Une Administration publique performante: un défi pour l'Etat haïtien à la croisée d'une exigence des citoyens et d'une incitation des acteurs internationaux - Le cas de la modernisation de la Fonction publique

Universit Pierre Mends France
Facult de Droit de Grenoble

Master II recherche Droit public Spcialit Administration publique, Droit et Dveloppement territorial (2010-2011)
Une Administration publique performante : un dfi pour lEtat hatien la croise dune exigence des citoyens et dune incitation des acteurs internationaux
Le cas de la modernisation de la Fonction publique
Mmoire prpar et soutenu par Destin JEAN En vue de lobtention du grade de master Droit public
Sous la direction de Monsieur Jean Charles FROMENT Professeur des Universits
Une Administration publique performante : un dfi pour lEtat hatien la croise dune exigence des citoyens et dune incitation des acteurs internationaux
Le cas de la modernisation de la Fonction publique
II
Listes des principales abrviations
BID BIRD BM CCI CIRH CS/CCA DSNCRP
: Banque Interamricaine de Dveloppement : Banque Internationale pour la Reconstruction et le Dveloppement : Banque Mondiale : Cadre de Coopration Intrimaire : Commission Intrimaire pour la Reconstruction dHati : Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif : Document de la Stratgie Nationale pour la Croissance et la Rduction de la Pauvret
FMI MEF MPCE ONU PDNA PNUD UE ULCC USAID
: Fonds Montaire International : Ministre de lEconomie et des Finances : Ministre de la Planification et de la Coopration Externe : Organisation des Nations Unies : Post Disaster Needs and Assessment : Programme des Nations Unies pour le Dveloppement : Union Europenne : Unit de Lutte Contre la Corruption : United States Agency for International Development
III
REMERCIEMENTS
Mes plus sincres remerciements sont adresss
A ma mre, madame Raymonde CALIXTE, qui ma tout donn. ; A mon directeur de mmoire, le professeur Jean-Charles FROMENT, qui ma accompagn dans le cadre de la production de ce travail de recherche acadmique ; A tous les professeurs du Master qui mont permis de jouir dune formation la hauteur de mes attentes ; A monsieur Yves LASSARD, Maitre de confrences en Histoire du droit Grenoble II et responsable de la Coopration entre la Facult de Droit de Port-au-Prince et la Facult de Droit de Grenoble ; A lAgence Universitaire de la Francophonie (AUF) qui, par son soutien financier, ma permis de suivre cette formation ; A Ronaldo JOANIS, mon mousquetaire et complice pendant mes tudes spcialises Grenoble II.
IV
Sommaire
Premire partie Ladministration publique hatienne : tat des lieux non satisfait et processus de reforme en vue de sa performance
CHAPITRE 1 Le constat de la crise defficience de lAdministration publique hatienne SECTION I.- LAdministration publique hatienne entre le poids de la tradition et les attentes des citoyens et des acteurs internationaux.
SECTION II.- Des insuffisances de la Fonction publique et des fonctionnaires
CHAPITRE 2 La modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de lAdministration publique
SECTION I.- Des tentatives de rforme de la Fonction publique : Vers un nouveau modle de management public ?
SECTION II.- Le bilan mitig des diffrentes tentatives de rforme de la Fonction Publique
DEUXIEME PARTIE LEtat hatien face lobligation et aux contraintes de loptimisation effective de la Fonction publique : quelle issue ?
CHAPITRE 3 LEtat hatien face aux enjeux et dfis de la modernisation effective de la Fonction Publique
SECTION I.- Le non-dpassement du pralable quelle Fonction publique pour quel modle dEtat ? SECTION II.- Les obstacles de linstabilit politique et la faiblesse du systme judiciaire hatien face au phnomne de la corruption
CHAPITRE 4 La modernisation effective de la Fonction publique comme un levier de performance de lAdministration : un dfi relevable
SECTION I.- Un investissement coordonn et soutenu des diffrents acteurs dans lattractivit de la Fonction publique
SECTION II.- Une modernisation de la Fonction publique oriente vers la satisfaction ultime de lusager ou client des services publics
CONCLUSION SOURCES BIBLIOGRAPHIQUES
VI
Universit Pierre Mends-France Facult de Droit de Grenoble -M2ADT -Mmoire de Master de Destin JEAN.
INTRODUCTION GENERALE
La Constitution hatienne de 1987 sinscrit dans une perspective de rupture avec le systme politique davant le 07 fvrier 1986, marquant la chute du rgime de dictature des Duvalier. Cest la conscration formelle dun renoncement au statu quo ante dans le systme politique hatien. En ce sens, la Constitution de 1987 se veut le reflet des aspirations du peuple la dmocratie et une meilleure gouvernance publique. Par consquent, ladoption de la Constitution du 29 mars 1987 constitue lengagement solennel dHati dentrer dans un processus de dmocratisation et de promouvoir une nouvelle forme de gouvernance. Il va sans dire quune telle dmarche sinscrit, entre autres, dans une dynamique de restauration de lautorit et de la crdibilit de lEtat et vise la protection des liberts fondamentales, une participation de plus en plus accrue du citoyen dans les arnes de dcisions publiques, la transparence, la responsabilisation des serviteurs publics et lobligation de rendre compte dans la gestion publique en vue de lefficience de laction publique et donc du mieux-tre collectif de la Communaut politique1. Compte tenu de ce qui prcde, il paraissait tout fait logique, aprs la chute du rgime des DUVALIER, dengager de vastes chantiers de rformes dans le secteur public hatien. Cest le cas de dire que la nouvelle architecture institutionnelle de lEtat telle que trace dans ses grandes lignes par la Constitution du 29 mars 1987 tait en porte--faux lexistant en termes de pratiques politico-administratives hrites du statu quo ante. A tire indicatif, lAdministration publique, instrument par lequel lEtat remplit ses missions de service la population, fut rapidement dans le collimateur des citoyens Hatiens exasprs rclamant un changement de paradigme dans le modle de gestion de la Fonction publique en vue des services publics de qualit et accessibles tous. Do, la rforme de lAdministration et de la Fonction publique fut trs tt lun des vux, voire une exigence
1
Cest la philosophie dgage dans le prambule de la Constitution de 1987 : Le peuple hatien proclame la prsente Constitution pour garantir ses droits inalinables et imprescriptibles la vie, la libert et la poursuite du bonheur ; pour constituer une Nation hatienne socialement juste, conomiquement libre ; pour rtablir un Etat stable et fort ; pour implanter la dmocratie ; pour assurer la sparation et la rpartition harmonieuse des pouvoirs de lEtat au service des intrts fondamentaux et prioritaires de la Nation ; pour instaurer un rgime gouvernemental bas sur les liberts fondamentalesla participation de toute la population aux grandes dcisions engageant la vie nationale [].
1
dune large partie de la population hatienne. Cette exigence trouve sa traduction dans le rejet du rgime de dictature des DUVALIER par la voie insurrectionnelle ; dans la rvolution juridique intervenue par labrogation totale dune Constitution et ladoption dune nouvelle, celle du 29 mars 1987 ; et enfin dans lutilisation dune kyrielle de formes de rpertoire daction collective, comme des manifestations de rue, des sit-in () en vue de la prsentation des cahiers de charge aux pouvoirs publics. En effet, la rforme des services publics et de la Fonction publique devrait sortir le secteur public hatien de sa dfaillance dans laccomplissement de ses missions et objectifs envers les citoyens. Donc, lide cest davoir une Administration publique performante, tourne vers la satisfaction des usagers des services publics. En revanche, comment rformer et mettre en uvre le nouveau systme politico-administratif institu par la nouvelle Constitution aprs une tradition sculaire de dictature, de prsidentialisme et de culte de la personnalit ? Comment ce volontarisme dinsuffler une nouvelle re dans les services publics et la Fonction publique peut-il renverser une culture administrative vieille de plusieurs dcennies ? Si, comme nous venons de le voir, la question de la modernisation des services publics et de la Fonction publique en vue de la performance est lun des axes majeurs des rformes institutionnelles en Hati depuis aprs la chute du rgime des DUVALIER ; lEtat hatien sest vite vu accompagner par la Communaut internationale, particulirement les institutions internationales de financement et celles de coopration et daide au dveloppement dans cette qute de modernisation en vue de la performance. Dailleurs, fort souvent, les engagements concrets et formels des diffrents gouvernements successifs de rformer lAdministration et la Fonction publique en vue de la performance sont pris sous limpulsion des acteurs internationaux ; quand lesdits engagements ne constituent pas purement et simplement une conditionnalit de laide internationale dont le pays ne peut sen passer vu sa dpendance financire de plus en plus accrue vis--vis de la communaut internationale. Par ailleurs, dans le cadre de ce travail de recherche acadmique, par souci de dlimiter notre objet dtude, nous nous intressons plus spcifiquement aux enjeux et dfis dune Administration publique hatienne performante au carrefour de lexigence des citoyens
et de lincitation des acteurs internationaux, tout en maintenant le cap sur le volet de la modernisation de la Fonction publique comme levier de cette qute de performance.
A. PROBLEMATIQUE ET CADRE THEORIQUE A bien comprendre la dynamique de cette qute de performance au niveau de lAdministration publique par le levier de la modernisation de la Fonction publique, lEtat hatien se trouve au carrefour dune double exigence : une pression en interne, exerce par les citoyens exigeant la performance en vue des services publics de qualit et accessibles tous ; et une pression internationale incitant lEtat la performance dans un contexte de rarfaction des ressources ou de dpendance financire ou encore de crises financires. Ainsi, dans le cadre de la coopration daide au dveloppement, maints acteurs internationaux interviennent, depuis la dcennie des annes 1980 et plus systmatiquement depuis 19942, sous forme dappui technique et financier dans le chantier de la rforme institutionnelle en Hati dont la rforme administrative est lun des volets dimportance. Toutefois, les diffrents acteurs internationaux impliqus dans lincitation de lEtat en vue de la modernisation de la Fonction publique pour une Administration publique performante en Hati, parlent-ils dune mme voix ? Leur vision de cette rforme, rencontre-t-elle celle de la population qui exige des services publics de qualit et accessibles tous? LEtat, nest-il pas pouss se rformer dans des orientations stratgiques diffrentes ? En effet, selon Sverine BELLINA, Dominique DARBON, Stein Sundstol ERIKSEN et Ole Jacob SENDING : de nos jours, les Etats sont confronts des exigences de lgitimation, tant sur le plan intrieur quinternational. Dune part, on attend deux quils agissent dune manire qui correspond aux souhaits et aux priorits de leur population. De lautre, ils sont confronts une srie dexigences extrieures (de la part dautres Etats, dorganisations internationales, des donateurs, etc.). Le dilemme de nombreux Etats en
Epoque correspondant au moment dit de retour lordre constitutionnel symbolis par le retour physique le 15 octobre 1994 du Prsident exil Jean-Bertrand Aristide en Hati et reprenant ipso facto les rnes du pouvoir.
3
situation de fragilit est que les attentes de leurs citoyens ne correspondent pas celles des acteurs extrieurs impliqus3 . Do, la thorie de la double contrainte . En ralit, cet appui technique et financier des acteurs internationaux de la rforme sinscrit dans le cadre des programmes de renforcement institutionnel des pays en transition dmocratique, engags par les institutions de financement et de coopration ou daide au dveloppement ; lequel renforcement institutionnel sinscrit dans un cadre plus global de reconceptualisation actuelle de lEtat, surtout dans les pays pauvres, par les acteurs internationaux. Cest quils tablissent des liens de causalit entre bonne gouvernance et dveloppement4. Elles se situent par rapport la question de la conditionnalit gouvernance dmocratique et dveloppement et sentendent sur le principe dantriorit de la gouvernance dmocratique par rapport au dveloppement, comme pour prendre position dans le dilemme de luf et de la poule5 . Cest comme imposer des rformes des institutions publiques pour la mise en uvre dun environnement institutionnel propre favoriser une meilleure canalisation de laide et donc le dcollage conomique. La finalit de leur implication dans la modernisation de la Fonction publique est dobdience conomique. Thierry Delpeuch6 explique assez clairement cette dimension des enjeux du march de la coopration internationale en matire daide au dveloppement. Comment alors comprendre cet accompagnement desdites institutions internationales au prisme de la thorie de la modernisation et de celle qui la conteste, en loccurrence, la thorie de la dpendance ? Les administrs, entendons par l les citoyens Hatiens dans leurs rapports avec lAdministration, ont certes gagner dune modernisation de la Fonction publique en vue de la performance de lAdministration publique hatienne et dailleurs ils lexigent. En revanche, quels devraient tre la nature, lorientation et le sens de cette modernisation de la Fonction publique, compte tenu les ralits politiques, socio-conomiques locales et les attentes des citoyens Hatiens ?
3
Sverine BELLINA, Dominique DARBON, Stein Sundstol ERIKSEN et Ole Jacob SENDING. LEtat en qute de lgitimit Sortir collectivement des situations de fragilit , Editions Charles Lopold Mayer, Paris, 2010, page 79. 4 Quoique pour Agns Pouillaude, par exemple, ce lien de causalit reste suppos plutt que prouv, en raison du caractre normatif et idologique de la bonne gouvernance comme modle de dveloppement. Agns Pouillaude in la bonne gouvernance, dernier n des modles de dveloppement. aperu de la mauritanie . 5 Expert ICONZI ; Gizle BELEM ; Corrine GENDRON. Conditionnalit gouvernance dmocratique et dveloppement, dilemme de luf et de la poule ou problme de dfinition ?, page 37. 6 Thierry Delpeuch La coopration internationale au prisme du courant de recherche droit et dveloppement , Droit et socit 1/2006 (n62), p. 119-175. URL : www.cairn.info/revue-droit-et-societe-2006-1-page-119.htm.
4
En fait, selon le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD) : Lhistoire rcente de la rforme de ltat en Hati dans ses deux grandes composantes de rforme administrative et de dcentralisation remonte ladoption de la Constitution de 1987 et figure lagenda politique depuis le retour lordre constitutionnel de 1994. Ce processus a volu au rythme des crises sociopolitiques et institutionnelles qui ont jalonn cette priode de la vie nationale. Cest en dcembre 1997, sous le premier quinquennat du Prsident Ren Prval, quune action denvergure - la cration de la Commission nationale la rforme administrative (CNRA) - a t entreprise. Cette action a eu pour effet de traduire la volont du gouvernement dalors de doter le pays dune administration la hauteur des grands dfis auxquels il devait faire face7. Nous faisons remarquer que le processus de modernisation de la Fonction publique remonte mme au dbut de la dcennie 1980 avec la crise financire et donc la pression corolaire des institutions de Bretton Woods en vue dengager des rformes dajustements structurels. En revanche, nous pouvons quand mme accorder quil y a eu effectivement une nouvelle mergence de la question de la modernisation dans lagenda institutionnel gouvernemental au retour dARISTIDE en 1994. Depuis, une multitude de stratgies et programmes de rformes administratives sont adopts dans diffrents documents prpars avec lappui technique et financier des acteurs internationaux et prsents par les gouvernements successifs hatiens la Communaut internationale aux fins daccompagnement technique et financier pour leur mise en uvre. A titre dexemples, nous pouvons citer le Programme dappui lAdministration publique hatienne, t 2007 , Le Plan daction stratgique pour la rforme administrative globale en Hati, novembre 1998 , Le Programme-cadre de la rforme de lEtat, 2007-2012 , etc. Aussi, les questions de la gouvernance dmocratique ou plus globalement de la bonne gouvernance et de la modernisation de la Fonction publique en vue de performance de lAdministration publique ont-elles t souleves dans maints documents-cadre laide internationale, prpars par lEtat hatien avec la Communaut internationale et soumis aux bailleurs et aux institutions de financement. Nous pouvons citer : le Cadre de coopration
7
Site officiel du PNUD/Hati : http://www.ht.undp.org/public/publicationdetails.php?idpublication=31 La page est consulte le 15 fvrier 2011.

