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Los CPC en Nicaragua: un análisis sobre la articulación, el diseño y la implementación del Poder Ciudadano

Héctor M. Cruz Feliciano Centro de Estudios CIEE Managua hcruz@ciee.org

Prepared for delivery at the 2009 Congress of the Latin American Studies Association, Rio de Janeiro, Brazil June 11 14, 2009

Los CPC en Nicaragua: un análisis sobre la articulación, el diseño y la implementación del Poder Ciudadano

El triunfo electoral del FSLN en el 2007 estuvo marcado por la promesa de implementar un nuevo modelo de desarrollo económico, político y social. A ése modelo, comprendido en el Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) del nuevo gobierno, se le denomina Poder Ciudadano. El gobierno sandinista presenta éste modelo como alternativa a un modelo neoliberal globalizado , que según describe el PNDH, comprende la lógica que rigió los destinos del país del 1990 al 2006 (GRUN 2007).

El componente político del Poder Ciudadano se basa en la aspiración de establecer una democracia directa fundamentada en la participación ciudadana. Según el gobierno, dicha participación se canaliza mediante una nueva entidad con raíz local: los llamados Consejos del Poder Ciudadano (CPC). 1 Según el modelo, los CPC son la herramienta básica para asegurar el cumplimiento de la voluntad popular en la toma de decisiones y así concretar la noción de un “Pueblo Presidente”.

Desde su inicio, sin embargo, los CPC han sido foco de controversia. Esto, al ser percibidos por varios sectores como entidades partidistas y excluyentes cuya razón de ser es la agitación, propaganda y neutralización de opositores al gobierno sandinista.

Partiendo de una óptica que reconoce el valor intrínseco de la participación activa en la profundización de la democracia, éste trabajo busca esclarecer conceptos, analizar y sopesar las críticas, explorar vicios de origen en el establecimiento de los CPC, recoger la percepción de actores a varios niveles, y señalar medidas que pudieran contribuir al fin público del proyecto.

Democracia representativa, participativa y directa La constitución de Nicaragua establece que el régimen político de la república consiste en una democracia representativa y participativa . Esto es, una democracia en que el ejercicio del poder por los representantes electos, se complementa con la incidencia de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas. En la democracia participativa los ciudadanos influyen de varias maneras en la formulación de leyes y medidas, pero ésa influencia no determina por sí sola el producto legislativo.

Junto con Prado (2007) coincidimos en la definición de Carole Pateman (1976), quien describe el modelo de democracia participativa como “aquél en que el máximo de insumo (por parte de los

1 A raíz de las controversias que se desataron con su instauración, el gobierno descontinuó el uso del término “Consejos de Poder Ciudadano” y sus siglas, CPC. En lugar de ello, se utiliza el nombre Poder Ciudadano a secas. Para distinguir entre los distintos niveles, se habla de los Gabinetes del Poder Ciudadano, barriales, distritales, municipales, o departamentales. Este cambio de término, sin embargo, no parece haber permeado en la mayoría de la población que sigue refiriéndose al Poder Ciudadano por su nombre original. Por tal motivo, se mantiene en este trabajo el nombre por el cual la estructura es mayormente conocida en Nicaragua.

ciudadanos) es requerido, y donde el producto incluye no sólo las políticas públicas sino también el desarrollo de capacidades sociales y políticas de cada individuo, de manera que haya una retroalimentación (feedback) entre el producto y el insumo” (43).

Así, dejamos claro que la participación a la que nos referimos es una activa y propositiva, circunscrita por el concepto de ciudadanía. De ésa manera lo plantea Benjamin Barber (2003) al distinguir entre el comportamiento de las masas y el comportamiento de los ciudadanos. Desde su punto de vista,

[l]as masas hacen ruido, mientras que los ciudadanos deliberan; las masas se comportan, mientras que los ciudadanos actúan; las masas chocan y se interceptan, mientras que los ciudadanos se integran, comparten y contribuyen. En el momento en que las “masas” empiezan a deliberar, a actuar, a compartir y a contribuir, cesan de ser masas y se convierten en ciudadanos. Sólo entonces (se puede decir que) “participan” (155).

En Nicaragua la democracia participativa se encuentra definida en la Ley de Participación Ciudadana como “el derecho de los ciudadanos a participar efectiva y directamente en igualdad de condiciones en los asuntos públicos nacionales y la gestión local a fin de dar la plena garantía a su participación.” De ésta definición transluce una descripción ambigua del término, que al invocar la “participación directa” se presta a confundir la distinción clásica que se hace entre éste tipo de democracia y la llamada democracia directa.

La democracia directa conlleva un empoderamiento ciudadano, que la acerca más fielmente al ideal concebido por los antiguos griegos: uno en que “las acciones gubernamentales se encuentran siempre en perfecta correspondencia con las preferencias de la gente” (Lijphart 1, 1984). Como nota Lijphart, tal nivel de correspondencia “nunca ha existido y tal vez nunca se logre”, pero puede servir como norte en el accionar de los regímenes democráticos existentes.

