Sie sind auf Seite 1von 62

INSTITUTO PROCESSUS DE CULTURA E APERFEIOAMENTO JURDICO

Ana Maria da Silva

Princpio da Segurana Jurdica luz do artigo 54 da Lei 9.784/99 Decadncia

Braslia DF Novembro/2005

ii

Ana Maria da Silva

Princpio da Segurana Jurdica luz do artigo 54 da Lei 9.784/99 Decadncia


Trabalho apresentado ao Curso de Ps-Graduao em Direito Pblico como parte dos requisitos necessrios obteno do titulo de Ps-Graduao em Direito Pblico, sob orientao do Professor Gelson Dickel

Braslia DF Novembro/2005

iii

Ana Maria da Silva

Princpio da Segurana Jurdica luz do artigo 54 da Lei 9.784/99 Decadncia


Trabalho apresentado ao Curso de Ps-Graduao em Direito Pblico como parte dos requisitos necessrios obteno do titulo de Ps-Graduao em Direito Pblico, sob orientao do Professor Gelson Dickel

1. Professor Gelson Dickel. 2. _____________________________ 3. _____________________________

Braslia DF Novembro/2005

iv

SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................................5 1. ADMINISTRAO PBLICA ...........................................................................................10 1.1 Conceito............................................................................................................................10 1.2 Natureza............................................................................................................................11 1.3 Fins ...................................................................................................................................12 1.4 Princpios .........................................................................................................................12 1.4.1 Constituio Federal ...............................................................................................12 1.4.2 Lei n 9.784/99 .......................................................................................................15 2. PRINCPIO DA LEGALIDADE ..........................................................................................19 2.1 Conceito............................................................................................................................19 2.2 Enunciados da Smula do supremo Tribunal Federal .....................................................19 2.3 Jurisprudncia ..................................................................................................................21 3. PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA ........................................................................ 24 3.1 Prescrio Administrativa e Decadncia .........................................................................24 3.2 Lei n 9.784/99 e Segurana Jurdica ..............................................................................27 4. CONFRONTO ENTRE O PRINCPIO DA LEGALIDADE E DA SEGURANA JURDICA ...................................................................................................................................31 4.1 Evoluo Histrica ..........................................................................................................31 4.2 Mitigao da legalidade no ordenamento jurdico brasileiro ..........................................35 4.3 Conflito no Direito Brasileiro ..........................................................................................38 5. EQUILBRIO ENTRE O PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA E DA LEGALIDADE ............................................................................................................................40 5.1 Ponderaes entre os Princpios da Legalidade e da Segurana Jurdica ........................41 5.2 Relevncia da Segurana Jurdica ...................................................................................44 5.3 Composio entre legalidade e Segurana Jurdica .........................................................46 5.4 Aplicao dos Princpios em harmonia ...........................................................................50 6. CONVALIDAO LUZ DO ART. 54 DA Lei n 9.784/99 ..............................................53 CONCLUSO .............................................................................................................................59 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................................ 61

INTRODUO

O tema aqui abordado abranger consideraes sobre o dever/poder da Administrao anular atos quando eivados de vcios em respeito ao Princpio da Legalidade que deve sempre estar presente em toda a Administrao Pblica. Nessa abordagem limitar-me-ei anlise dos atos eivados de vcios de que decorram efeitos favorveis aos destinatrios. Quando da dissertao do tema, analisarei o conflito/convivncia dos Princpios da Legalidade e da Segurana Jurdica, o qual, embora embutido na doutrina h anos, s veio a ser consagrado com o advento da Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que em seu artigo 54, assim disps, verbis:
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. 1 No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contarse- da percepo do primeiro pagamento. 2 Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato.1

A abordagem temtica deste trabalho se concentrar especificamente na Decadncia Administrativa, na perda do poder da Administrao de rever atos quando eivados de vcios em virtude de decurso de prazo em decorrncia do Princpio da Segurana Jurdica, consagrado na doutrina e no artigo 54 da Lei n 9.784/99. A grande questo colocada em debate neste trabalho a mitigao do dever da Administrao em anular atos ilegais com o advento da Lei n 9.784/99. Neste contexto, cria-se um conflito entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica. A excessiva valorizao do primeiro em detrimento do segundo comea a ser questionada luz do artigo 54 da Lei n 9.784/99. Surge assim a decadncia administrativa consolidada em instituto normativo que termina por causar um dilema entre legalidade e segurana jurdica.
1

BRASIL, Lei n 9.784, de 29 de janeiro de1999. Regula o Processo Administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal

A abordagem deste tema buscou questionamentos como por exemplo: Por que no poderia ser revista uma aposentadoria concedida pela Administrao com flagrante ofensa lei, cujos proventos sejam muito superiores aos que determinam a lei, pelo simples transcurso de tempo? Por que perpetuar uma situao ilegal ou mesmo no exigir o ressarcimento de uma pessoa que receba proventos muito superiores aos de todos que se aposentaram na mesma situao? Por que deveria a sociedade sustentar tais pagamentos, quando evidenciada a irregularidade do ato de concesso? Foram estas questes prticas que nos levaram a tecer consideraes equilibradas sobre a segurana jurdica, que assim como a legalidade bem jurdico e princpio a ser respeitado. A escolha do tema deu se em virtude da minha atuao na rea de legislao de pessoal. Aps muitos estudos relacionados ao poder/dever da Administrao de rever seus atos quando eivados de vcios, deparei-me com o instituto da decadncia administrativa, insculpido no artigo 54 da Lei n 9.784/99. Sob esta tica iniciarei meu trabalho apresentando de forma suscinta os Princpios da Administrao Pblica. Abordarei os princpios previstos no art. 37 da Constituio Federal: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia e ainda os previstos na Lei n 9.784/99. Aps, apresentarei a segurana jurdica elencada pela Lei n 9.784/99 como princpio a ser observado pela Administrao, ao lado de outros, como os j citados. Neste trabalho a abordagem dos princpios a serem observados pela Administrao Pblica limitar-se- ao Princpio da Legalidade e da Segurana Jurdica. Para chegar ao foco da questo que envolve estes dois princpios, traarei consideraes sobre o dever/poder da Administrao anular atos ilegais quando eivados de vcios, dever este consagrado no enunciado sumular n 473 do Supremo Tribunal Federal. Trarei colao valiosos ensinamentos referentes ao princpio da legalidade administrativa, previsto na constituio e em toda a Administrao Pblica. Transcreverei excertos de doutrinadores que elevam este princpio como basilar da Administrao,como assevera Hely Lopes Meirelles:
A eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao atendimento da Lei e ao Direito. o que diz o inc. I do pargrafo nico do art. 2 da Lei

9.784/99. Com isso, fica evidente que, alm da atuao conforme a lei, a legalidade significa, igualmente, a observncia dos princpios administrativos. Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo o que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa pode fazer assim; para o administrador pblico significa deve fazer assim. As leis administrativas so, normalmente, de ordem pblica e seus preceitos no podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatrios, uma vez que contm verdadeiros poderesdeveres, irrelegveis pelos agentes pblicos. Por outras palavras, a natureza da funo pblica e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir deveres que a lei lhes impe. Tais poderes, conferido Administrao Pblica para serem utilizados em benefcio da coletividade, no podem ser renunciados ou descumpridos pelo administrador sem ofensa ao bem comum, que o supremo e nico objetivo de toda ao administrativa.2

luz desta explanao, tecerei consideraes sobre o instituto da prescrio administrativa e da decadncia. Estabelecidos estes parmetros, trarei lume o art. 2 da Lei n 9.784/99 que elencou o Princpio da Segurana Jurdica a ser observado por toda a Administrao Pblica. Colacionarei lies valiosas de doutrinadores como Celso Antnio Bandeira de Mello, que ao preceituar sobre referido princpio assim disps:
O Direito prope-se a ensejar uma certa estabilidade, um mnimo de certeza na regncia da vida social. Da o chamado princpio da segurana jurdica, o qual, bem por isso, se no o mais importante dentre todos os princpios gerais de Direito, , indiscutivelmente, um dos mais importantes dentre eles. Os institutos da prescrio, da decadncia, da precluso (na esfera processual), do usucapio, da irretroatividade da lei, do direito adquirido, so expresses

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30 edio So Paulo: Malheiros, 2005, p.88.

concretas que bem revelam esta profunda aspirao estabilidade, segurana, conatural do Direito. [...] Esta segurana jurdica coincide com uma das mais profundas aspiraes do homem: a da segurana em si mesma, a da certeza possvel em relao ao que o cerca, sendo esta uma busca permanente do ser humano. a insopitvel necessidade de poder assentar-se sobre algo reconhecido como estvel, ou relativamente estvel, o que permite vislumbrar com alguma previsibilidade o futuro; ela, pois, que enseja projetar e iniciar, conseqentemente e no aleatoriamente, ao mero sabor do acaso-, comportamentos cujos frutos so esperveis a mdio e longo prazo. Dita previsibilidade , portanto, o que condiciona a ao humana. Esta a normalidade das coisas. Bem por isto, o Direito, conquanto seja, como tudo o mais, uma conseqente mutao, para ajustar-se a novas realidades e para melhor satisfazer interesses pblicos, manifesta e sempre manifestou, em pocas de normalidade, um compreensvel empenho em efetuar suas inovaes causando o menor trauma possvel, a menor comoo, relaes jurdicas passadas que se perlongaram no tempo ou que dependem da supervenincia de eventos futuros previstos. Por fora mesmo deste princpio (conjugadamente com os da presuno de legitimidade dos atos administrativos e da lealdade e boa-f), firmou-se o correto entendimento de que orientaes firmadas pela Administrao em dada matria no podem, sem prvia e pblica notcia, ser modificada em casos concretos para fins de sancionar, agravar a situao dos administrados ou denegar-lhes pretenses, de tal sorte que s se aplicam aos casos ocorridos depois de tal notcia. 3

Diante desta exposio, apresentarei o grande conflito entre os Princpios da Legalidade e da Segurana Jurdica. A abordagem doutrinria e jurisprudencial que envolvem esta temtica. Apresentarei uma matria que est longe de ser trivial e que envolve a tormentosa ponderao ou composio entre o princpio da legalidade- basilar da Administrao e os
3

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13 Edio So Paulo: Malheiros, 2001, pp. 93-94.

princpios da segurana jurdica e do respeito boa-f do administrado tambm fundamental na estruturao do Estado Democrtico de Direito. A questo diga-se uma vez mais no trivial e envolve o sentimento de justia e de respeito ao princpio da isonomia. Demonstrarei que a noo doutrinariamente reconhecida e jurisprudencialmente assente de que a Administrao pode desfazer seus prprios atos, quando nulos, comea a ser mitigada pela insinuao idia da proteo boa-f ou da proteo confiana, a mesma idia, em suma, de segurana jurdica cristalizada no princpio da irretroatividade das leis. Diante desta acepo, surgir o conflito entre a legalidade e a segurana jurdica. Nesta abordagem, buscarei o ponto de equilbrio entre os dois grandes princpios que se contrapem de maneira quase que inconcilivel quando se trata de rever um ato administrativo em prejuzo do beneficirio. O princpio da legalidade e o da segurana jurdica.

10

1. Administrao Pblica 1.1 Conceito Antes de tecermos consideraes sobre os Princpios da Administrao Pblica, faz-se necessrio conceituarmos a prpria Administrao Pblica, traando a sua natureza e fins a que se destina. Assim, em conceituamos a Administrao Pblica no sentido de atividade administrativa em si mesma que visa os interesses da coletividade. Hely Lopes Meirelles, mencionando Renato Alessi, in Dirito Amministrativo, Milo, 1949, pp. 37 e ss., assim dispe quanto ao conceito de Administrao Pblica:

No Direito Pblico do qual o Direito Administrativo um dos ramos a locuo Administrao Pblica tanto designa pessoas e rgos governamentais como a atividade administrativa em si mesma. Assim sendo, pode-se falar de administrao pblica aludindo-se aos instrumentos de governo como gesto mesma dos interesses da coletividade. Como bem acentua Alessi, subjetivamente a Administrao Pblica o conjunto de rgos e servios do Estado e objetivamente a expresso do Estado agindo in concreto par satisfao de seus fins de conservao, de bemestar individual dos cidados e de progresso social. Na amplitude desse conceito entram no s os rgos pertencentes ao Poder Pblico como, tambm, as instituies e empresas particulares que colaboram com o Estado no desempenho de servios de utilidade pblica ou de interesse coletivo, ou seja, a Administrao centralizada (entidades estatais) e a descentralizada (entidades autrquicas, fundacionais e empresariais) e os entes de cooperao (entidades paraestatais).4

MEIRELLES, op. cit., p. 84.

