Francisco Paulo Jamil Almeida Marques

PARTICIPAO POLTICA, LEGITIMIDADE E EFICCIA DEMOCRTICA

Francisco Paulo Jamil Almeida Marques*

O presente trabalho constitui uma reflexo acerca da importncia de se oferecerem oportunidades institucionais de participao poltica aos cidados a fim de se consolidar o regime democrtico de governo. Argumenta-se que a participao indispensvel para a consecuo de duas metas: a) Conferir maior legitimidade ao regime e s decises elaboradas em seu mbito. Discute-se o argumento sobre como a carncia de oportunidades de participao acaba por tornar os cidados apticos e insatisfeitos com a democracia. Considera-se, ento, a necessidade de promover mecanismos de interveno mais fortes e frequentes para a esfera civil; b) Implementar as polticas pblicas de maneira mais efetiva. A participao possui uma faceta instrumental, por possibilitar uma melhor qualidade na formulao, implementao e efetividade das decises polticas e programas governamentais. Assim, no texto, defende-se a adoo de novos dispositivos participativos institucionais por meio da demonstrao de suas vantagens. PALAVRAS-CHAVE: democracia, participao, legitimidade, instituies, polticas pblicas.

INTRODUO Uma das preocupaes mais candentes dos estudiosos contemporneos dedicados ao exame da teoria democrtica se encontra no diagnstico de crise da relao entre esfera civil1 e esfera dos representantes polticos, pois se considera haver um distanciamento incmodo na diviso do trabalho poltico desses agentes (Manin, 1997). Tal inquietao se revela desde a resignao de
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Doutor em Comunicao e Cultura Contemporneas. Professor de Comunicao Social da Universidade Federal do Cear. Lder do Grupo de Pesquisa em Poltica e Novas Tecnologias (PONTE/UFC). Universidade Federal do Cear, Instituto de Cultura e Arte ICA, Departamento de Comunicao Social, Av. da Universidade, 2762, Benfica. Cep: 60020-180 Fortaleza Cear Brasil. marquesjamil@yahoo.com.br 1 Ao longo deste trabalho, existe a preferncia pelo emprego dos termos esfera civil e participao civil em detrimento de categorias como sociedade civil e participao cvica ou popular, na medida em que se considera que essas ltimas expresses tendem a implicar comprometimento e mobilizao mais efetivos dos cidados no que concerne disposio para a prtica poltica. No por desacreditar na importncia de movimentos sociais e de sua influncia, mas por enxergar que a maioria dos cidados, nas democracias contemporneas, se encontra desorganizada ou mesmo indisposta a se intrometer nos negcios pblicos, entende-se, aqui, que as expresses esfera civil e participao civil podem, de maneira mais adequada, dar conta das realidades democrticas contemporneas.

Habermas ([1962] 1984) atinente decadncia da esfera pblica burguesa (j que a nfase no estatuto da representao teria afastado a atividade poltica dos cidados comuns e comprometido a acessibilidade deles s arenas de debate e produo de decises relacionadas coisa pblica) e chega at a algumas das produes mais recentes da rea, de acordo com as quais, em diferentes ocasies, testemunha-se o mero ajuntamento do substantivo democracia ao adjetivo eleitoral (Gastil, 2000; Miguel, 2003). Nesse sentido, determinados autores chegam a indicar a existncia de uma crise da democracia in totum, uma vez que as promessas desse regime de governo atinentes incluso dos cidados nos debates destinados a tratar dos negcios pblicos, bem como aos mecanismos institucionais (ou seja, aqueles oferecidos pelas instituies do estado democrtico) voltados para tal participao, ainda no se consolidaram da maneira e no ritmo esperado, limitando-se interveno mais relevante da esfera civil aos perodos eleitorais (Cohen; Arato, 1992; Galbraith, 1992; Giddens, 1994). Ou seja, se no h partici-

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pao, segue o argumento, no haveria democracia2 (Barber, 2004). Neste trabalho, por outro lado, no obstante representar mais um esforo na defesa e na consecuo de artifcios participativos, compreende-se a participao poltica dos cidados como apenas um dos valores atinentes ideia geral de democracia.3 Em outras palavras, defende-se que a participao poltica dos cidados no seria o nico trao definidor das democracias e de suas prticas, devendo tal categoria ser tomada em um quadro analtico mais amplo e que leve em conta dimenses distintas igualmente importantes para se afirmar a legitimidade e a superioridade do regime de governo em questo. Acredita-se, ento, que, dentre os valores a constiturem a ideia de democracia, podem ser arrolados a transparncia, a visibilidade, as liberdades polticas e os direitos delas decorrentes e, mais uma vez, a participao propriamente dita. exceo desse ltimo, preciso admitir, nunca, ou, pelo menos, desde o advento das democracias modernas, os outros valores ganharam uma configurao to aperfeioada como a atual.4 Assim, em lugar de se afirmar o diagns importante ressaltar que este trabalho parte de uma perspectiva que trata da carncia de oportunidades institucionais de participao. Isto , assume-se como premissa a falta de instrumentos aprofundados e efetivos que sejam cunhados ou postos em prtica pelo Estado com o intuito de operar intromisses e influncias nos negcios pblicos por parte dos cidados. Dessa forma, no ser considerada, com maior vigor, a participao poltica da esfera civil que se d por meio de associaes e demais entidades da sociedade organizada, cujas atividades polticas esto em plena ebulio, sobretudo aps a redemocratizao do pas, nos anos 80 (Coelho; Nobre, 2004). 3 A ideia de democracia compreendida por Wilson Gomes (2007) como um conjunto de valores essenciais a serem considerados quando da conceituao deste regime de governo. De acordo com o autor: A ideia de democracia pode ser materializada numa definio mnima, que se pode facilmente compartilhar e que, ao mesmo tempo, contenha o essencial da democracia (Gomes, 2007). Em outras palavras, defende-se que a ideia de democracia evoca um conjunto de valores que precisam ser compreendidos de forma complementar ainda que determinados modelos, tradies e nfases em teoria democrtica enfatizem um ou outro destes valores como sua pedra angular para que se disponha de uma concepo razovel de democracia que permita o incremento de determinados aspectos das prticas polticas. 4 No se quer dar a impresso de que todos os outros valores se encontram em perfeita forma e aplicao, mas apenas fazer compreender que eles vivenciam uma fase especial de incremento. Tal diagnstico corroborado por instituies independentes de estados, tais como a Reporters Without Borders [Reprteres Sem Fronteiras] (2007), a Internacional
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tico acerca da existncia de uma crise generalizada da democracia, parece mais razovel falar da dificuldade na consecuo de um dos valores especficos a integrarem a ideia conceitual desse regime de governo, a saber, a participao. com tal perspectiva que, neste trabalho, prope-se pensar a importncia da participao poltica dos cidados para a ideia de democracia.

