DES FINANCES PUBLIQUES AU SERVICE DE NOTRE AVENIR

Rompre avec la facilit de la dette publique pour renforcer notre croissance conomique et notre cohsion sociale

14 dcembre 2005

SOMMAIRE

LETTRE DE MISSION...............................................................................................................1 COMPOSITION DE LA COMMISSION .................................................................................2 RESUME.......................................................................................................................................3 LISTE DES PRECONISATIONS ............................................................................................10

INTRODUCTION......................................................................................................................12

PREMIERE PARTIE : LE CHOIX DE LA FACILITE DEPUIS 25 ANS EST LA PRINCIPALE EXPLICATION DU NIVEAU TRES PREOCCUPANT DE NOTRE DETTE PUBLIQUE ..................................................................................................................14

I. LE CARACTERE TRES PREOCCUPANT DE NOTRE SITUATION FINANCIERE RESULTE DE LACCUMULATION DE 25 ANS DE DEFICITS ............15 LEXPLOSION DE LA DETTE FINANCIERE PLACE NOS FINANCES PUBLIQUES DANS UNE SITUATION TRES PREOCCUPANTE......................................................................................15 B. LEXPLOSION DE LA DETTE FINANCIERE RESULTE DE LA SUCCESSION ININTERROMPUE DE DEFICITS PUBLICS DEPUIS 25 ANS ............................................................27 II. LAUGMENTATION DE LA DETTE NE RESULTE PAS DUN EFFORT SPECIFIQUE POUR LA CROISSANCE MAIS, POUR LESSENTIEL, DUNE GESTION PEU RIGOUREUSE...............................................................................................37 A. LAUGMENTATION DE LA DETTE NEST PAS LE RESULTAT DUN EFFORT STRUCTURE POUR LA CROISSANCE ET LA PREPARATION DE LAVENIR ....................................37 B. LAUGMENTATION DE LENDETTEMENT A ETE UNE FACILITE QUI A PERMIS DE NE PAS ASSEZ SE PREOCCUPER DU NIVEAU DES DEPENSES PUBLIQUES ET DE LEFFICACITE DE LEUR GESTION ..........................................................................................................................46 A.

III. AU-DELA DES DYSFONCTIONNEMENTS DE NOTRE APPAREIL ADMINISTRATIF, CE SONT NOS PRATIQUES POLITIQUES ET COLLECTIVES QUI EXPLIQUENT LE CHOIX DE LA FACILITE FAIT PAR LA FRANCE EN MATIERE DE FINANCES PUBLIQUES...............................................................................62 A. EN PREMIERE ANALYSE, LES DEFICITS PUBLICS SONT LE RESULTAT DE LA LOURDEUR ET DES INCOHERENCES DE NOTRE APPAREIL ADMINISTRATIF ...............................63 CE SONT NOS PRATIQUES POLITIQUES ET COLLECTIVES QUI EXPLIQUENT LA PERSISTANCE DES DYSFONCTIONNEMENTS DE NOTRE APPAREIL ADMINISTRATIF ..................72 B.

DEUXIEME PARTIE : DE NOTRE VOLONTE DE RESTAURER UNE VERITABLE CAPACITE DACTION PUBLIQUE DEPENDRONT NOS PERSPECTIVES DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITE .................81

I. LES POUVOIRS PUBLICS NE SE SONT PAS DONNE LES MARGES DACTION NECESSAIRES POUR FAIRE FACE AUX DEFIS FUTURS........................83 A. NOS AMBITIONS DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITE VONT ETRE MISES A LEPREUVE DANS LES ANNEES A VENIR ....................................................................................83 B. SI RIEN NETAIT FAIT RAPIDEMENT, LES POUVOIRS PUBLICS ABORDERAIENT CE NOUVEAU CONTEXTE ECONOMIQUE ET SOCIAL AVEC DES MARGES DACTION TRES REDUITES ..................................................................................................................................91

II. EN ENGAGEANT RAPIDEMENT LES REFORMES NECESSAIRES, LES POUVOIRS PUBLICS PEUVENT SE DONNER UNE LARGE CAPACITE DACTION ...............................................................................................................................107 A. LA REMISE EN ORDRE DES FINANCES PUBLIQUES DOIT ETRE LOBJECTIF DES CINQ PROCHAINES ANNEES .............................................................................................................107 UNE MODIFICATION EN PROFONDEUR DE LA GESTION DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PERMETTRA DEQUILIBRER RAPIDEMENT NOS FINANCES PUBLIQUES ET DE MIEUX ORIENTER LES DEPENSES ............................................................................................119 C. CETTE NOUVELLE CONCEPTION DE LACTION PUBLIQUE RENFORCERAIT NOS PERSPECTIVES DE CROISSANCE ET DEMPLOI ET NOTRE CAPACITE DE SOLIDARITE ..............124 B.

CONCLUSION.........................................................................................................................128

1 LETTRE DE MISSION

COMPOSITION DE LA COMMISSION

Prsident Membres Patrick Artus, conomiste, Directeur de la recherche et des tudes, CDC IXIS Christian Blanc, Dput des Yvelines Michel Camdessus, Gouverneur honoraire de la Banque de France, Ancien Directeur gnral du Fonds montaire international Jean-Michel Charpin, Directeur gnral de lINSEE Jean-Philippe Cotis, Chef conomiste de lOCDE Olivier Davanne, conomiste, Associ DPA Conseil Pierre-Mathieu Duhamel, Directeur du Budget Xavier Fontanet, Prsident-directeur gnral dEssilor Philippe Herzog, Prsident de Confrontations Europe, Ancien dput europen Jacques Julliard, Journaliste et historien Philippe Kourilsky, Professeur au Collge de France Franoise Laborde, Journaliste Alain Lambert, Ancien ministre, Snateur de lOrne Pascal Lamy, Directeur gnral de lOrganisation mondiale du commerce Jacques de Larosire, Gouverneur honoraire de la Banque de France, Ancien Directeur gnral du FMI Edouard Michelin, Prsident-directeur gnral de Michelin Didier Migaud, Dput de lIsre, ancien rapporteur gnral du Budget Xavier Musca, Directeur gnral du Trsor et de la politique conomique Nicole Notat, Prsidente de Vigeo Maria Nowak, Prsidente de lAssociation pour le droit linitiative conomique Michel Pebereau, Prsident de BNP Paribas

Rapporteurs Rapport Sbastien Proto, Inspecteur des finances, Inspection gnrale des finances Guillaume Sarlat, Inspecteur des finances, Inspection gnrale des finances

Contributions thmatiques Pierre Heilbronn, Inspecteur des finances, chef du bureau Affaires europennes et multilatrales , Direction de la lgislation fiscale

3 RESUME

1.

LE CHOIX DE LA FACILITE DEPUIS 25 ANS EST LA PRINCIPALE EXPLICATION DU

NIVEAU TRES PREOCCUPANT DE NOTRE DETTE PUBLIQUE

1.1 Nos finances publiques sont dans une situation trs proccupante Depuis 25 ans, la dette financire des administrations publiques augmente sans cesse. Elle a t multiplie par cinq depuis 1980 et dpassera 1 100 milliards deuros fin 2005. Elle est passe dun cinquime aux deux tiers de notre production nationale annuelle en 25 ans. A cette dette financire sajoutent dautres engagements de ltat, qui ne figurent pas aujourdhui dans la dette publique mais doivent tre pris en compte. Lvaluation de ces engagements est complexe, tout particulirement dans le cas des retraites des fonctionnaires. Lapplication des normes comptables des entreprises prives aboutit, pour ces engagements supplmentaires, un montant compris entre 790 et 1 000 milliards deuros. La Commission propose une mthode de calcul tenant mieux compte du principe de la retraite par rpartition et des spcificits de ltat, qui conduit un montant minimum pour lensemble des engagements de 400 milliards deuros1. Au regard de ces sommes, notre situation financire apparat donc aujourdhui trs proccupante. Elle lest dautant plus que sa dgradation permanente depuis 10 ans nous distingue nettement de nos partenaires. Nous sommes en effet le pays dEurope dont le ratio de dette publique sest le plus accru ces dix dernires annes. La plupart des pays ont pris conscience de lenjeu et ont entrepris de rduire leur dette financire. 1.2 Cette situation ne nous a pas t impose : nous navons cess de laccepter Lexplosion de la dette financire ne sexplique pas par des circonstances exceptionnelles, par exemple une croissance trop faible ou des taux dintrt trop levs. Elle rsulte du fait que chaque anne, depuis 25 ans, les administrations publiques sont en dficit. Alors mme quelles peuvent compter sur le niveau de prlvements obligatoires le plus lev des grands pays industrialiss, elles doivent nanmoins sendetter pour financer des dpenses encore plus importantes (53,5% du PIB). Depuis le dbut des annes 80, laugmentation de lendettement est en fait considre comme une ressource publique part entire. La diminution de la dette publique na dailleurs pratiquement jamais t un objectif prioritaire. Les priodes de forte croissance ou de taux dintrt bas nont pas t mises profit pour rduire la dette publique. Et la France na respect aucun des programmes de remise en ordre de ses finances publiques sur lesquels elle stait engage devant les institutions europennes. 1.3 Cette dette nest pas le rsultat dun effort structur pour la croissance et la prparation de lavenir Ces 25 dernires annes, leffort en matire de recherche et denseignement suprieur a stagn et les investissements publics ont diminu. La dette na donc pas financ un
Lengagement li aux retraites des fonctionnaires de ltat peut tre valu entre 380 et 490 milliards deuros, auquel sajoutent les engagements lis aux autres acteurs publics, qui slvent au minimum 20 milliards deuros.
1

4 effort structur en faveur des dpenses les plus utiles la croissance et la prparation de lavenir. Une large partie de laugmentation de la dette a t utilise pour financer les dpenses courantes de ltat et pour reporter sur les gnrations futures une part croissante de nos propres dpenses de sant et dindemnisation du chmage, alors que ceci devrait tre exclu par principe. Dit autrement, cela signifie que les administrations publiques se sont appauvries en sendettant. Entre 1980 et 2002, leur patrimoine net, tel que le calcule lINSEE, a t divis par trois ; il serait aujourdhui ngatif, si lon tenait compte de lensemble des engagements de ltat. 1.4 En ralit, le recours lendettement a t le choix de la facilit : il a permis de compenser une gestion insuffisamment rigoureuse des dpenses publiques Ltat a volu pendant ces 25 dernires annes, mais la dette lui a permis de reporter la modernisation de sa gestion. Laugmentation de ses effectifs dans un contexte de rduction des missions (+ 300 000 agents, soit +14% entre 1982 et 2003) et le retard pris dans lutilisation des techniques de gestion et dorganisation les plus modernes en tmoignent. Lendettement a galement permis de maintenir certaines dpenses dont lefficacit au regard des objectifs affichs nest pas avre. Tout ceci explique que ces dix dernires annes, les dpenses de ltat ont t suprieures ses recettes de 18% en moyenne. Les dficits des rgimes sociaux posent galement la question de la modernisation de lorganisation et de la gestion des organismes de scurit sociale et dassurance chmage. En outre, en ce qui concerne les dpenses dassurance maladie, lexistence de marges damlioration est aujourdhui largement reconnue, que ce soit lhpital, en mdecine de ville ou pour les mdicaments. Lanalyse de la situation des collectivits territoriales est complexe, en raison notamment de la faiblesse des informations disponibles. Toutefois, la croissance de leurs dpenses (qui sont passes de 7,9 11% du PIB en 25 ans) et de leurs effectifs (+ 450 000 agents entre 1982 et 2003, soit +42%), le caractre peu responsabilisant de leurs relations avec ltat et la frquence des observations des juges des comptes laissent penser que la qualit de leur gestion pourrait tre dans certains cas amliore. 1.5 Les lourdeurs et les incohrences de notre appareil administratif sont une premire explication de la gestion peu rigoureuse des dpenses Lorganisation de notre appareil administratif est la source dincitations permanentes la dpense publique et de cots injustifis. Depuis 25 ans, dans les administrations publiques, de nombreuses structures nouvelles ont t cres, tant au niveau central que local, sans que soient remises en cause les structures existantes. Les instruments des politiques publiques se sont paralllement multiplis, suivant le mme mcanisme dajout permanent sans remise en cause systmatique de lexistant. Les politiques sociales en sont un exemple particulirement frappant. Les procdures budgtaires et financires, en dpit des progrs raliss rcemment, ne permettent pas encore de rpondre ce problme de manire satisfaisante. Elles aboutissent trop souvent reconduire automatiquement les dpenses, sans examen densemble de la lgitimit des missions et de la pertinence des instruments utiliss.

5 1.6 Mais ce sont fondamentalement nos pratiques politiques et collectives, notamment notre prfrence pour la dpense publique, qui sont lorigine de notre situation financire actuelle Les lourdeurs et les incohrences de notre appareil administratif sont connues. Elles ne sont pas insurmontables. Si elles perdurent depuis 25 ans, en dpit de la qualit des agents publics et de limportance des moyens consacrs laudit, cest que le problme est plus profond. Nos pratiques politiques et collectives nincitent pas prendre les dcisions qui permettraient, au-del du discours en apparence volontariste sur la rforme de ltat, de vritablement moderniser les administrations publiques. Conduire la rforme de lappareil administratif est en effet complexe dans un systme o le nombre dchelons politiques est trs important et le calendrier lectoral parfois charg. Lacceptation de la rforme suppose en outre que plusieurs conditions soient runies, ce qui na pas toujours t le cas dans le pass. Le travail dexplication doit avoir t suffisant pour que les agents concerns adhrent la dmarche. Lopinion publique doit prendre conscience que le cot et lefficacit des services publics et la qualit de la rglementation sont essentiels pour nos perspectives de croissance et demploi. Nos pratiques politiques et collectives font en outre de lannonce dune dpense publique supplmentaire la rponse systmatique, et souvent unique, nos problmes quels quils soient, y compris nos problmes de socit. Laction publique est en consquence de plus en plus juge sur deux critres : le montant des moyens supplmentaires dgags et la rapidit avec laquelle ils sont annoncs. Le dbat se rduisant ces seuls sujets, lanalyse de lefficacit des dpenses passe au second plan. Cela a deux effets : dune part, les dpenses existantes, quelle que soit leur pertinence, sont rarement remises en cause ; dautre part, les nouvelles mesures visent souvent toucher le plus grand nombre de personnes mme lorsque leur efficacit plaiderait prcisment pour concentrer les moyens.

2. DE NOTRE VOLONTE DE RESTAURER UNE VERITABLE CAPACITE DACTION PUBLIQUE DEPENDRONT NOS PERSPECTIVES DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITE
2.1 Nos ambitions de croissance et de solidarit sont ds aujourdhui mises lpreuve Depuis la fin des annes 70, les Franais ont su sadapter louverture croissante des frontires et nos entreprises ont fait face, le plus souvent avec succs, une concurrence internationale de plus en plus vive. Notre pays est venu bout de linflation et de linstabilit montaire et a continu de crer des richesses. Mais nos performances en matire de croissance, et surtout demploi, ont t infrieures nos attentes. Notre taux de croissance a en effet t en retrait par rapport celui des conomies les plus dynamiques et le march du travail se caractrise, en France bien plus quailleurs, par lexclusion dune part importante de la population. Notre niveau de vie, sil augmente chaque anne, a cess de converger vers celui des conomies les plus riches. Encore pendant toutes ces annes avons nous pu compter sur la vitalit de notre dmographie. Or nous allons perdre cet avantage en raison du vieillissement de notre population. Il ny a donc pas lieu dattendre damlioration spontane de notre capacit de cration de richesses et demplois, bien au contraire. En ce qui concerne les rgimes sociaux, les perspectives sont galement proccupantes. Ces 25 dernires annes, nous avons tendu notre protection sociale et enrichi ses instruments, mais en acceptant le dsquilibre dune partie de nos rgimes sociaux et laccumulation dune dette sociale importante. Si rien ntait fait, les besoins de financement des rgimes de retraite et dassurance maladie ne cesseraient de saggraver lavenir. Mme en tant optimiste, ds 2015, il manquerait chaque anne plusieurs dizaines de milliards deuros pour payer les retraites et les dpenses dassurance maladie. Ici encore, il ny a donc pas lieu de sattendre une amlioration spontane de la situation, mais au contraire la fragilisation croissante des rgimes sociaux. 2.2 Les administrations publiques ne peuvent pas compter, pour rpondre ces dfis, sur une augmentation substantielle de leurs ressources Face ces perspectives, les pouvoirs publics devront disposer dune forte capacit daction. Il leur faudra la fois raliser les dpenses les plus utiles la croissance et faire en sorte que chacun, notamment parmi ceux dont les revenus sont les plus modestes, soit protg face aux risques de lexistence. Or les administrations publiques ne peuvent pas compter sur une augmentation significative des prlvements obligatoires. Ceux-ci se situent un niveau trs lev par rapport aux autres pays industrialiss (44% du PIB contre 39,5% pour la zone euro et 35 % pour le G7). Cest un premier obstacle leur augmentation significative, comme le dmontre la stabilit de leur part dans la production nationale depuis le milieu des annes 80. Louverture croissante de notre conomie, si elle constitue un lment positif pour notre croissance, en est un autre, puisquelle place notre territoire en comptition avec celui des autres grands pays industrialiss sur tous les plans, y compris au niveau fiscal. Les perspectives de transferts entre administrations publiques sont galement limites, au regard des montants en jeu. Ltat et les collectivits territoriales, pris globalement,

7 sont dj lourdement endetts et devront supporter le cot croissant des retraites de leurs agents. Ils ne pourront donc pas en plus prendre leur charge le dsquilibre de certains rgimes sociaux. Les besoins de financement des rgimes de retraite et de lassurance maladie ne pourraient pas non plus tre compenss par les excdents dautres rgimes sociaux. Au regard de lampleur des dsquilibres attendus, lassurance chmage, les allocations familiales ou le fonds de rserve des retraites napporteraient que des complments de financement limits. 2.3 La poursuite de lendettement public ne rsoudrait rien et nous exposerait au contraire un risque rel dasphyxie financire Il ne faut pas croire que le recours lendettement nous permettrait de surmonter les dfis des prochaines annes. Ce choix, loin de nous donner les moyens de renforcer nos capacits de croissance et de solidarit, fragiliserait au contraire nos administrations publiques, nos rgimes sociaux et lensemble de notre conomie. La poursuite des tendances actuelles conduirait des taux dendettement public astronomiques : 130% en 2020, 200% en 2030, 300% en 2040 et prs de 400% en 2050. Mais un tel scnario est impossible : les prteurs nous sanctionneraient bien avant que nous natteignions ces niveaux dendettement. Les administrations publiques, si elles continuaient sendetter, deviendraient de plus en plus vulnrables laugmentation des taux dintrt. Les prteurs seraient alors de plus en plus attentifs leur situation financire, leur capacit se rformer et plus largement aux perspectives de notre conomie. Le scnario le plus probable en cas de poursuite de laugmentation de lendettement serait quune hausse des taux dintrt dans les prochaines annes conduise les administrations publiques perdre la matrise de leur situation financire. Les marchs financiers le constatant, exigeraient une prime de risque plus leve, ce qui fragiliserait encore plus les administrations publiques et affecterait gravement lensemble de lconomie. 2.4 Remettre en ordre nos finances publiques en matrisant nos dpenses et en les orientant mieux doit donc tre notre objectif pour les 5 prochaines annes Ce nest donc pas en poursuivant la facilit de lendettement que nous renforcerons notre croissance conomique, notre niveau de vie et notre cohsion sociale. Cest au contraire en abandonnant les comportements de ces 25 dernires annes que nous pourrons relever les dfis du futur et prserver le modle de socit dynamique, fraternel et gnreux auquel aspirent les Franais. Un objectif devrait dsormais nous guider : remettre en ordre nos finances publiques en 5 ans, en rorientant rsolument nos dpenses vers les secteurs les plus utiles la croissance, la prparation de notre avenir et la cohsion sociale. Rien ne serait plus inexact que de penser que cet objectif traduit une vision uniquement comptable de laction publique, quil mettrait en danger la qualit de nos services publics ou quil serait irraliste. Bien au contraire, en sortant dune approche essentiellement quantitative de la dpense, la remise en ordre rapide des finances publiques serait le garant de lefficacit de notre action publique. Et cet objectif est notre porte, condition que trois principes essentiels soient respects. Premier principe : le partage de leffort de rduction des dpenses publiques. Toutes les administrations publiques devraient participer au redressement financier :

8 ltat devrait revenir lquilibre au plus tard en 5 ans. Ceci supposerait que ses dpenses soient stabilises en euros courants. Lexcs de dpenses par rapport aux recettes, aujourdhui de 16%, devrait donc progressivement tre ramen 0, ce qui reprsente une conomie annuelle de 2% des dpenses, soit 25 milliards deuros en tout sur 5 ans ; les rgimes sociaux devraient galement revenir lquilibre sur la mme priode. En ce qui concerne les retraites, le rendez-vous de 2008 devrait dfinir les conditions de lquilibre de lensemble des rgimes, y compris les rgimes spciaux, jusquen 2020 au moins. Le respect de lobjectif de retour lquilibre de lassurance maladie en 2009, inscrit dans la loi de financement pour 2006, est absolument impratif. Il devrait tre garanti par un mcanisme dajustement automatique ; les dotations de ltat aux collectivits territoriales devraient galement tre stabilises en euros courants. En contrepartie, ltat devrait renforcer leur responsabilit financire en ne leur imposant plus unilatralement de dpenses et en augmentant progressivement la part de leurs ressources propres. Deuxime principe : le maintien du niveau global des prlvements obligatoires pendant la priode de retour lquilibre. Le dsendettement doit tre la priorit. Les adaptations de la structure des prlvements, qui sont ncessaires, devraient donc saccompagner des mesures permettant de compenser leurs effets sur le niveau global des recettes publiques. Cela implique galement que les recettes lies la cession dactifs non stratgiques ou une acclration non anticipe de la croissance soient dsormais intgralement consacres au dsendettement, lexception des dotations au Fonds de rserve des retraites. Troisime principe : le rexamen intgral de lefficacit des dpenses. Les dpenses prioritaires, soigneusement slectionnes, devraient tre prserves, voire augmentes. La rduction mcanique et uniforme des dpenses nest pas de bonne politique. Pour mettre en uvre ce troisime principe, il serait ncessaire que le Gouvernement et le Parlement modifient leur mode de travail afin que lefficacit de la dpense publique soit, plus que jamais, au centre de leurs priorits : pour viter que lempilement des dpenses continue, toute annonce de nouvelle dpense devrait dsormais prciser la ou les dpenses qui seraient supprimes en contrepartie pour un montant quivalent ; le Gouvernement devrait mettre en place trs rapidement un dispositif de rexamen complet des dpenses de ltat et de la scurit sociale, sous lautorit dun ministre dtat et du Premier ministre. Ce dispositif viserait dabord tudier la pertinence mme de chacune des missions. Lorsque cette pertinence serait confirme, le niveau des moyens ncessaires pour mener bien cette mission devrait tre dtermin. Cela impliquerait danalyser lefficacit des dispositifs dintervention, et dvaluer avec prcision les moyens humains et matriels ncessaires la conduite de laction publique. Le niveau des effectifs devrait tenir compte beaucoup plus quaujourdhui des gains de productivit possibles. Les dparts la retraite devraient tre utiliss au maximum pour supprimer les sureffectifs, ce qui impliquerait de dvelopper la mobilit au sein des administrations publiques. La rorganisation de lappareil administratif serait un lment essentiel de cette dmarche :

9 au niveau central, le nombre de ministres devrait tre rduit et les structures systmatiquement simplifies ; au niveau local, la prsence simultane des services de ltat et des rgimes sociaux lchelon rgional, dpartemental, voire infra-dpartemental devrait tre rexamine ; la diminution du nombre de collectivits territoriales devrait galement tre engage par la mise en place de mcanismes financiers incitatifs. Le Parlement devrait jouer un rle important dans cette dmarche de rorientation des dpenses. Cela supposerait quil consacre dsormais deux fois plus de temps au contrle des dpenses quau vote du budget. 2.5 Cette nouvelle conception de laction publique renforcerait nos perspectives de croissance et demploi et notre capacit de solidarit La remise en ordre de nos finances publiques est indispensable non seulement pour prserver, mais surtout pour renforcer notre potentiel de croissance et notre cohsion sociale. Dabord parce que le retour lquilibre nous permettrait enfin de pouvoir amortir les -coups de la croissance. Ensuite parce que les marges de manuvre qui seraient libres, et surtout la logique defficacit qui serait dsormais au cur de laction publique, seraient un avantage indiscutable pour mettre en uvre lAgenda de Lisbonne. Elles nous permettraient en consquence damliorer significativement nos politiques de croissance et de cohsion sociale. Plusieurs pays, comme le Canada, la Sude ou la Finlande, ont ces dernires annes fait le choix damliorer leur situation financire. Ils en ont rapidement tir bnfice pour leurs capacits de croissance et de solidarit car ils ont su placer la recherche de lefficacit de laction publique au cur de leur dmarche. Le niveau deffort quils ont demand leurs administrations publiques tait au demeurant plus important que celui qui est aujourdhui ncessaire pour que les finances publiques franaises reviennent lquilibre. Pour renforcer notre capacit de croissance et amliorer lefficacit de nos politiques sociales, la Commission a mis plusieurs propositions complmentaires. Elles concernent essentiellement lenseignement scolaire et suprieur, lemploi, lassurance maladie, les allocations familiales et la prsence des services publics sur le territoire. Toutes ces propositions se fondent sur un constat simple : notre conception de laction publique en matire de croissance potentielle et de solidarit doit changer en profondeur et rpondre dsormais deux exigences : valuer sous trois ans lefficacit non seulement des dpenses publiques mais galement des rglementations, pour sassurer de leur cohrence ; concentrer les moyens publics au lieu de les disperser, tant dans le domaine des politiques de croissance et demploi que de la cohsion sociale. Les orientations de ce rapport sont le fruit dune commission pluraliste. Elles ne sont ni de gauche ni de droite. Elles sont dans lintrt de tous les Franais.

10 LISTE DES PRECONISATIONS

Renverser la tendance laugmentation de la dette financire de ltat 1. Revenir lquilibre en 5 ans au maximum en stabilisant les dpenses en euros courants et en modulant lintensit de leffort en fonction de la conjoncture 2. Ne pas diminuer le niveau global des prlvements obligatoires pendant la phase de retour lquilibre 3. Affecter intgralement les recettes exceptionnelles au dsendettement, sous rserve des dotations au Fonds de rserve des retraites (FRR) 4. Une fois lquilibre atteint, utiliser les finances publiques pour rguler le cycle conomique

Mieux associer lobjectif de matrise des finances publiques les collectivits territoriales 5. Durant la phase de retour lquilibre, stabiliser les dotations de ltat aux collectivits territoriales en euros courants. En contrepartie : assurer la neutralit des transferts ; ne pas imposer unilatralement de nouvelles dpenses aux collectivits territoriales ; tenir compte de la fragilit de certaines communes 6. Assurer aux collectivits territoriales une plus grande matrise de leurs ressources et de leurs dpenses

Garantir lquilibre des rgimes sociaux 7. Poursuivre la rforme des retraites en 2008 avec deux priorits :

sassurer de lquilibre jusquen 2020 de lensemble des rgimes, y compris des rgimes spciaux ; prciser les conditions de fonctionnement du FRR

8. Garantir le retour lquilibre de lassurance maladie en 2009 en prvoyant chaque anne comment seront rquilibrs les comptes en cas de non-respect du calendrier de retour lquilibre prvu par la LFSS 2006 9. A partir de 2009, garantir labsence dendettement de lassurance maladie par lutilisation de trois instruments :

lobligation de vote lquilibre ;

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le retour automatique lquilibre dune anne sur lautre ; la cration dun fonds de prservation de lquilibre

10. Garantir lquilibre de lassurance chmage en proposant aux partenaires sociaux un examen annuel de lapplication des conventions et en utilisant le fonds de rgulation une fois lquilibre retrouv

Faire de la rduction des dpenses inefficaces la priorit du Gouvernement et du Parlement pendant la phase de retour lquilibre 11. En cas dannonce dune nouvelle dpense, prciser la ou les dpenses qui sont supprimes en contrepartie pour le mme montant 12. Mettre en place sous lautorit du Premier Ministre un dispositif de rexamen de lensemble des dpenses de ltat afin de les avoir trs largement rorientes dici 3 ans 13. Consacrer deux fois plus de temps dans le calendrier parlementaire lanalyse des rsultats quau vote du budget 14. Simplifier lorganisation administrative et faire disparatre toutes les structures redondantes

Moderniser profondment la politique de ressources humaines des administrations publiques 15. Utiliser ds aujourdhui au maximum lopportunit des dparts la retraite pour supprimer les sureffectifs 16. Lever tous les obstacles la mobilit des agents 17. Fixer une part significative de la rmunration des gestionnaires en fonction de la qualit de leur gestion et du respect de leurs objectifs

Changer la logique de nos politiques de croissance, demploi et de cohsion sociale 18. valuer sous 3 ans lefficacit des rglementations publiques, pour assurer leur cohrence avec les dpenses publiques 19. Pour renforcer notre croissance potentielle, concentrer les moyens publics au lieu de les disperser, particulirement dans les domaines des politiques de lemploi, de lenseignement suprieur et de la recherche 20. Faire vraiment le choix de la cohsion sociale, cest--dire accepter de concentrer les moyens beaucoup plus quaujourdhui sur les situations et les risques jugs essentiels

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INTRODUCTION

Depuis 25 ans, la dette des administrations publiques augmente sans cesse : entre 1980 et 2004, elle a t multiplie par cinq et a atteint en 2004 1 067 milliards deuros. la fin de lanne 2005, elle aura encore augment de plusieurs dizaines de milliards deuros. Et ltat a en plus dautres engagements, qui napparaissent pas dans le montant de la dette mais qui sont pourtant rels. Le plus important dentre eux concerne la retraite de ses agents, quil sest engag financer. En apparence, tout ne va pourtant pas si mal. La France fait toujours partie des pays les plus riches du monde. Chaque anne depuis 25 ans, sa richesse augmente, ce qui permet notre pays de disposer dquipements publics de qualit et dun niveau de protection sociale parmi les plus levs au monde. Certains considrent mme quon devrait augmenter le niveau de la dette pour amliorer encore notre niveau dquipements publics et de protection sociale. Vue de plus prs, la situation est en ralit trs proccupante. La dette est en effet depuis 25 ans une chappatoire qui permet de reporter sans cesse ladaptation de nos administrations publiques et de rpondre tous les problmes, particulirement aux questions de socit, par de nouvelles dpenses. La situation de nos finances publiques rvle ainsi des dysfonctionnements profonds de notre appareil administratif et, au-del, les graves faiblesses de nos pratiques politiques et collectives. Tant que des rformes nauront pas t engages, il ny a pas de raison que ces comportements changent. Or, notre pays a relever de nombreux dfis conomiques et sociaux : sortir enfin de 25 annes de chmage de masse, acclrer la croissance conomique et assurer la solidarit de sa population en dpit du vieillissement. Ce nest pas en poursuivant laugmentation de la dette que nous pourrons relever ces dfis. Au contraire, avec une dette de plus en plus lourde, notre conomie les aborderait dans une situation de fragilit croissante et nos administrations publiques naurient pas les marges daction ncessaires pour y rpondre. En dfinitive, la dette non seulement nous empcherait de renforcer notre niveau de vie et de cohsion sociale, mais serait mme un obstacle leur maintien leur niveau actuel. Nos rgimes sociaux, et notamment notre systme de retraite par rpartition, auquel nous sommes tous attachs, supporteraient un risque inconsidr. Les gnrations futures, qui auront financer les retraites de la gnration trs nombreuse qui les aura prcdes, ne pourraient pas en effet assumer en plus la charge dune dette trop lourde. Face cette situation, on pourrait considrer quil y a deux possibilits : continuer nier le problme, ou lassumer et en tirer les consquences. En ralit, il ny a pas dalternative. Persister nier le problme ne serait pas seulement une erreur, mais un comportement coupable. Il faut donc enfin avoir le courage de ne plus cder la facilit de la dette.

13 Pour rduire notre niveau dendettement, laction publique devrait ncessairement avoir pour objectif de revenir lquilibre dans les 5 prochaines annes. Cet objectif est parfaitement raliste, mais il suppose quune nouvelle conception de laction publique, tourne vers lefficacit des dpenses publiques, soit rsolument adopte. Les solutions prconises par la Commission ne limitent pas le champ de laction publique dans les annes venir. Au contraire, leur mise en uvre restaurerait des marges de manuvre et ouvrirait de nouvelles perspectives aux pouvoirs publics, qui pourraient les mettre au service de nos ambitions de croissance et de solidarit. Ces solutions ne sont tributaires daucun courant de pense. Elles sont le fruit dune commission pluraliste. Elles ne prjugent pas lutilisation que feront les parlements et les gouvernements futurs de ces nouvelles marges de manuvre. Elles ne sont ni de gauche ni de droite. Elles sont dans lintrt de tous les Franais.

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PREMIERE PARTIE : LE CHOIX DE LA FACILITE DEPUIS 25 ANS EST LA PRINCIPALE EXPLICATION DU NIVEAU TRES PREOCCUPANT DE NOTRE DETTE PUBLIQUE

Notre situation financire est trs proccupante. Notre dette publique financire (cf. encadr) a en effet t multiplie par cinq depuis 1980 et slevait 1 067 milliards deuros fin 2004. Et ct de cette dette, il ne faut pas oublier lexistence des autres engagements de ltat qui, sils ne figurent pas dans son bilan, sont nanmoins rels. Le plus important dentre eux provient de lengagement qua pris ltat de verser une retraite ses agents. Lalourdissement de lendettement des administrations publiques ne leur a pas t impos. Il est le rsultat dune gestion des dpenses publiques qui na pas t suffisamment rigoureuse depuis 25 ans. La dette est en fait une facilit laquelle la France a cd en raison des lourdeurs et des incohrences de son organisation administrative, et, plus fondamentalement, de ses pratiques politiques et collectives.
Dette et dficit au sens des rgles europennes Les administrations publiques (APU) sont classes traditionnellement en quatre catgories : ltat, les collectivits territoriales, les organismes de protection sociale cest--dire la scurit sociale (assurance maladie obligatoire, rgimes obligatoires de retraite, prestations familiales, accidents du travail et maladie professionnelles) et lassurancechmage et une quatrime catgorie, plus diffuse (les organismes divers dadministration centrale ODAC), qui regroupe notamment certaines entreprises publiques. Chaque anne, ces administrations publiques peroivent des ressources (impts et taxes, et autres recettes non fiscales) et payent des dpenses pour la collectivit (salaires, fournitures, prestations). Lorsque ces dpenses sont suprieures aux recettes, un dficit est constat. Pour financer ce dficit, les administrations publiques doivent sendetter. Concrtement, elles se trouvent dans ce cas dans la mme situation quun mnage qui serait contraint demprunter, ses ressources tant infrieures ses dpenses. Toutefois, la diffrence dun mnage, les administrations publiques nempruntent gnralement pas auprs dune banque, mais mettent des titres, essentiellement des obligations, sur les marchs. Elles sengagent rembourser ces obligations, en payant des intrts, une date future. Si les administrations publiques sont en dficit pendant plusieurs annes, leur dette augmente. En revanche, si elles sont capables de dpenser moins quelles nont de ressources, elles ont un excdent qui leur permet dans ce cas dmettre un montant dobligations infrieur celui des obligations arrivant chance cette anne l. Dans ce cas, lencours total des obligations cest--dire le montant de la dette diminue. En France, lorsque lon voque la dette publique, on fait le plus souvent rfrence au Trait de Maastricht de 1992, qui a dcid la cration de leuro et au Pacte europen de stabilit et de croissance (PSC, 1997), qui a prcis les rgles que devaient respecter les tats membres de la zone euro. Pour mettre en place la monnaie unique, il fallait en effet que les pays de lUnion montaire respectent un minimum de rgles budgtaires et financires communes. Celles-ci sont indispensables pour assurer la force et la crdibilit de leuro et empcher certains pays de profiter gostement de la monnaie unique, pour pratiquer des gestions peu rigoureuses. Le PSC a fix une valeur de rfrence en matire dendettement (60 % du Produit Intrieur Brut, le PIB, c'est--dire la production nationale de richesses). Il a aussi fix un plafond pour le dficit annuel des administrations publiques : 3 % du PIB. Pour sassurer que tous les pays sefforcent de le respecter dans les mmes conditions, il a galement donn sa dfinition de ce dficit et de cette dette. Sans entrer dans les dtails, la dette au sens du PSC est une dette brute consolide, cest--dire quelle ne tient pas compte des actifs et des dettes entre administrations publiques. Si lon prend lexemple dun foyer rassemblant plusieurs personnes, la dette du foyer, entendue au sens du PSC, serait la somme de la dette totale de ces personnes, sans prendre en compte les sommes quelles se seraient ventuellement prtes entre elles. La valeur de la dette ne serait en outre pas diminue des biens que possde le foyer, par exemple sa maison, sa voiture

15 I. LE CARACTERE TRES PREOCCUPANT DE NOTRE SITUATION FINANCIERE RESULTE DE LACCUMULATION DE 25 ANS DE DEFICITS

A.

Lexplosion de la dette financire place nos finances publiques dans une situation trs proccupante

force daugmenter sans cesse, la dette publique au sens du pacte europen de stabilit et de croissance reprsente dsormais les deux tiers de la production nationale. Encore ne parle-t-on ici que de la dette financire. Or, ltat, outre sa dette financire, a dautres engagements qui doivent tre imprativement pris en compte lorsque lon veut apprcier la situation financire des administrations publiques. Le plus important dentre eux concerne la retraite de ses agents, quil sest engag financer. On pourrait chercher se rassurer, en constatant que la dette publique a pu tre plus importante dans le pass ou que certains pays dans le monde sont galement trs endetts. Mais ces comparaisons ne sont pas pertinentes. La dette de la France na rien voir avec sa dette passe et la situation des autres pays nattnue pas la gravit de notre situation et de son volution. 1. La dette financire publique a augment sans interruption depuis 1980 a) La dette financire a t multiplie par cinq en euros constants depuis 1980 La dette financire des administrations publiques a atteint, fin 2004, 1 067 milliards deuros. Ltat supporte 79 % de cette dette, les administrations publiques locales 10,5 %, les administrations de scurit sociale (y compris la CADES) 8 % et les ODAC 2,5 %. Le montant de la dette financire est difficile interprter. Pour prendre la mesure du problme, deux approches sont possibles. La premire consiste regarder lvolution du montant de la dette ; la seconde, comparer la dette dautres grandeurs, par exemple la production de notre pays. Pour mesurer correctement lvolution de la dette, il faut liminer leffet de linflation. 1 euro de dette daujourdhui nest en effet pas quivalent 6,6 francs de dette en 1978. Lorsque lon corrige leffet de linflation, il apparat que la dette publique financire a t multiplie par cinq depuis 1980, soit une augmentation de 6 % par an, ce qui est considrable. Sur la mme priode, notre production nationale corrige de linflation na en effet augment que de 2 % par an. Cette multiplication par cinq de la dette montre lampleur du problme. Mais ces grandeurs parlent peu au grand public. Pour apprcier la gravit de la situation, il faut comparer la dette avec des grandeurs plus concrtes. Traditionnellement, on rapporte la dette la production nationale annuelle de richesses, dfinie par le produit intrieur brut (PIB). Le pacte europen de stabilit et de croissance a confort cette approche, en considrant que la dette publique financire ne devait pas reprsenter plus de 60 % du PIB. Dit autrement, chaque pays de la zone euro sest engag limiter la dette financire de ses administrations publiques moins de 60 % de sa production annuelle.

16 Cette approche a un mrite substantiel, celui de la simplicit : elle rapporte la dette lune des grandeurs conomiques dont dpend la capacit des administrations publiques la rembourser.
Dette publique financire (en milliards d'euros 2004)
1 200 1 000 800 740 934 1 067 876

Entre 1980 et 2004, la dette publique financire en euros constants a augment de 6 % par an en moyenne.
Source : Rapport conomique, social et financier (RESF)

600 454 400 213 200 0 1978 1980 1985 1990 1995 2000 2002 2004 206 332

En effet, une augmentation de la part de la dette dans le PIB signifie quil faudra prlever de plus en plus de ressources sur la production nationale pour la rembourser et quen consquence, la charge de son remboursement sur les citoyens salourdit. Le poids de la dette de la France a, cet gard, tripl depuis 1980, passant de 21 % 64,7 % du PIB. Paradoxalement, cest dans les annes qui ont suivi immdiatement la ngociation de Maastricht, en 1991, quelle a le plus rapidement augment : entre 1991 et 1997, la part de la dette dans la production nationale est passe de 36,2 58,5 %, soit une augmentation de prs de 60 %.
Dette financire en % du PIB
70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
Source : RESF

Dautres donnes sont encore plus parlantes. Du fait de la dette publique financire, chaque mnage franais supporte sans le savoir une dette denviron 41 000 . Cest le double de la dette quil a, en moyenne, titre priv, pour lensemble de ses crdits (crdit la consommation, crdit immobilier).

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b) Les administrations publiques doivent dsormais consacrer une part significative de leurs ressources au paiement des intrts de leur dette financire

Lorsquil veut emprunter, un mnage sadresse sa banque. Les administrations publiques sont dans une situation diffrente : en gnral, ltat ne sendette pas directement auprs des banques mais auprs des marchs financiers. Nanmoins, les consquences sont les mmes : chaque anne, les administrations publiques doivent payer les intrts correspondant aux sommes empruntes. Ds lors, plus la dette augmente, plus le montant des intrts payer chaque anne saccrot, et moins les administrations publiques peuvent utiliser leur gr les ressources leur disposition pour des dpenses utiles. Cest exactement la situation de la France aujourdhui. En 1980, un tiers seulement du produit de limpt sur le revenu tait ncessaire pour payer les intrts de la dette des administrations publiques et non des dpenses utiles, alors que les taux dintrt taient levs. En 2004, cest lintgralit du produit de cet impt quil a fallu consacrer au paiement des intrts de la dette, alors que les taux dintrt sont bas. Ce qui signifie concrtement que lorsquun Franais paie limpt sur le revenu, il paie en fait uniquement les intrts de la dette passe des administrations publiques. Et cette dette reste entirement rembourser. Si lon regarde seulement la dette de ltat, il apparat que la France consacre aujourdhui presque autant payer les intrts de sa dette financire passe qu assurer la dfense nationale ou duquer ses enfants. Et encore, bnficions-nous aujourdhui de taux dintrt particulirement bas.
Charge de la dette compare certaines missions de l'Etat
60 50 40 30 20 10 0
20 1 4 1 2 40 36 31 56

Note de lecture : Chacune des barres indique le montant, en milliards deuros, de diffrents postes de dpense du budget de ltat. La charge de la dette de ltat reprsente dans son budget 2005 prs de 40 milliards deuros, soit lquivalent de la somme des budgets de lagriculture, des affaires trangres, de laudiovisuel, de la culture et de la communication, de lintrieur, de la justice et de lenseignement suprieur.
Source : PLF 2005

2. La progression rapide de la dette financire est dautant plus proccupante que ltat a dautres engagements

Le niveau de la dette financire des administrations publiques nest quun lment dans lapprciation de la situation des finances publiques. En effet, ltat pourrait avoir assumer la dette financire de certains acteurs publics qui, ce jour, ne font pas partie du primtre des administrations publiques au sens du

18 Pacte europen de stabilit et de croissance. Surtout, ltat, en tant quemployeur public, a dautres engagements, notamment celui dassumer la retraite de ses agents. Ces engagements constituent un lment dapprciation incontournable de la situation financire de ltat. Leur valuation est donc un enjeu central dans lanalyse de la situation des finances publiques.
a) Ltat pourrait avoir assumer la dette financire de certains acteurs publics

La France applique avec exactitude les rgles comptables europennes applicables au secteur public, qui sont moins exigeantes que celles qui simposent au secteur priv. Les tats demandent en effet aux entreprises de recenser le plus largement possible toutes les dettes quelles auront un jour supporter, sans exiger autant defforts de la part des acteurs publics. En effet, la dette financire au sens du PSC se limite au seul primtre des administrations publiques. Dans chaque pays, il peut exister dautres acteurs publics qui ne font pas partie de ce primtre, mais dont la dette pourrait lavenir tre assume par ltat. Lentreprise minire et chimique (EMC) en est un exemple en France. Jusquen 2004, sa dette ntait pas comptabilise dans la dette des administrations publiques. En 2005, elle a intgr le primtre des administrations publiques et en 2006, ltat a prvu au titre de ses dpenses de lanne le remboursement de la dette restante, dun montant de 600 millions deuros. En ralit, il tait peu prs invitable quil reviendrait ltat dassurer le remboursement. Dans le secteur priv, une telle dette aurait d tre inscrite dans les comptes consolids de sa maison mre bien avant larrt de lactivit de lentreprise. Ceci ne constitue quun exemple des dettes de certains acteurs publics que ltat pourrait tre conduit assumer. Il est difficile den valuer prcisment le montant total. On peut nanmoins lestimer dans une fourchette comprise entre 15 et 20 milliards deuros environ. Si le ratio dendettement financier des administrations publiques, calcul partir de la dfinition du PSC tait de 64,7 % la fin de lanne 2004, ce ratio aurait probablement t plus proche de 66 % en intgrant ces risques potentiels.
b) Lapprciation de la situation financire des administrations publiques doit tenir compte de lengagement de ltat au titre des retraites de ses agents

Ltat a pris lengagement de payer une retraite ses agents, en rmunration des services quils ont accomplis2 . Ltat assume lui-mme en large partie cet engagement : il nen partage pas la responsabilit avec dautres employeurs au sein dun rgime mutualis. Cet engagement ne figure pas directement dans le bilan de ltat, mais uniquement dans son hors bilan. Il nen est pas moins un lment important de sa situation financire. Lvaluation de cet engagement est donc essentielle.
Le rgime de retraite des fonctionnaires de ltat est un rgime demployeur

Au sein des rgimes de retraite, il convient de distinguer les rgimes demployeur des rgimes mutualiss. Un rgime demployeur prend en charge les salaris dun seul employeur ; un rgime mutualis regroupe les salaris de plusieurs employeurs.

Article L 1 du code des pensions civiles et militaires.