Concretamente, la democracia directa se traduce en la implementación de ciertos mecanismos que permiten un nivel extraordinario de participación ciudadana en la gestión pública y por consiguiente un máximo de autodeterminación política. El caso más ampliamente citado es el de los cantones suizos, donde los ciudadanos gozan la potestad de proponer, avalar o vetar cambios constitucionales y legislativos, así como impulsar iniciativas para proponer o derogar leyes. Otros mecanismos asociados con el ejercicio de la democracia directa son el plebiscito , el referéndum y la revocación de mandato , mediante el cual los ciudadanos tienen autoridad para retirar a un funcionario electo que no goce de su confianza.

La mayoría de los países latinoamericanos cuentan con mecanismos de democracia directa (MDDs) a nivel local, nacional, o ambos. 2 De 1911 al presente, en la región se observa una tendencia al

2 Altman distingue entre dos tipos de mecanismos de democracia directa (MDD): los provenientes “desde arriba” y los provenientes “desde abajo”. El primer tipo se refiere al mecanismo empleado para ratificar una decisión de la rama ejecutiva y/o legislativa. Aquí se citan como ejemplos consultas sobre temas tan variados como tratados de integración económica y acuerdos de paz. Los MDD provenientes “desde abajo”, por otro lado, son aquellos que le dan al ciudadano la oportunidad de ser “actor de veto en el juego político”. Esto, permitiéndole a la ciudadanía rechazar una ley propuesta, iniciar legislación sobre un tema

alza en la utilización de dichos mecanismos, aunque hay varios que a pesar de contar con ellos, nunca los han utilizado a nivel nacional (Altman 2005). Uno de ellos es Nicaragua.

En la actualidad no existe ningún documento oficial que defina la democracia directa que se pretende establecer en Nicaragua por medio del Poder Ciudadano. Tan solo existen definiciones coyunturales expresadas en discursos oficialistas, que poco contribuyen a esclarecer la distinción entre ésta forma de democracia y la democracia participativa. 3 Nunca se ha expresado el gobierno sandinista a favor de ejecutar alguno de los clásicos MDDs (iniciativas de ley, referéndum, plebiscito y revocación de mandato) durante su gestión. A la luz de esto, existe gran confusión respecto a qué se refiere el gobierno cuando habla de establecer la “democracia directa” en Nicaragua.

De acuerdo a Rodolfo Delgado (2009), uno de los encargados de articular conceptualmente el modelo del Poder Ciudadano, la democracia directa a la que alude el gobierno sandinista debe entenderse como una interpretación de la democracia participativa a la luz del concepto de soberanía establecido en el Artículo 2 de la Constitución de la República. Dicho artículo estipula que:

La soberanía nacional reside en el pueblo y la ejerce a través de instrumentos democráticos, decidiendo y participando libremente en la construcción y perfeccionamiento del sistema económico, político y social de la nación.

Partiendo de ésta premisa, Delgado explica que lo que está buscando el gobierno es construir no devolver, porque “nunca se ha tenido” ese concepto para que se vuelva una realidad: que la soberanía resida en el pueblo.

La construcción de ésa soberanía se efectúa mediante

la promoción de formas de organización popular, bajo una modalidad que es el modelo de Poder Ciudadano, (para que) la gente pueda tener capacidad de decisión desde la unidad más micro, hasta los procesos locales y los procesos nacionales. A eso es a lo que le estamos llamando democracia directa: a una especie de “congresos” del pueblo. Que esos congresos del pueblo puedan tener articulación y vínculos permanentes con el andamiaje institucional […] Tambien es buscar como modificar un poco lo que ha sido la costumbre de la ejecución de la gestión publica […](a través de) una triple alianza entre gobierno central, gobierno local, y poder ciudadano (Delgado 2009).

específico u revocar el mandato de un funcionario electo. La diferencia fundamental –aclara Altman es que, “en el primer caso, la ciudadanía tiene un papel reactivo y, en el segundo caso, proactivo” (212). 3 En palabras de Rosario Murillo, Coordinadora del Consejo de Comunicación y Ciudadanía y encargada de implementar el modelo del Poder Ciudadano, la democracia directa: “no es sino la continuidad de la Revolución, la identificación de los derechos de parte del ciudadano, y el ejercicio de ésos derechos. Hemos creado Consejos para que las personas puedan participar ejerciendo sus derechos; articulando a los ciudadanos desde las comarcas, los barrios, desde el más humilde nivel, con los programas de las instituciones de este Gobierno, que es del pueblo, a fin de ir avanzando en las soluciones que el pueblo demanda y merece (Murillo, 2007a).

De cómo se dio el proceso para establecer la estructura de dichos “congresos” de pueblo, es el tema de la siguiente sección.

