagascar pourrait redevenir le pays exportateur agricole quil tait dans la premire moiti du XXme sicle. Les marchs potentiels reprsentent non seulement les destinations traditionnelles pour les produits valeur leve (lEurope, lAmrique du nord, sans oublier le Japon et les pays du Moyen-Orient) mais aussi les marchs en rapide expansion comme ceux dAsie et de la sous rgion pour des produits vivriers faible valeur et ceux destins lalimentation animale. Troisimement, lagriculture peut conduire lamlioration de la scurit alimentaire, la fois pour lensemble du pays et pour chaque mnage. A la suite dune longue priode dabondance sur les marchs mondiaux, la crise de 2008 a montr que les risques de pnurie demeurent dactualit. Au plus fort de la crise, plusieurs pays producteurs avaient restreint leurs exportations, ce qui avait provoqu une flambe des prix et des pnuries alimentaires menant des pousses de violence dans de nombreux pays importateurs dont les rserves alimentaires stratgiques taient puises. Madagascar avait eu de la chance dchapper aux diffrents effets de la crise alimentaire mondiale, en partie parce que ses importations ne reprsentent que 10 %
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de ses besoins de consommation en riz, mais galement parce que le Gouvernement avait pris des mesures pour intensifier les cultures de riz (notamment pendant la contre-saison), ce qui avait eu pour rsultat une rcolte inhabituellement bonne cette anne-l. Bien quil soit impossible de savoir si des crises alimentaires se reproduiront dans lavenir, le dveloppement du secteur agricole en gnral, et du secteur rizicole en particulier, rduira la vulnrabilit du pays aux fluctuations de lapprovisionnement alimentaire mondial. Dans la mesure o la majorit des mnages continueront travailler dans des activits agricoles, une hausse de la production conduira une augmentation des rserves pour lautoconsommation, ce qui rduira la vulnrabilit de ces mnages. Quatrimement, lagriculture peut contribuer la gestion durable des ressources naturelles. En tant quutilisateur majeur de ressources naturelles, lagriculture exerce de multiples impacts sur lenvironnement. Beaucoup de ces impacts sont ngatifs : la baisse des rserves en eau, la dgradation des sols et le dboisement. Mais lagriculture peut aussi avoir des impacts positifs sur les ressources naturelles si leur prservation est prise en compte dans une optique de long terme. Les producteurs agricoles doivent devenir des fournisseurs majeurs de services environnementaux, en privilgiant le maintien de la fertilit des sols, la squestration de carbone, la protection des bassins versants et la prservation de la biodiversit. A cause de ces nombreux liens, lagriculture peut et doit jouer un rle critique dans les efforts dploys pour garantir la prennit des ressources naturelles du pays.

2. Questions et dfis
En sattelant la stimulation dune croissance rapide et soutenue du secteur agricole, le Gouvernement de Madagascar doit surmonter trois dfis majeurs : 1. la faiblesse de la productivit agricole ; 2. la performance dcevante des marchs agricoles ; 3. la faiblesse des institutions, lincohrence des politiques et la mauvaise gouvernance. Faiblesse de la productivit agricole Le premier dfi majeur auquel doit faire face le Gouvernement revient accrotre la productivit, surtout au niveau des petites exploitations. La productivit agricole sest dveloppe plus lentement Madagascar que dans la plupart des autres pays potentiel agroclimatique similaire. Avant le dbut de la Rvolution verte asiatique, la moyenne des rendements rizicoles Madagascar tait identique celle observe en Indonsie. Au cours des quarante dernires annes, les rendements rizicoles en Indonsie se sont multiplis, alors quils ont stagn Madagascar (cf. graphique 2). Aujourdhui, lcart entre la moyenne des rendements raliss par les agriculteurs et les rendements maximum atteignables dans des conditions exprimentales se trouve proche de 75 % Madagascar contre 20 % en Indonsie. La faiblesse de la productivit agricole Madagascar peut tre attribue de multiples causes sous-jacentes dcrites ci-dessous.

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Graphique 2 : Rendements rizicoles en Indonsie et Madagascar 1961-2007 Madagascar2007

Source: FAOSTAT

Lutilisation de pratiques agricoles dpasses cause des connaissances insuffisantes des producteurs en matire de technologies amliores, et de la faiblesse des programmes de formation et de vulgarisation. Lexprience de nombreux pays montre que la manire la pays plus efficace de fournir des services de conseil et de vulgarisation consiste en ladoption de systmes pluralistes qui rassemblent les institutions publiques, les entreprises prives et les organisations de la socit civile. Un tel systme nexiste pas Madagascar. En labsence dun service public fonctionnel de vulgarisation, des projets de dveloppement appuys par les bailleurs de fonds ont tent de faire appel des ONG et des entreprises prives, mais cette approche na pas entirement russi. Les services disponibles pas aujourdhui restent limits en termes de couverture gographique, et considrablement ingaux en termes de qualit (plus de 50 % des mnages ruraux ne disposent actuellement daucun accs un agent de vulgari vulgarisation SSA, 2009). La disponibilit limite et le cot lev des intrants amliors (surtout les semences et engrais), ce qui sexplique par le faible dveloppement des systmes de distribution dintrants, le niveau lev des cots de transport et la faiblesse du secteur priv. En faiblesse Indonsie, 95 % des surfaces rizicoles sont cultives laide de varits modernes, tandis qu Madagascar, cette proportion nest que de 20 %. Lutilisation dengrais Madagascar (5 kg/ha) est 60 fois moins intensive quen Indonsie (290 kg/ha) et semble avoir encore baiss lors des trois dernires annes (FAOSTAT ,2009). La faible utilisation de crdit pour la production cause par le manque de demande effective de financement bancaire, dune part, et dune offre de servi services financiers inapproprie, dautre part (cf. Note sur le secteur financier, notamment pour une analyse , des activits des institutions de micro finance). De nombreux producteurs agricoles micro-finance). manquent des connaissances et des comptences ncessaires pour recourir au financement du secteur bancaire, et ceux qui en sont dots sont cons considrs par les banques comme des clients non attractifs parce quils ne peuvent fournir que trs peu de nongaranties et parce quils prsentent des plans dinvestissement pour des activits considres comme risques. En labsence de demande effective, les i institutions
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financires Madagascar font peu deffort pour prter dans le secteur agricole, si bien que le taux de pntration du march des institutions financires dans les communes rurales nest que de 20 %, et seulement 10 % des mnages ruraux accdent au crdit de financement des activits de production agricole (AGEPMF). La dficience des infrastructures de production, surtout des infrastructures dirrigation, ainsi que des aires de schage et des magasins de stockage. En outre, une des raisons majeures de la faiblesse de la productivit de riz rside dans le manque de matrise efficace de leau. La proportion de terres cultives irrigues apparat relativement leve selon les normes mondiales - environ 31 % en 2005 - mais presque 3/4 des terres irrigues le sont par lutilisation de micro-primtres, gnralement faible matrise deau (INSTAT, 2008). Le faible capital humain. Les travailleurs agricoles souffrent dune diminution de leur capacit physique (rsultat de la mauvaise nutrition, de linsuffisance des services ruraux de sant, et de la prvalence des maladies dbilitantes) et dun manque de comptences (attribuable au manque dopportunits dducation pour la population rurale, en particulier dopportunits de formation professionnelle). Ces faiblesses se voient exacerbes par la faiblesse des structures organisationnelles, refltant labsence dune tradition de collaboration formelle et informelle (cf. Note sur la redevabilit sociale). Daprs lINSTAT, 23 % de la main duvre agricole na jamais frquent lcole, et 63 % na pas poursuivi au-del de lcole primaire.
Extensification agricole : Une option pour lavenir. Les efforts dacclration de la croissance agricole par laugmentation de la productivit sur les terres dj cultives peuvent saccompagner de la mise en valeur de nouvelles terres, car de nombreuses zones agricoles restent non exploites et peu peuples. Dans les zones sous-exploites o les travailleurs agricoles sont rares, lextensification impose le recours une certaine mcanisation pour compenser la quasi-absence de main duvre. Au cours de ces dernires annes, plusieurs projets ont t initis avec une agriculture mcanise de grande chelle mais se sont heurts des obstacles. Le plus clbre de ces projets reste celui de lentreprise Daewoo, dans le cadre duquel une superficie allant jusqu 1,5 millions dhectares devait tre cde ces investisseurs trangers, via un bail emphytotique, des conditions considrablement concessionnelles. La controverse publique qui sen est suivie montre limportance des sensibilits politiques lorsque des schmas dinvestissement dans lagro-industrie, notamment trangers, ne font pas lobjet de ngociations ouvertes et transparentes, avec la participation de toutes les parties prenantes. Lextensification reste une option importante pour stimuler une croissance agricole acclre ; mais pour sa russite, un certain nombre de problmes sociaux, politiques et institutionnels devront tre surmonts.

Labsence de scurit foncire, due un systme qui repose depuis toujours sur les systmes traditionnels dallocation et dadministration de terre, lesquels dcouragent linvestissement dans les amliorations de la productivit, surtout lirrigation et la construction de terrasses (cf. Note sur la gestion du foncier). Bien que 86 % de la terre utilise pour lagriculture soit classe proprit prive, seuls 8 % des chefs de mnage dtiennent un titre formel de proprit pour leur terrain (INSTAT ,2008).
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La dgradation des ressources naturelles, due lutilisation de pratiques agricoles nuisibles lenvironnement et non durables, notamment les mthodes de culture sur brlis utilises pour le dfrichement de terrain et lagriculture itinrante (cf. Note sur lenvironnement).

Sous performance des marchs agricoles Le deuxime dfi majeur que le Gouvernement doit considrer comme une priorit consiste stimuler la performance des marchs agricoles. Le sous-dveloppement des marchs agricoles se reflte dans le fait que seul 40 % du produit brut des exploitations est commercialis Madagascar (Randrianarison et al., 2009), et moins de 25 % des mnages ruraux retire un revenu montaire de la vente des produits agricoles (Pierre Bernard et al., 2007). Les fortes variations saisonnires des prix indiquent un manque de capacit de stockage fiable. En outre, les prix varient considrablement selon les rgions du pays cause des cots levs de transport sur le rseau intrieur. La mdiocrit de la performance des marchs agricoles de Madagascar peut tre attribue plusieurs causes sous-jacentes, dont deux mritent une attention particulire : Infrastructure inadapte pour la commercialisation, notamment les infrastructures de transport, qui nuisent lintgration des marchs agricoles. Comme cela est mis en vidence dans la Note sur le transport, de nombreuses rgions restent enclaves car le rseau routier existant se rvle sous-dvelopp et mal entretenu. LIndice dAccs Rural pour Madagascar, dfini comme le pourcentage de population rurale qui vit moins de 2 km dune route praticable toute lanne, est de 2,4 %, taux extrmement faible compar aux autres pays en dveloppement (Banque Mondiale, 2009). Lentretien routier cote cher, en partie cause des dgts causs par les frquents orages et cyclones tropicaux (cf. Note sur la gestion des catastrophes naturelles). La couverture du rseau ferroviaire reste limite et les installations portuaires se trouvent pour la plupart en mauvais tat (sauf Tamatave, Diego Suarez et Fort Dauphin/Ehoala). Climat des affaires non favorable qui dcourage linvestissement priv, en particulier pour les petites et moyennes entreprises qui ne disposent pas des moyens financiers et humains pour faire face aux procdures rglementaires longues et coteuses (cf. Note sur le climat des affaires). La majorit des oprateurs dans le secteur agricole restent confins dans le secteur informel, ce qui les prive de laccs au financement bancaire et aux programmes de soutien organiss par le Gouvernement. Ces pesanteurs administratives agissent galement comme des barrires lentre, et dcouragent larrive des investisseurs potentiels. Des annes de sous investissement expliquent que les marchs agricoles demeurent sous-dvelopps, peu comptitifs, et trop souvent soumis la manipulation dun petit nombre dacteurs conomiquement dominants et politiquement protgs. Faiblesse des institutions, incohrence des politiques et mauvaise gouvernance Le troisime dfi majeur que le Gouvernement doit considrer comme une priorit rside dans le renforcement des institutions travaillant dans le secteur, et dans la conception et la
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mise en uvre de politiques claires et cohrentes, qui contribuent efficacement la ralisation des objectifs de la politique du Gouvernement. Faiblesse des institutions : Les institutions publiques oprant dans lagriculture Madagascar se trouvent fragmentes, insuffisamment pourvues de personnel qualifi, et gres de manire souvent incohrente. La responsabilit des fonctions-cls est distribue entre plusieurs ministres et agences, ce qui nuit la mise en place dune vision globale pour le dveloppement du secteur. Avant la crise politique, des progrs avaient t effectus dans llaboration dune approche budgtaire programmatique intgre, mais cet effort stait ralenti cause de lalignement insuffisant du secteur sur une stratgie bien dfinie, de la carence dun plan dinvestissement entirement budgtis, et de labsence dun cadre de dpenses moyen terme. Lclatement du Ministre de lAgriculture, de lElevage et de la Pche en trois ministres spars augmente le risque de fragmenter encore plus le fonctionnement du secteur. Inefficacit des politiques. Si les politiques agricoles Madagascar ont vari au cours des annes, leur trait commun a t le recours aux initiatives, programmes et projets ponctuels pour fournir des solutions immdiates des urgences. Les politiques agricoles ont tendance tre modifies au rythme des changements de dirigeants politiques. De nombreuses initiatives et programmes spciaux, malgr leur bonne intention initiale, ont t financirement nonsoutenables (le programme dintensification des cultures lanc pendant la contre saison de 2008 constitue un exemple rcent). Les participants uvrant le long de la chane dapprovisionnement sont frustrs et soulignent frquemment linefficacit des politiques du Gouvernement. La principale critique mane des agriculteurs, transformateurs et commerants dans le sous-secteur du riz, notamment en raison des messages divergents du Gouvernement concernant la production, limportation et le commerce de ce produit stratgique. Le problme apparat similaire pour dautres sous-secteurs, par exemple ceux de la vanille et du letchi, o le gouvernement a introduit une politique de prix loigne des rgles du march, relativement coteuse et risquant dintroduire des incitations perverses pour les producteurs et ngociants. Faible gouvernance : La politique agricole Madagascar nest pas labri des influences politiques, qui conduisent parfois des comportements opportunistes plutt qu ladoption de mesures cohrentes visant maximiser lefficacit du secteur dans le long terme. Les exemples ne manquent pas, tels les rcents efforts pour imposer des prix minimum lexportation pour les letchis et la vanille, ainsi que lutilisation de campagnes de production qui ont favoris excessivement des types particuliers dengrais de production locale.

3. Relancer lagriculture par cinq actions prioritaires

Que faire et par o commencer pour sattaquer aux nombreuses contraintes contribuant la mauvaise performance du secteur agricole de Madagascar? Transformer lagriculture de subsistance en vigueur aujourdhui en une agriculture commerciale prospre et dynamique ne sannonce pas facile, pour deux raisons principales. Premirement, la plupart des activits agricoles sont prives et, donc, les dpenses publiques ne peuvent stimuler leur croissance que de manire indirecte. Les politiques gouvernementales peuvent jouer un rle de catalyseur dans la stimulation des investissements privs et des services, mais ces interventions doivent tre cibles de manire approprie et programmes correctement, afin dencourager plutt que dvincer les
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initiatives prives. Deuximement, la transformation ne deviendra possible que lorsquun grand nombre de conditions pralables auront t remplies, toutes ncessaires, bien quaucune dentre elles ne soit suffisante en elle-mme. Ceci signifie quil nexiste pas de solutions rapides et simples - pas de solution miracle - pour relancer lagriculture. Pourtant, si la transformation du secteur agricole de Madagascar sannonce normment difficile, elle nen demeure pas moins possible, et justifie une attention immdiate et soutenue de la part des dcideurs politiques. Dans ce contexte, cinq actions prioritaires sont proposes pour une mise en uvre immdiate, dans lobjectif daider relancer lagriculture dans le court terme. Action 1: Renforcement des systmes de distribution privs Une croissance soutenue de la productivit agricole requiert une innovation technologique continue, qui dpend (entre autres choses) de la disponibilit en temps utile des intrants tels que la semence, lengrais et les produits chimiques pour les cultures. Les systmes de distribution dintrants mens par le secteur priv se sont montrs un vhicule appropri pour garantir cette disponibilit. Par le pass, la distribution dintrants Madagascar tait effectue par des agences publiques et des organismes paratatiques avec des rsultats plus que mitigs. Ce constat a pouss les autorits laborer une nouvelle stratgie nationale pour la semence et lengrais, centre sur les prestations de service du secteur priv, mais cette stratgie na pas encore t mise en uvre. Semence: La dissmination des varits de semences modernes reprsente une des plus prometteuses sources de gains rapides pour lagriculture malgache. Ces varits modernes possdent le potentiel daccrotre les rendements de pratiquement tous les principaux produits cultivs Madagascar. La production et la commercialisation des semences sont, par nature, des activits commerciales, ce qui suggre que les efforts de renforcement des systmes de distribution de semence devraient tre mens par le secteur priv. En mme temps, celui-ci peut avoir besoin de lappui des autorits, notamment dans la phase initiale de ses activits. Cet appui pourrait se prsenter sous deux formes: dune part, des investissements publics qui rduisent les cots de R&D des socits prives (par exemple, des investissements publics dans la recherche sur la phytognetique et la production de semences de base), et dautre part la promulgation de politiques qui favorisent lmergence dune filire de semence diversifie et comptitive. Les actions spcifiques ncessaires dans ces deux domaines sont nonces dans la Stratgie Nationale de Semence, rcemment labore, dont la mise en uvre a t stoppe par la crise politique. Engrais : Le dveloppement dune filire engrais efficiente, rentable et comptitive ncessite un renforcement de la demande dengrais et des circuits dapprovisionnement. La demande dengrais demeure actuellement trs faible Madagascar, cest pourquoi les actions entreprises pour amliorer lapprovisionnement naboutiront pas, moins quelles ne soient accompagnes dactivits qui peuvent accrotre la demande effective. Les interventions possibles comprennent des mesures qui peuvent amliorer la capacit des agriculteurs accder au crdit ncessaire pour acheter lengrais, ainsi que lutilisation de bons (vouchers) pour engrais, afin de rendre ce

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dernier accessible aux agriculteurs les plus pauvres.185 Il semble toutefois important que ces programmes restent limits dans le temps et que les subventions sliminent progressivement, au fur et mesure que les quantits utilises dengrais augmentent et que la distribution commerciale devient rentable. Le programme durgence financ par la Banque Mondiale en 2008 pour promouvoir lutilisation dengrais pendant la crise alimentaire mondiale avait russi dynamiser la production, mais le programme sest rvl trs coteux cause dinefficiences techniques et dun taux trs faible de remboursement des prts, ce qui montre que le modle de mise en uvre men par le secteur public nest pas soutenable. Les efforts pour renforcer la demande dengrais doivent saccompagner defforts parallles pour amliorer les circuits dapprovisionnement. A nouveau, le rle central devrait tre tenu par le secteur priv. Lattention devrait se concentrer, lorigine, sur les zones population plus dense, donc plus rentables, et plus attractives pour les oprateurs privs. Comme pour la semence, lappui public peut tre ncessaire pendant une phase initiale pour faciliter lmergence de socits prives dengrais, mais cet appui devrait tre limit dans le temps. Lengrais bas sur le guano, produit localement, reprsente une source dazote, potentiellement dun bon rapport cot/efficacit. Or, tant donn que, dans la plupart des cas, lengrais bas sur le guano devra faire lobjet dajout de potassium, de phosphore et de micro-nutriments assortis indisponibles Madagascar, cette filire locale dengrais devra sappuyer sur une politique intelligente dimportation. Le Gouvernement devrait promouvoir linvestissement priv dans la filire (par exemple, par la rduction des exigences rglementaires et des restrictions commerciales, par la rduction des impts et des droits limportation et par lattribution de garanties de crdit partiel), mais il devrait viter de participer directement limportation et la distribution dengrais. Le Ministre de lAgriculture a rcemment obtenu un financement de la part dinvestisseurs privs indiens pour appuyer la construction de six usines dengrais. Cette initiative parat bienvenue, mais les termes de ces transactions doivent tre rendus publics, et il importe que la gestion et le fonctionnement des installations incombent rapidement au secteur priv. Action 2: Renforcement des comptences des agriculteurs Lamlioration des intrants, dont la semence et lengrais, se doit dtre accompagne par des programmes de formation auprs des agriculteurs, qui doivent apprendre les utiliser. Maintenir les agriculteurs bien informs et dots des bonnes connaissances repose sur un systme de vulgarisation et de perfectionnement. En labsence dun service public de vulgarisation agricole, la seule option pratique Madagascar pour la prestation de services de vulgarisation rside dans le recours des prestataires de services privs et dONG. Dans un sens, cette dpendance semble souhaitable car les services de vulgarisation fournis par un service public gr au niveau central, ont t, en gnral, discrdits. Au cours des dernires annes, le Gouvernement et plusieurs partenaires au dveloppement ont essay de promouvoir lmergence
Les programmes de bons dengrais peuvent tre conus de diffrentes manires, mais, en gnral ils impliquent la distribution de bons de crdit aux agriculteurs incapables dacheter de lengrais avec leurs propres ressources. Les bnficiaires utilisent les bons pour acheter de lengrais, dhabitude auprs de fournisseurs privs. Les bons peuvent couvrir le cot total de lengrais (subvention entire), ou il peut tre demand aux agriculteurs de complter la valeur des bons laide de leurs propres fonds (subvention partielle). Les fournisseurs dengrais rachtent les bons auprs du Gouvernement contre des espces. Les bons permettent de cibler les subventions dengrais, quoique de manire imparfaite, tout en renforant, en mme temps, la demande effective dengrais.
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de services de conseils privs en finanant la mise en place des Centres de Services Agricoles (CSA), dont la fonction consiste mettre en relation les producteurs avec les prestataires de services. La mise en place du rseau de CSA sest ralentie pendant la crise politique, et il semble encore trop tt pour valuer cette initiative. Son succs long terme dpendra de lexistence dune forte demande effective pour les services agricoles, parce que sans demande effective, il nexistera gure dincitations pour les prestataires de services privs dvelopper leurs activits. Pour cette raison, il importe de continuer appuyer lapproche CSA en soutenant les organisations de producteurs, en vue dune utilisation payante des services de conseils, comme aujourdhui via un certain nombre de projets de dveloppement qui devraient tre coordonns travers le Fonds de Dveloppement Agricole (FDA). Des efforts apparaissent galement ncessaires pour renforcer les organisations de producteurs elles-mmes, tant donn que cellesci restent trs peu dveloppes Madagascar par rapport de nombreux autres pays (cf. Note sur la redevabilit sociale). Reconnaissant le manque de capacit de la population rurale cible par les programmes de dveloppement agricole, certains partenaires techniques et financiers ont engag des ressources importantes dans une nouvelle initiative visant renforcer les comptences de la main duvre agricole. La plupart des interventions proposes ont t conues pour dcentraliser les activits de formation, en les dplaant des tablissements d'enseignement traditionnels, situs dans les grands centres urbains, vers les clients cibles situs dans les zones rurales. Lide consistait mettre la porte des communauts rurales des cours de formation professionnelle qui leur permettraient damliorer leurs comptences techniques dans la gestion dexploitations agricoles commerciales et dentreprises agro-alimentaires. Action 3: Identifier des gains rapides dans les infrastructures au niveau des exploitations Le manque dinfrastructures reste une contrainte majeure, en particulier celles lies lirrigation, la transformation des produits agricoles, et au stockage des rcoltes. Contrairement la perception largement rpandue selon laquelle supprimer les contraintes relatives aux infrastructures ncessite forcment des investissements publics massifs et soutenus, lexprience montre que des investissements relativement modestes dans des infrastructures de petite chelle peuvent avoir des impacts rapides et significatifs sur la production. Une priorit urgente pour le gouvernement sera dtendre lirrigation par la stimulation des investissements dans des technologies dirrigation de petite chelle accessibles ( la fois des systmes gravitaires et des systmes de pompes). La russite des programmes pilotes mis en uvre Madagascar et dans dautres pays montrent lefficacit des financements frais partags comme moyen de mobilisation des contributions des bnficiaires, et pour assurer la rentabilit des investissements ainsi que leur entretien au cours du temps. Trait distinctif qui a contribu la russite des systmes dirrigation de petite chelle, ces derniers se montrent plus susceptibles de rpondre aux besoins des communauts locales, car ces dernires peuvent intervenir sur les dcisions concernant la gestion de leau.186 Une deuxime priorit urgente tiendra la de promotion des investissements dans la construction et lutilisation efficace des greniers villageois. La plupart des agriculteurs
La priorisation de lirrigation de petite chelle nempche pas la ncessit dinvestir dans lirrigation de grande chelle; avec une bonne gestion et un entretien adquat, les systmes dirrigation de grande chelle peuvent galement tre productifs et dun bon rapport cot/ performance. Cependant, les investissements dans lirrigation de grande chelle ncessitent un cadre temporel plus long, cause de leur taille et de leur complexit technique.
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Madagascar nont pas la possibilit de stocker des grains pour des priodes prolonges sans subir de pertes significatives. Par consquent, ils sont forcs de vendre leur production tout de suite aprs la rcolte, bas prix, et dacheter des grains plus tard dans la saison, lorsque les prix ont enchri. Avec des installations et des systmes de stockage fonctionnels, ils se montreraient capables, plus stratgiquement, de conserver des provisions vivrires pour le mnage tout en programmant leurs ventes, de manire profiter des prix favorables. Les exemples de russite abondent Madagascar et dans de nombreux pays pour augmenter la capacit de stockage au niveau villageois et/ou pour amliorer lutilisation des installations existantes en introduisant des systmes de stockage de grains dans le cadre desquels les agriculteurs qui dposent leurs rcoltes reoivent une avance en espces contre les recettes issues des futures ventes. La cl de la russite ne rside pas seulement dans la construction de linstallation physique, mais galement dans le dveloppement de la capacit des usagers grer les stocks de manire efficace. Action 4: Amlioration des routes desservant les zones de production haute potentialit La transition dune agriculture de subsistance vers une agriculture commerciale se doit de reposer sur un rseau routier qui relie les zones de production avec les marchs, pour les intrants et les consommateurs. Certaines des zones principales de production agricole, dont les cuvettes de riz du Lac Alaotra et dAndapa, ne peuvent sappuyer que sur une mauvaise liaison routire avec Antananarivo et dautres centres majeurs de consommation. De mme, les agroindustries situes en milieu urbain et en priphrie ne peuvent sapprovisionner en matires premires moindre cot en raison de la mauvaise qualit des transports. Il demeure certain que la construction de routes se rvle coteuse dans un contexte marqu par une forte contrainte sur le budget de lEtat, ce qui requiert une action cible et modeste (cf. Note sur le transport). Actuellement, il existe peu de capacit pour entreprendre lanalyse rigoureuse ncessaire pour assurer que les investissements dans le transport soient cibls efficacement. A plus long terme, il deviendra ncessaire dvaluer limportance relative des routes primaires par rapport aux routes secondaires et tertiaires, ainsi que le bon quilibre entre la construction de nouvelles routes et lentretien des routes existantes. Les routes rurales se montrent, par nature, relativement chres construire et entretenir, et peu rentables car elles desservent en gnral des zones population parse, o lon peut sattendre une faible circulation, et la nature ainsi que la responsabilit de leur entretien ne pourront tre dtermins que dans le contexte dune politique de dcentralisation bien comprise (cf. Note sur la dcentralisation). Il nen reste pas moins que lentretien des routes sur les tronons reliant les centres de production et les villes doit retenir lattention, non seulement pour le dveloppement adquat des marchs agricoles mais aussi pour assurer la scurit alimentaire dans les villes. La vulnrabilit de certaines rgions rizicoles aux cyclones et les dgts que ceux-ci occasionnent sur le rseau routier doivent aussi tre pris en compte (cf. Note sur la gestion des risques naturels). Action 5: Lancement de partenariats public/priv (PPP) pour attirer les investissements Lagriculture se prsentant essentiellement comme une activit prive, la ralisation des objectifs politiques du gouvernement dpendra, de manire cruciale, de la volont des investisseurs privs sengager dans le secteur. Les investisseurs, tant nationaux qutrangers,
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ont manifest leur intrt pour lagro-industrie, mais ce potentiel a t affaibli par les obstacles lgaux et administratifs ainsi que par le niveau lev de lingrence politique dans les processus de dcisions. Le Gouvernement a lanc un certain nombre dinitiatives visant encourager les investissements comme, par exemple, la proposition de mettre disposition des terrains des termes concessionnels et lexemption de taxes sur les machines agricoles importes, mais ces initiatives ont souvent manqu de transparence, et les avantages quelles ont gnrs ont souvent t capturs par une lite. Ces initiatives nont pas t suffisamment partages et ne rsultent pas dun consensus, ce qui apparat dautant plus prjudiciable que le secteur est sensible, tant culturellement que socialement (cf. Note sur la gestion foncire pour une discussion plus approfondie sur ce thme). Les efforts pour attirer les investissements dans le secteur devraient toutefois saccrotre pour profiter de lintrt national et tranger grandissant, en accordant la priorit la mise en place de rgles du jeu claires pour les investisseurs, la rduction des obstacles lentre, et la stabilisation de lenvironnement politique. La clarification des politiques relatives lacquisition de terrain par les investisseurs (au moyen dachats ou de baux emphytotiques) se rvlera particulirement cruciale, puisque le manque daccs la terre constitue un obstacle majeur. Lintroduction dinstruments financiers, pour prserver les investisseurs des pertes issues de facteurs climatiques ou biologiques imprvisibles et essentiellement non matrisables, rduirait les risques auxquels sexposent les investisseurs dans le secteur. Lexprience russie de partenariats public/priv (PPP) dans dautres pays en dveloppement a permis de montrer quil est possible de trouver lquilibre entre une exploitation commerciale rentable et le dveloppement rgional, par la cration demplois et les synergies avec les petits agriculteurs; par exemple, par lutilisation des systmes transitionnels de production et ltablissement de contrats entre lagro-industrie et les producteurs.

4. Les lments dune vision long terme

Les objectifs moyen et long termes dune politique agricole Madagascar savrent multiples et varis. Le secteur doit accrotre sa productivit pour devenir rentable et approvisionner une population qui, selon les prvisions, doublera dans un avenir relativement proche. La pousse de lindustrialisation va galement dplacer des mnages vers les villes, exacerbant le problme de la scurit alimentaire en milieu urbain. La croissance soutenue du secteur agricole apparat aussi primordiale pour crer des emplois et stimuler lmergence dune industrie agro-alimentaire dans le pays. Enfin, bien matris, le secteur peut devenir une source dexportations et de devises pour le pays car les opportunits ne manquent pas, tant pour des produits faible valeur (riz, mais aussi pomme de terre, manioc, sorgo) qu haute valeur (pices et fruits exotiques). Latteinte de ces diffrents objectifs dpendra de la capacit du Gouvernement faire les choix appropris de politique conomique. Cela commence par la gestion des prix alimentaires, surtout celui, sensible, du riz, o un quilibre entre les intrts des producteurs et des consommateurs devra tre trouv. Les prix alimentaires levs (ncessaires pour stimuler linvestissement dans le secteur) profitent directement ceux qui vivent de lagriculture - non seulement les agriculteurs, mais galement de nombreux autres intervenants dans la chane de valeur de lindustrie alimentaire. Or, ils pnalisent les consommateurs, surtout les
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consommateurs pauvres dans les villes, qui dpensent une grande part de leur revenu pour lalimentation. Dans le court terme, le Gouvernement peut chercher rduire les prix en contrlant les tarifs dimportation, les taxes et subventions et en adoptant des mesures similaires pour rduire la variabilit des prix alimentaires, mais dans le long terme, de telles mesures de politique fiscale risquent de nuire au dveloppement du secteur en dcourageant les producteurs. La seule rponse qui parviendra rconcilier ces deux intrts divergents consiste augmenter la productivit agricole, ce qui conduira une baisse des cots de production alimentaire qui devrait se rpercuter sur les prix pour les consommateurs. Les contraintes du secteur agricole Madagascar sont bien connues, ainsi que les interventions ncessaires pour les surmonter ou mme les liminer. Pourquoi y a-t-il eu si peu de progrs? En rgle gnrale, les approches passes ont t trop centralises et mises en uvre par ladministration centrale et des agences publiques ou paratatiques qui ont manqu de capacit et dengagement. Souvent, les interfrences et linstabilit politique ont conduit des actions inopportunes en faveur dintrts privs au dtriment du bien public. En outre, lappui public a t rparti de manire trs ingale, avec une part disproportionne des ressources publiques phagocyte par un petit nombre dentreprises prives. Afin de sattaquer au manque de cohrence et de stabilit dans ses politiques agricoles, le Gouvernement a initi le dveloppement dune approche programmatique, le Programme Sectoriel Agricole (PSA), en 2002. Le PSA poursuit lobjectif dnoncer une vision pour le dveloppement long terme du secteur agricole (dont lagriculture, llevage et la pche) et de mettre en place un cadre complet qui permettra une utilisation plus rationnelle par le secteur priv des ressources publiques, y compris celles reues des partenaires au dveloppement. Le travail sur llaboration du PSA sest temporairement ralenti dans le contexte de crise politique, mais sa reprise sannonce vitale car il offre lopportunit de construire et, surtout, dacclrer la mise en uvre dune politique agricole pour le court et le long terme. Il reste encore beaucoup defforts faire pour que cette vision se transforme en un plan dactions clairement dfini, prioris avec bon sens et dot dun plan dinvestissement budgtis. Il est noter quau cours de ces deux dernires annes, plus de 20 pays africains ont ralis des progrs significatifs dans llaboration de stratgies nationales de dveloppement agricole, la prparation de plans nationaux dinvestissement agricole et de cadres de dpenses moyen terme dans le cadre du Programme Dtaill de Dveloppement de lAgriculture Africaine (PDDAA) [Comprehensive African Agriculture Development Program (CAADP)], sous la responsabilit de lUnion Africaine et financ par plusieurs bailleurs de fonds. Ladhsion de Madagascar ce programme lui permettrait de raliser des conomies dchelle et davoir accs des ressources humaines et une source de financement supplmentaire pour prparer et mettre en uvre le PSA. Cest dans ce contexte que doivent tre comprises les cinq actions prioritaires identifies dans la section prcdente. Ces cinq actions pourraient engendrer des bnfices immdiats avec des cots matrisables, et ainsi servir de tremplin pour la croissance du secteur. Pourtant, il faut reconnatre que la mise en uvre de cet ensemble, mme limit, dactions prioritaires, ne semble pas facile. Un effort de renforcement du cadre institutionnel simpose car les institutions publiques charges de soccuper de lagriculture se montrent faibles et clates. De surcrot, il faut mener une analyse approfondie de la structure institutionnelle actuelle, dans lobjectif den identifier les forces et les faiblesses, et de proposer les rformes ncessaires. La rpartition des
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responsabilits entre les secteurs public et priv devra tre incluse dans cet agenda, notamment dans les domaines tels que lapprovisionnement et la distribution dintrants. Des efforts seront ncessaires pour renforcer la capacit au sein du Ministre de lAgriculture et pour le doter des ressources humaines et financires requises pour quil puisse correctement assumer ses responsabilits en matire de vision stratgique, de suivi et dexcution budgtaire, de planification des investissements et, parfois, de rgulation. Cet effort devra inclure toutes les agences actives dans le secteur agricole et les administrations dconcentres et dcentralises, qui sont amenes jouer un rle de plus en plus important au fil du temps. Il conviendrait dentreprendre un exercice de planification de long terme dans le cadre de la budgtisation programmatique, afin de mieux harmoniser les objectifs avec les moyens et de sensibiliser lensemble des acteurs au sein du secteur. Le renforcement institutionnel devra servir amliorer la gouvernance au sein du secteur, qui son tour contribuera augmenter la confiance dans les institutions. Certaines politiques agricoles actuelles favorisent les intrts de certains groupes aux dpens dautres et, dune manire gnrale, les interventions de lEtat sont perues avec mfiance par les agriculteurs et les intervenants le long de la chane de valeur. Il convient donc que le Gouvernement regagne la confiance des acteurs. Les objectifs ainsi que les rgles du jeu ont besoin dtre clairement exprims et expliqus de manire convaincante. La collecte et le partage de linformation demeurent essentiels dans un secteur o les conditions sont amenes changer rapidement sous linfluence des marchs internationaux (souvent instables) et des chocs climatiques. Les rgles et rglementations relatives la production et la commercialisation se doivent dtre communiques opportunment, et de demeurer stables dans le temps pour procurer une certaine confiance aux investisseurs existants et potentiels. Pour les produits stratgiques tels que le riz, le bl, les produits laitiers et les huiles vgtales, la transparence doit tre de mise dans lattribution des permis dimportation et des licences de distribution, pour viter le favoritisme et tablir la confiance, selon laquelle un seul ensemble de rgles sapplique tous. Les efforts damlioration de la gouvernance peuvent tre renforcs par laugmentation de la responsabilisation des agences publiques vis--vis des citoyens quelles sont censes servir. Dans lagriculture comme dans dautres secteurs, la performance des services publics se montre faible, en partie cause du manque de capital social dans les communauts rurales. Ceci provient gnralement des connaissances limites et des faibles comptences au sein de la population rurale, entretenues par la quasi-absence dorganisations locales fortes. Par rapport la plupart des pays en dveloppement, Madagascar compte un nombre rduit dassociations paysannes, de coopratives de producteurs, de socits dpargne et de crdit et dautres types de groupes communautaires. La Note consacre la redevabilit sociale propose un certain nombre dactions visant stimuler lmergence de groupes de base, qui pourraient sappliquer galement au secteur rural. Ces groupes ne servent pas seulement accrotre lefficience des dpenses publiques mais aussi accrotre la taille du march et ainsi attirer les oprateurs privs, notamment les banques, qui se montrent plus enclines prter un groupe qu des individus en raison dconomies dchelle et de la rduction des cots de transactions et des risques (cf. Note sur le systme financier).

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Enfin, si la promotion du secteur agricole apparat comme un lment-cl pour lavenir du pays, il semble utile de conclure que sa transformation vers une activit moderne verra des gagnants et des perdants. La commercialisation de lagriculture rcompensera ceux qui peuvent assumer la transition, mais elle dsavantagera galement ceux qui ne pourront pas sadapter. Une plus forte productivit dans lagriculture sera presque certainement accompagne dune diminution du nombre de personnes employes dans le secteur, ce qui signifie que la transformation agricole russie naura lieu que si des opportunits attractives demploi alternatif peuvent tre cres dans dautres secteurs de lconomie, pour absorber la main duvre libre. Le dpart de la main duvre agricole sera probablement accompagn dune migration importante de la population rurale vers les zones urbaines. La russite de la politique agricole dpendra donc fortement des politiques de lemploi, de lamnagement du territoire et du dcollage conomique de secteurs stratgiques (mines, tourisme, industrie) ainsi que, invitablement, de la mise en place dune politique de scurit sociale qui permettra aux groupes les plus vulnrables de survivre et de sadapter pendant la transition. Rfrences bibliographiques
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9. REFORMER LA GESTION DE LA TERRE POUR UNE CROISSANCE EQUITABLE ET UNE COHESION SOCIALE
Guo Li187
La terre constitue la principale ou la seule richesse pour la plupart des mnages malgaches. Il reste toutefois un long chemin parcourir avant que soit mis en place un systme dadministration foncire transparent, inclusif, quitable et efficient Madagascar. Sur la base de lhistoire du systme foncier malgache et de la situation actuelle de la mise en uvre du Programme National de Rformes Foncires (PFN), les dfis majeurs suivants doivent encore tre solutionns. Premirement, le besoin se fait sentir de crer un meilleur consensus sur la direction des futurs changements en matire de politique foncire. Deuximement, il apparat urgent de clarifier et de rationaliser le cadre institutionnel et administratif en charge de lamnagement du territoire au niveau national, rgional et local. Troisimement, une revue lgale et des mises jour des rglementations simposent dans les plus brefs dlais. Quatrimement, le renforcement des capacits et la formation, qui sont dimportance cruciale pour la mise en uvre du PNF et sa prennit, demanderaient une amlioration et un renforcement. Cinquimement, la question de laccs des investisseurs au foncier devrait faire lobjet dun traitement urgent. Enfin, les questions foncires en milieu urbain mriteraient dautant plus de retenir lattention des dcideurs quelles ont t ngliges dans le pass.

1. Contexte et rcents dveloppements

Un systme dadministration et damnagement du territoire, qui fonctionne bien, apparat crucial pour lavenir conomique et social de Madagascar. Le foncier est impliqu dans le

dveloppement conomique et la transformation sociale en cours de Madagascar de nombreux gards en tant que facteur-cl dans sa qute de croissance conomique, durbanisation, de prises de dcisions transparentes sur les investissements trangers, de protection de lenvironnement, de communauts rurales vivantes et durables, de stabilit politique et de cohsion sociale. Ltablissement dun quilibre entre ces rles diffrents, parfois conflictuels, dans le processus de dveloppement conomique et social constitue un dfi auquel le Gouvernement malgache doit faire face. Il nest certainement pas exagr daffirmer que la mise en place dun systme dadministration et damnagement du territoire efficient et quitable jouera un rle crucial dans la dtermination de lavenir conomique et social du pays. Un retour en arrire rappelle que le systme malgache de gestion du foncier a t marqu historiquement par une longue priode de stagnation et dinefficacit. De la priode
Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUnion Europenne, le PNUD, la FAO, lIFAD et la Coopration suisse. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour de lagriculture sous la direction actuelle de lUnion Europenne. Cette version a tenu compte des commentaires reus lors de cette rencontre.
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coloniale jusqu lindpendance, et de lindpendance lanne 2005, on na observ aucun changement important introduit dans le systme malgache de gestion de la proprit foncire. Les propritaires fonciers faisaient face un ancien systme Torrens188 qui se rvle compliqu, dpass et inefficace (Van den Brink, 2006). Pour obtenir un titre foncier, un propritaire avait besoin de passer par, au moins, 24 tapes et attendait, en moyenne, plus de six ans (Teyssier, et al. 2009). Le systme soprait surtout manuellement et les informations ntaient pas actualises rgulirement, ce qui contribuait au manque de suivi et des pertes rgulires de dossiers. En outre, le propritaire devait payer en moyenne 500 US$ pour rgulariser son titre foncier (Teyssier, et al. 2009), ce qui tait inaccessible pour la plupart des mnages vu le niveau de pauvret dans le pays. Au cours du sicle pass, le systme dadministration foncire navait russi dlivrer quenviron 350 000 titres fonciers, soit peu prs 7 % du nombre total de parcelles de terrain Madagascar. Le dcalage entre le systme dadministration foncire et les besoins de lconomie a produit de nombreuses consquences dfavorables. Premirement, la majorit des propritaires fonciers ont t exclus de laccs aux services de ladministration foncire, ce qui explique la marginalisation du systme au cours du temps. Lexprience internationale a montr que labsence de scurit foncire a une influence ngative sur les dcisions dinvestissements et de production des entreprises et des mnages (Feder, 1988; Lin, 1992; Besley 1995; Jacoby, Li, et Rozelle, 2002; et Deininger, 2003). Laccs limit aux services de ladministration foncire, ainsi que linefficience et lopacit de ses oprations, a galement pour consquence de favoriser la corruption endmique. Deuximement, les cots de transaction des activits conomiques ont t considrablement augments ; cette hausse a gnr lmergence de comportements alternatifs comme les tentatives des propritaires fonciers dutiliser des petits documents extralgaux pour protger leurs droits et mener des transactions. Ces petits documents se prsentent comme des documents dlivrs par diverses agences gouvernementales destins assurer une protection minimum aux droits fonciers et pouvoir excuter des transactions, bien que ces petits documents noffrent que peu de scurit lgale. Troisimement, les gouvernements diffrents niveaux, ne disposent pas des informations foncires exactes et ncessaires pour mener la planification de lespace et dvelopper une fiscalit foncire. Aujourdhui, il est impossible de procder un inventaire virtuel, mme grossier, de la structure passe ou actuelle de la proprit foncire Madagascar, car les informations demeurent insuffisantes et manquent de fiabilit, y compris en ce qui concerne la proprit de lEtat. Et enfin, les litiges fonciers ont augment et les tribunaux ont une surcharge de travail importante cause des procs lis la proprit foncire et lutilisation de la terre.

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Le systme Torrens est un systme de titre foncier o le registre des avoirs fonciers gard par ltat garantit un titre irrvocable ceux inclus dans le registre. Le systme a t formul pour combattre les problmes dincertitude, de complexit et de cot associs au titre de lancien systme, qui dpendait des preuves dune chane continue de titres en retournant lorigine. Le systme de titre Torrens a t introduit en Australie du Sud en 1858, formul par le Premier Ministre colonial de lAustralie du Sud dalors, Sir Robert Torrens. Depuis, il sest rpandu autour du Commonwealth of Nations et dans dautres pays.

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Rforme foncire depuis 2005 Le Gouvernement et la socit civile se sont rendu compte de lurgence et de limportance de moderniser le systme dadministration et de gestion du foncier Madagascar. Une plate-forme de consultation pour la rforme de la politique foncire a t cre en 2003 et, en 2004, un groupe de travail a t mis en place pour laborer un cadre gnral pour une nouvelle politique foncire. Ce groupe tait compos de reprsentants dune large gamme de parties prenantes, dont des responsables dagences gouvernementales lies au foncier, des responsables lus locaux, des dputs et snateurs, des dirigeants de rgions et des reprsentants dorganisations paysannes. Il a recommand un Programme National de rforme Foncire (PNF) avec certaines innovations significatives, dont la dcentralisation de la responsabilit de ladministration et de lamnagement du territoire aux gouvernements locaux (communes). Depuis le milieu de lanne 2005, le Gouvernement sest lanc dans la mise en uvre dun programme national ambitieux de rforme foncire, qui a commenc avec le vote et ladoption de deux nouvelles lois importantes, la Loi Cadre de 2005 et la Loi de 2006 sur la Proprit Prive non titre.189 Le PNF a un objectif clair, savoir tablir un systme dadministration et damnagement du territoire qui soit transparent, inclusif, quitable et efficient. Pour cela, il repose sur quatre piliers stratgiques: a) une rforme lgale et rglementaire; b) la modernisation des registres fonciers et des bureaux de topographie/ cartographie; c) la dcentralisation de lamnagement du territoire au niveau communal (cest-dire la cration de guichets fonciers permanents au niveau communal pour dlivrer des certificats fonciers). La mise en uvre du PNF sest articule autour dune premire phase de prparation, termine la fin de lanne 2005 avec ladoption dune nouvelle Politique Foncire et dune Loi foncire. La deuxime phase, phase dexprimentation, a commenc dbut 2006 pour se terminer, en principe, la fin 2009. Pendant cette deuxime phase, un nouveau ministre des affaires foncires, cest--dire le Ministre de la Rforme Foncire et de lAmnagement du Territoire, a t cr en 2008, et a mis laccent sur la dcentralisation, la modernisation des bureaux fonciers et le renforcement de capacit. La troisime phase de vulgarisation tait prvue de commencer au dbut 2010. Ce plan initial se voulait ambitieux, peut-tre pour des motifs politiques, et ciblait son terme en 2012 ltablissement de quelques 900 guichets fonciers au niveau communal qui auraient dlivr 1,6 million de certificats et modernis tous les 33 guichets fonciers rgionaux. La mise en uvre initiale du PNF tait finance par 12 bailleurs de fonds avec des engagements initiaux estims 42 millions US$. Le Millenium Challenge Cooperation (MCC) stait engag hauteur de 37,8 millions US$ mais, en raison de la crise politique, cet organisme sest retir au mois daot 2009 (pour plus de dtails, voir la section suivante). Quant aux autres bailleurs de fonds, leur financement provenait en premier lieu de programmes dj existants. Ce financement extrieur, certes important, restait loign des besoins de mise en uvre du PNF qui avaient t estims par le Gouvernement autour de 190 millions US$, soit un cart de financement denviron 148 millions US$.

En reconnaissant les droits de proprit prive des terrains non titrs, les nouvelles lois lvent la prsomption de proprit dEtat.

189

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Lavancement de la mise en uvre du PNF sest montr, en gnral, satisfaisant. Depuis que le premier guichet foncier local inaugur au mois de fvrier 2006, 301 guichets fonciers supplmentaires (sur un objectif de 900) ont vu le jour dans 16 des 22 rgions de Madagascar et cela jusquau mois de dcembre 2009. Ces guichets fonciers ont reu aux alentours de 107 000 demandes de certificats fonciers, dont environ 49 000 ont t dlivrs (cest--dire un taux dachvement de 45%). En mme temps, plus de la moiti des 33 guichets fonciers rgionaux ont dj commenc fonctionner et ont procd au tri, la rhabilitation et linformatisation des dossiers fonciers. Par rapport lancien systme Torrens, les guichets fonciers au niveau des communes semblent plus efficaces grer le systme. Bien que seulement 18 % des communes possdent actuellement des guichets fonciers locaux, ces derniers ont dj dlivr 60 % de tous les documents fonciers dlivrs dans le pays entre 2006 et mars 2009. Autrement dit, le nombre de certificats fonciers dlivrs par ces nouveaux guichets fonciers a, en lespace de trois ans, dj dpass lensemble des titres fonciers dlivrs par lancien systme Torrens dans les 10 dernires annes pour le pays tout entier (cf. graphique 1). De plus, le nouveau systme savre considrablement moins coteux, tant en termes dargent que de temps. Le cot moyen dobtention dun certificat, pour un propritaire, slve environ 11 US$190 pour des dlais inferieurs 200 jours, ce qui est 50 fois moins cher et 6 fois plus rapide que dans lancien systme Torrens. Les petits propritaires ont rpondu de manire positive au nouveau systme puisque leur accs aux services de ladministration foncire et la qualit de ces derniers se sont considrablement amliors. La plupart des certificats sont dlivrs en milieu rural pour une superficie moyenne de 0,8 hectare, ce qui a popularis les certificats comme les titres fonciers pour les pauvres. Les donnes issues de lObservatoire Foncier montrent quenviron 20 % du total des bnficiaires sont des femmes. Entre 2006 2009, moins de 2 % des demandes (soit 2165 sur 107 000 demandes de certificats) ont fait lobjet de contestations ; cependant, 1 437 contestations ont t rsolues avec succs (soit un taux de rsolution de 66 %). Daprs une enqute par lObservatoire Foncier sur la satisfaction des clients, 2 personnes sondes sur trois considrent la proximit plus grande des services fonciers comme une amlioration importante. La dcentralisation de ladministration foncire contribue galement la promotion dune transparence plus grande au niveau des services fonciers locaux. Ainsi, il parat encourageant de constater que 85 % des personnes interroges ont t satisfaites de la manire dont les guichets fonciers locaux les avaient reues ; 60 % des sonds ont rpondu quils avaient t bien informs concernant les procdures ; enfin, 94 % ont estim que les procdures de reconnaissance des droits fonciers locaux taient fiables. Cette satisfaction explique la forte demande de certificats fonciers. Par exemple, Ambatomiady (commune rurale de la Rgion de Vakinankaratra), la demande de certificats fonciers tait si forte en octobre 2008 que le guichet foncier local a d arrter daccepter les nouvelles demandes avant davoir fini de traiter les demandes dj reues. Tout ceci dmontre une amlioration remarquable dans les services publics de ladministration foncire.

190

Le cot moyen est bas sur les estimations du PNF, soit 24 US$ en 2007.

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Graphique 1: Nombre de Guichets Fonciers, nombre de demandes de et nombre de certificats dlivrs

100000 95000 300

Cumulative number of requests and issued land certificates

85000 80000 75000 70000 65000 60000 55000 50000 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

250

200

150

100

50

Source: Teyssier, Andrianirina Ratsialonana, Razafindralambo, Razafindrakoto, 2009.

Plusieurs proccupations subsistent concernant la relation entre les certificats fonciers dlivrs par les guichets fonciers nouvellement crs et les titres fonciers dlivrs par lancien systme Torrens, notamment autour du besoin de surclasser un certificat vers un titre, ou non. Si la valeur lgale du certificat correspond celle dun titre, tel que stipul dans la Loi 2006-031, le titre foncier prvaut en cas de conflits. Cependant, cette situation sest rarement produite car, dune part, moins de 7 % des terrains sont titrs et un grand nombre de ces titres se trouvent en milieu urbain; dautre part, les informations de certains titres nont pas t actualises (ou ont mme t perdues dans certains cas), ce qui les rend difficiles dfendre devant la loi; enfin, le PNF a introduit un mcanisme spcial (le Plan Local dOccupation Foncire, PLOF) pour viter de dlivrer des certificats sur des parcelles dj titres. Dans la mesure o toutes les transactions foncires possibles laide dun titre demeurent possibles avec un certificat, ce dernier ne devrait pas tre considr comme une tape intermdiaire vers un titre. Au contraire, le certificat foncier est un document officiel dlivr par la commune et reconnu par lEtat, qui donne leurs propritaires une protection entire de leurs droits fonciers. Impact de la crise politique sur la rforme du systme foncier La crise politique actuelle a affect la rforme du systme foncier Madagascar. La suspension de lappui des bailleurs de fonds au PNF (en particulier le plus important MCC, qui sest retir en aot 2009) reprsente le premier impact ngatif de la crise. Ce quasi-arrt du financement extrieur a entran un retard srieux dans le dveloppement de nombreux programmes, qui peut tre rsum comme suit: La plupart des activits de renforcement de capacit, cruciales pour les guichets fonciers nouvellement crs au niveau des communes, se sont arrtes. De nombreux experts expriments et membres du personnel de projet commencent tre licencis.
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jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar

2006

2007

2008

2009

Cumulative number of Communes with Local Land Offices Cumulative number of Land Certificate requests Cumulative number of issued Land Certificate

Cumulative number of Communes with Local Land offices

90000

Le processus dinformatisation de ladministration foncire a t retard. Le processus de certification foncire sest ralenti. Le plan de dveloppement original du PNF est de plus en plus remis en question, constat peu surprenant. Un phnomne alarmant consiste dans le fait que la confiance des gens dans la prennit du systme de guichet foncier local commence sbranler, ce qui, son tour, peut affaiblir leur perception concernant la valeur judiciaire des certificats fonciers. Ces impacts ngatifs peuvent savrer prjudiciables au programme de rformes du systme foncier dans un proche avenir.

Le gouvernement central et les communes ont commenc ajuster leurs stratgies face au problme significatif de financement. Cest ainsi que le gouvernement central sest fix comme premire priorit, en 2010, le renforcement des 300 guichets fonciers nouvellement crs, en se concentrant sur la stabilisation de lquipe du personnel, en fournissant des activits de renforcement de capacits et en amliorant le systme de suivi et dvaluation. Lextension de la mise en uvre du PNF, cest--dire, la mise en place de 100 150 nouveaux guichets financiers, est devenue la deuxime priorit. Malgr tout, la demande de cration de guichets fonciers reste trs forte de la part des gouvernements locaux et, selon le Secrtariat du PNF, plusieurs dentre eux explorent activement diffrentes alternatives, y compris des dons spciaux, pour financer le cot de fonctionnement de guichets fonciers. Il nen reste pas moins que limpact de la crise politique sur la rforme foncire se rvle srieux et que saccumule le retard tant au niveau central que dcentralis.

2. Dfis et recommandations pour aller de lavant

La mise en uvre du PNF a montr non seulement la volont des autorits daller de lavant, mais aussi la demande forte qui manait des mnages, notamment les plus pauvres, pour scuriser leur proprit foncire. Or, le chemin parcourir reste long avant que Madagascar puisse prtendre la ralisation dun systme dadministration foncire transparent, inclusif, quitable et efficient. Sur la base de lhistoire du systme foncier malgache et de la situation actuelle de la mise en uvre du PNF, les dfis majeurs restants suivants ont t identifis. Premirement, il apparat ncessaire de crer un meilleur consensus sur la direction des futurs changements de politiques foncires. Deuximement, il faut au plus tt clarifier et rationaliser le cadre institutionnel en charge de lamnagement du territoire au niveau national, rgional et local. Troisimement, une actualisation du cadre lgal et de certains textes de lois simpose durgence. Quatrimement, le renforcement de capacits et la formation, qui se rvlent dune importance cruciale pour la mise en uvre du PNF et la prennit du systme foncier, devraient tre amliors et renforcs. Cinquimement, la question de laccs des investisseurs au foncier demanderait un traitement spcifique et urgent. Enfin, une attention mriterait dtre porte aux questions foncires en milieu urbain, ngliges jusqu prsent. La rsolution de ces dfis ncessite une forte volont politique, une comprhension approfondie du contexte malgache, une expertise large et profonde et une stratgie de mise en uvre bien planifie. Avant dexaminer les dfis identifis ci-dessus et de recommander des mesures possibles pour aller de lavant, les leons de certaines expriences internationales

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majeures dans la rforme des systmes fonciers peuvent guider les autorits malgaches (cf. encadr 1).
Encadr 1 : Principaux enseignements tirs des programmes fonciers financs par la Banque mondiale dans les 20 dernires annes Enseignement 1: Il nexiste pas de solution standard ce qui oblige des interventions personnalises, pour tenir compte des arrangements fonciers spcifiques dun pays. Enseignement 2 : Lengagement fort et constant du gouvernement au programme foncier est ncessaire pour aborder les questions telles que lincohrence des lois et des rglementations, loccupation du terrain, la corruption et les conflits. Enseignement 3: Le dialogue politique foncier devrait tre considr comme une partie intgrante dun dialogue politique plus large plutt que comme une panoplie dinterventions techniques cibles exclusivement sur le foncier. Enseignement 4: Lattribution des titres fonciers doit tre incorpore dans des stratgies plus vastes de dveloppement urbain et rural ; sans quoi les imperfections associes dautres facteurs et marchs peuvent saper ou mme liminer les avantages drivs de la possession dun titre. Enseignement 5: La valeur des arrangements de droits fonciers traditionnels devrait tre attentivement examine et respecte car, parfois, ces droits peuvent se rvler dun meilleur rapport cot/efficacit dans laugmentation de la scurit foncire, et mme dans la fourniture dune base lgale (limite) pour les transactions foncires. Enseignement 6: La participation active et adquate des parties prenantes apparat dune importance cruciale pour lmergence dun consensus autour de la formulation de la politique, la dmarcation des terrains et la distribution des titres. Enseignement 7: Le modle de guichet foncier unique se doit dincorporer au moins les aspects cartographique (bornage) et lgal du terrain (enregistrement des droits). Enseignement 8: Limplication du secteur priv dans la topographie et dautres tches techniques peut substantiellement acclrer le processus dattribution de titre / de certification.
Source: Divers Rapports dachvement de mise en uvre de projets (ICR) de la Banque mondiale.

Dfi 1: Cration dun meilleur consensus sur la direction des futurs changements de politique foncire La construction dun consensus apparat cruciale pour lacceptation et la consolidation des rformes foncires, qui se trouvent au cur des questions culturelles, sociales, politiques et conomiques dun pays. La promotion dun dbat inclusif et partag est essentielle, notamment pour dterminer larchitecture institutionnelle qui doit supporter les rformes foncires. Par exemple, quoi devra ressembler le cadre institutionnel dun systme durable dadministration foncire? Quelle est la relation optimale entre le Secrtariat du PNF et le Ministre nouvellement cr en charge de la Rforme Foncire et de lAmnagement du Territoire? Lextension du PNF devrait-elle se concentrer sur certaines zones gographiques ou stendre sur lensemble du territoire national rapidement? Comment identifier les zones prioritaires, en particulier dans un
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environnement o toutes les communes sont impatientes daller de lavant? Comment satisfaire lnorme demande de renforcement de capacits au niveau dcentralis? Comment se prsente lavenir des guichets fonciers communaux (et du systme de titre Torrens) au fur et mesure que le processus de dcentralisation continue? Quel lien existe-t-il entre la politique foncire et le logement urbain? Quel type de mcanisme de communication devrait-il prvaloir entre le gouvernement tous les niveaux et la socit civile (dont le secteur priv) ? Bref, il existe une longue liste de questions cruciales de politique foncire qui doivent encore tre rsolues aujourdhui, et qui conditionneront dans une grande mesure la russite des rformes foncires Madagascar. Par consquent, un Forum National de Politique Foncire, avec la participation entire des parties prenantes apparat comme une priorit, de manire consolider le consensus autour des stratgies nationales de politique foncire. Ce forum devrait bien entendu prendre place dans un contexte politique apais et prendre appui sur lmergence du consensus qui tait apparu lors des discussions autour de la Lettre de Politique Foncire valide en 2005 et de la Charte de Partenariat de 2006. Cette tape, qui vise consolider le consensus, doit tre vue comme un point de dpart pour aider le gouvernement mettre en uvre les rformes. Un tel forum se doit dinclure les experts ainsi que les bnficiaires des systmes, pour une meilleure appropriation par ces derniers. Le Forum devrait se poursuivre par des confrences et ateliers de mise en uvre au niveau national, provincial, communal et communautaire. Il semble logique que les intrts divergent au niveau des diffrents groupes; cependant, la discussion elle-mme devrait se montrer inclusive, et tenir compte des multiples aspects culturels qui composent la socit malgache. En outre, le Forum devrait galement discuter des sources de financement, internes et externes, indispensables pour supporter le processus de rformes dans la dure. Dfi 2 : Continuer la rforme institutionnelle lie au foncier Le cadre institutionnel supportant le PNF a encore besoin dtre rationalis et consolid. Ltablissement du Ministre de la Rforme Foncire et de lAmnagement du Territoire (qui sappelle maintenant le Ministre de lAmnagement du Territoire et de la Dcentralisation) constitue un point de dpart mais de nombreuses questions institutionnelles importantes restent en suspens. Premirement, la structure organisationnelle du nouveau Ministre lui-mme a besoin dtre clarifie et rationalise. Deuximement, la relation entre le Secrtariat du PNF et le Ministre doit tre rexamine, suite aux bouleversements apports par la crise politique actuelle. Troisimement, sur la base dexpriences internationales, le gouvernement peut galement souhaiter tudier la faisabilit de la mise en place dun systme national dinformations foncires et de celle de lintroduction dun modle de guichet unique, cest--dire intgrant la cartographie et les aspects lgaux, y compris les droits denregistrement. Le Ministre demeure encore un stade embryonnaire de son dveloppement institutionnel. Le tout premier dfi auquel doit faire face le nouveau Ministre consiste laborer une stratgie qui prenne en compte la dcentralisation effective du processus. La dcentralisation reprsente la clef de vote de la gestion foncire, dans la mesure o les dossiers fonciers sont, en gnral, archivs au niveau local dans un bureau foncier local qui comporte les cartes cadastrales, la documentation denregistrement foncier et les dossiers de fiscalit foncire. Le bureau foncier local travaille en troite collaboration avec lautorit locale lue, responsable
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de lusage, du dveloppement et de lamnagement environnemental du territoire. En parallle, les expriences internationales montrent que ce processus doit saccompagner du support de lautorit centrale qui exerce un rle de coordination et de contrle pour fixer et assurer la qualit des services, dispenser ou coordonner la formation, et assurer une politique incitative pour les fonctionnaires en charge des rformes. Le Ministre doit laborer et mettre en uvre un plan stratgique pour jouer son rle de coordination, de surveillance et de suivi des rformes de politique foncire. Ce plan stratgique devra inclure les arrangements organisationnels entre les niveaux central, rgional et local qui devront guider la mise en place du systme de gestion foncire dcentralise. Il devra tablir les procdures standards de fonctionnement, larrangement de budget, les structures de frais, les plans de dveloppement des ressources humaines et les mesures de lutte contre la corruption, ainsi que les mesures de suivi et dvaluation. La stratgie devra galement proposer un calendrier des rformes et leur mise en uvre dans les zones du pays, en commenant de prfrence par les zones haute valeur foncire. La relation entre le Secrtariat du PNF et le Ministre devra rester flexible en fonction des rsultats de lvaluation des rsultats obtenus entre 2006 et 2009 et lampleur du processus de rformes. Jusqu prsent, le Secrtariat du PNF, une entit temporaire, a t responsable de la gestion de la rforme de ladministration foncire et a t entirement financ par des ressources externes. Le Ministre devrait intgrer le Secrtariat du PNF car cest lui dassumer les fonctions de supervision de la rforme. Il est ncessaire de renforcer la capacit du Ministre appuyer les guichets fonciers au niveau des communes, de concevoir et dintroduire de nouvelles mthodologies et de procder au suivi et lvaluation des oprations grande chelle. Lintgration du PNF devrait, cependant, prendre place aprs une valuation prudente de la phase pilote qui devrait aider rpondre plusieurs questions stratgiques comme la vitesse de mise en uvre des rformes (doivent-elles se concentrer sur quelques communes ou au contraire stendre sur lensemble du territoire ? comment identifier les zones prioritaires ?) et la prennit du systme. Ces questions fondamentales devraient tre traites, dabord dans le cadre du Forum propos auparavant, et ensuite dans lvaluation des rsultats obtenus entre 2006 et 2009. Le Gouvernement devrait tudier deux autres questions institutionnelles dans le moyen terme, cest--dire, dabord la mise en place dun systme national dinformations foncires, et ensuite lintgration de la cartographique et de laspect lgal du foncier (enregistrement de droits) dans une seule agence. Un systme dinformations foncires aide la prise de dcisions efficaces sur les questions sociales, conomiques et environnementales tous les niveaux de gouvernement. Lobjectif dans llaboration dun systme dinformations foncires consiste faciliter lamlioration de laccs aux informations pour les agences gouvernementales et la socit civile, de promouvoir la transparence, de faciliter la participation du public dans lamnagement du territoire et damliorer les services de ladministration foncire. Ltendue du systme dinformations foncires devrait tre dfinie avec attention pour rpondre aux besoins du dveloppement social et conomique de Madagascar. Les expriences internationales montrent quun systme efficace dinformations foncires se doit dinclure un inventaire des actifs fonciers grs par tous les niveaux de gouvernement (cest--dire, informations foncires de ltat); des donnes textuelles et spatiales appuyant lenregistrement foncier et, lavenir, la prestation de services denregistrement foncier dans le cadre du
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programme e-gouvernement; enfin, des donnes de cartographie cadastrale et des donnes de gestion de loccupation des sols. Lexprience internationale rappelle limportance de runir les fonctions de ladministration foncire au sein dune seule agence gouvernementale. Ceci ne signifie pas que cette agence contrle lamnagement du territoire travers le pays, mais linfrastructure de ladministration foncire qui comprend la gestion de la topographie et de la cartographie cadastrales, lenregistrement et lvaluation des terrains, et mme limpt foncier. Cependant, les tendances mondiales montrent que les systmes les plus russis incluent galement toutes les cartographies topographiques dans la mme organisation. La Dclaration UN-FIG de Bathurst encourage tous ceux qui sont impliqus dans ladministration foncire reconnatre les relations et linterdpendance entre les diffrents aspects du foncier et de la proprit, en relevant tout particulirement le besoin de coopration et de coordination fonctionnelle entre la topographie et la cartographie, le cadastre, lvaluation, les institutions de planification physique et denregistrement foncier (Ian Williamson, 2001). Dfi 3: Revue lgale et actualisation des rglementations dans plusieurs domaines prioritaires Bon nombre de lois et rglementations lies au foncier datent de plus dun demi-sicle et un grand nombre dentre elles rclament dtre actualises. La priorit devrait tre donne aux lois et rglementations qui ont un impact immdiat et important sur les activits conomiques.191 Premirement, les lois et rglementations lies au domaine dEtat (titr ou non-titr), avec la ncessit de rationaliser les procdures pour rgulariser les droits de proprit foncire des occupants actuels, moins que le Gouvernement nait de projets et de plans en cours sur lamnagement des terrains. Deuximement, les lois et rglementations lies aux terrains appartenant aux Franais lors de lre coloniale devraient faire lobjet dune revue et dune actualisation, et cela dans chacune des 22 rgions de Madagascar. Souvent, ces anciens propritaires ny vivent plus mais les terrains leur appartiennent encore selon le cadastre foncier, alors quils sont utiliss par les agriculteurs locaux depuis au moins deux gnrations. Dans certains cas, un village tout entier a t construit sur ce type de terrain. Pour viter des conflits ventuels en abordant cette question, le Gouvernement devrait chercher rgulariser immdiatement les droits des occupants actuels.192 Troisimement, le cadre rglementaire sur les droits doccupation du sol des agriculteurs qui ont lou le terrain auprs de propritaires privs se doit dtre clarifi. Ce type dagriculteurs, connus sous le nom de mtayers Madagascar, demandent voir leurs droits doccupation du sol reconnus et clairement documents de manire jouir dun degr plus lev de scurit foncire et, lorsque les conditions sont prtes, dutiliser ce document comme collatral pour accder au crdit. Enfin, il importe que les lois lies aux activits dinvestissement impliquant des terrains de grande superficie soient galement revues, comme cela est discut plus avant dans cette note.

Par exemple, la Loi Cadre (2005), la Loi sur la Proprit prive non titre (2006), la Loi sur le Domaine public (2008), la Loi sur le Domaine priv (2008). 192 Il est certain que les dtenteurs de titres sont dcourags actualiser leur situation juridique cause de la lourdeur des procdures et du risque de se voir priver de leur droit de proprit. Dans ce sens, il est recommand de simplifier les procdures et denvisager des mesures incitatives (ventuellement une amnistie) pour encourager les dtenteurs de titre rgulariser leur situation.

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En plus des domaines prioritaires susmentionns qui devraient tre traits immdiatement, le Gouvernement aurait intrt aborder certaines autres questions lgales et rglementaires dans le moyen terme. Par exemple, les lois et les rglementations lies certains types de terrain spcifiques (par exemple, rserves foncires touristiques, aires protges, rserves foncires agro-industrielles, terrains vous une extension urbaine, etc.) devraient galement tre rexamines et actualises. Au fur et mesure que la dcentralisation et linformatisation du systme de gestion foncire progresseront, le gouvernement devra statuer sur les rglementations lies lutilisation des documents informatiques ou lectroniques dans les transactions foncires. Dfi 4: Renforcement des capacits et formation La mise en uvre du PNF repose sur un renforcement des capacits, notamment pour assurer le fonctionnement de plusieurs centaines de guichets fonciers locaux et dune gestion informatique des services fonciers. Lexprience internationale montre que lune des faiblesses dans la conception et la mise en uvre de la rforme de ladministration foncire rside souvent dans les dficits en matire de ressources humaines engages. Cette exprience, de nouveau, montre que, en rgle gnrale, au moins 10 % du budget gnral dun programme devrait servir financer le dveloppement et la formation continue des ressources humaines et, dans certains cas spciaux, la proportion peut atteindre 30 % (Ian Williamson, 2001). Dans cette vision, et en tenant compte de la faiblesse initiale des ressources humaines Madagascar, le gouvernement devrait accorder une attention particulire au renforcement des capacits et la formation. Cela pourrait se faire travers des partenariats avec des institutions acadmiques locales, par la cration de cycles dtudes de courte et longue dure. Grce ces programmes, le Ministre, les agences gouvernementales, les gouvernements locaux et le secteur priv auraient accs une gamme denseignants locaux qualifis et des synergies pourraient se dvelopper entre les rgions et entre les communes. Nous recommandons galement que le gouvernement envisage de dvelopper des relations avec les universits internationales reconnues, par le biais de bourses universitaires dchange, dlaboration de stages ltranger et dautres arrangements, pour tablir et renforcer les programmes dadministration foncire proposs par les institutions acadmiques malgaches. Enfin, le vieillissement des cadres de ladministration va poser rapidement la question de la relve et de la politique dembauche. Dfi 5 : Accs des investisseurs au foncier Les questions lies laccs au foncier pour les investisseurs devraient tre traites immdiatement. La crise politique actuelle dmontre que les questions sont compliques, controverses et extrmement motionnelles. Le Gouvernement a essay de procder certaines initiatives mais leur impact est rest limit. A cet gard, il semble important de prciser demble que les obstacles fonciers existent autant pour les investisseurs nationaux qutrangers. Ils touchent tous les secteurs, de lindustrie manufacturire lagriculture, et de lexploitation minire au tourisme, et cela tous les stades dinvestissement, commencer par la mise en place initiale des plans de financement jusqu la maturit et la construction (Van den Brink, 2006). LEconomic Development Board of Madagascar (EDBM), selon le Code des investissements,
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procde une revue exhaustive des plans dactions provenant des investisseurs et une consultation avec les agences en charge de la gestion foncire avant les prises de dcision dfinitives. Ce processus dvaluation et de consultation na pas empch les controverses autour des projets profil lev, dont le plus clbre reste le projet Daewoo . La rsolution de laccs des investisseurs au foncier ncessite une volont politique forte, ainsi quun mcanisme transparent, efficace et participatif. Etant donn le degr de complexit et de sensibilit entourant cette question, elle doit tre discute et partage avec le maximum de parties prenantes, de manire permettre lmergence dun consensus. Le recours lexprience internationale peut galement se rvler utile, dans cette problmatique rcurrente se prsente dans de nombreux pays. Cette note ne cherche pas court-circuiter ce processus mais offre quelques pistes de rflexion. Premirement, le Gouvernement devrait considrer la rvision du Code des investissements et une valuation de la performance de lEDBM, comme cela est suggr dans la Note sur le climat des investissements, qui devrait inclure une analyse des initiatives existantes concernant le foncier. Deuximement, le Gouvernement devrait valuer les causes dchec de certains projets (par exemple, plusieurs investisseurs ont manifest un fort intrt pour les rserves touristiques Nosy Be et Fort Dauphin, mais sans pouvoir parvenir leurs fins). Par la conduite de ces deux actions, le Gouvernement pourrait tirer les leons de lexprience rcente et commencer identifier des solutions. Cest dans cet esprit constructif que la Banque mondiale, avec dautres partenaires au dveloppement, a labor un ensemble de principes-cls pour aider tant les gouvernements que les investisseurs mieux aborder les questions lies linvestissement agricole. Ces principes sont : le respect et la reconnaissance des droits existants concernant le foncier et les ressources naturelles y affrentes. la transparence dans les procdures pour acqurir et utiliser les terrains et leurs ressources. la consultation de toutes les parties affectes par la transaction foncire (avec lenregistrement des accords). la ncessit dun impact social et distributionnel positif gnr par les investissements, et de la rduction de la vulnrabilit des communauts avoisinantes.