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Se parece consenso a noo de que valores como a liberdade e a transparncia so imprescindveis, ainda que em maior ou menor medida, a depender, por exemplo, do enfoque terico selecionado, o mesmo no pode ser dito em relao participao da esfera civil.5 A importncia desse valor no consensual e chega a conformar o trao por excelncia a diferenciar os modelos de democracia mais proeminentes (Held, 1987). Mas preciso enxergar que, por trs do debate terico acerca da desejabilidade, da exTransparency [Transparncia Internacional] (2007) e a Freedom House (2000 e 2006), em relatrios que ressaltam, justamente, os valores de democracia acima referidos. 5 A questo da participao poltica dos cidados apetece de forma distinta pelo menos trs grandes sistematizaes em teoria democrtica. De uma maneira geral, a concepo liberal de democracia, das quais o elitismo competitivo de Schumpeter (1942) um dos ramos de maior reverberao, defende um papel limitado dos cidados no que se refere ao domnio da poltica. O argumento consiste na defesa do estmulo ao indivduo para que ele busque seu progresso material, deixando os negcios polticos, assim, nas mos de representantes experientes e versados na conduo da coisa pblica, sem se comprometer, adicionalmente, a estabilidade do sistema. Nessa tradio, o voto o instrumento por excelncia (qui, o nico) a permitir o controle e a participao poltica dos cidados. H modelos, contrariamente, que defendem a consecuo de princpios participativos mais fortes e apelam para a importncia do papel educacional na vida democrtica, enfatizando, ento, a necessidade de um maior envolvimento dos cidados. Os autores participativos, nestes termos, colocam-se em posio diametralmente oposta aos liberais-elitistas, sustentando que, sem participao efetiva, no se pode, sequer, falar de democracia (Pateman, 1992). Um terceiro modelo, de sedimentao mais recente, denominado deliberativo, e leva em boa conta a importncia de ideais democrticos, a exemplo da participao. Essa tradio, contudo, no deixa de atentar para dificuldades prticas de se implementarem esses valores. Os autores deliberacionistas vo se preocupar, de maneira mais especfica, com a preservao de direitos (to defendida pelos liberais) e do estatuto da representao poltica, ao mesmo tempo em que procuram pensar o processo de legitimao das decises como necessariamente catalisado pela possibilidade de interveno contnua e discursiva da esfera civil (Bohman, 1996; Gutmann; Thompson, 1996).

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tenso e da natureza que deve ter a participao, encontram-se duas outras questes fundamentais para se compreender a relevncia desse tema. A primeira se refere importncia da participao para a manuteno, o aperfeioamento e a consolidao da democracia e de sua legitimidade; a segunda tem a ver com as utilidades empricas que podem ser apontadas como argumentos favorveis ao oferecimento oportunidades de participao aos cidados. O texto estruturado de maneira a cobrir os fenmenos e categorias principais dessas duas dimenses. Acredita-se que uma explorao mais cuidadosa desses dois aspectos contribui para: (1) evidenciar o porqu da necessidade de se promover a participao dos cidados como um dos valores mais importantes da ideia de democracia e de suas prticas; (2) refutar determinadas premissas adotadas por aqueles modelos de democracia de base liberal-elitista; e para (3) amparar, de forma adicional, aquelas vertentes, em teoria democrtica, cujo interesse se encontra na defesa de mecanismos de participao efetivos. Esse o empreendimento especfico do presente artigo.

dade desejvel de democracia e de seus valores. Ou seja, do ponto de vista especfico de princpios, e em oposio a regimes ditatoriais ou tirnicos, a legitimidade atribuda ao regime democrtico de governo praticamente inquestionvel. Porm uma interpretao diferente da noo de legitimidade emerge dos debates mais recentes em teoria poltica. A questo enfatizada por essa acepo peculiar de legitimidade concernente no disputa entre regimes (democracias versus ditaduras), mas, na verdade, tem a ver com o quo diferentemente legtimos podem ser interpretados os arranjos, as configuraes e as prticas que distinguem as democracias. Quesitos de essncias diversas podem ser arrolados para se aferir em que medida as prticas democrticas esto mais prximas ou afastadas de um ideal de legitimidade. Este trabalho ressalta a questo determinada da participao dos cidados como um dos aspectos mais importantes a marcar o quo intensa pode ser a legitimidade de diferentes regimes democrticos.

Democracia e legitimidade: aspectos gerais Todo regime poltico procura preservar sua condio hegemnica. Pode-se dizer que uma das diferenas entre a democracia e os regimes autoritrios ou tirnicos se encontra na forma como essa preservao se d. Nas ditaduras, o emprego da fora busca garantir alguma forma de estabilidade ao governante, que, assim, obtm a prerrogativa de impor normas e polticas. Nas democracias, a estabilidade tem muito de seu fundamento na legitimidade das decises engendradas mediante mtodos e dispositivos caractersticos, como, por exemplo, a soberania dos cidados. David Easton (1965) um dos autores clssicos a tratar da questo da legitimidade governamental. O estudioso identifica duas dimenses que compreendem o apoio poltico a um determinado regime. A primeira dimenso chamada de apoio difuso e se manifesta quando os cidados argumentam a favor da manuteno

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PARTICIPAO E LEGITIMIDADE DEMOCRTICA Por quais motivos promover a participao dos cidados agrega legitimidade ao regime democrtico? Quais so os mecanismos e caractersticas da participao que podem ser tomados como elementos fundamentais para se garantir a legitimidade? Um aspecto precisa ser esclarecido a fim de se compreender melhor a questo da legitimidade democrtica. Ele se refere ao fato de que a democracia no mais parece sofrer concorrncia paritria de qualquer outro regime poltico no mundo. A defesa de regimes democrticos se tornou uma posio-padro, estando as divergncias fundamentadas na quantidade e quali-