11

Nos termos acima transcritos, a Administrao Pblica constitui o conjunto de rgos e servios do Estado, assim como a ao de gesto de bens e interesses qualificados da coletividade, importando sempre a idia de zelo e conservao desses bens e interesses. 1.2 Natureza A natureza da Administrao Pblica de um mnus pblico para quem a exerce. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade5. Assim, tendo natureza de um mnus pblico, o Administrador estar obrigado a realizao do interesse que visar o bemestar da coletividade. Ter o dever indeclinvel de agir segundo os preceitos do Direito e da Moral administrativa, uma vez que tais preceitos expressam a vontade dos titulares dos interesses administrativos. Para melhor elucidao, as lies de Hely Lopes Meirelles assim dispem:

A natureza da administrao pblica a de um mnus pblico para quem exerce, isto , a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Como tal, impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a sua atuao. Ao ser investido em funo ou cargo pblico, todo agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de bem servi-la, por que outro no o desejo do povo, como legtimo destinatrio dos bens, servios e interesses administrados pelo estado. Na administrao particular o administrador recebe do proprietrio as ordens e instrues de como administrar as coisas que lhe so confiadas; na administrao pblica essas ordens e instrues esto concretizadas nas leis, regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituio. Da o dever indeclinvel de o administrador pblico agir segundo os preceitos do Direito e da Moral administrativa, porque tais preceitos que expressam a vontade do
5

MEIRELLES, op. cit., p. 85.

12

titular dos interesses administrativos o povo e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do mnus pblico que lhe confiado.6

1.3 Fins Finalmente, no que tange aos fins da Administrao pode-se, em sntese, dizer que consubstanciam-se na defesa do interesse pblico. Nas lies de Hely Lopes Meirelles, os fins da administrao pblica resumem-se num nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. 7 1. 4 Princpios A Administrao Pblica, acima conceituada, para consecuo de seus fins deve obedecer a princpios, que representam os fundamentos da ao administrativa. Referidos princpios encontram-se insculpidos no art. 37, caput, da Constituio Federal e, tambm, decorrem do nosso regime poltico, sendo devidamente enumerados no art. 2 da Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que disciplina o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica. 1. 4.1 Constituio Federal A Constituio Federal em seu art. 37, caput, assim dispe, verbis:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...].8

6 7

MEIRELLES, op. cit., p. 85/86 MEIRELLES, op. cit., p. 87. 8 BRASIL. Constituio Federal (1988)

13

Nos termos do dispositivo supra, a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia so princpios alados constitucionalmente. Passemos a uma breve anlise de cada um destes princpios. O Princpio da Legalidade condiciona o administrador aos mandamentos da lei, exigindo que ele no se afaste ou desvie dos preceitos da lei e do direito.Nas lies de Hely Lopes Meirelles:
a legalidade, como princpio da administrao (CF, art. 37, caput), significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. 9

Assevera ainda, citado doutrinador, que na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza10. O Princpio da Moralidade necessrio validade da conduta do administrador Pblico, que deve atuar segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f. Nos dizeres de Hely, cumprir simplesmente a lei na frieza de seu texto no o mesmo que atend-la na sua letra e no seu esprito. Nesses termos, vale transcrever:
Alm de atender legalidade, o ato do administrador pblico deve conformarse com a moralidade e a finalidade administrativas para dar plena legitimidade sua atuao. Administrao legtima s aquela que se reveste de legalidade e probidade administrativa, no sentido de que tanto atende s exigncia da lei como se conforma com os preceitos da instituio pblica. 11

MEIRELLES, op. cit., p. 87. MEIRELLES, op.cit., p. 88. 11 MEIRELLES, op. cit., p. 88.
10

14

O Princpio da Impessoalidade ou Finalidade impe ao administrador pblico a prtica do ato para o seu fim, que unicamente o interesse pblico. Nas lies de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
[...] este princpio, que aparece, pela primeira vez, com essa denominao, no art. 37 da Constituio de 1988, esta dando margem a diferentes interpretaes, pois, ao contrrio dos demais, no tem sido objeto de cogitao pelos doutrinadores brasileiros. Exigir impessoalidade da Administrao tanto pode significar que esse atributo deve ser observado em relao aos administrados como prpria Administrao. No primeiro sentido, o princpio estaria relacionado com a finalidade pblica que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que sempre o interesse pblico que tem que nortear o seu comportamento.12

O princpio da finalidade veda a prtica de ato administrativo sem interesse pblico ou convenincia para a Administrao. O Princpio da Publicidade consiste em definir que, a priori, todo ato administrativo deve ser publicado, s se admitindo sigilo nos casos de segurana nacional e nas hipteses previstas na Constituio, uma vez que a Administrao que o realiza pblica. Partindo dessa premissa a Administrao pblica no somente os atos sero pblicos, mas tambm a conduta interna dos agentes que atuam na Administrao. Com muita propriedade assim disps Hely, verbis:
A publicidade no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo, atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem os regulares a dispensam para sua exeqibilidade, quando a lei ou regulamento a exige. [...]

12

DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 18 Edio So Paulo: Atlas, 2005, p. 71.

15

O princpio da publicidade dos atos e contratos administrativos, alm de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, atravs dos meios constitucionais... [...] A publicidade, como princpio de administrao pblica (CF, art. 37, caput), abrange toda atuao estatal, no s sob o aspecto de divulgao oficial de seus atos como, tambm, de propiciao de conhecimento da conduta interna de seus agentes.13

O Princpio da eficincia visa a presteza no exerccio da Administrao Pblica. Referido princpio, alm de encontrar-se inserido no art. 37 da Constituio Federal, passou a ser um direito em sede constitucional, quando a Emenda Constitucional n 45 introduziu o inciso LXXVIII, ao art. 5 da Constituio Federal assegurando a todos, no mbito judicial e administrativo, a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade e sua tramitao. A respeito de referido princpio, assim leciona Hely Lopes Meirelles, verbis:

O princpio da eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contentar em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. 14

1.4.2 Lei n 9.784/99 Por sua vez, o art. 2 da Lei n 9.784/99, assim dispe, verbis:
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
13 14

finalidade,

motivao,

razoabilidade,

proporcionalidade,

MEIRELLES, op. cit., p. 94-95. MEIRELLES, op. cit., p. 96.

16

moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.15

A introduo deste dispositivo no ordenamento jurdico, implica na observncia pela Administrao Pblica, alm dos princpios traados na Constituio, aos princpios supracitados, dos quais tecemos breves comentrios. O Princpio da razoabilidade e proporcionalidade implcito na Constituio Federal busca compatibilizar os meios e os fins, de modo a evitar abusos ou restries por parte da Administrao, com leso a direitos. A respeito de referido princpio, Hely Lopes Meirelles assim disciplina:

Sem dvida, pode ser chamado de princpio da proibio de excesso, que, em ltima anlise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restries desnecessrias ou abusivas por parte da Administrao Pblica, com leso aos direitos fundamentais. Como se percebe, parece-nos que a razoabilidade envolve a proporcionalidade, e vice-versa. Registre-se, ainda, que a razoabilidade no pode ser lanada como instrumento de substituio da vontade da lei pela vontade do julgador ou do intrprete, mesmo porque cada norma tem uma razo de ser. 16

O Princpio da Segurana Jurdica foi inserido pelo art. 2 da Lei n 9.784/99 entre os Princpios da Administrao Pblica. Referido princpio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudana de interpretao de determinadas normas legais, com a conseqente mudana de orientao, em carter normativo, afetando situaes j reconhecidas e consolidadas na vigncia de orientao anterior. Essa possibilidade de mudana

15

BRASIL. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, Regula o Processo Administrativo no mbito da Administrao Publica Federal. 16 MEIRELLES, op. cit., p. 93.

17

de orientao termina por gerar insegurana jurdica, da a necessidade de insero do princpio aqui em comento entre os princpios a serem observados pela Administrao Pblica. Referido princpio ser abordado em captulo prprio, uma vez que o tema deste estudo. Inicialmente, vale transcrevermos as lies de Hely Lopes Meirelles quanto a este princpio, verbis:

O princpio da segurana jurdica considerado como uma das vigas mestras da ordem jurdica, sendo, segundo J. J. Gomes Canotilho, um dos subprincpios bsicos do prprio conceito do Estado de Direito. Para Almiro do Couto e Silva, um dos temas mais fascinantes do Direito Pblico neste sculo o crescimento da importncia do princpio da segurana jurdica, entendido como princpio da boa-f dos administrados ou da proteo da confiana. A ele est visceralmente ligada a exigncia de maior estabilidade das situaes jurdicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vcios de ilegalidade. A segurana jurdica geralmente caracterizada como uma das vigas mestras do Estado de Direito. ela, ao lado da legalidade, um dos subprincpios integradores do prprio conceito de Estado de Direito.17

O Princpio da Motivao exprime a certeza de que os agentes pblicos exercem a sua funo movidos por motivos de interesse pblico da esfera de sua competncia, leis e regulamentos. Nas lies de Maria Silvia Zanella Di Pietro:

[...] o princpio da motivao exige que a Administrao Pblica indique os fundamentos de fato e de direito de suas decises. Ele est consagrado pela doutrina e pela jurisprudncia, no havendo mais espao para as velhas doutrinas que discutiam se a sua obrigatoriedade alcanava s os atos vinculados ou s os atos discricionrios, ou se estava presente em ambas as categorias. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se

17

MEIRELLES, op. cit., p. 97-98.

18

trata de formalidade necessria para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos. 18

O Princpio da ampla defesa e do contraditrio termina por regular na esfera infraconstitucional o cumprimento do disposto no art. 5, LV da Constituio Federal que assegura aos litigantes, em processo administrativo o contraditrio e a ampla defesa. Nas lies de Hely Lopes Meirelles:

Ampla defesa e contraditrio Como ressaltado, a Lei 9.784/99, no art. 2, prev expressamente a observncia por parte da Administrao Pblica dos princpios da ampla defesa e do contraditrio. Regula, assim, na esfera infraconstitucional o cumprimento do disposto na Constituio Federal, em especial no seu art. 5, LV, que assegura aos litigantes, em processo [...] administrativo, o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Ao falar em litigantes, ao lado dos acusados, a atual Carta Magna acabou por jurisdicionalizar o processo administrativo. Sem dvida, em relao aos acusados a garantia da ampla defesa e do contraditrio j havia; porm, quanto aos litigantes, no. Esta , sem dvida, uma das grandes novidades da Constituio Federal de 1988. o fenmeno da processualidade administrativa.19

O Princpio do Interesse Pblico encontra-se intimamente ligado ao princpio da finalidade. Dele decorre o princpio da indisponibilidade do interesse pblico, no qual a Administrao no pode dispor desse interesse e nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela. Hely Lopes Meirelles, assim dispe sobre referido princpio:

Interesse pblico ou supremacia do interesse pblico Tambm chamado de princpio da supremacia do interesse pblico ou da finalidade pblica, com o
18 19

DI PIETRO, op. cit., p. 82. MEIRELLES, op. cit., p. 102.

19

nome de interesse pblico da Lei 9.784/99 coloca-o como um dos princpios de observncia obrigatria pela Administrao Pblica (cf. art. 2, caput), correspondendo ao atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou competncia, salvo autorizao em lei (art. 2, pargrafo nico, II).20

Apresentados, em breve histrico, os princpios da Administrao Pblica, passemos ao estudo mais acurado de dois deles que sero o centro das atenes do objeto tema deste estudo o Principio da Legalidade e o da Segurana Jurdica. 2. Princpio da legalidade 2.1 Conceito Como j mencionado no captulo anterior, o Princpio da Legalidade condiciona o administrador aos mandamentos da lei, exigindo que ele no se afaste ou desvie dos preceitos da lei e do direito. Nas lies de Hely Lopes Meirelles:

[...] a legalidade, como princpio da administrao (CF, art. 37, caput), significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. 21

O princpio da legalidade na Administrao Pbica impe ao administrador pblico somente fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espcies normativas. 2.2 Enunciados da Smula do Supremo Tribunal Federal

20 21

MEIRELLES, op. cit., p. 103. MEIRELLES, op. cit., p. 87.