Dfi 6: Questions foncires urbaines Jusqu prsent, la rforme de la politique foncire sest principalement concentre sur le milieu rural, ngligeant les questions foncires en milieu urbain. Si la focalisation sur le monde rural se justifie en partie Madagascar, les problmes du foncier dans les villes ne sen trouvent pas moins au centre des politiques durbanisation et damnagement du territoire. La gestion des terrains urbains savre cruciale autant pour la cration dentreprises, de services publics que de logements. Un processus russi durbanisation ncessite un cadre de politique foncire bien dlimit, ce qui nexiste pas Madagascar. De mme, une fiscalit foncire efficace requiert une dmarcation des terrains urbains et lexistence dun systme fiable dinformations foncires.
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Le gouvernement devrait initier une vritable rflexion sur le problme foncier en milieu urbain qui devrait porter (au moins) sur les aspects suivants. Premirement, il sagit de scuriser la proprit foncire car une proportion trs leve (80 % - 90 %) des terrains urbains sont occups par des rsidents nayant pas de titres ou de certificats fonciers, ce qui affaiblit la fondation dun march foncier fiable et oprationnel. Deuximement, en rapport avec la question de la scurit foncire, la mise en uvre du PFN devrait stendre certaines zones urbaines ou priurbaines, notamment par la cration de guichets fonciers, dont lusage rpondrait une forte demande, et o des mcanismes dautofinancement pourraient tre envisags. Troisimement, lutilisation efficiente des terrains urbains, en particulier ceux appartenant au secteur public, devrait tre tudie dans le cadre des plans durbanisation des villes et leur agglomration.

3. Conclusion
Par de nombreux aspects, la mise en place dun systme de gestion foncire transparent et efficient se trouve au centre de la problmatique du dveloppement Madagascar. La terre constitue souvent la seule richesse des mnages, et son accs ainsi que son utilisation reprsentent une ncessit absolue, non seulement dans loptique dune croissance du secteur primaire, mais aussi pour le dveloppement des activits conomiques, qui se concentrent de plus en plus dans les villes. Cette note politique prsente des recommandations ayant pour objectif dappuyer le Gouvernement dans son effort damlioration et de rforme de la politique foncire, initi depuis le milieu des annes 2000. Il parat vident que les recommandations ne sont gure aises car elles se doivent de tenir compte de lhistoire, des spcificits culturelles, des besoins conomiques et des revendications sociales et politiques du pays. Or, ces paramtres importants renvoient des intrts souvent divergents, ce qui rend lexercice compliqu. On sait galement que les questions foncires restent intimement lies dautres facteurs comme laccs au crdit, la politique agricole et le fonctionnement gnral de lappareil judiciaire, qui doivent tre pris en compte dans la formulation dun plan daction. Cest pourquoi les recommandations proposes dans cette note doivent tre lues comme des points de dparts, qui ont t construits sur la base du bilan des rformes inities jusqu prsent dans le pays et de lexprience internationale. Les propositions, au nombre de six, peuvent tre rsumes comme suit. Premirement, il est recommand dtablir un Forum National de Politique Foncire avec la pleine participation des parties prenantes, pour la cration dun meilleur consensus sur la direction des futurs changements de politique foncire. Deuximement, le Gouvernement se doit de clarifier et rationaliser les institutions lies au foncier et leurs mcanismes de coopration, tant au niveau central que dcentralis. Troisimement, un certain nombre de lois et de textes lgaux doivent tre revus et actualiss car ils se rvlent sources de confusion (voire de conflits), ce qui nuit au dveloppement des exploitations agricoles dans presque toutes les rgions. Quatrimement, le renforcement des capacits techniques apparat urgent, notamment dans la perspective dune plus grande autonomie et responsabilit des agents dcentraliss. Cinquimement, il est de notorit publique que plusieurs projets dinvestissements (tant nationaux qutrangers) ont t stopps cause de la difficult scuriser le problme du foncier, ce qui doit tre examin de manire approfondie, en particulier le rle de lEDBM. Enfin, la note politique recommande au Gouvernement dlaborer un cadre de politique foncire urbaine avec lobjectif daccrotre la scurisation foncire et lutilisation optimale des

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terrains dans les villes, en concordance avec les plans durbanisation et damnagement du territoire. Rfrences bibliographiques:
- Besley T. , 1995 : Property Rights and Investment Incentives : Theory and Evidence from Ghana. ( Droits de Proprit et Moyens dincitation linvestissement : Thorie et preuves en provenance du Ghana ), Journal of Political Economy 103(5): 903-37. - Deininger K. , 2003 : Land Policies for Growth and Poverty Reduction (Politiques foncires pour la croissance et la rduction de la pauvret), Oxford University Press. - Feder G., 1985 : Land Policies and Farm Productivity in Thailand. ( Politiques foncires et productivit agricole en Thalande), Baltimore, Md.; and London: The Johns Hopkins University Press. - Lin J. Y. , 1992 : Rural Reforms and Agricultural Growth in China (Rformes rurales et croissance agricole en Chine), American Economic Review 82(1): 34-51. Jacoby H. , G. Li, and Rozelle S., 2002 : Hazards of Expropriation: Tenure Insecurity and Investment in Rural China. ( Risques dexpropriation: Inscurit foncire et investissement en Chine rurale ) American Economic Review 92(5) : 1420-47. - Van den Brink R., 2006 : Madagascar : Land and Property Rights Review (Madagascar : Revue des droits foncier et de proprit), Banque mondiale, Washington, DC. - Teyssier A., Andrianirina Ratsialonana R., Razafindrlambo R. et Razafindrakoto Y., 2009 : Decentralizing Land Management in Madagascar : Process, Innovations and Initial Outcomes, (Dcentralisation de lamnagement du territoire Madagascar: processus, innovations et rsultats initiaux), manuscrit. - Williamson I., 2001 : International Experience on Land Administration Framework, (Exprience internationale sur le cadre de ladministration foncire), Rapport prpar pour le Projet de ladministration foncire dIndonsie, financ par la Banque mondiale, Djakarta, Indonsie. - Banque mondiale, 2007 : Stratgie dAssistance Madagascar, Washington, DC.

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10. PROMOUVOIR LEMPLOI : AU-DELA DES PROMESSES

Jacques Morisset193
Lemploi constitue la fois un instrument de croissance et de protection sociale, et devrait se trouver au centre des proccupations des autorits malgaches. Or, au-del des promesses et des actions ponctuelles, une stratgie inclusive et maitrise nexiste pas encore Madagascar. Notre proposition dagenda de rformes se veut globale afin de trouver un quilibre entre diverses tensions, notamment entre loffre et la demande de travail, les attentes des entreprises et celles des travailleurs, entre ceux qui recherchent un travail et ceux qui en ont un, et entre les exigences du secteur formel et celles de linformel. Lexprience internationale rappelle que la mise en uvre de cet agenda requiert les moyens de son ambition, savoir un ancrage institutionnel fort et des sources de financement stables de la part du Budget de lEtat (moins de 2% aujourdhui), des partenaires au dveloppement et du secteur priv.

1. Contexte et enjeu
Promouvoir lemploi est une promesse faite par presque tous les politiciens de la plante. A Madagascar, cette promotion apparait des plus urgentes quand on voit de jeunes commerants qui survivent grce aux combines et linformel dans les rues dAntananarivo ou familles de paysans de la rgion dAnosy, assis devant leur maison, sans terre, qui attendent leur prochain emploi saisonnier. Ce dsarroi se peroit plus globalement par le constat que prs de deux travailleurs malgaches sur trois se trouvent en qute dun emploi ou sont sous-occups, et lorsquils travaillent, ils ne gagnent que lquivalent que de 17$ par mois. Enfin, on comprendra quel point la situation devient proccupante quand on saura que plus de 300 000 jeunes arrivent chaque anne sur le march de lemploi. Or, il nexiste pas encore une stratgie de lemploi inclusive de la part des autorits malgaches. Cellesci prfrent ragir ponctuellement aux pressions sociales et conomiques, avec par exemple des effets dannonce concernant les travaux publics haute intensit de main duvre. Cette dfaillance nuit non seulement lmergence de lemploi dcent, dans le sens o
Cette note de la Banque mondiale a t prpare en concertation avec le BIT, le PNUD et lIFAD et a bnfici des commentaires de la Banque Africaine de Dveloppement. Elle a t discute dans une session du "dialogue sur le dveloppement" avec la participation de la socit civile, secteur priv, des membres du secteur acadmique, des reprsentants techniques des Ministres et des mdia. Elle sinspire dune partie de lanalyse prsente dans le Country Economic Memorandum de la Banque mondiale, intitul : Madagascar : A la recherche du temps perdu vers une croissance soutenue et quilibre, dcembre 2008. Le lecteur peut galement se rfrer aux tudes suivantes : (i) Assessing Labor Market Conditions in Madagascar, 2001-2005, David Stifel, Faly Hery Rakotomanana et Elena Celada, Juin 2007 ; (ii) Developing the workforce, shaping the future: Transformation of Madagascars Post basic Education, Juin 2008 ; (iii) Madagascar, The role of employment and earnings for shared growth, Novembre 2007 ; (iv) Madagascar: Labor Markets, the Non-Farm Economy and Household Livelihood Strategies in Rural Madagascar Africa Region, Working Paper Series No. 112, Mars 2008 ; (v) Madagascar: De jure labor regulations and actual investment climate constraints, Galle Pierre, Avril 2008 ; et (vi) Madagascar: Employment, institutions, and policies, Andre Kirchenberger, juillet 2008.
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il puisse permettre aux travailleurs dmerger de la pauvret, mais elle prsente galement une source de tensions entre une minorit de privilgis (ceux qui ont un travail dcent et rmunrateur) et tous les autres.
La prcarit de lemploi Madagascar Le salaire mdian dun travailleur est de 17 $ dollars par mois. 95% de la population occupe ne bnficie pas dune couverture sociale formelle (seulement 520 000 travailleurs sont inscrits la caisse de Scurit sociale). Un travailleur sur quatre est employ temps partiel. 2/3 de la population en ge de travailler est sous-occupe ou la recherche dun emploi.

Source : Banque Mondiale

La promotion de lemploi prsente un double enjeu pour un pays comme Madagascar. Premirement, lenjeu conomique car le travail est le moteur de croissance de lconomie prive du fait de son abondance et des salaires comptitifs. Ce nest pas un hasard si les secteurs les plus dynamiques ceux qui attirent les investisseurs locaux et trangers sont le tourisme, le textile et la construction tous intensifs en main duvre (exception faite du secteur agricole, qui continue crotre moins vite que le reste de lconomie). Au niveau microconomique, la valorisation du facteur travail pour une entreprise qui opre dans le secteur textile compte pour 3 fois le poids de sa facture en lectricit. Toutefois, sans une main duvre qualifie et productive, une entreprise ne fait preuve daucune comptitivit et ne peut donc pas pleinement contribuer lmergence dune croissance conomique acclre Madagascar. Deuximement, lenjeu social car lemploi constitue le meilleur moyen pour les mnages malgaches dmerger de la pauvret. Les enqutes auprs des mnages rappellent que le maintien du pouvoir dachat par un emploi stable et rmunrateur demeure leur premire priorit, bien avant les aides publiques ou laccs des biens sociaux. Pour un mnage dmuni, laccs lducation na de sens qui si celui-ci lui permet de mieux vivre, cest--dire dobtenir un meilleur emploi et un salaire plus intressant. Il convient de souligner que cet objectif de protection sociale par le travail ne rpond pas uniquement un souci dquit. Il constitue aussi un lment prpondrant de la stratgie de la croissance acclre. En effet, des travailleurs plus qualifis et mieux protgs deviendront automatiquement plus productifs, ce qui permettra aux entreprises malgaches de devenir plus comptitives et de stendre, notamment sur les marchs internationaux, pour finalement embaucher plus de travailleurs. Lmergence de ce cercle vertueux devrait permettre Madagascar de russir son pari dmergence conomique et de rduction de la pauvret.

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Graphique 1 : Les moteurs de croissance sont les secteurs intensifs en main duvre
25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Construction Zones Franches (Textile) Tourisme PIB Agriculture 8.7 6.6 5.3 3.4 23.4

2. Les contraintes au dveloppement du march du travail

Les contraintes qui nuisent au dveloppement du march du travail concernent tant la demande de la part des entreprises que sur la qualit de la main duvre. Au risque de schmatiser, mais avec lide daboutir des propositions concrtes de rformes, nous proposons ci-dessous une typologie en distinguant six des principales contraintes qui sexercent actuellement Madagascar. Linsuffisance de la demande de travail de la part des entreprises. Bien souvent, il est invoqu que la faiblesse de la cration demplois trouve son origine dans le manque de croissance des entreprises et que, dans ces conditions, laccent doit tre mis sur lamlioration du climat des affaires. La politique de relance de lemploi est privilgie via lencouragement la cration dentreprises, y compris des PME et des micro-entreprises ainsi que lauto-emploi dans le secteur agricole qui reprsentent les principales sources demploi, travers lallgement des contraintes administratives qui nuisent leur cration et leur extension et laccs au financement. Cette approche est correcte mais rductrice car mme les secteurs qui ont bnfici dune croissance relativement forte Madagascar au cours de ces dernires annes nont contribu que marginalement la cration demplois. En fait, les entreprises dynamiques ont souvent prfr favoriser les investissements dans les autres facteurs de production, notamment les biens en capitaux (machines). Si une entreprise embauche un travailleur, cest parce quil va lui rapporter plus quil ne lui cote ou quelle na pas la possibilit de le remplacer par un autre facteur de production plus rentable. Or, les graphiques ci-dessous montrent que si les salaires pratiqus Madagascar sont comptitifs, les travailleurs malgaches ne ressortent plus du lot en termes de cots par unit produite en raison de leur faible productivit. Cette comparaison met en avant le besoin damliorer la productivit du travail pour continuer attirer des entreprises trangres et dvelopper des entreprises locales tout en promouvant la cration demplois.

%, par an (2004-07)

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Graphique 2 : Salaires comptitifs mais une cot unitaire du travail lev Salaires
$9,000
$8,102

Cot de la main duvre par unit produite

0.60 0.51 0.50 0.40 0.47

$8,000
$6,985

$7,000 $6,000 $5,000

$3,997 $5,323

0.43 0.37 0.35 0.31 0.30 0.28 0.28 0.27 0.26

0.30
$3,146

0.24 0.17 0.13

$4,000 $3,000 $2,000 $1,000 $0 India Burkina Faso Gambia, The Cameroon Mauritania China (Shenzen) Madagascar Argentina Poland Malaysia Senegal Brazil Benin Chile Mali
$2,751

0.20
$2,525 $2,393 $1,717 $1,298 $1,204 $999 $636 $633 $573

0.10 0.00
Cameroon India China (Shenzen) Mauritania Argentina Senegal Chile Poland Madagascar Benin Burkina Faso Malaysia Brazil Mali

Source: Banque mondiale

La faiblesse des comptences. La faible productivit du travail Madagascar est dabord lie au manque de qualification de la main duvre. Par exemple, Hery a suivi ses tudes tant bien que mal Tular jusqu' la fin de lenseignement primaire. Il sest ensuite inscrit lcole secondaire de son quartier. Au gr des grves de ses professeurs et des pressions de ses parents qui lenvoyaient pour des sjours au sein de sa famille Antananarivo, il a continu frquenter les cours jusquau jour o il a abandonn pour vendre des cigarettes au coin des rues. Ce parcours est commun Madagascar. Si la scolarit sadresse prsent tous les enfants jusqu la fin de lenseignement primaire, la plupart des lves abandonnent au cours de leurs tudes secondaires, si bien quun sur quatre se prsentera au BFEM et uniquement un sur vingt au Baccalaurat (pour plus de dtails, voir la Note sur lEducation). Dans ces conditions, le manque de qualification de la main duvre Madagascar ne surprend gure ! Pourquoi les jeunes abandonnent-ils leurs tudes ? La premire raison tient au fait que les tudes psent lourd dans les budgets familiaux. Ce cot doit se mesurer non seulement dans le cot direct des livres mais galement en termes de cot dopportunit car il est possible de gagner (un peu) dargent en nallant pas lcole, surtout dans les campagnes o plus de la moiti des enfants gs entre 10 et 14 ans dclarent travailler de temps en temps. Ce calcul, peuttre fauss par lappt du gain court terme, est souvent celui de familles qui se trouvent la limite de la pauvret et pour lesquelles chaque Ariary supplmentaire compte. La solution serait donc de subventionner ces familles dans le besoin. Lutilisation de bons ( vouchers ), qui seraient distribus squentiellement quand les enfants sont inscrits lcole puis quand leurs rsultats scolaires sont acquis, permettraient aux familles de relcher leur contrainte financire tout en les motivant directement et en assurant un contrle sur leur utilisation de ces fonds. Des rsultats probants ont dj t atteints au Mexique et au Brsil en suivant cette approche. La distribution de kits scolaires et de repas gratuits, dj pratiqus Madagascar comme dcrit dans la Note sur lEducation, sinscrit dans cette mme logique. Il serait cependant illusoire de voir lunique explication des abandons scolaires dans le cot associ aux tudes. Si les jeunes ninvestissent pas autant dans lducation, cest que celle-ci ne
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leur rapporte pas normment de gains financiers comme cela est rappel dans lencadr cicontre. Accrotre le taux de rendement de lducation post-primaire devient donc prioritaire afin que les familles envoient leurs enfants lcole. Comme cela est abord dans la Note sur lEducation, cette stratgie va toutefois prendre du temps. A court terme, nous y reviendrons plus loin dans le texte, lurgence consiste aussi dassister ceux qui sont sortis prmaturment du systme scolaire par des mcanismes parallles, comme par la reconnaissance des apprentissages traditionnels, en particulier dans le monde rural o la large majorit des jeunes demeurent dans linformel.
Le manque de rentabilit de lducation secondaire Pour chaque anne supplmentaire quHery va rester lcole, il est estim quil touchera un salaire supplmentaire denviron 6%,1 ce qui nest pas ngligeable mais ne reprsente que la moiti du bonus touch par un jeune Chilien ou Amricain dans les mmes conditions. De plus, il constatera que les gains quil retirera de son ducation dans le secondaire restent limits, peine 15% de plus que ses camarades qui ont quitt lcole la fin du primaire. Dans ces conditions, on comprend son manque de motivation terminer ses tudes secondaires, surtout que celles-ci ne sont pas gratuites pour sa famille.
1 / Cf. D.Stifel, F. H. Rakotomanana et E.Celada, Assessing Labor Market Conditions in Madagascar, 2001-2005, June 2007.

Linaptitude au monde du travail. Au-del du dficit chronique de qualification de la main duvre, la faible productivit du travail Madagascar trouve galement son origine dans linadquation entre loffre et la demande de travail, due un cursus scolaire inadapt, aux exigences des entreprises. En outre, la formation continue et professionnelle ne reste quembryonnaire, alors quelle est essentielle pour assurer ladaptation des travailleurs aux exigences du monde du travail. La formation ne sarrte pas la sortie de lcole et doit se poursuivre tout au long de la vie professionnelle. Malheureusement, la formation continue cote cher, notamment pour les PME et les entreprises ainsi que pour les travailleurs oprant dans linformel, qui ne disposent pas des moyens financiers et humains pour former leurs employs. La cration de partenariats entre les secteurs priv et public ne commence voir le jour que dans quelques initiatives ponctuelles comme dans le projet de ples de croissance Nosy Be et Fort Dauphin (tourisme) et autour des entreprises franches (textile). Le manque de mobilit des travailleurs cause dune rglementation excessive. Les freins la mobilit des travailleurs nuisent leur allocation optimale, ce qui engendre des pertes de productivit. Non seulement les chercheurs demplois ne se dplacent pas vers les postes ventuels, mais aussi le faible turnover lintrieur des entreprises formelles empche un renouvellement naturel, notamment par lincorporation des jeunes. La cause de ce frein la mobilit se trouve souvent dans la rglementation excessive du travail, qui impose des conditions trs favorables pour une minorit de privilgis ayant russi obtenir un emploi formel au dtriment de la majorit de travailleurs qui sont encore la recherche dun emploi formel (rappelons que le rapport est de 5 contre entre ces deux catgories). Le cot lentre, plus lev que les normes internationales, dcourage lembauche de la part des entreprises dynamiques et u, mme, provoque la rticence de certains travailleurs passer dans le formel car les cots du passage dpassent les gains quils peuvent en esprer (les prlvements sociaux sont suprieurs
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aux prestations futures).194 Il faut toutefois reconnatre que le manque de flexibilit de la lgislation du travail Madagascar provient plus du caractre incomplet du cadre lgal et de son application que du Code proprement dit. Aujourdhui, le principal problme rside dans labsence de nombreux dcrets dapplication qui rend linterprtation du Code difficile et imprvisible. Le manque dappui aux chercheurs demplois. Laccs un travail ne savre gure ais car les travailleurs potentiels se trouvent confronts de nombreux obstacles. Linformation nest pas toujours disponible et le manque dexprience ainsi que de moyens financiers reprsente des freins rencontrs frquemment par les jeunes la recherche dun premier emploi estim plus de 300 000 par an. Dans ces conditions, le soutien du Gouvernement devrait tre dvelopp, comme cela est pratiqu dans les pays de lOCDE qui consacrent en moyenne plus de 1% de leur revenu national au financement de programmes de promotion de lemploi (ce pourcentage atteint mme 2% dans des pays comme la Sude ou la Finlande). A Madagascar, la politique de la promotion de lemploi reste limite avec quelques initiatives ponctuelles visant promouvoir lauto-emploi par des programmes de microcrdits en milieu urbain mais qui restent virtuellement absents dans les campagnes o pourtant le besoin se fait cruellement sentir. Cette carence sillustre par la part infime du budget public consacr la promotion de lemploi, qui ne dpasse pas 1,5% du budget de lEtat ou lquivalent de 0,2% du revenu national. LEtat malgache, avec le soutien de quelques bailleurs, soutient une vingtaine de programmes de travaux publics haute intensit de main duvre (HIMO), qui fonctionnent plus comme des mcanismes de protection sociale que comme de vritables instruments de cration demplois permanents. En outre, une valuation rcente195 a montr que leur couverture restait relativement limite, ne touchant que 25 000 travailleurs par an, soit environ 0,3% de la population en ge de travailler Madagascar. Ce rsultat ne surprend gure la lumire des faibles montants financiers en jeu, qui ne dpassent pas annuellement 21 millions de dollars. Lefficacit interne de ces programmes varie considrablement avec des cots pour chaque emploi cr fluctuant entre 1 et 3,2 dollars par jour, soit environ deux fois suprieurs aux salaires offerts aux bnficiaires. Ce constat reflte : (i) des dpenses de fonctionnement excessives ; (ii) un manque de coordination entre ces programmes qui ciblent presque les mme bnficiaires et (iii) la quasi-absence de suivi et dvaluation ex post et indpendante qui permettrait didentifier les dficiences et de les corriger au fil du temps. Ce dernier dficit nuit non seulement lefficacit de ces programmes mais aussi leur bonne gouvernance, ce qui engendre un cercle vicieux qui va lencontre de leur extension. En effet, si ces programmes ne peuvent pas garantir quils sont bien grs et que leurs rsultats sont fiables, il devient alors difficile de mobiliser le budget national et les bailleurs de fonds, ce qui limite leur porte.

La lgislation malgache manque de flexibilit sur deux plans. Premirement, les contrats de travail dure dtermine ne peuvent dpasser 48 mois, avec la possibilit dun seul renouvellement. A titre de comparaison, la plupart des pays de lOCDE offre une priode plus longue (voire illimite pour les USA ou lItalie) ou la possibilit de renouvellement illimit (Sude). Deuximement, le salaire minimum apparat trop lev par rapport aux conditions salariales qui rgnent dans le pays, si bien quil freine lembauche formelle ou il nest gure respect en pratique. 195 Travaux publics haute intensit de main duvre (HIMO) pour la protection sociale Madagascar : problmes et options de politique, juillet 2008.

194

184

Des conditions indignes sur le lieu de travail. Enfin, la productivit des travailleurs dpend galement des conditions rgnant sur leur lieu de travail. Celles-ci incluent les conditions sanitaires et dhygine qui, par ricochet, influent sur ltat de sant des employs. Par exemple, les travailleurs malgaches perdent en moyenne 4 jours de travail par mois cause des crises de malaria, ce qui rduit fortement leur productivit. Les insuffisances dans lenvironnement social au sein de lentreprise et dans la filire rduisent la productivit du secteur priv car la prsence dun dialogue sain et transparent aide les employs sinvestir davantage dans leur travail, cooprer et se former.196

3. Les lments pour une stratgie intgre en faveur de lemploi

Il est bien souvent rappel que pour sortir de la pauvret, il faut travailler et que pour travailler il faut tre productif. Cest donc dans cette logique quon formulera une srie de recommandations dont les contours sont dessins ci-dessous. Le point de dpart de cet agenda de rformes sinscrit dans le besoin de renforcer la demande de main duvre de la part des entreprises, y compris celles qui oprent dans linformel et lauto-emploi, tout en incluant des actions visant accrotre la productivit du travail, notamment par une amlioration des comptences. Laccent est galement mis sur la ncessit dencourager laccs au march du travail, notamment pour les jeunes, par la mise en place de programmes dappui. En outre, la mobilit dun emploi lautre, notamment en direction du formel, doit tre facilite en rendant plus flexible le cadre rglementaire. Enfin, il faut souligner limportance de mettre en place de meilleures conditions sanitaires et sociales sur les lieux de travail. Demble, il semble important de prciser que, dans un pays comme Madagascar, la stratgie doit se concentrer sur les travailleurs de linformel travers une action triple portant sur : le rattrapage des exclus de lcole : lassistance lauto-emploi et le dveloppement des activits dans les campagnes (par la diversification des tches agricoles et non-agricoles). La cration demplois passe non seulement par lexpansion des postes dans le secteur formel mais aussi, et surtout, par l upgrade des emplois informels qui doivent permettre lmergence de jeunes entrepreneurs et ainsi propulser lconomie malgache vers une trajectoire acclre de croissance. Encourager la demande de travail de la part des entreprises Les autorits malgaches devraient agir sur trois leviers pour encourager la demande de travail manant des entreprises formelles. Dabord, il leur incombe de stimuler certaines activits conomiques porteuses demploi, sans tomber dans le pige de la cration artificielle demplois, mais bien en mettant en place les conditions favorables cet essor. Cest, en tout cas, lambition affiche de la stratgie de promotion du secteur priv. Cette action peut reposer sur les grands chantiers qui, selon la thorie keynsienne traditionnelle, sont source demplois, du moins temporaires. Elle doit, surtout, chercher favoriser lessor des PME, lesquelles sont les principales cratrices demploi, et ce dans une perspective dynamique, en rduisant leurs cots de cration et de fonctionnement (pour des suggestions allant dans ce sens, cf. la Note sur le climat des affaires). A Madagascar, il ne faut pas ngliger laction sur la demande et loffre de travail, lesquelles se confondent au vu de limportance de lauto-emploi, et qui se doit dtre
196

Pour des arguments allant dans ce sens, voir OCDE, Perspectives sur lemploi, 2004.

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encourage, comme nous le verrons un peu plus lion, par des programmes de soutien aux comptences et par lappui financier des microprojets et initiatives. Ensuite, il parat impratif de chercher optimiser les complmentarits entre investissements en capital physique et qualification des travailleurs. En dautres termes, il faut encourager les entreprises, y compris celles oprant dans le secteur informel, investir dans de nouvelles machines et technologies, en sassurant, toutefois, que les entrepreneurs forment leur main duvre pour une exploitation efficace de ces nouvelles acquisitions et dveloppent ainsi des effets dentranement au sein de lconomie malgache. Cette inadquation entre qualification de la main duvre et nouvelles technologies est perue par des conomistes tels que D. Acemoglu du Massachussetts Institute of Technology comme lun des principaux freins au dveloppement du continent africain. Cela impose une politique ambitieuse de formation professionnelle (expose ci-dessous). Enfin, il est indispensable damliorer les canaux dinformation facilitant la qute de personnel comptent. Les entreprises malgaches se voient contraintes de recourir des rseaux informels dont lutilit peut savrer, mais qui rallongent leur temps de recherche (plus de 4 semaines pour trouver un ouvrier qualifi) et privilgient des critres autres que la comptence. Pour quun march de lemploi fonctionne bien, une information homogne doit tre mise la disposition de tous, afin de rduire ces temps de recherche et dliminer les situations de rente dont jouissent certaines catgories de travailleurs tels les expatris et les personnels (dans le secteur informel) capables dobtenir des rtributions salariales suprieures leur productivit. Investir dans lducation Le vritable enjeu devient donc daccrotre la rentabilit de linvestissement en ducation secondaire travers plusieurs actions complmentaires. Premirement, il importe damliorer la qualit de lenseignement secondaire pour que les lves acquirent les outils qui leur permettront daffronter le monde du travail. Sans entrer dans les dtails de la rforme de lducation post primaire Madagascar, qui dpasserait le cadre de cette note (elle a bnfici dune attention particulire de la Banque mondiale et a t rsume dans la Note sur lEducation,197 il parat indispensable dacclrer leur mise en uvre. Deuximement, les nombreux jeunes qui abandonnent leurs tudes (les plus nombreux) doivent pouvoir bnficier de structures dappui ou de rattrapage. Laccent doit tre mis sur lenseignement technique, lui aussi le parent pauvre du systme ducatif malgache, et sur la reconnaissance de lapprentissage informel par la validation des acquis exprientiels. Cette dernire action a son importance car il sagit de lunique recours pour les jeunes vivants dans les campagnes pour amliorer leurs comptences. Pour russir cette transition, lexprience internationale, comme celle du Bnin avec les certificats de qualifications professionnelles, peut inspirer les dcideurs politiques malgaches et aider la mobilisation des structures intermdiaires, telles que les chambres consulaires et les organisations professionnelles, de manire mieux rassembler ces jeunes travailleurs de linformel et ainsi de raliser des conomies dchelle dans leur formation.
Banque mondiale, Developing the Workforce, Shaping the Future: Transformation of Madagascars Post Basic Education, juin 2008.
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Troisimement, parce que lcole ne peut rpondre tous les besoins de la vie professionnelle, le Gouvernement doit financer des programmes de formation continue en partenariat avec le secteur priv. Il faut privilgier les partenariats de formation avec les entreprises prives, surtout celles qui font preuves de dynamisme. Il existe une opportunit unique au moment de larrive de nouvelles entreprises trangres (comme dans le tourisme et les mines). La formation des travailleurs locaux constitue la vritable externalit que peuvent apporter ces entreprises, comme cela a t bien compris par la Malaisie ou la Tunisie. En parallle, il faut mettre laccent sur les PME, notamment celles qui existent la frontire entre le formel et linformel et qui nont pas les moyens dassurer la formation de leurs employs, par des programmes cibls ayant recours des vouchers qui peuvent alors tre changs pour payer un fournisseur de formation.198 Programmes actifs de soutien lemploi Pour beaucoup de travailleurs malgaches, laccs lemploi est difficile, mme dans un contexte de croissance. Ce dfi est presque insurmontable pour les jeunes qui sont la recherche de leur premier emploi ou pour les femmes dans les communauts rurales. Une stratgie squentielle est propose aux autorits malgaches. La premire tape consiste commencer par garantir la crdibilit des programmes existants par deux actions immdiates. Il leur faut dmontrer leur capacit produire des rsultats concrets et cela par une gestion saine, ce qui suppose la mise en place dun systme de suivi, dvaluation et de contrles (internes et externes). En parallle, une rationalisation des programmes simpose car ceux-ci ont tendance se chevaucher. Certains pourraient tre rassembls, de manire rduire leur frais de fonctionnement et dynamiser leurs synergies. La deuxime tape pourrait tendre leffort de soutien financier direct la cration demplois en allouant davantage de ressources ces programmes, y compris dans les rgions. Une simple extrapolation montre que si, tout restant gal par ailleurs, Madagascar consacrait autant de ressources budgtaires (en proportion de son revenu national) la cration demplois que les pays scandinaves, le nombre demplois crs aurait pu atteindre pratiquement 250 000 par an contre environ 25 000 aujourdhui! Ce financement supplmentaire pourrait provenir directement du budget de lEtat mais aussi des partenaires au dveloppement, qui jusquici ne se sont gure mobiliss en faveur de ces programmes, lexception peut-tre de la Banque mondiale et du Bureau International du Travail. Lexprience internationale suggre aussi que lEtat devrait privilgier deux types de programmes : dune part les travaux haute intensit de main duvre et dautre part lappui direct financier aux entreprises individuelles et lauto-emploi (avec des mesures daccompagnement en termes de formation et dinformation). Ces deux types de programmes, en ciblant les groupes les plus dfavoriss, rpondent la demande sociale et apparaissent donc les plus efficaces pour promouvoir lemploi. Nous insistons sur le besoin Madagascar de privilgier les programmes dappui aux groupes vulnrables sur le march de lemploi, comme les jeunes, en ciblant lamlioration de leurs comptences et en desserrant leurs contraintes financires. Ceux-ci peuvent directement contribuer lmergence de jeunes entrepreneurs, crer des emplois dcents et permanents et
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Un exemple de russite dun tel programme est le Jua Kali vouncher program au Kenya.

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ainsi rsoudre une partie des tensions sociales qui sont entrain de saccumuler tant dans les villes que dans les campagnes. Une mise en garde simpose : ces programmes exigent une vigilance et un suivi attentif car, du fait de leur impact direct et pcuniaire sur les bnficiaires, ils sont souvent dtourns des fins de propagande politique. Les autorits malgaches devraient sinspirer de la russite des programmes mis en place en Ouganda (programme pour la promotion des enfants et de la jeunesse) ; aux Philippines (programmes de dveloppement des jeunes dans les fermes) ou au Kenya (le projet Baobab qui cible les jeunes, principalement les femmes, localiss en zone rurale). Rvision du cadre rglementaire vers une protection sociale pour tous Le cadre rglementaire du travail Madagascar offre sur le papier une des protections sociales les plus fortes au monde. Non seulement le Code du Travail limite lembauche et le licenciement abusif, mais il propose aussi des droits de congs et des systmes de protection sociale et de retraite qui paraissent gnreux selon les standards internationaux. Or, ce cadre ambitieux ne sapplique qu environ 1% des travailleurs Madagascar, ceux qui sont dj employs dans une entreprise formelle (y compris lEtat), alors quil laisse de ct ceux qui recherchent un emploi et ceux qui sont confins dans le secteur informel. Cette dualit nuit la cohsion sociale et lquit. Il nous faut donc comprendre pourquoi la majorit des travailleurs ne sont pas protgs. En guise de facteurs explicatifs, il est parfois avanc que les autorits ne se sont pas donn les moyens de leurs ambitions (il nexiste que 70 inspecteurs au sein de la Direction du Travail) et que les entreprises qui violent les rgles ne risquent aucune sanction. Disons plutt que les rgles ne sont pas adaptes la ralit malgache. Le cadre rglementaire du travail doit tre complt, notamment par ladoption de nombreux dcrets dapplication manquants qui rduirait lincertitude sur les rgles dembauche, favorisant le passage de linformel vers le formel. Il est galement recommand dencourager lusage des contrats dure dtermine et de rduire le cot associ aux heures supplmentaires qui est lev par rapport aux normes internationales. En parallle, le dveloppement de systmes de protection alternatifs, moins coteux que celui offert dans le Code du Travail, qui prendraient appui sur les systmes de protection existants dans le secteur informel devrait devenir prioritaire. Si ces derniers existent dj dans un pays comme Madagascar, ils reposent sur des mcanismes pas toujours transparents et , en raison de leur clatement, ne parviennent pas toujours exploiter des rendements dchelle qui leur permettraient de diversifier les risques inhrents au bon fonctionnement dun systme de protection sociale. A linstar dexpriences russies dans dautres pays africains, il sagirait dtendre des systmes relativement organiss mais informels, comme chez les routiers, dans des structures plus organises de manire favoriser une meilleure gestion et couverture. Instaurer des conditions dcentes sur le lieu de travail La dernire srie dactions est de garantir des conditions dcentes sur le lieu de travail en termes de scurit et dhygine ainsi que de dialogue social. Lide repose sur le principe sous-jacent des conditions dcentes amliorent la motivation et le rendement des travailleurs et aident promouvoir la paix sociale au sein de lentreprise. Il faut non seulement adopter (ou
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actualiser) les nombreux dcrets dapplication manquants du Code du Travail, mais aussi augmenter les ressources de lInspection du Travail, qui sont aujourdhui largement insuffisantes pour garantir le respect des rgles. Le dveloppement de partenariats entre les secteurs privs et publics devrait tre recherch, par exemple pour la mise en place de centres sanitaires au sein dentreprises, qui rduiraient les pertes de journes de travail provoques par les crises de paludisme (en moyenne 4 jours par mois).

4. Conclusion : se donner les moyens daller de lavant

Par son importance, et son urgence, la promotion de lemploi devrait occuper une place prpondrante dans la stratgie de dveloppement conomique Madagascar. Une grande partie de sa russite va dpendre de sa capacit crer des emplois, dcents, pour la majorit de la population active. La problmatique de lemploi revt aussi un aspect multidimensionnel puisquelle touche autant les industries que le commerce, lducation, ou la protection sociale. Bref, lemploi demeure laffaire de tous. Cest pourquoi Madagascar doit se donner les moyens daller de lavant. Cela commence par un ancrage institutionnel fort qui permette de prendre en compte la transversalit de lemploi. Aujourdhui, cet agenda se trouve sous la responsabilit du Ministre du Travail et de la Fonction Publique mme si certaines tches sont accomplies par dautres Ministres comme ceux de lEducation, de la Population, de lEconomie et des Finances. Ce cadre institutionnel dispers noffre pas une autorit ainsi quune visibilit suffisante, et gnre dinvitables problmes de coordination. Notre suggestion serait de sinspirer de pays qui ont russi, soit en plaant la responsabilit de cet agenda sous la Primature (exemple de la Malaisie), soit en crant un super- Ministre de lemploi (exemple de la France). En parallle, dimportants moyens financiers doivent tre engags car une politique de lemploi requiert un engagement technique et financier, notamment pour rendre viable une politique ambitieuse de formation et de promotion active de lemploi. Ces moyens devraient provenir du budget de lEtat, des partenaires au dveloppement et du secteur priv. Comme nous lavons vu auparavant, le financement public en faveur de lemploi demeure faible car non seulement les programmes dappui ne reprsentent que 1,5% du budget de lEtat mais encore lducation post-primaire, notamment technique et continue, reste le parent pauvre au sein du Ministre de lEducation. Un pareil manque dattention se retrouve chez les bailleurs de fonds. Ces caractristiques ne sont pas propres Madagascar et se retrouvent malheureusement dans la majorit des pays africains. Il nexiste donc aucune raison de croire que Madagascar ne fasse pas figure de prcurseur car lenjeu, sans nul doute, en vaut la peine.

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11. AMELIORER LENVIRONNEMENT DES AFFAIRES EN RASSURANT LES INVESTISSEURS PRIVES

Ganesh Rasagam, Josiane Raveloarison et Tugba Gurcanlar
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La prsente note couvre les dfis et les obstacles lamlioration du climat des investissements Madagascar. Aprs avoir brivement rappel le dveloppement du secteur priv au cours des dernires annes, la note met en exergue la qualit moindre du climat des affaires Madagascar sur le plan international. Laccent est mis dlibrment sur les contraintes rglementaires et institutionnelles de lenvironnement des affaires puisque les autres obstacles, tels que les infrastructures, laccs au foncier et au financement, linstabilit macroconomique et la gouvernance, sont abords ailleurs dans cet ouvrage. De plus, cette note illustre de manire spcifique les contraintes auxquelles font face trois secteurs: le tourisme, le textile et lhabillement, et la pche. Sur cette base, un ensemble de recommandations est propos autour de trois priorits: (i) gnrer de lappui politique sans quivoque pour la mise en uvre du programme de rforme de lenvironnement des affaires; (ii) faire prvaloir une stabilit lgale et rglementaire; et (iii) amliorer la facilitation et la promotion des investissements. Lobjectif est de rassurer les investisseurs en envoyant des signaux clairs et rapides, dans un contexte gnral qui reste incertain et instable.

1. Etat des lieux et contexte gnral

Les investissements privs ont augment, mais restent loin de leur potentiel Depuis la fin des annes 1980, le Gouvernement de Madagascar a adopt une srie de politiques afin de promouvoir le dveloppement du secteur priv pour quil se transforme en un moteur de croissance. Depuis lors, il a adopt une Loi sur les Investissements en 2007, une Loi sur les entreprises franches [Export Processing Zones (EPZ)] en 2008, et a depuis 1995 entrepris un programme ambitieux (mais encore inachev) de rformes des entreprises publiques. Plusieurs efforts de libralisation ont pris place dans les filires du systme bancaire, des produits ptroliers, des tlcommunications et des chemins de fer et, plus rcemment, dans les secteurs de lassurance, du transport arien et de llectricit. Ces politiques ont facilit de nouveaux oprateurs et lmergence de secteurs tels que le tourisme, le textile et lhabillement, la pche (surtout la production crevettire), et les TIC. Jusqu la rcession conomique mondiale et la crise politique Madagascar, les investissements publics et privs, en tant que pourcentage du PIB ont rgulirement
Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec la Socit Financire Internationale, JICA, le PNUD, lUnion Europenne et lONUDI. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour du secteur priv sous la direction actuelle de lONUDI. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. Cette version a tenu compte des commentaires reus lors de ces rencontres. Nous remercions Leonardo Iacovone, Xavier Vincent et Patricia Rajaonarison (Banque mondiale) pour leur contribution.
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augment, et cela paralllement la croissance du PIB qui a t en moyenne de 6 pour cent entre 2003 et 2008. Pendant cette priode, le total des flux dinvestissements privs par rapport au PIB a augment, passant de 8,6% en 2003 25,7% en 2008, et les flux dIDE ont atteint 8,3% en 2008 contre seulement 0,2% en 2003 (cf. Graphique 1). Ces chiffres sont plus levs que les normes rgionales et soulignent la ractivit du secteur priv malgache aux amliorations du climat de linvestissement durant cette priode. Graph. 1- Tendances des investissements Madagascar et comparaison rgionale
40 35 30 25 20 15 10 5 0 Total investment in Madagascar 40 35 30 % of GDP 25 20 15 10 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Total investment (% of GDP) Public investment (% of GDP) Private investment (% of GDP) FDI (% of GDP)

Gross Fixed capital Formation, 2008

5 0

Source: World Bank

Ces chiffres masquent, cependant, des variations significatives travers les secteurs. Dabord, ces flux ont t concentrs dans quelques secteurs tels que les mines, les tlcommunications et lindustrie alimentaire. Ce constat se vrifie surtout pour les IDE puisque, prs de 90 % de ces flux proviennent de deux grands projets miniers. Bien que la ventilation des investissements privs domestiques ne soit pas disponible, les informations collectes auprs du secteur priv montrent galement une concentration dans le tourisme, les tlcommunications et lindustrie alimentaire au cours des quelques annes passes. Trs probablement, plusieurs secteurs cls de lconomie, dont les textiles, lindustrie manufacturire et lagriculture nont pas connu daugmentation significative des leurs investissements tant en quantit quen qualit. Le manque de diversification dans la hausse rcente des investissements soulve deux questions fondamentales: (i) ce phnomne est-il prenne dans le temps (une fois que la construction des deux grands projets miniers sera termine la fin de lanne 2010)? et (ii) est-il capable de gnrer des gains durables en matire de productivit et demploi et, donc, dalimenter la croissance conomique Madagascar dans une perspective dynamique? la premire question, un regard sur le pass rvle que le comportement des investissements sest toujours montr trs volatile Madagascar (variant de 14,3 % de PIB en 2000 24,3 % du PIB en 2004), ce qui reflte, dans une grande mesure, linstabilit politique et conomique. Cette volatilit sest de nouveau manifeste, en 2009, lorsque le ratio dinvestissement par rapport au PIB a baiss jusqu environ 20 %, alors quil dpassait 35 % en 2008.

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La qualit moindre des investissements se reflte dans les faibles gains en productivit des entreprises Labsence de statistiques dtailles sur la quantit et la qualit du capital physique existant Madagascar empche une valuation claire de sa contribution la productivit des entreprises. Toujours est-il que le retard technologique de la plupart des entreprises malgaches se remarque dans la plupart des secteurs, surtout dans le secteur de lindustrie manufacturire. Bien quon ne dispose pas danalyse dtaille disponible sur la productivit totale des entreprises Madagascar, le rapport de lEvaluation du Climat dInvestissement [Investment Climate Assessment (ICA)] de 2005 de la Banque mondiale avait montr que la productivit de la main duvre malgache nquivalait quau tiers de celle des ouvriers en Inde, et presque au quart de celle dun ouvrier en Chine. Cette faible productivit de la main duvre, dans une grande mesure, sexpliquait par le manque de comptences de la plupart des ouvriers, mais trouvait galement son origine dans la mauvaise qualit des machines et quipements dans la plupart des entreprises. La littrature conomique a, en effet, mis laccent sur les complmentarits entre la productivit de la main duvre, et la qualit des machines ou quipements utiliss par les entreprises prives. Formul simplement, on observe gnralement que plus le capital physique est vtuste, moins les ouvriers les utilisant se montrent productifs, et par consquent moins performantes sont les entreprises qui les emploient.200 LICA de 2005 avait galement montr que la plupart des entreprises manufacturires taient faiblement intensives en capital, notamment par rapport leurs concurrents dans dautres pays. En moyenne, sur la priode 2002-2005, les investissements bruts ne reprsentaient que 7 % de leurs chiffres daffaires ou 3,8 % de leurs stocks de capital physique. Ces niveaux ont t trop faibles pour permettre aux entreprises de rattraper leur cart significatif en termes de capital et de technologie malgr des salaires trs comptitifs. Il parait intressant de noter que lICA 2005 avait mis en vidence un comportement diffrenci entre les entreprises de la Zone Franche (EPZ) et les autres. Les premires se distinguent par une productivit totale plus leve grce la productivit de leurs employs, dans un secteur o la technologie et lintensit du capital ne jouent quun rle relativement limit. Ce rsultat dcoulait galement de contraintes administratives allges grce un rgime plus propice leur dveloppement. Les contraintes linvestissement persistent et nuisent la comptitivit des entreprises En dpit des efforts rcents, Madagascar continue daccumuler du retard dans plusieurs dimensions essentielles de son climat dinvestissement. Le pays se trouve en effet au bas du classement mondial tant en termes de logistique commerciale que de connaissance et de qualit du climat des affaires (cf. Tableau 1).

Bien entendu, le contraire est galement vrai: lutilisation de vieilles machines baisse la productivit de la main duvre. Pour plus de dtails sur ce double lien causal entre la main duvre et le capital physique, cf. D. Acemoglu, Quarterly Economic Journal, 2003.

200

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Tableau 1 Classement de Madagascar en matire de Comptitivit

Indicateur Qualit du Climat daffaires Performance en logistique commerciale Qualit des connaissances Comptitivit de lconomie Classement de Madagascar 134 sur 183 pays 88 sur 155 pays 112 sur 134 pays 121 sur 133 pays Source Doing Business 2010 (World Bank) Logistic Index 2010 (World Bank) Knowledge economy Index 2008 (World Bank) Growth Competitiveness 2009-2010 (World Economic Forum)

Ce bilan dcevant se trouve confirm par les indicateurs du rapport Doing Business de la Banque mondiale (Tableau 2). A lexception des progrs raliss dans la cration dentreprises, le paiement des taxes et impts et de la protection des investisseurs, le classement de Madagascar se trouve systmatiquement class au-del du 100me rang mondial. Le pays se comporte mdiocrement en ce qui concerne lobtention de prts, lexcution de contrats, lembauche des travailleurs, le transfert de proprit et le commerce transfrontalier.
Tableau 2: Performance de Madagascar dans les Indicateurs de Doing Business
Ease of Doing Business Rank Cote d'Ivoire India Kenya Madagascar Malaysia Mauritius Rwanda South Africa Tanzania Uganda Vietnam 168 133 95 134 23 17 67 34 131 112 93 Starting a Business 172 169 124 12 88 10 11 67 120 129 116 Dealing with Construction Permits 167 175 34 108 109 42 89 52 178 84 69 Employing Workers 129 104 78 152 61 36 30 102 131 7 103 Registering Property 145 93 125 152 86 66 38 90 145 149 40 Getting Credit 150 30 4 167 1 87 61 2 87 113 30 Protecting Investors 154 41 93 57 4 12 27 10 93 132 172 Paying Taxes 152 169 164 74 24 12 60 23 119 66 147 Trading Across Borders 160 94 147 111 35 19 170 148 108 145 74 Enforcing Contracts 127 182 126 155 59 66 40 85 31 116 32

Source: Doing Business 2010 Au total, la faiblesse des investissements (et leur qualit) dans la plupart des secteurs dactivits de lconomie malgache ne surprend gure Les contraintes la marche des affaires restent svres, dcourageant les nouveaux investisseurs ou les entreprises informelles se formaliser. Ce nest que quand ces obstacles sont surmonts par des avantages certains, comme lexploitation de gisements miniers ou des atouts lis la beaut naturelle du pays, que les investisseurs se montrent prts prendre des risques. Toutefois, , malgr un intrt affich pour la Grande Ile , pratiquement aucun groupe international na encore investi dans projets touristiques de grande envergure Madagascar (voir la prochaine section pour plus de dtails). Pourtant, la russite du secteur textile rappelle que la mise en place dun climat d affaires attractif est susceptible de faire la diffrence. Pour beaucoup, lattractivit du Rgime dEntreprise Franche rsulte dun allgement des procdures administratives qui a permis de rduire les cots et les dlais et ainsi dassurer une comptitivit internationale ces entreprises.
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Plus grave, les progrs raliss entre 2003 et 2008 menacent de sinflchir cause de lincertitude cre par la crise politique en cours. Non seulement la plupart des rformes ont t arrtes, mais un recul se fait mme sentir dans la mise en uvre de certaines dentre elles. Plusieurs interventions de lEtat, dans des secteurs tels que les communications, lagriculture ou la production/distribution de boissons, ont montr la volont des autorits de modifier les rgles du jeu, ce qui a renforc limage dinstabilit associe au pays et partant, dcourag les investisseurs potentiels et existants. La baisse de linvestissement productif dans lconomie malgache devrait donc saccentuer en 2010.

2. Contraintes majeures dans lenvironnement des affaires

Il existe un grand nombre dtudes qui ont cherch identifier les contraintes majeures dans lenvironnement des affaires Madagascar.201 En gnral, un consensus a merg sur le classement des obstacles les plus importants auxquels font face les entreprises, bien quil ait t reconnu quils varient selon les entreprises, les secteurs et dans le temps. A titre illustratif, les dix premires contraintes majeures identifies par la rcente enqute de la Banque mondiale (avec des donnes de 2007) auprs dun chantillon dentreprises Madagascar sont reportes dans le graphique 2 ci-dessous.
Graphique 2 Contraintes majeures dans lenvironnement des affaires Madagascar

Source: 2009 Enterprise Survey (World Bank)

Les cinq premires contraintes majeures sont: (i) la disponibilit, le cot et la qualit de llectricit ; (ii) les pratiques du secteur informel; (iii) la prvalence des vols et du
Pour un survol de ces tudes, cf. Banque mondiale. Madagascar: A la recherche du temps perdu, Mmorandum Economique sur le Pays (2008).
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dsordre; (iv) la difficult daccs au financement; et (v) linstabilit politique et rglementaire. Les autres contraintes significatives sont, par ordre dcroissant, ladministration fiscale, les rglementations commerciales et douanires, le transport et laccs au foncier. Dune manire gnrale, ces contraintes et leur classement se rapprochent de ceux observs dans dautres pays dAfrique subsaharienne faibles revenus. Il est toutefois noter que les entreprises malgaches peroivent les pratiques du secteur informel, le crime, le vol et le dsordre, ainsi que linstabilit politique et rglementaire comme de plus graves contraintes que lensemble des entreprises en Afrique subsaharienne. Elles semblent galement estimer que les rglementations des administrations fiscale et douanire et commerciale sont plus onreuses. Par contre, les entreprises malgaches peroivent llectricit, le manque daccs au financement et la corruption comme moins graves que ne le fait la moyenne des entreprises observes en Afrique Subsaharienne. Ce classement des contraintes ne diffre pas de celui obtenu dune enqute similaire mene en 2005 (avec des donnes de 2004). Cependant, un pourcentage plus grand dentreprises semble percevoir prsent llectricit, linstabilit politique et le crime, le vol et le dsordre comme des contraintes graves. Du ct positif, la dernire enqute semble montrer certaines amliorations en matire daccs au financement, dadministration fiscale, de systme judiciaire et de rglementations douanires et commerciales par rapport 2005. Les contraintes lies aux infrastructures (lectricit et transports) et laccs au financement sont examines dans dautres notes constituant cet ouvrage. Ainsi, ici nous rappelons juste que mme si toutes les entreprises ont peru llectricit comme tant une contrainte grave les grandes entreprises, la diffrence des petites et moyennes classent cette contrainte comme plus grave. En revanche, les petites entreprises sont beaucoup plus proccupes par le manque daccs au financement et les cots du financement. Ces contraintes psent sur la comptitivit des entreprises, comme lillustre lexemple suivant : obtenir un branchement au rseau lectrique ncessite en moyenne 92 jours pour obtenir ce branchement (dlais presque trois fois suprieur celui observ, en moyenne, en Afrique). De mme, le manque daccs au financement nuit lintensit de capital, et aux dveloppements des comptences et technologique. Les entreprises malgaches subissent galement des contraintes fortes, principalement lies au climat des affaires et aux relations avec les administrations. Parmi celles-ci, la crise politique actuelle a certainement raviv les proccupations sur linstabilit politique et rglementaire, ainsi que le crime, le vol et le dsordre, qui augmentaient dj avant la crise politique.202 Le secteur priv a t victime de pillages et de violence lors des premires phases de la crise politique ; ce qui a accentu la crise de confiance. Les incertitudes politiques ont affect les administrations qui ne fonctionnaient plus quau ralenti ; et partant ont affect ngativement les activits du secteur priv. Les annonces politiques faites par lAutorit de transition, telles que celles concernant les concessions minires, ont dgrad limage extrieure de Madagascar sur le plan de la stabilit politique et dissuad les investisseurs potentiels. Plutt que de sattarder sur la description gnrale de ces contraintes, il semble prfrable de mettre laccent sur leurs existences et sur leur impacts dans trois secteurs prioritaires de
202

En 2007, linstabilit politique et le vol ont t une proccupation majeure pour 60 et 50% respectivement des entreprises ayant fait lobjet denqute contre 40 et 35% en 2004.

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lconomie malgache. La section suivante examine les questions relatives au climat de linvestissement qui affectent la performance des secteurs du tourisme, du textile et de lhabillement, et celui de la pche (crevettires).203 Tourisme Avant la crise politique Madagascar (et la crise financire mondiale) la performance de la filire du tourisme ainsi que les perspectives de croissance se montraient prometteuses. Les arrives de visiteurs ont augment denviron 11% par an au cours des 10 dernires annes et le nombre total de chambres dhtel sest accrue denviron 8% par an entre 2002 et 2008. Dbut 2009, le nombre total de chambres tait de 15126204, dont 30% aux normes internationales. Quelques investisseurs internationaux avaient commenc investir comme les groupes Accor et Constance. Toutefois, malgr son norme potentiel touristique en termes datouts naturels et culturels, son image exotique, Madagascar na reu quune modeste proportion des arrives des visiteurs, si lon se compare dautres destinations touristiques rgionales dans la rgion (cf Tableau 3). Aussi, les IDE dans ce secteur sont-ils rests marginaux.
Superficie ( km2) Arrives 2007 Madagascar 587 000 344 000 Seychelles 410 161 000 La Runion 2 511 381 000 Tanzanie 940 000 692 000 Zambie 752 616 897 000 Maurice 2 040 907 000 Maroc 710 000 7 408 000 Afrique du Sud 1 221 000 9 091 000 Source: Organisation Mondiale du Tourisme (UNWTO), 2009. Pays

Tableau 3 Arrives de touristes 2007-2008: Madagascar et ses concurrents

Arrives 2008 375 000 159 000 396 000 750 000 812 000 930 000 7 879 000 9 592 000

Limpact de la rcession mondiale sur la filire touristique a t aggrav par la crise politique. Les proccupations relatives la violence et la scurit ont provoqu des annulations de rservations et une baisse de 31% des arrives en 2009 selon les chiffres fournis par lAviation Civile de Madagascar/Aroports de Madagascar. On estime que la filire a subi une baisse de 50% de chiffres daffaires en 2009, ce qui a amen eu pour consquence des licenciements massifs demploys et la fermeture de certains htels. Les oprateurs touristiques locaux doivent faire face une rentabilit en baisse au lendemain de la crise conomique mondiale, vu la pression sur les prix exerce par les oprateurs touristiques internationaux. Les perspectives de redressement en 2010 ne paraissent gure prometteuses en raison de la persvrance de linstabilit politique. Au-del de lincertitude cre par la crise politique en cours, ce secteur souffre dun certain nombre dobstacles structurels exposs ci-aprs : Accs arien limit et manque de connectivit: En dpit dun nouveau cadre juridique libralis (politique douverture de lespace arien adopte en 2005), Madagascar reste

203 204

Il est noter que les secteurs des mines et des communications font lobjet de deux notes spares. Source: Ministre du Tourisme

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une destination coteuse pour les touristes en partie cause de laccs arien limit et de la faible concurrence en services de transport arien. Il nexiste quun nombre rduit de compagnies ariennes qui oprent en provenance et destination de Madagascar (presque exclusivement Antananarivo). Le monopole dAir Madagascar sur les vols intrieurs contribue au niveau lev des frais de transport. La connexion rgionale demeure encore limite et les occasions de faire dvelopper le tourisme rgional ne peuvent tre entirement exploites avec les arrangements actuels de services de transport arien. Les rseaux de transport terrestres apparaissent galement sous dvelopps rendant difficiles et trs longs les dplacements dun site un autre lintrieur du pays (voir la Note sur le transport). Laccs au foncier savre ardu et alatoire. Les investisseurs internationaux font face dnormes difficults pour accder au foncier des fins dinvestissements touristiques cause dun manque de clart sur les procdures dallocation de terrains (malgr lexistence dun Programme National de Rforme Foncire - PNF) et des contraintes telles que labsence de clart sur les droits de proprit, les spculations sur les prix et les pratiques de corruption (voir la. Note sur le foncier). Bien que lEDBM ait fait des efforts prometteurs pour faciliter lacquisition par les investisseurs de terrains des Rserves Foncires Touristiques (RFT), les rsultats restent dcevants. Par exemple, chacune des RFT identifies Nosy Be a fait lobjet de multiples baux fonciers signs par plusieurs parties mais chacune rencontre des problmes, tels que le manque de clart dans la dmarcation ou des rclamations de la part des communauts locales. Parfois, les sites potentiels les plus prometteurs appartiennent lEtat ou ses organes, entits qui ne disposent pas de procdures transparentes et prvisibles de mise disposition de terrains vocation touristique. Le site de Libanona Fort Dauphin na pu tre mis disposition dinvestisseurs potentiels cause de rclamations droutantes et contradictoires faites par quatre diffrents Ministres, ainsi quun occupant du site. Des cots dinvestissement levs gnrs par des contraintes lies aux infrastructures: Bien que de nombreuses opportunits potentielles se prsentent, comme celles proximit des Aires Protges (cf. Note sur lenvironnement), le faible accs et le manque dinfrastructure accroissent les cots dinvestissement. De nombreux investisseurs hteliers doivent actuellement sappuyer sur leur propre fourniture dnergie et entretenir eux-mmes laccs aux routes publiques (voir la. Note sur les transports et la Note sur lnergie). Avant la crise politique, plusieurs initiatives de partenariats public-priv taient envisages pour rduire ces contraintes. Le programme conjoint PIC/ Ministre du Tourisme se proposait dinstaller des concessions htelires dans les RFT de Nosy Be. En partenariat avec lIFC linitiative de Madagascar National Parks a t mise en uvre pour offrir des concessions foncires exclusives dans les Aires Protges en vue dinstaller des colodges de haut de gamme, suscitant lintrt dimportants investisseurs tels que & Beyond; mais ce programme a t suspendu au dbut de lanne 2009 cause des troubles politiques. Manque de clart sur les procdures denregistrement et doctroi de licences: Les procdures administratives se rvlent complexes et impliquent un grand nombre dautorits tant au niveau national que rgional, dont les rles et responsabilits savrent
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confus et souvent redondants (se trouvent concerns au moins, le Ministre du Tourisme, le Ministre des Domaines, le Ministre des Finances, et les Bureaux de la Rgion et des Municipalits). Avant la crise politique, lEDBM avait lanc une initiative visant rationaliser les procdures dapprobation des investissements, mais celle-ci a t marginalise depuis le dbut de la crise politique et aurait besoin dtre ractive. Droits et impts levs: Les investisseurs touristiques sont assujettis une gamme de droits et impts qui accroissent leurs cots de fonctionnement dj levs en raison des dficiences en matire dinfrastructures. Par exemple, les avances de paiements excessifs (entre 0,1-0,5% de la valeur totale des investissements en quipement) dues lOffice National de lEnvironnement (ONE) freinent les investisseurs. Contrairement ceux de nombreux pays,205 les oprateurs touristiques Madagascar doivent payer le taux de TVA du rgime de droit commun, soit 20%, ce qui apparat extrmement lev par rapport la pratique internationale. Ce secteur pourrait tre considr comme un secteur exportateur (de services) et bnficier dun taux de TVA rduit. Manque de visibilit sur les marchs mondiaux: Les plans de promotion du tourisme et le marketing ne sont pas cohrents. Madagascar souffre dun manque de prsence effective sur les marchs touristiques cls du des promotions sporadiques et mal organiss. Par exemple, bien quexiste une demande croissante de la part du march italien, Air Madagascar na pas eu lopportunit de capacit adquate pour maintenir le vol direct en provenance de Milan qui permettait damener les visiteurs directement Nosy Be. LOffice National du Tourisme a besoin de collaborer plus troitement et efficacement avec le secteur priv afin de promouvoir et commercialiser conjointement la filire. De plus, les plans de marketing devraient tre adopts pour, au moins trois ans, et inclure des stratgies visant des marchs cibles, en sinspirant des meilleures pratiques internationales comme celles de lOffice du Tourisme de la Nouvelle Zlande (voir Encadr 1) et de lAgence Mauricienne de Promotion du Tourisme (MTPA) visant le march russe en 2007.
Encadr 1: Campagne 100% Pure New Zealand En 2009 la campagne de marketing du tourisme mondial de la Nouvelle Zlande - 100% Pure New Zealand a clbr son 10 anniversaire. Lorsque la campagne a t lance en 1999, le public se montrait sceptique parce quelle a succd un catalogue de campagnes dcousues, diffusant des messages divers sur des marchs non cibles, et aprs un remaniement du conseil dadministration et de lexcutif de lOffice du Tourisme de la Nouvelle Zlande (NZTB). Le NZTB avait une rputation reconstruire. Dix ans plus tard et avec 50 prix, la campagne a fait ses preuves et sest confirme comme un des meilleurs exemples de nation branding dans le monde. Tous comme les marques Apple, Mercedes-Benz et dautres encore qui sont mondialement reconnues, la destination Nouvelle Zlande est maintenant reconnue suivant le slogan In a way which shows the true essence of this country. Cette reconnaissance ralise avec un budget minuscule de marketing a permis dinscrire la marque sur lchiquier mondial, et a encourag lquipe du Tourisme de la Nouvelle Zlande explorer diverses approches. Lattention du monde a t attire par le marketing dvnements majeurs mondiaux comme: la Coupe dAmrique, le
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Par exemple, en Tunisie, un taux rduit de TVA est appliqu au secteur touristique.

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Rallye de Nouvelle Zlande, le tournage du Seigneur des Anneaux, etc. Pour chaque vnement, TNZ a travaill pour attirer une couverture mdiatique mondiale, ainsi que pour faire promouvoir par ces medias internationaux la Nouvelle Zlande comme destination. Par consquent, entre 1999 et 2008, les arrives ont augment de 1,6 million 2,4 millions par an, et ont gnr des gains en devises de 6 milliards $ en 2008 (contre 3,5 milliards $en 1999). Vers la fin de 2009, le NZTB a t lu lagence de promotion touristique ayant connu le plus de succs par une enqute auprs dorganisations touristiques travers le monde.

Textile et Habillement Lavenir du secteur du textile et de lhabillement est marqu par lincertitude. Entre 2000 et 2008, lexception de 2002, ce secteur sest considrablement dvelopp et a contribu tant aux exportations qu lemploi grce au rgime de Zone Franche et laccs prfrentiel accord par lUnion Europenne et les Etats Unis leurs marchs. Madagascar apparaissait comme un des exportateurs majeurs et en expansion de lhabillement vers les lUnion Europenne et les Etats Unis par rapport aux autres exportateurs africains dhabillement. En 2008, 108 entreprises de textile et dhabillement opraient dans les Zones Franches (EPZ) de Madagascar crant 107 530 emplois, pour la plupart Antananarivo et Antsirabe 206. En 2009, le secteur du textile a t srieusement affect, la fois, par la rcession conomique mondiale et par les troubles politiques dans le pays. Les exportations ont chut denviron 10% par rapport celles de 2008. De sources autorises auprs du secteur priv, environ 8 095 travailleurs ont t licencis vers la fin de 2009, et 28 entreprises ont ferm ou rduit leurs effectifs (parmi lesquelles on compte Nova Knits ferme, PLG Confection dont la production a t rduite de 70%, de Polo Garments et C-Tex Mada, pilles en janvier 2009). La perte de laccs prfrentiel lAGOA en 2010 risque de plonger davantage lindustrie dans une crise profonde. Environ 40% du total des exportations du secteur textile se dirigent traditionnellement vers le march amricain, et Madagascar dans le cadre de lAGOA est le second plus grand exportateur dhabillement vers les US, aprs le Lesotho. Sans accs prfrentiel vers le march amricain, la plupart des entreprises travaillant Madagascar perdront un important facteur de leur comptitivit (estime environ 25% du prix) dans ce march. Mme si certains exportateurs se montreront capables de dvier leur production vers lUnion Europenne ou un march rgional, limpact ngatif gnral sur la filire risque de mener des fermetures et licenciements supplmentaires pendant lanne 2010. La perte de vitesse du secteur est aggrave par un ensemble dobstacles structurels qui avaient dj contribu son ralentissement au cours des annes passes. Mme avant la crise politique, la comptitivit du secteur stait dj rode, comme le reflte par le nombre relativement faible de nouveaux investisseurs et le ralentissement de la croissance des exportations depuis 2006. Il est notable que ce secteur se montre sensible aux moindres variations en termes de comptitivit car ses marges sont faibles, et ses gains drivent surtout des volumes. En outre, les entreprises oprant dans ce secteur se caractrisent en gnral par leur grande mobilit du fait dinvestissements fixes limits qui peuvent samortir rapidement au cours du temps.
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Source: Plan de Relance de lEconomie, GEM Fivmpama, Juin 2009.

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Les obstacles suivants ont t identifis comme les raisons majeures de la perte de la comptitivit du secteur dus textiles et de lhabillement Madagascar: Cots levs de la logistique et des transports. Dans la mesure o la production de ce secteur se dirige presque exclusivement vers les marchs internationaux, les cots logistiques jouent un rle significatif comme cela est analys de manire dtaille dans la Note sur la promotion des exportations. Selon lIndice de Performance de Logistique publi en 2010 par la Banque mondiale, Madagascar se classe 88 sur 155 pays en termes de performance logistique (cf. Tableau 1) en raison du mauvais tat des routes, du refus de la comptition dans le transport terrestre, ainsi que des procdures inefficaces de ddouanement, y et des pratiques de corruption. La plupart des entreprises sont localises dans la zone Antananarivo-Antsirabe, ce qui accrot le cot du transport vers le port principal de Toamasina, distant denviron 400 km. Rgime des entreprises franches incertain: A la fin de 2008, le Gouvernement a adopt une nouvelle Loi sur les Exportations qui prvoit larrt du statut dEPZ auparavant accord aux nouveaux investisseurs partir du dbut 2011 (les dtenteurs de certificats dEPZ continueraient jouir de leurs statut jusqu expiration). Electricit non fiable et coteux: Les rcentes enqutes ICA ont montr que les entreprises textiles subissent des pertes leves cause des coupures de courant par rapport dautres pays (comme lOuganda, la Zambie, lIle Maurice et la Chine). De plus, comme mentionn plus haut, lobtention dun branchement lectrique prend presque trois fois plus longtemps Madagascar que la moyenne en Afrique Subsaharienne. Comptences et productivit de la main duvre: Mme si Madagascar est caractris par une main duvre abondante bon march avec des rmunrations comptitives, la faiblesse de la productivit de la main duvre continue nuire sa comptitivit (cf. Note sur lemploi). La faible productivit sexplique par le manque de qualifications de base, lappui marginal aux programmes de formation professionnelle, et les rglementations de travail relativement strictes. Fluctuations des prix et des devises: La volatilit des prix de carburant et du taux de change (sans instruments financiers disponibles pour se couvrir contre ce risque) nuit la comptitivit des exportations vis--vis des concurrents tels que le Bangladesh et le Vit Nam (voir la Note sur la promotion des exportations).

Production crevettire La filire de la crevette a traditionnellement compt pour une partie importante des exportations malgaches, mais elle a perdu une grande partie de sa comptitivit au cours des dernires annes (cf Graphique 3). En 2008, la production de ce secteur atteignait une valeur de 187 millions $, et sexportait majoritairement vers lEurope et le Japon. Le secteur employait environ 9 000 travailleurs.

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Au cours de la dernire dcennie, le Gouvernement a lanc la rforme du cadre rglementaire et ainsi amlior la gestion du secteur. Ces actions comprenaient (i) la limitation du nombre de navires autoriss oprer afin de protger les ressources, (ii) lautorisation de lallocation de licences de longue dure (jusqu 20 ans) avec des droits annuels, (iii) lintroduction dune structure de droits base sur la valeur ajoute, (iv) lamlioration de la performance conomique des entreprises afin de mieux tablir les niveaux des droits, et (v) lintroduction de la possibilit dannuler les droits de pche en cas de performance conomique anormalement mauvaise. En parallle, la filire a labor un modle unique daquaculture crevettire ciblant les marchs haut de gamme. Les meilleures pratiques internationales ont ainsi t appliques Madagascar, assurant une production de produits de qualit leve et respectant lcologie, et qui sont conformes aux exigences du march de lEurope du Sud et du Japon. Les zones daquaculture de crevettes se sont rgulirement dveloppes et, en 2005, on comptait 6 fermes oprant dans les zones ctires loignes du pays. Le volume de la production avait galement augment et atteint un niveau record de 8000 tonnes en 2007 (Graphique 3). Le nombre de personnes employes par le secteur avait doubl entre 2001 et 2007, atteignant 6000. Depuis le milieu des annes 2000, cependant, la filire crevettire et celle de laquaculture crevettire ont t soumises une concurrence accrue sur les marchs mondiaux (cf. Graphique 3). Ce renversement a t du la chute des cours mondiaux de la crevette et lmergence de concurrents en Asie du Sud Est tels que le Vit Nam et en Amrique Latine. Le prix au kg a baiss de 6,7 FOB en 2002 4,8 en 2009 pour les crevettes ltat sauvage, et de 9,5 6,1 pour les crevettes dlevage. Les bnfices dexploitation des entreprises malgaches sont devenus ngatifs partir de 2005.
Graphique 3 Evolution de lactivit daquaculture crevettire
9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 10,000 150,000 8,000 100,000 50,000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 -50,000
Farms superficie (ha) Production (tons - live weight) Number of job (full-time equivalent)

6,000 4,000 2,000 2009 0

Export (10^6 MGA) Export (10^3 ) Operating profit (10^6 MGA) Production (tons - live weight) Export (tons - live weight)

Source: Observatoire Economique, 2009

La concurrence croissante venant de lextrieur a t aggrave par des facteurs structurels qui ont empch la filire locale de sadapter un march plus concurrentiel.
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Le facteur ngatif le plus important reprsentait le cot lev de lnergie, aggrav par la difficult se connecter au rseau principal de JIRAMA, elle mme due lisolement des entreprises oprant dans ce secteur. Le carburant et les lubrifiants constituent prsent 30% du chiffre daffaires des socits de pche, en forte hausse par rapport 15% en 2005. Le second facteur est li aux cots levs de transport puisque la plupart des producteurs ne peuvent pas exporter leurs produits directement vers les marchs europens et japonais mais doivent passer par lIle Maurice. Comme pour le secteur textile, la volatilit des prix et du taux de change nuit la comptitivit des entreprises et augmente le risque de change.