19 En France, dans le secteur priv, la retraite de base et la retraite complmentaire sont mutualises. La plupart des salaris relvent dun rgime de base unique, gr par la caisse nationale dassurance vieillesse (CNAV). Les entreprises prives peuvent galement assurer un supplment de retraite, en crant un rgime spcifique pour leurs salaris. Elles sont alors responsables de ce rgime, des retraites quil verse et des droits retraite acquis par les salaris de lentreprise. Cest un rgime demployeur, puisquil est propre lentreprise. En France, dans le secteur priv, il ny a donc quune petite part des retraites qui nest pas mutualise mais qui relve dun rgime demployeur. Dans dautres pays en revanche, cest lessentiel, voire la totalit des retraites des salaris qui sont places sous la responsabilit des entreprises. Les entreprises franaises qui oprent dans ces pays ont souvent mis en place des rgimes demployeurs pour assurer une large partie de la retraite de leurs personnels locaux. Pour les fonctionnaires, il convient de distinguer deux cas dans notre pays. Pour les collectivits territoriales et les hpitaux publics, la retraite de base relve dun rgime mutualis entre tous les employeurs qui est gr par une caisse unique, la caisse nationale de retraite des agents des collectivits territoriales (CNRACL). Dans le cas des fonctionnaires de ltat, la situation est diffrente. Il ne sagit pas dun rgime mutualis, mais dun rgime demployeur. Concrtement, les retraites des fonctionnaires de ltat sont payes essentiellement partir de deux ressources : dune part, des cotisations des salaris, dont le taux na pas vari depuis de nombreuses annes ; dautre part, une contribution de ltat partir de son budget3. Le rgime de retraite des agents de ltat nest donc pas mutualis avec dautres employeurs, privs ou publics. Lengagement de payer des retraites est un lment important de la situation financire de ltat, qui pourrait tre dans quelques annes considr comme une dette par les normes comptables internationales La distinction entre rgime mutualis et rgime demployeur est fondamentale. En effet, si un employeur a des difficults, les consquences sont trs diffrentes selon que lon se trouve dans un rgime mutualis ou dans un rgime demployeur. Dans un rgime mutualis, les retraites pourront tre verses, condition que les cotisations reues de lensemble des autres employeurs et des autres salaris du rgime soient dun montant suffisant pour faire face aux engagements vis--vis des retraits. Lengagement de verser des retraites sera alors honor. En revanche, dans le cas dun rgime demployeur, cest--dire si lemployeur est seul assumer lengagement quil a pris de verser une retraite, les retraites ne pourront plus tre verses si lemployeur na pas anticip ces difficults. Or il est vident que cest un risque qui est inacceptable pour les retraits et les futurs retraits. Cest pourquoi il est progressivement apparu indispensable que les entreprises valuent le montant de leur engagement au titre de leur rgime de retraite employeur et linscrivent leur passif aux cts de leurs dettes. Ainsi, leurs actifs couvrent lensemble des engagements, y compris celui relatif aux rgimes de retraite employeur. Il est en outre

Cette contribution de ltat, qui reprsente plus des des recettes du rgime est affiche depuis 2004 comme un pourcentage de la masse salariale, ce qui pourrait laisser penser que cest une cotisation employeur identique celle qui existe dans le secteur priv. En ralit, cette contribution nest pas une cotisation demployeur mais une subvention dquilibre : son taux volue chaque anne pour quilibrer le rgime.

20 primordial que les comptes de lentreprise refltent de manire exhaustive et fidle la situation financire relle de lentreprise, et en particulier lensemble de ses engagements. Cest pour ces deux raisons principe de prudence et principe de sincrit quil a t progressivement demand aux entreprises du secteur priv, dans le cas de rgimes demployeur, de passer dune simple comptabilisation hors bilan la reconnaissance dune dette et linscription de celle-ci dans leur bilan. Les normes comptables internationales (IFRS International financial reporting standards) lont prescrit. LUnion europenne a rendu obligatoire lapplication de ces normes pour les entreprises europennes cotes. Les tats, contrairement aux entreprises, ne sont pas aujourdhui obligs dappliquer ce type de rgles. Mais par prudence ltat franais a dcid en 2003 de calculer le montant total des sommes quil devra verser jusquen 2100 si les rgles du rgime de retraite des fonctionnaires de ltat ntaient pas modifies. Toutefois, comme le faisaient les entreprises dans le pass, il ninscrit pas ce montant son bilan dans les dettes. Il le fait uniquement figurer dans une note technique. Pourquoi cette diffrence entre les tats et les entreprises prives ? Deux arguments sont en gnral avancs. Le premier, cest que le rgime de retraite des fonctionnaires de ltat est un rgime par rpartition cest--dire un rgime o les retraites de lanne sont finances par les cotisations perues la mme anne. Lengagement de ltat verser une retraite serait donc sans impact sur la situation financire de celui-ci, puisque des cotisations permettraient dhonorer cet engagement. Ce premier argument repose sur une confusion. Lanalyse ne doit pas reposer sur le mode de financement du rgime (rpartition ou capitalisation), mais sur le nombre demployeurs qui assument la responsabilit (rgime mutualis ou demployeur). Lorsque lemployeur est seul assumer son engagement de retraite, il est dans une situation trs diffrente du cas o il partage cette responsabilit avec dautres. Le second argument part du constat que lvolution des rgles comptables du secteur priv provient notamment du fait que les entreprises prives peuvent faire faillite tout moment. Il ne serait donc pas pertinent dinscrire en dette lengagement de retraite de ltat lgard de ses agents, puisquil apparat inconcevable que ce dernier puisse faire faillite. Il est vrai que lvolution des rgles comptables vise notamment empcher que les entreprises en difficult, voire en liquidation, ne puissent plus honorer leur engagement de retraite. Mais cette volution a galement un autre but : apprcier le plus justement possible la situation financire et la valeur dune entreprise, en tenant compte de lensemble de ses engagements. Lvaluation prcise de lengagement de retraite dune entreprise et son inscription en dette permettent ainsi tous ceux qui sont en rapport avec elles actionnaires, salaris, clients, prteurs davoir une apprciation aussi fidle et exhaustive de sa situation financire, et donc en particulier de sa capacit dendettement. Cest galement un lment prendre en compte lorsque lon veut comparer la valeur et les perspectives financires de deux entreprises. Ce raisonnement vaut pour les tats aussi bien que pour les entreprises : lvaluation de la situation financire doit tre parfaitement transparente et ne peut donc pas ne pas tenir compte de lengagement de verser des retraites, ds lors que lon est dans le cadre dun rgime demployeur.

21 Cest ce raisonnement qui guide aujourdhui la rflexion au plan international sur les rgles comptables que doivent appliquer les tats. Il est trs probable, ce titre, que le groupe de travail international4 qui tudie actuellement ces questions considre que lengagement des tats qui ont un rgime de retraite demployeur doit tre valu prcisment, et quil doit tre inscrit leur bilan ct de leurs dettes. Dailleurs, certains tats appliquent dj ces principes. Ainsi, le Canada a dcid, ds le milieu des annes 90, dinscrire en dette le dficit prvu sur les 50 prochaines annes de la part des retraites de ses fonctionnaires dont il a la responsabilit. Ltat australien a galement fait le choix dinscrire dans ses comptes la dette lie aux retraites de ses fonctionnaires. On comprend donc quau-del de la question du traitement comptable de cet engagement et de son ventuelle inscription en dette, lanalyse de la situation financire dun tat, comme pour une entreprise, doit tenir compte de cet engagement, qui doit tre valu le plus justement possible. La Commission propose un mode dvaluation de lengagement de retraite tenant compte des spcificits de ltat Lvaluation de lengagement de ltat en matire de retraite est une question complexe, car lunique rfrence aujourdhui est la norme comptable du secteur priv, qui nest pas ncessairement parfaitement adapte au fonctionnement des tats. Deux mthodes sont envisageables, entre lesquelles les institutions internationales nont pas encore tranch. A cet gard, il serait souhaitable que lUnion europenne adopte rapidement une norme en la matire, pour que les comparaisons entre les tats membres puissent prendre en compte leur ventuel engagement en matire de retraite. La premire mthode consiste appliquer ltat le mode de calcul qui simpose aux entreprises du secteur priv, en calculant la valeur actuelle des pensions des retraits et des droits retraite de ses agents en activit, sur la base de la lgislation en vigueur. Cest la mthode qui est utilise aujourdhui par ltat dans la note technique qui accompagne son bilan. Au 31 dcembre 2004, cette mthode conduit, suivant les hypothses, valuer lengagement de ltat dans une fourchette comprise entre 790 et 1 000 milliards deuros. La seconde mthode a pour but de tenir compte des spcificits des tats et des rgimes par rpartition. Dans les pays dvelopps, les tats, la diffrence des entreprises du secteur priv, ne risquent pas dtre tout moment en cessation de paiement. En consquence, il apparat plus pertinent, plutt que de chercher calculer ce que ltat devrait dbourser pour honorer un instant donn lintgralit de son engagement, dvaluer, sur les annes venir, la part aujourdhui non finance de cet engagement, cest--dire le surcot annuel de cet engagement pour ltat par rapport ce quil finance aujourdhui. Ltat peut certes augmenter sa contribution, cest--dire son taux de cotisation employeur, et ainsi quilibrer anne aprs anne le rgime de retraite des fonctionnaires de ltat. Ce qui importe cependant, ce nest pas lquilibre apparent du rgime, qui sera forcment obtenu en diminuant dautres dpenses voire en pesant sur le dficit, mais le poids financier croissant pour ltat de lengagement quil a pris de payer ses retraites.

4 Ce groupe de travail runit les secrtariats de plusieurs organisations internationales : ONU, Banque mondiale, OCDE, FMI et Eurostat. Ce dernier a, dans une communication du 2 dcembre 2004, reconnu la pertinence de lvaluation des engagements de retraite dans le cadre des rgimes demployeur.

22 En consquence, la part aujourdhui non finance des retraites est la diffrence, dans les rgles actuelles, entre les prestations et les recettes (taux de cotisation des salaris et part de la contribution employeur dans la masse salariale maintenus leur niveau actuel). Cest la somme actualise de ces carts qui constitue le manque de financement du rgime. Cette seconde mthode a la prfrence de la Commission. Elle tire en effet toutes les consquences la fois du principe de la rpartition, des caractristiques du rgime demployeur, et de la continuit de ltat. Cette mthode conduit un montant denviron 430 milliards deuros, variant entre 380 et 490 milliards deuros en fonction du taux dactualisation retenu, en se limitant aux manques de financement jusquen 2050. Au-del de cette date, nous ne disposons pas dvaluation fiable des manques de financement du rgime de retraite des fonctionnaires de ltat. Cest donc au vu de deux lments, dette financire dune part et poids supplmentaire pour ltat de lengagement rsultant des retraites de ses agents, que lon comprend dj ce stade que la situation financire des administrations publiques est trs proccupante. Trois prcisions doivent encore tre apportes. Dabord, le fait dvaluer aujourdhui le poids de cet engagement ne signifie pas que lon fige son montant. Par dfinition, il voluera en fonction de la dmographie, des comportements dactivit, des recrutements et de lvolution des rgles du rgime de retraite des fonctionnaires de ltat. Dautre part, ce raisonnement ne vaut ni pour le rgime de retraite des fonctionnaires des collectivits territoriales, ni pour les rgimes obligatoires du secteur priv, qui sont tous mutualiss. Enfin, ltat assume aujourdhui une partie du financement de certains rgimes spciaux de retraite entreprises publiques, SNCF, RATP, rgime des mineurs, des salaris agricoles etc. par lintermdiaire de subventions. On pourrait en consquence considrer que lengagement de ces rgimes verser une retraite est en ralit un engagement de ltat, puisque cest ce dernier que revient la charge de financer une partie des prestations. Cette question est plus complexe que cela. Les exemples dEDF et de GDF ont montr ces dernires annes que lorsque leur rgime de retraite tait amen voluer, leur engagement de retraite ntait pas ncessairement repris par ltat mais pouvait tre financ par dautres voies (taxe sur les consommateurs). Ceci invite aborder avec prudence le traitement de lengagement de retraite de la RATP ou de la SNCF. La Commission ne sest donc pas prononce sur ce point. Pour dautres rgimes, il serait en revanche probablement pertinent de les intgrer dans lengagement de ltat (notamment les rgimes des mines, des marins, des ouvriers dtat, ou encore des salaris agricoles). La Commission na cependant pas dispos destimations prcises du montant du manque de financement qui serait finalement la charge de ltat.
3. Ni les rfrences historiques, ni la situation des autres pays ne peuvent nous rassurer

Pour relativiser le niveau de la dette de la France, deux arguments sont souvent avancs. Dabord, un argument fond sur lhistoire : la dette publique financire de la France a t plusieurs reprises largement suprieure son niveau actuel. Ensuite, un argument li la

23 comparaison internationale : dautres pays ont aujourdhui un endettement financier public comparable ou largement suprieur au ntre. Ces arguments sont fonds sur des comparaisons qui laissent de ct les engagements correspondant aux droits la retraite des fonctionnaires. Or, ceux-ci ont chang de dimension dans notre pays depuis 1950, en raison de laccroissement massif du nombre des fonctionnaires. Et il y a peu de pays o les effectifs dagents publics reprsentent une part aussi importante de la population active. Pour sen tenir la dette financire, si les administrations publiques ont connu dautres pisodes de fort endettement dans le pass, ctait en ralit dans un contexte radicalement diffrent. En outre, limportance de la dette de certaines autres conomies dveloppes ne remet pas en cause la gravit de la situation franaise, bien au contraire.
a) Les pisodes de fort endettement public du pass sinscrivaient dans un contexte radicalement diffrent

la fin du 19me sicle, la dette financire des administrations publiques slevait prs de 100 % du PIB. En 1918, 130 % du PIB. Entre 1945, 170 %. Au regard de tels prcdents, la situation actuelle naurait donc rien dexceptionnel. Mieux, la situation naurait mme rien de dramatique, puisque, dans ce pass lointain, notre pays a t capable de rduire rapidement le niveau de sa dette. Entre 1945 et 1946, en un an, les administrations publiques sont parvenues diminuer de moiti le rapport de leur dette au PIB. Mais la situation de notre pays est bien diffrente de celle qui prvalait dans ces priodes antrieures de fort endettement. Les priodes de fort endettement dans le pass correspondent toutes des circonstances historiques exceptionnelles. la fin du XIXme sicle, lendettement provenait notamment du paiement par emprunt des dommages de guerre. En 1918 et 1945, il rsultait des dsquilibres des deux guerres mondiales. En outre, la France ne peut plus, comme par le pass, compter sur linflation pour rduire considrablement et rapidement le montant de sa dette. Linflation a en effet longtemps permis de rduire le poids de la dette par rapport la production nationale. Cest linflation qui a conduit la rduction trs rapide de la dette rapporte la production nationale dans les annes qui ont suivi la seconde guerre mondiale. Aujourdhui, notre pays ne peut plus dcider seul de se laisser aller aux facilits illusoires de linflation, car il na plus la matrise de sa politique montaire. Concrtement, cest la banque centrale europenne qui dfinit la politique montaire. Celle-ci sest fixe comme objectif de limiter linflation dans lensemble de la zone euro 2 % par an environ. En outre, la libert des mouvements de capitaux pourrait conduire les pargnants, face un tat qui sengagerait dans la voie de la hausse des prix et dun endettement excessif, transfrer leurs fonds dans des pays plus vertueux. Certains pourraient regretter que notre conomie ne dispose plus de linflation pour rduire rapidement lendettement public dans le pass. Ils auraient tort. En effet, linflation leve aboutissait ruiner les pargnants qui plaaient leur argent dans notre monnaie nationale et, plus gnralement, affectait le niveau de vie de tous les Franais, particulirement les plus vulnrables. Elle tait galement la source de perturbations conomiques et financires majeures. Elle dbouchait invitablement sur des crises financires, en raison des pressions subies par notre monnaie sur le march des changes.

24 Compte tenu de cette volution, la France na plus aujourdhui la possibilit de rduire subrepticement le poids rel de sa dette. En thorie, elle peut toujours en revanche lannuler officiellement en tout ou partie. Ce choix a pu tre fait dans le pass, mais dans un contexte radicalement diffrent, puisquil sagissait de la Rvolution franaise. On comprend bien la lumire de cette rfrence historique quune annulation, mme partielle, de la dette de notre pays est aujourdhui inconcevable. Ce sont en effet la position de la France, en Europe et dans le monde, et son crdit international, cest--dire lavenir de notre Nation, qui seraient affects.
b) La comparaison avec nos principaux partenaires europens montre que notre situation est trs dlicate

Pour se rassurer encore, certains avanceront que la dette de la France, exprime en part de sa production nationale, nest pas si importante que cela, au regard de la situation dans dautres conomies europennes. Certains pays europens comparables la France ont en effet une dette financire cest--dire sans prendre en compte les ventuels engagements lis lexistence dun rgime employeur de retraite gale ou suprieure la ntre. Cest le cas notamment de lAllemagne (66 %), mais surtout de la Belgique (96%), de lItalie (106 %) et de la Grce (110,5 %). En ralit, le fait que certains pays europens prsentent un niveau de dette publique financire plus lev que le ntre ne doit pas nous rassurer, pour deux raisons.
Dette financire dans l'Europe des 15 en 2004 (% PIB)
120
1 06,5 1 09,3

Ces donnes proviennent de loffice statistique europen Eurostat.

% PIB

100 80 60
41 ,5 43,2 45,1 47 59,4 51 ,1 53,1 64,3 6 5 ,1 66,4

95,7

Pour la France, la dette financire est de 65,1% du PIB. Ce chiffre diffre des 64,7% du PIB prcdemment indiqu en raison de conventions statistiques diffrentes.

40 20
6,6

29,8

Royaume-Uni

0 Luxembourg Irlande

Danemark

Portugal

France

Espagne

Finlande

Pays-Bas

Allemagne

Sude

Autriche

Belgique

Grce

Italie

Source : Eurostat

En 2004, la France faisait partie des 5 pays les plus endetts de lEurope des 15. En 1994, la situation tait radicalement diffrente, puisque nous faisions partie des 2 pays les moins endetts de lEurope des 15. Cette volution sexplique simplement : nous sommes le pays dEurope dont le ratio dendettement a le plus augment depuis 10 ans (+10,5 points de PIB). Cette volution a contre courant de celle de la majorit des pays de lEurope des 15 a t particulirement forte ces dernires annes. En effet, entre 2000 et 2004, le ratio dendettement moyen des pays de lEurope des 15, hors France, a diminu de 3,4 points de PIB, alors quen France il sest accru de 8,3 points de PIB.

25

20 10 0 -10 -20 -30 -40 -50 -60 -70

-52

Evolution de la dette financire dans l'Europe des 15 entre 1995 et 2004

-0,1 -4,9 0,6

9,4

10,5

-30 -38,3

-24,1

-22,6

-1 7,8

-1 6,9

-1 2

-1 0,3

-4,9

Source : Eurostat

Au-del de la trajectoire dendettement des administrations publiques franaises, le fait que deux des principales conomies de la zone euro lAllemagne et lItalie partagent nos difficults ne diminue pas les risques qui psent sur notre pays, bien au contraire. En effet, comme nous le verrons plus loin, dans un tel cas, la conjonction dun fort niveau dendettement actuel et de perspectives dmographiques et conomiques dgrades conduirait chacun de ces pays, si rien ntait fait, connatre de trs graves problmes de financement. On ne peut pas prjuger la raction des marchs et des autres acteurs conomiques si la France, lAllemagne et lItalie se trouvaient ensemble dans une telle situation. Les expriences passes de crise financire indiquent cependant que, dans ce cas, le fait quune crise ait lieu au mme moment dans des pays voisins est de nature aggraver la situation. Sur le plan financier, cela renforce linquitude des marchs. Sur le plan conomique, en raison de lintgration croissante des conomies europennes, ce serait une part importante des dbouchs des entreprises de chacun de ces trois pays qui dans ce cas disparatrait. Au total, la question nest donc pas de savoir si dautres pays sont plus endetts que nous, mais de tirer les consquences de deux ralits. Dune part, que la France est le pays dEurope o la dette publique a progress le plus vite ces dernires annes. Dautre part, quil est dangereux que trois des plus grandes conomies europennes soient si lourdement endettes. Il est indispensable que chacun de ces trois pays tire les consquences de sa situation. Cest ce vers quoi semble sorienter lAllemagne aujourdhui, puisque le nouveau gouvernement sest engag rduire les dficits publics. Au demeurant, une partie de laugmentation de la dette allemande est lie au financement de la runification, qui peut-tre considre, au-del de sa signification politique, comme un investissement dont lAllemagne tirera parti dans le futur. En revanche, en Italie, le ratio dendettement est reparti la hausse en 2004, aprs 7 annes de baisse conscutive.
c) Notre situation nest pas comparable celle du Japon ou des tats-Unis

Lexemple du Japon et celui des tats-Unis sont galement souvent avancs pour apaiser les craintes que suscite le niveau de la dette franaise ou de celle dautres pays europens. Il est vrai que ces pays ont leurs propres problmes. Le Japon prsente en effet une dette publique financire deux fois et demi suprieure celle de la France (157 % du PIB en 2004), et celle des tats-Unis est dsormais proche de la ntre (63,4 % en 2004). Mais ces deux pays sont dans des situations fort diffrentes de la ntre. Le Japon est dans une situation conomique trs problmatique. Il a t enlis pendant prs de 15 ans dans la rcession et dans la dflation et est confront, en outre, des

26 perspectives dmographiques particulirement dfavorables. Face cette situation, le gouvernement japonais a essay de relancer lconomie en augmentant son dficit budgtaire. La France na, lvidence, pas connu un tel contexte conomique. Le Japon est en outre dautant plus enclin sendetter que le niveau dimposition de ses citoyens est faible les prlvements obligatoires ne dpassant pas 26 % du PIB, contre 44 % pour la France, en 2004. Ceci signifie concrtement quil pourrait rduire sa dette, le moment venu, par une augmentation trs significative de ses recettes, sans compromettre la comptitivit fiscale de son territoire. Aux tats-Unis, les administrations publiques ont fortement augment leurs dpenses et rduit leurs recettes ces dernires annes, ce qui a entran un net accroissement du dficit public et de la dette. En 2001, la dette financire des administrations amricaines reprsentait 58 % de la production nationale. Quatre ans plus tard, environ 63 %. Lexemple amricain conduirait ainsi relativiser lendettement public franais, puisque les tats-Unis ont dsormais un niveau de dette proche de celui de la France et que leur croissance conomique nen a pas souffert. Il y a cependant trois grandes diffrences entre les tats-Unis et la France en la matire. Les tats-Unis connaissent depuis plusieurs annes une croissance conomique forte et le plein emploi. Ils ont en outre prouv rcemment quils taient capables de redresser trs rapidement leurs finances publiques, de revenir lquilibre et ainsi de rduire rapidement leur dette : entre 1993 et 2001, la part de la dette financire dans la production nationale a ainsi diminu de 17,5 points de PIB, passant de 75,4 % 57,9 %,. Certes, la croissance conomique a t particulirement forte sur cette priode aux tats-Unis, ce qui a largement contribu cette volution. Mais, dautres facteurs interviennent, notamment le comportement des pouvoirs publics qui, lorsque la croissance est leve, augmentent les prlvements sur les mnages ce qui est facilit par le niveau limit des prlvements obligatoires. Les administrations publiques franaises nont pas dmontr une telle capacit redresser rapidement leur situation financire. Le dsquilibre des finances publiques en France nest pas temporaire : il dure depuis 25 ans. Enfin, les tats-Unis ont lavantage dmettre et de grer eux-mmes la monnaie dans laquelle ils sendettent : le dollar. La France emprunte, elle, dans une monnaie (leuro) dont les rgles dmission sont rgies par un Trait international et sur laquelle lemprunteur quelle est na aucune action discrtionnaire.

27

B.

Lexplosion de la dette financire rsulte de la succession ininterrompue de dficits publics depuis 25 ans

Si la dette a autant augment en France depuis la fin des annes 70, cest parce que les dpenses publiques se sont accrues en moyenne plus vite que la production nationale. Les recettes progressent elles au mme rythme que le PIB. La France est ce titre dans une situation paradoxale. Alors quelle a lun des niveaux de prlvements obligatoires les plus levs au monde en part de la production nationale, ses administrations publiques ont quand mme besoin de sendetter pour financer leurs dpenses, parce que celles-ci sont elles aussi, et plus encore, parmi les plus leves au monde. Rien de substantiel na t vritablement mis en uvre pour enrayer cette spirale dendettement. Les objectifs de remise en ordre des finances publiques sont rarement respects. Les opportunits qui ont t offertes la France pour rduire sa dette (forte croissance certains moments, faibles niveaux des taux dintrt, recettes de privatisation) nont t que partiellement exploites. Notre pays na pas de difficults emprunter, en raison notamment de sa rputation, de la force de son conomie et de lefficacit avec laquelle sa dette est gre. Ceci a probablement renforc son indiffrence la croissance de sa dette financire.
1. Depuis 1980, les dpenses augmentent plus vite que les recettes a) Le dsquilibre entre les dpenses et les recettes est permanent depuis 25 ans

Un mnage peut sendetter pour raliser un investissement durable (bien immobilier, automobile). Il peut galement choisir de sendetter sil traverse une mauvaise passe, cest--dire si ses revenus diminuent temporairement et deviennent infrieurs ses dpenses de manire passagre. Dans ce cas, sendetter peut tre une solution pour passer le cap, sil estime soit que ses ressources augmenteront, soit quil sera capable de rduire son train de vie rapidement. Sa dette nest alors que temporaire parce quil ne veut pas vivre crdit en permanence. Tel nest pas le cas de nos administrations publiques. Prises globalement, celles-ci sont en effet constamment en dficit depuis la fin des annes 70, du fait principalement du dsquilibre des comptes de ltat. Il existe donc un dsquilibre durable entre les dpenses et les recettes, qui constitue la principale explication de lendettement actuel. On pourrait toutefois rpondre que les administrations publiques ont t condamnes vivre crdit du fait dune croissance trop faible. Il est vrai que la croissance en moyenne depuis le milieu des annes 1980 nest pas trs forte (2,2% par an en moyenne). Il est vrai galement que dans les priodes o la croissance ralentit, le dficit des administrations publiques a tendance spontanment augmenter. Cest ce que les conomistes appellent le jeu des stabilisateurs automatiques. Cest que lon peut aussi appeler leffet de ciseau. Les revenus des mnages et des entreprises sont moins levs, ce qui rduit donc les recettes publiques (TVA, impt sur les bnfices des socits, CSG). Dans le mme temps, une partie des dpenses saccrot fortement, notamment les dpenses dindemnisation du chmage et les minima sociaux.

28 Il est possible de mesurer cet effet de ciseau, et donc de faire la part chaque anne entre un solde dit conjoncturel , d cet effet, et un solde structurel . En faisant cette distinction, on isole la partie du solde qui ne dpend pas de la situation conomique du moment : le solde structurel, qui traduit laugmentation (en cas de dficit) ou la diminution (en cas dexcdent) volontaire de lendettement. Dans le cas de la France, leffet de ciseau a jou dans les deux sens, cest--dire que la France a altern des phases de croissance soutenue et des priodes de ralentissement conomique parfois trs marques.
Soldes structurel et conjoncturel des administrations publiques
1,0 0,0 -1,0

% PIB
Ce graphique a t tabli partir des donnes de lOCDE, qui ne sont pas disponibles avant 1987.

-2,0 -3,0 -4,0 -5,0 -6,0

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Solde structurel

Solde conjoncturel

Solde global

En revanche, le solde structurel est constamment ngatif depuis prs de 20 ans (2,9% de la richesse nationale en moyenne). Autrement dit, si le rapport de la dette au PIB a plus que tripl en 25 ans, ce nest pas parce que la France a t confronte une croissance trop faible, mais parce que ses dpenses publiques sont durablement suprieures ses recettes. Ces 10 dernires annes, les dpenses des administrations publiques ont t suprieures leurs ressources, en moyenne, de 7 % chaque anne. Les dpenses de ltat lui-mme ont t en moyenne suprieures ses recettes de 18 % par an pendant cette priode. Le dficit de ltat se situe donc un niveau qui heurte le bon sens : on imagine mal une entreprise qui connatrait chaque anne pendant 10 ans un dficit gal 18 % de son chiffre daffaires, ou un mnage qui dpenserait chaque anne 18 % de plus que son revenu. Expliquer lendettement par la faiblesse de la croissance est donc abusif. Cest pourtant une explication que lon avance souvent, tout particulirement pour la dette sociale, qui en moins de 15 ans a atteint 110 milliards deuros. L encore, limpact de la croissance sur cette dette a t trs limit. Si cette dette existe et sest accrue, cest parce que les dpenses dassurance maladie augmentent peu prs continment plus vite (+3,2% entre 1982 et 2002 en volume) que les recettes, bien que celles-ci augmentent globalement aussi vite que la production nationale (2,1 %). De ce fait, lassurance maladie est en dficit permanent depuis 15 ans. En ralit, les administrations publiques se sont habitues vivre crdit. Malgr un niveau de prlvements trs important5, il ny avait en effet pas dautre solution que la dette pour financer des dpenses publiques qui ont fortement augment. Entre 1980 et 2004, elles ont augment de 7 points de PIB, soit une croissance moyenne de 2,7 % par an en volume.
5

44 % environ de la production nationale contre 39,5 % en moyenne dans la zone euro en 2004 pour les prlvements obligatoires ; 50,7 % contre 45,8 % pour lensemble des recettes publiques en tenant compte des recettes non fiscales.

29

Evolution de la part des dpenses publiques dans le PIB entre 1987 et 2004
10,0 6,9 5,0 0,2 points de PIB 0,0 -2,3 -0,2 -1,0 -0,4 0,6 1,3 1,9 4,7 2,2 2,5 8,4

-5,0 -7,5 -9,9

-4,1 -3,4

-10,0

-15,0 -17,7 OCDE Royaume-Uni tats-Unis Danemark Espagne Finlande Pays-Bas Allemagne Belgique Zone euro Autriche Portugal Italie Irlande Sude France Grce Japon

-20,0

Source : OCDE

Le niveau des dpenses publiques en France est dsormais le plus lev de la zone euro. Au sein de lEurope des 15, seuls le Danemark et la Sude prsentent un ratio des dpenses publiques rapportes au PIB plus lev que la France. Depuis prs de 20 ans, la France est galement lun des pays europens o les dpenses publiques ont le plus augment.
Dpenses publiques rapportes au PIB en 2004
60 55 50 % PIB 44,1 45 40,6 40,8 40 35 30 tats-Unis Irlande Japon Espagne 34,3 36,0 37,3 48,6 47,7 48,4 48,6 48,6 49,4 50,6 54,4 50,7 52,0 56,3 57,1

OCDE

Royaume-Uni

Zone euro

Danemark

Pays-Bas

Finlande

Portugal

Grce

Italie

Allemagne

Belgique

Autriche

France

Du fait du drapage de ses dpenses publiques, la France est donc la fois une des conomies o les administrations publiques prlvent le plus et o elles sont le plus lourdement endettes.
b) Les taux dintrt, parfois prsents comme responsables de ces dsquilibres, sont un faux prtexte

Pour expliquer la croissance de la dette, notamment dans les annes 90, on dit parfois que celle-ci augmenterait toute seule : lendettement serait dsormais une fatalit. Pour les tenants de cette thse, concrtement, les administrations publiques seraient piges par le niveau des taux dintrt. Ceux-ci seraient trs levs, ce qui rendrait les frais financiers si importants que les administrations publiques nauraient pas dautre solution que de sendetter nouveau pour les payer. La dette augmenterait donc toute seule mme si les administrations naugmentaient pas leurs dpenses. Cest ce que lon appelle leffet boule de neige .

Sude

Source : OCDE

30 Jusquau dbut des annes 80, les taux dintrt rels taient trs faibles et cet enchanement ne sest pas produit. De mme, dans la priode rcente, le niveau trs bas des taux dintrt nest gure compatible avec cette thse. En revanche, partir du milieu des annes 80, et jusque vers la fin des annes 90, cet effet a pu jouer, les taux dintrt ayant t plus levs. Si les taux dintrt avaient t gaux chaque anne au taux de croissance du PIB entre 1980 et 1997 soit un niveau de taux dintrt exceptionnellement bas le ratio dendettement public en 1997 aurait t de 40% environ et non de 58,1% du PIB. Certains en dduisent quil tait impossible dempcher cette augmentation de la dette. Lendettement des annes 90 naurait donc pas de responsable, si ce nest le niveau des taux dintrt. Ce raisonnement est trange. Tous les pays, toutes les entreprises et tous les mnages endetts ont connu le mme problme. Or, ils sont gnralement parvenus viter lexplosion de leur endettement parce quils savent bien que rien nest plus dangereux que de payer ses intrts par une augmentation de sa dette. Quand les taux dintrt sont levs, chacun sait en effet que les frais financiers, qui constituent des dpenses incompressibles, seront trs lourds. Si lon ne veut pas creuser le dficit et augmenter la dette, il faut donc compenser ces frais financiers par une matrise des autres dpenses et/ou une hausse des recettes au niveau adquat. Concrtement, cela signifie quil faut atteindre un solde entre les recettes et les dpenses qui permette dempcher laugmentation de la dette financire. Cest ce que les conomistes appellent le solde primaire stabilisant (cf. encadr).
Solde primaire et solde primaire stabilisant Le solde primaire, cest la diffrence entre les recettes et les dpenses, hors frais financiers. Autrement dit, le solde primaire permet de raisonner en isolant le poids de la dette. Il existe un solde primaire qui, un niveau dtermin de frais financiers, permet de stabiliser la part de la dette dans la production nationale, compte tenu de la croissance de celle-ci. Par dfinition, plus les frais financiers sont levs, plus il faut faire defforts pour atteindre ce solde stabilisant.

Il est certain que face une augmentation subite des taux dintrt, il est difficile damortir totalement le choc en diminuant dautant les autres catgories de dpense la mme anne. Les administrations publiques peuvent donc avoir subir, une anne, leffet boule de neige et voir la dette augmenter alors mme que les recettes et les autres dpenses sont restes stables. Mais lorsque les taux restent levs pendant plusieurs annes, si lon veut enrayer la progression de la dette, il est possible damliorer progressivement le solde primaire afin datteindre le seuil stabilisant. Ce qui est frappant dans le cas de la France, cest que leffort pour atteindre le seuil stabilisant a t faible. Sur les 20 dernires annes, le solde stabilisant na t atteint que 4 fois, en 1988 et de 1999 2001. Autrement dit, les administrations publiques ne se sont donn les moyens de compenser le cot des frais financiers afin de stabiliser lendettement quune anne sur cinq. Cest un domaine dans lequel on peut parler dexception franaise. Parmi les principaux pays industrialiss, la France apparat comme lun de ceux o la dette financire est la plus leve, et o les efforts pour la contenir ont t les plus faibles. Tel a t particulirement le cas dans les annes 90, durant lesquelles la majeure partie des pays comparables la France sont parvenus amliorer leur solde primaire beaucoup plus que nous ne lavons fait. Au total, si la dette a augment, ce nest pas parce quun haut niveau de taux dintrt conduit automatiquement plus de dette. Mais cest parce qu la diffrence des autres

31 pays, lorsque les taux dintrt ont t particulirement levs, nous nen avons gure tir de consquences sur les autres dpenses publiques. Nous verrons par la suite quen outre, lorsque les taux dintrt sont particulirement bas, nous nen profitons pas non plus pour rduire notre endettement.
2. La diminution de la dette na pratiquement jamais t un objectif prioritaire a) La matrise des finances publiques a t un objectif assez thorique

Les pouvoirs publics fixent des objectifs en matire de dpenses et de recettes publiques. Chaque anne, la France transmet la Commission europenne un Programme de stabilit. Celui-ci prsente les objectifs de dficit et de dette du gouvernement pour les trois annes suivantes. Ces objectifs doivent tre conformes aux engagements pris par notre pays au titre du pacte europen de stabilit et de croissance (dficit infrieur 3% de la production nationale, dette infrieure 60% de la production nationale). Le dernier programme de stabilit porte sur la priode 2007-2009 et a t ralis lautomne 2005. Deux scnarios conomiques ont t tablis, avec une croissance conomique 2,25% ou 3%. En fonction des hypothses retenues, le dficit passerait de -3,0% en 2005 1,4% ou -0,1% du PIB en 2009. Dans le mme temps, la dette diminuerait entre 2007 et 2009 pour atteindre 64,6% ou 60,8% du PIB. Cest la huitime fois que les pouvoirs publics se livrent un tel exercice. Le problme, cest que les objectifs des sept programmes prcdents nont jamais t respects. Ces programmes reposaient tous sur des hypothses conomiques favorables. vrai dire, lexercice incite au principe doptimisme plutt quau principe de prudence, car il importe dadresser aux mnages, aux entreprises et aux marchs financiers un message de confiance pour soutenir la croissance. Mais cet optimisme apparat aujourdhui, lpreuve des faits, avoir t assez excessif : les prvisions de recettes, par nature difficiles, nont pas toujours t atteintes, ce qui signifie que les objectifs affichs nont pas eu leffet espr sur les comportements et donc sur la croissance ; mais les prvisions des dpenses, qui devraient pouvoir tre mieux matrises par les pouvoirs publics, ont elles-mmes t systmatiquement dpasses. Si ces programmes nont jamais t respects, cest en partie la consquence du choix dun scnario de croissance trs favorable, ce qui a conduit notamment surestimer les recettes attendues. Mais cest galement le rsultat du manque de matrise des dpenses. Tel est particulirement le cas pour les collectivits territoriales et la scurit sociale, dont les objectifs de dpenses, tels quils ont t prsents dans les programmes de stabilit, ont t dpasss dans des proportions extrmement importantes. Entre 1997 et 2002, les dpenses dassurance maladie ont ainsi augment deux fois plus vite quannonc. Loptimisme sur les recettes et le drapage des dpenses aboutissent chaque anne un trs large cart entre les objectifs de dficit et de dette inscrits dans les programmes de stabilit et les montants effectivement raliss, qui sont gnralement trs suprieurs. Le systme fonctionne en ralit en escalier : les objectifs sont recals au fur et mesure que lon saperoit que les objectifs initiaux ne seront pas atteints. Ces programmes nont donc quun effet dencadrement trs limit : on adapte danne en anne les objectifs aux tendances, alors que cest linverse qui devrait se produire.

32

Objectifs de solde public (% PIB)

2000 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5 Ralis Programme 2003-2005 Programme 2005-2007 Programme 2002-2004 Programme 2004-2006 2001 2002 2003 2004
66,0 64,0 62,0 60,0 58,0 56,0 54,0 52,0 50,0 2000

Objectifs de dette publique (% PIB)

2001 Ralis Programme 2003-2005 Programme 2005-2007

2002

2003 Programme 2002-2004 Programme 2004-2006

2004

Commentaire : Le dficit des administrations publiques a dpass 4 % du PIB en 2003. Pourtant, lautomne 2000, la France stait engage limiter ce dficit 0,4 % du PIB la fin de lanne 2003. Constatant que la cible initiale ne serait pas atteinte, elle a rduit ses ambitions de rduction du dficit 2003 chaque anne entre 2000 et 2002. Le dernier objectif (fix en 2002) tait de limiter le dficit 2,6 % du PIB. Cet objectif a nanmoins t dpass de 50 %. Source : RESF.

Le programme de stabilit actuel est galement fond sur des hypothses volontaristes. Le scnario de base, qualifi de prudent, fait lhypothse que la croissance ne sera pas infrieure celle qua connue la France en moyenne ces 20 dernires annes, soit 2,25%, ce qui est suprieur la croissance enregistre en moyenne sur les cinq dernires annes (2,1 %). Quant aux objectifs de dpenses, ils supposent une nette amlioration des tendances passes pour toutes les catgories dadministrations publiques. Dautres pays en Europe ne respectent pas non plus leurs engagements. En effet, au terme des programmes de stabilit 2003-2005 communiqus en 2001 par les diffrents tats membres, le dficit aurait d tre totalement rsorb dans la zone euro en 2004. En ralit, le dficit moyen de la zone euro sest tabli cette anne-l -2,8 % du PIB. Et, comme dans le cas de la France, lobjectif correspondant a t revu la baisse au fur et mesure des programmes de stabilit successifs. On la vu, il nest pas rassurant que certains pays connaissent des niveaux dendettement similaires celui de la France. Il ne lest pas davantage que la France ne soit pas la seule ne pas respecter ses objectifs. En effet, plus les drapages budgtaires sont frquents dans la zone euro, plus le risque est important pour lensemble des conomies de cette zone. En tout tat de cause, il ne faut pas oublier que plusieurs pays dEurope ont respect trs largement ces dernires annes leurs programmes de stabilit. Tel est le cas notamment de la Finlande, du Danemark, de lEspagne ou de la Belgique. Ce sont prcisment l les pays de la zone euro qui ont le plus rduit la part de la dette publique dans le PIB ces dix dernires annes.
b) Ltat na pas profit des priodes favorables pour matriser ses dficits et se dsendetter

La France fait donc peu defforts pour limiter laccroissement de sa dette lorsque les circonstances conomiques sont dfavorables (croissance faible, taux dintrt levs). Mais lorsque les circonstances conomiques sont favorables (croissance forte, taux dintrt faibles), notre pays nen profite pas pour se dsendetter. Pire, alors que ces priodes lui permettraient de se dsendetter sans trop de peine, la France continue augmenter sa dette publique.

33
Les priodes de forte croissance

Depuis 20 ans, la France a connu deux phases de forte croissance de sa production : 1988-1990 (+3,6% par an en moyenne) et 1997-2000 (+3,4%). Or, pendant ces priodes, la dette financire a continu augmenter en volume ; et rapporte la production nationale, elle na que trs faiblement diminu. Si lendettement na pas diminu en dpit de la forte croissance sur ces deux priodes, cest parce que le solde structurel primaire (c'est--dire le solde budgtaire hors effets croissance et taux dintrt) sest alors dgrad. Entre 1988 et 1990, il est pass de -0,1% 0,5% du PIB ; sur la priode 1997-2000, il est pass de +1,2% du PIB +1,0% du PIB. Cette dgradation dmontre que lon na pas suffisamment profit des circonstances conomiques favorables pour se dsendetter. Ceci distingue fondamentalement la France des pays de niveau conomique comparable, qui tous, lexception de lItalie et du Japon, ont russi dgager un excdent budgtaire ces 10 dernires annes. La France, mme en priode de trs forte croissance, na jamais fait mieux ces dernires annes quun dficit de 1,4% du PIB.
France : dpenses et recettes totales des adm inistrations publiques (en % du PIB) 56 55 54 53 52 51 50 49 48 47 46 45 44 43 42 41 40
Dpenses publiques Recettes publiques Cro issance (chelle de dro ite)

Source : OCDE et CDC Ixis

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1

Dans notre pays, les dpenses publiques diminuent peu quand lactivit sacclre et augmentent peu quand elle ralentit. En outre, du fait de modifications des rgles fiscales, les priodes de forte croissance de la fin des annes 80 et 90 ont vu la part des prlvements obligatoires dans la production nationale diminuer. Au total, les phases de forte croissance ne sont pas suffisamment mises profit pour se dsendetter.

85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Cest particulirement vrai durant la deuxime moiti des annes 90 o lon a la fois augment les dpenses et diminu la part des prlvements obligatoires dans le PIB plutt que de profiter des circonstances pour amliorer le solde structurel. La part des prlvements obligatoires dans le PIB a en effet t rduite entre 1999 et 2001. Si lon avait profit des circonstances pour rechercher une rpartition plus efficace des prlvements obligatoires sans rduire le produit global des prlvements, le solde des administrations publiques aurait t amlior de 1,2 points de PIB en 2000 et de 1,0 point en 2001. En outre, en 2000, les dpenses publiques ont augment plus vite que la croissance potentielle, ce qui a aussi contribu dgrader le solde des administrations publiques. Si ces choix navaient pas t faits, la dette naurait pas t en 2001 de 56,2% du PIB mais de 53,6%. Et si lon avait voulu stabiliser la dette en montant, il aurait fallu, non seulement ne pas faire ces choix, mais faire des efforts supplmentaires en matire de dpenses, en profitant de la bonne conjoncture. En fait, lors des priodes damlioration de la situation conomique, les supplments de recettes inattendus sont rapidement considrs comme des cagnottes , qui nont pas vocation diminuer le dficit et rembourser la dette, mais tre rendues aux citoyens, soit sous la forme de dpenses supplmentaires, soit par des baisses dimpts.

34 Le phnomne a t particulirement fort en 2000, un an aprs lapparition du terme de cagnotte dans les mdias. Cest une anne qui sest acheve sur un dficit de ltat de 35 milliards deuros, soit 12,4 % de ses recettes alors quil aurait pu tre rduit de plusieurs milliards si le dbat public sur la cagnotte navait pas conduit consommer par des augmentations de dpenses et des diminutions de recettes les amliorations du solde budgtaire provoques par la bonne conjoncture. La dette des administrations publiques sest accrue de 21 milliards deuros seulement, grce lexcdent global des autres administrations. Du fait de ces choix, les marges de manuvre des pouvoirs publics pour soutenir la croissance ont t limites lorsque la conjoncture sest retourne en 2001.
Les taux dintrt

Comme nous lavons vu, le niveau des taux dintrt ces dernires annes ne saurait justifier laugmentation de lendettement. Il ne permet pas non plus de justifier la faiblesse de la baisse du ratio dendettement dans les priodes de forte croissance. Un argument souvent entendu est quil aurait t impossible de profiter des phases de croissance forte pour se dsendetter en raison du niveau des taux dintrt pendant ces priodes. Limportance du relvement des taux aurait annul leffet positif de la croissance sur les recettes et les dpenses publiques. Il est exact que les taux dintrt rels taient levs (suprieurs 6%) la fin des annes 80. Mais tel ntait pas le cas la fin des annes 90. Bien au contraire, la France connat un contexte trs favorable en matire de taux dintrt depuis la fin des annes 1990. Les taux dintrt rel sont aujourdhui voisins de 2%, et le cot apparent de la dette, cest--dire le taux moyen auquel ltat est endett, est pass de plus de 8% moins de 4% de 2000 2004. Ceci a permis pratiquement de stabiliser les frais financiers des administrations publiques sur cette priode (+4,4% entre 2002 et 2004 en euros courants), alors que le montant de la dette augmentait fortement (+18,5% de 2002 2004).
Evolutions des taux rels et du solde prim aire structurel 7 5 3 1 -1

Si lon souhaite que lendettement soit matris, lorsque les taux augmentent, le solde primaire structurel doit samliorer pour compenser la hausse des frais financiers. Lorsque les taux diminuent, la baisse des frais financiers ne doit pas tre immdiatement utilise pour financer des dpenses ou des baisses de recettes. Autrement dit, le solde primaire structurel doit au minimum rester constant. Or entre 1987 et 1993 ainsi que depuis 2000, la baisse des taux sest accompagne dune dgradation du solde primaire structurel. Elle na donc pas t utilise pour matriser la dette.