20

Em observncia legalidade, a Administrao Pblica anular seus prprios atos quando eivados de vcios, com base no seu poder de autotutela sobre os prprios atos, conforme entendimento j consagrado pelos enunciados sumulares n 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal, verbis:

Enunciado sumular 346. A Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos.22

Enunciado Sumular 473. A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revoga-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.23

Assim, a produo de um ato administrativo qualquer haver, sempre, de ser informado pelo princpio da legalidade. Nesse sentido, eis o pensamento de autorizados administrativistas:

A Administrao, sujeita que est ao princpio da legalidade, no tem o poder ou a competncia para praticar atos em desconformidade com a Lei. Dessa forma, a sua vontade ou a de seu agente a da Lei.
24

O segundo significado [a Administrao s pode editar atos ou medidas que uma norma autoriza] exprime a exigncia de que a Administrao tenha habilitao legal para adotar atos e medidas; desse modo, a Administrao poder justificar cada uma de suas decises por uma disposio legal; exige-se base legal no exerccio dos seus poderes. Esta
22 23

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Enunciado sumula n 346. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Enunciado sumular n 473. 24 FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo. 4 edio Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 68.

21

a frmula mais consentnea maior parte das atividades da Administrao brasileira, prevalecendo de modo geral. 25

A Legalidade, como princpio de administrao (CF, art. 37, caput), significa que o Administrador Pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao atendimento da lei.26

Significa que a submisso da Administrao lei e o exerccio razovel de suas atividades so os pressupostos e garantias do Estado de Direito, como tambm requisitos de validade da atividade administrativa. Se a Administrao no se submete lei ou seu agir arbitrrio que uma forma de no se submeter lei seus atos estaro viciados e no constituiro atividade administrativa juridicamente vlida. 27

Temos ento que a simples existncia da lei, ainda que desconhecida do Administrador, obriga o ato aos seus ditames. Numa eventual desconformidade, faltaria ao ato o suporte legal, tornando-o nulo, ilegal e conseqentemente dele no decorreria direitos. 2.3 Jurisprudncia Em decorrncia do Princpio da legalidade, a Administrao Pblica no pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espcie, criar obrigaes ou impor vedaes aos administrados. A Administrao s pode fazer o que a lei permite.

25

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 5 Edio So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 146147. 26 MEIRELLHES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 19 Edio So Paulo: Malheiros, 1994, p. 82. 27 FARRANDO, Ismael. Manual de Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1996, p. 52 (traduzi).

22

Assim tambm o entendimento do Supremo Tribunal Federal (RE n. 172.531-1) e do Superior Tribunal de Justia (ROMS 12.815/TO; RMS 12.031/TO; RMS 5.114/TO; RMS 7.442/PB), assim ementados:
PROFESSOR. MEDIANTE ESTADO DE SANTA DE CATARINA. NOVA ACESSO

COMPROVAO

HABILITAO

PROFISSIONAL. ESTATUTO DO MAGISTRIO PBLICO. LEI ESTADUAL N. 6.884/86. INCOMPATIBILIDADE COM O ART. 37, II, DA CONSTITUIO FEDERAL. No cabe o exame da prejudicialidade do recurso extraordinrio argida em memorial pelas recorridas em face da legislao superveniente, que nem existia ocasio do julgamento. O sistema constitucional atual, ressalvados os cargos em comisso, exige o concurso pblico de provas e de provas e ttulos para a investidura em cargo ou emprego pblico. A ascenso que constitui forma de ingresso em carreira diversa daquela para a qual o servidor ingressou em servio pblico foi banida das formas de investidura admitidas pela Constituio. Ao permitir o ingresso por acesso de professores ocupantes de carreira inferior para outra mais elevada, sem prvio concurso pblico, a lei catarinense mostra-se incompatvel com o art. 37, II, da Carta Federal.28

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. SERVIDORES PBLICOS APOSENTADOS. PROVENTOS CALCULADOS COM BASE EM CARGOS PROVIDOS POR MEIO DE ASCENSO FUNCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. NULIDADE DO ATO. AUSNCIA DE DIREITO LQIDO E CERTO. 1. Tendo sido os proventos de aposentadoria recebidos pelos impetrantes calculados com base em cargos de professor, providos por meio de ascenso funcional, esta prevista em lei editada aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, e revogada,

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 172.531-1, Relator Min. Ilmar Galvo, DJ de 29/09/1995, p. 31917.

28

23

posteriormente, por inconstitucionalidade, no h de se falar em violao a preceitos constitucionais e infraconstitucionais. A

Administrao deve utilizar-se de seu poder de auto-tutela, que a possibilita anular ou revogar, a qualquer tempo, seus prprios atos, quando eivados de nulidade. Aplicao da Smula 473/STF. 2. Observada a inconstitucionalidade da norma revogada (Lei n. 351/92), tornou-se esta completamente ineficaz desde o seu nascimento (efeito retrooperante), dele no decorrendo qualquer garantia a embasar o pleito. Assim, inexiste direito liquido e certo a ser amparado pela via mandamental, pois ausente ordenamento vlido e eficaz capaz de sustentar a pretenso. 3. Precedentes (RMS ns 5.114/TO e 7.442/PB). 4. Recurso conhecido, porm desprovido.29

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA. APLICAO ERRNEA DA LEI. NULIDADE. SMULA 473/STF. 1. Conforme entendimento sumulado pelo colendo Supremo tribunal

federal, a administrao, verificando a ilegalidade de um ato seu, pode declar-lo nulo (Smula 473/STF). 2. A investidura em cargo pblico efetivo submete-se exigncia de

prvio concurso de provas ou de provas e ttulos. Recurso desprovido.30

Assim, de atos nulos (eivados de vcios insanveis), inexistentes (contrrios ao direito), iniciados em erro de fato (invalidantes da manifestao de vontade da Administrao) ou mesmo aqueles originados em erro de direito decorrente de ignorncia da norma no nascem direitos. A estes aplica-se o enunciado n 473 da Smula do Supremo Tribunal Federal.

29

BRASIL. Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 12.815/TO, Relator Min. Jorge Scartezzini, DJ de 29/10/2001, p. 221. 30 BRASIL. Recurso em Mandado de Segurana n 12.031/TO, Relator Min. Felix Fischer, DJ de 04/02/2002, p. 423.

24

Certo que na esteira do enunciado sumular n 473 do STF e do princpio da legalidade, a doutrina tradicional perfilhou a tese de que os atos administrativos ilegais so nulos, no podendo gerar quaisquer efeitos. No obstante, parte desta mesma doutrina tem se insurgido contra essa inteligncia luz do Princpio da Segurana Jurdica. Antes de entrarmos nesta discusso, faremos uma breve exposio deste Princpio. 3. Princpio da Segurana Jurdica 3.1 Prescrio Administrativa e Decadncia Faz-se necessrio, antes fazermos uma exposio do Princpio da Segurana Jurdica, tecermos breves comentrios a respeito da prescrio administrativa e decadncia, institutos intimamente relacionados a este princpio. Para melhor elucidar a questo, valho-me das lies de Celso Antnio Bandeira de Mello, verbis:

A prescrio, instituto concebido em favor da estabilidade e segurana jurdicas (objetivo, este, tambm compartilhado pela decadncia), , segundo entendimento que acolhemos, arrimados em lio de Cmara Leal, a perda da ao judicial, vale dizer, do meio de defesa de uma pretenso jurdica, pela exausto do prazo legalmente previsto para utiliz-la. A perda da ao no significa, ou, pelo menos, no necessariamente significa, a perda do direito. Exemplo: no tendo o devedor efetuado o pagamento ao credor, este dispor do tempo x para acion-lo. No o fazendo dentro da dilao prpria, prescrever sua ao para defender tal direito. Sem embargo, o direito no haver se extinguido, tanto que, se o devedor ulteriormente vier a pag-lo, no poder mais tarde propor ao de repetio do indbito. Tal situao diversa da que ocorre na decadncia, pois esta a perda do prprio direito, em si mesmo, por no utiliz-lo no prazo previsto para seu exerccio, evento, este, que sucede quando a nica forma de expresso do direito coincide conaturalmente com o direito de ao. Logo, no exercitado

25

este ltimo, no ter sido exercitado o prprio direito substantivo. Exemplo: a forma nica de exercer-se o direito de no ser considerado pai de filho ilegtimo da prpria mulher mover ao contestando-lhe a legitimidade; a forma nica de exercer o direito de revogar, quando cabvel, uma doao efetuada mover ao para revog-la; o nico modo de o cnjuge coacto exercer o direito a no ser havido como casado, se o casamento efetuou-se sob coao, mover ao anulatria sob tal fundamento. V-se que, em todas estas hipteses, o exerccio do direito confunde-se com o exerccio da ao para manifest-lo. A distino entre os institutos da prescrio e da decadncia importante porque a prescrio s pode ser argida pelo interessado, ao passo que o juiz, nas aes submetidas a seu juzo, pode decretar de ofcio a decadncia de direito em razo do transcurso do prazo legal e - mais relevante do que isto - o prazo prescricional pode ser suspenso ou interrompido, ao passo que o prazo de decadncia fatal: nem se interrompe, nem se suspende. [...].31

Em face do que se apontou sobre a diferena entre prescrio e decadncia, verifica-se facilmente que a perda da possibilidade de a Administrao prover sobre dada matria em decorrncia do transcurso do prazo dentro do qual poderia se manifestar no se assemelha prescrio. Com efeito, no se trata, como nesta, do no-exerccio tempestivo de um meio, de uma via, previsto para defesa de um direito que se entenda ameaado ou violado. Trata-se, pura e simplesmente, da omisso do tempestivo exerccio da prpria pretenso substantiva da Administrao, isto , de seu dever-poder; logo, o que estar em pauta, in casu, o no-exerccio, a bom tempo, do que corresponderia, no Direito Privado, ao prprio exerccio do direito. Weida Zancaner, ao tecer consideraes sobre a configurao da situao de decadncia, antes que de prescrio, assim discorreu:

31

MELLO, op. cit., p. 922-923 e 928

26

[...] no Direito Privado a prescrio basta para garantir a segurana jurdica [...] o mesmo no se d no Direito Pblico, pois o princpio da segurana jurdica s fica resguardado atravs do instituto da decadncia, em se tratando de atos inconvalidveis, devido ao fato da Administrao Pblica no precisar valer-se da ao, ao contrrio do que se passa com os particulares, para exercitar o seu poder de invalidar. Logo, o instituto da prescrio no seria suficiente para pacificar a situao que advm da matria objeto deste estudo. Tanto exata esta assertiva que no se concebe a possibilidade de interrupo ou suspenso do prazo para a Administrao invalidar, caracterstica esta da decadncia, em oposio prescrio. Assim, muito embora a doutrina tenha utilizado o prazo prescricional como forma de sanao dos atos invlidos, este consiste em prazo decadencial [...].32

Assim, a decadncia o instituto intimamente ligado ao Princpio da Segurana Jurdica. Em razo deste princpio, a Administrao manter atos ilegtimos praticados e operantes h um certo tempo e que j produziram efeitos perante os seus destinatrios. Esta situao traduz-se na perda do direito da Administrao rever seus atos pelo decurso de tempo decadncia em virtude da necessidade de segurana e estabilidade jurdica na atuao da Administrao. Por ser assim, sempre que for aventado o instituto da decadncia, h de se considerar, tambm, o princpio da segurana jurdica. Onde um no for til, o outro tambm no caber. Isto posto, passemos ao exame do Princpio da Segurana Jurdica.

32

ZANCANER, Weida. Da Convalidao e da Invalidao dos Atos Administrativos. 3 Edio So Paulo: Malheiros, 2001, p. 77.

27

3.2 Lei n 9.784/99 e Segurana Jurdica O Princpio da Segurana Jurdica presente h anos na doutrina s foi inserido dentre os princpios da Administrao Pblica pelo art. 2 da Lei n 9.784/99. A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, elencou a segurana jurdica como princpio a ser observado pela Administrao, ao lado de outros, como a legalidade, a moralidade, a motivao. Nos arts. 53 a 55, inseridos no captulo XIV, a lei tratou da anulao, da revogao e da convalidao dos atos administrativos. O art. 54 fixou em 5 anos o prazo decadencial para que a Administrao anule os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios, salvo nos casos de comprovada m-f.