Il faut reconnatre que la gestion du secteur, aprs un dbut prometteur, sest davantage concentre sur la gnration de revenus de court terme plutt que sur la mise en uvre dune stratgie de long terme visant la croissance et la comptitivit du secteur. La surpche des stocks de crevettes prvaut encore, et la rcente leve du gel de leffort de pche ne manquera pas daggraver la situation et de poser des risques de renouvellement de stocks dans un proche avenir.

3. Actions prioritaires pour amliorer lenvironnement des affaires

Les contraintes restent nombreuses dans le climat dinvestissement de Madagascar, et leur impact ngatif sest certainement intensifi dans lenvironnement conomique et politique incertain et volatile actuel. Si un nombre croissant dinvestisseurs avaient manifest leur intrt dans le pass, ils sont maintenant rticents investir, ou sils sont dj sur place ils prfrent retarder leurs projets ou mme les stopper. Cette perte de confiance sillustre par la baisse prononce des projets approuvs par lEDBM en 2009, aprs la hausse qui avait t observe entre 2005 et 2008 (cf. Tableau 4).
Tableau 4 Indicateurs denregistrement de socits, 2005 2009
2005 Cration de socits Visas Investisseurs Travailleurs Permis de travail Autorisations douverture dhtels Source: EDBM, 2010. 882 118 332 1 937 201 2006 1 115 869 1 161 2 373 143 2007 1 171 914 1 649 3 428 272 2008 1 338 1 285 3 190 4 893 212 2009 668 120 262 3 904 137

Dans ces circonstances, il apparat plus que jamais important que le Gouvernement montre sa volont et sa dtermination pour acclrer le rythme des rformes ayant pour objectif damliorer lenvironnement des affaires et la comptitivit de lconomie. A cette fin, trois actions sont proposes qui visent envoyer des signaux positifs et immdiats la communaut des affaires, la fois Madagascar et ltranger.
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Appui politique sans quivoque au programme de rforme de lenvironnement des affaires Les autorits ont besoin de dmontrer leur volont de lever les obstacles dans le climat dinvestissement. Ce signal peut tre lanc en amliorant le classement du pays dans la publication Doing Business, qui est maintenant connue mondialement et largement utilise par les gouvernements, chercheurs et investisseurs dans le monde. Lorsquun pays amliore son classement, il fait lobjet de nombreux rapports par les mdias. Au-del de cette visibilit, lamlioration des indicateurs de Doing Business (cf. Tableau 2) traduit un effort concret pour rationaliser les procdures administratives auxquelles font face les entreprises nouvelles et existantes dans le pays. Au cours de 2007-2008, lEDBM avait lanc une srie de rformes destines amliorer ces indicateurs ainsi qu allger le systme de licences daffaires, en collaboration avec les divers Ministres et en consultation avec le secteur priv. Par exemple, sur lindicateur relatif lobtention de prts, la rvision des dcrets dapplication, tant de la loi relative aux srets que de celle sur les procdures collectives dapurement du passif, tait initie afin de rendre lemprunt plus flexible et accessible. Concernant les licences daffaire, un inventaire a recens plus de 200 licences et permis, avec des recommandations dtailles pour 36 dentre eux207, qui permettraient de rduire les cots et dlais respectivement denviron 25% et 60%. Cependant, ces rformes nont pas encore abouti cause de la rsistance de la part des dcideurs divers niveaux du Gouvernement. Le Conseil dadministration de lEDBM na pas pu ou na pas voulu pousser certaines de ces rformes malgr la prsence de Ministres cls dans le Conseil.
Encadr 2: Facteurs de succs sur lamlioration de lenvironnement des affaires Le succs de Rwanda et celui de Maurice sont dus, en grande partie, la volont et lengagement dans les rformes de la part de tous les niveaux du Gouvernement (y compris le Prsident) et au suivi rigoureux de leur mise en uvre. Le Rwanda, premier rformateur mondial lanne dernire, a procd des rformes dans 7 des 10 indicateurs de DB et na introduit aucune rforme ngative. Lle Maurice, classe 17 dans le monde, et un rformateur permanent, a rendu lemploi des travailleurs plus facile avec des procdures de licenciement plus souples. Une division commerciale spciale de la Cour Suprme a t cre, amliorant lexcution des contrats. Lenregistrement de proprits a t rendu plus facile en fixant une limite de 15 jours pour obtenir les titres dfinitifs de proprit auprs du registre foncier.
Source : Rapport 2010 de Doing Business

LEDBM requiert un appui politique fort pour mettre en uvre efficacement un programme de rforme de lenvironnement des affaires. Dans le court terme, le Gouvernement devrait se concentrer sur certains gains rapides, dont: (i) la rduction du temps pour mettre les visas et les permis de travail; (ii) le dpt auprs de lEDBM des formulaires denregistrement pour la Caisse Nationale de Prvoyance Sociale et lOrganisation Sanitaire Inter-Entreprises; (iii) lamlioration des procdures pour obtenir les permis de construire et (iv) la ractivation des guichets uniques de cration dentreprises dans les grandes villes, y compris

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Ces 36 licences ont t identifies par le secteur priv comme des quick wins ou alors des licences prioritaires dans plus de 15 secteurs dactivits diffrentes.

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les ples de croissance. Les rcentes expriences russies au Rwanda et Maurice pourraient servir dinspiration aux dcideurs politiques Madagascar (Encadr 2). Garantir une stabilit rglementaire, notamment pour les industries dexportation Lenvironnement lgal et rglementaire des affaires souffre de plusieurs carences, mais la principale source dincertitude et de frustration se trouve dans le manque de mise en uvre et de cohrence. Afin des rassurer les investisseurs, le Gouvernement devrait procder ce qui suit : Confirmer les engagements existants. Les licences, permis et autorisations qui ont t mis aux divers investisseurs dans le cadre de ladministration prcdente devraient rester valides tant quils respectent leurs obligations lgales prexistantes. Au cours de la dernire anne, non seulement certains de ces permis et autorisations ont t remis en question, mais les droits et obligations ont t augments de manire unilatrale sans aucune explication. Ces pratiques nuisent la stabilit du climat des affaires et au maintien de lEtat de droit. La confirmation des engagements lgaux prcdents contribuerait rassurer le secteur priv sur lattitude du Gouvernement. Renforcer la capacit de mise en uvre de la lgislation. La capacit technique, institutionnelle et organisationnelle de mettre en uvre les lois est trs faible la fois au sein des Ministres sectoriels quau Ministre de la Justice. Dans certains cas, les institutions responsables nont pas encore t mises en place ou de manire incomplte, comme les infrastructures dans de nombreux secteurs (cf. Notes sur les transports, la communication, lnergie et leau). Crer un systme alternatif de rsolution de diffrends commerciaux. Au vu de la capacit actuelle limite du systme judiciaire, le besoin dtablir un systme alternatif de rsolution de diffrends se fait sentir dans le cas des litiges commerciaux. Celui-ci doit tre impartial et efficace pour bnficier de la confiance du secteur priv.

Le cadre lgislatif doit tre complt et mis en vigueur par ladoption urgente de dcrets dapplication dans plusieurs secteurs prioritaires de lconomie malgache. Un certain nombre de nouvelles lois ont t adoptes, y compris celle portant sur le droit des socits (2004), la concurrence (2005), les tlcommunications (2005), la Loi sur les Investissements (2008), et celle sur le droit Foncier (2008). Or, ces lois existent principalement sur le papier car leurs dcrets dapplication ne sont pas adopts (ce qui effectivement signifie que le droit ne peut pas tre appliqu) ou dfectueux (souvent en contradiction avec lesprit de la loi, comme dans le cas de la Loi sur les Investissements), ou bien sujet diverses interprtations ou encore en opposition avec les dispositions lgales prexistantes). Ces divergences sexpliquent par la quasiabsence de consultation significative avec les parties prenantes, dont le secteur priv et dautres agences gouvernementales pertinentes. La Loi sur les Investissements devrait tre rvise et intgrer le principe dgalit entre les investisseurs trangers et les investisseurs locaux. Avec lobjectif de rassurer les entreprises du secteur textile, dj soumises de nombreux alas, on pourrait proposer de surseoir la promulgation de la Loi sur les exportations.
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Cette nouvelle Loi a t approuve la fin 2008 et devrait, en principe, entrer en vigueur la fin 2010. Etant donn lincertitude dans le contexte politique et conomique actuel, la recommandation serait lajournement de la mise en vigueur de cette Loi. Premirement, lamlioration demande dans le rgime fiscal de droit commun (telle que la baisse gnralise des taux) ne sest pas encore produite et, deuximement, un tel ajournement stabiliserait le rgime des exportations actuel et rassurerait les exportateurs existants et potentiels qui se trouvent dj pnaliss par la suspension de lAGOA. Au-del des mesures ci-dessus, le Gouvernement devrait minimiser ses ingrences en matire de gestion de prix et de concurrence et, le cas chant, celles-ci devraient tre en cohrence avec les rglementations existantes. Un certain nombre de rcentes initiatives ont t prises pour fixer les prix minimum dans le secteur de la vanille, introduire des quotas dexportation pour les litchis, vendre le riz des prix subventionns, rglementer la commercialisation des produits alimentaires essentiels et limiter la concurrence dans certains secteurs tels que les boissons et les tlcommunications, aprs que dimportants investissements aient eu lieu. En outre, les activits illgales se sont multiplies comme la coupe illgale des bois prcieux dans les parcs nationaux et son exportation. Il apparat donc de la plus grande importance que ladministration rtablisse lEtat de droit, de manire rassurer les investisseurs, car linfluence pervers de ces interventions ad hoc et souvent iniques, se font sentir dans la longue dure. Quoi quil en soit, il faudra du temps pour rinstaurer un climat de confiance car les attitudes et les perceptions sont difficiles modifier dans un pays qui a t traditionnellement sujet des troubles politiques. La rduction des conflits dintrts entre les secteurs public et priv devrait sinscrire dans une mise en uvre de la Loi sur la concurrence et dans la volont de reprendre le processus de privatisation, qui reste inachev. Il existe une ide rpandue, selon laquelle il nexiste pas de terrain de jeu uniforme pour le secteur priv Madagascar. Les obstacles lentre par le biais du contrle tatique des licences et permis, des rglementations restrictives et des pratiques collusives encouragent les intrts acquis tablir des monopoles et dominer divers secteurs. Bien quun certain nombre dentreprises publiques impliques dans les services financiers, les tlcommunications (Telma) et le transport ferroviaire (Madarail) aient t privatises ou places sous contrat de concession, la faible rglementation technique et conomique des entits privatises et la mauvaise gouvernance se sont exerces au dtriment du dveloppement de marchs concurrentiels et des consommateurs. Ce comportement des oprateurs du secteur priv se trouve plus marqu encore dans les provinces loignes cause de lisolement gographique, des contraintes de transport et des distorsions de march. Bien que la Loi sur la Concurrence existe, il ny a gure de capacit dappliquer la loi. Des mcanismes plus simples devraient tre envisags tels quune transparence plus grande sur les prix ainsi que des programmes de conscientisation et dducation des consommateurs. Comme cela est rappel dans la Note sur la gouvernance, le programme de privatisation reste inachev et devrait tre ractiv, surtout dans les secteurs non stratgiques, tels que la production et la distribution de boissons, le textile, lagro-industrie et le tourisme.

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Facilitation et promotion des investissements LEDBM pourrait continuer mener la rforme du climat dinvestissement, mais la crise politique a amen comme rsultat la suspension, dune partie, de ses activits de et une perte dlan dans le programme de rforme. Lexprience passe et les pratiques russies dans le monde ont pourtant montr quune Agence de promotion des investissements constitue un instrument utile pour amliorer lenvironnement des affaires et encourager linvestissement dans un pays.208 Afin de renforcer le rle de lEDBM, il est dabord recommand de faire un tat des lieux. Dans ce sens, le Gouvernement devrait (i) initialiser la revue mi-parcours indpendante de lEDBM qui a t perturbe par la crise, et mettre jour son plan dactions (ii) constituer un nouveau Conseil dadministration comprenant des reprsentants du secteur priv reconnus par leurs pairs , (iii) repositionner lEDBM dans la sphre conomique et politique, et (iv) nommer un Directeur Gnral et pourvoir les autres postes stratgiques au sein de cette institution par des appels doffres concurrentiels et transparents. Ensuite, aprs ce bilan, il conviendra de remdier des dysfonctionnements qui ont nuit la performance initiale de cette agence. Bien que lEDBM ait t conue comme une agence autonome (un tablissement public caractre industriel et commercial cr par dcret le 31 mai 2006), dote d un conseil dadministration compos de membres du Gouvernement et de reprsentants du secteur priv, elle a fonctionn sous le contrle direct de la Prsidence, et a t peru comme contrle par le Prsident (la Loi sur les Investissements de 2008 mentionne que lEDBM est rattach la Prsidence). Labsence de runions rgulires et la prdominance des reprsentants du Gouvernement dans les prises de dcisions ont conduit une participation passive du secteur priv. Le recrutement de candidats qualifis pour pourvoir les postes cls a constitu un dfi constant cause dinterfrences politiques. Il existe galement une certaine frustration, dans la mesure o lEDBM sest principalement concentr sur de nouveaux grands investisseurs trangers mais na pas abord les proccupations des entreprises locales existantes.209 Etant donn la limitation dans les ressources et la capacit de lEDBM, il semble certain que cette agence ne peut pas rpondre toutes les attentes et que des priorits doivent tre tablies tant pour les court que pour le moyen terme. Le dialogue priv-public se doit dtre mieux structur. LEDBM a la responsabilit du dialogue priv-public, et les runions de Conseil dadministration de lEDBM offrent des opportunits ses membres des secteurs public et priv dvoquer et de discuter les questions essentielles. Cependant, tant donn les difficults de convoquer des runions rgulires du Conseil et la gamme de questions lordre du jour, ces runions ne se sont gure montres efficaces. En plus dencourager la tenue de dialogues rguliers et dactions de suivi mergeant des runions, une option serait de crer un groupe dexperts de haut niveau pour conseiller le
Cf. Jacques Morisset, Kelly Andrews-Johnson, The effectiveness of promotion agencies at attracting foreign direct investment, document occasionnel de FIAS, N. 16, 2004 et B. Jaspervick and T. Harding, Developing economies and international investors : do investment promotion agencies bring them together ?, Srie de Document de travail de la Banque Mondiale, N. 4339, 2007 209 Les controverses largement diffuses telle que la ngociation du terrain avec Daewoo nont fait que renforcer limage de lEDBM comme tant non transparent et sujet des interventions politiques.
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Gouvernement sur les questions se rapportant au climat dinvestissement, tel quun Conseil des Investisseurs (Investor Council). Ce dialogue devrait alors se concentrer sur des actions concrtes qui aideront amliorer la comptitivit du secteur priv. La reprsentation du secteur priv reste est fragmente et faible, et rclame une coordination. Le secteur priv Madagascar se trouve traditionnellement reprsent par les deux plus grandes associations dentreprises en termes de nombre de membres: le Groupement des Entreprises de Madagascar (GEM 20 groupements nationaux et rgionaux et 51 adhrents), une Fdration de plusieurs groupes dentreprises et le Fivondronana Mpandraraha ny Malagasy (Fivmpama - 450 socits) qui reprsente les entreprises diriges par des nationaux. Des efforts pour renforcer le dialogue public-priv a rsult en la cration du Comit de Rflexion pour la Comptitivit (CRC) et, par la suite, du CAPE qui a t mis en place aprs la crise de 2002. Ces plate-formes pour le dialogue priv-public ont men certaines rformes douanires, ainsi qu la formulation du Droit des Socits de 2004, et indirectement lencouragement de la revitalisation des groupes dentreprises tels que le Syndicat des Industries de Madagascar (SIM 88 socits), le Groupement des Entreprises Franches and Partenaires (GEFP - 92 membres), le Groupement des Amateurs de Pche Crevettire de Madagascar (GAPCM - 17 membres), le Groupement des Oprateurs Touristiques de Madagascar (Go To Madagascar - 69 membres). Nanmoins, la reprsentation du secteur priv souffre dun certain nombre de limitations, dont (i) la concentration sur les intrts des grandes entreprises situes Antananarivo, (ii) la participation trs limite des entreprises trangres ( lexception du GEFP), et (iii) une sousreprsentation des petites et moyennes entreprises et du secteur informel. Un effort doit donc tre men pour la fois mieux coordonner ces organisations et pour largir leur reprsentativit.

4. Conclusion
La promotion du secteur priv se rattache fortement la mise en place dun climat des affaires qui rduit les cots de cration et doprations des entreprises dans le pays. Aujourdhui, Madagascar souffre de nombreuses dfaillances, si bien que la majorit des entreprises ne sont pas concurrentielles ou survivent grce des barrires lentre qui nuisent lexpansion du secteur et la cration demplois. Plus grave, plusieurs dysfonctionnements se sont aggraves la suite de la crise politique, affectant la confiance des investisseurs et retardent dautant la mise en uvre de leurs projets : certains vont mme jusqu' annuler ou encore prfrent se tourner vers ltranger. Le processus de mise en place en place dun climat incitatif des affaires est un processus qui prend du temps. Pourtant, les investisseurs recherchent la confiance et celle-ci peut tre rinstaure par des actions cibles et visibles dans le court terme. Les actions proposes ici, y compris la stabilisation du cadre lgal et rglementaire, nexigent pas des ressources financires massives comme la construction de routes ou de centrales lectriques, mais plutt une volont politique de rduire les conflits dintrts et de promouvoir la concurrence dans plusieurs secteurs stratgiques du pays. Le pays peut se redresser des effets nocifs de la crise politique en embrassant un programme audacieux de rforme du climat dinvestissement qui rtablira la confiance du secteur priv et encouragera les investissements.

208

12. LA PROMOTION DES EXPORTATIONS: UN DEFI ET UNE OPPORTUNITE

Noro Aina Andriamihaja210
A linstar de nombreux pays mergents, Madagascar a opt pour une stratgie de croissance conomique sur une ouverture vers lextrieur pour compenser la faiblesse actuelle de sa demande intrieure. Ce choix la fois une opportunit car le potentiel de croissance est encore largement inexploit mais aussi un dfi au vu des obstacles naturels et des retards dans le dveloppement dune infrastructure de qualit. Madagascar doit donc faire plus et mieux que bon nombre de ses concurrents pour russir promouvoir la comptitivit internationale de ses entreprises. Laccent est mis dans la note sur quatre actions prioritaires et complmentaires qui pourraient conduire des rsultats concrets dans le court terme : (i) accrotre la connectivit des entreprises en rduisant leurs cots logistiques et administratifs au cordon douanier ; (ii) accompagner les exportateurs dans leur effort dadopter les standards et les normes dhygine qui leur permettront de mieux pntrer les principaux marchs; (iii) mettre en place une agence de promotion des exportations qui aura non seulement un rle de collecte et de partage dinformation sur les marchs et les produits, mais aussi et surtout de coordonner et de fdrer tous les efforts de promotion existants ; et (iv) dvelopper les instruments financiers qui permettront aux exportateurs de minimiser leurs risques de change. Ces actions prioritaires devront aller de pair avec des actions plus long terme, visant restructurer les filires, notamment celles chaines de valeur leves, afin de mieux accompagner les efforts de diversification des exportations.

1. Etat des lieux sur les performances des exportations malgaches

La littrature conomique met souvent en vidence la corrlation entre la croissance conomique et la performance des exportations.211 titre dillustration, les pays qui ont russi leur transition conomique comme le Chili, lIle Maurice, la Core, et lOuganda ont vu leurs exportations crotre plus vite que le reste de lconomie en gnral. Si le rythme dexpansion des exportations malgaches est rest en-de de celui de lconomie en gnral avant 2005212, leur performance entre 2006 et 2008 (avec un taux de croissance rel moyen de 15%) sest
Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUnion Europenne, la FAO, le PNUD, lAgence Franaise de Dveloppement et lONUDI. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour du secteur priv sous la direction actuelle de lONUDI. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. 211 Brenton and Newfarmer, Watching more than the discovery channel: Export Cycle and Diversification in development, The World Bank, International Trade Development, 2007 ou William Easterly, Ariel Reshef and Julia Schwenkenberg: The Power of Exports, October 2009 212 Madagascar Country Economic Memorandum, A la Recherche du temps perdu vers une croissance soutenue et quilibre, 2008
210

209

rapproche de celle des pays cits ci-dessus, suggrant leur rle de plus en plus important dans la croissance conomique du pays (cf. Graphique 1).
Graph. 1 - la croissance economique et la croissance des exportations (1998-2008)
3.5 3 Exportation (%)/PIB (%) 2.5 2 1.5 1 0.5 0 Madagascar Maurice Malaysie Core Chili Ouganda

Source: World Bank, Data Development Platform

Cependant, cette performance encourageante ne sest pas accompagne de la diversification des exportations malgaches. Malgr un effort effectu durant ces 10 dernires annes pour rduire le poids des exportations traditionnelles, pass de 50% 8 %du total entre 1988 et 2008, la concentration reste manifeste : sur 875 catgories dexportations, les trois premiers produits dexportation que sont le textile, les crevettes et la vanille constituent 44 % du total dexportation en valeur et les 10 premiers produits dexportation reprsentent 71 %du total. Les exportations des zones franches elles seules comptaient pour 56 % du total des exportations en 2008. Le dveloppement des grands projets miniers va modifier ce panorama puisquil est prvu que les exportations minires constitueront plus du tiers des exportations totales malgaches partir de 2010-2011. Pour tre exhaustif, il faudrait encore prendre en compte les exportations de services, en particulier le tourisme, qui ont augment rapidement pendant cette dernire dcennie (pour des dtails, voir la Note sur le climat des affaires). En ce qui concerne la diversification des marchs, la mme faiblesse se constate. LUnion Europenne et les Etats-Unis restaient les destinataires de plus de 2/3 des exportations malgaches en 2008, alors que les marchs asiatiques et rgionaux apparaissaient marginaux en dpit de leur proximit gographique. Une tude rcente du FMI a montr que la part de Madagascar dans le march rgional au sein de la SADC a diminu de 2,4 % 1,7 % entre 2001 et 2006 par rapport ses concurrents de la SADC213. Le manque de diversification tant des produits que des marchs de destination est encore accus par le ratio de concentration des trois premiers flux dexportation par produit-destination qui atteint 18 % tandis que celui des dix premiers flux dexportation par produit-destination est de 41 %.

213

Luc Eyraud, Madagascar a competitiveness and exchange rate assessment, mai 2009. IMF Working Paper.

210

Cette double concentration des exportations autour de quelques produits sur quelques marchs souligne la vulnrabilit des exportations malgaches aux chocs externes comme cela a t mis en vidence depuis la crise financire mondiale de 2008. Si chaque conomie tourne vers lextrieur a subi le choc de cette crise, les pays dAfrique sub-saharienne, en raison de leur faible niveau de connexion financire, ont avant tout souffert de la baisse de la demande dexportations de la part des consommateurs des pays industrialiss et de la chute du prix des matires premires. Madagascar na pas t pargn car ses exportations ont aussi globalement chut de 12 % entre 2008 et 2009214, avec une baisse plus prononce pour les produits tels que les crevettes (19 %), le chrome (40 %), la vanille (89 %).215 Les exportations de textile nont flchi que de 7 % ce qui sexplique en partie par lanticipation de la suspension de lAGOA par la majorit des entreprises qui ont acclr leurs ventes vers les USA. Ces pertes ont t en partie compenses par le bon comportement relatif des exportations de girofle (bruts et sous forme dessence), de sucre, des pierres fines industrielles et dilmnite, cette dernire associes au dmarrage des activits de la socit minire QMM/Rio Tinto dans le Sud-est du pays. Les perspectives pour 2010 se sont assombries avec la suspension des tarifs prfrentiels de lAGOA216 (African Growth Opportunity Act) pour les exportations malgaches vers les USA, ce qui touche particulirement le secteur de la confection mais aussi celui de la pche et lagrobusiness. Dune manire plus gnrale, lincertitude lie la crise politique ralentit les dcisions dinvestissement des oprateurs, limitant leurs gains de comptitivit et leur capacit exporter sur les marchs internationaux.217 En outre, les incertitudes lies au risque de sanctions de la part de la communaut internationale ou les communauts rgionales comme la SADC et la COMESA prsentent beaucoup dinconvnients pour les quelques oprateurs et entreprises malgaches qui avaient russi acqurir des parts de march, ainsi que pour ceux qui cherchent diversifier leurs destinations en raction la crise dans les pays industrialiss. Malgr tous ces alas, le taux potentiel de progression de Madagascar demeure norme, car le pays exploite seulement 3 %218 de son flux potentiel dexportation. Ce taux, obtenu par le rapport entre le nombre des relations commerciales effectues par les oprateurs malgaches pour 1945 produits exports par Madagascar pendant lanne 2006 et le nombre potentiel de relations commerciales dont Madagascar pourrait bnficier se montre relativement bas compar celui d autres pays performants comme lAfrique du Sud, la Core ou lIndonsie o il dpasse 20 %.219 Ces derniers exportent non seulement plus de produits, mais le font galement vers davantage de destinations. La marge de progression qui doit tre exploite par les exportateurs malgaches (existants et potentiels) concerne autant le lancement de nouveaux produits (comme les huiles essentielles, les pierres prcieuses, les produits ptroliers) que la recherche de nouvelles destinations pour les produits existants. Or, lexprience internationale souligne quil faut mieux
Ces chiffres, provenant de la Direction Gnrale des Douanes, sont provisoires. Les services touristiques ont galement chute de plus de 50 % entre 2008 et 2009 (voir dtails dans la note sur le climat des affaires). 216 LAGOA libralise laccs au march amricain, exempte de droit de douane, et nimpose aucun quota aux produits anciennement ligibles dans le cadre du Systme de Prfrence Gnralis, cf. info AGOA. 217 Les entreprises qui exportent aux USA concernent 40,000 emplois directs qui sont potentiellement risque. 218 En 2006, Madagascar a export 1,945 produits qui ont gnr 5,686 flux dchanges bilatraux, alors que son potentiel dchange bilatral compte pour 188,000. 219 Pour plus de dtails, cf. The World Bank, Madagascar Country Economic Memorandum, A la Recherche du temps perdu vers une croissance soutenue et quilibre 2008.
215 214

211

cerner et analyser les obstacles lexportation qui existent Madagascar avant de chercher se lancer dans un effort de promotion de grande envergure ; sinon ce dernier risque de ne pas aboutir et de reprsenter un gaspillage de ressources. Tableau 1 : Comparaison des exportations malgaches entre 2008 et 2009
(milliards dariary)
2009 1,929 152.77 4.69 7.25 94.60 9.20 37.10 0.81 5.36 0.24 33.42 0.10 6.89 20.10 2.36 13.09 1.55 24.78 45.67 64.63 768.35 2008 2,180 187.51 25.03 6.03 51.40 83.75 11.78 0.60 5.86 0.98 55.75 0.98 4.90 13.29 7.05 15.40 3.39 37.19 55.67 67.14 813.13 Variations (en %) -12 -19 -81 20 84 -89 215 36 -8 -76 -40 -90 41 51 -67 -15 -54 -33 -18 -4 -6 31

Total
Dont

Crevettes Caf vert Poivre Girofle Vanille Sucre Cacao et chocolat Graphite Mica Minerai de chrome Quartz Autres produits minraux Essence de girofle Bois bruts Autres bois et ouvrages en bois Fibres de sisal Tissus de cotton Tee-shirts, maillots, et autres dessous Chemises, chemisettes Autres matires textiles et ouvrages

Pierres fines industrielles 17.99 13.69 Source : Statistiques des Exportations de la Direction Gnrale des Douanes, Fvrier 2010

2. Les contraintes et les dfis autour dune politique dexportation Madagascar

Outre les vulnrabilits dues aux facteurs conjoncturels que sont les impacts de la crise financire internationale et de la crise politique actuelle, les entreprises exportatrices malgaches sont confrontes un certains nombre de contraintes structurelles. Pour la plupart, ces contraintes correspondent celles des entreprises qui oprent localement, et ont t passes en revue dans les notes consacres au climat des affaires, au march du travail et aux
212

infrastructures. Ces dysfonctionnement incluent (linstabilit macro-conomique, le manque daccs au crdit, le cot lev de lnergie, linscurit foncire, la corruption de la justice etc.). Le graphique ci-dessous illustre la rpartition des cots suivant certains secteurs dexportations. Par exemple, le terrain et le dveloppement immobilier joue un rle prpondrant pour le tourisme, alors que les salaires et la politique commerciale apparaisse centraux dans les secteurs du textile et de lagriculture. Dans le cadre de cette note, il faut prciser que les entreprises exportatrices sont encore plus exposes ces contraintes en raison de la concurrence internationale. En effet, une hausse des cots de production, par exemple provoque par une augmentation du prix de llectricit, ne peut pas tre transmise aux consommateurs, car lentreprise courrait alors le risque de voir sa part de march sroder au bnfice de ses concurrents internationaux. Le propos ne consiste donc pas embrasser toutes les contraintes associes la qualit de lenvironnement des affaires, mais se concentrer sur quatre contraintes qui sont plus spcifiques aux entreprises exportatrices : (i) leur manque de connectivit aussi bien au niveau des marchs internationaux qu lintrieur du pays; (ii) la qualit moindre de leurs produits pas toujours adapte aux normes et standards internationaux, (iii) labsence dinformations et dconomie dchelle travers linsuffisance de leurs rseaux (aussi bien lintrieur du pays qu lextrieur), et (iv) leur vulnrabilit linstabilit du taux de change qui ne peut tre compense par lutilisation dinstruments financiers. Manque de connectivit des entreprises exportatrices malgaches Madagascar de par sa situation gographique se trouve dj pnalise par son insularit et son loignement des marchs internationaux. En outre, il nexiste que deux daroports proposant des destinations internationales rgulires, un nombre rduit de lignes ariennes et qui pratiquent des tarifs levs (voir la Note sur le climat des affaires) ; quant aux ports, ils semblent tre loin dtre performants (voir la Note sur le transport et linfrastructure). Depuis 2007, les bateaux de gros tonnage ne peuvent plus faire escale Tamatave en raison de lensablement du port. Les transbordements sont effectus lle Maurice, ce qui accrot les temps de transport, et augmente considrablement le cot daffrtement des marchandises, qui se trouve prsent destination de Paris ou de New York, deux fois plus lev depuis Madagascar que depuis un pays comme la Chine par exemple.220

220

Luc Eyraud, Madagascar, a competitiveness and exchange rate assessment, IMF Working Papers Series, May 2009

213

Graphique 2 : Rpartition des cots selon les secteurs dactivits

Secteur textile Secteur horticulture, yc la vanille
tax, 7% tax, 11%

real estate, 16%

tariffs , 20% (1) telecommuni cations, 2% construction, 5% transport, 5% wage levels, 30%

water and energy, 11%

telecommuni cations, 3% construction, 8%

tariffs , 16%

real estate, 20%

water and energy, 6%

transport, 14%

wage levels, 26%

Secteur des fruits et legumes

telecommuni cations, 3% tax, 10% real estate, 16%

Secteur touristique
tariffs , 1% tax, 6%

water and energy, 7% transport, 1%

tariffs , 18% wage levels, 23%

construction, 16%

real estate, 41%

telecommuni cations, 3% construction, 12% transport, 11%

wage levels, 29%

water and energy, 3%

Source: MIGA, Janvier 2007221 (1) Pour les entreprises textiles dans le regime du Droit Commun

Ce manque de connectivit est exacerb par le cot lev des transports lintrieur du pays. De nombreuses rgions restent enclaves et ne disposent pas dun accs facile un port ou un aroport. Mme lorsque les routes existent, les mouvements de services et de marchandises ne sont gure aiss entre les principaux centres de production et les ports. A titre dillustration, les entreprises localises Tananarive et Antsirabe doivent utiliser le corridor de Tananarive jusquau port de Tamatave pour exporter leurs produits (il est estim que 80 % du commerce international transite par ce corridor). Les cots de transport entre lentreprise et le port peuvent dpasser 10 % de la valeur totale des exportations, en prenant en compte les tarifs pratiqus par les transporteurs routiers, les dpenses non-officielles sur la route, sans parler des retards imprvisibles lis aux bureaux des douanes et aux divers contrles. Selon le Syndicat des Industries de Madagascar le cot de transport dun conteneur entre lusine et le port est au moins quivalent au cot de transport de ce mme conteneur entre Tamatave et Marseille .222 A linsuffisance du rseau routier, dj mise en vidence dans la note consacre aux transports, sajoute une srie de facteurs qui mritent une attention particulire :

221 222

Le groupe de la Banque mondiale, Snapshot Africa Madagascar, Benchmarking FDI Competitiveness Source : revue du Groupe SIM, N.1, janvier 2010.

214

Le cot excessif du transport terrestre : on estime que plus de du commerce de marchandises qui transite par le corridor Tananarive-Tamatave utilise les camions (mme si la part modale du chemin de fer augmente rgulirement depuis 2002). Or, les marges des transporteurs savrent excessives, (atteignant environ 70 %), en raison des comportements dentente et de collusion entre les principales compagnies. Les frais de transit : Le march du transit Madagascar est domin par deux grandes compagnies, qui dtiennent 50 % du march total. Cette faible concurrence ne donne aucune assurance de transparence des tarifs, ceux-ci dpassant les pratiques en vigueur au niveau international. Le cot du ddouanement dun conteneur peut atteindre entre 1.8 et 5 % de la valeur totale de son contenu, selon le type de marchandise et la destination. Les procdures administratives douanires : Au del des procdures qui astreignent toute entreprise dsirant sinstaller et oprer Madagascar, les entreprises exportatrices sont soumises formalits complexes au cordon douanier. Bien que des progrs notoires aient t nots pendant la priode 2002-2008, la dure totale pour effectuer toutes les formalits de ddouanement et toutes les procdures douanires, indispensables une entreprise slevait au moins cinq jours ouvrables au port de Tamatave et une demijourne laroport dAntananarivo en 2008, les dlais variant en fonction du circuit dinspection. Cependant, ces dlais ont certainement augment au cours des derniers mois en raison des pertes defficience au sein de ladministration douanire (les marchandises pouvant passer jusqu 14 jours au port en 2009)223. En outre, la plupart des rgimes fiscaux offerts en principe aux exportateurs, y compris le remboursement rapide de la TVA, ne sont gure efficients ce qui explique les demandes rptes, de la part des exportateurs bnficier du rgime dentreprise franche qui prsente lavantage de minimiser les interactions avec les administrations fiscales et douanires.

Labsence de normes de qualit des produits Potentiellement, et en raison de limportance des secteurs agricole et halieutique dans le pays, une grande partie des exportations malgaches pourrait se composer de produits frais et prissables. Or, en ce domaine, le respect des normes et des standards requis par les marchs internationaux simpose pour convaincre les acheteurs et les consommateurs de ces marchs, comme en tmoigne lexemple malheureux du secteur crevettier qui avait t pnalis par lUnion Europenne en 2006. Le tissu industriel et agricole est surtout constitu de petites entreprises Madagascar, qui ne disposent gure des moyens de dvelopper et dassurer de manire autonome des contrles de qualit et dhygine. Ces derniers sont extrmement coteux, titre dexemple, les cots de mise en conformit de la filire de production de raisins en Inde avec les exigences europennes ont t estims de lordre de 1,5 millions $ par an.224 Au Laos, le cot dun programme sur cinq ans de dveloppement des capacits Standards Phytosanitaires et Sanitaires , rparti entre les secteurs public et priv, atteint prs de 10 millions $. Ce problme
223 224

Madagascar, rsultats des enqutes auprs des entreprises, 2009 (Enterprise Survey Database). Cf. Banque mondiale, Madagascar : A la recherch du temps perdu, vers une croissance soutenue et quilibre, 2008

215

se trouve encore exacerb Madagascar, par la quasi-absence dorganisation de producteurs (le secteur de la crevette constitue une exception). Par ailleurs, labsence de stratgies sanitaire et phytosanitaire coordonnes et bien dfinies pnalise pour tout un secteur dexportation, car une seule entreprise dfaillante, lexemple de la vanille ou du litchi, peut nuire la rputation de tous les autres operateurs de ce secteur. Le manque dinformations et dconomie dchelle travers les rseaux Trs peu dentreprises malgaches accdent facilement aux informations sur les conditions des marchs internationaux et aux rseaux dinformation. Les petites et moyennes entreprises, ainsi que les nouveaux entrants nont pas les moyens dexplorer de nouveaux marchs, et pas plus quelles ne disposent de rseaux indispensables pour identifier les acheteurs sur ces marchs et tisser les liens ncessaires de confiance dans la dure. Il existe bien aujourdhui des initiatives pour combler ces lacunes, mais ces efforts sont disperss entre les agences publiques et prives, sans grande coordination ni concertation. On peut citer parmi elles le Cadre Intgr, le CAP export, le PEP export, Textile Mada, Chambre de commerce (CCIA) et mme lEDBM qui entreprend des activits de promotion des exportations. Dans la pratique, de nombreux chefs dentreprises ont protest que la multiplicit de ces agences reprsentait souvent une source de confusion. Sur le plan institutionnel, le rle jou par le gouvernement dans les activits de promotion des exportations demeure mal dfini. Dune part, le service de promotion des exportations au niveau du Ministre du commerce se prsente commet une petite structure, un personnel rduit et un budget de fonctionnement limit. Les mmes limites apparaissent au niveau sectoriel : les activits de promotion des exportations restent trs peu dveloppes dans les ministres comme ceux de lAgriculture, de la Pche et des Mines. Dautre part, les autorits nassument pas vraiment leur rle de coordonnateur qui devrait tre le leur, les agences ne travaillant pas vraiment ensemble mme lorsquelles manent du mme Ministre comme lEDBM et le service de promotion dcrit ci-dessus. Linstabilit et le niveau du taux de change A priori le taux de change Madagascar se caractrise par trois facteurs pnalisant pour la comptitivit des exportations : (i) une apprciation importante du taux de change effectif rel depuis 2004 (cf. graphique 3), (ii) une fluctuation importante du taux de change nominal et finalement (iii) du point de vue du march du change, ltroitesse et labsence dinstruments de couvertures de risques de change, notamment un march terme des devises. Le premier facteur, le niveau sur-apprci de la monnaie locale, est surtout mis en avant par les oprateurs qui prennent comme rfrence lanne 2004 o le taux de change stait fortement dprci suite la crise politique de 2002. Il est vident que lapprciation relle qui a pris place depuis (plus de 60 %) a contribu renchrir le prix des exportations malgaches sur les marchs extrieurs. Cette approche mercantiliste du taux de change apparat cependant rductrice, car elle omet de prendre en compte dautres facteurs qui influent sur lvolution du taux de change rel au cours du temps. Ainsi, on peut dmontrer que lapprciation du taux de change rel entre 2004 et mi-2008 a reflt lvolution de variables fondamentales, comme
216

laccroissement des flux de capitaux, notamment laide trangre et les IDE, qui ont augment denviron 2 % du PIB plus de 15 % en 2007 et 2008. Cette apprciation a dailleurs t suivie dune dprciation lorsque les flux de capitaux se sont ralentis partir de la mi-2008. La dprciation de la monnaie locale a atteint environ 10-15 % au cours de 2009 sans que la Banque centrale nait eu besoin dintervenir de manire significative sur les marchs car la baisse des flux de capitaux et des exportations a t compense par la baisse simultane des importations. En fait, le niveau du taux de change rel au dbut de lanne 2010 ne se situe que lgrement audessus de sa moyenne historique depuis 2003 et, si lon se rfre lapproche des parits du pouvoir dachat, on peut difficilement prtendre que le taux de change rel est largement survalu Madagascar dans la mesure o le cot de la vie y demeure un des plus bas au monde). Il apparat cependant clairement que si les fondamentaux, notamment les exportations et les flux de capitaux continuent chuter, lajustement du taux de change rel devra rester linstrument privilgi et ncessaire pour rtablir lquilibre de la balance des capitaux.

Graph. 3 - Evolution du taux de change effectif rel

(Dec 2001-Dec 2009),moyenne mensuelle (100= Juin 2006)

140 130 120 110 100 90 80 70 60

Moyenne histotique

Source : Fonds Montaire International, Fvrier 2009

Au-del du dbat sur le niveau du taux de change rel Madagascar, il convient de souligner que celui-ci ne joue pas un rle aussi important sur la comptitivit internationale des entreprises manufacturires malgaches, en raison de leur forte dpendance sur dintrants imports dans leur processus de production. A priori, quand la monnaie locale se dprcie, les ventes ltranger deviennent meilleur march. Le raisonnement est simple : les cots de production (notamment les salaires) sont moins levs en devises, ce qui rduit les cots de production et donc les prix finaux. Cette logique sapplique sans nul doute certains secteurs dexportations Madagascar qui reposent sur des intrants locaux, comme par exemple les produits primaires (mines, pche et agriculture). Toutefois, elle ne semble pas si importante pour la majorit des entreprises manufacturires en raison de limportance des

217

intrants en provenance de ltranger225. Prenons lexemple des entreprises textiles: environ 60 %226 de la valeur de leur production correspondent du tissu import227 et aux frais de transports internationaux qui sont pays en devises. Par consquent, une dprciation de la monnaie locale rend plus chres ces importations et neutralise en partie son impact positif sur les ventes. Souvent le principal problme pour les exportateurs malgaches consiste se protger lencontre des variations du taux de change qui crent de lincertitude et peuvent influer sur les marges au cours du temps. La volatilit du taux de change ne semble pas excessive la lumire des variations observes sur les marchs internationaux mais dans ces derniers il existe des instruments financiers qui permettent de se protger contre ces risques de change (hedging en anglais). Ceux-ci demeurent notoirement absents Madagascar ce qui oblige les exportateurs supporter eux-mmes les risques du change.

3. Les lments prioritaires dune politique dexportation Madagascar228

La promotion des exportations ne peut russir indpendamment de lamlioration du climat des affaires et de la comptitivit des entreprises. Celle-ci dpend du climat de confiance, notamment de la stabilit politique et macro-conomique qui rgne dans le pays, et qui doit donc tre la priorit des dcideurs Madagascar. Dans ce sens, la stabilit du cadre juridique, notamment le rgime des exportateurs par la suspension de la nouvelle Loi des Exportations qui devrait mise en uvre la fin 2010, apparat essentielle, comme cela a t mis en avant dans la Note sur le climat des affaires. En parallle, un certain nombre dactions visant encourager le dveloppement et la diversification des exportations sont prconises car celles-ci doivent devenir un des moteurs de la croissance. Lobjectif consiste chercher remdier aux contraintes dcrites dans la section prcdente par un programme simultan qui : (i) facilite laccs aux marchs internationaux par une rduction des cots logistiques ; (ii) encourage la diffusion et ladoption de normes de qualit et dhygine ; (iii) coordonne les efforts de promotion ; et (iv) examine la possibilit de rduire les risques de change pour les exportateurs. Amliorer laccs des entreprises aux marchs internationaux travers la rduction des cots logistiques La rpartition des cots de production (cf. graphique 2) avait mis en vidence que les frais de transports comptaient pour 5-10 % des cots de production selon le secteur, proportion suffisamment importantes pour influer sur leur comptitivit internationale. De plus, ces cots de transports, il convient dajouter les frais et les dlais associs aux procdures administratives que doivent effectuer les entreprises au cordon douanier. Or, bien entendu, la
Le secteur de la pche industrielle et laquaculture sont cependant une exception, ces secteurs consomment beaucoup de carburants, laquaculture crevettire consomme beaucoup daliments imports et de mme, les licences et redevances prleves par lEtat sont souvent fixes en devises. 226 Global Development Solutions, Integrated value chain analysis for the cotton-to garment sector in Madagascar, June 2007. 227 Prenant lexemple du textile, le cout dimportation du tissu import constitue 75.9% du cout de production dun T-shirt en jersey. 228 Une grande partie de ces recommandations sont tires du rcent CEM, certaines ont t mises jour compte tenu de lvolution des situations, notamment avec la crise actuelle.
225

218

connectivit des entreprises malgaches aux marchs internationaux reste tributaire des infrastructures portuaires et aroportuaires disponibles dont la modernisation doit donc devenir prioritaire. Sur ce plan, plusieurs actions complmentaires sont proposes qui devraient porter leurs fruits dans un avenir proche. Ces efforts viseraient la rduction des cots lis (i) aux procdures douanires, (ii) aux activits de transitaires, et (iii) au transport domestique. Rduire les dlais de ddouanement et poursuivre la rationalisation des procdures douanires. Les progrs au niveau de ladministration douanire a effectu des progrs consquents entre 2005 et 2008, comme cela avait t constat par de nombreux oprateurs : citons notamment le raccourcissement des dlais et la diminution des dcisions imprvisibles de ladministration douanire par la mise en place du systme de gestion Gasynet et des systmes informatiques SYDONIA. Il semble, toutefois, que ces progrs se soient ralentis, voire inverss, au cours des derniers mois, notamment en raison de conflits au sein de ladministration douanire. La mise en uvre de ces efforts doit nanmoins reprendre et stendre graduellement aux autres ports de Madagascar (cf. Ehoala, Majunga, Tular, Diego-Suarez et Nosy-Be) mme si le port de Tamatave concentre lui seul plus de du commerce international. En ce qui concerne plus spcifiquement les exportateurs, il est important que le remboursement de TVA continue de se rgler rapidement de manire limiter leurs cots de trsorerie. Loprationnalisation de rgimes douaniers permettant aux entreprises exportatrices dimporter leur matriel et leurs intrants exonrs de droits de douane doit tre acclre, de manire ne pas pnaliser les entreprises exportatrices non bnficiaires du rgime dEntreprise Franche. Encourager la transparence au niveau des oprations de transit. Etant donn la concentration des acteurs (mme si de nouveaux transitaires sont apparus au cours de ces dernires annes) et le manque de transparence sur le march du transit, laugmentation de la concurrence est recommande. Celle-ci passe dabord par une diffusion des tarifs pratiqus car il est aujourdhui extrmement difficile pour un oprateur de faire un choix par manque dinformation fiable. La mise disposition de cette information (par exemple par lAgence de Promotion suggre ci-aprs) sur lInternet et auprs des associations dexportateurs constitue pourtant une action simple, peu coteuse, et efficace comme le montre lexprience des pays comme la Tunisie ou le Ghana. Larrive de nouveaux transitaires pourrait tre encourage par ladhsion de Madagascar la FIATA (Fdration Internationale des Associations de Transitaires et Assimiles) qui pourrait accrotre la visibilit du march malgache. Rduire les cots de transport domestiques des marchandises, notamment sur le corridor Antananarivo-Tamatave. Le manque de concurrence, entre les grandes compagnies de transporteurs, non seulement conduit des tarifs levs mais aussi retarde le renouvellement des parcs, ce qui rduit la qualit des services pour les exportateurs. Il est donc suggr daccrotre la concurrence sur ce march par trois actions simultanes. Dabord, la concurrence peut augmenter par un suivi des prix pratiqus par les transporteurs et lvolution de leurs marges. Ce rle pourrait tre jou par une Agence de promotion (voir ci-aprs) ou Agence de rgulation du transport. Ensuite, la concurrence doit tre favorise par le dveloppement de modes alternatifs de transports. La
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rhabilitation et la reprise de lexploitation de la ligne ferroviaire AntsirabeAntananarivo-Tamatave offre cette opportunit car le chemin de fer permet une rduction des cots de transports de lordre de 20 40 % mme si le temps de parcours sen trouve rallong de 8 15 heures. Lutilisation du chemin de fer reste peu rpandu (un peu plus de la moiti de sa capacit est utilise actuellement) ce qui reste sous-optimal pour le transport de marchandises non prissables comme les hydrocarbures, le ciment, ou le riz. Enfin, les goulots dtranglement sur le corridor se trouvent concentrs lentre et la sortie dAntananarivo et de Tamatave. On pourrait donc envisager dacclrer lamnagement de la zone dattente lentre de la ville de Tamatave, et de la doter dun systme lectronique dentre et sortie pour rduire les temps dattente. Paralllement, la mise en place dune plateforme multimodale en priphrie dAntanarivo permettrait de dbloquer le port de Tamatave en vacuant rapidement les conteneurs sous douane, et de rsoudre certains problmes de congestion de trafic au sein de la capitale. Enfin, les temps de parcours seraient rduits si une bonne partie des trop nombreux barrages routiers lentre des localits tait supprime. A terme, se pose la question de la localisation des entreprises exportatrices car pratiquement aucune dentre elles ne se situe proximit dun port. Cest ainsi que la presque totalit des entreprises manufacturires, notamment dans le textile, se trouvent sur laxe Antananarivo-Antsirabe pour des raisons de disponibilit de main duvre et de terrains. Pourtant, cette localisation les oblige transporter leurs marchandises sur une distance de plusieurs centaines de kilomtres, ce qui reprsente des cots et des dlais non ngligeables. De plus, ce trajet doit tre effectu par les intrants, qui sont pour la plupart imports, et pour leur production. La quasi-absence de tissu industriel autour du principal port du pays apparat unique au monde, car presque partout ailleurs, les activits industrielles sont concentres autour des portes de sortie vers les marchs internationaux. La comprhension de ce manque de dveloppement des activits exportatrices autour des zones ctires de Madagascar nous semble de prime importance, notamment lheure o le dveloppement des projets miniers Sherritt Tamatave et Rio Tinto Fort-Dauphin offre des opportunits de dveloppement dinfrastructures partages en matire de transport (routes, ports) et dapprovisionnement en nergie (voire lexprience en cours des Ples intgrs de croissance).
La promotion des exportations par les Ples intgrs de croissance Compte tenu de ltendue du territoire malgache, les autorits ont choisi ds 2005, et avec lappui de la Banque mondiale, des ples intgrs de croissance autour de trois zones bien identifies (Fort Dauphin pour les mines et le tourisme, Nosy Be pour le tourisme et la pche, laxe Antananarivo-Antsirabe pour le textile ; lagro-business et les Nouvelle Technologies dInformation et de Communication - NTIC). Lide consistait tirer parti de certains avantages gographiques tels que (i) la proximit dun projet de grande taille pouvant servir dentranement (comme les projets miniers) ; (ii) la densit des entreprises et des consommateurs existants pour crer des effets dagglomration au niveau de la production que de la distribution ; et (iii) la disponibilit de voies de transport permettant laccs aux marchs internationaux (ports ou aroports). Sur cette base, un programme dactions a t adopt qui a mis laccent sur : (i) la construction et la rhabilitation des infrastructures portuaires, routires, nergtiques et de march dans chacun des ples pour soutenir les activits tournes vers les marchs extrieurs ; (ii) linstauration de mesures dincitations appropries, notamment la Loi sur les investissements et la Loi sur les exportations pour une croissance 220

rapide des activits dexportations ; (iii) le renforcement de la capacit des entreprises et de la main doeuvre locales rpondre aussi bien aux exigences des marchs qu celles du milieu daffaire national et international ; (iv) le renforcement de la capacit des autorits locales, notamment les municipalits dAntsirabe, Nosy Be et Fort-Dauphin, dvelopper des projets long terme (Plan de Dveloppement Urbain), combins des mesures de bonne gouvernance, et finalement (v) au niveau central lappui au Ministre du Secteur Prive et du Commerce pour les techniques de ngociations et les facilitations au commerces, y compris ladministration douanire. Il semble encore trop tt pour valuer le succs de cette stratgie, malheureusement retarde par la crise internationale et lincertitude politique, mais il convient de rappeler que certains avances notoires ont dj pu tre enregistres avec la multiplication des chambres dhtels et des arrives de touristes dans le ple de Nosy Be et la construction du nouveau port dans le ple de Fort Dauphin.

Encourager ladoption et la diffusion des normes de qualit et dhygine Etant donn la part importante des produits alimentaires dans lexportation malgache, il parat important que les entreprises locales soient mises au niveau des normes internationales pour tre comptitives sur les marchs internationaux, car laccs ces derniers conditionne de plus en plus les exigences des consommateurs internationaux. Ces actions requirent des moyens financiers et humains importants, dont ne disposent pas les entreprises de taille petite ou moyenne. Mais dans la mesure o la diffusion dinformation et ladaptation aux normes internationales prsente des externalits pour lensemble des exportateurs du pays (en tout cas pour de nombreuses filires), un appui consquent des autorits se rvlerait plus quutile, aussi bien en matire dinformation que de mise en place des normes elles-mmes. Sur la base de lexprience internationale, le Gouvernement malgache devrait adopter une stratgie visant la diffusion et ladoption des normes de qualit et dhygine autour des cinq lments suivants : (i) (ii) La cration dun cadre lgislatif et institutionnel align aux meilleures pratiques internationales. Lamlioration des infrastructures de services de surveillance, de contrle et dinspection ; le dveloppement des services de mise en conformit et de certification, dassurance-qualit ainsi que la formation du personnel aux systmes de certifications, dassurance qualit, de test en laboratoire et daccrditations. La formation du personnel aux systmes de certifications et daccrditations, y compris la formation de points focaux. La restructuration de la chane de la production par lamlioration des techniques de production, des rcoltes et de traitement de produits et des systmes de gestion de qualit HACCP. Lamlioration de la traabilit des produits ;

(iii) (iv)

(v)

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(vi)

La diffusion de linformation tous les acteurs, dcideurs politiques : organisation des sminaires.

Une mise en garde, nanmoins, simpose. Il ne sagirait pas dappliquer directement cette stratgie tous les acteurs et toutes les filires, mais de procder au pralable une valuation des cots et des bnfices des actions proposes. En effet, les contraintes varient selon les produits et les possibilits de diversion vers des marchs moins exigeants existent toujours ( lexemple de lAsie et du march rgional pour les produits halieutiques et la vanille). D une manire gnrale, cette valuation devrait prendre en compte: (i) les risques sanitaires associs chaque produits, (ii) les potentiels de reconversion vers les marchs moins exigeants ou vers de produits moins soumis des normes stricte, (iii) les possibilits pour les entreprises dassimiler ces normes et standards en tenant compte des carts entre les pratiques actuelles et les exigences des consommateurs extrieurs, et (iv) le cot de lassistance et la disponibilit de financement. Coordonner les efforts de promotion Beaucoup dentreprises malgaches ne disposent daucun daccs linformation sur les marchs internationaux, ni de contacts ncessaires pour dvelopper leurs rseaux dacheteurs, tel point quelles se montrent incapables de saisir les demandes des consommateurs dans les pays industrialiss. Cette quasi-absence de marchs a t reconnue, justifiant la prolifration de programmes dassistance. Or, ces efforts mritent dtre mieux coordonns de manire raliser des conomies dchelle et viter la dispersion des ressources tant financires quhumaines. La mise en place dune Agence de promotion des exportations est recommande car lexprience internationale a montr leur russite dans plusieurs pays mergents comme la Malaisie (Malaysia Board of Trade), le Chili (Fundacion Chile) ou lIle Maurice (Mauritius International Development Authority). Sil demeure un dbat, souvent passionn, sur son rattachement institutionnel, son organisation interne et son financement, il sagit surtout ici de rappeler que ce type dtablissement a pour rle de coordonner les actions et non de devenir une agence de plus dans le paysage institutionnel malgache.229 Ce danger stait prsent lorsque le Ministre de lEconomie et du Commerce avait envisag de crer une agence de promotion des exportations, sans pour autant chercher rationaliser les efforts entrepris par de multiples agences et organisations auprs des exportateurs, ni de coordonner son rle avec lEDBM. Les principales tches de lagence de promotion des exportations se concentreraient autour de trois piliers: (i) Construction de limage internationale du pays par lorganisation dvnements de promotion, des campagnes de publicit, etc.

Le Country Economic Memorandum de 2008 voque un certain nombre dexprience et dacquis dans plusieurs pays comme le Malaysian Trade Development Board en Malaisie, de Mauritius Indusrial Development Authority de lIle Maurice qui ont march, et apporte plus de discussions en faveur de la mise en place dune agence de promotion des exportations, notamment son rattachement institutionnel.

229

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(ii)

Service gnral de soutien aux exportateurs par loffre des formations, une assistance technique, un partage dinformation sur le cadre rglementaire, les procdures douanires, et les flux commerciaux entre les pays. Pour se montrer comptitives sur les marchs internationaux, les entreprises exportatrices ont besoin dun accs direct et rapide de linformation, ce qui se situe souvent hors de leur porte Une plateforme de connexion aux marchs internationaux savre donc ncessaire pour un partage des rseaux dinformation et pour un meilleur marketing. Appuis cibls aux activits de promotion marketing pour les entreprises, en organisant des foires, et en y participant, en identifiant des partenaires et des niches potentielles ltranger.

(iii)

Lappui cibl aux exportateurs reprsente certainement le pilier le plus attractif pour une Agence de promotion car en cas de russite les bnfices en sont visibles mais il prsente un cot des plus importants. Il risque galement de se rvler inutile si la comptitivit des entreprises exportatrices est mise mal par un climat des affaires peu attractif. Cest pourquoi on ne peut que suggrer de rester prudent dans ces efforts et de chercher cibler les domaines o les rsultats sont susceptibles dtre les plus rapides en adoptant deux principes qui semblent avoir fait leurs preuves lIle Maurice ou dans certains pays asiatiques. Il sagit dabord de cibler les marchs o le taux de pntration des produits malgaches demeure faible mais o une demande pour ces produits semble tre tablie, lexemple de lagro-business, des huiles essentielles, et le tourisme. Ces produits accusent une forte demande dans les marchs mondiaux, notamment dans les pays industrialiss et asiatiques, alors que la part de march de Madagascar reste faible en dpit de sa potentialit. Ensuite, le deuxime principe est de pousser ce qui marche , cest dire les produits et les marchs o les taux dexpansion se sont montr les plus forts au cours des dernires annes comme les pierres prcieuses et semi-prcieuses, les pulls en coton, et le caf. Le rle de lAgence de promotion consisterait surtout accompagner le secteur priv en laidant se structurer autour de filires de manire raliser des conomies dchelle tant au niveau de la production (notamment en matire de normes et de standards) que de la distribution et optimiser sa valeur ajoute et ses rentes. Rduire les risques de change pour les exportateurs. Le manque de visibilit et lincapacit se protger contre les risques de change dans le court et moyen terme cre un facteur dincertitude pour les exportateurs ce qui ne peut que les dcourager. Il est donc recommand denvisager la cration dinstruments financiers qui permettront aux exportateurs de se couvrir contre les risques de change, comme le march de change terme, le swap de devises230, les swaps export231, les assurances de change ou les options de devises.
Les swaps de devises constituent dun accord conclu entre deux parties qui schangent un montant dtermin de devises trangres et schangent mutuellement effectuer rgulirement des paiements correspondants aux intrts ainsi qu se rendre le montant chang une chance dtermine, une banque sert souvent dintermdiaire pour la transaction. 231 Les swaps exports sont souvent consenties par des banques aux exportateurs permettent galement de se prmunir contre le risque de change. Les oprations de swap export sont assimiles comme des avances en devises et sont convertibles par la banque centrale, une avance qui sera rembourse lorsque lexportateur aura peru ses recettes dexportation sont encourages. Cependant le dveloppement des diffrents instruments avancs ci-dessus
230

223

Au dbut de lanne 2009, la Banque Centrale de Madagascar avait initi la cration dun march de change terme232 mais celui-ci na pas encore vu le jour mme si une convention entre la Banque Centrale et les banques commerciales est en cours. Loprationnalisation rapide dun tel march est recommande car il offrirait lopportunit tout exportateur qui va recevoir des devises une chance donne de se prmunir contre les risques de fluctuations futures moyennant une prime relativement modique. Graduellement, des instruments plus sophistiqus pourraient tre introduits, lexemple, de lIle Maurice o la Banque Centrale depuis la fin 2009 multiplie ses interventions dans des oprations de couverture de change en effectuant des transactions de forward currency swap . Lobjectif tant de pallier aux risques dapprciation de la roupie, et les faibles volumes de transaction sur le march des devises, qui peuvent pnaliser les exportateurs mauriciens, notamment dans le textile et lhtellerie.

4. Conclusion : louverture va de pair avec une amlioration du climat des affaires

Promouvoir les exportations semble un pari prometteur pour un pays comme Madagascar. Dans un premier temps, cela permet de remdier ltroitesse du march domestique en offrant des opportunits dexpansion aux entreprises locales et ainsi de promouvoir lemploi. Ensuite, dans une perspective dynamique, ces entreprises sont encourages suivre les volutions sur les marchs globaux, en intgrant de nouvelles techniques et comptences, et donc participer directement au dveloppement technologique du pays. Comme soulign par Jeffrey Sachs, le dveloppement conomique est un phnomne de rattrapage technologique 233 et le succs des pays mergents en Asie et en Amrique latine souligne le bien fond de pari de louverture conomique. Louverture conomique et la promotion des exportations exigent cependant un effort simultan et consquent sur la qualit du climat des affaires, qui se place, Madagascar encore loin des standards internationaux ou mme rgionaux comme indiqu dans la note correspondante. Cest uniquement dans ces conditions que les entreprises malgaches pourront vraiment devenir comptitives au niveau international et, surtout, que les synergies entre ces entreprises et le tissu de petites et moyennes entreprises locales pourront se dvelopper au fil du temps et ainsi placer Madagascar sur une trajectoire de croissance conomique acclre et partage.

est possible, et noter que ces techniques de couverture sont souvent couteuses et sont adaptes aux grosses oprations dimportations ou dexportations. 232 Le Dcret numro 2009-048 du Ministre des Finances et du Budget fixe les modalits dapplication de la loi numro 2006-008 portant Code des changes et institue la mise en place dun march de change terme. 233 J. Sachs, The New Urban Planning, Development Outreach, World Bank Institute, novembre 2003.

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13. SECTEUR FINANCIER : POUR UNE CROISSANCE CRATRICE DEMPLOIS

Korotoumou Ouattara234
Le systme financier de Madagascar a t relativement stable, rsistant aux chocs tant politiques quexternes, mais demeure embryonnaire et peu diversifi. La masse montaire (M2) ne reprsente que 19,1 % du Produit Intrieur Brut (PIB) par rapport une moyenne de 30,9 % en Afrique subsaharienne (ASS), tandis que le crdit au secteur priv natteint que 10,9 % du PIB. Ce manque dampleur sexplique par une srie de facteurs, dont le niveau de pauvret dans le pays et lisolement par rapport aux marchs internationaux qui limitent lattrait de ce march pour les banques et les institutions financires. Un signe positif et encourageant a t la rcente performance de la jeune filire de la micro-finance, mme si elle reste fragile. Cette note passe en revue les contraintes majeures empchant le secteur financier de se dvelopper et contribuer la croissance et cration demplois, et discute des priorits dans le court et le moyen terme pour accroitre laccs aux services financiers. Le principal effort devrait cibler laccs au financement par les micro, petites et moyennes entreprises (PME) en adoptant des mesures qui: (i) stimulent la diversification des services financiers; (ii) renforcent les institutions de micro-finance; et (iii) amliorent la qualit des flux de demande et dinformations. Les actions de plus long terme devraient inclure lamlioration des infrastructures du secteur financier, lamlioration de la concurrence, et le renforcement et la modernisation de la rglementation et du contrle.

1. Informations gnrales et contexte

Le secteur financier Madagascar est sous-dvelopp et peu diversifi, avec un accs aux services financiers extrmement limit pour la majorit des mnages et entreprises. Ce diagnostic gnral est bien connu et avait dj t mis en vidence par lEvaluation du Secteur Financier (FSAP)235 mene conjointement par la Banque mondiale et le Fonds Montaire International au mois de Juillet 2005 et par lEvaluation du Climat des Affaires (ICA) ralise cette mme anne. En 2008, le bilan navait gure chang puisque le total des actifs du systme financier ne reprsentait que 29 % du PIB, loin des niveaux atteints par les autres pays de la rgion. Le crdit bancaire au secteur priv reprsentait un modeste pourcentage de 10,9 % du PIB (par rapport une moyenne de 17,2 % en ASS, et 60 % lIle Maurice). De plus, la masse montaire (M2) natteignait que 19,1 % du PIB par rapport une moyenne de 30,9 % en ASS.

Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lAgence Franaise de Dveloppement, lIFAD et le FMI. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour du secteur priv sous la direction actuelle de lONUDI. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. Josiane Raveloarison et Noro Aina Andriamihaja (Banque mondiale) ont contribu sa rdaction. 235 Financial Sector Assessment Program (FSAP).

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Le systme financier Madagascar est domin par les banques commerciales, qui reprsentent approximativement 95 % du total des actifs du systme, suivies par les institutions de micro-finance et les autres institutions financires non bancaires. Un bref rappel des principales caractristiques de ses composantes est propos ci-dessous, ce qui permettra de mieux comprendre le contexte et par la suite de cerner les principales contraintes. Les banques commerciales A la fin de lanne 2008, huit banques commerciales prives reprsentaient 94,6 % du total des actifs du systme financier, soit une augmentation de la concentration par rapport 83 % en 2006.236 Ces banques sont surtout actives dans les centres urbains, et enregistrent des marges relativement leves (12% en 2008). Les services offerts ne sont gure diversifis, principalement des produits trs lmentaires dpargne et de crdit une clientle privilgie, comme les grandes entreprises (notamment tournes vers lextrieur), marginalisant une majorit de mnages et dentreprises. Il nest donc pas surprenant que ces derniers identifient le manque daccs au crdit comme tant un des principaux obstacles leur dveloppement Madagascar. Il y a peu de financement de PME, de financement de logement, de crdit-bail et daffacturage dans le portefeuille des banques oprant Madagascar. Les produits dpargne et de crdit proposs par les banques sont surtout de court terme. Du ct de lactif en septembre 2009, les prts, dont la plupart court terme, reprsentaient 47 % du bilan, les bons du trsor 12 % et les rserves la Banque Centrale de Madagascar (BCM) 17 % (Tableau 1.) Les prts long terme (plus de cinq ans) ne reprsentaient que 11 % du total des prts accords par les banques en septembre 2008, ce qui est marginal mme si ce taux est suprieur celui appliqu en 2006 (5,5%). Les prts moyen terme (deux cinq ans) sont passs de 22,5 % du total du volume des prts en 2006 32 % en 2008, et 34 % en septembre 2009. Du ct du passif, les dpts comptaient pour 82% du bilan total, avec une majorit de dpts vue, de comptes dpargne et dautres dpts faible rendement court terme.
Tableau 1: Bilan simplifi du secteur bancaire (en %), Septembre 2009
Pour cent Passif du total de lactif Espces 2 Dpts des Clients Rserves la BCM 17 Emprunt moyen et long termes Bons du trsor 12 Autres passives Crances sur les banques 14 Refinancement du march montaire Crances sur les clients 47 Dpts interbancaires Provisions spcifiques aux pertes de crdit 3 Autres actifs 6 Source: Banque Centrale de Madagascar (BCM)/Commission de Supervision Bancaire et Financire (CSBF) Actif Pour cent du total du passif 81 2 6 0 0,4

La couverture du systme bancaire de Madagascar est substantiellement plus faible que dans dautres pays de lAfrique subsaharienne. Avec 183 agences et 153 distributeurs automatiques de billets [Automated Teller Machine (ATM)], la pntration des banques

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Le nombre de banques est pass 10 la fin 2009.

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malgaches se classe loin au-dessous de celle de la plupart des pays et de la moyenne de lASS (Tableau 2). Table 2: Couverture du systme bancaire (comparaison internationale)
Agences par 1 000 km Agences par 100000 personnes ATMs par 1000 km ATM par 100000 personne s Comptes de prt par 1000 personne s 4 6 --81 207 Comptes de dpt par 100000 personne s 14 47 70 -423 1 586 Taille moyenne du prt/ revenu par habitant, % 18.35 10,74 --5,16 2,75 Taille moyenne du dpt / revenu par habitant, % 9.31 3,93 6,26 -1,27 0,53

Madagascar 0.19 0.66 0.07 0.22 Ouganda 0,67 0,53 0,90 0,70 Kenya 0,87 1,55 0,56 0,99 Tanzanie 0,23 0,57 0,07 0,17 Namibie 0,11 4,47 0,30 12,11 Maurice 71,92 11,92 133 22,04 Source: Beck, Demirguc-Kunt et Martinez Peria (2005).

Le secteur bancaire Madagascar est profitable, avec une rentabilit des actifs (ROA) de 4 %, et une rentabilit sur les fonds propres (ROE) augmentant de 49 % en 2004 60,3 % en 2007 et des marges leves dintrt net de 60,3 %. Ces marges sont, en grande partie, attribuables aux taux dintrt nominal qui prvalent, et la prdominance des dpts non rmunrs ou faiblement rmunrs dans les bilans des banques. Comme rsultat de la crise conomique et politique dans le pays, le revenu net dans le secteur bancaire en septembre 2009 a cependant diminu de 23,4 % par rapport celui observ lanne prcdente. Le secteur de la micro- finance Le secteur de la micro-finance Madagascar est relativement jeune, mergeant dans les annes 1990 aprs lchec et la clture des banques commerciales en milieu rural. Depuis, ce secteur sest rapidement dvelopp et offre le potentiel de jouer un rle significatif pour les populations faibles revenus en milieu rural. La majorit des institutions de micro-finance (IMF) sont enregistres comme coopratives financires dpargne et de crdit. Les autres institutions fournissant des services de micro-finance comprennent des ONG internationales, des associations locales, et galement la Caisse dEpargne de Madagascar (CEM). Bien que la CEM fournisse des services dpargne aux populations faibles revenus, elle nest pas formellement une IMF mais fonctionne avec une autorisation spciale de la BCM. Le secteur de la microfinance a atteint des taux de pntration relativement levs concernant les services de dpts mais laccs aux services de crdit et de paiement reste limit cause, en partie, de la segmentation entre les composantes bancaires et non bancaires du systme financier. Ces dernires annes, les dpts auprs des IMF et les prts octroys se sont accrus respectivement par an de 62% et de 36% en termes nominaux. A fin 2008, le secteur de la micro-finance reprsentait 3,6 % du total des actifs du systme financier malgache. Le secteur de la micro-finance se prsente de plus en plus comme une alternative intressante pour les micro entrepreneurs et populations faibles revenus non desservis par les banques commerciales. Le nombre dIMF agres continue daugmenter et est pass de 20 institutions en 2008 25 la fin 2009, avec plus de 400 agences ou points de service travers tout le pays. Le nombre des clients des IMF est pass de 423 092 en dcembre 2008
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579 184 en septembre 2009. Les taux de pntration sont environ de 35% des mnages faibles revenus pour les services de dpts et moins de 10 % pour les crdits. Le taux lev de pntration en dpt est d en grande partie au rseau tendu de la CEM qui reprsente approximativement 80% du total des dposants. Bien que plusieurs grands rseaux dIMF ciblent activement le milieu rural, la demande des populations rurales est encore loin dtre satisfaite. Les institutions de micro-finance Madagascar semblent avoir atteint un degr de pntration suprieur aux autres pays de la rgion. A la fin de septembre 2009, la plupart des IMF taient rentables mais avec des diffrences significatives entre les institutions et ce, avec lappui des bailleurs de fonds (cf. encadr 1). Les IMF Madagascar avaient un encours de portefeuille de prt de 100 milliards dAriary et avaient mobilis 56 milliards dAriary de dpts. Cependant, dune manire gnrale leur profitabilit ainsi que leur viabilit ont dclin, en grande partie cause de difficults et dficit enregistrs par quelques IMF de taille. En outre, leurs prts en souffrance ont augment de 51% dans les 12 derniers mois.
Encadr 1. Le Projet de Micro finance IDA Madagascar: atteindre les pauvres et les femmes laide de services dpargne et de crdit La privatisation des banques Madagascar dans les annes 1990 a eu pour rsultat la fermeture des agences rurales et une diminution de laccs aux services financiers par la population pauvre en milieu rural. Dans un effort damlioration de laccs aux ruraux pauvres et, surtout, aux femmes, un projet IDA pilote dassistance technique pour le dveloppement a commenc la cration de coopratives financires rgionales comme moyen de fournir du crdit la population pauvre. Des rseaux dpargne et de crdit ou coopratives financires en micro-finance ont t crs pour la premire fois dans deux provinces. Le Projet IDA subsquent de micro-finance a largi cet effort avec lobjectif daccrotre les services financiers la population pauvre par le renforcement des rseaux existants et lextension vers des provinces et rgions supplmentaires, ainsi que par la cration dun environnement favorable pour la croissance dun secteur de la micro-finance viable et prenne Madagascar. Tout en aidant construire un cadre lgal, rglementaire et de supervision de micro-finance, le projet se concentre sur la construction dinstitutions et met laccent sur la prestation de services dpargne, ainsi que de crdit. Aucune ligne de crdit nest octroye afin dencourager lpargne parmi les membres et favoriser ltablissement de liens avec le secteur bancaire dans la recherche de liquidit supplmentaire. Lexprience ayant montr que les femmes sont la fois de meilleurs emprunteurs et de meilleurs pargnants, le projet appuie un programme visant accrotre ladhsion des femmes aux coopratives financires, avec pour objectif de passer graduellement dun taux de 15% 35% et 50%. Les rsultats du projet de micro-finance sont plutt encourageants. Laccs aux services financiers par les populations faibles revenus sest dvelopp de plus de 100% par an. A la date du 31 dcembre 2008, plus de 277 000 personnes (dont 49 % de femmes) ont t des membres actifs de cinq rseaux de coopratives de micro-finance dans les rgions dAntananarivo, Antsiranana, Fianarantsoa, Lac Alaotra et Toamasina. Lencours de portefeuille de crdits a atteint 19,1 millions US$ et le total dpargne de 21,5 millions US$, soit plus de 70 % de toutes les pargnes en micro-finance dans le pays. Lautonomie financire en 2008 tait de 104 % avec un portefeuille risque valu entre 6 et 13 %. Une tude dimpact a montr que plus de la moiti des clients en micro-finance ont attribu laugmentation de leurs revenus et leur meilleure capacit grer les chocs sur leur consommation au meilleur accs aux services de micro-finance.