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das instituies e das prticas polticas que caracterizam a atuao de um regime ou governo particular. Contam para a solidificao do apoio dessa natureza o carter da socializao poltica e os aspectos relativos ao perfil do comportamento poltico dos cidados, assim como a internalizao de valores especficos, a exemplo daqueles apontados por Almond e Verba (1963). A segunda dimenso foi batizada de apoio especfico e ganha expresso quando um grupo ou personalidade determinada que esteja a vigorar no poder recebe a deferncia dos cidados graas a seu desempenho. Geralmente, o apoio poltico especfico se refere conjuntura que marca uma poca ou s atitudes de quem est no governo (Easton, 1965). Essa diferenciao entre as formas de apoio permite uma melhor distino entre, de um lado, a rejeio a um determinado governo ou grupo poltico que se encontra no poder e, de outro, a rejeio generalizada ao regime poltico em vigncia. Em outras palavras, deve-se ressaltar o fato de que a recusa a um governo no necessariamente significa que um regime deixou de ser legtimo ou que, no caso da democracia, a esfera civil se encontra tensa a ponto de apoiar ou se mobilizar pela promoo de modificaes mais radicais em termos polticos. Easton tem em conta, ento, que o apoio difuso mais importante para a manuteno e estabilidade longeva de um regime do que o apoio especfico e, por isso, a crena dos cidados nos valores democrticos uma fonte de reserva fundamental de legitimidade para se manter o equilbrio do regime (Easton, 1965). Em livro organizado por Pippa Norris (1999), a questo do apoio poltico difuso e especfico pensada por Easton aparece ligada, de modo mais exato, com a legitimidade dos regimes democrticos. A autora prope uma escala que trata das duas modalidades de apoio a partir do exame de cinco aspectos determinados: a) importncia que os cidados particularmente atribuem comunidade poltica (sentimento que os liga uns aos outros no sentido de estarem dis-

postos a cooperar ou a se mobilizar politicamente); b) valores defendidos pelo regime em questo, que so compartilhados pelos cidados (concordncia com a desejabilidade na consecuo de princpios tais como liberdade, participao e tolerncia); c) avaliao do desempenho do regime vigente (satisfao dos cidados com o desempenho do sistema em oposio quilo prometido ou considerado ideal); d) apoio s prprias instituies existentes (parlamentos, governos e demais rgos integrantes da burocracia); e) satisfao com os agentes e elites que se encontram no poder (Norris, 1999, p.9-13). Norris, assim, aprofunda a ideia de Easton de que a legitimidade deve ser compreendida a partir de uma multiplicidade de fatores, o que torna varivel a intensidade de apoio que os cidados podem prestar aos regimes democrticos. Os aspectos apontados por Easton e Norris como fundamentais para o apoio poltico levam em conta, de forma singular, o suporte oferecido pela esfera civil para se averiguar a legitimidade e o quociente de estabilidade de determinado regime. Essa sustentao, conferida pelo apego poltico dos cidados a instituies ou a alguns de seus agentes, acentuada quando se est referindo democracia, visto que esse o regime que mais se prope a defender um ideal de soberania popular. O que um determinado grupo de autores vem defendendo com vigor cada vez maior a ideia de que o regime democrtico est a perder apoio, tanto difuso quanto especfico e, consequentemente, legitimidade ante a esfera civil. A causa principal desse fenmeno se encontraria, para os especialistas em pauta, na insatisfao dos cidados com as prticas democrticas, na medida em que se constata a persistncia de problemas relativos administrao do interesse pblico, justia social e a um arranjo que pouco parece se interessar pelas disposies e contribuies da esfera civil em relao produo da deciso poltica (Bennett, 1986; Eliasoph, 1998; Pharr, Putnam; Dalton, 2000; Gastil, 2000; Nye, Zelikow; King, 1997;

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Eisenberg; Cepik, 2002). A inquietao mais candente desses estudiosos relativa, assim, ao risco de serem corrompidas as bases da legitimidade do regime democrtico, ao passo em que se aprofunda uma sensao de instabilidade ou, conforme discutido no incio deste artigo, de crise.

Legitimidade democrtica e a carncia de recursos participativos Se o suporte oferecido pela esfera civil to importante para se compreender de quanta legitimidade um dado regime dispe, certo afirmar que algumas caractersticas que marcam a atuao poltica dos cidados nas democracias contemporneas merecem ateno. Muitos daqueles autores que apontam uma crise da democracia, de acordo com o que foi exposto anteriormente, tambm insistem que tal crise se reflete na carncia de legitimidade desse regime, comprovada, segundo eles, por fenmenos crescentes como a apatia, o cinismo, a insatisfao e a sensao de escasso poder poltico por parte da esfera civil. John Gastil (2000), por exemplo, ao afirmar que a falta de confiana dos cidados em seus representantes acaba por comprometer o prprio sentimento de legitimidade das instituies polticas, assegura que as prticas democrticas atuais no podem, sequer, ser consideradas representativas, pois (1) os cidados no sentem que os eleitos zelam por seus interesses, (2) no se pode constatar a existncia de um dilogo franco e aberto entre esfera civil e instituies polticas do estado democrtico e (3) h dvida acerca da integridade e do esprito responsvel dos governantes (Gastil, 2000, p.4-5). Para fundamentar sua ideia de que a democracia enfrenta uma crise de legitimidade, dadas as condies inadequadas de relacionamento entre esfera civil e esfera poltica, Gastil faz uma analogia com a perspectiva de Albert Hirschman acerca das atitudes de consumidores