CAPTULO XIV DA ANULAO, REVOGAO E CONVALIDAO

Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revoga-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.33

Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que forma praticados, salvo comprovada m-f. 1 No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contarse- da percepo do primeiro pagamento. 2 Considera exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato.34

33

BRASIL. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regulamenta o Processo Administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. 34 Id.

28

Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao.35

O art. 53 utilizou o verbo dever, aparentemente para deixar claro que a anulao do ato ilegal no mera faculdade da Administrao, mas um dever. Isso no significa, todavia, prevalncia absoluta do princpio da legalidade. Nos artigos seguintes o princpio mitigado: o art. 54 estabelece o prazo de decadncia dentro do qual a Administrao poder anular; e o art. 55 prev as circunstncias em que o ato poder ou dever ser convalidado. A fixao de prazo dentro do qual a Administrao exera seu poder-dever de anular os seus prprios atos eivados de ilegalidade e dos quais decorram efeitos favorveis para os administrados era exigncia antiga de considervel parte da doutrina e da jurisprudncia, que no admitiam que o destinatrio do ato vivesse em eterno sobressalto, espera de possvel mudana de posicionamento da Administrao. Nesse sentido, a lio valiosa de Celso Antnio Bandeira de Mello:

O Direito prope-se a ensejar uma certa estabilidade, um mnimo de certeza na regncia da vida social. Da o chamado princpio da segurana jurdica, o qual, bem por isso, se no o mais importante dentre todos os princpios gerais de Direito, , indisputavelmente, um dos mais importantes dentre eles. Os institutos da prescrio, da decadncia, da precluso (na esfera processual), do usucapio, da irretroatividade da lei, do direito adquirido, so expresses concretas que bem revelam esta profunda aspirao estabilidade, segurana, conatural ao Direito. [...]

35

Id.

29

Esta segurana jurdica coincide com uma das mais profundas aspiraes do homem: a da segurana em si mesma, a da certeza possvel em relao ao que o cerca, sendo esta uma busca permanente do ser humano. a insopitvel necessidade de poder assentar-se sobre algo reconhecido como estvel, ou relativamente estvel, o que permite vislumbrar com alguma previsibilidade o futuro; ela, pois, que enseja projetar e iniciar, conseqentemente e no aleatoriamente, ao mero sabor do acaso -, comportamentos cujos frutos so esperveis a mdio e longo prazo. Dita previsibilidade , portanto, o que condiciona a ao humana. Esta a normalidade das coisas. Bem por isto, o Direito, conquanto seja, como tudo o mais, uma conseqente mutao, para ajustar-se a novas realidades e para melhor satisfazer interesses pblicos, manifesta e sempre manifestou, em pocas de normalidade, um compreensvel empenho em efetuar suas inovaes causando o menor trauma possvel, a menor comoo, s relaes jurdicas passadas que se perlongaram no tempo ou que dependem da supervenincia de eventos futuros previstos. Por fora mesmo deste princpio (conjugadamente com os da presuno de legitimidade dos atos administrativos e da lealdade e boa-f), firmou-se o correto entendimento de que orientaes firmadas pela Administrao em dada matria no podem, sem prvia e pblica notcia, ser modificadas em casos concretos para fins de sancionar, agravar a situao dos administrados ou denegar-lhes pretenses, de tal sorte que s se aplicam aos casos ocorridos depois de tal notcia. 36

Tambm assim o entender de Jos dos Santos Carvalho Filho:

O fundamento da prescrio administrativa o mesmo da prescrio comum: o princpio da segurana e da estabilidade das relaes jurdicas. De fato, o direito no pode ficar merc de eternas pendncias, provocando uma situao de instabilidade no grupo social. O tempo
36

MELLO, op. cit., p. 93-94.

30

necessrio para proporcionar essa estabilizao. Desse modo, se o titular de um direito fica inerte para exerc-lo, surge, em certo prazo, situao oposta que passa a impedi-lo do exerccio. Ou seja, a inrcia do titular do direito cria situao favorvel a terceiros, que acabam por se beneficiar daquela situao de inrcia. a essa situao que se denomina prescrio. Em conseqncia, no direito administrativo tambm preciso assegurar a estabilidade destas relaes, sobretudo entre a Administrao e o administrado; da a criao da prescrio administrativa. Esse o fundamento do instituto.37

O Princpio da Segurana Jurdica sempre constituiu um dos pilares do Estado de Direito, na medida em que a confiana nas instituies organizadoras de uma sociedade se arrima na idia de justia e na certeza de que as relaes jurdicas admitidas pelo Direito no sero desconstitudas sorte dos detentores do Poder. A observncia do Princpio da Segurana Jurdica reside no cumprimento do devido processo legal, vale dizer, no respeito s linhas mestras traadas pela lei para a desconstituio dos atos jurdicos. A alterao destes atos encontra barreira no direito adquirido e no ato jurdico perfeito, verdadeiros corolrios da segurana jurdica. Assim, em nome da estabilidade e pacificao social, as situaes jurdicas apresentam atributos que impedem a sua eliminao, passando a fazer parte do patrimnio dos detentores do direito. Almiro do Couto e Silva destaca que, no aspecto material, os [...] elementos estruturantes do Estado de Direito so as idias de justia e de segurana jurdica38. Dessa forma, mostra-se assente a presena do Princpio da Segurana Jurdica como um dos elementos formadores da idia do Estado do Direito.
37

FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 7 Edio Rio de Janeiro: Lumem Jris, 2001, p. 731. 38 SILVA, Almiro do Couto e. Revista de Direito Pblico, n 84, 1987, p. 46.

31

4. Confronto entre os Princpios da Legalidade e da Segurana Jurdica 4.1 Evoluo Histrica Apresentados os dois princpios, passemos anlise do conflito que se desencadeia entre eles quando de sua aplicao aos atos inquinados de ilegalidade. A noo doutrinariamente reconhecida e jurisprudencialmente assente era de que a Administrao pode desfazer seus prprios atos, quando nulos, em razo do princpio da legalidade. Esta concepo de que o Estado tem sempre o poder de anular seus atos ilegais era a verdade indiscutida no Direito Privado, desde o Direito Romano, de que o nulo jamais produz efeitos, convalida, convalesce ou sana, sendo ainda insuscetvel de ratificao. Se assim efetivamente , ento caber sempre Administrao Pblica revisar seus prprios atos, desconstituindo-os de oficio, quando eivados de nulidade, do mesmo modo como sempre ser possvel, quando vlidos, revog-los, desde que inexista bice legal e no tenham gerado direitos subjetivos. Aos poucos, porm, foi-se insinuando a idia da proteo boa f ou da proteo confiana, a mesma idia, em suma, de segurana jurdica cristalizada no princpio da irretroatividade das leis ou no de que so vlidos os atos praticados por funcionrios de fato, apesar da manifesta incompetncia das pessoas de que eles emanaram. interessante seguir os passos dessa evoluo. Para tanto, vale transcrever a evoluo descrita por Almiro Couto e Silva.

O ponto inicial da trajetria est na opinio amplamente divulgada na literatura jurdica de expresso alem do incio do sculo [sculo XX] de que, embora inexistente, na rbita da Administrao Pblica, o principio da res judicata, a faculdade que tem o Poder Pblico de anular seus prprios atos tem limite no

32

apenas nos Direitos Subjetivos regularmente gerados, mas tambm no interesse em proteger a boa f e a confiana (Treut und Glaube) dos administrados. o que admite expressamente Fritz Fleiner, nas suas Instituies do Direito Administrativo Alemo (cuja primeira edio de 1911) [...] Mais incisivo Walter Jellinek. Dizia ele: O agente pblico pode expressamente ratificar um ato defeituoso e renunciar, assim, faculdade de revog-lo. Pode, tambm, tacitamente ratific-lo, pois agiria contra a boa f se quisesse valer-se da irregularidade longamente tolerada. Apesar de Jellinek aludir a revogao (Wiederruf) de atos irregulares, o que hoje seria tecnicamente inaceitvel, compreende-se claramente que se cuida, na verdade, de anulamento. Entretanto, Jellinek via ainda o problema s pelo lado do Poder Pblico, salientando apenas a faculdade que teria a Administrao de renunciar ao poder de anular, se entendesse que o que melhor consultaria ao interesse pblico. O anulamento no seria, pois, um dever, mas um poder e o ato que o decretasse no teria a natureza de ato vinculado, mas sim de ato facultativo ou discricionrio. Foi este, todavia, o primeiro degrau para que se atingisse o entendimento de que a invalidade, longamente tolerada pela Administrao Pblica, convalida, convalesce ou sana, como indiscrepantemente aceito pela doutrina germnica moderna, tendo em vista, especialmente, a jurisprudncia firmada pelos Tribunais alemes, na metade da dcada de 50, que eliminou a faculdade de invalidar os atos administrativos nulos por ilegais, quando, com a prolongada e complacente inao do Poder Pblico, hajam produzido benefcios e vantagens para os destinatrios. Esclarece Otto Bachof que nenhum outro tema despertou maior interesse do que este, nos anos 50, na doutrina e na jurisprudncia, para concluir que o principio da possibilidade de anulamento foi substitudo pelo da

impossibilidade de anulamento, em homenagem boa f e segurana jurdica. Informa ainda que a prevalncia do principio da legalidade sobre o da proteo da confiana s se d quando a vantagem obtida pelo destinatrio por meios ilcitos por ele utilizados, com culpa sua, ou resulta de procedimento que gera sua responsabilidade. Nesses casos no se pode falar em proteo confiana do favorecido.

33

Embora o confronto entre os princpios da legalidade da Administrao Pblica e o da segurana jurdica resulte que, fora dos casos de dolo, culpa etc., o anulamento com eficcia ex tunc sempre inaceitvel e o com eficcia ex nunc admitido quando predominante o interesse pblico no restabelecimento da ordem jurdica ferida, absolutamente defeso o anulamento quando se trata de atos administrativos que concedam prestaes em dinheiro, que se exauram de uma s vez ou que apresentem carter duradouro, como os de ndole social, subvenes, penses ou proventos de aposentadoria. este, com algumas crticas, formuladas pelas autorizadas vozes de Forsthoff e Bachof, o status quaestionis na Alemanha, como se pode ver dos manuais mais recentes. A influncia do Direito alemo para a evoluo do Direito Constitucional brasileiro, sobretudo no que se refere s tcnicas de controle de constitucionalidade das normas e dos efeitos das declaraes de

constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, indiscutvel, sendo flagrante na Lei 9.868/99. Ao Extrapolar o campo do controle de constitucionalidade, essa influncia se faz sentir tambm no Direito Administrativo, sendo evidente na Lei 9.784/99.39

Ao examinar o Direito francs, Almiro do Couto e Silva destaca que,

desde o affaire Dame Cachet, de 1923, os atos maculados de nulidade s podem ter seu anulamento decretado pela Administrao Pblica no prazo de dois meses - mesmo prazo concedido aos particulares para postular, em recurso contencioso de anulao, a invalidade dos atos administrativos. Enfatiza que, do caso Cachet at hoje, nada se alterou no Direito francs em matria de revogao e anulamento dos atos administrativos. Rivero esclarece que a razo disto est em que a jurisprudncia considera a segurana jurdica mais importante do que a prpria legalidade. Completamente uniformes, sobre este tema, so as opinies de Laubadere, Francis-Paul Benoit, George Vedel e Marcel Waline.40

39 40

SILVA, op. cit., p. 54 56. SILVA, op. cit., p. 56 57.