5
intrimaire, 2004-2006), Le Document de stratgie nationale pour la croissance et la rduction de la pauvret, 2008-2010 , Le Plan daction pour le dveloppement et le relvement dHati, Mars 2010 , etc. De plus, tour tour, plusieurs mesures plus concrtes ont t adoptes en vue loprationnalisation et leffectivit de la modernisation. Cest dans cette perspective que l Ecole nationale dAdministration et de politiques publiques dHati (ENAPP) a t cre, quoiquelle nexiste que de nom, jusqu aujourdhui. Un Office de Management et des Ressources humaines (OMRH) , charg du pilotage oprationnel des activits de la rforme a t cr. Le Conseil suprieur de lAdministration et de la Fonction publique (CSAFP) , responsable du pilotage stratgique de la modernisation du service public et de la Fonction publique a vu le jour. Bien avant, une Commission nationale de la Rforme administrative et de la Fonction publique (CNRAFP) a t aussi cre, mais nexiste plus aujourdhui. En termes de production juridique, trois dcrets dimportance ont t mis : 1) Dcret du 17 mai 2005 portant organisation de lAdministration centrale de lEtat 2) Dcret du 17 mai 2005 portant rvision du Statut gnral de la Fonction publique 3) Dcret du 23 novembre 2005 tablissant l'organisation et le fonctionnement de la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif dsign sous le sigle CSCCA. Aujourdhui, o est-on avec le processus modernisation de la Fonction publique en vue de la performance de lAdministration publique ? Quels sont les checs, les russites et les dfis encore relever ? Existe-t-il un suivi ou une cohrence entre ces diffrentes mesures de modernisation ? Lengagement tranger en Hati, ne va-t-il pas en mme temps tantt dans le sens du renforcement des institutions publiques et tantt dans la canalisation de la gouvernance en direction de la socit civile ? Si tel est le cas, ces deux dmarches sont-elles complmentaires ou peut-on y voir une double dmarche de renforcement institutionnel dun nouvel Etat en construction et celle de son affaiblissement corrlatif ?
Les diffrents acteurs de diffrents horizons impliqus dune faon ou dune autre dans la production defforts ou la fourniture de moyens techniques ou financiers visant amliorer la qualit des services publics, la modernisation de la Fonction publique et la performance de lAdministration saccordent reconnaitre que les rsultats obtenus jusquici sont souvent en de des dfis relever. Do une valuation convergente et concluante de laction publique dans ce domaine. Existe-t-il des variables explicatives endognes cet tat des lieux non satisfaisant ou du moins est-on en face dune approche inapproprie de la question de la modernisation de lAdministration publique dans le cas dHati par le march international de la coopration technique ou par les acteurs internationaux plus globalement? En fait, en plus du nouveau paradigme politico-administratif institu par la Constitution de 1987, le phnomne de la globalisation et lvolution constante des besoins de la socit font de la question de la modernisation du secteur public hatien une ncessit. Lun des piliers incontestable de cette modernisation demeure la rforme de la Fonction publique. Que peut tre le paradigme le plus pertinent de cette rforme de la Fonction publique pour un pays pauvre et en transition dmocratique comme Hati? Ce questionnement montre bien lintrt et la pertinence du concept de performance qui englobe la fois la double dimension de lefficacit et lefficience, cest--dire arriver atteindre les objectifs fixs, dans le sens ultime de la satisfaction des usagers des services publics, avec le peu de moyens disponibles dans un souci doptimisation des ressources. Le processus de modernisation de la Fonction publique en vue de la performance de lAdministration, est-ce un mouvement de rforme dinspiration managriale ou selon le modle bureaucratique wbrien ou encore a-t-on choisi au cas par cas ou bien des instruments du New public management ou bien de sinscrire dans une logique bureaucratique la Weber dans sa conception avance, sachant que ces deux modles ne sont pas indpassables ? Quel prisme a t privilgi jusquici par lEtat hatien et/ou les acteurs internationaux ? Ces derniers et la population, ont-ils la mme reprsentation de la performance de lAdministration ? A dire vrai, lAdministration publique fait montre de beaucoup difficults se librer du poids de la tradition. Les vieux dmons comme la corruption, le favoritisme, le npotisme, le trafic dinfluence, la crise de laccessibilit et de la qualit des services publics continuent
7
encore de rythmer le quotidien des services publics et de la Fonction publique en Hati. Or, linsurrection populaire occasionnant la chute du rgime des DUVALIER et ladoption de la nouvelle Constitution de 1987 ont cristallis les aspirations du citoyen Hatien des services publics de qualit et accessibles. De plus, les acteurs internationaux ne sont pas moins dans lattente dune nouvelle gouvernance administrative. La dpendance financire dHati cest en quelque sorte le prtexte de leur intervention et la recherche de lefficacit de laide fonde la lgitimit de leurs pressions. Cette crise defficacit est en quelque sorte lie, en grosso modo, aux insuffisances de la Fonction publique et des Fonctionnaires en raison des faiblesses de qualification des agents publics, de la quasi-absence de lattractivit de la Fonction publique et du phnomne rcurrent de la fuite des cadres gnre par labsence de politique de fidlisation du personnel. Le modle de gestion de la Fonction publique nest pas fond sur le management par objectifs. Qui plus est, lEtat, sur la suggestion des acteurs internationaux de la rforme, dveloppe et entretient une certaine reprsentation du Fonctionnaire qui est en quelque sorte antinomique toute dynamique de performance de la Fonction publique, cest la conception de Fonctionnaire-poids . Cette conception du Fonctionnaire amne lEtat lenvisager comme un fardeau pour le trsor public dans un contexte rarfaction des ressources financires, au lieu dtre vu comme une ressource et qui pourrait potentiellement pourtant, par sa crativit et condition dtre qualifi, comptent et valoris, tre le socle de loptimisation des maigres ressources disponibles dans la perspective de lefficience de laction publique. Face au constat de la crise defficience de lAdministration publique hatienne, un processus de modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de lAdministration est engag. Quels sont les enjeux du processus de la modernisation de la Fonction publique par rapport la rforme globale de lEtat et de la gestion publique ? Quelles sont les russites et les checs des diffrentes tentatives de rformes engages dans la Fonction publique ? Dans le cadre de la modernisation de la Fonction publique, les efforts de professionnalisation et de formation raliss, ne sont-ils pas annuls par les politiques rcurrentes de rduction du personnel ? Quels sont les impacts du sisme du 12 janvier sur le processus de la rforme de la Fonction publique ?
8
LEtat hatien fait face un ensemble denjeux et de dfis en vue dune optimisation effective de la Fonction publique. La problmatique de la philosophie quelle Fonction publique pour quel modle dEtat reste un pralable difficile dpasser. Les acteurs internationaux de la rforme sont omniprsents, influents et leur dmarche participe dune certaine reconceptualisation de lEtat. Or, il existe une quasi-absence dappropriation des projets de rformes par la socit hatienne. Quelles pourraient tre, dans ces conditions, les consquences des alas de lalternance politique sur le processus de rforme engag ? Si la performance de lAdministration doit tre tourne vers la satisfaction ultime des citoyens Hatiens, la question de la modernisation de la Fonction publique, ne devrait-elle pas tre dabord un projet de socit ? Existe-t-il une uniformit ou une dichotomie entre la conception des acteurs internationaux et celle des citoyens Hatiens de la modernisation de la Fonction publique ? Comment lEtat hatien, dans le contexte de sa dpendance, peut-il prtendre assurer une coordination et canalisation de laccompagnent des acteurs internationaux quand ces derniers nont pas ncessairement les mmes motivations ? Quen est il du poids de la dynamique de linstabilit politique sur le processus de modernisation ? Pour assurer limplmentation de la culture du rsultat dans la Fonction publique, comment contrer le phnomne de la culture de la corruption si nous en sommes aussi parler dune culture de limpunit ? En dfinitive, lre des NTIC, lAdministration lectronique parait, en principe, comme un levier majeur de la performance des Fonctionnaires dans la prestation des services. Lusage interne des NTIC dans les services publics est susceptible damliorer, entre autres, leur fonctionnement interne. Lusage externe des NTIC est aussi susceptible de rvolutionner les rapports entre lAdministration et les citoyens dans le sens de la qualit. Comment cependant pargner les enjeux lis la fracture numrique entre les populations des villes et des campagnes, entre les riches et les pauvres, etc. ? Quels sont enfin les avantages et les limites dune e-administration confronte aux dfis de la pauvret ? En somme, dune faon ou dune autre, lre de lconomie du savoir et dans un pays dmocratie mergeante et faibles ressources humaines et financires comme Hati ; un pays o lon se demande bon droit si la majeure partie de la population nest pas en droit de presque tout attendre de lEtat, vu ses conditions socio-conomiques prcaires,
9
lAdministration publique se doit dtre performante. Dautant que lEtat se trouve la croise dune exigence des citoyens et dune incitation des acteurs internationaux en vue de la performance. Qui plus est, il parat impensable de concevoir une Administration publique efficace et efficiente, donc performante, surtout dans le contexte hatien tel que dcrit plus haut, sans un investissement sur le terme dans lattractivit de la Fonction publique et une rnovation, axe sur la fidlisation, du modle de management des Fonctionnaires, vritables ressources humaines du secteur public et qui constituent le poumon de lAdministration. Or, cest ce qui parat le moins vident dans la dynamique de la modernisation engage. Ainsi, est-ce le cas de dire que lEtat hatien se trouve face un devoir relevant dun dfi quil est pourtant contraint de relever. Do toute la pertinence, lactualit et lintrt de notre
QUESTION DE DEPART Les enjeux et dfis auxquels se heurte lEtat, dans le cadre de sa rforme de la gestion publique, particulirement le levier de la modernisation de la Fonction publique en vue dune Administration publique performante, sont-ils insurmontables ?
B. HYPOTHESES DE RECHERCHE Une rforme de la gestion publique par le levier de la modernisation de la Fonction publique en vue dune Administration publique axe sur la performance est une obligation de lEtat, mais relve dun dfi tant les enjeux et insuffisances sont normes. Les contraintes sont dues des facteurs endognes et exognes. Nanmoins, ces enjeux et dfis ne sont gure insurmontables moyennant une continuit dans la volont politique de rendre effective la modernisation ; une politique soutenue sur lattractivit de la Fonction publique ; une coordination et une canalisation de laccompagnement des acteurs internationaux de la rforme ; un processus participatif et multi-niveau dans une dynamique de co-production de la rforme par le rseau des acteurs engags dans le processus de modernisation, tout en sassurant, quen tout tat de cause, tout projet de
10
modernisation de la Fonction publique soit dabord un projet de socit en vue de sa viabilit.
C. CADRE METHODOLOGIQUE Nous viterons demble une approche purement juridiste de la question. Tout en privilgiant le soubassement thorique et les mthodes danalyse propres au Droit public ; la sociologie politique, lanalyse des politiques publiques, lhistoire des institutions publiques hatiennes, entre autres, pourront aussi nous permettre de saisir lobjet dtude dans toute sa complexit. Vu notre objet dtude, nous entendons faire usage de la mthode structuraliste et nous ferons une approche la fois inductive et dductive pour la vrification de lhypothse qui pourra tre ou bien confirme ou bien infirme, sinon nuance. Cela nous aura permis de dmontrer que la problmatique de la modernisation de la Fonction publique en vue dune Administration publique hatienne axe sur la performance, dans le cadre plus global de la rforme du secteur public en Hati, pour tre aborde dans toute sa complexit, est lie, entre autres, la problmatique de la dpendance financire de lEtat hatien vis--vis de la communaut internationale, son dficit de crdibilit et son autorit corne, au fait que la Fonction publique soit de moins en moins attractive, son statut dEtat dmocratie mergente avec une transition dmocratique mouvemente par les soubresauts de la dynamique de linstabilit politique, une population de plus en plus exigeante et une tradition sculaire de pratiques anciennes en dphasage au nouveau paradigme politico-administratif institu par la Constitution de 1987. En consquence, cest un tout complexe, il faut une approche plutt systmique de la question pour pouvoir saisir la problmatique dans ses tenants et aboutissants. De plus, comme instrument de collecte de linformation, nous adoptons lobservation documentaire. Cette technique nous aura permis dune part de recueillir les donnes ncessaires notre recherche et dautre part de les analyser et les confronter systmatiquement. Donc, nous recueillerons divers types de documents dont des manuels
11
gnraux, des encyclopdies, des prcis et traits, des ouvrages et priodiques spcialiss, des documents officiels et des sites Internet officiels et/ou spcialiss, tout en prenant soin den vrifier lauthenticit relle, condition sine qua non dune recherche documentaire digne de ce nom. Le srieux et la crdibilit de notre travail de recherche acadmique a t pour nous une proccupation constante. Dans cette optique, des renvois aux rfrences bibliographiques ont t systmatiques. Pour cela, nous avons utilis lexemple de rfrences lancienne et lexemple de rfrences avec la formule code .8
D. ANNONCE DU PLAN
En vue de la rdaction et la prsentation de ce travail de recherche acadmique, nous adoptons la structure binaire. Une cadre rdactionnel en deux parties, chaque partie comportant 2 chapitres. Les chapitres sont leur tour diviss en sections et ces dernires en paragraphes et/ou sous paragraphes. La premire partie est ainsi intitule : LAdministration publique hatienne : tat des lieux non satisfaisant et processus de rforme en vue de sa performance . Dans le cadre de cette premire partie, nous abordons la problmatique de la crise defficience de lAdministration publique hatienne (chapitre premier). Face ce constat de crise, lEtat hatien, sous la double pression des citoyens et des acteurs internationaux, engage un processus de modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de lAdministration publique (chapitre 2). Par ailleurs, cette modernisation de la Fonction publique en vue de la performance de lAdministration publique est bel et bien une obligation de lEtat, mais relve aussi dun dfi
Michel Beaud. Lart de la thse, La Dcouverte, Paris, 5me d., 2006, pages 129 134.
12
tant les enjeux et insuffisances sont normes. Les contraintes sont dues la fois des facteurs endognes et exognes. Do, lintitul de la deuxime partie de notre travail de recherche : LEtat hatien face lobligation et aux contraintes de loptimisation effective de la Fonction publique : quelle issue ? Dans le cadre de cette deuxime partie, nous essayons dabord de camper lEtat hatien face aux enjeux croiss et dfis de la modernisation effective de la Fonction publique (chapitre 3). Ensuite, nous essayons de dmontrer que la modernisation effective de la Fonction publique comme un levier de performance de lAdministration constitue, certes, un dfi, mais relevable (chapitre 4).
13
PREMIERE PARTIE
LAdministration publique hatienne : tat des lieux non satisfaisant et processus de rforme en vue de sa performance
Dans le cadre de cette premire partie, nous abordons la problmatique de la crise defficience de lAdministration publique hatienne (chapitre premier). Face ce constat de crise, lEtat hatien, sous la double pression des citoyens et des acteurs internationaux, engage un processus de modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de lAdministration publique (chapitre 2).
14
Chapitre premier
Le constat de la crise defficience de lAdministration publique hatienne
En son article 234, la Constitution hatienne du 29 mars 1987, actuellement en vigueur en Hati, dispose : LAdministration publique hatienne est linstrument par lequel lEtat concrtise ses missions et objectifs. Pour garantir sa rentabilit, elle doit tre gre avec honntet et efficacit . Il sensuit que les constituants de 1987 reconnaissent en lAdministration publique un moyen par lequel lEtat, entit juridique abstraite, peut se manifester, en matrialisant ses missions et objectifs qui trouvent leur traduction dans les politiques publiques. Dans cet ordre dides, lAdministration publique, entre autres, permet de prendre contact avec lEtat, de le voir agir dans le sens de la promotion du bien commun et de lintrt gnral. Aussi, dans la disposition sus-voque, les constituants de 1987 introduisent-ils la notion de rentabilit de lAdministration publique. Pour eux, une gestion honnte et efficace est une condition sine qua non de garantie de cette rentabilit. Par ailleurs, quel sens accord cette notion de rentabilit de lAdministration publique introduite dans la Constitution hatienne de 1987 ? Est-ce une conception propre la sphre entrepreneuriale traduisant une logique commerciale de lEtat base sur la recherche de lefficacit au service du profit ? En effet, la tradition sculaire de la conception de lEtat dans lhistoire de la sociologie politique de la Rpublique dHati9 et la philosophie mme de la Constitution de 1987, dgage dans son prambule10, nous autorisent privilgier de prfrence une autre acception possible de la notion de rentabilit, car cette dernire peut aussi vouloir signifier le caractre de ce qui donne des rsultats11. Donc, la prconisation et linstitution dune gestion honnte et efficace seraient le gage dune Administration publique qui donne des rsultats. De plus, il va sans dire que dans un pays faibles moyens financiers, matriels et humains comme Hati, pour que lAdministration donne des rsultats, il aura fallu faire plus avec peu de moyens.
9
() Le modle rpublicain est associ lide dun bien commun autour duquel la socit doit sorganiser (). Phrase tire du Lexique de science politique, page 470. 10 La Constitution de 1987 fait lapologie de la philosophie librale en termes de protection des liberts publiques, mais elle prne aussi la justice sociale et fonde laction de lEtat sur lide de lintrt gnral. 11 Le Robert micro Dictionnaire de la langue franaise, page 1147.
15
Do la notion de lefficience de laction administrative. Or, cest pour autant en raison de la quasi-incapacit de lAdministration publique hatienne donner des rsultats avec de faibles moyens que ladministr se plaint quotidiennement. En outre, cest aussi la mme cause du dsarroi des acteurs internationaux intervenant dans le renforcement des capacits nationales en Hati qui se plaignent de la lourdeur de lAdministration, de la corruption qui la gangrne, de sa centralisation outrance et de la faiblesse de la qualification des agents publics appels sassurer de loprationnalisation de certains projets. Dune part, nous essayerons de dmontrer les difficults de lAdministration publique se librer du poids de la tradition en vue de rpondre aux attentes des citoyens et des acteurs internationaux (section I). Dautre part, nous ferons ressortir des insuffisances de la Fonction publique, en principe, pice matresse de toute politique doptimisation de lAdministration publique (section II).
Section I LAdministration publique hatienne entre le poids de la tradition et les attentes des citoyens et des acteurs internationaux
En dpit de la rvolution politique du 07 fvrier 1986 qui allait trouver sa traduction la plus concrte dans ladoption, une majorit crasante, de la Constitution du 29 mars 1987 par rfrendum, lAdministration publique hatienne se montre encore incapable dtre au diapason avec la philosophie gnrale du nouveau systme politique institu dans la nouvelle Constitution. Donc, cest le cas de dire que les vieux dmons de lAdministration publique continuent de gner son optimisation, voire son bon fonctionnement en vue de la satisfaction des administrs ( 1). Or, le contexte de ladoption de ladite Constitution fait ressortir lvidence de la lgitimit des attentes des citoyens hatiens au regard de la bonne qualit de leur rapport avec lAdministration et des services fournis. De plus, la dpendance financire de plus en plus accrue dHati vis--vis de la Communaut internationale explique ses recours incessants laide en vue de mettre en uvre des politiques publiques au bnfice des
16
citoyens. Do aussi la lgitimit des pressions des acteurs internationaux en vue dune Administration qui soit mme de donner des rsultats ( 2).
1.- Les vieux dmons de lAdministration publique hatienne Ds quil sagit de qualifier lAdministration publique en Hati, les pithtes ne manquent pas. Cest ainsi que Gary Olius, dans un article intitul : Hati : Une Administration publique drlement efficace 12, soumis Alter Presse le 06 dcembre 2007 et publi le mardi 11 dcembre de la mme anne, dresse une caricature de lAdministration publique hatienne qui, selon lui, serait efficace sa faon, quoi quon en dise. En fait, dans son article, il a avanc : A force de rptitions, il est devenu banal de dire que ladministration publique hatienne est inefficace. Pourtant, ce que plus dun qualifient tout de go dinefficacit peut, sous un autre angle, tre considr comme une preuve incontestable defficacit. Tout dpend de la position relative de lobservateur ou de lacteur qui met le jugement et aussi du modle conceptuel qui lui sert de rfrence . En grosso modo, il a dvelopp lide que la satisfaction des usagers nest aucunement la proccupation premire de lAdministration publique hatienne ; constat fait sur la base des ralits vcues quotidiennement dans le pays. Ce qui lui a amen a dvelopp le concept de citoyen-proie dHati par rapport un soi-disant citoyen-roi de lAmrique du nord quil dcrit. Tout cela pour dire que lAdministration publique hatienne reste et demeure cohrente avec elle-mme et son propre modle de rfrence. En effet, daucuns diraient que cet observateur des ralits quotidiennes de lAdministration publique hatienne dans ses rapports avec les citoyens se montre la limite sarcastique dans ses propos. Face cette position, nous accordons volontiers que lobservateur en question frise une certaine exagration dans sa radiographie de lAdministration publique. Toutefois, nous croyons utile de souligner au passage quil ny-a pas que le milieu universitaire tre aussi hostile au mode de fonctionnement de lAdministration publique en Hati. Ainsi, les reprsentants des Pouvoirs publics, donc ceux-
12
Page consulte sur la toile de Alter http://www.alterpresse.org/spip.php?article6736
Presse,
le
02
juillet
2011.
LURL
de
la
page :
17
l mmes qui sont, entre autres, chargs de sassurer de son bon fonctionnement, ne se montrent-ils pas plus clments envers lAdministration publique ds quil sagit de la prsenter. On a dj entendu plus dune fois en Hati des chefs de Gouvernement et de lEtat lancer des flches en direction de lAdministration publique quils traitent de tous les maux. Ils vont jusqu reconnaitre, au-del du simple discours politique, dans des textes normatifs, que lAdministration publique est corrompue. Cest dailleurs dans cette perspective que lon peut lire dans les visas et considrants de larrt prsidentiel portant cration de lULCC, la phrase que voici : Considrant que la corruption constitue lune des principales entraves au bon fonctionnement de lAdministration Publique et un frein au dveloppement conomique et social du pays .13 Sil en est ainsi de la vision du milieu universitaire et de celle des reprsentants des Pouvoirs publics, quen est-il alors des usagers de cette Administration victimes tous les jours de son mal-fonctionnement ? En fait, dans une dition de Tlescope14, Louis Ct, professeur lEcole nationale dAdministration publique du Qubec et directeur de lObservatoire de lAdministration publique, apporte un clairage thorique, dans son ditorial de ladite revue, cette difficult de lAdministration publique hatienne se transformer. Il affirme demble, dans ses propos introductifs, que des chercheurs, lissue de leur analyse, concluent que les organisations du secteur public prouveraient, plus que celles du secteur priv, de la difficult se transformer. Ce qui lui amne se demander : sil existerait donc une fatalit qui ferait que, dans les administrations publiques, le changement ne changerait rien . Il a toutefois vite rappel quil nen croit rien, tout en reconnaissant la complexit de la dmarche. Somme toute, en dehors de certaines qualifications ou explications thoriques que lon pourrait apporter pour dsigner ou expliquer la persistance de ce mode de fonctionnement
13
Arrt portant cration de lUnit de lutte contre la corruption, adopt sur le rapport du Ministre de lconomie et des finances et aprs dlibration en Conseil des Ministres, par le Prsident provisoire de la Rpublique, en loccurrence Me Boniface Alexandre ; donn au Palais national, P-A-P, le 08 septembre 2004, An 201 me de lIndpendance. Le texte complet est disponible en ligne sur le site officiel de lancien Premier Ministre Grard Latortue sur le lien suivant : http://gerardlatortue.org/bpm/pdf/decrets/ulcc.pdf La page est consulte le 09 juillet 2011. 14 TELESCOPE, Revue danalyse compare en Administration publique, vol. 14, N o 3, automne 2008, page III, intitul: La gestion du changement stratgique dans les organisations publiques . Le texte est disponible sur le lien : http://www.enap.ca/OBSERVATOIRE/docs/Telescope/Volumes12-15/Telv14n3_changement.pdf La page est consulte le 09 juillet 2011.
18
traditionnel de lAdministration publique, nous nous demandons, partir de notre propre analyse de la question, si la principale manifestation de ce quasi-dysfonctionnement de lAdministration publique hatienne ne serait pas la double crise de laccessibilit et de la qualit des services publics (A), explique en partie par le phnomne quotidien de la corruption et du npotisme (B).
A. La crise de laccessibilit et de la qualit des services publics
Il est de notorit publique en Hati que les services publics offerts la population par lAdministration publique sont tant soit peu accessibles, dpendamment de la rgion dhabitation de ladministr, de son niveau dans lchelle sociale, de sa situation conomique et voire ses accointances personnelles ou son appartenance une certaine classe sociale. De telle sorte quil y-aurait en Hati, implicitement, des citoyens hatiens qui le seraient plus que dautres, ct dune certaine catgorie considre comme des citoyens de seconde zone. Quant la qualit des services offerts, le niveau reste globalement faible, tout en observant la mme variabilit dans les traitements en fonction des facteurs dcrits plus haut. Que lon parle du service public de lducation ou de la justice, de leau potable, de llectricit, de la sant ou encore plus globalement des dmarches administratives quotidiennes auprs des services publics en vue de payer ses redevances vis--vis du fisc ou en vue de lobtention, par exemple, dune pice didentit ou de tout autre document administratif toutes fins utiles, le constat reste le mme. Quand le service public nest pas simplement inexistant dans la zone dhabitation du citoyen, il y a quasi-constamment un traitement gomtrie variable de lusager qui vient mettre mal le principe de lgalit devant le service public, principe pourtant sacramentel en droit administratif et aussi valeur constitutionnelle en Hati. Cette double crise de laccessibilit et de la qualit des services publics tient en majeure partie cette problmatique de lEtat-Nation en Hati ; un pays dans lequel certaines
catgories de citoyens ne se reconnaissent pas dans une certaine catgorie de compatriotes, quelles considrent comme des trangers dans leur propre pays ; un pays sans ethnie, mais miett et cloisonn. Daucuns diraient plusieurs pays lintrieur du mme pays avec des
19
citoyens peu ou prou conscients dune certaine hirarchie dans leur degr de citoyennet. Do le concept de pays en dehors dvelopp par Grard Barthlmy, conomiste et anthropologue franais, spcialiste dHati.15 Qui plus est, lon se demande bon droit si cette vision de la socit hatienne ou du moins cette forme de contrat social nest pas consacre, ft-ce implicitement, voire nourrie au plus haut sommet de lEtat, eu gard au peu de sacrifices consentis par les diffrents gouvernements successifs en vue de rvolutionner, rellement, ce systme dostracisme. Par souci dobjectivit, nous reconnaissons volontiers quil y a dautres variables explicatives aux phnomnes dinaccessibilit et de la mauvaise qualit des services publics en Hati, mais les dterminants identifis plus haut y sont pour beaucoup. Le citoyen ordinaire de la capitale, Port-au-Prince, o quasiment tout lappareil administratif de lEtat est centralis, se plaint, entre autres, quotidiennement devant les diffrents services de lAdministration de la lenteur dans le traitement de ses dossiers, de longues files dattente sans esprer accder au service, de lingalit de traitement et de laccueil qui dnote fort bien lirrespect de la dimension humaine de lusager. Ainsi, est-ce monnaie courante dobserver, dj la capitale o tout est centralis, des citoyens se lever et prendre la rue une heure indue afin darriver parmi les premiers devant un service de lAdministration quatre heures (4h00) du matin, quand ce nest pas plus tt, esprant pouvoir remplir ses obligations fiscales ou rclamer un document administratif quelconque. Si tel est le cas du citoyen vivant la capitale, quid du citoyen vivant dans les provinces, cest--dire en dehors de la capitale o souvent il faut parcourir des dizaines et parfois des centaines de kilomtres pour trouver une trace matrielle de lexistence de lEtat? Cest dans cette optique, que les naissances ne sont pas toujours dclares, que le paysanhabitant met certaines fois plusieurs jours pour venir la capitale retirer un passeport ou toutes autres pices didentit et/ou documents administratifs pour servir et valoir ce que de droit. Cest le cas de dire que lAdministration dEtat, via les services centraux et les services locaux de lEtat, est loin dtre une Administration de service dans laquelle servir et satisfaire
15
Dans son ouvrage intitul : LUnivers rural hatien : Le pays en dehors , publi en 1990 chez lHarmattan.
20
ladministr seraient des priorits. Cet tat de fait relve dune tradition dans lAdministration publique hatienne. Par consquent, la crise de laccessibilit et de la qualit des services offerts par lAdministration ne date pas dhier. Cest une somme de pratiques politicoadministratives sculaires, voire ancestrales, qui se trouvent aux antipodes de la culture des rsultats, de la logique de la performance et qui continuent de ternir limage ou du moins traduire la ralit quotidienne de lAdministration dans ses rapports avec les citoyens. Ce constat est aussi vrai pour lAdministration centrale, lAdministration dconcentre et les organismes autonomes qui rentrent dans le cadre de ce quil convient dappeler, suivant lexpression juridique consacre, la dcentralisation fonctionnelle ou encore la
dcentralisation par services. Par ailleurs, cet tat des lieux non satisfaisant trouve, entre autres, ses explications dans dautres phnomnes, comme ceux de la corruption, du favoritisme ou du npotisme, que lon peut observer au quotidien en observant lAdministration publique.
B. La corruption, le favoritisme et le npotisme
En Hati, on entend parler de corruption longueur de journe presque dans tous les secteurs dactivit de la socit. Ce qui revient dire quune Administration publique saine serait surprenante et tiendrait mme la limite du dfi dans un environnement global pareil. Ajouter cela, la conception assez partage de lEtat comme une vache lait o lon peut rapidement senrichir, moyennant certaines acrobaties et la rsolution de se dbarrasser de toute thique. A titre indicatif, Amary Joseph Nol, professeur dUniversit en Hati, a commenc une lettre ouverte au Prsident de la Rpublique dHati lu, Michel Joseph Martelly, dont lobjet est : Conseil au nouveau Chef dEtat dHati , par la phrase que voici : Lun des efforts raliser par le nouveau gouvernement, cest de mettre un frein au sport le plus en vogue dans lAdministration publique hatienne: LA CORRUPTION16.
16
Document post le 11 mars 2011 sur le blog de Jean Snat Fleury, ancien Juge et directeur des tudes lEcole de la Magistrature. Il est disponible sur lien suivant:
21
Dans la mme veine, on a entendu plus dune fois des autorits politiques hatiennes dnoncer publiquement la corruption qui gangrne le secteur public, particulirement lAdministration publique. Ainsi, pouvait-on entendre, dans un discours public du Prsident de la Rpublique Ren Prval, la phrase suivante : Des efforts ont t consentis dans la lutte contre la corruption ; je peux vous dire que la lutte contre la corruption est la plus difficile, parce que la corruption est forte, ses racines sont profondes 17 De son ct, lONG, Transparency International, dans le cadre de sa publication annuelle, depuis 1995, de lindice de perception de la corruption dans le secteur public de la majeure partie des pays de la plante, classe Hati 146me/ 178 pays avec un indice de 2.2 sur 10 en 201018, aprs lavoir class 168me/ 180 pays avec un indice de 1.8 sur 10 en 200919 et 177me/180 pays juste aprs lAfghanistan et juste avant lIrak avec un indice 1.4 sur 10 en 2008.20 Autant dire que la preuve de la corruption au niveau de lAdministration publique hatienne nest plus tablir. Nanmoins, cette dernire est loin dtre un phnomne isol. En plus de lindpendance fictive du Pouvoir judiciaire vis--vis du pouvoir politique et son dlaissement, expliquant la perptuation de la corruption restant fort souvent impunie, les conditions relles daccs lemploi public, en gnral, expliquent aussi en grande partie le phnomne. En fait, la Constitution et les lois de la Rpublique dfinissent assez clairement les conditions daccs aux emplois publics, mais dans la pratique de tous les jours, le favoritisme et le npotisme paraissent valoir encore leur pesant dor aux yeux de plus dun. Comment alors demander un agent public de se penser en serviteur de lEtat ou de lusager quand il ne
http://www.jsf-post.com/2011/03/01/conseils-au-nouveau-chef-d%E2%80%99etat-d%E2%80%99haiti/ La page est consulte le 23 juillet 2011. 17 Post sur la toile de Alter Presse, le jeudi 03 janvier 2008 sur le lien suivant : http://www.alterpresse.org/spip.php?article6809 La page est consulte le 23 juillet 2011. 18 Donnes disponibles sur le site web de transparency International, sur le lien : http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results La page est consulte le 23 juillet 2011. 19 Donnes statistiques disponibles sur le site web de Transparency International sur le lien suivant : http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table La page est consulte le 23 juillet 2011. 20 Donnes statistiques disponibles sur le site web de Transparency International partir du lien suivant : http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/cpi_2008_table La page est consulte le 23 juillet 2011.
22
doit pas sa fonction au mrite, mais plutt une faveur, ou ses accointances, ou son zle de militant politique, ou encore ses liaisons amoureuses ou son lien de parent avec une personnalit bien place ? Le problme rel tient du fait que la plupart des agents appels travailler dans lAdministration publique, ny rentrent pas par conviction, et encore moins en fonction de leur mrite ; ils sont gnralement cass dans lAdministration pour gagner leur pain quotidien , pour brasser ou dfendre leur vie , comme on se complait les rpter dans les milieux du secteur public en Hati. En un mot, la mission premire de cette catgorie dagents publics cest de se servir eux-mmes au dtriment du Trsor public et aux dpens de lusager du service public. En revanche, si ces vieilles pratiques du secteur public hatien continuent encore de rythmer le quotidien de lAdministration publique, le citoyen a toutefois de bonnes raisons de se croire en droit de rclamer des services publics de qualit. De plus, les bailleurs de fonds internationaux, de leur ct, ne sont pas moins lgitimes exiger une Administration publique saine et efficace, vu que le pays arrive un carrefour dans sa descente o il ne peut plus, semble-t-il, sortir de lassistanat dans lequel il senlise de plus en plus.
2. Le contexte de ladoption de la Constitution de 1987 et la dpendance financire dHati
On se complait gnralement le rpter : La tradition a la vie dure . Des pratiques vieilles de plusieurs dcennies dans une Administration publique, telle que prsente plus haut avec toute la complexit des enjeux qui entourent ce mode de fonctionnement, ne peuvent pas certes tre changes par dcret ; nous ladmettons volontiers. Dailleurs, le rejet systmatique de la population hatienne du statu quo ante le 07 fvrier 1986 qui allait tre formellement traduit par ladoption dfinitive de la nouvelle Constitution de 1987 et le constat de la perptuation des mmes vieilles pratiques, plus de 20 ans aprs, dans lAdministration publique hatienne montre bien que la panne na pas t franchie. En revanche, une Administration publique saine et efficiente tait, entre autres, le vu de la population hatienne qui ne supportait plus que des agents publics se servent eux-mmes au lieu servir dignement et efficacement lusager des services publics (A).
23
De plus, le fait quHati soit de plus en plus tributaire de laide internationale donne une certaine lgitimit aux bailleurs de fonds internationaux dexiger eux aussi, de leur ct et leur faon, une Administration publique saine et efficace (B).
A. Des aspirations lgitimes du citoyen des services publics de qualit Le rgime de dictature des DUVALIER21 ayant rgn pendant une trentaine dannes en Hati effrayait une bonne partie de la population et a galement laiss derrire lui des souvenirs troublants eu gard la banalisation de la protection des liberts publiques et de lannihilation de la participation active du citoyen hatien la vie publique de son pays. 22 Il sagissait bien dun systme politique qui niait la libert et la lgitimit du citoyen prendre, par la voie quil choisit, une part active laction publique dans son pays. Comment alors un pareil rgime pourrait-il placer le citoyen au centre de ses proccupations ? Comment vouloir prtendre travailler la satisfaction dun citoyen musel ? LEtat, par le biais de son Administration publique, peut-il satisfaire le citoyen qui ne jouit pas du droit dopinion, voire la libert dexpression ? Par ailleurs, le 07 fvrier 1986, marquant la chute du rgime des DUVALIER, suite une insurrection populaire, a cristallis le ras-le-bol de la majeure partie de la population hatienne qui ne voulait plus de ce systme oppressif. Un peu plus dun an aprs, soit le 29 mars 1987, ladoption, par rfrendum, la quasi-unanimit dune nouvelle Constitution, portant bien videmment abrogation totale de lancienne, matrialise une rvolution juridico21
Temps politique en Hati, allant de 1957 1986, marqu par la prsidence vie du Docteur Franois DUVALIER dit Papa Doc (1957-1971) et son fils Jean-Claude DUVALIER dit Baby Doc (1971-1986). 22 Dans un rapport de 64 pages publi en date du 04 avril 2011 par Human Rights Watch, organisme de dfense des droits humains, intitul : Hati, un rendez-vous avec lhistoire. Les poursuites contre Jean-Claude DUVALIER , lorganisation fait un rappel de la ncessit de mener bien une enqute et des poursuites suites aux graves violations des droits humains commises sous la dictature de DUVALIER. Ledit rapport est disponible sur le lien suivant : http://www.hrw.org/fr/reports/2011/04/14/ha-ti-un-rendez-vous-avec-l-histoire-0 De plus dans un communiqu publi le 14 avril 2011 sur le site officiel de Alter Presse, on a pu lire la dclaration suivante de Reed Brody, conseiller juridique auprs de HUMAN Rights Wacth : Le procs de Duvalier pourrait savrer tre laffaire criminelle la plus marquante de toute lhistoire dHati . Le communiqu est disponible sur le lien suivant : http://www.alterpresse.org/spip.php?article10911 Les deux pages sont consultes le 22 juillet 2011.
24
politique dimportance. Le peuple, comme constituant originaire, a fait la preuve quil veut que soit institu un rgime empreint de la philosophie politique librale avec bien videmment la logique dun Etat serviteur plutt quoppresseur. Or, lAdministration publique reste et demeure lun des moyens pratiques dont lEtat dispose pour servir ses citoyens. Par voie de consquence, les aspirations du citoyen hatien des services publics de qualit dans le schma du nouveau systme politico-administratif institu par la Constitution de 1987 sont pour le moins lgitimes. Le droit du citoyen des services publics de qualit et accessibles est un acquis dmocratique pay au prix fort. Dores, lEtat, en dpit de ses limites en ressources humaines qualifies, ses limites dordre conomique, technologique, infrastructurel ou autres, se doit de garantir et de permettre la ralisation de ce droit. Cest une responsabilit qui lui incombe et dont il ne peut se dcliner mme sous le prtexte que la ralisation de cette mission tiendrait du dfi. En effet, gnralement, lun des lments essentiels de cette notion de service public de qualit reste et demeure la constance dans lamlioration de linformation et de laccueil de lusager en vue de sa satisfaction. Sur ce point, nous lavons dj abord plus haut, les conditions sont loin dtre runies pour parler dventuelle satisfaction des usagers de lAdministration publique hatienne. Nanmoins, un acquis important relativement un aspect de cette question permet davancer que la tradition, aussi pesante soit-elle, ne peut pas toujours faire chec aux attentes lgitimes des citoyens dans leur rapport avec lAdministration. Cet acquis consiste au fait quun usager peut aujourdhui sadresser en crole23, la seule langue parle et comprise par la quasi-totalit des Hatiens, un Agent dun service public pour sinformer ou rgler une dmarche administrative quelconque. L encore, faut-il bien y apporter une sourdine, car dans lidiosyncrasie de bon nombre dagents de lAdministration publique hatienne, comme cest dailleurs le reflet de la perception dans une bonne partie de la socit, le Franais reste et demeure une langue suprieure au Crole, de telle sorte que mme si vous avez la latitude de vous exprimer en
23
La Constitution de 1987 a consacr le Crole comme langue officielle au mme titre que le franais. Jusque-l le franais, parle par une minorit de privilgis dans la population, tait considre comme la seule langue de lAdministration publique. De son ct, le Crole, parl et compris par la quasi-totalit des Hatiens, navait pas droit de cit. Cela traduit bien la volont affiche de lEtat, dans le statu quo ante, de ne pas servir une catgorie dusagers ou de les exclure purement et simplement.
25
Crole, vous avez quand mme intrt le faire plutt en Franais, si vous tes en mesure, car ainsi tes-vous susceptible dtre trait avec plus dattention et dgard, voire avant un autre usager ne pouvant sexprimer quen Crole et qui tait arriv au service bien avant. Donc, le principe Premier arriv, premier servi ne vaut plus son pesant dor. En somme, compte de ce qui prcde, vous aurez compris quen dpit des aspirations lgitimes du citoyen et des acquis fragiles, beaucoup reste faire en vue de transformer lAdministration publique hatienne afin de la rendre capable doffrir des services publics de qualit. Ces efforts auront contribu la satisfaction des usagers et aussi crdibiliser lEtat hatien aux yeux des acteurs internationaux dont les pressions en vue dune Administration saine et performante sont pour le moins lgitimes.
B. De la lgitimit des pressions des acteurs internationaux en vue dune Administration publique efficace
La dpendance financire dHati vis--vis de la communaut internationale va croissante. Le pays produit de moins en moins de richesses pour assurer son propre dveloppement ; paralllement la libralisation des changes commerciaux acclre la pauvret et la dpendance.24 En outre, la dpendance financire du pays vis--vis de la Communaut internationale se traduit aussi assez concrtement dans le budget national du pays 25. Si, en principe, le budget
24
Sur le site web du CADTM, Comit pour lannulation de la dette du Tiers-Monde, Sophie Perchellet, dans sa contribution ( Hati sous ajustement structurel) dans un article collectif intitul : Construire ou reconstruire Hati ? , dresse un tableau sombre de la dtrioration, aux dpens dHati, des termes de lchange commerciale depuis le tournant nolibral accentu partir de 1986. Il donne des explications la dgradation de la pauvret et de la dpendance vis--vis de la Communaut internationale. La page est disponible sur le lien suivant : http://www.cadtm.org/Construire-ou-reconstruire-Haiti,6647 Larticle est publi le 12 septembre 2010 et la page est consulte le 20 juillet 2011. Les donnes statistiques de la Banque Mondiale sur Hati viennent en renfort cette analyse de Mme S. Perchellet. http://donnees.banquemondiale.org/pays/haiti Page consulte la mme date. 25 Pour lexercice fiscal 2010-2011, le budget national de 106, 3 milliards de gourdes (1 dollar US = 41 gourdes) dpend hauteur de 70% des contributions de la Communaut internationale. Dans un bulletin publi en date du 14 dcembre 2010 sur le site web de radio Signal FM, on a pu lire les explications suivantes du Ministre de lconomie et des finances, Ronald Baudin, relativement au retard observ dans llaboration dudit budget : Normalement, ce budget qui accuse un certain retard dans son laboration aurait d tre adopt avant le 1 er octobre. Mais cause de certaines contraintes, notamment les ngociations sur l'appui budgtaire avec les
26
de lEtat traduit des choix politiques 26, on aura vitement compris, de ce fait, le poids de la Communaut internationale dans lorientation des politiques publiques adoptes dans divers domaines en Hati, puisque cette dernire apporte en gnral sous forme de dons ou de prts les 2/3 du budget. A linverse, si cet apport fait dfaut, lAdministration publique est susceptible dtre paralyse. Dans des conditions pareilles, la Communaut internationale, particulirement les institutions financires internationales et les autres bailleurs de fonds dans le cadre de la coopration bilatrale et/ou multilatrale se doivent de sassurer dune gestion efficace des fonds allous et de la performance des politiques mises en uvre. Or, comment parvenir cet objectif sans une Administration publique efficiente ? La performance de lAdministration publique devient une condition sine qua non de lefficacit de laide internationale dont dpend en majeure partie la mise en uvre effective des politiques publiques dans divers domaines de la vie nationale. Do les interventions multiples et multiformes des acteurs internationaux en vue de rendre lAdministration publique efficiente. Ainsi, pourrait-on se demander, bon droit, si la qute de performance de lAdministration publique hatienne par les acteurs internationaux aurait la mme finalit que les exigences des citoyens hatiens, par souci daltruisme. En dautres termes, les acteurs internationaux, cherchent-ils uniquement rendre lAdministration publique hatienne capable de mettre en uvre des politiques publiques quils ont orientes dans leurs propres intrts ou cherchent-ils renforcer effectivement les capacits de lAdministration publique du pays mieux servir les usagers avec peu de moyens et quels serait alors le mobile de leur action ? En somme nous avons vu que le poids de la tradition au niveau de lAdministration publique hatienne vient faire chec aux attentes des citoyens et des acteurs internationaux en dpit de la lgitimit, pour des raisons diffrentes, desdites attentes. Par ailleurs, ce constat de crise de performance de lAdministration publique hatienne se rvle aussi et surtout particulirement par les insuffisances de la Fonction publique et des fonctionnaires.
partenaires de la communaut internationale qui ont dur plus que prvu, c'est avec deux mois et demi de retard que nous prsentons ce budget . Cf : http://www.signalfmhaiti.com/index.php?option=com_content&view=article&id=3153:haitiexercice-fiscal2010-2011-le-budget-annuel-depasse-les-100-milliards-de-gourdes-pour-la-premiere-fois&catid=34:politique Cette page est consulte le 03 aot 2011. 26 Lexique des sciences politiques, page 42.
27
Section II Des insuffisances de la Fonction publique et des fonctionnaires
Dans une allocution du greffier du Conseil priv et secrtaire du Cabinet conseil canadien des chefs dentreprise (CCCE), lors du sommet national sur les politiques, publie le 26 septembre 2006, nous avons pu lire les lignes que voici : Je crois qu'il existe une troite corrlation entre des politiques publiques judicieuses et une excellente Fonction publique. La Fonction publique peut avoir un point de vue long terme sur les dfis en matire de politique que doit relever un pays et investir dans l'analyse pour prsenter aux gouvernements un ventail complet de possibilits d'action. 27 Par ailleurs, dans une note intitule : Donner aux fonctionnaires hatiens les moyens de servir leur concitoyens , publie sur le portail officiel de lAgence canadienne de dveloppement international (ACDI), nous avons pu lire les phrases que voici : La Fonction publique est la pierre d'assise de l'Administration d'un pays. Si la Fonction publique s'croule, un gouvernement entier peut se retrouver paralys. 28 Tenant compte de ce qui prcde et sachant que bon nombre de carences lies la Fonction publique et aux fonctionnaires en Hati ne datent pas daujourdhui29, nous pouvons affirmer que la crise defficience observe dans lAdministration publique nationale en Hati est lie entre autres et surtout en grande partie aux insuffisances chroniques observes dans la Fonction publique de lEtat et chez lensemble des agents publics permanents de lEtat.
27
Cf : http://www.pco-bcp.gc.ca/index.asp?lang=fra&Page=clerk-greffier&Sub=archives&Doc=20060926fra.htm La page est consulte le 06 aot 2011. 28 Note crite dans le contexte post-sisme (un sisme de magnitude 7.3 sur lchelle de Richter a eu lieu en Hati le 12 janvier 2010), rappelant, entre autres, que pas moins de 17% des fonctionnaires ont trouv la mort loccasion dudit sisme. La note rappelle, in fine : tre fonctionnaire dans les conditions actuelles en Hati, c'est plus qu'un emploi, c'est un acte de citoyennet. Cf : http://www.acdi-cida.gc.ca/acdi-cida/ACDI-CIDA.nsf/fra/FRA-52713958-N5S La page est modifie le 29 juin 2011 et consulte le 06 aot 2011. 29 Nous en voulons pour preuve lintitul du sujet de la thse de doctorat du professeur Hatien, Monferrier Dorval : La problmatique de la Fonction publique en Hati , thse dirige par Jean-Claude Ricci, soutenue le 08 juillet 1992 Marseille, Universit Aix-Marseille III.
28
Dans un premier temps, nous aborderons la problmatique de la qualification des fonctionnaires et de lattractivit de la Fonction publique ( 1), pour ensuite exposer, sans aucune prtention dtre exhaustif, la crise de la responsabilisation et du management des ressources humaines de lEtat ( 2).
1.- Le problme de la carence de qualification des fonctionnaires et de la faiblesse de lattractivit de la Fonction publique Suivant, respectivement, les articles 8 et 9 du dcret portant rvision du Statut gnral de la Fonction publique30 : Est fonctionnaire tout agent public de nationalit hatienne nomm un emploi permanent temps complet et titularis dans un grade de la hirarchie administrative. et La Fonction publique regroupe lensemble des agents publics ayant la qualit de fonctionnaires. Demble, nous prcisons que dans le cadre de nos analyses, nous limitons ici notre objet dtude aux agents publics titulaires des emplois permanents de lAdministration publique nationale, en loccurrence les fonctionnaires de lEtat, stricto sensu, lexclusion des titulaires des emplois non permanents, en loccurrence les contractuels, correspondant un besoin saisonnier ou occasionnel, suivant les propres termes des articles 2 et 6 du dcret prcit. De mme, il va sans dire que ces rflexions ne se portent pas sur les problmatiques de la Fonction publique territoriale.31 Une fois notre champ danalyses et de rflexions prcis, dores, nous prsentons en premier lieu la question de la complexit du problme de la qualification des fonctionnaires (A) et en second lieu le problme de lattractivit de la Fonction publique et celui corrlatif de la fuite des cadres (B). Nanmoins, les deux problmes sont lis ; cest comme le dilemme de luf et de la poule. A titre indicatif, on peut se demander bon droit si lun nengendre pas lautre et vice versa.
30
Donn au Palais national, Port-au-Prince, le 17 mai 2005, An 202me de lIndpendance, par Me Boniface Alexandre, sur le rapport du Premier Ministre et aprs dlibration en Conseil des Ministres. 31 Le Statut gnral de la Fonction publique territoriale fait lobjet dun autre dcret adopt au Palais national, Port-au-Prince, le 1er fvrier 2006, An 203me de lIndpendance, par Me Boniface Alexandre, Prsident Provisoire de la Rpublique, sur le rapport du Ministre de lintrieur et aprs dlibration en Conseil des Ministres.
29
A. La complexit du problme du faible niveau de qualification des fonctionnaires Aux termes de larticle 236-2 de la Constitution hatienne du 29 mars 1987, actuellement en vigueur en Hati, il est spcifi, expresis verbis : La Fonction publique est une carrire. Aucun fonctionnaire ne peut tre engag que par voie de concours ou autres conditions prescrites par la Constitution et par la loi . Pour sa part, le dcret portant rvision du Statut gnral de la Fonction publique32, prcisant les conditions daccs la Fonction publique, dispose, respectivement, en ses articles 50, 51 et 52 : Le recrutement vise la slection sur concours des candidats la Fonction publique apte exercer certaines fonctions. ; Les concours dans la Fonction publique peuvent tre internes ou externes. Ils sont organiss soit sur preuve, soit sur titre, selon la nature des emplois pourvoir. ; Les modalits de concours dans la Fonction publique sont tablies par arrt du Premier Ministre . Par voie de consquence, il est clair que les conditions daccs la Fonction publique sont juridiquement encadres en Hati. De plus, le professeur Enex Jean-Charles rappelle que le concours, comme mode de recrutement des fonctionnaires, reprsente une garantie fondamentale du principe dgale admissibilit la Fonction publique. 33. En revanche, entre les prescrits du corpus juridique hatien relativement laccessibilit et au recrutement des fonctionnaires et les pratiques observes au niveau de lAdministration publique, la panne nest pas toujours franchie. Dabord, dans un pays o la proportion des personnes ayant atteint le niveau universitaire nest que de 1.1%34, il parait vident que les ressources humaines qualifies soient, en principe, rares. Qui plus est, le niveau de la quasi-totalit des universits en Hati ne dpasse
32 33
Op. cit. ENEX, Jean-Charles. Manuel de droit administratif hatien, page 299. 34 Suivant les donnes statistiques de lInstitut hatien de statistique et dinformatique (IHSI), lquivalent de lINSEE (Institut national de la statistique et des tudes conomiques) en France. Ces donnes sont mises jour sur le site web de lIHSI en date du 14 aot 2011 et la page est consulte la mme date. Cf : http://www.ihsi.ht/rgph_resultat_ensemble_education.htm#
30
pas la licence gnrale35, mis part le fait que, de surcrot, les cursus offerts par les diffrentes facults ne sont pas toujours actualiss et adapts aux nouveaux besoins du march et de la socit en gnral. Ensuite, ajouter tout cela, les pratiques de copinage, pantouflage, militantisme, trafic dinfluence et clientlisme au niveau de lAdministration publique en Hati. Dans ces conditions, cest le cas de le dire, le problme de la qualification des fonctionnaires est, pour le moins, complexe. Certes, il existe une Ecole nationale dAdministration financire (ENAF) dont la rouverture na eu lieu quen octobre 2005 et qui offre surtout un programme de formation en deux ans de technicien en finances publiques. Nanmoins, cette cole dont la pauvret du cursus parait vidente et gre par le Ministre de lconomie et des finances est amplement insuffisante pour fournir lAdministration publique des cadres qualifis avec une formation adapte en vue de sa performance malgr le peu de moyens ; ce qui requiert un fort niveau dinventivit36. De plus, vu la complexit de ce problme, telle que expose plus haut, mme une grande cole de la trempe de lENA (Ecole nationale dAdministration) en France ou encore de lENAP (Ecole nationale dAdministration publique) au Canada ne suffirait pas en Hati, semble-t-il, pour faire face cette crise chronique de manque de qualification des agents publics permanents de lEtat, puisque le problme est aussi li de vieilles pratiques sociopolitiques et administratives. En effet, le RNDDH (Rseau national de dfense des droits humains), dans un rapport publi en juillet 2011, intitul : 37Hati Corruption : Le RNDDH appelle la fin du
35
Bac+4 et mmoire de licence avec soutenance ; ce qui correspond, en grosso modo, au Master 1 franais dans le systme LMD. 36 Cest dailleurs dans cette optique quun programme de matrise en Administration publique, baptis : Projet dappui au renforcement de la gestion publique du pays (PARGEP) a t inaugur, sous le Gouvernement de Madame Michle Duvivier Pierre-Louis, au campus universitaire de lInstitut de la francophonie pour la gestion de la carabe (IFGCar) avec lappui du Gouvernement canadien, via lENAP du Qubec, en juin 2009. La note est publie sur le site web du journal Le Nouvelliste en date du 03 juin 2009. La page est consulte le 10 aot 2011. Cf : http://www.lenouvelliste.com/article.php?PubID=1&ArticleID=70909&PubDate=2009-06-11 37 Curieusement, tous les parlementaires dont les noms ont t cits se sont prsents aux rcentes lections sous la bannire de la plateforme Inite (Unit, en franais) de l'ancien prsident Ren Prval et du snateur Joseph Lambert. Douze d'entre eux ont t rlus. Or, cest le Gouvernement sous la prsidence de Ren Prval qui est encore sur place, grant les affaires courantes, vu que les deux Premiers ministres choisis par le nouveau Prsident de la Rpublique, Michel Joseph Martelly, nont pas t ratifis par le Parlement.
31
gaspillage et du copinage au sein de lAdministration publique 38, dnonce, entre autres, la constance du copinage comme caractristique de lAdministration publique hatienne. Le cas dnonc ici est celui de parlementaires qui seraient gracieusement rmunrs par le Ministre de lintrieur en qualit de consultants , alors que suivant les prescrits de la Constitution hatienne de 1987, le mandat parlementaire est incompatible avec toute autre fonction rtribue par lEtat, nonobstant celle denseignant.39 Daucuns pourraient toujours arguer quil sagit ici dun cas touchant des contractuels. Cependant, nous devons faire remarquer que ces genres de situation ne sont pas trangers la Fonction publique proprement dite, car les informations sur les places vacantes, donc sur les concours en vue daccder la Fonction publique ne font pas toujours lobjet de publication. Cette situation a pour effet de limiter ou de relativiser le but recherch dans linstitution du concours, par la Constitution, comme mode principal daccession la Fonction publique. Cet ensemble, ajout au problme de lattractivit de la Fonction publique et celui de la fuite des cadres (B), explique, en partie, la complexit de la carence de qualification dans la Fonction publique.
B. Le problme de la faiblesse de lattractivit de la Fonction publique et la fuite des cadres Dans un monde de plus en plus globalis, lre de lconomie du savoir, les ressources humaines les mieux instruites, de par le monde, sont recherches, parce que, entre autres, garantes de lavantage comptitif. Do, limportance des leviers, la qualit de lemploi par exemple, visant renforcer lattractivit des entreprises productrices de biens et services. Ainsi, le secteur public rentre-t-il en concurrence avec le secteur priv en vue de garder ou dattirer les ressources humaines les mieux qualifies et comptentes en vue de la performance.
Cette information a t recueillie sur le site web du journal Le Nouvelliste. Sa substance a t publie en date du 29 juillet 2011 et nous avons consult la page le 10 aot 2011. Cf : http://www.lenouvelliste.com/articles.print/1/95458 38 Cf : http://www.rnddh.org/IMG/pdf/RNDDH_CORRUPTION_1.pdf Pages 1 et suivants. Le lien est consult le 10 aot 2011. 39 Cf : article 129-1 de la Constitution.
32
Par contre, ce qui fausse la concurrence dans ce domaine entre le public et le priv cest le manque de moyens financiers observ dans le camp du public, surtout dans les pays en voie de dveloppement. Puisque lEtat, en principe, nest pas anim par lidal du profit, comme le sont les entreprises du secteur priv, il fait face souvent de srieuses difficults de pouvoir toujours offrir la mme qualit de lemploi que le secteur priv pourrait bien offrir pour se payer les meilleurs cadres Do lattrait du secteur priv par rapport au secteur public. Cest dans cette perspective quen Hati, on assiste dsesprment un exode massif des cerveaux vers ltranger, comme le tmoigne un rapport de la Banque Mondiale rvlant que huit Hatiens et Jamacains sur dix (8/10) dtenant un diplme universitaire vivent hors de leur pays.40 Cette migration internationale du capital humain qualifi dHati ne laisse certainement pas intacte la Fonction publique, telle enseigne que la Banque interamricaine de dveloppement (BID) a approuv dix millions (10) de dollars US Hati pour un programme destin attirer les cadres de la Diaspora vers le secteur public. Cest une action visant lutter contre la fuite des cerveaux, dvelopper la Fonction publique et amliorer lefficacit du Gouvernement , suivant les propres termes du communiqu de presse de la BID.41 Par ailleurs, le secteur priv hatien, les organisations internationales (O.I.) et non gouvernementales (ONG) ravissent la Fonction publique bien des cadres qualifis42. En effet, selon les rsultats de lEnqute Diagnostique sur la Gouvernance43: Seuls 5.2% des agents du secteur public ont estim que leur salaire tait suffisant ou trs suffisant .
40
Information trouve dans un communiqu publi sur le site web de la Banque Mondiale le 25 octobre 2005. La page est consulte le 10 aot 2011. Cf : http://go.worldbank.org/7J357LTEE0 Le rapport sintitule : Migration internationale, rapatriement de fonds et fuite des cerveaux et publi en 2005. 41 Cf : Site web de la Banque interamricaine de dveloppement. Communiqu de presse publi le 13 dcembre 2006. La page est consulte le 10 aot 2011. http://www.iadb.org/fr/infos/communiques-de-presse/2006-12-13/la-bid-approuve-10-millions-a-haiti-pour-unprogramme-destine-a-attirer-les-cadres-de-la-diaspora-vers-le-secteur-public,3527.html 42 Suivant un rapport conjoint de lOrganisation de Coopration et de Dveloppement conomiques (OCDE) et de lAgence canadienne de Dveloppement international (ACDI), intitul : Suivi des principes dengagement international dans les Etats fragiles et les institutions prcaires , les deux acteurs partagent leur apprhension par rapport aux carts importants de rmunration entre les salaires de la Fonction publique et ceux des acteurs internationaux. Ils ont pu constater que cela entraine une fuite des cerveaux vers les agences internationales. Cf : Le dit rapport est disponible sur le site web de lOCDE sur le lien suivant : http://www.oecd.org/dataoecd/39/7/44654672.pdf Le rapport est publi en 2010 ; page 9. Cette page est consulte le 10 aot 2011.
33
Les dolances spcifiques concernent surtout le faible niveau de salaire, les retards de salaire et les maigres avantages sociaux. Comment alors, dans une telle situation, lEtat, peut-il arriver fidliser ses Fonctionnaires afin de les garder au service de lintrt gnral ? Si les Fonctionnaires qui sont censs dj au service de lEtat ne sont pas satisfaits de leurs conditions de travail et accusent une certaine proportion laisser la Fonction publique la premire occasion, comment alors sattendre ce que les cadres les mieux qualifis du secteur priv ou de la diaspora ou encore les jeunes frais moulus de lUniversit se bousculent pour accder cette Fonction publique ?
2. La conception de Fonctionnaire-poids entretenue par le secteur public et la quasi-absence du management par objectifs Suivant larchitecture budgtaire adopte par Hati, le budget national est divis en budget de fonctionnement et budget dinvestissement. Pour lexercice fiscal 2008-2009, le budget de fonctionnement de lEtat hatien slve 100 milliards de gourdes (1=60G, avril 2008), alors que les recettes de lEtat ne pouvait pas atteindre 40 milliards de gourdes. Donc le manque gagner denviron 60 milliards de gourdes est apport par la Communaut internationale et reprsente peu prs 60% du budget de fonctionnement. Quant au budget dinvestissement, nen parlons mme pas ; il dpend quasiment 100% de laide externe.44 Dans ce contexte de rarfaction des ressources financires et de telle dpendance vis-vis de laide et des acteurs internationaux, la maitrise de la masse salariale au niveau du secteur public hatien devient un enjeu de taille. Ainsi, sous la pression des acteurs internationaux, particulirement les institutions financires internationales, la politique salariale dans la Fonction publique est pense dans une perspective daustrit.
43
Le rapport final, publi en janvier 2007, sintitule : Gouvernance et Corruption en Hati . La collecte et lanalyse des donnes sont assures par le Bureau de Recherche en Informatique et en Dveloppement conomique et social (BRIDES). Ltude est commande par lUnit de Lutte contre la Corruption (ULCC) avec lassistance technique de lInstitut de la Banque Mondiale (IBM). Rapport, page 73. Cf : Ledit rapport est disponible sur le lien suivant : http://siteresources.worldbank.org/INTHAITI/Resources/RAPPORT.pdf 44 Les chiffres sont tirs du site officiel de Afriquechos , dans une note publie le 12 fvrier 2011 par Ferdinand Mayega, intitule : Hati : La diaspora propose un plan de dveloppement durable . http://www.afriquechos.ch/spip.php?article5052 . La page est consulte le 1er Aot 2011.
34
Qui plus est, cette situation gnre la construction de tout un discours sur la ncessit de rationaliser les dpenses publiques. Lun des pans de cette politique de rationalisation consiste, sous lincitation des acteurs de lextrieur, en ladoption de politiques de rduction deffectif dans la Fonction publique. Do la conception de Fonctionnaire-poids dveloppe par le secteur public hatien. Nous pouvons essayer de dfinir notre notion de Fonctionnaire-poids comme le fait pour lAgent public permanent de lEtat dtre peru, par le secteur public lui-mme et sur la suggestion des acteurs financiers internationaux, comme un fardeau pour le trsor public dans un contexte rarfaction des ressources financires, au lieu dtre vu comme une ressource et qui pourrait potentiellement pourtant, par sa crativit et condition dtre qualifi, comptent et valoris, tre le socle de loptimisation des maigres ressources disponibles dans la perspective de lefficience de laction publique. A ce moment, lAdministration publique disposant en principe de trois (3) catgories de ressources, savoir : a) Les ressources juridiques b) Les ressources matrielles c) Les ressources humaines ne tient, toutes proportions gardes, presque plus. Le volet ressources humaines est transform en fardeau financier. Laccent est mis sur le cot quil reprsente pour le trsor public, sans mme pouvoir se rendre compte effectivement du rapport cot/apport, car il nest pas valoris et son est beaucoup plus qualitatif que quantitatif. Une telle conception ou reprsentation des Fonctionnaires par le secteur public luimme, sur la suggestion des acteurs financiers internationaux, empche dabord la valorisation des Fonctionnaires dans une dynamique de la recherche de la meilleure qualit de service public possible au meilleur cot. Ensuite, le Fonctionnaire son tour devient dmotiv. Do des insuffisances de rendement des Fonctionnaires. En effet, cette suggestion des acteurs financiers internationaux en priode de crise et surtout de dpendance financire participe aussi dune certaine dmarche de
35
reconceptualisation de lEtat partir dun sous-bassement thorique nolibral. Donc cest loin dtre neutre. Par ailleurs, depuis particulirement la dcennie des annes 1980 marque par la crise financire mondiale et lincitation des institutions de Bretton Woods adopter des mesures dajustement structurel, lEtat hatien a comme privilgi cette approche du Fonctionnaire. Entre-temps, Hati est le pays de la rgion de la Carabe ayant le plus faible taux de pression fiscale, soit un taux de 10%.45 Quelle politique publique a t mise place pour contrer les phnomnes dvasion fiscale et de fraude fiscale ? Paralllement, les mthodes de gestion publique en Hati noffrent pas les conditions dun modle de management par objectifs dans la Fonction publique. Do la quasi-absence dindicateurs de performance des politiques publiques mises en uvre et donc de lvaluation de cette performance. Les insuffisances de la Fonction publique et les Fonctionnaires en Hati participent aussi de cette logique. Cest le cas de dire quHati reste encore au stade de lAdministration de moyens au sens o il sagit de grer des crdits. Le pays na pas encore pass la phase de lAdministration de rsultat, au sens o chaque gestionnaire devra atteindre les rsultats fixs.46
45
Cf. : Selon un article de Djems Olivier, intitul : Le CRI lance le dbat sur les obligations fiscales des ONG , publi sur le site web du journal Le nouvelliste en date du 24 mai 2011. La page est consulte le 23 aot 2011. http://www.lenouvelliste.com/article.php?PubID=&ArticleID=92862 46 J.M. GORGUE. La culture du rsultat , opere citato, page 3. Lauteur y dveloppe la notion dAdministration de rsultat et celle dAdministration de moyens.
36
Chapitre 2 La modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de lAdministration publique
Dans ce chapitre, nous faisons, dune part, tat des tentatives de rformes de la Fonction publique en Hati depuis la dcennie des annes 1980 nos jours tout en essayant danalyser et de chercher comprendre la logique guidant lesdites rformes et les ventuelles mutations dans le modle du management public (section I). Ensuite, nous essayons de dresser un bilan desdites rformes engages (section II).
Section I Des tentatives de rforme de la Fonction publique : Vers un nouveau modle de management public ?
Dans cette section, nous faisons, dans un premier temps, une prsentation du cadre juridique et institutionnel de la rforme travers le temps tout en analysant les mutations observes ( 1). Dans un second temps, nous analysons les enjeux du processus de rforme de la Fonction publique par rapport la rforme globale de lEtat et de la gestion publique ( 2).
1. Le cadre lgal et institutionnel de la rforme : Entre ttonnements et mutations Le processus de rforme de la Fonction publique en Hati ne date pas seulement daujourdhui. Il est certes men, entre autres, au rythme des crises sociopolitiques et institutionnelles qui jalonnent lhistoire du pays, mais force est quand mme de constater que de diffrentes initiatives dans ce sens peuvent tre observes sous presque tous les gouvernements qui se sont succd depuis au moins la dcennie 80. Quand un gouvernement,
37
de jure ou de facto, ne prend pas directement des mesures concrtes en vue de la rforme, on relve au moins dans le discours politique quil tient la ncessit de cette rforme. La Commission administrative de 1981, qui avait dj exist depuis plusieurs annes, selon le professeur Enex JEAN-CHARLES47, a t rorganise par le dcret du 08 avril 1981. Ce fut un organe consultatif du Pouvoir Excutif en matire de rforme administrative et sa fonction fondamentale a t, entre autres, de prparer des programmes de rforme portant sur la rorganisation, ladaptation de lAdministration publique et lorganisation de la Fonction publique. Les productions de cette commission charge de prparer la rforme au dbut des annes 80s ont surtout permis un avancement significatif, entre autres, au niveau de ladaptation et de la prcision du cadre lgal de lorganisation et du fonctionnement de lAdministration publique et de la Fonction publique. Pour ainsi dire, cest suite aux travaux de ladite commission quont t adoptes la loi du 06 septembre 1982 dfinissant lAdministration publique nationale, la loi du 19 septembre 1982 tablissant le statut gnral des agents de la Fonction publique et le dcret du 04 novembre 1983 portant organisation et fonctionnement de la Cour suprieure des Comptes et du Contentieux administratif (CSC/CA)48. Sauf leurs dispositions contraires la Constitution du 29 mars 1987 qui leur est postrieure et suprieure dans la hirarchie des normes juridiques, ces instruments juridiques demeuraient jusqu tout rcemment encore en vigueur et servaient videmment de guides lAdministration publique et la Fonction publique. Nanmoins, mise part cette avance significative au niveau du corpus juridique proprement parler, nous navons pas pu dceler des actions concrtes doprationnalisation en vue du dclenchement dune rforme effective de la Fonction publique.
47 48
JEAN-CHARLES, Enex. Manuel de droit administratif hatien, page 290. Aux termes, respectivement, des articles 200, 200-1 et 200-2 de la Constitution hatienne de 1987, la CSC/CA : est une juridiction financire, administrative, indpendante et autonome. Elle est charge du contrle administratif et juridictionnel des recettes et des dpenses de lEtat, de la vrification de la comptabilit des entreprises dEtat ainsi que de celles des collectivits territoriales . connait des litiges mettant en cause lEtat et les collectivits territoriales, lAdministration et les fonctionnaires publics, les services publics et les administrs . Ses dcisions ne sont susceptibles daucun recours, sauf le pourvoi en cassation . Donc, il va sans dire que cest une institution qui allait tre consacre par la Constitution de 1987.
38
Par ailleurs, le 07 fvrier 1986, suite une insurrection populaire, le Prsident vie Jean-Claude DUVALIER a d laisser le pouvoir et prendre le chemin de lexil. Cest le dbut du processus de dmocratisation de la socit hatienne et de la vie politique en Hati. Cest aussi lge dor de lapologie des rformes de toutes sortes au sein de la communaut politique. Limage de lEtat est compltement dgrade, les citoyens Hatiens, par diffrents modes dexpression populaires et diffrentes formes de laction collective, montrent clairement leur enthousiasme vouloir participer dans la vie politique de leur pays. Ils rclament, entre autres, transparence et efficacit dans la gestion de la chose publique. Do limportance de lgitimer ou peut-tre relgitimer lEtat en vue de la gouvernabilit du pays. Or, dans ce sens, lAdministration publique cest lun des points de rencontre privilgis entre lEtat et les citoyens. Par voie de consquence, la Fonction publique regorgeait de figures de personnalits qui, aux yeux de la population dans cette priode deuphorie collective, symbolisaient le statu quo ante. Ainsi, le peuple, dans sa majorit, rclamait aussi dans cette priode, qui veut lentendre, la chasse aux sorcires au niveau de la Fonction publique. Les diffrentes revendications les plus senses de la population hatienne ont t prises en compte dj au niveau de la Constitution de 1987. Par contre, il a fallu attendre lavnement de la 45me Lgislature et larrive au pouvoir du Prsident Jean-Bertrand ARISTIDE pour ladoption dune loi, celle du 07 mars 1991, autorisant le Pouvoir Excutif prendre toutes les mesures ncessaires en vue de la rforme effective de lAdministration publique en gnral, ce en application dune disposition transitoire de la nouvelle Constitution de 1987 retrouve larticle 295 et dont le libell est le suivant : Dans les six mois partir de lentre en fonction du premier Prsident lu sous lempire de la Constitution de 1987, le Pouvoir Excutif est autoris procder toutes les rformes juges ncessaires dans lAdministration publique en gnral et dans la Magistrature. Six mois aprs ladoption de ladite loi dapplication, le pouvoir en place a t renvers par un putsch militaire. Il a fallu encore attendre le retour au pouvoir du Prsident de la Rpublique dchu, Jean-Bertrand ARISTIDE pour la relance de la rforme au niveau de lAdministration publique en gnral et la Fonction publique en particulier. Ainsi, dans les annes 1994-1995 a-t-on pu assister la mise en uvre de politiques de rduction du nombre
39
des Fonctionnaires de lEtat. Le dcret du 28 mars 1995 assouplissant les conditions dligibilit la pension civile de retraite vient, sinon acclrer, du moins mieux encadrer juridiquement cette dmarche. En effet, selon le professeur Enex JEAN-CHARLES, pendant la dcennie prcdant 1995, la plupart des rformes entreprises dans la Fonction publique ont vis essentiellement rduire le nombre de Fonctionnaires49 . Pour notre part, nous pouvons ajouter que cette tendance se confirme mme au-del des annes 95s. Nous en voulons pour preuve au moins la loi du 09 avril 1997 portant sur le dpart volontaire et la mise en retraite anticipe, le dcret du 21 avril 1998 portant sur le mme objet tous deux adopts en vue de la rforme de la Fonction publique. Cest que pendant toute cette priode dite de retour lordre constitutionnel et celle qui la suivi, la vision de la rforme de la Fonction publique se matrialisait fondamentalement en des programmes dencouragement au dpart volontaire et la retraite anticipe en vue de rduire la taille de Fonction publique. Par ailleurs, en dcembre 1996, sous le Gouvernement du Premier Ministre Rosny SMARTH, le Prsident de la Rpublique dHati, Ren PREVAL, a cr par arrt prsidentiel la Commission nationale la rforme administrative (CNRA) dont lune des missions essentielles est la ralisation dun diagnostic complet de lAdministration et de la Fonction publique et den faire des propositions de rforme.50 En 2001, le changement de gouvernement a provoqu une discontinuit des travaux de ladite commission. Nanmoins une cellule de travail a t cre au sein de la Primature, le Bureau du Premier Ministre en Hati, en vue dassurer la consolidation des acquis et sauvegarder les tudes et propositions faites par la CNRA. Selon le Bureau du PNUD en Hati, les tentatives de mise en uvre des propositions ont toutes choues 51. Ainsi, durant lanne 2003, les tudes et propositions de la CNRA ont t revues et soumises nouveau au Pouvoir Excutif via le projet Modernisation de lEtat et Dcentralisation avec laide du PNUD.
49 50
Manuel de droit administratif hatien, op. cit., page 292. Assistance prparatoire la rforme administrative et la dcentralisation 2007-2008, document prpar par le Bureau du PNUD en Hati, sign en date du 16 juillet 2007 par Anne-Marie CLUCKERS, Directeur du Bureau. 51 Op. cit. page 5.
40
Vu les vnements de turbulence politiques de lpoque, cette dmarche na pas eu le temps de produire ses effets. Donc, suite la chute du Prsident de la Rpublique JeanBertrand ARISTIDE, le Gouvernement de transition, ayant sa tte le Premier Ministre Grard LATORTUE de concert avec le Prsident provisoire de la Rpublique, en loccurrence Me Boniface ALEXANDRE, tablant sur les travaux de la CNRA, a adopt un ensemble de dcrets donnant ainsi un nouveau cadre lgal la rforme administrative dont le dcret du 17 mai 2005 portant organisation de lAdministration centrale de lEtat et celui adopt la mme date portant rvision du Statut gnral de la Fonction publique. Ce dernier offre un nouveau cadre statutaire tous les Fonctionnaires de lEtat et reflte, entre autres, la politique de lEtat en ce qui concerne la gestion des agents publics permanents de lEtat en application de la Constitution de 1987 qui institue une Fonction publique sur le modle de la carrire. Aprs le retour la normalit constitutionnelle qui concidait avec llection dun Prsident de la Rpublique lu, Ren PREVAL, et lavnement dune nouvelle Lgislature au Parlement, la 48me, la question de la rforme de la Fonction publique revenait encore dans lagenda institutionnel. En fait, selon le gouvernement dalors ayant sa tte le Premier Ministre Jacques Edouard ALEXIS, la rforme de lEtat, donc ncessairement celle de la Fonction publique, a t au centre des priorits gouvernementales depuis les engagements pris devant la Communaut internationale lors de la Confrence internationale pour le dveloppement conomique et social et dHati (CIDESH I) tenue Port-au-Prince le 25 juillet 2006 et la Confrence de suivi de Madrid (CIDESH II) tenue en novembre de la mme anne. En ralit, deux institutions cls ont t cres en fvrier 2007 en vue de cette rforme de lAdministration et de la Fonction publique. Il sagit dune part, du Conseil suprieur de lAdministration et de la Fonction publique (CSAFP), responsable du pilotage stratgique de la modernisation du service public et de la Fonction publique et dautre part, lOffice de Management et des Ressources humaines (OMRH), charg du pilotage oprationnel des activits de la rforme. Selon le Bureau du PNUD en Hati : La cration de lOMRH marque la fin des travaux directement effectus par le PNUD pour soumission la Primature comme ce fut le
41
cas depuis 2003 .52 Par voie de consquence, Le document intitul : Assistance prparatoire la Rforme administrative et la Dcentralisation , prpar par le Bureau du PNUD en Hati, contient le plan daction du PNUD pour lanne 2007-2008. Il fait suite aux diffrentes actions du PNUD dans ce domaine depuis 1995 et vient, entre autres, en appui aux activits de lOMRH, cr pour la mise en uvre de la rforme .53 En grosso modo, son objectif est de soutenir les diffrentes initiatives du Gouvernement en la matire, notamment le renforcement des capacits de lOMRH conduire la rforme. A lheure actuelle, le document de rfrence de la rforme administrative en Hati demeure le Programme-cadre de rforme de lEtat 2007-2012 Modernisation administrative et dcentralisation54 dont lun des six (6) volets est rserv la rforme de la Fonction publique. LEtat hatien reconnait la page 27 du document que la modernisation des structures administratives ne se conoit pas sans celles de la Fonction publique, puisque la ressource humaine se situe au cur mme des processus de changements organisationnels. Autant dire quil ny-aura pas dAdministration publique clre, efficace, performante, sans une Fonction publique de qualit. Or, la page 15 du document en question le Gouvernement hatien dalors a aussi fait le constat dune Fonction publique extrmement fragilise et faiblement tourne vers la modernit . Le problme le plus criant identifi cest la gestion des ressources humaines, ce qui sexplique par des faiblesses au niveau du modle de management en vigueur. Do un obstacle majeur une possible Administration publique performante. Tenant compte de tout ce qui prcde, nous pouvons alors affirmer que le cadre lgal et institutionnel du processus de rforme de la Fonction publique en Hati est tributaire non pas ncessairement des alas politiques lis lalternance politique, ce qui serait la limite dune certaine normalit dans un systme dmocratique pluralisme idologique et
52 53
Op. cit., page 8. Ibidem, page 2. 54 Ce document a t labor et publi par le Gouvernement hatien ayant sa tte le Premier Ministre Jacques Edouard ALEXIS avec lappui technique et financier du PNUD travers le projet dassistance prparatoire la rforme administrative et la dcentralisation (APRAD). Toutefois, suite au sisme du 12 janvier 2010 en Hati, le Gouvernement hatien opte pour la relance dudit programme, mais aprs adaptation. Cette position du Gouvernement hatien dalors est tire dans le document prpar par lEtat hatien, intitul : Plan daction pour le relvement et le dveloppement dHati Les grands chantiers pour lavenir , la page 43, prsent la Communaut internationale en mars 2010, soit deux mois aprs le sisme.
42
fonctionnant plein rgime ; mais plutt des crises politiques et institutionnelles rptition provoques et/ou expliques par linstabilit politique qui caractrise la vie politique en Hati depuis, pour la priode contemporaine, le dpart en exil du Prsident de la Rpublique vie Jean-Claude DUVALIER et lentre du pays dans la voie de la dmocratisation. Cette influence ngative des alas politiques sur le processus de rforme de la Fonction publique engag depuis fort longtemps dj en Hati fait que lon soit aujourdhui encore au stade de ttonnement en termes dune vision ou dune philosophie claire et commune de cette rforme. Ajouter cela, nous pouvons aussi dceler un problme de lisibilit de laction publique dans le domaine de la rforme de la Fonction publique. Cette carence de lisibilit est lie, entre autres, au fait que lEtat hatien ainsi que les partenaires internationaux intervenant dans ce processus de rforme en Hati procdent toujours par package. Do, en dpit de la reconnaissance, par lEtat hatien comme il a t indiqu plus haut, de limportance de la rforme de la Fonction publique comme une condition sine qua non dune Administration publique performante, les travaux, actions concrtes et tudes y affrent sapparentent des actes de saupoudrage tant le processus est noy dans le processus de la rforme globale du secteur public en Hati.
2. Le processus de rforme de la Fonction publique noy dans le processus de la rforme globale du secteur public ? La rforme du secteur public hatien est un vaste chantier. Cest aussi lun des domaines le plus privilgi de la politique extrieure de la Rpublique dHati depuis plusieurs dcennies dj. Donc, il est rare de trouver une action ou un projet de coopration bilatrale ou multilatrale qui fait obstruction de cette question de rforme qui fait partie dailleurs du vocabulaire quotidien des autorits politiques hatiennes et des acteurs internationaux engags en Hati. En outre, la majeure partie de la population hatienne, exaspre et due dans sa qute dun changement du modle de la gouvernance politique ne cesse de continuer quand mme
43
rclamer aussi la rforme de lEtat. Do, nous pouvons nous demander bon droit si la fois les citoyens, lEtat et la Communaut internationale ont la mme reprsentation de cette rforme. En dautres termes, ces trois (3) groupes dacteurs, mettent-ils la mme signification derrire le mot rforme qui sapparente de plus en plus dans lopinion publique un simple slogan tant il a t utilis, voire galvaud, sans ncessairement produire les effets escompts ? Les tentatives de rforme de lEtat en Hati depuis la dcennie 80, sont inities dans la perspective des programmes dajustement structurel encourags, voire incits principalement par les institutions de Bretton Woods, en loccurrence le Fonds montaire international (FMI) et la Banque mondiale ; dans loptique de la bonne gouvernance ou encore de la gouvernance dmocratique appuye par la Banque interamricaine de dveloppement (BID) et le Programme des Nations-Unies pour le Dveloppement (PNUD). De plus, dautres partenaires extrieurs, dans le cadre de la coopration bilatrale, exigent des remaniements au niveau du secteur public en contrepartie de dons ou comme conditionnalit de laide au dveloppement. En addition aux apports financiers, certaines fois, des institutions internationales et dautres partenaires extrieurs interviennent plus directement sous forme dassistance ou dappui technique par le biais des tudes, voire de placement dexperts internationaux dans des ministres comme cest souvent le cas du Ministre de lconomie et des Finances ou celui de la Planification et de la Coopration externe, par exemple. En ralit, Hati reste encore au stade de dmocratie mergente, cest un pays en transition dmocratique et dont tous les indicateurs conomiques et de dveloppement humain montrent bien quil est lun des Etats les plus pauvres au monde et le plus pauvre de lhmisphre occidental55. Donc, il sagit dun pays o les problmes politiques et socioconomiques sont perceptibles mme par lhomme de la rue. On ne sait pas ncessairement sil sagit dun pays reconstruire, construire ou refonder tant les questions de ses orientations stratgiques dans le domaine du dveloppement conomique, du dveloppement humain, de la politique extrieure, de la qualit des rapports entre les diffrentes classes sociales, voire celui de la rforme de lEtat nont jamais eu le temps dtre
55
Dans le Rapport sur le Dveloppement humain 2010 du PNUD, Hati est classe 145 me sur 169 pays. Cf. http://www.undp.org/publications/hdr2010/fr/HDR_2010_FR_Summary.pdf Publi le 04 novembre 2010 et consult le 18 aot 2011.
44
discutes par les diffrents acteurs reprsentatifs des multiples secteurs vitaux du pays en vue dessayer de dgager un consensus sur un minimum vital en vue du dcollage du pays. Dans ces conditions, il va sans dire que le pays est malade dans toutes ses composantes. Il suffit de vouloir sattaquer un problme de la socit hatienne pour se rendre compte de ses multiples connexions avec dautres problmes existants, tant ils sont nombreux et interconnects. Do, ce qui amne certains surnommer Hati le pays problmes ou encore une entit chaotique ingouvernable56 . Par voie de consquence, dun ct, daucuns pourraient faire valoir que cette transversalit ou interconnexion des problmes commanderait quils soient tous attaqus en mme temps pour pouvoir esprer des solutions durables. Dun autre ct, dautres intervenants pourraient invoquer, toutes proportions gardes et en sens inverse, la thorie des dominos pour expliquer que si lon rsout certains problmes dans quelques domaines de la vie nationale au niveau de la socit hatienne cela aura certainement des externalits positives sur dautres secteurs. Par consquent, dautres problmes pourraient aussi disparaitre sous leffet domino, au sens positif du terme. Dans lun ou lautre cas, on est bel et bien face des acteurs en qute de la mthode ou de lapproche la plus pertinente en vue dune dcision rationnelle qui aura permis de rsoudre des problmes qui mergent ou ayant merg dans la communaut politique. En lespce, pour le cas de la rforme du secteur public en Hati, nous ne pouvons pas oser affirmer, avec vhmence et sans risque de nous tromper, que tel modle a t choisi plutt que tel autre. Comme cest dailleurs le cas dans presque tous les pays en voie de dveloppement et aussi dpendants quHati financirement, les acteurs internationaux sont toujours impliqus fond dans les processus de rforme engags en Hati. Ainsi, tant donn
56
Dans un article publi dans le journal Le Monde , intitul : Hati ou la permanence du malheur paru dans ldition du 29 janvier 2003, en prlude du Bicentenaire de lIndpendance de la Rpublique dHati, JeanMichel Caroit reprend les propos de lhistorien hatien, Michel Soukar qui dit constater quHati est en passe de se convertir en entit chaotique ingouvernable . En ralit, nous doutons fort que lexpression soit une invention de Michel Soukar, car depuis plus dune dcennie on pouvait entendre cette expression sur les lvres de plus dun en Hati. Nanmoins, javoue navoir pas pu trouver son auteur initial. Larticle en entier a t repris sur le site de Hati Democracy Project . Cf. http://www.haitipolicy.org/content/554.htm?PHPSESSID=6321cf5e7fe78 La page est consulte le 18 aot 2011.
45
que les mmes acteurs internationaux changent-ils de mthodes ou dapproches suivant le temps et les alas gopolitiques et conomiques ; considrant que les partenaires extrieurs dHati ne sont pas toujours les mmes ; tant donn quen dernier lieu les orientations politiques et idologiques des diffrents gouvernements qui se sont lancs dans le processus de la rforme du secteur public en Hati ne sont non pas les mmes en tout temps, lEtat hatien nest jamais sr de pouvoir garder, voire contrler une ligne conceptuelle et directrice de la rforme sur le long terme. Par ailleurs, vu que le pays est au bord de la banqueroute57 , il reoit daides ou de promesses de prts, de dons venant de partout et parfois de toutes formes. Puisque ces prts, aides ou dons viennent de multiples acteurs internationaux ayant des intrts qui ne se convergent pas ncessairement et visent gnralement des rformes dans le secteur public ou encore sont conditionns par la mise en uvre concomitante de telles rformes, il devient alors difficile de trouver une cohrence, voire une rationalit certaine dans le choix des modles ou approches de cette rforme. En revanche, dfaut de cette cohrence dont nous parlons plus haut, nous pouvons quand mme observer depuis plusieurs dcennies que maints programmes, tudes ou projets adopts dans le cadre du processus de la rforme du secteur public en Hati, comportent presque toujours une multitude de volets dont celui de la modernisation de la Fonction publique. Donc, la question de la modernisation ou la rforme de la Fonction publique nest pas une problmatique traite distinctement par les diffrents acteurs reprsentatifs de diffrents secteurs vitaux de la nationale en coordination avec les partenaires internationaux dans la perspective dune Administration performante visant la satisfaction ultime des usagers
57
Certains estiment quHati est dj dans labme. Cest le cas de Castro DESROCHES, dans un article intitul : Michel Martelly ou le triomphe de la mdiocratie , qui estime : Hati est capable du meilleur et du pire. Ayant atteint le fond de labme, elle est condamn rebondir. Le sursaut national contre linacceptable est la seule voie de salut . Larticle est publi le jeudi 07 avril 2011 sur le site web de Hati Nation . Il est consult le 15 aot de la mme anne et disponible partir du lien suivant : http://haiti-nation.com/index.php?option=com_content&view=article&id=773:michel-martelly-ou-le-triomphede-la-mediocratie&catid=35:libre-tribune&Itemid=78 Un autre observateur fait remarquer que le problme fondamental avec lEtat marron autoritaire faible hatien est que labme quil cre se creuse quotidiennement . Cette phrase est tire dun article de Leslie Pan, intitul : Hati : La crise du cholra nest pas un coup de tonnerre dans un ciel bleu , publi sur le site de Alter Presse, en date du 28 octobre 2010. Il est consult le 15 aot 2011 et disponible partir de lURL suivant : http://www.alterpresse.org/spip.php?article10193
46
des services publics. Ladite question fait quasiment toujours partie dun grand package mis en branle dans le processus de la rforme. Le fait quil en soit ainsi, les diffrents acteurs nationaux et internationaux impliqus dans le processus de cette rforme, ne diluent-ils pas la problmatique de la rforme de la Fonction publique que lEtat hatien reconnait mme tre au cur, sinon lessence dune Administration publique hatienne performante ? LEtat hatien, peut-il avoir les moyens de sa politique en sengageant dans des rformes la limite fourre-tout ? Ne serait-il pas plus ais de dfinir un nouveau modle cohrent de management public au niveau de la Fonction publique de lEtat hatien en vue dune Administration publique performante partir dune approche systmique pour viter des actions disparates, mais aussi plus cible permettant daborder la question de la Fonction publique dans ses tenants et aboutissants ?
Section II Le bilan mitig des diffrentes tentatives de rforme de la Fonction publique
Primo, dans le cadre de cette section de notre travail de recherche acadmique, nous essayons danalyser et de caractriser les avances et les checs des tentatives de rformes engages au niveau de la Fonction publique dans une perspective dialectique ( 1). Secundo, nous analysons les retombes du sisme du 12 janvier 2010 sur le processus de la rforme engage ( 2).
1.- Des efforts de structuration et de professionnalisation contrebalancs par la dperdition technique
Dans le cadre de ce paragraphe de notre mmoire de Master, nous essayons danalyser le problme de cohrence existant dans la philosophie des politiques publiques adoptes dans le cadre de la rforme de la Fonction publique.
47
A. La tentative de dpolitisation de laccs la Fonction publique et leffort de mise niveau des Fonctionnaires
Demble, la Constitution hatienne du 29 mars 1987 actuellement en vigueur en Hati, dispose, en son article 236-1 : La loi rglemente la Fonction publique sur la base de laptitude, du mrite et de la discipline. Elle garantit la scurit de lemploi. . En plus, il est prcis larticle 236-2 : La Fonction publique est une carrire. Aucun Fonctionnaire ne peut tre engag que par voie de concours ou autres conditions prescrites par la Constitution et par la loi, ni tre rvoqu que pour des causes spcifiquement dtermines par la loi. Cette rvocation doit tre prononce dans tous les cas par le contentieux administratif . Pour sa part, le dcret du 17 mai 2005 portant rvision du Statut gnral de la Fonction publique en Hati dispose en son article 47 : Laccs la Fonction publique se base essentiellement sur le mrite sans aucune discrimination de couleur, de race, de sexe, ni dopinions politiques et religieuse . Plus loin, larticle 50, ledit dcret dispose : Le recrutement vise la slection sur concours des candidats la Fonction publique apte exercer certaines fonctions . Tenant compte de ce qui prcde, nous pouvons donc affirmer que sur le plan strictement juridique, le phnomne de politisation de laccs la Fonction publique ne jouit daucune reconnaissance ou conscration. En revanche, il se rvle encore difficile dannihiler cette pratique dans la culture politico-administrative en Hati. Do des disparits entre la norme juridique et la ralit quotidiennement observe ; ce qui constitue donc un problme auquel il a fallu sattaquer dans la perspective de la modernisation de la Fonction publique. Ainsi, parmi les mrites des diffrentes initiatives adoptes dans le cadre du processus de rforme de la Fonction publique en Hati figurent la tentative de dpolitisation de laccs la Fonction publique et un effort mise niveau des Fonctionnaires notamment par la formation, le recyclage et le perfectionnement des cadres. Loin de nous lide de penser quil sagit dun acquis vu les maigres ralisations et la persistance du phnomne chronique de copinage dans ce domaine. Toutefois, mme quand cela est rest au stade de tentative, nous pouvons quand mme affirmer que cette gnralisation de lapologie de dpolitisation de la Fonction publique
48
ou tout au moins de laccs la Fonction publique rduit, dans une certaine mesure, les vellits de sa politisation. En ce qui a trait la formation, au perfectionnement et au recyclage des agents publics permanents de lEtat, des efforts ont t consentis en termes de cration dcoles dAdministration comme, par exemple, lEcole nationale dAdministration et de Politiques publiques (ENAPP) cre par le dcret du 17 mai 2005 portant rvision du statut gnral de la Fonction publique. Cette dernire est place sous la tutelle du Conseil suprieur de lAdministration et de la Fonction publique et sa mission est de prparer les hauts cadres de la Fonction publique. Elle est charge de la formation initiale et continue des Fonctionnaires et autres agents publics en plus de produire de la recherche applique sur le systme politicoadministratif hatien et de la fonction de conseil auprs des diffrents services de lAdministration publique. En outre, dans le cadre de la coopration bilatrale, le Canada notamment, par le biais de lEcole nationale dAdministration publique (ENAP), participe activement dans cet effort de formation des Fonctionnaires Hatiens. Au niveau du Programme-cadre de rforme de lEtat 2007-2012 Modernisation administrative et Dcentralisation il a t rappel la page 16 que le profil de la Fonction publique est encore loin de rpondre aux objectifs dune Administration moderne et efficace. Il y a lieu de noter dabord la tendance au sureffectif des ressources humaines faiblement qualifies dans la catgorie de personnel dit dappui (techniciens et assimils, personnel de soutien, tandis que le personnel professionnel est insuffisamment reprsent () De mme on note que le niveau moyen de qualification tend aussi baisser () par exemple il nest pas rare de constater que des membres du personnel dencadrement (directeur gnral, directeur, chef de service) soient ignorants des diffrents concepts et approches de management utiliss de par le monde quel que soit le nombre dannes dexprience.
Plus loin, il a t aussi rappel que le recrutement des Fonctionnaires, par exemple, se fait pour lessentiel sur recommandation et non sur la base de concours 58. En revanche,
58
idem, page 18.