insatisfeitos com empresas prestadoras de servios ou provedoras de bens. Hirschman considera que os clientes, quando no se sentem contemplados por determinado produto, podem tomar trs diferentes atitudes em relao a seu fornecedor: voz (quando no gostam de algo, reclamam), sada (procuram uma opo diferenciada, isto , outro provedor) e lealdade (mantm sua fidelidade mesmo que estejam desgostosos com algo). No caso dos sistemas polticos representativos, o argumento de Gastil o de que a esfera da cidadania tem poucas oportunidades de tornar sua voz poltica efetiva. Ao mesmo tempo, ela quase nada pode fazer, estando seus integrantes dispostos isoladamente, para modificar as estruturas do contrato social no qual est inserida, o que limita o emprego do recurso de sada do sistema. Tais condies acabam pondo em risco a lealdade dos cidados em relao ao regime democrtico, na argumentao desse autor, uma vez que, ao no se sentirem contemplados, ou ao no reconhecerem traos de correo no exerccio das prticas representativas, podese deixar de acreditar na democracia a ponto de no mais se ver necessidade de defend-la (Gastil, 2000, p.176). Dessa forma, ao avaliarem os mecanismos participativos existentes e perceberem que possuem pouca influncia sobre as decises tomadas, ou ao tomarem conhecimento de casos frequentes de corrupo e de denncias, ou, ainda, ao perceberem escassos ganhos materiais e progressos no que se refere promoo de justia social, os cidados acabariam se tornando apticos ou, mesmo, cnicos em relao a temas de interesse pblico. De acordo com Lus Felipe Miguel, a causa dessa apatia dos cidados no , necessariamente, resultado da alienao civil. Ela atinente, na verdade, aos aspectos problemticos que caracterizam a relao entre instituies polticas e a esfera da cidadania. O autor aponta, por exemplo, a inexistncia de mecanismos de input que permitam que se fale em algo alm de

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democracia eleitoral. Fatos como o comparecimento declinante s urnas, a desconfiana crescente dos cidados e o esvaziamento de entidades ligadas ao campo poltico, tais como os partidos, so resultantes da sensao de que os cidados no possuem espao efetivo de influncia poltica (Miguel, 2003). Em suma, as referncias arregimentadas at esse ponto vo se referir ideia de que a legitimidade do regime democrtico est cada vez mais em xeque na medida em que os cidados no mais se sentem contemplados pelos dispositivos atualmente oferecidos a eles para se envolverem na discusso da coisa pblica. Mas h questionamentos a essa hiptese acerca da relao entre participao e legitimidade. Seymour Lipset (1981) apresenta, em seu livro clssico Political Man, publicado originalmente em 1960, um estudo acerca das condies mais favorveis para se manter a estabilidade das democracias. De acordo com esse autor, sistemas de partido nico ou de vrios partidos tendem a ser mais turbulentos que regimes bipartidrios; da mesma forma, estados unitrios enfrentam mais resistncias que suas contrapartes federativas. Lipset demonstra preocupao especial com um fator de interesse para este artigo: para ele, o baixo comparecimento dos cidados s urnas, contrariamente ao diagnstico dos especialistas acima apresentados, no deve ser tomado como algo necessariamente ruim. A absteno fruto, afirma, no de uma insatisfao com a democracia ou a representao, mas tem sua causa em trs diferentes fatores: estabilidade do sistema poltico; reduo de conflitos sociais; maior compartilhamento de valores e diminuio de disputa ideolgica. Ou seja, para tal estudioso, a apatia um fenmeno natural, no havendo razes de maior importncia para os cidados estarem mobilizados.6
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Lipset ressalta que os grandes momentos de efervescncia e manifestao dos cidados, expressos no alto comparecimento s urnas, por exemplo, ocorre quando o sistema passa por instabilidade ou enfrenta problemas de coeso social. Dessa forma, Seymour Lipset reproduz a ideia de Schumpeter (1942) de que, se no h questionamentos por parte dos cidados, porque as instituies polticas e suas prticas vm sendo adequadamente avaliadas do ponto de vista da legitimidade. A perspectiva exposta por Lipset parece desprezar que h uma diferena fundamental entre apatia e insatisfao. Ou seja, ao estabelecer uma relao positiva entre o baixo comparecimento dos cidados s urnas e a estabilidade e a legitimidade democrtica, o argumento desse especialista no se debrua sobre a hiptese de que tal afastamento pode ser resultado, na verdade, de um descontentamento com as estruturas existentes e de uma falta de recursos para fazer valer a influncia e o controle pblicos no que concerne aos negcios de interesse da esfera da cidadania. O mais curioso que Lipset no chega a considerar como preocupante nem mesmo o emprego deficiente do nico mecanismo de participao que modelos, a exemplo do elitismo, propem como fundamental: as eleies.7 Alm disso, o comportamento dos cidados e a legitimidade das prticas democrticas no podem ser medidos apenas por meio do comparecimento eleitoral, merecendo estima, assim, outras dimenses e ndices, como a filiao partidria, a mobilizao cvica e o interesse por notcias relativas ao domnio da poltica. Ou seja, um nico ndice, o nmero maior ou menor de eleitores de uma eleio para outra, parece pouco para se aferir com preciso o apego da esfera da cidadania s instituies que caracterizam o regime democrtico.
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Norberto Bobbio concorda com essa linha argumentativa ao afirmar que ... a apatia poltica no de forma alguma um sintoma de crise de um sistema democrtico mas, como habitualmente se observa, um sinal da sua perfeita sade: basta interpretar a apatia poltica no como recusa ao sistema mas como benvola indiferena (Bobbio, 2000, p.82).

A ideia de que a participao vem se tornando menos intensa reforada por pesquisas relativas ao comparecimento dos cidados s eleies em pases onde votar opcional, como aquelas realizadas por Cassell e Luskin (1988).