-3
1 987 1 988 1 989 1 990 1 991 1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001 2002 2003 2004

Taux d'intrts rels

Solde primaire structurel (% PIB)

Source : RESF

Au total, une priode extrmement favorable comme la fin des annes 90 aurait pu permettre de rduire significativement lendettement de la France puisque dans ce type de situation, le dsendettement est plus indolore. Tel na pas t le cas. En ralit, lanalyse de la pratique budgtaire de ces dernires annes montre que le dsendettement est trait comme un objectif largement secondaire. Ds quune possibilit de

35 rduire le dficit apparat, soit parce que la croissance est plus forte, soit parce que le contexte permettrait dinflchir la dpense, cette marge de manuvre est immdiatement utilise non pas pour diminuer le dficit et donc limiter laugmentation de la dette, mais pour financer de nouvelles dpenses ou des baisses de prlvements obligatoires. Ce raisonnement repose sur lide incongrue que si la conjoncture tend rduire le dficit, un tat avec un niveau dendettement tel que le ntre et un dficit de 18 % de ses recettes en moyenne priode, dispose de cagnottes, quil peut utiliser pour creuser nouveau les pertes. Les pratiques et les dbats des dernires annes montrent que ce raisonnement tonnant reste toujours dactualit.
c) Les recettes des privatisations ont t trs peu utilises pour rduire la dette

partir de 1986, les pouvoirs publics ont engag la privatisation dune partie des entreprises publiques. Entre 1986 et 2004, ces oprations ont rapport 83 milliards deuros (en euros 2003). Sur ces recettes, 12 milliards deuros (en euros 2003), soit 14 % du total, ont t affects directement au dsendettement de ltat, cest--dire quelles ont servi racheter des titres de dette. En outre, 1,7 milliards deuros (en euros 2003) ont t affects au Fonds de rserve des retraites (FRR). Ce dernier a t cr en 1999 pour constituer des rserves et les placer judicieusement afin de contribuer aprs 2020 au financement du rgime gnral, des rgimes des commerants, des artisans, et des salaris agricoles. Il y a une incertitude sur 14 milliards deuros (en euros 2003). On sait quils ont financ des dpenses courantes de ltat ; ce que lon ne sait pas, cest si ces dpenses auraient t ralises en labsence de ces recettes exceptionnelles. Dans laffirmative, cette somme a limit dautant la croissance de la dette financire. Le reste des recettes de privatisation a servi refinancer des entreprises publiques en difficult. Limpact de ces oprations sur lendettement des administrations publiques est impossible dterminer. En effet, on ne peut pas savoir si ltat aurait recapitalis ces entreprises sil navait pas dispos des produits de privatisation. Sil lavait fait, alors on pourrait dire que les recettes de privatisation lui auraient permis de limiter lendettement. En outre, limpact de ces oprations de recapitalisation sur la situation de certaines de ces entreprises reste incertain. Dans certains cas, il a t excellent (Thomson par exemple). Dans dautres, la situation des entreprises reste fragile. Cest le cas notamment de Rseau Ferr de France et GIAT qui ont reu entre 1986 et 2005 respectivement 10,7 et 3,8 milliards deuros (en euros 2003).
3. Laisance avec laquelle les administrations publiques sendettent jusqu prsent a jou un rle anesthsiant

La mise en place de leuro a modifi le contexte dans lequel les tats europens sendettent. Elle a en effet cr un march de titres de dette libells dans la mme monnaie prsentant une liquidit mcaniquement suprieure celle des marchs nationaux antrieurs. la fin de lexercice 2003, lencours de dette libell en euros slevait 7 205 milliards deuros. Cet effet de liquidit a t dautant plus fort que leuro a acquis rapidement un statut de monnaie internationale. La part de leuro dans lencours de titres de dettes en devises est ainsi passe entre 1999 et 2003 de 29 % 43 %.

36 Les tats, qui reprsentent environ 50 % du march obligataire, ont profit de cette situation. Ils bnficient en outre aujourdhui du niveau lev des liquidits au plan mondial, qui rend les conditions de financement des emprunteurs, privs ou publics, encore plus favorables. La France a su particulirement bien tirer parti de cet environnement financier favorable. En effet, au sein de la zone euro, la France bnficie des meilleures conditions de financement, avec des taux dintrt infrieurs denviron 0,05% ces derniers mois la moyenne de la zone euro. Si la France empruntait au taux moyen de la zone deuro, sa charge dintrt sen trouverait augmente denviron 500 millions deuros. La qualit de la gestion de la dette assure par lAgence France Trsor (AFT) explique sans doute pour une part cette situation. Lagence offre aux marchs les produits traditionnels de dette, selon des modalits dmission et avec une clart des objectifs correspondant leurs attentes. Elle leur propose des produits nouveaux, susceptibles de mieux rpondre leurs besoins. Elle a ainsi introduit en 2001 les premires obligations indexes sur linflation de la zone euro. LAFT a galement t la premire en 2005 mettre des obligations dtat 50 ans, rpondant ainsi aux besoins nouveaux des fonds de pension. Cette situation traduit fondamentalement la qualit de la signature de notre pays. La France a toujours accord la plus grande importance au respect de ses engagements financiers depuis prs de deux sicles et, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, a dmontr sa capacit crer des richesses et offrir aux investisseurs un environnement conomique stable, mme dans des priodes difficiles. Mais la confiance des marchs est fragile. Elle dpend largement de la transparence de linformation, de la qualit des performances et du respect des engagements pris par lemprunteur dans ce domaine. Et lorsque la confiance est entame, les ractions des marchs sont souvent trs brutales. Pour un emprunteur, rien nest plus important que de prsenter clairement et compltement sa situation financire, dexpliquer les politiques quil entend mettre en uvre pour traiter les problmes auquel il doit faire face et datteindre les objectifs quil sest cet gard fixs.

37
II. LAUGMENTATION DE LA DETTE NE RESULTE PAS DUN EFFORT SPECIFIQUE POUR LA CROISSANCE MAIS, POUR LESSENTIEL, DUNE GESTION PEU RIGOUREUSE

Lendettement nest pas forcment une mauvaise chose. Tout dpend de son utilisation. Dans une entreprise, le recours lendettement vise gnralement financer des investissements, cest--dire augmenter la capacit de production de richesses. Une entreprise ne trouverait rapidement plus personne pour lui prter de largent si son endettement venait uniquement financer des pertes rcurrentes. Autrement dit, lendettement des entreprises repose sur un principe simple : sendetter aujourdhui pour tre capable de produire et de vendre plus, c'est--dire de senrichir demain. Ce principe est tout aussi pertinent dans le cas des administrations publiques. Si lendettement a t utilis pour raliser des dpenses qui permettront daccrotre leur patrimoine et la capacit de production de richesses de la collectivit dans le futur, alors les pouvoirs publics ont fait le bon choix. Ils ont galement fait le bon choix sils ont utilis les variations de la dette publique pour compenser les -coups de la croissance. En France, laugmentation de la dette nest pas la consquence dune augmentation des dpenses destines accrotre notre potentiel de croissance. Elle na pas non plus t un instrument de rgulation du cycle conomique. La dette financire sest accrue parce que, depuis 25 ans, lendettement a permis dviter davoir limiter et slectionner les dpenses des administrations publiques en fonction du niveau des recettes.

A.

Laugmentation de la dette nest pas le rsultat dun effort structur pour la croissance et la prparation de lavenir

La croissance future de notre pays, ce que les experts appellent sa croissance potentielle, dpend pour une part de certaines dpenses publiques : les investissements publics, notamment dans les infrastructures, mais aussi les dpenses ncessaires une amlioration de notre potentiel de savoir et dinnovations, dans la perspective europenne de socit de la connaissance prvue par lAgenda de Lisbonne. On pourrait penser que lalourdissement de lendettement public des 25 dernires annes trouve son origine dans un accroissement significatif de ces dpenses visant amliorer notre potentiel de croissance. Tel nest pas le cas. Limportance de la dette nest pas non plus lie son utilisation comme outil de rgulation de la croissance court terme.
1. La dette na pas t utilise pour amortir les -coups de la croissance comme dans dautres pays

Dans toutes les conomies de march, lactivit est cyclique. des priodes de croissance forte de la production succdent des phases de ralentissement. Ces variations, lorsquelles sont trop amples peuvent tre dommageables pour lemploi, les entreprises et les mnages. Si la croissance est excessivement forte, lconomie risque de semballer, ce qui peut notamment dboucher sur linflation. linverse, lorsque la croissance est faible,

38 linvestissement est insuffisant pour assurer la cration de richesses futures et le chmage augmente. Lisser la croissance pour viter de telles difficults est donc un objectif important de toute politique conomique. Les gouvernements disposent ce titre de deux outils : la politique montaire qui permet de faire varier les taux dintrt et la liquidit de lconomie, et la politique budgtaire, qui permet en agissant sur les recettes et/ou les dpenses publiques, de ralentir ou de renforcer temporairement lactivit. Si lactivit conomique ralentit ou sacclre uniquement en France, la Banque centrale europenne, qui a aujourdhui la responsabilit de la politique montaire pour toute la zone euro, ne modifiera pas le niveau des taux dintrt autant que la situation franaise le ncessiterait. Les pouvoirs publics doivent donc ncessairement avoir alors recours la politique budgtaire. Pour que ce soit possible, la logique serait que les administrations publiques sefforcent de dgager des excdents budgtaires dans les priodes de forte croissance, de faon disposer de marges de manuvre leur permettant de creuser des dficits dans les priodes de faible croissance. Globalement, de telles politiques conduisent un endettement stable sur longue priode : lendettement cr par les priodes de dficit succde un dsendettement dans les priodes dexcdent. Cela suppose quen rythme de croisire, lorsque la croissance se situe autour de ce que lon appelle la croissance potentielle, les finances publiques soient quilibres. Malheureusement, les administrations publiques stant installes durablement dans le dficit, leur capacit de rgulation conjoncturelle de notre conomie sen trouve affaiblie. En apparence, les gouvernements successifs ont eu largement recours loutil de rgulation conjoncturelle. En effet, le solde des administrations publiques suit lvolution de lactivit : le dficit augmente lorsque la croissance est faible et diminue lorsque la croissance repart. En ralit, leffet de lissage est faible. Sur les 10 dernires annes, lorsque lactivit a diminu de 1 point de PIB, le dficit a augment en moyenne de 0,3 point de PIB. Autrement dit, le dficit compense moins du tiers des -coups de la croissance. Cest nettement moins que dans dautres conomies. Ainsi aux tats-Unis, sur les 10 dernires annes, lorsque lactivit a diminu de 1 point de PIB, le solde des administrations publiques sest dgrad de 1,1 points de PIB. Une part sensible de la forte croissance conomique des tats-Unis ces dernires annes est sans doute lie cette capacit amortir fortement les variations de la croissance. Si les tats-Unis sont capables daugmenter leur dette pour soutenir lactivit en cas de besoin, cest parce quils ont su la rduire lorsque lconomie allait mieux. Comme nous lavons vu prcdemment, les tats-Unis ont en effet su constituer des rserves en priode de croissance forte et les utiliser lorsque lactivit ralentit. Ainsi, au plus haut de la croissance fin 2000, les tats-Unis avaient rduit la dette de 17 points de PIB par rapport 1993 et affichaient un excdent budgtaire de 1,5% du PIB. Ils taient donc prts faire face au ralentissement de 2001. La France na pas cette capacit daction. Elle aborde chaque ralentissement conomique sans aucune rserve, puisque sa dette et son dficit sont proches des plafonds fixs par le pacte europen de stabilit et de croissance. Ainsi, en raison des choix budgtaires faits en 2000, la France a abord le ralentissement de 2001-2002 encore en dficit (-1,6% du PIB) et une dette de 56,2% du PIB. Ce nest donc pas le pacte de stabilit et de croissance qui est responsable de notre manque de moyens budgtaires daction, mais labsence danticipation des pouvoirs publics.

39
Dette et dficit publics amricains sur le dernier cycle conomique (% PIB) Dette et dficit publics franais sur le dernier cycle conomique (% PIB)
85 80 75 70 65 60 55 50 45 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Dette publique Dficit public (chelle de droite)

Source : RESF

6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6

2. Notre dette ne sexplique pas par le renforcement des dpenses destines accrotre notre potentiel de croissance a) Laugmentation de la dette ne provient pas dun effort particulier en faveur de linvestissement public

Les administrations publiques

Depuis 25 ans, le dficit des administrations publiques a toujours t infrieur aux investissements, lexception des annes 1994 1996. On pourrait donc en premire analyse penser qu lexception de ces trois annes, laugmentation de la dette a financ un effort particulier pour linvestissement. Si tel avait t le cas, le patrimoine des administrations publiques se serait accru, parce que lendettement aurait eu pour but de financer des lments dactifs supplmentaires. Cet effort en faveur de linvestissement aurait en outre contribu renforcer le potentiel de croissance de lconomie franaise. En ralit, laccroissement de lendettement ces 25 dernires annes ne provient pas dun effort spcifique en faveur de linvestissement public. Alors que la dpense publique a augment en moyenne de 2% par an en volume entre 1993 et 2004, les dpenses en capital des administrations publiques sont restes pratiquement stables en volume sur cette priode. Les administrations publiques consacrent donc linvestissement une part de moins en moins importante de leurs dpenses : entre 7,5 et 8% seulement depuis le milieu des annes 1990 contre 9,5 % en 1978. Laccroissement de la dette publique sest en fait accompagn dun appauvrissement global des administrations publiques, parce que leur patrimoine sest dgrad : le dficit a mcaniquement augment leur passif, sans accrotre dans le mme temps leur actif due concurrence. Le raisonnement est le suivant. En rgle gnrale, un investissement augmente lactif, cest--dire le patrimoine dune entit, sil sert non pas seulement renouveler les installations existantes, mais galement en acqurir ou en constituer de nouvelles. Si cet investissement est financ par endettement, il accrot dans le mme temps le passif. Laugmentation du passif ayant pour contrepartie un accroissement de lactif, le patrimoine ne diminue pas.

40

Dficit et dpenses en capital (milliards d'euros 2002)

80 70 60 50 40 30 20 10 0

dpense en capital

dficit

Source : Commission sur la dette Donnes : INSEE

Note de lecture : Le dficit au sens du PSC est un besoin de financement. Il ne comprend notamment aucune dotation aux amortissements qui ferait apparatre le cot de renouvellement du capital. Mais un amortissement est calcul rtrospectivement dans les comptes nationaux, partir dune table damortissement par grandes catgories de biens. Une petite partie des quipements militaires est considre comme des investissements, le reste tant rput usage unique. Les donnes prsentes dans ce rapport retiennent une dfinition plus large de linvestissement militaire, afin de tenir compte de limportance des dpenses militaires en France par rapport la moyenne des pays europens. Par ailleurs, certaines dpenses considres comptablement comme relevant du fonctionnement sont en fait une forme dinvestissement (recherche, enseignement suprieur). En faisant ces dpenses, les administrations publiques ne senrichissent pas elles-mmes, mais contribuent augmenter la capacit de production de richesses futures de lensemble de lconomie. Ce type de dpenses est tudi plus loin.

Or, depuis 25 ans, la plupart du temps (19 annes sur 25), le dficit public (et donc la dette correspondante) na pas servi qu financer de nouveaux lments dactifs mais dautres dpenses : le renouvellement des quipements existants et des dpenses de fonctionnement courant. En moyenne sur ces 19 annes, ce sont donc 40% du dficit (et donc de laugmentation de la dette) qui nont pas eu de contrepartie lactif et ont donc contribu dgrader le patrimoine des administrations publiques.
Part du dficit sans contrepartie lactif
70,00%

60,00%

50,00%

40,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00% 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Source : Commission sur la dette Donnes : INSEE

41
Note de lecture : Ce graphique se concentre sur les 19 annes, entre 1978 et 2002, durant lesquelles le dficit a t suprieur aux dpenses en capital hors renouvellement. Pour ces annes, il prsente la part du dficit qui na pas financ des quipements supplmentaires, mais dautres dpenses, cest--dire du fonctionnement ou le renouvellement dquipements existants. Cette part sest leve en moyenne 40 % du dficit pendant ces 19 annes. Le montant des oprations de renouvellement a t estim dans ce graphique partir de lamortissement calcul dans les comptes nationaux. Par exemple, en 1994, 60% du dficit (soit 42 milliards deuros 2002) na pas financ dquipements supplmentaires. Cela signifie que 60% de laugmentation de la dette cette anne-l na pas eu contrepartie lactif et a donc dgrad le patrimoine des administrations publiques.

On comprend, dans ces conditions, la baisse de la valeur du patrimoine de lensemble des administrations publiques depuis 1978. Daprs les comptes nationaux, la diffrence entre la valeur actuelle des actifs et les passifs a en effet t divise par trois en euros constants entre 1980 et 2002, passant de 807 milliards deuros 2002 289 milliards deuros 2002. Autrement dit, la diffrence entre la valeur des biens des administrations publiques et leurs dettes a t divise par trois en 25 ans. Et encore, ceci ne tient pas compte de lengagement qua ltat de verser des retraites, dont le cot saccrot chaque anne. Si on les intgrait, la valeur nette du patrimoine des administrations publiques serait ngative.
Evolution du patrimoine net des administrations publiques 1 000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
Source : INSEE

En rsum, ce nest pas parce que les administrations publiques se sont mises investir massivement que la dette a augment depuis la fin des annes 70. Cest au contraire parce que laugmentation de la dette a financ autre chose que des quipements supplmentaires que les administrations publiques se sont globalement appauvries.
Ltat

Le constat dappauvrissement, cest--dire de la diminution du patrimoine, vaut particulirement dans le cas de ltat. Mme en comptabilisant plus largement dans linvestissement les quipements militaires et en tenant compte du fait que ltat finance en partie linvestissement des collectivits territoriales, on constate que les dpenses en capital sont constamment infrieures au dficit budgtaire entre 1993 et 2004. Autrement dit, chaque anne, ltat sappauvrit parce quune partie de laugmentation de la dette finance dautres dpenses que linvestissement.

42

Le dficit de l'Etat compar ses investissements

70,00 60,00 Mds euros 2004 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Dpenses en capital de l'Etat, y compris quipement militaire et subventions d'quipement

Dficit de l'Etat

Source : Commission sur la dette Donnes : INSEE

Note mthodologique : Ce graphique compare le dficit de ltat (hors dotations aux amortissements) ses investissements. Ceux-ci ont t retraits partir de la comptabilit nationale pour ajouter la part des investissements militaires qui sont traditionnellement considrs comme des dpenses de fonctionnement, ainsi que les subventions dinvestissement dautres acteurs. ce titre, ont notamment t ajoutes les subventions dinvestissement aux collectivits territoriales. Ceci permet de dire que depuis 1993, chaque anne, le dficit de ltat est suprieur ses investissements, quils soient directement raliss par lui et inscrits dans ses comptes, ou par dautres acteurs publics, notamment les collectivits territoriales. On pourrait objecter ici que les collectivits territoriales dgagent chaque anne une capacit dautofinancement trs importante (plus de 25 milliards deuros en 2004). Comme ltat alloue par ailleurs prs de 43 milliards deuros de dotation globale de fonctionnement aux collectivits territoriales, il serait donc le financeur unique de cette capacit dautofinancement. La quasi intgralit des 34 milliards deuros dinvestissements nets des collectivits territoriales seraient en fait financs par ltat, sous forme de subventions dinvestissement ou de dotation globale de fonctionnement. Mais raisonner de la sorte, cest oublier que les collectivits territoriales ont galement dautres ressources, notamment la fiscalit locale, qui elle aussi chaque anne est suprieure au montant des investissements. On ne peut donc pas dire que les transferts de ltat sont les uniques responsables de la capacit dautofinancement des collectivits territoriales ; ils lexpliquent probablement pour partie, mais dans une proportion impossible dterminer.

Cette part de lendettement, qui a financ que des dpenses de fonctionnement et de transfert, a t variable selon les annes. Selon que lon comptabilise ou pas lensemble des dpenses militaires comme des investissements, elle a t en moyenne de 40 ou de 60 % du dficit annuel entre 1993 et 2004.
b) Laccroissement des dpenses et des dficits publics nest pas la contrepartie dun effort particulier en faveur de la recherche et de lenseignement suprieur

Les administrations publiques peuvent contribuer renforcer la croissance dune conomie par lamlioration des infrastructures publiques et par des dpenses susceptibles de renforcer la capacit dinnovation : lenseignement suprieur et la recherche-dveloppement. Nous avons dj vu que laccroissement de la dette financire ne provenait pas dune augmentation de linvestissement public, bien au contraire. Mais il est galement

43 ncessaire de savoir si laccroissement de la dette a financ un effort spcifique en faveur de lenseignement suprieur et de la recherche. En effet, si ces dpenses napparaissent pas dans les comptes comme des investissements publics, elles peuvent cependant contribuer fortement la croissance de demain. Il ne sagit pas daffirmer quil serait aujourdhui pertinent daugmenter les dpenses publiques dans ces deux domaines, mais uniquement de souligner que notre dette aurait t plus utile si elle avait permis de renforcer ce type de dpenses. Or, cela na pas t le cas.
Lenseignement suprieur

En France, alors que le niveau de la dpense publique totale est lun des plus levs de lUnion europenne, la dpense publique denseignement suprieur par lve reste dun niveau moyen. Cette situation contraste avec celles de la Sude et du Danemark. Ces tats sont les seuls en Europe avoir un niveau de dpense publique suprieur au ntre, en pourcentage de la production nationale. Mais ils ont une dpense publique denseignement suprieur par tudiant nettement plus leve que celle de la France.
La dpense publique denseignement suprieur par lve, en incluant les classes prparatoires aux grandes coles, ne se situe pas un niveau particulirement lev en Europe. Au Danemark, elle est suprieure de 18 % celle de la France et est deux fois plus leve en Sude. Ce constat est dautant plus dommageable pour notre potentiel de croissance quen France, la diffrence de bien dautres pays, les financements privs de lenseignement suprieur sont extrmement faibles, pour des raisons de principe.
Dpense publique d'enseignement suprieur par lve
20 000

15 000

10 000

5 000

Source : Commission sur la dette Donnes : OCDE

On pourrait objecter que la dpense publique totale denseignement suprieur (tat et collectivits territoriales) sest accrue en volume de 3,2 % par an en moyenne entre 1980 et 2004, soit plus vite que lensemble des dpenses de ltat et des collectivits territoriales (2,7 %). Cette analyse est cependant trop rapide. Il convient en effet de tenir compte de lvolution du nombre dtudiants sur cette priode. Lorsque lon intgre ce facteur, la dpense publique totale denseignement suprieur par tudiant na en ralit augment que de 0,4 % par an entre 1980 et 2000, soit 1,6 points de croissance de moins que la dpense de ltat et des collectivits territoriales par habitant. Si la dpense publique denseignement suprieur par tudiant avait volu au mme rythme que lensemble des dpenses de ltat et des collectivits territoriales par habitant ce que lon ne pourrait toujours pas qualifier deffort particulier pour lenseignement suprieur elle serait aujourdhui suprieure de 40 %. Laccroissement de notre dette financire na donc pas financ un effort public particulier dans lenseignement suprieur, qui nous aurait permis dtre mieux placs en la matire que nos partenaires.

44
La recherche-dveloppement

En ce qui concerne la recherche, le niveau de dpense global, cest--dire la fois public et priv, est en France dans la moyenne des pays dvelopps (2,1% de la production nationale). Dans de nombreux pays, la dpense est en revanche largement plus importante ; en Sude, elle est deux fois plus leve. Certes, cette situation sexplique pour partie par des financements privs de la recherche plus faibles en France que dans dautres pays. Mais ce qui est tonnant, cest que sur les 10 dernires annes, alors que la dette augmentait de 3,5% par an en euros constants et la dpense publique de 2%, leffort de recherche a fortement diminu, passant de 2,4 2,1% de la production nationale, et ce en raison de la diminution des dpenses publiques de recherche, qui sont passes de 1 0,8 point du PIB. Au total, la part des dpenses publiques qui permettront de crer plus de richesses demain a diminu ces dernires annes. Laugmentation des dpenses publiques et de la dette na donc pas servi renforcer notre potentiel de croissance future.
Evolution des dpenses de recherche en France (% PIB)
2,5

2,4
2 1,5

2,1

Sur les 10 dernires annes, la part des dpenses de recherche dans la richesse nationale a diminu en France. Les financements privs sont rests peu prs stables. Ce sont les financements publics qui ont diminu.

1 0,5 0 1993 1994 1995 1996 1997 Dpenses publiques de la recherche Dpenses totales 1998 1999 2000 2001 2002 Autres dpenses de recherche

Source : Conseil danalyse conomique Donnes : OCDE

c) Une partie de la dette ne sert qu faire payer par les gnrations futures nos dpenses de sant et dindemnisation du chmage

Il est impossible daffecter laugmentation de la dette certaines catgories de dpenses publiques. En effet, dans les comptes des administrations publiques, il nexiste quun seul dficit, qui est la diffrence entre toutes les recettes et toutes les dpenses, sans que lon sache identifier prcisment les dpenses qui ont t finances par de la dette. Il nexiste que deux exceptions : la scurit sociale et lassurance chmage. Pour ces deux catgories de dpenses, la dette est prcisment identifie. La scurit sociale regroupe les dpenses dassurance maladie, de retraite, de dpendance, les prestations familiales, et la prise en charge des accidents du travail et des maladies professionnelles. Jusqu la fin des annes 1980, la scurit sociale ne stait pas endette. La situation a radicalement chang partir du dbut des annes 1990. En 15 ans, la scurit sociale a accumul une dette qui slvera, en tenant compte des dficits attendus en 2005 et 2006, environ 110 milliards deuros fin 2006. Cette dette provient exclusivement des dpenses dassurance maladie.

45 Financer par endettement ce type de dpenses, cest dcider de reporter le cot de nos dpenses de tous les jours sur les gnrations futures. Cela signifie que les gnrations futures devront faire face deux problmes : leurs propres dpenses sociales, et le report trs contestable de nos propres dpenses sociales de ces 15 dernires annes. Concrtement, jusquen 2020 au moins, les actifs assumeront une dette correspondant nos dpenses courantes de sant des annes 1990 2006. Dans le mme temps, ils devront faire face leurs propres dpenses de sant. Ils paieront donc deux fois. cet gard, il ny a pas lieu de considrer que la dcision rcente du Conseil constitutionnel permettra dsormais dempcher laugmentation de la dette sociale. Le Conseil a certes considr que le principe selon lequel tout nouveau transfert de dette la CADES devrait tre compens par des ressources simposait au lgislateur. Mais ce principe nest pas trs contraignant pour au moins deux raisons. Dune part, le recours au dficit reste toujours possible. Dautre part, les nouvelles ressources de la CADES peuvent ne pas tre des ressources supplmentaires, mais simplement des ressources existantes dautres administrations publiques, ce qui, toutes choses gales par ailleurs, aboutirait laugmentation de lendettement de ces dernires. Lassurance chmage a galement eu recours ces dernires annes lendettement, alors mme quil est tout aussi injustifi de demander aux actifs de demain de financer nos propres dpenses dindemnisation du chmage en plus des leurs. Lendettement actuel de lassurance chmage slve 14 milliards deuros environ. Il sest constitu entre 2001 et 2005. Entre 1997 et 2001, la croissance a t forte et le chmage a fortement diminu (prs de 900 000 chmeurs en moins). En labsence de mcanismes permettant de se prparer aux retournements conjoncturels, les excdents accumuls pendant cette priode nont pas t mis en rserve en prvision de futures phases de ralentissement conomique. Ils ont en partie permis de financer la nouvelle architecture du systme dassurance chmage mise en place par la convention de 2001. Sur les 14 milliards deuros de dette, la moiti provient de cette rforme de lassurance-chmage. Lautre moiti rsulte de laugmentation du chmage depuis 2001. Comme excdents accumuls pendant la phase de forte croissance navaient pas t suffisamment conservs, lassurance-chmage a d emprunter. Lactuelle convention dassurance chmage, adopte en 2003, ne permettra pas de dgager des excdents suffisants pour rembourser rapidement cette dette, mme si le chmage structurel devait baisser significativement dans les prochaines annes. Le financement des prestations chmage des annes 2001 2005 risque donc de peser encore pendant de nombreuses annes sur les actifs. Au total, en raison de ces choix trs contestables, nos enfants auront financer nos dpenses de sant et peut-tre dindemnisation du chmage actuel en plus des leurs.

46

B.

Laugmentation de lendettement a t une facilit qui a permis de ne pas assez se proccuper du niveau des dpenses publiques et de lefficacit de leur gestion

Comme nous lavons vu, ce nest pas laugmentation des dpenses publiques les plus utiles au renforcement de notre croissance potentielle qui est lorigine de laccroissement de la dette publique, mais celle des dpenses de fonctionnement des administrations publiques et des dpenses de transfert. Il ne sagit pas ici de critiquer globalement laction des administrations publiques depuis 25 ans. Celle-ci a permis damliorer la qualit de vie des Franais, par exemple en dveloppant le rseau de transport et en amliorant la performance du systme de soins. Elle a galement su renforcer, anne aprs anne, les mcanismes de solidarit en largissant par exemple laccs aux soins, en garantissant une retraite minimale aux plus modestes, ou en prenant en charge de nouveaux risques, comme la dpendance. Mais lorsque lon sintresse la situation financire des administrations publiques, on doit ncessairement sintresser au rapport entre le cot de laction publique et les rsultats auxquelles elle aboutit. Or, une analyse des dpenses publiques actuelles, partir dinformations accessibles, met en vidence dans diffrents domaines que la gestion de certaines dpenses pourrait tre plus rigoureuse. Laction publique pourrait tre dans diffrents cas aussi efficace avec un niveau de dpenses infrieur. En fait, le recours la dette a permis de limiter la contrainte de financement des administrations publiques, et, en consquence, dviter de sinterroger sur le niveau de leurs dpenses et lefficacit de leur gestion. Ce constat vaut particulirement pour ltat et la scurit sociale, pour lesquels le recours lendettement a compens, dans certains cas, une gestion peu rigoureuse des dpenses. Dans le cas des collectivits territoriales, lanalyse est plus complexe. On ne peut pas dire que les collectivits territoriales aient cd la facilit du recours lendettement. On ne dispose pas dinformations globales qui permettraient de porter un jugement gnral sur lefficacit de leur gestion. Mais on doit sinquiter de la rapidit de la croissance de leurs dpenses. Et il faut souligner que leur mode de financement, qui repose pour une large partie sur ltat, ne garantit pas la matrise des dpenses locales.
1. Grce laugmentation de la dette, ltat a pu retarder ladaptation de sa gestion et maintenir des dpenses lefficacit contestable a) Une partie de laugmentation de la dette financire aurait pu tre vite si un fonctionnement plus efficace des services de ltat avait t recherch plus activement

Ces dernires annes, ltat nest pas rest immobile. Dans plusieurs secteurs, il est parvenu se rformer. De nombreux exemples en tmoignent. Ltat a su changer radicalement son mode daction, par exemple en passant larme de mtier. Il a galement dploy des efforts notables pour amliorer lefficacit de ses missions, notamment dans la gestion de limpt. Il a engag une rflexion sur ses moyens, en prenant conscience des faiblesses de sa gestion des ressources humaines, mais aussi de celles de son patrimoine immobilier.

47 Mais comment apprcier lampleur de ces volutions ? Alors que son champ daction a profondment volu, que le secteur priv franais a considrablement amlior sa productivit, au point dassurer le plus souvent sa comptitivit au niveau europen ou mondial, ltat a-t-il fait tout ce quil aurait d faire ? Non, notamment parce quil a commenc son adaptation tardivement, alors que son environnement a quant lui commenc voluer il y a prs de 20 ans maintenant. Dabord parce que les missions de ltat ont considrablement chang depuis le dbut des annes 80. Une partie de ses comptences ont t transfres aux collectivits territoriales. Dans le mme temps, de nombreuses entreprises publiques ont t privatises. Hier oprateur, ltat a ainsi volu vers un rle de rgulateur. Concrtement, dans de nombreux cas, ltat est cens intervenir aujourdhui diffremment en ne grant plus directement, mais en encadrant dautres acteurs. Ensuite parce que lvolution des mthodes de travail sest galement acclre dans les deux dernires dcennies, sous leffet notamment du dveloppement des technologies innovantes. Lutilisation des technologies de linformation a t lun des facteurs essentiels de lamlioration de la productivit du secteur priv. Ce contexte aurait justifi que ltat, soucieux damliorer sa situation financire, tire partie de toutes ces opportunits pour rduire ses moyens. Or, ce nest pas ce qui sest produit, puisquil ne les a pas rduits, mais les a au contraire accrus.
Lvolution de la masse salariale

Entre 1993 et 2004, la masse salariale de ltat a augment en moyenne de 1,3% par an en volume, contre 0,6% pour lensemble des dpenses de ltat. Sur la mme priode, les effectifs de ltat se sont accrus de 0,6% par an. Autrement dit, la masse salariale a t largement plus dynamique que les autres dpenses. Son augmentation provient pour moiti de la croissance des effectifs, et pour moiti de laugmentation du niveau des rmunrations. Porter un jugement sur la politique de rmunration de ltat ncessiterait une analyse approfondie et dtaille dont la Commission navait pas les moyens. Cela supposerait notamment de distinguer prcisment les effets respectifs des dcisions de revalorisation dun ct et, de lautre, lvolution des qualifications des agents, de lautre, ce qui est difficile. On peut en revanche analyser plus en dtail laugmentation des effectifs. Celle-ci diverge selon les ministres. En nombre, daprs les informations publiques, lessentiel de la hausse repose sur le ministre de lducation nationale (+187 000, +19 %), de lintrieur (+29 000, +20 %), de la justice (+24 000, +51 %), de la culture (+3 000, +24 %) et de lagriculture (+3 000, +8 %). Sur la mme priode, seuls les effectifs du ministre des affaires trangres (-14 000, -42 %) et de la dfense (-35 000, -8 %) ont significativement diminu. Les effectifs du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ont galement diminu, mais plus faiblement (- 8 000, -4 %). Compte tenu des dlais trs courts qui lui taient fixs, la Commission na pas pu sengager dans des contrles de ces donnes. Certaines des volutions surprenantes constates sont certainement tout fait explicables, notamment par des changements de primtres (par exemple dans le cas des ministres des affaires trangres ou de lintrieur). Il est cependant significatif que les explications correspondantes ne soient pas bien connues : dans notre pays, le

48 sujet de lefficacit de la dpense publique nest pas encore suffisamment au centre des proccupations. On peut cependant avancer plusieurs constats. De 1982 2003, les effectifs de ltat ont augment de 310 000 agents, soit 14 %. En 2003, ils slevaient 2,5 millions dagents, soit la moiti des effectifs de la fonction publique. Or, pendant cette priode, plusieurs vagues de dcentralisation ont transfr des fonctions de ltat aux collectivits locales. En outre, cette priode a t marque par linformatisation des fonctions administratives, dans le secteur public, comme dans le secteur priv. Dans les entreprises, cela a conduit une rduction trs substantielle des effectifs des services administratifs concerns.
volution des effectifs de la fonction publique (1982-2003)
Source : DGAFP 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2003 Fonction publique de ltat 2 233 838 2 277 962 2 287 458 2 297 579 2 307 816 2 329 232 2 366 321 2 401 791 2 439 941 2 472 102 2 530 644 2 543 351 Fonction publique territoriale 1 073 533 1 103 648 1 121 383 1 119 656 1 166 364 1 201 718 1 231 749 1 262 361 1 307 245 1 371 928 1 463 378 1 522 143 Fonction publique hospitalire 717 739 747 500 756 201 768 266 783 473 799 448 812 177 825 710 836 624 855 660 889 752 915 162 Total

4 025 110 4 129 110 4 165 042 4 185 500 4 257 653 4 330 398 4 410 246 4 489 862 4 583 810 4 699 690 4 883 774 4 980 656

Variation 2003 / 1982

+ 13,9% 309 513

+ 41,8% 448 610

+ 27,5% 197 423

+ 23,7% 955 546

On pourrait penser que lessentiel de la hausse des effectifs est d la rduction du temps de travail. Mais ce nest pas vrai. 85% de laugmentation des effectifs constate entre 1982 et 2003 a eu lieu avant le passage aux 35 heures. Pour certains des ministres, la charge de travail a pu augmenter. Cest le cas au ministre de la justice. Mais, pour dautres, les volutions des effectifs interpellent. Dans le cas du ministre de lducation nationale, la forte augmentation du nombre denseignants rsulte, comme nous le verrons, de la priorit accorde la diminution du nombre dlves par classe et de la multiplication des enseignements lcole et au collge sans que lorganisation gnrale du systme soit assouplie. Au ministre de lagriculture, les effectifs ont augment de 8 % entre 1982 et 2003, (de 36 145 38 857) alors que le nombre dexploitations agricoles a diminu de plus dun tiers pendant cette priode. Dans le cas du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, la Commission a pu conduire une analyse plus fournie, en raison dun accs plus direct linformation. La longueur relative des dveloppements consacrs dans la suite du rapport ce ministre ne signifie pas quil a une gestion peu rigoureuse. Bien au contraire, il a t le premier sengager sur la voie de la rforme et a dj enregistr des rsultats encourageants. Il se trouve simplement quil a dj procd des tudes srieuses du problme, et que celles-ci ont t mises la disposition de la Commission. Ces informations ont t utiles parce quelles permettent de constater que ces services ont t capables de sadapter ; elles permettent galement dtablir lexistence de relles marges de manuvre pour ltat.

49 Dans ce ministre, les effectifs ont diminu de 4 % depuis 25 ans. Mais cette baisse doit tre relativise au regard du potentiel dconomies. En effet, sur 180 000 agents, 135 000 travaillent la direction gnrale des impts (DGI) et la direction gnrale de la comptabilit publique (DGCP), cest--dire dans des fonctions dont une large partie est quasi industrielle. Or, sur ce type de fonction, des gains de productivit importants sont forcment concevables, dautant plus que les deux directions ont trs fortement renforc leur informatisation. Certes, les deux directions rduisent actuellement leurs effectifs (1 200 emplois chaque anne depuis 2000). Elles reprsentent la moiti des suppressions demploi dans la fonction publique dtat ces dernires annes, alors mme quelles reprsentent moins de 10% des effectifs de celle-ci. Mais les suppressions de postes ralises par la DGI et la DGCP ne permettent pas dapprcier lampleur de leffort accompli par rapport aux gains de productivit possibles, faute dinformations sur le nombre de postes de travail qui ont t ou qui pourraient tre thoriquement librs par les progrs de linformatique et de lorganisation et la disparition de missions. Il existe toutefois des indices forts laissant penser que les diminutions deffectifs sont faibles compte tenu de limportance des oprations dinformatisation ralises et des consquences de la perte de certaines missions. En ce qui concerne les oprations dinformatisation, alors que les deux directions ont engag un programme informatique de grande ampleur (1 milliard deuros sur 10 ans), le rythme des rductions deffectifs na pas augment. Une tude indpendante a estim que les gains de productivit potentiels pour la seule DGI un multiple des suppressions de postes en cours. La DGCP offre par ailleurs un exemple de la faon dont sont aujourdhui traites les pertes de mission. En 2005, la DGCP a supprim environ 650 emplois. Ceci reprsente environ 1,5% de ses effectifs, et le non-remplacement de la majeure partie des dparts en retraite. On pourrait donc considrer que les gains de productivit de la DGCP ont t de 1,5%, et que la DGCP a profit de lessentiel de ses marges de manuvre. Mais dans le mme temps, une de ses missions a disparu (perception de la redevance audiovisuelle), ce qui a libr environ 1 000 postes de travail. 350 postes ont t crs pour une nouvelle mission (recouvrement des amendes des radars automatiques). Les autres ont t affects aux missions traditionnelles, dans le rseau (250) ou dans des structures support (500) nouvellement cres. Au total, le nombre de postes de travail qui ont disparu tait donc beaucoup plus important que celui des dparts en retraite. La productivit globale primtre constant sest sans doute dgrade. Ce constat vaut plus largement pour dautres services de ltat, quils suppriment ou non aujourdhui des effectifs. Ainsi, la direction gnrale des douanes et des droits indirects conserve des effectifs trs importants (19 567 emplois budgtaires en 2005 contre 20 388 en 1980). Pourtant, ses missions ont t considrablement rduites par la mise en place du grand march intrieur europen. Contrairement ce quon pourrait croire, les effectifs affects la surveillance nont pas augment. Et la Commission na dispos dtudes que pour le seul Ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie qui est sans doute le plus avanc en matire dconomies de gestion, il faut le rpter. En dfinitive, la recherche de gains de productivit na pas constitu, pendant ces 25 ans, une priorit de la gestion des administrations publiques.

50

Entre 1980 et 2005, les missions de la direction gnrale des douanes et des droits indirects ont t nettement rduites, en raison notamment de la mise en place du march intrieur europen. Dans le mme temps, le volume des emplois budgtaires na diminu que de 4%. En tenant compte du transfert en 1994 et en 1995 des contributions indirectes (2 407 agents), la rduction est de 7,8 %. En outre, entre 1997 et 2004, les effectifs consacrs au sein de cette direction gnrale aux fonctions supports sont passs de 3 197 3 420. Autrement dit, le poids des fonctions support, qui tait dj considrable en 1997 (15,9 % des effectifs), sest encore accru (17,2 % en 2004).
Source : Direction gnrale des douanes et des droits indirects

25 000

Evolution des emplois budgtaires de le Direction gnrale des douanes

20 000

15 000

10 000

5 000

Les autres dpenses de fonctionnement

En ce qui concerne limmobilier, le parc de ltat a augment. Mais aussi tonnant que cela paraisse, il nest pas possible de savoir prcisment de combien. Cette mconnaissance du parc immobilier est un handicap srieux pour la mise en place dune gestion efficace. Dautres pr-requis indispensables une gestion moderne de la fonction immobilire font galement dfaut. En effet, seul un petit nombre de services calcule des ratios doccupation par agent et pratiquement aucun ne mesure le cot total de la fonction immobilire. En outre, les administrations publiques ne sont pas incites grer efficacement leur parc immobilier, puisque les immeubles possds par ltat sont mis gratuitement la disposition des services qui les occupent. Ltat a pris conscience de son retard en matire immobilire. Une rforme intressante est en voie dapplication : la mise en place de loyers pour les locaux mis aujourdhui gratuitement disposition, ce qui permettra de sensibiliser les services administratifs au cot de leurs bureaux. Les progrs demeurent cependant trs lents. Les meilleures techniques de gestion immobilire ne sont toujours pas mises en uvre, plus de 15 ans aprs leur premire application dans le secteur priv. Grce ces techniques, plusieurs acteurs industriels majeurs, de taille comparable certains grands ministres, ont su rduire leurs cots immobiliers de prs de 50 % depuis 10 ou 15 ans, en rduisant le nombre et le cot du m. Dans ces conditions, ltat ne sait pas combien exactement lui cote un agent public tout compris (cot immobilier, dpense informatique). Il fonde donc ses dcisions de recrutement sur une connaissance partielle des cots, limite au seul cot salarial. Et il ne peut en gnral pas assurer lutilisation la plus efficace de ses surfaces. Les universits, dont le cot immobilier est en partie la charge de ltat, sont un cas intressant. Lenseignement suprieur manque en partie de ressources publiques pour amliorer la qualit de son enseignement. Les universits ont suffisamment de locaux pour accueillir les tudiants, dautant plus que le nombre de ces derniers diminue (-4 % entre 1997 et 2003). En effet, alors que la priorit en matire immobilire devrait tre de rnover le parc

51 existant, voire de le mettre aux normes de scurit, il a t choisi de construire de nouveaux btiments, sans fermer les anciens. Les surfaces ont ainsi augment de plus de 1,7 millions de m, soit 15%, entre 1997 et 2003. Ces surfaces supplmentaires, qui, en partie, ntaient pas indispensables, ont cot ltat et aux rgions plus de 3 milliards deuros6. Au-del de limmobilier, et sans entrer dans le dtail, on ne peut qutre frapp par les carts de cot de fonctionnement constats entre les services dun mme ministre. Ainsi, les dpenses courantes par agent au sein des directions du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie qui, rappelons-le, est largement en avance sur les autres ministres varient dans une fourchette trs large. la direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes, suivant les rgions, les cots de fonctionnement par agent hors salaires varient dans un rapport 1 3. Il semble que des carts trs importants existent galement entre les ministres. LInspection gnrale des finances a ainsi constat7 que pour prparer la paye de 100 agents de ltat, le nombre dagents ncessaires varie, selon les dpartements et selon les ministres, dans un rapport de 1 9. Au-del de cet exemple, il nest malheureusement pas possible dvaluer prcisment les carts de cot de fonctionnement entre ministres. Contrairement aux entreprises, les services administratifs ne suivent en effet pas dans la plupart des cas leurs cots par fonction, ce qui rend impossible la dtermination dun cot de fonctionnement par agent fiable. Au total, ces exemples, tirs de diffrentes missions denqute des services dinspection de ltat, montrent que les mthodes de gestion des dpenses de fonctionnement des administrations publiques sont assez dcales par rapport celles des grandes organisations du secteur concurrentiel, dont la gestion est devenue de plus en plus rigoureuse au cours des deux dernires dcennies. Une volution parallle celle des entreprises aurait probablement permis dinflchir significativement lvolution de la dpense publique, et donc des dficits. Ce retard relatif a une contrepartie positive : lexistence de marges substantielles de progrs pour lavenir dans ce domaine.
b) Laugmentation de lendettement sexplique galement par le maintien de certaines dpenses dont lefficacit au regard des objectifs affichs nest pas avre

Ce rapport na ni lambition ni la capacit deffectuer une analyse exhaustive de lefficacit des politiques publiques conduites par ltat. La Commission a seulement essay, ponctuellement, danalyser certaines dpenses de ltat, en comparant leur cots leur efficacit, au sein densembles qui reprsentent une part importante du budget : les dpenses pour lemploi (35 milliards deuros), lenseignement scolaire (environ 60 milliards deuros) et les infrastructures de transport (4 milliards deuros). Il va de soi que la Commission nest pas en mesure de porter un jugement global sur ces politiques. Elle a seulement relev certains indices qui conduisent sinterroger sur lutilit de certaines dpenses, en termes defficacit. Une gestion rigoureuse, conduisant une plus grande slectivit, aurait sans doute permis de rduire certaines dpenses, et donc le dficit public.

6 7

La gestion immobilire et financire des universits, Rapport de lIGAENR, du CGPC et de lIGF, 2003. Lopportunit de crer un oprateur national de paye, Rapport de lIGF, 2005.