49
lOMRH59, le nouveau cadre institutionnel de gestion des ressources humaines, est charg, en grosso modo, du recrutement des agents de la Fonction publique sur la base de concours et en fonction des besoins exprims par les diffrents services de lAdministration, de sassurer de lgalit des chances dans la Fonction publique, de rationnaliser et dharmoniser le recours aux agents contractuels, en vertu du principe sacramentel dgal accs des citoyens la Fonction publique de leur pays, il sassurera que les personnes mobilit rduite (handicapes) puissent accder eux aussi la Fonction publique, etc. En outre, dans le cadre de la valorisation des ressources humaines par la formation et le perfectionnement, lOMRH se voit aussi attribu la mission dlaborer des plans annuels de formation et de perfectionnement des cadres. Par ailleurs, dans la perspective de modernisation de la gestion des ressources humaines, un fichier central des Fonctionnaires a t tabli cest le fichier central intgr de gestion des ressources humaines de la Fonction publique . Ce projet a pu se raliser grce au financement du trsor public et de la Banque Mondiale et a t lanc officiellement le jeudi 09 avril 2009 par Madame le Premier Ministre, Michle Duvivier PIERRE-LOUIS en prsence des personnalits du Gouvernement, des partenaires de la coopration internationale, acteurs du secteur priv des affaires et de la socit civile, des acteurs du secteur parapublic et des cadres de la Fonction publique. En effet, selon une dpche du Rseau alternatif hatien dinformation (Alter Presse), le chef du Gouvernement dalors a inscrit la mise en service du fichier central des Fonctionnaires dans le cadre de lengagement de lExcutif de mettre la rforme de lEtat au premier rang de lagenda gouvernemental et en faire un champ dintervention prioritaire () ladite rforme inclut le renforcement et la professionnalisation de la Fonction publique60 .
59
Cet office est de toute vidence une initiative visant confier au Premier Ministre la gestion de la Fonction publique jadis dvolue au Ministre de lAdministration et de la Fonction publique . Information tire la page 28 du Programme-cadre de rforme de lEtat 2007-2012 Modernisation administrative et Dcentralisation. 60 Cf. : Site web officiel de Alter Presse, publie en date du 10 avril 2009 et disponible partir de lURL suivant : http://www.alterpresse.org/spip.php?article8244 La page est consulte le 11 aot 2011.
50
Pour sa part, le Coordonnateur gnral de lOMRH, en loccurrence Francis GRATIA, avance : Llaboration du fichier central constitue un pas important vers la modernisation de la Fonction publique. Cela favorisera une meilleure gestion du personnel en vue damliorer les services offerts par lEtat hatien la population () Le fichier central permettra aux dcideurs davoir des informations exactes sur la rpartition sectorielles des effectifs, de matriser en permanence la taille de la Fonction publique, sa structure, son cot et dlaborer des politiques de gestion des ressources humaines 61. Il y a donc un effort quasi-constant de dpolitisation, donc de professionnalisation de laccs la Fonction publique et un effort de mise niveau des Fonctionnaires et autres agents publics de lEtat62. Nanmoins, lAdministration publique fait aussi face une crise de dperdition technique, lie la fuite des cerveaux vers le secteur priv ou ltranger, mais aussi aux programmes dencouragement de dpart anticip la retraite dans le cadre de la mise en uvre des plans dajustements structurels (PAS) notamment.
B. Le phnomne du dsossement de la Fonction publique
Dans le cadre de la mise en branle des programmes dajustements structurels en Hati, partir de la dcennie 80, consistant en des accords passs avec le Fonds montaire international (FMI) visant notamment lassainissement des finances publiques et le retour lquilibre de la balance des paiements ou plus globalement le rtablissement de la stabilit du cadre macro-conomique afin dviter des cessations de paiements dans le contexte global de la crise financire, une attention particulire a t aussi accorde la rforme de la Fonction publique consistant essentiellement la rduction grande chelle des agents publics au nom de la prtendue performance du secteur public.
61
Cf : Le quotidien hatien Le Nouvelliste, dans un article publi le 22 avril 2009, intitul : Un fichier central pour la modernisation de la gestion des ressources humaines de lEtat. . Disponible en ligne partir de lURL : http://www.lenouvelliste.com/article.php?PubID=1&ArticleID=69542 La page est consulte le 11 aot 2011. 62 Nicolas POYAU prsente dans son ouvrage intitul : Rebtir lEtat hatien , pages 175 et suivants, la problmatique de la politisation de lAdministration publique et insiste sur la ncessit de former des cadres pour la Fonction publique.
51
A titre indicatif, en 1996 le Gouvernement hatien signe avec le FMI un accord dnomm : Facilit dajustement structurel renforce (FASR). Outre la privatisation de neuf entreprises publiques, cet accord prvoit la rduction de lemploi dans le secteur public. Cest dans cette perspective que la loi de 1998 sur le dpart volontaire et la retraite anticipe dans la Fonction publique a t adopte. Dans le cadre du programme, un objectif a t fix : le dpart dau moins 5000 agents de la Fonction publique (soit environ 10% des employs de lEtat) avant fin septembre 1998. En dfinitive, la mi-dcembre 1998, 5400 agents ont quitt la Fonction publique. 63 En effet, ce phnomne assez rcurrent dans les entreprises de rforme de la Fonction publique en Hati peut laisser un sentiment dinquitude permanente chez les Fonctionnaires eu gard la leur carrire dans lAdministration. Comme de fait, en plus de cette hmorragie provoque par la mise en uvre de ces genres de programmes dans un pays nayant mme pas atteint 50 000 Fonctionnaires pour peu prs 10 millions habitants, bon nombre dentre eux laissent la Fonction publique pour se rfugier ltranger ou plus rarement dans le secteur priv. Par ailleurs, parmi les 8 grands points du diagnostic de lAdministration publique hatienne prsents dans le Plan daide des Nations-Unies pour lAide au Dveloppement (UNDAF) 2009-2011, il est fait tat d une grande dperdition technique avec le dpart des cadres les plus qualifis 64. De plus, dans le Plan cadre de la rforme de lEtat 2007-2012, soulignant un phnomne plus global et sans lien direct avec la rforme de la Fonction publique en tant que telle, le Gouvernement hatien a fait remarquer que les annes dinstabilit politique connues par le
63
Cf : Site web du Comit pour lannulation de la dette du Tiers-Monde, document intitul : Fiche Hati , prpar par Damien MILLET, Sophie PERCHELLET, Pauline IMBACH, publi le 12 mars 2010 et disponible partir de lURL suivant : http://www.cadtm.org/Fiche-Haiti La page est consulte le 16 aot 2011. 64 Cf : Ce programme est prpar en novembre 2008 par le Gouvernement hatien et le systme des NationsUnies. Il est revtu de la signature de Jean Max BELLERIVE, Ministre de la Planification et de la Coopration externe dHati, et de Jol BOUTROUE, Reprsentant spcial adjoint du Secrtaire gnral, Coordonnateurrsident et Coordonnateur-humanitaire du systme des Nations-Unies en Rpublique dHati. Linformation est trouve la page 10 du document.
52
pays ont provoqu une dperdition importante de cadres techniques qui a entrain une baisse considrable des capacits managriales et oprationnelles des institutions publiques 65. En ralit, le phnomne de linstabilit politique en Hati est loin dtre la seule variable explicative cette dperdition importante de cadres techniques observe. Nous pourrions mme affirmer, dans une certaine mesure, que la cause premire de cette dperdition devrait plutt tre recherche dans les politiques de rduction de leffectif des agents de la Fonction publique en vue de satisfaire les exigences des bailleurs de fonds internationaux, notamment les institutions de Bretton Woods. Au nom de quelle performance peut-on subtilement contraindre un pays comme Hati de vider son Administration par la mise en uvre systmatique de politiques de rduction des ressources humaines de la Fonction publique, alors que lesdites ressources sont quasiment le socle mme de lAdministration publique ? A lre de lconomie du savoir ou encore du capitalisme cognitif, peut-on rendre un Administration publique performante sans sa substance, en loccurrence, ses Fonctionnaires ? Tenant compte de tout ce qui prcde, nous sommes amens nous demander, bon droit, si les efforts de structuration et de professionnalisation par la tentative de dpolitisation de la Fonction publique et la formation des Fonctionnaires ne sont pas volatiliss ou du moins neutraliss par le phnomne concomitant du dsossement de la Fonction publique. Ajouter tout cela, les effets nfastes du sisme du 12 janvier 2010 sur ce processus de rforme. Cest en quelque sorte un phnomne physique qui vient se mler, voire complexifier davantage un processus qui est loin dj dtre simple et facile faire aboutir.
2.- Des effets du sisme du 12 janvier 2010 sur le processus de la rforme de la Fonction publique
Dans ce paragraphe de notre travail, nous insistons sur les consquences du sisme obligeant les acteurs nationaux, mais surtout internationaux de la rforme de la Fonction publique en Hati se focaliser sur les moyens daction publique mettre en uvre en vue de faire face la crise humanitaire et les problmes publics dont elle facilite lmergence. Do
65
Linformation est tire de la page 14 du document.