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La fragilit croissante du secteur de la micro-finance, inhrente son expansion et au contexte macro-conomique et politique instable, doit retenir lattention. Le renforcement des capacits et une meilleure supervision des IMF sont ncessaires pour le dveloppement du secteur et en faire une source prenne de services financiers pour les populations non desservies par les banques commerciales. La Commission de Supervision Bancaire et Financire (CSBF) qui assure la supervision la fois des banques et des IMF a une capacit limite pour superviser les IMF dans le cadre de son mandat ; et cela reprsente une contrainte considrable pour le dveloppement du secteur. Cette capacit limite a galement entrav sa capacit dintervention en temps opportun auprs des institutions en difficult. Cette situation risque de saggraver car le nombre dIMF en difficults pourrait augmenter cause de la crise politique et sociale. Etant donn le grand nombre de dposants la CEM, elle devrait galement faire lobjet dune supervision par une autorit de rgulation (au-del des audits externes). Les instructions et rgles prudentielles pour accompagner la nouvelle loi sur la micro-finance sont en cours de finalisation et demeurent ncessaires pour un meilleur fonctionnement du systme. Institutions Financires non bancaires et marchs de capitaux Les secteurs des assurances, des pensions et des marchs de capitaux restent marginaux Madagascar. Le secteur des assurances reste modeste avec un taux de pntration (mesure par le ratio prime/PIB) autour de 0,6 % et un total des actifs infrieur 1,4 % du PIB. Les pensions sont, en grande partie, restreintes un systme de prlvement la source qui assure une couverture sociale aux fonctionnaires la retraite, et qui est susceptible dtre fiscalement non prenne sur le plus long terme sans rformes significatives. Le systme de pension ne reprsente que 4 % du total des actifs financiers et environ 1 % du PIB. Les marchs de capitaux sont limits lmission primaire de bons de trsor court terme. Les autorits ont besoin de traiter en priorit les questions de la prennit des systmes publics de pension et celle de labsence de rgime lgal et rglementaire appropri pour les pensions prives. Des programmes de pension fiables peuvent avoir un impact positif sur la stabilit sociale et le dveloppement des marchs de capitaux. En effet, la libralisation du march dassurances et le dveloppement dun secteur naissant de pension prive devrait stimuler une demande plus grande de titres plus long terme. Labsence dune base institutionnelle diversifie handicapant le dveloppement de marchs de la dette long terme, le gouvernement pourrait envisager de prolonger graduellement la maturit de ses titres au lieu de sembarquer dans la cration prmature dun march financier.

2. Rcentes volutions et dfis majeurs

Le dveloppement du secteur financier a t un des objectifs majeurs du Gouvernement malgache depuis le dbut des annes 1990. Dabord, un processus de privatisation et de libralisation du secteur avait t lanc, puis relay par un objectif daccrotre laccs la finance rurale mentionn en 2006 dans le Madagascar Action Plan (MAP). Plus rcemment, une premire version de la stratgie du secteur financier a t rdige en octobre 2008 avec un

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financement de FIRST Initiative237 et sous la direction du Ministre des Finances. Laccent est mis sur lamlioration de laccs aux services financiers par : (i) llargissement de la base des participants, des produits et instruments des marchs; (ii) lamlioration des infrastructures lgales et financires; et (iii) le renforcement de la supervision du secteur financier, surtout des institutions financires non bancaires, dont les assurances, les caisses prives de pension, les services financiers postaux et les institutions de micro-finance. La mise en uvre de la stratgie serait ensuite appuye par les partenaires techniques et financiers y compris la Banque mondiale. Ces efforts ont t ralentis suite la crise financire mondiale et lincertitude politique Madagascar. Bien que le systme financier malgache se soit montr rsilient, il a t expos linstabilit et la volatilit macroconomiques ambiantes, une demande plus faible par les grandes entreprises (telles que celles des secteurs textile et tourisme), et au comportement prudent des institutions financires et non financires. Plusieurs sources de risques sont apparues pour les banques dont: (i) laugmentation des prts en souffrance comme rsultat du ralentissement des activits conomiques, (ii) le resserrement des liquidits disponibles cause de la rduction des flux de crdit commercial, (iii) la menace de retrait de liquidits par les maisons-mres des banques trangres, et (iv) la possibilit de contagion provenant de banques moins bien supervises. Il est bien connu que laugmentation des risques, et lincertitude croissante, conduisent un comportement plus prudent des banques rendant encore plus difficile laccs au crdit par les entreprises, en particulier les PME. Une telle volution est dj visible dans quelques pays africains o les banques ont augment leurs exigences en garantie/dpt, largi leurs marges et recentr leurs portefeuilles au profit des socits de premier ordre et des clients situation financire plus scurise. A Madagascar, on peut dj observer que le crdit bancaire au secteur priv sest dvelopp cinq fois plus lentement en 2009 quen 2008. En outre, les taux dintrt ont commenc augmenter de 6 presque 10% pendant le premier trimestre de 2010 comme rsultat des missions plus leves de bons de trsor, ce qui a accru le risque dviction des PME du march du crdit . Ces chocs internes et externes sur le secteur financier malgache renforcent le besoin de lever les obstacles son fonctionnement efficace. Au-del des contraintes naturelles telles que lloignement du pays par rapport aux marchs internationaux et la taille limite de son march intrieur, il existe un certain nombre de limitations, du ct tant de loffre que de la demande qui sont rappeles ci-dessous, commencer tels que le cot excessif du crdit, le manque de garanties de la part des emprunteurs et les dficiences des systmes dinfrastructures de paiements et du cadre lgal et rglementaire. Ces contraintes sont lies mais prsentes ci-aprs sparment. Leur combinaison contribue au sous-dveloppement et au manque de diversit du secteur financier Madagascar.

Linitiative FIRST est la mise disposition de fonds par plusieurs bailleurs de fonds auprs de la Banque mondiale qui les gre pour fournir de lassistance technique en vue de promouvoir le renforcement du secteur financier.

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Cot du Crdit Les petites et moyennes entreprises Madagascar font face un cot plus lev du crdit bancaire. Par comparaison aux grandes entreprises, le manque daccs et le cot du crdit sont considrs par les PME comme une contrainte svre linvestissement et au fonctionnement pour environ 1 entreprise sur 3 interroges dans le cadre dune enqute mene par la Banque mondiale (graphique 1). A linstar de la majorit des pays dASS, les PME Madagascar financent plus de 70 % de leur fonds de roulement et de leurs investissements laide dautofinancement, et seulement 10 % avec le financement bancaire. Il est bon de noter que ces cots sont exacerbs par le manque de fiabilit des tats financiers des emprunteurs, par le manque de garantie, les dysfonctionnements et les lenteurs du systme judiciaire. Pour ces raisons, les banques adoptent une attitude prudente et incluent une prime de risque dans les taux dintrts quelles pratiquent. Cependant, il est possible quune concurrence plus accrue entre les institutions financires et une disponibilit de produits financiers plus varis favoriseraient une baisse des taux dintrt.
Graphique 1: % dentreprises qui peroivent le cot et laccs au financement comme obstacle majeur
50% 40% 30% 20% 10% 0% Madagascar Kenya Tanzanie Ouganda Sub-Saharan

Accs au Financement

Cot du Financement

Source: Enqutes de la Banque Mondiale sur le Climat des Investissements. Note: La figure des pays subsahariens est la moyenne du pourcentage provenant des pays subsahariens suivants : Erythre, Ethiopie, Kenya, Madagascar, Sngal, Afrique du Sud, Tanzanie, Ouganda, Zambie.

Manque de garanties La rticence des banques prter sexplique en partie par linexistence dtats financiers et de dossiers bancables . La majorit des entreprises malgaches oprent dans linformel ce qui signifie quelles nont pas de bases lgales et ne tiennent gnralement pas de comptabilit. Ce mode de fonctionnement nest pas forcment un obstacle leur dveloppement tant quelles maintiennent leurs activits dans linformel, mais devient une contrainte majeure ds quelles dsirent tisser des relations avec des acteurs du formel. Les banques commerciales font clairement partie du secteur formel et leurs exigences sont alors dun ordre lgal que les acteurs
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oprant dans linformel ne peuvent satisfaire. Il faut reconnaitre que cette barrire existe souvent cause des connaissances insuffisantes des oprateurs de linformel, incapables de se mettre niveau, ou alors par les procdures administratives excessives qui entrainent des couts dentre dans le secteur formel dpassant les moyens financiers des entreprises (voir la Note sur le climat des affaires pour dtail sur le poids des procdures administratives). Le manque de scurisation des droits de proprit foncire est galement pour les PME un obstacle laccs au financement. Comme cela est soulign dans la note sur le foncier Madagascar, la quasi totalit des terrains occups ne sont pas scuriss par un titre ou certificat foncier. Souvent, les titres ne sont pas actualiss ou errons. Dans ces conditions, il est difficile pour une banque commerciale daccepter une proprit foncire comme garantie sur un prt bancaire. Le dveloppement rcent et rapide des institutions de micro-finance vient en rponse aux demandes des entreprises oprant dans linformel. Laccent est alors mis sur la relation troite entre le client et linstitution financire plutt que sur des garanties lgales. Il est indniable que le secteur de la micro-finance a connu un certain succs dans loctroi de crdits aux micros et petites entreprises, en particulier en milieu urbain. Toutefois, les demandes de crdits provenant surtout des petites entreprises sont plus difficiles satisfaire cause du plafond rglementaire de crdit ne pouvant excder 25% des fonds propres de lemprunteur. Infrastructures physiques insuffisantes Labsence dun systme de partage dinformations sur le crdit empche les PME et autres emprunteurs de btir un historique de crdit qui peut faciliter laccs au financement bancaire. Ces informations permettent aux banques de non seulement rduire les cots gnrs lors de la slection des crdits et les slections adverses, mais galement de favoriser la laccs au crdit du fait que lhistorique de crdit de lemprunteur potentiel est circul auprs des institutions financires. Un Systme Intgr dInformations sur les Entreprises, quivalent un bureau de rfrence de crdit ou une Centrale des risques, a t cr avec laide du Millennium Challenge Account (MCA) mais il nest pas encore entirement fonctionnel. Linitiative des centres de gestions agres dans plusieurs rgions vise encourager la tenue de comptabilit et ltablissement dtats financiers Une meilleure efficacit du systme voudrait quil soit ensuite tendu aux institutions de micro-finance et mme aux autres institutions non financires. Le systme des paiements Madagascar a volu favorablement au cours de ces dernires annes, mais il reste encore parfaire. Parmi les progrs, on peut noter la normalisation des chques, la modernisation des systmes dinformations bancaires, et le lancement des systmes de cartes bancaires. La mise niveau et la modernisation de la rforme du systme des paiements, avec le financement MCA, se sont matrialises par ladoption, en 2009, dun systme de rglement brut en temps rel RTGS (Real Time Gross Settlement System) qui contribue dj rendre le systme plus rapide et plus efficient. Cependant, parmi les actions complmentaires, il reste adopter une lgislation qui donnerait limage chque la mme valeur juridique que la vignette elle-mme.

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Dficiences du cadre rglementaire, lgal et judiciaire Le cadre rglementaire et lgal pour la bonne marche des affaires souffre de carences et dinstabilit, qui nuisent au dveloppement du systme financier. Le dernier apport Doing Business classe Madagascar au 155 rang sur 183 pays en ce qui concerne lexcution des contrats. Parmi les problmes relevs se trouvent ceux lis aux procdures dinsolvabilit, et ceux qui limitent lacte de nantir un actif sans perdre possession du collatral nanti, une contrainte qui diminue invitablement laccs au crdit. Les difficults scuriser un titre foncier sont aussi une contrainte majeure. La loi sur le crdit bail, rcemment promulgue, donne la base lgislative pour une extension rapide du crdit bail Madagascar. En effet, on compte aujourdhui cinq compagnies de crdit bail alors quil ny en avait quune en 2005. Cependant, les services daffacturage ont du mal dmarrer cause dun souci de rentabilit pour les banques. Une tude parraine par IFC recommande de concentrer les activits daffacturage sur les exportations, en troite collaboration avec les 72 pays qui ont dj des installations daffacturage dimportation. Le crdit bail aussi bien que laffacturage demeurent des instruments particulirement bien adapts au financement des PME et viteraient davoir recours dautres formes de garantie pour les entreprises malgaches. La rglementation et la supervision du secteur financier, par la Banque Centrale de Madagascar et la commission de supervision bancaire, ont souffert du manque de ressources humaines et financires. Le rgulateur du march des assurances manque de lindpendance, de comptences et de ressources requises pour une supervision adquate du secteur, et il nexiste pas de rglementation ou de surveillance des pensions publiques ou prives. On peut galement dplorer labsence de supervision de la Caisse dEpargne de Madagascar, et celle des institutions de micro-finance reste parfaire. La capacit limite des autorits de supervision assurer une supervision adquate des institutions, dans le cadre de leur mandat, constitue une contrainte majeure un dveloppement harmonieux du secteur financier.

3. Options pour lavenir et recommandations

Le dfi pour le systme financier malgache est de maintenir sa stabilit tout en se dveloppant, pour ainsi devenir une source majeure de financement pour lensemble du secteur priv. Aujourdhui, le rle du systme bancaire reste marginal, avec un montant de crdits infrieur 11 % du PIB, loin des standards rgionaux qui sont eux-mmes trs faibles par rapport aux taux observs dans les pays mergents ou industrialiss. La marge de progression est donc norme. Le sous dveloppement du secteur financier trouve son origine dans des obstacles naturels mais aussi dans des insuffisances lgales, rglementaires et institutionnelles. Certaines de ces insuffisances se trouvent du ct des entreprises comme leur manque de rigueur comptable et de garanties, alors que dautres apparaissent du ct des institutions financires peu enclines prendre des risques. Ces insuffisances traduisent en gnral les faiblesses de lconomie malagasy, comme le degr lev dinformalit, les dficiences en capital humain, le manque de
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fonctionnalit de lappareil judicaire et des drives en termes de gouvernance tant dans le secteur priv que public. Leur rsolution prendra donc du temps. Le gouvernement peut cependant entreprendre un certain nombre dactions pour amliorer le fonctionnement du systme financier tant dans le court que dans le moyen terme. La majorit de ces actions avaient t identifies dans le FSAP en 2005 et restent dactualit aujourdhui (cf. annexe 1 pour un rsum). Ici, laccent est dabord mis sur plusieurs mesures prioritaires qui pourraient conduire des amliorations quasi-immdiates pour ensuite rappeler plusieurs initiatives de plus long terme de manire consolider les efforts en cours en matire de facilitations des paiements, de concurrence et de supervision. Priorits de court terme pour accrotre les crdits octroys au secteur priv Du cot de loffre, les priorits sont de : (i) favoriser le dveloppement de nouveaux instruments financiers pour que les banques puissent rduire leurs risques et (ii) encourager lessor des institutions de micro-finance. Ces deux axes de dveloppement ont dj fait leurs preuves Madagascar, en contribuant un accs plus grand au financement pour les entreprises et en mettant laccent sur les forces du march. Ces axes paraissent plus prometteurs que la cration dune Banque de Dveloppement, souvent perue comme la panace pour offrir des crdits aux entreprises, mais dont les checs jalonnent lhistoire de nombreux pays, y compris Madagascar. Le risque dinterfrence politique est en effet majeur, mme si toutes les prcautions sont prises comme la mise en place dune gestion prive. La premire priorit pour encourager les banques accrotre leurs crdits au secteur priv est de favoriser lusage dinstruments qui leur permettent de mieux rpartir les risques : Llaboration et ladoption, par les banques, de nouveaux produits, tels que le crdit bail et laffacturage, devraient tre encourags, notamment en suivant les recommandations de se concentrer sur les activits dexportation dans un premier temps. Ces instruments encore sous-utiliss, ont le mrite dtre parfaitement adapts au financement des PME dont la plupart manquent de garanties. Lexprience russie avec les systmes de garantie partielle de crdit pourrait tre tendue car ceux-ci ont permis de gnrer un montant non ngligeable de crdits sur une priode relativement courte (cf. encadr 2). Ce succs souligne la volont des banques stendre au-del de leurs clients traditionnels lorsquelles peuvent rduire les risques. Cet effort doit sinscrire dans une approche dynamique et concurrentielle o les banques devront graduellement engager leurs fonds propres.

Encadr 2. Systme de Garantie Partielle de Portefeuille (GPP) Madagascar dans le cadre du Projet IDA de Ples Intgrs de Croissance (PIC): Un exemple de succs de financement des PME Le systme de Garantie Partielle de Portefeuille est un programme de Mcanisme de Partage de Risque sponsoris par IDA/IFC [Risk Sharing Facility (RSF)]. Ce systme a pour objectif dencourager les banques commerciales prter aux PME, en octroyant une garantie de 50% qui est destine couvrir le risque de non-remboursement des prts offerts par les banques. Une anne aprs le lancement du programme avec deux banques, un total de 714 prts avait t approuv pour un montant de 18 millions 234

US$. En septembre 2007, le total tait passe 859 prts accords. En parallle, ce programme a fourni une assistance technique et form 240 responsables dans les 37 agences des deux banques participantes. Ce programme a servi de rampe de lancement pour les activits PME de ces banques. Cest ainsi que lune des deux a cr un nouveau dpartement et augment son portefeuille de prt aux PME de 43% entre 2006 et 2007. Enfin, un total de 366 oprateurs de PME ont reu une formation en matire de prparation de plans dactions et dtats financiers jugs acceptables par les prteurs potentiels. Ce programme, pilot Madagascar, a t, depuis, reproduit dans plusieurs autres pays africains par le Groupe de la Banque mondiale.

La deuxime priorit du ct de loffre est dencourager lessor du secteur de la microfinance. Celui-ci est en pleine expansion, ce qui est prometteur et comble un vide notamment dans les zones rurales, mais porte en lui les dangers dune croissance trop rapide et mal matrise. Cest pourquoi il est crucial de renforcer la supervision de ces institutions de manire viter une accumulation des risques tant individuels que systmiques. Une attention spcifique devrait tre donne la CEM au vue du nombre croissant de ses dposants. En outre, la qualit et la diversit des services de micro finance ont besoin dune amlioration considrable. La gamme limite des types de dpt, la raret des services financiers, surtout en milieu rural, et le manque de services de paiement et dassurance reprsentent des contraintes. Ladoption et la dissmination de nouveaux produits devraient tre encourages et inclure les produits de micro assurance, les services bancaires mobiles, ainsi que les produits financiers adapts au milieu rural et lagriculture. Tous les principaux bailleurs de fonds actifs dans le secteur des IMF devraient mieux se concerter et se coordonner, afin de procurer une assistance technique et financire la plus efficiente possible, ce qui nest pas encore le cas aujourdhui. Une opportunit existe galement dtendre les crdits aux consommateurs les plus pauvres en les organisant en groupes ou associations (voir les notes sur la responsabilisation sociale et lagriculture). Lexprience dans de nombreux pays (par exemple, lInde et mme Madagascar avec les groupes de femmes) a montr que le taux de remboursement est beaucoup plus lev lorsque les banques ou les institutions de micro-finance prtent un groupe de consommateurs, plutt qu des individus parce que la responsabilisation sociale est amliore. Chaque membre devient responsable par rapport au groupe et vis--vis du prteur. Etant donn les bons rsultats obtenus par les institutions de micro-finance qui en font la pratique Madagascar, lusage des prts collectifs devrait tre plus rpandu pour les populations les plus dmunies. Lextension du crdit au secteur priv ncessite un certain nombre de mesures daccompagnements au niveau de la demande : Laccent doit tre mis sur lducation et lassistance technique aux entreprises de toutes tailles, mais surtout les petites, pour prparer des tats financiers appropris et de dossiers bancables et faciliter leur enregistrements aux registres du commerce et des impts qui sont des pralables pour accder des crdits bancaires.
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Pour la majorit des entreprises (et mnages), lunique garantie est un terrain mais labsence de scurisation foncire freine leur capacit emprunter. Il faut favoriser lacceptation des certificats fonciers par les banques et les institutions financires qui, malgr leur base lgale, ne sont pas encore bien compris par le systme financier. Les rformes de ladministration foncire, telles que proposes dans la Note sur la gestion du foncier, ne manqueront pas dexercer un impact positif sur la capacit des banques sengager en faveur de lextension du crdit vers le secteur priv. Le bureau de rfrence de crdit qui engloberait tous les prestataires de services financiers doit tre rapidement mis en place. Pour cela, il faut rendre oprationnel le systme intgr qui vient dtre cr, pour ensuite ltendre la micro-finance et aux autres institutions non financires, telles que les socits de services publics, pour quil profite un maximum doprateurs. Lexprience internationale a montr que le partage dinformations relatives au crdit est important pour rduire les asymtries dinformation et les cots de transaction, notamment pour les PME qui nont que rarement une relation troite et continue avec les agents financiers.

Actions de plus long terme Les priorits de court terme doivent tre accompagnes par une srie dinitiatives qui devraient tre inities rapidement mais dont les impacts se manifesteront dans le plus long terme. La premire initiative serait dencourager la concurrence dans le systme financier entre les banques elles-mmes dune part et entre les banques et dautres institutions financires non bancaires dautre part. Lapparition de ces dernires pourrait entraner une diversification des instruments, comme le crdit-bail et laffacturage, et mener une baisse du cot du crdit. Le dveloppement du march financier, terme, peut offrir une alternative de financement pour les grandes entreprises et augmenter la concurrence pour les banques. Afin de dvelopper le march des titres long terme, plutt que de mettre en place une bourse des valeurs qui serait prmature ce stade, le gouvernement devrait considrer la prolongation graduelle de la maturit de ses obligations de manire crer une valeur de rfrence. La rcente modernisation des systmes de paiement, de compensation et de rglement a besoin dtre complte de manire se conformer aux exigences dune conomie moderne. Les actions suivantes devraient tre inities : Adapter les instruments de paiement existants aux besoins des utilisateurs par le biais de lamlioration des systmes de compensation, de compensation interne, de rglement et de gestion de risques qui sont conformes aux normes internationales. Amliorer lefficacit de la politique montaire et la scurit des grands paiements. Baisser le cot de traitement des paiements entre banques et lintrieur des banques et rduire les temps de rglement.

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Rationaliser et moderniser le rglement des instruments de paiement en papier par la dmatrialisation de lchange de chques et dautres ordres de paiement physiques. Accrotre la capacit dutiliser les systmes de carte entre banques. Rduire lutilisation despces et des risques de paiements y affrents.

Le renforcement de la rglementation et de la supervision du secteur financier reste un pilier fondamental pour la solidit du systme et la confiance des oprateurs. Les autorits ont besoin de relever le niveau de leurs efforts pour accrotre les niveaux de recrutement de la CSBF et pour amener le contrle bancaire en conformit avec les Principes de Base de Ble. La supervision doit stendre vers les institutions financires non bancaires, et vers une continuation de la lutte contre le blanchiment dargent. Afin de raliser des conomies dchelle, et tant donn la taille rduite du march, la cration dune agence de contrle unique pour lensemble des services bancaires, les assurances et les pensions devrait tre envisage. Enfin, le cadre lgislatif ainsi que la fiscalit bancaire devraient faire lobjet dune revue attentive. En effet, le systme actuel est source de distorsions et contribue augmenter le cot des transactions.

4. Conclusion
Le systme financier est, en gnral une source dimpulsion pour le dveloppement conomique dun pays. Ce nest donc pas une surprise que le systme financier malgache demeure encore embryonnaire avec un taux de pntration, tant des pargnants que des emprunteurs, parmi les moins levs de la plante. Comme pour le potentiel conomique du pays, sa marge de croissance reste cependant significative. Le dveloppement du systme financier est donc fortement li lexpansion des activits conomiques, notamment celles qui pourraient prendre place dans les secteurs stratgiques que sont les mines, le tourisme et lindustrie manufacturire (comme le textile). Ces secteurs sont non seulement porteurs despoir mais ils sont constitus dentreprises formelles qui devraient entretenir des relations de confiance avec les banques commerciales. Il est donc important que les recommandations proposes dans les notes de cet ouvrage consacres lamlioration du climat des affaires, de la promotion des exportations et de lemploi soient mises en uvre pour servir dentrainement au secteur financier du pays. Les opportunits crent la demande et, donc, la croissance et la diversification des activits bancaires. Le fonctionnement efficace du systme financier peut simultanment favoriser lmergence et la croissance du secteur priv ainsi que la cration demplois. Il est une source de financement pour les investissements et peut servir de levier au dveloppement des PME, source importante de cration demplois, mais soumis une contrainte budgtaire forte. La disponibilit du crdit et dautres services financiers peut aussi amortir les chocs ou les fluctuations du cycle conomique auquel sont exposs la plupart des oprateurs, en particulier ceux du secteur primaire. Cest dans cet esprit que cette note a propos une srie de recommandations qui visent favoriser laccs aux services financiers dans le court terme, y
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compris en : (i) dveloppant de nouveaux instruments financiers pour que les banques puissent rduire leurs risques, (ii) encourageant lessor des institutions de micro-finance ; (iii) assistant et formant les PME dans la prparation dtats financiers appropris et en facilitant leur enregistrements aux registres du commerce et des Impts qui sont les conditions sine qua non de laccs au crdit bancaire ; (iv) scurisant la base lgale des certificats fonciers comme garantie bancaire ; et (v) favorisant lchange dinformation par le Bureau de rfrence de crdits qui rduiront les asymtries dinformation et les couts de transactions. Annexe 1: Rsum des Recommandations du FSAP
Mesure I. Amliorer lenvironnement Cadre juridique et judiciaire Institutionnaliser des runions rgulires entre le ministre de la Justice et les professionnels du secteur financier afin d'voquer les problmes rencontrs et dassurer une bonne coordination dans la phase de rforme du secteur financier Assurer lindpendance du Conseil Suprieur de la Magistrature et la transparence des nominations, de lavancement et des sanctions des magistrats Lancer un plan de rforme moyen et long terme de lappareil judiciaire, sappuyant sur les diagnostics existants et dot dun budget suffisant Amliorer la formation thorique et pratique (en particulier par le renforcement des moyens de lENMG) Rendre linformation juridique plus accessible : initialement par le Journal Officiel puis par des Cdroms, and finalement via Internet) Renforcer la capacit de rdaction des textes ainsi que lindpendance et les moyens de la Commission de rforme du droit des affaires. Prvoir lors de la rforme de la loi foncire une rdaction prenant en compte la ncessit de faciliter la prise dhypothques sur les terrains Amliorer le cadre juridique des transactions assorties de surets, par exemple ralisations des hypothques, dveloppement de lusage des garanties mobilires, amlioration de la tenue des registres cadastraux, des hypothques des nantissements, des immatriculations etc. II. Amliorer la qualit des informations financires Crer une base de donnes sur la cotation de paiement des emprunteurs partir de la structure existante de la Centrale des Risques et permettant la participation des institutions de micro- finance agres . Cration galement dun systme dinformation intgr sur les entreprises Lancer un programme dencouragement et dassistance ltablissement de documents comptables fiables par les entreprises afin dlargir le gisement des entreprises bancables Fiscalit des instruments financiers Entreprendre une rvision de la fiscalit des produits financiers en vue dliminer les distorsions existantes Mettre en uvre la rforme correspondante Politique montaire et gestion de la liquidit Rduire graduellement le financement montaire du Trsor Utiliser les oprations dopen-market comme moyen essentiel de gestion de la liquidit et viter de modifier trop frquemment le ratio des rserves obligatoires Amliorer la qualit des prvisions de liquidit et la coordination entre la Banque centrale et le Trsor pour lmission des bons du Trsor Systme de Paiements Rduire les dlais de rglement des chques hors place 5 ou 10 jours maximum Informatiser la saisie des chques et le calcul des soldes des compensations manuelles. Rformer le cadre lgislatif pour permettre un dveloppement des moyens de paiement dmatrialiss (notamment lectroniques) Mettre en place des structures ncessaires pour piloter la rforme Priorit (H; M)

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H H M H

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Lancer un programme de rforme complet des systmes de paiement Assurer une coordination entre ltat et les principaux bailleurs de fonds pour assurer une politique cohrente, lassistance technique et financire requise, et un transfert de comptences en vue dassurer le dveloppement des IMF saines, professionnelles et viables. Formation des commissaires aux comptes. Formation des cadres, lus, et bnficiaires tous les niveaux. Analyser lorigine des pertes de la Banque Centrale et dfinir un programme visant lui assurer les ressources ncessaires lexercice autonome de ses fonctions Lancer des tudes actuarielles dans les trois caisses de retraite publiques et, sur la base des rsultats, faire les changements paramtriques ncessaires Dfinir un calendrier de redressement de la mutuelle d'assurances en difficult Renforcement de la supervision du systme financier Dfinir un plan de mise en uvre pour remdier aux faiblesses actuelles dans la supervision des institutions financires non-bancaires (assurances, fonds de retraite privs, CEM, services financiers de la Poste). Renforcer la capacit de la supervision Prendre les dcrets dapplication de la Loi sur la micro-finance et dfinir les normes prudentielles et de gestion Renforcer la formation spcialise du personnel de la CSBF la supervision des IMF Dvelopper la capacit des organes fatiers exercer les fonctions de contrle, daudit, et dinspection internes des caisses sous leur autorit Confirmer dans la nouvelle Loi Bancaire la comptence de la CSBF pour lagrment et le contrle des bureaux de change Lutte contre le blanchiment de l'argent et le financement du terrorisme Modifier la loi 2004-02 contre le blanchiment pour inclure les personnes politiquement exposes, et les ONG Prparer d'un projet de loi contre le financement du terrorisme en conformit avec les recommandations GAFI Doter des moyens oprationnels le Service des Renseignements Financiers (SRF) mettre des instructions ncessaires contre le blanchiment et conduite d'enqutes sur place par la CSBF aprs formation spcialise Former des juges et des forces de l'ordre Adhrer au groupe rgional de lutte contre le blanchiment (ESAAMLG) III. Diversification des institutions et les produits financiers Libraliser et privatiser le secteur de lassurance Revoir la lgislation sur les fonds de retraites privs rcemment vote afin de renforcer la protection du public et d'assurer un contrle adquat Entreprendre une tude dtaille de loffre et de la demande de produits de financements et d'investissement MLT. Sur la base des rsultats, envisager des solutions adaptes la taille du march (par exemple placements privs) Amliorer la gestion de la dette publique en vue de dynamiser le march des titres dtat, et dtablir progressivement une courbe des taux servant de rfrence l'activit financire moyen et long terme Favoriser le dveloppement du crdit-bail et de laffacturage en prcisant le cadre juridique et fiscal de ces activits Notes: H= Haute priorit M= Priorit moyenne.

H M

H H H H H H H M H H M H M M M M M M M

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240

III Les dficits corriger

Russir son dveloppement ncessite une bonne connectivit, non seulement en termes de circulation des biens et des personnes mais galement en termes dinformation, sans oublier une capacit recevoir et comprendre cette information, et un accs satisfaisant des services aussi importants que la sant, leau et lnergie. Dans tous ces domaines, Madagascar est en retard, presque au plus bas de lchelle mondiale. De plus, elle est, derrire les Comores, le pays africain le plus expos aux risques climatiques qui provoquent chaque anne des dgts considrables en pertes tant humaines que matrielles (destruction dhabitats, de rcoltes et dinfrastructures).

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14. LE MAITRE MOT DES TRANSPORTS: PERENNISER, TANT LES INFRASTRUCTURES QUE LES REFORMES INSTITUTIONNELLES
Pierre Graftieaux238
Cette note na aucunement lambition de vouloir remplacer une stratgie sectorielle, et encore moins de se vouloir exhaustive, ne serait-ce quen raison de sa longueur. Lobjectif de concision a ncessit de faire des choix. Au vu du flagrant dficit dinfrastructures dont souffre Madagascar, il a t dcid de focaliser cette note sur celles-ci (ports, routes, lignes de chemin de fer) et sur leur gestion, et de naborder que tangentiellement, et ce dessein, le sujet, transversal, de leurs utilisateurs (transporteurs, coopratives de transport public et par consquent scurit routire, tat de la flotte, gares routires, poids du transport dans le budget des mnages, etc.). Sur cette base, un bref rappel de la fragilit du secteur tant en termes dinfrastructures que dinstitutions, malgr les efforts raliss au cours de ces dernires annes, permettra de cerner les enjeux pour pouvoir ensuite mettre en exergue les principaux obstacles et contraintes qui constituent les facteurs explicatifs des problmes vcus aujourdhui par ce secteur. Cette note conclura par une srie de recommandations qui identifieront comme premire priorit la prennisation des infrastructures et des institutions existantes, souvent mises mal par linstabilit des institutions, le manque de financement, les atermoiements des dcideurs politiques, et labsence de stratgie claire et consensuelle, sans oublier les alas climatiques propres Madagascar.

1. Contexte / historique
Aujourdhui Madagascar, de nombreuses zones demeurent enclaves, laccs aux coles et aux centres de sant de base savre souvent difficile, le secteur agricole se voit pnalis par les difficults rencontres dans lacheminement des intrants et la sortie des productions, et les cots de transport rodent le pouvoir dachat des mnages et la comptitivit des produits malgaches sur les marchs internationaux. Les dficits de Madagascar en matire dinfrastructure de transports sont bien connus et dcrits brivement dans lencadr ci-joint. Leur tendue justifie lattention prte par les autorits aux infrastructures routires, portuaires et ferroviaires et leur gestion.239 Conscient de
Cette note a t crite en concertation avec lUnion Europenne, JICA, lAgence Franaise de Dveloppement et la Banque Africaine de Dveloppement. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour du transport sous la direction actuelle de lUnion Europenne. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. Cette version tient compte des commentaires reus lors de ces rencontres. 239 Le secteur arien, dans lequel les bailleurs sont peu impliqus, ne sera abord que via cette note de pied de page, dautant plus que les problmes dont il souffre sont moins lis linfrastructure aroportuaire qu ltat de la concurrence dans le domaine du transport arien : faible nombre de compagnies ariennes oprant Madagascar, do des tarifs perus comme trop levs ; un march local potentiel rduit d au faible pouvoir dachat de la population. La rforme du secteur arien se caractrise par : tout dabord, la cration de lAviation Civile de Madagascar (ACM), charge de dfinir et de suivre lapplication des textes et normes rgissant le secteur selon les
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la fragilit des progrs constats depuis la crise de 2002 en matire dindicateurs socioconomiques, le Gouvernement de Madagascar a en effet pris conscience ds 2003 de limportance de prenniser cette volution positive au travers dinvestissements consquents visant assurer que le manque dinfrastructure ne reprsente plus un frein la croissance et la rduction de la pauvret.
Un rappel des dficits dinfrastructure a Madagascar. 1. A titre de comparaison, la densit de routes en Afrique Sub-saharienne est estime 31 km de routes revtues par millier de km2 (134 pour la moyenne des pays faibles revenus dans le monde / Source : Africa Infrastructure Country Diagnostic), alors que la valeur de cet indicateur pour Madagascar est de 9,7 (5.700 km pour 587 000 km2), soit trois fois moins. 44 % des routes nationales sont juges en mauvais tat, contre seulement 31% en bon tat (voir carte ci-dessous) En ce qui concerne les ports, bien videmment cruciaux pour une le, seul Toamasina, de par son tirant deau, peut accueillir des navires de gros tonnage. Le port dEhoala peut aussi jouer ce rle sur le papier mais son enclavement rduit aujourdhui fortement sa pertinence. Quant au rseau ferr, il na connu aucune extension au cours des 70 dernires annes

2. 3. 4.

Entre 2003 et 2008, cette politique volontariste a permis de compenser partiellement les criants retards dinvestissements dans le secteur grce une monte en flche des dpenses publiques ddies aux infrastructures, comme en tmoigne le graphique 1, qui reflte aussi la dpendance du secteur vis--vis des ressources externes (jusqu 80 % des dpenses dinvestissements). Ces investissements se sont inscrits dans la cadre de lengagement 2 du Madagascar Action Plan (MAP),240 intitul infrastructures relies, et qui reconnat le rle fondamental du secteur transport comme outil indispensable de la croissance conomique. Le MAP a lavantage de proposer un cadre pour les investissements futurs, mais il sest toutefois attir, de par son ampleur, certaines critiques justifies: les priorits ne sont pas hirarchises et les
standards internationaux ; deuximement, ladoption dun nouveau code de laviation civile, dont lobjectif principal tait douvrir le march arien la concurrence, via la politique de lopen sky , qui na pas produits les effets escompts, peu de compagnies ariennes se montrant intresses par le march malgache, et le trafic intrieur restant de fait un monopole ; et enfin, la confirmation de la politique de dsengagement de ltat des activits oprationnelles, dont la gestion des aroports : 12 aroports, les principaux, sont actuellement confis lADEMA (Aroports de Madagascar), tandis que 22 aroports secondaires sont grs par des oprateurs privs avec ou sans subvention de lEtat. 240 Pour faciliter la lecture, la liste des principales abrviations : ACM : Aviation Civile de Madagascar, ADEMA : Aroport de Madagascar, AFD : Agence Franaise de Dveloppement, AO : Appel doffres, APMF : Agence Portuaire Maritime et Fluviale, ARM : Autorit Routire de Madagascar, ATT : Agence de Transport Terrestre, CA : Conseil dAdministration, CG : Concession Globale, DAO : Dossier d'Appel d'offres, DIRTP : Direction Interrgionale des Travaux Publics, DRTP : Direction Rgionale des Travaux Publics, FCE : Fianarantsoa Cte Est, FER : Fonds dEntretien Routier, GENIS : Gestion de l'Entretien par Niveau de Service, HIMO : Haute Intensit de Main duvre, ININFRA : Institut National des Infrastructures, LNTPB : Laboratoire National des Travaux Publics et du Btiment, MAP : Madagascar Action Plan, MICTSL : Madagascar International Container Terminal Service Ltd, MLA : Moramanga Lac Alaotra, MT : Ministre des Transports, MTPM : Ministre des Travaux Publics et de la Mtorologie, OTU : Office des Travaux dUrgence, PGA : Ports Gestion Autonome, PME : Petites et Moyennes Entreprises, PNEOA : Programme National dEntretien des Ouvrages dArt, PNER : Programme National dEntretien Routier, QMM : QIT Madagascar Minerals, TA : Tananarive Antsirabe, TCE : Tananarive Cte Est, USAID : United States Agency for International Development, VMC : Vohidiala Morarano Chrome.

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montants ncessaires totale sont plus que mesure avec moyens pourra disposer le mme en supposant soutenue dans le futur.

sa ralisation sans commune financiers dont Gouvernement, une croissance

Paralllement, le Gouvernement a lanc diffrentes rformes visant : - recentrer les Ministres des Transports et des Travaux Publics sur leurs fonctions rgaliennes (stratgie, politique, rgulation) tandis que les fonctions oprationnelles taient dlgues des agences telles que lARM (Autorit Routire de Madagascar), lATT (Agence de Transport Terrestre), lACM (Aviation Civile de Madagascar) et lAPMF (Agence Portuaire Maritime et Fluviale). - encourager la participation du secteur priv l o elle se rvle pertinente, cest--dire dans les activits oprationnelles, de service et/ou de production : Madarail est ainsi devenu le concessionnaire du rseau nord de chemin de fer en 2003 (les infrastructures restant proprit de ltat), et le prolongement du mle B au port de Toamasina ainsi que la construction dun nouveau port en eau profonde Ehoala - Fort Dauphin se sont raliss dans le cadre de PPP lis des projets miniers, (projet dextraction de cobalt-nickel avec Sherritt et dilmnite zircon avec QMM). Enfin le Terminal conteneurs de Tamatave a t confi MICTSL (Madagascar International Container Terminal Service Ltd). Ces rformes sappuyaient sur le constat que les Ministres taient peu efficaces dans la mise en uvre des oprations de par leur lourdeur administrative, mais aussi sur lexprience dautres pays, o le transfert des oprations des agences autonomes rendait le secteur plus performant, et o limplication dans la gestion des infrastructures dun secteur priv, dont le succs est directement tributaire du bon fonctionnement de celles-ci, avait donn des rsultats probants. La mise en place du MAP et des rformes institutionnelles mentionnes ci-dessus sest traduite de diffrentes manires selon les sous-secteurs, chacun de ceux-ci tant confront des ralits diverses mais tous souffrant historiquement dun manque dentretien et dinvestissement :
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Graphique 1: La monte en flche des dpenses publiques dans le secteur transport. :

500 Milliards d'ariary 400 300 200 100 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Ressources internes MTPM Ressources internes MT

Financement externe MTPM Financement externe MT

Secteur portuaire La rforme du secteur portuaire entame en 2003 reposait sur la volont de supprimer un certain nombre de dysfonctionnements dus principalement : (i) au caractre trop administratif et trop centralis du systme ; (ii) au dfaut dentretien des infrastructures portuaires ; et (iii) au fait que les ressources pour le renouvellement et lamlioration des ports se montraient insuffisantes, les revenus portuaires ntant pas rinvestis dans les infrastructures qui les gnraient. En consquence, un nouveau cadre institutionnel a t mis gnraient. institution en place, destin amliorer la gestion du sous secteur des ports en faisant en sorte quil sous-secteur sautofinance, tout en permettant une plus large dcentralisation au niveau des provinces. La rforme sest essentiellement traduite par la cration de lAgence Portuaire, Maritime et Fluviale, qui doit jouir dune autonomie administrative et financire, et par la classification des ports en ports dintrt rgional et ports dintrt national. Malheureusement, la mise en place des deux volets suivants de la rforme, savoir la dvolution du rle dautorit portuaire des structures publiques-prives nommes Ports Gestion Autonome pour les ports les plus importants, voire des socits prives titulaires de concessions globales241 pour les ports dimportance secondaire, et la cession au secteur priv de lensemble des tches dexploitation, se trouve aujourdhui paralyse. Cette rforme inacheve sest accompagne dun ambitieux plan dinvestissements soutenu par les bailleurs de fonds, qui sest ralis partiellement et a permis la rhabilitation des ports de Morondava et Diego Suarez (par lAgence Franaise de Dveloppement - AFD), du quai batelage Tular et du quai Villemin Mahajanga (Banque Mondiale) et la construction du nouveau port en eau profonde dEhoala dans le cadre dun eau partenariat entre ltat et la socit minire QMM. En revanche, les axes de navigation intrieure, essentiels pour certaines rgions enclaves, tel le Canal des Pangalanes pour la cte Est, ou encore la rivire Tsiribihina, ont t peu ou prou ignors ces dernires annes. bihina,
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Le concessionnaire devient alors la fois autorit portuaire et manutentionnaire manutentionnaire.

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Secteur routier Le patrimoine routier sest fortement dtrior en raison dun manque dentretien et de maintenance. On estime que durant la priode 1970-2000, le pays a perdu en moyenne environ 1.000 km de routes par an, ce qui sest traduit par une rduction du linaire routier, passant denviron 50.000 km au dbut des annes 60 38.000 aujourdhui, dont environ 5.700 sont revtus. Cependant, des efforts considrables ont t raliss ces dernires annes pour inflchir cette tendance, avec lappui de bailleurs de fonds tels que la Commission Europenne, la Banque Africaine de Dveloppement, la Banque Mondiale, la JICA, etc., le tout en accord avec les objectifs du MAP. En 2007, sur 5 700 km de routes nationales bitumes, 56 % se trouvaient en bon tat, 42 % en tat passable et 2 % en mauvais tat (voir carte page prcdente). Sur 6 050 km de routes nationales en terre, 2 % taient en bon tat, 33 % en tat passable et 65 % en mauvais tat. Malgr ces efforts significatifs et en raison de limportance des retards accumuls dans la programmation des investissements, une partie importante du rseau national reste difficilement praticable, notamment en saison des pluies et certaines routes essentielles pour le pays (RN2 qui relie Toamasina, le principal port du pays Antananarivo, RN7 qui relie Antananarivo au port de Toliara 900 km au Sud) ne sont pas adaptes aux trafics quelles supportent. Par ailleurs, le rseau routier ne se limite pas aux routes nationales : le rseau rural (routes ex-provinciales et routes communales) compte 30 000 km de pistes et semble premire vue bien couvrir le territoire. Malheureusement, ces pistes sont rarement praticables toute lanne et souffrent dun manque dentretien dautant plus lourd de consquences que la pluviomtrie saisonnire trs leve, ajoute un relief accident, leur font payer un lourd tribut. En consquence, et daprs une tude ralise en 2007, seulement 22,4 % de la population rurale vit moins de 2 km dune route circulable toute lanne, ce qui, bien sr, porte prjudice au dveloppement, rduit l'accs aux services sociaux, perptue lenclavement des rgions et des villages et bride la lutte contre la pauvret. Secteur ferroviaire Les deux rseaux de chemin de fer [le rseau Nord dune longueur de 732 km reliant Antananarivo Toamasina (TCE), Antsirabe (TA), Ambatondrazaka (MLA) et Morarano Chrome (VMC) et le rseau Sud dune longueur de 163 km reliant Fianarantsoa et Manakara (FCE)] se sont graduellement dtriors jusquen 2000, date laquelle la circulation sest mme interrompue sur le rseau Nord. partir de cette date, il convient de diffrencier les deux rseaux qui ont connu des fortunes trs contrastes : Rseau Nord : limportance de ce rseau, qui relie notamment le principal port du pays et la capitale, a t reconnue par le Gouvernement, tant pour ses avantages comparatifs par rapport au transport routier en termes de scurit, cot la tonne - km (jusqu 40 % infrieur), consommation, pollution, etc. que pour son rle essentiel bien quindirect dans
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la rduction des dgradations occasionnes par les poids lourds sur le rseau routier mesure que le trafic routier se reporte sur le rail. En consquence, et la demande du Gouvernement, le rseau Nord, proprit de ltat et exploit par Madarail, a bnfici du soutien des bailleurs de fonds (Banque Mondiale hauteur de 55 millions US$, Banque Europenne dInvestissements pour 11 millions ). Ces investissements lui permettent aujourdhui de jouer un rle majeur et croissant dans le transport dhydrocarbures, de chromite, de conteneurs, de riz et de ciment. Le tonnage transport par rail a cr de 75 % entre 2004 et 2008, reprsentant environ 15 % du fret sur le corridor AntananarivoToamasina. Le concessionnaire a de plus su rsister la crise de 2009, rcoltant les fruits d'investissements aviss en matriel roulant (porte-conteneurs, wagon-citerne, locomotives plus puissantes) qui lui ont permis daugmenter sa part de march et datteindre ses objectifs malgr un contexte conomique morose et une baisse gnrale du volume dactivits. Lanne 2010 sannonce toute fois plus dlicate. FCE : Le rseau Sud sest dtrior au fil des annes, tant au niveau de linfrastructure (qui comporte 67 ponts, 48 tunnels sur seulement 163 km de ligne) que du matriel roulant, et na t sauv dune mort certaine que grce un appui durgence de lUSAID, de lUE et de la Banque Africaine de Dveloppement suite des cyclones dvastateurs (Eline et Gloria en 2000). Sa vocation est radicalement diffrente de celle du rseau Nord, de nature sociale en ce sens quil joue un rle de dsenclavement fondamental pour des populations qui seraient autrement totalement isoles. Sa gestion incombe entirement lEtat, encore quune tentative de confier son exploitation au secteur priv en 2005 et pu tre couronne de succs si le processus dattribution du contrat (donnant lieu paiement dune subvention au concessionnaire, ou redevance ngative ) navait pas t arbitrairement stopp par les autorits dalors.

2. Principaux obstacles / problmes

Tout en tant conscient quune telle analyse peut se voir taxe dexagrment rductrice, il semble aujourdhui quon peut lier la grande majorit des problmes du secteur trois constats principaux : Des investissements lourds sont ncessaires, quasi-dmesurs face au budget de ltat242, ne serait-ce que pour retrouver le niveau de qualit dinfrastructures dont jouissait Madagascar au dbut des annes 70, indispensable une politique efficace de dveloppement du pays. cela vient sajouter la ncessit daller plus loin encore pour certaines infrastructures-cls dont la capacit doit tre augmente de manire rpondre aux besoins dune conomie globalise o la comptitivit de Madagascar se mesure celle de pays ayant fortement progress lors des deux ou trois dernires dcennies. Il faut bien videmment assurer la prennit de ces investissements via une politique dentretien la hauteur des enjeux, ce qui na pas t le cas jusqu prsent malgr quelques progrs notables depuis 2002. Il faut tirer les leons du pass et du drame

Le budget de ltat dans la Loi de Finances 2009 tait de 3,246 milliards dariary. Les besoins de rhabilitation du rseau routier sont estims eux seuls prs de 3.000 milliards dAriary alors que depuis 2002 le budget total du Ministre des Travaux Publics na jamais dpass 400 milliards dAriary.

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reprsent par la ruine progressive des infrastructures au cours des deux ou trois dernires dcennies du XXme sicle, et mobiliser les ressources financires et humaines ncessaires la prservation des infrastructures existantes et futures dans le cadre dune politique rationnelle dentretien. Les rformes engages ces dernires annes, tout en tant fondes sur des principes solides et prouvs, demeurent encore fragiles et les institutions nouvellement cres, qui constitueront les chevilles ouvrires des actions requises pour rsoudre de manire efficace les deux problmes prcdents, sont encore vulnrables, voire menaces. Elles ncessitent dtre renforces au niveau de leur capacit et de leur autonomie tant administrative que financire, et leur rle doit tre reconnu comme complmentaire de celui de leurs Ministres de tutelle maintenant recentrs sur leurs fonctions rgaliennes, et non pas en comptition avec ceux-ci.

Ces trois constats peuvent se dcliner par sous-secteur, avec quelques variantes et diffrents facteurs aggravants. Secteur portuaire Les principaux problmes rencontrs par le secteur portuaire ont t identifis par lAPMF dans son document de mars 2008 intitul Politique Nationale Maritime de Madagascar et peuvent se rsumer comme suit : 1. Labsence dun Schma Directeur pour le secteur portuaire qui puisse dfinir les rles dvolus chaque port, en particulier aux nouveaux ports construits ou construire dans le cadre dinvestissements miniers, et qui permette de prioriser les investissements ; 2. Le besoin daugmenter la capacit du port de Toamasina, principal port du pays par lequel transitent environ 80 % des changes avec lextrieur ; 3. La persistance du manque de maintenance, notamment pour les ports secondaires, devenus vtustes et inadapts aux exigences du commerce maritime international : tirant deau trop faible suite au manque de dragage, zones de stockage de conteneurs insuffisantes, quais en fin de vie, etc. ; 4. Le manque de scurit le long des ctes malgaches, d la vtust et/ou labsence dquipements maritimes de signalisation, et illustr en 2008 par trois graves accidents de navigation ; 5. La ncessit de renforcer lAPMF et de la doter dans les faits de lautonomie dont elle dispose sur le papier selon son statut ; 6. Les retards importants constats dans la mise en place des PGA, dus de nombreuses tergiversations et atermoiements au niveau du Ministre des Transports (changements rpts de la cl de rpartition de lactionnariat des PGA entre le public et le priv, annulation du premier appel souscription, non-disponibilit des fonds ncessaires pour couvrir la partie publique lors du deuxime appel souscription), et qui ont considrablement tempr lenthousiasme initial du secteur priv simpliquer dans la gestion des ports.

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Secteur routier La principale proccupation relative au secteur routier a trait la prennit du rseau, qui souffre du non-respect de la charge lessieu, lequel occasionne des pertes estimes en 2006 40 millions deuros annuels. Lopposition des transporteurs routiers, le manque de courage politique, les complications engendres par la ncessit dune action conjointe sur ce thme entre deux Ministres aux intrts a priori divergents sur ce sujet243, et un contexte politique peu favorable caractris par un tat affaibli depuis dbut 2009 expliquent, au moins en partie, la non-application de la loi alors mme que les textes, mme sils doivent tre amliors, existent et que les quipements ncessaires sont disponibles la sortie du port de Toamasina, en amont de laccs la RN2. Autre atteinte la prennit du rseau, des sections importantes du rseau, notamment hors rseau national, ne sont pas entretenues, mettant en pril les investissements rcents. La dernire augmentation du taux de la redevance dentretien routier va dans le bon sens (prlvement de 7 % sur le prix la pompe) mais les montants dont dispose le Fonds dEntretien Routier (79,2 milliards dariary en 2007, soit de lordre de 30 millions ) restent encore insuffisants pour couvrir lensemble des besoins, et la gestion de ce fonds se rvle parfois la limite de lopacit, malgr les remarques rgulires des bailleurs exigeant davantage de transparence. linsuffisance des financements viennent sajouter dautres points de blocage tels que : le trop faible recours aux collectivits locales tels les fokontany et au systme Haute Intensit de Main duvre (HIMO) pour les tches simples (cantonnement, coupe des herbes, lagage, curage des assainissements) ; une probable mconnaissance des points critiques du rseau et des priorits dintervention de la part de ceux qui dcident de laffectation des ressources du FER, laquelle nest pas toujours exempte de considrations politiques ; la non-mise jour de la Charte Routire qui ne reflte pas la rforme constitutionnelle de 2007 et la cration des rgions, laissant orphelines les routes autrefois sous la responsabilit des provinces aujourdhui disparues ; la lourdeur et la complexit des dossiers dappel doffres, suite l'application du code des marchs publics de 2004, qui rebutent les petites entreprises ; labsence dune politique sectorielle claire accompagne dun cadre de dpenses moyen terme et dune programmation de rfrence ; la faiblesse du secteur priv local, notamment les PME, en termes de ressources humaines, dorganisation, de capacit, daccs aux crdits ; les difficults rencontres pour proposer des contrats dentretien pluriannuels, automatiquement reconductibles par le matre douvrage lanne suivante si lentreprise a donn satisfaction.

La prennit du rseau se voit aussi menace par lincivisme (vols de buses mtalliques, de platelages de ponts, de panneaux de signalisation, etc.), la longueur du temps de raction des autorits face aux dgts cycloniques, due des lourdeurs administratives (manque de procdures expditives pour la passation de march en cas durgence, difficult mobiliser des
le Ministre des Transports, en cas dapplication de la loi, se voyant perdant en ce sens quil sattirera les foudres des transporteurs sous sa tutelle, et de celui des Travaux Publics, gagnant pour ce que lapplication de la loi laiderait rduire ses dpenses dentretien et prserver le patrimoine dont il est responsable.
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fonds pour ce genre de travaux), mais aussi depuis le mois de mars 2009 par le gel des dcaissements chez les principaux bailleurs de fonds du secteur, qui a pour consquence linterruption de certains chantiers et le report de contrats dentretien priodique sur des sections et des ouvrages qui ne vont pas manquer de se dgrader trs rapidement. Enfin, il convient de mentionner limpact du changement climatique sur les infrastructures : des cyclones plus puissants et plus frquents, des pluies diluviennes qui viennent sabattre sur des zones o la dforestation acclre lrosion et rduit le temps de concentration des bassins versants, augmentant les dbits de pointe, et ncessitant donc de redimensionner nombre douvrages conus, pour certains dentre eux, il y a quatre ou cinq dcennies. Dans le domaine institutionnel, la cration de lARM ne sest pas faite sans heurts et son existence, encore sans ralit juridique du fait de la non-promulgation du dcret dapplication de la loi la crant, semble menace par labsence dun mcanisme de financement prenne, alors que lAgence a fait ses preuves dans la gestion des grands chantiers des bailleurs de fonds. La rpartition des responsabilits sur le rseau national apparat encore floue, avec un enchevtrement dinstitutions (Direction Rgionale des Travaux Publics, Office des Travaux dUrgence, Programme National dEntretien Routier, Autorit Routire) qui tend diluer les responsabilits, alors mme que la loi portant cration de lARM stipule clairement la totale responsabilit de l'Agence sur le rseau national en tant que matre douvrage dlgu du MTPM. Le tableau ne se montre pas satisfaisant non plus du ct priv : le tissu dentreprises de travaux publics a t grandement affaibli par les retards considrables du Gouvernement dans le rglement de la part Ressources Propres Internes sur les projets financs par les bailleurs de fonds : ces arrirs gnrent de srieux problmes de trsorerie pour les entreprises : Ils mettent en pril la sant financire des intervenants concerns. Ils freinent le dveloppement des petites et moyennes entreprises. Ils fragilisent la position de lEtat en cas de contentieux avec une entreprise. Ils risquent, terme, de fortement rduire la concurrence Madagascar, en forant certaines entreprises cesser leur activit mais aussi en en dissuadant dautres de participer des appels doffres financs tout ou partie par lEtat. Ceci peut aussi conduire et a mme vraisemblablement dj conduit un renchrissement du cot des travaux, les entreprises faisant des offres financires intgrant une sorte de prime de risque , supposant ds le dbut que la part tat ne sera pas paye, ou paye avec beaucoup de retard.

Secteur ferroviaire FCE : le chemin de fer entre Fianarantsoa et Manakara (FCE) est en butte de rcurrents problmes financiers, les subventions perues suffisant peine couvrir les cots directs dexploitation, alors que la ligne ncessite des investissements lourds tant au niveau de linfrastructure (besoins estims 40 millions US$) que du matriel roulant (manque de locomotives). Cette situation rend impossible un entretien correct des infrastructures (rails, traverses, ballast, canaux, talus, ouvrages) et du matriel roulant (locomotives, wagons). Lentretien lourd et la rhabilitation des portions de voie les plus fragilises restent tributaires de ressources libres de faon exceptionnelle et au coup par coup par
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le Ministre des Transports. Le matriel de traction demeure insuffisant avec, en 2008 et 2009, une seule locomotive en tat de fonctionnement. En consquence, le trafic est trs souvent interrompu, et parfois pour de trs longues dures, notamment en cas de draillement ou de problmes srieux sur la voie. Le corridor desservi par la FCE reste alors isol du reste du pays et les rcoltes de litchis, bananes, etc. peuvent tre perdues, faute dtre vacues temps vers les marchs de Fianarantsoa. Une interruption dfinitive du service viendrait bouleverser lconomie de la rgion et fragiliser les communauts vivant proximit des gares, dans une zone encore riche en fort primaire qui pourrait se trouver menace si ces populations se trouvaient contraintes de se ddier des cultures de subsistance en utilisant la technique traditionnelle du tavy. Daucuns argumentent donc que la ligne doit tre prserve pour des motifs non seulement sociaux mais aussi environnementaux, tout en gardant prsent lesprit que son important potentiel touristique doit pouvoir contribuer rduire le dficit dexploitation en misant sur une clientle aise. Rseau Nord : de manire consolider les succs dcrits ci-dessus et anticiper la croissance de trafic, de consquents travaux de rhabilitation saffirment ncessaires, notamment sur les dernires portions de voie originelles datant du dbut du sicle dernier, de faon rduire encore les temps de parcours et augmenter la capacit du rseau pour prenniser lquilibre financier de la concession, qui devrait pouvoir couvrir ses cots dexploitation pour la premire fois en 2010, dans lhypothse o la situation conomique cesse de se dtriorer. Il convient de noter ici que le Rseau Nord offre des services passagers, lesquels sont dficitaires et vocation sociale entre Moramanga et Toamasina, et que les pertes induites doivent, selon laccord de concession, tre couvertes par les pouvoirs publics, ce qui nest plus le cas depuis prs dun an. Ces prestations, encore que limites faute dune flotte de wagons passagers importante, fragilisent la concession. Dautres menaces semblent entourer la concession sous forme de rumeurs persistantes de renationalisation, ajoutes des manuvres en sous-main dune partie de la concurrence routire, inquite de voir ses parts de march seffriter au profit du rail, et peu scrupuleuse sur les moyens de rtablir son hgmonie.

3. Solutions / Axes de dveloppement

Au vu de la longue liste de problmes rencontrs par le secteur transport, et de la nature de ces derniers, il semble que le matre mot de la future politique mettre en place pour les rsoudre soit prenniser : prenniser les infrastructures existantes en donnant la priorit lentretien et la rhabilitation sur les nouveaux investissements (exception faite peut-tre des projets dextension du port de Toamasina) ; prenniser les rformes institutionnelles engages ces dernires annes en adhrant pleinement et non du bout des lvres leurs principes fondateurs, en donnant aux agences qui en sont issues les moyens financiers et humains, le cadre juridique et la lgitimit qui, seuls, leur permettront de fonctionner efficacement dans lintrt de tous, et en dotant les

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Ministres concerns des moyens financiers et humains ncessaires pour quils puissent remplir correctement leur mission rgalienne et leur rle stratgique. Lattention prte la prennisation peut surprendre de prime abord car le faible linaire du rseau routier, voire ferroviaire, pourrait conduire la conclusion quil est indispensable de ltendre. Lisolement des rgions et le manque de connectivit lintrieur du pays semble plaider pour plus de routes et plus de moyens de communication. Toutefois, il sagit de ne pas se tromper de cible. Il parat peu opportun de construire de nouveaux axes routiers alors que le budget dentretien se rvle dj insuffisant pour le rseau actuel et que certaines sections du rseau structurant se dgradent rapidement. Certes, dans un monde idal et sans contraintes, quelles soient dordre financier ou technique, tous les investissements justifiables dans labsolu devraient tre entrepris simultanment ; en revanche, dans un monde rel, la hirarchisation des objectifs devient indispensable. Elle passe par une scurisation de lexistant, voire par une rsurrection de ce qui a exist (les 50 000 km voqus ci-dessus), laquelle reprsente dj un objectif quasi-inabordable car il ne sagit pas moins que de reconstruire environ 12 000 km de routes, quon pourrait dailleurs presque considrer comme des routes nouvelles. Il est vrai que cette scurisation de lexistant peut sassortir ici et l de la construction de quelques sections nouvelles qui prendraient en compte lvolution du pays en termes dmographiques et/ou lapparition de besoins ponctuels - lis lmergence de nouvelles activits conomiques -, dpendantes de lexistence dun lien routier fiable, prenne et, pourquoi pas, totalement nouveau244. Mais le principe gnral doit consister, tout au moins dans le court terme (sur un horizon minimum de 5 ans), affecter en priorit les ressources alloues au secteur transport la prennisation des infrastructures et des institutions existantes. Les ventuels projets de nouvelles infrastructures, quelques exceptions prs qui doivent rester limites, ne devraient tre considrs que lorsque lexistant sera remis niveau et que les fonds ncessaires lentretien de lexistant et des ventuelles extensions seront scuriss de manire durable. Certaines mesures, pour rendre effective cette prennisation, doivent tre appliques transversalement, tous les sous-secteurs, alors que dautres restent spcifiques au rail, la route ou au secteur portuaire. Parmi les mesures que lon peut qualifier de transversales, il convient de mentionner : la mise jour de la dernire politique sectorielle, en dfinissant notamment des critres clairs de priorisation des investissements et en dfinissant un plan daction, port par les Ministres et appuy par la socit civile, visant amliorer la gouvernance du secteur de faon restaurer la confiance du secteur priv ; le dveloppement dun Cadre de Dpenses Moyen Terme : titre dordre de grandeur, linvestissement requis pour restaurer le rseau routier national est estim 1 milliard deuros ; le renforcement des capacits techniques du MTPM et du MT ncessaires leur recentrage sur leurs fonctions rgaliennes ; .

Dans ce dernier cas (secteur minier par exemple), il conviendra aussi de rechercher la participation financire des entits prive bnficiaires de linvestissement propos.

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le renforcement des capacits des PME et bureaux dtudes malgaches (formation, marchs en adquation avec leurs moyens, facilits daccs au crdit, professionnalisation) ; la cration dun fonds ddi rserv aux travaux durgence, et assorti de rgles de passation de march ad hoc ; la scurisation et la priorisation du paiement sur RPI des sommes dues aux entreprises, de manire minimiser les risques de contentieux et les pnalits, et restaurer la confiance du secteur priv dans les appels doffres cofinancs par ltat. Une autre option pourrait consister absorber partie des arrirs via un systme de compensation de la TVA. Ces arrirs constituent une charge difficilement supportable pour les entreprises, en particulier pour les PME par dfinition fragiles, dans un pays o le loyer de largent est trs lev ; la simplification des procdures de passation de march pour acclrer les rponses aux situations durgence ; louverture dun dialogue suivi et constructif entre les autorits de ltat et le secteur priv qui, par son exprience des ralits du terrain, peut proposer et suggrer, dans loptique constructive daider ltat excuter sa politique de transports ; La dfinition des investissements dans le cadre dune approche chane logistique , o les diffrents modes de transport sont complmentaires (par exemple, la viabilit dEhoala comme port dintrt national et pas seulement minralier passe par la rhabilitation de la RN13, ou encore laugmentation de la capacit du port de Toamasina devra tre envisage en parallle avec les investissements requis pour augmenter celle du Rseau Nord de Chemin de Fer et de la RN2).

De manire plus spcifique, la prennisation des infrastructures se dcline aussi de diverses faons selon le sous-secteur considr, et il convient dagir sur les moyens, les mthodes et les acteurs, comme le prsente le tableau ci-dessous qui essaie de synthtiser les lments dune bauche de feuille de route visant lever les obstacles et traiter les problmes dcrits et analyss ci-dessus.

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Tableau 1 : Liste des principales recommandations.

ROUTIER FERROVIAIRE PORTUAIRE Adopter un mcanisme de Rseau Nord : au vu du Une fois la mise en financement stable pour lARM succs de la reprise de trafic place effective des PGA, et (prlvement dun pourcentage sur sur le rseau Nord et de ses comme prvu par la loi, les les montants de travaux dont elle impacts positifs, il devrait tre revenus des ports (droits assure la matrise douvrage, assez ais pour le dentre, de stationnement, dotation annuelle de ltat, tablie Gouvernement, une fois la redevances de concession) sur la base du volume dactivits situation politique revenue la seront grs par les PGA prvu et valide par les Ministres normale, de mobiliser les eux-mmes et ces revenus de tutelle, panachage des deux bailleurs de fonds pour doivent leur permettre de options) apporter les fonds ncessaires subvenir leurs dpenses dernire tape de courantes (police, service, Augmenter progressivement le la estims entretien de routine), voire taux de la Redevance dEntretien rhabilitation, Routier (RER) jusqu atteindre 10 environ 40 millions de dollars. de provisionner pour le des % du prix la pompe en trois ans, Ceci permettra de poursuivre renouvellement pour mieux couvrir les besoins en les efforts visant augmenter infrastructures. Ceci tant, matire dentretien courant et la part de march du rail pour les trafics demeurent faibles priodique du rseau routier national le transport de marchandises et les revenus limits, ce qui (minerai, signifie que ce modle ne (tout en prcisant les responsabilits pondreuses des collectivits locales quant au conteneurs) et dangereuses fonctionnera a priori que si sur les lesdits PGA se voient financement de lentretien et de la (hydrocarbures) rhabilitation du rseau secondaire, destinations o le fer se montre confier une infrastructure rhabilite, ce qui de manire sassurer que la part de plus comptitif que la route, dj la RER destine au rseau national dans loptique de rduire les nest vrai aujourdhui que cots de transport et de pour Diego Suarez. La reste suffisante). de la Scuriser au plus vite le prserver le patrimoine routier, poursuite financement de la rhabilitation des tout en gnrant des co- rhabilitation des ports de en termes Tular, Nosy-Be, ponts essentiels mais aussi bnfices extrmement fragiles, comme par denvironnement et de scurit Mahajanga devra faire appel dautres sources de exemple sur la RN13 (pont de la routire. FCE : au contraire du financement et ne se Mandrare et pont de Fanjahira au PK 478+100), sur la RN4 (ponts de rseau Nord, la FCE nest pas justifiera que sur la base des du Schma la Betsiboka et de la Kamoro, qui, en mesure de couvrir ses cots rsultats sils devaient scrouler, isoleraient dexploitation et le maintien du Directeur Portuaire. totalement les rgions de Mahajanga service ncessite, pour quil Les besoins en dragage soutenable, une tant rels mais trop limits et de Diego Suarez du reste de la soit Grande le), sur la RN6 (pont assignation claire et prenne de pour quiper chaque port Mahavavy Ambilobe), sur la RN9 ressources publiques pour concern dune drague, il couvrir ledit dficit, cest-- faut sans doute recourir la au PK60, etc. dire un effort financier mutualisation des moyens malheureusement peu de dragage, concept de base compatible avec la situation dont les dtails doivent tre actuelle (estim 500 000 US$ dvelopps dans la stratgie par an suite la tentative de de dragage. mise en concession en 2005). Simplifier les procdures de Rseau Nord : assainir les Dfinir la stratgie de passation de march pour rduire la conditions de concurrence dragage de lensemble des complexit des documents dAO sur entre le transport par rail et le ports malgaches. les petits marchs dentretien transport par route, en laborer un schma courant afin dencourager la sassurant que ce dernier directeur national du secteur participation dun maximum de respecte la lgislation en portuaire qui dfinisse le PME locales. vigueur (paiement de la TVA, rle de chaque port

Moyens financiers

Mthodes

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 tendre lusage des contrats dentretien multi-annuels renouvels sur la base de la performance constate. De tels contrats permettent aux entreprises (et missions de contrle) de dvelopper une relle connaissance du tronon dont elles ont la charge, et dinvestir en matriel grce la visibilit donne par la dure de ces contrats245. Promouvoir les concepts ayant fait leur preuve Madagascar ou ailleurs : route volutive, logique ditinraire, gestion de lentretien par niveau de service, Promouvoir limplication des communauts de base dans lentretien pour les travaux simples (coupe de la vgtation, curage des assainissements), via des techniques HIMO cratrices demplois et au cot faible compar celui des mthodes employes aujourdhui. Dvelopper une base de donnes routires, notamment sur les quelques 3000 4000 ouvrages dart sur le territoire, et mobiliser les ressources financires ncessaires pour la mettre jour rgulirement, de manire pouvoir mieux prioriser les interventions sur le rseau. Dfinir dans le cadre de cet exercice la stratgie et les critres utiliser pour adapter progressivement tout ou partie des ouvrages malgaches aux dbits de pointe plus levs et aux temps de rponse hydrographique rduits des bassins versants, dus aux nouvelles conditions climatiques et la dforestation. Faire appliquer la lgislation sur la charge lessieu, sur la RN2 dans un premier temps, puis progressivement sur lintgralit du rseau national. Tirer parti, lors de chaque gros chantier sur le rseau national, de la prsence dengins lourds pour dvelopper le rseau connexe de routes agricoles.

respect des normes (lhgmonie de Toamasina environnementales et surtout doit-elle saccentuer ? Quid respect de la charge lessieu). de lquilibre entre la cte Dvelopper un port sec Est et la cte Ouest ? Quid Antananarivo au bnfice tant du rle des ports dj du rail que de la route pour : construits [Ehoala] ou - dsengorger le port de construire, lis des Toamasina en permettant le investissements miniers ?). transfert sous douane des Mettre les ports conteneurs jusqu malgaches en conformit Antananarivo. avec les dispositions des rationaliser le trafic conventions internationales marchandises dans le Grand en matire de scurit et Antananarivo. denvironnement. FCE : la gestion prive de (MARPOL, ISPS, SOLAS). lexploitation de la ligne reste tudier la pertinence une option, comme le montre du trafic de cabotage et le lexprience de 2005 rle que celui-ci pourrait malheureusement avorte, mais jouer pour dsenclaver les ne peut senvisager que sous zones encore inaccessibles forme de concession ngative, par la route, notamment les ltat versant une subvention rgions situes entre dexploitation loprateur. La Mahajanga, Tular et Fortligne ncessite de toute faon Dauphin. de lourds investissements, pour lesquels il sera plus difficile de mobiliser les bailleurs de fonds de par le caractre intrinsquement dficitaire du rseau, moins de prsenter le projet non pas comme un projet de transport mais comme un investissement aux vises essentiellement environnementales et sociales.

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Selon le syndicat du BTP, une machine peut samortir sur 4/5 ans, soit 10 000 heures environ.

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Acteurs

Autorits locales : mettre jour Rseau Nord : assurer une Assurer une la Charte Routire et ladapter la implication relle de lEtat via autonomie relle lAPMF, Rforme Constitutionnelle adopte le Comit de Suivi de en accord avec lesprit du par referendum en 2007, de Concession, couper court aux dcret 2003-659 du 4 juin manire dfinir clairement les manuvres illicites de la 2003, et renforcer sa responsabilits de chaque niveau de concurrence routire visant capacit technique. Gouvernement sur le rseau routier porter prjudice au transport De manire assurer malgache. sur rail. une participation active du ARM : clarifier les statuts et FCE : mobiliser les secteur priv, mener son responsabilits de celle-ci, assurer rgions et les collectivits terme la mise en place des sa prennit et indpendance et y locales bnficiant des services Ports Gestion Autonome, instaurer une culture de rsultats, via de la FCE, pour contribuer aux via ventuellement un par exemple un systme de primes subventions ncessaires au retour une participation au de rsultats. fonctionnement de celle-ci, si capital plus leve du priv. OTU/PNER : limiter la zone la dcision politique tait prise dintervention de ces entits aux de maintenir le service. routes non couvertes par lARM. DRTP : raffecter en appui aux collectivits locales une partie du personnel des DRTP autrefois responsables du Rseau National. PME : tirer parti des grands chantiers pour ventuellement associer une entreprise reconnue avec une ou plusieurs PME locales, de faon former ces dernires selon le principe des chantiers-coles.