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Adicionalmente, a explicao de autores como Lipset no responde a uma simples questo: Por que motivo o nmero de votos em branco e nulos, sobretudo em pases onde o voto obrigatrio, vem insistindo em se manter em taxas incomodamente baixas a cada eleio? A hiptese mais consistente parece ser, de fato, aquela relativa insatisfao com as prticas democrticas (reverberando-se sobre a legitimidade do regime), e no aquela que relaciona a apatia dos cidados com a avaliao de que os negcios pblicos seguem um rumo adequado. Mas suponha-se que, de fato, o no-comparecimento dos cidados s eleies implique devoo, como quer Lipset, s regras da democracia, garantindo-se, assim, nos termos apresentados por Easton (1965), uma reserva formidvel de estabilidade. de se duvidar, porm, que, em tal contexto, no houvesse uma ocasio sequer na qual parte dos cidados se sentisse descontente, seja com uma poltica, seja com uma deciso particular, abalando-se, assim, o chamado apoio especfico. Ora, nesse caso, que canal ou que outros mecanismos polticos estariam disposio dos cidados para manifestarem tal posicionamento? O fato que, praticamente, no h espao para esse tipo de recurso na montagem institucional das democracias modernas. Dessa forma, como exps Hirschman, uma vez que no h artifcios para se exercer a voz, por um lado, e se no existe opo plausvel de ser considerada alm do regime democrtico, por outro, mostrase consistente a tese de que a legitimidade do regime democrtico passa a correr algum risco. Em outras palavras, ainda que se diga das argumentaes cticas em relao participao e legitimidade serem diagnsticos exagerados ou que apontam para direes equivocadas, devese reconhecer a presena de um incmodo relativo inadequada disposio institucional em processar demandas caras esfera civil. No h oportunidades, sequer, de se discutir a prpria legitimidade do sistema poltico por parte daqueles que so por ele afetados. nesse ponto

que reside o questionamento acerca do grau de legitimidade de regimes democrticos que no municiam os cidados de dispositivos de input de opinio e influncia. Nesses termos, a questo de legitimidade democrtica associada participao da esfera civil encontra sua preocupao mais especial na ausncia de artifcios que possam contemplar, de modo minimamente satisfatrio, as manifestaes daqueles que so os reais soberanos do regime de governo em questo. Assim, so comuns perspectivas que vo defender a necessidade de modificaes institucionais a fim de se corrigir tais deficincias na atual configurao das democracias. Esses argumentos so sustentados no apenas no plano terico, mas j vm sendo aceitos e apregoados, em alguma medida, por agentes internos ao campo poltico, o que culmina na realizao de experimentos cujo intuito favorecer uma maior parcela de interferncia e controle dos cidados sobre os negcios pblicos, conforme ser explorado adiante.

Da necessidade de mecanismos participativos para a manuteno da legitimidade democrtica Por mais controversa que seja a atribuio de importncia e a desejabilidade de alguns dos valores integrantes da ideia de democracia, qualquer uma das concepes que lide com a conceituao desse regime de governo prev um componente que confere aos cidados uma competncia fundamental na vida poltica das sociedades. O poder da esfera civil a traduo do que se chama teoricamente de soberania popular, segundo a qual o conjunto dos cidados a verdadeira e nica autoridade especial, dispensando-se e rechaando-se a necessidade, por exemplo, de um monarca. O que se discute arduamente em teoria democrtica a extenso e a natureza dessa soberania popular. Alinhando-se, grosso modo, duas das diversas interpretaes que lidam com a relao entre soberania e legitimidade, pode-

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se dizer que h quem afirme que a soberania s existe quando exercida de fato e continuamente pelo conjunto dos cidados, aproximando-se, assim, de uma perspectiva de democracia participativa ou at mesmo direta. Por outro lado, existem estudiosos a reconhecerem a ideia de soberania popular como o poder de os cidados institurem as constituies e no necessariamente de governar, uma vez que elas estejam aprovadas que vo direcionar a vida poltica de sociedades que optaram pelo regime democrtico. Isto , nessa ltima perspectiva, a soberania dos cidados demonstrada pela capacidade de eles serem partcipes da fundao do marco jurdico que rege a sociedade e em delegar mandatrios. A pedra angular da divergncia desses dois pontos de vista, conforme possvel perceber, encontra-se, na prtica, na concepo de participao poltica que cada conjunto de autores considera mais adequada. Andreas Kalyvas (2005) um dos autores que interpreta a ideia de esfera civil soberana como detentora do poder de fundar constituies. O soberano o autor original de uma nova ordem constitucional , afirma (p.226) (Traduo prpria). Para o estudioso, a participao dos cidados nesse processo criador que reafirma a soberania e sustenta a legitimidade do conjunto de dispositivos jurdicos mais fundamentais de uma sociedade democrtica. Uma vez aprovada a constituio, os soberanos encontrariam, no poder de delegao de cargos polticos aos representantes, a manifestao mais fiel de sua fora. De modo distinto, h uma interpretao que considera insuficiente, para se garantir legitimidade democracia, a interferncia dos cidados que se limita elaborao da Constituio e indicao de representantes.8 Seyla Benhabib (1996), por exemplo, reafirma a necessidade de se reforar a legitimidade do regime democrti8

co como um bem pblico mediante a promoo de espaos de deliberao que contem com a participao ativa da esfera civil. A autora enfatiza que quanto mais discursivo, aberto e coletivo for o processo de produo da deciso poltica, mais se estar aproximando de um ideal de legitimidade e racionalidade democrticas. Como parte da empreitada deliberacionista, Jrgen Habermas (2003) afirma que a relao entre soberania popular e legitimidade se revela na participao dos cidados na produo das leis e regras a regerem a vida em sociedade. Isso significa que apenas aquelas normas decorrentes de um processo discursivo e que contaram com a concordncia de todos os cidados podem ser tidas como legtimas. James Bohman (1996), por sua vez, est de acordo apenas parcialmente com Habermas, ao defender que nem todos os cidados precisam concordar com o resultado final para se reputar uma deciso como legtima; na verdade, o necessrio, alm do prprio processo de legitimao, encontra-se na abertura do processo a qualquer cidado interessado; na disponibilidade de razes publicamente acessveis; e no consenso no acerca das decises, mas sobre os mtodos e substncias indispensveis que servem de fundamento para essas decises (Bohman, 1996, p.183-184).9 James Bohman sustenta que, para se contar com um mnimo de controle pblico e para se continuar mantendo apoio e garantindo legitimidade s prticas democrticas, evitando-se, assim, a possibilidade de instalao de regimes tirnicos ou autoritrios, faz-se imprescindvel a participao.10
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Historicamente, essa concepo defendida por Rousseau (2002), ao afirmar que nenhuma legitimidade pode ser auferida a um regime que lana mo de representantes do povo, alienando-se a verdadeira soberania dos cidados. Um governo tem sua legitimidade alcanada, afirma Rousseau, na medida em que obedece aos preceitos do que indica a vontade geral.