53
un ralentissement dans la mise en uvre des mesures annonces dans le cadre de ladite rforme risquant de compromettre certaines avances .
A. La priorit accorde la question humanitaire et le renforcement du secteur des ONG aux dpends de lEtat
Le cataclysme du 12 janvier 2010 en Hati, lune des pires catastrophes de lhistoire rcente de lhumanit, a occasionn lavnement en Hati des reprsentants de pays nayant aucun rapport diplomatique avec lEtat hatien. Il est de certains pays qui devenaient subitement aidants dont mme les Hatiens les mieux aviss ignoraient jusque-l leur nom. On dirait que la Croix Rouge de presque toutes les contres du monde tait reprsente en Hati. Bon nombre de reprsentants dinstitutions de bienfaisance, dOrganisations non gouvernementales (ONG) dhorizons divers ont foul le sol hatien pour apporter leur soutien aux hatiens survivants. Cest le cas de dire que toute la Communaut internationale, dans ses multiples facettes, tait au chevet dHati en vue dexercer leur droit, voire remplir leur devoir humanitaire. Dans une perspective purement opportuniste ou adoptant une attitude psychologique positive, daucuns pourraient faire valoir que ce sisme de magnitude 7.3 sur lchelle de Richter ayant caus des dgts inestimables en Hati pourrait bien constituer pour le pays une fentre dopportunit, tant il existait bel et bien, juste au lendemain du sisme, un certain lan de la Communaut internationale aider Hati sortir du bourbier dans lequel elle se trouve et tant tout tait finalement mis plat et que se prsentait loccasion de tout reconstruire, voire tout refonder sur de nouvelles bases. Sans ncessairement prendre demble le contre-pied dune telle approche, nous estimons tout de mme que la priorit accorde la question humanitaire et le renforcement corrlatif du secteur des ONG suite au sisme du 12 janvier en Hati viennent sinon hypothquer, du moins affaiblir le processus de rforme de la Fonction publique en ce sens que toutes les ressources et nergies sont dsormais concentres sur laide urgente apporter en vue de la survie des miraculs du sisme, particulirement les plus dmunis dont les tentes de ceux-l ayant eu le privilge den trouver jonchent les avenues de toutes les places publiques de la
54
capitale, quand ce nest pas sur un fonds de terre appartenant un particulier et qui a t ou bien mis volontairement leur disposition ou bien tout simplement envahi par effraction au cas o il y aurait eu de clture ou de tous autres dispositifs de fermeture.
. En ralit, vu ltat du pays au lendemain du sisme du 12 janvier et mme aujourdhui encore ; considrant la faiblesse corrlative et le manque de moyens des institutions publiques hatiennes, il ne parat pas vident quil pourrait en tre autrement. Linstinct de survie commande ltre humain se proccuper dabord de sa scurit physique et de sa faim. Dailleurs, dans la thorie de la pyramide des besoins labore par le psychologue Abraham MASLOW, les besoins physiologiques (manger, boire, dormir, respirer) se retrouvent au bas de la pyramide. Donc, selon MASLOW, ils sont les premiers besoins satisfaire. Comment alors demander, dans un pays o la survie de la majorit de la population est en jeu, de barrer la route aux ONG, voire de dcourager toute action humanitaire ? Dans de pareilles conditions, lon pourrait mme se demander si Hati nest pas encore en plein dans la catastrophe humanitaire tant les besoins urgents, donc de survie, sont dune ampleur certaine. En revanche, la prsence mme dune multitude dONG en Hati traduit, en quelque sorte, des dfaillances des pouvoirs publics. Certains classent mme Hati parmi les Etats faillis (failed state). Qui plus est, lEtat ne contrle mme pas efficacement laction des ONG comme cela devrait tre le cas selon la lgislation hatienne. Les ONG fonctionnent donc comme des structures parallles aux cts des pouvoirs publics. Elles prtendent venir en appui aux autorits publiques hatiennes, mais la quasi-absence de la coordination de leurs actions cre, entre autres, des situations de double emploi, de conflits dinfluence avec des autorits publiques nationales ou locales et dillisibilit de laction publique dans un mme champ dtermin. Par ailleurs, en raison de toutes ces dfaillances des autorits publiques hatiennes, laction ou le travail humanitaire en Hati trouve un terrain fertile en vue de sa transformation en march humanitaire, le terme march entendu dans son acception capitaliste. Ainsi, les ONG ont-elles besoin de se prenniser au lieu deffectuer sur une priode relativement courte
55
des actions ponctuelles en termes de renforcement des capacits des autorits sur place par une approche de transmission intelligente et adapte dexpriences, de connaissances ou de moyens. Elles sont donc dans une logique de qute perptuelle de justification de leur prsence ; elles sinscrivent dans une logique de concurrence entre elles et parfois avec les autorits publiques sur place.
Il se trouve quentre temps, les ONG deviennent plus quautrefois les principaux canaux de laide internationale. Elles dtiennent les cordons de la bourse, sous prtexte de soupons de cas corruption au niveau du secteur public, or le contrle desdites ONG laisse dsirer. Par voie de consquence, le dploiement exponentiel dONG en Hati, acclr suite au sisme du 12 janvier 2010 au nom de la crise humanitaire sans prcdent en Hati et dans lhistoire rcente de lhumanit, rpond certes un certain besoin, mais entraine nanmoins un affaiblissement corrlatif de lEtat et des pouvoirs publics locaux. Ainsi, comment pourrait-on sattendre ce que le processus de la rforme de la Fonction publique nen subit pas un contrecoup ? Rformer la Fonction publique hatienne en vue de sa modernisation, cest remplir une condition essentielle et sine qua non de la performance de lAdministration publique. Or, cette dmarche de renforcement de lAdministration publique en vue de sa performance au bnfice de la satisfaction des usagers traduirait une certaine performance de lEtat. Dans ces conditions, cette finalit, se colle-t-elle avec la logique du march humanitaire ? Les acteurs internationaux dits partenaires dHati, peuvent-ils effectivement renforcer, de manire concomitante, les ONG et lEtat ? Dans ces conditions, le renforcement des ONG, nest-il pas inversement proportionnel celui de lEtat ?
En addition la problmatique de la question humanitaire pose plus haut, nous pouvons aussi signaler que le sisme du 12 janvier a aussi entrain un affaiblissement du rendement de la Fonction publique.
56
B. Affaiblissement du rendement de la Fonction publique li la perte en ressources humaines et la dmotivation des survivants Pour toutes les raisons dj voques dans le cadre de travail de recherche acadmique, le rendement de la Fonction publique laissait dj dsirer bien avant le sisme du 12 janvier 2010 emportant avec lui un nombre incalculable de vies humaines dont des Fonctionnaires. En effet, dans le cadre dune confrence de presse tenue Port-au-Prince le mercredi 12 janvier 2011, soit un an jour pour jour aprs la tragdie du 12 janvier 2010, le Premier Ministre Jean-Max BELLERIVE a fait remarquer que le sisme avait occasionn la mort de 17% des Fonctionnaires.66 Si nous pouvons nous fier cette donne statistique, cest le cas de dire que les chiffres parlent deux-mmes. Dans un contexte de rarfaction des ressources humaines o 80% des cadres Hatiens vivent ltranger selon une tude de la Banque Mondiale, la disparition brutale de 17% des agents publics permanents de lEtat peut tre prsente comme une hmorragie dune Fonction publique dj en coma . En outre, vu le nombre important de victimes causes par le sisme par rapport au poids dmographique total, presque chaque Hatien a perdu des amis et/ou des parents victimes du sisme. Cest alors le dsarroi collectif, sachant que culturellement lHatien reste attach ses parents et ne partagent pas sociologiquement avec les occidentaux la conception de la famille nuclaire, en ce sens que quand lHatien parle de sa famille, il fait rfrence gnralement sa famille largie et des liens motionnels forts sont gnralement nous avec mme les tantes, oncles, cousins, neveux, etc. Par voie de consquence, presque chaque Hatien avait pleurer plusieurs morts dans cette situation tragique. Ayant bien en tte que le Fonctionnaire est avant tout un Hatien, car la nationalit hatienne est lun des critres daccs la Fonction publique, donc il nchappe pas cette situation. Dautant que la majorit des Fonctionnaires survivants sont amens revenir travailler sous des tentes, mais dans lemplacement des anciens locaux des services
66
Cf : Hati, un sisme, un an et 316 000 morts , AFP, publi le 12 janvier 2011, la page est consulte le 31 aot 2011 et disponible partir de lURL : http://www.7sur7.be/7s7/fr/6176/Seisme-Haiti/article/detail/1207360/2011/01/12/Haiti-un-seisme-un-an-et-316000-morts.dhtml
57
publics quils ont vu effondrs avec leurs collgues ou amis. Do des dgts psychologiques non quantifiables. Il sagit bien ici dune source de dmotivation pour le Fonctionnaire qui est susceptible de causer un affaiblissement de son rendement. Dans la foule, le sisme a provoqu une grave crise de logement, particulirement Port-au-Prince. En ralit, le problme de laccs un logement dcent Port-au-Prince, depuis bien avant le sisme, reste un problme complexe. Il est certes symptomatique dune certaine fracture sociale, mais en fait il sagit bien dun problme causes multiples que lon retrouve dailleurs gnralement dans lagenda politique des pouvoirs publics. Cest le cas de dire que le sisme du 12 janvier 2010 ne fait que complexifier la problmatique du logement dans la capitale. Cest un phnomne physique qui vient impacter sur un phnomne social multiple et complexe. Puisque mme des btiments publics respectant certaines normes de construction ont t effondrs, les maisons dhabitation qui sont censes tre bties suivant des normes plus souples ou carrment en dehors de toute norme de construction pouvaient difficilement tenir. Do la question de loger les centaines de milliers de sinistrs allait simposer et parait aujourdhui encore comme un grave problme public67 qui a fait lobjet dune mergence instantane dans lagenda institutionnel des diffrents pouvoirs publics en Hati. En outre, les Fonctionnaires ne sont pas pargns de situation plus ou moins gnralise. Donc, comment demander un Fonctionnaire de servir efficacement lintrt gnral quand il na plus de logement pour abriter sa famille ? Un Fonctionnaire, peut-il tre motiv travailler sous des tentes durant la journe sous un soleil de plomb, pour ensuite retrouver son campement de fortune le soir ? En fait, bon nombre de Fonctionnaires, parmi ceux qui le pouvaient, ont laiss le pays laissant ainsi les Fonctionnaires restants plus dmotivs et la Fonction publique plus affaiblie.
67
Pour quun problme devienne public il ne suffit pas, en effet, que des acteurs se mobilisent pour construire se problme, il faut aussi que le problme soit pris en charge dans le cadre des arnes publiques, ce qui permet sa mise sur agenda . Cf : P. HASSENTEUFEL. Sociologie politique : laction publique , Armand Colin, Paris 2009, page 41.
58
DEUXIEME PARTIE
LEtat hatien face lobligation et aux contraintes de loptimisation effective de la Fonction publique : quelle issue ?
La modernisation de la Fonction publique en vue de la performance de lAdministration publique est bel et bien une obligation de lEtat. Dailleurs, il est la fois coinc par les citoyens et les acteurs internationaux. Cependant, cette mission relve aussi dun dfi tant les enjeux et insuffisances sont normes. Les contraintes sont dues la fois des facteurs endognes et exognes. Dans le cadre de cette deuxime partie, nous essayons dabord de camper lEtat hatien face aux enjeux croiss et dfis de la modernisation effective de la Fonction publique (chapitre 3). Ensuite, nous essayons de dmontrer que la modernisation effective de la Fonction publique comme un levier de performance de lAdministration constitue, certes, un dfi, mais relevable
59
CHAPITRE 3 LEtat hatien face aux enjeux et dfis de la modernisation effective de la Fonction publique
Dans le cadre de ce chapitre de notre travail de recherche acadmique, nous essayons de prsenter le couple de la complexit des enjeux et dfis dune optimisation effective de la Fonction publique en Hati. Primo, nous prsentons la problmatique de la philosophie quelle Fonction publique pour quel modle dEtat ? comme un pralable difficile dpasser (section I). Secundo, nous prsentons les contrecoups de la dynamique de linstabilit politique et des dfaillances chroniques de la Justice hatienne comme obstacles parallles la rforme de la Fonction publique (section II).
SECTION I Le non-dpassement du pralable quelle Fonction publique pour quel modle dEtat ?
Dans le cadre de cette section de notre travail de recherche, nous faisons ressortir lomniprsence des acteurs internationaux de la rforme dans les tentatives de reconceptualisation de lEtat en Hati ( 1), tout en instant sur la problmatique de la quasiabsence dappropriation des projets de rforme par la socit hatienne au prisme dune interface des alas politiques (2).
60
1. Le poids des acteurs internationaux dans les tentatives de reconceptualisation de lEtat en Hati
Dans le cadre de ce paragraphe, nous essayons, dabord, de dmontrer que les suggestions de rforme de la Fonction publique faites par les acteurs internationaux de la rforme, particulirement les institutions financires internationales, participent dune certaine dmarche de reconceptualisation de lEtat avec un soubassement thorique dorientation nolibrale et sur le fondement de la prconisation dun certain modle de gouvernance pour arriver la finalit conomique (A). Ensuite, dans une perspective dialectique, nous faisons des questionnements sur lexistence dune ventuelle uniformit ou dichotomie entre la conception des acteurs internationaux et celle des citoyens Hatiens de la modernisation de la Fonction publique (B).
A. La primaut de largument conomique et lapologie dun modle de gouvernance
Selon Bonnie CAMBELL, professeure dconomie politique la Facult de Science politique et de Droit de lUniversit du Qubec Montral, quinze annes dajustement structurel ont amen les organismes de financement internationaux et notamment la Banque Mondiale intervenir de plus en plus profondment dans le tissu social et conomique des socits o ils taient prsents. La rforme des institutions est considre comme une prcondition pour garantir le succs des rformes conomiques .68 La professeure tire son argument dans un rapport conduit par des experts de la Banque Mondiale sur lAfrique au sud du Sahara. Ledit rapport examine 29 pays engags sur la voie de lajustement structurel depuis le milieu des annes 1980. En fait, elle a cit ce passage du
68
B. CAMBELL. Dbats actuels sur la reconceptualisation de lEtat par les organismes de financement multilatraux et lUSAID , article publi dans la revue Politique africaine Besoin dEtat, no 61, mars 1996, page 9.
61
rapport : Le succs de ces rformes (dajustement) suppose une transformation radicale du rle de lEtat .69 De plus, elle rappelle plus loin qu il est suggr de plus en plus que le redressement de la situation en Afrique implique une redfinition des relations entre bailleurs de fonds et gouvernements. Plus spcifiquement, lassistance technique devra tre roriente et mieux gre afin de donner la priorit au renforcement institutionnel, capacity building. En dautres termes, le vhicule qui contribuera aux rformes institutionnelles devra t amlior afin de garantir le succs des rformes conomiques .70 En ralit, la situation dHati dans ses rapports avec les organismes internationaux de financement est loin dtre diffrente de celle des pays dAfrique. Largument du dveloppement conomique reste la finalit de leur action visant la reconceptualisation de lEtat en Hati. Ils sont convaincus que le succs des rformes conomique ne peut tre garanti sans la mise en place dun certain modle de direction et gestion publiques. Donc ils promeuvent des rformes institutionnelles mettant en avant la bonne gouvernance ou en encore la gouvernance dmocratique comme pralable au dveloppement conomique. En revanche, selon les professeurs Expert ICONZI, Gisle BELEM et Corinne GENDRON, prsentant la bonne gouvernance en tant que fin et moyen du dveloppement : la bonne gouvernance ne saurait tre ni un pralable ni une consquence absolue du dveloppement. Inscrite dans une rinterprtation du dveloppement, elle en constitue la fois une fin et un moyen (). En faire une conditionnalit de laide au dveloppement des pays les moins avancs, autant que la renier leurs peuples en en faisant une consquence absolue, constituent toutes deux des aberrations qui nuisent au dveloppement humain durable. 71 Pour ce qui nous intresse plus spcifiquement dans le cadre de notre objet dtude, le phnomne de la mondialisation et surtout la dpendance financire dHati vis--vis desdits organismes internationaux lempchent dtre maitre de la conception et de lorientation de
69
Banque Mondiale, Lajustement en Afrique : rformes, rsultats et le chemin parcourir , 1994, p. 257258, cit par B. CAMBELL, ibid., page 9. 70 Ibid , page 10. 71 Conditionnalit gouvernance dmocratique et dveloppement, (dilemme de luf et de la poule) ou problme de dfinition ? , Op. cit., page 44.
62
son modle dEtat. Or le modle de management de la Fonction publique et la philosophie de sa modernisation participent dune certaine conception de lEtat. Comment lEtat hatien peutil donc arriver dpasser le pralable quelle Fonction publique pour quel modle dEtat ? dans le cadre de son projet de modernisation de la Fonction publique ? Se met-il lcoute de ses citoyens via la philosophie de lEtat dgage dans la Constitution du 29 mars 1987 adopte dans le contexte de la chute du rgime des DUVALIER, ou encore, est-il tir par le haut par ses partenaires financiers internationaux se trouvant oblig dadopter une philosophie de modernisation dont il nest pas le maitre ? Y a-t-il effectivement une dichotomie entre la conception de modernisation de la Fonction publique porte par desdits partenaires internationaux et cette philosophie de lEtat consacre dans la Constitution de 1987 dont la population hatienne est le constituant originaire ? Que reste-t-il du principe de lautodtermination face au phnomne de la mondialisation financire et celui de la dpendance conomique dHati ? En effet, selon le lexique de science politique, lautodtermination cest un principe suivant lequel un peuple doit avoir le droit de dterminer sa propre forme de gouvernement, indpendamment de toute puissance trangre 72. Pour sa part, le lexique des termes juridiques dfinit lautodtermination comme le fait pour un peuple de choisir librement (par referendum) sil entend ou non tre souverain et constituer un Etat, dterminer son systme politique et conomique .73 Tenant compte de ce qui prcde, tous les peuples de tous les Etats du monde peuvent en quelque sorte prtendre, sans aucune influence trangre, pouvoir eux-mmes dfinir leur propre systme conomique et leurs propres mthodes de gouvernement. Cest aussi une consquence du principe de lgalit souveraine des Etats qui constitue lun des fondements de lorganisation des Nations-Unies74. Ainsi, si tous les Etats sont-ils gaux en souverainet, comment certains dentre eux pourraient-ils prtendre devoir dterminer ou rguler le systme politique ou conomique dautres Etats leur place ?
72
NAY, Olivier (sous la direction de). Lexique de science politique Vie et institutions politiques, Dalloz, Paris, 2008, page 26. 73 GUINCHARD, Serge ; DEBARD, Thierry (sous la direction). Lexique des termes juridiques, Dalloz, Paris, 18me dition, 2011, page 82. 74 Larticle 2, Paragraphe 1 de la Charte de Nations-Unies nonce : Lorganisation est fonde sur le principe de lgalit de tous ses Etats membres .
63
B. Les citoyens Hatiens et les acteurs internationaux, ont-ils la mme reprsentation de la modernisation de la Fonction publique ?
Voil une question que lon ne se pose pas souvent, mais qui est loin dtre anodine tant elle est plein denjeux multiples. Il nest certes pas vident de cerner la reprsentation de lensemble des citoyens Hatiens de la modernisation de la Fonction publique, vu le poids des obstacles pistmologiques et/ou pistmophiliques possibles. Il nen est pas autrement pour les acteurs internationaux impliqus dans le processus de cette modernisation, vu leur nombre assez important, le problme de la coordination de leur action et leurs motivations qui sont susceptibles dtre diffrentes. Cette htrognit des citoyens Hatiens et des acteurs internationaux ne suggre pas demble que nous collions une reprsentation exacte et uniforme ou unifie de la modernisation de la Fonction publique aux Hatiens ou aux acteurs internationaux de la rforme. En revanche, comme il a t rappel dailleurs dans le cadre de ce travail, limplication desdits acteurs internationaux dans le processus de la modernisation de la Fonction publique participe la fois dune certaine conception de lEtat, de sa place dans la gestion et la prestation des services publics ; de la rnovation du management de la Fonction publique laide de rformes dinspiration managriale, etc. De plus, lessence de leurs proccupations et motivations inciter, voire exiger, ladite modernisation est souvent dobdience conomique. Ils finissent par se dire que les rformes conomiques en vue, entre autres, du dveloppement et de la soutenabilit de la croissance ne peuvent pas se dtacher de rformes politiques et institutionnelles sinscrivant bien sr dans le cadre de certains rfrentiels cls sils veulent gagner en efficacit. Donc, in fine, lenjeu, pour eux, est beaucoup plus dordre conomique que politique75. Ainsi, lordonnance extrieure est-elle de moderniser la Fonction publique, parce que prioritairement les finances publiques sont en priode de vaches maigres; le monde est dans un contexte de crise financire ; il faut bien grer laide internationale, etc. Donc, tout en essayant de maintenir un discours sur la qualit des services publics offerts aux usagers
75
En ralit, cette approche parait plus pertinente dans le cas des institutions de Bretton Woods, en loccurrence la Banque Mondiale (BM) et le Fonds Montaire International (FMI), et les organismes de financement multilatraux en gnral que dans le cas de la coopration bilatrale.
64
comme pour suggrer lopinion publique nationale leur proccupation ce que ces derniers jouissent des services publics de qualit, lenjeu fondamental reste le critre du cot des services publics et non celui de la qualit. Il sensuit que quand les acteurs internationaux, dits partenaires dHati, particulirement les institutions internationales de financement impliqus dans la rforme du secteur public hatien parlent de modernisation de la Fonction publique, on assiste gnralement et prioritairement la mise en uvre de politiques de rduction massive du nombre des Fonctionnaires de lEtat sous le prtexte de la masse salariale de la Fonction publique occupant un pourcentage trop important des dpenses publiques. Do, lEtat se voit incit, par lesdits acteurs internationaux, dengager des rformes dites de modernisation de la Fonction publique, gnralement comme conditionnalit de laide internationale, qui ne sont pas sans incidences sociales, particulirement une remonte du chmage, sur la population hatienne. En revanche, le rapport des citoyens, de leur ct, avec lEtat sinscrit plutt dans une autre dynamique. En effet, lune des raisons dtre de lEtat cest de favoriser continuellement le mieux-tre de ses citoyens. Ainsi, ces derniers sont en droit dexiger de lEtat des services publics de qualit, accessibles et de proximit. Cest dailleurs lune des revendications des masses populaires hatiennes au lendemain de la chute du rgime des DUVALIER. Depuis, le peuple hatien, via notamment les missions de libre tribune dailleurs trs nombreuses en Hati, ne cesse de rclamer qui veut lentendre la modernisation des institutions publiques et de la Fonction publique. Par voie de consquence, nous pouvons en dduire que les citoyens Hatiens, faisant rfrence la modernisation de la Fonction publique, se proccupent de la qualit des services publics offerts par lEtat. Ils exigent de lEtat des services publics de qualit et il revient ce dernier de satisfaire cette exigence de ses citoyens. Ainsi, ne pouvons-nous pas nous demander si les citoyens Hatiens et les acteurs internationaux exigeant la modernisation de la Fonction publique, mettent la mme chose derrire le terme de modernisation de la Fonction publique ? Le critre de la qualit retenu par les citoyens Hatiens et le critre du cot retenu par les institutions internationales de
65
financement, participent-ils dune conception intgre de la modernisation de la Fonction publique ? En dfinitive, lenjeu majeur pour lEtat hatien auprs de ses citoyens dans le cadre dans le cadre de la modernisation de la Fonction publique cest de pouvoir offrir des services publics de qualit, accessibles et de proximit. Les citoyens Hatiens nont pas se proccuper du cot de la satisfaction dune telle exigence. Or, lenjeu majeur pour lEtat hatien auprs des acteurs internationaux, particulirement les institutions internationales de financement, cest de pouvoir rationnaliser les dpenses publiques et veiller, en lespce, au cot de la Fonction publique, particulirement la masse salariale. Do une certaine propension de la part desdites institutions ordonner lEtat hatien une Fonction publique chtive. Comment lEtat hatien peut-il alors satisfaire la fois ses citoyens et les institutions internationales de financement ? Vu les faibles moyens financiers dont dispose Hati, peut-elle se passer desdites institutions internationales et se proccuper satisfaire uniquement ses citoyens ? LEtat hatien, peut-il russir le saut qualitatif du meilleur rapport qualit/prix comme pour satisfaire la fois ses citoyens qui psent sur la qualit et ses partenaires internationaux qui psent plutt sur le cot, mais tout en tenant un discours sur la qualit ?
2. La faible participation des acteurs de diffrents secteurs de la vie nationale dans la conception des programmes et les alas de lalternance politique
Un projet de modernisation de la Fonction publique de lEtat en Hati est en principe avant tout une question dordre national. Si les autorits publiques hatiennes se disent en train de moderniser la Fonction publique, pour qui le feraient-elles sinon au nom et pour le compte du peuple hatien de qui elles tirent leur lgitimit? Si la Fonction publique se modernise cest pour mieux rpondre aux exigences de la modernit et pour pouvoir faire face aux nouveaux besoins et exigences des citoyens lis lvolution de la socit. Comment alors prtendre faire ladite modernisation pour les besoins de la socit, mais sans les diffrents secteurs de cette dernire ?
66
La majorit politique au pouvoir garde en principe le leadership du processus de modernisation. Toutefois, elle ne saurait nier, dans son modle de prise de dcision politique, la multiplicit des acteurs reprsentatifs de diffrents secteurs de la vie nationale. Un projet de modernisation de la Fonction publique conu sur la base dun processus participatif aura permis de contourner les alas de lalternance politique qui pourraient mettre mal le processus engag. Pourtant, force est de constater, dans la pratique, une faible participation des acteurs nationaux autres que le pouvoir en place dans la conception des programmes de modernisation. Les partis politiques, le secteur priv des affaires, la paysannerie, lUniversit, la presse, lEglise, les associations et organisations de la socit civile, entre autres, nont quasiment pas voix au chapitre dans la conception et llaboration de tels programmes. Daucuns pourraient toujours avancer quil nest pas vident de demander un gouvernement de consulter tous les secteurs ayant une certaine reprsentativit au niveau de la socit sur la question de la modernisation de la Fonction publique. A ceux-l nous rpondons que la majorit politique en place, en dpit de sa lgitimit lectorale et du fait que lon soit dans un rgime reprsentatif, ne peut pas prtendre connaitre et dfinir elle seule les intrts multiples de toute la communaut politique. Elle est certes le garant de lintrt gnral, tant elle est au pouvoir, mais cela nen fait pas de lui le seul juge. Dailleurs, il existe une crise du dbat public en Hati. La culture de lobligation pour le pouvoir politique dexpliquer ses actions, de rendre compte ses mandants nest pas encore bien assise dans le pays. Ce dficit de communication de laction des pouvoirs publics ne favorise pas les conditions dun dbat public ouvert sur les grands thmes de la vie nationale. Il nest mme pas rare de constater, en Hati, un Prsident de la Rpublique ou un Chef du Gouvernement se dplacer officiellement en direction de ltranger sans rendre compte de lobjet de son voyage la population. La plupart des fois, ce sont les media trangers qui informent indirectement les mdia hatiens de lobjet du voyage, comme tant donn quil est difficile pour lun ou lautre de rentrer officiellement dans un pays tranger sans que la presse dudit pays ne soit au courant de lobjet de la visite. Puisque les programmes de modernisation de la Fonction publique mis en uvre accusent un dficit de participation dans leur conception et laboration, cela risque de laisser la
67
perception quil sagit de la politique dune simple majorit au pouvoir et qui ne trouve pas son cho dans la socit, car dcids par le pouvoir en place et les acteurs internationaux sans la consultation des secteurs vitaux de la Nation. Or, depuis la chute du rgime des DUVALIER, la population hatienne rclame une Fonction publique moderne, saine et efficace. Cest dailleurs pour nous loccasion de rappeler que les diffrents gouvernements qui se sont succd la tte de lEtat nont pas su prouver quils ont le sens de la continuit de lEtat, principe selon lequel un gouvernement ne peut rpudier les obligations souscrites par son prdcesseur .76 De plus, en dehors du fait que les reprsentants de la classe politique hatienne nont pas tous ncessairement la culture de parti, Hati reste et demeure un pays de multipartisme, cest-dire un systme o plusieurs partis politiques se disputent le pouvoir, ce qui oblige gnralement former des gouvernements de coalition plus ou moins stables .77 Donc, le modle hatien dans ce domaine est loin dtre proche du bipartisme partisan britannique ou du bipartisme amricain. Il nest mme pas voisin du multipartisme franais en ce sens que le pouvoir politique en France, gnralement, est tantt exerc par la gauche, reprsente par le Parti Socialiste (PS) et tantt par la droite, reprsente par lUnion pour un Mouvement Populaire (UMP). Or, en Hati, les partis politiques sont trs nombreux, mais non structurs. La majeure partie dentre eux ne sont mme pas connus du grand public. La plupart dentre eux nexistent que de nom. Ils sont comme des groupuscules sans influence vritable sur lchiquier politique. Lactualit politique rcente dHati vient dailleurs corroborer ce propos en ce sens que lactuel Prsident de la Rpublique dHati, Michel Joseph Martelly, est directement issu du monde de la musique et aujourdhui parachut la magistrature suprme de lEtat. Par voie de consquence, un moment donn de la vie nationale, nimporte quelle personnalit sans lien avec les partis politiques peut arriver au plus haut sommet de lEtat et tenir les rnes du pouvoir. Si Hati tait dans une situation de bipartisme, voire de
76 77
Lexique des termes juridiques, op. cit., page 209. Ibid., page 534.
68
multipartisme, mais avec deux ou trois grands partis ou courants idologiques, lenjeu de la non appropriation des programmes de modernisation de la Fonction publique serait moins grand par rapport aux alas de lalternance politique, car les principaux acteurs qui potentiellement seraient mieux placs pour interrompre le processus de modernisation ou le faire changer dorientation idologique suite la prise du pouvoir seraient mieux identifiables. Or, comme il a t maintes fois dmontr, cest loin dtre le cas. Ainsi, est-ce le cas de dire que, dans ces conditions, si la socit dans son ensemble ne sapproprie pas les programmes de modernisation de la Fonction publique dans leur philosophie et leur finalit en participant librement et pleinement la dfinition de la question quelle Fonction publique pour quel modle dEtat ? , il y a fort parier que la ralisation effective du projet de modernisation de la Fonction publique, tant attendue par le peuple hatien en vue de sa satisfaction de la qualit des services publics offerts, soit un vritable dfi pour lEtat hatien eu gard aux alas de lalternance politique. Par ailleurs, comment vouloir rformer la Fonction publique sans les Fonctionnaires, sachant que ces derniers peuvent potentiellement phagocyter les tentatives de modernisation sils ne sapproprient pas le projet.
SECTION II Les obstacles de linstabilit politique et la faiblesse du systme judiciaire hatien face au phnomne de la corruption
Primo, nous prsentons la dynamique de linstabilit politique comme une pierre dachoppement la bonne marche du processus de modernisation de la Fonction publique ( 1). Secundo, nous essayons de dmontrer que la culture de la corruption dans la Fonction publique constitue un frein la rforme, mais aussi protge par la culture de limpunit ( 2).
69
1. Linstabilit politique comme entrave au processus de modernisation de la Fonction publique
Depuis la chute de la dictature des DUVALIER le 07 fvrier 1986, Hati senlise dans une instabilit politique dont il a du mal sen sortir. Le nouveau systme politicoadministratif institu par la Constitution de 1987 est fortement marqu par la discontinuit institutionnelle.
A contrario, la continuit institutionnelle voudrait dire mettre effectivement en place les institutions cres par la Constitution, leur donner les moyens de leur fonctionnement, les renouveler temps en vue de leur permettre de fonctionner sans tre saccades par les soubresauts politiques. Lactualit politique en Hati ces derniers mois regorge bien dexemples relatant ce phnomne rcurrent de la vie politique en Hati. En effet, selon la Constitution en vigueur en Hati78, des lections prsidentielles devraient avoir lieu le dernier dimanche du mois de novembre 2010 en vue du remplacement du Prsident de la Rpublique Ren Prval le 07 fvrier 2011. Lesdites lections ont t effectivement tenues cette date, mais elles ont abouti dans le chaos. Avant la mi-journe, les bulletins de vote des citoyens jonchaient le pav et pouvaient tre ramasss la pelle. Cela a introduit une nouvelle crise politique qui dure jusqu aujourdhui, car aprs quatre (4) mois de prestation de serment, le nouveau Prsident de la Rpublique, Michel Joseph MARTELLY, narrive toujours pas faire accepter un Premier Ministre par le Parlement en vue de doter le pays dun Gouvernement. Ces genres de situations sont loin dtre des exceptions dans la pratique politique hatienne. Linstabilit politique manifeste par des cas de coup dEtat, dinsurrection populaire, lincapacit ou le manque de volont de renouveler les assembles du Parlement ou de raliser toutes autres lections selon le cycle lectoral fix par la Constitution, lincapacit
78
Cf : Constitution hatienne du 29 mars 1986, articles 134-1 : La dure du mandat prsidentiel est de cinq (5) ans. Cette priode commence et se termine le 07 fvrier suivant la date des lections et 134-2 : Les lections prsidentielles ont lieu le dernier dimanche de novembre de la cinquime anne du mandat prsidentiel .
70
de doter le pays dun Gouvernement dbouchant sur des crises et vides institutionnels parat devenir la rgle dans le cadre de la pratique du rgime institu par la Constitution de 1987.79 Selon Marie Jose CLAVET, dans un article publi dans Perspective Monde de luniversit Sherbrooke : Le 07 fvrier 2006, les Hatiens se prsentaient massivement aux urnes, tt le matin, pour lire un nouveau prsident ainsi qu'un nouveau Parlement (1). Mais la date du 7 fvrier marquait aussi une autre journe importante dans l'histoire de l'le d'Hati; celle de l'exil de l'ex- Prsident Jean-Claude Duvalier, le 7 fvrier 1986. Ce dpart mettait fin 28 ans de dictature impose par la famille Duvalier et laissait place vingt annes d'instabilit politique. 80 A la chute du Prsident vie de la Rpublique dHati, Jean-Claude DUVALIER, le 07 fvrier 1986 suite une insurrection populaire, le Conseil National de Gouvernement (CNG) a pris le relai du pouvoir et sest vu attribu, entre autres, la mission essentielle de mettre tout en uvre de manire sassurer quune nouvelle Constitution soit adopte par voie de rfrendum en vue dune nouvelle rglementation de la vie politique et organiser rapidement des lections en vue du renouvellement du personnel politique. Finalement, la nouvelle Constitution na t soumise rfrendum pour tre adopte que le 29 mars 198781 et elle a t tardivement publie le mardi 28 avril 1987 par le CNG,82 soit un peu plus dun an aprs la chute du rgime antrieur. Toutefois, linstabilit politique empche au pays de fonctionner dans le normalit institutionnelle. Le nouveau systme politico-administratif qui devrait simplanter par la mise en uvre de la nouvelle Constitution na pas pu atteindre son stade de maturit et les rformes administratives prconises larticle 295 des dispositions transitoires de la Constitution de 1987 nont pas pu aboutir : Dans les six mois partir de lentre en fonction du Premier Prsident lu sous lempire de la Constitution de 1987, le pouvoir Excutif est autoris procder toutes
79
En tmoignent le livre de Claude Mose intitul : Une Constitution dans la tourmente et celui de Pierre Raymond Dumas intitul : La transition qui nen finit pas . 80 Vingt ans dinstabilit politique : Hati et la fin du rgime DUVALIER , publi le 12 fvrier 2006 sur le site web de Perspective Monde de lUniversit Sherbrooke. La page est consulte le 29 aot 2011. Cf : http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMAnalyse?codeAnalyse=127 81 Le Nouvelliste du lundi 30 mars 1987, no 32 965, page 1. Plus de 99% de OUI au rfrendum sur la Constitution. 82 . Larticle 298 de la Constitution dispose que la nouvelle Constitution devrait tre publie dans la quinzaine de sa ratification par voie rfrendaire.
71
rformes juges ncessaires dans lAdministration publique en gnral et dans la Magistrature . Sous lgide de la Constitution de 1987, la premire tentative dorganisation dlections gnrales a eu lieu le 29 novembre 1987. Ces lections nont pas abouti.83 De nouvelles lections ont t organises le 17 janvier 1988 et ont permis laccession au pouvoir du professeur Leslie Franois Saint Roc MANIGAT. Ces lections ont accus un faible taux de participation de la population et ont t, pour le moins, largement contestes par une bonne partie de la classe politique.84 En dpit des contestations enregistres portant sur lorganisation et lissue desdites lections, ces dernires ont eu le mrite de donner au pays le Premier Prsident lu sous lempire de la nouvelle Constitution. Donc, cest ce Pouvoir Excutif ayant sa tte le Prsident de la Rpublique Leslie Manigat qui devrait procder, selon les dispositions constitutionnelles transitoires, aux premires rformes juges ncessaires dans lAdministration publique dont la modernisation de la Fonction publique. Nanmoins, linstabilit politique allait tout gcher. Le Prsident de la Rpublique, Leslie F. MANIGAT, et la 44me Lgislature nont pas tenu six mois, car emports par un coup dEtat du Gnral Henri NAMPHY en juin 1988.85 En septembre de la mme anne, le pays a connu un nouveau coup dEtat. Il sagit en ralit dun coup dEtat dans le coup dEtat, dirig cette fois-ci par le Gnral Prosper AVRIL.86 Paralllement, de juin 1988 janvier 1991, le pays a fonctionn sans le Parlement. Comment alors amorcer, voire russir un processus de modernisation de la Fonction publique dans le contexte de crises et vides institutionnels et de coups dEtat en cascade ?
83
Cf : Le Nouvelliste du lundi 30 novembre 1987, no 33 142 (29 novembre : dimanche dhorreur et de terreur). Ce, en dpit du fait que le Gnral REGALA a promis que larme aura garanti lordre au cours des oprations lectorales (Le Nouvelliste du vendredi 27 novembre 1987, no 33 141). Le CNG dissoud le Conseil Electoral Provisoire (CEP). Cf : Le Moniteur du dimanche 29 novembre 1987, no 97. 84 Cf : Le Nouvelliste du lundi 18 janvier 1988, no 33 175 (faible taux de participation aux lections du 17 janvier. 85 Cf : Le Nouvelliste du mardi 21 juin 1988, no 33 289 : Dans la nuit de dimanche, lArme renverse le Prsident Leslie Manigat et constitue un Gouvernement militaire . Le Moniteur du lundi 20 juin 1988, no 54 : Proclamation du Lieutenant-Gnral Henri NAMPHY, Prsident du Gouvernement militaire et dcret portant dissolution du Snat et de la Chambre . 86 Cf : Le Nouvelliste du mardi 20 septembre 1988, no 33 352 : Proclamation du Gouvernement militaire, Lieutenant-Gnral Prosper AVRIL, Prsident .
72
Dans le cadre du processus de rforme de lAdministration et de la Fonction publique, un Ministre de lAdministration et de la Fonction publique (MAFP) a t cr en 1989.87 Un dcret du 10 mai de la mme anne portait organisation dudit Ministre situ au cur des structures de gestion de la Fonction publique pour lpoque considre. Ledit ministre formule la politique du Gouvernement en matire dadministration gnrale et de dveloppement des ressources humaines de la Fonction publique. Il veille la stricte observance des lois et lapplication de toutes les dcisions du Gouvernement relatives lAdministration et la Fonction publique. Il conoit et excute en accord avec les services publics des programmes de perfectionnement des personnels. Il est galement charg de veiller lapplication du Statut gnral de la Fonction publique .88 Plus loin, le professeur Enex JEAN-CHARLES a aussi fait remarquer : Cependant, sans abrogation formelle du dcret du 10 fvrier 1989, la quasi-totalit des services du MAFP ne fonctionne pas en ralit. Depuis plusieurs annes, aucun ministre ou autre responsable charg de la gestion de lensemble de la Fonction publique na t nomm. 89 En ralit, il existe aujourdhui une structure de gestion de lensemble de la Fonction publique en Hati, cest lOMRH. Cest que la toute dernire dition du livre du professeur E. JEAN-CHARLES remonte 2002, or il a fallu attendre lanne 2007 pour la cration de lOMRH, une structure non gre par un quelconque Ministre de lAdministration et de la Fonction publique, mais plutt case la Primature et place sous lautorit immdiate du Premier Ministre. Donc, il va sans dire que le Ministre de lAdministration et de la Fonction publique est une structure, entre autres, de gestion de la Fonction publique cre en pleine crise politique dans le cadre du processus de rforme de lAdministration et de la Fonction publique. Aussi, cette structure na-t-elle pas eu le temps de produire ses effets en raison de crises politiques postrieures. Cest le cas de dire que linstabilit politique vient presque toujours, par intermittence, entrecouper les tentatives de mise en uvre du processus de modernisation de la Fonction publique.
87 88
Dcret du 10 fvrier 1989 portant cration du Ministre de lAdministration et de la Fonction publique. E. JEAN-CHARLES, Manuel de droit administratif hatien, op. cit., page 288. 89 Idem, page 289.
73
En outre, le 16 dcembre 1990, de nouvelles lections gnrales ont t organises dans le pays. Elles ont permis laccession au pouvoir du Prsident de la Rpublique JeanBertrand ARISTIDE et lavnement de la 45me Lgislature.90 Le nouveau Prsident lu a entr en fonction le 07 fvrier 1991, soit la date de sa prestation de serment. En application de larticle 295 sus-voqu de la Constitution du 29 mars 1987, le Parlement, sous linitiative du Pouvoir Excutif, a vot la loi du 07 mars 1991 autorisant le Pouvoir Excutif procder toutes rformes juges ncessaires dans lAdministration publique en gnral et dans la Magistrature. En revanche, les mesures adoptes sous lempire de ladite loi nont pas eu le temps de produire leurs effets et ne peuvent donc pas tre values, car le 30 septembre 1991, soit une priode de sept (7) mois aprs linvestiture du Prsident ARISTIDE, un coup dEtat militaire la contraint de prendre le chemin de lexil. La 45me Lgislature est reste en place, mais on laura compris, cette dernire est reste pendant longtemps inoprante. Selon le professeur E. JEAN-CHARLES : Les nouveaux dirigeants issus du coup dEtat ont remis en question toutes les mesures prises dans le cadre de la loi du 07 mars 1991 .91 En 1997, la question de la rforme administrative refait surface dans lagenda politique avec la cration de la Commission nationale Rforme administrative (CNRA). Lune de ses attributions fut de raliser un diagnostic complet de lAdministration et de la Fonction publique et den faire des propositions de rforme. La loi du 09 avril 1997 portant sur le dpart volontaire et la mise en retraite anticipe a charg la CNRA dune mission de coordination de la mise en uvre du processus de rforme de la Fonction publique. En 2001, les travaux de la CNRA ont t discontinus. Son mandat a pris fin dfinitivement le 31 mars 2002. En effet, le 07 fvrier 2001, il y a eu passation de pouvoir entre le Prsident de la Rpublique Ren PREVAL et le nouveau Prsident rlu Jean Bertrand ARISITDE. Est-ce encore le dficit du sens de la continuit de lEtat qui se pose ? En dpit de la cessation du fonctionnement de la CNRA, les propositions de cette dernire ont t nouveau revues et soumises au Gouvernement en 2003, sous la pression du PNUD dans le cadre du projet Modernisation de lEtat et Dcentralisation.
90 91
Cf : Le Nouvelliste du vendredi 14 au dimanche 16 dcembre 1990, no 33 959. Ibidem, page 292.