52
Lefficacit de certaines dpenses pour lemploi

Il y a longtemps que la France na plus connu le plein emploi. Depuis de nombreuses annes, notre pays prsente en effet un niveau de chmage lev et une dure moyenne de chmage trs importante. Un grand nombre de personnes naccdent pas au march du travail chez les jeunes et parmi les personnes de plus de 55 ans. Dans ce contexte, lamlioration de la situation de lemploi est depuis trs longtemps la priorit de nos politiques publiques. Les dpenses pour lemploi ont constamment augment et reprsentent aujourdhui 35,4 milliards deuros, soit 15 % du budget de ltat, hors charges dintrt. Force est de constater que dans le domaine de lemploi laction publique est difficile. Il ne faudrait pas dduire de la situation du march de lemploi que les politiques menes sont globalement inefficaces. La question nest pas de critiquer la pertinence de la politique de lemploi dans son ensemble, mais simplement de sinterroger sur limpact de certaines mesures au regard de leur cot. Cest une rflexion quil est ncessaire de mener pour la politique de lemploi comme pour toutes les autres politiques publiques. Mais dans le domaine de lemploi plus peut-tre que dans tous les autres, lopinion publique attend des gouvernements des rsultats trs rapides. Lobligation dafficher rapidement des rsultats ne favorise pas lanalyse des dispositifs existants mais renforce au contraire lincitation les prenniser et en proposer de nouveaux. Ceci peut aboutir au maintien pendant un certain nombre dannes de dispositifs qui nont pas eu lefficacit escompte. Les prretraites en sont un exemple particulirement frappant. lorigine, dans les annes 60, ce type de mesure devait permettre aux personnes exerant une activit particulirement pnible de partir la retraite de manire anticipe, dans des secteurs industriels par ailleurs en difficult ou en mutation. Les prretraites avaient donc vocation sappliquer de manire cible. Dans les annes 80 et 90, leur application a cependant t gnralise, afin de rduire le nombre de chmeurs. Outre son cot lev pour les finances publiques, cette gnralisation a finalement eu un effet ngatif sur lemploi, en rduisant le taux dactivit des personnes de plus de 50 ans. Mais la dcision de supprimer lessentiel des dispositifs de prretraite est intervenue tardivement. Les subventions lemploi dans le secteur non marchand mriteraient aujourdhui probablement une analyse. Ce type dinstrument peut avoir un effet positif, condition quil constitue un vritable moyen daccder un emploi stable dans le secteur marchand. Or, pour certains types de contrats aids, lefficacit au regard de cet objectif semble insuffisante. Certes, ces contrats permettent de maintenir des personnes fragiles dans une situation dactivit, ce qui peut tre souhaitable lorsque le chmage est trs lev. Mais selon certaines tudes, les perspectives de leurs bnficiaires sur le march du travail seraient moins bonnes que celles des personnes prsentant les mmes caractristiques socioprofessionnelles et nayant pas bnfici de la mesure8. Lexemple de la prime pour lemploi confirme encore que dans le domaine de lemploi il est ncessaire de sassurer rapidement de lefficacit des mesures mises en uvre, pour viter que des dispositifs, bons dans leur principe, naient des rsultats infrieurs aux attentes. La PPE est un dispositif dincitation lactivit. Ce type de mesure, qui a t mis en
Cf. DARES, Les politiques de lemploi et du march du travail (2003) ainsi que P. CAHUC et A. ZYLBERBERG, Le chmage, fatalit ou ncessit ?, Flammarion, 2004.
8

53 uvre avec succs dans plusieurs pays dvelopps, peut avoir un effet positif sur lemploi des peu qualifis, en permettant daccrotre lcart de rmunration entre lactivit et linactivit. Mais telle quelle a t mise en uvre en France jusqu prsent, la prime pour lemploi est coteuse pour les finances publiques (2,5 milliards deuros), sans que son efficacit semble la hauteur. Pour ltre, elle devrait sans doute tre rserve un petit nombre de foyers, ce qui permettrait davoir un montant individuel lev, Cest en tout cas ce que semble indiquer lexemple de la Grande-Bretagne. Or, en France, elle est aujourdhui attribue prs de 9 millions de personnes. En consquence, le montant moyen est trs faible (23 par mois), et ses effets sur lemploi ncessairement limits. On le comprend, dans le domaine de lemploi, lanalyse permanente de lefficacit des dispositifs est un enjeu majeur. Cest un domaine dans lequel la complexit des mcanismes conomiques en jeu ne permet pas dtre sr, au moment o lon met en place une mesure, de ses effets exacts. Ce rflexe, qui gagnerait aujourdhui tre dvelopp dans le domaine de lemploi, est un enjeu majeur pour rduire linactivit et le chmage, et donc pour renforcer notre croissance conomique future.
Lefficacit de la dpense denseignement scolaire

Sur les 25 dernires annes, les pouvoirs publics ont choisi de manire constante daugmenter les moyens consacrs au premier et surtout au second cycles. Ainsi, depuis 1980, la dpense publique dducation par lve a augment de 2,4% par an dans le secondaire en euros constants et de 2,2% par an dans le primaire. Les comparaisons internationales permettent dapprcier lampleur de leffort de la France en la matire. Notre pays consacre aujourdhui pour son enseignement primaire et secondaire 1 point de PIB de plus que les autres pays de lOCDE, et un lve dans le secondaire cote 36% de plus en France que dans les pays de lOCDE en moyenne. Laugmentation des moyens a t utilise pour financer trois types dactions. Dune part, la diminution du nombre dlves par classe : le nombre denseignants dans le primaire et le secondaire a augment de 12 % depuis 1990 alors que dans le mme temps le nombre dlves dans le primaire et le secondaire diminuait de prs de 5%. Dautre part, laugmentation du nombre denseignements (enrichissement de la palette doptions dans lenseignement gnral, spcialisation sans cesse accrue des enseignements professionnels), ce qui a paralllement rduit le nombre dlves par enseignant. Enfin, le renforcement des moyens dans les zones dducation prioritaire. Mais cette augmentation des moyens ne semble pas avoir permis une amlioration des rsultats du systme scolaire franais la hauteur de leffort budgtaire consenti. Trois indicateurs en tmoignent. Daprs les enqutes internationales (Third International Mathematics and Science Study TIMSS de 1995 ; PISA de lOCDE en 2000 ; commission europenne, 2004) la performance de la France en mathmatiques, en sciences, en comprhension de lcrit et en langues trangres apparat moyenne. La proportion des lves qui sortent du systme secondaire avec seulement le brevet ou sans diplme stagne environ 20% depuis 1995. Le nombre de bacheliers qui stait fortement accru au cours des annes 80 (de 30% en 1985 plus de 60% en 1995 dune classe dge) naugmente plus. Surtout, les ingalits face lducation restent fortes. Entre 1970 et 1993, la probabilit pour un enfant de cadre ou de chef dentreprise davoir un meilleur diplme quun

54 enfant douvrier est reste sept fois suprieure la probabilit de la situation inverse. Entre ces deux dates, le lien entre diplmes des parents et diplme des enfants se serait dailleurs renforc. La Commission na naturellement ni la capacit, ni les moyens de se prononcer sur la problmatique gnrale de lducation en France. Mais la dconnexion que lon constate entre la forte augmentation des moyens consacrs lenseignement scolaire ces 25 dernires annes et les performances du systme scolaire a fait lobjet danalyses de spcialistes, dont les conclusions sont connues. Il apparat tout dabord que les difficults rencontres par notre systme scolaire ne peuvent tre rsolues par la seule augmentation des moyens. Au demeurant, lOCDE a mis en vidence, dans ses comparaisons internationales, que la performance des systmes scolaires ne reflte pas ncessairement leffort budgtaire qui leur est consacr. Ensuite, supposer quune augmentation des moyens sans changement dorganisation puisse avoir un effet, les conditions dans lesquelles elle a t mise en uvre en France semblent avoir limit ses chances quelle soit efficace. Ainsi, la rduction de la taille des classes na un impact sur les performances des lves que si elle est trs significative, ou si elle est cible sur les populations les plus en difficult. En France, la diminution a t marginale (deux lves en moins par classe dans le secondaire depuis 1990) et a concern lensemble des tablissements. Son efficacit est donc incertaine, daprs ces tudes. Elle a d nanmoins tre coteuse. Une diminution du nombre dlves se traduit en effet mcaniquement par une augmentation due proportion de la masse salariale. Le renforcement des moyens allous aux tablissements des zones dducation prioritaire rpond galement des motivations incontestables. Mais plutt que dallouer beaucoup de moyens un nombre limit dtablissements, le choix a t fait de renforcer de manire marginale les moyens dun grand nombre dtablissements. 17 % des coliers et des collgiens sont dsormais concerns par le dispositif, contre 8 % en 1982, mais les ressources que les tablissements reoivent par lve ne sont suprieures que de 10 % celles des autres tablissements, ce qui est faible en comparaison des politiques conduites aux mmes fins par dautres pays. Ltude la plus rcente sur ce sujet a mis en vidence que le dispositif des ZEP, sil tait beaucoup plus cibl, pourrait diminuer nettement plus significativement lcart de russite entre lves de ZEP et ceux hors-ZEP. Pour rsumer, limportance de leffort budgtaire consenti pour lenseignement scolaire na pas eu les rsultats escompts, sans que les conditions de lutilisation des dpenses fassent lobjet dune analyse critique et dun amnagement.
La pertinence des projets dinfrastructures de transport

Il nentre naturellement pas dans le champ de comptence de ce rapport dapprcier la lgitimit des grandes orientations de la politique des transports depuis la fin des annes 70. En revanche, daprs les informations recueillies par la Commission, un cart assez systmatique existerait entre la rentabilit attendue au moment du lancement du projet et celle qui est constate au moment de sa mise en service. Cet cart laisse penser quen matire dinfrastructures, le processus de dcision ne garantit pas loptimisation de lutilisation des dpenses publiques. Lapprciation de la rentabilit des projets dinfrastructure est par nature une question extrmement dlicate. Contrairement un projet dinvestissement priv, la rentabilit conomique nest en effet pas le seul dterminant. La rentabilit sociale doit galement tre

55 prise en compte, mme si elle est difficile apprhender. Les effets sur lenvironnement, sur la qualit de vie ou sur lamnagement du territoire se prtent peu une mesure objective et sont trs difficiles comparer la rentabilit conomique. La rentabilit des projets dinvestissements publics est donc trs difficile estimer au moment de la prise de dcision, cest--dire 5, 10 ou 15 ans avant la mise en service. Mais ceci ne suffit pas justifier les faiblesses quune tude de la direction gnrale du trsor et de la politique conomique a identifi dans le processus de dcision. Premirement, le cot des projets est souvent sous-estim. Pour ce type de projet, ceci nest pas en soi tonnant. Des facteurs objectifs peuvent en effet expliquer que le cot des projets soit larrive plus lev que prvu. Mais lcart entre les cots prvus et les cots constats semble tre particulirement lev pour les infrastructures de transport public, tout particulirement dans le domaine ferroviaire. Ainsi, pour la ligne Grande Vitesse Nord, les surcots aprs dclaration dutilit publique auraient t de 30 %. Deuximement, les gains attendus, tant conomiques que sociaux, sont souvent largement surestims. Dans le domaine ferroviaire, le trafic sur la ligne TGV Atlantique serait infrieur de 30 % aux prvisions. La sous-estimation des cots et la surestimation des gains conduit largement revoir la baisse la rentabilit globale des projets. Daprs ltude du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, la rentabilit prvisionnelle dun projet dinfrastructure ferroviaire serait, en moyenne, divise par deux entre les tudes prliminaires et la dclaration dutilit publique. Et encore par deux entre cette dernire et la mise en service. Au total, la rentabilit constate serait quatre fois plus faible que la rentabilit estime au moment du lancement de la rflexion. Il est frappant de relever que de tels biais aient t plusieurs reprises constats, sans que cela ait conduit tre plus rigoureux dans les critres de lancement des projets dinfrastructures publiques. Ici encore, la facilit du recours lendettement a permis de ne pas grer certaines dpenses avec la rigueur ncessaire.
2. Le report dune partie des dpenses dassurance maladie sur les gnrations futures a permis dviter de remettre en cause certaines pratiques coteuses a) Les bons rsultats globaux de notre systme de sant ne doivent pas nous empcher danalyser lefficacit de nos dpenses dassurance maladie

Une approche globale pourrait laisser penser que notre systme de sant est pleinement efficace et que la forte croissance des dpenses dassurance maladie est totalement justifie. Les indicateurs usuels de mortalit et de morbidit sont satisfaisants, ce qui attesterait de lefficacit des dpenses dassurance maladie. Par exemple, la mortalit infantile est prs de 2 fois moins leve en France quaux tats-Unis pour un niveau de dpenses de sant prs de 30 % plus faible, et lesprance de vie y est suprieure de 2 ans. Laugmentation des dpenses de sant, qui sont passes entre 1960 et 2005 de 3,5 10 % du PIB, nindique pas ncessairement que celles-ci ont atteint un niveau excessif. Cette augmentation nest en effet pas anormale. Dans les annes 50 70, la mise en place de lassurance maladie, lamlioration des structures de soins et lenrichissement des populations, ont rendu la sant beaucoup plus accessible. Et si la tendance laugmentation des dpenses de sant se poursuit aujourdhui, cest du fait de la conjonction du vieillissement des populations,

56 de la dcouverte de nouvelles thrapeutiques et galement de laspiration une meilleure sant et plus de soins. Ces arguments laissent penser que la croissance des dpenses dassurance maladie est largement justifie. La facilit offerte par le recours lendettement a confort cette interprtation en permettant de ne pas avoir analyser en profondeur lefficacit de ces dpenses. Pourtant, comme la soulign le Haut conseil pour lavenir de lassurance maladie dans ses avis et ses rapports ces deux dernires annes, les zones de non qualit sont nombreuses en la matire.
b) Il existe des marges damlioration de lefficacit des dpenses dassurance maladie

Les dpenses dassurance maladie se sont leves 130 milliards deuros en 2004. Elles se rpartissent de manire pratiquement gale entre les tablissements de sant (hpitaux, cliniques, tablissements pour personnes ges et handicapes) et les soins de ville (consultations, analyses, mdicaments). Les tudes effectues notamment par le Haut conseil sur la situation de lhpital, la mdecine librale (gnralistes, spcialistes) ou la prescription de mdicaments mettent en vidence la possibilit damliorer sensiblement lefficacit des dpenses dassurance maladie. Premier poste de dpense, lhpital public mobilise plus de 60 milliards deuros par an. Il fait aujourdhui lobjet de rformes importantes : un programme dinvestissement (Hpital 2007) et une rforme complte de son mode de financement (la tarification lactivit). Lhpital a certainement besoin de moderniser ses quipements et de modifier son mode de financement. Mais il a aussi, et depuis de trs nombreuses annes, besoin dune rnovation de son organisation, si lon souhaite quil soigne mieux et quil cote moins cher. Lhpital peut en effet tre un univers trs cloisonn. Les diffrents services (obsttrique, chirurgie) constituent autant dlots encore trop souvent indpendants au sein dun mme tablissement. Cette organisation peut aboutir des surcots. Chaque service a en effet ses propres moyens, humains et matriels, quil considre comme sa proprit et quil est parfois rticent mettre la disposition des autres quand ils en auraient besoin. En pratique, le cloisonnement par services peut conduire un excs dquipements et une gestion parfois peu satisfaisante des quipes soignantes. La situation est dautant plus difficile matriser quil ny a en gnral pas, face ces services, de rels contre-pouvoirs. Ni au sein des tablissements, car souvent les quipes administratives et les personnels mdicaux se parlent peu et se comprennent mal. Ni en dehors de ltablissement, les services de ltat exerant un suivi peu exigeant. Dans ces conditions, personne ne rend vritablement de comptes, ni sur la qualit des soins, ni sur lutilisation de largent public. Signe du peu dattention porte lvaluation des tablissements, il nexiste aucun indicateur de qualit lhpital, ce qui est une exception franaise. Et les dotations budgtaires sont rparties entre les hpitaux sans mesurer au pralable lefficacit de ces derniers. Certains tablissements ont plus, dautres ont moins sans quon sache, en gnral, objectivement qui mrite plus et qui mrite moins. Les Centres hospitalo-universitaires (CHU) disposent ainsi depuis longtemps dune enveloppe complmentaire, identique pour chacun dentre eux. On la justifie par la nature particulire de leurs missions, mais personne ne semble avoir jamais mesur si elle est trop modeste ou trop gnreuse.

57 Lhpital est sans doute capable de faire mieux avec autant de moyens, voire moins. Ltat le sait. Mais faute davoir fait les efforts suffisants depuis 20 ans pour valuer prcisment les cots et lefficacit des hpitaux, il ne sait pas aujourdhui rpondre ceux qui soutiennent au contraire que lhpital public manque de moyens. Dans ce contexte, il utilise malheureusement toujours la mme solution en cas de difficults : augmenter les crdits. Les dpenses hospitalires ont ainsi augment de prs de 4% par an depuis 2000, soit 2 milliards deuros environ supplmentaires chaque anne, sans que lon sache vraiment mesurer si ce surcrot de dpenses a t bien calibr, et bien rparti. Deuxime poste de dpense, les soins dispenss en dehors de lhpital, cest--dire essentiellement les consultations de mdecins et les examens mdicaux (plus de 40 milliards deuros hors mdicaments et dispositifs mdicaux). Comme pour lhpital, il y a dabord un problme dorganisation, qui peut se traduire la fois par des surcots et un risque de moindre qualit. Le systme franais prsente en effet deux caractristiques majeures. La premire, cest quil nexiste pas dinstrument efficace permettant de rpartir les professionnels de sant l o on en a besoin, que ce soit dans des zones gographiques particulires ou dans des types de spcialits. La seconde, cest que chaque professionnel de sant travaille de manire trs isole. En le-de-France, la proportion des mdecins gnralistes qui travaillent seuls est de 58%, contre 16% au Qubec ou 8,5% au Royaume-Uni. Cela nest pas sans consquence sur les dpenses dassurance maladie. Lorsquil y a trop de professionnels de sant, les prescriptions tendent augmenter. Lorsquil ny en a pas assez, cest lhpital, invitablement plus coteux, qui comble les manques. Et un mdecin isol, faute de pouvoir communiquer avec ses collgues, risque terme dtre moins efficace dans sa pratique. Tout ceci contribue probablement expliquer quen France, sur des pathologies courantes et bien connues (traitement du cholestrol, des lombalgies), les caisses dassurance maladie constatent souvent des pratiques inadaptes dans 30, 40 voire 50 % des cas. Cest inquitant pour la sant des Franais. Cela a galement un cot pour les comptes de lassurance maladie. Lorganisation des soins pourrait donc tre amliore, lhpital et en ville. Et malheureusement, lhpital et la ville fonctionnent galement mal ensemble. Ils sont penss comme deux entits spares lune de lautre, entre lesquelles ltablissement de liens ne va pas de soi. Cest probablement lune des explications essentielles de la lenteur avec laquelle se dveloppent des modes de prise en charge plus modernes (hospitalisation domicile, soins de suite et de radaptation, maisons mdicales). Ces nouveaux modes de prise en charge sont pourtant aujourdhui essentiels pour bien soigner certaines populations (personnes ges) et certaines pathologies (affections longue dure : diabte, ). Le retard dans ce domaine est dautant plus proccupant que les dpenses de sant sont de plus en plus concentres sur les personnes ges et les affections de longue dure. Les nouveaux modes de prise en charge sont galement indispensables pour viter dencombrer lhpital, et notamment les urgences, services trs coteux et qui accueillent trop souvent des patients qui devraient tre soigns ailleurs.

58 Dernier poste de dpense : les mdicaments qui reprsentent un montant global annuel denviron 40 milliards deuros environ, quils soient fournis en pharmacie ou lhpital. Les Franais sont les plus gros consommateurs de mdicaments au monde. Leur consommation est, sur certaines classes thrapeutiques, deux fois plus importante que la moyenne des Europens (antibiotiques, vasodilatateurs...). Et en dpit du niveau atteint, la croissance des dpenses de mdicament demeure extrmement forte (+7% par an en moyenne entre 2000 et 2004). Ce ne sont pas les prix qui augmentent. Ils ont mme eu plutt tendance diminuer ces dernires annes, avec le dveloppement des mdicaments gnriques. Mais ce sont les quantits prescrites qui continuent saccrotre trs fortement. Ceci est en partie le rsultat de toutes les faiblesses du systme de soins que nous venons danalyser. lhpital comme en ville, il ny a souvent pas de contrle de la pertinence des prescriptions. Cest galement d au fait que lon accepte de rembourser beaucoup de mdicaments dont lintrt mdical est trs rduit, ce qui cote lassurance maladie plusieurs centaines de millions deuros par an.
3. Le mode de financement des collectivits territoriales peut rduire lattention quelles portent lefficacit de certaines dpenses

Les dpenses des collectivits territoriales ont connu depuis 25 ans une croissance trs forte. Mais les informations ncessaires pour porter un jugement global sur lefficacit de ce surcrot de dpenses ne sont pas disponibles au niveau national. Cest incontestablement un problme car les dpenses concerns reprsentent 20 % de la dpense publique. Le faible endettement de ces collectivits, qui est en soi satisfaisant, ne garantit pas la qualit de la gestion de la dpense car les transferts financiers considrables de ltat vers ces collectivits reportent au niveau national une part importante de leurs besoins de financement.
a) Les dpenses des collectivits territoriales ont connu une croissance trs forte sur laquelle il est impossible de porter un jugement

Entre 1980 et 2004, la part des dpenses des collectivits territoriales dans la production nationale est passe de 7,9 10,8 %, les dpenses ayant progress en volume de 3,4 % par an, contre 2 % pour la production nationale. Une telle volution est proccupante. Sur les 10 dernires annes, laugmentation des dpenses dinvestissement des administrations publiques provient pour les deux tiers des collectivits territoriales ; pour les dpenses de fonctionnement, cette proportion est de 50%. Une partie de cette augmentation tait invitable. En effet, depuis 25 ans, ltat a dcentralis une large partie de ses comptences, ce qui peut justifier une augmentation significative des dpenses locales. La croissance des investissements peut notamment sexpliquer par la ncessaire remise niveau de certains quipements transfrs, en particulier les collges et les lyces. En outre, comme les entreprises, les collectivits territoriales supportent le cot des rglementations que ltat leur impose. Daprs une tude de la direction gnrale du trsor et de la politique conomique, les transferts de comptence de ltat vers les collectivits territoriales nexpliqueraient cependant que la moiti de laugmentation de la part des dpenses locales dans la production nationale. Laccroissement des dpenses locales ne serait donc pas uniquement d aux volutions institutionnelles.

59 comptences inchanges, les dpenses des collectivits territoriales seraient passes de 7,9 9,5 % du PIB, de 1980 2004, soit une augmentation de 2,8 % en volume par an.
Dpenses des collectivits territoriales en point de PIB 11

Les dpenses champ constant isolent les seules dpenses correspondant au champ de comptence antrieur 1982. On constate, ce titre, que, pour les mmes comptences, les dpenses des collectivits territoriales slevaient 7,9 % de la richesse nationale en 1980 et 9,5 % en 2004.
Source : DGTPE

10

7 1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Champ courant

Champ constant

Pour apprcier lefficacit de ce surcrot de dpenses publiques, il serait intressant de connatre lvolution des dpenses par nature (investissement, fonctionnement) pour les comptences transfres par ltat, et pour les autres comptences. Malheureusement, cette information nexiste pas. Il est donc impossible de porter un jugement sur laugmentation des dpenses dintervention (subventions, prestations sociales) et des dpenses dinvestissement (infrastructures de transport), qui a t trs forte mais qui pourrait sexpliquer par les transferts, galement trs importants, de ltat vers les collectivits territoriales. Les dpenses de fonctionnement expliquent 60% de laugmentation des dpenses des collectivits territoriales sur les 10 dernires annes. Les collectivits territoriales emploient aujourdhui 1,5 millions dagents, soit 450 000 de plus quen 1982. En 20 ans, le nombre de fonctionnaires territoriaux pour 100 habitants a augment de prs de 30%. Pourtant, pendant cette priode, les collectivits territoriales se sont largement informatises, et leurs dpenses informatiques continuent progresser trs rapidement (+12,6% par an en moyenne ces dernires annes). Tout laisse donc penser que les problmes de gestion relevs dans lanalyse des dpenses de fonctionnement de ltat pourraient se retrouver au niveau de nombreuses collectivits locales. De nombreux rapport de la Cour des comptes et des chambres rgionales des comptes mettent au demeurant en vidence, ici ou l, des anomalies de gestion. La multiplication rapide du nombre de ronds-points en France dans la priode rcente constitue peut tre cet gard un indice de labsence de caractre systmatique des tudes defficacit des investissements locaux. Mais pour pouvoir porter un jugement sur lensemble de ces volutions, il faudrait savoir si les comptences transfres depuis 20 ans justifient laccroissement constant des dpenses de fonctionnement et notamment des effectifs. Il serait galement intressant de connatre les conomies de dpenses de fonctionnement que la dcentralisation a permis de raliser au niveau des services de ltat. Or, ces informations nexistent pas un niveau global. Il est probable que certaines des collectivits disposent des informations les concernant dans ce domaine. Mais aucune consolidation des informations individuelles nest disponible. Ou si elle existe, la Commission nen a pas eu connaissance.

60 Compte tenu de ce manque de donnes, la Commission ne peut que rester extrmement prudente dans lapprciation de laugmentation des dpenses locales depuis 25 ans. Elle ne peut que regretter que sagissant de collectivits reprsentant dsormais 20% de la dpense publique, il nexiste pas dinformation rellement pertinente sur la productivit de leurs services administratifs ou sur lefficacit de leurs dpenses dinvestissement et dintervention. Cette situation est dautant plus fcheuse que les chambres rgionales des comptes mettent rgulirement en vidence des problmes de gestion de collectivits territoriales. Il est difficilement explicable que ltat nait pas t plus loin dans lanalyse, alors mme quil a mis en place un mode de financement qui permet aux collectivits territoriales de disposer, en large partie grce son budget, de ressources qui connaissent une croissance assez rapide.
b) Le faible endettement financier des collectivits territoriales ne garantit pas la qualit de la gestion de leurs dpenses

En apparence, la situation financire des collectivits territoriales ne pose pas de problme. En effet, ces collectivits ont peu contribu laccroissement de la dette publique financire. Leur dette financire ne reprsente que 10,5 % de celle de lensemble des administrations publiques et elle a diminu en montant entre 1997 et 2002. En outre, les collectivits territoriales sont lies par une rgle budgtaire fondamentale vertueuse, qui ne sapplique pas ltat : elles ne peuvent sendetter que pour investir. Concrtement, cela signifie que leur endettement ne peut pas financer des dpenses de fonctionnement, mais doit permettre dapporter aux Franais les instruments dun cadre de vie et de cration de richesses pour le futur. Sur le plan financier, les collectivits territoriales apparaissent donc en premire analyse dans une situation trs diffrente de celle de ltat pour trois raisons : le niveau de leur endettement est modr ; elles ont t capables de rduire le montant de leur dette financire six annes de suite partir de 1997 ; enfin, leur dette vise financer des biens durables et non des dpenses de fonctionnement et de transfert. Tout ceci pourrait donner penser que leur gestion est globalement rigoureuse. Une telle conclusion serait cependant beaucoup trop rapide. Pour pouvoir analyser la qualit de la gestion financire des collectivits territoriales, il est ncessaire de connatre les spcificits du mode de financement mis en place par ltat. Concrtement, les collectivits territoriales disposent de ressources slevant environ 175 milliards deuros en 2004. Celles-ci proviennent principalement de deux sources : les dotations de ltat et les impts locaux, dont ltat assure une part croissante. En effet, ltat verse directement aux collectivits territoriales un tiers de leurs ressources totales travers des dotations, dont le montant atteint environ 60 milliards deuros. Il prend galement en charge, par lintermdiaire de dgrvements et dexonrations, une part croissante des impts locaux (35% contre 22% au milieu des annes 90). Au total, ltat assure aujourdhui plus de la moiti des ressources des collectivits territoriales, contre environ 43% au milieu des annes 90. Ces ressources venant de ltat sont utilises par les collectivits territoriales principalement pour leur fonctionnement. Ltat finance galement une large partie de leurs investissements, par des subventions spcifiques (14 milliards deuros en 2004), mais aussi par lintermdiaire de la capacit dautofinancement des collectivits territoriales. Les 75 milliards deuros que ltat accorde aux collectivits

61 territoriales pour leurs dpenses de fonctionnement contribuent en effet, pour une part quil est impossible de dterminer, leurs 25 milliards deuros de capacit dautofinancement. Du fait de ce mode de financement, les collectivits territoriales disposent de ressources importantes et en croissance assez rapide. En effet, ltat a garanti jusqu prsent aux collectivits territoriales que leurs dotations volueraient plus vite que linflation. Cet engagement lui a cot prs d1,3 milliards deuros pour les six dernires annes. Surtout, la prise en charge dune part croissante de la fiscalit locale par le contribuable national permet aux collectivits de retrouver des marges de manuvre pour augmenter les impts locaux. Ainsi, de 1997 2001, le taux de prlvements obligatoires locaux est pass de 5,6% de la production nationale un peu moins de 5%, en raison des rformes de fiscalit locale compenses par ltat. Cette baisse a permis aux collectivits territoriales de retrouver une plus grande capacit daugmentation des impts locaux depuis 2001, quelles ont utilise depuis 2002. Ce mode de financement, en facilitant laccs des collectivits territoriales aux ressources, rduit probablement dans certains cas lincitation slectionner les dpenses les plus efficaces. Et le financement des collectivits territoriales reposant fortement sur ltat, le cot dune ventuelle inefficacit de certaines dpenses locales (par exemple, de faibles gains de productivit ou des dpenses dinvestissement peu utiles) est en fait support en partie par ltat. Et comme celui-ci sendette pour financer ses dpenses, on peut aller jusqu dire que lorsquil y a des dpenses locales inefficaces, elles psent en partie sur lendettement de ltat. Ce raisonnement illustre le caractre peu significatif de lanalyse par acteur de la dette publique. Dans le mode de financement actuel des collectivits territoriales, leur faible niveau dendettement ne donne pas dindication sur la matrise effective de leurs dpenses.

62
III. AU-DELA DES DYSFONCTIONNEMENTS DE NOTRE APPAREIL ADMINISTRATIF, CE SONT NOS PRATIQUES POLITIQUES ET COLLECTIVES QUI EXPLIQUENT LE CHOIX DE LA FACILITE FAIT PAR LA FRANCE EN MATIERE DE FINANCES PUBLIQUES

Cest donc une gestion peu rigoureuse des dpenses publiques qui explique, pour lessentiel, laugmentation continue de la dette publique depuis 25 ans. Dans le secteur concurrentiel, il est impossible quune entreprise connaisse de manire ininterrompue des dficits sur une telle dure. Les entreprises vivent en permanence sous la pression de la concurrence, qui impose une recherche constante de matrise des cots. Si leur service a un cot trop lev, son prix lempche dtre vendu, soit parce quil dissuade le client dy recourir, soit parce que les concurrents offrent un prix infrieur. Donc les cots doivent tre continment ajusts, sauf voir disparatre les services concerns, voire lentreprise. Les administrations publiques, pour la plupart de leurs tches production de services non marchands dintrt gnral et mise en uvre de politiques dintervention conomiques et sociales , ne connaissent pas cette pression concurrentielle et nont pas cet indicateur de gestion quest le prix de march. Mais les niveaux des prlvements et de la dette publique devraient jouer pour les administrations publiques le rle des prix pour le secteur concurrentiel. Les citoyens, qui acceptent un certain niveau de prlvements, diffrent selon les pays, devraient refuser des niveaux dendettement excessifs, lorsquils sont la consquence dune mauvaise gestion des dpenses. Ils devraient, dans ce cas, exercer, par lintermdiaire de leurs reprsentants, une pression la bonne gestion des dpenses. Malheureusement, cet aiguillon joue trs peu en France. La socit franaise se caractrise mme plutt par une prfrence pour la dpense publique et par une relative indiffrence lendettement public. Dans ce contexte, les dcideurs politiques ne sont pas incits prendre les dcisions ncessaires la modernisation de lappareil administratif et une slection plus rigoureuse des dpenses. Cest ce qui explique quen dpit dun discours volontariste sur la ncessit de moderniser les administrations publiques ce que lon appelle depuis des annes la rforme de ltat les lourdeurs et les incohrences de notre appareil administratif perdurent. Et elles sont incontestables : les administrations publiques prsentent des rigidits et des cloisonnements qui sont autant de freins la bonne gestion de la dpense, cest--dire la slection des dpenses les plus utiles et lidentification des dpenses dont lefficacit nest pas avre. Pour rsumer, si la dpense publique nest pas gre avec suffisamment de rigueur en France, cest en premire analyse en raison des lourdeurs et des incohrences de lappareil administratif. Une rorganisation des services administratifs et une plus grande efficacit des procdures budgtaires et financires apparaissent indispensables. Mais les administrations publiques ne sont quun maillon. Si leur efficacit reste insuffisante, cest fondamentalement en raison de nos pratiques collectives et politiques, qui nous conduisent, non seulement privilgier la dpense mais aussi retarder ladaptation ncessaire de notre appareil administratif

63

A.

En premire analyse, les dficits publics sont le rsultat de la lourdeur et des incohrences de notre appareil administratif

Que ce soit au sein de ltat, de lassurance maladie ou des collectivits territoriales, on ne peut qutre frapp par la prolifration dacteurs et dinstruments. Ceci multiplie les sources de dpenses et ne favorise pas leur slection. Les procdures administratives devraient permettre de limiter cette incitation dpenser inefficacement. Malheureusement, elles natteignent pas cet objectif. Tout ceci contribue depuis de nombreuses annes accrotre la dpense publique et donc la dette financire.
1. La prolifration des acteurs et des instruments est une source de dpenses inefficaces

De nouveaux acteurs administratifs et de nouveaux instruments apparaissent rgulirement, sans jamais ou presque que dautres soient effectivement supprims. Ceci a pour premire consquence dajouter en permanence de nouvelles dpenses, sans en abandonner dautres en contrepartie. Cette profusion dacteurs et dinstruments a galement pour consquence de rduire lefficacit de certaines dpenses.
a) Notre appareil administratif est affect par la prolifration des acteurs et des instruments

Le nombre dacteurs publics augmente sans cesse dans notre pays. Cest vrai pour les collectivits territoriales. ct des communes et des dpartements, on a cr les rgions, puis les structures intercommunales, sans paralllement supprimer dacteurs. Ainsi, on compte dsormais 50 000 acteurs publics indpendants : 36 782 communes, 18 504 groupements intercommunaux, 100 dpartements et 25 rgions. En outre, 344 pays ont t crs. Cest galement vrai pour ltat, plusieurs titres. Tout dabord, depuis 15 ans, ltat a dcid davoir plus de moyens au niveau local, en renforant le rle de ses services dconcentrs. Il a galement confi certaines de ses comptences des agences. Enfin, le nombre de ministres a augment, parce quon a voulu souligner limportance de certaines missions. Le plus souvent, toutes ces structures sadditionnent au lieu de se compenser. Les exemples sont nombreux. La cration dun ministre de lenvironnement na pas conduit concentrer en son sein la comptence environnementale, que ce soit au niveau central ou au niveau local. En crant des agences, la France a voulu sinspirer des pratiques trangres. Mais au lieu, comme dans plusieurs pays trangers, de supprimer en contrepartie les services qui jusque l avaient la comptence, nous les avons conservs. Par exemple, les Agences rgionales dhospitalisation se sont par exemple ajoutes aux directions dpartementales et rgionales des affaires sociales. Les diffrentes autorits de rgulation (Conseil de la concurrence, Autorit de rgulation des tlcommunications, Commission de rgulation de llectricit et du gaz, Conseil

64 suprieur de laudiovisuel, ) se sont galement ajoutes aux services correspondants des ministres (ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, ministre de la culture). De la mme manire, la cration de lAgence France Trsor pour grer la dette de ltat na pas conduit centraliser la gestion la dette de lensemble des acteurs publics. Rseau Ferr de France (RFF), la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES), ou lUnedic, par exemple, empruntent de manire autonome un taux plus lev que celui de ltat. Cette situation aboutit donc un surcot injustifi qui slve environ une centaine de millions deuros chaque anne, sans compter le cot de fonctionnement des structures. Quant la dconcentration, mme si elle est tout fait souhaitable, on peut sinterroger sur les conditions de sa mise en uvre. Coexistent en effet aujourdhui dans la plupart des ministres des structures au niveau rgional, dpartemental, voire en de (sousprfectures, subdivisions de lquipement), sans que leur ncessit apparaisse aussi clairement que dans le pass, lorsquelles permettaient de couvrir un territoire et une population alors largement ruraux. Rien ne permet en outre daffirmer que la dcentralisation vers les collectivits territoriales se soit accompagne dune rvision systmatique la baisse des moyens des administrations dconcentres. Dans le cas de la scurit sociale, plusieurs structures nouvelles ont t cres (notamment unions rgionales des caisses dassurance maladie URCAM et caisse nationale de solidarit pour lautonomie CNSA), alors mme que la pertinence des structures dorigine tait dj devenue contestable. Il a galement t maintenu, ct des caisses primaires des caisses rgionales, sans que lutilit de celles-ci ait toujours t dmontre. Enfin, plusieurs rgimes obligatoires continuent coexister, ce qui rend le systme particulirement complexe. Pourtant, que ce soit pour lassurance maladie ou le risque vieillesse, les diffrents rgimes, hors rgimes spciaux, offrent des prestations dsormais trs proches. En outre, depuis la rforme de lassurance maladie de 2004, une Union nationale des caisses dassurance maladie (UNCAM) a t cre, dont les dcisions sappliquent aux principaux rgimes obligatoires dassurance maladie. En dpit de cette convergence, chaque rgime continue avoir sa propre structure de gestion pour liquider les prestations et assurer le contrle mdical (services mdicaux). Les carts de cots entre les structures sont importants. Le cot de gestion de lassurance maladie des exploitants agricoles rapport aux prestations est ainsi de 5,6% contre 4,7% pour le rgime gnral. Outre la question du surcot de gestion, la coexistence de plusieurs services mdicaux rend plus difficile la mise en place dactions coordonnes de gestion du risque maladie. Dans le mme temps, les instruments des politiques publiques se sont empils. En effet, la cration de nouveaux outils sest rarement accompagne de la suppression dinstruments existants. Les politiques de lemploi et de la sant, prcdemment analyses, constituent cet gard des exemples intressants. En ce qui concerne la politique de lemploi, les dispositifs de contrats aids sont souvent trs proches les uns des autres. Dans ce domaine, les rformes visent gnralement reprendre des dispositifs anciens, les modifier la marge et leur donner un nouveau nom. Dans le domaine de la sant et de lassurance maladie, les outils de programmation se multiplient : Programmes rgionaux de sant PRS ; Programmes rgionaux daccs la prvention et aux soins PRAPS ; Schmas rgionaux dorganisation sanitaire SROS ; Schmas rgionaux dducation pour la sant SREPS ; Programmes territoriaux de sant ;

65 Programmes rgionaux de lassurance maladie PRAM ; Programmes rgionaux hospitaliers PRH ; Plans rgionaux de sant publique PRSP. On finit par sy perdre. Ces programmes mobilisent le plus souvent les mmes acteurs, sur des problmatiques proches. Ceci cre une grande confusion parmi les acteurs eux-mmes et des problmes darticulation entre les outils et les acteurs. La prise en charge de la dpendance constitue un exemple illustratif : cette politique mobilise un grand nombre dintervenants (agence rgionale de lhospitalisation, directions rgionale et dpartementale des affaires sanitaires et sociales, caisses dassurance maladie, services sociaux des dpartements et caisse nationale de solidarit pour lautonomie CNSA). Comme la soulign la Cour des comptes dans un rapport de novembre 2005, larticulation entre ces diffrents acteurs est extrmement complexe. La cration dune nouvelle structure, la CNSA, aurait pu permettre de clarifier les comptences respectives de chacun dentre eux, voire de rassembler les comptences et les financements dans une structure unique. Mais tel na pas t le cas. Dernier exemple, pour un mme objectif, il existe souvent un grand nombre de dispositifs fiscaux drogatoires, sans que lefficacit de chacun dentre eux et leur articulation ne soient ncessairement dmontres. Le Conseil des impts a mis en vidence ce constat dans plusieurs domaines, par exemple pour les dispositifs de zones damnagement prioritaire du territoire. Cette prolifration dacteurs et dinstruments nationaux se poursuit alors que la construction europenne en suscite elle-mme dautres lchelle de lUnion.
b) Cette profusion dacteurs et dinstruments incite fatalement la dpense

Dans une organisation marque par un tel enchevtrement des comptences, toute action publique mobilise une multiplicit dacteurs. Les affaires sociales sont particulirement difiantes cet gard. Tout projet dampleur dans le domaine de la politique de la ville (grand projet ville) ou de la lutte contre les exclusions (hbergement durgence, accs aux soins) ncessite la runion de deux ou trois niveaux de collectivits territoriales (dpartements, structures intercommunales, communes), de plusieurs services de ltat (quipement, affaires sociales, justice, intrieur, emploi, conomie et finances), de lANPE et des associations. Dans le domaine de lassurance maladie, ne serait-ce que pour conduire une tude, il faut runir la fois les trs nombreux services de lassurance maladie (URCAM, services mdicaux, caisses des diffrents rgimes) et les services de ltat (DDASS, DRASS). Laction publique sen trouve extrmement ralentie. Elle est aussi ncessairement plus coteuse, pour plusieurs raisons. Premirement, parce que pour un acteur public, exister signifie dabord dpenser. Une partie de la multiplication des effectifs et des instruments est ainsi le rsultat de laugmentation du nombre dacteurs publics. Deuximement, la confusion dans les comptences aboutit un enchevtrement dans les financements. Un mme projet va ainsi recevoir des fonds de plusieurs collectivits territoriales, de lUnion europenne, de ltat au travers de plusieurs instruments, etc. Chaque financeur dpensant moins que sil avait t seul, il peut tre moins attentif la qualit du projet.

66 Cet effet sur lutilit de la dpense est particulirement visible dans le cas de financements croiss entre ltat et les collectivits territoriales. Laugmentation en partie inutile des locaux des universits, prcdemment voque, est sans doute la consquence de ce mcanisme. Les investissements dans les universits sont en effet raliss dans le cadre de financements conjoints entre ltat et les rgions, mais sur de mauvaises bases. Les rgions nont aucun intrt rhabiliter les locaux existants, car elles prfrent raliser des constructions nouvelles, oprations plus visibles. Cest le choix quelles ont impos ltat, qui doit ensuite assumer les cots de fonctionnement de ces nouvelles surfaces, ce qui le prive de moyens pour rhabiliter un parc par ailleurs largement dlabr. Ce type de situation se retrouve dans certains projets raliss dans le cadre des contrats de plan tat rgions (CPER), notamment certains des projets dinfrastructures de transport. Troisimement, la multiplication dacteurs aux comptences trs proches aboutit des cots de fonctionnement trop levs. Ainsi, la gestion de limpt est clate entre la direction gnrale des impts, la direction gnrale de la comptabilit publique et la direction gnrale des douanes et des droits indirects. Cette situation, rare en Europe, est une source de complexit pour le contribuable. Elle conduit un surcot pour le budget de ltat. Si le cot moyen de perception de limpt rejoignait celui des principaux pays industrialiss, ladministration franaise conomiserait plus dun milliard deuros par an. Cet exemple est le plus connu. Il est dailleurs souvent le seul cit, alors mme que de gros efforts de rationalisation sont dploys par le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie depuis plusieurs annes. Il y a pourtant beaucoup dautres exemples, moins connus, galement coteux et qui ne font pas lobjet dautant defforts dajustement. Ne serait-ce que quand, comme nous lavons vu, ltat cre une nouvelle structure (agence, direction rgionale) sans en supprimer en compensation. ce titre, la coexistence de plusieurs services daccompagnement des demandeurs demploi (ANPE, UNEDIC, ministre de lemploi, intervenants extrieurs) ne peut quaboutir des surcots : si le cot de placement dun chmeur en France tait identique celui constat en moyenne dans les pays de lOCDE, lconomie serait denviron 1,5 milliards deuros. Lintercommunalit peut tre galement un facteur de surcots, alors quelle a vocation au contraire amliorer lefficacit des dpenses. Mais il nexiste pas danalyse des conditions dans lesquelles sont transfres les comptences des communes vers les structures intercommunales. On peut cependant remarquer que, alors que la proportion de communes ayant adhr une structure intercommunale atteint dsormais 90 %, laugmentation des dpenses dans les groupements de commune na pas t compense par une diminution de celles des communes. En effet, les charges de personnel des structures intercommunales sont passes de 1,35 milliards deuros en 2000 2,63 milliards en 2003, soit une augmentation de 30 % par an. Or dans le mme temps, les charges de personnel des communes ont galement fortement progress (11,4 %), alors mme que les communes ont transfr une partie de leurs comptences aux structures intercommunales, sans en acqurir de nouvelles. La rcente tude de la Cour des Comptes vient de confirmer lexistence de rels problmes dans ce domaine. Enfin, il est manifeste que la prolifration des acteurs rend ncessaire la multiplication des structures de concertation et conduit un manque de ractivit des

67 administrations publiques. Dans le secteur concurrentiel, les dcisions de simplification des structures partent souvent du simple constat de ce cot de concertation (runions, confrences), compte tenu notamment du nombre des responsables mobiliss. La prolifration des acteurs et des instruments est coteuse pour les finances publiques, et donc pour le contribuable. Mais elle est aussi dommageable pour les citoyens et pour les entreprises. La complexit de lorganisation et des procdures est souvent pour eux une source de dlais, dincertitudes et dapprhension.
2. Les procdures administratives existantes ne permettent pas de contenir suffisamment linclination dpenser

La profusion des acteurs et des instruments incite la dpense. Mais celle-ci nest pas pour autant invitable. On pourrait imaginer en effet que des procdures permettent dviter les dpenses inutiles. Effectivement, ces procdures existent dans les administrations publiques et sont, premire vue, analogues celles des entreprises. Chaque anne, un budget est labor, afin de rpartir les dpenses entre les diffrents services administratifs. Dans le cas de ltat et des collectivits territoriales, chaque dcision de dpense fait en outre lobjet dun contrle par plusieurs autorits. Mais ces procdures ne parviennent pas contenir lincitation dpenser.
a) Les procdures budgtaires et financires de ltat sont encore fragiles en dpit des avances importantes de la LOLF

Chaque anne, le Parlement discute et vote le budget de ltat, sur la base de la proposition du gouvernement. Ce budget permet de rpartir les moyens entre les politiques publiques, les instruments et les services administratifs. La procdure de lordonnance organique de 1959, utilise jusquen 2005, tait devenue peu peu inadapte. En fait, ce que lon appelait le budget de lanne ntait que la reprise du budget de lanne prcdente, augment de nouvelles mesures. Cela avait deux consquences nfastes. La premire, cest quen gnral, lon ntait, aucun moment, vritablement confront la ncessit de justifier une dpense existante. Toute dpense dcide dans le pass tait considre comme a priori justifie, quelle que soit son utilit actuelle. La seconde, cest que toute lattention des parlementaires, des administrations publiques, des mdias et plus gnralement de lopinion publique se portait sur les dpenses nouvelles. Cette procdure ntait donc pas un frein la dpense, mais plutt un acclrateur. Des amnagements ont t plusieurs reprises apports cette procdure pour amliorer son fonctionnement, au niveau politique, comme au niveau de ladministration. Sur le plan administratif, par exemple, un systme de rationalisation des choix budgtaires (RCB) avait t cr dans les annes 60. Mais ces amnagements, plus ou moins phmres, nont presque jamais eu les effets escompts. La procdure a t largement rforme en 2001 par ladoption dune nouvelle loi organique sur les lois de finances (LOLF), qui rnove en profondeur les rgles financires de ltat. Dsormais, toutes les crdits sont regroups en un petit nombre de missions qui correspondent aux grands axes des politiques de ltat. Il est en outre prvu la dfinition dindicateurs permettant de mesurer la ralisation des objectifs assigns ces missions.

