JAN ZIMMERMANN PRAWO ADMINISTRACYJNE

3. WYDANIE SKRYPT

(bez Rozdziau jedenastego)

SPIS TRECI

CZ PIERWSZA ZAGADNIENIA OGLNE Rozdzia pierwszy Administracja i prawo administracyjne..3 Rozdzia drugi Tworzenie prawa administracyjnego rda prawa.7 Rozdzia trzeci Zasady oglne prawa administracyjnego..15 CZ DRUGA USTROJOWE PRAWO ADMINISTRACYJNE Rozdzia czwarty Podmioty administracji publicznej17 Rozdzia pity Struktura administracji publicznej i zwizki midzy jej podmiotami...23 Rozdzia szsty Administracja rzdowa.27 Rozdzia sidmy Samorzd terytorialny...34 CZ TRZECIA ADMINISTRACJA PUBLICZNA WOBEC PODMIOTW ZEWNTRZNYCH Rozdzia smy Podstawowe pojcia......54 Rozdzia dziewity Formy dziaania administracji publicznej.59 CZ CZWARTA KONTROLA ADMINISTRACJI Rozdzia dziesity Sdownictwo administracyjne..74

CZ PIERWSZA ZAGADNIENIA OGLNE Rozdzia pierwszy Administracja i prawo administracyjne

1. Administracja publiczna Administracja publiczna sprawowana przez pastwo (lub przez wyodrbnione podmioty dziaajce z upowanienia

pastwa) i realizujca dobro wsplne, czyli interes publiczny po to, aby przynie jak korzy ogowi (wsplnocie, pastwu) albo te dba o interes indywidualny, reprezentujc interesy caego spoeczestwa lub wsplnoty, lub ze wzgldu na wyznawane powszechnie wartoci. Prawo administracyjne nie zajmuje si administracj prywatn.

Interes publiczny relacja midzy pewnym stanem faktycznym a jego ocen, zawierajc odpowied na pytanie czy
stan ten moe przynie korzy ogowi. Pojcie nie jest ostre, a problemem jest to, e przy uywaniu pojcia interesu publicznego samo jego pojmowanie zaley od elementw i uwarunkowa politycznych.

Administracja w znaczeniu podmiotowym (organizacyjnym) struktura skadajca si z organw administracyjnych i innych jednostek administracyjnych. Obok uprawnie typowo administracyjnych pojcie to obejmuje uprawnienia sdowe i uprawnienia ustawodawcze administracji. Administracja w znaczeniu przedmiotowym (funkcjonalnym) dziaalno o charakterze administracyjnym. Obok uprawnie organw administracyjnych obejmuje uprawnienia administracyjne sdw i uprawnienia administracyjne ustawodawstwa. Definicje administracji publicznej (pierwsze trzy tezy oddajce trudnoci w jej definiowaniu)
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Lorenz von Stein: to, czego nie umiem nazwa; Ernst Forsthoff: administracji nie mona zdefiniowa, mona j tylko opisa; Jan Bo: zudne jest przekonanie, e mona wyznaczy administracji granice jej ingerencji; Otto Mayer (aprobowa t definicj Walter Jellinek): administracj jest ta dziaalno pastwowa, ktra nie jest ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwoci (definicja quasi-negatywna lub wielkiej reszty); Wadysaw Leopold Jaworski: administracja to nie tylko wykonywanie ustaw, ale take dziaalno twrcza; Jerzy Stefan Langrod: administracj jest planowe zgrupowanie ludzi w subie pewnej misji publicznej, a dopiero potem poprzez tych ludzi suma urzdze, ktrymi dysponuj; J. Bo: administracja to przejte prze pastwo i realizowane przez jego zawise ograny, a take przez organy samorzdu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikajcych ze wspycia ludzi w spoecznociach; Irena Lipowicz: system zoony z ludzi zorganizowanych w celu staej, systematycznej, skierowanej ku przyszoci realizacji dobra wsplnego jako misji publicznej, polegajcej gwnie (cho nie wycznie) na biecym wykonywaniu ustaw, wyposaonych we wadztwo pastwowe oraz rodki materialno-techniczne; Franciszek Longchamps: administracja jest zjawiskiem spoecznym, ktre cechuje inicjatywa i dziaalno ukierunkowana na przyszo; Eugeniusz Ochendowski: administracja podejmuje konkretne rodki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistniania okrelonych przedsiwzi; Jerzy Supernat: definicja menederska, eksponujca znaczenie profesjonalnego zarzdzania i efektywnoci.

8.

9. 10. 11.

Funkcje administracji publicznej (na kanwie definicji O. Mayera) rozrnienie midzy sdownictwem (cywilnym) a administracj sdownictwo realizuje porzdek prawny (prawo prywatne), a realizacja prawa jest dla niego celem ostatecznym; administracja realizuje interes publiczny, a realizacja prawa (prawo publiczne) jest dla niej tylko porednim rodkiem do tego celu.

Cechy administracji publicznej (w paszczynie podmiotowej) 1. Dziaa w imieniu pastwa i na jego rachunek. Administracja pastwowa (rzdowa) czyni to bezporednio, a administracja samorzdowa porednio (wobec niej okrelenie na rachunek pastwa jest bardziej umowne, gdy dziaa ona gwnie na rachunek wasny, a bdc czci administracji pastwa, rwnie na jego rachunek); 2. Dziaajc w imieniu pastwa moe korzysta z przymusu pastwowego i dysponowa wadztwem administracyjnym. Moliwo ta wynika tylko i wycznie z mocy prawa. Istot wadztwa administracyjnego jest to, e administracja publiczna jednostronnie decyduje o treci stosunku prawnego, jaki poczy j z podmiotem stojcym poza jej strukturami, sama ustala jego prawa lub obowizki i sama stosuje sankcje w razie naruszenia nakazw i zakazw. Rozstrzygnicia, jakie podejmuje w tej kwestii korzystaj z domniemania legalnoci. Elementem tego wadztwa jest moliwo zastosowania przymusu, cho istniej take formy niewadcze dziaania administracji publicznej; 3. Podzia funkcji administracji publicznej ze wzgldu na wadztwo administracyjne jako jej cech administracja wadcza (imperium) i administracja niewadcza (zawiadowcza, tzw. gestia). Obecnie ma znaczenie historyczne, wspczenie obie funkcje administracji zazbiaj si ze sob i trudno je sobie przeciwstawi; obecnie funkcja administracji wadczej przyjmuje posta porzdkowo-reglamentacyjnej, ponadto wystpuje funkcja administracji wiadczcej, funkcja kierujca i wacicielska (w stosunku do majtku publicznego); 4. Dziaa w interesie publicznym; 5. Dziaa na podstawie ustaw i w granicach przez nie okrelonych i jest zwizana prawem (dozwolone w odniesieniu do administracji jest tylko to, co jest bezporednio dopuszczone przez ustawy); 6. Ma charakter wykonawczy organy administracyjne wykonuj i konkretyzuj obowizujce prawo; jeeli same formuuj normy prawne, s to zawsze normy niszego rzdu, zalene od ustaw; 7. Wykonawczy charakter administracji publicznej nie przeszkadza w inicjowaniu przez ni swoich zada i dziaa; 8. Organizuje ycie spoeczne na terenie, ktry podlega jej kompetencji; 9. Dziaa w sposb cigy i stabilny; 10. Dziaa przez zawodowy personel kadr urzdnicz; 11. Ma w pastwie charakter monopolistyczny. 2. Prawo administracyjne Definiowanie prawa administracyjnego w nauce niemieckiej bazuje zazwyczaj na kryteriach organizacyjnych
(prawo administracyjne reguluje dziaanie organw administracji publicznej). Normuje ono wic ustrj administracji publicznej, a take swoiste formy, w ktrych organy te reguluj wadczo uprawnienia obywatela (system norm prawnych, ktre w specyficzny sposb obowizuj administracj jej dziaalno, postpowanie administracyjne i jej organizacj). Reguluje bardziej stosunki midzy administracj a obywatelem, uzasadniajc jego prawa i obowizki, ale tylko w stosunku do niej