74
En revanche, le 29 fvrier 2004, une crise politique ne des lections contestes du 21 mai et du 26 novembre 2000 a finalement emport la 47me Lgislature et le Prsident Jean Bertrand ARISITDE et ce dernier a pris le chemin de lexil. De mars 2004 avril 2006, le pays a de nouveau fonctionn sans le Parlement. Le Prsident de la Cour de Cassation, Me Boniface ALEXANDRE, a pass plus de 90 jours occuper provisoirement la fonction prsidentielle.92 De son ct, le Premier Ministre Grard LATORTUE a fonctionn sans le Parlement pour contrler laction de son Gouvernement.93 Toutefois, sappuyant sur les travaux dj raliss par la CNRA, le gouvernement de transition a adopt un ensemble de dcrets dont celui du 17 mai 2005 portant rvision du Statut gnral de la Fonction publique donnant ainsi un nouveau cadre lgal la rforme. Paradoxalement, les acteurs internationaux de la rforme de lAdministration et de la Fonction publique en Hati, se montraient aussi timides pour appuyer la mise en uvre effective des multiples dcrets adopts par le gouvernement de transition, sachant que ce dernier ne jouissait pas de la lgitimit dmocratique, car ntant pas issu des lections. Donc, il a fallu le retour au pouvoir, par la voie des urnes, du Prsident de la Rpublique Ren PREVAL en 2006 pour une apprciation des mesures adoptes. En 2007, dans le cadre de lamnagement du nouveau cadre institutionnel de la rforme le gouvernement PREVAL - ALEXIS a cr et mis en place dun ct, le Conseil Suprieur de lAdministration et de la Fonction publique (CSAFP), responsable du pilotage stratgique de la modernisation du service public et de la Fonction publique ; dun autre ct, lOffice de Management et des Ressources Humaines (OMRH), charg du pilotage oprationnel des activits de la rforme.
92
Selon la Constitution de 1987, article 149 : En cas de vacance de la Prsidence de la Rpublique pour quelque cause que ce soit, le Prsident de la Cour de Cassation de la Rpublique ou, son dfaut, le viceprsident de cette Cour ou dfaut de celui-ci, le Juge le plus ancien et ainsi de suite par ordre danciennet, est investi provisoirement de la fonction de Prsident de la Rpublique par lAssemble Nationale dment convoque par le Premier Ministre. Le scrutin pour llection du nouveau Prsident pour un mandat de cinq ans a lieu 45 jours au moins et quatre-vingt-dix jours au plus aprs louverture de la vacance, conformment la Constitution et la loi lectorale. Me ALEXANDRE a pass un peu plus de deux ans au pouvoir, suite un accord politique, celui du 04 avril 2004, entre les acteurs de la socit civile, des partis politiques de la classe politique hatienne et des partenaires de la Communaut internationale, particulirement la France, le Canada et les Etats-Unis. 93 Article 156 de la Constitution du 29 mars 1987 : Le Gouvernement conduit la politique de la Nation. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions prvues par la Constitution.
75
En somme, cest le cas dire que linstabilit politique, phnomne rcurrent de la vie politique en Hati, constitue une contrainte de taille de loptimisation effective de la Fonction publique laquelle lEtat hatien fait face, car elle constitue une entrave au processus de modernisation de la Fonction publique. Nanmoins, le phnomne de la corruption dans la Fonction publique nen est pas moins compromettant.
2. La culture de la corruption dans la Fonction publique : un obstacle au processus de modernisation et un phnomne entretenu par la culture de limpunit Selon une dfinition du Lexique de Science politique, limpunit cest le fait dchapper toute punition, pour des raisons de circonstances ou de droit. Les raisons de circonstances peuvent tenir aussi bien au dfaut de preuves qu labsence de volont de poursuivre ou de sanctionner. Les raisons de droit sont lies lexistence dune immunit 94 Par ailleurs, la notion de corruption est ainsi dfinie dans le Lexique des termes juridiques : Comportement pnalement incrimin par lequel sont sollicits, agres ou reus des offres, promesses, dons ou prsents, des fins daccomplissement ou dobtention de faveurs ou davantages particuliers. La corruption est dite passive lorsquelle est le fait du corrompu, elle est dite active lorsquelle est le fait du corrupteur .95 Dans un article soumis Alter Presse le 23 avril 2004 et publi le lundi 25 avril 2005, intitul : Impunit et corruption en Hati : une affaire dEtat , la journaliste Hatienne Nancy ROC, a avanc : Depuis 1911, la corruption est devenue une institution indispensable au fonctionnement de lEtat marron. Entre les individus et la socit, un ensemble de normes se sont tablies au fil des ans, tissant les rseaux de clientlisme et de patronage, de faveurs et de redevances. La corruption financire qui se traduit par une absence de gestion efficiente des finances publiques a tiss une toile daraigne dans
94 95
Opere citato, page 252. Opere citato, pages 230 et 231.