34

O Professor Almiro do Couto e Silva prossegue suas incurses no Direito comparado, e cita as solues para o conflito entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica no Direito italiano e no Direito portugus. Em seguida, antes de analisar o problema no Direito brasileiro, analisa a soluo dada para a antinomia entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica no Direito Constitucional norte-americano, e conclui que,

mesmo naquele sistema, do qual herdamos o dogma de que a lei declarada inconstitucional seria null and void, cresce a preocupao com a segurana jurdica, admitindo-se muitas excees ao princpio da nulidade da lei inconstitucional: o que exprimiu a Suprema Corte americana ao sentenciar que nem sempre o passado pode ser apagado por uma nova declarao judicial. Estas questes situam-se entre as mais difceis das que atraram a ateno das cortes, estadual e federal, e resulta manifesta de numerosas decises que a afirmao inteiramente abrangente do princpio de uma invalidade absolutamente retroativa no pode ser justificada. A orientao tradicional, como atesta o magnfico repositrio do Direito norteamericano, que o Corpus Juris Secundum, a de que uma deciso de um Tribunal competente no sentido de que uma lei inconstitucional tem o efeito de tornar essa lei null and void; o ato, sob o ponto de vista legal, to inoperante como se nunca tivesse sido exarado ou como se nunca tivesse sido escrito, tido como invlido ou rrito, desde a data de sua emisso, e no apenas da data na qual foi declarada inconstitucional. [...] de outro lado, tem sido sustentado que esta regra geral no universalmente verdadeira ou nem sempre absolutamente verdadeira; que comporta muitas excees; que afetada por muitas consideraes; que uma viso realista tem erodido essa doutrina; que to amplo princpio deve ser entendido como [com] temperamentos e que mesmo uma lei inconstitucional um fato operativo, pelo

35

menos antes da declarao de inconstitucionalidade e que deve ter conseqncias as quais no podem ser ignoradas. Cresce de ponto o significado da penetrao do princpio da segurana jurdica no Direito norte-americano, em tema de inconstitucionalidade das leis, quando sabido que l prepondera, em matria de efeito retro-operante das decises dos Tribunais, a fico de Blakstone, segundo a qual o juiz no faz outra coisa seno exprimir a verdadeira regra jurdica tal como sempre existiu, desde as suas origens, mas que temporariamente no se havia reconhecido.41

4.2 Mitigao da legalidade no ordenamento jurdico Brasileiro Na parte final de seu artigo, o Professor Almiro do Couto e Silva passa anlise do problema no Direito brasileiro. Inicia afirmando que, salvo poucas excees, a doutrina silencia-se quanto soluo a ser dada a situaes irregulares, nascidas de atos administrativos invlidos, mas que so, por considervel lapso de tempo, toleradas pela Administrao Pblica. Em seguida, cita Seabra Fagundes, para quem

[...] a infringncia legal no ato administrativo, se considerada abstratamente, aparecer sempre como prejudicial ao interesse pblico. Mas, por outro lado, vista em face de algum dado concreto pode acontecer que a situao resulte do ato, embora nascida irregularmente, torne-se til quele mesmo interesse. Tambm as numerosas situaes alcanadas e beneficiadas pelo ato vicioso podem aconselhar a subsistncia dos seus efeitos. Nessas situaes, duas alternativas poderiam abrir-se ao administrador, conforme as circunstncias: praticar novo ato, sem as deficincias do anterior, ou manter-se em silncio, renunciando tacitamente ao direito de invalid-lo. 42

41 42

SILVA, op. cit., 58-59. SILVA, op. cit., p. 60.

36

O ordenamento jurdico hodierno, bem como a doutrina e a jurisprudncia, tm admitido certa flexibilidade na aplicao do Princpio da Legalidade da Administrao Pblica. A questo, para tanto, deve ser examinada luz de dois princpios que podem entrar em coliso: o da legalidade na Administrao Pblica e o da Segurana Jurdica dos administrados. Passando da doutrina brasileira jurisprudncia, especialmente do Supremo Tribunal Federal, podemos constatar casos em que o Supremo mitigou a aplicao do enunciado sumular n 473, em funo da segurana jurdica e do respeito boa-f do administrado. Jos Neri da Silveira j afirmara, em 1965, quando Consultor-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, em parecer, no qual examinou precisamente a possibilidade de anulamento de atos administrativas h muito praticados e em conformidade, ainda, com jurisprudncia administrativa ento dominante:

[...] se certo, em principio, que no h direito contra a lei e que a administrao pode anular os seus atos com infraes a dispositivos legais, consoante ficou largamente firmado no Princpio da Legalidade, no menos exato que a atividade administrativa possui, em seu favor, uma presuno de legitimidade, e cada ato do Poder Pblico, oriundo de autoridade competente, h de ter-se, em princpio, como vlido, perante os cidados, mxime quando, por estes aceito, produza conseqncias de direito, em prol dos mesmos, de forma pacfica, iterativamente, no decurso de muitos anos, com inquestionada aparncia de regularidade.
43

Nesse Parecer lembrava Jos Neri da Silveira a opinio do Ministro Orozimbo Nonato, expressa em voto no Supremo Tribunal Federal, nos seguintes termos:

43

ALENCAR, Cristiane. Revogao e Anulao de Atos Administrativos. 2002. Trabalho apresentado como requisito parcial para aprovao na disciplina de Direito Administrativo. Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal.

37

O que se geralmente aceita que o ato nascido da ilegalidade, revogvel se mostra pela administrao ou por ela anulvel. Mas, se o ato tem aparncia regular e originou direito subjetivo, no pode a revogao ter efeitos.44

Depois disso, no entanto, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal consolidou-se em favor da preponderncia do principio da legalidade da Administrao Pblica sobre o da segurana jurdica, cristalizado no conhecido enunciado sumular n 473:

A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tomam ilegais, por que deles no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.45

Bem se v que a faculdade de anulamento dos atos administrativos invlidos por ilegais no comporta, a priori, nos termos deste enunciado sumular qualquer exceo. Pronunciamentos isolados do STF modificaram essa posio extremamente conservadora e que se poderia qualificar at mesmo de atrasada, se posta em confronto com as adotadas em outras pases. Assim que no RMS 13.807, da Guanabara (RTJ 37/248), a 3 Turma do STF (ao decidir caso relacionado com situao de aluno que se formou e passou a exercer profisso amparado em medida liminar em mandado de segurana, depois revogada na sentena), guiada pelo voto do Min. Prado Kelly, entendeu que a liminar dera causa a uma situao de fato e de direito que no conviria fosse inovada. No era isso outra coisa do que o reconhecimento da sanatria do nulo. No RMS 17.144, da Guanabara (RTJ 45/589), reiterou-se, em caso semelhante ao anterior, a mesma orientao.

44 45

ALENCAR, Cristiane. Op. cit. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Enunciado sumular n 473.

38

Tendo em vista todo o exposto, se o princpio da legalidade, visto isoladamente, pode determinar a anulao de um ato rrito na sua origem, entretanto, numa viso sistemtica, existiriam ocasies em que as situaes jurdicas decorrentes de ato viciado deveriam ser preservadas, em nome da Segurana Jurdica. Afinal, sendo um dos elementos estruturantes do aspecto material do Estado Democrtico de Direito Brasileiro, tal princpio no pode ser colocado de lado, no exerccio da autotutela administrativa. Em que pese tais argumentos, a matria est longe de ser trivial e envolve a sempre tormentosa ponderao ou composio entre o princpio da legalidade basilar da Administrao e o princpio da segurana jurdica tambm fundamental na estruturao do Estado Democrtico de Direito. 4.3 Conflito no Direito Brasileiro No Direito positivo brasileiro, em perodo recente, a Lei n 9.784/99 introduziu regra concreta de respeito segurana jurdica e estabilidade das relaes administrativas. A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, elencou a segurana jurdica como princpio a ser observado pela Administrao, ao lado de outros, como a legalidade, a moralidade, a motivao. Como j mencionado, nos artigos 53 a 55, inseridos no captulo XIV, a lei tratou da anulao, da revogao e da convalidao dos atos administrativos. O art. 54 fixou em 5 anos o prazo decadencial para que a Administrao anule os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios, salvo nos casos de comprovada m-f. A fixao de prazo dentro do qual a Administrao exera o seu poder-dever de anular os seus prprios atos eivados de ilegalidade e dos quais decorram efeitos favorveis para os administrados era exigncia antiga de considervel parte da doutrina e da jurisprudncia, que

39

no admitiam que o destinatrio do ato vivesse em eterno sobressalto, espera de possvel mudana de posicionamento da Administrao. Ainda em 1987, em artigo publicado na Revista de Direito Pblico com o sugestivo ttulo Princpios da legalidade da Administrao Pblica e da segurana jurdica no Estado de Direito contemporneo, o Professor Almiro do Couto e Silva analisou com profundidade a questo relativa ao conflito entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica, e criticou a excessiva valorizao do primeiro em detrimento do segundo, especialmente no mbito do Direito Administrativo (RDA 84 - out-dez de 1987, pp.46/63). Esse artigo foi fonte fundamental para outro mais recente, de 1997, do Professor Mrcio Nunes Aranha, intitulado Segurana jurdica stricto sensu e legalidade dos atos administrativos: convalidao do ato nulo pela imputao do valor de segurana jurdica em concreto juno da boa-f e do lapso temporal (in Revista de Informao Legislativa 34, abril/junho 1997). Esse ltimo artigo fez referncia ao ento projeto de lei, que seria posteriormente convertido na Lei 9.784/99. A questo - diga-se uma vez mais - no trivial e envolve o sentimento de justia e de respeito ao princpio da isonomia. Por que, por exemplo, uma aposentadoria concedida pela Administrao com flagrante ofensa lei, cujos proventos sejam muito superiores aos que determina a lei, no poderia ser revista em razo do simples transcurso do tempo? Por que perpetuar uma situao ilegal ou mesmo no exigir o ressarcimento de uma pessoa que receba proventos muito superiores aos de todos que se aposentaram na mesma situao? Por que deveria a sociedade sustentar tais pagamentos, quando evidenciada a irregularidade do ato de concesso? Essas questes prticas devem ser respondidas com equilbrio. Assim como a legalidade e a isonomia, a segurana jurdica bem jurdico e princpio a ser respeitado.

40

5. EQUILBRIO ENTRE OS PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA E DA LEGALIDADE Iniciamos nossa anlise, apresentando os princpios que devem ser observados pela Administrao Pblica. Diante dos Princpios da Legalidade e da Segurana Jurdica traamos a imprescindibilidade de cada um e o conflito que se configura quando atos viciados de ilegalidade que emanam efeitos favorveis aos destinatrios se perpetuam pelo tempo, ocasionando a decadncia administrativa. Agora nos pautaremos na busca do ponto de equilbrio entre os dois grandes princpios que se contrapem de maneira quase inconcilivel quando se trata de rever um ato administrativo em prejuzo do beneficirio. O princpio da segurana jurdica e o princpio da legalidade. No ordenamento jurdico brasileiro a utilizao do Princpio da Legalidade da Administrao Pblica com o intuito de anular os atos desconformes com o ordenamento jurdico, como j tratado em captulo anterior, encontra amparo no Enunciado Sumular n 473 do Supremo Tribunal Federal, que assim dispe, verbis:

Enunciado Sumular 473. A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revoga-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.46

Contudo, como j observado, o dever de anular apresenta, hoje, aplicao limitada pelo art. 54 da Lei do Processo Administrativo Federal, ipsis litteris:

46

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Enunciado sumular n 473.

41

Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. 47

luz do dispositivo supra e do princpio da legalidade pode se dizer que existe um perodo inicial em que h o dever de anular, pela manuteno do princpio da legalidade; mas depois de um certo tempo existe o dever de convalidar ou de manter essa situao. 5.1 Ponderaes entre os Princpios da Legalidade e da Segurana Jurdica O que era apenas construo doutrinria e jurisprudencial, restou cristalizado em norma legal, como uma das inovaes introduzidas no ordenamento jurdico pela novel Lei n 9.784/99. O princpio assente no Direito que o ato nulo no gera efeitos em virtude da sobreposio do princpio da legalidade, nos termos do art. 54 do normativo legal citado, comea a ser relativisado. Assim, o princpio da segurana jurdica tem sido invocado pela moderna doutrina administrativa como contrapeso aplicao irrestrita do princpio da legalidade no mbito administrativo. Nessa medida, a regra geral que apregoa a possibilidade de desfazimento do ato ilegal, pela Administrao, a qualquer tempo, tem sido atenuada em homenagem segurana e estabilidade das situaes juridicamente constitudas. Nesse sentido, posiciona-se Hely Lopes Meirelles:

A doutrina tem sustentado que no h prazo para anulao do ato administrativo, mas a jurisprudncia vem atenuando o rigor dessa afirmativa, para manter atos ilegtimos praticados e operantes h longo tempo e que j

47

BRASIL. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o Processo Administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal.

42

produziram

efeitos

perante

terceiros

de

boa-f.