Definiowanie prawa administracyjnego w nauce francuskiej kadzie nacisk na kryteria funkcjonalne. Jego funkcj jest spoeczne dziaanie (service public), przeciwstawione poprzednio obowizujcej koncepcji wadzy publicznej (puissance publique) przez skupienie si na celach, a nie rodkach dziaania administracji. W zwizku z prywatyzacj zada publicznych proponuje si zastpienie pojcia suby publicznej pojciem uytecznoci publicznej (utilit publique) lub interesu ogu (intert gnral). Polskie definicje prawa administracyjnego
1. W.L. Jaworski: prawo administracyjne reguluje dziaalno pastwa, ktra jest kontrolowana przez jednostk; 2. J.S. Langrod: dzia publiczno-prawnego wewntrzno-pastwowego porzdku, obejmujcy w szczeglnoci og hierarchicznie zbudowanych norm, odnoszcych si do ustroju i aktywnoci administracji, a w zasadzie stosowanych wzgldnie nadto i stanowionych przez ni z dwustronn moc obowizujc, twrczo, ale w granicach tego porzdku i pod bezstronn kontrol zachowania tych granic; 3. F. Longchamps: prawo administracyjne dotyczy administracji publicznej (pojtej jako pewna dziedzina kultury spoecznej) i jest dla niej swoiste, to jest obejmuje to, co jest wytworzone wanie dla organizacji i dziaania administracji publicznej, a nie zarazem dla innych dziedzin kultury spoecznej. By te zwolennikiem poszukiwania definicji aksjologicznej (prawo administracyjne to zbir norm prawnych, ktrych racj obowizywania jest bezporednia realizacja wartoci wyrnionych ze wzgldu na dobro wsplne).

Cechy prawa administracyjnego

1. Jest czci prawa publicznego, co oznacza, e ta ga prawa ma za przedmiot regulacji pastwo jako podmiot wadzy i suy uzasadnieniu i okreleniu kompetencji pastwowych (pastwo ma charakter zwierzchni wobec innych podmiotw). W jego granicach s realizowane cele, interesy, dobro i zadania publiczne oraz s regulowane organizacja i dziaalno administracji publicznej. Tak rozumiane prawo publiczne (w tym administracyjne) przeciwstawiane jest prawu prywatnemu w ramach rnych teorii (w ktrych wida, e publiczno prawa administracyjnego nie moe by dzisiaj uznana za jego podstawow cech i tak rozumiane mona je nazwa skonkretyzowanym prawem konstytucyjnym) teoria interesu (wywodzca si od Ulpiana) prawo publiczne suy interesom publicznym, a prawo prywatne prywatnym; teoria subordynacji prawo publiczne polega na stosunkach wadczych podrzdnoci i nadrzdnoci, a prawo prywatne wprowadza rwnouprawnienie podmiotw; teoria podmiotowa z prawem publicznym mamy do czynienia, gdy jedn ze stron stosunku prawnego pastwo lub organ pastwa; teoria przyporzdkowania (odmiana podmiotowej) do prawa publicznego nale normy, ktre odnosz si do podmiotw dysponujcych wadztwem pastwowym, a te ktre dotycz kadego, nale do prawa prywatnego; teoria fiskusa stosunki majce za przedmiot majtek odnosz si do prawa prywatnego; 2. Jest prawem bezwzgldnie obowizujcym (ius cogens) brak wpywu woli stron na dyspozycje prawne, ale take podwjne znaczenie dla organw administracji publicznej w postaci upowanienia i jednoczenie obowizku dziaania; 3. Reguluje struktur i dziaanie administracji publicznej regulacja stosunkw midzy administracj publiczn a obywatelami (okrela status obywatela w pastwie, czyli jest prawem obywatelskim); 4. Zawiera w sobie element wadztwa poprzez upowanianie podmiotw do jego uycia i regulacje zakresu i sposobu jego stosowania; 5. Ustala tre zachowa swoich adresatw na dwa sposoby norma prawna bezporednio (od razu) okrela uprawnienia i obowizki rol administracji jest tylko dopilnowanie ich realizacji; normy prawne wymagaj konkretyzacji (wydania aktu), ktra powinna zosta w okrelonej sytuacji faktycznej podjta przez organ administracji publicznej. Norma prawna wwczas porednio okrela uprawnienia i obowizki; 6. Stosowanie i jego kontrola ma charakter niesporny wydanie aktu konkretyzujcego norm prawa administracyjnego nie zaley od rozstrzygnicia sporu midzy organem administracji publicznej a obywatelem, ale nastpuje z zasady jednostronnie (wadczo), przez narzucenie woli podmiotu administrujcego adresatowi; sdownictwo administracyjne ma co do zasady za zadanie kontrol zgodnoci z prawem podejmowanych dziaa, a nie rozstrzyganie sporw.

Normy prawa administracyjnego (oprcz ustrojowych wszystkie skierowane do organw i podmiotw administracyjnych, ktrych treci s moliwoci ich dziaania skierowane na zewntrz) 1. Ustrojowe (strukturalno-organizacyjne) za ich pomoc skonstruowany jest aparat administracyjny. Skierowane wycznie do podmiotw administracji publicznej; 2. Zadaniowe okrelaj zadania w powizaniu z celem czonw administracji publicznej oraz zadania i cele podmiotw administracji publicznej, co jest jednoznaczne z naoeniem na nie obowizku wykonania danego zadaniu lub osignicia wyznaczonego celu (porednio wpywaj na prawa obywateli, poniewa mog oni domaga si wykonania tych zada). Odmian norm zadaniowych s te, ktre nie wyznaczaj wprost samych zada, ale okrelaj urzdzenia lub przedsiwzicia potrzebne do ich speniania; 3. Kompetencyjne (regulujce waciwo) zawieraj upowanienie do dziaania w okrelonych kategoriach spraw administracyjnych (waciwo rzeczowa), na okrelonym obszarze (waciwo miejscowa) lub na okrelonym szczeblu czy w okrelonej instancji (waciwo funkcjonalna lub instancyjna). Odrnia si od nich normy okrelajce zakres dziaania organw administracyjnych; 4. Okrelajce zakres dziaania reguluj granice, w jakich dany organ powinien spenia swoje obowizki (realizowa kompetencje); 5. Okrelajce formy dziaania przesdzajce o wyborze danej formy dziaania lub dajce wybr; 6. Materialnoprawne (ustanawiajce formalnoprawne podstawy dziaania administracji publicznej) okrelaj tre uprawnie lub obowizkw (gdy robi to porednio, adresatem danej normy, cho w innym sensie jest rwnie organ administracyjny); 7. Procesowe uzupeniaj normy materialnoprawne w obszarach, w ktrych konkretyzacja normy materialnoprawnej wymaga wydania aktu administracyjnego; 8. Odsyajce; 9. Przejciowe.