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15. SECTEUR DE LA COMMUNICATION LA CONCURRENCE POUR UNE CONNECTIVITE ABORDABLE

Isabel Neto246
Les investissements massifs des oprateurs privs au cours de la dernire dcennie Madagascar ont conduit lexpansion du secteur des communications. La couverture sest amliore, les prix ont baiss et, depuis peu, le pays est connect au reste du monde par des cbles optiques qui laissent envisager une amlioration de laccs et de la qualit qui devraient se rpercuter sur les utilisateurs et offrir de nouvelles opportunits. Ce potentiel, indniable, se voit cependant restreint par : (i) laccs encore limit la capacit internationale ; (ii) linsuffisance de la couverture nationale, qui doit tre amliore ; et (iii) la disponibilit insuffisante de tous les services, surtout dinternet. Ces contraintes existent surtout en raison du cadre rglementaire, qui a besoin dtre libralis davantage et mis en conformit avec les pratiques sur le terrain. Il sagit notamment de clarifier louverture des marchs de capacit internationale, nationale, dautoriser tous les oprateurs offrir des services de data, et de mettre en place lagence de rgulation (ARTEC) avec une capacit adquate. Lexprience internationale a largement dmontr que la concurrence constitue le moteur de croissance du secteur des tlcommunications et que les privilges nuisent terme aux utilisateurs, qui se trouvent alors confronts des services de qualit moindre et/ou des prix levs. Le rle du Gouvernement devient alors de grer cette concurrence et dviter des situations dabus de position dominante, par le respect des rgles et la cohrence dune stratgie de dveloppement dans le long terme.

1. Le contexte et les rcents dveloppements du secteur

Le secteur des Technologies de lInformation et de la Communication (TIC) revt un aspect particulirement important pour lconomie malgache, et cela plusieurs niveaux. Ce secteur producteur pse dun poids non-ngligeable sur le revenu national, joue un rle essentiel dans la mise en place dun climat des affaires propice lessor du secteur priv, et offre un outil de communication pour un pourcentage croissant dentreprises et de mnages. Il contribue aux recettes de lEtat, puisque ses taxes et contributions reprsentaient environ 8% des revenus totaux du secteur public en 2009.247 Dans une perspective dynamique, les TIC ouvrent aussi des opportunits dinvestissements et demplois, dabord dans des activits connexes comme lindustrie des Centres dAppels et de dlocalisation (plus gnriquement le BPO --Business Process Outsourcing et le domaine de ITES --IT enabled services).248 Ensuite, le dveloppement de secteurs o lchange virtuel
Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lAgence Franaise de Dveloppement. Source : OMERT et Ministre de lconomie, des Finances et du Budget. 248 Exemples dactivits dans les domaines du BPO et ITES, activits de saisie, call center, dveloppement de logiciels offshore, dveloppement de pages web offshore, etc.
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dinformation prend une place importante dpend de la qualit des services offerts, y compris la possibilit de nouvelles applications dans les secteurs tels que la sant (par exemple, la tels tlmdecine), lagriculture (services dinformation de prix et de techniques agricoles par SMS, services dextension rurale distance, etc.), le secteur financier (mBanking, etc.) et le fonctionnement de ladministration publique (eGouvernance). Bref, laccs un rseau de communication performant et abordable apparat essentiel pour lessor de lconomie malgache, et cela ne surprend gure de constater que les usagers se montrent souvent prts payer une part significative de leurs revenus (10 ive (10-15%) pour ses services.249 Au vu de ce potentiel, surfant galement sur la vague de progrs technologiques au niveau international (avec toutefois un certain dcalage), le secteur des TIC Madagascar a connu un dveloppement significatif pendant les dernires annes. Les niveaux daccs aux services ficatif annes. de tlcommunications ont dpass toutes les prvisions, avec un nombre dabonns explosant de 90 000 en 1999 1,15 millions en 2006 et 6,36 millions en 2009 (cf. graphique 1).250 Cette explosion sexplique par une meilleure couverture (cf. graphique 2) et par la baisse des prix des communications (locales, internationales) et dinternet avec, par exemple, une rduction de moiti des tarifs sur les rseaux de tlphonie mobile au cours des trois dernires annes). cours
Graphique 1 : Une croissance exponentielle du nombre dabonns.

Source : OMERT

Ce phnomne ne se manifeste pas uniquement Madagascar, et traduit des tendances mondiales. Il reflte aussi louverture du march domestique, avec lapparition de plusieurs . domestique, oprateurs privs qui ont investi des sommes consquentes de lordre de 370 millions US$ entre 2005 et 2009. La relation troite entre cette ouverture et les investissements privs est mise en relief travers les exemples suivants : mples 2004 : La privatisation de TELMA a dbloqu les investissements dans les rseaux fixes aussi, avec linclusion dobjectifs dun accs international Toliary et de la ralisation de liens de backbone en fibre optique dans les accords; TELMA a ralis des investissements trs important depuis 2004.

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Enqute sur les mnages, RNDH, 2005. Beaucoup de personnes possdent aujourdhui plusieurs portables et il se peut quil faille corriger ces chiffres de tldensit la baisse. La croissance reste de toute faon impressionnante. .

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2005 : Le renouvellement de 10 ans (anticip) des licences de Orange et Madacom (Zain)251; 2006 : Lachat de Madacom par Celtel (devenu Zain) - un grand groupe international- en lui donnant accs des possibilits dinvestissement plus importantes et le lancement du CDMA par TELMA en substitution de linvestissement dans le rseau filaire ; 2007 : Le lancement de Telma Mobile, avec plus de concurrence dans le secteur ;
Graphique 2 : Lvolution de la couverture Madagascar (tous oprateurs, etc.)
2000 36BTS/12 localits 2006 240BTS/189 localits 2009 840BTS/400 localits

Louverture et la concurrence ont donc gnr la croissance du secteur dans un cadre lgal et institutionnel qui tait graduellement mis en place par les autorits. Pourtant, cette leon de lexprience tant nationale quinternationale semble avoir t progressivement remise en cause par le retard pris dans la libralisation du secteur qui tait prvue partir de mi-juin 2008. Aujourdhui, le flou juridique et institutionnel qui existe dans le secteur favorise lmergence de comportements opportunistes dans le court terme, au dtriment des objectifs stratgiques de moyen et long termes.

2. Les principales contraintes

La croissance du secteur des TIC Madagascar reste sujette un certain nombre de contraintes, dont nous citons les plus importantes :
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laccs ingal et restrictif la capacit internationale ; laccs insuffisant aux rseaux nationaux ; la disponibilit limite un bouquet de services complet.

Dautres facteurs ayant contribu la croissance du secteur : les nouveaux taux dinterconnexion, et lannulation de la taxe sur le nombre dabonns, qui donnait des incitations inverses la croissance du nombre dabonns.

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Aujourdhui se posent galement des questions concernant le degr de concurrence, notamment dans la tlphonie mobile, o la part de march de lun des oprateurs le place dans une position dominante. Ces contraintes soulignent le dcalage entre Madagascar et le reste du monde, en dpit des progrs rcents ; nous verrons toutefois quelles trouvent leur origine non pas dans le retard technologique, mais dans les insuffisances en termes rglementaires et de fonctionnement du march. Laccs ingal et restrictif la capacit internationale Jusqu la fin 2008, Madagascar tait reli au reste du monde par des liaisons satellitaires qui contribuaient renchrir le cot de location du Mbp, qui se situait entre 1000 et 6500 US$/Mb/mois, soit 5 10 fois suprieur aux prix pratiqus dans des pays comme lInde ou les Philippines. Ces prix levs expliquaient que le volume des communications internationales Madagascar restait significativement infrieur celui dautres pays ayant accs des cbles sous-marins (surtout des cbles daccs ouvert). Plusieurs tudes rcentes ont montr la forte lasticit entre les tarifs et la demande de communications internationales (une diminution des prix de 10 % conduit une hausse de 8 % du commerce bilatral). Lurgence a donc consist relier Madagascar par cbles sous-marins. Une premire opportunit avait t manque en 2002 avec le projet de cble rgional SAFE/SAT3 en raison de la crise politique qui svissait Madagascar. Ensuite, de nombreux projets ont pris forme dont deux (LION et EASSy) viennent dtre finaliss. La mise en fonction du cble LION a dj apport une augmentation de la capacit internationale Internet (cf. graphique 3) et devra apporter une baisse des prix de connexion internet, qui devrait sintensifier avec larrive dautres cbles.
Encadr 1 : Projets de cbles sous-marins Madagascar. PROJET LION (Orange/France Telecom) [en service en novembre 2009]. Le consortium ORANGE MADAGASCAR/ORANGE REUNION/ORANGE MAURITIUS et FRANCE TELECOM a lanc ce projet afin de relier par cble optique sous-marin lle Maurice, La Runion et Madagascar (phase 1) avec une extension vers Mayotte et les Comores (phase 2). Le cble est oprationnel Madagascar depuis novembre 2009. Le point de raccordement physique du cble se trouve Toamasina. En raison de linterdiction de la revente de capacit nationale, seuls ORANGE et Gulfsat (via un partenariat avec ORANGE) bnficient des avantages du cble LION. Aujourdhui, le prix dune liaison de 1Mb de Antananarivo Paris slve environ 1,350 euros si lon achte une grande capacit. PROJET EASSY (consortium international, dont TELMA, France Telecom et autres) avec entre en service prvue en juillet 2010)]. Lanc en 2003, le cble a physiquement atterri Madagascar en mars 2010, et sa mise en service est prvue pour juillet 2010. Le point de raccordement physique du cble se trouve Toliary. Aujourdhui, TELMA est le seul oprateur qui a reu lautorisation de vendre son surplus de capacit dautres oprateurs dans le pays. PROJET SEACOM (Consortium international) [en service dans dautres pays (juillet 2009), mais raccordement Madagascar suspendu en mars 2009]. Le cble a t quip d une branching unit, installe 180 km au large de Toliary, qui pourrait permettre un raccordement avec Madagascar. La dcision de suspendre le raccordement Madagascar aurait t prise au vu des difficults pour SEACOM dobtenir une licence datterrissage Madagascar, et aprs navoir pas obtenu laccs la station datterrissage de TELMA pour pouvoir partager cette infrastructure entre les deux cbles (SEACOM et EASSY). De plus, aucun oprateur malgache na encore pass de commande ferme auprs de SEACOM qui justifierait son implantation officielle Madagascar.

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PROJET RAVENAL (Initiative Gouvernement de Madagascar, Conseil Rgional de la Runion) [en projet]. Le projet RAVENAL consiste en une initiative de coopration rgionale entre la Rpublique de Madagascar et le Conseil Rgional de La Runion. Le point de raccordement physique Madagascar serait Toliary. Le Detailed Feasability Study (DFS) a t ralis et boucl. Laccord de coopration a t sign en dcembre 2008 mais les retards dans la prparation du projet se sont accumuls, notamment dans le contexte de crise politique Madagascar. PROJET SEGANET (Initiative Commission de lOcan Indian- COI) [en projet]. Le projet SEGANET manant de linitiative de la COI, soutenue financirement par lUnion Europenne (UE), se trouve larrt en raison de la crise politique Madagascar.

Il ne suffit pas de poser un cble sous-marin pour tirer parti des opportunits de dveloppement dans le secteur. Lexprience rcente, notamment en Afrique de lOuest, a montr quil est galement important de garantir laccs ouvert et concurrentiel aux cbles entre les oprateurs pour viter les situations de monopole, et ainsi permettre lmergence dun vritable march avec des prix concurrentiels. Dans ce contexte, la ralisation de plusieurs projets de cbles permet de favoriser en principe la concurrence car cette multiplicit offre le choix aux oprateurs. Les autorits malgaches devraient encore adopter les mesures suivantes de manire favoriser la concurrence entre les oprateurs : Encourager latterrissage des projets de cbles Madagascar. Cela peut se faire en facilitant lobtention dune licence pour la vente de capacit internationale toute entit qui en fait la requte, en ouvrant laccs et le partage des stations datterrissages et en accordant des droits de passage et de transit vers les localits autres que le point datterrissage. Autoriser les diffrents oprateurs revendre leur capacit de backbone excdentaire pour garantir un accs non-discriminatoire au rseau de transport interne. Si le cble relie le pays au rseau international, le backbone constitue loutil qui permet de relier ce point datterrissage avec le reste du pays. Par consquent, un backbone national fonctionnel et tarifs abordables parat essentiel pour permettre laccs de toutes les rgions de Madagascar (y compris Antananarivo) la capacit internationale arrivant par les cbles sous marins. Le Gouvernement se doit de clarifier les conditions de transit entre les points datterrissage des diffrents cbles et les autres villes malgaches. Aujourdhui, seul TELMA, dans sa licence, possde lautorisation explicite de revendre de la capacit dans le backbone national dautres oprateurs. Ce privilge oblige les autres oprateurs, soit construire leur propres backbones, soit racheter de la capacit TELMA, qui est alors libre de fixer ses prix (cf. section suivante pour plus de dtails). Renforcer les comptences du rgulateur dans des situations de position dominante et le suivi des rgles du march. Les oprateurs dpendront des prix facturs par les oprateurs des cbles sous-marins (au niveau soit de la tarification, soit de la disponibilit des offres par volume et routes et des liaisons intermdiaires). Ils seront galement dpendants des tarifs daccs aux backbones nationaux. Le rle du rgulateur devient essentiel pour non seulement adopter les rgles qui favorisent la concurrence, mais aussi pour sassurer que les rgles soient suivies et que les tarifs pratiqus se basent sur les cots et ne sont pas discriminatoires.
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Laccs insuffisant aux rseaux nationaux x Malgr la couverture denviron 70 % de la population, le nombre dusagers de tlphonie fixe et mobile demeure encore faible Madagascar, en comparaison de la norme internationale (cf. graphique 4). Ce faible taux provient de deux insuffisances : dune part, il insuffisances existe des clients potentiels qui ne sont pas encore connects ; dautre part, des usagers nont pas les capacits financires pour accder aux services dans les zones qui sont dj couvertes.
Graphiques 3 et 4 : Evolution des prix et capacit suite larrive du cble LION Orange, et nombre dusagers LION(comparaison internationale).

Sources : OMERT et UIT.

Pour rsoudre la premire de ces deux faiblesses, la premire action consiste augmenter la couverture par le dveloppement du backbone et par une densification plus intensive du rseau (au-del du backbone). ce jour, les oprateurs ont ralis de lourds investissements en lourds infrastructure, qui ont permis datteindre les objectifs que le secteur stait fixs en 2005 (cf. graphique 5). Les trois oprateurs ont aujourdhui une infrastructure qui peut se dcrite de la manire suivante : Telma demeure le seul oprateur qui a ralis de la fibre optique sur le backbone eul national, y compris 3 000 km de fibre sur les axes Antananarivo Toamasina en 2006, Antananarivo-Toamasina Antananarivo-Fianarantsoa et Antananarivo Mahajanga en 2008, Fianarantsoa-Toliary en Fianarantsoa Antananarivo-Mahajanga Fianarantsoa dbut 2009 (formant les artres principales de lle en forme de Y ), et ToamasinaToamasina Manakara-Fianarantsoa fin 2009. Ces investissements en fibre apparaissent essentiels Fianarantsoa pour garantir une qualit adquate lors de larrive des cbles sous sous-marins. Des complments de FH ont t raliss entre Toliary et Toalagnaro, Fianarantsoa-ManakaraFianarantsoa Toalagnaro, Mahajanga-Antsiranana, et Antananarivo Antsiranana, Antananarivo-Tsironomandidy. Orange a ralis 2 000 km de FH en 2006, couvrant une boucle sur toute la partie nord 2006, de Madagascar en SDH pour une capacit de 1 STM1. Ce rseau a t upgrad en 2 STM1 en 2009 pour pouvoir acheminer le trafic en provenance du cble LION partir de Toamasina dont 1 STM1 en direct sur Toa Toamasina-Antananarivo et un autre STM1 Antananarivo dtourn via Antsiranana pour rejoindre Antananarivo.

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Zain a ralis 6 500 km de FH entre 2007 et 2008, couvrant aujourdhui un doublage de la boucle du rseau dOrange sur la partie nord, et un doublage du rseau de Telma sur la partie Sud (Antananarivo-Toliary) et Sud-est/Sud-ouest (Toliary-Toalagnaro) et le long de la cte Est (Toamasina-Vaingandrano), et un rseau isol entre le centre et le Sudouest (Antsirabe-Analavory-Faratsiho-Morondava) avec des pylnes de grande qualit, qui peuvent facilement tre rutiliss pour une capacit plus leve. Graphique 5 : Backbone ralis en 2005, en mars 2010, et cibl, tel que dfini en 2008.

Le bilan reste cependant mitig car cet effort a entran, nous lavons vu, des cots importants pour chacun de ces oprateurs et un certain nombre de limites: Tout oprateur construit pour ses propres besoins et plusieurs investissements se trouvent doubls voire tripls sur des axes comme ceux de Antananarivo-Toamasina et Antananarivo-Mahajanga (les routes cls pour la connexion entre les stations datterrissage des cbles sous-marins et Antananarivo). Les ISP ne peuvent acheter leur accs au backbone quauprs de TELMA, ce qui peut retarder la diminution des prix. Les axes moins rentables ne sont toujours pas couverts, comme ceux sur la cte Ouest.

Ce triple constat met en vidence le besoin de mieux coordonner leffort. Cela passe, encore une fois, par la mise en place de rgles uniformes pour tous les oprateurs. Limpossibilit de revente de la capacit excdentaire de backbone pour les oprateurs autres que TELMA explique en partie leur dcision de dvelopper leurs propres infrastructures, ce qui ne semble gure efficient pour lensemble du secteur et contribue augmenter les cots pour les utilisateurs (il faut alors rentabiliser les investissements). En outre, la possibilit de revendre leur surcapacit ou linverse dacheter cette surcapacit permettrait de runir les conditions pour le fonctionnement dun vritable march qui ne peut quaider une rationalisation des efforts dinvestissements, poussant non seulement une meilleure couverture mais galement une baisse des prix. Dans un deuxime temps (cest--dire aprs louverture du march) doit se manifester une vritable coordination des investissements entre les oprateurs, avec un possible accompagnement de lEtat.
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Les mmes principes de concurrence et de coordination doivent sappliquer la densification (au-del du backbone) des infrastructures. Pour atteindre les localits, les oprateurs doivent dvelopper des bretelles du backbone et intensifier leurs rseaux jusqu lemplacement des pylnes et des BTS dans les zones couvrir. Or, lexpansion du rseau devient plus difficile car les zones rentables sont dj desservies. Laugmentation de la rentabilit passe en partie par le partage de linfrastructure entre les oprateurs. Ceux-ci sont aujourdhui autoriss partager linfrastructure passive, comme des pylnes, mais les incertitudes commerciales, lgales et juridiques subsistent et ont men des conflits. Il apparat ncessaire de clarifier les rgles, par une politique de transparence des prix (par exemple travers la publication dun catalogue des prix), des conditions de partage inscrites dans des contrats qui possdent une valeur juridique, et lassurance que le rgulateur joue son rle dans la mdiation et la rsolution des ventuels conflits. Le Gouvernement malgache pourrait aussi sinspirer des initiatives prises dans des pays comme lInde (cf. encadr) o le partage dinfrastructure et le dploiement de rseau sest fait travers le partenariat priv-public.
Encadr 2 : Exemple de projets dinfrastructure passive avec contribution de financement public Les cots des pylnes et nergie comptent pour 70 85% de linstallation dune BTS. Les partenariats entre le secteur public et priv constituent une solution pour partager les frais, comme lindique la russite de lInde.

Le rgulateur Telecommunications Regulatory Authority of India (TRAI), et ladministrateur du Fonds de Service Universel (lquivalent au Fonds de Dveloppement pour les Tlcommunications Madagascar) ont octroy des subventions pour linvestissement dans des projets dinfrastructure de pylnes (*). Ils ont identifi 7 871 emplacements pour des stations de base GSM partager entre les oprateurs - pylnes/btiments et fourniture dnergie. Ils ont consult lindustrie, et obtenu son appui pour linitiative. Les spcifications techniques pour les pylnes ont t dveloppes en consultation avec lindustrie, et pouvaient compter sur lengagement dau moins 3 oprateurs. Les estimations de cot pour lInde en 2006/2007 slevaient 155 US$ par pylne compltement install (nergie, btiments, route daccs). Laccs ouvert linfrastructure partage tait garanti par loctroi de licences et le rgulateur TRAI. Le concours tait ouvert tous les oprateurs et aussi des entreprises dinfrastructure et pylnes. Le concours a t lanc pour une subvention de 5 ans, et les rsultats obtenus se sont montrs infrieurs au prix de rserve. La plupart des concurrents taient des entreprises au dpart pas associes la construction de pylnes. Plusieurs oprateurs ont ensuite dcid de se sparer de leurs activits lies aux pylnes pour crer des nouvelles entreprises qui louent cette infrastructure dautres operateurs sur des bases commerciales. On peut galement mentionner avec profit une autre approche similaire de partenariat, adopte au Rwanda pour des projets de fibre optique : le gouvernement a contribu linstallation des tuyaux plusieurs alvoles, qui donnent la possibilit dinstaller plusieurs fibres optiques en parallle encourageant ainsi la concurrence. (**) Pour plus dinformations voir http://www.dot.gov.in/uso/usoindex.htm

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La deuxime faiblesse que constitue le faible accs aux services dans les zones couvertes, peut se rsorber par le dveloppement de points daccs communautaires. Le succs de cette approche repose sur la possibilit de tlphoner sans possder ni acheter dquipements. Elle est dj visible en milieu urbain travers la prolifration de petits entrepreneurs privs (les parasols individuels) qui offrent un accs partag la population en vendant des appels tlphoniques la minute. Un oprateur Madagascar a eu linitiative de dvelopper un projet nomm Village Phone, pour amliorer la couverture vers les zones rurales mal desservies, en tablissant un point daccs communautaire pour la population locale. Ce projet favorise en mme temps la cration de petits emplois en milieu rural ainsi que laccs au financement.252 Graphique 6 : Les parasols permettent aux gens daccder aux services.

A nouveau, le cadre rglementaire reprsente un frein ce genre dinitiatives. Selon les licences des oprateurs, seul TELMA est autoris dployer des publiphones, ce qui signifie que les parasols individuels installs par des petits entrepreneurs privs pourraient tre considrs illgaux. Le projet Village Phone , qui offre la possibilit de tlphoner dans les zones enclaves, a bnfici dune autorisation spciale du gouvernement sous la condition que les projets prennent place dans des zones rurales faible couverture, et/ou sans lectricit et faible revenus. La recommandation consisterait donc libraliser ces initiatives, qui existent dj dans la ralit, et qui procurent un service indniable pour la population la plus dmunie du pays. A terme, ce genre dinitiatives permet aussi de fidliser une clientle potentielle et daugmenter le nombre dutilisateurs pour tous les oprateurs. Disponibilit dun bouquet de services complet Laccs aux services internet reste faible Madagascar (cf. graphique 7). Il existe de multiples raisons qui expliquent la faible utilisation dinternet Madagascar, parfois techniques (comme le faible dbit jusqu' larrive rcente des cbles), souvent financires (la contrainte
Depuis le dbut du programme en juin 2008, plus de 6 000 micro-entrepreneurs villageois oprent dans les villages ruraux dans tout Madagascar, reliant ces communauts loprateur de tlcommunication. Le revenu mensuel moyen (ARPU) est de 13 US$. Le projet est bas sur un modle daffaire qui implique loprateur des Tlcom qui fournit le rseau, une institution de Microfinance qui fournit le financement lentrepreneur local pour lachat de lquipement et le fond de roulement, et lentrepreneur local qui fournit le service la population de sa communaut. Sept institutions de micro-finance se sont engages avec loprateur de tlphonie mobile fournir un financement aux personnes intresses devenir oprateurs village phone .
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budgtaire des mnages) mais aussi lies au manque de connaissances dans lutilisation de ces re outils. Cest pourquoi il apparat regrettable que loffre de services internet soit restreinte par des barrires lgales et rglementaires Cest ainsi que, contrairement de nombreux pays, les rglementaires. ent oprateurs mobiles, par exemple, doivent acheter des capacits aux seuls deux ISP (DTS et Gulfsat), pour offrir leur propres services data, mme sils paraissent peut tre les mieux placs, peut-tre aujourdhui, pour le faire, travers lvolution de leur rseaux vers le GPRS, EDGE et le 3G. En fait, comme dans le cas des services de publiphones, tous les oprateurs offrent des services data avec leur propres infrastructures, en contournant cette interdiction par des autorisations spc spciales ou par le fait accompli. En parallle, le fait que les oprateurs de tlphonie mobile commercialisent des services de data entrane un dsquilibre en leur faveur et lse les oprateurs de donnes qui ne peuvent offrir de services vocaux. Dans le mme ordre dides, il serait souhaitable dautoriser la VoIP tous les ISP (comme DTS et Gulfsat), avec la possibilit dattribution dune tranche de numrotation car cela permettrait de renforcer la concurrence et donc de baisser les prix pour les utilisateurs. Lautorisation de la VoIP savre centrale pour le utilisateurs. dveloppement de services de certains oprateurs conomiques, tels que les centres dappels.
Graphique 7 : Laccs internet Madagascar est trs faible.

Source : UIT

3. Une priorit : adapter le cadre lgal et rglementaire

Le secteur des TIC se montre en pleine expansion, Madagascar comme ailleurs, et les barrires rglementaires ne rsistent gure longtemps aux avances technologiques et la concurrence entre les oprateurs qui apparaissent de plus en plus globaux Le manque prateurs globaux. daccs aux services internationaux, la faible couverture nationale et la qualit moindre des services offerts, et tout cela des prix encore levs par rapport aux pratiques internationales, sont amens se rsorber au cours du temps. ont La vitesse de convergence entre Madagascar et les autres pays sera bien entendue dtermine par de multiples facteurs. Toutefois, elle pourrait sacclrer de manire facteurs. significative par une rvision du cadre lgal et rglementaire, qui est en outre mal appliqu. Ces lgal carences, qui ont t soulignes dans la section prcdente, sont rsumes dans le tableau ci cidessous. Pour chacune des contraintes identifies, une solution simple au niveau rglementaire pourrait apporter un dbut de solution ou mme parfois rsoudre le problme. porter
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Tableau 1 : Des dcisions simples qui pourraient favoriser lessor du secteur. Sujets contraignants pour le secteur
Le cot des communications internationales (Cbles sousmarins et backhaul) -

Situation actuelle
SEACOM na pas atterri. LION est oprationnel, mais ne revend pas de capacit. Le backhaul des stations datterrissage de tous les cbles vers Antananarivo ou dautres rgions est contrl par un seul oprateur. EASSy est arriv Toliary mais pour les ISPs laccs de Toliary Antananarivo est contrl par un seul oprateur. Conditions daccs aux cbles. Backbone doubl ou tripl dans certaines zones, mais inexistant dans dautres (la mutualisation dinfrastructures nest autoris que sous le contrle de TELMA). TELMA dtient le pouvoir de dterminer les prix de revente de capacit de backbone aux ISPs. Localits pas couvertes. Quelques utilisateurs sont dans les zones de couverture, mais nont pas daccs aux services -

Mesures/solutions possibles
Faciliter lobtention dune licence pour la vente de capacit internationale toute entit qui en fait la requte. Encourager/obliger les cbles partager la mme station datterrissage et conditions gales lorsquils prvoient datterrir dans la mme zone. Clarifier le droit pour tous les oprateurs de faire du backhaul pour eux et pour revendre aux autres. Si ncessaire, rglementer laccs aux cbles (prix plafonds, unbundling de capacit disponible avec obligation doffres dans des trajets plus courts, offres de capacits pour volumes limits, etc.). Clarifier lautorisation de revente de capacit tous les oprateurs. Autoriser tous les oprateurs commercialiser les capacits excdentaires dans leurs rseaux (incitation investir dans les zones non-couvertes et cration de concurrence, qui bnficiera aux ISPs). Autoriser tout oprateur ou entrepreneur installer et rendre oprationnels des publiphones et dautres points daccs communautaire aux services. Mettre en application la rgulation pour protger ISP face des oprateurs verticalement intgrs. Crer un cadre rglementaire pour le partage dinfrastructure bas sur les incitations dveloppement doutils de calcul de tarifs, rglement de diffrends etc. Dvelopper des standards (en consultation avec les oprateurs pour dfinir les distances maximales indicatives entre points de sortie des rseaux de fibre).

Laccs national aux rseaux (backbone, densification, points daccs communautaire). -

Disponibilit de dun bouquet de services complet

Certains oprateurs sont prsents dans certaines parts du march, mais ne sont pas autoriss offrir tous les services.

Autoriser la licence multiservices : - Autoriser oprateurs mobiles faire de la data avec leurs propres moyens. - Revendre capacit etc. - Autoriser ISP et oprateurs conomiques (centres dappels, etc.) - au minimum faire de la VoIP.

Parmi les priorits, trois actions urgentes mritent une attention particulire des autorits : Appliquer la Loi 2005-23. La Loi 2005-023 na pas encore de dcret dapplication et ce sont les dcrets dapplication de la loi 96-034 qui restent en vigueur. Des propositions dordonnance de ces dcrets dapplication pour la mise jour de la loi 2005-023 ont t

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prsentes, mais pas encore adoptes. Parmi ces textes en prparation figurent les dcrets relatifs aux stations datterrissage, leurs conditions daccs et leur partage. Mettre en place le rgulateur ARTEC qui nest toujours pas en place aprs 5 ans. Aujourdhui, la transition de lOMERT (Office Malgache dtudes et de Rgulation des Tlcommunications) vers lARTEC (Autorit de Rgulation de Technologies de Communications) na toujours pas eu lieu. Or, le secteur exige un rgulateur fort, indpendant et dynamique. Cette transition tait encore promise pour dcembre 2007 au plus tard dans la lettre de politique sectorielle de mars 2007. Labsence de progrs sur la concrtisation de lARTEC, en remplacement de lOMERT, nuit au climat dinvestissement et favorise les conflits dintrt. Plusieurs diffrends sont traits directement par le Ministre la place du Rgulateur. Ces interfrences dtriorent le climat dinvestissement et la libre concurrence. Un programme de reconversion et de formation, ainsi quun encadrement technique apparaissent donc comme des lments indispensables pour la cration et le bon fonctionnement dune agence de rgulation, afin de faire face aux dfis du secteur. Clarifier la fin de la priode dexclusivit de TELMA (arrive terme en juin 2008). La rvision du cadre lgal impose une attention particulire aux exclusivits qui avaient t accordes TELMA dans le cadre de sa privatisation en 2004. Comme cela est dtaill dans lencadr, ces droits avaient t accords jusqu juin 2008. Or, aujourdhui il existe un vide juridique qui laisse planer le doute sur la situation qui prvaut et qui va prvaloir dans lavenir. Les autres oprateurs ne peuvent pas confirmer et dbloquer leurs investissements, en labsence de visibilit sur les services autoriss (convergence dquipement, extension de la licence de services, revente de capacit). Cette incertitude nuit au dveloppement du secteur et amne des consquences ngatives pour lconomie malgache dans son ensemble.

Encadr 3 : La fin des exclusivits de TELMA en juin 2008 des dcisions reportes plusieurs reprises La priode de gel des licences tait lie aux accords conclus lors de la privatisation de TELMA en 2004. Il sagissait de fixer pour 4 ans (jusqu juin 2008) le primtre des oprateurs requrant une licence voix et/ou data, savoir, un statu quo en termes de nombre de licences et de primtre des licences existantes. Ce statu quo se traduisait aussi par une exclusivit de TELMA pour la revente wholesale des oprateurs tiers de services de backbone et de capacit internationale (les autres oprateurs pouvaient construire, acheter et utiliser pour leurs besoins propres mais ne pouvaient pas revendre ces services dautres oprateurs oprant Madagascar). En parallle, ltat sest engag louverture du secteur notamment travers les principes noncs dans la lettre de politique sectorielle approuve en mars 2007 et tels quannoncs pendant le dialogue prsidentiel en 2007. Toute forme de protection (de type exclusivit) ou de barrire lentre limite les investissements, retarde le dveloppement des rseaux, et obre le dveloppement du secteur dans le moyen terme. TELMA interprte ses droits dexclusivit comme un droit ad vitam aeternam. Les dcisions douverture du secteur avaient t annonces par le gouvernement antrieur dans la lettre de politique sectorielle de mars 2007, pendant le dialogue prsidentiel de fin 2007 et de fin 2008, mais ces intentions nont jamais ts mises en uvre. Les dialogues prsidentiels pour le MAP de fin 2007 ont t loccasion de clarifier lengagement du Gouvernement mettre fin la priode dite dexclusivit de 270

TELMA. Un an aprs, pendant le dialogue prsidentiel sur le MAP de fin 2008, rien navait encore t mis en uvre et les diffrents partenaires se sont montrs trs critiques sur la situation dimpasse quant la libralisation du secteur. Le plan daction prpar pendant le dialogue de 2008 comprenait ladoption dune approche de libralisation et douverture immdiates du secteur, sans aucun droit dexclusivit. Suite la crise politique dclenche dbut 2009, ce plan dactions reste dans limpasse.

La rvision du cadre lgal devra prendre place ou la ralit, dans un secteur en constante rvolution technologique, se chargera de combler le vide. Ce mouvement se peroit dailleurs dj dans les carts entre les textes lgaux et les pratiques sur le terrain (cf. tableau 2). Simplement, il est rendu plus difficile, et plus coteux, lorsque les oprateurs et les utilisateurs doivent contourner les rgles ou obtenir des autorisations spciales auprs des autorits. Ces dcisions parfois justifies mais sans base lgale solide, risquent de faire retomber le secteur dans le dsordre (non-respect des rgles, dcrets ministriels ad-hoc contredisant le rgulateur) et placent les oprateurs dans une situation incertaine, puisque finalement ils acceptent de raliser des investissements ou de fournir des services avec des autorisations qui peuvent tre remises en cause tout moment.
Tableau 2 : Deux mondes parallles : exemples de diffrences entre ce qui est dans les textes et en ralit
Sujet Ce qui est crit dans la loi/rglementations/les licences Seulement TELMA est autoris revendre de la capacit. Ce qui se passe dans la ralit Avantage pratique dune ralit illgale

Revente de backbone

Dautres operateurs vendent de la capacit sur la base dune autorisation ministrielle. Ces oprateurs sont exposs parce que ces droits leur ont t accords sans que le ministre ait cette autorit, qui en principe revient lOMERT. Bien que lOMERT interdise aux oprateurs dimporter de lquipement data, les oprateurs mobiles fournissent des services data soit travers des portables GPRS/EDGE/3G, soit avec des cls USB /cartes GPRS. Une autorisation ministrielle permet aux oprateurs GSM de fournir de la 3G.

Moins de doublage, plus de disponibilit de service dans les zones o un seul oprateur est prsent.

Data.

Les oprateurs mobiles ne sont pas autoriss fournir des services data (par exemple, la convergence des services nest pas encore intgre dans leurs cahiers des charges).

Couverture internet immdiate o les oprateurs mobiles sont prsents, avec augmentation rapide du taux de pntration dinternet (inconvnient : concurrence directe avec ISP sans que le cadre rglementaire soit prpar.) Opportunit pour cration demplois.

Les ISP ne sont pas autoriss fournir de la VoIP. Publiphones. Seul TELMA est autoris installer des publiphones.

Il existe des centres dappels qui oprent dans linformel.

On trouve des parasols dans les centres urbains. Le projet Village Phone couvre dj 1 500 communauts (sur autorisation spciale).

Beaucoup de personnes ont accs au service de tlcommunications sans devoir acheter un portable.

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VoIP.

Seul TELMA est autoris faire de la VoIP.

Il existe des centres dappels qui utilisent la VoIP.

Des nouveaux postes demploi sont crs, et de nouveaux marchs souvrent pour Madagascar. Limportation illgale de terminaux favorise la dmocratisation des portables dans le pays.

Fiscalit sur les appareils informatiques (terminaux).

La Loi des finances classe les terminaux imports comme des produits finis de consommation et non dinvestissement.

Les terminaux commands sont imports illgalement pour viter les droits de douane et autres impts.

Linadaptation et lapplication ingale du cadre rglementaire ouvre la porte des comportements opportunistes comme le rappellent les exemples suivants : Autorisations pour faire de la data. Loprateur Orange aurait reu une autorisation du Ministre en fvrier 2008 pour faire de la data et revendre la capacit dans son backbone lors de la ralisation de latterrissage du cble LION. En fvrier 2010, lOMERT, suite une communication doprateurs data, a lanc une procdure pour contrler le bien-fond de cette autorisation alors que loprateur avait dj install ses quipements. Licence 3G. En 2010, le Ministre a autoris les 3 oprateurs mobiles distribuer de la 3G sans aval de lOMERT, qui considre que cette autorisation na aucune validit puisque, selon la loi 2005-23, ds quil sagit dattribution de frquences, il convient de lancer un appel doffres. TELMA a dj lanc son service 3G. Calculs des redevances de frquence. En janvier 2010, suite un diffrend entre lOMERT et les oprateurs sur la mthode de calcul des redevances de frquence, le Ministre a demand lOMERT que la mthode de calcul pour un oprateur suive certains critres (diffrents des autres oprateurs) et un chelonnement du paiement des taxes. LOMERT insiste sur la ncessit de traiter de manire quitable tous les oprateurs. Licence Intercel/Madamobil. Un des oprateurs, Intercel, a t dclar en faillite sa licence restant valide mais inactive . En 2005 la socit Life Telecom a dclench des dmarches pour un plan de reprise de la socit Intercel et de sa licence. LOMERT a officialis le transfert de la licence dIntercel vers la socit Madamobil (nom de loprateur dtenue par Life Telecom Madagascar) le 30 juin 2008. Suite cette dcision, la socit Madamobil a commenc ses investissements (autour de 40 millions US$) et tait prte pour le lancement commercial ds Juin 2009. Depuis, la dcision doctroi de licence est conteste par certains oprateurs et le Ministre technique de tutelle.

Au total, il existe une perception de plus en plus gnralise dans le secteur que les dcisions du pouvoir public ne sont pas transparentes et limitent la libre concurrence. Les enjeux financiers occupent une place importante dans ce secteur en pleine expansion, mais dans un environnement politique instable, o les rgles du jeu ne sont pas claires et les dviations pas
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sanctionnes, les risques dtablissement de rentes porteront finalement prjudice au consommateur. Pourtant, les consquences dpassent le court terme et le secteur, car laccs des services de communications de qualit et au moindre cot reprsente la condition ncessaire au dveloppement acclr du secteur priv et la cration demplois.

4. Conclusion
Le monde des tlcommunications a beaucoup chang au cours des dernires dcennies. Non seulement les progrs technologiques surviennent de plus en plus rapidement, mais les oprateurs deviennent de plus en plus globaux. Madagascar na pas chapp cette dynamique et les services disponibles samliorent graduellement sous limpulsion doprateurs privs. Bien entendu, cette progression se montre moins rapide que dans beaucoup dautres pays, en raison dobstacles naturels comme lloignement et la taille rduite du march. Le pays a besoin de faire plus et mieux en garantissant un cadre lgal et institutionnel le plus performant possible tant pour les oprateurs que les utilisateurs. Cette note a montr par de nombreux exemples que le secteur souffre aujourdhui dun manque de clart et de scurit juridique qui nuit son dveloppement et aussi encourage les comportements opportunistes de court terme au dtriment des objectifs de long terme. La bonne nouvelle rside dans le fait que le Gouvernement peut agir sans avoir besoin de recourir des investissements massifs ou des financements importants. Il peut (et doit) agir vite sur un nombre de priorits qui incluent dune part la mise en application de la loi 2005-23 qui permet la libralisation effective de laccs au rseau international et nationale et la transition vers une priode post-gel des licences, et dautre part la cration et le fonctionnement de la nouvelle agence de rgulation ARTEC avec les outils pour bien grer les nouvelles rgles de la concurrence. Ces actions reprsentent un point de dpart, mais indiqueraient la volont des autorits revenir vers les principes de saine concurrence dans le secteur. Le rle de lEtat resterait important mais dans une position stratgique en tant que partenaire du secteur priv, de coordinateur, et parfois mme en tant quinvestisseur car laccs aux communications pour les populations les plus vulnrables reste un bien public , gure rentable pour un oprateur priv. LEtat reste aussi un utilisateur des services, comme pour lachat de capacit dans les rseaux pour des utilisateurs cibles (tels que les universits, le gouvernement, les hpitaux), le dveloppement dapplications de Gouvernance, qui pourrait avoir un rle cl dans la promotion de la transparence dans les services de lEtat. Dans le moyen terme, tous les secteurs, y compris le Gouvernement, pourraient bnficier dun secteur des TIC plus dynamique.

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16. SECTEUR DE LEDUCATION : UN EFFORT CONCERTE POUR MAINTENIR LES ACQUIS ET RATTRAPER LES RETARDS
Patrick Philippe Ramanantoanina253
Le niveau dducation Madagascar demeure lun des plus faibles au monde, avec une moyenne dtudes qui se situait autour de 4 ans au dbut des annes 2000. Le Gouvernement, conscient des enjeux et de limportance du capital humain comme facteur explicatif de la croissance conomique et de lamlioration des conditions de vie, a alors lanc une politique ambitieuse de scolarisation. Les rsultats sont prometteurs puisque Madagascar a sensiblement progress vers la scolarisation universelle en doublant les effectifs scolariss au niveau de lenseignement primaire, en amenant deux tiers dune clase dge jusqu la fin de lenseignement primaire, en phase avec les Objectifs du Millnaire. Pourtant, les contraintes restent nombreuses qui nuisent la qualit de lenseignement et lacquisition des connaissances, commencer par les taux levs dabandon le long du cursus scolaire, la qualit insuffisante de lenseignement fondamental, linadquation de lenseignement postprimaire aux besoins du march du travail et les dviances en termes de gouvernance au sein du secteur. Sur la base de ce constat, plusieurs pistes de recommandations sont proposes visant promouvoir un enseignement de qualit et maximiser tant les ressources humaines que financires qui sont investies dans le secteur de lducation Madagascar.

1. Introduction : Contexte et Enjeu

Lducation joue un rle primordial de par ses retombes conomiques et sociales pour le dveloppement dun pays. En amliorant ses taux de scolarisation diffrents niveaux denseignement, Madagascar pourrait, linstar des pays qui ont russi leur transition conomique, venir bout de certains maux qui actuellement psent sur son dveloppement, notamment la mortalit infantile et maternelle, la malnutrition infantile et le mariage prcoce des jeunes filles. Du point de vue de la rduction de la pauvret, de meilleurs taux de scolarisation contribueraient rompre avec le cercle vicieux de la pauvret en assurant un meilleur quilibre dans la participation la croissance conomique ainsi qu sa distribution. Actuellement Madagascar, 68 % de la population se trouve en dessous du seuil de pauvret et se trouve conomiquement et socialement marginalis, la proportion dalphabtes slve 47 % pour le quintile le plus pauvre, contre 77 % pour le quintile le plus riche.

Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUnion Europenne, JICA, le SCACAmbassade de France, lUSAID, lAgence Franaise de Dveloppement, la Banque Africaine de Dveloppement, le PAM, le BIT, le PNUD, lUNICEF et la Norvge. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour de la gouvernance et de lEtat de droit sous la direction actuelle de lUNICEF. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. Cette version a tenu compte des commentaires reus lors de ces rencontres.

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Si une scolarisation massive, dans le cadre dun enseignement de base, parat essentielle, la pertinence et la qualit de lenseignement savre aussi importantes. Les rapides progrs savrent . technologiques ont fait que les connaissances et le savoir se rvlent dterminants pour la comptitivit dans lconomie mondiale. Ces considrations amnent des questions darbitrage entre la ncessit dassurer la qualit et le besoin dune scolarisation massive aux diffrents r niveaux denseignement dans des pays faibles revenus comme Madagascar. Toutefois, lexprience des pays au niveau international (cf. graphique 1) montre quil existe une tendance gnrale : la ncessit dans un premier temps de consolider un Enseignement Primaire Universel (EPU), tout en assurant une croissance matrise et un enseignement de qualit pour les autres niveaux secondaire et suprieur. Graphique 1 : Changement du niveau dducation de la population de plus de 15 ans par rgion dducation entre 1960 et 2000

AFR : Afrique AS : Asie du Sud MAN : Moyen Orient et Afrique du Nord ALC : Amrique Latine et Carabes AEP : Asie de lEst et Pacifique - ET : Economie en transition - EA : Economie Avance Source : Barro et Lee, 2000

Le Gouvernement malgache a bien compris lenjeu de lducation pour le dveloppement social et conomique du pays, dautant plus que le niveau actuel du stock de capital humain Madagascar (avec seulement un nombre moyen d'annes d'tudes de la population active nt denviron 4 ans en 2006), ne lui permettra pas datteindre les objectifs de croissance conomique et de rduction de la pauvret quil sest fix. Le dfi pour amliorer le niveau de fix. qualification de la population sannonce norme car seulement 9,3 % de la population en ge de n travailler avait atteint en 2006 lenseignement secondaire de second cycle ou le niveau lyce, et 1,7 % lenseignement suprieur. Le taux de participation dans l'enseignemen suprieur l'enseignement Madagascar se rvle lun des plus bas en Afrique et dans le monde avec un taux brut de scolarisation autour de 3 % de la cohorte d'ge de 18 24 ans contre une moyenne de 8 % pour les pays de lAfrique subsaharienne, de 15 % pour lAsie et lIle Maurice..

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Ainsi, depuis 2003, le Gouvernement sest fix datteindre lObjectif Du Millnaire (ODM) pour une Education Pour Tous (EPT) et de qualit lhorizon 2015, et a introduit deux sries de rformes. La premire rforme fut introduite en 2003 avec lobjectif de la gratuit de lenseignement primaire travers : la suppression des frais de scolarit et la dotation dallocations budgtaires aux coles primaires ; le recrutement massif denseignants communautaires (ENF) et la subvention de lEtat leur salaire ; la construction denviron 2000 salles de classes par an ainsi que le recrutement dun nombre quivalent denseignants ; la distribution de kits scolaires aux lves.

Par la suite, toutes ces initiatives ont t consolides dans le Plan National Pour lEducation Pour Tous (Plan EPT) adopt en 2005 qui confirma lobjectif du Gouvernement dun Enseignement Primaire Universel (EPU) lhorizon 2015. En 2008, un Second Plan EPT fut adopt avec lintroduction dune seconde rforme portant sur le basculement progressif de lEnseignement Fondamental (primaire et secondaire - 1er cycle) de 9 ans 10 ans254. Les rformes successives ont requis la mobilisation dun volume important de ressources nationales et extrieures. Outre les projets sectoriels dducation, la rforme pour la gratuit de lenseignement primaire a concid avec, dune part, lafflux des ressources nationales provenant de lallgement de la dette extrieure aprs latteinte par Madagascar du point dachvement de lInitiative Pour les Pays Trs Endetts (IPPTE), dautre part lintroduction de laide sous forme dappui budgtaire, et enfin loctroi de dons provenant du Fonds Catalytique pour lInitiative de Mise en uvre Acclre (IMOA)255 pour lEducation Pour Tous (EPT). En ce qui concerne la deuxime rforme, sur la priode 2009-2011, le montant total requis (870 millions de US$) pour la mise en uvre du Plan National EPT 2008 tait prvu dtre financ 84 % sur les ressources propres de lEtat (y compris laide budgtaire, autour de 9 %), 5 % sur les aides projets, et 11 % sur financement additionnel du Fonds Catalytique pour lIMOA. Toutefois, ce plan de financement na pu tre mis en uvre en 2009 et 2010 suite larrt des aides budgtaires et la rduction des recettes domestiques.

Ce basculement est bas sur la restructuration du systme actuel de 5 ans du primaire, 4 ans du secondaire 1er cycle et 3 ans du secondaire 2nd cycle vers un systme de 7 ans du primaire, 3 ans du secondaire 1er cycle et 2 ans du secondaire 2nd cycle. Cette restructuration permet aux enfants ayant achev les 5 premires annes de lenseignement fondamental de poursuivre leurs tudes jusqu environ 14 ans sans toujours devoir quitter leur foyer familial, mais aussi de consolider les acquis des lves pour viter quils ne redeviennent analphabtes en cas darrt des tudes aprs un cycle primaire de 5 ans ; enfin, il permet de librer des places dans les collges existants. La stratgie adopte par le Gouvernement rompt avec lancienne stratgie de crer des collges dans les chefs-lieux des communes, qui actuellement savre coteuse aussi bien pour ltat du fait de leur petite taille que pour les familles du fait de leur loignement. En adoptant cette restructuration, Madagascar saligne sur le systme ducatif dautres pays dAfrique australe, et particulirement ceux de la SADEC, dont le pays est membre depuis 2008 255 En anglais Education For All Fast Track Initiative (EFA-FTI).

254

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Encadr 1 : Les principaux lments du Plan National EPT de 2008. Les objectifs : Lobjectif du Plan EPT 2008 consiste atteindre un Enseignement Primaire Universel de 5 ans et un taux dachvement dun enseignement primaire de 7 ans de 65 % lhorizon 2015 Les principales stratgies : Priorit aux coles primaires publiques cycle incomplet et aux villages sans cole primaire publique - Mise place de fonds catalytiques pour les Circonscriptions Scolaires (CISCO) vulnrables - Stratgie nationale de construction scolaire base sur lapproche communautaire avec des cots rduits (3000 salles de classe par an) - Introduction progressive de la nouvelle structure de lenseignement primaire de 7 ans dans 20, 45 et 46 CISCO de 2008 2010 (2000 3000 nouveaux enseignants par an) - Modernisation du cursus et rnovation des manuels scolaires Politique des langues base sur la langue malgache comme langue denseignement Systme de formation pour la certification des enseignants communautaires et augmentation progressive du salaire 3 fois le PIB par tte Renforcement des capacits institutionnelles (du niveau central lcole) Extension du programme d'alimentation scolaire dans les zones les plus vulnrables Les hypothses pour le financement : Taux de croissance conomique annuel de 8% (Projections FMI) Part des ressources internes affecte au secteur de lducation : 25% - Prise en charge par le budget de lEtat du financement de la subvention des enseignants communautaires partir de 2010.
Source : Plan EPT janvier 2008

Les efforts entrepris par les autorits, avec le support des partenaires techniques et financiers, ont commenc porter leurs fruits (cf. tableau 1). Depuis 2003, une amlioration des taux de scolarisation est observe, et cela tous les niveaux de lenseignement, mme si la progression la plus spectaculaire se trouve au niveau de lenseignement primaire, qui a pratiquement atteint la scolarisation universelle si lon mesure en taux brut de scolarisation ; pourtant, seulement les deux tiers dune classe dge atteignent la fin du cycle primaire, comptetenu du niveau des redoublements et des abandons, qui sont corrls. Les taux de scolarisation du secondaire restent encore en de de ceux observs en Afrique sub-saharienne et dans les pays faible revenus, et cet cart a tendance grandir au fur et mesure des chelons du cycle de lenseignement. Le taux de scolarisation post-secondaire Madagascar reste lun des plus bas au monde. Les rsultats varient galement suivant les rgions et les catgories de population. La principale faiblesse du systme denseignement malgache transparat dans les taux dachvement et de redoublement qui sont faibles mme selon les standards modestes des autres pays africains ou bas revenus. Ceci rsulte en partie du fait que les mesures et actions lies la qualit et la pertinence des enseignements prendront un certain temps pour produire de rels rsultats, souvent une gnration dlves. Par ailleurs, lexplosion de leffectif des lves du primaire partir de 2003 na pas permis de rduire significativement les insuffisances en termes dencadrement, la taille trop grande des classes ainsi que la faiblesse des moyens dapprentissage et denseignement. Le recrutement massif denseignants non- qualifis, sans formation initiale, a pes sur la qualit, alors que le plan de formation en cours demploi et de professionnalisation des enseignants non fonctionnaires labor en 2008 na pas eu le temps dtre vritablement dploy avant la crise. Toutes ces faiblesses, jointes aux difficults daccs lenseignement primaire, risquent dhypothquer latteinte de lODM dun EPU lhorizon 2015 pour Madagascar ou plus globalement la capacit du pays accrotre son stock de capital

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humain dans la dure et ainsi de rattraper son retard par rapport aux pays mergents et industrialiss.
Tableau 1 : Evolution de lducation Madagascar dans une perspective de comparaison internationale.
Madagascar Indicateurs 1- Taux brut de scolarisation (%) Prscolaire Primaire Secondaire 1er Cycle 2- Taux d'achvement du primaire (%) 3 -Taux de redoublement primaire (%) 4- Ratio lves enseignants en primaire 7 107 20 30 30 60 Nd 124 25 60 19 49 16 (2003) 99 34 65 11(2004) 50 (2004) 28(2004) 101 44 66 6(2004) 42 (2004) 100 10 40 2002 2008 Afrique subsaharienne Pays faibles revenus Valeur cible pour l'IMOA

Source : Ministre de lEducation Nationale pour les donnes de Madagascar et Banque Mondiale pour les donnes internationales.

2. Les contraintes une amlioration de lenseignement

Le dveloppement du systme ducatif Madagascar se heurte quatre principales contraintes : la faible rtention tous les niveaux dducation, la qualit insuffisante de lenseignement, linadquation de lenseignement post-fondamental aux besoins du march, et les dviances de gouvernance au sein du secteur de lducation. La difficult retenir les lves lcole Lensemble du systme ducatif souffre dune faible rtention en cours de cycle, expliquant que les faibles taux daccs aux cycles suprieurs. Au niveau du primaire, un enfant sur deux qui commence lcole ne termine pas le cycle. Le taux dachvement du primaire reste trs modeste malgr une nette amlioration, passant de 30 % en 2002 60 % en 2008; ce qui reflte un problme majeur defficacit interne, si lon considre que le taux dadmission en 1re anne du primaire a atteint 122 %256 en 2008. Par ailleurs, des disparits importantes persistent entre les rgions : sur les 111 Circonscriptions Scolaires (CISCO), 45 accusent encore des taux dachvement du primaire de moins de 30 %. Les CISCO du Sud apparaissent particulirement touches par ce faible taux dachvement. Au niveau du collge, le taux daccs slve seulement 39 % et la rtention se montre aussi critique, avec environ 4 lves sur 10 abandonnant lcole en cours de cycle. Au niveau du lyce, le taux daccs atteint 10 % mais seulement 1 lve sur 6 abandonne en cours de cursus, ce qui reprsente un taux de rtention largement plus favorable que pour les autres cycles infrieurs. Labandon touche particulirement les enfants issus des familles pauvres, ce qui fait
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Ce qui signifie que le nombre de nouveaux admis en 1re anne du primaire est 1,22 fois suprieur la population de 6 ans, du fait des rentres tardives et/ou prcoces.

279

que la quasi-totalit des tudiants de lenseignement suprieur provient du quintile le plus riche de la population. Graphique 2 : Pourcentage denfants accdant un niveau dtudes -2006
140%

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0% 1A 2A 3A 4A 5A 6A 7A 8A 9A 10A 11A 12A

Source : RESEN. Le Rapport dEtat sur le Systme Educatif National (RESEN)257 a relev les principales causes de la faible rtention, qui ont trait aussi bien la demande qu loffre. Du point de vue de la demande, le problme de la rtention demeure li au contexte social et conomique du pays et trouve surtout ses causes dans les contraintes financires des familles, le cot dopportunit qui augmente au cours des annes dtudes et le chevauchement du calendrier scolaire avec la priode de soudure dans les zones vulnrables. Du point de vue de loffre du systme ducatif, les principales causes de la faible rtention du primaire rsident dans laccs difficile aux coles (d la longueur du trajet pour relier lcole et/ou labsence dcoles dans certains villages), lexistence dun nombre important dcoles cycle incomplet (15 % de leffectif des lves), le faible rendement interne de lcole, le manque de perspective pour la poursuite des tudes au niveau secondaire en raison de la saturation des collges existants, la matrise insuffisante des langues denseignement, et enfin les faibles capacits de gestion et de financement du systme. Au niveau de lenseignement suprieur, les abandons et les checs se rvlent aussi critiques. En 2007-2008, le taux dabandon slevait 36,8 % la fin de la premire anne dans les filires longues des universits publiques. Dans la filire mdecine, par exemple, le taux dabandon en premire anne avoisinait les 64 %, alors que les tudiants avaient d passer un concours avant de pouvoir entrer en premire anne. Le taux de redoublement apparaissait tout aussi lev dans les universits publiques, o le taux de russite moyen la fin de la premire anne dtudes tait de 45 %. Plusieurs causes peuvent expliquer ce faible taux de russite en
257

Le RESEN a t mis jour en 2008 par une quipe de la Banque Mondiale et du MEN pour la prparation du Plan EPT 2008. Le document na pas pu tre publi cause de la crise politique que le pays a connue mais les extraits sont accessibles dans le Plan EPT 2008.

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premire anne : la faible articulation des programmes denseignement entre les cycles secondaire et suprieur, le problme dorientation des tudiants et les faiblesses du systme de slection. La qualit incertaine de lenseignement fondamental Selon les rsultats du Programme d'Analyse des Systmes Educatifs de la Confrence des Ministres de lEducation des pays ayant le franais en partage (PASEC), une certaine dtrioration des acquis des lves a t observe pendant la priode de 1997 2004. Sur le plan international, la performance en mathmatiques de llve moyen malgache fait partie des meilleures parmi les pays valus par le PASEC, tandis quen franais Madagascar se situe parmi les pays niveau trs bas. Dans tous les cas, il reste beaucoup faire si lon considre que pour chaque matire, les lves ont trouv en moyenne environ 50 rponses correctes pour 100 questions poses. Au-del des difficults financires et matrielles qui expliquent en partie les conditions difficiles dapprentissage et denseignement (taille trop grande des groupes pdagogiques, non- disponibilit de manuels scolaires, coles enclaves bnficiant dun trop faible encadrement pdagogique etc.), les principales contraintes pour lamlioration de la qualit portent sur la matrise de la langue denseignement par les lves et les enseignants, la faible qualification des enseignants, et linsuffisance du temps effectif denseignement et dapprentissage. Concernant la politique des langues, la nouvelle Loi dOrientation de lEducation adopte en 2008 tablit le malgache comme langue denseignement pour les cinq premires annes du primaire et le franais comme langue enseigne ds la 1re anne du primaire. Depuis 1975 les renversements rpts sur le choix de la langue denseignement (entre le franais et le malgache) ont fortement affect des gnrations dlves et denseignants, tel point quactuellement, moins du quart des enseignants possdent le niveau minimal pour enseigner en franais, ancienne langue denseignement jusquen 2007. Paradoxalement, avec ladoption de la langue malgache comme langue denseignement, le problme rside dans le fait que la majorit des enseignants na pas t forme en ce sens. Enfin, malgr lofficialisation de la nouvelle politique des langues fonde sur lutilisation de la langue maternelle comme langue denseignement, celle-ci reste encore trs controverse. En ce qui concerne les supports et matriels pdagogiques, au niveau primaire lobjectif dun manuel par lve et par matire nest pas encore atteint, tandis quau niveau secondaire, les manuels scolaires nexistent pas dans les coles publiques. La conception et ldition des manuels apparaissent problmatiques du fait de labsence dune masse critique de spcialistes et dditeurs nationaux, surtout dans le contexte actuel de rponse aux nouveaux besoins, suite lintroduction du nouveau cursus et du malgache comme langue denseignement. La distribution dans les zones recules nest pas toujours assure et les responsabilits dans lacheminent des manuels ne sont pas clairement tablies. Concernant lencadrement pdagogique, la politique de recrutement massif denseignants communautaires (ENF) adopte par le gouvernement pose le problme de la faible
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qualification et motivation des enseignants. Si cette politique a permis de faire face en partie lexplosion de la demande, de matriser la masse salariale un niveau soutenable, de doter en enseignants les coles des zones recules, et de mieux contrler les prestations des enseignants par les parents, il reste que les salaires relativement bas des ENF (autour de 350 000 ariary par mois en 2008) et labsence de perspectives de carrire reprsentent des sources de dmotivation et dinstabilit dans la profession. Cette situation est critique pour le fonctionnement du systme car les ENF reprsentent environ 60 % de leffectif des enseignants du primaire et contribuent rduire quelque peu le ratio dlves par enseignant, qui reste malgr tout lev (un enseignant pour 49 lves en 2008). Enfin, sur le temps dapprentissage et denseignement, par rapport aux 900 heures thoriques requises par le programme denseignement primaire actuel, en moyenne les enfants malgaches ne recevraient que 600 heures. Parmi les principales causes figurent labsentisme des enseignants qui, bien quinfrieur dautres pays, existe bien Madagascar258. Les principales causes dabsentisme pour les enseignants tiennent lloignement par rapport aux lieux de paiement des salaires et la participation de multiples activits, dont les programmes de formation. Pour les lves, les causes de labsentisme apparaissent surtout lies aux difficults conomiques des parents lors des priodes de soudure, ce qui souligne limportance de lalimentation scolaire. Pour le 1er cycle du secondaire, la continuit pdagogique ainsi que la pertinence des programmes denseignement soulvent des questions. Les fort taux de redoublement en premire anne du 1er cycle du secondaire laissent entendre que des problmes de continuit pdagogique entre le primaire et le secondaire 1er cycle existent. Labsence de structures de formation des enseignants et de personnel dencadrement constitue une vritable contrainte lamlioration de la qualit du 1er cycle du secondaire, alors que seulement 25 % des enseignants en poste ont reu une formation initiale. Linadquation de lenseignement post-primaire aux besoins du march du travail On constate actuellement qu Madagascar, pour diverses raisons, le systme denseignement post-fondamental ne rpond pas aux besoins du march du travail. Labsence de mcanismes liant les institutions denseignement et de formation aux acteurs conomiques rend difficile lvaluation et ladquation des programmes denseignement et de formation une vie demploi et de productivit. Pour linstant il nexiste pas dvaluation systmatique du march de lemploi et de linsertion professionnelle des diplms de lenseignement post-fondamental. Concernant la pertinence des programmes denseignement du 1er cycle du secondaire, pour linstant, leur principale finalit reste la poursuite des tudes au niveau du 2nd cycle. Ceci constitue un rel problme car, avec la perspective dune scolarisation massive au niveau du 1er cycle, un grand nombre des lves qui termineront ce cycle ne pourront pas entrer au 2nd cycle et devront intgrer le monde du travail sans avoir reu un minimum de prparation.

Le taux dabsentisme Madagascar est de 16 %, infrieur 19 % dans le cadre dune enqute multi-pays Source: World Bank/UNICEF, PETS, Madagascar, novembre 2006 et mai 2007.

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Au niveau du 2nd cycle du secondaire, le programme denseignement et lorganisation de lenseignement secondaire limitent les opportunits, pour les lves, de poursuivre dautres formations ou enseignements et la perspective dun enseignement continu. Le programme denseignement actuel se focalise sur la prparation des lves lenseignement suprieur alors que moins de la moiti des lves russiront lexamen du Baccalaurat et seulement la moiti des bacheliers seront reus dans les institutions denseignement suprieur. Pour ceux qui ne russissent pas le Baccalaurat, les 3 annes dtudes passes dans le 2nd cycle du secondaire ne sont pas valorises et, pour la plupart, ils naccderont plus des tudes suprieures. Par ailleurs, les tendances actuelles, avec une faible participation des lves aux sries scientifiques, vont lencontre du dveloppement de lconomie mondiale base sur les nouvelles technologies. Lenseignement technique, dont la vocation est de donner aux jeunes lopportunit de se prparer au monde du travail, se retrouve actuellement rduit au seul objectif de prparer les lves lentre aux institutions denseignement suprieur. Cette situation rsulte des difficults des diplms de lenseignement technique sintgrer au monde professionnel du fait, dune part, de labsence de lien de lenseignement technique avec le secteur conomique, dautre part de la dsutude des quipements, matriels et programmes denseignement259 et enfin des faiblesses des ressources alloues ce sous-secteur de lducation. Une contrainte majeure pour son dveloppement rside dans le fait de labsence de formation de formateur (initiale et continue). La formation professionnelle se trouve surtout confronte des problmes dordre structurel et technique. Du point de vue structurel, malgr les dispositions prises pour intgrer le secteur priv dans le dveloppement de la formation professionnelle, leur participation reste purement thorique sans une implication relle. Par ailleurs, le secteur moderne de lconomie reste globalement marginal et gure susceptible dabsorber les flux dentrants potentiels sur le march du travail. Du point de vue technique, les problmes ont trait aux difficults valuer la qualit et pour tablir les certifications, en labsence dlments essentiels tels que le cadre national de qualifications et dun rfrentiel national de lemploi mis jour. A cela sajoute labsence de dispositif structur de formation par apprentissage, tant dans le secteur formel quinformel. Enfin, pour lenseignement suprieur, dune manire gnrale, les enseignement ne rpondent pas aux normes internationales et ne salignent pas sur les besoins des entreprises. Les programmes de formation et denseignement suprieurs comportent un grand nombre de spcialisations qui savrent plus guides par loffre (existence denseignants hautement qualifis, etc.) que par la demande. La rpartition des tudiants par domaine de spcialit selon la Classification Internationale Type de lEducation (CITE) de lUNESCO, montre la prdominance des filires des lettres et des sciences sociales qui accueillent prs de 70 % des tudiants. La place des filires techniques demeure limite : le poids des filires industrielles et dingnierie est de 6 %. De plus, la rpartition des effectifs entre les secteurs et les filires longues et courtes est fort significative : le public offre 5% de sa capacit en filires courtes contre 95 % pour le priv.

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Les programmes denseignement peuvent comporter jusqu 15 matires (acadmiques et techniques).

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La conception des programmes denseignement suprieur ne se fonde pas toujours sur les besoins en connaissances et comptences requis par les employeurs, rsultant ainsi un niveau relativement lev de chmage parmi les diplms de 8,4 %260. La plupart des programmes universitaires se base encore sur un modle traditionnel denseignement de longue dure, ce qui souvent dcourage les tudiants. Les diplms des Instituts Suprieurs de Technologie (IST), qui proposent des cours de courte dure pour la formation de techniciens suprieurs, peuvent plus facilement accder lemploi mais les deux institutions existantes recueillent moins de 2 % seulement des inscriptions de lenseignement suprieur. Faute de partenariats dynamiques entre les organisations professionnelles (et consulaires) et les ministres en charge de lducation, de la formation, et de lemploi, il apparat difficile de faire merger une offre de formation technique et professionnelle structure, rpondant rellement aux besoins des entreprises. Les dviances de gouvernance au sein du secteur Le systme de gestion du secteur de lEducation prsente certaines faiblesses qui se traduisent en perte defficience. Les intrants allous aux coles ny parviennent souvent que partiellement et/ou avec beaucoup de retards. Lenqute de suivi de dpenses destination261 ralise au niveau du secteur de lducation a observ des pertes dans lacheminement de kits scolaires aux lves, des manuels scolaires et dans les caisses coles ainsi que dans les dotations en fourniture/quipement par les structures dconcentres de lducation. Dans tous les cas, jusqu prsent, et ce malgr certaines amliorations, ces intrants nont pu tre livrs la rentre, voire avant la fin de lanne scolaire. Pour les matres communautaires, le constat demeure que les retards de paiement de salaires sont frquents, pouvant aller jusqu plus de 3 mois darrirs. Les faiblesses de la gouvernance trouvent leur origine dans plusieurs facteurs. Labsence de suivi des rsultats et de contrles a posteriori fait que certains problmes deviennent rcurrents, notamment larrive tardive des caisses coles et kits scolaires qui affecte la scolarisation des enfants issus des mnages pauvres. La centralisation des mcanismes de dcision et des responsabilits figure parmi les contraintes lamlioration de la gouvernance, car elle ne permet pas dapporter des rponses aux problmes locaux en temps opportun. Par ailleurs les administrations territoriales (les communes) ne disposent pas de moyens pour simpliquer dans la gestion et le dveloppement du secteur, leur allocation budgtaire se rvlant marginale en comparaison de celle des structures dconcentres de lducation. Un autre aspect de la faible gouvernance du secteur de lEducation rside dans la gestion des ressources humaines et financires au sein du Ministre de lEducation. Le rapprochement entre le fichier issu du recensement des personnels de lEducation nationale et le fichier de la solde a permis au Ministre de lEducation de commencer sattaquer aux situations irrgulires pour plusieurs milliers de postes denseignants. Malgr les efforts raliss dans lassainissement de la solde et de leffectif du personnel de lducation, il reste que certains critres restent souvent flous, lexemple des critres daffectation et de recrutement des enseignants et des difficults prouves par les enseignants pour obtenir leur titularisation. Ainsi,
260 261

Source : INSTAT/DSM/EPM, 2005. En anglais : Public Expenditures Tracking Survey (PETS).

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que ce soit au niveau primaire ou secondaire, les disparits persistent encore en termes de rpartition gographique des enseignants, surtout en ce qui concerne les enseignants qualifis. Un grand nombre denseignants est affect aux structures administratives tandis que dans lenseignement secondaire (1er et 2nd cycles), environ 30 % des enseignants font moins de 10 heures denseignement par semaine (les obligations officielles sont de 20 heures). Par rapport la gestion financire, les taux dexcution budgtaire restent faibles, surtout au niveau des structures dconcentres. Ceci sexplique par les retards dans la mise en place du Budget mais aussi par les faibles capacits de gestion budgtaire, surtout pour les dpenses dinvestissements et de biens et services. A tous les niveaux, la passation des marchs prsente des problmes soit cause des faibles capacits techniques, soit cause des ingrences tout au long du processus. Ces problmes expliquent les retards dans la disponibilit des intrants au niveau des coles (manuels, kits scolaires, tables, bancs, etc..). Pour certaines dpenses gres au niveau dconcentr, surtout les dotations aux coles au titre des fournitures pour les lves issus de familles pauvres, il nexiste pas de critres bien dfinis pour leur programmation et rpartition. Le manque de systme de suivi qui permet de sassurer de leffectivit des dotations explique les pertes de 40 % des fournitures/quipements observes entre les CISCO et les coles dans le cadre de lEnqute sur le suivi des dpenses destination. Enfin, pour les tablissements publics qui bnficient de subvention directe de lEtat, le mcanisme de financement prsente des faiblesses. Il est souvent calcul sur la base dune reconduction des budgets des annes prcdentes, et non pas vritablement sur la base des critres de performance (effectifs, programmes,). En termes de rapports, pour linstant, les tablissements publics, lyces, universits et autres institutions denseignement suprieur, se limitent produire des tudes caractre strictement administratif.