68 Cest un progrs trs significatif qui peut permettre de mettre fin la reconduction des mmes dpenses dune anne sur lautre, en obligeant les administrations publiques, chaque anne, justifier leurs dpenses, au regard notamment dindicateurs de rsultats. Elle devrait permettre notamment denfin connatre avec prcision les effectifs des administrations publiques. Cette rforme est fondamentale, car elle entend changer en profondeur la logique des finances publiques en passant une logique de rsultat cherche lutter contre les pratiques dempilement des dpenses. Pour la premire anne de mise en uvre de la LOLF, le budget reste construit comme dans le pass, cest--dire en repartant du budget de lanne prcdente. Certes, il tait impensable que lon remette plat 250 milliards deuros de dpenses ds la premire anne. Mais on aurait pu imaginer que, comme cela se fait dans les entreprises, on tudie en profondeur, ds la premire anne, la pertinence dune partie significative des dpenses (quelques dizaines de milliards deuros). Ce nest pas la mthode qui a t choisie. Il a seulement t demand aux ministres dexpliquer leurs dpenses. Certains lont fait, dautres non. Pour ceux qui lont fait, les informations sont souvent restes parcellaires et dun niveau de fiabilit incertain. Et de toute faon, comme par le pass, les dpenses existantes nont le plus souvent pas t remises en cause. Dans ces conditions, comme la soulign le rapport de MM. LAMBERT et MIGAUD relatif la mise en uvre de la LOLF, le budget reste encore excessivement le produit dun dialogue souvent peu productif entre la direction du budget du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et les autres ministres. Les ministres restent en effet focaliss sur un objectif daugmentation des dpenses et la direction du budget na pas toute la capacit de contester les dpenses annonces. Pour essayer de sortir de ce dialogue souvent strile, des contrats entre les administrations et la direction du budget ont t dvelopps. Le principe est simple et intressant : les administrations sengagent faire des efforts en matire de dpenses ; en contrepartie, elles obtiennent certaines garanties sur lvolution de leurs moyens. Mais la direction du budget nayant pas assez dinformations, ce sont essentiellement les administrations elles-mmes qui dterminent leurs engagements, qui risquent donc dtre assez peu contraignants. On comprend, dans ces conditions, que ltat ne soit pas vraiment capable de sassurer que les crdits allous aux ministres sont rservs des actions dont la ncessit est avre et affects avec rigueur en fonction des priorits. Mais cela va plus loin. Une fois que les ministres ont t autoriss dpenser, dautres procdures ont t mises en place pour assurer lutilisation la plus efficace des moyens. Ltat dispose notamment de longue date dune fonction, celle de comptable public. Seuls ces comptables peuvent payer une dpense publique et tenir les comptes des administrations publiques. Cest ce que lon appelle le principe de la sparation entre lordonnateur et le comptable : celui qui dcide de la dpense nest pas celui qui la paye et chacun tient une comptabilit spare. Cette fonction mobilise 7 400 personnes et cote chaque anne ltat 0,7 milliard deuros. Or, ce contrle ne permet pas de sinterroger sur lutilit et lefficacit des dpenses. On a en effet choisi de le faire porter uniquement sur des aspects formels (prsence des signatures obligatoires et de toutes les pices justificatives).

69 Dans ces conditions, il ny a pas vraiment dans la dcision de dpenser de garanties de vrification de lutilit de la dpense, que ce soit au niveau global ou dpense par dpense. Or, la LOLF va donner plus de libert aux administrations publiques dans lutilisation de leurs moyens. Cette volution part du principe quen donnant plus dautonomie aux administrations publiques, celles-ci seront plus incites bien dpenser. Cest dailleurs ce que font les entreprises prives qui, depuis de nombreuses annes, donnent leurs cadres plus de responsabilits dans lutilisation des moyens. Cependant, dans le secteur priv, cette libert accrue a trois contreparties. Dabord, les directions financires ou les contrles de gestion disposent dinformations pour juger de lutilit des dpenses. Ensuite, ils peuvent contester certaines dpenses et obtenir leur remise en cause sils ont de solides arguments. Enfin et surtout, ceux qui dcident de la dpense sont jugs sur leur capacit bien dpenser et des indicateurs objectifs ont t mis en place pour permettre de le faire. Ltat est trs loin de cette organisation. Cest ce qui explique en large partie que les gains de productivit soient limits. Concrtement, on ne demande pas aux services de justifier les moyens quils consacrent leurs missions traditionnelles. Lorsquils demandent des moyens supplmentaires pour raliser des investissements, notamment informatiques, on ne leur demande pas non plus prcisment les conomies rendues possibles par les investissements. Lorsque les investissements ont t raliss, on ne diminue pas automatiquement les moyens, notamment humains, qui leur sont allous, due concurrence des gains de productivit qui auraient, lvidence, d tre raliss. Et en tout tat de cause, lvaluation des responsables ne porte pas principalement sur leur capacit utiliser largent public de la faon la plus conome et la plus efficace possible.
b) Lefficacit des dispositifs de contrle des dpenses des collectivits territoriales apparat insuffisante

Les collectivits territoriales, comme ltat, disposent en apparence de rgles contraignantes permettant de grer efficacement les dpenses. Dabord, comme nous lavons vu, le recours lendettement pour des dpenses de tous les jours leur est interdit. Mais comme nous lavons vu galement, le faible endettement des collectivits territoriales sexplique en partie par limportance des transferts de ltat dans leur financement. Ensuite, la sparation entre lordonnateur et le comptable, qui vaut pour ltat, sapplique galement aux collectivits territoriales, pour lesquelles elle mobilise 26 200 fonctionnaires du Trsor public pour un cot annuel de 1,8 milliards deuros. Mais, comme elle fonctionne sur les mmes principes, elle est tout aussi incapable davoir un impact sur lopportunit de la dpense. Il ny a donc pas de contrle rel avant que la dpense soit dcide. Il existe en revanche des contrles une fois la dpense ralise. Les chambres rgionales des comptes peuvent en effet examiner la qualit de la gestion des collectivits territoriales et ne se privent pas de contester certaines dpenses. Mais, une chambre rgionale des comptes peut constater une situation de mauvaise gestion sans quil y ait de suites. Le contrle dmocratique reprsente donc la seule vritable garantie de lefficacit des dpenses des collectivits territoriales. Son exercice est cependant rendu difficile par la complexit du mcanisme de financement des collectivits territoriales et par lenchevtrement des comptences la fois entre elles, mais galement entre elles et ltat. En effet, le mode de

70 financement fait reposer une large part des ressources des collectivits territoriales non pas sur le contribuable local mais sur le contribuable national. Et lenchevtrement des comptences rend peu transparente la rpartition des responsabilits.
c) Les procdures budgtaires et financires de la scurit sociale ont t sensiblement amliores, mais demeurent encore perfectibles

Avant 1996, les partenaires sociaux dcidaient thoriquement seuls de la dpense en matire de scurit sociale. En ralit, ltat intervenait largement dans le processus et les responsabilits effectives de lun et des autres tait trs confuse. Depuis 1997, le Parlement discute et vote chaque anne une loi de financement de la scurit sociale qui fixe le montant total des recettes et, pour chaque branche (maladie, vieillesse, famille), le montant des dpenses. Cest l un progrs fondamental. La dcision dans ces domaines essentiels pour notre socit relve dsormais des lus de notre nation. Cette procdure est lquivalent pour la scurit sociale de ladoption du budget pour ltat. Elle a t modernise par la loi du 13 aot 2004 relative lassurance maladie ainsi que par la nouvelle loi organique relative aux lois de financement de la scurit sociale adopte en 2005 (LOLFSS), quivalent de la LOLF pour la scurit sociale. Les objectifs sont dsormais pluriannuels, et les votes portent galement sur le solde et non plus seulement sur le niveau des dpenses. La rpartition des responsabilits a t prcise en confiant un pouvoir important au directeur gnral de lunion nationale des caisses dassurance maladie. Enfin, un comit dalerte a t mis en place qui doit publiquement se prononcer sur la possibilit de respecter lobjectif annuel de dpense dassurance maladie. Cette procdure souffre cependant des mmes limites que la procdure dlaboration du budget de ltat. Le dialogue entre, dun ct, lquivalent de la direction du budget pour la scurit sociale (la direction de la scurit sociale) et, de lautre, ceux qui dcident de la dpense de scurit sociale est aussi peu constructif. La direction de la scurit sociale a peu de pouvoir pour peser sur les dcisions de dpense. Sa situation est mme plus difficile, puisquelle est confronte un nombre beaucoup plus important dacteurs. Elle doit composer non seulement avec les directions dpensires de ltat (direction gnrale de la sant, direction de lhospitalisation et de lorganisation des soins), mais galement avec les organismes de scurit sociale grs ou contrls par les partenaires sociaux. La faiblesse du pouvoir de la direction de la scurit sociale est un premier obstacle la matrise des dpenses et une analyse critique de leur efficacit. Elle explique par exemple que la convention dobjectifs et de gestion (COG) avec la caisse nationale dassurance maladie (CNAM) qui est une sorte de contrat quivalent ceux ngocis par la direction du budget ait une porte trs limite. Elle ne contient aucun objectif defficacit. Elle na dailleurs pas permis de rduire les effectifs des caisses primaires dassurance maladie. Pourtant, avec la gnralisation de la carte Vitale (tltransmission) et la mise en place de la couverture maladie universelle, les tches matrielles de vrification des droits ont largement diminu, ce qui devrait avoir libr mcaniquement des postes de travail. Le manque de transparence sur le contenu des objectifs du PLFSS et sur leur excution constitue un autre obstacle, particulirement pour lassurance maladie. Sans entrer dans les dtails, citons uniquement les deux principales faiblesses des procdures administratives qui empchent de bien matriser les dpenses finances et de sassurer de leur efficacit.

71 Dune part, la coexistence dun budget de ltat et dun budget de la scurit sociale introduit une grande complexit. Pour une mme action, les financements sont souvent multiples, ce qui ne permet pas davoir une vision densemble de la dpense. En outre, ltat et la scurit sociale cherchent en permanence se renvoyer les dpenses. Le cot de laide mdicale dtat, de la couverture maladie universelle ou des allgements de charges sociales, qui ne doit pas tre support par le budget de lassurance maladie, fait par exemple lobjet de discussions rcurrentes entre ltat et la scurit sociale. Dautre part, pour les dpenses hospitalires et mdico-sociales, la transparence est trs imparfaite, ce qui empche le Parlement de savoir avec prcision quels sont les objectifs dans ces domaines et de sassurer de leur respect.

72

B.

Ce sont nos pratiques politiques et collectives qui expliquent la persistance des dysfonctionnements de notre appareil administratif
1. Les dcideurs publics ont les cartes en main pour rendre les administrations publiques plus efficaces a) Les lourdeurs et les incohrences de lappareil administratif sont largement connues

Les dysfonctionnements de lappareil administratif que nous avons voqus, quelles concernent ltat, la scurit sociale ou les collectivits locales, sont connues, et ce depuis de nombreuses annes. On ne peut donc pas dire que lon manque dinformations sur les problmes traiter. En effet, contrairement ce que lon entend souvent, ladministration dispose de trs importantes ressources en matire daudit et dvaluation. Les ministres ont tous au moins un service de contrle, et souvent plusieurs. Pour examiner des questions spcifiques, les dcideurs publics peuvent en outre sappuyer sur des structures en dehors des ministres. Certaines dentre elles sont en place depuis longtemps. Beaucoup dautres ont t cres depuis 20 ans. Le nombre de commissions et dobservatoires divers est ce titre trs important : conseil danalyse conomique (1997), comit national dvaluation (1984), comit national dvaluation de la recherche (1989), haut conseil du secteur public (1982), conseil national de linsertion par lactivit conomique (1991), conseil stratgique des technologies de linformation (2000), observatoire de la dmographique mdicale Enfin, les pouvoirs publics peuvent saisir linspection gnrale des finances ds lors que de largent public est en jeu. Les 180 magistrats de la Cour des comptes, dont lindpendance est garantie par la Constitution, peuvent galement tudier tous sujets. Et rien ninterdit que certains sujets fassent lobjet daudits par des socits prives spcialises. Grce ces moyens, les domaines daction des administrations publiques ont pour la plupart t tudis en profondeur par au moins un organe dvaluation ces dernires annes. Dans le domaine de lducation, les corps dinspection du ministre de lducation nationale, le conseil danalyse conomique, la commission mise en place lors du grand dbat sur lcole ou encore linspection gnrale des finances ont soulign la part excessive des dpenses consacres lenseignement secondaire au dtriment de lenseignement suprieur et la mauvaise gestion du systme universitaire. Dans le domaine de lemploi, le ministre de lemploi lui-mme, les inspections gnrales des affaires sociales et des finances, la Cour des comptes, le conseil danalyse conomique ou le commissariat au plan ont soulign les faiblesses des politiques de lemploi. Linspection gnrale des finances et la Cour des comptes ont par exemple contest les modalits de la mise en uvre de la prime pour lemploi ainsi que lefficacit des services de placement ou des aides lemploi. La recherche publique a t tudie ces dernires annes sous la plupart des aspects : cohrence densemble de la politique suivie, fonctionnement des organismes publics de recherche (centre national de la recherche scientifique CNRS , commissariat lnergie atomique CEA etc.), pertinence de certains outils (crdits dimpts).

73 Les zones de moindre efficacit que nous avons rappeles en matire dassurance maladie sont galement bien connues et ont fait lobjet de nombreux rapports : rapports annuels sur les comptes de la scurit sociale de la Cour des comptes, qui insistent tous les ans sur les mmes points, Haut conseil pour lavenir de lassurance maladie, rapports multiples des inspections des affaires sociales et des finances Seules les collectivits territoriales souffrent dun certain manque dvaluation de la qualit de leurs dpenses. Ce nest pas vritablement faute de services de contrle, parce que les chambres rgionales des comptes disposent de moyens significatifs. Mais cest le rsultat la fois de la priorit quaccordent les textes au contrle des comptes au dtriment de lvaluation de la bonne gestion, ainsi que de linsuffisante prise en compte des observations mises par les chambres rgionales. Face cette profusion dinstances dvaluation et de rapports, on ne peut gure soutenir sur la plupart des sujets que lon manque dinformations pour identifier les zones de dpenses de moindre efficacit et engager les rformes ncessaires. Le problme nest donc pas dattendre davoir suffisamment dinformations pour dcider, mais dutiliser les informations disponibles pour dcider. La multiplication des commissions, comits et observatoires tranche avec la faible utilisation de leurs travaux. Leur cration apparat mme souvent comme un moyen de reporter la dcision dans un domaine dj largement tudi.
b) Les ressources humaines ne constituent pas un obstacle la modernisation de lappareil administratif

Autre carte dans la main des dcideurs publics pour amliorer lefficacit de notre appareil administratif : les fonctionnaires. On souligne trop rarement la qualit des comptences dans la fonction publique. Elle est pourtant relle. Que ce soit dans ltat, dans les collectivits territoriales ou dans les rgimes sociaux, le niveau des comptences est globalement satisfaisant et comparable celui que lon trouve dans le secteur priv. On ne peut pas soutenir que les faiblesses de lappareil administratif sont le rsultat de lincomptence des fonctionnaires. Au contraire, la qualit des hommes et des femmes est un atout pour ladaptation des administrations publiques. Nombre de nos partenaires europens ont su moderniser leur fonction publique. Mais en France on entend souvent que les rigidits du statut de la fonction publique rendent impossible lamlioration du fonctionnement de lappareil administratif. Il est incontestable que le droit de la fonction publique repose sur un statut ancien, qui nest plus ncessairement parfaitement adapt aux besoins de ladministration daujourdhui et quil induit un certain nombre de contraintes pour les dcideurs. Il est par exemple impossible de licencier, hors cas exceptionnel, et la plupart des dcisions de gestion (avancement, mutations) doivent tre soumises aux partenaires sociaux. Mais on ne peut pas se rfugier derrire cet argument pour justifier limmobilisme, aujourdhui encore moins quhier. Le statut gnral de la fonction publique nest pas ncessairement beaucoup plus contraignant que le droit du travail et lensemble des conventions collectives et des accords de branche et dentreprise qui sy ajoutent. Les banques et assurances, organisations de taille comparable certains grands services de ltat et qui, pour nombre dentre elles, ont fait partie de la sphre publique dans le pass, navaient pas particulirement moins de contraintes que les administrations publiques en matire sociale.

74 Ces structures ont su se rorganiser intgralement ces dernires annes et raliser de forts gains de productivit en rduisant leurs effectifs globaux trs souvent sans dparts contraints. En effet, elles ont profit depuis plus de 10 ans des dparts en retraite pour ne pas remplacer tous les dparts et ainsi rduire leurs effectifs globaux. Et elles ont su se rorganiser, cest--dire supprimer certains postes de travail ou mme certaines fonctions et paralllement en renforcer ou en crer dautres grce la mobilit de leurs personnels. Les banques, par exemple, qui disposaient deffectifs administratifs trs nombreux, les ont rduits pour tirer les consquences des disparitions de postes induits par linformatisation en redployant les personnels concerns, grce des actions de formation, souvent dans des fonctions commerciales. Pourquoi les administrations publiques nont-elles pas su jusqu prsent suivre le mme chemin ? Pourtant leurs structures ont besoin dune modernisation au moins gale celles des banques il y a 15 ans. Et limportance du nombre des dparts la retraite leur offre une opportunit historique. Les dparts en retraite vont en effet tre massifs au sein de ltat dans les 10 prochaines annes. De 2005 2015, 850 000 fonctionnaires de ltat vont partir la retraite, soit prs de 50% des effectifs. Cest en 2008 que les dparts seront les plus importants (plus de 80 000). Mais au sein de ltat, il manque loutil essentiel qui a permis aux grands services administratifs du secteur priv de se rorganiser et de profiter pleinement de lopportunit des dparts en retraite : la mobilit. La mobilit est trs largement rduite, non pas du fait du statut gnral, mais de dcisions qui ont conduit crer une multitude de statuts particuliers : les corps (au nombre de 1 500 environ). Ces statuts particuliers rigidifient considrablement la gestion des ressources humaines de ltat. Ils dterminent prcisment les fonctions que peuvent exercer chacun des fonctionnaires qui en font partie. Ds lors, si lon veut changer sensiblement la fonction dun agent, il est ncessaire quil change de corps. En particulier, il faut le plus souvent changer de corps lorsque lon change de direction. Ceci soulve de nombreuses difficults, en raison notamment des diffrences de niveau de rmunration entre les corps. Aussi y a-t-il trs peu de mouvements de personnels entre ministres, et mme entre directions dun mme ministre. La diffrence essentielle avec le secteur priv se situe ce niveau. Ce manque de mobilit rend trs difficile la ralisation de gains de productivit parce que ceux-ci sont limits au nombre de dparts la retraite dans le corps ou la direction concerns. Ainsi, lorsquune direction de ltat ralise des gains de productivit trs importants sur une fonction, qui aboutissent la suppression possible de 1 000 postes, cette direction ne peut gure faire mieux que ne pas remplacer les dparts en retraite des agents dans cette fonction. Sil y avait une mobilit professionnelle quivalente celle que pratique le secteur priv, ltat pourrait redployer les agents affects cette fonction, lextrieur de la direction, voire dans un autre ministre.

75
2. Notre dette est fondamentalement le rsultat de nos pratiques politiques et collectives

Laccroissement de la dette rsulte donc pour partie dun certain manque defficacit de laction et de lorganisation publiques. Mais les obstacles lamlioration de lefficacit des administrations publiques et une meilleure slectivit des dpenses que lon mentionne habituellement sont surmontables. La persistance des lourdeurs et des incohrences de ladministration laisse penser que le problme est plus profond. Il est li fondamentalement certaines de nos pratiques politiques et collectives. Certes, il est souvent difficile de distinguer les dysfonctionnements dont ladministration est seule responsable, de ceux qui relvent dune responsabilit collective. En dpit de cette difficult danalyse, il apparat nanmoins que certaines de nos pratiques nationales sont la cause premire de la manire dont ont t gres les finances publiques ces 25 dernires annes. Elles ont en effet largement contribu ce que ladaptation des administrations publiques soit constamment retarde. Elles expliquent galement que la dpense publique occupe une place telle dans laction publique que lendettement ait t une proccupation de second ordre.
a) Les dcisions ncessaires la rorganisation des administrations publiques ont t constamment reportes

Les administrations publiques ont profondment besoin dtre rorganises. Chaque gouvernement insiste dailleurs depuis 20 ans sur limportance du thme de la rforme de ltat. Force est de constater limportance du dcalage entre ce discours et la porte des dcisions qui ont t prises. Lvolution des structures et des effectifs reste en effet trs lente. En ce qui concerne les structures, alors que les points essentiels amliorer sont largement connus grce au travail des services dvaluation et de contrle, le plus souvent, la dmarche de modernisation consiste encore principalement raliser de nouvelles tudes (rapports de commission, audits, valuations). Et lorsque lon a essay daller plus loin, on ne sest pas donn les moyens dimposer aux administrations publiques de vritables changements. Le dispositif des stratgies ministrielles de rforme (SMR) mis en place en 2004, visait mettre plat lorganisation et laction de chaque ministre, et leur donner de vritables objectifs de rforme. Il engageait une dmarche novatrice et intressante. Malheureusement, le jury charg dapprcier laction des administrations navait pas t dot des moyens dobtenir de celles-ci des informations fiables et dexiger delles des engagements contraignants. Le caractre vellitaire de la dmarche de modernisation se retrouve lchelon local. Depuis plusieurs annes, les outils destins permettre aux services de ltat de mieux travailler ensemble lchelon local se succdent (documents stratgiques projets territoriaux, projets daction stratgique -, structures de coordination ples de comptence interministriels, dlgations interministrielles, missions interservices ). Ces outils constituent souvent un progrs permettant de mieux tenir compte du caractre de plus en plus transversal de certaines politiques publiques (politique de la ville, emploi, environnement). Mais leur mise en uvre saccompagne rarement dune rorganisation effective.

76 Ce qui vaut pour ltat vaut galement pour la scurit sociale et les collectivits territoriales. Dans les deux cas, les dcisions prises sont trs en de des enjeux. Par exemple, dans les tablissements de sant, la dmarche de modernisation na toujours pas trait le problme pos par les services dans le fonctionnement des hpitaux. Les mesures damlioration de lefficacit proposes ces dernires annes sont partielles puisquelles se limitent conomiser de largent sur les fournitures, sans aborder en rgle gnrale lorganisation, le fonctionnement ou les objectifs des tablissements. Dernier exemple, les pouvoirs publics nont pas suffisamment encadr le renforcement des pouvoirs financiers des collectivits territoriales. Nous avons vu que les niveaux dadministration se multiplient sans rationalisation des comptences de chacun dentre eux. Cest l la consquence directe des dcisions prises lors de la mise en uvre la dcentralisation. Les lois de dcentralisation nont en effet pas cherch donner chaque catgorie de collectivit des comptences vritablement exclusives. On a fait de mme une seconde fois lors de la mise en place des structures intercommunales, puisquil na pas t exig des communes quelles abandonnent les comptences quelles taient censes transfrer. Les dcisions politiques qui auraient permis de faire voluer les structures nont donc pas vritablement t prises. Et la situation est identique en ce qui concerne les ressources humaines. Les dcisions politiques qui auraient permis de faciliter la mobilit des agents entre directions et entre ministres nont pas t prises. Les fusions de corps restent en effet trop rares (une dizaine par an environ). Llargissement, au sein dun mme corps, du nombre de fonctions que ses membres peuvent exercer na pas non plus t mis en uvre jusqu prsent. En outre, les recrutements continuent au mme rythme que dans les annes 60. En effet, prs de 95 % des dparts la retraite au sein de ltat ont t compenss par des recrutements sur les 5 dernires annes. Rien ne permet de penser que lopportunit historique des dparts massifs la retraite dans les prochaines annes des gnrations du baby boom sera vritablement saisie. Plusieurs caractristiques de nos pratiques expliquent largement le retard pris dans lvolution de notre appareil administratif. Le processus de rforme dune organisation est lent et difficile, parce quil suppose la fois une bonne analyse pralable et un effort dexplication et de concertation auprs des partenaires sociaux et des personnels concerns. La rforme change les habitudes et ncessite un effort dadaptation, et parfois de mobilit, professionnelle voire gographique, de la part des personnes concernes. Elle suppose donc que celles-ci intriorisent la ncessit de la rforme et se lapproprient, et que les partenaires sociaux aient ngoci et accept les modalits envisages. Tout cela suppose beaucoup de travail et de pdagogie de la part des responsables de la rforme. Et ceci est vrai dans le secteur priv comme dans le secteur public. Le secteur priv dispose de trois caractristiques qui lui permettent de faire comprendre et accepter les rformes ncessaires. La premire est son compte dexploitation : le dveloppement de lentreprise, dont dpendent emplois, rmunrations et carrires, repose sur sa capacit bnficiaire ; chacun dans lentreprise comprend la ncessit de lamliorer. La deuxime est la concurrence : lentreprise nest propritaire ni de ses clients, ni de ses marchs ; si elle ne sadapte pas aussi vite ou plus vite que ses concurrents nationaux et de plus en plus souvent internationaux, elle est condamne au dclin, la perte de

77 lindpendance, c'est--dire de son identit, voire la faillite, c'est--dire la disparition ; de cela aussi, chacun des salaris est conscient. Enfin, les responsables dentreprises disposent en gnral de la dure : le renouvellement de leur mandat, tous les trois six ans, dpend de critres objectifs, lis la qualit de leur stratgie et de sa mise en oeuvre, de leur gestion et de leurs rsultats ; leur capacit adapter en permanence leur organisation pour optimiser son efficacit est un facteur cl de succs, un critre essentiel du renouvellement de leur mandat et, le plus souvent, des niveaux de leur rmunration. Nos pratiques collectives nont pas jusqu prsent dot nos responsables politiques datouts comparables. Au cours des 25 dernires annes, lquilibre des finances publiques na jamais t un objectif prioritaire. La comptitivit du territoire national par rapport aux pays voisins, en termes de cot et defficacit de son service public et de qualit de sa rglementation, nest pas encore reconnue comme un problme essentiel du point de vue des perspectives de croissance et demploi. Ces deux lments privent les responsables politiques dindicateurs essentiels et darguments vis--vis des personnels concerns et de leurs reprsentants syndicaux pour faire accepter les efforts ncessaires au succs des rformes. Cela prive aussi les responsables politiques du soutien de lopinion publique ncessaire pour affronter les obstacles la rforme que ne manqueraient pas de susciter les conservatismes, qui sont invitables dans toute organisation et la peur des changements, qui est comprhensible. En outre, les responsables politiques tirent leur lgitimit de llection dmocratique. Or, si leurs mandats sont dune dure analogue celle des responsables des entreprises, le grand nombre dchelons politiques aboutit un calendrier lectoral trs charg. Cette situation conduit aborder la question de la rforme des administrations publiques et des effectifs essentiellement sous langle des risques politiques et sociaux court terme, au dtriment des gains qui peuvent en tre attendus plus long terme. La frquence des lections, lorsquelle saccompagne dun renouvellement rapide des lus nationaux et locaux, rend encore plus difficile linvestissement des dcideurs politiques dans la gestion des administrations publiques. La rforme nest en effet pas possible sans continuit. La succession de huit Ministres des Finances en huit ans rend par exemple difficilement concevable llaboration dun projet de rforme ambitieux, assorti dobjectifs prcis, et sa mise en uvre avec une volont constante et un dialogue social continu. Du fait de la multiplication des chelons politiques, la France compte environ 500 000 lus locaux, qui souvent cumulent plusieurs mandats. Les obstacles la rforme des services administratifs sen trouvent ncessairement renforcs, le consensus tant plus difficile obtenir. En particulier, toute modification de la carte administrative, particulirement lorsquelle saccompagne de la disparition ou du redploiement de postes de travail publics, est trs difficile. La bonne gestion des finances publiques est certainement un des facteurs importants de russite aux lections dans les communes. Elle na en revanche pas sembl jouer un rle majeur dans les lections nationales, rgionales ou dpartementales au cours des dernires annes.

78
b) Le recours la dpense publique est la rponse systmatique du corps politique et social nos problmes de socit

Nos pratiques politiques et collectives contribuent faire de la dpense publique une rponse trop systmatique aux problmes de la socit franaise, au dtriment de lendettement public. Lopinion publique franaise et les dcideurs politiques considrent en effet de plus en plus quun problme, quel quil soit, a fortiori un problme de socit, doit tre trait sans attendre, par lattribution de moyens publics spcifiques, ou par une drogation fiscale. Lefficacit de laction publique et des dcideurs politiques est juge dans ce contexte sur deux critres : le montant des moyens supplmentaires qui sont dgags, et la rapidit avec laquelle ils sont annoncs. Cette polarisation sur les nouveaux moyens consacrs laction publique emporte trois consquences. Dabord, limpact des moyens mis en uvre est lobjet de nettement moins dattention que les montants annoncs. ce titre, il est symptomatique que lon ait largement rduit la politique culturelle ou daide au dveloppement un chiffre : 1% du budget pour la culture, 0,7% du PIB pour laide publique au dveloppement. Ds lors, un bon budget est celui qui se rapproche le plus de cet objectif, sans que lopinion prte vritablement attention aux objectifs des mesures finances et la qualit des politiques conduites. Il est galement tonnant que le niveau des dpenses et/ou des effectifs de certains ministres soit considr comme intangible, quelle que soit la nature de ces dpenses. Ensuite, la dpense nouvelle a un avantage psychologique incontestable sur la dpense redploye. Le cas chant, des artifices peuvent tre utiliss pour faire apparatre les moyens annoncs non comme un redploiement de moyens existants, mais comme des moyens supplmentaires, afin de pouvoir annoncer un dblocage de crdits . Enfin, lanalyse de lefficacit des dpenses existantes et leur ventuelle remise en cause deviennent un objectif largement secondaire. Finalement, des mesures dcides dans lurgence sont trop souvent prennises sans que lon sache si elles ont permis dapporter une vritable solution au problme quelles taient censes rsoudre. Lactualit fournit en permanence des illustrations de ce comportement collectif. Deux exemples dans des domaines o les enjeux sont particulirement importants illustrent cette tendance. Les urgences hospitalires sont confrontes des problmes de fond (manque dattractivit de la profession durgentiste, risque juridique, positionnement dans le systme de soins) auxquels il est essentiellement rpondu par lannonce immdiate de moyens supplmentaires. En quelques mois, plus dune centaine de millions deuros ont t dbloqus , sans que lon puisse identifier lorigine des crdits. Et alors mme que lon sait trs bien que le cur du problme ne rside pas dans linsuffisance des moyens mais dans le positionnement de ces structures dans le systme de soins. Dans le domaine de la recherche, le constat est le mme. Lattribution de crdits supplmentaires, qui peut tre souhaitable, ne devrait pas tre dcide dans lurgence, compte tenu des faiblesses actuelles de lappareil de recherche public. Or, plusieurs plans durgence ont

79 t mis en place ces dernires annes pour rpondre la crise du secteur, sans que lon ait dans le mme temps corrig les dysfonctionnements du systme. Il y a pire. Bien souvent, ces mesures sont tendues, au nom du principe dgalit. Notre pays pratique trs peu lexprimentation : ds lors que ltat intervient, des rgles sont rapidement tablies, qui tendent les mesures prises tous les cas analogues ou proches de celui qui a ncessit laction politique. Et cette gnralisation dbouche le plus souvent sur un largissement des critres. Ce rflexe peut conduire une augmentation considrable du cot pour les finances publiques par rapport lenveloppe initialement envisage pour traiter le problme pos. Ou, si les pouvoirs publics hsitent trop largir lenveloppe, un saupoudrage des dpenses qui rend laction publique moins efficace que prvu. Nos traditions dgalit et notre refus de lexprimentation peuvent tre ainsi dommageables la fois la matrise des dpenses publiques et lefficacit de laction publique. Cette conception de laction publique nest certainement pas propre la France. Mais certaines caractristiques de notre systme politique conduisent trs probablement la conforter. La multiplication des chelons politiques, que nous avons dj voque, accrot la capacit des intrts particuliers qui ont tous une lgitimit mais quil ne faut pas confondre avec lintrt gnral trouver un cho favorable, ce qui suscite souvent de nouvelles dpenses. La frquence des lections renforce dailleurs lincitation satisfaire au plus vite le plus grand nombre de ces intrts. Le nombre important de ministres, tout particulirement dans la sphre sociale, et le rythme de rotation rapide des ministres renforcent lincitation dj importante la nouvelle dpense. Et au sein mme des ministres, lexistence et linfluence de cabinets ministriels trs toffs contribuent galement limiter lincitation remettre en cause le fonctionnement administratif et amliorer lefficacit de laction publique. La taille des cabinets est en soi une incitation la dpense, car, comme nous lavons vu, plus il y a dacteurs, plus linclination dpenser est importante. Mais surtout, la taille des cabinets rduit le rle des directeurs des ministres et leur influence auprs du Ministre. Or, ces directeurs sont seuls disposer de la dure ncessaire pour concevoir les rformes, les faire approuver par un Ministre et assurer leur mise en uvre, qui ncessite beaucoup de continuit. Malheureusement, les freins permettant de limiter leffet de la pression de lopinion publique en faveur de la dpense publique sont nettement insuffisants. Le Parlement, dont lune des principales fonctions est de voter le budget des principales administrations publiques, ne semble pas suffisamment peser aujourdhui sur la gestion des finances publiques. Lessentiel du temps quil consacre aux finances publiques porte sur le projet de budget, et non pas sur lutilisation qui est faite des crdits, ce qui diffrencie la France de nombreux autres pays europens. Dans la phase dtude du projet de budget, pourtant trs longue, le Parlement propose trs rarement de remettre en cause des dpenses existantes, voire de modifier en profondeur lquilibre gnral du projet du gouvernement. Ainsi, depuis 1990, il na t propos quune seule fois de rduire le plafond de dpenses des administrations publiques, de 200 millions deuros environ. Et une fois le budget excut, la discussion sur les rsultats

80 obtenus reste aujourdhui trs formelle, alors mme quelle devrait permettre de remettre en cause les dpenses qui nont pas dmontr leur efficacit.

81

DEUXIEME PARTIE : DE NOTRE VOLONTE DE RESTAURER UNE VERITABLE CAPACITE DACTION PUBLIQUE DEPENDRONT NOS PERSPECTIVES DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITE

Renforcer nos capacits de croissance et de solidarit sera lobjectif essentiel de notre socit dans les annes venir. Ces 25 dernires annes, les Franais ont su sadapter louverture croissante des frontires et au niveau lev de concurrence internationale. Notre pays est venu bout de linflation qui le rongeait et des dsquilibres extrieurs qui laminaient sa monnaie. Nos entreprises sont dsormais bien armes pour faire face linternationalisation de lconomie. Pendant cette priode, notre pays a considrablement amlior son niveau de vie et son niveau de protection sociale, qui est aujourdhui lun des plus levs au monde. Nos performances conomiques sont cependant restes en de de nos attentes. La croissance a t plus faible en moyenne en France que dans dautres pays comparables et, surtout, le chmage se maintient depuis une vingtaine dannes un niveau trop lev. Il ny a malheureusement pas lieu dattendre, dans les annes venir, damlioration spontane de notre croissance, bien au contraire. La France, comme la plupart des autres pays industrialiss, devra en effet faire face au vieillissement de sa population. Si rien ntait fait, celui-ci pourrait rduire la capacit de notre conomie crer des richesses. Le niveau de vie des Franais risquerait alors de connatre une volution nettement moins favorable que dans le pass. Lensemble de notre conomie et de notre socit devra se mobiliser pour empcher cette dgradation prvisible de notre capacit de cration de richesses en saisissant notamment toutes les opportunits quoffre louverture des conomies. Lappareil public, compte tenu de son importance, aura un rle essentiel jouer dans cette mobilisation. Il devra galement dfinir de nouvelles perspectives pour notre systme social, de faon maintenir un niveau lev de solidarit, alors mme que, sous leffet du vieillissement, les rgimes sociaux devraient connatre des tensions sans prcdent. Pour faire face de tels dfis, les pouvoirs publics doivent disposer dune trs forte capacit daction. Il leur faut en effet la fois raliser les dpenses les plus utiles la croissance et continuer faire en sorte que chacun, notamment parmi les plus modestes, soit protg face aux risques de lexistence. Or, ltat et les collectivits territoriales sont, pris globalement, dj fortement contraints par leur niveau dendettement actuel. Si les comportements qui ont marqu ces 25 dernires annes ntaient pas modifis, ils pourraient difficilement la fois financer leurs dpenses actuelles, faire un effort particulier pour les dpenses les plus utiles la croissance et supporter le cot croissant des retraites de leurs agents. Quant aux rgimes sociaux, ils sont dj, pour certains dentre eux, en dficit. Si les rgles actuelles taient maintenues, ils ne pourraient faire face au vieillissement quen recourant assez massivement lendettement.

82 On pourrait penser que les administrations publiques seront capables de faire face aux dfis futurs en mobilisant les trois sources de financement qui ont t utilises dans le pass : la compensation de charge entre administrations publiques, laugmentation des ressources, ou le recours lendettement. En ralit, ces trois instruments, mme sils taient mobiliss simultanment, ne constitueraient pas des rponses la hauteur des enjeux. Il apparat en effet imprudent de penser que certaines administrations publiques pourront prendre leur charge lessentiel des dsquilibres financiers dautres administrations publiques. Il serait par exemple risqu de laisser penser quune amlioration du march de lemploi, qui amliorerait la situation financire de lassurance chmage, permettrait de financer en totalit les dsquilibres futurs de la scurit sociale. Il napparat pas non plus envisageable que le systme public puisse compter sur une augmentation significative et durable de ses ressources. La concurrence mondiale entre les diffrents territoires nationaux devrait en effet contraindre les systmes fiscaux de manire croissante. Enfin, penser que lon pourrait financer cette capacit daction essentiellement par endettement serait dangereux. Les prteurs, conscients des niveaux de dette auxquels ce choix conduirait, exprimeraient rapidement leur inquitude. Lexprience montre que leur crainte se traduit le plus souvent par une augmentation brutale et importante des taux dintrt. Dans les pays o elle sest produite, cette hausse a fragilis non seulement les administrations publiques, mais galement lensemble de lconomie. La confiance des prteurs ne nous restera acquise que si nous refusons cette facilit de lendettement sans limites. En dfinitive, ce ne sont pas les instruments qui ont permis dans le pass daugmenter nos dpenses qui offrent aux pouvoirs publics des solutions pour les dfis futurs. Ce nest quen engageant temps les rformes ncessaires du fonctionnement de notre appareil administratif mais galement de nos politiques publiques, notamment sociales, que les pouvoirs publics disposeront de ces marges de manuvre indispensables pour satisfaire les ambitions lgitimes de croissance et de solidarit de notre Nation.

83
I. LES POUVOIRS PUBLICS NE SE SONT PAS DONNE LES MARGES DACTION NECESSAIRES POUR FAIRE FACE AUX DEFIS FUTURS

A.

Nos ambitions de croissance et de solidarit vont tre mises lpreuve dans les annes venir

Ces 25 dernires annes, nos performances en matire de croissance et demploi ont t souvent infrieures nos attentes. Et si nous avons russi porter un haut niveau notre protection sociale, certains rgimes sociaux connaissent depuis plusieurs annes de srieuses difficults financires. Nos ambitions de croissance et de solidarit devraient tre encore plus mises lpreuve dans les annes venir. En effet, si rien ntait fait, nos perspectives dmographiques devraient la fois peser sur notre potentiel de cration de richesses et accentuer la fragilit de plusieurs de nos rgimes sociaux.
1. Lconomie franaise pourrait voir se rduire ses perspectives de cration de richesses et demplois dans les annes venir a) La capacit de cration de richesses et demplois en France est en retrait par rapport celle des conomies dveloppes les plus dynamiques

Traditionnellement, lorsquon veut valuer les capacits de cration de richesses et demplois dune conomie, on sintresse ses performances en matire de croissance et de chmage. Dans le cas de la France, les performances de croissance apparaissent en retrait par rapport aux pays dvelopps les plus dynamiques, et lvolution du chmage est proccupante.
La croissance et lemploi

Ces 25 dernires annes, la France a cr chaque anne de plus en plus de richesses, sauf en 1993. Le taux de croissance moyen de son produit intrieur brut sur les 25 dernires annes atteint 2% en volume.
Chmage et croissance moyens sur 25 ans (donnes OCDE)
18 16 Taux de chmage 14 12 10 8 6 4 2 0 France Zone euro hors France Royaume-Uni OCDE tats-Unis 3,50 3,00 Taux de croissance 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00

Chmage et croissance moyens sur 10 ans (donnes OCDE)

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 France Zone euro hors France Royaume-Uni OCDE tats-Unis 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 T au x d e cro issan ce

T au x d e ch m ag e

Taux de chmage (chelle de gauche)

Taux de croissance (chelle de droite)

Taux de chmage (chelle de gauche)

Taux de croissance (chelle de droite)

Nos performances de croissance sont comparables celles du reste de la zone euro. Elles sont en revanche trs en retrait par rapport aux conomies dveloppes les plus dynamiques. Ainsi, sur ces 25 dernires annes, chaque anne en moyenne, lconomie amricaine a t capable daugmenter sa richesse de 1 point de PIB de plus que la France ; pour lconomie britannique, la diffrence est de plus de 0,3 point ; et pour lensemble des conomies de lOCDE, lcart est de 0,7 point. Si la France avait connu ces 25 dernires annes le taux de

84 croissance moyen de lOCDE, sa production nationale serait aujourdhui suprieure de 20% ce quelle est, cest--dire de plus de 320 milliards deuros. Le taux moyen de croissance de lconomie franaise a t plus fort ces 10 dernires annes (2,15%) quentre 1980 et 1995 (1,9%). Lcart de croissance entre la France et les pays dvelopps les plus dynamiques sest nanmoins accentu : en moyenne, lconomie amricaine a t capable daugmenter sa richesse chaque anne de 1,2 points de PIB de plus vite que la France ; avec lconomie britannique, la diffrence est de 0,8 point ; avec lensemble des pays de lOCDE, de 0,6 point. Les performances de lconomie franaise en matire de croissance ont donc t en retrait par rapport celles des conomies les plus dynamiques. Elles lont t encore plus en ce qui concerne lemploi. Ces 25 dernires annes, le taux de chmage sest lev en moyenne en France prs de 10% de la population active, contre moins de 8,5% pour le reste de la zone euro et 6,6% pour lensemble des pays de lOCDE. Nos rsultats se sont encore dgrads ces 10 dernires annes, avec un taux de chmage de 10,6%, suprieur de 3,9 points au taux de chmage moyen des pays de lOCDE. Au total, les deux indicateurs usuels que sont la croissance et le taux de chmage indiquent que, ces dernires annes, nos performances ont t au mieux dans la moyenne de la zone euro, qui elle-mme na pas t la zone conomiquement la plus dynamique des pays dvelopps.
Le niveau de vie

Pour bien comprendre les performances de lconomie franaise depuis 25 ans, il est cependant ncessaire dutiliser un autre indicateur, moins connu du grand public mais qui permet de mieux mesurer notre capacit de cration de richesses et demplois : le produit intrieur brut par tte (PIB par tte). Le PIB par tte reprsente la cration de richesse moyenne par habitant. Cest donc un indicateur qui permet de mesurer facilement les carts de niveau de vie entre conomies comparables, et danalyser leur volution. La performance de la France en matire de PIB par tte apparat en retrait la fois en niveau et en volution.
Ecart de niveau de vie par rapport la France (OCDE, 2005) 40 30 20 10 0 -10 -20 -30 -40
-1 -2 -4 -6 -11 18 9 8 8 8 6 5 33

Niveaux de vie de la zone euro, de la France et du Japon rapports celui des tats-Unis
1,00 0,95 0,90
Zone Euro
France
Japon

0,85 0,80 0,75 0,70

-28 -34

0,65 0,60 0,55 0,50

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Ce graphique compare les niveaux de vie (en parit de pouvoir dachat) des pays de lEurope des 15 (hors Luxembourg), du Japon, des tats-Unis et du Canada celui de la France. Par exemple, le niveau de vie du Danemark est suprieur de 9% celui de la France.