Em outras palavras, de acordo com Bohman, o sistema democrtico legtimo na medida em que prev uma deliberao pblica caracterizada pela interveno contnua dos cidados e de agentes polticos dispostos a colaborar na elaborao das decises e a obedecer quilo que foi decidido. Porque a deliberao requer o exerccio pblico das capacidades para a autonomia, a legitimidade deriva, em primeiro lugar, da participao dos cidados na produo da deciso. Na deliberao, os cidados governam a si mesmos e do a si regras de vida comum. (Bohman, 1996, p.151). Traduo prpria. 10 Bohman deixa clara sua viso de que instituies que no procuram levar em considerao as contribuies dos cidados e se mantm afastadas da influncia civil perdem sua legitimidade. Certamente, instituies minimamente democrticas asseguram alguma estabilidade e continui-

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as instituies e seus recursos no podem permanecer sob controle democrtico sem algum mecanismo para dar ao input pblico o papel determinante e ltimo. [...] Assim, o estado requer um input pblico constante de modo a resolver problemas e para ser legtimo; todavia, alguma estrutura institucional necessria para coletar os diversos inputs da sociedade civil. (Bohman, 1996, p.197-198). Traduo prpria.

natureza promove, na viso peculiar a esses estudiosos, bens empricos importantes para se aperfeioarem as prticas do regime em pauta. Esses aspectos sero explorados de forma mais detalhada no tpico a seguir.

dade; entretanto, quando um estado existente se distancia da dinmica pblica em sociedades complexas, ele no mais preenche ou expressa as necessidades pblicas. [...] Instituies que no permanecem responsveis perante novos pblicos perdem sua legitimidade. (Bohman, 1996, p.201202). Traduo prpria. 11 Denise Vitale (2007) concorda com essa perspectiva, conforme expe no trecho seguinte: ... as eleies no so um mecanismo suficiente para assegurar a realizao da vontade popular. Os mandatos, legislativo ou executivo, so perodos longos durante os quais os cidados ficam desprovidos de meios de avaliao, controle e sano das aes de seus representantes. Ao longo de cada mandato, enquanto os governos tomam milhares de decises que afetam a vida dos cidados, estes no tm nenhuma forma de controlar os representantes, restando apenas a possibilidade de no-reeleio e de alterao no prximo mandato. (Vitale, 2007, p.149).

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O incmodo mais visvel desses especialistas que defendem uma perspectiva forte de soberania popular se refere, fundamentalmente, limitao da interveno poltica dos cidados s contendas eleitorais.11 Esses eventos, afirmam tais estudiosos, so apenas um momento especfico do desenrolar da vida democrtica das sociedades, chancelando a autorizao para uma representatividade formal. foroso notar, segue o argumento, que mesmo ditaduras podem lanar mo de recursos eleitorais na tentativa de agregar legitimidade ao regime sem, contudo, atuar verdadeiramente de modo democrtico. Da se aponta a necessidade de pensar a democracia com traos mais consistentes de participao, inclusive institucionais. H alguma razo em se afirmar, assim, que a ligao entre soberania popular e legitimidade se traduz na nsia desses autores pela promoo de modificaes institucionais a fim de se propiciarem mecanismos de participao mais adequados aos cidados. A interveno por meio desses mecanismos, todavia, no justificada apenas graas filiao terico-ideolgica ou pela simples convico de que a participao boa para a democracia, mas, tambm, por se confiar na ideia de que a introduo de artifcios dessa

A PARTICIPAO COMO INDUTORA DA EFICCIA DE DECISES E DE POLTICAS PBLICAS A ideia de que a participao da esfera civil nos negcios pblicos incompatvel com uma gesto eficiente do estado defendida por autores elitistas, a exemplo de Schumpeter (1942) , conforme argumentavam os economistas e administradores liberais de marcada influncia aps a Segunda Guerra Mundial, vem sendo questionada j h algum tempo. Autores ligados rea de administrao pblica, como Leonardo Valles Bento (2003), reforam a ideia de que conceder oportunidades de participao aos cidados traz benefcios prticos execuo de programas governamentais. Isto , deve-se levar em considerao que determinadas polticas possuem uma eficcia reconhecidamente maior quando h um envolvimento direto da comunidade na execuo do projeto. Vera Coelho (2007), por exemplo, defende a ideia de que o sucesso das polticas pblicas est condicionado auscultao da populao no que se refere s suas necessidades. Afinal, quem melhor do que a prpria populao para conhecer os problemas que a afetam ou saber a qualidade dos servios que est recebendo?, pergunta a autora (Coelho, 2007, p.78). Dito de modo mais especfico, ao defenderem a adoo de mecanismos participativos mais efetivos, autores como James Creighton (2005), John Gastil (2000), Vera Coelho (2007) e Celina Souza (2001) buscam agregar os seguintes benefcios elaborao e execuo de polticas pblicas: a) Lide com informaes importantes para o aperfeioamento de planejamentos e de pol-

