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Protection de l’environnement
le but de la LPE
Protection de l’être humain et de son environnement naturel…
… contre les atteintes nuisibles et incommodantes
b) Les atteintes
ex : éclats de pierre venant d’une carrière ne sont pas des atteintes atmosphériques et ne
permet donc pas le voisin de se prévaloir de la LPE.
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Droit administratif spécial (cours) SH 2005-2006 Virginie Sonney
Protection de l’environnement
Il y a 3 types d’atteintes :
1. atteintes génériques :
- « construction ou exploitation d’une installation »
- Titre II chapitre 1 LPE (OPair, OPB, ORNI)
- Art. 7 II LPE
Toutes ces atteintes sont assujetties au régime commun de la protection contre les immissions
(11ss LPE) : pollution atmosphérique OPair), rayons non ionisants (ORNI), bruit qui doivent
provenir d’une exploitation ou d’une installation (OPB).
Ces atteintes génériques sont qualifiées différemment selon qu’on les considère au lieu de leur
effets ou au lieu de leur provenance (art. 7 II LPE).
Le droit suisse de l’environnement impose de limiter les émissions et non pas les immissions
mais pour savoir quand est-ce qu’on doit limiter les émissions, on se soucie des immissions.
2. atteintes spécifiques :
- « utilisation » au sens de l’art. 7 al.6ter LPE qui porte sur des déchets
- Titre II chapitre 2 à 4 LPE (OTD, ODS, OSites, LGG, ODE, OUC, etc.)
- art. 7 al. 5 à 6 LPE
Elles font partie d’un régime particulier. Ces atteintes supposent une utilisation qui porte sur
des substances, des organismes ou des déchets (ch. 2, 3 et 4 du titre 2 de la LPE). Ce système
est complété par une série d’ordonnances.
« incommodant »
- qui provoque une gêne sensible chez l’homme
Le but de la LPE est un but de prévention. On se soucie des atteintes avant qu’elles ne
deviennent nuisibles ou incommodantes.
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Notion plus large dans la LPE que dans la LAT. Ainsi, toute installation au sens de la LAT
est une installation au sens de la LPE et on ne peut plus construire sans se soucier de
l’environnement. On doit en tenir compte lors de l’octroi d’une autorisation.
ex : un fusil est une installation et le bruit qu’il produit est soumis à l’OPB
exploitation
- l’exploitation d’une installation comme concept de rattachement
- le comportement humain comme tel n’est pas visé
rattache l’installation au droit de l’environnement car ce ne sont pas les bruits de l’homme
en tant que tels qui sont visés mais bien le bruit de l’installation. Si le bruit provient de
l’exploitation de l’installation LPE
Définition
- consiste à limiter l’utilisation actuelle des ressources naturelles de manière à ce
qu’elles soient suffisantes pour les générations futures
- préserver et maintenir la substance de l’écosystème dans un état tel qu’il soit
toujours en mesure de se régénérer
art. 2 Cst : parmi les buts de la protection de la Confédération, au même titre que la défense
nationale, il y a le développement durable.
Concrétisations législatives
- art. 1 et 34 LPE
- art. 20 LFo (la fonction de la forêt doit être durablement garantie)
- art. 43 I LEaux et 43 OEaux (utilisation telle que l’on peut y recourir durablement)
- LPN ( ?)
b) Le principe de prévention
Définition
- impose de limiter les « atteintes » AVANT qu’elles ne deviennent nuisibles ou
incommodantes, c'est-à-dire préjudiciables à la santé ou au bien-être de l’homme
- doit être distingué du principe dit de « précaution »
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Principe de prévention : quand un lien de causalité est établi entre une activité humaine et des
atteintes nuisibles ou incommodantes. Parfois, le principe de prévention se rapproche du
principe de précaution lorsqu’on n’exige pas la certitude des atteintes.
Principe de précaution : s’applique même en l’absence d’un lien de causalité établi.
But : il est difficile de revenir en arrière une fois qu’une atteinte a été portée
Concrétisations législatives
- art. 11 I et II LPE
- art. 9 LPE
Définition
Ce principe impose de mettre les frais des mesures de prévention et de protection de
l’environnement à la charge de ceux qui les causent. Celui qui cause des mesures de
protection de l’environnement doit en supporter les frais.
coûts externalisés : la collectivité doit subir les frais engendrés par certaines personnes. Le
principe de la causalité permet de reporter ces coûts sur la personne qui les cause.
art. 74 II i.f. Cst et art. 2 LPE : le principe de causalité ne permet que de faire supporter
les coûts et l’art. 2 LPE n’est pas d’application directe → il faut une disposition qui
concrétise le principe de causalité
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Concrétisations législatives
- art. 20 II et 25 III LPE : En principe, limitation des atteintes par la limitation des
émissions. Par exception, on limite les immissions. Celui qui cause les immissions
supporte les coûts pour y remédier. (ex : l’exploitant d’une installation qui fait du
bruit doit payer les vitres anti-bruit du voisin parce qu’on ne peut pas limiter les
immissions)
- 32 I et 32d LPE : déchets et sites contaminés. Le détenteur des déchets assume les
coûts de leur élimination. En ce qui concerne les sites pollués, on recherche le
perturbateur par comportement en premier lieu.
Définition
impose à l’autorité de prendre en considération toutes les atteintes :
- impose d’évaluer les atteintes isolément, collectivement et dans leur action
conjointe,
- qu’il s’agisse d’atteintes du même genre et de genres différents
art. 8 LPE
Les effets à prendre en considération
- effets cumulés : addition de toutes les atteintes (route et train par ex.), difficile à
calculer quelle part provient duquel
- effets synergiques : un type d’atteintes renforce un autre type d’atteinte
- effets induits : des atteintes ont des effets sur d’autres domaines de la protection de
l’environnement (ex : la pollution de l’air se répercute sur les sols)
ex : aéroport de Belp à Berne. Le voisin recourt en disant qu’il a non seulement le bruit de Belp mais aussi d’un
autre aéroport. Il gagne, car le TF considère qu’il fallait prendre en compte l’ensemble de la situation.