Sankcje administracyjne rzadko kiedy wystpuje w prawie administracyjnym sytuacja, e jeden przepis odpowiada
jednej normie prawnej std rnorodno sankcji administracyjnych. Jej przyczyn jest rwnie czste posugiwanie si rozrnieniem i oddzieleniem od siebie norm sankcjonowanych od sankcjonujcych norma sankcjonowana nakazuje danym podmiotom okrelone zachowanie; norma sankcjonujca nakazuje organom pastwa dziaanie sankcjonujce wtedy, gdy adresat normy sankcjonowanej zachowa si w sposb z ni niezgodny.

Typologia sankcji (pierwsze dwie podstawowe)

1. Karna przy wykroczeniu administracyjnym, poczona z normami zakazujcymi okrelonych zachowa (konstrukcja typowa dla prawa karnego). Szczeglnymi jej rodzajami s sankcje dyscyplinarne i subowe dotyczy zachowa podmiotw powizanych z administracj publiczn stosunkiem subowym; zakadowe dotyczy zachowa podmiotw powizanych z administracj publiczn tzw. szczeglnym stosunkiem wadczym; 2. Egzekucyjna obowizek administracyjny, sformuowany jako nakaz okrelonego zachowania, wynikajcy wprost z ustawy lub sformuowany przez akt konkretyzujcy ustaw; 3. Nakaz konkretnego zachowania si, ktry grozi podmiotowi dziaajcemu z naruszeniem norm prawa administracyjnego; 4. Polegajca na cofaniu przyznanych uprawnie; 5. Niewanoci skierowana do organw administracyjnych, ktre wyday akt obarczony kwalifikowan wad; 6. Odszkodowawcza (czca si czsto z sankcj niewanoci) rwnie dotykajca organ administracyjny; 7. Inne stosowanie dolegliwoci ekonomicznych lub finansowych oraz tzw. sankcje ukryte.

Podstawowy podzia prawa administracyjnego

1. Prawo ustrojowe kto i jak jest upowaniony do dziaania w zakresie prawa administracyjnego (kto); 2. Prawo materialne jaki jest przedmiot dziaania administracji publicznej (co); 3. Prawo procesowe jak dziaaj organy administracji publicznej (take sdy administracyjne), realizujce (stosujce) normy prawa materialnego (jak).

1. Zewntrzne reguluje stosunki midzy podmiotami administracji publicznej i podmiotami do niej nienalecymi; 2. Wewntrzne reguluje stosunki wewntrz administracji publicznej (odejcie od teorii internw administracyjnych goszcej, e te stosunki s wolne od prawa regulowane przez sam administracj).

Podzia na prawo zewntrzne i wewntrzne

Rozdzia drugi Tworzenie prawa administracyjnego rda prawa

1. Zagadnienia oglne rda prawa wedug J.S. Langroda ustala hierarchi norm prawa, a nie hierarchi rde prawa w tradycyjnym
tego sowa znaczeniu (koncepcja bliska pogldom Hansa Kelsena i Adolfa Merkla), dziki czemu moliwy jest przegld wszystkich elementw prawa administracyjnego w ukadzie hierarchicznym.

rda prawa sensu stricto (rda prawa w rozumieniu formalnym, zgodnie z ktrym s nimi akty stanowienia prawa) rda wskazane i wyodrbnione przez Konstytucj jako powszechnie obowizujce (tzn. ustawodawca mia moliwo skierowania aktu do wszystkich, jednak konkretny krg adresatw aktu zaley od celu, jaki ustawodawca chce osign). rda prawa sensu largo akty prawa wewntrznego, wymienione w Konstytucji w rozdziale rda prawa oraz
rnorakie fakty prawotwrcze, dopeniajce konstytucyjny katalog.

Akt normatywny obejmuje rda prawa sensu stricto oraz wszystkie te akty, ktre zawieraj w sobie normy
okrelajce uprawnienie lub obowizek adresata nieokrelonego powszechnie, ale rwnie niewskazanego indywidualnie. Grupa ta moe by wyznaczona przez sam akt, jak i poprzez okrelenie sytuacji faktycznej, w jakiej ma si znale osoba, majca by adresatem aktu.

System rde prawa uporzdkowany system, w ktrym ustalona jest hierarchia i wzajemne relacje pomidzy rdami
prawa.

Zamknity system rde prawa katalog rde prawa wskazany jest przez samo prawo (Konstytucj) i tylko zmiana tego prawa, dokonana zgodnie z reguami zawartymi w nim samym moe doprowadzi do jego modyfikacji. Konstytucja nie wyrnia jednak przepisw administracyjnych, bdcych normatywnymi aktami stosowania prawa, ktre s typowe i konieczne do biecego wykonywania zada administracyjnych. S one rdami prawa w prawie administracyjnym, ale w znaczeniu konstytucyjnym s jedynie formami dziaania administracji. Koncepcja otwartego systemu rde prawa przyjmuje, e zmiany systemu prawa mog nastpowa take na podstawie nieokrelonych w nim sposobw. Otwarcie to moe nastpowa od gry" (czynniki pozaprawne, na przykad koncepcje prawa natury itp.) i od dou mona tu zakwalifikowa wspomniane przepisy administracyjne, a take normy wewntrzne i tzw. rda niezorganizowane (zwyczaj, normy pozaprawne, prawo sdziowskie, orzecznictwo sdowe, pogldy doktryny). S to czynniki, ktre maj nieformalny (rzeczywisty, praktyczny) wpyw na funkcjonowanie administracji publicznej. rda prawa zewntrznego
Konstytucja; ustawy; ratyfikowane umowy midzynarodowe; rozporzdzenia; akty prawa miejscowego.

rda prawa wewntrznego (zaliczono do nich tzw. uchway samoistne Rady Ministrw, wydawanymi bez
konkretnego upowanienia ustawowego, jedynie na podstawie oglnej normy kompetencyjnej. Nie maj one zewntrznej mocy obowizujcej) uchway rady ministrw; zarzdzenia Prezesa Rady Ministrw i ministrw, ktre obowizuj tylko jednostki organizacyjne podlege organowi wydajcemu te akty.