3. Les options pour lavenir

Notre ambition ne consiste pas ici offrir une stratgie globale et exhaustive pour le secteur de lducation Madagascar, car celle-ci existe dj dans les plans adopts par les autorits, avec lappui des partenaires techniques et financiers. Il sagit plutt de cibler un certain nombre dactions qui devraient tre mises en uvre en priorit, car elles visent remdier aux dfaillances majeures dont souffre le systme ducatif malgache, du primaire au suprieur, y compris la formation professionnelle. Si chacune de ces actions apparat importante, leur combinaison savre primordiale pour amliorer lefficience du systme de lenseignement tant en quantit quen qualit dans la dure, et pour optimiser les ressources financires et humaines alloues ce secteur. Pour une meilleure rtention des lves Nonobstant la priorit qui devrait tre accorde lamlioration de la rtention pour viter laccroissement de leffectif des enfants en ge scolaire dscolariss (estims environ 500 000), une attention devrait tre porte, dune part, lducation inclusive et dautre part lducation non formelle. Concernant lducation inclusive, malgr lamlioration des taux
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dadmission en 1re anne du primaire, certains groupes denfants connaissent le risque de ne pas se voir scolariss. Il reste par exemple quau moins 60 % des enfants ayant des handicaps ne sont pas scolariss. Pour lducation non formelle et/ou alternative, il importerait de mettre lchelle les programmes en cours pour une intgration et/ou rintgration des enfants dscolariss et en ge scolaire dans le systme formel. Concernant la rtention, pour les contraintes lies la demande, en plus de la ncessit de continuer les actions en cours, dautres options concernant les aides sociales peuvent tre introduites. Les actions en cours, qui ont fortement contribu la scolarisation, ont cherch rduire la contrainte budgtaire des mnages, notamment travers la dotation des lves du primaire en kits scolaires, et via les programmes dalimentation scolaire dans les zones juges vulnrables. La dotation en fournitures dans les coles pour les enfants pauvres devrait sappuyer sur un mcanisme visant mieux cibler les ncessiteux. Le programme gouvernemental daide social actuel devrait tre revu, car il a aujourdhui tendance privilgier les quintiles les plus riches dans lallocation des ressources publiques. Actuellement, le programme de bourses existant apparat dgressif car il se limite aux seuls tudiants universitaires, donc ceux issus des quintiles les plus riches. Pour cibler les pauvres, les programmes daide devraient aussi oprer au niveau fondamental. En outre, il faudrait se montrer plus slectif dans loctroi des bourses universitaires, avec comme deux principaux objectifs : lencouragement des enfants pauvres et mritants ; linscription dans des filires jugs prioritaires. A travers des mcanismes de Partenariat Public Priv, les programmes de bourses pourraient tre tendus aux institutions denseignement suprieur prives, pour permettre aux tudiants issus de familles pauvres de participer certaines formations bien reconnues par les entreprises prives. Du point de vue de loffre, laccessibilit constituant un critre dterminant de la rtention, il faudrait continuer accorder la priorit aux coles cycle incomplet et aux fokontany sans coles pour les constructions scolaires et laffectation des enseignants262. Pour les CISCO vulnrables, il conviendrait renforcer le systme de dotation de fonds locaux pour leur permettre dapporter des rponses appropries leurs besoins spcifiques. Outre la continuation et/ou le renforcement des actions en cours, trois autres options mritent attention pour amliorer la rtention des lves. Il sagit du dveloppement du prscolaire, de la flexibilit du calendrier scolaire et de lamlioration de laccs lenseignement secondaire du 1er cycle comme partie intgrante de lenseignement fondamental. Les tudes au niveau international ont montr que le prscolaire contribue fortement la rtention des lves dans le cycle primaire. Toutefois, le dveloppement du prscolaire devrait reposer sur une approche communautaire pour sa viabilit, au regard des cots unitaires levs du systme actuel Madagascar. Concernant la flexibilit du calendrier scolaire, il faudrait approfondir les rflexions sur loption de laisser aux rgions et/ou communes le choix damnager le calendrier scolaire en fonction des priodes de soudure et des saisons climatiques pendant lesquelles les familles sont confrontes des problmes conomiques et alimentaires. Enfin, lamlioration de laccs au premier cycle du secondaire devra contribuer une meilleure rtention au niveau primaire. Loption adopte par le Gouvernement pour faire face
Les analyses du RESEN montrent quil nexiste pas de problme de demande quand lcole se situe prs du domicile ; laccs apparat presque universel quels que soient la zone dhabitation et le niveau de richesse.
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 la forte demande denseignement secondaire conscutive lamlioration du taux dachvement de lenseignement primaire, consiste dans la restructuration du systme denseignement actuel de 5+4+3 un systme de 7+3+2, restructuration qui saccompagne dune rforme du cursus. La restructuration tait initialement prvue pour tre mise en uvre progressivement sur une priode de 3 ans, dans 20 CISCO en 2008, 45 CISCO en 2009 et 46 CISCO en 2010. Toutefois, au vu des difficults dans la mise en uvre de la rforme et des impacts de la crise politique de 2009, une valuation sera ncessaire pour dcider de la suite de la rforme. Dans tous les cas, le Partenariat Public Priv devrait tre dvelopp pour augmenter loffre. Cette valuation devrait galement fournir des options de stratgie pour les enfants ayant achev les 7 annes dducation primaire dans les 20 CISCO o la rforme a t initie en 20082009. Pour une amlioration de la qualit Lamlioration de la qualit de lenseignement implique la continuation des actions dj en cours telles que la dotation en manuels scolaires, la rvision du cursus avec lintroduction de mthodes appropries denseignement et dapprentissage. Outre la continuation de ces actions, la mise en uvre de certaines options mrite rflexion, notamment le choix de la langue denseignement, la formation et la motivation des enseignants ainsi que la politique sur les manuels scolaires. La nouvelle politique des langues prsente lavantage que les enfants malgaches apprendront dans leur langue maternelle en primaire. Toutefois, son application requiert une formation intensive des enseignants du primaire dans les deux langues, le malgache comme langue denseignement, et le franais comme langue enseigne dans le primaire et comme langue denseignement dans le secondaire et le suprieur. La formation en malgache apparat ncessaire car les enseignants en poste, bien que locuteurs malgaches, nont pas t forms enseigner dans cette langue. La formation en franais serait aussi essentielle pour assurer que les lves, lissue du primaire, puissent tre suffisamment prpars pour le basculement vers le franais comme langue denseignement au collge. Dans tous les cas, une bonne communication concernant cette politique des langues savre ncessaire pour une meilleure comprhension de son contenu par lensemble de la population. Le renforcement du systme de formation des enseignants devrait tre une priorit tous les niveaux de lducation. Pour le primaire, le systme de formation continue lie la professionnalisation et la mise en place dune voie de carrire pour cette catgorie seraient dvelopper pour fidliser et qualifier les enseignants non fonctionnaires (ENF), qui constituent la grande majorit des enseignants. Pour le 1er cycle du secondaire, il nexiste pas de rel systme de formation et il faudra assurer travers les CRINFP la formation denseignants bivalents pour augmenter le temps effectif denseignement dans les collges de petite taille ; cette rforme permettra de multiplier le nombre des collges ruraux un cot unitaire rduit. Pour le second cycle, lharmonisation des diffrents systmes existants (Ecole Normale Suprieure et Universits) servirait une meilleure efficience. Pour lenseignement suprieur enfin, le

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renforcement des formations doctorales simpose pour toffer leffectif des enseignants de rang magistral263. Un lment essentiel de la qualit de lducation reste dvelopper Madagascar, le systme national dvaluation des acquisitions scolaires, bas une approche critrie . Lopportunit de sa mise en place se prsente actuellement avec lintroduction du nouveau cursus. La premire raison qui rend ce systme ncessaire tient la possibilit de situer et/ou mesurer rgulirement le niveau dacquisition scolaire des lves, et ainsi dapporter les mesures correctives requises pour la rduction des taux de redoublement, actuellement levs. La deuxime raison est que ce systme dvaluation des lves constitue un pralable la mise en place dun systme dincitation des enseignants bas sur les rsultats. Le systme dvaluation des enseignants mriterait dtre revu car la motivation de lenseignant se montre dterminante dans la qualit de lenseignement. Actuellement, pour les fonctionnaires (un tiers des instituteurs), le systme ne tient pas compte des performances de lenseignant mais repose uniquement sur lanciennet pour la promotion de carrire. Pour les enseignants non-fonctionnaires sous contrat avec les associations de parents dlves (deux tiers des instituteurs), il nexiste aucun systme dincitation ni de professionnalisation. Concernant ces ENF, le MEN a dvelopp une stratgie ambitieuse mais qui pourrait servir de rfrence pour les futurs plans daction. Pour cela, il faudrait lancer tout un processus dtudes et de consultations (auprs des syndicats denseignants etc..) pour dfinir le systme dvaluation et dincitation le mieux appropri Madagascar. La premire priorit porte sur la professionnalisation des enseignants non-fonctionnaires par le dispositif de reconnaissance des comptences acquises lors des formations en cours demploi (un statut spcifique, une carrire). Concernant lvaluation de lenseignant, compte tenu des conditions trs diverses entre les coles, une catgorisation des coles semblerait ncessaire pour bien distinguer leffort de lenseignant par rapport dautres facteurs agissant dans lamlioration des acquisitions scolaires. Un deuxime point examiner porterait sur le type et mode dincitation mettre en place, y compris ltablissement ventuel de primes individuelles ou par groupe, et aussi sur la reconnaissance matrielle (amlioration salariale, primes, rcompense en nature) ou morale (mdailles, flicitations, etc.) des enseignants. Le troisime point porterait sur la participation au systme, obligatoire ou volontariste. Dans un premier temps, en attendant linstauration dun systme national dvaluation des acquis des lves, un systme dvaluation par les pairs pourrait tre mis en place, sur la base de critres objectifs tels que lassiduit, le rapport entre les rsultats des lves et la taille des groupes, la participation aux journes pdagogiques, etc. La politique sur les manuels scolaires resterait finaliser. Les travaux pour llaboration dune stratgie nationale sur ldition et la production de manuels scolaires ont t suspendus cause de la crise politique de 2009. Le processus de consultation des imprimeurs, auteurs et diteurs mriterait dtre men terme afin de dfinir leurs rles et obligations
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Actuellement, 16 % seulement des enseignants possdent le grade de professeur, parmi lesquels 86 % enseignent luniversit dAntananarivo.

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respectifs ainsi que les systmes de distribution des manuels dans le cadre des marchs publics. Dans tous les cas, la politique concernant la gestion des manuels scolaires demeure dvelopper. Pour un cursus post-fondamental utilisable sur le march du travail Dans la plupart des pays qui ont procd une rforme de lenseignement postfondamental, laccent est mis sur lintgration des qualifications professionnelles264 dans les programmes et les processus denseignement et dapprentissage tout au long des diffrents cycles denseignement. Par ailleurs, lexistence de systmes alternant tudes/formations et emploi ainsi que de systmes flexibles et distance permettrait aux jeunes de progresser individuellement dans leurs tudes et/ou formation et, pour la socit en gnral, daccrotre continuellement le niveau de scolarisation de la population. Le systme denseignement secondaire du second cycle mriterait dtre rform pour rpondre un double objectif, celui de prparer les lves lenseignement suprieur et la transition vers la vie active. Pour ce faire, il faudrait intgrer dans le cursus les comptences lemploi, revaloriser lenseignement scientifique et diversifier les catgories dtablissements. Deux options paraissent envisageables pour la rforme de lenseignement secondaire. La premire consiste en la rvision du cursus de lenseignement secondaire gnral, avec une rforme progressive de lenseignement technique et professionnel. La deuxime option sapparente une rforme en profondeur par la cration de nouveaux types dtablissements secondaires, en distinguant bien leur finalit (professionnelle et/ou acadmique), tout en assurant que les lves possdent un socle commun de connaissances acadmiques. Dans les deux options, le cursus devrait comporter des thmes/matires facultatives, pour tenir compte de la grande diversit des rgions. La deuxime option a t largement discute dans le cadre des travaux de prparation de la stratgie nationale pour lenseignement post-fondamental, avec la cration de 3 catgories dtablissements. La premire catgorie prparerait uniquement les lves lenseignement suprieur, de trs haute qualit et trs slectif sur la base du mrite. La deuxime catgorie prparerait les lves des carrires professionnelles dans des secteurs-cls du dveloppement conomique (tourisme, textile, sciences de la sant, technologie et autres) par un cursus acadmique de base et un cursus professionnel, enseign par des professionnels et combinant formation et stage pratique. La troisime catgorie intgrerait les deux premires catgories et se situerait surtout en milieu rural, pour favoriser lgalit des chances. Elle comporterait ainsi 2 principaux cursus : acadmique pour la prparation lenseignement suprieur, et professionnel pour la prparation lemploi local. Lexistence dun curriculum acadmique de base donnerait la possibilit tous les lves des trois catgories dtablissements dobtenir le diplme de fin de cycle secondaire, lentre dans lenseignement suprieur constituant la base de slection. Lenseignement suprieur ayant souffert dune dgradation permanente sur plusieurs annes, il semble difficile damener toutes les institutions un niveau acceptable en mme temps. Ltablissement de priorits simpose dans son redressement. Dj, il faudrait que les universits puissent saligner sur les tendances internationales pour le basculement vers le
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Prendre des initiatives, communiquer (dont : matriser les langues trangres), travailler en quipe, utiliser les technologies, rsoudre des problmes, recourir lauto-management, savoir planifier, apprendre apprendre.

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systme Licence-Master-Doctorat (LMD). Ce basculement impliquerait dabord la mobilit des enseignants, qui nest pas toujours vidente dans le contexte universitaire actuel, et ensuite linstauration dun systme de normes et daccrditation, intgrant des critres sur linsertion professionnelle des diplms. Quelques filires de lenseignement suprieur pourraient tre identifies comme prioritaires, en considration de leur importance pour le dveloppement conomique, et pourraient faire lobjet de programmes dappui spciaux. Les capacits existantes, les besoins et le temps ncessaire pour aligner ces filires aux normes internationales justifieraient les dcisions sur le choix, soit de renforcer la ou les filires existantes sur une base comptitive, soit de crer des institutions denseignement suprieur de rfrence en collaboration avec des universits de renomme internationale. Pour les autres filires, leur redressement soprera sur une base volontariste et dans la perspective de leur accrditation. Ceci impliquerait ltablissement de mcanismes de financement la demande. Ce systme a t dj mis en uvre mais il a connu peu deffets structurants dans la mesure o le systme daccrditation navait pas t pralablement mis en place. Enfin, concernant la formation professionnelle, il serait ncessaire de mettre en place de nouveaux modes de gouvernance pour mieux rpondre au march du travail. A linstar du redressement de lenseignement suprieur, certaines filires prioritaires pourraient tre identifies pour tre appuyes dans le court terme. Entre-temps le processus pour mettre en place un systme de formation guid par la demande pourrait tre lanc. Ce systme aurait intrt sappuyer sur les besoins exprims par les employeurs et sur un mcanisme de financement conjoint. Pour le secteur informel, des rseaux de matres dapprentissage pourraient tre crs en appui avec les pouvoirs locaux et les actions dveloppes par les ONG pourraient tre mises lchelle265. Pour ltablissement dune bonne gouvernance Ltablissement dune bonne gouvernance du systme ducatif malgache impliquerait : la poursuite du renforcement de certaines fonctions telles que la gestion des ressources humaines et financires ; le renforcement de la gestion de proximit ; lintroduction de la culture de rsultats ; lamlioration de la gestion des rformes.

Les mesures damlioration de la gestion des ressources humaines mriteraient dtre poursuivies. La poursuite de lexercice de rapprochement entre leffectif recens au niveau des ministres techniques et leffectif au niveau du ministre des finances est recommand, pour aboutir une base de donnes commune. La politique base sur les matres communautaires a contribu attnuer le dsquilibre dans la rpartition des enseignants, mais il sagirait de
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Contribuer labolition du travail des enfants en Afrique Francophone (Programme international pour labolition du travail des enfants IPEC).

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continuer amliorer les critres de rpartition des postes budgtaires et des subventions pour les ENF, et surtout la transparence sur les critres de recrutement des enseignants, toutes catgories confondues. Leffort devrait aussi porter sur lenseignement secondaire o le dsquilibre dans la rpartition des enseignants apparat encore norme, et sur lassainissement du grand nombre denseignants affects des postes administratifs pour des raisons dindisponibilit. Concernant la gestion financire, outre la poursuite de lamlioration des procdures administratives et la formation du personnel diffrents niveaux, une meilleure transparence dans la gestion savre ncessaire dans la mesure o lEducation reprsente un des secteurs bnficiant le plus des ressources publiques. En complment de laccs public aux informations concernant les critres de rpartition et les allocations budgtaires aux diffrents niveaux (central, DREN, CISCO, ZAP, coles), des mcanismes de suivi a postriori permettant de faire le rapprochement entre lexcution physique et les ralisations financires pourraient se mettre en place. La passation des marchs gagnerait faire lobjet de plus dinformations publiques, par la publication rgulire non seulement les plans de passation des marchs mais aussi les rsultats finaux quant ladjudication des marchs publics. Le renforcement de la gestion ne suffit pas pour une amlioration de la gouvernance sans que les diffrents responsables de ladministration publique, diffrents niveaux, se responsabilisent par rapport lattente de rsultats. Thoriquement seules les coles sont soumises des obligations de rsultats dans le cadre des dotations en caisses coles. Les Directions Rgionales de lEducation Nationale (DREN) et les CISCO, qui grent des ressources budgtaires consistantes, devraient aussi et surtout tre tenues des obligations de rsultats pour assurer une efficience dans lutilisation de leurs ressources. Le processus de contractualisation des Chefs CISCO sur la base de contrats dobjectifs mriteraient dtre repris avec une valuation indpendante. Ce mme processus pourrait tre appliqu aux DREN. Lintroduction dobligation de rsultats simpose galement pour les tablissements denseignement suprieur, dont 90 % des ressources proviennent de lEtat. Les expriences internationales montrent que la rforme de ces tablissements prsente plus de chances de russite si lon y introduit des mcanismes de financement lis aux performances et le dveloppement dun systme daccrditation qui intgre, entre autres critres, lefficacit externe. Dans lattente de rsultats, le renforcement de la gestion de proximit apparat important, particulirement pour attnuer les disparits entre les diffrentes Rgions et les CISCO. Limplication accrue des administrations territoriales devrait contribuer lobtention de rsultats ds lors que les mcanismes dintervention sont clairs266. Ce processus ncessite une dcentralisation graduelle des ressources budgtaires pour que les administrations territoriales puissent assumer leurs responsabilits, et ainsi participer effectivement au dveloppement de lducation leur niveau. En labsence de moyens venant de lEtat central, dans le contexte actuel o leurs ressources propres financires restent marginales, il parat difficile dexiger delles des rsultats. En parallle ou en prparation, les administrations territoriales (Rgions,
A titre dexemple, les appuis des maires dans le cadre de lAmlioration de la Gestion de lEducation Madagascar (AGEMAD) ont permis un plus grand contrle des prestations des enseignants fonctionnaires par les parents dlve et les communauts locales.
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Communes) pourraient tre davantage impliques dans le processus de programmation budgtaire au niveau des Directions Rgionales et des CISCO, ce qui faciliterait la coordination entre les services publics dconcentrs et dcentraliss. Enfin, ltablissement dune bonne gouvernance garantit la bonne gestion des rformes. La mise en uvre des rformes dans les diffrents sous-secteurs de lEducation devrait reposer sur une plus grande appropriation par toutes les parties prenantes, travers un processus de consultations et de dbats. Ce dficit dappropriation par les lves et leurs familles et par une partie des enseignants apparaissait dj au moment o ces rformes avaient t adoptes en 2008. Avec la crise politique, qui a interrompu lextension de la rforme une deuxime vague de 45 CISCO en septembre 2009, il faudrait pouvoir valuer les avances ralises pour ensuite dcider de la stratgie adopter pour la suite. Dans tous les cas, il y a une ncessit dune plus grande communication entre parties prenantes et de poursuivre les consultations sur certains aspects de la rforme qui font encore lobjet de controverse, comme les implications de la rforme pour les tablissements privs. Une option moins contraignante en termes de mise en uvre pourrait consister mener terme la restructuration du primaire de 5 7 ans, avant dinitier la restructuration dans les autres cycles, cest--dire de passer par une transition de 7+2+3 au lieu dtablir directement un systme 7+3+2.

4. Conclusion: Un effort concert

Le dveloppement dun systme ducatif de qualit nest pas encore acquis pour Madagascar malgr les amliorations en termes de scolarisation, car les taux dachvement se montrent encore faibles et les cursus scolaires restent inadapts aux exigences du monde du travail. Les contraintes actuelles, complexes rsoudre, requirent des mesures et approches appropries. Pour le cycle fondamental, il faut agir tant du ct de la demande (en allgeant la contrainte budgtaire des mnages et en offrant une flexibilit) que de loffre, par une amlioration de lenseignement travers des programmes de formation et une rflexion continue sur la rvision du cursus scolaire (langue denseignement, etc.). La formalisation de mthodologies de rinsertion des enfants dscolariss dans lducation formelle et/ou alternative, travers leur mise lchelle, pourrait constituer un lment stratgique-cl pour rsorber les abandons au niveau du primaire. Au niveau de lenseignement post-fondamental, la qualit et lalignement sur les besoins du march devraient reprsenter les principaux objectifs. La qualit simpose pour assurer la comptitivit de lconomie nationale, tandis que ladaptation aux besoins du march permettrait de motiver les familles envoyer leurs enfants lcole (dans lespoir dune plus grande rmunration future) et damliorer lefficience dans lutilisation des ressources publiques. Lintroduction de partenariats avec le secteur priv et de mcanismes flexibles autorisant lalternance entre tudes/formation et emploi favoriserait la rtention au niveau du post-primaire et de la formation professionnelle. Ladaptation aux besoins du march implique des rformes au niveau du contenu des enseignements et des formations, mais aussi lintroduction de nouveaux modes de gouvernance, et cela plusieurs niveaux. En premier lieu, il apparat ncessaire de continuer amliorer la gestion des ressources publiques, en veillant une bonne excution des dpenses. Cet effort passe par une rationalisation des procdures, notamment de passations de march, et
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par des contrles et suivis priodiques des dpenses. La dlgation de certaines responsabilits et lallocation de moyens se rvle indispensable pour permettre aux entits administratives dcentralises dassumer leurs pleines responsabilits et de rpondre aux besoins spcifiques leur niveau. Ensuite, la transparence et le suivi, au niveau de la gestion des ressources humaines et financires, contribueraient ce que les appuis aux coles puissent tre quitablement distribus et atteindre rellement les coles. Le dveloppement dune culture de rsultats et la reconnaissance des mrites diffrents niveaux (central, DREN, CISCO, ZAP, coles) et pour tous les acteurs (responsables administratifs, encadreurs, directeurs dcole, enseignants etc.) permettrait une plus grande responsabilisation et mobilisation de ladministration. Enfin, une amlioration de la gouvernance au sein du secteur suppose aussi une meilleure appropriation des parties prenantes. Celle-ci est primordiale non seulement pour lacceptation des rformes, mais aussi pour encourager la diversification des sources de financement du secteur, problme dactualit depuis la crise politique. La contraction des ressources publiques (y compris de laide) impose le dveloppement de partenariats tant avec le secteur priv (en particulier pour la formation post-fondamentale et professionnelle) quavec les communauts locales et les organisations non-gouvernementales.

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17. FIXER LES PRIORITES DANS LE SECTEUR DE LA SANTE POUR SE MONTRER PLUS EFFICACE
Maryanne Sharp, Ioana Kruse et Lubna Bhayani267
Bien que certains indicateurs sanitaires de Madagascar se situent au mme niveau que ceux dautres pays de la rgion ou dans le monde, le pays accuse du retard par rapport dautres indicateurs. Ce retard sexplique en grande partie par la vulnrabilit de deux groupes: les enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes ou qui accouchent. Le Gouvernement a conu et mis en uvre, avec lappui des partenaires au dveloppement, une stratgie sectorielle qui a commenc produire des rsultats. La mortalit infantile a considrablement baiss entre 2003 et 2008, et une srie dinitiatives a t lance pour amliorer les soins maternels. Pourtant, les rsultats se sont montrs ingaux jusquici, excluant de nombreux mnages pauvres et/ou isols. De plus, les progrs rcemment obtenus ont certainement t mis mal par limpact ngatif de la crise politique sur la prestation des services de sant et le bien-tre de la population. Cette note technique, base sur une analyse de lvolution des indicateurs sanitaires-cls pendant les dernires annes, propose une srie de recommandations pour appuyer lamlioration de laccs des personnes vulnrables aux services de sant, et pour remdier aux problmes systmatiques qui empchent lutilisation efficiente des ressources financires et humaines dans le secteur.

1. Etat de Sant de la Population

Lesprance de vie Madagascar se situe autour de 60 ans, soit 20 ans de plus que dans les pays comme le Mozambique et bien au-dessus de la moyenne en Afrique subsaharienne (cf. tableau 1). Cet cart ne manque pas de surprendre, tant donn le niveau lev de la pauvret dans le pays, mais il reflte des conditions climatiques favorables et la prvalence de VIH exceptionnellement faible. Madagascar est considr comme une anomalie lpidmie de VIH/SIDA. Malgr une prvalence leve des infections sexuellement transmissibles (IST), en particulier une prvalence de 6,3% de la syphilis, et des taux relativement levs de changement de partenaire sexuel, le taux de prvalence du VIH/SIDA reste infrieur 1%268, et il diminue chez les groupes risque lev tout en restant stable chez les femmes enceintes. De mme, lincidence et la mortalit associes la tuberculose se rvlent considrablement plus faibles Madagascar que dans la plupart des pays avoisinants, mme si elles ont suivi une tendance la hausse depuis 2000. Enfin, le paludisme napparat pas aussi rpandu que dans la plupart des pays subsahariens et son incidence a baiss au cours de ces dernires annes grce aux activits de prvention (presque la moiti des enfants de moins de cinq ans et des femmes enceintes
Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUNFPA, lUNICEF, lAgence Franaise de Dveloppement, JICA, lOMS, le PAM, lUnion Europenne, le SCAC-Ambassade de France, la Banque Africaine de Dveloppement et lUSAID. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour du secteur sant sous la direction actuelle de lOMS. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. 268 Estim infrieur 1% au niveau national (model 0,13 %), ainsi quau niveau des femmes enceintes (0,18 %), et des groupes risque lev (0,52 % chez les travailleurs de sexe, et 0,28 % chez les patients atteints des IST).
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dormaient sous une moustiquaire imprgne dinsecticide en 2008)269. On ne connat pas avec prcision la rpartition de la mortalit par cause Madagascar270 mais les informations partielles disponibles provenant de lOMS montrent que la majorit des dcs sont imputables des maladies infectieuses et parasitaires, pour la plupart vitables271.
Tableau 1: Indicateurs-cls de Sant
OMD afferent Indicateurs de Sant 2003/04 2008/09 Moyenne Afrique saharienn ea 52

b b Esprance de vie 56,3 59,4 c 1 Enfants de moins de cinq ans insuffisance pondrale 42 n/a 28e modre/ svre (%) 272 Taux de mortalit nonatale / 1000 naissances vivantes 32 24 41e MAP 4 Taux de mortalit infantile / 1000 naissances vivantes 58 48 89 4 Taux de mortalit chez les enfants de moins de cinq ans / 1000 94 72 146 naissances vivantes 4 Taux de vaccination contre la rougeole (12-23 mois) (%) 59 70 73 5a Ratio de mortalit maternelle / 100 000 naissances vivantes 469 498 900 5a Accouchements ayant lieu dans un centre de sant (%) 32 35 40 5a Accouchements assists par du personnel de sant qualifi (%) 51 44 45 5b Couverture des soins prnatals au moins une visite (%) 80 86 72 5b Couverture des soins prnatals quatre visites ou plus (%) 40 49 43 5b Taux de prvalence des contraceptifs modernes (% des femmes 18 29 23 maries) 5b Taux de fcondit adolescent (accouchements par 1 000 150 148 118 femmes gs de 15 19 ans) 5b Besoins non satisfaits en planification familiale - femmes 24 19 n/a maries dsirant espacer ou limiter les naissances et n'ayant pas accs aux services de planification familiale (%) d 6 359 417 488 Taux de prvalence de la tuberculose / 100 000 habitants 6 Personnes vivant avec le VIH, 15-49 ans (%) <1% <1% 5% Source: EDS 2003/04 et 2008/09; a Le plus rcemment disponible entre 2005-2007 provenant de la base de donnes des Indicateurs de Dveloppement dans le Monde (IDM); b Lesprance de vie est cite pour les annes 2000 et 2007 partir des IDM ; c Non disponible ; d Donnes sur le TB de 2000 et 2007 (Base de donnes globale sur le TB de lOMS) ; e State of the Worlds Children, UNICEF, 2009

Deux groupes sont particulirement vulnrables Madagascar: les enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes et celles qui accouchent. Concernant le premier groupe, les amliorations avant la crise indiquent que Madagascar se trouvait en passe de raliser lObjectif du Millnaire pour le Dveloppement (OMD) relatif la rduction de la mortalit de lenfant (OMD-4) et devanait la plupart des pays africains. Le taux de mortalit chez les enfants de moins de cinq ans a diminu de plus de la moiti entre 1997 et 2008/09, passant de 163 72 pour 1000 naissances vivantes, ce qui est un rythme suffisant pour atteindre lobjectif de lOMD de 47
Enqute Dmographique et de Sant (EDS), 2008/09. Le systme denregistrement dtat civil nenregistre que 4% environ de tous les dcs et le pays na jamais entrepris une enqute de mortalit par cause base sur la population. 271 Des infections respiratoires plus faibles (14% de mortalit de toutes les causes), maladies cardiovasculaires (13%), paludisme (11%), et maladies diarrhiques (9 %) ont t les principales causes de la mortalit en 2002 (OMS, Dpartement du Mesurage et des Informations sur la Sant, estimations de 2002). 272 Objectif du Gouvernement dans le Madagascar Action Plan.
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dici 2015. Ces rsultats positifs sexpliquent par les efforts raliss pour la vaccination complte des enfants, mme sil faut encore sattaquer dautres causes fondamentales de dcs des enfants, comme la diarrhe, le paludisme et les infections respiratoires (notamment en milieu rural), et par lextension de la couverture vaccinale pour les maladies sujettes pidmie (par exemple, la couverture vaccinale contre la rougeole na augment que de 59 % 70 % entre 2003/04 et 2008/09).273 Malgr une rduction dans la mortalit, les enfants de moins de cinq ans connaissent toujours un risqu lev de morbidit, et souffrent dun tat nutritionnel pauvre : 50 % des enfants moins de cinq ans ont des retards de croissance274, une plus grande proportion que dans tout autre pays africain (dpasse seulement par lAfghanistan et le Ymen)275, et 42 % avait un poids insuffisant en 2003/04.276 Le second groupe les femmes enceintes et qui accouchent reste risque. La mortalit maternelle tait estime environ 498 par 100 000 naissances vivantes en 2008/09, taux presque inchang depuis 2003/04 (469 par 100 000277)278, et qui sloigne de lobjectif de lOMD de 149 par 100 000 naissances vivantes en 2015. Par contre, la mortalit nonatale a baiss de 32 en 2003/04 24 en 2008/09 pour 1000 naissances vivantes, ce qui ne semble cependant pas assez rapide pour raliser lobjectif du pays de 17 pour 1000 dici 2012279. Ces rsultats insatisfaisants sont, en partie, attribuables : laccs insuffisant un personnel qualifi pour laccouchement ; une mauvaise qualit des soins antnatals ; un manque de services de soins obsttriques durgence ; une qualit sous-standard de soins ; un suivi postnatal mdiocre ; un manque de confiance et des croyances qui tendent relativiser limportance et lutilisation des services de sant ; un besoin non satisfait lev en contraception. Deux femmes sur trois naccouchent pas dans un centre de sant, et le taux daccouchements assists a diminu de 51 % 44 % dans les cinq dernires annes280. Dans ces conditions, il ne surprend gure que les interventions en soins postnatals auprs du nouveau-n et de la mre demeurent trs peu rpandues (35 % des femmes qui naccouchent pas dans un centre de sant ne reoivent aucun suivi mdical)281.

De plus, la nutrition maternelle se montre aussi proccupante: les donnes de 2008/09

Donnes de lEDS de 1997 et de lEDS de 2008/09. EDS 2008/09. 275 Tracking Progress on Child and Maternal Nutrition: A survival and development priority, UNICEF, november 2009. 276 EDS, 2003/04. 277 EDS, 2003/04. 278 Bien que lintervalle de confiance ait lgrement augment entre les deux enqutes, statiquement, aucune augmentation ne peut tre conclue parce que les intervalles de confiance de 9% des deux estimations se chevauchent. 279 Objectif du Madagascar Action Plan, 2007-2012. 280 EDS, 2008/09. 281 EDS, 2008/09.
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estiment que 7 % des femmes en ge de procration sont de petite taille282, 27% sont macies283 et 35 % anmiques. Cette situation est exacerbe par le faible taux de supplment en fer/acide folique: seulement 8 % des femmes enceintes consomment les supplments en fer/acide folique recommands durant la priode cde grossesse284. Le cycle intergnrationnel de sous- nutrition sacclre si la mre est adolescente, parce quelle risque de donner naissance un enfant de faible poids la naissance. Le corps de la mre, toujours en croissance, nest pas encore compltement dvelopp, et entre donc en comptition avec le ftus pour les aliments et nutritions disponibles285,286. Ceci constitue un problme majeur Madagascar, o 27 % de femmes ont eu leur premier enfant avant lge de 18 ans287. De plus, lalcoolisme des mres lors de la grossesse, intitul le Syndrome dAlcoolisation Ftale, contribue expliquer le faible poids la naissance et le manque de croissance des nourrissons288. Ces problmes demandent une analyse plus approfondie et une attention urgente, dautant plus que les grossesses des adolescentes reprsentent un risque de mortalit maternelle et nonatale. Les interventions en sant maternelle apparaissent aussi particulirement importantes en raison de la croissance dmographique rapide Madagascar.289 Malgr une baisse de la fertilit au cours de la dernire dcennie, le nombre de femmes en ge de procrer demeurera lev de manire disproportionn ( cause des taux de fertilit actuels). Comme consquence de ce phnomne de croissance dmographique, bien que les taux de naissance baissent (nombre denfants par femme), le nombre total de naissances par an continuera augmenter, selon les projections, jusquau moins 2050. En outre, mme si le taux dutilisation de contraceptifs modernes affiche une hausse (29 %), le besoin non satisfait en contraception reste trs lev et pratiquement une femme marie sur cinq290 dsirant espacer ou limiter les naissances ne dispose daucun accs aux services de planification familiale (19 %). Ce comportement savre particulirement proccupant car le taux davortement est estim 1 pour 10 naissances vivantes, et les complications davortement constituent un facteur majeur des dcs maternels291. De plus, une mthode moderne de contraception (la mthode Knaus-Ogino), peu fiable et sujette un fort taux dchec, conseillant labstinence pendant la priode dovulation, est encore recommande par le Ministre de la Sant. Ces problmes mettent en exergue le besoin dinterventions agressives dans les domaines de la sant maternelle et nonatale pour tenter de remdier la
Moins de 145 cm de taille. Avec un indice de masse corporelle de moins de 18. 284 EDS, 2008/09. 285 Li H., Stein A.D., Barnhart H.X., Ramakrishnan U., Martorell R. 2003: Associations between prenatal and postnatal growth and adult body size and composition, Am J Clin Nutr. 77(6):1498-505. 286 Villaret et al. : The relative contribution of prematurity and foetal growth retardation to low birth weight in developing and developed societies, Am. J. Obstet. Gynecol. 1982; 143: 793-8. 287 26,6 % des femmes de 25 49 ans ont eu leur premier enfant avant lge de 18 ans. Au moment de lenqute, 26 % des filles de moins de 19 ans avaient dj un enfant et 7,3 % taient enceintes; parmi les filles de 18 ans, 42,4 % taient mres et 7,4 % taient enceintes; plus alarmant, parmi les filles de 15 ans, 4,8 % taient mres et 3 % enceintes (EDS, 2008/09). 288 Professeur Annick L. Robinson : tude pidmiologique de la surveillance des enfants atteints du Syndrome dAlcoolisation Ftale la maternit de Tananarive, 2010. 289 Lestimation qui prdit un doublement de la population dici 2050 peut tre considre comme modre, quand certaines sources prdisent un triplement de la population pendant la mme priode. 290 19 % en 2008/09 (EDS). 291 Gastineau, B., & J. C. Razafiarison : Lavortement Madagascar , Bulletin d'Information sur la Population de Madagascar , mars 2005, pp. 1-3.
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malnutrition maternelle, particulirement chez les adolescentes, de promouvoir la contraception et daccrotre la proportion des accouchements assists au sein dinstallations sanitaires.

2. Questions et dfis sectoriels

Au cours de ces dernires annes, le Gouvernement a commenc mettre en place les lments ncessaires pour une approche sectorielle intgre (SWAp) afin de relever les dfis dans le secteur de la sant. Ladoption du Plan National de Dveloppement du Secteur Sant et de la Protection Sociale 2007-2011 (PDSSPS) et du Cadre de Dpenses Moyen Terme, ainsi que le dveloppement dun draft du Plan de Dveloppement des Ressources Humaines ont aid assurer lharmonisation des actions dans le secteur. Depuis septembre 2007, le Ministre de la Sant et de la Planification Familiale (Ministre de la Sant) a commenc organiser des revues conjointes biannuelles avec la participation de toutes les parties prenantes (reprsentants de la socit civile, du secteur priv, des ministres pertinents et des partenaires au dveloppement), fournissant loccasion dvaluer lavancement du programme national292. Madagascar a galement sign, comme pays membre, la convention mondiale du Partenariat International de Sant + en mai 2008, qui aligne les partenaires au dveloppement sur une seule stratgie nationale budgtise, un cadre de Suivi et Evaluation (S&E) et un processus de revue conjointe pour amliorer lharmonisation, et met laccent sur les rsultats et la redevabilit mutuelle pour raliser les OMD lis la sant. Une autre avance avait t la signature par le Ministre de la Sant et 22 partenaires au dveloppement des principes directeurs du SWAp en dcembre 2008. Dans ce contexte, Madagascar a pu raliser des progrs notables mais ingaux en matire dindicateurs cls de sant, tel que dcrit auparavant. De meilleures interventions nutritionnelles, des efforts pour aborder les facteurs dterminants de la mortalit infantile et la lutte contre les maladies transmissibles, y compris le VIH/SIDA, ont constitu des priorits pour le Gouvernement, et ont compt parmi les objectifs-cls de la stratgie de lutte contre la pauvret de Madagascar et du PDSSPS. Les politiques dmographiques ayant pour objectif de rduire la fertilit par la promotion des pratiques de planification familiale ont favoris laugmentation de lutilisation de mthodes modernes de contraception de plus de 10 points de pourcentage en cinq ans, mme si le taux dutilisation actuel, 29%, reste faible selon les normes rgionales. Le rythme des rformes portant sur la gestion financire sest galement acclr au sein du Ministre de la Sant, avec lobjectif de perfectionner la planification et lexcution budgtaire et le financement au travers dinitiatives telles que la cration des Fonds dquit (depuis 2005) amliorant laccs des plus vulnrables aux services de sant communautaires et lhpital ; parmi les efforts, on peut aussi citer lintroduction de mesures pour rouvrir les centres de sant en milieu rural enclav et la finalisation de la politique dengagement communautaire visant habiliter les communauts en matire de prestation de service de sant293. En dpit de ces efforts, Madagascar fait face un certain nombre de dfaillances qui entravent lamlioration des indicateurs de sant, compte tenu, en particulier, des ingalits de revenus et des diffrences au sein de la population sur le plan de laccs la sant. Lattention est donne ci-dessous successivement :
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Cependant, les revues nont pas eu lieu en 2009 cause de la crise. Notamment pour amliorer leur rle dans la prise en charge intgre des maladies de lenfance.

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laccs mdiocre et ingal des services de sant de qualit. la pitre gestion et la faible redevabilit dans le secteur. Linefficience dans lallocation des ressources. La maigre allocation et la mauvaise gestion des ressources humaines.

Accs mdiocre et ingal des services de sant de qualit Lingalit en matire de rsultats de sant au niveau des groupes socioconomiques Madagascar peut tre illustre par les variations du taux de mortalit des enfants de moins de cinq ans. Ce taux de mortalit a considrablement diminu Madagascar par rapport . dautres pays dans la rgion, mais il varie considrablement dun quintile de revenus lautre de (cf. graphique 1). En dautres termes, presque 50 enfants de plus (pour mille) sont susceptibles de mourir avant leur cinquime anniversaire sils sont ns dans un mnage pauvre par rapport un mnage riche.
Graphique 1: Taux de mortalit des enfants de moins de cinq ans: carts entre et lintrieur des pays. alit

Source: Donnes de lEDS sur le taux de mortalit des enfants de moins de cinq ans ; et des IDM pour le PIB par tte.

Les rsultats sanitaires mdiocres et ingaux trouvent leur origine dans les disparits en termes de revenu des mnages et daccessibilit physique aux services de sant. Des enqutes rcentes294 estiment que presquune personne sur quatre (23 %) ayant souffert dune maladie na pas cherch se faire soigner dans un centre de sant parce quelle ne pouvait pas payer les dpenses, sans grande variation entre le milieu urbain et rural. Malgr la gr gratuit des consultations dans les centres de sant publics, les malades doivent payer pour les mdicaments prescrits et les fournitures mdicales. Souvent, le manque daccessibilit physique aux centres est cit par la population rurale comme une entrave. Une personne sur dix vivants en milieu rural na pas cherch se faire soigner dans un centre de sant lorsquelle tait malade cause de lloignement du centre de sant, tandis que seulement 4 % ont avanc cette cause en milieu urbain (cf. graphique 2). La proximit dun centre de sant savre cruciale pour les nombreuses . communauts priodiquement isoles pendant la saison des pluies, laissant des populations entires et pas seulement les pauvres sans accs aux centres de sant. Mme quand ces
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La principale raison tient au fait que la maladie nest pas considre comme grave. (Enqute auprs des mnages, 2005, INSTAT).

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communauts sont dotes dun centre de sant, elles souffrent malgr tout pendant la saison des munauts pluies, car les transferts vers les hpitaux sont impossibles, le rapprovisionnement en mdicaments se fait plus lent et les visites de supervision sont pratiquement inexistantes. pratiquement La qualit mdiocre des services de sant, surtout pour les populations en milieu rural et isoles, reste difficile quantifier sans tudes approfondies au niveau des centres de sant sant. Bien que plusieurs services et composantes du systme souffrent dune mauvaise qualit, quatre systme dimensions quantifiables de la qualit refltent les problmes du systme de sant Madagascar sont les suivantes: 1. Les accouchements assists, y compris les soins obsttricaux et nonatals urgents. 2. La qualit des soins antnatals. 3. La performance des prestataires de service dans la conformit aux procdures de diagnostic 4. La disponibilit, la gestion et le suivi des mdicaments.
Graphique 2: Raisons fondamentales de ne pas se faire soigner aux centres de sant.

Source: Enqute auprs des mnages de 2005 par INSTAT.

Graphique 3: Assistance laccouchement (pourcentage de femmes ayant bnfici dune assistance par du personnel form laccouchement, et pourcentage ayant accouch dans un centre de sant).

Source: EDS 2003/04 et 2008/09

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Les ingalits sont visibles en ce qui concerne laccs aux professionnels forms pour les accouchements (cf. graphique 3). Les rsultats lis la sant apparaissent en corrlation troite avec les grandes ingalits dans lutilisation des services de sant par les mnages, et dpendent de la capacit payer pour les services de sant et les cots y affrents. Comme mentionn plus haut, la proportion des accouchements assists par un personnel qualifi a considrablement diminu, de 7 points entre 2003 et 2008. Cette baisse a t plus marque chez les femmes les plus pauvres (jusqu 8 %) que chez les plus riches (jusqu 4 %). Cette diminution est imputable la dgradation de la couverture sociale en milieu rural et dans la capitale, mme si plus de femmes ont accouch dans un centre de sant pendant la mme priode (35 % en gnral en 2008, dont 32 % parmi les habitants de milieu rural compars 60 % en milieu urbain). La qualit sous-standard des soins obsttricaux et nonatals urgents est illustre par le taux lev des dcs directement lis un cas obsttrical295. Ce taux (la proportion de femmes atteintes de complications obsttricales qui meurent dans les centres de soins obsttricaux et nonatals durgence) slve 2,2 % Madagascar, tandis que le taux recommand est de moins de 1 %. La qualit des soins antnatals laisse dsirer Madagascar (cf. graphique 4). Les tests minimum recommands par lOMS pour les soins antnatals de routine comprennent: la mesure de la tension artrielle ; la vrification de lurine pour bactriurie et protinurie ; un prlvement sanguin pour dtecter la syphilis et lanmie grave. Idalement, la mesure routinire du poids et de la taille devrait galement tre entreprise pour valuer le statut nutritionnel maternel. A Madagascar, ces tests sont administrs de manire non uniforme au niveau des femmes enceintes en consultation prnatale (CPN). Par exemple, un prlvement sanguin nest collect que pour une femme sur trois lors dune CPN. Environ une femme sur cinq ne se fait pas mesurer la tension artrielle, et plus de deux femmes sur trois ne font pas lobjet de collecte dchantillon durine296. Ces tests incomplets mnent une sous-estimation de la prvalence des maladies, telles que les taux de syphilis, dj trs levs (4,4 %) parmi les femmes enceintes297. Le manque dinformations fournies aux femmes enceintes apparat galement proccupant; plus dune femme sur deux na pas t informe des signes de complication de grossesse. En outre, la rpartition de ces services varie substantiellement avec lendroit, la pauvret et lducation, et les ingalits se produisent non seulement dans la prestation des interventions de prvention qui ncessitent laccs aux laboratoires ou dpendent de la disponibilit des fournitures aux centres de sant (balance et mtre pour la mesure du poids et de la taille) mais existent aussi pour le partage dinformations de base, telles que les facteurs de risque et les signes de complications de grossesse.

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Evaluation des besoins en termes de soins obsttricaux et nonatals urgents, 2009. EDS, 2008/09 297 ESB, 2007

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Graphique 4: Ingalits dans la qualit de la prestation des soins antnatals.

Source: EDS, 2008/09

La conformit de la performance du prestataire aux procdures est ingale Un mauvais ingale. diagnostic est frquent pour la diarrhe, la malnutrition, la toux, la fivre, et les problmes doreille dans les centres de sant tant publics que privs, comme cela a t valu dans lEnqute sur lEquit et lEfficience en 2003. Dans plus de huit centres sur dix, tous les malades qui ont eu des problmes lis la toux, la diarrhe et la fivre ont fait lobjet de diagnostique correct lors de la visite de supervision. Cependant, seuls six centres publics et privs non confessionnels sur dix ont correctement diagnostiqu pour tous les malades lanmie ou la malnutrition svre. En outre, la qualit des services fournis dans le secteur priv se montre proccupante car il nexiste pas de politique nationale pour les engager efficacement dans la ralisation des objectifs de sant du Gouvernement. Bien que les cliniques prives doivent cliniques senregistrer, elles ne sont pas toujours gres par un personnel de sant qualifi, et on constate une insuffisance de supervision de la part du Gouvernement pour valuer si les services fournis sont conformes aux directives et pro protocoles nationaux. La disponibilit des mdicaments pose un rel problme et les dfaillances systmatiques dans la gestion et le suivi, ainsi que les logistiques de distribution perturbent le systme La systme. mauvaise qualit de lapprovisionnement pharmaceutique a fait lobjet dune valuation dans pharmaceutique lEtude sur la Prestation de Service298, qui a rvl que tous les centres de sant ont rapport des pnuries, notamment pour les mdicaments anti inflammatoires, la vitamine A, et les sels de anti-inflammatoires, rhydratation orale (plus de trois centres sur dix visits ne disposait pas de stock depuis le mois s prcdent). Bien que seuls quelques centres de sant aient vcu des ruptures de stock (mesures par lindisponibilit dun mdicament pendant plus de 30 jours conscutifs), la dur de la dure pnurie a atteint trois mois, ce qui parat alarmant. Ltude a galement confirm que les problmes dapprovisionnement ntaient pas toujours uniquement lis lenclavement saisonnier des centres de sant par rapport aux pharmacies de district, mais plutt aux dfaillances systmatiques dans la gestion des stocks et la logistique de distribution entre les
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Sharp, M., & Francken, N. (2009): Service Delivery in the Education and Health Sectors, World Bank, version , Wor prliminaire, Washington DC. Cette tude a collect des donnes en 2006 et 2007sur la disponibilit des mdicaments tant au niveau priphrique (pharmacie des centres de sant), qui apprcie la disponibilit directe nts auprs des usagers, quau niveau du district (pharmacie de district), qui mesure la disponibilit dans le systme de sant.

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pharmacies de district et les centrales dachat des mdicaments (SALAMA). Les dlais de commande, facturation, paiement et livraison sont trs longs. En effet, il faut en moyenne un mois entre la commande effectue par les districts et la rception relle des fournitures mdicales. Pour y remdier, le Ministre de la Sant a adopt en 2008 un plan pour un systme intgr de chane dapprovisionnement et de logistique pour la fourniture et la distribution des produits essentiels de sant (PAIS). Cependant, sa mise en uvre a t lente et son fonctionnement dpend, dans une large mesure, de la suffisance de lapprovisionnement de SALAMA et de la rsolution des contraintes au rapprovisionnement rgulier des stocks entre la pharmacie du district et les centres de sant. Dans le domaine de la scurit des produits de sant reproductive, une stratgie nationale a t labore. Dans le cadre du mcanisme de recouvrement de cot au niveau du centre de sant, un petit pourcentage des fonds (issu de la vente des mdicaments) est plac dans un fond dquit conu pour aider la population la plus vulnrable accder aux mdicaments sans alourdir le budget de la sant. Par consquent, sa solvabilit se trouve directement lie au taux dutilisation des centres de sant par la population. Il existe de grandes variations dans la prennit financire des fonds dquit, mme au sein dun district, et la couverture gnrale demeure trs faible.299 Cependant, la prennit financire ne reprsente pas le plus grand dfi lefficacit des fonds dquit; en effet, les fonds sont sous utiliss cause de la difficult cibler les individus ligibles. LAnalyse de lImpact Social de la Pauvret de 2008 a rvl que lun des principaux problmes rsidait dans la honte lie au fait dtre identifi comme pauvre. Une autre dfaillance vient du fait que les ncessiteux sont gnralement mal informs sur le systme et la manire daccder aux fonds dquit. Bien que 95 000 bnficiaires potentiels aient t identifis, seuls 14 % dentre eux ont reu un appui travers ce mcanisme. Bien que les communauts soient responsables de lidentification de lligibilit aux fonds dquit, il nexiste pas de mcanisme de redevabilit pour les communauts quant lutilisation des fonds. Dune manire gnrale, la gestion des fonds dquit requiert une amlioration et, en particulier, le ciblage des bnficiaires et la responsabilisation des gestionnaires de fonds. Dans ce contexte, le modle des fonds dquit a besoin dtre valu en profondeur, pour dfinir la manire de modifier sa conception afin de mieux couvrir les plus vulnrables. Gestion et redevabilit dans le secteur de la sant La responsabilit implique lobligation de fournir des informations relatives la performance, aux rsultats et lutilisation des ressources, et a trois dimensions : performance, politique/dmocratique et financire300. Dans le secteur de la sant, la redevabilit en matire de performance au niveau des prestataires de service reste trs faible, et les valuations portant sur la supervision et la performance ont besoin damlioration, notamment en termes de fiabilit des donnes de sant de routine. Jusqu rcemment301, la

Par exemple, une tude mene en 2007 montre quun district dot de 2,4 millions Ariary de fonds, tant donn les prix moyens qui prvalaient, nappuierait que 2400 patients. 300 Brinkerhoff D.W. et Keener S.C. (2003): District-level service delivery in rural Madagascar, Research Triangle Institute. 301 Entre la fin 2006 et 2008, les fiches dvaluation communautaires ont t pilotes avec succs dans 24 centres de sant primaires dans trois rgions pour vrifier lapplicabilit de la mthodologie, adapter loutil au contexte malgache, et vrifier les stratgies mthodologiques et de mise en uvre ; lobjectif consistait accrotre les efficacits de cot en vue dune mise lchelle, damliorer le suivi des rsultats en incorporant le suivi des

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redevabilit politique par rapport aux usagers du service de sant faisait dfaut, tandis que la redevabilit financire souffrait dune faible gouvernance dans le systme de soins de sant publique, dinsuffisances dans la planification et la mise en uvre budgtaire, et de linefficacit des structures de rapportage tous les niveaux. La redevabilit lie la performance implique celle des prestataires de services tout autant que celle des autorits de district par rapport aux objectifs fixs par les autorits ministrielles. Ceci inclut ladhsion des prestataires de service aux normes de service minimum fixes par le Ministre de la Sant, et lobligation pour les autorits de district dadopter des plans annuels de travail conus conformment aux ressources humaines et financires disponibles. La redevabilit de performance impose, par consquent, le suivi du secteur par le biais de la supervision, ainsi que de la planification et la gestion des ressources humaines. Les rsultats de lEnqute de Suivi des Dpenses Publiques de 2007 ont rvl que seuls trois quarts des centres de sant avaient t superviss pendant lanne prcdente.302 De plus, on constate des variations dans le suivi des oprations et de la performance selon les diffrents types de centres de sant (le type I se trouve la trane par rapport au type II303) et entre les rgions gographiques (dans la province dAntananarivo, la moiti des centres avait fait lobjet de supervision, alors que dans certaines provinces, le taux de supervision slevait peine 10 %). La redevabilit politique (redevabilit vers le bas) se rapporte la participation des communauts et des citoyens pour exiger la redevabilit du systme sanitaire. Un outil a t utilis pour habiliter les utilisateurs des soins de sant et crer un lien direct de redevabilit entre ces derniers et les prestataires de service : la Fiche dEvaluation Communautaire. Grce ces Fiches, les intervenants reconnaissent que les citoyens ont le droit de savoir ce qu'ils peuvent attendre des services de sant (normes, politiques) et que les prestataires de service ont l'obligation de rpondre aux citoyens et de fournir des services conformes ces normes. A Madagascar, jusquau rcent pilotage des Fiches dEvaluation Communautaires, il semble que le rle des usagers des services de sant dans la redevabilit de performance (i.e. citoyens/communauts pour faire le suivi de la performance des prestataires de service de sant) avait t presque totalement nglig. Une tude au niveau du district entreprise en 2003304 a rvl que limplication de la communaut dans les prestations de services de soins de sant se limitait ces trois types dactions : les contributions communautaires en matire de main duvre pour la construction des centres de sant; le financement, travers les autorits locales, du personnel, du logement et de lquipement du centre de sant; enfin, la fourniture de ressources humaines ou de volontaires pour aider lors des campagnes de vaccination. Ltude ne mentionne aucun rle des communauts dans la participation des valuations cruciales de la qualit de service. En gnral, les prestataires (autorits de district, personnel de centre de sant) ne peroivent pas les consommateurs (patients et communauts) comme des clients et nintgrent

indicateurs dobjectifs, et de perfectionner lefficacit de loutil. Cependant, linitiative na pas encore t mise lchelle. 302 Lenqute a valu cette question au cours dune priode de six mois alors quen principe, il est requis que les visites de supervision aient lieu trimestriellement. 303 Les centres de sant de base peuvent tre classs en deux types: CSB I et CSB II; les CSB II sont grs par un mdecin et un personnel paramdical, alors que les CSB I sont grs par un personnel paramdical et des assistants. 304 Brinkerhoff, D. W., & Keener, S. C. (2003). District-level Service Delivery in Rural Madagascar: Accountability in Health and Education, Research Triangle Institute.

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pas leur point de vue sur la qualit des prestations de service ; par consquent, le lien de redevabilit nexiste pas. Redevabilit financire. Le suivi de la prcision des rapports savre dune importance cruciale pour amliorer la redevabilit et rduire les fuites dans le systme. Dans la plupart des cas, les autorits de district manquent de capacit ou de temps pour vrifier les rapports manant des centres de sant, et de nombreuses formations sanitaires demeurent difficiles atteindre rgulirement cause de la mauvaise infrastructure routire.305 De plus, bien que des donnes soient en cours de collecte auprs des prestataires de service de sant et utilises pour la budgtisation, base sur la performance au niveau du district (sur la base des principes du budget programmatique), il nest pas clair si ces informations sont utilises efficacement pour modifier les budgets et les plans prvisionnels, et si les cibles sont values correctement. En fait, les centres de sant ne sont gure incits produire des rapports exacts sur ces questions, tant donn la supervision limite de la part des autorits de district et linefficience dans lutilisation des informations financires. Financement du secteur de la sant La croissance conomique et une attention renouvele aux secteurs sociaux ont men un accroissement considrable des ressources alloues au secteur de la sant entre 2003 et 2008306. Au cours des cinq dernires annes, les allocations budgtaires lintention du Ministre de la Sant ont augment en termes rels et en tant que part du budget, mme si Madagascar continue dpenser moins pour la sant que dautres pays dAfrique subsaharienne.307 Malgr ces augmentations, le budget 2009 du Ministre ne slevait pas encore la hauteur des besoins de financement identifis dans le PDSSPS. Le budget 2009 de la Sant avait de plus ignor le financement de certaines activits de base et de rformes-cls, parmi lesquelles la participation de la communaut, les allocations financires et les allocations sur performance aux niveaux dcentraliss, et un ensemble subventionn de services de sant impact lev. Ainsi, dans ce contexte de contrainte budgtaire, il apparat dautant plus urgent de maximiser lefficience des ressources existantes en ciblant les domaines prioritaires tels que la sant de la mre et de lenfant, tout en amliorant la capacit dabsorption du secteur. Efficience en matire dallocation des ressources. Le Ministre de la Sant a fait certains efforts pour consacrer plus de ressources aux domaines prioritaires, afin de raliser les OMD. Cependant, les allocations au programme dinvestissement nont pas incorpor les besoins en matire de cots rcurrents, et les preuves sur le terrain montrent que les services de base restent gravement sous financs ; par exemple, selon le rapport prliminaire des Comptes Nationaux de Sant (CNS) de 2007, seulement 7,7 % du budget du Ministre de la Sant a t allou aux services de sant maternelle et infantile et 0,14 % aux services de planification familiale, contre
Ibid, 2003. Les allocations budgtaires ont augment de 99,4 milliards dariary en 2004 (5,9 % du budget national) 329,5 milliards en 2009 (9,1 % du budget national). 307 Daprs le NHA 2003, le total des dpenses de sant par tte pour Madagascar a reprsent environ 11,90 US$ en contraste avec une moyenne, pour lAfrique subsaharienne, de 12,90 US$.307 Madagascar non seulement dpense moins pour la sant que les autres pays subsahariens, mais galement beaucoup moins que la norme recommande par lOMS (34 40 US$ par tte) pour assurer les services essentiels de sant (source : Commission de la Sant et de la Science Macro-conomique, OMS, 2002).
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16,7 % pour la prvention des maladies transmissibles. Le dfi majeur du Ministre de la Sant consiste canaliser les ressources disponibles vers les interventions prioritaires de moindre cot et impact lev, qui profitent aux plus vulnrables, surtout les mres et les enfants.308 De plus, mme si la rpartition des ressources correspond de manire gnrale aux priorits du pays, la ralit souligne quune part des dpenses nglige, dans une large mesure, les pauvres309. Selon le CNS 2007, les riches utilisent les services de sant quatre fois plus que les pauvres : 40,9 % des dpenses totales du secteur ont t utilises par le quintile le plus riche, tandis que 10,1 % lont t par le quintile le plus pauvre, situation qui rclame galement une solution urgente. Une comparaison de la rpartition du budget de la sant au niveau rgional entre 2007 et 2008 montre que malgr les efforts entrepris pour dconcentrer et amliorer le financement des administrations rgionales, le budget reste, en grande partie, dans les mains de ladministration centrale, avec peu de ressources transfres directement aux prestataires de premire ligne. Mis part les salaires, seulement 38 % du total du budget de fonctionnement a t allou au niveau rgional. Au niveau des districts, labsence de critres clairs pour une rpartition quitable des ressources donne une place trop grande la discrtion de linspecteur mdical du district. Par le pass, les autorits sanitaires de district ont transfr peu ou pas de ressources aux centres de sant. Comme raction ces lacunes, la Loi budgtaire de 2008 avait tabli une ligne budgtaire spare pour les centres de sant ; mais sans instructions supplmentaires, les centres disposent dune capacit limite pour utiliser de manire efficiente les ressources supplmentaires, ce qui a eu pour rsultat un faible taux dexcution de leur budget dinvestissement. Allocation et organisation des ressources humaines Les allocations en ressources humaines privilgient largement le milieu urbain. Le ratio actuel de 1,05 travailleur de sant (mdecins et personnel paramdical combins) pour 1000 habitants montre laccs rduit de la population, surtout en milieu rural, aux services de sant de base. Un pourcentage significatif des centres de sant fonctionne en de des directives et protocoles techniques du Ministre de la Sant, et ne peuvent fournir quun minimum de services310. Lallocation gographique ingale des ressources humaines ne rpond pas aux besoins des zones rurales : une proportion crasante de mdecins (72 %) opre dans les centres urbains et couvre de manire disproportionne une petite proportion de la population (21 %). Le ratio personnel sanitaire/patient en 2005311 se montrait pire dans le secteur public que dans le secteur priv, sauf dans les grands centres urbains. En gnral, dans les centres de sant publics en milieu rural, un professionnel de sant312 assiste environ 301 patients mensuellement, alors que dans le secteur priv, on ne trouve quun professionnel de sant pour 231 patients dans les centres de sant confessionnels, et un pour 170 dans les centres de sant non confessionnels. Des
Dans le monde, les pressions politiques, la corruption et dautres facteurs gnrent parfois une tendance utiliser les ressources de sant dans des domaines o la ncessit de les utiliser napparat pas la plus leve, par exemple des subventions aux hpitaux et aux centres de sant en milieu urbain, ou pour des matriels sophistiqus ou des instituts mdicaux spcialiss. 309 Par exemple, environ 0,5 % du budget de sant de 2006 a t utilis pour la construction dun complexe mdical sophistiqu dans la capitale, dont la ncessit se trouve actuellement remise en question, et qui nest toujours pas fonctionnel. 310 Tels que des soins complets antnatals et postnatals, une assistance pour des accouchements sans risque, la vaccination pour les femmes et les enfants, la prvention et le traitement des maladies, et les activits dinformation, dducation et de communication 311 Enqute de 2005 sur lEquit et lEfficience. 312 Professionnels de sant qualifis, dont les accoucheuses.
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taux similaires sont observs dans les centres de sant en milieu urbain secondaire. Cependant, les centres de sant publics en milieu urbain sont mieux pourvus en personnel, et un prestataire de service de sant sy occupe de 214 patients par mois en moyenne, alors que dans les centres de sant privs, la moyenne est de 300 patients par prestataire. En outre, la prennit du systme des ressources humaines dpend de la composition dge du personnel. A Madagascar, presque 50 % du personnel du secteur de sant public est g de 50 ans ou plus, et prendra sa retraite dans les dix annes venir. La politique actuelle sur les ressources humaines du secteur sant naborde pas cette future contrainte. Au cours des quatre dernires annes, le Dpartement des Ressources Humaines du Ministre de la Sant a uvr pour laborer un systme dinformations. Celui-ci est mis jour de faon rgulire afin dassurer la cohrence et la continuit des dossiers des prestataires de services de sant publics et de faire le suivi de leur dploiement travers le pays. Nanmoins, il nexiste pas de systme dinformations sur les ressources humaines qui permette de suivre lensemble de comptences des prestataires de services. En outre, la productivit relativement faible du personnel mdical dans le secteur public pose un problme majeur. En plus du manque de responsabilisation et de labsentisme (points dans lEnqute de 2007 sur lAbsentisme dans lEtude des Prestations de Service), la faible productivit du personnel mdical provient galement des faibles niveaux de rmunration, qui nuisent la motivation. De plus, la centralisation excessive de la gestion des ressources humaines en matire de sant empche les districts de faire face aux questions de performance et de salaire, car celles-ci dpassent leur responsabilit. Au niveau du prestataire de service, seule une petite majorit des centres de sant utilise des outils de contrle des absences des travailleurs sur le terrain, et les gestionnaires des centres de sant disposent de moyens limits pour sanctionner les travailleurs absents, ou pour fournir des moyens dincitation ceux qui manquent de motivation. Linefficacit de lallocation, de lorganisation et de la planification des ressources humaines a un impact sur la prestation de services de sant de qualit auprs de la population rurale, et contribue accentuer les carts en matire de rsultats de sant entre les milieux rural et urbain. \

3. Recommandations pour lavenir

En dpit de progrs significatifs au cours de ces dernires annes, notamment en termes de mortalit infantile, des efforts concentres doivent tre faits pour prioriser les interventions en matire de sant maternelle. De plus, la crise politique a eu un impact ngatif sur le secteur sant et les gains dans le secteur ont t fragiliss par des coupes significatives dans les programmes et les initiatives en 2009 et 2010. Dans ces circonstances, il devient encore plus important et urgent de mieux prioriser les actions et les rformes-cls. Les recommandations ici formules ont le double objectif de promouvoir la prestation de services de sant pour les groupes de population les plus exposs dans le court terme, et de chercher rsoudre les questions systmatiques et les goulots dtranglement persistants qui empchent la prestation rgulire et efficace des services de sant dans le pays. Demble, il convient de souligner que les mcanismes de suivi ont besoin dtre renforcs, y compris lanalyse approfondie de limpact de la crise sur le secteur. Un mcanisme trimestriel devrait guider le dialogue politique sur le progrs atteint et valuer lorigine des rsultats sanitaires-cls.

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Priorits pour le court terme La priorit court terme du Gouvernement dans le secteur de la sant devrait consister : promouvoir, de manire agressive, des interventions critiques en matire de sant de la mre et de lenfant et renforcer les programmes de nutrition qui ciblent les groupes les plus vulnrables et leur accs une nutrition adquate; continuer la mise en uvre des activits de la Politique Nationale de la Sant Communautaire ; renforcer lefficience des dpenses budgtaires ; maintenir et tendre les initiatives ayant pour objet damliorer la gestion des ressources humaines dans le secteur.

Ces priorits atteignent des cots matrisables, tout en ayant un impact lev sur les rsultats de sant ; ils devraient aider Madagascar atteindre la plupart de ses OMD lis la sant. La premire priorit du Ministre de la Sant devrait tre de focaliser ses efforts sur les actions qui ont et auront un impact lev sur la sant de la mre et de lenfant, telles que : laccs aux services de soins de sant maternelle ; les interventions de planification familiale ; les programmes de nutrition communautaires ciblant les enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes et allaitantes.

Amliorer laccs aux services de soins maternels. La forte baisse des accouchements assists qui semble transparatre de lEDS 2008/09 met en exergue le besoin dtablir la sant maternelle comme priorit immdiate et de concentrer les programmes de sant sur ce besoin dans les prochaines annes. Assurer la bonne sant de la mre apparat fondamental parce que toute complication de la sant de la mre a un effet ngatif sur la sant de l'enfant313. Par consquent, une bonne qualit de soins prnataux et post-partum savre ncessaire : contrler le gain de poids, fournir des soins prventifs314 pendant la grossesse pour la priode recommande de 90 jours, et assurer le suivi aprs l'accouchement, y compris les supplments de vitamine A. En parallle, des interventions-cls pour obtenir changements de comportement doivent tre encourages (comme dans le programme de nutrition communautaire dcrite dans l'encadr 1) pour amliorer les connaissances et les attitudes, diffuser les messages-cls sur la sant tels que les consquences nfastes de lalcool lors de la grossesse, et promouvoir les pratiques nutritionnelles essentielles. Lintroduction des kits daccouchement sans risque (tant pour laccouchement normal que pour laccouchement par csarienne) en 2008 sest inscrite dans la politique de gratuit des accouchements dans les centres de sant et les hpitaux. La livraison de ces kits se trouve prsent remise en question parce que le financement des bailleurs de fonds a t rduit suite la crise, alors que les fournitures sont maintenant puises dans de nombreux
Maternal, Infant and Young Child Nutrition (MIYCN): Maximizing impacts on child growth and micronutrient status by focusing on maternal nutrition, delivery practices and improved infant and young child feeding, Food and Nutrition Bulletin, volume 30, number 2 (supplement), june 2009. 314 Dpistage de lanmie, du paludisme, des helminthes, du ttanos, des IST, apport nutritionnels (acide folique, fer, etc.).
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centres de sant et hpitaux. Avec lappui du FNUAP, des fonds ont pu tre mobiliss pour rintroduire les kits daccouchements par csarienne gratuits, mais des ressources supplmentaires se doivent dtre mobilises pour viter toute autre interruption de cette activit cruciale. Une meilleure sant maternelle passe aussi par la ncessit pour tous les centres de sant de base de disposer du matriel et des fournitures ncessaires pour assurer les Soins Obsttricaux et Nonatals dUrgence de Base (SONUB). Pour la mre, cela comprend des injections dantibiotiques ou ocytocine pour empcher lhmorragie post-partum, des mdicaments anticonvulsifs, lenlvement manuel du placenta, et lextracteur de vacuum ou du forceps pour laccouchement vaginal assist. Pour le nouveau-n, les SONUB complets comportent les soins intensifs de pr-rfrence (chauffage, dgagement du passage nasal, massage cardiaque, ventilation), et les soins pour les nouveau-ns en sous poids, ou affects de problmes respiratoires, dinfections, ou danmie. Les hpitaux de rfrence devraient disposer des infrastructures ncessaires pour fournir des services complets obsttricaux et nonatals durgence315, qui comprennent la transfusion sanguine, la laparotomie et la csarienne pour la mre, la ventilation mcanique, les transfusions et services sanguins pour les malformations congnitales chez le nouveau-n. La disponibilit des produits essentiels de sant (anti-inflammatoires, antibiotiques, sels de rhydratation orale et autres mdicaments de base) demanderait tre amliore aux niveaux rgional, de district et communautaire. Avec cet objectif lesprit, le PAIS, introduit en 2008, a cherch intgrer 90 % des fournitures des programmes verticaux dans un systme unifi de distribution mis en uvre par SALAMA. La mise en uvre russie de ce programme prsuppose de renforcer le systme dapprovisionnement/distribution de SALAMA et dliminer les goulots dtranglement existants (faibles gestion et suivi du stock pharmaceutique et de la logistique de distribution depuis la centrale dachat jusquaux centres de sant). Toutefois, en plus de la ncessit de stocker l'quipement et les fournitures dans les centres de sant, il apparat galement capital que les prestataires soient forms dans la gestion des complications obsttricales urgentes. Des audits des dcs maternels simposent pour identifier la cause du dcs et doivent tre institutionnaliss afin d'amliorer la qualit des SONU dans les formations sanitaires de Madagascar, comme cela a t ralis en Afrique du Sud. Enfin, le Ministre de la Sant devrait, dune part, mener des tudes pour combler le dficit d'information et mieux comprendre les causes de la mortalit maternelle, et, dautre part, renforcer la feuille de route pour rduire la mortalit maternelle et nonatale laide doptions pertinentes. Cibler les interventions de planification familiale et les services de sant de reproduction destination des filles adolescentes, et assurer une large disponibilit des mthodes contraceptives de long terme. Non seulement les adolescents commencent leur vie sexuelle trs tt, mais la prvalence de comportements sexuels risque est aussi trs leve chez eux, et la grossesse chez les adolescentes constitue un problme croissant. Une des meilleures faons d'amliorer le poids de naissance et de rduire les retards de croissance, tant donn le lien entre les grossesses chez les adolescentes et les retards de croissance chez les enfants de moins de cinq

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Soins Obsttricaux et Nonatals dUrgence Complets, ou SONUC.

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ans, consiste retarder l'ge de la premire grossesse au moins jusqu' lge de 18 ans316. Le systme de sant publique doit donc ragir par des stratgies et des activits dinformation et de prvention qui ciblent la sant de reproduction des jeunes filles, et fournir des services de sant en priorit aux jeunes. Les services publics peuvent utilement accompagner les interventions existantes dans le secteur priv, telles que celles labores par le rseau priv Top Rseau, qui a mis en place des centres de conseils, des services de prvention et de traitement des IST exclusivement pour les adolescents dans les centres urbains. En outre, le puissant rseau des glises et des groupes confessionnels peut aussi tre mis contribution pour mobiliser les jeunes membres de la communaut, en organisant par exemple des changes sur les problmes lis la sant, dans loptique de diffuser les informations-cls. De plus, des efforts concentrs devraient tre mens pour tendre ces initiatives prventives jusquau milieu rural, o les jeunes filles sont particulirement exposes. En parallle, il semble ncessaire de promouvoir la planification familiale, qui peut jouer un rle central en ralentissant la forte croissance dmographique projete. Selon les tendances actuelles, la population de Madagascar pourrait atteindre 42,3 millions dhabitants dici 2050. Les interventions pour matriser cette croissance dmographique doivent favoriser des programmes de planification familiale accessibles tous dans limmdiat, puisque tout retard dans ces programmes aura des consquences long terme. La planification familiale doit rester gratuite (comme depuis 2008) pour amliorer le taux de prvalence de la contraception moderne (encore faible), et les femmes ont besoin davoir accs plusieurs options de planification familiale sur le long terme. Actuellement, un tiers des femmes maries dsirent retarder une autre grossesse, et 41 % ne veulent plus avoir denfant; cependant, seules 29 % dentre elles utilisent une mthode moderne de contraception. Lintroduction et lextension de la prestation communautaire du contraceptif injectable Depo Provera a attir beaucoup de nouvelles utilisatrices. Depuis 2006, lintroduction dImplanon (mthode contraceptive de longue dure pendant trois ans) a t encourage avec lassistance des partenaires au dveloppement, et dautres mthodes long terme et permanentes (telles que les dispositifs intra-utrins) commencent se trouver disponibles travers des ONG et le secteur priv. De tels efforts doivent tre mis lchelle dans lavenir proche pour rpondre au besoin non satisfait. Protger et renforcer les interventions de nutrition prouves au niveau communautaire et renforcer dautres interventions complmentaires. La priode de la naissance jusquau deuxime anniversaire reprsente une fentre dopportunit critique pour amliorer la croissance et le dveloppement de lenfant ; aprs lge de deux ans, la sous-nutrition aura caus des dommages irrversibles. Il apparat donc de premire importance dinvestir dans cette priode. A Madagascar, o svit la malnutrition (les retards de dveloppement touchent presque la moiti des enfants de moins de cinq ans), lapproche de nutrition communautaire sest avre efficace en rduisant la prvalence de linsuffisance pondrale chez les enfants mal nourris (cf. encadr 1). La revue The Lancet, consacre la sous nutrition en 2008317, confirme que la communication pour le changement comportemental et lalimentation complmentaire amliore, se rvle une stratgie prouve et apte amliorer la situation de sous-nutrition des
Shrimpton R. et Masson J.: Maternal Nutrition and intergenerational cycle of growth failure, chapter of the SCN 6th Report on the World Nutrition Situation. 317 Bhutta Z.A., Ahmed T., Black RE, Cousens S., Dewey K., Giugliani E., Hiader B.A., Kirkwood B., Morris S.S., Sachdev H.P.S., Shekar M., for the Maternal and Child Undernutrition Study Group (2008): What works? Intervention for maternal and child undernutrition and survival, Lancet, 371: 417-40.
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nourrissons et des enfants dans les rgions le plus sujettes linscurit alimentaire Madagascar.
Encadr 1: Interventions de nutrition communautaires du Programme National de Nutrition Communautaire. Il existe plusieurs approches communautaires appuyes par divers partenaires techniques Madagascar. Aujourdhui, environ 32% des enfants de moins de cinq ans sont inscrits dans le programme du gouvernement financ par la Banque mondiale, qui inclut des activits rgulires de suivi et de promotion de croissance comme point de dpart pour sensibiliser les mres sur limportance de la malnutrition. Lagent communautaire de nutrition (ACN) a la responsabilit de livrer des messages-cls sur la nutrition: limportance de lallaitement maternel exclusif (au moins jusqu six mois dge), le moment dintroduction et la composition des complments alimentaires destins au nourrisson, les pratiques appropries dalimentation et de soins de lenfant lors de maladies, lutilisation des services de sant primaires et ladministration de supplments de micronutriments pour la mre. De plus, lors du pesage des enfants, le programme donne des conseils individuels aux mres concernant le statut nutritionnel de leur enfant, et offre des visites domicile auprs des mres denfants en difficult, notamment pondrale. Des dmonstrations culinaires sont ralises pour promouvoir des pratiques de sevrage appropries, et pour encourager les mres prparer des recettes qui sappuient sur les produits localement disponibles et ainsi recourir une alimentation diversifie. Des sances mensuelles particulires se tiennent galement pour les femmes enceintes, mettant laccent sur limportance des visites aux centres de sant pour les soins antnatals, sur lamlioration des pratiques de prparation et de consommation des aliments divers lors de la grossesse et sur limportance de la supplmentation en micronutriments (par exemple acide folique/fer et Vitamine A post-partum).