Concrétisations législatives
- art. 9 LPE : étude d’impact sur l’environnement (outil qui permet de tout prendre en
considération)
- art. 44a I LPE : plan de mesures de protection de l’air (lorsque l’air est pollué par
plusieurs installations, alors l’autorité doit rédiger un plan de protection qui explique
comment elle va remédier à la situation. Ce plan détermine la manière dont l’autorité
va ensuite octroyer les autorisations.)
f) Le principe de l’assainissement
Définition
- impose de mettre les installations en conformité avec les prescriptions de la LPE
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Le régime du droit de l’environnement est souvent complété et modifié par les ordonnances.
Les articles 11ss LPE, c’est le cœur du droit de l’environnement
Les atteintes, selon le principe de prévention, doivent être limitées à la source (11 I LPE). On
limite les émissions à un double titre :
- limitation des émissions à titre préventif pour elles-mêmes indépendamment du
caractère nuisible ou incommodant (11 II LPE)
- limitation plus sévère : limitation des émissions lorsque les immissions sont nuisibles
ou incommodantes (11 III LPE). Prise en compte de valeurs limites d’émissions et
d’immissions.
La limitation plus sévère des émissions a lieu lorsque les immissions risquent d’être
nuisibles ou incommodantes. Comment sait-on quand c’est nuisible ou incommodant ? Il y a
des valeurs limite d’immissions qui résultent de l’art 13 LPE et que le Conseil fédéral a prise
(en tenant compte des personnes particulièrement sensibles comme les enfants, les femmes
enceintes, etc.). Quand on a décrété que les immissions étaient nuisibles et incommodantes,
on revient à l’art. 12 qui explique comment limiter les émissions. Si ces valeurs-limites n’ont
pas été délimitées par le Conseil fédéral, c’est à l’autorité administrative de décider selon les
mêmes critères. Les valeurs limites se trouvent à l’annexe des ordonnances.
limitation préventive (11 II LPE) limitation plus sévère (11 III LPE)
Principe de limitation des émissions (11 I LPE)
prévention
Conditions aucune (indépendamment des nuisible/ incommodant
nuisances existantes)
Mesure 1) techniquement possible principe de proportionnalité
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2) économiquement possible,
3) dans la mesure où l’exploitation
de l’installation le permet
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7 LPE distingue les émissions et les immissions. Le principe de causalité oblige d’agir dès
que possible, c’est à dire au lieu des émissions.
L’assainissement
S’agissant des conditions de limitations des émissions, il n’y a pas besoin de conditions
particulières pour limiter à titre préventif. (art. 11 II LPE) En revanche, dans le cas d’une
limitation plus sévère, il faut des atteintes qui risquent d’être nuisibles ou incommodantes.
(art. 11 III LPE)
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art. 12 LPE : Il faut le mettre en lien avec l’art. 11 LPE. Cet article entre en ligne de compte
pour les limitations préventives comme pour les limitations plus sévères. Ce catalogue évoque
en particulier des valeurs limites d’émissions.
L’art. 13 LPE délègue au CF les valeurs limites d’immissions, càd les valeurs à partir
desquelles il faudra limiter de manière plus sévère.
Il y a des installations pour lesquelles il n’y a pas de valeur limite d’immissions, et l’autorité
doit fixer par voie prétorienne ces valeurs. Dans l’OPB, on n’a pas fixé de valeurs limites
d’émissions, mais dans l’OPair, on en trouve. La valeur limite d’émission a une portée assez
relative.
Le principe, c’est l’assainissement (16 LPE). Mais il y a des réserves (délais, allégements).
Cependant il y a des exceptions à ces réserves : on ne peut pas alléger l’obligation d’assainir
au-delà de certaines limites (17 II LPE) ; lorsqu’on transforme une installation, les délais et
les allégement sont une portée restreinte (18 LPE).
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a) Le principe
La liste de l’art. 12 I LPE
- Le caractère exhaustif de l’énumération
- Pas de charge et de conditions « créatives » (principe de la légalité)
L’exemple des parkings à voitures : un commerçant veut faire des places de parking
- places de stationnement payantes : OUI
- ligne de transport publics : NON, sauf base légale cantonale
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places de parking payantes, et ce, dans le but de décourager les gens de venir en voiture au
centre-ville.
Le principe de la proportionnalité permet d’échapper à la destruction de l’installation.
Système :
- renvoi aux ordonnances pour les VLE (OPair, OPB, ORNI)
- à défaut de VLE, décision fondée directement sur la LPE, rendue par l’autorité
administrative ou judiciaire (ATF 119 Ib 295)
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2 repères :
- la limitation plus sévère n’est admissible qu’au-delà du seuil de ce qui est « nuisible
ou incommodant »
- un détenteur d’installation n’a pas pour autant le droit de polluer jusqu’à atteindre le
seuil du « nuisible ou de l’incommodant »
L’art 13 I LPE
- la délégation au Conseil fédéral pour fixer la VLI (déterminer le seuil du nuisible et
de l’incommodant)
- cf. OPB, OPair, ORNI
Instructions données au CF pour fixer ces valeurs limites d’émissions. Ces valeurs limites
d’émissions sont très importantes mais elles ne figurent que dans des ordonnances. On peut
faire contrôler la validité constitutionnelle d’une ordonnance.
L’art. 13 II LPE
- prise en compte de catégories de personnes particulièrement sensibles
- en particulier : enfants, malades, personnes âgées et femmes enceintes
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A défaut de VLI : le juge fixe lui-même ces limites pour l’air et le bruit
- art. 13 II LPE
- art. 14 et 15 en matière d’air respectivement de bruit
Charge actuelle causée par les installations Charge future avec la nouvelle installation
existantes
(+) déjà nuisible ou incommodante malgré -
limitation préventive
(-) pas encore nuisible ou incommodante (+) devient nuisible ou incommodante
(+) déjà nuisible ou incommodante, avec (-) si devient non (+) si reste nuisible
plan de mesures applicable aux installations nuisible et non ou incommodante
existantes incommodante
(+/-) pas encore nuisible ou incommodante, (+) devient nuisible ou incommodante
mais sans réserve pour installations
planifiées ou projetées
3) La charge actuelle est déjà nuisible ou incommodante et une nouvelle installation est
prévue.
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On est dans le cas où la charge sur l’environnement est déjà au-delà de VLI. C’est déjà
nuisible et incommodant. Maintenant, une nouvelle installation demande à s’implanter.