Ce graphique tudie lvolution du niveau de vie de la zone euro (en parit de pouvoir dachat), de la France et du Japon par rapport celui des tats-Unis. Par exemple, en 1970, le niveau de vie de la France reprsentait 73% de celui des tats-Unis : en 1992, 80% et en 2000, 72 %.
Source : DGTPE

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85 De la fin de la 2me guerre mondiale jusqu la fin des annes 70, la France a vu son niveau de vie augmenter rapidement et rejoindre progressivement celui des tats-Unis. Le niveau de vie de la France tait suprieur de plus de 15% celui des pays qui composent aujourdhui la zone euro. Ce processus de convergence sest interrompu depuis la fin des annes 70. Lcart de PIB par tte entre la France et les tats-Unis a augment depuis cette date, particulirement dans les annes 90. Il a aujourdhui retrouv son niveau du dbut des annes 70. Quant au niveau de vie des pays de la zone euro, il est dsormais comparable au ntre. La France se situe aujourdhui seulement au 10me rang au sein de lEurope des 15 en termes de niveau de vie. Lvolution du PIB par tte repose essentiellement sur deux facteurs : la productivit et la mobilisation de loffre de travail. En apparence, notre pays na pas de problme de productivit du travail. En effet, le niveau de la productivit horaire de la France est aujourdhui proche de celui des tats-Unis et de la zone euro. Si linterprtation de ce niveau de productivit est dlicate la faiblesse du taux demploi des salaris peu qualifis augmentant mcaniquement le niveau de productivit en France par rapport aux pays en plein emploi on ne peut pas dire que la productivit horaire explique le dcalage actuel de niveau de vie entre la France et les tats-Unis ou certains pays europens. En revanche, lvolution de la productivit horaire est lune des explications de la progression de notre niveau de vie moins rapide ces dernires annes que celle observe dans dautres pays. En effet, sur les 10 dernires annes, la productivit horaire a augment moins vite en France que dans le reste de la zone euro ou aux tats-Unis. Ceci provient de la conjonction de plusieurs facteurs, notamment dune croissance plus faible du capital technologique en France. Mais au-del de la productivit, cest fondamentalement le niveau de loffre de travail qui explique lessentiel de lcart de niveau de vie entre la France et les pays les plus riches ainsi que lvolution dfavorable constate ces dernires annes. Loffre de travail sur laquelle une conomie peut compter dpend de plusieurs facteurs : la population active, le taux de chmage et le nombre moyen annuel dheures travailles par emploi. La France a bnfici ces dernires annes dune croissance relativement soutenue de sa population active (+0,4% par an entre 1980 et 2002). Le nombre de personnes en ge de travailler a en effet augment, en raison de perspectives dmographiques longtemps favorables (nombre moyen denfants par femme suprieur 2,1 jusquau milieu des annes 70). Cette dmographie favorable nous a permis de compenser une diminution de notre taux dactivit cest--dire de la proportion des personnes en ge de travailler qui sont effectivement sur le march du travail dont le niveau est aujourdhui en retrait par rapport celui de nos partenaires. Ainsi, le taux dactivit tait en France de 69,5% en 2004. Or, il tait de 70,6% en moyenne dans lEurope des 15 la mme date et dpassait largement les 70% dans de nombreux pays, notamment les pays scandinaves. Cette faiblesse du taux dactivit est lie une moindre mobilisation la fois des jeunes de moins de 25 ans (38,5% en France contre 47,6% pour lEurope des 15) et des seniors de plus de 55 ans (39,6% contre 45,5%). Pour les deux autres dterminants de loffre de travail taux de chmage et nombre dheures travailles , le positionnement de la France nest pas favorable. Comme nous lavons vu, le taux de chmage est depuis longtemps particulirement lev en France. En outre, le nombre dheures travailles par emploi a continment diminu dans notre pays ces

86 30 dernires annes (-0,8% par an entre 1970 et 2001). La zone euro a suivi la mme volution, mais un rythme lgrement moins rapide (-0,7% environ). En revanche, aux tats-Unis, le nombre dheures travailles na diminu que de moins de 0,2% par an sur la mme priode.
Evolution du nombre d'heures travailles par habitant entre 1970 et 2002 (%)

20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25

Source : OCDE

Au total, depuis la fin des annes 70, la faiblesse croissante de la mobilisation du travail au sein de lconomie franaise a pu tre en partie compense par lavantage comparatif que constituait une dmographie plus favorable que celle de la plupart de nos partenaires. Malheureusement, cet avantage va disparatre dans les annes qui viennent avec la baisse prvisible de la population active. On ne peut donc pas attendre damlioration spontane de notre capacit de cration de richesses et demplois.
b) Nos perspectives dmographiques ne permettent pas descompter un relvement spontan de notre capacit de cration de richesses et demplois

Le vieillissement de la population franaise devrait sacclrer dans les annes venir, sous le double effet de lallongement de la dure de la vie et de larrive lge de la retraite des gnrations nombreuses nes dans les annes suivant la deuxime guerre mondiale (baby boom). Le niveau global de la population franaise resterait stable, mais la structure de la population voluerait fortement, ce qui est susceptible de peser ngativement lavenir sur le niveau de vie. Comme nous lavons vu, le niveau de vie repose sur les volutions de la productivit horaire et de loffre de travail, qui dpend elle-mme la fois de la population active, du taux de chmage et du nombre dheures travailles. Le vieillissement induit une augmentation de la part des personnes plus ges dans la population. Dans le mme temps, la dure de vie en bonne sant devrait augmenter. Le vieillissement ne conduirait donc une baisse de la population active que si laugmentation de la part des personnes les plus ges ntait pas compense par un accroissement de leur taux dactivit. Remonter les taux dactivits des seniors constitue cet gard lune des priorits de lUnion europenne au terme de lAgenda de Lisbonne. Partant de ce principe, la rforme des retraites de 2003 a dores et dj permis de limiter limpact du vieillissement sur la population active de la France en allongeant la dure de cotisation et en introduisant des mcanismes dincitation au prolongement de lactivit. Elle a galement prvu une mthode pour les annes venir qui permettrait de continuer limiter

87 limpact du vieillissement : entre 2008 et 2020, les gains desprance de vie aprs 60 ans devraient se traduire pour les 2/3 par un allongement de la dure de cotisation. La rforme des retraites de 2003 devrait donc apporter un surcrot de population active qui est estim aujourdhui environ +400 000 personnes lhorizon 2050. En dpit de cet effet positif, notre population active devrait nanmoins diminuer de prs de 2 millions entre 2005 et 2050 (-0,17% par an). Si cette baisse de la population active ntait pas compense par une baisse du taux de chmage et/ou une augmentation du nombre dheures travailles, loffre de travail sen trouverait rduite. En outre, la capacit dinnovation, dans une conomie vieillissante, risque galement dtre difficile conforter, ce qui pourrait limiter lvolution de la productivit horaire. Pour ces deux raisons, il ny a pas lieu dattendre une acclration spontane du rythme moyen de la croissance de la production dans les prochaines annes.
Evolution de la population active franaise (INSEE)

Ces donnes sont le rsultat des projections de population active ralises en 2005 par lINSEE pour le COR. Elles reposent essentiellement sur : - une stabilisation de nombre moyen denfants par femme 1,8 ; - une baisse de la mortalit conforme la tendance de ces dernires annes ; - un solde migratoire de +50 000 personnes par an. Elles tiennent compte des effets de la rforme des retraites de 2003.

28 000 000 27 000 000 26 000 000 25 000 000 24 000 000 Avec rforme des retraites de 2003 23 000 000 22 000 000 21 000 000 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 2003 2008 2013 2018 2023 2028 2033 2038 2043 2048 Sans la rforme des retraites de 2003

La croissance potentielle de lconomie franaise tait estime ces dernires annes autour de 2% par an. Daprs les tudes du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, elle pourrait se rduire sensiblement et atteindre seulement 1,5% par an, en raison de la contribution ngative de la population active, condition que la productivit horaire samliore au mme rythme moyen que sur les 30 dernires annes (+1,8% par an).
2. Le dsquilibre prvisible des rgimes sociaux est de nature fragiliser notre systme de protection sociale a) Le dsquilibre croissant des rgimes obligatoires de retraite les conduirait une situation de grande fragilit

Du fait du vieillissement de la population, les effectifs des retraits vont largement augmenter. Ils devraient passer de 12,3 millions en 2000 environ 21,5 millions en 2050, soit une croissance de 1,1% par an sur les 45 prochaines annes. Concrtement, cela signifie que lon versera lavenir des retraites un plus grand nombre de personnes, et pendant plus longtemps. La part de la richesse nationale consacre aux retraites va donc augmenter dans les prochaines annes. Or, dans le mme temps, il ny a pas lieu dattendre daugmentation spontane du produit des cotisations, rapport la production nationale. Compte tenu des

88 perspectives dmographiques, le nombre de cotisants naugmentera pas. L o, dans le rgime gnral des salaris, en 2003, il y avait 1,55 actifs pour assurer par leurs cotisations la retraite dun retrait, il ny en aura plus que 1,12 en 2020 et 0,7 en 2050 : chaque actif aura donc supporter une charge au titre des retraites qui fait plus que doubler, rgles inchanges, par rapport celle de 2003. Les cotisations sont par ailleurs proportionnelles aux salaires et lon peut considrer que la part de la production nationale consacre aux salaires sera relativement stable sur longue priode. De ce fait, si rien ntait fait, le vieillissement devrait avoir pour consquence un dsquilibre croissant entre les recettes et les dpenses des rgimes obligatoires de retraite, en montant mais galement en part de la production nationale. Le Conseil dorientation des retraites a estim quen dpit de limpact positif de la rforme de 2003 et mme avec un taux de chmage de 4,5% partir de 2015, le manque de financement atteindrait 0,8% de la production nationale en 2020, 2,8% en 2040 et 3,1% en 2050. Cela signifie quil manquerait, avec les rgles actuelles et avec ce taux de chmage, en 2020 20 milliards deuros (euros 2003) pour payer les retraites de lanne, en 2040 86 milliards deuros et en 2050 112 milliards deuros. Si le taux de chmage ntait pas de 4,5% mais de 9% partir de 2015, le manque de financement annuel pour les rgimes obligatoires du secteur priv serait sensiblement plus important. En 2020, il manquerait 36 milliards deuros (euros 2003) pour payer les retraites de lanne, 114 milliards en 2040 et 145 milliards en 2050.
Besoin de financem ent des rgim es obligatoires de retraites (% PIB) Chm age 4,5% en 2015 4,50% 4,00% 3,50% 3,00% 2,50% 80 2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% 60 40 20 0
2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% 60 40 20 0

160 140 % PIB (chelle de gauche) en milliards d'euros 2003 120 100

Besoin de financem ent des rgim es obligatoires de retraites (% PIB) Chm age 9% en 2015 4,50% 4,00% 3,50% 3,00% 2,50% 80 160 140

% PIB (chelle de gauche)

120 100

en milliards d'euros 2003

Source : Commission sur la dette Donnes : COR

Note mthodologique : Les graphiques ci-dessus prsentent le besoin de financement annuel des rgimes obligatoires de retraite en euros 2003 et rapports la production nationale. Les donnes proviennent des prvisions ralises en 2005 par le Conseil dorientation des retraites. Les gains de productivit annuels ont t dfinis sur la base de la moyenne des 30 dernires annes (+1,8%) et les projections dmographiques sont celles de lINSEE. Plusieurs scnarios ont t tudis en fonction du taux de chmage dquilibre moyen terme. Si le taux de chmage ntait ni de 4,5% ni de 9% compter de 2015, mais de 7%, le besoin de financement en 2050 serait de 3,6% du PIB. Si le taux de chmage tait de 3%, il serait de 2,9% du PIB. En effet, un taux de chmage lev limite les perspectives de croissance, et donc le produit des cotisations, ce qui augmente dautant le manque de financement. Les graphiques ci-dessus ne prsentent que deux de ces quatre scnarios (chmage de 4,5% et de 9% compter de 2015). Ces donnes tiennent compte de la rforme du rgime gnral et des rgimes aligns ralise en aot 2003. En particulier, le besoin de financement prsent ici intgre les effets positifs de lallongement de la dure de cotisation prvu par la loi de 2003 jusquen 2020. En 2020, compte tenu des volutions dmographiques prvisibles, la dure de cotisation atteindrait 167 trimestres, soit 41 ans trois quarts.

89
En revanche, les projections ralises par le COR en 2005 ne tiennent pas compte de deux choses : dune part, de lvolution du solde des rgimes depuis la rforme 2003. Le besoin de financement pour les annes 2004 et 2005 est suprieur au montant inscrit dans ces projections ; dautre part, de la situation du fonds de solidarit vieillisse (FSV) et du fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA), qui est aujourdhui trs dgrade. Le besoin de financement prsent dans ces graphiques comprend le dsquilibre des rgimes spciaux (SNCF, RATP, Banque de France). Ces rgimes, qui se caractrisent par une dure de cotisation plus faible que le rgime gnral, ne sont pas entrs dans le champ des rformes de 1993 et 2003. Leur dsquilibre slverait, daprs le COR, 0,16% du PIB en 2050, soit 1,8 milliards deuros (euros 2003), avec un taux de chmage dquilibre de 4,5%.

b) La poursuite dune forte croissance des dpenses dassurance maladie poserait de graves problmes

Les administrations publiques seront donc confrontes une vive tension sur les prestations de retraite des rgimes obligatoires. Dans le mme temps, la situation des rgimes obligatoires dassurance maladie devrait galement tre difficile. Les prvisions en la matire sont encore plus complexes tablir que dans le cas des retraites. Ce que lon a pu observer, cest que depuis laprs-guerre, les dpenses de sant ont toujours augment plus rapidement que la production nationale (1,7 points de plus par an en moyenne ces 30 dernires annes). Il est difficile de prvoir si cette tendance va se maintenir, sinflchir ou sacclrer. Pour une part, la forte croissance des dpenses de sant dans les dernires dcennies provient de facteurs qui ne joueront plus, ou beaucoup moins, lavenir. Il sagit notamment de laugmentation de loffre mdicale (capacit des hpitaux, densit mdicale). Il sagit galement de lamlioration des prestations de lassurance maladie notamment la prise en charge 100% de certaines catgories dassurs et de pathologies , qui a permis un plus grand nombre de personnes daccder aux soins, et dans de meilleures conditions de prise en charge. Certains en dduisent que la croissance des dpenses de sant devrait ralentir par rapport aux tendances constates jusquici. Ils font en effet lhypothse que le vieillissement naura pas deffet important sur la croissance des dpenses de sant. Le vieillissement se traduirait en effet uniquement par une augmentation de la dure de vie en bonne sant. Imaginons par exemple que lesprance de vie et la dure moyenne de vie en bonne sant augmentent chacune de 5 ans. Le niveau des dpenses de fin de vie resterait identique, mais celles-ci interviendraient simplement 5 ans plus tard. Il est incontestable que laugmentation de lesprance de vie saccompagne dune hausse de la dure de vie moyenne en bonne sant. Mais dans le mme temps, la demande de sant, ge donn, saccrot galement. Cest ce que lon appelle leffet de gnration. Cela signifie concrtement quune personne ge de 60 ans en 2005 consomme plus de biens et services de sant quune personne du mme ge il y a 20 ans. Cet effet de gnration rsulte de lvolution des mentalits, mais galement du progrs technique, qui permet de mettre en uvre des mthodes thrapeutiques nouvelles, plus efficaces mais souvent plus coteuses, et de traiter de nouvelles pathologies. Cet effet joue pour toutes les classes dge, mais particulirement pour les personnes les plus ges, parce que le progrs technique se concentre souvent sur des pathologies qui sont plus frquentes avec lge. Le vieillissement pourrait donc accentuer cet effet de gnration lavenir. Si les rgles de lassurance maladie obligatoire et le fonctionnement du systme de sant ntaient pas modifis, il parat probable que cette pression sur les dpenses de sant se

90 traduirait par une augmentation des dpenses dassurance maladie. Il parat donc prudent danticiper, dans les prochaines annes, une croissance des dpenses dassurance maladie un niveau toujours suprieur celle de la production nationale. Il parat cependant prfrable de raliser plusieurs scnarios. Sur les 20 dernires annes, la croissance des dpenses dassurance maladie a t suprieure en moyenne de 1 point celle de la production nationale. Cette tendance pourrait se confirmer dans les annes venir. La Commission a cependant choisi de faire apparatre deux autres scnarios, si lcart de croissance entre les dpenses dassurance maladie et le PIB devait tre plus lev lavenir (1,5 points), ou au contraire deux fois moins lev (0,5 point). Du ct des recettes, le maintien des rgles et des taux actuellement en vigueur pour les cotisations conduirait une volution des ressources des rgimes obligatoires dassurance maladie sur un rythme proche de celui de la production nationale. Cest ce qui a t constat sur ces dernires dcennies.
Pour les annes 2005 2007, les dpenses et les recettes volueraient conformment aux objectifs affichs dans la loi de rforme de lassurance maladie de 2004. A partir de 2008, les recettes volueraient comme la production nationale. Pour les dpenses, trois hypothses de croissance ont t retenues. Dans lhypothse la plus favorable, le dsquilibre annuel atteindrait prs de 2,2% de la production nationale en 2040, et 2,7% en 2050. Cela signifie quen 2015, paramtres inchangs, il manquerait 22 milliards deuros environ (euros 2003) pour payer les dpenses dassurance maladie obligatoire et 45 milliards en 2030.
Besoin de financement des rgimes obligatoires d'assurance maladie (% PIB)
9,00% 8,00% 7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00%
Source : Commission sur la dette
Cro issance des dpenses suprieure la cro issance du P IB de 1 po ints ,5 Cro issance des dpenses suprieure la cro issance du P IB de 1po int Cro issance des dpenses suprieure la cro issance du P IB de 0,5 po int

Si les dpenses augmentent plus vite que la production nationale, et que les recettes saccroissent au contraire au mme rythme que la production nationale, le dsquilibre est invitable. Le dsquilibre annuel atteindrait, dans les hypothses les plus favorables si lcart entre les taux de croissance des dpenses dassurance maladie et du PIB se rduisait de moiti par rapport celui des 20 dernires annes au minimum 2,7% de la production nationale en 2050. Cela signifie concrtement que si les rgles de prise en charge restaient inchanges ainsi que les conditions de fonctionnement du systme de sant, il manquerait chaque anne au minimum, partir de 2015, 22 milliards deuros pour assurer les prestations dassurance maladie.

91

B.

Si rien ntait fait rapidement, les pouvoirs publics aborderaient ce nouveau contexte conomique et social avec des marges daction trs rduites

Compte tenu des perspectives conomiques, dmographiques et sociales, il faudra dans les prochaines annes tout mettre en uvre pour compenser la diminution prvisible de notre capacit de cration de richesses et demplois et pour viter que les dsquilibres des rgimes sociaux conduisent remettre en cause dans ses principes mmes notre systme de protection sociale. Les administrations publiques devront donc tre capables de consacrer plus de moyens aux dpenses les plus utiles la croissance et dans le mme temps de combler le manque de financement des rgimes sociaux. Certains penseront peut-tre que les pouvoirs publics pourront rpondre ces exigences nouvelles sans rforme des administrations publiques. Il serait leur avis possible de mobiliser aisment des ressources supplmentaires qui permettraient de franchir cette tape difficile sans remettre en cause le fonctionnement actuel de lappareil administratif, le contenu des politiques publiques et les rgles des rgimes sociaux. Il serait par exemple possible daugmenter largement les prlvements obligatoires et de demander certaines administrations publiques de compenser les manques de financement des rgimes sociaux en difficult. On pourrait galement considrer que les administrations publiques pourraient toujours recourir lendettement, comme elles lont fait ces 25 dernires annes. En ralit il est illusoire de penser que les administrations publiques pourraient financer grce des ressources supplmentaires la fois leurs dpenses existantes, un effort spcifique en faveur des dpenses utiles la croissance et les dsquilibres des rgimes sociaux. Cela supposerait en effet de mobiliser de nouvelles ressources dans des proportions telles que les consquences conomiques et sociales en seraient trs ngatives. Les administrations publiques pourront en effet difficilement compter sur une augmentation importante des prlvements obligatoires. Il ne faudra par ailleurs pas attendre que les dsquilibres prvisibles des rgimes obligatoires de retraite et dassurance maladie soient largement assums par dautres administrations publiques, notamment par ltat. Quant au recours lendettement, compte tenu des sommes en jeu, il menacerait les perspectives conomiques et sociales de notre pays.
1. Les administrations publiques ne devront pas compter sur une augmentation significative et durable des prlvements obligatoires a) Lvolution des ressources des administrations publiques depuis 20 ans tmoigne dj de la difficult les augmenter significativement et durablement

fiscalit inchange, les ressources des administrations publiques augmentent globalement en moyenne comme la croissance conomique. En effet, ce qui est tax, cest-dire les revenus et la consommation des mnages, les bnfices des entreprises, les salaires, volue en pratique au mme rythme que lensemble de lconomie sur longue priode. Cela signifie que, sans action volontaire des pouvoirs publics, la part des ressources des administrations publiques dans la production nationale devrait demeurer pratiquement constante.

92 En France, la part des prlvements obligatoires dans la production nationale a fortement augment dans les annes 70 (+5,6 points de PIB entre 1970 et 1980) puis au dbut des annes 80 (+3 points de PIB entre 1980 et 1985), mais elle est reste relativement stable depuis cette date (43,4 % du PIB en 2004, contre 43,6 % en 1984 donnes INSEE). Depuis 1985, la part des recettes publiques dans la production nationale est galement relativement stable (-0,6 point de PIB entre 1985 et 2004).
Les lignes en pointill mettent en vidence les tendances dvolution des ressources des administrations. Les prlvements obligatoires comme les recettes publiques globales ont connu une inflexion de leur volution au milieu des annes 80 et ont peu vari depuis, rapports la production nationale. En revanche, la structure des PO par catgorie dAPU a volu. Entre 1980 et 2004, les PO affects ltat sont passs de 18,9 16,3 points de PIB, alors que dans le mme temps, ceux affects aux collectivits territoriales et aux administrations de scurit sociale augmentaient respectivement de 3 et 2,9 points de PIB.
Source des donnes : INSEE, base 95 jusquen 1992, base 2000 depuis.

Evolution des ressources des administrations

55

50

45

40

35

30

Recettes publiques (% PIB)

Prlvements obligatoires (% PIB)

Comment mesurer limportance des ressources des administrations publiques ? Pour analyser les ressources des administrations publiques, on dispose de deux concepts : - les prlvements obligatoires (PO) : lOCDE les dfinit comme des versements non volontaires effectus par les agents conomiques, sans contrepartie immdiate ; les PO comprennent notamment lensemble des impts (impt sur le revenu, impt sur les socits, TVA, impts locaux), lessentiel des ressources des rgimes sociaux obligatoires (large part des cotisations sociales, CSG), et dautres ressources qui ne constituent pas des impts au sens strict (prlvements sur le produit des jeux de hasard et du pari mutuel). - les recettes publiques hors prlvements obligatoires : ce sont des ressources qui rsultent de versements volontaires et/ou ont une contrepartie immdiate. Il sagit par exemple des amendes, de la redevance audiovisuelle, des droits de timbre, des dividendes En ralit, aucun de ces deux concepts ne donne une mesure exacte des ressources sur lesquelles les administrations publiques peuvent compter. Les prlvements obligatoires sont une dfinition trop troite et les recettes publiques une dfinition trop large : les administrations publiques peuvent compter sur tous les prlvements obligatoires (sauf une part marginale destination de lUnion europenne), mais galement sur une part des recettes publiques hors PO. Les montants des prlvements obligatoires et des recettes publiques sont traditionnellement rapports au PIB, cest-dire au revenu brut des agents conomiques, pour mesurer leur poids pour lconomie. Il pourrait sembler plus pertinent de rapporter ces grandeurs au revenu rellement disponible des agents conomiques, une fois pris en compte la dpense de renouvellement de leurs quipements, quils devront obligatoirement financer. Les comptes nationaux permettent destimer un tel revenu disponible ou revenu net. En utilisant ce revenu disponible, le taux de PO en France en 2004 nest donc pas de 44% du PIB mais plutt de 52% du revenu disponible. Les volutions en revanche restent les mmes, le revenu disponible reprsentant de manire constante 85% du PIB sur ces dernires annes.

Pourtant, les pouvoirs publics peuvent toujours dcider daccrotre ou de rduire les ressources des administrations. Effectivement, plusieurs reprises, les taux dimposition ont t modifis la hausse ou la baisse ; de nouveaux prlvements ont t crs (CSG, CRDS) et les rgles fiscales ont t modifies (modification de certains taux dimposition, augmentation ou rduction des dpenses fiscales). Mais, globalement, depuis 1985, toutes ces dcisions semblent se compenser, puisque la part des ressources dans la production nationale quon la

93 mesure en prlvements obligatoires ou en recettes publiques (Cf. encadr) demeure constante. Ce constat est difficile interprter. Il semble nanmoins indiquer que compte tenu du niveau actuel des ressources des administrations, les pouvoirs publics ont des difficults depuis 20 ans faire accepter par les Franais une augmentation significative et durable des prlvements publics. Cela tient peut-tre au fait que ceux-ci reprsentent plus de la moiti du revenu disponible des mnages. La capacit des administrations publiques augmenter significativement leurs ressources serait donc dores et dj limite. Elle sera sans doute de plus en plus faible dans les annes venir. En effet, de premiers indices dune contrainte fiscale internationale apparaissent. Cette contrainte, si elle se confirmait, serait particulirement forte pour les administrations publiques franaises, en raison de leur haut niveau actuel de ressources.
b) La contrainte fiscale internationale pourrait limiter encore plus lavenir la possibilit daugmenter fortement les ressources des administrations publiques

Le contexte conomique dans lequel vont voluer les administrations publiques dans les annes venir se caractrise par une mobilit croissante des capitaux, des entreprises, des hommes et des femmes. Sous limpulsion notamment de la construction europenne et de la libralisation mondiale des changes, dplacer les lieux de production, dinvestissement et demploi devient en effet de moins en moins difficile. Llargissement progressif de lUnion europenne et la ralisation du grand march intgr, qui devraient se poursuivre dans les prochaines annes, y contribuent galement. Cest une volution qui a favoris la croissance conomique : dans notre pays comme dans les autres, la croissance de la production est fortement corrle celle des changes extrieurs depuis 60 ans. Dans ce contexte, certains acteurs conomiques seront nanmoins de plus en plus tents de comparer les systmes fiscaux des pays prsentant des caractristiques analogues celui dans lequel ils sont implants (qualit des services publics, taille du march, perspectives de croissance, situation du march de lemploi). Cest tout particulirement le cas des entreprises, des investisseurs et des personnes les plus mobiles, cest--dire les plus qualifis. Pour rejoindre le systme quils jugeront le plus efficace, certains se dlocaliseront physiquement. Dautres dplaceront simplement les richesses cres, par des mcanismes doptimisation fiscale. Du fait de la multiplicit des formes que prendra ce phnomne, et de la grande difficult en identifier certaines, il est en pratique impossible aujourdhui dapprcier quelle est lampleur de ce phnomne et comment il voluera dans les annes venir. Ce qui est certain en revanche, cest que cet environnement fiscal de plus en plus comptitif qui est la contrepartie des avantages procurs par louverture des conomies psera particulirement sur les administrations publiques franaises, du fait du niveau et de la structure actuels de leurs ressources. Au regard des autres pays europens, les administrations publiques franaises disposent en effet dun niveau de ressources important. La charge des prlvements obligatoires est en outre particulirement leve en France pour les sources de richesses les plus mobiles, comme la soulign rcemment le Conseil danalyse conomique. Pour les entreprises, le taux apparent dimposition des bnfices cest--dire le taux affich, hors rductions cibles ventuelles est ainsi en France plus lev que chez la plupart de nos partenaires.

94 En outre, lorsque leur activit ncessite quelles recrutent une main duvre trs qualifie ce qui est particulirement le cas dans les secteurs haute valeur ajoute , les entreprises doivent supporter un cot du travail largement plus lev que dans dautres pays europens. Un salari clibataire dont le revenu annuel net dimpts et de cotisations sociales est denviron 70 000 cote ainsi son employeur, sil travaille en France, 50% plus cher que sil travaillait aux Pays-Bas. Le surcot est de 80% par rapport lAllemagne et 90% par rapport au Royaume-Uni.
En 2004, la France se classait au 4me rang de lEurope des 15 en termes de recettes publiques, et au 6me rang pour le niveau des prlvements obligatoires. Que ce soit en termes de prlvements obligatoires ou de recettes publiques, la pression fiscale apparat suprieure en France par rapport celle des pays europens prsentant les mmes caractristiques.
60 55 50 45 40 35 30 25
5 0 ,2 4 8 ,9 4 6 ,4 4 5 ,9 4 4 ,0 4 4 ,0 4 2 ,6 4 1,8

Ressources des administrations publiques (% du PIB, OCDE)

P rlvements o bligato ires Recettes publiques

3 9 ,5 3 9 ,2 3 6 ,0 3 5 ,9 3 5 ,8 3 5 ,6 3 3 ,9 3 3 ,9 3 3 ,4 2 8 ,4

2 6 ,4 2 5 ,8

Les actifs les mieux rmunrs, qui ont en gnral la plus forte capacit de mobilit et qui sont le plus attentifs au poids des prlvements, supportent en outre des taux marginaux dimposition de leur revenu plus levs en France que chez nos principaux partenaires. Il ne faudrait pas croire que les quelques professions (artistes, sportifs, spcialistes des marchs financiers) qui en ont dj tir les consquences resteront isoles.
60 50 40 30 20 10 0 Allemagne France Espagne Belgique Italie RoyaumeUni Irlande
Source : Conseil danalyse conomique

Taux apparent dimposition sur les socits Taux marginal dimposition des hauts salaires (10 fois le salaire moyen)

Pour rsumer, il existe donc aujourdhui des indices forts que la contrainte fiscale internationale limitera lavenir la possibilit daugmenter trs significativement les ressources des administrations publiques. La situation des administrations publiques sera dautant plus difficile que leur niveau de ressources est aujourdhui lev, et que la pression est particulirement forte sur les sources de richesse les plus mobiles par rapport nos principaux partenaires europens.

95 Lharmonisation fiscale au niveau de lUnion europenne pourrait permettre de traiter ce problme. Une harmonisation est engage en matire dimpt sur les socits. Mais elle ne concerne aujourdhui que lassiette de ce prlvement, pas son taux et aucun projet na t pour linstant vritablement discut pour lharmonisation des personnes. Les administrations publiques franaises seront donc confrontes pendant de nombreuses annes la difficult daugmenter significativement leurs ressources sans risquer de voir partir, ou de ne pas attirer, les crateurs de richesses.
c) Financer les dfis futurs en large partie par une augmentation des prlvements obligatoires serait conomiquement dangereux

Face la contrainte que reprsente, pour la politique fiscale, la capacit croissante des agents quitter le territoire, on pourrait objecter que les administrations publiques conserveraient une marge de manuvre importante. Elles pourraient en effet minimiser lincitation des facteurs les plus mobiles se tourner vers dautres systmes fiscaux en choisissant des prlvements dont lassiette est large et nest pas concentre sur les facteurs les plus mobiles. La TVA (120 milliards deuros environ), la contribution sociale gnralise (CSG 65 milliards deuros) et les cotisations sociales (145 milliards deuros) psent uniformment sur une trs grande partie de la population et ont un fort rendement. En consquence, une augmentation sensible du produit de lun de ces trois prlvements peut tre obtenue sans ncessairement augmenter trop fortement la pression sur lensemble des agents conomiques, en particulier les plus mobiles. Au regard des montants en jeu, augmenter lun de ces prlvements dans des proportions permettant de financer une part significative des dpenses lies au vieillissement napparat cependant pas envisageable. Les consquences conomiques risqueraient en effet dtre ngatives long terme. La question des effets conomiques dune hausse des prlvements destine financer une augmentation des dpenses sociales est complexe. Il est cependant probable quau moins une partie de laugmentation des prlvements aura un impact sur la croissance et sur lemploi, par des effets doffre (augmentation du cot du travail) et de demande (baisse de la consommation). Cet impact serait dautant plus fort que la hausse des prlvements serait importante. Prenons lexemple du manque de financement de lassurance maladie obligatoire. Si lon souhaitait combler le besoin de financement en 2020 grce la TVA, il faudrait augmenter le taux normal de TVA de 3,8 7,2 points, suivant le rythme de croissance des dpenses. Sil sagissait de combler le besoin de financement en 2030, le taux normal de TVA devrait tre augment de 5 12 points. Les augmentations ncessaires seraient ainsi largement suprieures la hausse de 3 points du taux normal de TVA qui a t annonce par le nouveau gouvernement allemand. Il convient en outre de souligner que le taux de TVA en Allemagne est sensiblement infrieur au ntre. Une partie de la hausse de la TVA des agents serait probablement rpercute sur les prix de vente, ce qui pourrait accrotre les pressions lors des ngociations salariales pour un relvement des salaires. Une autre partie pourrait tre assume par les entreprises, ce qui rduirait leur marge. Ceci pourrait avoir des consquences sur linvestissement terme. Dans les deux cas, limpact sur la croissance et lemploi, compte tenu des montants en jeu, serait probablement ngatif. Daprs le modle de la direction gnrale du trsor et de la politique conomique, une augmentation du produit de la TVA de 1 point de PIB a un impact ngatif sur la croissance de 0,4 point les deux premires annes, et de 0,6 point au bout de trois ans. La troisime anne, le risque de pertes demplois est valu environ 120 000.

96 Dans le cas des cotisations sociales, leur augmentation pnaliserait fortement lemploi peu qualifi, qui est dores et dj particulirement fragilis sur le march de lemploi, sauf la compenser ce niveau, ce qui serait une charge pour ltat. Combler le manque de financement de lassurance maladie en 2020 ncessiterait une augmentation du produit des cotisations sociales de 15 30% (1,3 2,5 points de PIB). Daprs le modle de la direction gnrale du trsor et de la politique conomique, une augmentation des cotisations sociales employeur hauteur de 1 point de PIB aurait pour consquence, ds la premire anne, une diminution de la croissance de 0,4 point et une perte denviron 75 000 emplois. A long terme, la rduction de lactivit slverait 0,6 point. Pour reprendre le cas de lassurance maladie, combler son besoin de financement en 2020 grce aux cotisations sociales coterait donc entre 0,8 et 1,5 point de croissance.
2. Les dsquilibres prvisibles des rgimes sociaux ne pourront pas tre assums par dautres administrations publiques a) Le fonds de rserve des retraites ne pourrait financer quune faible part du dsquilibre attendu des rgimes obligatoires de retraite

En 1999, face au manque de financement prvisible des rgimes de retraite obligatoire du secteur priv, les pouvoirs publics ont estim que de fortes hausses de cotisations, tout particulirement entre 2020 et 2050, taient invitables. Ils ont donc souhait crer un fonds de rserve pour les retraites le FRR, qui appartient la catgorie des administrations publiques , dans lobjectif de lisser laugmentation des cotisations. Concrtement, des ressources des administrations publiques sont spcifiquement mises de ct pour les rgimes de retraite. Elles sont places 55% en obligations et 45% en actions, afin de dgager des produits financiers dont on attend quils slvent chaque anne 4% des sommes investies. A partir de 2020, ces fonds seront progressivement dcaisss, selon des modalits qui restent dterminer. Jusqu lpuisement du fonds, ces dcaissements permettront de limiter dautant dventuelles hausses de cotisations. Daprs la loi, ce fonds devrait tre dot denviron 160 milliards deuros (euros 2003) lhorizon 2020. A lheure actuelle, les rserves du FRR sont de 21 milliards deuros. Il est difficile de prvoir, tant donn la nature des ressources qui sont affectes au fonds, quel sera leur montant exact en 2020. En tout tat de cause, le FRR na pas vocation, comme on pourrait le penser, rsoudre le problme de financement des retraites long terme, mais simplement modifier le rythme daugmentation des cotisations. Le graphique qui suit donne une illustration de la manire dont pourrait tre utilise le fonds, au regard de ses objectifs initiaux. Avec des hypothses macroconomiques relativement favorables (chmage 4,5% partir de 2015, taux dintrt rel 4%), le FRR permettrait, dans un schma o le manque de financement entre 2020 et 2050 serait absorb uniquement par une hausse des cotisations, de repousser cette hausse jusquen 2026. Lintervention du FRR ne rduit donc pas terme laugmentation des cotisations : en 2050, le taux de cotisation aura augment dans les mmes proportions que si le FRR navait pas t cr, mais un rythme diffrent. Il ne rsout pas non plus le problme du manque de financement : le FRR permettra dassurer environ 15% du manque de financement cumul entre 2020 et 2050.

97
Ce graphique reprsente, titre illustratif, le rythme dvolution des cotisations, sous les hypothses suivantes : - lintgralit des manques de financement entre 2020 et 2050 est finance par une hausse des cotisations ; - le taux de chmage est de 4,5% partir de 2015 ; - les fonds du FRR sont utiliss en totalit dici 2050. Ce graphique est tir dun document de travail technique ralis la demande du secrtariat gnral du COR. Entre 2020 et 2026, les fonds du FRR permettent dviter une hausse des taux de cotisation. Les dcaissements dune partie des fonds du FRR compensent en effet le produit des cotisations qui aurait t peru si les taux avaient t augments ds 2020. A partir de 2026, les cotisations augmentent au rythme quelles auraient d connatre partir de 2020 si le FRR navait pas exist.

Exemple illustratif d'volution des taux de cotisation

7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%

Sans FRR Avec FRR

Source : Commission sur la dette Donnes : COR

b) Les marges de manuvre des autres rgimes sociaux apparaissent trs rduites

Lassurance chmage

A plusieurs reprises, les pouvoirs publics ont utilis les excdents de certains rgimes sociaux pour compenser les difficults financires dautres rgimes. Lors de la rforme des retraites en 2003, ce mcanisme a nouveau t retenu, puisquil a t prvu quune partie du dsquilibre des rgimes obligatoires de retraite du secteur priv pourrait tre finance par la baisse du chmage. Autrement dit, si le chmage tait rduit, lassurance-chmage, paramtres conventionnels inchangs, dgagerait un excdent qui pourrait venir financer le dsquilibre des retraites. Dans les dernires projections du COR, avec un taux de chmage 4,5% en 2015, lexcdent de lassurance chmage slverait en 2050 1,0% du PIB, pour un manque de financement des rgimes obligatoires du secteur priv estim 1,8% du PIB. Mais si le chmage en 2015 tait de 9% et si lUNEDIC remboursait sa dette un taux dintrt rel de 4 %, lexcdent de lassurance chmage serait nul, toujours daprs le COR. Lestimation du taux de chmage futur est extrmement difficile. Deux lments doivent nanmoins tre souligns. Dune part, mme si le chmage se maintenait durablement un niveau trs bas, cela ne suffirait pas financer la totalit du dsquilibre prvisible des rgimes obligatoires de retraite du secteur priv. Cest dailleurs la principale leon et le principal intrt des projections fondes sur des taux de chmage trs bas. Mme dans une telle hypothse, nous aurions traiter le problme du financement des rgimes de retraite. Dautre part, malheureusement, la capacit de notre conomie connatre un tel taux de chmage nest pour linstant pas avre. Lexprience des 25 dernires annes, au cours de laquelle le taux de chmage moyen a t de 9,9%, dmontre en effet quatteindre un taux de chmage trs faible puis sy maintenir pendant 35 ans nest pour linstant pas acquis. En outre, si la situation sur le march de lemploi restait peu favorable, les actifs les plus gs seraient moins incits rester en activit, ce qui pourrait rduire dautant limpact bnfique de la rforme de 2003. Cet effet nest pas pris en compte dans les projections du COR.

98 Pour rsumer, le principe de prudence conduit considrer que, dans le meilleur des cas, seule une partie limite du dsquilibre prvisible des rgimes obligatoires de retraite pourra tre compense par lamlioration de la situation de lemploi.
Les allocations familiales

De la mme manire, certains considrent que les volutions dmographiques venir vont amliorer la situation de la Caisse nationale dallocations familiales (CNAF), ce qui permettrait de compenser une partie du manque de financement des rgimes de retraite et de lassurance maladie obligatoire. Les ressources de la CNAF proviennent de cotisations sociales qui voluent en moyenne au mme rythme que la production nationale. Lvolution des dpenses pourrait tre moins rapide. En effet, les allocations familiales, nombre de bnficiaires constant et rgles inchanges, sont stables en volume. En outre, si le nombre de naissances diminuait du fait des volutions dmographiques, le volume des prestations diminuerait paralllement, rgles inchanges. Au total, les ressources pourraient augmenter plus vite que les dpenses de la CNAF, ce qui pourrait aboutir un excdent de plusieurs milliards deuros en 2050. En ralit, il nest pas certain que lon puisse compter sur dventuels excdents de la CNAF pour financer les dsquilibres des autres rgimes sociaux, pour deux raisons. Dune part, le montant des excdents pourrait tre moins important quescompt. En effet, depuis 10 ans, le nombre de naissances augmente en France. Si cette tendance positive, qui nest pas incompatible avec le vieillissement, devait se poursuivre, les dpenses de prestations familiales augmenteraient. Dans le mme temps, le vieillissement, comme nous lavons vu, pourrait rduire, si rien ntait fait, les perspectives de croissance, ce qui freinerait laugmentation des recettes de la CNAF. Dautre part, si le nombre de naissances chutait nouveau, la pertinence dun transfert de ressources de la CNAF vers les autres rgimes apparatrait trs inopportune. En effet, comme nous lavons vu, la croissance potentielle dpend en partie de lvolution de la population active. Dans un contexte de vieillissement, une politique familiale plus soutenue serait lvidence souhaitable. Les pouvoirs publics considreraient donc certainement quil serait plus pertinent conomiquement dutiliser les excdents de la Caisse nationale dallocations familiales (CNAF) dus aux volutions dmographiques pour rendre la politique familiale plus incitative. Cela ne signifie au demeurant pas quil faille ncessairement maintenir inchanges les caractristiques de cette politique. Certaines dentre elles ont en effet notamment pour consquence de dsinciter les femmes revenir sur le march du travail. Pour ces diverses raisons, il napparat pas prudent de minimiser les consquences des dsquilibres des rgimes obligatoires de retraite et dassurance maladie en considrant quils pourraient tre financs en partie par dventuels excdents de la CNAF.
c) La capacit de ltat et des collectivits territoriales assumer des dpenses supplmentaires est faible

On pourrait galement imaginer que ltat et les collectivits territoriales assument la fonction de financeur en dernier ressort, cest--dire quils prennent leur charge non seulement leurs propres dpenses, mais galement une part significative du manque de financement de certains rgimes sociaux. Ce raisonnement apparat trs imprudent.

99 Les contraintes de ltat et des collectivits territoriales sur leurs propres dpenses Il convient tout dabord de rappeler que ltat et les collectivits territoriales, comme lensemble des administrations publiques, ne pourront compter sur une augmentation significative et durable de leurs ressources. Paralllement, ltat et les collectivits territoriales seront eux-mmes doublement contraints. En premier lieu, ils devront utiliser plus intensivement les dpenses publiques pour renforcer le potentiel de cration de richesses et demplois de lconomie franaise. Concrtement, ltat et les collectivits territoriales seront jugs, et juste titre, sur leur capacit utiliser les politiques de lemploi, de formation initiale et continue ou de recherche pour dvelopper la capacit dinnovation de lconomie franaise et favoriser laccs du plus grand nombre lemploi. Les pouvoirs publics franais ont dj fait ce constat, avec les autres tats membres de lUnion europenne, Lisbonne en mars 2000 et Bruxelles en mars 2005. Les chefs dtat et de gouvernement ont en effet tous considr que, dans le nouvel environnement conomique et dmographique de lEurope, les priorits taient dsormais pour les administrations de mettre en place les infrastructures ncessaires la diffusion des connaissances, de renforcer linnovation et la rforme conomique et de moderniser les systmes de scurit sociale et dducation 9. LUnion europenne contribuera certes cette adaptation. Mais pour lessentiel, leffort public reposera sur les administrations publiques nationales. Dans le cas de la France, dont les finances publiques sont dgrades, toutes les marges de manuvre budgtaires des collectivits publiques devront lvidence se concentrer sur ces objectifs. Dans le mme temps, ltat et les collectivits territoriales devront financer les retraites de leurs agents. Compte tenu des perspectives dmographiques, cela pourrait reprsenter un surcrot de dpenses trs important. En effet, avec les paramtres actuels des rgimes de fonctionnaires, les budgets de ltat et des collectivits territoriales devraient supporter une augmentation trs importante des dpenses de pensions, qui pourrait atteindre 0,64 point de PIB en 2015 et 1,71 points de PIB en 2050.
Prestations de retraite des fontionnaires restant financer dans les rgles actuelles (% PIB)
2 Prestations de retraite des fonctionnaires territoriaux restant financer Prestations de retraite des fonctionnaires de l'Etat restant financer

0 2004 2007 2010 2013 2016 2019 2022 2025 2028 2031 2034 2037 2040 2043 2046 2049

Source : Commission sur la dette Donnes : COR

Conclusions du Conseil europen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000.

100 Pour ltat, cela reprsente une dpense supplmentaire de plus de 8 milliards deuros (euros 2003) en 2015 et de 28 milliards en 2040 (euros 2003), soit lquivalent respectivement des budgets actuels de lenseignement suprieur et de lemploi. Pour les collectivits territoriales, les dpenses des pensions augmenteraient de 5,5 milliards deuros (euros 2003) lhorizon 2015 et de 22 milliards deuros (euros 2003) lhorizon 2040. La capacit daction de ltat et des collectivits territoriales tant donne leur situation financire actuelle Pour comprendre quel point ltat et les collectivits territoriales ne disposeraient daucune marge de manuvre pour financer le dsquilibre des rgimes sociaux, il est ncessaire, comme nous venons de le faire, danticiper les pressions futures sur leurs propres dpenses, si les rgles de leurs propres rgimes de retraite ainsi que leurs comportements de gestion ntaient pas modifis. Mais il faut galement comprendre quel point leur dette financire et leur dficit actuels pseront sur leur capacit daction future. En effet, compte tenu de leur niveau de dette actuel, si ltat et les collectivits territoriales souhaitaient ne serait-ce que stabiliser leur endettement, il serait ncessaire quils dgagent chaque anne un excdent primaire important (0,6 point de PIB), dans des hypothses macroconomiques favorables (cf. encadr). Or, ces 25 dernires annes, ce nest pas un excdent mais un dficit primaire que ltat et les collectivits territoriales ont dgag en moyenne (-0,25 point de PIB). Le solde primaire de ltat et collectivits territoriales na jamais excd 1% du PIB, et il na t quune anne sur quatre suprieur 0,6 point de PIB.
Solde prim aire stabilisant de ltat et des collectivits territoriales (% PIB) 1,5 1 0,5 0 -0,5 -1 -1,5 -2 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
So lde primaire co nstat 1 980 - 2004 So lde primaire mo yen 1 980 2004 So lde primaire stabilisant, taux d'intrt rels 2,5% So lde primaire stabilisant, taux d'intrt rels 3,5%

Source : Commission sur la dette

Hypothses macro-conomiques Le solde primaire stabilisant est le solde primaire qui stabilise le ratio dendettement. Les donnes prsentes ici ne concernent que ltat et les collectivits territoriales et ne tiennent pas compte des administrations sociales (scurit sociale, assurance chmage, CADES). Les hypothses retenues sont les suivantes : Croissance : la Commission a repris les prvisions de croissance transmises au COR par la direction gnrale du trsor et de la politique conomique, cest--dire environ +1,5% moyen terme ; ce taux de croissance est le rsultat dune augmentation annuelle de la productivit horaire du travail de 1,8%, soit la moyenne des 30 dernires annes, et dune diminution de la population active de 0,3% environ par an (projections INSEE) ; Taux dintrt : le niveau actuel des taux dintrt rels des obligations de ltat franais (1,5% environ 10 ans)

101
est largement infrieur sa moyenne passe (3,5% sur les 5 dernires annes, 4% sur les 10 dernires annes et 4,25% sur les 25 dernires annes). Ce niveau historiquement bas des taux dintrt est le rsultat dune conjonction de facteurs en partie exceptionnels aboutissant un excs de liquidits au niveau mondial. Le resserrement de la politique montaire initi par la banque fdrale amricaine et la banque centrale europenne pourrait cet gard annoncer un renversement de tendance. Pour ces raisons, la Commission a donc retenu deux hypothses de taux dintrt : une hausse trs modre des taux, 2,5%, et une hausse plus marque, 3,5%.