Davantage defforts sont requis pour relever le niveau de la qualit et la couverture des interventions, et ainsi rduire significativement la prvalence de linsuffisance pondrale au niveau national. Lobjectif moyen terme consiste inscrire au moins 80 % des enfants de moins de cinq ans dans des activits de suivi de croissance, cela par laugmentation du nombre de sites nutritionnels communautaires. Pour raliser cet objectif relativement ambitieux, une stratgie de communication intgre et proactive simpose. Bien que lamlioration de lapprovisionnement et de laccessibilit des services de sant pour les pauvres paraisse ncessaire, cet effort doit saccompagner dune action concerte du ct de la demande. Les enqutes montrent que les populations les plus vulnrables (surtout les mres avec un faible niveau dducation) sont aussi les plus mal informes au sujet des maladies frquentes, de leurs symptmes, de leur prvention et des traitements disponibles. Elles ont aussi tendance utiliser les prestataires traditionnels et informels plutt que les services de sant publics. Ainsi, les agents de sant et de nutrition communautaires ont un rle critique jouer dans la communication de messages ducatifs de sant lintention de la population. Dans cet esprit, les travailleurs de la sant communautaires devraient tre intgrs dans les centres de sant pour crer des liens entre les prestataires traditionnels et le personnel de sant. Enfin, le systme de rfrence demande tre renforc pour assurer que les enfants mal nourris puissent accder aux services de sant communautaires, censes aptes traiter les cas de malnutrition aigu et grave, et crer ainsi un continuum plus important de soins. Le Gouvernement devrait mettre laccent sur la mise en uvre des activits de la Politique Nationale de la Sant Communautaire. Cette politique, adopte en 2009, cherche mieux impliquer les communauts dans la prestation de service de sant et harmoniser toutes les
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interventions lies la sant au niveau communautaire, y compris la Prise en Charge Intgre des Maladies de lEnfance et le marketing social de divers produits de sant et de la planification familiale. Lapproche communautaire peut aussi rpondre au manque de ressources humaines et au besoin datteindre les populations vulnrables dans des zones rurales loignes. Des initiatives telles que le projet Commune Championne ou Kaominina Mendrika dUSAID ont produit de bons rsultats en rduisant lincidence de diarrhe et de paludisme, en augmentant le taux de vaccination infantile et le nombre de visites de soins antnatals, et en contribuant la promotion des activits de la planification familiale. Des stratgies novatrices, telles que la formation des agents communautaires de sant la distribution de contraceptifs injectables, ou le pilotage de certaines interventions obsttricales ou nonatales spcifiques et urgentes au niveau communautaire, devraient tre encourags et mis lchelle. Le Gouvernement gagnerait galement chercher augmenter lefficience des dpenses publiques. A la lumire de sa contrainte budgtaire svre, le Gouvernement doit accorder plus dattention aux rcents efforts produits pour amliorer lexcution budgtaire, et renforcer les audits, ainsi que les contrles fiduciaires internes. En mme temps, il apparat crucial quune part plus importante du Budget soit alloue aux priorits du secteur (telles que la sant maternelle) et aux dpenses de fonctionnement hors salaire pour assurer une meilleure maintenance des infrastructures et la qualit et la continuit des prestations de service prioritaires (dont la fourniture de combustible pour la chane du froid, les ressources pour la supervision et le suivi). Les rcentes initiatives pour amliorer la gestion des ressources humaines devraient tre tendues et mises lchelle. Le rapport sur les options et approches llaboration dun Plan de Dveloppement des Ressources Humaines a compris des mesures visant assurer la fonctionnalit des formations sanitaires en milieu rural loign et intgrer la formation continue et les promotions dans un plan de carrire pour tout le personnel de sant. Ainsi, un ensemble de moyens dincitation, pour redployer les mdecins dans les centres de sant en milieu rural loign, a t pilot avec succs mais ncessiterait dtre tendu vers dautres rgions rsultats de sant mdiocres. Afin de soutenir le redploiement des mdecins, une politique nationale devrait tre dveloppe pour rendre obligatoire, pour tous les nouveaux diplms en mdecine, une affectation de deux ans minimum dans le secteur public (de prfrence dans les zones rurales) avant de commencer la formation post universitaire ou toute autres activit du secteur public. La prparation du Plan National de Dveloppement des Ressources Humaines, y compris les plans de carrire, finance par l'AFD dans le cadre du financement intermdiaire pour le Programme Conjoint d'Appui au Secteur de la Sant, devrait tre achev d'ici fin 2011. Recommandations pour traiter les faiblesses systmatiques En plus des priorits de court terme, les recommandations suivantes visent rduire les goulots dtranglement persistants dans le systme de prestation de services de sant, notamment en privilgiant la participation des prestataires privs et des communauts locales. Contracter avec des prestataires privs et la socit civile pour fournir des services de sant de base aux communauts rurales loignes. De nombreuses communauts Madagascar se trouvent une distance de plus de 5 km dun centre de sant public ou priv. Bien que le Gouvernement soit responsable de la prestation de services de sant publique, la sous-traitance de certains de ces services des prestataires privs (par exemple des mdecins gnralistes)
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peut se montrer plus efficiente et efficace que la prestation des services publics dans certaines zones. Les services privs, dune part coteraient moins cher que ceux associs une ventuelle extension du rseau public de sant toutes les communauts, et dautre part ils rduiraient les problmes qui perturbent le systme public, tels que liniquit dans la distribution des services de sant de qualit ou la mdiocrit de la performance du personnel. Un tel modle de sous-traitance est illustr par lexemple de lorganisation Sant Sud (cf. encadr 2), qui dmontre que la participation du secteur priv requiert une masse importante de clients, de manire assurer la rentabilit.
Encadr 2: Programme Sant Sud. Pour tendre la couverture mdicale jusquau milieu rural, lONG franaise Sant Sud a labor une approche novatrice qui repose sur la mise disposition de mdecins gnralistes dans les communauts loignes, en troite collaboration avec le Ministre de la Sant, lOrdre National des Mdecins et lAssociation des Mdecins en Milieu rural. Le programme supporte les cots dinstallation des jeunes mdecins gnralistes dans les communauts qui ne disposent pas encore de centres de sant publics ou privs et dont la population dpasse 7 000 8 000 habitants dans un rayon de 15 km. Aprs linstallation initiale, les mdecins sont superviss par le programme Sant Sud, et reoivent une formation adapte leurs besoins. Depuis 2003, 42 mdecins ont particip au programme. Ces mdecins communautaires offrent un ensemble de services qui incluent, la fois, les services curatifs, tels que les consultations et les accouchements, et les services prventifs, tels que les consultations de soins antnatals, les consultations postnatales, les vaccinations et la planification familiale. Cette approche a dmontr que, avec des apports de base, linfrastructure ncessaire et la formation et supervision continue, les mdecins gnralistes sont disposs travailler dans des conditions difficiles dans les zones rurales loignes, si elles se prsentent conomiquement viables. Cependant, pour quune telle initiative puisse marcher dans des communauts prives daccs physique un centre de sant et qui disposent de moyens financiers pour couvrir les frais dusage, ce modle ne peut pas tre viable dans les zones les plus enclaves o une telle initiative ne gnrerait pas suffisamment de recettes pour tre financirement viable. Il est probable que de nombreuses populations vivant en milieu rural loign ne pourraient pas assumer les honoraires de consultation des mdecins communautaires. Actuellement, les honoraires des mdecins de Sant Sud varient entre 500 ariary pour les vaccinations et 40 000 ariary pour une mini-hospitalisation de deux trois jours. Les honoraires affrents laccouchement varient entre 8 000 et 24 000 ariary.

La contractualisation base de performance de la socit civile (et du secteur priv) pour un ensemble de services de sant de base prdfinis, avec un ensemble d'indicateurs mesurables de succs, peut amliorer la qualit des services auxquels accde la population loigne318. Une politique public-priv pour la contractualisation du secteur priv et de la socit civile pour la prestation de services de sant de base dans les zones loignes devrait tre mise en uvre sur la base de lexprience internationale et locale. Le partenaire du secteur priv doit tre redevable pour la ralisation des rsultats concrets, tandis que le Ministre de la Sant doit fournir les ressources financires de manire adquate et opportune. Les deux partenaires se concentreraient sur les produits et les rsultats oprationnels, plutt que sur les intrants et les processus. Le Ministre de la Sant pourrait procder la slection des services fournir avec des rsultats spcifiques, et le partenaire priv se verrait accord une certaine flexibilit sur la
Pour des dtails sur les contrats de performance, voir Loevinsohn, B. (2008) : Contracting for Health Services in Developing Countries, World Bank, Washington.
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manire de mettre en uvre ces services. Cette approche permettrait au Gouvernement de mettre laccent sur le renforcement de son rle de planification, dtablissement de normes et de rgulation du secteur. La complmentarit des rles des secteurs public et priv savre cruciale pour la russite dune telle approche. Introduire des incitations bases sur la performance aux prestataires de services de sant et aux gestionnaires pour une qualit amliore des soins. Afin d'amliorer la prestation des services dans les centres de sant publics existants, des contrats de performance bass sur des preuves tangibles peuvent tre signs entre les prestataires publics (tels que les centres de sant) et leurs gestionnaires (tels que les autorits sanitaires de district). En vertu de ces contrats, les prestataires peuvent recevoir des primes de rmunration pour un ensemble dfini de services319. Cela permettra non seulement de renforcer la prestation des services, mais d'amliorer la redevabilit des prestataires de services la fois envers leurs dirigeants et envers la population qu'ils desservent. Exprimenter de nouveaux mcanismes pour rpondre la faiblesse de laccs et de lutilisation des services de sant maternelle. Les amliorations dans la sant maternelle se montrent en retard et Madagascar natteindra certainement pas lOMD 5 sans lintroduction de mcanismes novateurs. Certains ont dj t lancs, tels que des mcanismes de stimulation de la demande dans le Sud par le FNUAP. Des transferts dargent conditionnels (Conditional Cash Transfers - CCT) aux individus et des financements bass sur les rsultats pourraient tre introduits dans des zones diffrentes du pays, avec des valuations rigoureuses pour identifier les mcanismes les plus efficaces dans lamlioration de laccs et de lutilisation des services de sant maternelle (tant prnatals que post-natals). Par exemple, le CCT pourrait tre introduit dans les deux rgions possdant la plus mauvaise couverture daccouchement assist afin dencourager les femmes enceintes se prsenter au moins quatre visites antnatales et accoucher dans un centre de sant. Le transfert dargent devrait permettre de couvrir les cots, directs et indirects. Les mcanismes de financement bass sur les rsultats pourraient tre introduits au niveau du centre pour stimuler les prestataires fournir des soins antnatals de qualit et pour encourager les femmes y accoucher. Les paiements en espces seraient assurs aprs que les rsultats attendus du service dtermin lavance ont t raliss et vrifis de manire indpendante. Amliorer la qualit et la frquence de la supervision des services publics pour renforcer la redevabilit et la gestion en matire de performance. Le Ministre de la Sant, au niveau central, devrait valuer et revoir le processus de supervision des centres de sant publiques pour amliorer la qualit de linteraction superviseur-prestataire. Le superviseur a deux rles gnraux: premirement, assurer que le centre dispose des ressources ncessaires pour garantir une bonne performance et la conformit des prestataires aux normes cliniques nationales, et deuximement servir de lien entre la direction et les centres, de manire assurer que les informations et les dolances soient communiques. Ce second rle semble surtout important pour motiver les prestataires et intgrer les centres, mme les plus loigns, dans un rseau cohrent et fonctionnel. Le Ministre de la Sant devrait, de ce fait, dfinir clairement les normes dinteraction superviseur-prestataire et donner le dtail du rle des superviseurs, en se
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Levine, R., & Eichler, R. (2009): Performance incentives for global health: potential and pitfalls. Center for Global Development.

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concentrant sur le renforcement de la frquence, du suivi et du ciblage des visites de supervision. Actuellement, la gestion des ressources humaines de la Sant Madagascar se montre considrablement centralise, les responsabilits fondamentales de recrutement, de dploiement et de promotion des employs revenant Gouvernement central. Les autorits sanitaires de district manquent de moyens financiers pour excuter efficacement leurs devoirs de supervision, et disposent dune capacit de gestion limite pour faire face aux questions de performance. Les ressources doivent donc tre mises la disposition des districts pour renforcer leur capacit de planifier et deffectuer des supervisions rgulires, ainsi que pour intgrer les rsultats dans un plan plus large damlioration de performance. Dans le long terme, le rle des autorits sousnationales dans la gestion des ressources humaines demande tre rexamin dans le sens de responsabilits plus grandes attribues aux districts/rgions. Amliorer les lments mcaniques et logistiques de la chane d'approvisionnement de mdicaments pour en acclrer la livraison, en particulier entre les niveaux central et de district, et maintenir l'lan du PAIS. Le Ministre de la Sant doit rapidement rsoudre les problmes de disponibilit des mdicaments et l'chec du systme fournir les mdicaments essentiels aux centres de sant avant les ruptures de stocks, ce qui affaiblit encore davantage la qualit des soins. Le PAIS a t dvelopp en 2008 pour aborder ce problme et intgrer les 90 % des fournitures des programmes verticaux dans un systme de distribution unifi mis en uvre travers SALAMA. Toutefois, pour que le PAIS russisse, le systme dapprovisionnement et de distribution de SALAMA doit d'abord samliorer, et les goulots d'tranglement disparatre. Les retards entre la commande et la livraison des mdicaments pourraient tre largement rduits par l'utilisation des interventions actuelles faible cot. Par exemple, la technologie de tlphonie mobile pourrait se substituer la lenteur du systme postal, permettant ainsi l'envoi lectronique des commandes des pharmacies de district SALAMA. Afin d'amliorer le mcanisme de paiement lent (identifi comme un goulot d'tranglement dans l'tude de Prestation de Services), le systme de paiement par chque pourrait tre remplac par le recours aux institutions de micro-finance ou aux banques locales pour effectuer les paiements ncessaires. Renforcer le Systme dInformation et de Gestion Sanitaire (SIGS). Le systme d'information du Ministre de la Sant ncessite un renforcement pour permettre de mieux mesurer l'impact des actions et interventions prioritaires et davoir des informations fiables pour aider la prise de dcisions. Le SIGS recueille actuellement des donnes sur 74 indicateurs relatifs la prestation de services ainsi que sur le recouvrement des cots de la vente des mdicaments. Au niveau du centre de sant, la collecte de donnes se fait sur les rapports papier, qui sont soumis au district. Les donnes sont ensuite entres dans un ordinateur au niveau du district, transmises aux autorits rgionales qui les envoient aux services centraux des statistiques de sant, o les donnes sont consolides et rendues disponibles aux gestionnaires de programme et aux dcideurs. Ce processus se rvle long et fastidieux, et peut faire natre des rserves quant lexactitude des donnes. Le systme peut progresser en utilisant les nouvelles technologies faible cot. Pour les centres bnficiant dune couverture de rseau mobile, les rapports papier gagneraient tre remplacs par la collecte de donnes mobiles. EpiSurveyor320, un logiciel de collecte de donnes de sant publique mobile et gratuit321 a t utilis avec succs dans 13 pays
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http://www.datadyne.org Dvelopp par DataDyne avec des dons de la Fondation des Nations Unies et la Fondation Vodafone.

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d'Afrique sub-saharienne. Ce logiciel, facilement utilisable, peut tre modifi en fonction des besoins locaux, et une valuation du cot et de limpact devrait tre effectue dans le secteur. A Madgascar, Human Network International (HNI) met l'essai l'utilisation de la technologie du tlphone mobile et informatique pour rendre l'information disponible sur demande et recueillir des donnes sur les indicateurs-cls de la prestation des services. Actuellement, HNI travaille sur un projet pilote dans le cadre du Projet Multisectoriel de la Prvention du VIH/SIDA, financ par la Banque Mondiale, et destin amliorer la gestion des mdicaments antirtroviraux et des produits de sant essentiels aux soins des personnes atteintes du virus. Renforcer lexcution budgtaire tous les niveaux. Le Ministre de la Sant avait initi un certain nombre de mesures pour amliorer les taux de suivi et dexcution budgtaire au cours des deux dernires annes, et leur poursuite doit rester une priorit. Cet effort doit comprendre, en particulier, la formation continue du personnel sur les procdures de lexcution budgtaire et de la passation des marchs, et lamlioration de la communication entre le Ministre de la Sant et les partenaires au dveloppement mais aussi avec le Ministre des Finances et du Budget, parce que certaines insuffisances financires sexpliquent en partie par la mauvaise ventilation de laide des partenaires au dveloppement. Des runions rgulires entre le Ministre et le point focal de chaque partenaire au dveloppement paraissent impratives pour faciliter les changes dinformations et pour obtenir les pices justificatives ncessaires la rgularisation en temps voulu des dons de bailleurs. En mme temps, lexprience internationale a dmontr que lamlioration de la mise en uvre et le suivi du budget ncessitera une acclration du processus de dcentralisation (cf. Note sur la dcentralisation). Dans la plupart des cas, les gouvernements locaux ne disposent pas des ressources humaines et financires pour fournir les services de sant leurs communauts respectives. Dans ce contexte, la dcentralisation devrait saccompagner du renforcement de la capacit et des contrles aux niveaux rgional, de district et des prestataires de service. Une srie de mesures effectues et russies en 2008 ont besoin dtre renforces et institutionnalises : La formation sur les procdures budgtaires dispense par des quipes de coaching aux autorits dconcentres au niveau rgional et de district ; Lutilisation de mthodologies de lapprentissage en faisant telles que les audits internes au niveau rgional. Le partage des expriences interrgionales, par le biais de lorganisation de runions de personnels dans les rgions performantes. En outre, la ncessit de llaboration et de la diffusion dun manuel normalis, dcrivant les procdures dexcution budgtaire et les pratiques comptables, se fait galement sentir.

Le programme du secteur de la Sant doit sarticuler avec ceux dautres secteurs tels que l'Education, et l'Eau et l'assainissement. Pour assurer une meilleure sant et un bien-tre la population malgache, non seulement lamlioration des programmes de sant apparat prioritaire (au centre de sant et au niveau communautaire), mais il convient galement que ces programmes soient mieux intgrs et aligns avec les autres secteurs, tels que l'Education ou l'Eau et lassainissement. En effet, la sant se trouve directement lie des rflexes dhygine lmentaire, comme lhabitude de se laver les mains. Les preuves abondent que lexcs de
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contamination fcale peut entraner un retard de croissance chez lenfant, en inhibant l'action des hormones de croissance. Des liens plus troits doivent tre crs avec les autorits comptentes afin de s'assurer de la propret et de la fonctionnalit (adduction en eau) des installations sanitaires. Les partenariats avec les ONG locales peuvent galement cibler la promotion de l'hygine au niveau communautaire. Enfin, les coles constituent dexcellentes plate-formes pour discuter des questions de sant reproductive propres aux adolescents, et les enseignants peuvent aussi tre forms pour tenir des sances de counseling et diffuser des messages dducation la sant.

4. Conclusion : le besoin dagir

Lamlioration des conditions sanitaires apparat cruciale pour le bien-tre de la population. Malheureusement, mme si Madagascar affiche une esprance de vie relativement leve, les femmes (enceintes et qui accouchent) et les nourrissons, surtout les nouveau-ns, courent un plus grand risque de mourir, et lOMD li la sant maternelle ne pourra que difficilement tre atteint. Les efforts rcents ont men des gains marginaux, notamment visibles travers la baisse de la mortalit infantile entre 2003/04 et 2008/09, mais ils ont t en partie remis en cause par la longue crise politique, qui a non seulement accru le niveau de pauvret dans le pays, mais aussi affect la prestation de services dans les secteurs sociaux. Le Gouvernement a le devoir dagir en dictant des priorits claires pour amliorer les services de sant offerts aux femmes et aux enfants, notamment dans les zones loignes. En parallle, lefficacit des dpenses publiques se doit dtre amliore, les partenariats avec les communauts locales et le secteur priv multiplis, afin que les synergies puissent se construire dans le temps, crer des conomies dchelle et accrotre la redevabilit sociale entre les prestataires et les clients. Cependant, un tel progrs ne peut saccomplir que si le dialogue et la communication avec le Gouvernement sont relancs et si des discussions techniques en profondeur peuvent tre menes sur les problmes de sant les plus critiques Madagascar.

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18. LE SECTEUR ELECTRIQUE : UN POTENTIEL DE DEVELOPPEMENT QUI RESTE A EXPLOITER

Fabrice Bertholet et Vonjy Rakotondramanana322

Limage de lvolution et de la performance du secteur lectrique malgache au cours de la dernire dcennie apparat pour lessentiel ngative. Les clients de la socit publique JIRAMA ont eu se plaindre dpisodes rpts de dlestage. Les hausses tarifaires pratiques de 2005 2008, rendues ncessaires par lvolution des prix des hydrocarbures, nont pas permis une amlioration significative de la qualit de service ni une amlioration du taux daccs. Les nouvelles connexions sont rationnes depuis 2004, handicapant le dveloppement de nouvelles activits conomiques. Bref, le secteur lectrique malgache est peru comme en tat de crise et comme constituant un goulot dtranglement pour le dveloppement conomique et social du pays. Cette note tente, tout dabord, de dpasser ce jugement rapide et ngatif et de mieux caractriser la situation du secteur. Elle examine les facteurs structurels qui dterminent le dveloppement du secteur et prsente les dveloppements rcents. Elle tente aussi de mettre en perspective la situation malgache en la comparant avec celle dautres pays dAfrique. Au total, cet tat des lieux conduit nuancer certains jugements ngatifs concernant le secteur, mais corrobore le constat de sous-performance depuis quelques annes. En second lieu, la note tente danalyser les contraintes qui ont frein le dveloppement du secteur et les principaux dfis qui doivent tre relevs. Il sagit notamment danalyser ce qui a t entrepris, den examiner les rsultats et de comprendre les difficults et les blocages rencontrs dans la mise en uvre. Il sagit galement de comprendre le manque davances concrtes dans certains domaines pour lesquels il existe pourtant un consensus des acteurs, notamment en ce qui concerne la programmation des investissements hydrolectriques. Enfin, la note tente de formuler des recommandations dactions qui sinscrivent dans le cadre dobjectifs de long terme, mais qui consistent autant que possible en des propositions concrtes, susceptibles dtre mises en uvre le plus rapidement possible.

1. Etat des lieux et dveloppements rcents : le secteur lectrique malgache a pris du retard
Avant de prsenter les dveloppements rcents dans le secteur, il semble important de rappeler comment les caractristiques gographiques du pays et sa dotation en ressources orientent le dveloppement du secteur, et de mettre en perspective la situation du secteur lectrique malgache par rapport des pays comparables dAfrique sub-saharienne.

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Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec la Coopration allemande, lUnion Europenne et lAgence Franaise de Dveloppement.

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Contraintes et atouts du secteur : des handicaps gographiques et des ressources qui ont t peu valorises Le dveloppement du secteur lectrique malgache se trouve contraint par la gographie physique et humaine du pays et par sa dotation en ressources naturelles. Il faut citer particulirement, parmi les freins majeurs au dveloppement : Le cot des hydrocarbures : la totalit des hydrocarbures utiliss pour la production dlectricit doit aujourdhui tre importe, avec des frais logistiques levs pour approvisionner ce petit march excentr ; ces frais logistiques se rvlent encore plus levs pour les centres secondaires, en raison de lutilisation du cabotage ctier et dun rseau routier trs limit. Limpossibilit dintgration rgionale du rseau lectrique malgache cause de linsularit. Une densit de population globalement faible et ltendue du pays qui rendent difficile le dveloppement dun rseau national de transport lectrique.

En revanche, Madagascar dispose dun potentiel hydrolectrique considrable. De trs nombreux sites possibles pour la production hydrolectrique ont t identifis. Ces sites sont biens rpartis sur le territoire, et trs diversifis par leur taille (depuis la micro-hydraulique aux sites de plusieurs centaines de MW). Les ressources hydrolectriques offrent une rponse potentielle deux problmatiques distinctes. Dune part, il faut satisfaire la demande des activits conomiques et des populations urbaines en expansion. De manire heureuse, plusieurs sites candidats de taille significative (suprieure 100 MW) se situent proximit des principaux centres de population du pays (Antananarivo, Antsirabe, Toamasina, Fianarantsoa), qui devront progressivement tre interconnects au sein dun rseau commun (aujourdhui seuls Antananarivo et Antsirabe sont connects travers une ligne de transport dont la capacit de transfert reste limite). Dautre part, le niveau daccs des populations rurales et la couverture gographique du service doivent tre accrus progressivement. Pour cela, les microcentrales hydrolectriques, qui permettent de produire au plus prs des consommateurs en dimensionnant les ouvrages en rapport avec la demande locale, constituent une technologie trs intressante et conomique. Lhydrolectricit constitue par consquent une ressource naturelle en nergie renouvelable dont lintrt conomique et le potentiel de croissance sont avrs. Dautres formes dnergie renouvelable pourraient contribuer dans le futur la couverture des besoins du pays, mais prsentent dans limmdiat un intrt plus limit. Ainsi, le potentiel de lnergie olienne, une source intermittente, se voit srieusement restreint par labsence de rseau de transport dlectricit. Le solaire demeure limit tant par son cot lev que son caractre intermittent. Le potentiel de la biomasse demeure encore incertain, au-del de lutilisation de certains dchets agricoles (bagasse) sur des usages de niche. Enfin, une ressource gothermique existe probablement, notamment dans le nord du pays, mais elle demeure insuffisamment tudie. Madagascar possde galement des ressources en nergies fossiles, mais dont lintrt conomique pour la production lectrique locale nest pas avr :
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La production ptrolire constitue une promesse daugmentation des ressources fiscales du pays. En revanche, limpact direct sur le secteur lectrique parat moins certain. Dans la mesure o le ptrole brut extrait Madagascar ne serait pas raffin sur place, les cots logistiques qui renchrissent les importations de produits ptroliers Madagascar ne seront pas fondamentalement modifis. La prsence de gaz associ mriterait dtre tudie, compte tenu de lintrt conomique de cette source dnergie pour la production dlectricit. Le charbon, avec le gisement de la Sakoa, dans le sud de lle, constitue une autre ressource potentielle. La viabilit financire de son exploitation reste toutefois dmontrer, compte tenu notamment de la ncessit de construire dimportantes infrastructures de transport. Les dbouchs potentiels seraient dabord lexportation et des usages industriels au plan domestique (cimenteries en particulier). En revanche, lintrt dutiliser le charbon de la Sakoa pour la production dlectricit Madagascar parat plus hypothtique. Cela ncessiterait dacheminer le combustible par la voie maritime pour alimenter des centrales qui seraient logiquement situes proximit du port de Toamasina. Il apparat donc douteux que lutilisation locale du charbon se montrerait plus conomique que son importation depuis lAfrique du Sud.

Il existe un consensus entre les acteurs du secteur sur le fait que le dveloppement moindre cot du secteur doit reposer en priorit sur le dveloppement de la production hydrolectrique. Cette conclusion, partage par les planificateurs de JIRAMA, les experts de lagence de rgulation du secteur (ORE) et du Ministre et les bailleurs de fonds a t confirme par toutes les tudes de planification ralises par des consultants externes (EDF, HydroQubec, SOGREAH). Le faible dveloppement du secteur lectrique malgache Une faible minorit de la population malgache a accs llectricit. A la fin de 2008, le nombre dabonns de JIRAMA se rvlait infrieur 400 000 ce qui reprsente, rapport la population du pays, environ un abonn pour 47 habitants. Au total, en incluant les oprateurs dlectrification rurale, le taux daccs llectricit Madagascar avait t estim 20,3 %323 pour lanne 2003, cette estimation tant toutefois marque par un niveau significatif dincertitude324. Compte tenu du gel ou du fort rationnement des nouvelles connexions depuis 2004, le taux daccs llectricit Madagascar a, depuis, tendu dcliner, du fait de laugmentation de la population. On peut estimer que le taux daccs llectricit Madagascar slve actuellement environ 15 %. La faiblesse du taux daccs malgache ne constitue toutefois pas ncessairement une anomalie, compte tenu de la pauvret du pays et de sa forte ruralit. De fait, la comparaison

Source : Monitoring Performance of Electric Utilities, World Bank, 2009. En ce qui concerne les populations raccordes au rseau de Jirama, lincertitude rside principalement dans lestimation du nombre moyen de personnes dans les mnages raccords. La quantification du nombre de foyers lectrifis en dehors de Jirama apparat elle-mme incertaine.
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avec dautres pays dAfrique dans une situation similaire illustre la normalit de la situation de Madagascar. Tableau 1 : Taux daccs compars llectricit en Afrique dans les pays pauvres et ruraux.
PIB par habitant population rurale Accs l'lectricit (US$ PPP 2005) % % 1026 82,0% 11,4% Burkina Faso 319 91,0% 3,9% Burundi 644 62,0% 6,0% Rp. Centrafricaine 267 68,0% 10,4% RDC 544 81,0% 32,2% Erythre 628 84,0% 14,0% Ethiopie 458 70,0% 12,0% Guine-Bissau Madagascar 834 72,0% 20,3% 648 83,0% 6.9% Malawi 1004 70,0% 16.7% Mali 677 66,0% 8,1% Mozambique 584 84,0% 7,1% Niger 772 83,0% 4,8% Rwanda 585 63,0% 16,7% Sierra Leone 758 60,0% 17,0% Togo 846 88,0% 8,9% Ouganda Source : base de donnes interne, Banque Mondiale. Critres de slection : Population rurale suprieure ou gale 60 %, PIB par habitant infrieur 1050 US$ en parit de pouvoir dachat (125 % du niveau malgache)

Parmi les 16 pays dAfrique subsaharienne dont le PIB par habitant ne dpassait pas celui de Madagascar de plus de 25 % et avec une population rurale suprieure ou gale 60 % du total, seul lErythre affichait un taux daccs llectricit suprieur celui de Madagascar en 2003/2004 (priode pour laquelle des donnes sont disponibles pour lensemble des pays). En termes relatifs, on pourrait mme avancer que Madagascar faisait bonne figure, la moiti des pays rpondant ces critres ayant un taux daccs infrieur 12 %. Comme Madagascar, la plupart de ces pays ont souffert de manire importante de laugmentation tendancielle des prix du ptrole sur la priode 2000-2008 et ont t contraints den grer tant bien que mal les consquences financires par une combinaison daugmentations de tarifs et de soutien financier leur compagnie nationale dlectricit. Tout comme Madagascar, de nombreux pays ont connu des pisodes de dlestages grande chelle, attribuables la combinaison dune insuffisance de capacit de production disponible et du manque de combustibles du fait des difficults de trsorerie de loprateur. Au total, la situation du secteur lectrique malgache, tant en ce qui concerne son niveau de dveloppement, que ses difficults conjoncturelles, prsente des similitudes fortes avec la situation prvalant dans les pays africains comparables. Les difficults du secteur Madagascar apparaissent bien relles, mais pas forcment plus marques que dans les autres pays.
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En revanche, lexercice de comparaison aboutit des conclusions peu favorables pour Madagascar lorsque lon examine les tendances rcentes en matire dlectrification. En effet, le secteur a largement stagn au cours des dernires annes. Sur la priode 2004-2008325, le nombre dabonns de JIRAMA est rest quasiment stable (+ 0,6 % par an en moyenne) alors que la population malgache crot denviron 2,5 % par an. Le taux daccs de Madagascar na donc pas progress sur la priode. En ce qui concerne la production de JIRAMA, elle a cr de 4,2 % par an en moyenne sur la mme priode, ce qui se montre infrieur la progression du PIB en volume. Cette stagnation du secteur lectrique malgache constitue une claire sous-performance par rapport aux pays africains comparables. Madagascar a connu de 2003 2008 une situation de stabilit politique et de croissance conomique. La grande majorit des autres pays de lchantillon, avec une exprience similaire sur la priode326 (Burkina Faso, Mali, Mozambique, Rwanda, Ouganda), ont entrepris daugmenter les niveaux daccs et leur capacit de production de manire ambitieuse. La gouvernance du secteur : de bonnes intentions sur le papier, mais des rsultats insuffisants Peut-on attribuer la stagnation du secteur depuis quelques annes, qui constitue une relle exception malgache , une mauvaise gestion et un cadre de gouvernance inadquat ? Commenons par analyser la gestion de JIRAMA, largement dcrie. Les indicateurs de performance de lentreprise se montrent en effet globalement mdiocres. Les pertes de distribution voluent dans une fourchette troite (22 24 %) depuis plusieurs annes, ce qui place JIRAMA en milieu de peloton par rapport aux socits africaines comparables. La productivit du travail de JIRAMA, mesure partir du nombre dabonns par employ, apparat plutt basse. La faible densit du pays et le nombre trs lev de petits centres isols (une centaine environ) explique pour partie cette situation. JIRAMA ne semble dailleurs pas avoir encore mis en place un cadre de gestion des entits territoriales satisfaisant qui donnerait aux responsables locaux une autonomie de gestion adquate, en parallle avec des mcanismes de contrle efficaces. La gestion financire de JIRAMA a rvl de srieuses dficiences dans un pass rcent. Lentreprise a connu en 2004-2005 un pisode de cessation de paiement, qui sest accompagn dune perte de contrle sur la gestion financire de lentreprise. Le contrat de gestion intrimaire (avril 2005-mars 2009) a permis de renforcer les fonctions financires de lentreprise, la qualit du reporting et le contrle interne. Une politique de recouvrement des recettes plus agressive pendant la priode du contrat de gestion a galement donn des rsultats positifs. En ce qui concerne la performance technique, les difficults de trsorerie de JIRAMA lont conduit ngliger la planification des investissements et sacrifier les activits de
Lanne 2004 est utilise comme rfrence car la les consquences conomiques de la crise politique de 2002 faisaient chuter la demande en lectricit pour 2003. 326 Ce qui conduit notamment exclure de la comparaison les pays suivants: Burundi, Centrafrique, Congo, GuineBissau, Sierra-Leone, Togo.
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maintenance. Dans ces domaines, il serait essentiel de sortir de la gestion de crise et de remettre en place des politiques et des procdures de maintenance sinscrivant dans la dure. JIRAMA bnficie globalement dun personnel dot de comptences techniques indniables, qui pourrait tre mieux utilis. A cet gard, il convient de grer le vieillissement des cadres et le risque de perte de certaines comptences-cls, et de moderniser et amliorer les pratiques de travail, qui ont souffert de la situation de crise connue par lentreprise. Le cadre juridique et de rgulation du secteur a connu des volutions importantes dans la dernire dcennie. La loi sectorielle de 2000 et les textes dapplication subsquents ont permis de mettre en place un cadre institutionnel assez complet. Une avance significative a consist en la cration dun rgulateur conomique sectoriel, lOrgane de Rgulation de lElectricit (lORE), qui les textes confient des comptences classiques de rgulation en matire de dtermination des niveaux de tarifs et dexamen des investissements. Les textes prvoient une mthodologie de tarification claire, visant la couverture des cots conomiques pour chacune des grandes catgories de consommateur. Lexistence dune tarification par zone gographique constitue un atout pour le dveloppement du secteur, en alignant les tarifs sur les cots et en limitant les dficits structurels crs par llectrification de centres isols. Le dispositif institutionnel a t complt par la mise en place dune agence dlectrification rurale (lADER), charge de promouvoir llectrification dans les zones hors du primtre de JIRAMA. Par ailleurs, un des objectifs majeurs de la rforme consistait favoriser linvestissement priv et la concurrence dans le secteur. Pour ce faire, les textes lgislatifs ont ouvert la concurrence lactivit de production. Diffrentes procdures et modalits juridiques sont prvues par les textes pour permettre linvestissement priv dans la production indpendante dlectricit, en fonction du niveau de puissance des installations. Par chance, Madagascar dispose sur le papier dun cadre institutionnel et lgal complet et adquat, dans ses grandes lignes, pour une bonne gouvernance du secteur. La mise en uvre pratique de la nouvelle rglementation sectorielle sest avre toutefois trs insuffisante. Premirement, la mcanique des ajustements tarifaires rguliers prvue par la rglementation na pas t respecte. De 2001 au printemps 2005, aucun ajustement tarifaire na eu lieu, alors mme que le prix du ptrole augmentait rgulirement et que la valeur de la monnaie nationale stait fortement dprcie. La dgradation de la situation financire de JIRAMA et la situation catastrophique dans laquelle lentreprise sest trouve en 2005 ont conduit une situation de crise et de dlestage en 2005-2006, et ont entran des consquences ngatives durables avec des retards en ce qui concerne la maintenance et les investissements, qui nont toujours pas t combls. La situation de crise na pas non plus contribu une gestion cohrente du secteur de la part des autorits. Logiquement, lattention des autorits a t largement concentre sur la rsolution des problmes de dlestage. En revanche, les dossiers de long terme comme celui de la planification des investissements ont t fortement ngligs. Quelques petits projets de centrales hydrolectriques prives ont finalement t autoriss et lancs. Ces producteurs indpendants vendant de llectricit JIRAMA travers des contrats de long terme permettent une rduction sensible des cots par rapport la production thermique. Le plus important de ces projets par la taille (Sahanivotry, 16 MW) est finalement entr en production la fin de lanne 2008, aprs avoir d franchir des obstacles politico-administratifs qui ont entran des dlais
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injustifiables de plusieurs annes. Il convient dailleurs de souligner que tous les projets retenus lont t dans le cadre de la lgislation antrieure. Les nouvelles procdures de slection des projets, visant assurer une plus grande rationalit conomique et davantage de transparence, nont en pratique pas t mises en uvre, ce qui a contribu un blocage des dossiers dinvestissements hydrolectriques. Pour faire face au manque de moyens de production, des outils de production thermique supplmentaires ont t construits en urgence, y compris pour alimenter Antananarivo. Par ailleurs, les ngociations avec une entreprise sud-corenne ouvertes par les autorits en 2007-2008 au sujet dun projet de centrale thermique au charbon dans la rgion de Toamasina ont introduit une confusion supplmentaire. Ce projet apparaissait clairement comme non conomique pour les experts du secteur. En effet, la construction dune centrale au charbon, qui serait exploite en fonctionnement continu, imposerait la JIRAMA dacheter une quantit dnergie importante avec un prix du kWh plus cher que celui des centrales hydrolectriques. Cependant, pouss au niveau politique, le projet empchait la finalisation dun plan dinvestissement long terme partag par lensemble des acteurs du secteur (JIRAMA, ORE, Ministre) et appuy par les bailleurs. En rsum, limage donne par la politique de programmation des investissements apparat peu flatteuse: blocages administratifs, gestion de lurgence sans prparation de lavenir, manque de cohrence, manque de transparence. Ce manque de cohrence sur la question des investissements a rendu plus difficile le financement des projets du secteur.327 De mme, la politique suivie concernant lintroduction dune gestion prive de JIRAMA a connu des revirements qui nont pas favoris la mobilisation de ressources. A partir du milieu des annes 1990, la question du mode de gestion de JIRAMA a constitu une proccupation majeure pour les partenaires au dveloppement et sest trouve au centre du dialogue sectoriel. Lide dassocier un partenaire priv la gestion de JIRAMA a t introduite dans le contexte global dun engouement pour la participation prive dans les secteurs dinfrastructure, qui sest depuis modr. Cette ide correspondait galement une forte inquitude des bailleurs quant la qualit et lvolution de la gestion de JIRAMA dans le cadre du secteur public. Lchec de la gestion de JIRAMA, devenu patent partir de 2004, a dailleurs confirm la validit de cette proccupation et conduit les autorits sengager dans la voie de la rforme. Pour cela, une task force a t nomme, qui a tudi en dtail sur le plan technique les diffrentes options, et a conduit un processus de consultation trs large associant notamment les syndicats de JIRAMA. La recommandation finale formule par la task force consistait mettre en place un contrat daffermage pour grer JIRAMA. Cette recommandation a t retenue par le gouvernement, qui a confi un mandat la Socit Financire Internationale (SFI) pour le conseiller dans cette transaction. Les bailleurs ont soutenu cette dmarche : la Banque Mondiale et lAgence Franaise de Dveloppement ont toutes deux mis en place des crdits programmatiques, dont les secondes phases taient conditionnes par la mise en place du nouveau mode de gestion. De mme, la perspective de laffermage constituait un des paramtres dcisifs pour loctroi par la BEI de financements au secteur.

A titre dillustration, la Banque Europenne dInvestissement (BEI) a dcid en dcembre 2008 de suspendre les financements en cours au secteur lectrique dans lattente dun abandon formel du projet de centrale au charbon.

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Dans ces conditions, la brusque dcision des autorits, lautomne 2007, dabandonner la solution de laffermage constitue un revirement qui a soulev des difficults. Finalement, lissue de longues discussions, une solution alternative sest dgage, permettant dassurer une stabilit de gestion pour JIRAMA. Cette solution, sur laquelle les autorits et les partenaires au dveloppement se sont accords, consistait dans la mise en place dun contrat de gestion pour JIRAMA sur une priode de cinq ans en maintenant son primtre actuel. La Banque Mondiale a accept de financer ce contrat de gestion dans le cadre de la seconde phase de son crdit, et les travaux en vue du recrutement du nouveau gestionnaire ont dbut en 2008. Toutefois, une dcision prise sans concertation pralable par les autorits a remis en cause cette dmarche. A lautomne 2008, une dcision du Conseil des Ministres a prvu la scission de la JIRAMA en deux socits distinctes, lune pour lactivit eau, lautre pour llectricit. Les incertitudes cres par cette dcision non prpare sur le plan technique et assortie de dlais de mise en uvre irralistes (sous 3 mois) ont conduit un gel temporaire du recrutement dun nouveau gestionnaire. De son ct, la BEI a suspendu les financements prvus pour le secteur de leau. Au final, linsuffisance des progrs dans le secteur depuis plusieurs annes ne parat pas lie un cadre institutionnel insuffisant ou des axes stratgiques fondamentalement errons. En revanche, le manque de persvrance dans la mise en uvre des choix stratgiques et un manque de rigueur dans certains domaines essentiels (ajustements tarifaires, programmation des investissements) ont trs clairement handicap le dveloppement du secteur.

2. Contraintes et dfis
Au moment o Madagascar sengage dans une priode de transition politique, il semble important danalyser rigoureusement la priode rcente, de comprendre la cause des checs enregistrs, de reconnatre lexistence dacquis devant tre prservs et den tirer des leons pour lavenir. Lintrt de cet examen parat vident pour les responsables malgaches, mais concerne galement les partenaires au dveloppement qui doivent tre capables de rvaluer et dadapter leurs stratgies dintervention quand la situation limpose. La question structurelle laquelle doit faire face Madagascar consiste acclrer le dveloppement de son secteur lectrique alors que sa population reste trs majoritairement pauvre et rurale. Le dfi conjoncturel rside dans le fait que le secteur souffre dun dficit dimage et de crdibilit. Ltat des lieux du secteur qui vient dtre rapidement bross permet de mettre en lumire des dfis affronter pour dvelopper le secteur, mais galement des points dancrage pour la politique sectorielle. Le premier point dancrage rside dans le consensus sur le fait que la clef de vote du dveloppement du secteur lectrique Madagascar doit tre lhydrolectricit. Acclrer le dveloppement de la production hydrolectrique Il importe, en premier lieu, de bien comprendre ce qui a frein les progrs dans ce domaine. Les investissements hydrolectriques se caractrisent par la longueur des cycles dinvestissement. Chaque projet requiert des tudes techniques pralables (hydrologiques, gologiques, de faisabilit, environnementales...) assez longues et spcifiques chaque site. Une
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fois les tudes ralises et la dcision dinvestissement prise, la dure de ralisation des travaux peut galement se montrer trs longue ( lexception des sites de trs petite taille). Aux contraintes des dlais de ralisation des ouvrages, sajoutent celles lies la taille des ouvrages (qui ne correspond pas ncessairement lincrment de capacit prcis requis au moment de la mise en service) et leur raccordement au rseau de transport. Par comparaison, la production thermique (diesel, fuel lourd) peut tre mise en place dans des dlais courts, avec des incrments de capacit adapts aux besoins du moment, et sur des sites pratiques en termes de raccordement. De plus, les cots unitaires dinvestissement se montrent gnralement infrieurs. Dans ces conditions, cela ne surprend gure que, aprs la mise en service dAndekaleka dans les annes 1980, la priorit ait t donne aux investissements dans le thermique. Toutefois, laugmentation du prix des hydrocarbures dans la dcennie 2000 a rendu la production thermique beaucoup plus coteuse. Dans le cas de Madagascar, lanalyse conomique comparative des cots respectifs des deux technologies dmontre sans ambigut lavantage de lhydrolectricit. Les contrats dachats signs avec des producteurs indpendants dlectricit, tant pour la production thermique que la petite hydrolectricit, confirment galement ce diffrentiel de cot lavantage de lhydrolectricit. Le caractre central des dveloppements hydrolectriques pour le secteur impose de structurer la politique sectorielle et sa mise en uvre autour des contraintes spcifiques aux investissements dans ce mode de production. Il sagit de mettre en uvre une gestion de manire consistante et dans la dure qui doit permettre en particulier de grer notamment les tapes suivantes : planification long terme de la demande en lectricit, recensement systmatique et tude des sites candidats, comparaison et slection parmi les sites candidats, tude de faisabilit des sites, mobilisation des financements, passation de marchs, suivi des travaux. Les rsultats tangibles de ce processus ne se manifesteront quaprs plusieurs annes, ce qui peut constituer une source de frustration et dimpatience comprhensibles pour tout dcideur politique souhaitant montrer les rsultats de son action. Afin dassurer la mise en uvre dans la dure dune stratgie cohrente et lisible par del les changements de responsables ministriels ou de gouvernement, il convient donc de mettre en place un processus institutionnel et de dcision adapt, qui sur le plan technique fonctionnerait avec des interfrences limites de la part du pouvoir politique. A cet gard, le bilan des dernires annes amne la conclusion que le Ministre de lEnergie ne dispose pas actuellement de la capacit, en termes de ressources humaines et doutils techniques, pour tre au centre du processus de planification des nouveaux ouvrages. Renforcer et crdibiliser la gestion de JIRAMA Par comparaison avec beaucoup dautres pays en dveloppement, les bailleurs de fonds ont dirig des financements relativement limits pour le secteur lectrique malgache. Le manque de confiance dans la gestion du secteur par JIRAMA constitue un facteur explicatif majeur pour ce faible intrt et pour le fait que certains financements ont t lis lintroduction dune gestion prive dans la compagnie publique.

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Les vnements politiques de 2009 ont interrompu le processus de recrutement dun gestionnaire priv dans le cadre dun contrat de long terme. Il appartiendra aux autorits malgaches de se prononcer sur la reprise ou non de ce processus. Il serait comprhensible, cet gard, que le gouvernement de transition dcide de reporter ce choix stratgique pour que la dcision soit prise par un gouvernement issu dun processus lectoral. Un tel dlai impliquerait pour les bailleurs de fonds du secteur de rvaluer les conditionnalits qui assortissent les crdits qui ont t accords, et le cas chant de se retourner vers leurs instances de dcision respectives pour faire valider des modifications. Cela ne serait envisageable quavec des garanties tangibles quant lvolution de la gestion de JIRAMA et la prservation des acquis du contrat de gestion intrimaire. Cela implique en particulier dinstaurer la transparence dans la gestion de JIRAMA, en continuant de produire un reporting rgulier sur les rsultats financiers de lentreprise, la gestion de trsorerie et lutilisation des fonds. La transparence et la rgularit des passations de marchs constituent un autre domaine critique scuriser pour maintenir une bonne gouvernance de JIRAMA. Amliorer la gouvernance du secteur Amliorer la gouvernance du secteur par lEtat constitue un autre dfi critique pour remettre le secteur sur le chemin du dveloppement. Une dimension importante de cette question concerne la relation entre la tutelle et JIRAMA. LEtat doit tre en mesure de remplir effectivement son rle de contrle sur lentreprise publique, ce qui implique en particulier de mettre en place un conseil dadministration compos dadministrateurs qualifis et disposant de moyens adquats. La tutelle doit sassurer que les principes de transparence et de contrle interne sont respects par JIRAMA, notamment en exigeant un reporting appropri et rgulier. Par ailleurs, il parat essentiel que la tutelle respecte lautonomie de gestion de lentreprise, et lui donne les moyens datteindre un quilibre financier. A cet gard, trois acquis majeurs du contrat de gestion apparaissent aujourdhui remis en cause : le paiement rgulier JIRAMA des factures correspondant la consommation des administrations publiques, le remboursement JIRAMA de la redevance pour lusage routier (RUR) et les ajustements tarifaires permettant JIRAMA de couvrir lvolution des ses charges (en particulier les charges de combustible). Le dfi de llectrification rurale Llectrification rurale constitue galement un dfi majeur pour Madagascar. Le taux daccs llectricit en zone rurale est estim aux alentours de 5 %. La pauvret des populations rurales et la faible densit de population du pays reprsentent des obstacles importants qui interdisent denvisager la gnralisation de la fourniture dlectricit partir du rseau de JIRAMA avant le trs long terme. Cest cette ralit qui a conduit les autorits malgaches dlimiter le primtre de service de JIRAMA et crer une agence spcialise, lADER, pour llectrification rurale. Ce
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mode de gestion a lintrt de permettre de promouvoir des offres de services adaptes au contexte rural sur le plan de la technique, du mode de gestion et des tarifs. La capacit de gestion de lADER est aujourdhui reconnue, ce qui constitue un acquis notable. En revanche, les moyens financiers dont lagence dispose pour raliser de nouveaux projets demeurent trs limits (dotation budgtaire travers le FNE - Fond National de lElectrification - et 1,25 % de redevance sur les consommations partir de 25 kWh). Lenjeu majeur pour llectrification rurale rside donc dans la mobilisation de financement. A cet gard, les oprateurs privs ont un rle important jouer dans la fourniture du service, mais une forte part des investissements devra venir de laide au dveloppement, et tre assortie de conditions de forte concession pour tre compatible avec le pouvoir dachat des populations rurales.

3. Recommandations
Les propositions qui suivent relvent de diffrents horizons temporels. Cette note a fortement soulign limportance de mettre en place une politique sur le long terme. A cet gard, le gouvernement actuel peut faire la diffrence en prservant les acquis du pass rcent et en avanant sur des activits critiques pour lavenir. Parmi ces activits, la question des investissements prsente un caractre structurant et doit tre aborde aussi rapidement que possible. Le chantier prioritaire des investissements Certains dossiers essentiels doivent tre abords rapidement. En parallle, il convient de revoir lorganisation, la rpartition des responsabilits, et les procdures de planification, de slection et de ngociation des investissements. Pour les dossiers urgents, la priorit doit demeurer davancer dans la prparation des prochains investissements majeurs dans lhydrolectricit et le transport, et de rendre ces projets bancables . Les analyses de planification du secteur recommandent depuis des annes la ncessit de prparer un investissement hydrolectrique de grande taille (~200 MW), mais faute dtudes prparatoires adquates, les capacits supplmentaires mises en place dans lurgence ont t de la production thermique, ou, au mieux, des petits ouvrages hydrolectriques. Heureusement, une tude des diffrents sites candidats (6 sites identifis) a finalement t entreprise sous financement du projet Banque Mondiale. La premire phase de cette tude, acheve par SOGREHA, analyse les possibilits damnagement des sites candidats avec leurs caractristiques techniques et conomiques et permet dvaluer ces projets sur la base de critres et de mthodologies comparables. Sur cette base, les autorits devraient tre en mesure de slectionner le site candidat qui fera lobjet dune tude de prfaisabilit dans le cadre de la mission de SOGREAH. Il ne semblerait pas aberrant de fixer lobjectif dune prise de dcision au premier trimestre 2011. Cette dcision devra tre prise en fonction des paramtres techniques pertinents, et pourrait ltre sur la base de la consultation dun groupe ad hoc comprenant JIRAMA, le Ministre de lEnergie, lORE, et associant les bailleurs de fonds.

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Les autres dossiers dinvestissement urgents sont : le lancement dune tude de faisabilit de la ligne de transport Andekaleka-Tamatave (conformment aux conclusions de la mission de janvier 2009 au cours de laquelle il avait t convenu que cette tude pourrait tre finance par JIRAMA); le financement de la quatrime turbine dAndekaleka (ainsi que ltude dune retenue en amont de la centrale). Sur ce dossier, les autorits devraient reprendre les discussions avec la BEI afin de dterminer la faon dont les hypothques bloquant ce financement pourraient tre leves.

En ce qui concerne le plus long terme, il importe, en premier lieu, de clarifier les responsabilits et les mthodes en matire de planification et de slection des investissements. Le constat de dpart reste celui dun certain flou depuis plusieurs annes concernant la rpartition des responsabilits des diffrents acteurs (JIRAMA, MEM, ORE), avec pour rsultat une paralysie des prises de dcision, et une porte ouverte des porteurs de projets opportunistes proposant des investissements loigns de loptimum conomique, alors que des projets intressants demeurent bloqus. On peut proposer certaines suggestions pour remdier aux dysfonctionnements observs : Formaliser les responsabilits des acteurs en reconnaissant que, dune part, seul JIRAMA dispose de la capacit de modlisation (lORE dans une moindre mesure), que dautre part cette capacit doit tre renforce au plan technique, et enfin que lORE et le Ministre doivent tre en mesure de comprendre et auditer les modlisations de JIRAMA et de proposer des scnarios alternatifs. Mettre en place des rendez-vous rguliers pour actualiser les projections de demande et les plans dinvestissements (JIRAMA, ORE, Ministre). Informer et/ou associer les bailleurs et acteurs conomiques cet exercice. A ce sujet, les grands projets miniers Madagascar ont tous investi dans des moyens de production propres, sans bnfice pour le secteur lectrique malgache. Une concertation technique systmatique avec les oprateurs miniers prsents ou potentiels, afin dexplorer les possibilits de co-investissement dans la production et le transport, serait souhaitable. Rechercher, en ce qui concerne les dveloppements en dehors du rseau principal, une approche permettant dassocier les autorits rgionales de manire constructive (en intgrant le cas chant llectrification rurale et en associant lADER). Intgrer dans la planification au moindre cot et danalyser sur la base de critres clairs et transparents tout projet ou proposition spontane.

La mme recherche de transparence, de formalisation des critres et des procdures devrait sappliquer lattribution et la ngociation des projets de production. Cette ncessit a dailleurs t reconnue par les autorits malgaches, les conduisant fin 2008 solliciter
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lassistance de la SFI pour la mise en place de procdures dattributions dautorisations et de concessions de production. En complment, il devrait tre envisag de rendre publiques, de manire systmatique, les informations (tudes techniques, hydrologiques, concessions et autorisations accordes) de nature renforcer la transparence des dcisions et faciliter lentre de nouveaux acteurs. Enfin, il conviendra de sassurer que les ngociations de projet sont conduites avec lassistance technique ncessaire et intgrent les principales parties concernes (JIRAMA), contrairement ce qui a t pratiqu dans le pass, JIRAMA ntant pas associ la ngociation de projets de centrale dont lexploitation devait pourtant lui tre confie. Par ailleurs, dautres pistes de rflexion pourraient tre tudies pour favoriser les investissements privs dans la production, notamment la standardisation des contrats dachats conclus entre JIRAMA et les producteurs indpendants, ladaptation du rgime de TVA pour les investissements (le non-remboursement immdiat de la TVA sur linvestissement initial renchrit considrablement les cots de financement des projets IPP et donc les prix de vente JIRAMA), et la mise en place de mcanismes de garantie par les bailleurs. Gouvernance du secteur et gestion de JIRAMA La perspective de confier la gestion de JIRAMA un oprateur priv dans un cadre contractuel de long terme (contrat de gestion ou affermage) avait permis de crdibiliser les perspectives de redressement oprationnel de JIRAMA. En parallle, la politique dajustements tarifaires rguliers suivie de 2006 2008 avait aussi fortement contribu au redressement financier de lentreprise. Ces deux acquis se trouvent aujourdhui remis en cause. La situation actuelle de JIRAMA savre trs inquitante et rappelle certains gards la drive de gestion qui a conduit une situation catastrophique en 2005. Il demeure essentiel que les autorits demandent rapidement lORE de rexaminer les niveaux de tarif, compte tenu des tendances rcentes dvolution des prix du ptrole et du taux de change de lariary. Par ailleurs, le budget de lEtat doit prvoir des sommes suffisantes pour le paiement des factures de JIRAMA, et les paiements doivent tre effectus rgulirement. Enfin, il apparat de la premire importance que lEtat contrle de manire effective la gestion de lentreprise publique travers les organes et les procdures normaux : conseil dadministration, reporting financier et de gestion. Se donner des chances de relancer llectrification rurale et priurbaine La faiblesse du taux dlectrification rurale et les moyens budgtaires insuffisants pour lamliorer sensiblement restent des ralits incontournables. Cependant, il existe des potentialits considrables dlectrification en milieu rural partir de ressources renouvelables (micro-hydrauliques en premier lieu, solaires, oliennes, biomasse le cas chant). Llectrification rurale, surtout partir dnergies renouvelables, est susceptible dattirer des bailleurs qui ne sont pas aujourdhui prsents dans le secteur, voire ninterviennent pas Madagascar. Les opportunits de financement complmentaires carbone devront
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videmment tre explores pour toutes les initiatives dlectrification avec des nergies renouvelables. A ce sujet, il conviendrait danalyser les projets en cours sous lgide de lADER, afin didentifier les facteurs de succs et dchec (sur les plans technique, commercial et institutionnel) et, sur cette base, de mettre en place une dmarche plus active pour vendre llectrification rurale Madagascar auprs des bailleurs de fonds. Certains pays dAfrique ont russi inscrire leffort dlectrification rurale dans un cadre global et cohrent et attirer les financements de nombreux bailleurs autour de cette dmarche unique. Ces pays peuvent constituer des exemples instructifs pour Madagascar. Une possibilit explorer serait la mise en place dun cadre lgislatif et de partenariat entre la JIRAMA, lADER et lORE, sous lgide du Ministre de tutelle, pour rendre ouverte llectrification des zones priurbaines bien dfinies328 partir de rseaux JIRAMA dans le but dacclrer laugmentation du taux daccs, aujourdhui trs contraint par la limitation des ressources financires de JIRAMA. Lintrt dun tel modle rsiderait dans le recours des capitaux et des oprateurs privs, et dans la segmentation du service offert dans des zones qui ne se rvleraient pas rentables pour JIRAMA. Ltude en cours sur llectrification rurale, sous financement AFD, constituerait une bonne opportunit pour tablir un bilan et rexaminer la stratgie en matire dlectrification, le cas chant amnager le cadre rglementaire, et mettre en place une stratgie de communication plus lisible et plus active auprs des bailleurs de fonds potentiels.

4. Conclusion
Le secteur lectrique malgache a pris beaucoup de retard au cours de la dernire dcennie, handicapant le dveloppement conomique et social du pays. Ce retard parat largement attribuable un manque de constance et de rigueur dans la gestion du secteur et dans la mise en uvre de la stratgie de rforme. Le manque de lisibilit quant lvolution du secteur a conduit beaucoup de bailleurs se dtourner du secteur. Pour autant, Madagascar dispose datouts importants (potentiel hydrolectrique, comptence technique de JIRAMA, cadres institutionnel et rglementaire globalement adquats) et de relles russites (dveloppement de la production hydrolectrique indpendante). Dans ces conditions, il importe pour les autorits de renforcer la crdibilit du secteur par quelques actions essentielles et symboliques (prservation de la solvabilit financire de JIRAMA, planification des investissements) et dengager un dialogue avec les parties prenantes du secteur et les partenaires au dveloppement pour crer un consensus autour de quelques actes stratgiques clairs, de faon faire progresser le secteur et prparer lavenir dans un contexte de transition politique.

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De manire similaire au projet Sandandrano pour la distribution deau en zone priurbaine.

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19. SECTEUR EAU POTABLE ET ASSAINISSEMENT : POUR UNE APPROCHE INTEGREE ET DIRIGEE VERS LES BESOINS DES USAGERS
Patrice Rakotoniaina329
Laccs leau et lassainissement se prsente comme l un des principaux dfis pour les mnages malgaches. Non seulement les taux daccs sont parmi les plus bas du monde mais les progrs sont rests marginaux au cours des dernires annes. Les raisons, multiples, se trouvent aussi bien du cot de loffre, comme la dsorganisation du cadre institutionnel et le manque de ressources budgtaires consacres ce secteur, que de la demande par le manque dinitiatives des groupes dusagers. Cette note passe en revue ces principales contraintes pour proposer une srie de recommandations, qui visent orienter les acteurs du secteur vers des actions concrtes tant pour le court que le moyen terme et mener le pays vers les objectifs ambitieux du Millnaire (ODM) : atteindre un taux daccs leau potable de 65 % et de lassainissement de 57,5 % pour lensemble du pays lhorizon 2015.

1. Contexte : Les dfis sont multiples

Le secteur de leau et de lassainissement se rvle difficile cerner. Leau et son usage constituent en effet laffaire de tous : commencer par celle les mnages pour leurs besoins alimentaires et dhygine ; laffaire des agriculteurs pour arroser leurs champs ; ou encore celle de lEtat et des communes pour la gestion des rserves et de lenvironnement. Cest pourquoi il convient demble de prciser que certains aspects ne seront pas abords comme la problmatique des eaux agricoles qui est plus du ressort du Ministre de lAgriculture (voir aussi la Note sur lagriculture) ou celle de lassainissement collectif (drainage des eaux pluviales) qui se trouve sous la tutelle de lAmnagement du Territoire (voir aussi la Note sur la gestion des risques naturels). Mme en limitant le contexte, le secteur de leau potable et de lassainissement fait encore aujourdhui face dimportants dfis Madagascar. On peut citer principalement : 1. Laccs limit leau potable : Avec un taux de 41 % en 2008, Madagascar figure parmi les pays les plus en retard dAfrique subsaharienne, dont la moyenne se situe 58 % (cf. graphique 1). Ce retard sexplique en milieu rural par linsuffisance de leffort pour passer lchelle, malgr les progrs constats au cours de ces dernires
Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUnion Europenne, JICA, lUSAID, le PNUD, lUNICEF et la Banque Africaine de Dveloppement. Elle a t discute avec le groupe de partenaires techniques et financiers organis autour du secteur de leau sous la direction actuelle de lUNICEF. Elle a t aussi partage lors dune session du dialogue sur le dveloppement conomique avec la participation de la socit civile, du secteur priv, du secteur acadmique, des reprsentants techniques de Ministres et des mdia. Cette version a tenu compte des commentaires reus lors de ces rencontres. La contribution de Christophe Prvost (Banque mondiale) est remercier.
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annes. En milieu urbain, on assiste une dgradation progressive des services fournis du fait de la lenteur des rformes et du manque de ressources financires pour mener les interventions ncessaires en matire dextension et de rhabilitation des rseaux. 2. Les fortes disparits entre Rgions, et entre urbain et rural : elles portent la fois sur le nombre de personnes encore prives daccs leau potable (8,8 millions de personnes en milieu rural contre 2,3 millions en milieu urbain en 2008), et sur la disponibilit et la qualit des ressources en eau (eaux souterraines et cours deau non permanents pour les rgions Nord-ouest, Sud et Sud-ouest ; eaux de surface rivires, lacs - pour les rgions du littoral Est), qui modifient lenjeu suivant les rgions . 3. Laccs limit lassainissement de base : Le taux demeure plafonn 31 % pour laccs un assainissement amlior, car le sous-secteur de lAssainissement et de lHygine a t, depuis toujours, nglig et sous-financ (cf. graphique 1). En 2008, 8,5 millions de personnes navaient pas accs aux infrastructures dassainissement de base en milieu rural contre 3,2 millions en milieu urbain. Les disparits apparaissent beaucoup plus perceptibles en milieu rural entre les rgions des Hautes-terres (49 % 92 %) et des ctes (6 % - 24 %). Cest seulement depuis 2 ou 3 ans que la priorit de lassainissement a t vraiment reconnue par les autorits, mais les ressources mobilises restent encore largement insuffisantes.
Graphique 1 : Les dficits de Madagascar en matire de gestion de leau et dassainissement.
120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

Les taux d' accs l' eau potable et l'assainissement sont parmi les plus bas du continent.

120.00% 100.00% 80.00% 60.00% 40.00%

Accs l'eau potable en milieu rural (2000-2007)

2000
20.00% 0.00%

2007

EAU POTABLE

ASSAINISSEMENT

Source : DEPA

A ces dfis viennent sajouter la faible capacit des dpartements successifs en charge du secteur (personnel technique qualifi insuffisant, structure organisationnelle fortement centralise) et linsuffisance de la programmation et du suivi-valuation. Il en est rsult principalement une connaissance insuffisante de la situation exacte de ltat des infrastructures existantes, do la difficult mettre en place un programme cohrent de rhabilitation et/ou dextension ainsi que de renforcement de capacit.

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M e n a b e

At s mi o A n dr e f a n a

A n o s y

A n d or y

At s n ai n a n a

A n a al n orij f o

Al a o art M a n g o or

S o f ai

M e al k y

B o e n y

B e st bi o k a

V a ot v a v y F oti v n ai n y

hI o or m b e

H a u et M at s ai atr

At s mi o At s n ai n a n a

A m o or n' MI a n ai

S a v a

Di a n a

V a A M k n a n ai B al a o a d n n k g a a om g s ar atI al g a n c atr s a a ar y v

6002PMJ sennoD

Les consquences de ces nombreux dficits en matire de gestion de leau et de lassainissement se sont fait sentir sur la sant (surtout celle des enfants), lducation, la pauvret mais galement sur lenvironnement, et on constate quelles affectent directement et surtout les pauvres. A Madagascar, les maladies diarrhiques reprsentent la 2me cause de mortalit et affectent 51 % des enfants de moins de 5 ans. Ainsi, 14 000 enfants de moins de 5 ans meurent chaque anne, faute dun bon accs leau et lassainissement, alors que la pratique du lavage des mains avec du savon permet de rduire de 44 % les risques de contraction de maladies diarrhiques, et laccs aux infrastructures dassainissement amne une diminution de 32 % de ces mmes risques. Par ailleurs, on estime 3,5 millions le nombre de journes dcoles perdues par an, et 5 millions les journes de travail perdues par la population par an cause de ces maladies (source : Unicef). Sur le plan environnemental, la pratique de la dfcation lair libre ainsi que la proximit des latrines avec des puits augmentent sensiblement les risques de contamination des sources dapprovisionnement en eau (nappes souterraines, rivires, lacs, etc.). Sans changement majeur, le secteur eau potable et assainissement ne sera pas en mesure datteindre les ODM en 2015. En 2008, 41 % de la population malgache avait accs une eau potable, et 31 % utilisait un systme dassainissement amlior (cf. graphique 1). Lhorizon des ODM impliquerait cependant de fournir de leau potable 65 % de la population dici 2015, ce qui correspondrait 1 million de personnes de population additionnelle desservir annuellement, alors que la capacit actuelle du secteur est de 300 000 personnes additionnelles desservies par an. En matire dassainissement, 57,5 % de la population devra avoir accs un systme dassainissement amlior dici 2015, ce qui correspond environ 1 million de personnes additionnelles par an (200 000 mnages).

2. Dveloppements rcents et contraintes : Les efforts institutionnels nont pas encore port leurs fruits
Le Gouvernement, conscient de limportance des enjeux, a entrepris, depuis 1998, des actions visant amliorer lefficience et la performance du secteur. Ces actions ont commenc avec : la rationalisation du cadre institutionnel et lgal330 ; la mise en place dune stratgie globale et cohrente331 ; un effort de concertation et de consolidation avec les partenaires332. En vue dacclrer la mise en uvre de projets et la planification et la coordination sectorielles, divers outils ont t mis en uvre, dont principalement le Manuel de

Le Code de lEau (Loi No 98-029) a t promulgu en 1999 et ses 13 dcrets dapplication ont t adopts en 2003. 331 Le cadre politique et stratgique inclut : le Programme National dApprovisionnement en Eau Potable et Assainissement (PNAEPA) pour la priode 2008-2012 ; la Politique et Stratgie Nationale de lAssainissement (PSNA) ; et la Stratgie de Dveloppement du Secteur Priv, en cours de finalisation 332 Prs de 85 % du budget dinvestissement (y compris Fonds IPPTE et Appui budgtaire) du Ministre charg de leau au cours de ces 10 dernires annes taient destins au milieu rural. A cela sajoutent les investissements hors budget raliss par les diffrents acteurs du secteur (ONG, FID, ACORDS, UNICEF, WATERAID, MEDAIR, etc.).