Antecedentes y génesis de los CPC Al asumir el gobierno, el presidente Ortega anunció mediante el Decreto 03 2007, la creación de varios consejos adscritos al ejecutivo. Uno de éstos sería el Consejo de Comunicación y Ciudadanía, coordinado por su esposa Rosario Murillo. Este Consejo ejercería la supervisión y coordinación de todos los ministerios gubernamentales, a la vez que presidiría sobre la organización de consejos ciudadanos a nivel departamental y municipal. 4

De ésta manera se introducía una reforma la Ley 290 de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo. La Asamblea Nacional reaccionó con la aprobación de la Ley 612, que limitaba el decreto anterior pero a la vez reformaba el Artículo 11 de la Ley 290, dotando al presidente con la potestad de crear secretarías y consejos, siempre y cuando estas entidades no tuvieran facultades ministeriales ni causaran erogaciones presupuestarias.

La controversia surgió a los pocos días, luego de emitirse otro decreto en el que se otorgaba un sueldo a los coordinadores de Consejos. A raíz de ello la oposición legislativa tomó la ofensiva para revertir la legalidad de los Consejos establecida en el Artículo 11. 5 La presidencia actuó rápidamente para enmendar el error eliminando dichos salarios, 6 pero ello no detuvo los esfuerzos de la oposición por eliminar los Consejos de la recién enmendada Ley 290.

A tal fin, el 10 de septiembre del 2007 la Asamblea Nacional aprobó la Ley 630, mediante la cual se eliminaba la atribución creada en el Artículo 11, para que el Presidente creara los Consejos. Tal hecho dio pie a un conflicto entre los poderes del Estado, cuando la presidencia vetó la ley y a su vez se interpuso un recurso ante la Corte Suprema de Justicia para detener su publicación y por ende, su puesta en vigor.

Sin existir aún resolución por parte de la CSJ, el 29 de noviembre del 2007, el decreto presidencial 112 creó los Consejos y Gabinetes del Poder Ciudadano. 7 Estos se establecerían al nivel de “comunidades, comarcas, barrios, distritos, municipios, departamentos, regiones autónomas y a

4 Específicamente, al Consejo de Comunicación y Ciudadanía le correspondería [d]iseñar políticas, planes, programas y acciones para promover la formación de ciudadanía en el contexto cultural, institucional e histórico nicaragüense y organizar su ejecución en todo el territorio nacional de tal manera de garantizar la formación de Consejos de Ciudadanos Comarcales; barriales y distritales, Consejos de Ciudadanos Municipales, Consejos de Ciudadanos Departamentales y de las regiones autónomas RAAN y RAAS, todo ello en coordinación con el Consejo de Políticas Nacionales, los Consejos Ciudadanos InterSectoriales y el Consejo Ciudadano de Gobierno Nacional, cuando se forme, de tal manera de volver una realidad nacional la democracia de ciudadanía por medio de la democracia directa.” Decreto 3 del 10 de enero del 2007.

5 Bolsa de noticias, 21 de diciembre del 2007, http://www.grupoese.com.ni/2007/dic/21/legislativa.htm

6 Decreto 14 2007, Regulación salarial de los funcionarios públicos de mayor jerarquía en el poder ejecutivo. http://legislacion.asamblea.gob.ni/Normaweb.nsf/($All)/E82515ACFBAADCB806 2572A0006E94D6?OpenDo cument

7 Eventualmente, el 5 de diciembre, la Corte falló a favor del recurso interpuesto, declarando la Ley 630 inconstitucional por restarle poderes al Ejecutivo.

nivel nacional,” con el fin expreso de que “el pueblo nicaragüense en el ejercicio de la democracia participativa y directa de los diferentes sectores sociales del país, se organicen y participen en el desarrollo integral de la nación de manera activa y directa y apoyen los planes y las políticas del Presidente de la República encaminadas a desarrollar estos objetivos.”

A cada nivel los consejos habrían de constituirse en 16 carteras, sectores, o áreas de trabajo, cada una con un coordinador, para atender necesidades e incidir en la articulación de políticas. 8 La estructura organizativa estaría constituida a su más alto nivel por 272 representantes elegidos desde los estratos inferiores, quienes junto al Presidente de la República, la Sra. Murillo, los Ministros de Estado y otros funcionarios públicos, 9 formarían el Gabinete Nacional del Poder Ciudadano.

Gabinete

Nacional

Gabinete Departamental y Regional del Poder Ciudadano

Gabinete Municipal del Poder Ciudadano

Consejo Comarcal / Distrital del Poder Ciudadano (Comarca/Distrito) Consejo del Poder Ciudadano (Comunidad Barrio),

Fig. 1 Modelo de Consejos de Poder Ciudadano, Tomado de Silvio Prado, Entre los CDM y los CPC

De acuerdo a la mayoría de los entrevistados para éste estudio, a la hora de formar los CPC hubo dos instrucciones claras desde la Presidencia: 1 los CPC debían ser plurales políticamente en la constitución de sus miembros, y 2 al menos el 50% de los delegados a todos los niveles debían ser mujeres.