2. Konstytucyjne kategorie powszechnie obowizujcych rde prawa administracyjnego Znaczenie niektrych zasad konstytucyjnych dla prawa administracyjnego
1. Zasada demokratycznego pastwa prawnego rodzi dla administracji publicznej obowizek dziaania na podstawie i granicach prawa, a organy administracji publicznej musz przestrzega praw i wolnoci jednostek;

2. Zasada praworzdnoci i legalnoci zasada praworzdnoci oznacza, e kade dziaanie mieci si w granicach prawa, a zasada legalnoci, e kade dziaanie powinno mie podstaw prawn (powinno by oparte na normie ustawowej). Zasady te maja swoje gwarancje formalne w postaci rozwiza proceduralnych (art. 6 i 7 k.p.a.) i w formie kontroli administracji, opartych wanie na kryterium zgodnoci z prawem. Zasady legalnoci nie mona myli z kryterium celowoci przy kontroli nad administracj mona nawet mwi o odrbnej zasadzie zgodnoci dziaania z celem ustawowym; 3. Zasada rwnoci wobec prawa organy administracji publicznej powinny stanowic i stosujc prawo jednakowo traktowa adresatw swoich dziaa, a jakiekolwiek zrnicowanie ich praw powinno mie zawsze swoj podstaw ustawow i by uzasadnione; 4. Zasada podziau i rwnowagi wadz organy administracji publicznej s zaliczone do wadzy wykonawczej.

1. Konstytucja okrela system rde prawa i zamyka go w cisym katalogu; 2. Okrela struktur organw administracji publicznej i ich podstawowe kompetencje, w tym ustanawia i reguluje struktur oraz zadania samorzdu terytorialnego; 3. Reguluje wolnoci, prawa i obowizki czowieka i obywatela oraz rodki ich ochrony; 4. Okrela podstawowe sposoby kontroli administracji publicznej i ustanawia organy tej kontroli; 5. Reguluje niektre materie szczegowe, nalece do prawa administracyjnego: zasady wprowadzania stanw nadzwyczajnych oraz status prawny Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Inne podstawowe unormowania konstytucyjne majce znaczenie dla prawa administracyjnego

Problem bezporedniego stosowania Konstytucji przez organy administracji publicznej nie mona wyda

decyzji administracyjnej opierajc si wycznie na normie konstytucyjnej (forma bezporedniego stosowania samoistnego Konstytucji), poniewa organy administracji publicznej nie mog omija poszczeglnych szczebli hierarchii rde prawa. Organy administracyjne nie mog take zadawa pyta prawnych Trybunaowi Konstytucyjnemu, dlatego nie mog zastosowa formy bezporedniego stosowania Konstytucji w postaci stwierdzania konfliktu midzy normami konstytucyjnymi i normami niszego rzdu. Organy administracji publicznej mog przyj jedynie model wspstosowania norm konstytucyjnych wraz z innymi normami obowizujcego porzdku prawnego.

Ustawa wobec niemonoci kodyfikacji prawa administracyjnego, jest ono zbudowane z pojedynczych ustaw, ktre
skadaj si na jego system i wyznaczaj zakres rde prawa administracyjnego obowizuj podmioty prawa administracyjnego w bezporedni sposb (nie musz korzysta z aktw wykonawczych), a podmioty spoza administracji publicznej mog nabywa swoje uprawnienia lub obowizki z samej ustawy; maj moc powszechnie obowizujc, ktr mona okreli jako samoistn.

Materia ustawowa jej granice w negatywny sposb wyznaczaj obszar wydawania aktw przez organy administracji publicznej. W prawie administracyjnym naley do niej ustalanie obowizkw obywateli i ich sytuacji wobec pastwa; regulowanie organizacji aparatu pastwowego i kompetencji administracji publicznej; okrelanie trybu przekazywania i sposobu wykonywania zada zleconych jednostkom samorzdu terytorialnego (nie wymienione wprost w Konstytucji). Rozporzdzenia z moc ustawy wydaje je jedynie Prezydent w czasie stanu wojennego, gdy Sejm nie moe si
zebra na posiedzenie. Ich moc czasowa jest ograniczona podlegaj zatwierdzeniu na najbliszym posiedzeniu Sejmu. Dotycz zasad dziaania wadzy publicznej oraz zakresu, w jakim mog w stanie wojennym zosta ograniczone wolnoci i prawa czowieka i obywatela; podstaw, zakresu i trybu wyrwnywania strat majtkowych, wynikajcych z tych ogranicze.

Umowy midzynarodowe stanowi cz krajowego porzdku prawnego i s bezporednio stosowane, chyba e jest to uzalenione od ustawy. Umowa midzynarodowa ratyfikowana za uprzedni zgod wyraon w ustawie ma pierwszestwo przed ustaw, jeeli ustawy tej nie mona pogodzi z umow. Znaczenie mog mie take umowy nieratyfikowane, bdc przykadem, e system rde polskiego prawa nie jest w peni zamknity. W prawie administracyjnym szczeglne znaczenie maj umowy dotyczce materii takich jak prawo celne; prawo drogowe; ochrona rodowiska; zwalczanie chorb zakanych; przekraczanie granicy. Doktryny dotyczce relacji midzy prawem wsplnotowym a prawem wewntrznym

1. Doktryna pierwszestwa prawa wsplnotowego w razie sprzecznoci midzy normami obu systemw decyduje przepis prawa wsplnotowego. Chodzi o pierwszestwo w stosowaniu, a nie hierarchi obowizywania norm (nie przesdza o nadrzdnoci prawa wsplnotowego nad normami konstytucyjnymi pastw czonkowskich). 2. Doktryna bezporedniego skutku prawa wsplnotowego przepisy prawa wsplnotowego przyznaj obywatelom Unii Europejskiej prawa podmiotowe, ktre powinny by chronione przez sdy pastw czonkowskich. Na bezporedni skutek skada si bezporednie obowizywanie; bezporednie stosowanie.

Prawo pierwotne Unii Europejskiej zawarte w umowach midzynarodowych. Prawo pochodne Unii Europejskiej ustanowione przez jej organy (ale take umowy midzynarodowe, umowy prawa prywatnego, umowy prawa publicznego, programy, regulaminy) akty prawne wymienione w art. 249 Traktatu ustanawiajcego Wsplnot Europejsk 1. Rozporzdzenia oglne i abstrakcyjne akty organw Wsplnoty, majce charakter normatywny i z zaoenia kompletny. Obowizuj one bezporednio; 2. Dyrektywy wi pastwo czonkowskie, do ktrego s skierowane w odniesieniu do rezultatu, ktry ma by osignity, pozostawiajc swobod wyboru formy i rodkw jego osignicia. Konieczne dlatego jest wydanie odpowiednich wasnych przepisw wewntrznych; 3. Decyzje akty indywidualne i konkretne; 4. Zalecenia i opinie nie maj charakteru wicego. Rozporzdzenia akty wydawane na podstawie szczegowego upowanienia zawartego w ustawie i w celu jej

wykonania. S tworzone przez administracj publiczn i przez ni wykonywane, s jednoczenie rdami prawa administracyjnego i formami dziaania administracji.