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ticas governamentais. Ao considerar criticaprticas clientelistas e patrimonialistas, identifimente as demandas encaminhadas pelos cidacada historicamente nas instituies represendos e os arrazoados que as fundamentam, os tativas do estado brasileiro por autores como agentes pblicos tm a possibilidade de obter, Raymundo Faoro (1995), esto propensas, asdaqueles atingidos pelos projetos, contribuisim, a serem amenizadas com a adequao de es substantivas, conhecendo suas reais nerecursos participativos. cessidades e vislumbrando possveis dificul- d) Estmulo atividade cvica e aquisio de dades na implementao de programas ou porepertrio cognitivo sobre o funcionamento dos lticas. Esses fatores acabam por colaborar no processos polticos institucionais e nosucesso final dessas iniciativas. institucionais. A existncia desses artifcios de b) Otimizao dos prazos e custos quanto influncia e controle aumenta a competncia implementao de polticas. Mesmo que se possa poltica dos cidados mediante o desenvolvidizer que a previso de mecanismos de participamento de habilidades, como o saber acerca de o torna o processo decisivo mais lento, uma vez procedimentos para encaminhar reivindicaque diversos agentes tero de ser ouvidos e reivines, a sustentao de argumentos e razes em dicaes cautelosamente avaliadas, Creighton debate, o contato com representantes, dentre (2005) argumenta que esse tempo pode ser comoutras aptides. Esses aspectos so enfatizados pensado de duas formas: uma vez concludo o por Almond e Verba (1963) como importantes processo de elaborao de uma iniciativa especfipara evitar que burocratas desconsiderem as ca, sua implementao ser, possivelmente, mais requisies da esfera civil. The more politically rpida, visto que no enfrentar dificuldades, competent a population is, the more inhibited como aes judiciais, por exemplo. Ou seja, recois the bureaucracy in its ability to act arbitrarily nhecendo que suas demandas foram efetivamenand without consideration of the individual12 te debatidas, aumenta-se a possibilidade de os ci(Almond; Verba, 1963, p.171-172). dados se portarem de maneira favorvel ou me- e) Organizao da sociedade para requisies de nos opositora a determinado programa. Alm discunho poltico. Jacobi e Barbi (2007) ressaltam so, uma vez que os cidados forneam informaque iniciativas dessa natureza, impetradas pees e opinem sobre quais polticas seriam as melas instituies do estado, podem ter o mrito lhores ou como elas deveriam ser operacionade provocar uma forma de envolvimento que lizadas, oferecendo motivos, os custos de tal leva em conta no s o emprego de recursos de implementao podem ser diminudos. participao oferecidos, mas, tambm, a orgac) Imposio de dificuldades prtica do nizao e o uso de mecanismos de mobilizao clientelismo e do patrimonialismo. Uma vez que internos sociedade civil e suas entidades. mecanismos institucionais de participao efeti- f) Oportunidade de cidados de renda mais baixa va estejam disponveis, e a depender da dimentomarem parte no processo de deciso poltica. so decisria com a qual se lide, aponta-se a tenDe acordo com Celina Souza (2001), a sensao dncia de diminuio da necessidade de interde que as oportunidades de participao medirios para se levar frente reivindicaes institucionalmente oferecidas so eficazes dimide interesse dos cidados. Ou seja, a oferta de nui o desequilbrio do poder decisrio e refora canais de input participativos no chega a disa ideia de que os cidados percebem a prestao pensar a necessidade de representantes eleitos, de servios e bens por parte do estado no como mas diminui a dependncia da esfera da cidadafavor, mas como direito. Isso no quer dizer que nia no que concerne disposio dos mandatri- 12 Traduo prpria: Quanto mais politicamente compeos em encaminhar processos considerados im- tente uma populao, mais constrangida est a burocracia no que concerne sua habilidade de agir arbitrariaportantes. A troca de favores e a perpetuao de mente e sem considerao ao indivduo.

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Algumas das iniciativas governamentais cuja inteno fomentar a participao da esfera civil j demonstram ser possvel alcanar, em maior ou menor medida, esses benefcios. Um grupo considervel de estudiosos, sobretudo brasileiros, sustenta que uma das experincias de participao mais conhecidas no Brasil e no mundo, o Oramento Participativo, vem obtendo xito na consecuo desses benefcios, citan-

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Celina Souza (2001) destaca como um dos principais mritos destes programas a delegao de poder a grupos sociais anteriormente excludos do processo poltico. Diz a autora: ... o mrito do OP parece no estar necessariamente nos ganhos materiais para segmentos de baixa renda, mas sim na ampliao da participao e do poder de deciso para grupos anteriormente excludos do processo decisrio (Souza, 2001, p.94).

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grupos mais organizados ou de renda mais alta abram mo de participar de iniciativas como o oramento participativo (OP). A diferena que os cidados mais pobres, segue o argumento, passam a enxergar uma chance efetiva de apresentarem suas reivindicaes, ainda que experincias como o OP se limitem discusso sobre a alocao de recursos pblicos. g) Modificaes na maneira como as instituies polticas percebem as demandas do pblico. Gastil (2000) argumenta que h experincias nas quais os agentes polticos modificaram sua impresso de que os cidados pouco teriam a contribuir, dada uma suposta falta de capacidade e conhecimento de aspectos tcnicos. Ou seja, a depender do caso, o ceticismo dos governos em relao aos cidados pode diminuir, caso a eles sejam oferecidas chances de intervir politicamente no plano institucional. h) Credibilidade das instituies que promovem mecanismos de input participativos. Em geral, os cidados demonstram uma melhor impresso no que se refere transparncia acerca da atuao das instituies polticas e conferem maior credibilidade geral ao governo (fortalecendo, por tabela, a legitimidade do regime democrtico), e no apenas s suas decises e polticas. Tal argumento est em consonncia com o diagnstico de Almond e Verba (1963), que detectaram um crescimento na sensao de legitimidade do sistema uma vez que os cidados se sentem parceiros na produo da deciso poltica e na implementao de polticas.

do-se, sobretudo, o exemplo de cidades como Belo Horizonte e Porto Alegre.13 Deve-se levar em considerao, porm, que nem todos os benefcios apontados na lista acima se manifestam da mesma maneira, do-se na mesma intensidade ou ocorrem com a mesma frequncia nas diversas iniciativas de participao que j vm sendo empreendidas pelas instituies democrticas. Isso se deve ao fato de que h uma srie de questes a serem estimadas quando se est pensando na dinmica dos recursos de participao a serem tornados disponveis. Uma participao mais ou menos alargada est condicionada por fatores como a disposio dos cidados e a cultura cvica que marca determinadas sociedades, bem como pela forma como as instituies esto efetivamente comprometidas em atuar de maneira favorvel participao da esfera da cidadania. Em algumas ocasies, deve ser destacado, os resultados de uma maior participao dos cidados podem, inclusive, ir de encontro quilo sugerido pela lista de benefcios apresentada logo acima. H possibilidades, por exemplo, de instituies e organizaes civis no chegarem a um acordo, mesmo quando se dispem a discutir. Veja-se o caso de audincias pblicas sobre determinadas questes polmicas, como a transposio do Rio So Francisco. Ademais, podem ser testemunhadas ocasies em que os agentes pblicos demonstram indisposio em considerar os argumentos e reivindicaes alheias, ou que, simplesmente, no conferem a devida ateno s informaes providas pelos cidados, ainda que, institucionalmente, o processo tenha previsto tal fenmeno ( o caso de determinadas audincias pblicas). H casos, ainda, em que males como o clientelismo e o patrimonialismo encontram formas de se perpetuar, ou nos quais aqueles mesmos lderes po-