La organización de elecciones para escoger delegados al CPC de cada barrio estuvo a cargo de líderes del FSLN a nivel distrital y municipal. La resistencia de las bases sandinistas a aceptar gente de otros partidos dentro de los CPC fue un tema con el que los líderes distritales tuvieron que lidiar, a fin de convencer a la población de su necesidad:

8 Las 16 carteras son: Promoción de derechos de la ciudadanía; Comunicación y propaganda; Seguridad ciudadana; Derechos de la mujer; Derechos de jóvenes y niños; Derechos de adultos mayores; Salud; Educación; Medioambiente; Transporte e infraestructura; Desarrollo; Cultura; Deportes; Propuestas a gobiernos locales; Promoción de empleo, autoempleo y trabajo comunitario; y Coordinación general.

9 Esto incluye los Presidentes de entes Autónomos y Gubernamentales, Autoridades de la Policía Nacional, la Junta de Directores del CONPES, y demás funcionarios gubernamentales que determine el Presidente de la República.”

[l]os compañeros en esas reuniones a veces discutían: “¿Porqué?”, o sea, “¿Cómo?, ¿Cuál es la idea?… Esa gente no nos va a hacer caso después…”. Pero después, cuando se comenzó, la gente vio porqué era: que había un nuevo modelo que se quería impulsar y que ese modelo era en realidad un modelo de desarrollo comunal que le diera a la gente el deseo de trabajar por su comunidad, y después la capacidad de aprender que él es un ciudadano, que la democracia participativa tiene que hacer que su voz se escuche, y que entonces ése, al fin y al cabo es uno de los objetivos de la revolución: se pierda o se gane un poder, si dejas establecida en la gente esa idea, la gente va a pelear por sus cuestiones sociales (Castañeda 2009).

Para convocar a las asambleas eleccionarias los organizadores se valieron de volantes, sistemas de sonido, y visitas casa por casa, tratando de clarificar –según la instrucción recibida que la asamblea no era una de carácter partidista, sino abierta a toda la comunidad. La diversidad partidista en las asambleas varió caso por caso, pero en lo que sí coincidieron casi todos los entrevistados es que la asistencia a las asambleas fue mayoritariamente sandinista.

Varios factores parecen haber contribuido a que no se alcanzara la diversidad esperada. En algunos lugares hubo no sandinistas que recibieron instrucciones de sus partidos de no participar en el proceso (Maradiaga 2009). Por otro lado se obvió que gracias a su cultura organizativa, las bases sandinistas tienden a ser más proclives a formas de participación ciudadana que las no sandinistas, llevando a que éstos tuvieran más disposición a participar en el proceso. Finalmente, también se obvió la posibilidad que hubiera gente que no se sintiera convocada simplemente porque quienes llamaban a las asambleas eran militantes sandinistas (Delgado 2009, Prado 2009).

Esto dio como resultado que en muchos lugares los CPC quedaran conformados solamente por sandinistas. Incluso hubo casos en que los CPC quedaron conformados enteramente por FAMILIAS sandinistas, efectivamente transformando la estructura en un círculo de hierro. Así lo declara la coordinadora general de un barrio de Managua:

Para que el Poder Ciudadano mejore hay que buscar gente que verdaderamente quiera trabajar. No estar solo “porque yo soy el de (la cartera de) salud, y mi papa, y mi mama…”. Porque hay Poderes Ciudadanos que son familias y de ése núcleo, de ahí no pasan, y de ése entorno de ahí, no hacen nada, porque ahí está toda la familia y ahí se quedó el Gabinete. Es bueno (integrar) a todos los diferentes partidos que están en las comunidades y que quieran trabajar verdaderamente… (Acuña 2009).

En muchos otros casos asistieron a las asambleas pobladores no sandinistas y fueron electos como delegados en sus respectivos CPC. Entre estos casos puede citarse el de la Comunidad Monte Tabor, perteneciente al municipio de El Crucero. Allí los pobladores se impusieron a la plancha de candidatos preparada por los militantes sandinistas, y en un esfuerzo por facilitar las relaciones con el alcalde liberal, decidieron elegir a una mujer liberal como coordinadora general del CPC.

Este cálculo político de los pobladores, sin embargo, no vertió los resultados esperados. El alcalde liberal entendió que por estar participando en la iniciativa del Poder Ciudadano, la coordinadora general del CPC se había “vendido” a los sandinistas, por lo cual se negó a recibirla. Ante una solicitud de láminas de zinc para techar casas en el barrio, la respuesta del alcalde fue “váyase a pedirle a los suyos, a los sandinistas” (Maradiaga 2009).