Puisque c’est déjà nuisible et incommodant, on a déjà pris des mesures pour y remédier
(plans de mesures). Il faut se poser la question de l’efficacité de ces mesures. Si ces
mesures sont suffisantes, alors la nouvelle installation s’y soumettra de la même manière
que les installations existantes, on retombera en-dessous des VLI, et il n’y aura pas besoin
de limitation plus sévère des émissions de la nouvelle installation. Si au contraire, les
mesures adoptées ne sont pas suffisantes pour retomber en-dessous des VLI, il faudra que
toutes les installations (existantes et nouvelle) soit assujetties à une limitation plus sévère
des émissions.
4) La charge actuelle n’est pas encore nuisible ou incommodante, mais il n’y a pas de
réserve pour une nouvelle installation. On est à la limite du nuisible et incommodant
(toute nouvelle entreprise fera donc dépasser la limite).
Tant les installations existantes que les nouvelles installations doivent limiter de
manière plus sévère (art. 11 III LPE)
L’assainissement s’applique aux installations qui ne sont pas conformes mais aussi aux
installations qui ne sont plus conformes à la LPE. Les seuils de limitation de la LPE varient
dans le temps. Ainsi, une installation conforme à la LPE ne vas pas forcer le rester si on
modifie ces seuils plus sévèrement.
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I. Les tempéraments
Selon TF
- Seulement si la modification projetée « accroîtra les émissions de manière notable »
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La différence entre ces deux installations, c’est la question de savoir si leurs effluents sont
collectés ou pas. ex. tunnel qui collecte les effluents = installation stationnaire ; la route en
revanche est une infrastructure destinée au trafic
L’OPair distingue également entre les nouvelles installations stationnaires et les installations
stationnaires existantes (date déterminante 1er janvier 1985). Les nouvelles installations sont
assujetties aux art. 3ss OPair alors que les installations existantes sont assujetties aux art. 7ss
OPair.
nouvelles. . . . . . . . . . .
installations LPE
stationnaires une seule
existantes
plusieurs
installations LPE + plan
de transport .................. ..
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Système complété par le « plan de mesures » pour la limitation plus sévère des
émissions (art. 31 OPair)
- plusieurs installations stationnaires existantes provoquent des immissions nuisibles
ou incommodantes (art. 9 IV OPair)
- une infrastructure destinée au transport provoque des immissions nuisibles ou
incommodantes (art. 19 OPair)
Schéma p. 53 polycopié
Pour rechercher la valeur limite d’émission, voir annexe 1 s’il ne s’agit pas d’une installation
spécifique. Contrôler la classe de dangerosité et chercher le chiffre en rapport avec la classe.
La limitation plus sévère s’applique à toutes les installations, mais selon des
modalités différentes :
- art. 5 et 9 I OPair : régime ordinaire
- art. 9 IV et 19 OPair : avec plan de mesures
Le régime ordinaire
- annexe 7 OPair (VLI et non pas VLE)
- à défaut de VLI : art. 14 LPE et art. 2 II OPair
- art. 10s OPair
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C. LE PLAN DE MESURES
I. Notion
Le plan de mesures est l’instrument de coordination de la limitation plus sévère. Il impose une
double obligation envers l’autorité : la première est que l’autorité a l’obligation de le faire
dans certaines circonstances, la deuxième obligation est que l’autorité qui a pris le plan est
liée par ce plan et ceci, chaque fois qu’elle délivrera une autorisation de construire ou
ordonnera un assainissement.
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o ex : dans la loi sur les constructions, une mesure impose pour chaque
construction des murs tellement épais qu’il ne ressort que telle quantité de
CO2. Installations de chauffage communes, etc
- Infrastructures de transport :
o mesures de construction et d’exploitation
o visant à canaliser ou à restreindre le trafic
o ex : construction du métro à Lausanne, restriction du trafic en ville par la
même occasion
Les délais de réalisation des plans de mesures sont fixés à l’art. 33 OPair qui parle d’un délai
de 5 ans. Cet article est très optimiste. En réalité, c’est plutôt un délai de 10 à 15 ans qui est
nécessaire. L’art. 33 OPair prévoit cependant qu’il faut prendre des mesures plus rapidement
pour les émissions responsables de 10% des immissions.
Conséquences
- ne crée pas de numerus clausus par les mesures qu’il indique
- ne constitue pas une base légale pour les mesures qu’il contient
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Il faut distinguer 2 situations pour savoir si une installation est admissible hors plan :
Cas particuliers
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- mesures de limitation hors plan admises lorsque le plan en question est notoirement
insuffisant
- mesures de limitation hors plan admises dans le cadre d’un plan d’affectation spécial
Régime spécial pour les installations publiques
- les mesures de limitation plus sévère ne sont admises que si elles sont fondées sur un
plan de mesures adopté en bonne et due forme
- les infrastructures publiques destinées au trafic peuvent être construites et modifiées
nonobstant le dépassement des VLI
- moyennant une promesse du gouvernement cantonal d’appliquer des mesures de
limitation plus sévère au moment de la mise en exploitation
2ème DEGRE : Immissions excessives en raison 2ème DEGRE : Immissions excessives en raison
d'une seule installation stationnaire de plusieurs installations stationnaires (art. 9 al. 4)
(art. 5 et 9 al. 1) ou d’une infrastructure de transport (art. 19)
Plan de mesures
Mesures hors
(art. 31 ss )
plan de mesures
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Première particularité :
- La relation entre l’énergie à la source du bruit et le niveau de bruit perçu n’est pas
linéaire, mais exponentielle (différence entre 10 et 15 dB représente en fait une
augmentation beaucoup plus considérable que 5 au niveau de l’énergie).
- Une faible augmentation du bruit exprimée en dB correspond à une forte
augmentation d’énergie.
Seconde particularité :
- l’oreille humaine perçoit le bruit de manière plus ou moins forte selon sa fréquence
(Hz)
- Pour corriger ces différences de perception, on recourt à un filtre, en particulier
dB(A)
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Au sein des installations existantes on distingue entre les installations qui font l’objet d’une
modification simple et celles qui font l’objet d’une modification notable. Il y a certaines
installations dont la modification est tellement notable qu’on repasse dans le régime de
l’installation nouvelle.
Les mesures de protection au lieu des effets (passives) comme troisième niveau de
protection
- fenêtres antibruit
- autres mesures similaires
- dans le cas où il n’est pas adéquat de limiter à la source (ex : aéroport)
Des fois l’OPB prend des mesures de limitations au lieu des effets. C’est une dérogation au
principe de la limitation à la source.