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lticos e intermedirios atuam de modo a coordenar e manipular a forma como os cidados participam (Arnstein, 1969). Por ltimo, conforme John Dryzek (2000) salienta, deve estar no horizonte normativo a necessidade de se manter a autonomia da sociedade civil. Os cidados, argumenta o autor, precisam continuar a possuir suas arenas prprias de discusso e devem evitar voltar todas as suas demandas para as instituies do estado. O receio de Dryzek o de que uma postura ativa do estado, no que se refere participao e ao engajamento, acabe por minar formas de organizao prpria da sociedade, resultando, assim, em modalidades passivas de participao. Nada garante, portanto, que o processo de emprego das oportunidades de participao, uma vez que elas estejam disponveis, v se desenvolver com esses resultados. Deve-se salientar que os benefcios apontados so apenas possibilidades que dependem, em boa medida, (1) de uma elaborao cuidadosa dos mecanismos envolvidos com a participao e (2) da considerao consistente de uma rede de fatores externos. O importante, a partir dessas colocaes, que se avance na reflexo sobre como evitar que os problemas apontados se manifestem ou que faam fracassar as iniciativas de participao.
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CONCLUSO Neste trabalho, o esforo foi o de contribuir no direcionamento de inovaes institucionais para o aperfeioamento das prticas democrticas, argumentando-se em favor do oferecimento de ferramentas participativas que permitam aos cidados uma interveno poltica mais aprofundada do que aquela conferida pelo voto. Pelo que foi exposto ao longo do texto, aqueles autores que defendem uma noo mais limitada de soberania e de participao podem at questionar a utilidade e a qualidade das decises polticas que envolvem os cidados, mas no apresentam elementos suficientes para refutar o be-

nefcio fundamental de que uma participao mais alargada confere um carter de maior legitimidade s prticas democrticas. Isto , ao lanar mo de autores relevantes no cenrio nacional e internacional, procurou-se arrolar, de forma circunstanciada, os prs e contras de se oferecer mecanismos mais variados e eficazes de participao poltica. Do lado positivo, as seguintes vantagens de se envolverem os cidados nas prticas polticas foram discutidas: lide com informaes importantes para o aperfeioamento de planejamentos e de polticas governamentais; otimizao dos prazos e custos quanto implementao de polticas; imposio de dificuldades prtica do clientelismo e do patrimonialismo; estmulo atividade cvica e aquisio de repertrio cognitivo sobre o funcionamento dos processos polticos institucionais e no-institucionais; organizao da sociedade para requisies de cunho poltico; oportunidade de cidados de renda mais baixa tomarem parte no processo de deciso poltica; modificaes na maneira como as instituies polticas percebem as demandas do pblico; credibilidade das instituies que promovem mecanismos de input participativos. H, por outro lado, ressalvas concernentes ao aumento da participao que precisam estar no horizonte heurstico dos tericos da Cincia e da Filosofia Polticas e na agenda dos agentes responsveis pela gesto da coisa pblica: por exemplo, a demora natural que tomam as consultas esfera civil pode acabar comprometendo a eficcia das aes do Estado, prejudicando os prprios cidados. Ainda assim, acredita-se que o texto demonstrou haver uma vantagem terica e uma vantagem emprica em se oferecerem mecanismos de participao, no obstante ser necessrio se pensar em um cuidadoso redesenho de instituies e das prticas que elas fomentam a fim de se possibilitar uma participao produtiva que aponte na direo de se alcanarem os benefcios acima listados com maior eficcia.
(Recebido para publicao em abril de 2009)

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POLITICAL PARTICIPATION, LEGITIMACY AND DEMOCRATIC EFFECTIVENESS Francisco Paulo Jamil Almeida Marques This paper is a reflection on the importance of offering institutional opportunities for political participation for the citizens, in order to consolidate the democratic system of government. It is argued that participation is essential to achieve two goals: 1) Confer more legitimacy to the regime and the decisions elaborated in its scope. An argument is made about how the lack of participation opportunities eventually make citizens apathetic and dissatisfied with democracy. The need to promote for more frequent and stronger intervention mechanisms to the civil sphere is considered. 2) More effectively implement public policies. Participation has an instrumental facet, by providing a better quality in the formulation, implementation and effectiveness of policy decisions and government programs. So, in this text, the adoption of new participatory institutional devices through the demonstration of its advantages is defended.

PARTICIPATION POLITIQUE, LGITIMIT ET EFFICACIT DMOCRATIQUE Francisco Paulo Jamil Almeida Marques Ce travail prsente une rflexion sur limportance doffrir des opportunits institutionnelles de participation politique aux citoyens en vue de consolider le rgime dmocratique de gouvernement. Il est estim que la participation est indispensable pour atteindre deux objectifs: 1) Attribuer une plus grande lgitimit au rgime et aux dcisions labores dans son champ dapplication. On y discute de largument concernant le manque dopportunits de participation qui rend les citoyens apathiques et insatisfaits quant la dmocratie. Cest alors que lon prend en considration la ncessit de promouvoir des mcanismes dintervention plus forts et plus frquents pour la sphre civile. 2) Mettre plus efficacement en uvre des politiques publiques. La participation a un aspect instrumental, car elle permet une meilleure qualit de formulation, de mise en place et deffectivit des dcisions politiques et des programmes gouvernementaux. On dfend donc ladoption de nouveaux dispositifs institutionnels de participation grce la dmonstration de leurs avantages.

KEYWORDS: democracy, participation, legitimacy, MOTS-CLS: dmocratie, participation, lgitimit, institutions, politiques publiques. institutions, public policies.

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Francisco Paulo Jamil Almeida Marques - Doutor em Comunicao e Cultura Contemporneas pelo PsCom-UFBA. Professor do Curso de Comunicao Social da Universidade Federal do Cear. Lder do Grupo de Pesquisa em Poltica e Novas Tecnologias (PONTE/UFC). Tem projeto de pesquisa financiado pelo CNPq (Edital 002/2010). Atua, especificamente, na rea de Jornalismo, Comunicao, Poltica e Tecnologia, examinando os seguintes temas: teoria democrtica, deliberao pblica, participao poltica, governo eletrnico, ciberdemocracia e demais aspectos relacionados aos new media.

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