Este tipo de actitud parece estar vinculada a la cultura política del país, lo que contribuye a explicar lo difícil de hacer a los CPC instancias más plurales. En éste sentido, Castañeda (2009) admite y explica que:

todavía no se ha logrado que todos los CPC sean pluralistas. Porque también hay una resistencia de la gente de tal partido, que ellos sienten que si se meten al CPC traicionan a su partido. Esa es una realidad, y asi piensan. La educación nuestra es así .

Finalidad, funciones y operación de los CPC Según el Esquema Organizativo del Poder Ciudadano (Murillo 2007b), la agenda de trabajo de los consejos y gabinetes está “regida por los temas que ocupen y preocupen a los habitantes de las Comunidades, Comarcas, Municipios y Departamentos…”. Según el mismo documento, a nivel macro, la finalidad de la estructura es transformar “las propuestas del pueblo, en decisiones que de hecho irán marcando pautas para los Planes Nacionales de Desarrollo, de corto, mediano y largo plazo”.

De lo anterior se desprende que el modelo busca fluir en dos direcciones: a nivel local los ciudadanos crean agendas de trabajo en base a sus inquietudes y necesidades, proveyendo materia prima para la elaboración de una agenda de trabajo a nivel municipal, departamental y nacional. A nivel nacional, el gobierno busca servirse de la estructura del Poder Ciudadano para implementar las iniciativas de su programa de gobierno. En palabras de Vladimir Prado (2009), delegado distrital del Poder Ciudadano:

[l]as iniciativas fluyen del barrio al distrito y del distrito al barrio. Hay algunas cosas que se originan desde el distrito, que son parte del seguimiento o apoyo a programas del gobierno central. ( El programa de) Usura Cero, por ejemplo: surgió de una iniciativa nacional que bajó y su expresión fue canalizada a través del Poder Ciudadano, donde se beneficiaron a liberales, a sandinistas, a todo el mundo. La cuestión de las Jornadas de Reforestación Nacional es una iniciativa del gobierno central que tiene su expresión en el territorio también… Una parte es la cuestión de las necesidades de los barrios y la gente, que el distrito sirve como medio para hacerla llegar a las instituciones para buscarle respuesta, y al mismo tiempo el distrito recibe parte de las propuestas de los programas del gobierno central, y analiza si se puede o no se pueden canalizar en todos los barrios, y si se puede en alguno, se busca canalizar a los barrios para que sea efectivo y tener una mayor cobertura de los proyectos nacionales. El trabajo del distrito es de doble vía.

No existe a nivel local una lista de tareas específicas preestablecida, más allá de facilitar la implementación de programas nacionales que tengan una expresión barrial o municipal. Algunos de estos programas nacionales son Usura Cero, que otorga créditos de bajo interés a mujeres pobres; Hambre Cero, que entrega animales a mujeres en el campo con el fin de fomentar la soberanía alimentaria; y Proyecto Amor, que ofrece apoyos de diversa índole a madres y niños de escasos recursos. En cuanto a proyectos de origen local, cada barrio elabora autónomamente una lista de asuntos y prioridades específicas en materia de obras públicas, tales como reparación de alumbrados, calles y tuberías rotas (ver Anejo 1); y mejoramiento de servicios de salud, educación y deportes, entre otros.

Una vez expresadas las necesidades, la solución a éstas empieza a buscarse de forma ascendente a través de la estructura del Poder Ciudadano y mediante la cartera sectorial correspondiente. El delegado de una cartera a nivel local (ya sea barrial o municipal) tiene la potestad de convocar una reunión sectorial con los delegados de su cartera a uno o más niveles superiores para buscar solución a los problemas que le atañen, sin necesidad de convocar a los otros miembros del CPC local que trabajan en otras carteras. En muchos casos las necesidades encuentran respuesta a nivel distrital o municipal. En caso contrario, éstas siguen escalando a través de la estructura sectorial correspondiente hasta encontrar quién pueda brindar una respuesta (Ver Fig. 2).

Vecinos expresan problema de robos en Barrio X
Vecinos
expresan
problema
de robos
en Barrio X

Delegado Barrial del CPC en la cartera de Seguridad Ciudadana transmite problema a Delegado de ésa misma cartera a nivel Distrital

Delegado Distrital del CPC convoca a Comisionado Policial de Distrito a venir a la Comunidad

Comisionado Policial de Distrito a venir a la Comunidad Comisionado Policial asiste a la Comunidad y
Comisionado Policial asiste a la Comunidad y para diseñar e implementar Plan de Acción
Comisionado
Policial asiste a
la Comunidad y
para diseñar e
implementar
Plan de Acción

Fig. 2 Ejemplo del proceso de atención a demandas locales por la vía sectorial del Poder Ciudadano Elaboración propia .