76
lAdministration publique dans laquelle labsence de rgles claires et prcises est la norme .96 En Hati, il est courant dentendre, de la part des autorits de la Police ou de la Justice, la formule lenqute se poursuit . Cela devient comme une litanie tant il y a de crimes contre le trsor public ou de toute autre nature et tant les personnes qui ces crimes sont imputables restent impunies. En effet, les enqutes sur les cas de corruption dans la Fonction publique se poursuivent quasiment toujours sans la garantie de leur aboutissement. Finalement, la formule est devenue un mot de passe desdites autorits quand les travailleurs de la Presse, dans le cadre des confrences de presse, interview, missions ou autres, posent des questions sur le traitement de cas spcifiques de corruption. Selon larticle 2 du dcret du 23 novembre 2005 portant rvision de lorganisation et le fonctionnement de la Cour Suprieur des Comptes et du Contentieux Administratif
(CSC/CA) : La CSC/CA est une institution indpendante qui a pour mission de juger les actes de lAdministration publique, les comptes des ordonnateurs et comptables de deniers public et dassister le Parlement et lExcutif dans le contrle de lexcution des lois et dispositions rglementaires concernant le budget et la comptabilit publique . Selon les dispositions de larticle 18 du dcret en question : Lorsquune dcision dgage la responsabilit financire dun Comptable Public de droit ou de fait, lacte juridique prend le titre dArrt de Quitus ou de Dcharge. Cet acte emporte de plein droit radiation des inscriptions hypothcaires prises sur leurs biens et libration des montants dposs en garantie de leurs gestions. En revanche, aux termes de larticle 19 dudit dcret, il est mentionn : La dcision qui engage la responsabilit financire du Comptable de droit ou de fait soit en constatant des malversations, des dtournements, des vols ou des concussions soit en relevant des actes prjudiciables au Trsor Public ou aux intrts financiers des Collectivits Territoriales ou des Organismes autonomes prend le titre dArrt de Dbet.
96
Cf : Site web de Alter Presse, URL complet : http://www.alterpresse.org/spip.php?article2452 la page est consulte le 20 aot 2011.
77
Or, force est de constater le bilan surprenant, pour ce qui est de lobjet trait ici, de la CSC/CA pendant plusieurs dcennies dexistence dj. En effet, ladite Cour a rendu trois (3) arrts de dbet en cinquante (50) ans, comme le tmoigne cet article de Sherline Chanlatte DUPLAN et Samuel BAUCICAUT, intitul : Hati : trois arrt de dbet en 50 ans , publi dans les colonnes du journal Le Nouvelliste en date du 21 septembre 2007.97 Qui punit les Fonctionnaires corrompus ? En ralit, les pratiques, entre autres, des pots-de-vin, de copinage, de trafic dinfluence, de npotisme, de favoritisme, dharclement sexuel, de la contrebande, dencouragement du phnomne de raquetteurs devant les services publics, restent un secret de polichinelle en Hati. Ces pratiques rythment la ralit quotidienne des Administrations publiques hatiennes. A qui de telles pratiques incrimines par la lgislation hatienne sontelles imputables et o ses responsables sont-ils punis ? Cest le cas de dire que la corruption dans la Fonction publique en Hati devient une culture tant elle est intriorise, bien ancre dans les murs et entretenue par la culture de limpunit. Cette dernire est son tour explique par la faiblesse du systme judiciaire hatien. En fait, un systme judiciaire indpendant du pouvoir politique, dot des moyens de garantie de cette indpendance et immunis contre les convoitises des corrupteurs est un gage de ladministration dune justice saine et quitable. Or, Hati nen est pas encore l ; le pays reste encore du chemin parcourir. Certes, constitutionnellement, le Pouvoir Judiciaire est plac dans une logique dhorizontalit par rapport aux deux Pouvoirs politiques, en loccurrence Le Pouvoir Lgislatif et le Pouvoir Excutif constituant ainsi les trois grands Pouvoirs de lEtat ; dailleurs le principe de la Sparation des Pouvoirs est consacr larticle de la Constitution. Cependant, entre la norme et la ralit, la panne nest pas franchie. La question de lindpendance des Juges reste encore problmatique, en ce sens quils sont au carrefour des convoitises des corrupteurs, des pressions du personnel politique et leurs dsillusions dcoulant de leur traitement en parent pauvre par les diffrents rgimes successifs. Comment alors sortir de cette ornire en vue de la modernisation effective de la fonction
97
Cf : Site web du journal Le Nouvelliste. URL de la page : http://www.lenouvelliste.com/articleforprint.php?PubID=1&ArticleID=48831 Elle est consulte le 30 aot 2011.
78
publique ? Si les Fonctionnaires sont rassurs de pouvoir schapper dune hypothtique sentence de la Justice, pourquoi seraient-ils obligs dviter de se tremper dans la corruption ? Comment lEtat pourrait-il donc moderniser la fonction publique sans garantir lindpendance effective du Pouvoir Judiciaire et le traitement adquat des Juges ?
79
Chapitre 4 La modernisation effective de la Fonction publique comme un levier de performance de lAdministration : un dfi relevable
Dans le dernier chapitre de notre travail de recherche acadmique, nous essayons de dmontrer quune modernisation de la Fonction publique comme axe de la performance de lAdministration publique constitue, certes, un dfi pour lEtat hatien la croise des enjeux multiples, mais tout en essayant aussi de dmontrer que ce dfi nest pas indpassable, moyennant certaines conditions. En effet, nous faisons dans un premier un plaidoyer pour un investissement coordonn et soutenu des multiples acteurs nationaux et internationaux de la rforme dans lattractivit de la Fonction publique sous le leadership de la majorit politique au pouvoir (section 1). Dans un second temps, nous insistons sur la ncessit que cette modernisation de la Fonction publique, dans sa philosophie, soit oriente vers la satisfaction ultime des usagers des services publics (section 2).
SECTION I Un investissement coordonn et soutenu des diffrents acteurs dans lattractivit de la Fonction publique
Oui pour un investissement coordonn et soutenu des diffrents acteurs de la rforme dans lattractivit de la Fonction publique, parce quune Fonction publique attractive est un pralable ncessaire la performance ( 1). Toutefois, malgr lapologie de ce processus participatif et multi-niveau dans une dynamique de co-production de la rforme par le rseau des partenaires engags, nous proposons aussi que la question de la modernisation de la Fonction publique soit dabord, en tout tat de cause, un projet de socit ( 2).
80
1. Une Fonction publique attractive : un pralable ncessaire la performance
Dans ce paragraphe, nous prsentons dabord la stratgie de la fidlisation des Fonctionnaires comme fondement du modle de gestion des ressources humaines dans la perspective de sa rnovation (A). Ensuite, nous essayons de dmontrer la ncessit de lancer une opration de charme en direction des cadres Hatiens de la diaspora dans la perspective dune gestion prvisionnelle des emplois et des comptences (B).
A. La rnovation du modle de gestion des ressources humaines : vers la fidlisation des Fonctionnaires
La Constitution hatienne de 1987 en ses articles 234 et suivants et le dcret du 17 mai 2005 portant rvision du Statut Gnral de la Fonction publique posent les jalons dun modle de management de la Fonction publique. Ce modle de gestion est bas sur le mrite, la formation continue et le perfectionnement des cadres, lvaluation des rsultats, la libert syndicale des Fonctionnaires, lhonntet et lefficacit, la protection de la carrire, etc. LOMRH, plac sous lautorit du Premier Ministre et charg de la gestion globale de la Fonction publique, dispose des vis--vis dans les diffrents dpartements ministriels. Cest le Rseau des directeurs de ressources humaines dans les ministres et organismes dconcentrs avec lequel lOMRH discute de la mise n application des directives sur la gestion des agents de la Fonction publique. En revanche, force est de constater lcart existant entre les normes juridiques et les pratiques de tous les jours dans la Fonction publique hatienne. Cest que la rforme de lEtat et des institutions ne peut pas se rsumer une rforme du Droit en Hati. Cela doit ncessairement passer par une rvolution de notre rapport au Droit, la norme juridique. La culture du Droit devra tre inculque aux autorits politiques reprsentantes de lEtat et aux citoyens, afin que la loi cesse dtre adopte pour tre viole sans que cela ninterpelle personne.
81
Par ailleurs, les auteurs du Programme-cadre de la Rforme de lEtat disent noter des faiblesses importantes dans le systme de management de la Fonction publique en vigueur. Selon eux : lapproche de gestion du personnel est encore de type traditionnel par le fait dabord que les principes et instruments de gestion prvus dans la Constitution (Titre VIII) et dans le dcret portant rvision du Statut Gnral de la Fonction publique sont faiblement utiliss. Le recrutement des Fonctionnaires, par exemple, se fait pour lessentiel sur recommandation et non sur base de concours (). Aucun processus dvaluation de la performance nest en application, encore moins de politique salariale associe des avantages sociaux capable dassurer la rtention du personnel au service de lEtat .98 Do, limportance, dabord, de mettre en uvre de manire effective les prescrits de la Constitution relatifs la Fonction publique et les dispositions du dcret sur le Statut gnral de la Fonction publique. Cest que la Constitution et le cadre statutaire de la Fonction publique offrent dj des moyens de rvolutionner des mauvaises pratiques de gestion du personnel. Il aura fallu juste ajouter un accent managrial au processus de rnovation du modle de management de la Fonction publique en faisant, entre autres, une gestion plus personnalise, en assouplissant les rgles et les procdures en vue de la performance. Le professeur Annie BARTOLI parlent de lexistence de trois logiques diffrentes pour la gestion des agents publics de lEtat : Lapproche administrative, qui renvoie des logiques ractives, bases sur un principe dvolution limite au sein de contraintes ; Lapproche gestionnaire, nettement plus pro-active, mais considrant le personnel comme une source de cot ; Lapproche managriale, dessence stratgique et participative, au sein de laquelle le personnel est vu comme une ressource et le systme organisationnel comme un cadre fait de marges de manuvre.99
98 99
Op. cit., page 16. BARTOLI, Annie. Management dans les organisations publics , Dunod, Paris, 2me dition, 2009, page 162. Signalant dailleurs lexistence dune situation similaire en France, le professeur BARTOLI rappelle, la page 153 de son livre : Dans ce contexte, les membres de lencadrement (gnralement au sein des catgories A et B, selon le dcoupages des Fonctions publiques) sont davantage considrs comme des applicateurs de rgles, dans le cadre de grilles et dispositifs pr-tablis, que comme de gestionnaires de personnels et encore moins comme des managers .
82
Dans la Fonction publique hatienne, la logique dominante pour la gestion des ressources humaines reste lapproche administration pour rester dans la typologie propose par le professeur BARTOLI. Donc, tout en plaidant pour une dmarche intgre, nous privilgions, toutes proportions gardes, lapproche managriale dans le cadre de la rnovation du modle de gestion des Fonctionnaires. Ensuite, lune des missions essentielles laquelle lEtat hatien pourrait satteler cest de fonder son modle de management de la Fonction publique sur la fidlisation des Fonctionnaires, car le phnomne de la fuite des cadres tend tre hors de proportion. Si rendre la Fonction publique attractive aura pour effet dattirer les cadres les mieux forms, expriments et les jeunes frais moulus de lUniversit vers ladite Fonction publique, la fidlisation des Fonctionnaires participe de la stratgie de rtention des ressources humaines charges du service public administratif. Pour arriver une Administration publique offrant des services publics de qualit, lEtat doit pouvoir compter sur une Fonction publique forte, professionnelle, libre, motive, voire engage. Or, il lui arrive dentreprendre des programmes dits de modernisation de la Fonction publique qui sont aux antipodes de cette logique. Do, lun des dfis de taille pour lEtat hatien quant la fidlisation des Fonctionnaires dans un contexte mondial o diffrentes grandes entreprises du secteur priv, cherchant augmenter leurs parts de march, dnichent, courtisent et fidlisent les ressources humaines les mieux qualifis sur le fondement de la thorie du capital humain100. Comment donc lEtat hatien, faisant dj face une situation de rarfaction des ressources humaines hatiennes les mieux qualifies pour diverses raisons, peut-il se permettre de ne pas axer son modle de gestion des Fonctionnaires sur la stratgie de la fidlisation ?
En effet, la stratgie de la fidlisation des Fonctionnaires peut comporter un volet symbolique et un volet matriel.
100
CLERK, Denis. Alternatives Economiques, no 105, 1993, page 3. Thorie dveloppe par lAmricain Prix Nobel (1974) Thodore W. Schultz et le Prix Nobel Gary Becker (1992). Cette thorie analyse lapport de la formation la croissance conomique.
83
En ce qui a trait au volet symbolique de la stratgie de fidlisation, il repose sur un ensemble de valeurs intgrer dans le secteur public. Une fois que ces valeurs auront t incarnes par le service public et la Fonction publique, le regard port sur les Fonctionnaires aura chang. Aujourdhui, non seulement les Fonctionnaires Hatiens sont perus mme par lEtat comme un poids, mais en plus de lourdes soupons de corruption psent sur leur dos.101 Dans un tel contexte de suspicion gnralise, il nest plus difficile pour une personne extrieure la Fonction publique de percevoir le Fonctionnaire comme un potentiel corrompu, sinon un corrompu tout court, dilapidant les caisses publiques ou se livrant toutes autres formes de corruption. Or une telle perception ou reprsentation des Fonctionnaires est moralement prjudiciable la personne du Fonctionnaire. En ayant conscience de cela, comment peut-il vouloir saccrocher cette Fonction publique ? Do la ncessit de changer ce regard port sur les Fonctionnaires en intgrant un ensemble de valeurs nouvelles dans la Fonction publique. La transparence, la performance, la comptence, lgalit, la responsabilit, limpartialit et le respect sont, entre autres, les valeurs intgrer dans la Fonction publique dans le cadre de la rnovation du modle de gestion des Fonctionnaires. A titre indicatif, une Fonction publique dont la porte dentre souvre aux mritants est un vecteur de fiert des Fonctionnaires. Do aussi un motif de sa fidlisation cette Fonction publique. Pour ce qui est du volet matriel de la stratgie de la fidlisation, il reposera sur une politique salariale axe sur une gestion personnalise de la performance du Fonctionnaire, sans toutefois sortir de la grille de salaire des Fonctionnaires. Cela aura pour effet dinciter les Fonctionnaires tre performants. LEtat pourrait en ce sens envisager de rentrer en concurrence avec le secteur priv sur le plan de la politique salariale ou plus globalement du
101
ULCC, Transparency International, les organisations de la socit civile et mme les autorits politiques dnoncent longueur de journe des cas de corruption dans la Fonction publique. Le Prsident de la Rpublique Michel Joseph Martelly, avant mme son investiture, annonait dj les couleurs : Un poste dans la Fonction publique vient avec une paire de menottes . Le Premier Ministre dsign, Daniel Rouzier a corrobor en ajoutant : Certains luxes ne sont pas normaux dans des pays pauvres, surtout quand on occupe un poste dans la fonction publique. S'il quelqu'un veut faire de l'argent qu'il rejoigne le secteur priv et investisse son argent, et ne pas se servir dans les poches des contribuables . Cf : Le Nouvelliste, dpche titr : Un poste dans la Fonction publique vient avec une paire de menottes , publi le 25 mai 2011, la page est consulte le 25 aot 2011. URL : http://www.lenouvelliste.com/article.php?PubID=1&ArticleID=92978&PubDate=2011-05-25
84
traitement des ressources humaines en vue de fidliser les Fonctionnaires, comme les entreprises du secteur priv fidlisent leurs employs qualifis pour rester comptitives.
B. Une gestion prvisionnelle des emplois et comptences et une opration de charme en direction des cadres Hatiens de la diaspora Le professeur BARTOLI souligne que selon une enqute ralise en France en 1993 auprs de 120 managers publics : 73% des rpondants considraient la gestion prvisionnelle comme lun des domaines de GRH tout fait compatibles avec la spcificit des missions du secteur public ou para-public. La logique prvisionnelle, qui consiste prparer le futur en cherchant le prvoir (ou le crer) serait donc possible pour la gestion des ressources humaines de ces organisations, dpassant ainsi les traditionnelles actions court terme et les cadres budgtaires annuels. Au plan quantitatif, il sagissait de raisonner moyen terme sur des effectifs par structure demploi, et dintgrer les consquences qualitatives de ces prvisions, notamment en termes de politique demploi ou de formation .102 Par ailleurs, selon les auteurs du Programme-cadre de la rforme de lEtat 20072012 : une politique de gestion prvisionnelle des ressources humaines, dont certains des instruments - comme un fichier de personnel, un diagnostic des besoins de formation, une politique de recrutement ou une politique de formation continue - font dfaut, nexiste pas dans la quasi-totalit des administrations publiques 103. En revanche, dans le Statut gnral de la Fonction publique, il est indiqu larticle 29 : Dans le cadre des fonctions de gestion prvisionnelle des ressources humaines, l'Office du Management et des Ressources Humaines, sous l'autorit du Conseil Suprieur de lAdministration et de la Fonction publique, organise des concours en vue du recrutement des Fonctionnaires .
102
BARTOLI A. ; TOUILLER G., Les managers publics face aux dfis de leur organisations , Document de recherche, no 9223, CERIM, automne 1993, cit par Annie BARTOLI, in Management dans les organisations publiques , op. cit., page 163. 103 Op. cit., page 7.
85
En ralit, lorganisation des concours en vue du recrutement des Fonctionnaires nest pas le seul instrument de gestion prvisionnelle des emplois et des comptences dans le modle de management des ressources humaines retenu par le nouveau cadre statutaire de 2005. A larticle 35 du Statut gnral de la Fonction publique, il est prcis que lEtat peut assurer la formation initiale des fonctionnaires et encourage le dveloppement des professions dans lAdministration Publique travers des filires professionnelles transversales et sectorielles . A larticle 36, il est aussi prcis que la formation des Fonctionnaires peut mme tre organise ltranger, considrant sans doute les faiblesses des cursus offerts par les universits hatiennes. De plus, il est cr larticle 37 du Statut en question une Ecole Nationale dAdministration et de politiques publiques (ENAPP). De plus il est aussi indiqu que lEtat facilite loctroi de bourses dtudes pour les Fonctionnaires. Ces derniers pourront jouir de cours et stages de formation ou de perfectionnement. En outre, les articles 40, 41 et 45 dudit Statut paraissent aller encore plus loin. En effet, ils sont respectivement ainsi libells : L'Etat assure galement la formation continue et le perfectionnement des fonctionnaires en cours de carrire en fonction de l'volution d'une filire professionnelle et des nouvelles technologies appliquer dans lAdministration Publique . En fonction de leur vocation et de la spcialisation des tches accomplir, des
coles de formation propres certains Ministres ou d'autres institutions publiques peuvent tre cres par la loi .
Les Ministres et institutions publiques dont les personnels sont rgis par le
prsent Dcret, en collaboration avec l'Office du Management et des Ressources Humaines, tabliront un plan .de formation et de perfectionnement priodique de leurs personnels .
Cest le cas dire que lapproche de gestion prvisionnelle des emplois et des comptences est dj prescrite dans le cadre statutaire de la Fonction publique de lEtat en Hati. Toutefois, il reste pour lEtat hatien de relever le dfi de sa mise en uvre effective. De plus, comme il a t relat dans une tude de la Banque Mondiale, dj cite dans ce travail, plus de 80% des cadres Hatiens vivent ltranger. Dans un tel contexte de
86
rarfaction des ressources humaines qualifies, il va sans dire quil existe bien des comptences dont lEtat a besoin dans le cadre de la modernisation des services publics et de la Fonction publique qui ne sont pourtant pas disponibles en Hati. Do la ncessit de lancer ce que nous appelons une opration de charme en direction des cadres Hatiens de la Diaspora en vue de les attirer et les intgrer dans la Fonction publique hatienne. Ils apporteraient, en raison de leurs qualifications, comptences et expriences une vritable valeur ajoute la Fonction publique en vue de sa performance. En grosso modo, il aura fallu, certes, arriver dj une mise en application effective du Statut gnral de la Fonction publique offrant un cadre de gestion prvisionnelle des emplois et des comptences assez standardis. Nanmoins, en dpit de cette mise en uvre effective du cadre statutaire, lEtat fera encore face la raret des ressources humaines qualifies. Do limportance de courtiser les cadres Hatiens vivant lextrieur du pays en vue de leur intgration ou rintgration dans la Fonction publique tout en sassurant de la mise en uvre effective dune politique de leur rtention au service de lEtat dans la perspective dune optimisation soutenue de la Fonction publique.
2. La modernisation de la Fonction publique : vers un projet de socit A lintrieur de ce paragraphe, nous essayons dabord de dmontrer que la participation multi-niveau des multiples acteurs de la vie nationale dans la rforme engage constitue un gage dappropriation de la rforme par la socit hatienne (A). Toutefois, il est tout aussi ncessaire pour lEtat hatien de coordonner et de canaliser laccompagnement des acteurs internationaux de la rforme, en de la difficult vraisemblable dune pareille mission (B).
A. La participation multi-niveau des multiples acteurs de la vie nationale dans la rforme : un gage dappropriation Dans le Programme-cadre de la rforme de lEtat 2007-2012, il est explicitement indiqu la page 17 que les dirigeants politiques dtiennent le monopole de la conception et du
87
pilotage de la modernisation de lAdministration publique. En effet, nous avons pu lire la phrase que voici : Pour que lAdministration publique hatienne devienne un instrument de dveloppement du pays, il est impratif quelle se modernise. La dfinition et le pilotage de ce processus de modernisation sont lapanage des seuls dirigeants politiques. Les dirigeants politiques, sont-ils les seuls dpositaires de la lgitimit de dcider et dagir au nom et pour le compte de toute la communaut politique ? Comment peuvent-ils, en voulant dcider seuls de lorientation, de la dfinition et du pilotage du processus de modernisation, atteindre les objectifs fixs ? Nest-ce pas dj illusoire pour les dirigeants politiques de prtendre pouvoir imposer den haut leur unique entendement de ladite modernisation la socit toute entire ? Une rforme des services publics et de la Fonction publique, ne participe-t-elle pas aussi, dans une certaine mesure, dune rforme des valeurs au sein de la socit ? Si oui, comment vouloir rformer une socit den haut, cest--dire sans lacceptation et la participation de cette socit ? De plus, la dfinition et le pilotage de ce processus de modernisation, peuvent-ils effectivement lapanage des seuls dirigeants politiques Hatiens dans le contexte de la dpendance financire croissante dHati et celui de la mondialisation qui suppose Interdpendance et Flux dchanges ? En tout tat de cause, jusquici, les diffrentes tentatives de rformes des services publics et de la Fonction publique en Hati depuis les annes 1980 ont t faites sous linstigation ou la pression ou encore lincitation des partenaires internationaux dHati, particulirement les institutions financires internationales. Les diffrents Gouvernements successifs dcident, gnralement, dengager le secteur public dans un processus de rforme, parce quil sagit avant tout dune conditionnalit de laide internationale sollicite. Comme tant donn le pays devient de plus en plus dpendant financirement, lesdits partenaires internationaux dHati deviennent de plus en plus influents dans le processus de modernisation engage. En dfinitive, lEtat hatien, dans le cadre de la modernisation des services publics et de la Fonction publique, se trouve dans une situation de double contrainte. Il est redevable la fois de sa lgitimit nationale et de sa lgitimit internationale. Les citoyens Hatiens exigent que la Fonction publique soit modernise et les acteurs internationaux intervenant en Hati font la mme exigence, la diffrence que pour leur part, cette exigence est indirecte ou voile. Par voie de consquence, les dirigeants politiques Hatiens ne sauraient prtendre dtenir le
88
monopole du pouvoir de la dfinition et du pilotage de la modernisation, car leur action doit rencontrer la fois ladhsion des citoyens Hatiens et desdits acteurs internationaux dont les motivations ne vont pas ncessairement dans le mme sens. Do, le dilemme de la cohabitation des sources de lgitimit. De nos jours, les Etats sont confronts des exigences de lgitimation, tant sur le plan intrieur quinternational. Dune part, on attend deux quils agissent dune manire qui corresponde aux souhaits et aux priorits de leur population. De lautre, ils sont confronts une srie dexigences extrieures (de la part dautres Etats, dorganisations internationales, des donateurs, etc.). Le dilemme de nombreux Etats en situation de fragilit est que les attentes de leurs citoyens ne correspondent pas celles des acteurs extrieurs impliqus .104 En ralit, en dpit de ce dilemme de la cohabitation des sources de lgitimit, lEtat hatien peut se donner les moyens de transformer la question de la modernisation de la Fonction publique prioritairement en un projet de socit. Ici, nous entendons par projet de socit, un intrt national autour duquel se runissent les multiples acteurs de la vie nationale, quils soient du gouvernement ou de la socit civile, sur la base dun processus participatif en vue de sa meilleure appropriation. En lespce, la participation multi-niveau des multiples acteurs de la vie nationale dans le processus de la rforme de la Fonction publique est un gage dappropriation. La modernisation de la Fonction publique en Hati est avant tout une affaire hatienne, cest--dire une question dintrt national. Si les diffrentes lites du pays se runissent en consortium sous le leadership du pouvoir en place autour du projet de la modernisation de la Fonction publique et arrivent dpasser le pralable quelle Fonction publique pour quel modle dEtat ? , il y a fort parier que ledit projet soit par la suite une russite. Nous avons dj expos dans le cadre de ce travail de recherche des dfis et enjeux de leffectivit de la rforme lis, entre autres, linstabilit politique et aux alas de lalternance politique. Le risque quune nouvelle majorit politique abandonne un processus de modernisation de la Fonction publique dj engag par une autre majorit dorientation idologique diffrente aura t amoindri si cette nouvelle majorit fraichement arrive au
104
BELINA ; DARBON ; ERIKSEN ; SENDING. LEtat en qute de lgitimit Sortir collectivement des situations de fragilit , op. cit., page 79.
89
pouvoir tait partie prenante des pourparlers ayant donn lieu lorientation stratgique et la dfinition dudit processus. Les mthodes de faire pourront encore tre diffrentes, mais le processus de modernisation en soi sera difficilement remis en question. Cest le cas de dire quil ne sagit plus ce moment de laffaire dune simple majorit politique, mais plutt dune question dintrt national ayant impliqu les multiples composantes de la socit ; donc un projet de socit. Certes, dans le contexte mondial en profonde mutation, les notions de souverainet nationale, du droit des peuples disposer deux-mmes (la thorie de lautodtermination), le principe de lgalit souveraine des Etats tendent de plus en plus perdre leur sens premier dans le contexte de la mondialisation o linterdpendance et les changes de tous ordres deviennent des rgles cardinales du fonctionnement rel de ce monde en mutation. En fait, mme les pays les plus dvelopps subissent des influences dautres pays ou des mcanismes dintgration rgionaux, voire des institutions financires internationales dans le cadre des rformes du secteur public quils engagent. Ces influences vont tantt dans le sens stratgique et tantt dans le sens idologique. Malgr ce qui prcde, lEtat hatien peut encore rapatrier linitiative de la rforme de la Fonction publique. Il ne pourra pas, dans ce contexte dinterdpendance et de celui de sa dpendance financire, schapper des influences de lextrieur desquelles mme les pays les plus puissants ne sont pas librs. Toutefois, mme tant incit par les acteurs internationaux, lEtat hatien se doit de rencontrer ladhsion de la majeure partie de la population hatienne sur lorientation donner la rforme. Cest une condition sine qua non de lappropriation du projet par la socit et donc de sa russite. Toutefois, largent et lexpertise des acteurs internationaux sont indispensables pour Hati dans un contexte de rarfaction des ressources financires et des ressources humaines qualifies. Do la ncessit de coordonner et de canaliser laccompagnement des acteurs internationaux impliqus dans le processus de la modernisation, dans une logique dintgration plutt que de rejet.
90
B. La coordination et la canalisation de laccompagnement des internationaux de la rforme : une mission difficile mais ncessaire
acteurs
En effet, au lieu de subir des rformes dans une dynamique Top-Down, lEtat hatien, une fois sassurer de lappropriation de la dfinition et de lorientation stratgique de la modernisation de la Fonction publique par la socit hatienne acquise partir de la stratgie dun processus dcisionnel participatif, peut sur le fondement de cette partage de vision au niveau national, essayer de coordonner et de canaliser laccompagnement des acteurs internationaux de la rforme. Il sagit certes dune mission difficile, mais oh combien ncessaire en vue de la lisibilit, de la cohrence et de lefficacit de laction publique dans ce domaine. Il ne sagit pas de faire de la modernisation de la Fonction publique un projet de socit sans le bnfice de lapport financier et expertal des acteurs internationaux. Mais lEtat hatien devra sassurer de pouvoir prsenter ledit projet de socit aux acteurs internationaux en vue de leur accompagnement technique et financier sans compromettre les orientations stratgiques et philosophiques de la rforme qui auront t dcides collectivement au plan national. De plus, une maitrise des enjeux des conditionnalits de cet accompagnement aura permis dviter leurs potentielles consquences nfastes pour les gnrations prsentes et futures. A titre indicatif, nous avons vu au deuxime chapitre de ce travail le bilan mitig des diffrentes tentatives de rformes de la Fonction publique. Certes, entre autres, des efforts ont t raliss en termes de professionnalisation des Fonctionnaires, mais les politiques de rduction massive des Fonctionnaires engages sous limpulsion des institutions de Bretton Woods comme conditionnalits de laide au dveloppement ont occasionn une hmorragie des ressources humaines et ont influ ngativement sur lattractivit de la Fonction publique. Sachant quils peuvent tre mis pied suite une injonction des partenaires internationaux dtenant les cordons de la bourse, les Fonctionnaires ne se sentent plus protgs par le principe de la garantie de lemploi qui est lun des principes statutaires
91
fondamentaux du systme de la Fonction publique de carrire consacr par la Constitution de 1987. Comme consquence, ceux qui le peuvent quittent la Fonction publique destination de ltranger ou des organisations internationales ou encore plus rarement du secteur priv. Do la difficult pour lEtat hatien dassurer la rtention des Fonctionnaires son service. Pourtant, il sagit bien de Fonctionnaires la professionnalisation desquels il a contribu dans le cadre du processus de la modernisation de la Fonction publique. Cela nencourage pas non plus les jeunes professionnels frais moulus de lUniversit sengager dans cette Fonction publique au service de lEtat. De plus, de telles politiques sont peu valorisantes lgard des ressources humaines se mettant par rsignation, ou par conviction au service dEtat en ce sens quelles sont perues comme un poids sur le dos de lEtat, alors quelles peuvent tre plutt un atout pour lEtat si elles sont valorises en les offrant de belles perspectives de carrire et par une gestion de la Fonction publique personnalise et responsabilisante.
Tenant compte de tout ce qui prcde, il va sans dire que lEtat hatien se doit de devenir maitre des rformes engages dans la Fonction publique en vue de leurs effectivit et cohrence, en sappuyant sur les orientations stratgiques dgages dans le consortium national des lites hatiennes sur le projet de la modernisation et en canalisant laccompagnement des acteurs internationaux. En effet, il existe plusieurs partenaires internationaux dHati impliqus dans ce processus de la modernisation de la Fonction publique. Cependant, nous pouvons risquer avancer que les institutions financires internationales comme le FMI et la Banque Mondiale par lentremise de la Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement (BIRD), mais surtout lAssociation internationale de dveloppement (IDA) dont les prts sont rservs aux pays les moins dvelopps, sont les acteurs internationaux les plus influents de la rforme. Cette influence sexplique par le degr de la dpendance financire dHati vis--vis desdites institutions. Do aussi la difficult pour Hati de prtendre pouvoir orienter et canaliser leur accompagnement.
92
En outre, dautres organisations internationales comme la Banque Interamricaine de Dveloppement (BID), lUnion Europenne (UE) ou encore le Programme des Nations-Unies pour le Dveloppement (PNUD) interviennent aussi dans le champ de la rforme des services publics et de la Fonction publique en Hati. Selon le projet Assistance prparatoire la rforme administrative 2007-2008 , depuis 2004 marquant lavnement du gouvernement de transition, les interventions de la BID et de la Banque Mondiale trouvent leurs sources dans le cadre du Cadre de Coopration Intrimaire (CCI). Lune des proccupations du Gouvernement PREVAL-ALEXIS ayant succd au gouvernement de transition tait donc de ramener les bailleurs la table pour des prises de position sur le Document cadre de la rforme de lAdministration publique hatienne et de la dcentralisation .105 Selon le mme document : LUnion europenne est aussi intresse par la rforme. Une premire mission exploratoire a eu lieu en avril 2007. Il sagissait pour lUE de dterminer quelle forme prendrait son assistance la rforme. Notons tout de suite que cette assistance a t, comme pour la BID et la Banque Mondiale, dveloppe hors du document cadre de la rforme. Une deuxime mission forte dune quinzaine dexperts travaille actuellement au niveau du Bureau du Premier Ministre et des ministres sectoriels ; lobjectif tant de doter ces institutions de plan de travail pour lanne fiscale 2007-2008 .106 Cest le Programme dappui lAdministration publique hatienne dans le contexte de relance de lefficacit administrative et de consolidation de laction gouvernementale. Il ny a donc que le PNUD agir sur le fondement du Programme-cadre de la rforme de lEtat 2007-2012. Notons aussi que des partenaires de la coopration bilatrale, comme le Canada, interviennent aussi dans le champ de la rforme. Le Canada, particulirement le Qubec, agit sous le label du Projet dappui au renforcement de la gestion publique en Hati (PARGEP) .107
105 106
Cf : Assistance prparatoire la rforme administrative 2007-2008 , opere citato, page 7. Idem, page 7. 107 Le Projet d'appui au renforcement de la gestion publique en Hati (PARGEP) est le fruit de la volont de collaboration tripartite manifeste par les gouvernements du Qubec, du Canada et d'Hati. La contribution du
93
Comment lEtat hatien arrive-t-il coordonner et canaliser toutes ces interventions des acteurs internationaux de la rforme ? Notons que sil parait difficile pour lEtat hatien dorienter laide technique et financire des institutions financires internationales comme la BID, la Banque Mondiale ou le FMI en raison de la rigidit du principe des conditionnalits, il le parait moins dans le cas du PNUD ou des actions menes dans le cadre de la coopration bilatrale. Do lintrt de lEtat dessayer dabord de coordonner et de canaliser laccompagnement de ces derniers acteurs internationaux.
SECTION II Une modernisation de la Fonction publique oriente vers la satisfaction ultime de lusager ou client des services publics
Dans cette section de notre travail, nous insistons sur la ncessit que cette modernisation de la Fonction publique, dans sa philosophie, soit oriente vers la satisfaction ultime des usagers des services publics. Dabord, nous essayons de dmontrer quune Fonction publique renforce et efficiente est un vecteur de relgitimation de lEtat aprs des citoyens ( 1). Ensuite, nous proposons une Administration lectronique comme levier majeur de la performance des Fonctionnaires dans la prestation des services ( 1).
gouvernement du Canada, par l'entremise de l'Agence canadienne de dveloppement international (ACDI), est de 4,85 millions de dollars et l'investissement du Qubec de 1,5 million de dollars . Cf : Site officiel du PARGEP faisant la description du projet. LURL de la page consulte le 30 aot 2011 : http://www.pargep.enap.ca/fr/Accueil.aspx?sortcode=1.1.2.2
94
1. Une Fonction publique renforce et efficiente : un facteur de relgitimation de lEtat auprs des citoyens
Ici, nous prsentons dabord limplmentation de la culture du rsultat dans la Fonction publique comme de responsabiliser les Fonctionnaires en vue de la performance (A). Ensuite, nous essayons de dmontrer que la logique de rsultat insuffler dans la Fonction publique est antinomique la culture de la corruption (B).
A. La responsabilisation des Fonctionnaires par limplmentation de la culture du rsultat
Tout en rappelant demble que les Etats-Unis et la Grande Bretagne ont pris de lavance sur la France en ce domaine , le professeur Jean-Marie GOGUE avance que cest la suite de la promulgation des dcrets dapplication de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, que le terme culture du rsultat est apparu pour la premire fois dans la Presse .108 Plus loin, le professeur GOGUE avance : En France, des mthodes de management directement inspires de cette culture du rsultat existent depuis une vingtaine dannes dans la plupart des grandes entreprises du secteur priv, et mme parfois du secteur public. Cest ainsi quon a vu fleurir dans les annes 80 des contrats dobjectifs et des primes de rsultat calques sur celles des entreprises amricaines 109. Pour leur part, Stphanie CHATELAIN-PONROY et Samuel SPONEM tous deux maitres de confrences au Conservatoire National des Arts et Mtiers, Lun des objectifs principaux de la LOLF est de faire prendre aux administrations une orientation nouvelle en les incitant passer dune culture de moyens une culture de rsultats . travers elle, la France rejoint donc de nombreux pays de lOCDE qui ont fait de la gestion par les rsultats la pierre angulaire de leurs systmes de gestion publique. Cette promotion de la culture du rsultat traduit la volont du lgislateur damliorer lefficacit (cest--dire la capacit atteindre
108
GOGUE, Jean-Marie. La culture du rsultat , 2008, page 2, document libre en format PDF sur Internet et disponible partir de lURL : http://www.fr-deming.org/CultResultat.pdf La page est consulte le 30 aot 2011. 109 Idem, page 3.
95
les objectifs fixs) et lefficience (la capacit minimiser les ressources employes pour atteindre les objectifs) de ltat en mettant en uvre une gestion axe sur les rsultats, cest-dire un mode dadministration qui tablisse un lien entre la dpense publique et latteinte dun rsultat concret afin de mesurer la performance dune politique (ou dun programme). Le contrle traditionnel a priori, qui mettait laccent sur lapprobation des oprations, avant engagement, par un contrleur extrieur, est alors remplac par un contrle a posteriori sur les rsultats 110. En effet, la gestion par la culture du rsultat suppose la fois des objectifs, des moyens et des rsultats. Le professeur Annie BARTOLI ajoute que cela implique trois (3) logiques : une logique defficacit, une logique defficience et une logique de budgtisation. Cest ce quelle appelle le triangle de la performance ;111 sachant que lefficacit concerne le rapport entre le rsultat obtenu et lobjectif atteindre 112, lefficience concerne le rapport entre le rsultat obtenu et les moyens engags 113 et le troisime volet du triangle de la performance, cest--dire la budgtisation qui correspond une programmation de moyens au regard dobjectifs, et au suivi de leur application .114 Tenant compte de ce qui prcde, nous pouvons affirmer que lune des difficults de limplmentation de la culture du rsultat dans la Fonction publique en Hati rside dans labsence de ce triangle de performance . Particulirement, le cadre budgtaire reste encore de type traditionnel ; il est fond sur le principe dune budgtisation par ministres et par la nature de dpenses, cest--dire en dpenses de personnel et dpenses de fonctionnement. Par voie de consquence, il est difficile de lire les moyens financiers consacrs aux politiques publiques mises en uvre et les objectifs poursuivis ; ce qui ne responsabilisent aussi peu les Fonctionnaires. En outre, en dpit de larticle 222 de la Constitution disposant que les procdures relatives la prparation du budget et son excution sont dtermines par la loi , il nexiste aucune loi ou texte rglementaire en Hati organisant la prsentation des lois de
110
PONROY ; SPONEM. Culture du rsultat et pilotage par les indicateurs dans le secteur public , in Management : Enjeux de demain , Bernard Pras (coord.), dition 2009, pages 163 171. 111 BARTOLI. Management dans les organisations publiques , op.cit., page 106. 112 Idem, page 107. 113 Ibidem, page 109. 114 Ibidem, page 111.
96
finances. Seule la Constitution offre un certain cadre avec videmment le niveau de gnralit inhrent une Constitution qui na pas en principe vocation entrer dans les dtails. Ainsi, larticle 111-2 de la Constitution donne lapanage de linitiative lgislative en matire de lois de finances au Pouvoir Excutif, tout en spcifiant que les projets prsents cet gard doivent tre vots dabord par la Chambre des Dputs. De plus, au niveau du Titre VII de la Constitution traitant des finances publiques, il est indiqu larticle 217 : LExcutif, assist dun Conseil dpartemental, labore la loi qui fixe la portion et la nature des revenus attribus aux collectivits territoriales . Pour sa part, larticle 223 dispose : Le contrle de lexcution de la loi sur le budget et sur la comptabilit publique est assur par la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux administratif et par loffice du budget . Enfin, larticle 233 est ainsi libell : En vue dexercer un contrle srieux et permanent des dpenses publiques, il est lu au scrutin secret, au dbut de chaque session ordinaire, une commission parlementaire de quinze (15) membres dont neuf Dputs et six Snateurs charge de rapporter sur la gestion des Ministres pour permettre aux deux Assembles de leur donner dcharge. Cette commission peut sadjoindre des spcialistes pour laider dans son contrle . En consquence de tout ce qui prcde, nous pouvons avancer que dans le cadre du contrle de lexcution des dpenses et des recettes de lEtat en Hati, laccent est mis sur lapprobation ou la vrification des oprations plutt que sur le contrle des rsultats ; dailleurs les dpenses ne correspondent pas des objectifs prcis. Or, les lois de finances sont effectivement plus lisibles et transparentes quand elles associent les dpenses des politiques publiques spcifiques ventiles en programmes. Non seulement cela participe de la lisibilit et de lefficacit de laction publique, cela facilite aussi limplmentation de la culture du rsultat dans la Fonction publique, par lintroduction dindicateurs de performance. Il y a donc ncessit de rformer la gestion publique afin de fixer des objectifs tous les Fonctionnaires. Dans le cadre de cette nouvelle gestion axe sur les rsultats, chaque dpense publique correspondra latteinte dun rsultat concret. Do la possibilit de mesurer,
97
laide de critres dvaluation fiables, lefficacit des politiques publiques mises en uvres et le degr de performance des Fonctionnaires dans la ralisation des objectifs pralablement fixs. Un manager public tte dun programme a lobligation de rsultat ou tout au moins lobligation de rendre compte de sa gestion. Il y va de lefficience des politiques publiques et de la responsabilisation des Fonctionnaires.
B. La culture de la corruption : un phnomne endiguer Il a t dmontr dans le chapitre premier de ce travail de recherche acadmique, que la corruption fait partie de ce que nous avons appel les vieux dmons de lAdministration publique hatienne. En fait, parler de culture de la corruption est loin dtre excessif. Elle a eu tellement le temps de senraciner dans les murs, voire intriorise, parce ce que transmise de gnration en gnration comme une pdagogie au sein de la Fonction publique quelle devient maintenant une gangrne. En revanche, pour que la Fonction publique soit efficiente et constitue donc un vecteur de relgitimation de lEtat auprs des citoyens, elle doit tre saine. Lradication de la corruption facilitera le changement du regard peu valorisant port de lextrieur sur lensemble des Fonctionnaires la fois par les citoyens, les acteurs internationaux impliqus dans le processus de modernisation de la Fonction publique, voire les autorits politiques rappelant chaque fois que la situation se prsente que la Fonction publique est corrompue jusquau cou. A titre indicatif, nous avons dj rapport dans le cadre de ce travail de recherche les propos du nouveau Prsident de la Rpublique Michel Joseph MARTELLY indiquant quun poste dans la Fonction publique vient avec une paire de menottes. En dfinitive, il sagit dun phnomne endiguer dfaut de pouvoir lannihiler. La Fonction publique ne peut pas tre la fois efficiente et corrompue. Il sagit de deux hypothses sexcluant mutuellement. Or lobjectif rechercher dans le cadre du processus de modernisation de la Fonction publique cest lefficience oriente vers la satisfaction des usagers des services publics offerts par lAdministration. Comment alors responsabiliser les Fonctionnaires Hatiens dans un environnement social et comportemental laissant tant de place la corruption ?
98
Puisque la logique de la culture du rsultat est antinomique la pdagogie de la corruption, lEtat hatien na qu mettre en branle les instruments juridiques et les moyens institutionnels dont il dispose en vue de contrer le phnomne. En effet, la corruption, sous toutes ses formes, reste et demeure une infraction la loi pnale, car la lgislation pnale hatienne dfinit et incrimine lacte de corruption. Donc les corrupteurs et les corrompus ne pourront pas tirer largument du principe cardinal en droit pnal nullum crimen nulla poena sine lege 115 pour chapper la justice. En ralit, il existe tout un arsenal juridique de lutte contre la corruption, de la Constitution de 1987 aux dcrets et lois portant sur la question, en passant par les instruments juridiques internationaux signs et ratifis par Hati et qui engagent donc la responsabilit de lEtat sur le plan international. Les tribunaux ordinaires, de la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux administratif, lUnit de lutte contre la corruption (ULCC) dont la devise cest : Intgrit, Moralit, Transparence , sont autant de leviers institutionnels dans le cadre de la lutte contre la corruption. En fait, lULCC est un organisme autonome plac sous la tutelle du Ministre de lEconomie et des Finances et coiff par un Conseil dAdministration interministriel prsid par le Ministre de tutelle, assist de deux autres Ministres : celui du Ministre de la Justice et de la Scurit publique et celui du Ministre de lIntrieur et des Collectivits territoriales. Elle est cre en septembre 2004116 avec la mission de travailler combattre la corruption et ses manifestations sous toutes les formes, au sein de lAdministration publique hatienne en particulier et dans la vie publique en gnral. Larticle 4 du dcret portant sa cration fixe son mandat : Dfinir une stratgie de lutte contre la corruption avec une large participation du secteur public et des organisations de la socit civile. Une fois cette stratgie
115 116
Pas de crime, pas de peine sans loi. Dcret du 08 septembre 2004 portant cration dun organisme autonome caractre administratif dnomm : Unit de Lutte contre la Corruption, publi au Moniteur du 13 septembre 2004.
99
dfinie, lunit doit assurer le suivi de sa mise en application et sa rvision selon lvolution du contexte conomique, financier, social et politique du pays ; Compiler les textes relatifs au phnomne de la corruption dans la lgislation hatienne, proposer des amendements et laborer une loi sur la corruption en vue de favoriser une meilleure transparence et un bon fonctionnement de lAdministration publique en gnral et des agents de la Fonction publique en particulier ; Mettre en place un code dthique et proposer un pacte dintgrit devant encourager lengagement des tiers renoncer la corruption ou tout autre comportement contraire lthique dans les appels doffres pour marchs publics et lexcution des contrats de services ; Assurer lapplication de la Convention Interamricaine contre la corruption et sattaquer en priorit aux points de corruption les plus dcris, y compris les contrats portant sur les grands projets dinfrastructures entreprendre pour le compte de lEtat hatien ; Mettre en place un systme dinformations intgr et de suivi ainsi quun systme dalerte permanente . A la vrit le mandat de lULCC parait ambitieux. Toutefois, lEtat hatien se devra aussi de clarifier les normes juridiques et dtre cohrent dans les institutions quil met en place. Quelle logique prside ce mandat accord lULCC de proposer des amendements et dlaborer une loi sur la corruption, sachant que le Pouvoir Lgislatif est le seul organe charg dlaborer et de voter la loi en Hati ? Existe-t-il une harmonisation entre le mandat de lULCC et les comptences de la CSC/CA ? En effet, la lutte contre la corruption sera efficace dans la mesure o le principe de lindpendance du Pouvoir Judicaire prend son plein effet. Il aura fallu aussi mettre la disposition de la justice les moyens matriels ncessaires lefficacit de son action et traiter les Juges de telle sorte quils soient immuniss contre les convoitises des corrupteurs. La moralisation de la vie publique ne peut se penser sans la moralisation des dtenteurs de pouvoirs publics ou agissant au nom et pour le compte de la puissance publique,
100
en lespce les Fonctionnaires. Or, lEtat, peut-il miser sur la morale publique pour contrer le phnomne de la corruption vieux de plus dun sicle ? Cest la clarification et lharmonisation des rgles, des procdures et des institutions qui pourront gnrer lefficacit dans cette bataille contre la corruption et non la cration de structures sinon parallles du moins non intgres dans une logique densemble.
2. La e-administration : un levier majeur de la performance des Fonctionnaires dans la prestation des services La e-administration ou lAdministration lectronique ou lAdministration en ligne ou encore la tl-Administration se dfinit comme lutilisation des technologies de lInformation et de la Communication dans les administrations. Selon lOCDE, lAdministration lectronique se dfinit comme lusage des Technologies de lInformation et de la Communication en particulier de lInternet en tant quoutil visant mettre en place une Administration de meilleure qualit .117 A lre des Nouvelles Technologies de linformation et de la Communication (NTIC), lInternet peut se rvler un outil doptimisation des services publics et un levier majeur de la performance des Fonctionnaires. Lutilisation des NTIC dans lAdministration publique en Hati peut offrir des avantages la fois sur le plan interne que sur le plan externe (A). Toutefois, comment lEtat hatien peut-il arriver raliser cette innovation dans lAdministration publique dans le contexte du sous-dveloppement ? LEtat, peut-il russir introduire dans lAdministration publique des instruments de la modernit dans un environnement gnral sous-quip et peu prpar entrer dans cette re de modernit ? Do la dmarche de confrontation de la e-administration aux dfis de la pauvret.
117
Etudes de lOCDE sur lAdministration lectronique LAdministration lectronique : un impratif , Editions de lOCDE, 2004.
101
Dans ce paragraphe, nous faisons ressortir lapologie de lusage interne et de lusage externe des TIC dans les services publics (A), tout en essayant de dmontrer les limites dune ventuelle Administration lectronique en Hati par rapport aux enjeux de la pauvret (B).
A. Lusage interne et externe des Technologies de lInformation et de la Communication (TIC)
En ralit, linformatisation du travail administratif ou encore llectronisation de lAdministration a t dj prsente par les pouvoirs publics en Hati comme un levier majeur de la rforme des services publics et de la Fonction publique. Pour nous en convaincre, le Premier Ministre Jacques Edouard ALEXIS, dans son AvantPropos prsent in limine dans le document prsentant le Programme-cadre de la rforme de lEtat 2007-2008 , a mentionn parmi les objectifs assigns cette rforme limportance d exploiter les possibilits immenses offertes par lutilisation et la gnralisation des Nouvelles Technologies de lInformation et de la Communication .118 Dailleurs, llectronisation de lAdministration cest lun des six volets du Programme-cadre aux cts de la rforme de lAdministration centrale, de la rforme de la Fonction publique, de la dconcentration des services publique, de la dcentralisation et de la modernisation du cadre physique des services publics. Dans laxe 6 dudit programme, intitul : Mise en place dun systme de-gouvernance , nous pouvons lire : Cet axe programmatique vise renforcer les capacits de lAdministration exploiter les capacits des TIC ainsi que les pratiques modernes de gestion qui sy rattachent. Il envisage de mettre en place un systme de gestion de linformation appel rendre laction publique plus visible, plus transparente, plus cohrente et un systme de gestion des ressources matrielles, humaines et financires conduisant plus defficacit et defficience .119
118 119
Op. cit., page 6. Op. cit., page 37.