Cela signifie concrtement que pour maintenir le ratio dendettement son niveau actuel, ltat et les collectivits territoriales devraient tre capables de diminuer leurs dpenses, hors frais financiers, denviron 0,75 points de PIB (15 milliards deuros 2003). Or cet effort, comme nous lavons vu, devra tre ralis alors mme que la charge des pensions, avec les rgles actuelles des rgimes de retraite des fonctionnaires, pourrait augmenter dun point de PIB en 2020 et de prs de 2 points de PIB en 2050. Certains objecteront que ce raisonnement est excessivement pessimiste, parce quil raisonne contexte conomique inchang, cest--dire notamment avec un taux de chmage lev et constant. Dans leur analyse, si le taux de chmage atteignait rapidement un niveau de plein emploi, les conomies sur les dpenses (cf. encadr) et les surplus de recettes fiscales permettraient de financer sans peine lensemble des dpenses. Il est indniable quen situation de plein emploi, ltat et les collectivits territoriales retrouveraient des marges de manuvre importantes. Si lon imagine par exemple que lon se maintient durablement au plein emploi, une valuation trs sommaire suggre que les seules diminutions mcaniques de dpenses atteindraient prs de 5% du budget actuel de ltat et des collectivits territoriales. En outre, les taux dintrt pourraient rester durablement leur niveau actuel, qui est particulirement bas, ce qui rduirait le cot du recours lendettement. Mais raisonner ainsi, cest supposer le problme dj rgl alors que sa solution nest mme pas encore esquisse. Or, avant datteindre le plein emploi, il y aurait ncessairement une priode de transition qui pourrait tre relativement longue. Le RoyaumeUni et les Pays-Bas ont mis chacun environ 10 ans pour atteindre ce que lon peut considrer tre le plein emploi. Pendant cette priode de transition, les conomies mcaniques dues lamlioration du march de lemploi seraient relativement limites. Notamment, tant que la diminution du chmage ne sera pas prenne, les pouvoirs publics pourraient tre rticents rduire rapidement le volume des contrats aids ainsi que les moyens consacrs au service public de lemploi. Dans le mme temps, le poids des pensions deviendrait de plus en plus important (+0,8 points de PIB en 2015). Durant cette phase, la capacit daction de ltat et des collectivits territoriales, si les comportements et les rgles demeuraient inchangs, resterait limite. Ceci induirait deux risques. Le premier, cest que ltat et les collectivits territoriales naient pas la capacit de promouvoir les dpenses les plus utiles la cration de richesses et demploi. Le second, cest que ltat et les collectivits territoriales ne parviennent pas stabiliser leur endettement, ce qui, comme nous le verrons, fragiliserait lconomie. En dfinitive, partir du principe que lon pourrait obtenir rapidement et de manire certaine un taux de chmage faible et que notre niveau moyen de croissance pourrait augmenter fortement est trs dangereux. Ce raisonnement entranerait notre pays dans un cercle vicieux :

102 en prsupposant le problme rgl, il aboutit ne pas le traiter puisquil conduit rduire la capacit de lconomie franaise crer plus de richesses et demploi.
Impact du chmage sur les dpenses de ltat et des collectivits territoriales Deux cas peuvent tre distingus. Dans le cas dune diminution dun point du taux de chmage, il est vraisemblable que le service public de lemploi et les dispositifs demploi aid restent largement inchangs. En revanche, il y aurait un impact positif sur les minima sociaux (revenu minimum dinsertion RMI , aide personnalise au logement APL et allocation spcifique de solidarit ASS). A supposer que la rduction du taux de chmage touche autant les allocataires des minima sociaux que le reste de la population, une diminution de un point du taux de chmage se traduirait par une conomie budgtaire denviron 500 millions deuros. Lconomie serait en ralit infrieure, puisque le nombre de bnficiaire de la prime pour lemploi (PPE) augmenterait. Dans le cas o le chmage atteindrait durablement le chmage frictionnel, les perspectives dconomie sont plus importantes. Il serait possible de rduire significativement la taille des services publics pour lemploi et le nombre de contrats aids dans le secteur non marchand. Par ailleurs, le nombre de bnficiaires des minima sociaux diminuerait drastiquement. Dans une hypothse trs favorable (division par deux du cot des services publics de lemploi, suppression des contrats aids dans le secteur non marchand et de lASS, division par trois du nombre de bnficiaires du RMI), lconomie serait de 10 milliards deuros. La rduction des dpenses serait donc significative. Toutefois, il convient de noter quen 2020, laugmentation, rgles inchanges, des pensions de retraite des fonctionnaires slvera plus de 20 milliards deuros. Ces estimations sont videmment sommaires. Elles ne tiennent pas compte de limpact sur les recettes dune amlioration de la croissance et de lemploi, qui serait naturellement trs importante, si le chmage se maintenait durablement un niveau de plein emploi.

3. Continuer accrotre lendettement public nest en aucun cas une solution

Continuer recourir lendettement ne peut constituer une porte de sortie, car cela fragiliserait les administrations publiques et plus largement lensemble de lconomie. Par notre adhsion au pacte europen de stabilit et de croissance, nous nous sommes interdit un comportement aussi risqu.
a) Choisir lendettement public rendrait lconomie franaise trs vulnrable

Face laugmentation prvisible des dpenses des rgimes sociaux et aux contraintes pesant sur ltat et les collectivits territoriales, lendettement pourrait en apparence tre considr comme un choix pertinent. Deux arguments viendraient justifier ce choix : attendre une croissance plus forte et profiter du niveau actuel des taux dintrt.
Lendettement comme moyen dattendre la croissance et le plein emploi

Dans une premire analyse, il serait pertinent de poursuivre le recours lendettement, tel que les administrations publiques lont pratiqu ces 25 dernires annes. Concrtement, les administrations publiques ne modifieraient pas leurs comportements et sendetteraient chaque anne un peu plus, en fonction du niveau de leur dficit. Lendettement permettrait dattendre un retour meilleure fortune, cest--dire une situation de plein emploi durable et de croissance forte. Ce raisonnement est en ralit extrmement dangereux. Il reviendrait faire le choix de la vulnrabilit, puisque les administrations publiques, et plus largement lensemble de lconomie franaise, seraient exposs un risque croissant sur les taux dintrt.

103 En effet, la poursuite de la dynamique dendettement actuelle apparatrait trs rapidement insoutenable aux yeux des prteurs, ce qui se traduirait par un relvement brutal du cot de financement des administrations publiques. Les prteurs, pour dterminer la prime de risque des administrations publiques, prennent en compte non pas seulement le niveau actuel de lendettement, mais la situation globale des finances publiques (marges de manuvre sur les prlvements obligatoires, nature des dpenses publiques, qualit de la politique budgtaire) ainsi que plus largement les performances de lconomie dans son ensemble (potentiel de croissance, emploi, capacit dinnovation). Il est certain que si un tat ne pouvait plus augmenter significativement ses ressources, sil navait pas dmontr dans le pass sa capacit rduire leurs dpenses, et sil continuait utiliser lendettement uniquement pour attendre une amlioration spontane de la situation conomique sans engager les rformes ncessaires, il finirait par perdre la confiance des marchs. Concrtement, les marchs, faisant le constat que la poursuite dun tel comportement conduirait un niveau dendettement trs lev (cf. graphique), douteraient de plus en plus des perspectives de croissance futures de lconomie franaise, ce qui les conduirait exiger une prime de risque de plus en plus leve.
Dette financire de l'ensem ble des adm inistrations (% PIB) Chm age 9% m oyen term e - taux d'intrt rel 2,5%

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

Source : Commission sur la dette

Atteindre un ratio dendettement de 400% : un scnario impossible Le niveau dendettement atteindrait successivement 100% en 2014, 200% en 2032, 300% en 2041 et prs de 400 % en 2050 si le comportement des administrations publiques restait identique celui des dernires annes. Il convient de noter que les rsultats de ces projections sont proches de ceux publis par le comit de politique conomique (CPE) de lUnion europenne. On pourrait donc croire, la lecture de ce graphique, que la poursuite des tendances (chmage 9%, dficit moyen de ltat et des collectivits territoriales de 3%, manques de financement conformes aux hypothses que nous avons mentionnes, absence de marges de manuvre sur les prlvements) conduirait une dette financire en 2050 reprsentant plus de 4 fois la production nationale. Mais cest un scnario impossible : en ralit, les marchs ragiraient bien avant que de tels niveaux dendettement ne soient atteints. Constatant le caractre insoutenable dune telle dynamique, ils exigeraient des primes de risque de plus en plus leves qui obligeraient les administrations publiques changer de comportement.

Il est videmment impossible de prvoir partir de quel moment les prteurs relveraient la prime de risque des administrations publiques franaises.

104 Ce qui est certain en revanche, cest que la poursuite du recours lendettement fragiliserait de manire croissante la situation financire des administrations publiques, en la rendant de plus en plus sensible au niveau gnral des taux dintrt. Or, il est largement possible que ceux-ci remontent dans les prochaines annes. Si tel devait tre le cas, et si la dynamique dendettement tait maintenue, le risque de perte de matrise de la dette et de correction financire serait majeur. En effet, si sous leffet de facteurs totalement indpendants des administrations publiques franaises, les taux dintrt des meilleures signatures augmentaient dans quelques annes, par exemple partir de 2008, un cercle vicieux pourrait senclencher. La hausse des taux dgraderait le solde des administrations publiques, ce qui affecterait la confiance des prteurs et rendrait dautant plus probable une augmentation de la prime de risque. Une simulation simple permet de mesurer cette fragilit : si les taux augmentaient en 2008 de 150 points de base, ce qui est tout fait possible (par exemple suite une rorientation des flux mondiaux de capitaux), ds 2010, le solde ncessaire pour stabiliser le ratio dendettement correspondrait un niveau deffort que les administrations publiques nont jamais t capables datteindre ces 25 dernires annes. Cela signifie concrtement que les administrations publiques perdraient la matrise de leur situation financire, sauf procder des hausses de prlvement ou des baisses de dpenses trs importantes. Pour stabiliser la dette en 2010, il faudrait en effet trouver 33 milliards deuros dconomies ou de recettes supplmentaires, soit lquivalent du budget de lemploi actuel ou les deux tiers du produit dimpt sur le revenu. Si on ne parvenait pas stabiliser le ratio dendettement ds 2010, partir de cette date, la situation deviendrait trs difficile. En 2013, il faudrait trouver plus de 70 milliards deuros dconomies ou de recettes supplmentaires.
Simulation d'une remonte des taux partir de 2008

Ce graphique illustre limpact dune remonte des taux partir de 2008. Il met en vidence qu partir de 2010, pour stabiliser lendettement, il faudra faire un effort dun niveau suprieur celui quont fait les administrations ces 25 dernires annes. Le solde primaire stabilisant traduit ce niveau deffort.

10
So lde primaire co nstat 1 980-2004 So lde primaire stabilisant So lde primaire mo yen 1 980-2004

-5

Source : Commission sur la dette

Simulation dune remonte des taux partir de 2008 en France

Imaginons quen 2008 le cot de financement des administrations publiques se soit stabilis 3,5 % et que les taux dintrt remontent alors brutalement de 150 points de base. Ceci aurait un effet mcanique sur la situation financire des administrations publiques, en alourdissant la charge de la dette. Cette augmentation de la charge de la dette serait toutefois tale sur plusieurs annes, au fur et mesure que la dette serait renouvele. Ainsi, entre 2008 et 2012, la charge annuelle de la dette augmenterait de 1,5 points de PIB, soit environ 30 milliards deuros.

105
En 2012, la charge de la dette slverait plus de 85 milliards deuros, contre environ 45 milliards deuros en 2004. A partir de cette date, pour stabiliser le ratio dendettement, les administrations publiques devraient raliser un effort colossal : leur solde, hors charges dintrt, devrait atteindre +2,6% du PIB, soit un excdent 56 milliards deuros. Et encore, leur effort devrait probablement tre encore suprieur, puisque la monte des taux pnaliserait lensemble de lconomie, ce qui diminuerait les recettes fiscales. Face cette situation, les prteurs dgraderaient srement la notation des administrations publiques franaises et augmenterait leur prime de risque. Concrtement, le cot de financement des administrations publiques augmenterait de nouveau fortement. 200 points de base paraissent envisageables. Pour les administrations publiques, la situation financire deviendrait alors critique. La matrise de lendettement, avec une charge dintrt qui atteindrait, en 2016, 7 points de PIB, passerait ncessairement par des restrictions drastiques dans les budgets des administrations publiques. Hypothses : on postule dans cette simulation que le taux de chmage se maintient 9%, et que ltat et les collectivits territoriales connaissent un dficit conforme la moyenne sur les 25 dernires annes, cest--dire 3% du PIB.

Dans une telle situation, la confiance des prteurs en la capacit matriser lendettement serait probablement affecte. Elle se traduirait probablement par une dgradation de la notation des administrations publiques et un relvement de leur prime de risque, qui aggraverait dautant la situation financire. Cette hausse de la prime de risque des administrations publiques fragiliserait lensemble de lconomie. Elle se traduirait en effet par une augmentation des primes de risque des entreprises publiques et mme plus largement, au moins partiellement, par une contagion sur les primes de risque des emprunteurs privs. En raison du renchrissement du cot du capital, linvestissement des entreprises sen trouverait pnalis. Le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie estime ainsi quune augmentation du cot de financement de lensemble des acteurs conomiques de 1 point conduit, au bout de trois ans, une diminution de la croissance annuelle de 0,6 point environ, et une contraction de lemploi total de 80 000 emplois. A laugmentation des frais financiers sajouterait donc pour les administrations publiques des perspectives de moindre dynamisme de leurs ressources, et daugmentation de certaines de leurs dpenses.
Lendettement pour profiter du niveau actuel des taux dintrt

Continuer recourir lendettement chaque anne pour financer les dficits successifs apparat donc trs dangereux en raison du risque de taux que ce comportement ferait peser sur les administrations publiques, et plus largement sur lensemble de lconomie. Face cette analyse, certains mettent en avant le fait quil suffirait de changer radicalement de politique de gestion de la dette publique. Concrtement, il sagirait dallonger la maturit de la dette publique, aujourdhui de 7 ans environ, en sendettant massivement trs long terme. Ceci mettrait les administrations publiques labri du risque de remonte des taux, et permettrait mme de raliser une bonne opration financire. Les taux long terme sont aujourdhui en effet historiquement bas. Ils sont notamment plus bas que les rendements esprs long terme des actions. A lextrme, il serait donc possible denvisager que ltat transforme lintgralit de sa dette en dette trs long terme et au-del augmente son endettement pour investir sur les marchs financiers. Il est clair que lallongement de la maturit de la dette publique permettrait de rduire la vulnrabilit des administrations publiques un relvement des taux lavenir. Cette dmarche a t initie par lAgence France Trsor (AFT), qui a emprunt en 2005 pour la

106 premire fois 50 ans, pour un montant de prs de 9 milliards deuros. Elle sinscrit dans une stratgie de gestion active de la dette, qui gagnerait sans doute tre amplifie. Mais il est illusoire de penser que cette stratgie de gestion de la dette permettrait de rgler miraculeusement le dsquilibre de nos finances publiques. Dabord, il convient de rappeler que les taux long terme, sils sont historiquement bas, restent plus levs que les taux courts. Ainsi, le taux dintrt des obligations 50 ans mises par lAFT en juin 2005 tait de 3,77%. En outre, si les administrations publiques franaises souhaitaient recourir lendettement trs long terme dans des proportions trs importantes pour transformer une part significative de leur dette actuelle, voire sendetter pour investir, la demande des prteurs pour ce type de produits tant limite, les taux de ces maturits risqueraient daugmenter. La prime de risque serait dailleurs dautant plus leve que les prteurs pourraient sinterroger sur la pertinence dun nouveau recours lendettement de la part dadministrations publiques dont la situation financire serait dores et dj dgrade. Il nest donc pas envisageable de convertir lensemble de la dette publique en dette trs long terme. Il nest pas non plus concevable de russir sendetter massivement trs long terme un taux suffisamment bas pour que lcart entre le cot de financement et le rendement des actifs soit coup sr favorable.
b) Nos engagements europens excluent le recours sans condition lendettement

La France, comme tous les tats membres de la zone euro, est partie au pacte europen de stabilit et de croissance. Ce pacte a fix deux valeurs de rfrence : 3% du PIB pour le dficit des administrations publiques, et 60% du PIB pour leur endettement. Une conomie qui scarte durablement de ces rfrences, notamment en termes de dficit, sans prsenter de perspectives crdibles de retour rapide dans les limites fixes par le pacte, sexpose une procdure de sanction. Le pacte a fait lobjet dune rforme au dbut de lanne 2005. Certains ont cru y voir une remise en cause de la porte contraignante des valeurs de rfrence du pacte. La France pourrait donc leurs yeux continuer dpasser les valeurs de rfrence, comme cest le cas depuis 2002 pour le dficit et depuis 2003 pour la dette, sans que cela nait de consquence. En ralit, la rforme du pacte na pas eu pour effet de lassouplir mais de mieux prendre en compte les situations conjoncturelles des conomies nationales ainsi que la qualit de la politique budgtaire moyen terme. La rforme du pacte ne signifie donc en aucun cas quun tat membre de la zone euro pourrait recourir lendettement sans condition. En effet, il est exclu que le recours lendettement serve reporter la ralisation de rformes structurelles. A linverse, un cart par rapport aux valeurs de rfrence peut tre accept sil traduit la mise en uvre de rformes majeures qui entranent directement des conomies de cots long terme y compris en renforant le potentiel de croissance et qui ont donc une incidence positive vrifiable sur la viabilit long terme des finances publiques10 . Les enjeux du respect des engagements du pacte sont beaucoup plus larges que les sanctions auxquelles la France sexposerait si elle dpassait durablement les valeurs de rfrence et donnait ainsi le sentiment de ne pas suivre un engagement international. Plus fondamentalement, cest le rle de la France en Europe qui sen trouverait affect.
10

Conclusions de la prsidence, Conseil europen de Bruxelles, 22 et 23 mars 2005.

107
II. EN ENGAGEANT RAPIDEMENT LES REFORMES NECESSAIRES, LES POUVOIRS PUBLICS PEUVENT SE DONNER UNE LARGE CAPACITE DACTION

Si notre pays choisit rsolument de donner la priorit la croissance et la cohsion sociale, le retour lquilibre de nos finances publiques simpose. Il doit tre lobjectif principal de ces cinq prochaines annes en matire de finances publiques. Lendettement fait en effet courir de trop grands risques notre conomie pour que nous ne mettions pas fin son augmentation permanente. Mais au-del de ce risque de fragilit, la nouvelle conception de laction publique quimplique ncessairement le retour lquilibre sera un atout de poids pour renforcer nos perspectives de croissance et demploi et notre capacit de solidarit. Rien ne serait donc plus inexact que de vouloir opposer lamlioration de la situation des finances publiques et le volontarisme pour la croissance et la solidarit. Le retour lquilibre des finances publiques ncessite sans aucun doute un effort important de lensemble des acteurs publics : ltat naturellement, mais aussi la scurit sociale et les collectivits territoriales. Mais cet effort nest pas disproportionn. Il est au contraire tout fait raliste si la gestion des finances publiques est profondment rforme.

A.

La remise en ordre des finances publiques doit tre lobjectif des cinq prochaines annes

Ltat, qui reprsente aujourdhui 80 % de lendettement, doit avoir pour objectif de retrouver un budget quilibr en moins de cinq ans, en se fixant des objectifs de matrise des dpenses plus ambitieux quaujourdhui. Mais ltat ne peut assumer seul la remise en ordre des finances publiques. La scurit sociale doit abandonner trs rapidement la pratique de lendettement et la rforme des rgimes de retraite doit tre poursuivie selon le calendrier prvu. Les collectivits territoriales seront galement des acteurs incontournables dune meilleure gestion publique. Cela suppose quelles aient beaucoup plus quaujourdhui la responsabilit de leurs recettes et de leurs dpenses.
1. Ltat doit renverser la tendance laugmentation de sa dette financire a) Le retour lquilibre devrait tre atteint en moins de 5 ans

Revenir lquilibre en 5 ans suppose de raliser un effort plus important quaujourdhui

Prconisation n1 Revenir lquilibre en 5 ans au maximum en stabilisant les dpenses en euros courants et en modulant lintensit de leffort en fonction de la conjoncture

Ltat sest donn pour norme de stabiliser ses dpenses en euros constants. Cette norme constitue une avance incontestable. Mais mme si elle tait applique strictement et si la croissance conomique tait chaque anne de 2 %, elle ne permettrait de stopper laugmentation du ratio dendettement quau bout de 4 ans. Et il faudrait attendre 8 ans pour atteindre lquilibre et 9 ans pour seulement retrouver notre niveau dendettement actuel.

Ces dlais sont excessifs, parce que nous ne pouvons pas attendre encore 9 ans pour doter les pouvoirs publics des marges de manuvre ncessaires pour renforcer nos perspectives de croissance et de solidarit, alors que partout dans le monde, pays industrialiss et pays mergents acclrent leur modernisation et renforcent leur potentiel de croissance.

108
Il est indispensable dacclrer le retour lquilibre et de rompre plus rapidement la dynamique dendettement. Lobjectif devrait tre datteindre lquilibre en 5 ans au plus tard, ce qui nous permettra de rduire notre endettement deux fois plus rapidement.
Prconisation n2

Le respect de ce calendrier passe ncessairement par ladoption dune norme plus rigoureuse de matrise des dpenses. Lobjectif doit donc tre de Ne pas diminuer le niveau stabiliser les dpenses en euros courants. Dans le mme temps, le niveau des global des prlvements prlvements obligatoires ne devrait pas tre modifi. Autrement dit, les obligatoires pendant la phase baisses de dpenses seraient affectes en totalit au dsendettement et non de retour lquilibre une diminution des prlvements. En particulier, les dpenses fiscales ne devraient pas tre accrues. Cela ninterdit cependant pas de modifier la structure des prlvements obligatoires pour les rendre plus efficaces. Une telle rforme serait au contraire souhaitable si elle permettait de renforcer nos perspectives de croissance, condition quelle soit neutre pour le produit global des recettes publiques Si lon applique cette norme et si la conjoncture conomique est favorable (2 % de croissance chaque anne en volume), le retour lquilibre sera atteint en 4 ans. Pendant toute cette priode, le dficit de ltat ne devrait plus seulement tre affich en part de la production nationale, mais rapport aux recettes de ltat11 pour que les objectifs de gestion soient mieux compris par lopinion publique. Autrement dit, lobjectif serait que le dficit de ltat, qui reprsentait en 2004 plus de 16 % de ses recettes, en reprsente encore 11 % la premire anne du retour lquilibre, puis 7 % la deuxime anne et 2,5 % la troisime anne.
Evolution de la dette financire et du dficit de l'Etat suivant la norme de dpenses
18% Dficit rapport aux recettes, stabilisation en euros courants (chelle de gauche) dficit, % des recettes Dficit rapport aux recettes, stabilisation en euros constants (chelle de gauche) Dette financire, stablisation des dpenses en euros courants (chelle de droite) Dette financire, stablisation des dpenses en euros constants (chelle de droite) 16% 14% 12% 10% dette financire, % PIB

55%

50%
8% 6% 4% 2% 0% n n+1 n+2 n+3 n+4 n+5 n+6 n+7 n+8 n+9 n+10

45%

Source : Commission sur la dette

Ce graphique illustre lvolution du dficit de ltat (rapport aux recettes) et de sa dette financire (rapporte au PIB). Les rgles actuelles dvolution des dpenses visent une stabilisation en euros constants, cest--dire une augmentation au mme rythme que linflation. Si cette rgle est strictement respecte, lquilibre entre les dpenses et les recettes sera atteint dans 8 ans. Pour atteindre lquilibre en cinq ans, il serait ncessaire de stabiliser les dpenses en euros courants. Cette stabilisation signifie que les dpenses resteraient stables en valeur mais diminueraient en euros constants, cest--dire en volume, au rythme de linflation. Lapplication de la norme actuelle ne permet de renverser la dynamique dendettement de ltat quaprs 4 ans. La stabilisation des dpenses en euros courants en revanche permet dinflchir la dynamique dendettement au bout de seulement 2 ans. Mthode de projection : le point de dpart a t plac en 2004 en raison du caractre encore provisoire des donnes de finances publiques pour 2005. Ces projections reposent sur des hypothses prudentes. Le taux de croissance resterait relativement stable ces 10 prochaines annes, autour de 2% en volume. De mme, linflation se maintiendrait 2%. Les recettes volueraient sur toute la priode au mme rythme que la croissance. Une fois lquilibre budgtaire atteint, celui-ci serait maintenu.
11

Cette prsentation est trs pdagogique. Elle nexclut videmment pas que lon continue prsenter le dficit en part du PIB, du fait de nos engagements europens mais galement compte tenu des limites dune prsentation du dficit qui se limiterait la part dans les recettes. Celles-ci sont en effet particulirement sensibles la conjoncture

109 Mais durant cette priode, lconomie franaise peut connatre une croissance moins forte au moins une anne. Dans ce cas, lobjectif de retour lquilibre en 5 ans devrait tre maintenu, mais lintensit de leffort devrait tre module. Concrtement, lobjectif de dpenses ne devrait pas tre modifi, mais les pouvoirs publics pourraient accepter une diminution transitoire des recettes. En cas de ralentissement, les pouvoirs publics devraient en tout tat de cause prendre rapidement les mesures quils jugeraient ncessaires pour prserver lobjectif dun retour lquilibre dans les 5 ans, dans le cadre du budget annuel voire le cas chant dun rendez-vous exceptionnel consacr spcifiquement aux finances publiques. Le graphique suivant met en vidence quen cas de ralentissement marqu, leffort peut tre modul sans pour autant remettre en cause lobjectif de retour lquilibre en cinq ans. Ainsi si le taux de croissance ntait pas chaque anne de 2 % mais connaissant un ralentissement sensible trois annes de suite (1,5% puis 1% puis nouveau 1,5) avant de rejoindre la croissance moyenne de 2 %, et que linflation diminuait pendant la phase de ralentissement, il serait nanmoins possible datteindre lquilibre en prs de 5 ans tout en diminuant transitoirement les recettes12 pendant les 3 annes de ralentissement.
Ralisation de l'objectif d'quilibre de ltat en cas de choc conomique
18% Dficit, diminution transitoire des recettes (chelle de gauche) 16% 14% Dficit, stabilit des recettes (chelle de gauche) 12% 10% 50% 8% Dette financire, diminution transitoire des recettes (chelle de droite) 6% 4% Dette financire, stabilit des recettes (chelle de droite) 2% 0% n n+1 n+2 n+3 n+4 n+5 n+6 n+7 n+8 n+9 n+10 45% 55%

Source : Commission sur la dette

Prconisation n3 Affecter intgralement les recettes exceptionnelles au dsendettement, sous rserve des dotations du FRR

Durant cette priode de retour lquilibre, les recettes exceptionnelles devraient tre systmatiquement recherches : ouverture du capital dentreprises publiques et plus gnralement cessions dactifs publics non stratgiques. Elles devraient tre affectes en totalit au dsendettement, sous rserve des dotations du fonds de rserve des retraites (FRR). La Commission estime en effet quil est important de continuer doter ce fonds, mme si son rle devra tre prcis en 2008 (cf. infra). Lenjeu est important puisque le potentiel de cession dactifs financiers mobilisable

12 Au-del des effets mcaniques sur les recettes de la moindre croissance (stabilisateurs automatiques), les recettes sont galement, dans ce scnario, diminues de manire discrtionnaire dun peu moins de 1 point de PIB en moyenne pendant les 3 annes.

110 peut tre estim 100 milliards deuros environ. Ceci pourrait acclrer le dsendettement mais ne devrait en aucun cas limiter leffort sur les dpenses. Et, si en cours danne, les recettes constates taient suprieures aux prvisions de la loi de finances initiale, ce surplus de recettes devrait galement tre affect en totalit au dsendettement13.
Leffort demand ltat nest pas incompatible avec la croissance

Pour justifier de ne pas remettre en cause laugmentation rgulire de la dette depuis 25 ans, deux arguments sont gnralement avancs : dune part, leffort serait irraliste; dautre part, il aurait un impact ngatif sur la croissance conomique et contribuerait augmenter le niveau du chmage. Ces deux arguments mritent dtre examins, parce quils justifient depuis de nombreuses annes de ne pas remettre en ordre les finances publiques et contribuent la croissance de la dette. Il convient de souligner en premier lieu que leffort demand ltat est important mais quil est tout fait raliste. Cet effort correspond une rduction du niveau global de ses dpenses denviron 25 milliards deuros en 5 ans (euros 2003), soit 6,3% de ses dpenses actuelles et 1,3 points de PIB. Ce montant ne doit cependant pas tre considr dans labsolu. Il doit tre en effet compar aux marges damlioration de la gestion et aux conomies pouvant tre rapidement dgages en slectionnant mieux les dpenses. En outre, et contrairement aux ides reues, le budget de ltat nest pas ce point rigide quil serait impossible de rduire les dpenses hauteur de 25 milliards deuros dans les 5 prochaines annes. Seuls 30 % du budget sont totalement incompressibles court terme (charges de la dette et retraites des fonctionnaires). Comme le montre le tableau suivant, leffort demand ltat franais nest pas disproportionn au regard des rductions de dpenses quont t capables de raliser dans des dlais trs courts certains tats europens. La Finlande et la Sude ont en effet diminu la part de leurs dpenses publiques dans le PIB en 5 ans de 11,3 et 12,2 points de PIB.
Lobjectif de retour lquilibre dans les 5 ans implique de diminuer de 1,3 points de PIB la dpense de ltat franais. Cet effort apparat mesur au regard des rductions obtenues en Finlande et en Sude. Entre 1993 et 1998, les dpenses publiques ont diminu en Finlande et en Sude de plus de 10 points de PIB. Elles se sont stabilises depuis au niveau atteint en 1998.
Rduction des dpenses publiques en Finlande et en Sude (% PIB)

75 70 65 60 55 50 45 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Source :OCDE

Finlande

Sude

13

Depuis 2005, la LOLF impose que chaque loi de finances prcise comment dventuels surplus de recettes seront utiliss. Dans le projet de loi de finances 2006, il est ainsi prvu que les surplus de recettes, hors TIPP, seront affects la rduction du dficit.

111 En second lieu, leffort demand ltat nest pas incompatible avec la croissance de lconomie franaise. Rappelons qu long terme, il est au contraire lune des conditions de cette croissance. Mais la critique porte en gnral sur leffet court terme de la rduction des dpenses publiques sur la croissance. Dun point de vue macro-conomique, il est incontestable que la rduction des dpenses publiques a, toutes choses gales par ailleurs, un impact ngatif court terme sur la croissance conomique. Mais ce constat ne suffit pas pour conclure que leffort de retour lquilibre en 5 ans est dangereux. Trois lments doivent en effet tre pris en compte. Dune part, cet impact ngatif court terme est toujours mis en avant sans que le cot, croissant, de linaction soit voqu et encore moins valu. Le cot conomique dune rduction des dpenses doit pourtant tre mis en regard du cot quaurait la poursuite de la dynamique dendettement dans les annes futures (risque daugmentation du cot de financement de lensemble des agents conomiques, nervosit croissante des prteurs). Dautre part, cet impact ngatif peut tre limit si les mnages et les entreprises interprtent lannonce dun retour rapide de ltat lquilibre budgtaire comme une perspective damlioration de leurs richesses futures (plus fortes capacits de croissance, baisses de prlvements envisageables terme). Si tel tait le cas, la diminution de la dpense publique aurait pour consquence indirecte de soutenir la consommation et linvestissement privs. Enfin, la rduction du niveau global des dpenses ne signifie pas que toutes les dpenses supporteront le mme niveau deffort. La priode de retour lquilibre doit fondamentalement tre loccasion, comme nous le verrons, de rexaminer lefficacit des dpenses et de slectionner plus quaujourdhui les catgories de dpenses prioritaires, qui devraient tre prserves, voire mme augmentes. Cest notamment le cas de toutes les dpenses de nature renforcer notre capacit de croissance (cf. infra). Les expriences trangres (Canada, Sude, Finlande) ont dmontr que la rduction des dpenses dans des niveaux nettement suprieurs ceux qui sont proposs la France peut au contraire saccompagner dune acclration de la croissance conomique court terme. Ces expriences trangres montrent galement que lobjectif de retour lquilibre, sil est jug crdible par lautorit charge de la politique montaire, peut saccompagner dune baisse des taux dintrt. Celle-ci attnue limpact ngatif sur lensemble de lconomie du retour lquilibre des finances publiques. En zone euro, ceci plaide pour que les tats les plus endetts sengagent simultanment dans une dmarche de retour lquilibre.
b) Une fois revenu lquilibre, ltat doit enfin se donner les moyens de grer les -coups de la croissance
Prconisation n4 Une fois lquilibre atteint, utiliser les finances publiques pour rguler le cycle conomique

Il serait prmatur aujourdhui de dfinir ce que devrait tre la politique budgtaire une fois lquilibre atteint, cest--dire partir de 2009-2010. En effet, une programmation vritablement pertinente ne pourrait tre faite que dans quelques annes, lorsque lon connatra la position de lconomie franaise dans le cycle une fois que lquilibre budgtaire aura t atteint. Mais quelques principes simples peuvent tre fixs. Comme nous lavons vu, ces 25 dernires annes, ltat a abord chaque

112 pisode de retournement conjoncturel avec un dficit important, ce qui la empch dexercer une action contra-cyclique significative. Une fois revenu lquilibre, la politique budgtaire de ltat devrait donc avoir pour objectif de disposer dune capacit de rponse aux retournements conjoncturels (stabilisateurs automatiques). Lors du dernier retournement conjoncturel, des pays prsentant des excdents budgtaires et des niveaux de croissance moyens suprieurs au ntre ont absorb une partie de la baisse de la croissance en laissant jouer les stabilisateurs automatiques dans des proportions trs importantes (1,6% du PIB pour la Sude et 1,7% pour la Finlande). Ces pays ont en outre pris des mesures discrtionnaires, soit daugmentation des dpenses, soit de diminution des recettes, qui ont encore renforc lampleur de laction contracyclique. Au total, ces pays ont pu, grce aux excdents quils avaient constitus en phase de croissance forte, soutenir trs fortement la croissance (entre 5,5 et 7,2% du PIB sur trois ans). Quatre principes devraient donc guider la politique budgtaire de ltat une fois lquilibre atteint :
dans la mesure du possible, ne pas diminuer le niveau global des prlvements obligatoires en phase haute de cycle, ce qui nempche pas de revoir leur structure ; continuer de diminuer lensemble des dpenses de ltat un rythme moins important que durant la phase de retour lquilibre mais garantissant tout de mme une baisse en euros constants. Cette rgle sappliquerait lensemble des dpenses, y compris le provisionnement progressif du manque de financement futur du rgime de retraite des fonctionnaires de ltat ; constituer ainsi en phase haute de cycle des rserves grce lcart entre les dpenses, qui volueraient donc moins vite que linflation, et les recettes, qui suivraient globalement le PIB ;
Estimation des surplus Un calcul trs sommaire permet dvaluer lampleur des surplus qui pourraient tre consacrs la constitution dun excdent et aux dpenses les plus utiles la croissance. Si ltat, primtre constant, retournait lquilibre au bout de 4 ans, il dgagerait les annes suivantes, en faisant lhypothse dun gain de productivit de 1% par an sur les dpenses (autrement dit, les dpenses voluent comme linflation moins 1 point) et dune croissance constante 2%, un excdent denviron 0,65% du PIB.

utiliser cette marge de manuvre pour attnuer leffet dun ralentissement de la croissance, par des baisses dimpts et/ou des augmentations de dpenses, sans enfreindre nos engagements europens.

Il va de soi quune fois reconstitues les marges de manuvre budgtaires ncessaires la rgulation conjoncturelle, il appartiendra aux pouvoirs publics de fixer le niveau et la structure tant des prlvements obligatoires que des dpenses publiques, dans le respect de lquilibre des finances publiques. Il sagit l en effet dun ensemble de choix politiques et dun choix de socit.

113
2. Les collectivits territoriales doivent tre mieux associes lobjectif de matrise des finances publiques

La matrise durable des finances publiques locales passe ncessairement par une plus grande responsabilisation des collectivits territoriales, la fois sur leurs recettes et sur leurs dpenses. Cest un objectif qui ncessite, dans les annes qui viennent, dapporter des modifications importantes aux relations entre ltat et les collectivits territoriales. Dans lintervalle, les collectivits territoriales doivent participer leffort de retour lquilibre des finances publiques, mme si elles sont actuellement peu endettes.
a) Mme si elles sont aujourdhui peu endettes, les collectivits territoriales doivent assumer une partie de leffort de retour lquilibre de ltat

En dpit de la forte augmentation de leurs dpenses, lendettement des collectivits est rest modr ces dernires annes. En effet, le rythme daugmentation de leurs ressources leur permet de dgager une importante capacit dautofinancement, quelles utilisent pour financer une large part de leurs investissements sans emprunter. En outre, elles ne peuvent sendetter que pour investir. Cela ne signifie pas que les collectivits territoriales ne doivent pas participer dans les 5 prochaines annes leffort de retour lquilibre des finances publiques.
Prconisation n5 Durant la phase de retour lquilibre, stabiliser les dotations de ltat aux collectivits territoriales en euros courants. En contrepartie : assurer la neutralit des transferts ; ne pas imposer unilatralement de nouvelles dpenses aux collectivits territoriales ; tenir compte de la fragilit de certaines communes

court terme, en raison des contraintes juridiques et institutionnelles, il napparat pas envisageable dimposer directement une norme de dficit ou de dpense aux collectivits territoriales. En revanche, la progression des transferts de ltat aux collectivits territoriales doit tre rapidement inflchie en leur imposant la mme norme que pour les dpenses de ltat. Les dotations de ltat aux collectivits territoriales diminueraient ainsi en euros constants. Comme pour ltat, cet effort serait diffrenci suivant le niveau de croissance.

Concrtement, leffort pour les collectivits territoriales reprsenterait, au bout de 4 ans, un peu plus de 6 milliards deuros, soit 3,5% de leurs recettes. Si les collectivits territoriales choisissaient de faire porter cet effort uniquement sur leurs dpenses de fonctionnement, cela reprsenterait un gain de productivit annuel de 1,9%. Lapplication de cette rgle de stabilisation en valeur des transferts aux collectivits territoriales suppose que les pouvoirs publics respectent trois principes pendant toute cette priode.

Dune part, les transferts de comptences doivent tre strictement neutres pour les collectivits territoriales. Sur ce point, une commission (commission consultative dvaluation des charges) a engag lvaluation du cot des transferts venir (personnels techniques de lducation nationale, voies routires, formation professionnelle). Dautre part, il est indispensable que les pouvoirs publics nimposent plus lavenir unilatralement aux collectivits territoriales la prise en charge de dpenses non compenses. Enfin, la spcificit des communes les plus fragiles devra tre prise en compte, notamment celles qui bnficient des dispositifs de prquation et des dotations de solidarit.

114
b) A moyen terme, les collectivits territoriales devraient devenir pleinement responsables de leurs dpenses et de leurs ressources

Le mode de relation actuel entre ltat et les collectivits territoriales alimente une suspicion mutuelle. Les collectivits territoriales considrent en effet que le fait de ne pas tre responsables dune grande partie de leurs ressources et de leurs dpenses les fragilise. Dans le mme temps, ltat considre que lefficacit de leur gestion nest pas suffisamment dmontre et que les ressources quil leur attribue dpasse leurs besoins rels. Il est impratif de rformer ce systme qui ne garantit pas lefficacit de la gestion des finances locales. En ce qui concerne les ressources des collectivits territoriales, deux options sont envisageables :
la ngociation entre ltat et les collectivits territoriales dun objectif contraignant de finances publiques (norme de dpense ou de dficit). Plusieurs pays europens se sont engags dans cette voie, souvent sans grand succs, en raison notamment de la difficult contrler le respect de tels objectifs.

La ngociation de ces engagements et le contrle de leur bonne excution seraient particulirement difficiles en France en raison du nombre de collectivits. Cest donc le nombre de collectivits territoriales, bien plus que le principe de leur libre administration, qui rendrait cette option probablement inefficace en France ;
Prconisation n6 Assurer aux collectivits territoriales une plus grande matrise de leurs ressources et de leurs dpenses

une option sans doute plus complexe mettre en uvre, mais certainement plus efficace : augmenter progressivement la part des ressources propres en attribuant terme chaque collectivit un ou plusieurs prlvements qui lui seraient propres.

Toutes les collectivits nont pas le mme potentiel fiscal. Les petites communes en particulier ne pourraient pas financer toutes leurs dpenses uniquement par des ressources propres.

Il serait cependant possible dapporter des rponses ce problme, mme sil ne faut pas sous-estimer la complexit de cette difficult. Un dispositif de prquation devrait tre mis en place, pour remdier aux carts de potentiel fiscal entre collectivits et de dynamisme des assiettes entre types dimpts. Un mcanisme incitant la fusion des plus petites communes, voire de certains dpartements, devrait galement tre prvu. Ces deux types dinstruments ncessiteraient un travail important danalyse et de concertation. Leur mise en uvre demanderait du temps. En ce qui concerne les dpenses, il est indispensable que les collectivits territoriales aient une plus grande matrise de leur masse salariale. Elles doivent cet gard tre un acteur part entire de la ngociation salariale. Les dcisions du ministre de la fonction publique ne devraient plus simposer aux fonctions publiques territoriale et hospitalire. Cette plus grande responsabilit des collectivits territoriales aurait le grand avantage de permettre aux citoyens dvaluer la qualit de la gestion de leurs collectivits, en rapprochant la qualit des dpenses du niveau de la fiscalit locale. Elle seule peut permettre de concilier un grand nombre de collectivits territoriales et lefficacit de la gestion locale. Elle aurait dautant plus deffet quelle saccompagnerait dune clarification des rpartitions de comptence.

115
3. Les conditions dquilibre des rgimes sociaux doivent tre garanties a) La rforme des rgimes de retraite doit tre poursuivie

La rforme des rgimes obligatoires de retraite de 2003 a modifi les paramtres des rgimes et a ainsi rduit leur manque de financement.
Prconisation n7 Poursuivre la rforme des retraites en 2008 avec deux priorits : sassurer de lquilibre jusquen 2020 de lensemble des rgimes, y compris des rgimes spciaux ; prciser les conditions de fonctionnement du FRR

Cette rforme a galement dfini un principe le partage des gains desprance de vie entre vie active et retraite et une mthode rendez-vous priodiques qui constituent un cadre efficace pour sassurer que les retraites ne seront pas finances par endettement. Dans ce cadre, les conditions sont runies pour aborder sereinement le premier rendez-vous en 2008. Le conseil dorientation des retraites prpare dores et dj ce rendez-vous important. Lenjeu sera double : sassurer que lquilibre des rgimes est bien garanti jusquen 2020 ; poursuivre la rflexion sur la situation financire des rgimes aprs cette date.
Lquilibre des rgimes obligatoires de retraite jusquen 2020

Le rgime gnral dassurance vieillesse est entr en dficit en 2005. La loi de financement de la scurit sociale pour 2006 prvoit une augmentation de ce dficit ces 4 prochaines annes, qui passerait de 1,4 milliards deuros 2,2 milliards deuros en 2009. Une dette sociale lie aux retraites va donc commencer se constituer. Lquilibre des rgimes obligatoires de retraite napparat donc pas assur dans les prochaines annes. Dans le cadre de la rforme de 2003, cet quilibre repose jusquen 2020 en partie sur lamlioration progressive du march de lemploi. Le rendez-vous de 2008 devra donc dabord sassurer que, compte tenu des perspectives pour lemploi cette date, lquilibre des rgimes des fonctionnaires et du rgime gnral est toujours garanti jusquen 2020. Il semblerait justifi cet gard loccasion de continuer promouvoir les mesures permettant dinciter laugmentation des taux dactivit. En effet, en dpit du dispositif de surcote introduit en 2003, les rgles des rgimes obligatoires de retraite ne garantissent pas la neutralit actuarielle. Quelle que soit la situation financire de ces rgimes, il apparat par ailleurs ncessaire dintgrer lors du rendez-vous de 2008 les rgimes spciaux, pour sassurer de leur quilibre jusquen 2020. Ceux-ci ne sont en effet pas entrs dans le champ dapplication des rformes de 1993 et de 2003. Les rgimes spciaux ont une double caractristique : un niveau de prestation globalement suprieur celui des autres rgimes ; une situation dmographique plus dgrade que la moyenne. Plusieurs rgimes spciaux dentreprises publiques ont t ou sont en voie dtre adosss au rgime gnral (industrie lectrique et gazire, RATP). Cela signifie concrtement que leurs ayants droits cotisent dans ce cas aux rgimes obligatoires du secteur priv. Mais comme le niveau de leurs prestations na pas t modifi, un manque de financement subsiste. Dans le cas de lindustrie lectrique et gazire, ce manque de financement a t combl en crant une taxe paye par les consommateurs dnergie. Dans le cas de la RATP, ltat pourrait en avoir la charge.

116 Pour rsumer, mme lorsquils ont t adosss, les rgimes spciaux restent dsquilibrs et le paiement des prestations repose donc en partie sur la solidarit entre les rgimes, voire dans certains cas sur le contribuable ou sur le consommateur. Cette situation pse sur la situation financire des rgimes des autres professions et sur celle de ltat. En bonne logique, elle devrait donc tre porte devant le Parlement et les rgimes spciaux devraient tre intgrs dans le champ du rendez-vous de 2008.
Lquilibre des rgimes obligatoires de retraite aprs 2020

Le rendez-vous de 2008 devra galement avoir pour objectif dtudier les conditions de lquilibre de lensemble des rgimes partir de 2020. ce titre, plusieurs points mritent des claircissements en ce qui concerne le fonds de rserve des retraites (FRR). Dabord, il conviendra sans doute de clarifier la question des rgimes de retraite qui pourront bnficier de versements du FRR. Dautre part, il sera ncessaire de prciser le mode dintervention du fonds, notamment ses modalits de dcaissement et ses rgles de gestion. Enfin, les conditions de son articulation avec le principe fix avec la rforme de 2003 augmenter la dure de cotisation en fonction des gains desprance de vie devront galement tre prcises.
b) Un dispositif de retour automatique lquilibre doit tre mis en place pour lassurance maladie

Les rformes de lassurance maladie de 2004 et de 2005 ont vis mieux garantir le respect de lobjectif national dassurance maladie (ONDAM), sans pour autant empcher lexistence des dficits ni laugmentation de lendettement. Certes, le Parlement vote, depuis 2005, le solde de lassurance maladie et non plus simplement ses dpenses, mais le Parlement nest en aucun cas oblig de voter un solde positif. En outre, si le dficit augmente par rapport au montant prvu en raison dune ventuelle faiblesse des recettes, aucun mcanisme dajustement nest prvu. Et comme nous lavons vu, la dcision du Conseil constitutionnel sur la CADES nempche pas non plus le recours lendettement. Dans le cadre dun plan de retour lquilibre des finances publiques, la priorit en matire dassurance maladie est donc aujourdhui de poursuivre les efforts engags en garantissant que trs rapidement les dpenses ne seront plus finances en partie par endettement. Un calendrier en deux temps semble pouvoir tre retenu.
Prconisation n8 Garantir le retour lquilibre de lassurance maladie en 2009 en prvoyant chaque anne comment seront rquilibrs les comptes en cas de nonrespect du calendrier de retour lquilibre prvu par la LFSS 2006

Garantir le retour lquilibre rapide des comptes de lassurance maladie dans les 5 ans La premire tape devrait consister sassurer du respect des objectifs de retour lquilibre lchance 2009 fixs dans la loi de financement de la scurit sociale pour 2006. Aprs trois annes supplmentaires de dficit en 2005, 2006 et 2007, le solde de lassurance maladie devrait en effet tre excdentaire de 600 millions deuros en 2009. Pour garantir le respect de ces objectifs, il convient de mettre en place un dispositif de rquilibrage en cas de dpassement de lobjectif de solde dune anne sur lautre. Ce principe a fait la preuve de son efficacit en Allemagne.

117 Concrtement, le Parlement voterait fin 2006 un objectif de solde pour 2007, et indiquerait dans le mme temps quels instruments il envisage de mobiliser ds la fin 2007 en cas de dpassement de lobjectif. Seuls trois instruments peuvent tre mobiliss, ventuellement simultanment : la rduction du primtre de la dpense mutualise (niveau du ticket modrateur, nature des biens et services rembourss, niveau des prix des mdicaments et des actes des professionnels de sant), lamlioration de lefficacit du systme de sant et laugmentation des ressources (cotisations sociales, CSG, accises). Le comit dalerte devrait tre un acteur central de cette procdure. Il pourrait en effet apporter au Parlement son expertise sur les principales hypothses qui fondent lobjectif de solde et rendre un avis sur son respect. Le calendrier de retour lquilibre dfini dans loi de financement de la scurit sociale pour 2006 repose sur des hypothses macroconomiques favorables (augmentation de 2,6% par an du PIB et de 4,45% de la masse salariale). Il devrait sans doute tre assoupli si, dans les trois annes qui viennent, la croissance conomique savrait infrieure. Le principe de variation de lintensit de leffort, qui vaut pour ltat et les collectivits territoriales, doit galement sappliquer lassurance maladie.
Garantir labsence de recours lendettement aprs 2009

A partir de 2009, il est indispensable que le dficit de lassurance maladie soit exclu par principe, ds le vote du PLFSS, puisque rien ne justifie lexistence dune dette dassurance maladie.
Prconisation n9 partir de 2009, garantir labsence dendettement de lassurance maladie par lutilisation de trois instruments : lobligation de vote lquilibre, le retour automatique lquilibre dune anne sur lautre et la cration dun fonds de prservation de lquilibre

Le principe de vote lquilibre sans recourir lendettement devrait donc dsormais figurer dans la constitution financire de la scurit sociale (la loi organique sur les lois de financement sur la scurit sociale).