Ustawy a rozporzdzenia wedug J.S. Langroda

ustawy zawieraj normy ponadadministracyjne co do rangi, czyli administracyjne co do treci, ale pozaadministracyjne co do genezy; rozporzdzenia zawieraj normy intraadministracyjne co do rangi, czyli administracyjne co do treci i genezy.

Upowanienie ustawowe jego istnienie jest konstytucyjnym wymogiem wydania i prawidowoci rozporzdzenia.
Moe by sformuowane obligatoryjnie lub fakultatywnie. Powinno okrela 1. Konkretny organ waciwy do wydania rozporzdzenia; 2. Zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3. Wytyczne dotyczce treci aktu powinny dotyczy materialnego ksztatu regulacji wykonawczej, ewentualnie wskazania proceduralne (nie mog jednak zastpi one wytycznych merytorycznych).

Prawidowo rozporzdzenia wszystkie powysze elementy powinny by spenione cznie, a rozporzdzenie musi
powoywa si na odpowiednie upowanienie ustawowe. Ponadto musi mie charakter wykonawczy.

Kontrola legalnoci rozporzdzenia

wewntrznie realizowana przez Rad Ministrw; zewntrznie realizowana przez Trybuna Konstytucyjny.

Obowizywanie czasowe rozporzdzenia moc wica uzaleniona jest od obowizywania ustawy macierzystej (wyjtkowo w przepisach przejciowych nowej ustawy moe zosta ona utrzymana). Zakaz subdelegacji upowanienie ustawowe dotyczy tylko organu w nim wymienionego, Konstytucja wyklucza
przekazanie kompetencji innemu organowi (art. 92 ust. 2).

wydania i formuuje wasne normy w taki sposb, aby realizoway one normy ustawowe. Nie jest to konkretyzacja cakowita rozporzdzenie nie moe formuowa norm indywidualnych i konkretnych. Ponadto rozporzdzenie jest wykonawcze nie wobec caej ustawy, a jedynie wobec unormowania zawierajcego upowanienie.

Wykonawczy charakter rozporzdzenia konkretyzuje normy zawarte w ustawie, ktra upowania organ do jego

Organy wydajce rozporzdzenia

1. 2. 3. 4.

Prezydent (cho w istocie nie jest on organem administracji publicznej); Rada Ministrw; Prezes Rady Ministrw; Ministrowie kierujcy dziaami administracji publicznej (Rada Ministrw na wniosek Prezesa Rady Ministrw moe uchyli takie rozporzdzenie w formie uchway); 5. Przewodniczcy komitetw wchodzcych w skad Rady Ministrw; 6. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.

Wsprozporzdzenie upowanienie do wydania rozporzdzenia dla dwch lub wicej organw. Moe polega na
wsplnym wydawaniu, dziaaniu w porozumieniu, za zgod jednego z nich lub z inicjatywy jednego z nich.

Akty prawa miejscowego (terenowego, lokalnego) znaczenie dla prawa administracyjnego

1. Wydaj je organy administracji publicznej (organy samorzdu terytorialnego i terenowe organy administracji rzdowej); 2. Powoduj decentralizacj procesu prawotwrczego; 3. Wi cz regulacji prawnej z warunkami i potrzebami lokalnymi, co jest zgodne z zasad pomocniczoci; 4. Pozwalaj administracji na biece reagowanie na rnorakie zdarzenia losowe, wymagajce szybkiej i sprawnej interwencji pastwa.

Konstytucyjne cechy aktw prawa miejscowego

kompetencje do ich wydawania maj organy samorzdu terytorialnego i terenowe organy administracji rzdowej; musz by wydawane na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie. Wedug Konstytucji upowanienie takie powinno zawiera jedynie wasne granice, bez wymaganego w upowanieniu do wydania rozporzdzenia wskazania organu, zakresu, czy wytycznych co do treci. Nie musz by take wydawane w celu wykonania ustaw; w hierarchii rde prawa maj miejsce rwne rozporzdzeniom; maj ograniczony zasig terytorialny taki jak waciwo miejscowa organu wydajcego (nie s nimi take akty organw centralnych obowizujce na czci terytorium pastwa).

1. Akty wydawane na podstawie oglnego upowanienia ustawowego (inaczej akty samoistne lub samodzielne prawodawstwo miejscowe wydawane w ramach ustaw); 2. Akty wydawane na podstawie szczegowego upowanienia ustawowego (inaczej akty wykonawcze); 3. Akty wydawane na podstawie specjalnego upowanienia ustawowego (inaczej akty porzdkowe).

Kategorie aktw prawa miejscowego kryterium rodzaju upowanienia ustawowego

Gminne prawo miejscowe gminie przysuguje prawo stanowienia aktw prawa miejscowego, ktra to kompetencja
przypada radzie gminy (w formie uchwa).

Klasyfikacja gminnego prawa miejscowego (pozwalajca na wyodrbnienie trzech wymienionych powyej kategorii aktw prawa miejscowego) 1. Na podstawie upowanie zawartych w samej ustawie o samorzdzie gminnym akty w zakresie wewntrznego ustroju gminy i jednostek pomocniczych (statuty); organizacji urzdw i instytucji gminnych; zasad zarzdu mieniem gminy;

10

 zasad i trybu korzystania z gminnych obiektw i urzdze uytecznoci publicznej; statut okrelane w nim s wszystkie zagadnienia ustrojowe nieunormowane w ustawie. Jest przejawem samodzielnoci gminy (autonomia statutowa jedna z cech samorzdu terytorialnego). Nie moe on zawiera norm materialnych prawa administracyjnego, nie moe regulowa uprawnie i obowizkw podmiotw zewntrznych, ani zawiera norm oglnego postpowania administracyjnego; 2. Na podstawie upowanie zawartych w innych ustawach akty wydawane na podstawie upowanie zawartych w ustawach z zakresu administracyjnego prawa materialnego (na przykad ochrona rodowiska, komunikacja, handel, owiata); 3. Na podstawie upowanienia generalnego zawartego w ustawie o samorzdzie gminnym (cho sama regulacja zbudowana jest na zasadzie wyjtku) przepisy porzdkowe, przewidziane do realizacji funkcji administracji publicznej polegajcej na biecym i doranym zapobieganiu negatywnym sytuacjom. Mog by wydane tylko wtedy, gdy dana materia nie jest ju uregulowana w innym akcie powszechnie obowizujcym i gdy s niezbdne do ochrony ycia lub zdrowia oraz dla zapewnienia porzdku, spokoju i bezpieczestwa publicznego sankcje karne za naruszenie przepisw porzdkowych istnieje moliwo ich wprowadzenia (funkcja policyjna administracji). Wymierzane w trybie i na zasadach okrelonych w prawie o wykroczeniach, co oznacza, e nie s to kary administracyjne, a wymierzane przez sdy grodzkie (wadza sdownicza); kompetencje wjta (burmistrza, prezydenta miasta) moe wydawa przepisy porzdkowe w formie zarzdzenia, podlegajcego zatwierdzeniu na najbliszej sesji rady gminy, gdy moe wydawa je jedynie, gdy nago sytuacji nie pozwala na czekanie na zebranie si rady gminy.