En la mayoría de los casos consultados, los integrantes del CPC se muestran familiarizados con el funcionamiento de éste proceso desde el nivel de cuadras hasta el nivel municipal. Por otro lado, aparenta haber un desconocimiento generalizado sobre cómo funciona la estructura a nivel departamental y nacional.

Argumentos en contra Por varias razones, la creación de los CPC desató la protesta de diversos sectores. Dichas protestas pueden dividirse en dos grandes categorías: 1 las que denuncian el intento de establecer un nuevo organismo de control y vigilancia partidista a todos los niveles; y 2 las que denuncian que los CPC buscan establecer la presencia partidaria del FSLN a todos los niveles para cooptar las bases y establecer reformas que consoliden la centralización del poder en la figura de Daniel Ortega y su esposa Rosario Murillo.

La primera protesta argumenta que los CPC son una reedición de los Comités de Defensa Sandinista (CDS) que en los años ochenta sirvieron como “los ojos y oídos de la Revolución”, y que están asociados a incidentes de violencia y vigilancia política durante ésa época.

Del 1979 al 1988 los CDS ejercieron varias tareas, entre las que se contaban aquellas de “saneamiento urbano, reparto de alimentos, atención a heridos y huérfanos de la insurrección y reconstrucción de viviendas”. En adición a esto, los CDS se volcaron “en tareas de vigilancia revolucionaria…, así como en su control general sobre la población” y “como garantes del <<orden público>>…, y también como instancias de carácter casi paraestatal en la tarea de controlar la distribución de alimentos básicos a precios de garantía en cada barrio” (Molero 1988, 67).

La composición orgánica de los CDS, sin embargo, no fue una creación del gobierno revolucionario. Estos surgieron organizativamente durante la fase insurreccional contra la dictadura somocista. En septiembre de 1978 se constituyeron desde las bases en los Comités de Defensa Civil (CDC) para hacer frente a las agresiones armadas del gobierno contra la población. Desde ése frente, los ciudadanos constituidos en los CDC prestaron primeros auxilios, ofrecieron agua, alimentos, medicamentos y refugio para “los combatientes y para quienes, por el bombardeo y los tiroteos urbanos, se les tuviera que proteger” (Movimiento Comunal Nicaraguense 2008).

Posterior al triunfo del 19 de julio, los CDC se transformaron en los CDS, participando ya como parte integral del proceso revolucionario en apoyo a la ejecución de iniciativas y políticas gubernamentales. Entre éstas se encontró la participación activa en la organización de proyectos populares tales como la Cruzada Nacional de Alfabetización y las Jornadas de Salud y Vacunación, pero también ejercieron funciones parapoliciales y de vigilancia en el contexto de la guerra contrarrevolucionaria.

Con tales atribuciones los CDS – asociados a las llamadas turbas sandinistas de la época– en ocasiones ejercieron una función “intimidatoria y represiva” que “era auxiliar y complementaria de la represión institucional directa que practicaban los cuerpos estatales represivos, como la Guardia Nacional y el EPS y la Policía Sandinista, el Ministerio de Gobernación somocista y el Ministerio del Interior sandinista, la Oficina de Seguridad Nacional (OSN) de Somoza y la Dirección General de Seguridad del Estado (DGS), del FSLN.” 10

Es justamente éste lado más oscuro de los CDS el que ahora se asocia a los CPC, levantando suspicacias en la oposición. Para los que enfrentan las acusaciones, el descrédito del que son objeto los CPC

no es más que una campaña que se trata de montar en consignas que les dieron resultados en los años ochenta entre algunos sectores de la población. El ¡uy! lo que está haciendo el gobierno se parece a esto… ¡Uy! Parece tal cosa…. ¡Uy! Esto aquí… ¡Uy! Esto allá. Es la consigna del miedo antes de la consigna de la lógica o del reconocer que algo bueno se está haciendo, como también hay errores que se cometen sobre la marcha (Munguía 2009).

Enfrentado con el hecho de que la continua asociación de los CPC con la función política de los CDS representaría un obstáculo en la implementación del nuevo proyecto, el FSLN se dio a la tarea de

10 Turbas de ayer y de hoy, La Prensa, 4 de marzo del 2009. Disponible en http://www.laprensa.com.ni/archivo/ 2009/marzo/04/noticias/editorial/

reorganizar sus estructuras barriales de partido, con la idea de remarcar la diferencia entre el trabajo político en la comunidad, y el Poder Ciudadano. A tal fin, en el año 2007 se reemplazaron los Comités de Barrio del FSLN con una nueva estructura partidaria: los Comités de Liderazgo Sandinista (CLS). En palabras de Gustavo Porras, diputado del FSLN y entonces secretario adjunto del Consejo Nacional de Planificación Social y Económica (CONPES):