102
En revanche, est-ce un phnomne de mode comme pour dire quHati veut entrer dans la socit de linformation? O on est-on effectivement avec ce processus dlectronisation de lAdministration publique ? Quelles peuvent tre les avantages internes et externes de lutilisation des NTIC dans les services publics et la Fonction publique ? Selon le professeur Annie BARTOLI : Deux voies de e-administration se dveloppement de faon complmentaire : Lusage interne des TIC au service de lorganisation et des mthodes de travail ; Lusage externe des TIC qui traduit la mise en relation sous forme lectronique de lorganisation publique et de ses publics 120.
Tout en rappelant que laccent est surtout mis dans la communication politique, voire les media sur la seconde voie, elle fait ressortir limportance de la premire voie : La mise en place dintranet, les changes lectroniques internes, lusage de plus en plus frquent de progiciels dans les activits des agents publics, et plus largement lutilisation de diverses technologies de mise en relation, constituent une transformation profonde des modes de travail des organisations de ce secteur. Comme pour lentreprise, cela suppose un pilotage du changement et une gestion des nouvelles comptences requises, dans le cadre dune politique cohrente. Faute de quoi, lorganisation tombe dans un travers techniciste, avec lillusion de loutil miracle, alors que les problmes organisationnels et stratgiques demeurent, voire empirent .121 En grosso modo, lusage interne des TIC dans les Administrations vise amliorer leur fonctionnement interne moyennant un pilotage programm de cette transformation et des ressources humaines qualifies disponibles. Lusage interne des TIC dans la Fonction publique en Hati aura facilit, entre autres, les changes entre les Fonctionnaires dun mme corps par le dveloppement de forums en vue de partager des expriences, des difficults et des enjeux dans le cadre de leurs travaux quotidiens au sein des services publics. Vu que les meilleurs cadres de la Fonction publique
120 121
Management dans les organisations publiques , op. cit., page 383. Idem, page 384.
103
veulent rester la capitale cause dune quasi-absence dinfrastructures dans les zones de provinces, en attendant de pallier ce problme, lEtat hatien gagnerait vraisemblablement gros les garder la capitale tout en sassurant quils peuvent tlconseiller ou partager en ligne leurs acquis de lexprience professionnelle, via ces dispositifs, des collgues moins qualifis et expriments de certaines villes de provinces. Par suite, lune des consquences immdiate dune telle dmarche aura t lamlioration de la productivit122 des agents de la Fonction publique en vue de la satisfaction des usagers des services publics. Par ailleurs, le professeur BARTOLI dfinit lusage externe des TIC, la seconde voie , comme : la mise en relation de la puissance publique et de ses usagers par le biais des TIC (). Il vise rapprocher lorganisation publique du citoyen et attnuer, voire effacer, la barrire bureaucratique aveugle qui stait traditionnellement mise en place entre eux .123 Selon une recherche mene par D. M. West, en utilisant les services en ligne, les citoyens ont une perception plus positive de la performance et de la qualit des services publics 124. Pour sa part, le professeur Henri OBERDORFF, rflchissant sur les tlservices125 en France avance : Le recours lAdministration lectronique, pour les relations entre administration et administrs, reprsente un progrs majeur, sans se substituer lAdministration de proximit, par les avantages quelle procure aux administrs, comme par
122
En ralit, ici, le concept Productivit est utilis dans le sens dun indicateur de performance. Selon Valentin K. DOVONON : La productivit est la production ralise en un temps donn (heure, jour, semaine, mois, etc.) par un individu, un groupe dindividus ou une institution donne (). Toutefois, dans lAdministration publique, cest lesprit qui se cache derrire la productivit quil convient dadopter : les donnes mesurer ne se prtent pas souvent un comptage systmatique, et lapprciation risque dtre plutt qualitative que quantitative. Le principe de la productivit, adopt dans son esprit, pourrait consister ce que lagent, appel excuter une tche, lexcute avec diligence et minutie . Cf : DOVONON, Valentin K. Mthode de la nouvelle gestion publique : responsabilit, accessibilit, productivit, rsultats et clients, etc. , CAFRAD, Tanger, 2001, pages 6 et 7. 123 A. BARTOLI. Management dans les organisations publiques , op. cit., page 384. 124 WEST, Darrel M. E-government and transformation of service delivery and citizen attitudes , University of Brown, Taubman Center for Public Policy an American Institutions, USA, 2001, cit par Annie BARTOLI in Management dans les organisations publiques , op. cit., page 383. 125 Selon lordonnance no 2005-1516 du 08 dcembre 2005 relative aux changes lectroniques entre les usagers et les autorits administratives et entre les autorits administratives, est qualifi de tlservice : Tout systme dinformation permettant aux usagers de procder par voie lectronique des dmarches ou formalits administratives .
104
exemple : louverture permanente des tlservices, la dispense de dplacement physique vers les administrations, le gain de temps et le gain financier .126 Lusage externe des TIC dans les administrations publiques hatiennes aura t susceptible dapporter une transformation profonde dans la qualit de la relation entre les services publics et les usagers, moyennant que lEtat hatien sengage et simplique du mme cot rduire sinon minimiser la fracture ou le foss numrique entre les diffrentes couches de la population. Le problme de linaccessibilit des services administratifs, par exemple, aura t attnu. Combien de citoyens ayant dj trouv la mort sur les routes dangereuses de certaines contres en laissant une ville de province pour entrer Port-au-Prince, la capitale, en vue de retirer un document administratif quils pourraient juste faire sortir eux-mmes chez eux partir du portail lectronique du service concern? Lusage de la tlprocdure peut aussi contribuer rendre les Administrations plus transparentes et donc permettre aux citoyens de prendre confiance dans le secteur public. Le tlservice, la mise en ligne, entre autres, dinformations et de documents administratifs, des instruments juridiques, la rduction des dlais dattentes de traitement des dossiers, la rduction de la corruption, llimination des dplacements de guichet en guichet sont autant davantages que peut offrir une Administration lectronique. Toutefois, lEtat hatien se devra aussi de rformer son corpus juridique afin dencadrer juridiquement cette innovation dans la gestion publique. Lenjeu cest que le document administratif obtenu en ligne doit avoir la mme valeur juridique que sil tait retir dans les locaux du service. Sinon, lAdministration lectronique commencerait perdre de son sens. Mise part cette mise en garde relative la ncessit damnager la lgislation hatienne, lEtat hatien, peut-il effectivement entrer dans cette re de modernit face aux dfis de la pauvret ?
126
OBERDORFF, Henri. La dmocratie lre numrique , Presses Universitaires de Grenoble, 2010, page
105
83.
B. La e-administration confronte aux dfis de la pauvret : avantages et limites Selon un rapport publi par les Nations-Unies en 2005 sur le degr de prparation des pays le-gouvernement, Hati est place en 166me position sur 191 Etats. Ce rapport montre en ralit le degr de difficults auquel lEtat pourrait faire face sil se dciderait engager la modernisation de lAdministration par le levier des NTIC. Cependant, dans quelle mesure les indicateurs utiliss dans ledit rapport sont fiables ? Nest-il pas plus profitable et plus ralisable pour lEtat hatien dentrer dans cette re de modernit que de sengager instituer une Administration forte, dconcentre, mais base uniquement sur la papaserie administrative ? En effet, les auteurs du Programme-cadre de la rforme de lEtat 2007-2012 rappellent pour leur part quentre 2005 et 2007 le pays a connu entretemps un boom dans le domaine de la tlphonie mobile et de lInternet en gnral127 comme pour rappeler quune sourdine devrait maintenant tre apporte la teneur dudit rapport concernant Hati eu gard aux progrs technologiques enregistrs. A vrai dire, il est vident quavec lavnement des compagnies de tlphonie mobile comme la Hatel, la ComCell et surtout la Digicel le monde de la tlphonie a connu une rvolution en Hati. Aujourdhui, plus de trois Hatiens, soit environ 1/3 de la population totale, possdent un tlphone portable.128 Cependant, il est tout aussi exact que la majeure partie de ces tlphones ne fonctionnent pas la plupart du temps rien parce quils ne peuvent pas tre rechargs en raison de labsence chronique dlectricit. En tout tat de cause et minimalement, llectronisation de lAdministration suppose lutilisation dans les services publics dordinateurs de pointe et lInternet. Or, cela suppose aussi de manire sous-jacente que le pays soit au moins lectrifi. La fracture ou encore le foss numrique entre les populations de villes et des campagnes, entre les riches et les pauvres peut contribuer augmenter la fracture sociale, dans la mesure o une partie privilgie de la population pouvant manier un ordinateur ou ayant accs
127 128
Op. cit., page 37. Le Nouvelliste, Lancement du fonds incitatif de paiement par tlphone , publi le 16 juin 2010. La page est consulte le 30 aot 2011 et disponible partir de lURL : http://www.lenouvelliste.com/articles.print/1/80544
106
llectricit et lInternet peut jouir des services en ligne, alors que le reste de la population est condamne rester en dehors de cette re de modernit. Nest-ce pas contraire lesprit du principe dgalit daccs aux services publics ? Face cette problmatique de lAdministration lectronique confronte aux dfis de la pauvret en Hati, nous proposons que lEtat sengage dans la logique du nivellement par le haut, cest--dire dentrer dans lre de modernit en dpit des enjeux et des faiblesses quil aura pallier au fur et mesure. Nous risquons aussi affirmer que lAdministration lectronique, en dpit de la pauvret chronique en Hati, peut aider changer limage de lAdministration et rendre son action plus efficace, car les Fonctionnaires seraient plus productifs. Un citoyen ne disposant pas encore dun ordinateur branch ou ne pouvant pas sen servir peut la limite se rendre dans un cybercaf dans les parages afin de jouir de lAdministration lectronique. Si cela a certes des enjeux, il peut aussi gnrer des externalits positives en termes de cration de PME comme les cybercafs. En outre, lEtat hatien pourrait aussi envisager de placer sur certains points o il y a une forte pression dmographiques des automates partir desquels les citoyens ou entreprises peuvent tirer leurs documents administratifs, remplir des formulaires, prendre des rendez-vous, etc.
107
EN GUISE DE CONCLUSION
Nous navons pas jug utile de faire une conclusion gnrale dans le cadre de ce travail de recherche, vu que dans notre quatrime chapitre nous avons fait, en quelque sorte, la prsentation de propositions dorientations stratgiques, dune philosophie, voire dune pdagogie de la rforme, tout en essayant aussi de faire ressortir les enjeux et limites de nos propositions, par souci dobjectivit et dans lesprit de laisser le dbat ouvert.
108
Sources bibliographiques Manuels gnraux et ouvrages de droit administratif
1- ABATE, Bernard. La nouvelle gestion publique, L.G.D.J., Paris, 2000, 154 pages. 2- Administration : droits et attentes des citoyens, Colloque de lIFSA des 4 et 5 dcembre 1997, La Documentation franaise, Paris, 1998, 148 pages. 3- ALBERTINI, Jean-Benot. Rforme administrative et rforme de lEtat en France Thmes et variations de lesprit de rforme de 1815 nos jours, Economica, Paris, 2000, 163 pages. 4- ALEXIS, Montfort. Le nouvel Etat hatien Moderniser lAdministration publique pour la bonne gouvernance Thories, principes et applications, Xlibris Corporation, Florida, 2011, 247 pages. 5- BAROUCH, Gilles ; CHAVAS, Herv. O va la modernisation ? Dix annes de modernisation de lAdministration dEtat en France, lHarmattan, Paris, 1993, 283 pages. 6- BARTOLI, Annie. Management dans les organisations publiques, DUNOD, Paris, 3me dition, 2009, 405 pages. 7- BELLINA Sverine, DARBON Dominique, ERIKSEN Stein Sundstol et SENDING Ole Jacob. LEtat en qute de lgitimit Sortir collectivement des situations de fragilit , Editions Charles Lopold Mayer, Paris, 2010, 8- BERNARD, Guillaume ; DESCHODT, Jean-Pierre ; VERPEAUX, Michel (sous la direction de). Dictionnaire de la politique et de lAdministration, 9- BEZES, Philippe. Rinventer lEtat Les rformes de lAdministration franaise (1962-2008), Presses Universitaires de France, Paris, 2009, 519 pages. 10- BOISLANDELLE, Henri MAHE de ; BORIES-AZEAU Isabelle (ouvrage coordonn par). Les nouveaux dfis du manager public Conduire le changement, matriser la gestion, dynamiser le territoire, LHarmattan, Paris, 2009, 387 pages. 11- CANNAC, Yves ; TROSA, Sylvie (sous la direction de). La rforme dont lEtat a besoin Pour un management public par la confiance et la responsabilit, DUNOD, Paris, 2007, 304 pages. 12- CHEVALIER, Gilles. Elments de management public Le management par la qualit, Afnor Editions, Saint-Denis, 2009, 453 pages.
109
13- EMERY, Yves. Renouveler la gestion des ressources humaines Une approche axe sur la valeur ajoute pour les organismes publics et les entreprises prives, Presses polytechniques et universitaires romandes, Lausanne, 2003, 260 pages. 14- GAUDIN, Jean-Pierre. Pourquoi la gouvernance ? Presses de Sciences Po, 2002, 238 pages. 15- GIAUQUE, David. La bureaucratie librale Nouvelle gestion publique et rgulation organisationnelle, LHarmattan, Paris, 2003, 322 pages. 16- GUINCHARD, Serge ; DEBARD, Thierry (sous la direction de). Lexique des termes juridiques, Dalloz, Paris, 18me dition, 2011. 17- HURON, David ; SPINDLER, Jacques (tudes coordonnes par). Le management public en mutation, LHarmattan, Paris, 2008, 382 pages.
18- JEAN-CHARLES, Enex. Manuel de Droit Administratif Hatien, AFPEC, Port-au-Prince, 2002, 408 pages.
19- LACASSE, Franois ; VERRIER, Pierre-Eric (sous la direction de). 30 ans de rforme de lEtat Expriences franaises et trangres, DUNOD, Paris, 2005, 246 pages. 20- Le livre noir du capitalisme, Le temps des Cerises, 2001, 464 pages. 21- MAURIN, Andr. Droit administratif, Sirey, Paris, 5me dition, 2005, 272 pages. 22- Moderniser lEtat La route suivre, Editions OCDE, 2005, 265 pages. 23- MONNIER Franois ; THUILLIER Guy. Histoire de la bureaucratie- Vrits et fictions, Economica, Paris, 2010, 336 pages. 24- MULLER Pierre. LAdministration franaise est-elle en crise ? LHarmattan, Paris, 1992, 288 pages. 25- NAY Olivier (sous la dir.). Lexique de science politique. Vie et institutions politiques. Dalloz, Paris, 2008, 576 pages. 26- OBERDOFF Henri. La dmocratie lre numrique. PUG, 2010, 205 pages. 27- PARDINI, Jean-Jacques ; DEVES, Claude (sous la direction de). La rforme de lEtat, Actes du colloque international de Toulon les 1er et 2 octobre 2004, BRUYLANT, Bruxelles, 2005, 289 pages. 28- POYAU, Nicolas. Rebtir lEtat hatien, LHarmattan, Paris, 2011. 29- SEDJARI, Ali (sous la direction de). Administration, gouvernance et dcision publique, LHarmattan, Paris, 2004, 495 pages.
110
30- SERBA Jacques ; LE JEUNE Patrick (sous la direction de). La Fonction publique face la culture de rsultat, Bruylant- collection Administration publique et Fonction publique, Bruxelles, 2006, 162 pages. 31- TIMSIT, Grard ; CLAISSE, Alain ; BELLOUBET-FRIER, Nicole (sous la direction de). Les administrations qui changent Innovations techniques ou nouvelles logiques ?, Presses Universitaires de France, Paris, 1996, 231 pages. 32- VAN LANG, Agathe ; GONDOUIN, Genevive ; INSERGUET-BRISSET, Vronique. Dictionnaire de droit administratif, Sirey, Paris, 5me dition, 2008. 33- VAUVILLIERS, Jean. Thorie gnrale des devoirs de lEtat, Economica, Paris, 1995, 78 pages. 34- VELLEY Serge. Droit Administratif. Vuibert, Paris, 2007, 185 pages.
Actes de colloque et rapports
1- ALBERT, Nathalie (sous la direction de). Performance et droit administratif Actes du Colloque organis par le Laboratoire dtudes des rformes administratives et de la dcentralisation (LERAD) les 29 et 30 janvier 2009, Lexis Nexis, Paris, 2010, 306 pages. 2- LAdministration en 7 questions Actes de la journe dtudes du 22 mars 1996, Bruylant Bruxelles, 1996, 219 pages. 3- Le pari de la responsabilit, rapport de la commission Efficacit de lEtat, prside par Franois de Closets, La Documentation franaise, Paris, 1989, 403 pages. 4- MULLER, Pierre (sous la direction de). LAdministration franaise est-elle en crise ? Actes du colloque : Le modle franais dadministration est-il en crise ? Association franaise de science politique 7-8 fvrier 1991, lHarmattan, Paris, 1992, 288 pages. 5- Services publics Question davenir, Rapport de la commission prside par Christian STOFFS, ditions Odile Jacob, 1995, 437 pages.
111
Articles et revues
1- Catherine Baron La gouvernance : dbats autour d'un concept polysmique , Droit et socit 2/2003 (n54), p. 329-349. 2- Geert Bouckaert La rforme de la gestion publique change-t-elle les systmes
administratifs ? , Revue franaise d'administration publique 1/2003 (no105-106), p. 39-54. URL : www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2003-1-page-39.htm.
3- Philippe Bezes Construire des bureaucraties wbriennes l're du New Public