Esse

entendimento

jurisprudencial arrima-se na necessidade de segurana e estabilidade jurdica na atuao Administrativa. [...] A nosso ver, a prescrio administrativa e a judicial impedem a anulao do ato no mbito da Administrao ou pelo Poder Judicirio. E justifica-se essa conduta porque o interesse da estabilidade das relaes jurdicas entre o administrado e a Administrao ou ente esta e seus servidores tambm de interesse pblico, to relevante quanto os demais. Diante disso, impe-se a estabilizao dos atos que superem os prazos admitidos para sua impugnao, qualquer que seja o vcio que se lhes atribua. Quando se diz que os atos nulos podem ser invalidados a qualquer tempo, pressupe-se, obviamente, que tal anulao se opere enquanto no prescritas as vias impugnveis internas e externas, pois, se os atos se tornaram inatacveis pela Administrao e pelo Judicirio, no h como pronunciar-se sua nulidade. Embora a doutrina estrangeira negue essa evidncia, os autores ptrios mais atualizados com o Direito Pblico contemporneo a reconhecem. Como entre ns as aes pessoais contra a Fazenda Pblica prescrevem em cinco anos e as reais em vinte, nesses prazos que podem ser invalidados os respectivos atos administrativos, por via judicial. Quanto prescrio administrativa, depender da norma legal que a institui em cada caso. 48

No outro o entendimento esposado por Jos dos Santos Carvalho Filho:

Quanto prescrio, considera grande parte da doutrina que ela incide em relao aos atos administrativos invlidos. Entende-se que o interesse pblico que decorre do princpio da estabilidade das relaes jurdicas to relevante quanto a necessidade de restabelecimento da legalidade dos atos

administrativos, de forma que deve o ato permanecer seja qual for o vcio de que esteja inquinado. Em tais casos, opera-se a prescrio das aes pessoais em 5 anos e das aes reais em 10 anos entre presentes, e 15 anos entre
48

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 19 Edio So Paulo: Malheiros, 1994, p. 188190.

43

ausentes. Em sede administrativa, a Lei n 9.784, de 29.1.99, que dispe sobre o processo administrativo na Administrao federal, tambm limitou a ao administrativa de anulao de atos administrativos, estabelecendo que o direito da Administrao de anular ato que tenham produzido efeitos favorveis para os destinatrios prescreve em cinco anos, contados da data da prtica do ato, ressalvada, entretanto, a ocorrncia de comprovada m-f.49

Sobre a necessidade de ponderao entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica, verifica-se a pertinente lio de Toshio Mukai:

Diante de um ato administrativo assim irregular e ilegal, em princpio, em face da autotutela administrativa, a Administrao, se no puder convalida-lo, tem o dever jurdico de declarar sua nulidade, visto que a manuteno da legalidade, no Estado de Direito, seu primeiro dever tico e jurdico. Para isto, e por essa mesma razo, no vemos como possa, pelo menos em princpio, impor-se-lhe prazo para tal anulao. Entretanto, em razo do atributo de que gozam por natureza os atos administrativos, que a doutrina denomina presuno de legitimidade, possvel, realmente, que um ato irregular, em funo do tempo decorrido desde sua edio, faa nascer situaes concretas, que se consolidem faticamente ao abrigo daquele ato. Quando isso ocorrer (e para tanto no se pode fixar um prazo, porque cada caso um caso), comea ento a interferir na questo da anulao do ato administrativo o princpio consagrado na Teoria Geral do Direito denominado princpio da segurana e estabilidade das relaes jurdicas, to importante para a prpria coletividade como o da legalidade administrativa. Nesse momento, aquilo que era um dever da Administrao (anular o seu prprio ato), dado o surgimento daquele princpio, esmaece-se, e d lugar a uma faculdade, mas, ainda aqui, no retira a possibilidade de a Administrao anular o ato.

49

FILHO, op. cit., p. 117.

44

que diante do dilema de atender ora um, ora outro princpio, ambos de igual importncia para a satisfao do interesse da coletividade, o Estado ter sempre de se pautar por um princpio maior, que arbitre sua deciso. E este o do interesse pblico.50

5.2 Relevncia da Segurana jurdica A respeito da relevncia do princpio da segurana jurdica, e sua funo norteadora na elaborao da Lei n 9.784/99, vale transcrever a preciosa lio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

O princpio da segurana jurdica, que no tem sido includo nos livros de direito administrativo entre os princpios da Administrao Pblica, foi inserido entre os mesmos pelo artigo 2, caput, da Lei n 9.784/99. Como participantes da Comisso de Juristas que elaborou o anteprojeto de que resultou essa lei, permito-me afirmar que o objetivo da incluso desse dispositivo foi o de vedar a aplicao retroativa de nova interpretao de lei no mbito da Administrao Pblica. Essa idia ficou expressa no pargrafo nico, inciso XIII, do artigo 2, quando impe, entre os critrios a serem observados, interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao. O princpio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudana de interpretao de determinadas normas legais, com a conseqente mudana de orientao, em carter normativo, afetando situaes j reconhecidas e consolidadas na vigncia de orientao anterior. Essa possibilidade de mudana de orientao inevitvel, porm gera insegurana jurdica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situao ser passvel de contestao pela prpria Administrao Pblica.51

50 51

MUKAI, Toshio. Direito Administrativo Sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 225-226. DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 12 Edio So Paulo: Atlas, 2000, p. 82.

45

Evidencia-se assim a inteno do legislador de relativizar o poder irrestrito, de que dispunha a Administrao, de desconstituir a qualquer tempo os atos administrativos surgidos em desconformidade com a lei. Nesse diapaso, a atuao corretiva da Administrao encontra, agora, limitao temporal, quando se tratar de ato do qual decorram efeitos favorveis aos administrados. Nesse sentido, a redao conferida ao art. 54 da Lei n 9.78/99, a seguir transcrito:

Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticado, salvo comprovada m-f.52

Doravante, se desses atos ilegais decorrem efeitos favorveis aos administrados, sua desconstituio somente se torna possvel se operado no prazo de cinco anos, a contar, como regra geral, do surgimento do ato, ressalvando-se a hiptese de reconhecida m-f dos interessados. Os atos administrativos de reconhecida invalidade, cuja desconstituio no for mais possvel, em virtude de operada a decadncia do direito da Administrao de rev-los, reputam-se confirmados, restando assegurada a perpetuao de seus efeitos, em homenagem ao princpio da segurana jurdica. Nessa linha, constata-se a existncia de temperamentos ao enunciado sumular n 473, em julgados dos prprios tribunais superiores. No relatrio condutor do Recurso Extraordinrio n 108.782-1/SP, do Supremo tribunal Federal, foi acolhida a tese do ento Subprocurador da Repblica, Gilmar Ferreira Mendes, a qual merece transcrio literal:

52

BRASIL. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o Processo Administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal.

46

Inicialmente, considerava a doutrina europia que os atos administrativos ilegais favorveis (rechtswidriger begnstigender Verwaltugngsakte) eram passveis de reviso independentemente de qualquer providncia. Discutia-se apenas sobre a eficcia ex tunc ou ex nunc do ato anulatrio (Hans-Uwe Erichsen e Wolfgang Martens, Allgemeines Verwaltgunsrecht, Berlin, 1983, p. 239; Laudabre Trait de Droit Administratif, vol. I, Paris, 1973, pp. 326/327; Miguel Reale, Revogao e Anulamento do Ato Administrativo, 1980, pp. 71/72; Hely Lopes Meirelles, Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. VIII, 1984, p. 361/365). Passou-se a entender, posteriormente, que a simples ilegalidade do ato administrativo no se mostrava suficiente para justificar a declarao de nulidade do ato administrativo, devendo levar-se em conta a aparncia de legalidade e a convico na sua legitimidade. [...] A confiana na legitimidade das providncias administrativas e a necessidade de segurana das relaes jurdicas acabaram por impor condies ao exerccio do poder-dever de autotutela. Nesse sentido, prelecionam Erichesen e Martens que: O princpio da legalidade da administrao constitui apenas um dos elementos do postulado do Estado de Direito. Tal postulado contm igualmente os princpios da segurana jurdica (Rechtssicherheit) e da paz jurdica (Rechtsfrieden), dos quais decorre o respeito ao princpio da boa-f do favorecido. Legalidade e segurana jurdica constituem dupla manifestao do Estado de Direito, tendo, por isso, o mesmo valor e a mesma hierarquia. Da resulta que a soluo para um conflito concreto entre matria jurdica (Rechtsgter) e interesses h de levar em conta todas as circunstncias que o caso possa eventualmente ter.53

Nesses termos, a Segurana Jurdica alada como princpio a ser observado ganhando relevncia luz da legalidade administrativa. 5.3 Composio entre legalidade e Segurana Jurdica

53

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 108782-1

47

No tocante composio entre o Princpio da Segurana Jurdica e o da Legalidade, cumpre fazer referncia interessante monografia da Prof. Weida Zancaner, colacionada na obra Da Convalidao e da Invalidao dos Atos Administrativos Segundo a autora, a invalidao no consiste em faculdade da Administrao Pblica, pois [...] ressalvados os atos discricionrios praticados por autoridade incompetente, ou h dever de invalidar ou h dever de convalidar, ou nenhuma das providncias pode ser adotada54. Essa terceira hiptese ocorre em razo da existncia das chamadas barreiras ou limites convalidao e invalidao. Nesse sentido, pondera, in verbis:

O princpio da legalidade, fundamento do dever de invalidar, obriga a Administrao Pblica a fulminar seus atos viciados no passveis de convalidao. S que a invalidao no pode ser efetuada sempre e indistintamente, com referncia a todas as relaes invlidas no convalidveis que se apresentem ao administrador, em razo das barreiras ao dever de invalidar. Os limites ao dever de invalidar surgem do prprio sistema jurdico-positivo, pois, como todos sabemos, coexistem com o princpio da legalidade outros princpios que devem ser levados em conta quando do estudo da invalidao. Claro est que o princpio da legalidade basilar para a atuao administrativa, mas como se disse, encartados no ordenamento jurdico esto outros princpios que devem ser respeitados, ou por se referirem ao Direito como um todo, como por exemplo, o princpio da segurana jurdica, ou por serem protetores do comum dos cidados, como, por exemplo, a boa-f, princpio que tambm visa proteg-los quando de suas relaes com o Estado. (...) Com efeitos os atos invlidos geram conseqncias jurdicas, pois se no gerassem no haveria qualquer razo para nos preocuparmos com eles. Com

54

ZANCANER, op. cit., p. 55.