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mesures de constructions prises sur le chemin de propagation des émissions. Elles sont destinées à empêcher ou
à réduire la formation ou la propagation du bruit extérieur. »
Les valeurs de planification (art. 23 LPE) ; on s’y réfère pour savoir si…
- on peut prévoir des zones à bâtir (art. 24 I LPE)
- on peut équiper des zones à bâtir non encore équipées (art. 24 II LPE)
- on peut prévoir de nouvelles constructions (art. 25 LPE)
Réunion de ces 2 instruments spécifiques : annexes 3-8 OPB. L’autorité fixe le degré de
sensibilité et la valeur qui convient (suite à une instruction). Distinction selon le genre de
bruit, l’emplacement dans le territoire, le moment de la journée, les VLI, les valeurs de
planifications et les valeurs d’alarmes. Le degré le plus bas, c’est la valeur de planification
pour le degré de sensibilité 1 la nuit ; et le plus haut, c’est le degré de sensibilité 4, le jour
dans les valeurs d’alarme. Dans un cas pratique, il faut se demander dans quelle on zone on se
situe, de quel bruit on parle et si c’est le jour ou la nuit.
Les valeurs d’alarmes (art. 19 LPE) ; on s’y réfère pour savoir si…
- il y une urgence de l’assainissement (art. 19 LPE)
- il faut obliger de prendre des mesures passives (art. 20 LPE)
- il faut limiter la possibilité d’octroyer un allégement dans le cas où la VAL est
atteinte (art. 17 II LPE)
Des jurisprudences se sont essayé à appliquer à des installations non traitées par l’ordonnance
des degrés de sensibilité provenant d’installations qui sont traitées par l’ordonnances. Mais ça
ne fonctionne pas comme ça, il faut attribuer des degrés de sensibilité pour chaque zone. On
distingue selon le genre de bruit, selon l’emplacement dans le territoire, le moment de la
journée (nuit, jour).
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Outre les valeurs d’exposition et les degrés de sensibilité, il y a des cadastres du bruit.
II. Le cadastre du bruit (art. 36ss OPB)
Les autorités doivent établir un cadastre du bruit pour chaque type d’installation. Le cadastre
n’a pas de portée juridique propre malgré sa grande importance pratique. On ne peut pas
recourir contre le bruit attribué à sa parcelle dans le cadastre du bruit. Le cadastre du bruit
peut être consulté. Il est mis à jour régulièrement.
Cf schémas pour exemples (bruit des chemins de fer, routes, etc.). Dans l’exemple des
installations de tir, si on est entre 60 et 65, il faut d’abord déterminer dans quel degré de
sensibilité on se trouve puis voir, suivant le tableau de l’OPB (annexe) si la valeur est
dépassée. Dans le cas d’espèce, ce serait dépassé.
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cf. polycopié p. 50bis ( slide n°22) art. 19ss LPE + art. 7ss OPB
a) La limitation préventive
Ces locaux sensibles ne peuvent pas être construits dans des zones affectées par le bruit.
Dans les zones affectées par le bruit (celles où les VLI sont dépassées)
- restrictions au stade de la planification (dépassement de VP)
- restrictions au stade du permis de construire (dépassement de VLI)
Il faut aménager de façon à ce que les VP puisse être respectée, sinon, pas de ZB
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art. 74 II Cst
« (…) Les frais de prévention et de réparation sont à la charge de ceux qui les causent. »
En matière de déchets, la dernière étape de l’élimination des déchets est bien souvent la mise
en décharge (dans le sol sur un site). Parfois, on est obligé de définir ce site comme un site
contaminé. Le propre des sites contaminés est que l’on doit ressortir les déchets du sol. Ainsi,
l’élimination des déchets et l’assainissement des sites contaminés forment un cycle. C’est tout
le problème des matériaux d’excavation. Quand on peut, on doit incinérer, mais on ne peut
pas toujours la faire.
Elimination des
déchets
déchet
sol
matériaux d’excavation
Assainissement des
sites contaminés
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L’assainissement des sites contaminés est la dernière section de l’élimination des déchets, à
cause du lien organique entre les deux.
Ordonnances
- OTD : sur le traitement des déchets
- ODS : sur les mouvements de déchets spéciaux
- OSubst : sur les substances dangereuses
- OEB : sur les emballage de boissons (+ O-taxe)
- OREA : sur la restitution, la reprise et l’élimination des appareils électriques et
électroniques (+ O-taxe)
On a un set de normes applicable aux déchets, il faut donc en définir le champ d’application.
b) La notion de déchets
art. 7 VI LPE
« Par déchets on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination
est commandée par l’intérêt public. » (caractère mobilier)
Il y a 2 sous-catégories de déchets :
Biens meubles
- objectivement : on doit s’en défaire
- subjectivement : on veut s’en défaire
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Ordonnances
- OSites : sur l’assainissement des sites pollués
- OTAS : relative à la taxe pour l’assainissement des sites
- OSol : sur les atteintes portées au sol
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B. LES DÉCHETS
I. Les mesures de traitement des déchets
Déchets = meubles
Limitation Traitement
Incinération Stockage
Provisoire Définitif
+ -
Si on choisit la gauche, on est dans l’option la plus favorable, alors qu’à droite, on est dans
l’option la moins favorable.
Le traitement des déchets est un termes génériques pour définir l’élimination, la neutralisation
ou la valorisation. L’élimination, dans le meilleur des cas se fait par incinération. Lorsqu’on
ne peut pas incinérer, il faut stocker, dans le meilleur des cas de façon définitive.
Limitation de la production
- art. 30 I LPE : concrétisation du principe de prévention
- art. 30a LPE : limitation de la production des déchets/ interdire ou limiter les
produits à usage unique ou produits dont on sait qu’ils sont difficiles à éliminer/
production
Traitement
- art. 3 III i.i. OTD : valorisation/ neutralisation/ élimination
- art. 3 III i.f. OTD : collecte/ transport
Valorisation et compostage
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Elimination
- art. 30 III LPE : respectueuse de l’environnement
- art. 30 III LPE : sur le territoire national
Incinération
- art. 11 OTD : à défaut de valorisation
- art. 30c LPE : pas ailleurs que dans une installation ad hoc
Stockage définitif
- art. 30a LPE : pas ailleurs que dans une décharge contrôlée
- art. 30c I LPE : carbone organique et caractère soluble
- art. 22 OTD : types de décharges
- art. 31 OTD : volume des décharges
II. Les frais de traitement des déchets (art. 31b, 31c, 32 LPE)
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canton qui élimine mais le détenteur qui doit en supporter les frais, raison pour laquelle il faut
un mécanisme d’allocation des frais.