Ceci nempcherait pas ncessairement que soit constat un dficit en fin danne. Le dispositif de retour lquilibre dune anne sur lautre devrait donc tre maintenu au-del de 2009.

La conjoncture conomique et les alas de la sant publique ont un impact mcanique important sur le solde de lassurance maladie. Il est ncessaire den tenir compte. En effet, si une anne le dficit constat tait uniquement d la conjoncture, il pourrait tre dangereux conomiquement de prendre immdiatement des mesures daugmentation des prlvements ou de diminution des prestations. La cration dun fonds de prservation de lquilibre permettrait de rpondre cette difficult. En priode de conjoncture favorable, il recevrait les excdents du rgime obligatoire dassurance maladie. Lorsque la croissance serait infrieure son potentiel, on puiserait dans ce fonds pour compenser le manque gagner. Lextension de ces dispositifs (obligation de vote lquilibre, retour automatique lquilibre dune anne sur lautre, cration dun fonds de prservation de lquilibre) aux allocations familiales serait lgitime.

118
c) Les principes de gestion de lassurance chmage doivent permettre dempcher que des alas conjoncturels aboutissent des dsquilibres durables

En raison de la dgradation continue de la situation financire de lUnedic, les partenaires sociaux ont engag ltude des rgles dindemnisation du chmage. Il nappartient naturellement pas la Commission de se prononcer sur la nature des modifications qui devraient tre apportes aux rgles de lassurance chmage, puisquelles relvent des partenaires sociaux. Deux faiblesses du dispositif de gestion peuvent nanmoins tre soulignes. La premire concerne la rapidit avec laquelle les partenaires sociaux peuvent intervenir en cas dapparition dun dsquilibre. Aujourdhui, lassurance chmage est rgie par des conventions dune dure de 2 ans. Elles ne prvoient pas dobjectif de solde, ni de clause de rendez-vous rgulire pour valuer ladquation des rgles la situation conomique.
Prconisation n10 Garantir lquilibre de lassurance chmage en proposant aux partenaires sociaux un examen annuel de lapplication des conventions et en utilisant le fonds de rgulation une fois lquilibre retrouv

Il est propos aux partenaires sociaux dinscrire dans leurs conventions un objectif de solde annuel du rgime, dont le respect ferait lobjet dune clause de rendez-vous annuelle.

Cette modification du mode de gestion de lassurance chmage permettrait dviter quun retournement conjoncturel de lconomie naboutisse une dgradation durable du rgime.

La seconde faiblesse concerne la gestion des excdents. Comme nous lavons vu, lassurance chmage navait pu conserver fin 2001 que 2 milliards deuros sur lensemble des excdents accumuls pendant la priode de forte croissance, soit moins de 10% des prestations annuelles. Ce constat appelle deux recommandations. Le fonds de rgulation cr larticle 13 de la convention du 20 dcembre 2002, devra tre dot, ds le retour du rgime lquilibre, dune partie significative des excdents constats.

Les partenaires sociaux devraient dterminer un niveau minimal de dotation du fonds. Aucune baisse des taux de cotisations et aucun assouplissement des rgles dindemnisation ne devraient avoir lieu tant que le niveau minimal de dotation du fonds naurait pas t atteint.

119

B.

Une modification en profondeur de la gestion des administrations publiques permettra dquilibrer rapidement nos finances publiques et de mieux orienter les dpenses

Mieux orienter les dpenses et atteindre lobjectif dun retour lquilibre dans les 5 ans implique ncessairement de modifier en profondeur la gestion des administrations publiques. Dans ce domaine, la Commission sest attache ne prsenter que des mesures qui sont ralisables, pour certaines immdiatement, pour dautres dans la dure. Aucune organisation de grande taille nest capable de bouleverser son mode de fonctionnement et son organisation du jour au lendemain. Ce qui importe, cest la constance dans le changement, la continuit du dialogue avec les partenaires sociaux et la qualit du management des quipes.
1. La rduction des dpenses inefficaces doit tre pendant la phase de retour lquilibre la priorit du Gouvernement et du Parlement a) Le retour lquilibre en 5 ans suppose de modifier le mode de travail du Gouvernement et du Parlement

Lefficacit des dpenses doit tre, plus que jamais, au centre des priorits des pouvoirs publics. Une tape fondamentale a t franchie dans cette direction avec ladoption des deux nouvelles lois organiques (LOLF et LOLFSS). Comme lont soulign Alain Lambert et Didier Migaud dans leur trs rcent rapport14, cette rforme a dj permis damliorer la gestion des finances de ltat. Elle a notamment conduit dvelopper les indicateurs de performance, mme sil est urgent de renforcer la place des indicateurs de productivit, qui restent trop peu nombreux aujourdhui. Mais la LOLF et la LOLFSS ne changeront vritablement la gestion des finances publiques que lorsque deux mesures complmentaires auront t prises : la mise en place dun dispositif permettant de remettre en cause les dpenses les moins pertinentes et le recentrage de laction du Parlement sur le contrle des rsultats. Le Gouvernement devrait mettre en place trs rapidement un dispositif de rexamen complet des dpenses Reconduire automatiquement les dpenses existantes et y ajouter sans cesse de nouvelles dpenses ne permettrait ni de rquilibrer les finances de ltat et de lassurance maladie, ni de rorienter les dpenses publiques sur les enjeux les plus importants.
Prconisation n11 En cas dannonce dune nouvelle dpense, prciser la ou les dpenses qui sont supprimes en contrepartie pour le mme montant

Il est donc tout dabord ncessaire, partir de maintenant et jusquau retour lquilibre, que les priorits politiques soient conduites sans augmenter le volume global de la dpense publique. Ceci implique que les pouvoirs publics nannoncent plus de dpense nouvelle sans prciser dans le mme temps la ou les dpenses existantes, pour un mme montant, qui sont en contrepartie supprimes. En particulier, lannonce de crations de postes devrait faire apparatre le cot

14

La mise en uvre de la LOLF, Russir la LOLF, cl dune gestion publique responsable et efficace, 2005.

120 complet des recrutements proposs : rmunrations, cots de fonctionnement associs, mais galement engagement de retraite dans les rgles actuelles. En outre, pour atteindre lquilibre des finances publiques, les marges de rduction des dpenses inefficaces devront, dans les 5 ans qui viennent, tres exploites au maximum. Ceci implique de mettre en place le plus rapidement possible un dispositif qui permettra dexaminer lefficacit de toutes les dpenses publiques. Ce dispositif devra permettre la fois de raliser les conomies quimplique le retour lquilibre et de modifier la structure des dpenses. Cette dmarche, classique dans les entreprises, a dj t mise en uvre dans plusieurs tats trangers, notamment le Canada, et elle y a t un facteur cl du retour lquilibre des finances publiques.
Prconisation n12 Mettre en place sous lautorit du Premier ministre un dispositif de rexamen de lensemble des dpenses de ltat afin de les avoir trs largement rorientes dici 3 ans

Pour chacune des missions de ltat et de la scurit sociale15, lexamen de lensemble des dpenses devrait tre lanc immdiatement. Un calendrier devrait tre tabli, permettant de rexaminer en 3 ans lensemble des dpenses de ltat et de la scurit sociale.

Concrtement, pour chaque mission, il conviendrait tout dabord dexaminer la pertinence mme de la mission. Au Canada, cette premire tape a consist inverser la charge de la preuve, ce qui signifie quil a t demand chaque responsable de dmontrer lutilit de la mission dont il avait la charge. Cet exercice devrait tre men avec le souci constant de privilgier les dpenses les plus utiles la croissance et la cohsion sociale.

Une fois la lgitimit dune mission confirme, son contenu prcis et ses indicateurs de performance dfinis, les marges dconomie possibles devraient tre analyses par les services de contrle. Il serait ncessaire ce titre dexaminer sparment les crdits de fonctionnement, et les dpenses de transfert. Dans le cas des crdits de fonctionnement, le niveau actuel des moyens humains et matriels consacrs la mission devrait tre analys, en valuant le plus exhaustivement possible le cot complet des agents (cot immobilier notamment). Le niveau de productivit devrait tre apprci au regard notamment des investissements informatiques raliss ces dernires annes et des meilleures pratiques constates en France et ltranger, tant dans le secteur public que dans le secteur priv. Dans le cas des dpenses de transfert, lefficacit de la mesure au regard de ses objectifs initiaux devrait tre examine avec prcision. Ceci devrait notamment conduire recentrer certains instruments qui ont t dans leur mise en uvre loigns de leur objectif initial, notamment par une extension excessive du nombre de bnficiaires. Cet examen approfondi, mission par mission, permettrait notamment dviter lapplication dune norme de rduction des dpenses ou des effectifs uniforme, ce qui serait aux antipodes dune dmarche de performance. Compte tenu de son importance, cette dmarche devrait ncessairement tre place sous lautorit du Premier ministre lui-mme. Elle suppose en effet que celui-ci affirme que la rforme de ltat est en tte des priorits de ses politiques, en expliquant la ncessit et lutilit de ce choix lopinion publique.
15

Pour ltat, il sagit des missions dfinies par la LOLF. Pour lassurance maladie, la dmarche pourrait tre structure par sous-objectif (tablissements de sant, mdicament, mdecine de ville).

121 Le Premier ministre devrait confier un ministre dtat la responsabilit oprationnelle de la dmarche. Celui-ci, qui pourrait tre le ministre en charge de lconomie et des finances, devrait avoir la responsabilit la fois du budget et de la gestion de la fonction publique, compte tenu de limpact quaurait cette dmarche dans ce domaine, comme nous le verrons plus loin. Cette dmarche serait dautant plus facile mettre en uvre que le nombre de ministres serait limit. A cet gard, il serait pertinent de limiter le nombre de ministres une quinzaine, sans secrtaires dtat ni ministres dlgus. De la mme manire, pour renforcer limplication des directeurs dadministration centrale dans cette dmarche, la taille des cabinets ministriels devrait galement tre fortement rduite. De telles mesures seraient de nature non seulement concentrer laction gouvernementale mais aussi dmontrer ladministration et lopinion publique la volont de recherche dconomies.
Laction du Parlement devrait tre recentre sur lanalyse des rsultats

Autre point fondamental pour garantir une meilleure efficacit de la dpense et le retour lquilibre : placer, comme lont soulign Alain Lambert et Didier Migaud, le contrle de lexcution au cur du travail parlementaire . Lessentiel de lactivit du Parlement en matire de finances publiques est en effet concentr aujourdhui sur le vote des budgets, alors que le temps consacr lanalyse des rsultats est faible.
Prconisation n13 Consacrer deux fois plus de temps dans le calendrier parlementaire lanalyse des rsultats quau vote du budget

Un meilleur quilibre devrait donc tre trouv entre le vote du budget et le contrle de son excution. Un principe simple pourrait tre retenu : le temps consacr au contrle de lexcution devrait tre deux fois plus important que celui rserv au vote du budget. Cela permettrait de mesurer les progrs de la dmarche de rexamen de lintgralit de la dpense par le Gouvernement et de sassurer des progrs accomplis au regard des indicateurs de la LOLF.

Ce rquilibrage du travail parlementaire suppose de renforcer les moyens de contrle du Parlement, en renforant sa collaboration avec les services dinspection et la Cour des comptes.
b) La rorganisation en profondeur des administrations publiques devrait tre un lment central du rexamen intgral des dpenses

Le rexamen des dpenses publiques devrait tre loccasion de revoir en profondeur lorganisation des administrations publiques. Deux axes devraient ce titre tre privilgis : lorganisation des services de ltat devrait tre largement remodele, et la diminution du nombre de collectivits territoriales devrait tre engage. Les services de ltat et des rgimes sociaux doivent tre largement rorganiss
Prconisation n14 Simplifier lorganisation administrative et faire disparatre toutes les structures redondantes

Le rexamen de lensemble des dpenses impliquera dtudier la pertinence des organigrammes des services de ltat et des rgimes sociaux, avec le souci de mettre fin aux redondances.

En ce qui concerne ladministration centrale, toutes les consquences des transferts de comptences, que ce soit aux agences ou aux collectivits territoriales, devraient tre tires. Tout transfert de comptence devrait saccompagner dun abandon effectif de la mission et du redploiement de lintgralit des agents concerns. Lapplication de ce principe permettrait notamment de clarifier le positionnement et les moyens des agences cres ces dernires annes, notamment le Conseil de la concurrence ou

122 les Agences rgionales dhospitalisation, ainsi que des ministres qui ont dcentralis une grande partie de leurs comptences ces 25 dernires annes (ministres de lintrieur, des affaires sociales, de lquipement). En outre lutilit des multiples organismes crs au niveau national au fil des annes devrait tre systmatiquement rexamine avec le souci den rduire le nombre par une fusion de tous ceux dont les domaines de comptence sont proches. Il conviendrait galement dexaminer la pertinence du maillage territorial des services de ltat et de la scurit sociale, qui interviennent souvent simultanment aux niveaux rgional et dpartemental, voire galement aux niveaux infra-dpartemental et supra-rgional. Ltat devrait sans doute concentrer lessentiel de ses moyens au niveau rgional. Il pourrait sengager dans cette voie de manire progressive, en commenant par les rgions de petite taille, ainsi que par les ministres dont le maillage territorial est le plus dense (directions rgionales et dpartementales de la jeunesse et des sports ; de la concurrence, la consommation et la rpression des fraudes ; de la protection judiciaire de la jeunesse). La prsence lchelon infra-dpartemental devrait galement trs certainement tre rduite (sous-prfecture, subdivisions de lquipement). Cela permettrait de dgager des moyens pour assurer une meilleure prsence dans les zones urbaines. La diminution du nombre de collectivits territoriales pourrait tre engage de manire incitative En ce qui concerne les collectivits territoriales, il y a un relatif consensus sur la ncessit de rduire leur nombre. Larchitecture cible terme serait sans doute de ne conserver que deux niveaux, la rgion et une intercommunalit. Mais cet objectif ne peut tre atteint que progressivement. En la matire, une rduction progressive du nombre de collectivits pourrait tre engage grce des dispositifs incitatifs. Comme nous lavons vu, les communes pourraient tre incites financirement la fusion, tout particulirement si la part des ressources propres dans leur budget tait graduellement augmente. Les fusions de dpartements pourraient galement tre encourages, particulirement dans les rgions de petite taille, ventuellement en redistribuant une partie des conomies ralises grce la stabilisation en euros courants des transferts de ltat aux collectivits territoriales.
2. La recherche dune plus grande efficacit des dpenses passe par une politique de ressources humaines profondment modernise a) Le retour lquilibre des finances publiques implique ncessairement dutiliser lopportunit des dparts la retraite, ce qui suppose de dvelopper la mobilit des agents

La remise plat de lefficacit des dpenses publiques conduirait mettre en vidence les gains de productivit latents au sein des diffrentes missions, notamment grce des rorganisations. La ralisation de ces gains de productivit impliquerait sans aucun doute de diminuer le niveau global des effectifs, ce qui Prconisation n15 supposerait de redployer les agents des services en sureffectif vers les Utiliser ds aujourdhui services qui doivent maintenir ou renforcer leurs effectifs loccasion de au maximum dparts la retraite.
lopportunit des dparts la retraite pour supprimer les sureffectifs

Pour exploiter ces gains de productivit, les pouvoirs publics devraient ncessairement modifier la politique de ressources humaines, selon deux axes.

123 Tout dabord, la phase de retour lquilibre concidera avec une vague de dparts la retraite sans prcdent, quil est indispensable dutiliser aussi largement que possible ds aujourdhui. Mais on ne peut pas sappuyer seulement sur les dparts la retraite pour rformer en profondeur lorganisation des administrations publiques. Il faut dans le mme temps lever les obstacles la mobilit des agents. Un exemple simple permet de comprendre limportance du renforcement de la mobilit : si lon veut supprimer un service de 500 personnes et quil ny a que 50 agents en situation de partir rapidement la retraite, les 450 autres doivent pouvoir tre redploys l o une administration, quelle quelle soit, a un besoin, notamment du fait de ses propres dparts la retraite.
Promouvoir la mobilit au sein des administrations publiques passe par deux types de mesures.
Prconisation n16 Lever tous les obstacles la mobilit des agents

Il est dune part ncessaire de lever lobstacle important la mobilit que constitue le millier de corps actuels. Le nombre de corps devrait tre significativement rduit. La difficult de la dmarche ne doit pas tre sousestime. Elle ncessitera sans doute du temps. Il conviendrait donc ds maintenant de simplifier lutilisation des procdures de dtachement pour lever immdiatement les obstacles la mobilit.

Dautre part, les agents doivent tre incits la mobilit fonctionnelle et gographique. Des actions de formation devront accompagner cette mobilit : les diffrentes coles de formation initiale des administrations pourraient utilement tre recentres sur la formation permanente pendant la priode des dparts massifs la retraite. Certaines mobilits gographiques, notamment en direction des zones urbaines aujourdhui sous-administres, pourraient tre encourages par des incitations financires.
b) Chaque agent doit tre rcompens en fonction de sa contribution lamlioration de lefficacit

Le retard pris par les administrations dans leurs techniques de gestion (efficacit des fonctions support, qualit du contrle de gestion) est le rsultat de labsence dincitation des gestionnaires les utiliser. Ces derniers ne sont en effet aujourdhui la plupart du temps ni rcompenss, ni sanctionns sur ce critre.
Prconisation n17 Fixer une part significative de la rmunration des gestionnaires en fonction de la qualit de leur gestion et du respect de leurs objectifs

Il semble ce titre ncessaire dutiliser la rmunration des gestionnaires pour les inciter grer efficacement. Autrement dit, la part variable de la rmunration des gestionnaires doit tre renforce. Son attribution doit reposer sur deux critres : lutilisation des techniques de gestion les plus performantes, et le respect des objectifs fixs.

Le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie sest rcemment engag dans cette dmarche pour ses cadres dirigeants, dont le niveau dpend pour partie aujourdhui des rsultats obtenus. Ce dispositif mriterait dtre gnralis lensemble des ministres. En contrepartie, les gestionnaires doivent pouvoir avoir la matrise de lessentiel de leurs moyens de gestion, humains aussi bien que matriels. Ce nest pas suffisamment le cas aujourdhui. Nombre de dcisions chappent leur responsabilit, soit parce quelles relvent dun niveau hirarchique suprieur, soit parce quelles ncessitent laccord de la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique. Cest le cas notamment des modification dorganigramme, que les directeurs dadministration centrale nont pas la possibilit de modifier seuls.

124

C.

Cette nouvelle conception de laction publique renforcerait nos perspectives de croissance et demploi et notre capacit de solidarit

Lamlioration de notre situation financire permet de prserver notre pays du risque de fragilisation conomique et sociale quimplique ncessairement un endettement massif. Mais elle nous apportera bien plus que cela si les pouvoirs publics laccompagnent dune stratgie daction publique toute entire tourne vers le renforcement de notre niveau de vie et de notre cohsion sociale. Rien ne serait donc plus faux que dopposer lamlioration des finances publiques et le volontarisme pour la croissance et la solidarit. Bien au contraire, cest prcisment la mthode qui nous aura permis de remettre en ordre nos finances publiques qui nous permettra galement de concentrer lensemble de laction publique sur les vritables enjeux et de cesser de disperser lexcs les moyens publics. Plusieurs des membres de la Commission ont, grce leur exprience, mis des propositions qui nous permettraient sans aucun doute damliorer nos politiques de croissance, de solidarit et notre action europenne. Toutes ces propositions sinscrivent dans lesprit de lagenda de Lisbonne, qui vise inscrire la connaissance et linnovation au cur des politiques de croissance, faire de notre territoire un espace plus attrayant pour investir et travailler, et mettre la croissance et lemploi au service de la cohsion sociale.
Prconisation n18 valuer sous 3 ans lefficacit des rglementations publiques, pour assurer leur cohrence avec les dpenses publiques

Ces propositions doivent certainement tre approfondies. Mais elles ont toutes pour caractristique de se fonder sur deux ides simples.

La premire concerne la rglementation publique. La recherche defficacit ne doit pas tre cantonne au domaine budgtaire mais doit influencer la manire dont les pouvoirs publics rglementent Le rexamen des rglementations doit donc tre engag sans dlais, paralllement lexamen de lefficacit des dpenses. La seconde consiste adopter une plus grande concentration des moyens dans la conduite des politiques publiques. Que ce soit dans le domaine de la croissance et de lemploi, de la cohsion sociale ou de laction europenne, lintervention publique, si elle respecte ces principes, sera un moteur essentiel de notre russite conomique et sociale. Alors la France ne subira plus les volutions conomiques mais pourra au contraire en tirer profit pour amliorer son niveau de richesses et pour continuer dcider de son modle de socit.
1. Rorienter nos politiques de croissance et demploi

Prconisation n19 Pour renforcer notre croissance potentielle, concentrer les moyens publics au lieu de les disperser, particulirement dans les domaines des politiques de lemploi, de lenseignement suprieur et de la recherche

Les politiques publiques doivent plus quaujourdhui contribuer nos perspectives de croissance et demploi. Deux priorits font aujourdhui lobjet dun consensus : le renforcement de notre capacit dinnovation et de connaissance et la mise en place dun espace plus attrayant pour investir et travailler. Ces deux objectifs figurent depuis 5 ans maintenant dans lagenda de Lisbonne mais ne sont manifestement pas encore atteints. Ce nest

125 pourtant pas faute, comme nous lavons vu, dy consacrer des moyens, notamment dans le domaine de lemploi. La Commission navait pas la possibilit dtudier en dtails lensemble de ces sujets, mais elle souhaite souligner que le problme nest pas le niveau des moyens mis en uvre, mais leur efficacit et la cohrence densemble des politiques. La socit de la connaissance et de linnovation ncessite, dans le domaine de lducation, de concentrer les moyens tous les niveaux. Dans le primaire et dans le secondaire, les dispositifs prioritaires existants doivent tre trs nettement recentrs sur un petit nombre dtablissements. Dans le domaine de lenseignement suprieur, loffre pdagogique gagnerait tre recentre, avec un objectif simple : offrir aux tudiants des universits reconnues au plan international, un potentiel denseignement et de recherche encore plus lev, leur ouvrant plus quaujourdhui laccs au march du travail. Concrtement, la carte universitaire (multiplication des antennes et des universits de petite taille la capacit de recherche trs rduite) et les enseignements offerts (matires enseignes, nombre de 3me cycles ) devraient probablement tre resserrs et lautonomie devrait tre accorde aux tablissements. Les moyens pourraient alors tre redploys pour renforcer la qualit de loffre universitaire et pour, dans le mme temps, permettre certains tudiants de financer le cot de leurs tudes, notamment les moins favoriss et ceux qui devraient aller tudier loin de leur lieu de rsidence. Ces mesures relvent du seul souci defficacit et ne remettent pas en cause les principes de notre enseignement suprieur, qui mriteraient pourtant dtre revisits. Lorientation des tudiants aprs le baccalaurat constitue ce titre une question fondamentale au regard du taux dchec dans les deux premires annes de lenseignement suprieur. La problmatique de la recherche est proche de celle de lenseignement suprieur : la question de la concentration de leffort de recherche la fois sur les thmes les plus importants en terme de potentiel dinnovation et sur un petit nombre de structures de taille critique, y est galement cruciale. De la mme faon que les tudiants dans lenseignement suprieur, les chercheurs seraient les principaux bnficiaires dune politique de recherche concentre sur de vritables priorits. Le manque dattractivit du statut de chercheur est en effet le rsultat de la dilution des moyens dans la recherche publique. Les objectifs de Lisbonne ne seront pas atteints si nous ne savons pas galement inciter plus quaujourdhui travailler et entreprendre. Dans les deux cas, il sagit dabord, comme nous lavons vu, dassurer lefficacit et la cohrence des dispositifs existants, ce qui suppose gnralement de simplifier les dispositifs (multitude de dpenses fiscales et de dispositifs demplois aids censs favoriser la cration dentreprise et demplois), et de concentrer les moyens (prime pour lemploi notamment). Mais dans ces deux domaines la recherche de lefficacit ne doit pas se cantonner aux dispositifs budgtaires. Elle doit influencer notre manire mme de rglementer. Trop souvent en effet, des rglementations sont maintenues, alors mme quelles ont effet ngatif sur lemploi. Dans ce cas, les dpenses publiques en faveur de lemploi et de lincitation entreprendre viennent uniquement compenser une rglementation inefficace. Dans ces deux domaines, o lon pourrait croire que tout existe, les ides peuvent encore merger pour peu quon leur en donne les moyens. Lassociation pour le droit linitiative conomique (ADIE) propose ce titre que soit tudie la remise plat du statut de

126 travailleur indpendant, en prvoyant une exonration de cotisations sociales, ce qui pourrait permettre de faire rentrer dans le march du travail une grande partie de la population qui aujourdhui ne travaille pas du tout ou exerce des activits non dclares dans une situation de prcarit conomique, sociale et juridique. Cest une ide qui mriterait dtre exploite, fut-ce titre exprimental. Dans tous ces domaines qui font la croissance formation initiale et continue, incitation lactivit et lentreprenariat, renforcement de lattractivit du territoire et de ses infrastructures publiques notre action publique doit tre plus innovante. La collaboration avec le secteur priv doit tre facilite, notamment lorsquelle permet de financer dans des conditions satisfaisantes des infrastructures publiques ou de dvelopper une capacit de recherche applique plus forte. Ltat doit galement accepter quil nest pas ncessairement lchelon pertinent pour agir. Dans le domaine de lenseignement suprieur, de la recherche, des aides aux entreprises, les acteurs locaux (rgions, universits) pourraient tre mieux mme de dfinir les priorits et dorienter lutilisation des fonds publics.
2. Faire vraiment le choix de la cohsion sociale

Il est vident que la rorientation de nos politiques de croissance et demploi, en nous donnant la capacit datteindre les taux de croissance et demploi des conomies dveloppes les plus dynamiques, amliorerait dans le mme temps notre cohsion sociale. Dabord parce que lemploi et lenseignement sont des facteurs cls de la cohsion sociale. Ensuite parce que la prosprit conomique offre des marges de manuvre nouvelles pour les rgimes sociaux, la politique urbaine, le logement, et plus largement lensemble des politiques qui renforcent la cohsion sociale dans notre pays.
Prconisation n20 Faire vraiment le choix de la cohsion sociale, cest-dire accepter de concentrer les moyens beaucoup plus quaujourdhui sur les situations et les risques jugs essentiels

Indpendamment de nos perspectives de croissance, il reviendra dans tous les cas la reprsentation nationale de dterminer les moyens consacrs aux politiques de solidarit. Concrtement, comme le recours lendettement doit tre exclu en la matire, cela signifie que le Parlement aura fixer le niveau des prlvements obligatoires consacrs ces politiques.

Mais quels que soient les moyens que nous choisirons de consacrer au renforcement de notre cohsion sociale, il est ncessaire de changer ds aujourdhui notre manire de conduire les politiques sociales. Dans ce domaine, la Commission estime en effet que le principe defficacit quelle soutient doit conduire faire vraiment le choix de la solidarit, cest--dire accepter de concentrer les moyens beaucoup plus quaujourdhui sur les situations et les risques jugs essentiels. Sur le plan des principes, il semble ncessaire de sinterroger sur la pertinence de certains dispositifs au regard de cet objectif de concentration des moyens. Les allocations familiales et les prestations dassurance maladie sont aujourdhui pour lessentiel identiques quelles que soient les ressources de leurs bnficiaires. Modifier ce principe relverait de la reprsentation nationale. La Commission estime que cette question mriterait de lui tre pose. En ce qui concerne lorganisation du service public, le principe defficacit implique que la prsence des services publics se concentre mieux quaujourdhui sur les besoins des populations. Citons seulement deux exemples. La rorganisation des services de ltat au niveau local doit tre utilise pour renforcer la prsence de lensemble des services de ltat vers les banlieues, qui ont la fois plus de besoins et moins de moyens publics. La population franaise a chang sa rpartition sur

127 le territoire nationale au cours des dernires dcennies. Il est important que les implantations des services de ltat en tiennent compte. Dans le domaine de la sant, il y a encore 20 ou 30 ans, la priorit tait de rendre accessible tous les soins sur lensemble du territoire. lpoque, les populations se dplaaient moins aisment qu lheure actuelle et lesprance de vie tait plus faible. Cest ce qui nous a conduit crer pendant cette priode des structures hospitalires nombreuses et de petite taille. Mais aujourdhui la priorit a chang : les populations se dplacent beaucoup plus facilement et nous avons dans le mme temps dcid de prendre en charge le risque de dpendance. Tout plaide donc pour que ces structures hospitalires de petite taille voluent et soient utilises pour prendre en charge la dpendance.
3. Utiliser notre crdibilit retrouve pour contribuer faire de lEurope ellemme une zone de croissance et de cohsion sociale

Il ne peut y avoir de stratgie de croissance et de cohsion sociale uniquement nationale. LUnion europenne doit tre un appui essentiel des politiques nationales de croissance et de solidarit. Dans le domaine des infrastructures, de la recherche et de lenseignement suprieur, agir lchelon europen est tout fait pertinent si cela permet de faire merger des acteurs ayant une taille suffisante pour compter au niveau mondial. Dans le domaine de la recherche et de lenseignement suprieur notamment, lUnion europenne peut faciliter la mise en place de ples dexcellence et dacteurs denvergure internationale, notamment dans le domaine universitaire. Au-del de cet effort pour les dpenses de croissance, lUnion europenne peut galement tre un cadre pour disposer dun appui supplmentaire dans la gestion des cycles conomiques. Lexistence de leuro constitue dores et dj un atout conomique pour la France, en assurant la stabilit des prix, en supprimant le risque de change avec le reste de la zone euro et en nous dotant dune monnaie de valeur internationale. Mais lUnion europenne est dpourvue aujourdhui de tout instrument permettant de grer les chocs isols que peuvent connatre chacune des conomies de la zone. La cration dun fonds de stabilisation conomique, partir dune fraction du budget europen, constituerait cet gard une avance importante pour doter lUnion dune capacit de raction en matire conomique. Ces deux axes supposent que le budget europen, quel que soit son niveau, soit utilis le plus largement possible au service de la stratgie de Lisbonne. Mais pour que nous puissions dfendre de telles orientations lchelle europenne, le retour lquilibre de nos finances publiques serait un pralable. Le respect de nos engagements europens en matire de finances publiques conditionne en effet notre crdibilit au niveau europen et lattention que porteront nos partenaires nos propositions.

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CONCLUSION

Chaque fois quun problme nouveau sest prsent lui depuis 25 ans, notre pays y a rpondu par une dpense supplmentaire, sans remettre en cause la routine des dpenses engages prcdemment sur dautres sujets, en reportant sans cesse les adaptations de ses systmes de solidarit rendues ncessaires par la dmographie. Des exceptions existent, mais elles sont rares. La culture de la dpense sest ainsi substitue la recherche dune efficacit en profondeur et la fixation dobjectifs en termes dutilit pour les citoyens et pour lconomie. Ce faisant, la France a peu peu accumul les dficits publics, sans parvenir rsoudre les problmes du chmage et de la pauvret. Elle sest endette dans des conditions qui restreignent ses marges de manuvre pour la rgulation conjoncturelle et qui hypothquent son avenir moyen terme. Poursuivre sur cette tendance conduirait une paralysie durable de laction publique et mettrait rude preuve nos ambitions de croissance et de solidarit dans les annes qui viennent. Mais ce nest pas une fatalit. En faisant le choix dune analyse lucide et dune mthode rationnelle, il est possible de rendre laction publique son efficacit, au service de la croissance et de lemploi, et de construire pour notre pays lavenir quil mrite. Nous navons aucune raison daborder ce sujet de manire angoisse ou complexe : plusieurs autres pays, notamment en Europe, sont confronts des problmatiques similaires. Notre pays a de bonnes chances de se remettre dans un cercle vertueux de croissance et de prosprit partage, condition que la socit franaise prenne collectivement conscience de lurgence de la situation. Un effort de tous est indispensable : ltat, les collectivits territoriales et les organismes sociaux doivent ensemble se mobiliser. Mais rien ne serait possible sans ladhsion des partenaires sociaux, des entreprises, du monde associatif, des mdias et de tous les Franais. Ce sont nos habitudes collectives quil nous faut changer. Lenclenchement rapide dune dynamique de dsendettement et lamlioration volontariste de lefficacit de lappareil administratif sont indispensables. Des pays qui partagent nos ambitions de modernit et nos valeurs de solidarit ont dj entrepris de telles rformes avec succs : la Sude, le Canada, la Finlande. Rompre avec des routines destructrices pour relever les dfis du futur et prserver le modle de socit dynamique, fraternel et gnreux auquel aspirent les Franais : tel est lenjeu dcisif de la gestion des finances publiques dans les prochaines annes.

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SOMMAIRE DETAILLE LETTRE DE MISSION...............................................................................................................1 COMPOSITION DE LA COMMISSION .................................................................................2 RESUME.......................................................................................................................................3 LISTE DES PRECONISATIONS ............................................................................................10

INTRODUCTION......................................................................................................................12

PREMIERE PARTIE : LE CHOIX DE LA FACILITE DEPUIS 25 ANS EST LA PRINCIPALE EXPLICATION DU NIVEAU TRES PREOCCUPANT DE NOTRE DETTE PUBLIQUE ..................................................................................................................14 I. LE CARACTERE TRES PREOCCUPANT DE NOTRE SITUATION FINANCIERE RESULTE DE LACCUMULATION DE 25 ANS DE DEFICITS ............15

A. LEXPLOSION DE LA DETTE FINANCIERE PLACE NOS FINANCES PUBLIQUES DANS UNE SITUATION TRES PREOCCUPANTE......................................................................................15
La dette financire publique a augment sans interruption depuis 1980 ................... 15 a) La dette financire a t multiplie par cinq en euros constants depuis 1980..............15 b) Les administrations publiques doivent dsormais consacrer une part significative de leurs ressources au paiement des intrts de leur dette financire ..............................17 2. La progression rapide de la dette financire est dautant plus proccupante que ltat a dautres engagements....................................................................................................... 17 a) Ltat pourrait avoir assumer la dette financire de certains acteurs publics ...........18 b) Lapprciation de la situation financire des administrations publiques doit tenir compte de lengagement de ltat au titre des retraites de ses agents..............................18 3. Ni les rfrences historiques, ni la situation des autres pays ne peuvent nous rassurer 22 a) Les pisodes de fort endettement public du pass sinscrivaient dans un contexte radicalement diffrent ......................................................................................................23 b) La comparaison avec nos principaux partenaires europens montre que notre situation est trs dlicate ..................................................................................................24 c) Notre situation nest pas comparable celle du Japon ou des tats-Unis ...................25 B. LEXPLOSION DE LA DETTE FINANCIERE RESULTE DE LA SUCCESSION ININTERROMPUE DE DEFICITS PUBLICS DEPUIS 25 ANS ............................................................27 1. Depuis 1980, les dpenses augmentent plus vite que les recettes ............................... 27 a) Le dsquilibre entre les dpenses et les recettes est permanent depuis 25 ans...........27 b) Les taux dintrt, parfois prsents comme responsables de ces dsquilibres, sont un faux prtexte................................................................................................................29 2. La diminution de la dette na pratiquement jamais t un objectif prioritaire ........... 31 a) La matrise des finances publiques a t un objectif assez thorique ..........................31 b) Ltat na pas profit des priodes favorables pour matriser ses dficits et se dsendetter .......................................................................................................................32 c) Les recettes des privatisations ont t trs peu utilises pour rduire la dette .............35 3. Laisance avec laquelle les administrations publiques sendettent jusqu prsent a jou un rle anesthsiant .................................................................................................... 35 1.

II. LAUGMENTATION DE LA DETTE NE RESULTE PAS DUN EFFORT SPECIFIQUE POUR LA CROISSANCE MAIS, POUR LESSENTIEL, DUNE GESTION PEU RIGOUREUSE...............................................................................................37

A. LAUGMENTATION DE LA DETTE NEST PAS LE RESULTAT DUN EFFORT STRUCTURE POUR LA CROISSANCE ET LA PREPARATION DE LAVENIR ....................................37
1. La dette na pas t utilise pour amortir les -coups de la croissance comme dans dautres pays ....................................................................................................................... 37 2. Notre dette ne sexplique pas par le renforcement des dpenses destines accrotre notre potentiel de croissance .............................................................................................. 39 a) Laugmentation de la dette ne provient pas dun effort particulier en faveur de linvestissement public.....................................................................................................39 b) Laccroissement des dpenses et des dficits publics nest pas la contrepartie dun effort particulier en faveur de la recherche et de lenseignement suprieur.....................42 c) Une partie de la dette ne sert qu faire payer par les gnrations futures nos dpenses de sant et dindemnisation du chmage ..........................................................44 B. LAUGMENTATION DE LENDETTEMENT A ETE UNE FACILITE QUI A PERMIS DE NE PAS ASSEZ SE PREOCCUPER DU NIVEAU DES DEPENSES PUBLIQUES ET DE LEFFICACITE DE LEUR GESTION ..........................................................................................................................46 1. Grce laugmentation de la dette, ltat a pu retarder ladaptation de sa gestion et maintenir des dpenses lefficacit contestable ............................................................... 46 a) Une partie de laugmentation de la dette financire aurait pu tre vite si un fonctionnement plus efficace des services de ltat avait t recherch plus activement ........................................................................................................................46 b) Laugmentation de lendettement sexplique galement par le maintien de certaines dpenses dont lefficacit au regard des objectifs affichs nest pas avre.....51 2. Le report dune partie des dpenses dassurance maladie sur les gnrations futures a permis dviter de remettre en cause certaines pratiques coteuses .................................. 55 a) Les bons rsultats globaux de notre systme de sant ne doivent pas nous empcher danalyser lefficacit de nos dpenses dassurance maladie ..........................55 b) Il existe des marges damlioration de lefficacit des dpenses dassurance maladie .............................................................................................................................56 3. Le mode de financement des collectivits territoriales peut rduire lattention quelles portent lefficacit de certaines dpenses ........................................................................ 58 a) Les dpenses des collectivits territoriales ont connu une croissance trs forte sur laquelle il est impossible de porter un jugement ..............................................................58 b) Le faible endettement financier des collectivits territoriales ne garantit pas la qualit de la gestion de leurs dpenses.............................................................................60

III. AU-DELA DES DYSFONCTIONNEMENTS DE NOTRE APPAREIL ADMINISTRATIF, CE SONT NOS PRATIQUES POLITIQUES ET COLLECTIVES QUI EXPLIQUENT LE CHOIX DE LA FACILITE FAIT PAR LA FRANCE EN MATIERE DE FINANCES PUBLIQUES...............................................................................62

EN PREMIERE ANALYSE, LES DEFICITS PUBLICS SONT LE RESULTAT DE LA LOURDEUR ET DES INCOHERENCES DE NOTRE APPAREIL ADMINISTRATIF ...............................63 1. La prolifration des acteurs et des instruments est une source de dpenses inefficaces 63 a) Notre appareil administratif est affect par la prolifration des acteurs et des instruments .......................................................................................................................63 b) Cette profusion dacteurs et dinstruments incite fatalement la dpense ..................65 2. Les procdures administratives existantes ne permettent pas de contenir suffisamment linclination dpenser....................................................................................................... 67 a) Les procdures budgtaires et financires de ltat sont encore fragiles en dpit des avances importantes de la LOLF....................................................................................67 b) Lefficacit des dispositifs de contrle des dpenses des collectivits territoriales apparat insuffisante .........................................................................................................69 c) Les procdures budgtaires et financires de la scurit sociale ont t sensiblement amliores, mais demeurent encore perfectibles ........................................70 B. CE SONT NOS PRATIQUES POLITIQUES ET COLLECTIVES QUI EXPLIQUENT LA PERSISTANCE DES DYSFONCTIONNEMENTS DE NOTRE APPAREIL ADMINISTRATIF ..................72 1. Les dcideurs publics ont les cartes en main pour rendre les administrations publiques plus efficaces....................................................................................................... 72 a) Les lourdeurs et les incohrences de lappareil administratif sont largement connues.............................................................................................................................72 b) Les ressources humaines ne constituent pas un obstacle la modernisation de lappareil administratif .....................................................................................................73 2. Notre dette est fondamentalement le rsultat de nos pratiques politiques et collectives 75 a) Les dcisions ncessaires la rorganisation des administrations publiques ont t constamment reportes.....................................................................................................75 b) Le recours la dpense publique est la rponse systmatique du corps politique et social nos problmes de socit.....................................................................................78

A.

DEUXIEME PARTIE : DE NOTRE VOLONTE DE RESTAURER UNE VERITABLE CAPACITE DACTION PUBLIQUE DEPENDRONT NOS PERSPECTIVES DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITE .................81
I. LES POUVOIRS PUBLICS NE SE SONT PAS DONNE LES MARGES DACTION NECESSAIRES POUR FAIRE FACE AUX DEFIS FUTURS........................83

A. NOS AMBITIONS DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITE VONT ETRE MISES A LEPREUVE DANS LES ANNEES A VENIR ....................................................................................83
1. Lconomie franaise pourrait voir se rduire ses perspectives de cration de richesses et demplois dans les annes venir ................................................................... 83 a) La capacit de cration de richesses et demplois en France est en retrait par rapport celle des conomies dveloppes les plus dynamiques ....................................83 b) Nos perspectives dmographiques ne permettent pas descompter un relvement spontan de notre capacit de cration de richesses et demplois....................................86 2. Le dsquilibre prvisible des rgimes sociaux est de nature fragiliser notre systme de protection sociale ........................................................................................................... 87 a) Le dsquilibre croissant des rgimes obligatoires de retraite les conduirait une situation de grande fragilit..............................................................................................87 b) La poursuite dune forte croissance des dpenses dassurance maladie poserait de graves problmes..............................................................................................................89 B. SI RIEN NETAIT FAIT RAPIDEMENT, LES POUVOIRS PUBLICS ABORDERAIENT CE NOUVEAU CONTEXTE ECONOMIQUE ET SOCIAL AVEC DES MARGES DACTION TRES REDUITES ..................................................................................................................................91 1. Les administrations publiques ne devront pas compter sur une augmentation significative et durable des prlvements obligatoires ....................................................... 91 a) Lvolution des ressources des administrations publiques depuis 20 ans tmoigne dj de la difficult les augmenter significativement et durablement ...........................91 b) La contrainte fiscale internationale pourrait limiter encore plus lavenir la possibilit daugmenter fortement les ressources des administrations publiques ............93 c) Financer les dfis futurs en large partie par une augmentation des prlvements obligatoires serait conomiquement dangereux ...............................................................95 2. Les dsquilibres prvisibles des rgimes sociaux ne pourront pas tre assums par dautres administrations publiques..................................................................................... 96 a) Le fonds de rserve des retraites ne pourrait financer quune faible part du dsquilibre attendu des rgimes obligatoires de retraite.................................................96 b) Les marges de manuvre des autres rgimes sociaux apparaissent trs rduites........97 c) La capacit de ltat et des collectivits territoriales assumer des dpenses supplmentaires est faible ................................................................................................98 3. Continuer accrotre lendettement public nest en aucun cas une solution ........... 102 a) Choisir lendettement public rendrait lconomie franaise trs vulnrable..............102 b) Nos engagements europens excluent le recours sans condition lendettement .....106

II. EN ENGAGEANT RAPIDEMENT LES REFORMES NECESSAIRES, LES POUVOIRS PUBLICS PEUVENT SE DONNER UNE LARGE CAPACITE DACTION ...............................................................................................................................107

A. LA REMISE EN ORDRE DES FINANCES PUBLIQUES DOIT ETRE LOBJECTIF DES CINQ PROCHAINES ANNEES .............................................................................................................107
Ltat doit renverser la tendance laugmentation de sa dette financire .............. 107 a) Le retour lquilibre devrait tre atteint en moins de 5 ans.....................................107 b) Une fois revenu lquilibre, ltat doit enfin se donner les moyens de grer les coups de la croissance ....................................................................................................111 2. Les collectivits territoriales doivent tre mieux associes lobjectif de matrise des finances publiques............................................................................................................. 113 a) Mme si elles sont aujourdhui peu endettes, les collectivits territoriales doivent assumer une partie de leffort de retour lquilibre de ltat ......................................113 b) A moyen terme, les collectivits territoriales devraient devenir pleinement responsables de leurs dpenses et de leurs ressources ...................................................114 3. Les conditions dquilibre des rgimes sociaux doivent tre garanties.................... 115 a) La rforme des rgimes de retraite doit tre poursuivie.............................................115 b) Un dispositif de retour automatique lquilibre doit tre mis en place pour lassurance maladie ........................................................................................................116 c) Les principes de gestion de lassurance chmage doivent permettre dempcher que des alas conjoncturels aboutissent des dsquilibres durables............................118 B. UNE MODIFICATION EN PROFONDEUR DE LA GESTION DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PERMETTRA DEQUILIBRER RAPIDEMENT NOS FINANCES PUBLIQUES ET DE MIEUX ORIENTER LES DEPENSES ............................................................................................119 1. La rduction des dpenses inefficaces doit tre pendant la phase de retour lquilibre la priorit du Gouvernement et du Parlement................................................. 119 a) Le retour lquilibre en 5 ans suppose de modifier le mode de travail du Gouvernement et du Parlement ......................................................................................119 b) La rorganisation en profondeur des administrations publiques devrait tre un lment central du rexamen intgral des dpenses.......................................................121 2. La recherche dune plus grande efficacit des dpenses passe par une politique de ressources humaines profondment modernise............................................................... 122 a) Le retour lquilibre des finances publiques implique ncessairement dutiliser lopportunit des dparts la retraite, ce qui suppose de dvelopper la mobilit des agents .............................................................................................................................122 b) Chaque agent doit tre rcompens en fonction de sa contribution lamlioration de lefficacit..................................................................................................................123 C. CETTE NOUVELLE CONCEPTION DE LACTION PUBLIQUE RENFORCERAIT NOS PERSPECTIVES DE CROISSANCE ET DEMPLOI ET NOTRE CAPACITE DE SOLIDARITE ..............124 1. Rorienter nos politiques de croissance et demploi ................................................ 124 2. Faire vraiment le choix de la cohsion sociale......................................................... 126 3. Utiliser notre crdibilit retrouve pour faire de lEurope elle-mme une zone de croissance et de cohsion sociale ..................................................................................... 127 1.

CONCLUSION.........................................................................................................................128