Akty prawa miejscowego wydawane przez organy samorzdu powiatowego i wojewdzkiego oraz administracji rzdowej w wojewdztwie regulacje zasadniczo podobne jak w przypadku gminnego prawa

miejscowego (mimo, e nie s jednakowo brzmice), z wyjtkami brak rozrnienia na akty wydawane na podstawie samych tych ustaw, tzn. o samorzdzie powiatowym i wojewdztwa oraz o wojewodzie i administracji rzdowej w wojewdztwie i na podstawie innych ustaw; przepisy dotyczce powiatu i wojewdztwa pozwalaj na wydawanie przepisw porzdkowych dla czci ich obszaru; kategoria przepisw porzdkowych wprowadzona tylko w ustawie o samorzdzie powiatowym i o wojewodzie i administracji rzdowej w wojewdztwie w powiecie dodano ochron mienia obywateli i ochron rodowiska jako moliw podstaw wydania przepisw porzdkowych. Ponadto przyczyny wydania przepisw porzdkowych powinny wystpowa na obszarze wicej ni jednej gminy. Moe je wydawa rwnie warunkowo zarzd powiatu. Poza tym regulacje takie jak w gminie; w wojewdztwie wojewoda wydaje rozporzdzenia porzdkowe, regulacja poza tym taka jak w gminie.

3. Prawo wewntrzne i tak zwane przepisy administracyjne Konstytucyjne rda prawa wewntrznego
uchway Rady Ministrw; zarzdzenia Prezesa Rady Ministrw; zarzdzenia Prezydenta.

Uchway Rady Ministrw

akty samoistne; wydawane na podstawie ustawy (take normy konstytucyjnej); nie mog regulowa uprawnie, ani obowizkw podmiotw zewntrznych, skierowane tylko do podmiotw wewntrznych, w zwizku z czym nie mog by powoywane jako podstawa prawna decyzji (podobnie jak nie mog ni by akty wydane na podstawie uchwa samoistnych, ani inne akty wewntrzne).

Zarzdzenia
nie s aktami samoistnymi; wydawane tylko na podstawie ustawy; nie mog by podstaw decyzji wobec obywateli, osb prawnych oraz innych podmiotw.

Inne akty prawa wewntrznego (kategoria pozakonstytucyjna, bez okrelenia rda prawa) uchway i zarzdzenia organw centralnych (przewodniczcych komitetw, Prezesa NBP) i inne akty wewntrzne organw administracyjnych rnego szczebla.

11

Istota aktw prawa wewntrznego zaadresowane do podmiotw wewntrznych, porednio mog jednak wpywa

na prawa lub obowizki obywateli. Maj rnorodne nazwy (uchway organw kolegialnych, zarzdzenia organw jednoosobowych oraz regulaminy, wytyczne, instrukcje, oklniki, pisma oklne, decyzje, opinie itd.). Mog by aktami generalnymi jaki i indywidualnymi. Mog mie charakter samoistny wydawane na podstawie przepisw kompetencyjnych; wykonawczy podstaw prawn cise upowanienie ustawowe.

Odwracanie hierarchii rde prawa zagroenie stosowania w pierwszej kolejnoci przepisw wewntrznych,
odsuwajc ustaw na drugi plan i zagraajc legalnoci dziaania administracji publicznej.

Przepisy administracyjne kategoria aktw prawa wewntrznego, bardzo zrnicowana merytorycznie. Formy wewntrznego kierowania dopuszczone przez ustaw kompetencje wewntrzne rnych organw
administracji publicznej (na przykad Prezesa Rady Ministrw w stosunku do kierownikw centralnych organw administracji publicznej w formie wytycznych i polece). S jedynie aktami wydawanymi przez przeoonego podwadnym, ale stymulujcymi wszelkie ich dziaania. Stwarza to niebezpieczestwo niekonstytucyjnego zinstrumentalizowania prawa powszechnie obowizujcego.

4. Tak zwane swoiste kategorie rde prawa administracyjnego

1. Akty planowania dotycz zachowa administracji publicznej przewidywanych w przyszoci, zwaszcza kwestii finansowych (budety), strategicznych (na przykad tzw. strategie rozwoju wojewdztw), zagadnie wsppracy zagranicznej (na przykad wojewdzkie priorytety wsppracy zagranicznej) lub kwestii gospodarczo-przestrzennych. Aktami planowania s midzy innymi Narodowy Plan Rozwoju instytucja okrelajca cele rozwoju spoeczno-gospodarczego, w tym wspierane cele rozwoju regionalnego. Przygotowuje si go przy wykorzystaniu innych dokumentw planistycznych (Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego, strategii sektorowych, strategii rozwoju regionalnego i innych); miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego maj za zadanie ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia tzw. inwestycji celu publicznego oraz okrelanie sposobw zagospodarowania i warunkw zabudowy terenu. Wraz z innymi przepisami ustalaj sposb wykorzystywania prawa wasnoci nieruchomoci. Cechy uchwalane przez rady gmin (miast), jednake ich powszechne obowizywanie nie jest jednoznaczne, poniewa odznaczaj si cech zarwno generalnoci, jak i konkretnoci, a ponadto zawieraj normy oglne, jak i normy indywidualne (wystpuje gradacja norm wedug ich indywidualizacji oraz konkretnoci); w ich treci mona wyrni o cz strukturaln okrelajc przewidywane tendencje rozwoju przestrzeni; o cz programow ustalajc projekt przedsiwzicia co do danej przestrzeniu; o cz regulacyjn okrelajc przeznaczenie terenu w zakresie topograficznym i geograficznym; zrnicowanie formy technicznej; okrelaj tryb dalszego postpowania, a nie wynik planowania; 2. Statuty i regulaminy swoiste rda prawa nalece do rde prawa wewntrznego, ale oddziaywujce na sfer zewntrzn, niekiedy majce nawet powszechne obowizywanie (statuty gmin). Musz mie podstaw ustawow i mieci si w granicach prawa statut akt podmiotu prawa publicznego, regulujcy jego sprawy; regulamin okrela szczegowy tryb funkcjonowania podmiotu publicznego; statuty i regulaminy zakadw administracyjnych skierowane do pracownikw zakadu oraz przede wszystkim jego uytkownikw. Tworz z innymi aktami generalnymi organw zakadw administracyjnych prawo zakadowe; 3. Normy techniczne specyficzna kategoria norm, nie aktw, stanowicych prawne uregulowanie nakazw, wzorcw lub zakazw stosowanych w technice.