Chaque canton a l’obligation d’établir un cadastre des sites pollués qui soit accessible à la
population. Un site pollué doit faire l’objet d’une inscription au cadastre des sites pollués Une
fois qu’on est dans le cadastre,
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Protection de l’environnement
LE SYSTÈME
Pas d’atteintes
Surveillance Assainissement
Eaux / Air / Sol
Investigation de détail
(but et urgence assainissement)
Projet d’assainissement
Décision de l’autorité
-
+
LA PROCÉDURE
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Protection de l’environnement
Problème du site pollué : un site pollué perd de la valeur. (on ne peut plus le vendre autant).
Question de savoir si on peut agir en responsabilité contre l’État si le site a été cadastré alors
qu’il ne devait pas l’être (car il n’est finalement pas pollué). Non, car la loi impose de
cadastrer dès il y a des soupçons de pollution. L’Etat n’est donc pas responsable si, en vertu
de soupçon, il a cadastré un site qui se révèle non pollué.
Investigation préalable (art. 7 OSites) qui a pour but de distinguer entre ceux qui
nécessitent une surveillance et ceux qui nécessitent un assainissement.
investigation historique et technique (recherche des activités menées sur le site, etc.)
analyse du risque selon les art. 9 à 12 OSites et les annexes 1 et 2 OSites
(indiquent les critères à prendre en compte). Critères : eaux souterraines, air
industriel, etc. Les ordonnances fixent des valeurs limites.
a pour but la distinction entre 2 catégories de sites:
- sites nécessitant une surveillance
- sites nécessitant un assainissement (investigation de détail dans ce cas)
Les sites qui nécessitent un assainissement font l’objet d’une investigation de détail (art. 14 et
15 OSites)
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Protection de l’environnement
La décision comme mécanisme d’allocation des coûts (art. 32d III LPE)
Ce n’est pas une taxe mais une décision administrative
Principe Exception
Mesures d’assainissement DÉTENTEUR TIERS (art. CANTON
(art. 20 I OSites) 20 II OSites) (TF
03.05.2000)
DÉCISION (art. 32 III LPE)
Frais d’assainissement
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Protection de l’environnement
sites contaminés : le principe est que les mesures sont prises par le détenteur du site,
exceptionnellement le canton. Concernant les frais, le principe c’est que c’est le responsable
qui doit les assumer, par exception le canton (cf schéma ci-dessus)
Problème : selon les principes dans les cas de mesures d’assainissement et des frais, le
détenteur doit prendre la mesure, mais souvent, ce n’est pas lui qui a pollué, il n’a fait
qu’acheter le terrain. Pour se faire rembourser les frais, il y a le mécanisme de la décision
administrative (art. 32 III LPE).
L’assainissement coûte souvent très cher. On peut donc vendre le site pollué à prix réduit,
mais en supprimant la garantie pour les défauts (les rapports de droit privés ne peuvent pas
être pris en compte par le juge administratif qui ne tranche que sous l’angle du droit public).
L’autorité rembourse éventuellement le détenteur et va rechercher le responsable pour
rembourser (ce que le détenteur ne peut pas faire lui-même, sauf sur la base du droit privé).
La question qui se pose est de savoir qui doit supporter les frais dans les situations suivantes
(3 questions débattues) :
b) de lege ferenda
art. 32d projet LPE : Prise en charge des frais (cf. slide n°27)
art. 32d II LPE : Les lit.b et c ont disparu de manière à ce que le détenteur puisse se sortir
d’affaire plus facilement. Cet article est une consécration de la jurisprudence selon laquelle
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Protection de l’environnement
c’est la collectivité publique qui prend en charge les frais lorsque le pollueur est introuvable
ou insolvable.
Les matériaux d’excavation peuvent poser problème : faut-il les classer comme sites
contaminés ou comme déchets ?
Les détenteurs de déchets doivent assumer les frais de leur élimination mais c’est le
responsable (perturbateur par comportement) qui doit assumer les frais d’assainissement
des sites contaminés. Quid si on assaini une décharge ? On ne sait pas si on doit les traiter
comme des sites contaminés ou comme des déchets.
En ce qui concerne les décharges, on peut aller rechercher le responsable des déchets à
condition que ces déchets aient présentés une dangerosité particulière et qu’on n’ait pas pu
connaître cette dangerosité à l’époque, donc il n’a pas pollué mais contaminé un site.
Cas de figure où on entame des travaux sur une parcelle et on excave de la terre. Cette terre
est polluée. Est-ce qu’il s’agit d’un déchet ou est-ce un site contaminé (car rattaché à
l’immeuble)?
cf. cas Blanchecolombe SA (cas inspiré de l’ATF 118 Ib 407) (slide n° 28). En recourant,
Blanchecolombe SA veut faire passer l’idée qu’il s’agit d’un site contaminé et qu’il faut donc
répartir les frais. Le TF a rejeté la requête car il a considéré qu’il s’agissait de déchets et que
c’était donc au détenteur de ces déchets d’assumer les frais (donc à Blanchecolombe SA).
Selon la doctrine, c’est le critère de la destination qui s’applique.
a) De lege lata
2 critères proposés par la doctrine pour différencier assainissement des sites et élimination des
déchets :
Critère de la destination : la terre doit-elle être stockée en décharge ou peut-elle être
remise sur site ? (doctrine majoritaire)
- remise sur site : assainissement du site
- stockage en décharge : élimination des déchets
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Protection de l’environnement
Ces 2 critères servaient à départager les 2 régimes mais aucun n’était satisfaisant. La solution
qui a finalement été adoptée est :
b) De lege ferenda
Le nouvel art. 32bis LPE ne concerne pas les frais supplémentaire d’investigation. Les coûts
supplémentaires sont bien supérieurs aux coûts ordinaires.
Avec cette hypothèse, dans le cas de Blanchecolombe SA, elle devra prendre les coûts
ordinaires à sa charge et 1/3 des coûts supplémentaires. Elle pourra ouvrir une action civile
contre Schmutz AG pour les 2/3 des coûts supplémentaires restants.