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Procdures, le Budget Programme par Objectifs et par Rgion (BPOR) et la Base de Donnes informatises du secteur Eau et Assainissement (BDEA). Suite ces efforts, un dbut damlioration a t observ dans lapprovisionnement en eau potable en milieu rural. En effet, le taux daccs leau potable y est pass de 22 % en 2000 35 % en 2007 (statistiques nationales), soit une progression moyenne de 1,7 % par an (cf. graphique 1). On constate que ces progrs ont t observs dans les rgions les plus dficitaires comme les rgions Androy, Anosy, Atsimo Andrefana, Menabe, Betsiboka, Haute Matsiatra et Ihorombe. Toutefois, ce rythme, il reste craindre que, pour le milieu rural, les OMD (58 % en 2015) ne soient pas atteints dans au moins une dizaine de rgions, et encore moins les objectifs du MAP (55 % en 2012). En revanche, en milieu urbain, les dficits se sont creuss puisqu on a assist un dbut de rgression du taux daccs leau potable. En effet, ce taux est redescendu 57 % en 2007, aprs avoir progress de 55 63 % entre 2000 et 2005. La croissance de la population urbaine, linsuffisance historique en termes de gros investissements, le faible rythme dextension des rseaux existants et la suspension des oprations de branchements particuliers entre 2005 et 2007 par JIRAMA expliquent cette rgression. Ceci a conduit notamment un sous-quipement des zones priphriques, qui sont devenues des zones dextension urbaine. Au cours de la dernire dcennie, linvestissement dans le sous-secteur de leau urbaine a t occult ; seuls cinq projets ont t planifis dans le Plan dInvestissement Public (PIP), dont deux navaient pas encore dmarr en 2007333. Dans les 34 centres urbains secondaires hors primtre JIRAMA334, seule la ville de Hell-Ville Nosy Be a bnfici du fonds IPPTE335 pour des travaux modestes de renforcement de son rseau dadduction deau. Depuis 2008 toutefois, JIRAMA a repris les oprations de branchement en accordant toutefois la priorit aux bornes-fontaines afin de desservir un maximum de personnes. En parallle, une srie dactions de promotion de lAssainissement et de lHygine ont commenc se dvelopper, surtout en milieu rural, expliquant la hausse du taux daccs qui est pass de 22 % 37 % entre 2000 et 2008. Ces rsultats ont t obtenus avec lappui des acteurs traditionnellement engags dans ce sous-secteur (UNICEF, WaterAid, ONG StGabriel, MEDAIR), et le plaidoyer men sous limpulsion de la coalition Diorano-Wash336 qui a abouti au lancement de trois projets totalisant prs de 28 millions US$337. En 2007, les rsultats restaient cependant ingaux puisque seulement 7 rgions sur 22 prsentaient un taux daccs suprieur celui requis pour les OMD en milieu rural (57,5% en 2015). Au-del des questions de moyens, la prise en compte des aspects socioculturels aurait certainement permis damliorer
Il sagit du projet Alimentation en eau des villes dAmbalavao et de Manjakandriana, et des travaux dextension et de renforcement du systme deau de lagglomration dAntananarivo. 334 Sur les 103 centres urbains de Madagascar, le primtre dexploitation de JIRAMA couvre 69 centres ; le reste est sous gestion communale directe. 335 Depuis la mise en uvre des mesures de lIPPTE, le secteur Eau potable et Assainissement a bnfici dun budget dinvestissement sur ressources internes communment appel Fonds IPPTE - destin financer son programme national. 336 La coalition Diorano-Wash est une plate-forme de concertation regroupant les acteurs (gouvernementaux et non gouvernementaux, partenaires techniques et financiers) du secteur EAH 337 Il sagit : du projet USAID/HIP de 1 million US$/an sur la priode 2005-2010 ; de la composante Assainissement du projet PAEAR estime environ 18 millions US$, et du projet du Fonds Mondial de lAssainissement, de 5 millions US$ pour une dure de 5 ans.
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encore les rsultats obtenus. En milieu urbain, les progrs ont t pratiquement inexistants pendant ces dernires annes ; le taux daccs est pass de 44 % 46 % entre 2000 et 2006, pour revenir 43 % en 2008. Malgr les efforts accomplis au cours de ces dernires annes pour amliorer lenvironnement du secteur, force est de constater que des contraintes fortes demeurent et entravent latteinte des objectifs du secteur. Ces contraintes sont dues principalement un cadre institutionnel complexe et inachev, au manque de priorisation des besoins, linadquation entre besoins dinvestissement et ressources financires disponibles (accentue par la faiblesse de la programmation et de lexcution budgtaire) et au manque de dcentralisation et de dconcentration. Ces contraintes sont passes en revue une une cidessous, mais cest dans leur coexistence que doivent se comprendre les entraves la progression du secteur de leau au cours du temps. Cadre institutionnel complexe et inachev La mise en place du nouveau cadre institutionnel savre loin dtre acheve, plus de dix ans aprs ladoption du Code de lEau. Les deux principaux organismes au rle prpondrant dans le dveloppement du secteur ne sont pas encore oprationnels ; il sagit, dune part, de lOrganisme Rgulateur (SOREA), dont labsence soulve le problme de la scurit de linvestissement du Secteur Priv et la question de la politique tarifaire, et notamment du rajustement du tarif en fonction du cot de la vie, dautre part de la Socit de Patrimoine qui devrait constituer lautorit contractante pour les futurs exploitants dans le secteur. Ainsi, JIRAMA continue aujourdhui exercer son rle de principal pourvoyeur deau dans le pays (et encore sa responsabilit est restreinte selon les zones gographiques et les ouvrages) sans cadre contractuel, sans obligation de rsultats ni plan de financement clair. LANDEA (Autorit Nationale de lEau et de lAssainissement), cre en 2004, na pas t mesure de mettre en uvre la politique de gestion intgre des ressources en eau ; puis elle a t mise en veilleuse depuis fin 2008, dans lattente dune nouvelle rorganisation. A cause de cette quasi-absence, il existe un flou en ce qui concerne la gestion des conflits dutilisation des eaux, la police des eaux, lapprobation de toute demande dexploitation des ressources en eau et la fixation des redevances payer. Des documents de procdure et des textes rglementaires ont t prpars et valids mais ils nont pas t adopts. Dautres instruments comme le Fonds National des Ressources en Eau (FNRE) nont pas non plus t mis en place. Pour les organismes existants, le manque de communication et de coordination sur les attributions respectives et liens oprationnels entre les diffrents organismes intervenant dans le secteur ne facilite pas la comprhension du cadre institutionnel et la mise en uvre dune politique cohrente. Cette dfaillance peut tre mesure travers linsuffisance des manuels et guides lintention des acteurs du secteur, lchec dans la vulgarisation des outils du cadre lgal et lgislatif, stratgique et oprationnel et labsence dun programme dencadrement et de renforcement de capacit. Aujourdhui, au vu des dfaillances mentionnes ci-dessus, les acteurs institutionnels du secteur comprennent le Ministre de lEau et ses organismes rattachs, la JIRAMA et les communes. Le Ministre de lEau, cre en 2008, assure en principe la tutelle du secteur eau
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potable et assainissement. Ainsi, il assume la responsabilit de la conception et de la mise en uvre de la politique sectorielle ainsi que de la planification, de la programmation et de la coordination des activits du secteur. De plus, le Ministre assure la fois le rle de matre douvrage dlgu pour le compte des communes et la fonction de rgulateur. Toutefois, il semble encore trop tt pour juger si le Ministre possde la capacit de jouer correctement ces deux derniers rles, en raison de sa cration rcente et de lintervention de la crise politique, qui a provoqu un ajustement des dpenses publiques. Il parat cependant lgitime de se demander si le Ministre possde les ressources humaines et financires pour assurer ce rle stratgique. La JIRAMA lentreprise publique galement responsable de lapprivoisement de llectricit - intervient jusquen 2011 comme concessionnaire dans 69 centres urbains (article 80 du code de leau). Cette entreprise agit la fois comme responsable du patrimoine (planification et mise en uvre des investissements, gestion des immobiliers) et exploitant charg de la production et de la distribution deau. Le budget dinvestissement de JIRAMA provient soit de ses ressources propres, soit des subventions et des fonds rtrocds par lEtat. Les Communes constituent les matres douvrages des infrastructures deau potable dans leur circonscription administrative. Dans les 34 centres urbains hors primtre JIRAMA, les communes assurent en rgie338 la gestion des systmes dadduction deau. Dans les communes rurales, la gestion des infrastructures communautaires est assure en gnral par des comits villageois sans lien contractuel clair avec les communes. Dans les grands centres ruraux, la gestion en rgie constitue le mode de gestion le plus courant mais le recours la dlgation de services des oprateurs privs commence se dvelopper (cf. encadr ci-dessous).
Les relations entre les organismes dans le secteur de leau. Relation JIRAMA/Communes: les fonds collects partir des taxes de renouvellement et dextension appliques sur le tarif de leau devraient permettre aux Communes de programmer des travaux dextension ou de rhabilitation de leurs rseaux. Devant toutefois le manque de ressources propres de JIRAMA, les communes financent elles-mmes la construction des bornes-fontaines ou lavoirs publics et demandent ensuite JIRAMA deffectuer les oprations de branchement. Sinon, dans beaucoup de cas, les montants collects sont utiliss pour compenser les impays/arrirs des communes. Relation Ministre/Communes : les communes contribuent : - llaboration du Budget-Programme du Ministre travers lidentification des besoins et priorits dans chaque circonscription ; - au suivi/valuation du secteur en transmettant de faon priodique au Ministre les donnes sur ltat de fonctionnement des ouvrages. De son ct, le Ministre programme et finance travers ses ressources propres internes la rhabilitation ou la construction des infrastructures deau reconnue prioritaire et non-finance par dautres programmes.

Il convient de souligner que ces trois organismes ne fonctionnent pas de manire indpendante et, en toute logique, ont tiss des relations entre eux (cf. encadr). A ce stade,
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Pour les communes de plus de 10 000 habitants, ce mode de gestion est interdit par le Code de lEau, qui prescrit la dlgation de la gestion des services.

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la nature incomplte et ad hoc de ces relations, ainsi que le manque de clart sur leurs responsabilits respectives, nuisent lefficacit de la gestion du secteur. Enfin, le cadre institutionnel est complt par une sries de parties prenantes du secteur y compris : 1. Les Agences dexcution : des units de projet comme FID, ACORDS, HIP, WSUP mais aussi des ONG (MEDAIR, GRET, PROTOS, VOAHARY SALAMA, etc.), gestionnaires de programmes financs par des organismes bilatraux ou multilatraux, interviennent directement au niveau des communes. Leur zone dintervention peut tre nationale ou rgionale. La coordination avec le Ministre de lEau se fait travers la concertation au sein de la coalition Diorano-Wash, la revue sectorielle annuelle et lalimentation de la BDEA. 2. Les Petits Oprateurs Privs (POP) : afin damliorer lefficacit et la durabilit des investissements, les services des POP ont t sollicits pour assurer la gestion et lexploitation des infrastructures, travers un contrat daffermage tabli avec les communes. Actuellement, la concrtisation de ce type de contrat se fait, soit par entente directe, soit par comptition avec lappui de lorganisme de financement. Pour le moment, il nexiste pas de programme dappui au dveloppement de partenariats avec le secteur priv au sein du Ministre de lEau, et les manuels et guides produits lintention des communes et des POP dcidant dinitier un partenariat nont pas t vulgariss ; 3. Les ONG qui interviennent, notamment en milieu rural, dans le cadre de prestations de services (tudes, IEC) ou dans lexcution de travaux. Dans le cas de construction douvrages communautaires, le dossier technique, vis par la Commune, devra tre approuv par le reprsentant local du Ministre de lEau. A charge pour ce dernier de recueillir lavis des autres entits concernes, comme ANDEA, pour toute nouvelle demande dexploitation de ressources en eau. Lautorisation des travaux est dlivre par le Ministre de lEau.

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CADRE INSTITUTIONNEL DU SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT.

Ministre de l'Eau

Direction Gnrale de l'Eau.

Socit de Patrimoine. ANDEA. SOREA.

Conception et mise en oeuvre de la politique sectorielle.

Planification et coordination au niveau national.

Gestion intgre des ressources en eau. Gestion des conflits dutilisation des ressources en eau, approbation des demandes dexploitation, fixation des redevances, gestion du Fonds National des Ressources en Eau, plan hydraulique national, etc.

Rgulation du secteur. Qualit du service des oprateurs privs, principes de tarification, approbation du tarif avec le matre douvrage.

Dveloppement et mise en valeur des systmes d'eau et d'assainissement. Planification des investissements, financement des programmes de rhabilitation, renouvellement et dveloppement des systmes, comptabilit patrimoniale, contrle du respect des contrats de dlgation, formation des communes

DIRECTION INTER REGIONALES

REGIONS

COMMUNES

SECTEUR PRIVE, ONG

Suivi de la mise en oeuvre de la politique sectorielle, Appui la Planification et Coordination rgional et communal, Gestion de la base des donnes rgionales (BDEA), Passation des marchs, Formation et encadrement des Communes

Etablissement Plan Rgional de Dveloppement, Planification/Programmation rgional (BPOR), Suivi de la mise en oeuvre, Gestion de la Base des Donnes, Encadrement et Suivi des Communes,

Etablissement Plan Communal de Dveloppement, Planification/Priorisation des besoins, Suivi de la mise en oeuvre, Suivi de l'tat des ouvrages, Organisation des oprations de maintenance, Etablissement et suivi des contrats de dlgation de gestion

Ralisation des tudes, Campagne de sensibilisation, Excution des travaux, Contrle et Surveillance des Travaux, Exploitation des systmes d'eau et d'assainissement (concession, Affermage, contrat de gestion, contrat d'entretien)

Manque de priorisation des interventions Le secteur Eau potable et Assainissement ne dispose pas dun vritable plan daction qui tablirait les besoins et les interventions prioritaires et dfinirait les moyens et leviers ncessaires mettre en place pour les raliser. Le secteur a bnfici dune reconnaissance globale dans llaboration du Madagascar Action Plan en 2007 mais depuis, les interventions dans le secteur se sont focalises sur les besoins dapprovisionnement en eau en milieu rural. Les autres domaines (comme leau urbaine et lassainissement), tout aussi prioritaires, nont reu quune attention marginale des autorits. Par ailleurs, il nexiste pas dapproche transversale du problme de laccs leau et lassainissement, ce qui limite, dans un sens, son appropriation nationale et le dveloppement dune synergie intersectorielle. A priori, laugmentation de laccs leau potable en zone urbaine reprsente un des objectifs prioritaires, avec lambition de multiplier le nombre de branchements particuliers par 3,5 entre 2006 et 2012, et de doubler en mme temps le nombre de bornes-fontaines (source : PNAEPA, priode 2008-2012). Pourtant, plusieurs questions restent en suspens : comment le secteur compte t-il procder pour atteindre ces rsultats ? Avec quelles ressources ? Quelles sont les conditions pr requises. En 2007, le BPOR, qui devrait constituer loutil de programmation et de budgtisation du programme eau et assainissement, en vue de chiffrer les besoins annuels et les dficits de financement par rgion, avait t mis en place afin de fournir les rponses ces questions, mais le travail de programmation-budgtisation est rest inachev en labsence dun service stable de programmation, suivi-valuation au sein du Ministre. Le manque dintervention en eau urbaine est en partie li la performance insuffisante de la JIRAMA dans 69 centres urbains (cf. tableau). Entre 1998 et 2008, JIRAMA a effectu en tout 40 458 nouveaux branchements particuliers (BP) et install 1 454 bornes-fontaines (BF). Entre 2005 et 2008, JIRAMA a ralis seulement 5 626 BP et 211 BF, ce qui demeure trs loign de lobjectif annonc initialement dans le PNAEPA. Les autres indicateurs se sont galement dtriors au cours de la priode 1998-2008. Au prix actuel du m3 (360 MGA), le montant moyen mensuel de consommation en 2008 est de 9,850 MGA (environ 5,5 US$) pour les BP et de 1060 MGA (environ 0,6 US$) pour les BF. Le tarif actuel ne permet donc pas de financer les cots de renouvellement et dextension et se trouve encore loin du cot moyen long terme (807 MGA/m3).
Tableau : Indicateurs de performance de JIRAMA. Abonns (compteurs) 1998 2005 2008 Total 91 767 128 785 133 567 BP 81 449 116 281 121 907 BF 2 571 3 814 4 025 Autres 7 747 8 690 7 635 Consommation BP 138 116 128 Consommation BF 42 22 19 Rendement rseau 71 % 66 % 64 %
BP = branchements particuliers et BF = bornes fontaines. Source : JIRAMA.

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De mme, il nexiste pas de programme dintervention claire au niveau des centres urbains (hors primtre JIRAMA), priurbains, ni des grands centres ruraux. La dlgation de gestion recommande par le Code de lEau a t seulement mise en uvre dans une trentaine de chefs-lieux de communes rurales et trois centres urbains secondaires, ce qui fait que la majorit des communes continuent grer les systmes existants en rgie directe. Elles font face des grosses difficults pour assurer correctement la maintenance de leurs infrastructures et rpondre une demande toujours croissante du fait de laccroissement de la population et de lurbanisation. Les tarifs appliqus consistent en des forfaits mensuels pour les branchements individuels (au maximum 3 000 MGA par mnage) tandis que leau aux bornes-fontaines est souvent gratuite. Dans les petits centres ruraux, le forfait mensuel appliqu tourne autour de 300 MGA par mnage. Bien que des objectifs ambitieux aient t affichs pour lassainissement, les interventions restent limites dans ce domaine, y compris lducation lhygine. Ces activits ont t toujours ngliges et sous-finances car elles ont t considres comme des mesures daccompagnement de la mise en place des infrastructures deau potable. Au cours de ces 7 dernires annes, lenveloppe budgtaire rserve lAssainissement et lHygine na pas dpass les 3 % du budget total du dpartement charg de leau. Les autres ministres concerns par les questions dassainissement (Amnagement du territoire, Sant, Environnement) ne disposent pas de programme clair dintervention. De plus, faute de moyens, les communes (urbaines et rurales) nont pas t en mesure de fournir correctement les services qui leur incombent en matire dentretien (vidange des excrtas, entretien du rseau pluvial, ramassage des ordures). En milieu urbain, linsuffisance des toilettes publiques et la dfaillance des autres services urbains (ramassage des ordures mnagres, curage des canaux), conjugus au manque dducation lhygine des populations, ont contribu aggraver linsalubrit dans de nombreux lieux publics. Une inadquation besoins / ressources disponibles et une gestion budgtaire dficiente Les ressources financires disponibles restent insuffisantes pour atteindre les ODM dans le secteur de leau et de lassainissement. Pour la priode 2008-2012, le PNAEPA avait estim les besoins dinvestissement totaux 726 millions US$, soit 255 millions US$ pour le milieu rural et 472 millions US$ pour le milieu urbain. Ces montants refltent parfaitement les besoins du secteur mais doivent tre interprts comme des ordres de grandeur pour motiver les acteurs et rechercher les financements ncessaires. En effet, la prvisibilit du financement a toujours fait dfaut au secteur, qui na jamais russi mettre en place un plan de financement clair de son programme. Les ressources financires alloues au secteur eau potable et assainissement se sont considrablement accrues entre 2000 et 2008, mais elles restent insuffisantes par rapport aux besoins. Au cours de cette priode, le budget affect au ministre charg de leau est pass de 7,2 milliards MGA 74,4 milliards MGA, soit environ lquivalent de 40 millions US$ en 2008. En moyenne, 62 % de ce budget est financ sur fonds extrieurs, notamment des interventions de la BAD et de la BEI. En parallle, les ressources hors budget ont aussi

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augment pour atteindre, selon les donnes recueillies auprs de onze partenaires339 du secteur, 76 milliards MGA (ou environ 40 millions US$) pour la priode 2005-2010. Au total, les ressources alloues au secteur de leau et de lassainissement se situeraient autour de 50 millions US$ sur une base annuelle, ce qui demeure loin des besoins estims du secteur qui slvent environ 150 millions US$ par an. Au-del du manque de ressources, le secteur souffre de dficiences graves en termes de gestion budgtaire, qui contribuent plus encore nuire la performance du secteur. Les priorits en matire dinvestissement et de dpenses (notamment dentretien) ne sont pas bien dfinies lors de la programmation budgtaire et lexcution des dpenses reste faible en raison de multiples goulots dtranglement dans la chane des dpenses. Bref, le problme ne consiste pas uniquement dans un manque de ressources financires ; en effet, lorsque celles-ci se montrent disponibles, elles ne sont pas toujours bien alloues ni dcaisses efficacement. La programmation budgtaire au sein du secteur souffre dun certain nombre de faiblesses. Ainsi, la programmation et le chiffrage global ont t toujours effectus au niveau central, sans la contribution des autorits rgionales et autres acteurs du secteur. Par ailleurs, les outils de planification/programmation (BPOR, BDEA340) ne sont pas utiliss de faon optimale en raison de linsuffisance des moyens humains, mais aussi du fait que la nomination et la formation des responsables de programmation et suivi-valuation nont jamais pu tre compltes. Concernant la BDEA, le mcanisme de collecte et de transmission des informations nest pas toujours oprationnel. Ainsi, la programmation des travaux de rhabilitation est base principalement sur les demandes reues par le Ministre, et non sur une connaissance globale des besoins et des priorits identifis par communes et rgions. De ce fait se pose la question de la rpartition quitable et de lutilisation optimale des ressources disponibles en fonction des priorits reconnues. Actuellement, le budget de fonctionnement (moins de 3 % du budget total) se rvle largement insuffisant pour pouvoir couvrir les frais lis au suivi et au contrle des travaux, lappui et lencadrement des communes. Enfin, le retard dans la mise en uvre de projets conduit parfois une sur-programmation des activits, qui ne tient pas toujours compte de la capacit existante. Lirrgularit du taux dexcution au sein du Ministre tient la conjonction de plusieurs facteurs lis la gouvernance et la capacit du secteur. Entre 2000 et 2008, le taux dexcution moyen est de 47 %, dont 66 % pour le financement interne et 39 % pour le financement extrieur (cf. graphique). La faible performance constate entre 2001 et 2004 sexplique par 3 facteurs : lindisponibilit des informations sur lutilisation des dons grs directement par les partenaires bilatraux ; le retard de dmarrage de deux grands projets ; un redmarrage difficile aprs la crise de 2002 alors quil y a eu sur-programmation des activits. Entre 2005 et 2008, le taux a chut de 83 % 29 % cause des

Il sagit dACORDS, GRET, USAID/HIP, JIRAMA, WATERAID, MEDDAIR, FAMOMJENA, SANDANDRANO, PIC, FID ET TARATRA. 340 La BDEA, mise en place en 2005, devrait fournir priodiquement la situation (nombre, mode de gestion, etc.) et ltat des ouvrages.

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343

frquents changements institutionnels survenus, entre 2006 et 2008, la tte du secteur (DEPA, DGEA, Ministre de lEau341), du manque de rigueur et danticipation dans la prparation du PTA342 et des amputations budgtaires.343 La faible performance de deux nouveaux projets sur financement extrieur a aussi fortement influ sur la baisse du taux dexcution du secteur.
100.0 90.0 80.0 70.0

Graphique 2 : Taux d'excution du budget

pourcent

60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Taux d'excution global Taux d'excution Financement intrieur Taux d'excution Financement extrieur

La sous-excution du budget disponible ne concerne pas uniquement le Ministre de lEau mais se manifeste de manire encore plus prononce dans les autres organismes. A titre dexemple, le taux dexcution des projets sur financement extrieur de JIRAMA (BEI, BADEA) tait de 2,3 % la fin 2008. Enfin, lexcution budgtaire demeure trs centralise, ce qui ne favorise pas la participation des entreprises rgionales et limite la capacit dabsorption du secteur dans les communes et agences dcentralises. Faible capacit des structures centrale, dconcentre et communale Le dpartement central et les services dconcentrs du Ministre charg du secteur eau et assainissement ne disposent pas des ressources (humaines et financires) ncessaires pour pouvoir grer efficacement le secteur. Cette faiblesse se remarque tant dans le nombre rduit de fonctionnaires actifs dans le secteur que dans leur manque de formation et de capacits.

La mise en place dun nouveau dpartement (DGEA, Ministre de lEau) survenant au milieu dune anne budgtaire, entrane toujours des retards provoqus par la ncessit de rgularisation des ressources humaines et surtout budgtaires. 342 En 2008, la DGEA a pris du retard dans la finalisation des DAO, des travaux devant tre financs sous RPI et la fin du mois de juin 2008, les procdures de passation des marchs navaient pas encore commenc. 343 Ces mesures touchent les Ressources Propres Internes (RPI). Les amputations de crdits en 2005 (43 %) et 2006 (18 %), ainsi que le blocage de crdit en 2006 ont particulirement handicap lexcution budgtaire. Au mois de juin 2008, une suspension dengagement a t dcide par le Ministre des Finances et du Budget, alors que le Ministre de lEau navait pas encore entam les procdures de passation de march. Pour 2009, les RPI alloues au Ministre de lEau ont t rduites de 30 %, passant de 11 millions US$ 7 millions US$.

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344

Le nombre de fonctionnaires au niveau de lAdministration centrale parat drisoire et se trouve concentr Antananarivo. Avant 2008, Le Ministre/DEPA comptait en tout 25 cadres, dont 13 au niveau central et le reste au niveau dconcentr, et cela pour superviser les 1557 communes de Madagascar. Parmi les 60 cadres qui devaient tre recruts en 2008, seuls 19 sur les 44 prvus pour travailler dans les rgions ont rejoint leurs postes. Aujourdhui, chaque cadre a la responsabilit de 20 communes en moyenne. Sur le plan du budget de fonctionnement, la dotation ne permet pas dassurer convenablement les missions de suivi des projets et dencadrement des communes. La dconcentration financire ne reprsente que 1 % du budget de fonctionnement, et ce nest que depuis 2006 quun transfert de budget vers les Directions Interrgionales (anciennement Directions Provinciales) a t effectu. Les Communes, tant urbaines que rurales, parviennent difficilement assumer leur rle de matres douvrage, faute de ressources et dencadrement suffisant. En termes de financement des travaux dinvestissement, les communes ne sont pas habilites mobiliser directement les fonds, qui proviennent soit des Transferts Intergouvernementaux (TIG), soit du budget dinvestissement, soit des financements hors PIP. En termes de prennisation des infrastructures existantes, le manque de capacit (technique, financire, humaine) empche les communes de jouer leur rle de matre douvrage et de pratiquer une politique de proximit pour appuyer et encourager la mobilisation communautaire et le principe de recouvrement des cots, afin dassurer un meilleur entretien des ouvrages. En outre, la plupart des ONG et agences dexcution nincluent pas de manire systmatique les communes dans lorganisation de lentretien. En effet, les comits villageois sont organiss et mis en place pour prendre en charge les oprations dentretien, sans lien contractuel avec les communes, pourtant propritaires des installations. Des manuels et guides relatifs la Matrise dOuvrage Communal existent mais ils doivent tre harmoniss (concept, rles et responsabilits des acteurs, etc.).

3. Recommandations pour une approche intgre

Sans changement majeur, Madagascar natteindra pas les objectifs sectoriels. La section suivante vise proposer un certain nombre dactions prioritaires afin desprer obtenir de meilleurs rsultats et de rattraper les retards accumuls durant ces dernires annes. Nos recommandations sont organises autour de trois axes majeurs qui combinent lurgence de (re)dfinir les priorits (quoi faire ?), de recentrer les responsabilits et le renforcement de capacit (qui doit le faire ?) et dutiliser de manire optimale les ressources disponibles (comment le faire ?). Redfinir les priorits dinterventions La premire urgence consisterait redfinir les priorits dintervention dans le secteur. Dans les conditions actuelles, il savre ncessaire de revoir la stratgie dintervention pour chaque sous-secteur et de la rendre plus novatrice afin de bien prenniser les acquis, dutiliser au mieux les ressources disponibles et dobtenir les meilleurs rsultats. Lassainissement, lducation lhygine et la mobilisation communautaire doivent se placer au rang de priorits nationales. Lobjectif est de provoquer des changements de comportements positifs vis--vis de la comprhension de limportance de leau, des freins issus
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des tabous et des traditions, de mauvaises habitudes de vie en matire dassainissement et dhygine. Un plan dactions prioritaires, bas sur les axes stratgiques de la Politique et Stratgie Nationale de lAssainissement (PSNA), devra tre mis en place en vue de promouvoir : laugmentation de laccs aux infrastructures dassainissement de base, par la mise en uvre de lapproche Assainissement total pilote par la communaut couple avec le marketing social ; le passage lchelle (milieu rural et urbain, milieux scolaires) des actions de sensibilisation lhygine et le renforcement des initiatives existantes comme Wash ; lamlioration de la performance des services dassainissement, travers la promotion de la dlgation de gestion des services; ladoption dun mode de financement assurant efficacit et recouvrement des cots, dans la limite des capacits de la population payer; ladaptation des technologies aux problmatiques de lassainissement Madagascar et la rduction des cots dinvestissement ; une forte mobilisation communautaire afin dencourager la participation des communauts certains travaux dentretien courant.

Lamlioration de lapprovisionnement en eau potable en milieu urbain/priurbain et dans les grands centres ruraux devra faire lobjet dun programme prioritaire bas sur le dveloppement du Partenariat entre le secteur Public et Priv (PPP). Trois grands axes de PPP sont promouvoir : Linvestissement direct dans des infrastructures de production ; La passation de contrats de dlgation de services (affermage, concession) ; Lamlioration de la synergie avec les prestataires du secteur travers une meilleure visibilit sur les objectifs et projets du Ministre. Ainsi, le recours la participation du secteur priv permettrait de complter les efforts de lEtat dans la mise en uvre de projets structurants et, de plus, de sappuyer sur des professionnels pour garantir la prennit et le dveloppement des infrastructures en place. Par ailleurs, ces interventions permettront de toucher le plus grand nombre de catgories sociales, notamment les couches pauvres et vulnrables qui habitent pour la plupart dans les zones priurbaines, et de maximiser ainsi les bnfices attendus dun bon accs leau potable.

Au vu des expriences du secteur, le dveloppement du PPP peut se raliser aussi bien lintrieur du primtre actuel de JIRAMA quen dehors et dans les grands centres ruraux. Dans le premier cas, JIRAMA pourrait solliciter des POP pour dvelopper les services de distribution deau lintrieur dune zone bien dlimite344, ou encore pour intervenir dans la production en mettant sa disposition un certain volume deau suivant un contrat de vente agr entre les deux parties345. Dans le second cas (hors primtre JIRAMA), les communes intresses, avec un appui fort des DIR, mettent en uvre tout le processus jusqu la signature des contrats de dlgation de services. La mise en place dune politique tarifaire approprie
On peut citer, pour ce premier cas, les expriences de Sandandrano, qui interviennentt dans la commune urbaine de Tsiroanomandidy et dans deux communes priphriques (Ankaraobato et Sabotsy Namehana) de lagglomration dAntananarivo. 345 Cest le cas de la socit minire QMM Fort-Dauphin, qui vend une partie de sa production Jirama.
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apparat alors essentielle pour encourager la participation du secteur priv et accompagner le dveloppement du secteur. En milieu rural, la priorit devra porter galement sur la prennisation des infrastructures nouvellement construites ou rhabilites et sur la remise aux normes des ouvrages ne rpondant pas aux standards requis. La gestion communautaire, amliore sur une base contractuelle avec la commune, sera priorise. Dans ce cas, lentretien des infrastructures se voit pris en charge par les villageois eux-mmes travers un systme adquat de recouvrement de cot, mais certains travaux de remise niveau, de rparation et dentretien priodique devront tre confis des ouvriers locaux spcialiss. Recentrer les rles et responsabilits et renforcer les capacits La mise en place du cadre institutionnel doit tre acheve et saccompagner dune bonne communication, incluant la diffusion et la vulgarisation des diffrents outils du cadre lgal et lgislatif, stratgique et oprationnel. Ainsi, lOrganisme Rgulateur (SOREA) devra tre rapidement mis en place afin de rassurer les oprateurs privs, mais aussi pour amliorer la gouvernance du secteur. La Socit de Patrimoine devra aussi tre mise en place, surtout pour dfinir le rle de JIRAMA. En effet, lexpiration du contrat de concession de JIRAMA en 2011 impose de reprendre ds que possible la rflexion sur son devenir et celui de la Socit de Patrimoine dans la rorganisation des services publics de leau potable et de lassainissement. Suivant les dcisions finales prises, des rvisions/modifications des textes lgaux et des manuels pourraient savrer ncessaires. Enfin, ds que possible, la rorganisation dANDEA mrite galement un srieux examen, dans loptique de rationaliser les procdures administratives au sein du secteur, qui contribuent sa complexit. Le Ministre de lEau, au niveau central, doit concentrer ses efforts dans la conception et la mise en uvre de politiques et stratgies sectorielles, la planification et coordination des activits, lharmonisation des approches et lamlioration de lenvironnement des affaires dans le secteur. Bon nombre des responsabilits des matres douvrage dlgus devront tre transfres progressivement aux Directions dconcentres, notamment : la planification/programmation des investissements (nouveaux ouvrages, extensions et renforcements) par communes et par rgions (BPOR) ; le suivi et le contrle des travaux, le suivi-valuation de la situation des ouvrages (BDEA) et le suivi de lexcution des contrats de dlgation de gestion initis par les communes. Le Ministre de lEau devrait accompagner ses actions par une bonne stratgie de communication afin den assurer le maximum de visibilit et de transparence, mais aussi de rendre compte aux populations. Lorganisation de revues sectorielles nationale et rgionale pourrait sinscrire dans ce cadre. Les Communes doivent assumer progressivement leur rle de matres douvrage. Dans le cadre de la prennisation et du dveloppement des infrastructures en place, les interventions de la commune devront soprer principalement soit sous forme de dlgation de gestion (la commune confie un oprateur priv local ou une association partie ou totalit de lexploitation et du dveloppement du service deau et dassainissement), soit sous forme de gestion communautaire amliore, dans laquelle lentretien des infrastructures est pris en charge par les villageois eux-

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mmes travers le recouvrement des cots et la mobilisation communautaire pour certaines catgories de travaux dentretien. Le renforcement de capacits des acteurs savre impratif. Au niveau du Ministre, cela inclut : la finalisation du processus de recrutement et daffectation des 60 nouveaux cadres ; la mise en place dune quipe stable de programmation et de suivi-valuation et leur formation aux principaux outils de planification/ programmation et de Suivi-Evaluation ; la mise en place dun service oprationnel dappui au PPP ; la vulgarisation des textes lgaux et des manuels lusage des communes (version simplifie du Manuel de Procdures, Guide de Matrise dOuvrage Communal, etc.) suivis par la formation du personnel.

Pour les communes, la cration de capacit, travers la mise en place dagents territoriaux stables, et la mise en uvre dun programme soutenu de renforcement de capacit apparaissent ncessaires afin de les former en vue dun transfert progressif des responsabilits (caractristiques du secteur et de sa gestion communale, usage des PPP, identification et priorisation des nouveaux ouvrages, des extensions et renforcements, suivi et contrle des travaux, enregistrement et suivi des ouvrages eau et assainissement, et excution des contrats daffermage et de gestion dlgue). Pour le Secteur Priv, un programme de formation des acteurs privs, notamment les POP, devra tre mis en place afin de favoriser lmergence de structures locales de gestion et de professionnels locaux qui pourront fournir des prestations de qualit dans le domaine du PPP. Augmenter la capacit dabsorption Il serait appropri de remobiliser tous les acteurs autour des nouveaux objectifs du secteur, dfinis sur la base des nouvelles priorits dintervention pour les 3 ou 5 prochaines annes. Dans lobjectif de mettre en place les leviers ncessaires pour lacclration des rythmes dactivits annuelles du secteur, cela devrait inclure : Ltablissement dune nouvelle feuille de route du secteur, base sur une bonne connaissance des financements disponibles (y compris le financement extrieur et le financement hors PIP) ; Lamlioration de la programmation et de la coordination des activits du secteur ; Une meilleure estimation de lcart de financement. Dans la recherche dune meilleure synergie, il est propos dtablir un budget-programme qui inclurait non seulement les interventions et financements du Ministre de lEau, mais aussi ceux des autres agences gouvernementales et entreprises publiques (JIRAMA), des partenaires privs, des ONG et les actions menes par dautres ministres mais en lien direct avec la gestion de leau.

La programmation budgtaire doit tre renforce. Cela inclut un certain nombre de mesures : La prparation du budget doit se raliser sur le mode participatif et intgrer les acteurs au niveau central et dcentralis. En effet, limplication des autorits dcentralises et
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dconcentres dans le processus de programmation devrait conduire une meilleure priorisation des zones et types dintervention et une bonne rationalisation gographique de la programmation (regroupement rationnel des lots dtudes et des travaux et conomie dchelle, ciblage des zones vulnrables) couplant ainsi approche sectorielle et approche territoriale ; Une meilleure utilisation des procdures et rgles autorises par la loi, notamment lautorisation de programme et la dlgation de crdit aux services dconcentrs, afin de rationaliser la programmation-budgtisation et dacclrer les rythmes annuels dexcution ; Loptimisation du budget afin de permettre un suivi et une promotion efficace du secteur.

Dans limmdiat, les facteurs de blocages de lexcution budgtaire doivent tre rduits. Les actions concrtes comprennent : Lacclration des procdures administratives lies au contrle de la chane de dpenses, y compris la nomination des diffrents gestionnaires de crdit dans les dlais impartis ; Lanticipation de la prparation du PTA et du plan de passation des marchs afin de pouvoir dmarrer lexcution budgtaire ds louverture de crdit ; Ltablissement de critres de priorisation des activits en cas damputations budgtaires. Le renforcement technique, par des programmes de formation, doit accompagner ces efforts de rationalisation de procdures.

Les ressources alloues aux services dconcentrs (DIR) demandent tre augmentes car elles apparaissent aujourdhui minimales. Le budget de fonctionnement des DIR ainsi que leurs moyens et quipements logistiques devront tre accrus afin doptimiser le fonctionnement des nouveaux services et cadres dconcentrs et dassurer de manire efficace la matrise douvrage dlgu (programmation rgionale, suivi et contrle des travaux, suivi-valuation de la situation des ouvrages, encadrement des rgions et communes, etc.). De mme, la dconcentration du budget dinvestissement pourrait galement commencer, par une dlgation progressive de crdits aux services dconcentrs. Enfin, progressivement, comme cela est argument dans la note sur la dcentralisation, une partie des ressources budgtaires devrait tre alloue aux communes (ou aux rgions). Cette dcentralisation permettrait non seulement une meilleure adquation des responsabilits des communes en matire dentretien avec leurs propres ressources, mais galement la mise en place dune politique de proximit avec les citoyens. Ce mouvement doit tenir compte des capacits rduites des administrations dcentralises, de manire viter les fuites et les gaspillages au niveau local lis la dconcentration des services de ladministration centrale.

4. Conclusion : Une marche suivre

De par sa nature, le secteur de leau et de lassainissement se rvle complexe. Cest pourquoi cette note, considrant les enjeux et les contraintes, a cherch clarifier la marche suivre, tant pour les dcideurs politiques que pour les acteurs oprant dans ce secteur Madagascar. Les recommandations restent parfois gnrales et demanderont tre prcises pour devenir vritablement oprationnelles. Elles ne doivent pas non plus passer pour exhaustives car
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la complexit du secteur demandera des actions complmentaires tant pour le court que pour le moyen terme. Il sagissait, travers cette note, de montrer que laccs leau potable et un assainissement dcent pour les mnages malgaches impose une dmarche squentielle dfinissant les priorits non seulement selon les besoins du pays, mais aussi en fonction des responsabilits des acteurs et des ressources disponibles.

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20. LA GESTION DES RISQUES NATURELS : VERS UNE PREVENTION RENFORCEE ET COORDONNEE
Andoniaina Ratsimamanga et Sofia Bettencourt346
Presque chaque anne, Madagascar est affect par de forts cyclones, provoquant des dgts consquents : les populations se voient dplaces, les coles, les centres de sant et les routes sont endommags ; les activits de subsistance apparaissent bouleverses. Madagascar souffre galement de scheresses et inondations priodiques. Bien que ces dsastres se manifestent de manire rcurrente, ce nest qu partir de 2003 que le gouvernement a commenc sintresser la gestion des chocs climatiques. Depuis, certains progrs sont relever grce aux rformes politiques et institutionnelles, mais les risques restent levs. Cette note value le contexte, rappelle les dfis, et propose des stratgies possibles pour le futur.

1. Contexte
Madagascar est le pays le plus expos

aux chocs climatiques en Afrique, aprs les Comores (cf. graphique 1). Le pays est rgulirement affect par les cyclones, inondations et scheresses. On estime que prs du quart de la population (soit environ 5 millions dindividus) vit dans des rgions risques. 347 Leffet cumulatif de ces dsastres sur la croissance conomique et sur la formation du capital se trouve loin dtre ngligeable, surtout au vu de la fragilit chronique du pays. La saison cyclonique de 2008, par exemple, avait caus une perte conomique quivalente 4 % du PIB lie la destruction de nombreuses zones
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Figure 1. Apart from Comoros, Madagascar is the second most exposed country in Africa to multi-disaster risks from tropical cyclones, floods, earthquakes and landslides. Source: GAR (2009)

Cette note de la Banque mondiale a t crite en concertation avec lUNICEF, la FAO, le PNUD, lUSAID, lOMS, le PAM et lIFAD. 347 GAR: Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction: Risk and Poverty in a Changing Climate, United Nations, 2009.

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agricoles, dinfrastructures et de btiments. La vulnrabilit de Madagascar provient de sa position gographique, dune pauvret leve, de lutilisation non rationnelle des terres et des ressources naturelles et, plus rcemment, du changement climatique. Bref, Madagascar prsente le double dsavantage dtre la fois un des pays les moins avancs de la plante, et dtre expos aux risques climatiques majeurs. Les principaux alas Cyclones : Madagascar se classe parmi les 10 premiers pays possdant le plus haut indice de risques de mortalit associs aux cyclones. Le pays se situe entre un risque moyen et un risque lev (Indice 6), avec une moyenne de 30-100 dcs par an, un chiffre lgrement infrieur celui du Bangladesh (Indice 8), des Philippines, mais avec un niveau de risque similaire celui de lInde, de la Rpublique Dominicaine et dHati. Les cyclones reprsentent une menace constante pour les populations vivant sur les ctes, dans les valles exposes, et dans les villes en dehors des hauts plateaux (cf. graphique 2). Par exemple, la saison cyclonique de 2008 avec des vents dpassant 230 km/h - a touch 17 rgions sur 22 (soit 83,7 % du territoire), affectant 535 000 personnes et provoquant 106 dcs. Ces cyclones ont endommag 4 % des coles de Madagascar, dont 2,6 % compltement dtruites, et 6 % des centres de sant de base primaire. Les pertes sur les cultures vivrires et dexportation se sont leves environ 145 milliards dariary (88,4 millions US$) pour un total de 1,1 millions dhectares de rizires touches. Au total, la saison cyclonique de 2008 aura provoqu des dommages estims 176 millions US$ et des pertes conomiques de 158 millions US$, touchant les secteurs de lhabitat, de lagriculture, du commerce, du tourisme et du transport. Scheresse : Madagascar est rgulirement concern par des scheresses, en particulier dans 3 104 communes des 3 rgions arides du grand Sud, dont la population slve 1 360 000 habitants). Cette rgion, la plus pauvre de Madagascar, souffre dinscurit alimentaire, qui affecte entre 1/3 et 2/3 de la population locale de faon rcurrente. Le Grand Sud ptit galement dune temprature leve (20-25 C), de faibles prcipitations et de vents violents, qui ces dernires annes se sont intensifis, aggravant ainsi les mauvaises rcoltes. Le climat chaud et aride empche la diversification des cultures, et les ressources en eau et forestires apparaissent parmi les plus dgrades de Madagascar. La rgion Atsimo Andrefana est galement sujette des invasions acridiennes, qui sabattent rgulirement les cultures de mas.

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La culture traditionnelle encourage laccumulation de bovins, pratique qui exacerbe les difficults de gestion de la scheresse dans cette rgion. Plusieurs autres rgions de Madagascar se trouvent aussi affectes par la scheresse, mais seulement de faon priodique. Inondations : couramment associes aux cyclones et dues aux vents et aux pluies intenses, elles se produisent galement pendant les priodes de fortes prcipitations. Les causes se trouvent la fois dans la vulnrabilit naturelle, la mauvaise gestion des bassins versants et la mauvaise planification de lamnagement du territoire en milieu rural. Dans les zones urbaines, la mauvaise gestion des rseaux de drainage explique le plus souvent ces inondations, particulirement aux alentours des occupations informelles et des populations vulnrables. Les principaux dterminants des risques Le risque varie en fonction de lala et de la vulnrabilit, soit : Risque= f(ala, vulnrabilit) Madagascar ne peut bien sr pas contrler ces deux lments globaux que constituent son positionnement gographique et le changement climatique. Dans le bassin de lOcan Indien, 12 cyclones se forment en moyenne par saison, dont une proportion importante (environ 3-4 par an) touche la Grande le. Comme beaucoup dautres pays, Madagascar subit dj les consquences du changement climatique, qui a provoqu une hausse de la temprature moyenne au cours des quatre dernires dcennies, particulirement dans le Sud, accompagne dune intensification de la variabilit climatique, dune augmentation des prcipitations sur lOuest, et dun accroissement de la scheresse sur la cte Est et sur les Hautes terres. La frquence et lintensit des cyclones ont augment et leurs trajectoires se sont dplaces vers le Nord. Les changements climatiques anticips ne devraient que renforcer ces tendances, avec notamment une augmentation de la temprature moyenne qui pourrait atteindre de 1,1 2,6C en 2055 (particulirement dans le Sud). Si Madagascar ne peut ni changer sa position gographique ni sisoler des consquences du changement climatique, le pays peut en revanche se protger. Cest dans cet esprit que la Direction Gnrale de la Mtorologie a publi en 2008 une tude intitule Le changement climatique Madagascar, qui propose la modlisation des trajectoires prliminaires des cyclones tout en considrant les futurs scnarios du changement climatique.348 Sur cette base, une approche prventive a t dveloppe qui met laccent sur les zones o il est le plus ncessaire dadopter des normes para-cycloniques pour les btiments. Pour beaucoup de mnages, le comportement vis--vis des cyclones se borne assurer la survie quotidienne, savoir rtablir rapidement les moyens de subsistance et rhabiliter les habitations aprs une catastrophe. On gurit faute de pouvoir prvenir. Sur la cte Est, la frquence des cyclones induit un type de construction traditionnelle prcaire, en bambou et en bois, qui peut tre
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DGM : Le changement climatique Madagascar, Direction Gnrale de la mtorologie, Antananarivo, 2008.

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rapidement reconstruite aprs chaque cyclone (le cot moyen en est estim 800.000 ariary). Bien que cette stratgie apparaisse a priori rationnelle cause du manque dalternative, les cots nen demeurent pas moins levs pour les victimes de catastrophes. Lors de la saison cyclonique de 2008, les dommages et pertes subis par la population dans la rgion dAnalanjirofo (la plus affecte) se sont levs 33 % du PIB par habitant ; pour les 3 autres rgions fortement touches par les catastrophes, les dgts ont vari entre 13 et 18% du PIB par habitant. Comme dans beaucoup dautres pays, la pauvret et la vulnrabilit restent fortement lies Madagascar, et linscurit alimentaire se prsente comme la forme la plus extrme de la pauvret. En effet, environ 8 % de la population totale du pays souffre dinscurit alimentaire chronique, alors que prs de la moiti connatrait une inscurit alimentaire temporaire ou saisonnire se manifestant durant quelques mois au moment de la priode de soudure qui justement concide avec la saison cyclonique. Bien que toutes les rgions de lle puissent tre affectes par les cyclones, le littoral oriental parat le plus frquemment touch : linscurit alimentaire chronique y affecte entre 30 et 95 % de la population. Dans le Grand Sud par contre, linscurit alimentaire, affectant entre 30 et 67 % de la population, se trouve omniprsente cause de la rcurrence de linsuffisance et lirrgularit de la pluviomtrie. Deux facteurs principaux viennent accrotre la vulnrabilit des infrastructures : 1. pluviomtrie gale, la dforestation a rduit les temps de rponse hydrographique des bassins versants, la vgtation ne jouant plus son rle de tampon . 2. Lintensit et la frquence des vnements climatiques extrmes, tels que les fortes pluies, ont augment. Ces deux facteurs se combinent pour conduire des dbits de pointe beaucoup plus levs que ceux prvus lors de la construction des infrastructures - notamment les ponts. De plus, les lits des rivires se sont envass en raison de lrosion massive (due elle aussi la dforestation), ce qui rduit leur dbit maximum ; un risque croissant existe donc que ces rivires dbordent, voire mme changent de lit. Enfin, les ouvrages ont t dimensionns pour des crues cinquantenaires ou centenaires significativement plus faibles que celles constates ces dernires annes et attendues dans un futur proche. cela vient sajouter le fait que bon nombre douvrages construits dans les annes 50-70 atteignent aujourdhui la fin de leur vie utile. Tous ces facteurs combins plaident clairement pour un renforcement progressif de tout ou partie des infrastructures (transport, irrigation, etc.). Dans les zones urbaines, les inondations tendent surviennent frquemment du fait de la mauvaise planification de lusage des sols, de lentretien dfaillant des gouts et des systmes dassainissement, ainsi que de loccupation informelle et de la prsence de dcharges installes le long des zones de drainage inondables.

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Le contexte institutionnel et oprationnel partir de la Stratgie Nationale de Gestion de risques de catastrophes (SNGRC) qui avait t valide en 2003, le gouvernement a mis en place un cadre institutionnel articul autour des trois niveaux suivants (cf. graphique 7) : 1. Systme dAlerte Prcoce. 2. Prparation et Rponses aux dsastres. 3. Prvention, gestion des risques et adaptation au changement climatique. Le Systme dAlerte Prcoce est rgi sur la base dun partenariat public-priv : Pour les cyclones et inondations, le systme dalerte dirig par BNGRC (aprs avoir reu les informations de la Direction Gnrale de la Mtorologie) diffuse linformation travers les radios locales ainsi que par internet. Depuis 2009, le BNGRC a sign un PRIMATURE accord de partenariat avec Cellule pour la Prevention et Gestion Telma, pour des Urgences (CPGU) diffuser les informations par Ministre de Conseil National de Gestion des SMS gratuitement lIntrieur Risques et Catastrophes (CNGRC) dans les rgions et Ministres Sectoriels Bureau National de Gestion des districts risques. Risques et des Catastrophes (BNGRC) Un systme dvaluation a t Cellules/ Units GRC Centre Plateforme mis en place Nationale travers la fiche dOpration dUrgence (CRIC) EIMA (Evaluation Niveaux regional Initiale Multi Alea) (Conseil Provincial, Rgional, et la mthodologie District, Commune) DALA (Damage and Losses Fig. 7 Institutional Context Assessment) afin de mieux cibler et dfinir les interventions.349. A partir de 2010, des actions pour installer un systme dalerte prcoce dans les rgions du Sud-est ont t entreprises, finances par lUSAID et mises en uvre par le PAM, en partenariat avec le consortium dONG amricaines et le projet SALOHI. Pour les scheresses, Madagascar utilise le systme dalerte SIRSA/SAP, mis en uvre depuis 1996 par lAgence Europenne pour le Dveloppement et de la Sant (AEDES), financ par lUnion Europenne, qui effectue le suivi de linscurit alimentaire dans la partie Sud et Sud-est du pays. Ce systme sert de guide de

PDNA: Damages, Loss and Needs Assessment for Disaster Recovery and Reconstruction after the 2008 Cyclone Season in Madagascar, Government of Madagascar, with assistance from United Nations and World Bank, Antananarivo, 2008.

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rfrence pour les organismes intervenant en dveloppement ou en urgence dans la programmation des activits visant attnuer les effets de la rcurrence de la scheresse et prvenir des crises alimentaires et nutritionnelles dans le Sud. De 2005 2007, le systme a t intgr dans le projet de Systme dInformation Rurale et de Scurit Alimentaire-I (SIRSA-I). Dans lattente de lintgration du systme dalerte prcoce au sein dune structure officielle, il savrait ncessaire de mettre en place un mcanisme transitoire de coordination permettant dassurer la continuit des activits de collecte, danalyse et de publication des informations. En 2009, le Programme Alimentaire Mondial (PAM), suite une sollicitation du Gouvernement et avec financement de lUnion Europenne, a pris la relve de la gestion oprationnelle et financire des activits du SAP pour une phase transitoire de deux annes. Pour les tsunamis, le CPGU, en partenariat avec BNGRC, la Direction Gnrale de la Mtorologie, lInstitut dObservatoire Godsique dAntananarivo et le Ministre de lEducation Nationale, a install 3 stations, dont 2 sismiques Ihosy, Sambava, et une station margraphique Toamasina ; il a galement distribu des mgaphones, radios et groupes lectrognes aux villages de la cte Est.

Dans le domaine de la prparation des rponses aux catastrophes, Madagascar a tabli en 2005 un systme de coordination et de partenariat dans les 22 rgions du pays. En 2007, avec lappui du systme des Nations Unies, OCHA/BCPR, le pays a rdig le premier plan de contingence national, en mettant en place un Groupe multisectoriel (CRIC) sur leau et lassainissement, la nutrition et la scurit alimentaire, la sant, lagriculture, lducation, la logistique, et lhabitat. Sur cette base, le BNGRC a procd lidentification des risques et a dvelopp des plans pour une raction rapide en cas de cyclones et inondations pour les 5 rgions les plus vulnrables (Sava, Analanjirofo, Atsimo-Atsinanana, et Vatovavy Fitovinany), avec le support de certains partenaires financiers comme le PNUD, OCHA, CARE, DIPECHO. En ce qui concerne le risque de scheresse, aucun scenario na encore t dfini. Toujours est-il que le plan de contingence a t test travers 4 exercices de simulation dans des districts vulnrables. En avril 2007, des membres du BNGRC ont reu une formation du PAM en matire dvaluation de la scurit alimentaire en situation durgence. En 2008, un appui technique a t fourni par le PAM au BNGRC pour lamlioration de ses systmes de radiocommunication. Par ailleurs, sur financement conjoint PAM/UNICEF, des ateliers de formation ont t organiss dbut 2009 dans le domaine de la gestion de magasins pour vivres et non-vivres. Pendant la saison cyclonique 2007-2008, tous les partenaires techniques et financiers ont utilis ce plan de contingence pour prparer et coordonner leur rponse, notamment en matire de logistique aprs les catastrophes (distribution des vivres, rhabilitation des infrastructures, argent contre travail). En 2009, ce plan a t mis jour et test lors de 3 exercices de simulation supplmentaires. Les enseignements tirs de ces exercices ont t appliqus 8 nouvelles rgions vulnrables (Analamanga, Sofia, Boeny, Betsiboka, Melaky, Menabe, Diana, Alaotra Mangoro) ainsi qu la plaine dAntananarivo. Plus rcemment, un groupe sectoriel Protection Sociale a t spcifiquement cr, travers lequel le systme des Nations Unies et les partenaires uvrant dans lhumanitaire peuvent coordonner lassistance quils offrent directement aux populations affectes par les catastrophes.

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Il semble utile de souligner quen 2008, Madagascar constituait le premier pays dAfrique finaliser une valuation des besoins post-catastrophes en adoptant une mthodologie dvaluation standard. Cette dernire a depuis t adopte pour lvaluation de catastrophes en Namibie, en Rpublique Centrafricaine et plus rcemment au Sngal. Elle est maintenant utilise presque partout dans le monde, comme par exemple pour le cyclone Nargis en Birmanie et le tremblement de terre en Hati en 2010. Les autorits ont galement port une attention particulire la prvention, la gestion des risques de catastrophes et ladaptation aux changements climatiques. Cela a commenc par llaboration du Plan National dAdaptation aux Changements climatiques (PANA) en 2005, qui avait identifi 15 priorits immdiates. Toutefois, aprs cet lan initial, il faut reconnatre quaucun investissement na encore pris place, en partie cause du manque de financement, mme si le Grand Sud a t identifi pour un fond GEF (Global Environmental Facility) de 3 millions US$ pour les pays les moins avancs. Certaines priorits ont nanmoins t incorpores dans des projets sectoriels (en particulier la mise jour des normes para cycloniques). Du fait de sa vulnrabilit aux dsastres, et de son statut parmi les pays les moins avancs, Madagascar reste un des pays prioritaires pour les bailleurs de fonds. En 2008, le CPGU a t dot dune assistance technique de 1,2 millions US$ pour : renforcer lvaluation des risques (cartographie des risques) ; tablir de nouvelles normes de constructions pour les infrastructures-cls ; adopter un mcanisme de financement de la couverture des risques (en particulier tablir un fonds de contingence) ; harmoniser le systme dinformation et dalerte prcoce. Le financement du PNUD dvolu la gestion des risques et des catastrophes a, depuis la crise, t canalis vers lUniversit dAntananarivo afin dappuyer la cartographie des risques et des alas. La coopration allemande (GTZ) a galement appuy le suivi et la prvention des risques dinondation dans la plaine dAntananarivo.

Parmi les efforts rcents consacrs la prvention des risques, le dveloppement de nouvelles normes de construction para cycloniques a pris une importance particulire Madagascar. Ces normes devraient devenir obligatoires pour les btiments publics et parapublics (coles, centres de sant, et tablissements dadministration publique), et recommandes pour les btiments privs et traditionnels. Ces normes sont conues pour permettre aux btiments de rsister des vents de lordre de 126 km/h (dans la Zone des Hautes Terres), 162 km/h (Androy), 216 km/h (Zone Sud-ouest), et 266 km/h (zone Nord-est). Le montant estim pour construire un btiment rsistant des vents de 266 km/h (74 m/s) reprsente un surcot denviron 14 % par rapport une construction de base conue pour rsister des vents de 126 km/h (35 m/s). En comparaison des habitations traditionnelles, les cots additionnels varient de 24 104 %, ce qui explique le manque de conformit des infrastructures actuelles aux nouvelles normes. Le plus souvent les mnages ne disposent tout simplement pas les ressources financires pour procder de nouvelles constructions. En outre, les populations restent mal informes des avantages de procder des constructions aux normes, ce qui justifie un effort de sensibilisation sur le terrain. Enfin, la sanction civile pour les constructeurs et les contrleurs en cas deffondrement du btiment constitue une caractristique novatrice des
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nouvelles normes. En rendant les entreprises co responsables, il sagit de dcourager la prolifration des pratiques non professionnelles et de la corruption. LIASC (Inter-Agency Standing Committee), tabli antrieurement, et regroupant les acteurs-cls du systme des Nations Unies et des ONG, ont aid remplir le vide laiss par la crise politique de 2009-2010. Un forum de coordination a t instaur pour apporter une rponse concerte aux divers alas qui ont affect le pays, afin de complter la participation des autorits nationales handicapes par la crise. cet effet, le PAM, par exemple, a aid rtablir les stocks de contingence de vivres pour la saison cyclonique 2009-2010, dans de nombreuses zones risques. Au terme de ce rapide tour dhorizon, et en dpit dune prise de conscience du besoin de mieux grer les catastrophes naturelles, le bilan gnral reste mitig Madagascar. Les efforts de coordination, notamment par la mise en place dun cadre institutionnel, ont permis de rationaliser les interventions et de mieux harmoniser les initiatives. Le systme dalertes prcoces, ainsi que la mthodologie pour valuer les dgts suite aux cyclones survenus en 2008, apparaissent proches des meilleures pratiques internationales. La prsence solide, bien quingale, des ONG sur le terrain a renforc la rsilience communautaire, et a facilit la mise en uvre rapide des oprations durgence dans les zones couvertes par ces ONG. Le renforcement de la capacit nationale au sein des diffrents organismes, sous la coordination de CPGU, la volont dadopter les nouvelles normes para cycloniques reprsentent galement des lments encourageants. La participation de nombreux partenaires, ainsi que la compilation des informations et leur communication travers le BNGRC se sont montres gnralement viables. Nanmoins, la capacit effective du BNGRC et de ses partenaires mener des valuations postcatastrophes fiables sest montre trs limite, tant donn le manque de capacit institutionnel fiable sur le terrain. Les interventions de secours organises par le biais du BNGRC ncessitaient aussi des critres objectifs plus clairs quant aux mthodes de slection des groupes bnficiaires. Le principal constat, cependant, demeure quune grande partie de la population de Madagascar reste expose des risques majeurs, que les investissements en infrastructures rsistantes aux alas restent drisoires, et que les dcideurs politiques tout autant que les populations affectes nont pas encore bien intgr la dimension prventive de la gestion des risques.

2. Les principaux dfis

Les principaux dfis auxquels Madagascar fait face dans le domaine de la gestion des risques associs aux catastrophes naturelles peuvent se rsumer comme suit : Prvenir cote moins cher quagir aprs la catastrophe mais il nexiste que peu dincitations pour les autorits prvenir les dsastres car les cots de rparations sont presque exclusivement supports par les ressources provenant de lextrieur. La gestion des risques de catastrophes requiert laccs rapide aux sources de financement qui jusquici ont t mobilises ex-post, en raction aux vnements et au coup par coup.

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Cette gestion doit reposer sur un fort leadership et de la coordination et cette capacit sest vue entame par la crise politique. Le systme dalerte apparat essentiel Madagascar pour sauver des vies et des biens de valeur : bien que beaucoup de progrs aient t effectus dans le pays, la sensibilisation natteint pas encore une envergure nationale, et nest pas consolide par une permanente ractivation.

La prvention cote moins chre quagir aprs la catastrophe Madagascar se trouve confront des catastrophes certes frquentes, mais dont les consquences demeurent relativement faibles en comparaison des vnements qui retiennent lattention des grands mdias internationaux, ce qui explique le sous financement chronique des interventions ex-post. Par exemple, en 2007 et 2008, seule la moiti des besoins estims la suite des cyclones a trouv un financement, laissant de ct les besoins de rfection de nombreux routes, ponts et digues. Les populations autochtones ont pris en charge la rparation de certains dgts en fonction de leurs moyens, mais ceux-ci nont permis que des interventions durgence et/ou limites, souvent non prennes. Invitablement, compte tenu de la faiblesse des moyens disponibles, ces rparations se rvlent fragiles, et contribuent perptuer le cycle de vulnrabilit dans les zones risques levs. Ainsi, au fil du temps, limpact cumulatif des risques saccentue et devient chronique, ce qui compromet la croissance socio-conomique dans les rgions les plus exposes. Lexprience internationale et de nombreuses tudes attestent quil apparat plus rentable de prvenir que de gurir les catastrophes naturelles. Alors, pourquoi Madagascar ne sengage-t-il pas vritablement dans une politique de prvention ? Il existe 3 raisons principales cela. En premier lieu, les dcideurs politiques ne sont gure incits aller dans cette direction car on ne les tient pas responsables du manque de prparation. En outre, les dsastres attirent lattention des mdias et une aide humanitaire de la part de la communaut internationale, qui devient la principale source de financement (mme si elle reste insuffisante) pour les rparations. En second lieu, il napparat pas vident de mettre les infrastructures et les btiments aux normes de scurit. Le manque de ressources et linsuffisance de sensibilisation auprs des populations concernes ont dj t voqus. De plus, quelques exceptions prs pour les transports et plus rcemment les coles, les partenaires au dveloppement ne prennent pas suffisamment en compte ces normes de scurit. Souvent, la logique consiste maximiser la quantit plutt que la qualit des constructions (le succs dun projet est mesur au nombre dcoles ou de centres de sant construits). Largument avanc tient au fait que de nombreux lves sont sans ducation ou de nombreux patients ne sont pas traits, et quils rclament des infrastructures daccueil, mme vtustes. Pourtant, cette logique ne sinscrit pas dans la dure, a fortiori sil faut reconstruire rgulirement les btiments la suite des cyclones. En outre, les coles et centres de sant servent souvent dabris pendant et aprs les cyclones, et donc sauvent des vies. Les centres de sant doivent se montrer compltement oprationnels aprs les catastrophes parce qualors les maladies dorigine hydrique reprsentent souvent la premire
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cause de mortalit et de morbidit. Au bout du compte, il semble souvent meilleur march dinvestir dans une structure aux normes (avec un surcot denviron 14 %) que de reconstruire les coles et les centres de sant dans les zones touches rgulirement par des cyclones, avec un taux de destruction qui slve 4 % (pour des coles) et 6 % (pour des centres de sant de base) au niveau national, dans une saison cyclonique typique. Enfin, troisime et dernire raison, lintgration de lamnagement du territoire un lment-cl de mitigation des risques a traditionnellement t nglige Madagascar. Si des efforts ont t raliss au niveau rgional, municipal, et communal, ceux-ci nont pas encore abouti une planification qui permettrait de limiter les amnagements et les dveloppements sur les zones risques, notamment celles exposes des risques dinondations rcurrents. La gestion des risques passe par un accs rapide aux sources de financement Les dsastres savrent, certes, difficiles prvoir un an lavance350, et par consquent linscription au Budget national des cots lis la prise en charge de leurs consquences semble difficile. En raison de ce caractre imprvisible, les mcanismes budgtaires traditionnels se rvlent le plus souvent inadapts car trop lents et trop centraliss pour pouvoir ragir de faon adquate et en temps utile. De manire favoriser une meilleure ractivit et une politique de proximit, les districts et les chefs communautaires devraient avoir accs un budget dcentralis flexible partir duquel ils pourraient agir de manire prventive, par exemple en levant des digues ou en stockant des rserves en semences et en eau pour toute la communaut. Jusqu prsent, la gestion des risques de catastrophes a t essentiellement supporte par des programmes nationaux comme le FID, le PSDR, les programmes des agences des Nations Unies et des ONG. En parallle, au niveau central, il importe de garder en rserve des fonds contingents qui puissent tre utiliss immdiatement aprs la survenue des catastrophes. Laccs rapide ces fonds apparat primordial car, gnralement, les quipes de secours doivent se trouver en mesure daccder aux zones sinistrs dans les premires 72 heures suivant les catastrophes pour sauver le maximum de vies humaines. Avant la crise de 2009/2010, cette aide durgence avait t fournie par lquipe de BNGRC/CRIC avec lappui logistique dentreprises prives (principalement Tiko), ou bien par les systmes des Nations-Unies (principalement PAM), avec la constitution de stocks de nourriture, de couvertures et de mdicaments pr positionns dans les districts risques - mais il ny avait pas de ressources financires disponibles dans le budget national car elles avaient t mobilises la suite dappels de fonds. Conscient de cette faiblesse, le gouvernement avait alors inscrit dans la Loi de Finances de 2009 un fonds de contingence pilote de 1 milliard dariary, mais il ne semble pas que celui-ci ait t prserv et utilis depuis le dbut de la crise politique. Surtout, il na pas t reconduit dans la Loi de Finances 2010

Ce constat ne remet bien-sr pas en cause le caractre indispensable des systmes dalerte prcoce, dont le but consiste en la prvision court terme (quelques heures, quelques jours avant la catastrophe) pour prvenir les populations temps et ainsi sauver des vies, mais videmment pas pour permettre la prise en compte des catastrophes dans la programmation budgtaire.

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La gestion des risques de catastrophes doit reposer sur une coordination institutionnelle solide Le cadre institutionnel pour la gestion des risques et catastrophes existe Madagascar, mais celui-ci a t mis mal et fragment en raison de la crise politique. De nombreux dirigeants nationaux et locaux, pralablement forms dans la rponse aux catastrophes, ont t remplacs sans avoir transfr leurs connaissances aux nouveaux titulaires. Par consquent, nombreux sont les nouveaux responsables qui nont ni la capacit dintgrer la gestion des risques de catastrophes dans le plan de dveloppement local ou dans le budget, ni celle didentifier clairement le rle de chaque entit dans la gestion logistique. Les interventions des diffrents partenaires ne sont plus coordonnes par le systme tabli pralablement par le BNGRC, mme si le PAM, lUNICEF, les ONG et les volontaires (comme les scouts) continuent leurs activits sur le terrain. Pour ces raisons, les agences humanitaires ont labor un plan de contingence qui opre indpendamment du gouvernement, ce qui complique la coordination et nuit la prennit des efforts. Le systme dalerte est un des moyens les plus efficaces pour grer les catastrophes Le systme dalerte mis en place Madagascar ne se montre pas suffisamment harmonis ni mis jour rgulirement. Le systme dinformations mtorologiques reste concentr autour des aroports stratgiques, mais nglige des zones agro climatiques risques comme le Sud, ou les principaux bassins hydrographiques. Faute dinvestissement, le rseau de stations mtorologiques et hydrologiques national se trouve en mauvais tat et ne reprsente pas toutes les zones climatiques du pays. Actuellement, Madagascar ne dispose de stations hydrographiques aux normes que sur un seul fleuve (lIkopa) et la densit des stations mtorologiques ne fait que le 1/12 des standards prconiss par lOrganisation Mtorologique Mondiale. Le suivi et la prvision des phnomnes extrmes en sont souvent perturbs. Nanmoins, la Direction Gnrale de la Mtorologie a fait uvre de pionnire parmi ses homologues subsahariens dans lanalyse des tendances mtorologiques historiques et des donnes de prcipitations satellitaires ; mais il manque encore des calibrations pour sassurer que le suivi satellitaire devienne un outil efficace pour la prvision des prcipitations. Le BNGRC a effectu des progrs dans la standardisation de la collecte de donnes partir des valuations cycloniques antrieures ; pourtant, ces donnes mritent dtre rassembles dans un atlas des risques, qui pourrait servir dappui une planification spatiale plus efficace, comme cela est dsormais disponible pour les bassins tampons dAntananarivo. Cette dmarche permettra dlaborer des plans de dveloppement rgionaux, qui doivent faire partie intgrante de la gestion des risques et des catastrophes. En 2008, le BNGRC avait estim le cot total dun systme dalerte national couvrant 6 501 fokontany environ 5 millions US$ (comprenant mgaphones, sirnes, radios manivelles et formations pour les communauts de base). Une partie de ces cots avait t couverte par le projet Tsunami financ par le PNUD, notamment en fournissant des quipements dans plusieurs communauts enclaves sur la cte Est. Il faut aussi une valuation des besoins non encore pris en compte de communauts enclaves sur la cte Ouest (particulirement Melaky et Menabe). Un tel programme devrait saccompagner dune sensibilisation de la communaut et dune prparation aux catastrophes.
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3. Solutions proposes
Vu la frquence de catastrophes et la svrit des impacts sur lconomie et la population, Madagascar doit aborder la gestion des risques de catastrophes de manire stratgique et programmatique. Les 3 lments de cette stratgie consistent : Rduire les risques associs aux catastrophes travers dimportants investissements dans la prvention. Grer les risques qui ne peuvent tre limins par la prvention travers des fonds contingents et flexibles. Investir dans des institutions solides et intgres.

Rduction des risques de catastrophes travers dimportants investissements dans la mitigation La prvention peut rduire les risques. Or, les leons apprises montrent quelle nagit que si elle est porte de manire programmatique et conjointe par toutes les parties prenantes. A ce stade, leffort devrait se concentrer sur les principaux domaines suivants : Le renforcement du systme dalerte. Lintgration de la gestion des risques de catastrophes dans la planification spatiale. Le renforcement des normes de scurit (pour les btiments et infrastructures publics).

Les activits-cls qui pourraient tre soutenues de manire programmatique dans ces domaines incluent : La couverture par le systme dalerte prcoce des villages littoraux isols des zones ctires de lOuest (hors de porte des radios normales) La formation (au niveau des fokontany) de comits de gestion des risques de catastrophes et ltablissement de plans de contingence. Le renforcement de la capacit pour interprter les photos satellitaires et Lidar y compris la prvision des pluies et des inondations, lvaluation des dommages et pertes post catastrophes ( lexemple de ce qui seffectue actuellement en Hati et au Chili). Lintgration des principes de gestion des risques lis aux catastrophes dans les plans rgionaux et municipaux - y compris lidentification, de manire participative, des zones non-constructibles ou impropres la pratique de lagriculture du fait des dangers associs lrosion et linondation. Cette intgration pourrait tre teste dans un projet pilote ou dans le cadre de programmes existants.

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Ladoption des nouvelles normes anti cycloniques responsabiliser les contrleurs et constructeurs en cas de dommages et/ou deffondrement de la structure. Une sensibilisation nationale et un programme de formation sur ladoption de nouvelles normes anticycloniques. Lintgration des nouvelles normes dans les principaux programmes de dveloppement (comme lEducation pour tous, FID). La mise en uvre dun projet pilote pour lamlioration de la construction des cases traditionnelles au sein des communauts situes dans les zones risques levs.

Relever ce dfi ncessite de renforcer la responsabilit de toutes les parties prenantes : le gouvernement pourrait pour sa part garantir un niveau de scurit minimal et allouer les ressources ncessaires, tant humaines que financires, tandis que les partenaires au dveloppement devraient chercher financer un programme de prvention sur le long terme ; quant aux constructeurs et inspecteurs, il conviendrait quils soient tenus responsables de la performance des structures quils ont contribu btir. Grer les risques rsiduels travers des fonds flexibles Le second lment propos consiste mettre en place un mcanisme de financement flexible, qui puisse tre utilis rapidement en cas durgence aux niveaux central et dcentralis : La gestion des risques de catastrophes reste fortement lie limplication des collectivits locales, ce qui implique la dcentralisation des fonds disponibles vers les rgions et les communes, ou tout au moins vers les administrations dconcentres. Ces fonds doivent servir financer des ouvrages de prvention de petite envergure et des mesures durgence la suite des catastrophes. Au niveau national, les partenaires au dveloppement devraient finaliser la dmarche qui avait t initie avec les autorits concernant la cration et loprationnalisation dun fonds de contingence pour les catastrophes. Les modalits doprations pourraient sinspirer de celles utilises avec succs au Vit Nam, et inclure deux volets, lun pour la prvention et lautre pour le traitement de la rponse. Pour le traitement des vnements peu frquents (une fois tous les 20 ans) mais aux consquences importantes, on pourrait envisager de dvelopper un mcanisme de transfert de risques bas un systme dassurance paramtrique (ventuellement mis en commun avec dautres pays pour rduire les primes de risques).

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Investir dans des institutions solides Le troisime lment propos pour renforcer la gestion des risques de catastrophe Madagascar tient au renforcement des institutions. Lexprience rcente permet de mettre en avant les enseignements suivants: Le renforcement du leadership : La coordination des rponses aux dsastres sous la direction de BNGRC, et les politiques de gestion de risques sous la direction de la CPGU, ont conduit des rsultats probants au cours de la saison cyclonique 2007-08, malgr quelques chevauchements institutionnels. Le leadership de ces institutions doit tre renforc, tant en termes de capacit quen termes de responsabilit sur le terrain et de dialogue avec les partenaires au dveloppement. Ce rle demeure essentiel, comme le rappelle galement lexprience de la Chine, dAceh (Indonsie) ou de la Birmanie. Le renforcement des capacits : Il sagit de mieux former les acteurs en gestion des risques lis aux catastrophes, et cela tous les niveaux - fokontany, commune, district, rgion et nation. Il conviendrait galement dviter les nominations politiques, par dfinition sujettes un taux de rotation lev durant les priodes troubles, et de ne retenir que les comptences techniques et humaines des personnes concernes, de faon viter de saborder les efforts dj entrepris en termes de formation. Le renforcement de la coordination et de la cohrence : Une fois la situation politique stabilise, il sera ncessaire de revoir la stratgie de gestion des risques associs aux catastrophes, y compris par une valuation du cadre institutionnel et lgal. Celui-ci doit mettre laccent sur la coordination, voire la mise en place dune plate-forme nationale de gestion des risques et ltablissement dun plan dactions qui assure la fois la cohrence de la dmarche et un suivi dans le temps.

4. Conclusion
Madagascar sest illustr comme le pionnier africain de la gestion des risques lis aux catastrophes. Le pays a innov en pilotant un nouveau systme institutionnel et une nouvelle faon de collecter et danalyser des donnes, dans un pays pauvre et expos aux dsastres naturels. Pourtant, les rsultats sont rests en-de des esprances, et le pays reste globalement vulnrable aux risques. Cette vulnrabilit sest sans nul doute accrue pendant la crise politique. Il est urgent de ragir car la nature nattend pas, comme la rappel la tempte Hubert qui a caus une cinquantaine de morts en mars 2010. Cette note offre des pistes, tant en matire de prvention des risques que de gestion des dgts, qui devraient aider Madagascar mieux faire face aux risques de catastrophes naturelles, notamment en mettant laccent sur la prvention de ceux-ci et, avec laide de ses partenaires au dveloppement, en se dotant dinstruments financiers plus efficaces et plus flexibles.

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