Szczeglne kategorie rde prawa majce specjalnie znaczenie dla prawa administracyjnego

12

5. Publikacja i promulgacja rde prawa Katalog dziennikw urzdowych

Dziennik urzdowy Przez kogo wydawany Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Prezes Rady Ministrw Prezes Rady Ministrw Co publikuje ustawy; ratyfikowane umowy midzynarodowe; owiadczenia rzdowe w kwestii mocy wicej umw midzynarodowych; rozporzdzenia z moc ustawy; rozporzdzenia; uchway Rady Ministrw uchylajce rozporzdzenia ministra i inne. rozporzdzenia; dyrektywy; decyzje; zalecenia, opinie i inne. pozostae umowy midzynarodowe; zarzdzenia Prezydenta wydane na podstawie ustawy; uchway Rady Ministrw i zarzdzenia Prezesa Rady Ministrw wydane na podstawie ustawy i inne. akty prawa miejscowego wydawane przez wojewod i organy administracji niezespolonej; akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik wojewdztwa, organ powiatu oraz organ gminy (w tym statuty), cho przepisy porzdkowe mog by ogaszane take w drodze obwieszcze, a take w sposb zwyczajowo przyjty na danym terenie lub w rodkach masowego przekaz; statuty zwizkw midzygminnych i zwizkw powiatw; akty Prezesa Rady Ministrw uchylajce akty prawa miejscowego wydawane przez wojewod i organy administracji niezespolonej; uchwa budetow wojewdztwa; statut urzdu wojewdzkiego i inne.

Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej

Urzd Oficjalnych Publikacji Komisji Europejskiej

Dziennik Urzdowy Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski oraz Monitor Polski B

dzienniki urzdowe ministrw dzienniki urzdowe urzdw centralnych

wojewdzkie dzienniki urzdowe

wojewoda

13

6. Tak zwane niezorganizowane rda prawa administracyjnego Niezorganizowane rda prawa administracyjnego czynniki pozaprawne, takie jak (oprcz poniszych) normy

moralne, spoeczne, techniczne, wiedzy nieumieszczone w systemie prawa, normy polityczne, pogldy doktryny 1. Zwyczaj pozaprawny nawyk postpowania, przestrzegany w obrbie danej struktury (jednostki) organizacyjnej administracji. Ma znaczenie bardziej praktyczne, a porednio prawne. Rodzaje uzupenia ustaw (consuetudo secundum legem) dla uatwienia jej stosowania (na przykad w zakresie interpretacji); formuuje zasady niezalene od ustawy, ale z ni niesprzeczne (consuetudo praeter legem) stanowi wasne prawida dziaania administracji; administrowanych i administrujcych (wasny lub obiektywnie istniejcy w yciu spoecznym), moe wytworzy si w zwizku z nimi precedens (zwyczaj tworzcy si przez sta, podobn praktyk rozstrzygania podobnych spraw); konstruktywny i jaowy (szkodliwy). 2. Prawo sdziowskie tworzy si poprzez orzecznictwo sdw administracyjnych. Mimo braku ich upowanienia do wydawania rozstrzygni wicych, formuuj normy drugiego stopnia, a ponadto oceny wyraone w wyrokach sdowych mog by wice w danej sprawie na przyszo. Prawo sdziowskie moe powstawa dziki przyjciu wyodrbnionej z teorii prawa ideologii swobodnej decyzji sdowej.

14

Rozdzia trzeci Zasady oglne prawa administracyjnego

1. Uwagi wprowadzajce Zasady prawa rne rozumienia
w rozumieniu teorii prawa (ujcie normatywne) normy prawne o podstawowym znaczeniu lub klauzule generalne wyjte przed nawias lub te uoglnienia norm prawnych; stworzone przez doktryn; wzorce zachowa nieunormowane przez prawo, ale uznawane za wice; typy uksztatowania jakiej instytucji prawnej; postulaty zawierajce syntetyczne oceny i okrelajce podany stan rzeczy (czasem utosamiane z zasadami prawa wtpliwe).

Rodzaje zasad prawa (i ich przykady)

konstytucyjne zasada demokratycznego pastwa prawnego; pozakonstytucyjne zasada szybkoci dziaania administracji; teoretyczne zasada decentralizacji; normatywne zasada legalnoci; opisowe zasada zespolenia; dyrektywalne zasada prawdy obiektywnej; materialne zasada rwnoci wobec prawa; procesowe zasada dwuinstancyjnoci; ustrojowe zasada zespolenia.

2. Wybr zasad oglnych prawa administracyjnego Niektre zasady wywodzce si z zasady demokratycznego pastwa prawnego
zasada lex retro non agit; zasada ochrony praw dobrze (susznie) nabytych; zasada prawa do sdu; zasada pomocniczoci (okrelana jako zasada w ruchu nie mona raz i na stae rozgraniczy zada pomidzy pastwo a obywateli, mona okreli jedynie tendencj, zgodnie z ktr powinny by rozdzielane); zasada proporcjonalnoci, uzupeniania przez zasad przydatnoci; zasad koniecznoci; zasada zrwnowaonego rozwoju.

Niektre zasady odnoszce si do organw administracji publicznej

zasada kompetencyjnoci kompetencja do podejmowania konkretnej formy dziaania lub do zaatwiania danej kategorii spraw administracyjnych moe by przypisana tylko jednemu organowi administracji publicznej (organ waciwy) wykluczone przenoszenie lub pozbywanie si jej przez sam organ administracji publicznej wszelkie zmiany w tym zakresie materi ustawow; obowizek organw administracji publicznej przestrzegania swojej kompetencji z urzdu; zasada zespolenia administracyjnego przeciwstawiana resortowoci, sprzyja decentralizacji, ze wzgldu na dualistyczny model administracji nie jest do koca w Polsce przestrzegana zespolenie jeden terenowy organ administracji publicznej skupia kompetencje administracyjne z rnych dziedzin administrowania, nie bdc wprost hierarchicznie powizany z kadym z odrbnych organw centralnych; resortowo kady organ terenowy podlega osobno w pionie odpowiedniemu organowi centralnemu; zasada efektywnoci.

15

1. Zasady podstawowe tre wykracza poza postpowanie administracyjne, czc si z zasadami oglnymi zasada praworzdnoci i legalnoci; zasada prawdy obiektywnej (obiektywizm administracji); zasada uwzgldniania interesu spoecznego i susznego interesu obywateli (nawizuje do zasady proporcjonalnoci); 2. Zasady jednoczenie nakadajce obowizki na organy administracyjne i przyznajce obywatelom szerokie uprawnienia procesowe, ktre mog by wykorzystywane poza postpowaniem administracyjnym nawizuj do zasad jawnoci administracyjnej i zaufania obywateli do pastwa i prawa zasada pogbiania zaufania obywateli do organw pastwa i oddziaywania organw pastwa na wiadomo i kultur prawn obywateli; zasada obowizku udzielania informacji faktycznej i prawnej; zasada przekonywania; 3. Zasady dotyczce samego postpowania administracyjnego, majce wag dla caego mechanizmu dziaania administracji publicznej i dla praw obywatelskich zasada czynnego udziau stron w postpowaniu; zasada ugodowego zaatwiania spraw administracyjnych zasada szybkoci i prostoty postpowania; zasada pisemnoci (nawizujca do zasady efektywnoci); zasada dwuinstancyjnoci; zasada zaskaralnoci decyzji do sdu administracyjnego (ustanawiajca gwarancj stabilnoci aktw administracyjnych i gwarancj prawa do sdu).

Zasady oglne kodeksu postpowania administracyjnego

Prawa refleksowe zasady oglne kodeksu postpowania administracyjnego wprowadzajc rne obowizki organw
administracji publicznej ustalaj jednoczenie na zasadzie odbicia prawa obywateli.