48

base em tais atos certas situaes tero sido instauradas e na dinmica da realidade podem converter-se em situaes merecedoras de proteo, porque estaro abrigadas por algum princpio de Direito. Estes fatos posteriores constituio da relao invlida, aliados ao tempo, podem transformar o contexto em que ela se originou, de modo que fique vedado Administrao Pblica o dever de invalidar, pois faz-lo causaria ainda maiores agravos ao Direito, por afrontar a segurana jurdica e a boa-f.. [...] As barreiras ou limites ao dever de invalidar ou resultam do mero decurso do tempo (a chamada prescrio) ou, nos casos em que o ato invlido produziu situao jurdica ampliativa de direito ou concessiva de benefcio ainda no sanada pela completude do prazo prescricional, do preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos: haver decorrido um certo lapso de tempo desde a instaurao da relao viciada; existncia de uma regra ou princpio de Direito que lhe teria servido de amparo se houvesse sido validamente constituda; e boa-f por parte do beneficirio.55

Valemo-nos, tambm, de algumas passagens do artigo do Professor Almiro do Couto e Silva a que nos referimos.
Se antiga a observao de que justia e segurana jurdica freqentemente se completam, de maneira que pela justia chega-se segurana jurdica e viceversa, certo que tambm freqentemente colocam-se em oposio. Lembre-se, a propsito, o exemplo famoso da prescrio, que ilustra o sacrifcio da justia em favor da segurana jurdica, ou da interrupo da prescrio, com o triunfo da justia sobre a segurana jurdica. Institutos como o da coisa julgada ou da precluso processual, impossibilitando, definitivamente o reexame dos atos do Estado, ainda que injustos, contrrios ao Direito ou ilegais, revelam igualmente esse conflito. [...] No fundo, porm, o conflito entre justia e segurana jurdica s existe quando tomamos a justia como valor absoluto, de tal maneira que o justo nunca pode transformar-se em injusto e nem o injusto jamais perder essa natureza. A

55

ZANCANER, op. cit., p. 60-62

49

contingncia humana, os condicionamentos sociais, culturais, econmicos, polticos, o tempo e o espao - tudo isso impe adequaes, temperamentos e adaptaes, na imperfeita aplicao daquela idia abstrata realidade em que vivemos, sob pena de, se assim no se proceder, correr-se o risco de agir injustamente ao cuidar de fazer justia. Nisso no h nada de paradoxal. A tolerada permanncia do injusto ou do ilegal pode dar causa a situaes que, por arraigadas e consolidadas, seria inquo desconstituir, s pela lembrana ou pela invocao da injustia ou da ilegalidade originria. Do mesmo modo como a nossa face se modifica ou se transforma com o passar dos anos, o tempo e a experincia histrica tambm alteram, no quadro da condio humana, a face da justia. Na verdade, quando se diz que em determinadas circunstncias a segurana jurdica deve preponderar sobre a justia, o que se est afirmando, a rigor, que o princpio da segurana jurdica passou a exprimir, naquele caso, diante das peculiaridades da situao concreta, a justia material. Segurana jurdica no , a, algo que se contraponha justia; ela a prpria justia. Parece-me, pois, que as antinomias e conflitos entre justia e segurana jurdica, fora do mundo platnico das idias puras, alheias e indiferentes ao tempo e histria, so falsas antinomias e conflitos. Nem sempre fcil discernir, porm, diante do caso concreto, qual o princpio que lhe adequado, de modo a assegurar a realizao da Justia: o da legalidade da Administrao Pblica ou o da segurana jurdica? A invarivel aplicao do princpio da legalidade da Administrao Pblica deixaria os administrados, em numerosssimas situaes, atnitos, intranqilos e at mesmo indignados pela conduta do Estado, se a este fosse dado, sempre, invalidar seus prprios atos - qual Penlope, fazendo e desmanchando sua teia, para tornar a faz-la e tornar a desmanch-la - sob o argumento de ter adotado uma nova interpretao e de haver finalmente percebido, aps o transcurso de certo lapso de tempo, que eles eram ilegais, no podendo, portanto, como atos nulos, dar causa a qualquer conseqncia jurdica para os destinatrios. [...].56

Assim, defende-se a sanatria ou convalidao dos atos nulos, em respeito boaf do administrado conjugada com o transcurso de razovel lapso temporal em que a
56

SILVA, op. cit., 46-47.

50

Administrao tenha tolerado o ato viciado sem qualquer manifestao no sentido de desconstituir o ato ou seus efeitos. O leading case nessa matria foi apreciado antes do advento da Lei n 9.784/99 pela 1 Turma do STF no RE 85.179, do Rio de Janeiro, Rel. Min. Bilac Pinto. Nesse acrdo, que trata de efeitos gerados por medida liminar em mandado de segurana, so invocados os precedentes jurisprudenciais aqui j referidos e a lio de Miguel Reale para afirmar-se, em concluso, a impossibilidade de tardio desfazimento do ato administrativo, j criada situao de fato e de direito, que o tempo consolidou, como se 1 na ementa:

ATO ADMINISTRATIVO. SEU TARDIO DESFAZIMENTO, JA CRIADA SITUAO DE FATO E DE DIREITO, QUE O TEMPO CONSOLIDOU. CIRCUNSTANCIA INALTERABILIDADE EXCEPCIONAL DA A ACONSELHAR DECORRENTE A DO

SITUAO

DEFERIMENTO DA LIMINAR, DAI A PARTICIPAO NO CONCURSO PBLICO, COM APROVAO, POSSE E EXERCCIO. RECURSO EXTRAORDINRIO NO CONHECIDO. 57

Assim pode se chegar a duas concluses: A primeira no sentido de que tanto a anulao quanto a convalidao so deveres da Administrao, que dever optar por uma das duas atitudes, de acordo como o que melhor atenda ao interesse pblico, no caso concreto. A segunda no sentido de que o princpio da legalidade no absoluto nem pode ser aplicado com total esquecimento do princpio da segurana jurdica. 5.4 Aplicao dos Princpios em harmonia

57

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 85179/RJ, Relator Min. Bilac Pinto, DJ 02/12/1977.

51

Finalizando e em sntese: os atos invlidos praticados pela Administrao Pblica, quando permanecem por largo tempo, com a tolerncia do Poder Pblico, dando causa a situaes perfeitamente consolidadas, beneficiando particulares que esto em boa f, convalidam, convalescem ou sanam. Tambm no podemos olvidar que diante do ato invlido no nosso sistema jurdico a Administrao Pblica, de regra, como afirmado na doutrina, tem o poder/dever de anular o ato. O anulamento no uma faculdade, mas algo que resulta imperativamente do ordenamento jurdico. Diante deste impasse, nos deparamos com a grande dificuldade no desempenho da atividade jurdica que consiste muitas vezes em saber o exato ponto em que certos princpios deixam de ser aplicveis, cedendo lugar a outros. A Administrao Pblica brasileira, na quase generalidade dos casos, aplica o princpio da legalidade, esquecendo-se completamente do princpio da segurana jurdica. A doutrina e jurisprudncia nacionais, com as ressalvas apontadas, tm sido muito tmidas na afirmao do princpio da segurana jurdica. Ao dar-se nfase excessiva ao princpio da legalidade da Administrao Pblica e ao aplic-lo a situaes em que o interesse pblico estava a indicar que no era aplicvel, desfigura-se o Estado de Direito, pois se lhe retira um dos seus mais fortes pilares de sustentao, que o princpio da segurana jurdica, e acaba-se por negar justia. Este trabalho no tem outro objetivo seno o de, modestamente, contribuir para que a injustia no continue a ser feita em nome da legalidade. A idia de que os princpios da segurana jurdica e da legalidade devem ser ponderados continuou e continua atualssima na doutrina brasileira, estando evidente no

52

conhecido estudo de Weida Zancaner, Da convalidao e da invalidao dos atos administrativos, j citado e que merece novamente transcrio:

Com efeito, atos invlidos geram conseqncias jurdicas, pois se no gerassem no haveria qualquer razo para nos preocuparmos com eles. Com base em tais atos certas situaes tero sido instauradas e na dinmica da realidade podem converter-se em situaes merecedoras de proteo, seja porque encontraro em seu apoio alguma regra especfica, seja porque estaro abrigadas por algum princpio de Direito. Estes fatos posteriores constituio da relao invlida, aliados ao tempo, podem transformar o contexto em que esta se originou, de modo a que fique vedado Administrao Pblica o exerccio do dever de invalidar, pois faz-lo causaria ainda maiores agravos ao Direito, por afrontar a segurana jurdica e boa-f.58

No mesmo sentido, o artigo de Mrcio Nunes Aranha:

A concepo de segurana jurdica expressa no presente estudo reflexo de um seu aspecto mais restrito de garantia da boa-f ou confiana do particular frente aos atos emanados do Poder Pblico, o que os alemes, desde h muito tempo, chamavam Treu und Glaube (lealdade e confiana). [...] Preenchidas as condies de boa-f do particular e do razovel transcurso de tempo, torna-se imperativa a preservao do ato administrativo para salvaguarda da segurana jurdica. Intenta-se, pois, um esforo, nunca demais, de relembrar que, no direito, a aplicao rgida de um princpio, muitas vezes, leva a injustias, e que, nos casos de complacncia do Poder Pblico, ou mesmo de entendimento seu modificado, h outro princpio a ser levado em conta para que no persista a injustia em nome de uma pretensa legalidade. Tal princpio a manifestao concreta da segurana jurdica, razo fundamental do direito, que, sem desprezo do perigo de supervalorizao da autoafirmao, detm seu significado em preservar, manter, salvar, dar sobrevida quilo que se perpetuou no tempo pelo simples fato deste, auxiliado pela inexigibilidade de
58

ZANCANER, op. cit., p. 61-62.

53

comportamento diverso - boa-f -, galgar posio digna de proteo jurdica. O problema tem sua significao mais profunda nas questes de Maurice Hauriou: Mas ser que o poder de desfazimento ou de anulao poder exercer-se indefinidamente e em qualquer poca? Ser que jamais as situaes criadas por decises desse gnero se tornaro estveis? Quantos perigos para a segurana das relaes sociais encerram essas possibilidades indefinidas de revogao [...] pensando nessas questes angustiantes que vale a pena debruar-se, com maior cuidado e respeito, sobre as situaes de fato que, evoluindo com o sistema jurdico, integraram sua prpria razo de ser.59

A influncia de todas essas idias da doutrina nacional e estrangeira e do direito positivo estrangeiro evidente na Lei n 9.784/99, que fez meno expressa segurana jurdica como princpio a ser observado pela Administrao (art. 2) e fixou o prazo decadencial de 5 anos para que a Administrao anule os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios, salvo nos casos de comprovada m-f (art. 54). 6.Convalidao luz do art. 54 da Lei n 9.784/99 A convalidao ou no de atos beneficentes antijurdicos fica adstrito a dois princpios: o da legalidade, que exige a eliminao de atos administrativos antijurdicos, e o da segurana jurdica, que exige a manuteno do ato administrativo beneficente. O apego aplicao do princpio da legalidade isoladamente pode determinar a anulao de ato irregular na sua origem. Entretanto, uma viso sistemtica da aplicao dos princpios da Administrao Pblica termina por mitigar a aplicao do princpio da legalidade em homenagem ao princpio da segurana jurdica devidamente insculpido no artigo 54 da Lei

ARANHA, Marcio Nunes. Segurana Jurdica stricto sensu e legalidade dos atos administrativos: convalidao do ato nulo pela imputao do valor da segurana jurdica em concreto juno da boa-f e do lapso temporal. Revista de Informao Legislativa 34, abril/junho 1997, p. 66.
59

54

n 9.784/99, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, verbis:

Art. 54. O direito da Administrao de anular atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. 60

Nos termos do artigo supra, a Administrao decai do dever de anular atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios em 5 anos, salvo comprovada m-f. Neste dispositivo, no se referiu o legislador se o ato seria sanvel ou no, nulo ou anulvel, apenas que a Administrao decairia do poder de anular atos administrativos em cinco anos. Se a lei no fez distino entre atos nulos e anulveis, sem ressalvas, a no ser no caso de m-f, tem-se, em tese, que em ambas as hipteses se admite a convalidao pelo decurso do tempo. Deve-se levar em conta a aplicao do princpio da segurana jurdica, expressamente consagrado no artigo 2 do citado normativo legal. A segurana jurdica exprime-se na irretroatividade das leis, no direito adquirido, na coisa julgada, no ato jurdico perfeito e com ela se impede que situaes jurdicas criadas regularmente sejam alteradas em razo de novas regras ou interpretaes. Por sua vez, a segurana jurdica por decurso de tempo se funda da mesma forma que as anteriores na consolidao de situaes jurdicas, na estabilidade das relaes e na garantia dos cidados de no serem surpreendidos por efeitos inesperados e intempestivos de atos seus ou

60

BRASIL. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regulamenta o Processo Administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal

55

de outrem. So manifestaes dessa face da segurana jurdica a prescrio, a convalidao e a sanatria de atos invlidos. Sua aplicao est em consonncia com o princpio da legalidade. A Administrao, a vista de uma situao jurdica que ela mesmo j respaldou, ainda que nascida de maneira irregular, ao conceder novo direito, relacionado situao anterior ignorando esta, terminaria por ferir frontalmente o princpio da segurana jurdica. Assim, nenhuma segurana haveria para os servidores de boa-f, crentes na correta atuao administrativa. Ausncia e excesso de legalidade abrem espao para o abuso de poder e so controlados pela segurana jurdica. Entender de outro modo, dando-se nfase ao princpio da legalidade da Administrao Pblica, aplicando-o a situaes em que o interesse pblico estava a indicar que no era aplicvel, termina por desfigurar-se o Estado de Direito, retirando um dos seus mais fortes pilares de sustentao, que o princpio da segurana jurdica. A observncia dos princpios da Administrao Pblica de forma sistmica tornase imprescindvel ao interesse pblico e efetividade dos princpios da Administrao Pblica. Assim, a aplicao da convalidao dos atos administrativos nulos, acobertados pelo decurso de tempo da Administrao em invalid-los, termina por conferir estabilidade s relaes jurdicas e confiana do administrado na Administrao Pblica, quando esta reconhece, em razo do princpio da segurana jurdica, a uma situao ftica, efeitos jurdicos dos quais decorrem direitos. Coadunando com este entendimento, Miguel Reale assim se manifestou, verbis:

Se no campo do Direito Privado, o visceralmente nulo jamais pode ser sanado ou produzir efeitos vlidos, na esfera do Direito Administrativo a questo se pe com menos rigorismo formal, em virtude da preeminncia do interesse pblico, de forma que o tempo transcorrido pode gerar situaes de fato

56

equiparveis a situaes jurdicas, no obstante a nulidade que originariamente as comprometia. Sob esse prisma, mister distinguir duas hiptese: a) a de convalidao ou sanatria do ato nulo ou anulvel; b) a de perda pela Administrao do benefcio da declarao unilateral de nulidade (le bnefice du pralable). No direito Administrativo europeu, a doutrina e a jurisprudncia tm-se mostrado sensveis em relao a ambos os aspectos do problema, admitindo, de um lado, a possibilidade de haver-se como legtimo um ato nulo ou anulvel, em determinadas e especialssimas circunstncias, bem como a constituio, em tais casos, de direitos adquiridos, e, de outro, considerando-se exaurido o poder revisional ex officio da Administrao, aps um prazo razovel. No primeiro sentido, Oliver Dupeyrux, expondo e adotando a tese de De Soto, sobre os limites da reviso ex offcio dos atos administrativos singulares, assim conclui: A soluo do Conselho de Estado [francs] consiste, em suma, em admitir, de um lado, que nenhum direito subjetivo pode, em princpio, nascer de uma situao irregular da Administrao, mas, de outro lado, que o decurso de certo tempo cria uma confiana legtima no esprito dos particulares e transforma uma situao de fato em situao jurdica, em direito subjetivo. Haveria, desse modo, uma espcie de prescrio aquisitiva de um direito subjetivo manuteno do ato. A idia de recorrer doutrina civilista da prescrio aquisitiva engenhosa, mas revela ainda certo apego a critrios privatsticos, sendo prefervel reconhecer, pura e simplesmente, que o problema da sanatria ou convalidao dos atos nulos se coloca em termos menos rgidos na tela do Direito Administrativo, no por desamor ou menosprezo lei, mas por ser impossvel desconhecer o valor adquirido por certas situaes de fato constitudas sem dolo, mas eivadas de infraes legais a seu tempo no percebidas ou decretadas. O que se no pode recusar autoridade administrativa, como expresso que do organismo estatal, o poder de convalidar dada situao de fato, cuja permanncia lhe parea justa, em virtude no s do tempo transcorrido, mas vista de circunstncias que excluam a existncia de dolo, ou quando se revelem,

57

sem maiores indagaes, valores ticos ou econmicos positivos a favor da permanncia do ato irregular.61

Celso Antnio Bandeira de Mello, ao dispor sobre a diferena entre convalidao e absteno da decretao de nulidade, assim se manifestou, verbis:

[...] sempre que a [Administrao] esteja perante ato insuscetvel de convalidao, ter obrigao de invalid-lo, a menos, evidentemente, que a situao do ato viciado j esteja estabilizada pelo Direito. Em tal caso, j no mais haver situao jurdica invlida ante o sistema normativo, e, portanto, simplesmente no se pe o problema. Esta estabilizao ocorre em duas hipteses: a) quando j escoou o prazo, dito prescricional, para a Administrao invalidar o ato; b) quando, embora no vencido tal prazo, o ato viciado se categoriza como ampliativo da esfera jurdica dos administrados e dele decorrem sucessivas relaes jurdicas que criaram, para sujeitos de boa-f, situao que encontra amparo em norma protetora de interesses hierarquicamente superiores ou mais amplos que os residentes na norma violada, de tal sorte que a desconstituio do ato geraria agravos maiores aos interesses protegidos na ordem jurdica do que os resultantes do ato censurvel.62

Jose dos Santos Carvalho Filho, por sua vez, partidrio da noo acima, assim preleciona:
Nem todos os vcios do ato permitem seja este convalidado. Os vcios insanveis impedem o aproveitamento do ato, ao passo que os vcios sanveis possibilitam a convalidao. [...] Vcios insanveis tornam os atos inconvalidveis. [...]

61

REALE, Miguel. Revogao e Anulamento do Ato Administrativo. 1 Edio Rio de Janeiro: Forense, 1968, p.42-43. 62 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 11 Edio So Paulo: Malheiros, 1999, p. 340.

58

Entretanto, [...] h que se reconhecer que, em certas circunstncias especiais, podero surgir situaes que acabem por conduzir a Administrao a manter o ato invlido. Nesses caso [...], a nica conduta juridicamente vivel ter que ser a de no invalidar o ato e deix-lo subsistir e produzir seus efeitos. [...] Tais situaes consistem em verdadeiras limitaes ao dever de invalidao dos atos [...]. O decurso do tempo, como sabido, estabiliza certas situaes fticas, transformando-as em situaes jurdicas. Aparece aqui a hiptese da prescrio para resguardar o princpio da estabilidade das relaes jurdicas. Desse modo, se o ato invlido e se torna ultrapassado o prazo adequado para invalid-lo, ocorre a prescrio [...] e o ato deve permanecer como estava. Haver limitao, ainda, quando as conseqncias jurdicas do ato gerarem tal consolidao ftica que a manuteno do ato atender mais ao interesse pblico do que a invalidao. [...] Nesses casos, de se considerar o surgimento de inafastvel barreira ao dever de invalidar da Administrao [...]. Nota-se, por conseguinte, a prevalncia do princpio do interesse pblico sobre o da legalidade estrita.63

Pelo exposto, temos que o dever de anular atos administrativos invlidos impe-se Administrao quando o interesse pblico recomende que no confronto entre o princpio da legalidade e o da segurana jurdica aquele seja aplicado e este no. Todavia, se o interesse pblico maior for de que o princpio aplicvel o da segurana jurdica e no o da legalidade da Administrao Pblica, conjugando a boa-f dos interessados com a tolerncia da Administrao e com razovel lapso de tempo decorrido, no caso 5 anos, prazo previsto no artigo 54 da Lei n 9.784/99, a autoridade competente ter o dever de no anular, aplicando a sanatria do invlido, em homenagem ao princpio da segurana jurdica previsto expressamente no artigo 2 e implicitamente no artigo 54 da Lei n 9.784/99.

63

FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 8 Edio Rio de Janeiro: Lumem Jris, 2001, p. 122-127.

59

Nesses termos, entendemos que as conseqncias do decurso de tempo, em termos de segurana jurdica, devidamente incorporadas na legislao, a teor do artigo 54 da Lei 9.784/99, sobre atos administrativos irregulares, resultam no reconhecimento de que destes atos decorrem direitos subjetivos, em observncia ao princpio da segurana jurdica preceituado no mesmo normativo legal. Resta, assim, incontroversa a possibilidade de prevalncia da segurana jurdica sobre a legalidade, nos aspectos do dever da Administrao abster-se de invalidar por decadncia como no de convalidar atos irregulares.

CONCLUSO Por fim j possvel arrolar as concluses extradas da pesquisa acadmica. O ordenamento jurdico hodierno, bem como a doutrina e a jurisprudncia, tm admitido certa flexibilidade na aplicao do Princpio da Legalidade da Administrao Pblica. O ato administrativo fica adstrito, entre outros, dois princpios o da legalidade que exige a eliminao de atos administrativos antijurdicos e pelo princpio da segurana jurdica, que exige a manuteno do ato administrativo beneficente. O apego aplicao do princpio da legalidade isoladamente, pode determinar a anulao de ato irregular na sua origem. Entretanto, uma viso sistemtica da aplicao dos princpios da Administrao Pblica terminaria por mitigar a aplicao do princpio da legalidade em homenagem ao princpio da segurana jurdica devidamente insculpido no artigo 54 da Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal O dever de anular os atos administrativos invlidos s existe, quando, no confronto entre o princpio da legalidade e o da segurana jurdica, o interesse pblico recomende que aquele seja aplicado e este no. Todavia, se a hiptese inversa verificar-se, isto , se o interesse pblico maior for de que o princpio aplicvel o da segurana jurdica e no o da legalidade da Administrao Pblica, ento a autoridade competente ter o dever de no anular,

60

porque referidos atos foram acobertados pelo manto da decadncia, em homenagem ao princpio da segurana jurdica consagrado no artigo 54 da Lei n 9.784/99. A segurana jurdica por decurso de tempo se funda na consolidao de situaes jurdicas, na estabilidade das relaes e na garantia dos cidados de no serem surpreendidos por efeitos inesperados e intempestivos de atos seus ou de outrem. A Administrao vista de uma situao jurdica que ela mesmo j respaldou, ainda que nascida de maneira irregular ao conceder novo direito relacionado situao anterior ignorando esta, terminaria por ferir frontalmente o princpio da segurana jurdica. Assim, nenhuma segurana haveria para os servidores de boa-f, crentes na correta atuao administrativa. Ausncia e excesso de legalidade abrem espao para o abuso de poder e so controlados pela segurana jurdica. A observncia dos princpios da Administrao Pblica de forma sistmica imprescindvel ao interesse pblico e efetividade dos princpios da Administrao Pblica. O dever de anular atos administrativos invlidos impe-se Administrao quando o interesse pblico recomende que no confronto entre o princpio da legalidade e o da segurana jurdica aquele seja aplicado e este no. Todavia, se o interesse pblico maior for de que o princpio aplicvel o da segurana jurdica e no o da legalidade da Administrao Pblica, conjugando a boa-f dos interessados com a tolerncia da Administrao e com razovel lapso de tempo decorrido, no caso 5 anos, prazo previsto no artigo 54 da Lei n 9.784/99, a autoridade competente ter o dever de no anular, aplicando a sanatria do invlido, em homenagem ao princpio da segurana jurdica previsto expressamente no artigo 2 e implicitamente no artigo 54 da Lei n 9.784/99. Assim, conclui-se, por fim, que as conseqncias do decurso de tempo, em termos de segurana jurdica, devidamente incorporadas na legislao, a teor do artigo 54 da Lei n 9.784/99, sobre atos administrativos irregulares resultam no reconhecimento de que destes atos decorrem direitos subjetivos, em observncia ao princpio da segurana jurdica preceituado no mesmo normativo legal. Resta, assim, incontroversa a possibilidade de prevalncia da segurana jurdica sobre a legalidade, nos aspecto do dever da Administrao abster-se de invalidar por decadncia como no de convalidar atos irregulares.

61

REFERNCIA BIBLIOGRFICAS As fontes de pesquisas sustentculos do trabalho a ser apresentado encontram-se sedimentadas em remansosa jurisprudncia do Tribunais e nas seguintes obras: 1. ALENCAR, Cristiane. Revogao e Anulao de Atos Administrativos. Trabalho apresentado como requisito para aprovao na disciplina de Direito Administrativo. Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal, 2002 2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12 Edio So Paulo: Atlas, 2000 3. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18 Edio So Paulo: Atlas, 2005 4. FARIA, Edimar Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo. 4 Edio Belo Horizonte: Del Rey, 2001 5. FARRANDO, Ismael.Manual de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1996 6. FILHO, Jose dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 7 Edio Rio de Janeiro: Lumem Jris, 2001 7. FILHO, Jose dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 8 Edio Rio de Janeiro: Lumem Jris, 2001 8. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 5 Edio So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001 9. MEIRELLES, Hely Lopes.Direito Administrativo Brasileiro. 19 Edio So Paulo: Malheiros, 1994 10. MEIRELLES, Hely Lopes.Direito Administrativo Brasileiro. 30 Edio So Paulo: Malheiros, 2005 11. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13 Edio So Paulo: Malheiros, 2001 12. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 11 Edio So Paulo: Malheiros, 1999 13. MUKAI, Toshio.Direito Administrativo Sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999

62

14. REALE, Miguel. Revogao e Anulamento do Ato Administrativo. 1 Edio Rio de Janeiro: Forense, 1968 15. SILVA, Almiro do Couto e. Revista de Direito Pblico n 84, 1987 16. ZACANER, Weida. Da Convalidao e da Invalidao dos Atos Administrativos. 3 Edio So Paulo: Malheiros,2001