Management ? , Critique internationale 2/2007 (n 35), p. 9-29.
4- Revue franaise dAdministration publique, Gnalogies de la rforme de lEtat , 2006/4- no120 5- Revue franaise dAdministration publique, La rforme de lEtat et la nouvelle gestion publique , 2003/1-2 no105-106. 6- Revue internationale de politique compare, La nouvelle gestion publique , 2004/2 Volume 11 7- Thierry Delpeuch La coopration internationale au prisme du courant de recherche droit et dveloppement , Droit et socit 1/2006 (n62), p. 119-175. URL : www.cairn.info/revue-droit-et-societe-2006-1-page-119.htm. 8- Thierry Delpeuch. Comprendre la circulation internationale des solutions daction publique : panorama des policy transfer studies. 9- Thierry Delpeuch. Lanalyse des transferts internationaux de politiques publiques: un tat de lart. 10- THOMAS Esther ; BELLINA Sverine ; GUIHENEUF Pierre-Yves. La rforme de lAdministration publique dans la coopration internationale Dossier de synthse- gouvernance, acteurs, axes dintervention, Institut de recherche et de dbat sur la gouvernance, 2010.
112
Mmoires et thses
1- AUDRIA, Raphal. New public management et transparence : essai de dconstruction dun mythe actuel, thse dirige par Paolo Urio, soutenue en 2004 Genve, Universit de Genve, Facult des Sciences conomiques et sociales. 2- CHHIV, Yiseang. Modernisation de la Fonction publique au Cambodge, mmoire dirig par Robert Hertzog, fvrier 2005, Cycle international long Master en Administration publique, Ecole nationale dAdministration. 3- DORVAL, Monferrier. La problmatique de la Fonction publique en Hati, thse dirige par Jean-Claude Ricci, soutenue le 08 juillet 1992 Marseille, Universit AixMarseille III. 4- ELKHADI, Youness. La lutte contre la corruption et la moralisation de la vie publique au Maroc, mmoire dirig par Chantal Cutajar, aot 2006, Cycle international long Master en Administration publique, Ecole nationale dAdministration. 5- KORZUN, Petr. Le processus de la modernisation dEtat en France et en Russie dans le contexte du dveloppement de lAdministration lectronique, mmoire dirig par Thierry Courtine, fvrier 2007, Cycle international long Master en Administration publique, Ecole nationale dAdministration. 6- PERRON, Caroline. Lapproche de la gestion du dveloppement local revue par le management interculturel : Problmes thoriques et pratiques loccasion dune tude sur le cas dHati, thse dirige par Jean-Jacques Gleizal, soutenue le 21 dcembre 2007 Grenoble, Universit Pierre Mends-France, Ecole doctorale des sciences juridiques Spcialit Administration publique.
Du corpus juridique hatien
Dcret du 17 mai 2005 portant organisation de lAdministration centrale de lEtat, Journal Officiel "Le Moniteur" Spcial No. 8 du Mardi 27 Septembre 2005.129 Dcret du 17 mai 2005 portant rvision du Statut gnral de la Fonction publique (Le Moniteur 2005 - Spcial # 7). Dcret du 23 novembre 2005 tablissant l'organisation et le fonctionnement de la Cour Suprieure des Comptes et du Contentieux Administratif dsign sous le sigle CSC/CA (Le Moniteur 2006 - # 24).
129
Reproduction pour erreurs matrielles. (Voir le Moniteur Spcial No. 6 du mercredi 6 juillet 2005).
113
Deux sicles de Constitutions hatiennes, tomes I et II, Les Editions Fardin, Port-auPrince, 1998. Loi du 05 septembre 1996 relative la modernisation des entreprises publiques, Moniteur du jeudi 10 octobre 1996, 51me anne, No 75 A. Loi relative la dclaration de patrimoine par certaines catgories de personnalits politiques, de fonctionnaires et autres agents publics, Le Moniteur No 17 du mercredi 20 fvrier 2008.
Projets de rforme de lAdministration et documents assimils
Appui la Gouvernance territoriale et la Rforme administrative (PNUD/Hati, Janvier 2009- Dcembre 2011) : Assistance prparatoire la rforme administrative et la dcentralisation (2007-2008) : http://www.ht.undp.org/_assets/fichier/projet/20.pdf Cadre de Coopration intrimaire (CCI, 2004- 2006) : Document de Stratgie nationale de Rduction de la Pauvret (DSNCRP) 20082010 (pages 96 102 traitant de la stratgie de renforcement des capacits de lEtat qui constitue lun des axes majeurs dintervention) : Hati PDNA du Tremblement de Terre Evaluation des dommages, des pertes et des besoins gnraux et sectoriels. Annexe du Plan daction pour le Dveloppement et le relvement national : Les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD) : Plan dAction pour le Dveloppement et le Relvement dHati Les Grands Chantiers pour lavenir. Cest le plan de dveloppement prsent par le Gouvernement hatien la Communaut internationale suite au sisme du 12 janvier 2010 (mars 2010, refondation institutionnelle, pages 40 et suivants) : Plan daction stratgique pour la rforme administrative globale en Hati (novembre 1998): http://haiticci.undg.org/uploads/03_La%20Reforme%20Administrative%20en%20Ha iti%20-%20Plan%20d%27Action.pdf Programme dappui lAdministration publique hatienne (A lt 2007, 18 experts europens, sous contrat direct avec la Commission Europenne et EUNIDA sont intervenus auprs de ministres hatiens dans un contexte de relance de
114
l'efficacit administrative et de consolidation de l'action gouvernementale.) : http://www.france-expertise-internationale.eu/IMG/pdf/Haiti.pdf Programme-cadre de rforme de lEtat Modernisation administrative et dcentralisation (2007-2012, selon le Gouvernement hatien cest le cadre de rfrence de toutes les interventions en matire de modernisation de lEtat) : UNDAF- Plan-cadre des Nations-Unies pour lAide au Dveloppement (20092011). Cest la rponse du systme des Nations-Unies aux priorits nationales dfinies dans le DSNCRP 2008-2010 du Gouvernement hatien. Les pages 23 et suivants abordent la question de la modernisation de la rforme administrative via la thmatique Gouvernance dmocratique .
Sites internet
*Site de Documentation numrique du Ministre de lEconomie et des Finances : http://www.sdn.mefhaiti.gouv.ht/index.php *Gouvernement de la Rpublique dHati Plateforme pour la refondation dHati http://www.refondation.ht/ *Confrence internationales des donateurs pour un nouvel avenir en Hati http://www.haiticonference.org/french/ *Universit numrique juridique francophone (UNJF) : http://www.unjf.fr/ *Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) : http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr/ *Direction gnrale de la modernisation de lEtat (DGME) : http://www.modernisation.gouv.fr/index.php *OEA/Hati : http://www.oas.org/fr/etats_membres/haiti/ *Mission des Nation-Unies pour la stabilisation en Hati : http://www.haitispecialenvoy.org/ *Bureau de lenvoy spcial des Nations-Unies en Hati http://www.haitispecialenvoy.org/ *Ministre de la Planification et de la Coopration externe : http://www.mpce.gouv.ht/
115
* Unit de Lutte Contre la Corruption (ULCC) : http://ulcc.gouv.ht/ * Institut hatien de Statistique et dInformatique (IHSI) : http://www.ihsi.ht/ * Le Parlement hatien : http://www.parlementhaitien.ht/ * La Commission intrimaire pour la Reconstruction dHati : http://www.cirh.ht/sites/ihrc/fr/pages/default.aspx * Ministre de lconomie et des finances : http://www.mefhaiti.gouv.ht/ *PNUD Hati : http://www.ht.undp.org/ * Bureau du Reprsentant rsident du FMI en Hati : https://www.imf.org/external/country/HTI/rr/fra/index.htm * La BID en Hati : http://www.iadb.org/fr/pays/haiti/haiti-et-la-bid,1008.html * Banque mondiale Hati Projets : http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ACCUEILEXTN/PAYSEXTN/LACINFRE NCHEXT/HAITIINFRENCHEXTN/0,,contentMDK:20225663~pagePK:1497618~piPK:217 854~theSitePK:461315,00.html * USAID/ Hati : http://www.usaid.gov/ht/ * Dlgation de lUnion europenne en Haiti: http://ec.europa.eu/delegations/haiti/index_fr.htm *Le site officiel de Grard Latortue. Il fut le Premier Ministre du Gouvernement de transition 2004-2006 : http://www.gerardlatortue.org/
116
Table des matires

INTRODUCTION GENERALE ................................................................................................. 1 A. B. C. D. PROBLEMATIQUE ET CADRE THEORIQUE ............................................................. 3 HYPOTHESES DE RECHERCHE................................................................................ 10 CADRE METHODOLOGIQUE .................................................................................... 11 ANNONCE DU PLAN ................................................................................................... 12
PREMIERE PARTIE ............................................................................................................... 14 LAdministration publique hatienne : tat des lieux non satisfaisant et processus de rforme en vue de sa performance............................................................................................................... 14 Chapitre premier ...................................................................................................................... 15 Le constat de la crise defficience de lAdministration publique hatienne ................................ 15 Section I .................................................................................................................................... 16 LAdministration publique hatienne entre le poids de la tradition et les attentes des citoyens et des acteurs internationaux ........................................................................................................ 16 1.- Les vieux dmons de lAdministration publique hatienne ....................................... 17 A. B. La crise de laccessibilit et de la qualit des services publics ......................................... 19 La corruption, le favoritisme et le npotisme.................................................................. 21
2. Le contexte de ladoption de la Constitution de 1987 et la dpendance financire dHati .............................................................................................................................................. 23 A. Des aspirations lgitimes du citoyen des services publics de qualit ............................. 24
B. De la lgitimit des pressions des acteurs internationaux en vue dune Administration publique efficace.................................................................................................................... 26 Section II ................................................................................................................................... 28 Des insuffisances de la Fonction publique et des fonctionnaires ................................................ 28 1.- Le problme de la carence de qualification des fonctionnaires et de la faiblesse de lattractivit de la Fonction publique ..................................................................................... 29 A. La complexit du problme du faible niveau de qualification des fonctionnaires ...... 30
117
B. Le problme de la faiblesse de lattractivit de la Fonction publique et la fuite des cadres .................................................................................................................................... 32 2. La conception de Fonctionnaire-poids entretenue par le secteur public et la quasiabsence du management par objectifs ................................................................................... 34 Chapitre 2 ................................................................................................................................. 37 La modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de lAdministration publique .................................................................................................................................... 37 Section I .................................................................................................................................... 37 Des tentatives de rforme de la Fonction publique : Vers un nouveau modle de management public ? ..................................................................................................................................... 37 1. Le cadre lgal et institutionnel de la rforme : Entre ttonnements et mutations ............ 37 2. Le processus de rforme de la Fonction publique noy dans le processus de la rforme globale du secteur public ? .................................................................................................... 43 Section II ................................................................................................................................... 47 Le bilan mitig des diffrentes tentatives de rforme de la Fonction publique ........................... 47 A. La tentative de dpolitisation de laccs la Fonction publique et leffort de mise niveau des Fonctionnaires ................................................................................................................. 48 B. Le phnomne du dsossement de la Fonction publique ........................................... 51
2.- Des effets du sisme du 12 janvier 2010 sur le processus de la rforme de la Fonction publique ................................................................................................................................ 53 A. La priorit accorde la question humanitaire et le renforcement du secteur des ONG aux dpends de lEtat ............................................................................................................ 54 B. Affaiblissement du rendement de la Fonction publique li la perte en ressources humaines et la dmotivation des survivants ........................................................................ 57 DEUXIEME PARTIE ............................................................................................................... 59 LEtat hatien face lobligation et aux contraintes de loptimisation effective de la Fonction publique : quelle issue ? ............................................................................................................ 59 LEtat hatien face aux enjeux et dfis de la modernisation effective de la Fonction publique ... 60 SECTION I ............................................................................................................................... 60 Le non-dpassement du pralable quelle Fonction publique pour quel modle dEtat ? ...... 60
118
1. Le poids des acteurs internationaux dans les tentatives de reconceptualisation de lEtat en Hati ...................................................................................................................................... 61 A. La primaut de largument conomique et lapologie dun modle de gouvernance ....... 61
B. Les citoyens Hatiens et les acteurs internationaux, ont-ils la mme reprsentation de la modernisation de la Fonction publique ? ............................................................................... 64 2. La faible participation des acteurs de diffrents secteurs de la vie nationale dans la conception des programmes et les alas de lalternance politique .......................................... 66 SECTION II.............................................................................................................................. 69 Les obstacles de linstabilit politique et la faiblesse du systme judiciaire hatien face au phnomne de la corruption ...................................................................................................... 69 1. Linstabilit politique comme entrave au processus de modernisation de la Fonction publique ................................................................................................................................ 70 2. La culture de la corruption dans la Fonction publique : un obstacle au processus de modernisation et un phnomne entretenu par la culture de limpunit ................................ 76 Chapitre 4 ................................................................................................................................. 80 La modernisation effective de la Fonction publique comme un levier de performance de lAdministration : un dfi relevable........................................................................................... 80 SECTION I ............................................................................................................................... 80 Un investissement coordonn et soutenu des diffrents acteurs dans lattractivit de la Fonction publique .................................................................................................................................... 80 1. Une Fonction publique attractive : un pralable ncessaire la performance ................. 81 A. La rnovation du modle de gestion des ressources humaines : vers la fidlisation des Fonctionnaires ....................................................................................................................... 81 B. Une gestion prvisionnelle des emplois et comptences et une opration de charme en direction des cadres Hatiens de la diaspora .......................................................................... 85 2. La modernisation de la Fonction publique : vers un projet de socit ............................. 87 A. La participation multi-niveau des multiples acteurs de la vie nationale dans la rforme : un gage dappropriation ........................................................................................................ 87 B. La coordination et la canalisation de laccompagnement des acteurs internationaux de la rforme : une mission difficile mais ncessaire ...................................................................... 91 SECTION II.............................................................................................................................. 94
119
Une modernisation de la Fonction publique oriente vers la satisfaction ultime de lusager ou client des services publics .......................................................................................................... 94 1. Une Fonction publique renforce et efficiente : un facteur de relgitimation de lEtat auprs des citoyens ................................................................................................................ 95 A. La responsabilisation des Fonctionnaires par limplmentation de la culture du rsultat ............................................................................................................................... 95 B. La culture de la corruption : un phnomne endiguer ................................................. 98
2. La e-administration : un levier majeur de la performance des Fonctionnaires dans la prestation des services ..........................................................................................................101 A. Lusage interne et externe des Technologies de lInformation et de la Communication (TIC) ....................................................................................................................................102 B. La e-administration confronte aux dfis de la pauvret : avantages et limites ........106
EN GUISE DE CONCLUSION ................................................................................................108 Sources bibliographiques .........................................................................................................109
120

Une Administration publique performante: un défi pour l&#39;Etat haïtien à la croisée d&#39;une exigence des citoyens et d&#39;une incitation des acteurs internationaux - Le cas de la modernisation de la Fonction publique

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Une Administration publique performante: un défi pour l&#39;Etat haïtien à la croisée d&#39;une exigence des citoyens et d&#39;une incitation des acteurs internationaux - Le cas de la modernisation de la Fonction publique

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Universit Pierre Mends France

Facult de Droit de Grenoble

Sous la direction de Monsieur Jean Charles FROMENT Professeur des Universits

Le cas de la modernisation de la Fonction publique

Listes des principales abrviations

BID BIRD BM CCI CIRH CS/CCA DSNCRP

FMI MEF MPCE ONU PDNA PNUD UE ULCC USAID

Mes plus sincres remerciements sont adresss

SECTION II.- Des insuffisances de la Fonction publique et des fonctionnaires

CHAPITRE 2 La modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de lAdministration publique

CONCLUSION SOURCES BIBLIOGRAPHIQUES

Site officiel du PNUD/Hati : http://www.ht.undp.org/public/publicationdetails.php?idpublication=31 La page est consulte le 15 fvrier 2011.

modernisation de la Fonction publique soit dabord un projet de socit en vue de sa viabilit.

Page consulte sur la toile de Alter http://www.alterpresse.org/spip.php?article6736

A. La crise de laccessibilit et de la qualit des services publics

B. La corruption, le favoritisme et le npotisme

2. Le contexte de ladoption de la Constitution de 1987 et la dpendance financire dHati

Section II Des insuffisances de la Fonction publique et des fonctionnaires

Chapitre 2 La modernisation de la Fonction publique comme levier de performance de lAdministration publique

Section II Le bilan mitig des diffrentes tentatives de rforme de la Fonction publique

idem, page 18.

B. Le phnomne du dsossement de la Fonction publique

Linformation est tire de la page 14 du document.

A. La primaut de largument conomique et lapologie dun modle de gouvernance

1. Linstabilit politique comme entrave au processus de modernisation de la Fonction publique

Cf : Le Nouvelliste du vendredi 14 au dimanche 16 dcembre 1990, no 33 959. Ibidem, page 292.

Opere citato, page 252. Opere citato, pages 230 et 231.

1. Une Fonction publique attractive : un pralable ncessaire la performance

A. La responsabilisation des Fonctionnaires par limplmentation de la culture du rsultat

A. Lusage interne et externe des Technologies de lInformation et de la Communication (TIC)

Op. cit., page 6. Op. cit., page 37.

Sources bibliographiques Manuels gnraux et ouvrages de droit administratif

Actes de colloque et rapports

3- Philippe Bezes Construire des bureaucraties wbriennes l're du New Public

Du corpus juridique hatien

Projets de rforme de lAdministration et documents assimils

Table des matires

EN GUISE DE CONCLUSION ................................................................................................108 Sources bibliographiques .........................................................................................................109

Das könnte Ihnen auch gefallen

Une Administration publique performante: un défi pour l'Etat haïtien à la croisée d'une exigence des citoyens et d'une incitation des acteurs internationaux - Le cas de la modernisation de la Fonction publique

Une Administration publique performante: un défi pour l'Etat haïtien à la croisée d'une exigence des citoyens et d'une incitation des acteurs internationaux - Le cas de la modernisation de la Fonction publique