[é]sas son las estructuras del Frente, para que no hubiera confusión y todo mundo decía es que (los CPC) son organismos partidarios. Entonces, le vamos a dar gusto, estos son organismos de participación de todos los ciudadanos, ahora hay que hacer los organismos donde están los sandinistas nada más; es la asamblea de sandinistas de cada localidad . 11

Para José Antonio Castañeda, miembro del CLS del Barrio Jonathan González en Managua, en cuanto a funciones, lo partidario está claramente separado del trabajo comunal que se hace a través del CPC:

Yo estuve en las reuniones primeras donde se estaban orientando a los CPC y había algo muy especial que se decía: “en los CPC no queremos que sean una réplica de lo que son los comités de base sandinistas. Queremos que sean amplios. Que incorporen a la población, que incorporen a los que sean liberales, ALN… no importa de dónde. Lo que queremos es hacer un cambio”.

Y añade:

El trabajo de los CLS es fortalecerse alrededor de un grupo, que posiblemente aglutina a una junta receptora de votos. Entonces en esa unidad conoces a todos tus vecinos. En esa unidad (el propósito) es incentivar que la gente sea sandinista… Como los CPC en parte son proyecto del Frente, hay que apoyar los CPC, pero lo que te quiero decir es que está dividido el trabajo partidario propio, de lo que es el trabajo comunal (Castañeda 2009).

Hasta aquí, pueden resaltarse varios puntos para establecer un contraste entre los CPC y los CDS:

1 los CDS (entonces CDC) surgen espontáneamente de la población (aunque posteriormente se subordinan a los intereses del estado partido), mientras que los CPC son organizados desde el Estado.

2 a diferencia de los CDS, conceptualmente los CPC no tienen adscritas funciones de militancia partidista.

3 como concepto, los CDS surgen como un mecanismo de autodefensa, mientras que los CPC surgen como mecanismo de participación ciudadana.

Este último punto, sin embargo, es tema de debate y justamente encierra un segundo alegato de protesta en contra de los CPC. Se alega que su finalidad real no es fomentar la participación ciudadana, sino establecer la presencia partidaria del FSLN a todos los niveles para cooptar las bases y así profundizar la centralización del poder en la figura de Daniel Ortega y su esposa.

11 Los CPC, los gabinetes populares y los Comités de Liderazgo Sandinista (CLS). Entrevista al doctor Gustavo Porras. Radio La Primerísima, 3 de septiembre del 2007. Disponible en http://www.radiolaprimer isima.com/noticias/19130

Los proponentes de ésta visión argumentan que a partir de 1987, con la restauración de la autonomía municipal suprimida por la dictadura somocista, comenzó un proceso de ampliación de los espacios participativos en Nicaragua. Dicho proceso comprendió la institucionalización mediante leyes y reformas constitucionales de una serie de cambios que confieren una mayor participación a los ciudadanos en la gestión pública a nivel municipal. Entre éstas medidas se encuentra la reforma de 1997 a la Ley 40 de Municipios, donde aparece la figura de los Comités de Desarrollo Municipal (CDM). 12 También se encuentra la aprobación de la Ley 376 de Régimen Presupuestario Municipal (2001), la Ley 446 de Transferencias Presupuestarias a los Municipios (2001) y la aprobación de la Ley 475 de Participación Ciudadana (2003).

Gradualmente estos cambios en el orden legal abrieron valiosos espacios para aumentar la injerencia ciudadana en la inversión de los fondos municipales, además de instaurar mecanismos de democracia directa a nivel municipal y nacional. En cuanto a lo primero, la Ley de Participación Ciudadana establece que concerniente a “la elaboración de la estrategia, del plan de desarrollo y del plan de inversión de cada gobierno municipal, las autoridades del gobierno local están obligados dentro de treinta días hábiles a partir de la fecha de la presentación de la solicitud, a consultar al respectivo Comité de Desarrollo Municipal.” 13 Así mismo la ley establece la figura de la iniciativa ciudadana, mediante la cual las personas pueden iniciar proyectos legislativos mediante el recogido de firmas, tanto a nivel nacional como municipal. 14

Dado lo anterior, quienes se oponen a los CPC plantean que el gobierno del FSLN pretende sustituir la institucionalidad establecida mediante éstas leyes con una nueva institucionalidad de corte partidario. La idea –argumentanes que éstas nuevas estructuras cumplan varios propósitos: transferir atribuciones gubernamentales a los partidarios del FSLN en los barrios, hacer que los CPC se conviertan en intermediarios en la entrega de recursos del Estado con fines clientelistas, y hacerlos estandarte de la genuina expresión del “poder ciudadano”, buscando así “debilitar todas las instancias de representación e intermediación que pueden convertirse en una fuerza social contestataria” (Equipo Nitlapán Envio, dic 2007).