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Protection de l’environnement
Les fonctions économiques et sociales sont des critères définitionnels de la notion de forêt. La
Confédération fixe des principes sur la protection des forêts qui vont beaucoup plus loin que
pour l’aménagement du territoire. Dans les faits, la protection des forêts est de droit fédéral.
Droit fédéral
- LFo
- OFo
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Protection de l’environnement
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Protection de l’environnement
Lorsque la fonction protectrice et sociale est très importante, on fait prévaloir les critères
qualitatifs sur les critères quantitatifs.
On parle de concept dynamique de forêt. Dynamique signifie une évolution dans le temps
et/ou dans l’espace. Les arbres qu’on laisse pousser deviennent de la forêt. Un propriétaire
négligent qui n’élague pas ses arbres d’ornement régulièrement coure le risque que ça
devienne de la forêt et que ce soit protégé. Il ne pourra donc plus couper sans autre les arbres.
En Suisse, la forêt croît plutôt qu’elle ne décroît. Ceci vaut en tous cas en-dehors des zones à
bâtir.
On ne sait jamais si tel ou tel peuplement boisé est une forêt ou pas, raison pour laquelle l’art.
10 LFo prévoit une décision constatatoire. La constatation de la nature forestière de la forêt a
lieu d’office dans certains cas. (art. 10 II LFo).
Décision
- droit d’être entendu (mise à l’enquête publique)
- intérêt légitime (propriétaire, voisin)
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Protection de l’environnement
Au moment de qualifier de forêt, on ne procède pas à une pesée des intérêts, on se base
uniquement sur les caractéristiques forestières. On ne prend pas en compte l’aménagement du
territoire pour qualifier une zone de forêt.
Recours
- pas de pondération des intérêts en présence (cf. dérogation) ; une pondération des
intérêts sera faite si la question concerne une autorisation de défricher.
- analyse des caractéristiques forestières
- RDA
- renvoi de l’art. 46 LFo à l’art. 12 LPN (12 LPN permet aux organisations de
protection de l’environnement de recourir même si elles ne sont pas touchées par la
décision)
a) L’interdiction de défricher
L’aire forestière s’accroît (notion dynamique de forêt) et une fois qu’elle s’est accrue, on ne
peut plus la diminuer. Les défrichements sont interdits. Un défrichement ne consiste pas à
couper un arbre mais à utiliser le sol constituant une forêt autrement de ce qu’on fait en forêt
(on aliène le sol forestier). Il ne faut donc pas se poser la question de savoir si on a ou non
coupé un arbre, mais si on utilise le sol forestier comme forêt ou pas.
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Protection de l’environnement
5
Les dérogations à l’interdiction de défricher doivent être limitées dans le temps.
L’art. 5 I LFo interdit de défricher, mais l’art. 5 II LFo ouvre un fenêtre qui permet, malgré
le principe de conservation des forêts et le principe de l’interdiction de défricher, d’obtenir à
titre exceptionnel une dérogation (une autorisation de défricher) soumise à des conditions très
strictes. On prend en compte les intérêts. L’ouvrage doit respecter les conditions posées en
matière d’AT (art. 1 et 3 LAT + 22 et 24 LAT). Les dérogations sont limitées dans le temps.
Conditions
- intérêt public ou privé primant la conservation des forêts
- implantation positive : on est obligé de construire là ; il faut apporter la
démonstration avant de défricher, qu’on a cherché d’autres implantations ailleurs
qu’en forêt, mais qu’on n’a pas trouvé
- respect de l’aménagement du territoire
- respect de l’environnement
- respect de la protection de la nature et du paysage
- limitation dans le temps
Conséquences
- Principe : compensation en nature dans la même région
- Eventuellement : compensation en nature dans une autre région
- Eventuellement : compensation de protection de la nature et du paysage
- Taxe de compensation et compensation de la plus-value
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Protection de l’environnement
Il y a dans l’AT (qui est une compétence cantonale pour l’essentielle) des trous pour l’aire
forestière qui est réglée par la loi fédérale sur la protection des forêts. L’aire forestière n’est
pas strictu sensu une zone d’affectation. Cette pseudo-zone peut être superposée à une zone
de protection au sens de l’art. 17 LAT.
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Protection de l’environnement
Les peuplements boisés sont protégés par les lois sur la protection des forêts mais aussi par
d’autres lois (protection de la nature et du patrimoine) et des règlements communaux (qui
empêchent de couper des arbres dont le diamètre est supérieur à X). Le but est de protéger les
arbres parce qu’ils sont beaux en tant qu’ornements. La conséquence est que si ces 3 critères
dont remplis (forêt, paysage et diamètre) sur un fonds, plusieurs lois s’appliquent en même
temps et on peut arriver à quelque chose de disproportionné.
Les 2 régimes juridiques, LAT et LFo se superposent, raison pour laquelle, pour construire en
forêt il faut obtenir à la fois une autorisation de bâtir et une autorisation de défricher. L’art. 14
OFo précise la portée de l’art. 11 II LFo. En ce qui concerne les constructions et installations
forestières en forêt, on entendra l’autorité forestière cantonale compétente (art. 22 LAT), alors
que pour ce qui est des dérogations, il faut carrément l’accord de l’autorité forestière
compétente (art. 24 LAT).
Modification plan
d’affectation
Autorisation de
défricher
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Autorisation de défricher non requise Autorisation de défricher requise
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Protection de l’environnement
Lorsqu’on vise quelque chose de non-conforme à la zone forestière, parfois, on ne peut pas
passer directement par les dérogations (art. 24ss LAT) mais il faut passer par une planification
spéciale qui crée une zone. Une autorisation dérogatoire ne permet pas de pondérer tous les
intérêts en présence.
Si on construit quelque chose qui est lié à l’affectation du sol de la zone forestière, on n’a pas
besoin d’autorisation de défricher.
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Protection de l’environnement
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Protection de l’environnement
art. 3 et 78 I Cst
La compétence de principe appartient aux cantons.
b) Le droit cantonal
Tous les cantons disposent d’une loi sur la protection du patrimoine et du paysage puisqu’ils
sont compétents en la matière. Les premières datent des années 20, elles ont été révisées dans
les années 60. Dans la plupart des cantons, ça a été révisé dans les années 90.
Dans le canton de Fribourg, on a une loi sur la protection des biens culturels et un règlement
d’application, mais on a également des dispositions de protection de la nature et du paysage
dans la LATeC. Pour ce qui concerne les biens immobiliers, c’est la LATeC qui est applicable.
Alors que les biens mobiliers sont soumis à la loi sur la protection des biens culturels.
art. 20 Procédure
a) Immeubles
Les biens culturels immeubles sont mis sous protection par les instruments et selon les
procédures de la législation sur l’aménagement du territoire et les constructions. (renvoi à la
LATeC)
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Protection de l’environnement
a) Généralités
Puis est entrée en vigueur la LAT qui a eu un impact harmonisateur dans ce domaine
puisqu’elle a imposé l’art. 17 LAT (zones protégées) qui contraint les cantons à se soucier de
la protection de la nature. La LAT a fait de la protection de la nature et du patrimoine un but et
un principe de l’aménagement du territoire. La LAT désigne les principaux objets mis sous
protection.
En AT, il y a des zones et ces zones doivent porter sur certaines choses particulières (caractère
contraignant). Pour construire dans une zone à protéger, il faudra une autorisation dérogatoire.
lit.b : vise les paysages naturels, qui sont là par la nature (vallées, montagnes, etc.),
mais aussi les paysages culturels, qui ont été aménagés par la main de l’homme (vignes,
etc). Problème si on ne protège que le paysage naturel parce qu’on freine le paysage
culturel qui peut parfois être même plus beau.
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Protection de l’environnement
lit.c : longtemps, on ne protégeait que les immeubles isolés, puis on s’est mis à protéger
des rues, des places, des façades sur l’ensemble d’une rue. On protège un ensemble
architectural. On préserve l’image, la façade mais pas la substance. On ne construit plus
de la même manière qu’au 19e siècle mais en conservant le même aspect (protection de
la rue des bouchers dont on a dû refaire les maisons en béton parce qu’elles étaient
pourries). Un bel arbre peut aussi faire l’objet d’une protection. On est passé d’une
protection des monument à la protection d’un ensemble architectural, d’une protection
des objets extraordinaires à une protection des objets ordinaires mais représentatifs
d’une époque ; d’une protection des objets artistiques à une protection des objets
techniques. Il faut distinguer les objets de protection nationale des objets de protection
cantonale.
lit.d : n’a plus qu’une portée déclarative. C’est la Confédération qui est compétente et
qui a édicté une loi en la matière.
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Protection de l’environnement
La protection a pour effet que l’objet en question est assujetti à une autorisation préalable. La
plupart du temps l’autorisation résulte déjà d’une autre législation applicable. Il faut donc une
autorisation d’une autorité supplémentaire. Les obligations s’additionnent → attention au
respect du principe de coordination (25a LAT)
Il y a des cas rares ou l’autorisation ne nécessite pas d’autorisation d’une autre législation. Les
cantons doivent donc prévoir une procédure spécifique :
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Protection de l’environnement
son classement. Ce principe s’impose lorsque l’intégrité est telle qu’il est nécessaire
de la protéger.
- principe du ménagement de l’aspect caractéristique : ce principe intervient avant et
après la préservation de l’intégrité. Il faut ménager, même quand l’objet n’est pas à
ce point important qu’il faille en préserver l’intégrité
- principe des mesures de remplacement : on peut être amené à remplacer ce qu’on
détruit (ça vaut pour les forêts mais aussi en matière de protection des monuments).
art. 6 I i.f. LPN et les cantons le prévoient dans leur législation.
2 grandes distinctions :
- si n’affecte pas les buts de la mise sous protection → octroi de l’autorisation
- si affecte les buts de la mise sous protection (il faut faire toute une procédure)
AUTORISATION DE L’ATTEINTE A
L’OBJET PROTEGE ?
N’affecte pas les buts de la mise de Affecte les buts de la mise sous
la protection protection
Nature, paysages et
Biotopes en général Marais en particulier
monument
Principe du
ménagement
REFUS de
OCTROI de L’AUTORISATION
l’AUTORISATION
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Protection de l’environnement
caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités
naturelles et les monuments historiques et, lorsque l’intérêt général prévaut, d’en préserver
l’intégrité.
2
Ils s’acquittent de ce devoir:
a. En construisant et en entretenant de manière appropriée leurs propres bâtiments et
installations ou en renonçant à construire (art. 2, let. a);
b. En attachant des charges ou des conditions aux autorisations et aux concessions, ou en
refusant celles-ci (art. 2, let. b);
c. En n’allouant des subventions que sous conditions ou en refusant d’en allouer (art. 2,
let. c).
3
Ce devoir existe quelle que soit l’importance de l’objet au sens de l’art. 4. Une mesure ne
doit cependant pas aller au-delà de ce qu’exige la protection de l’objet et de ses environs.
4
(…)
Tant les autorités fédérales que les cantons sont concernés. Ils ne sont concernés que lorsque
ça concerne l’accomplissement de tâches fédérales.
Le devoir de ménager et de préserver l’intégrité de l’art. 3 LPN existe quelle que soit
l’importance de l’objet (nationale/ cantonale) (art. 4 LPN), mais les objets d’importance
nationale bénéficient d’une protection accrue. La désignation des objets d’importance
nationale relève de la Confédération (art. 5 LPN). La désignation des objets d’importance
régionale et locale incombe aux cantons mais les cantons tout comme la Confédération
doivent les ménager.
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Protection de l’environnement
Ces inventaires ne sont pas exhaustifs. On ne peut pas déduire du fait qu’un objet n’est pas à
l’inventaire qu’il n’est pas protégé. On peut très bien le protéger lors d’une procédure
d’autorisation de construire. L’inventaire n’a qu’une portée informative.
Il y a 2 même 3 inventaires :
Ces ordonnances contiennent des annexes qui recensent les objets de protection. Ces
ordonnances ont, matériellement la portée des plans sectoriels de la Confédération. Elles ont
ainsi une portée normative pour les cantons.
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L’importance de la notion
- application des art. 3ss LPN
- recours des organisations au sens de l’art. 12 LPN
Le critère de l’autorité dont émane l’acte n’est pas un critère pertinent car il se peut très bien
que la Confédération agisse comme un privé et on a donc pas affaire à une tâche fédérale. En
revanche, on peut avoir affaire à un privé qui accomplit une tâche fédérale.