12 De acuerdo al Artículo 51 de la Ley de Participación Ciudadana, que dio nuevos bríos a los CDM, “el Comité de Desarrollo Municipal es una instancia de carácter consultivo del gobierno local”. Según la Ley, la conformación de cada CDM debe ser como sigue: un representante de los Ministerios con presencia en el territorio; un representante de los entes autónomos; un representante de los gobiernos regionales y/o municipales; un representante de las diferentes asociaciones de la sociedad civil y asociaciones religiosas; un representante de cada una de las cámaras empresariales, confederaciones sindicales, cooperativas y las de productores; un representante de cada uno de los partidos políticos con representación parlamentaria, y; un representante de las asociaciones de pueblos y comunidades indígenas y cualquier otro a criterio del Poder Ejecutivo o del alcalde. 13 Esto en adición a lo establecido en la Ley 376, donde se explicita la obligatoriedad de realizar consultas con la población previo a la aprobación del proyecto de presupuesto municipal. La Ley 446 refuerza ésta disposición al prohibir el desembolso de fondos a una alcaldía si no demuestra que la consulta fue realizada.

14 La ley restringe sin embargo, los ámbitos sujetos a la iniciativa ciudadana. A nivel nacional, están excluídas las leyes orgánicas; leyes tributarias; leyes de carácter internacional; leyes de amnistía e indultos; ley del Presupuesto General de la República; leyes de rango constitucional y Constitución de la República; c ódigos de la República; y leyes relativas a defensa y seguridad nacional.

Ante estos alegatos, los defensores del Poder Ciudadano exponen que la existencia de los CPC no entra en contradicción con el trabajo de los CDM, sino que más bien lo que hace es complementar y profundizar lo ya existente. La estructura del CDM, plantean, no ofrece instancias de participación directa, cuadra por cuadra, como lo hacen los CPC. A fin de llenar ése vacío, la estructura del Poder Ciudadano fue diseñada como una incluyente . Esto quiere decir que aunque el modelo le asigna prioridad a la “participación pura” de la comarca y el barrio, la idea es que en los procesos de participación haya “múltiples entradas”:

[e]ntre esas múltiples entradas, están los CDM, que es un mecanismo que la comunidad cooperante promovió en toda América Latina, pero que uno de los problemas que nosotros mirábamos era que –como yo vengo también de sociedad civil en la misma sociedad civil se decía, se reflexionaba, que había mucha ONGeización de los CDM, y que entonces eso era un riesgo de cooptación ciudadana. Pero, el modelo del Poder Ciudadano en su definición parte de que lo mejor es incluir a los CDM en su propia representación actual, que ir a resolver ese problema de ONGeización. Porque al final de cuentas las ONG aunque no tienen representación ciudadana pura, tienen un cumulo de experiencias que hay que aprovechar. En general las ONG están participando con el Poder Ciudadano en distintas cosas. Ese lio (de ataques a los CPC) es más de las ONG que juegan un rol político (Delgado 2009). 15

Basado en entrevistas y testimonios a nivel nacional, el único estudio empírico que existe analizando el alegado conflicto entre los CPC y los CDM, concluye que “ambos modelos parecen destinados a enfrentarse entre sí,” a la vez que apunta de manera menos determinista a que “las evidencias recogidas…oscilan entre la complementariedad y el conflicto” (Prado 2008, 48). 16

Análisis La democracia nicaragüense es todavía una en transición. Ello quiere decir que se caracteriza por no haber consolidado sus instituciones y procesos de modo que se haga virtualmente impensable su desmoronamiento. En la práctica no existe una clara división de los poderes del Estado, y la transparencia de las instituciones y la transparencia de sus procesos se encuentra cuestionada. Dicha caracterización no es exclusiva de la actual administración, sino que manifiesta una serie de rasgos constantes en el Estado desde la transición oficial en 1990.

Dicho esto, no puede verse la implementación de la llamada democracia directa en Nicaragua como la consumación de un proceso de transición. Aún falta mucho por alcanzar ése nivel. Más bien puede decirse que lo que persigue ésta democracia directa es llevar a la práctica la

15 El término ONGeización de la sociedad civil se refiere a un proceso en el que la representación de intereses cae progresivamente en manos de organizaciones no gubernamentales (ONGs), pudiendo llevar a una expresión distorsionada de las inquietudes, preferencias y necesidades de los ciudadanos.

16 Lo desconcertante de dichas afirmaciones sugiere la intervención del contexto confuso en que se realizó el estudio. El mismo se efectuó al poco tiempo de establecerse los CPC, cuando todavía no estaba claro para los CDM ni para los CPC, cuál era la razón de ser ni el alcance de los últimos.

democracia participativa estipulada en la Constitución de la República, estableciendo una red desde las bases que sirva como instrumento de incidencia ciudadana en la gestión pública.

Esta incidencia, por otro lado, no debe confundirse con la que caracteriza a los clásicos mecanismos de democracia directa (MDDs), tales como el referéndum, el plebiscito, la revocación de mandato