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cf polycopié BENEFRI
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Protection de l’environnement
La propriété est un droit fondamental protégé par la constitution. De ce fait, une indemnité est
due en cas d’expropriation. L’art. 26 II Cst vise l’expropriation formelle et matérielle.
L’art. 5 II LAT n’impose qu’une juste indemnité alors que l’art. 26 Cst prévoit une pleine
indemnité. L’expropriation n’a pas seulement lieu en matière d’aménagement du territoire
mais peut aussi avoir lieu lors d’une mesure de protection d’un monument historique par
exemple.
a) l’expropriation formelle
• Un droit privé passe de l’exproprié à l’expropriant
• Une loi sur l’expropriation s’applique en vue d’acquérir par une procédure formelle les
droits nécessaires à la réalisation d’une installation publique
b) l’expropriation matérielle
• Un droit privé restant à l’exproprié est supprimé ou restreint, mais il ne passe pas à
l’expropriant
• La restriction ou la suppression du droit privé est déjà survenue en application d’une loi
ou d’un plan, de sorte qu’il se pose la question du principe et de la quotité d’une
indemnisation
Expropriation formelle
- acte de puissance publique par lequel l’Etat ou son délégataire
- acquiert ou impose à son profit un droit patrimonial
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Protection de l’environnement
Expropriation matérielle
- l’usage actuel ou prévisible d’une chose est interdit ou restreint de manière
particulièrement grave, de sorte que l’intéressé se trouve privé d’un attribut essentiel
de son droit de propriété
- une atteinte moins grave frappe un propriétaire d’une manière telle que, s’il n’était
pas indemnisé, il devrait supporter un sacrifice en faveur de la collectivité
incompatible avec l’égalité de traitement
B. L’EXPROPRIATION FORMELLE
I. Le droit applicable
L’expropriation doit avoir lieu sur la base d’une loi, cette loi peut être fédérale ou cantonale.
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a) La base légale
- LEx
- Lois spéciales
c) La proportionnalité
• cf. art. 1 II LEx
• Expropriation apte, nécessaire et raisonnable au vu de l’ensemble des circonstances
Le principe est celui de la pleine indemnisation (cf. art. 26 II Cst). En principe cette
indemnisation se fait sous forme d’un capital. Il se peut qu’elle soit faite en nature. On admet
les rentes dans des cas très particuliers. Cette indemnisation couvre 3 postes qui sont recensés
à l’art. 19 LEx.
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Principe de coordination : une autorité unique traite de toutes les décisions. La commission
d’estimation ne traite plus que de la procédure d’estimation de la valeur de l’objet exproprié.
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a) La gravité
• Diminution significative de la valeur d’un immeuble
• En fonction des conditions d’habitation ou d’utilisation
• Diminution supérieure à 15% voire 20%
b) La spécialité
• Immissions d’une intensité qui dépasse ce qui est usuel et tolérable
• Immissions supérieures à VLI (OPB, ORNI, etc.)
• Caveat: Quid durant le délai d’assainissement?
c) L’imprévisibilité
• Selon l’appréciation d’un citoyen moyen au jour de l’acquisition
• En matière d’aviation, acquisition antérieure au 1er janvier 1961
ex : si une personne achète un immeuble alors que la construction d’un aéroport était prévue,
elle ne peut pas ensuite demander l’expropriation. Lorsque que c’est prévisible (on savait
qu’un aéroport allait être construit et que ça ferait du bruit), ce fait a certainement été pris en
compte lors de la vente du terrain, et l’acheteur a donc profiter d’une baisse du prix du terrain.
Si ce n’est pas le cas (s’il a payé le prix plein), tant pis pour lui, il fallait y penser avant. cf.
arrêt Jeanneret
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Protection de l’environnement
D.L’EXPROPRIATION MATÉRIELLE
I. Les deux cas d’expropriation matérielle (dégagés par le TF)
« L’usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière
particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son
droit de propriété »
b) Le sacrifice particulier
« L'usage actuel d'une chose ou son usage prévisible est restreint dans une moindre mesure,
mais elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'il n'était pas indemnisé, il
devrait supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible
avec le principe de l'égalité de traitement »
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Protection de l’environnement
Facteurs juridiques
- AT, PE, police des constructions
- La garantie de la propriété n’inclut pas celle de constructibilité (la garantie de la
propriété ne protège pas contre le changement)
- NON si nécessite modification du droit, autorisation dérogatoire, autorisation de
défricher, etc
Facteurs factuels
- Aménagement, équipement, planification
- Intention de construire
Le TF a dégagé 3 exceptions :
EX: 1. Mesure visant une utilisation licite existante
2. Mesure mixte où l’intérêt de police ne prévaut pas
3. Mesure corrigeant une erreur d’aménagement
Nouveau critère établi par la doctrine : Si la mesure vise à protéger le titulaire qui se prévaut
de l’expropriation, alors il n’y a pas d’indemnisation. Alors que si la mesure vise à protéger la
collectivité, il y a indemnisation.
Le déclassement (« Auszonung »)
Un terrain formellement classé dans une zone à bâtir conforme aux exigences matérielles de
la LAT est frappé d’une interdiction de construire par une mesure de planification qui affecte
ce terrain à une zone non constructible
Expropriation matérielle selon la probabilité que le fonds ait été construit à brève échéance
(facteurs juridiques et factuels)
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Le droit des promesses bénéficie de la garantie de la propriété. Il faut donc dans ce cas,
exproprier la promesse.
La garantie de la propriété nous protège, mais elle ne nous protège pas contre le changement.
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Dualisme entre les questions qui se rapportent à la mesure expropriative et ce qui relève du
montant de l’indemnité.
Les questions qui se rapportent à la mesure expropriative ont lieu en fonction du droit
cantonal applicable. Alors que les questions relatives au montant de l’indemnité ont lieu
devant la commission d’estimation. On n’a pas besoin de s’être opposé à la mesure pour faire
valoir une indemnité.
Il faut que la mesure soit licite et proportionnée pour qu’on puisse demander une
indemnisation. Si la mesure est illicite, alors on peut carrément s’opposer à la mesure elle-
même car elle ne doit pas être prise (si la mesure n’est pas prise, alors pas d’indemnisation).
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