16

CZ DRUGA USTROJOWE PRAWO ADMINISTRACYJNE Rozdzia czwarty Podmioty administracji publicznej

1. Uwagi oglne Administracja publiczna lub aparat administracyjny nie s podmiotami prawa, ale abstrakcyjnym podmiotem
zbiorowym. Strona podmiotowa administracji skada si z wielu rnych podmiotw. S nimi pastwo (podmiot pierwotny administracji publicznej) i podmioty, ktrym odstpio ono cz swojej funkcji administracyjnej.

Podmioty administracji publicznej wedug nauki niemieckiej zalicza ona do niej organy administracji pastwowej, osoby prawa publicznego (korporacje, zakady publiczne i fundacje prawa publicznego), a take pozostae podmioty, na przykad spki prawa handlowego, wykonujce administracj publiczn. Organy administracyjne (organy administracji publicznej) organy administracji pastwowej i organy
podmiotw, z ktrymi pastwo dzieli publiczn funkcj administracyjn (na przykad samorzdu terytorialnego).

Organy administrujce organy podmiotw, ktre funkcj administracji publicznej wykonuj dodatkowo (na przykad zakadw administracyjnych). 2. Organy administracji publicznej Organ administracji publicznej (administracyjny) pojcie zarezerwowane dla podmiotw dziaajcych za
pastwo bezporednio organy administracji pastwowej; porednio organy administracji samorzdowej.

Cechy organu administracyjnego

1. Jest nim czowiek lub grupa ludzi, wykonujcych okrelon funkcj ale sam organ istnieje niezalenie od swojej obsady personalnej (piastuna) jako abstrakcyjna konstrukcja strukturalno-organizacyjna; 2. Wyodrbnienie organizacyjne istniej kryteria pozwalajce odrni jeden organ administracyjny od innego organu lub podmiotu administracyjnego; 3. Prawne umocowanie do dziaania powinno mie rang ustawow; 4. Wyposaenie we wadztwo pastwowe konsekwencja dziaania w imieniu pastwa; 5. Ma przyznan kompetencj jest istot jego wyodrbnienia i podstaw dziaania.

Zadanie organu administracyjnego podstawowym i w zasadzie jedynym jego zadaniem jest sprawowanie
administracji publicznej.

Kompetencja zdolno organu do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego, sformuowanego przez prawo obowizku dziaania. Jest to jednoczenie mono (uprawnienie) i obowizek korzystania z okrelonej formy dziaania (inaczej mona mwi o bezczynnoci organu). Dwa punkty widzenia przy analizie kompetencji
1. Kontekst relacji poziomej charakter statyczny analiza sytuacji organu administracji publicznej w odniesieniu do innych organw niepodporzdkowanych mu hierarchicznie. Pojcia zwizane: podzia kompetencji, zbieg kompetencji, brak kompetencji, usytuowanie kompetencji, zastrzeenie kompetencji dla jakiego organu, kompetencja wyczna, wkraczanie w kompetencj; 2. Kontekst relacji pionowej charakter dynamiczny analiza konsekwencji naruszenia kompetencji przez organ podporzdkowany w relacji organw sobie podporzdkowanych. Pojcia zwizane: przekraczanie kompetencji, brak upowanienia do dziaania lub dysponowania kompetencj.

17

pomoc wydawania aktw konkretyzujcych jego normy) waciwo rzeczowa kompetencja ze wzgldu na tre; waciwo miejscowa - kompetencja rozcigajca si na danym terytorium; waciwo instancyjna kompetencja do rozstrzygania spraw w danej instancji.

Waciwo organu procesowy i praktyczny wymiar kompetencji (czyli przy stosowaniu prawa administracyjnego za

Zakaz subdelegacji zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez upowanienia
ustawowego (nie odnosi si do zastpstwa strukturalnego wykonywania funkcji organu przez inn osob).

Formy przekazywania kompetencji

zlecenie ustawowe (gwnie w ustawach samorzdowych); porozumienie jednostki samorzdu terytorialnego z organem administracji rzdowej (kompetencja przejta); upowanienie lub powierzenie przez organ administracyjny do prowadzenia spraw w jego imieniu interpretacja pierwsza zwrotu w imieniu odpowiedzialno ponosi organ upowaniajcy, kompetencje pozostaj w caoci w jego rku, a organ upowaniony (dziaajcy w jego imieniu) tylko pomaga w ich realizacji; interpretacja druga zwrotu w imieniu podmiot upowaniony nabywa kompetencje po ich przekazaniu przez organ upowaniajcy do prowadzenia spraw w jego imieniu (za niego).

Organ administrujcy podmiot niebdcy organem administracyjnym (administracji publicznej), posiadajcy

przyznan kompetencj administracyjn lub faktycznie j wykonujcy. Zasadniczo przekazanie im kompetencji odbywa si w formie ustawowej.

Rodzaje organw administrujcych

kierownicy pastwowych osb prawnych i innych pastwowych jednostek organizacyjnych (na przykad rektor uniwersytetu); agencje rzdowe; banki pastwowe; kierownicy jednostek organizacyjnych jednostek samorzdu terytorialnego i organy tych jednostek (na przykad kierownik gminnego orodka pomocy spoecznej); organy wykonawcze pomocniczych jednostek samorzdu terytorialnego (na przykad sotys); spki prawa publicznego; fundacje prawa publicznego; organy organizacji spoecznych i innych spoecznych podmiotw organizacyjnych (na przykad zarzd spdzielni mieszkaniowej); podmioty prywatne.

1. Organy administracji rzdowej i samorzdowej (wszystkie organami pastwowymi); 2. Organy naczelne (najwysze w hierarchii danego pionu organizacyjnego) i niszego szczebla. Podzia ten czy si podziaem na organy niszej (pierwszej) i wyszej (drugiej) instancji (ale dotyczy tylko organw, ktre dziaaj w postpowaniu administracyjnym, zmierzajcym do wydania decyzji administracyjnej). Nie naley myli podziau na organy naczelne i niszego szczebla z podziaem na organy centralne (obejmujce kompetencj terytorium caego pastwa) i terenowe. Kady organ naczelny jest centralnym, lecz nie kady centralny jest naczelnym. Wyrnia si centralne konstytucyjne organy pastwa jednostkowe w skali pastwa, maj kompetencje rozcigajce si na obszar caego pastwa lub cile okrelone kompetencje, zwizane z pastwem jako takim. Nale do wyrnionej przez Konstytucj niepowtarzalnej kategorii organw lub posiadaj okrelon przez konstytucj nazw wasn; centralne organy pastwowe jak wyej, ale bez nazwy wasnej; 3. Ze wzgldu na sposb kreowania organw pochodzce z wyboru (rada gminy, wjt); pochodzce z powoania (wojewoda); pochodzce z nominacji (dyrektor urzdu celnego); kreowane z mocy prawa (przewodniczcy zarzdu powiatu, ktrym z mocy prawa jest starosta); 4. Organy jednoosobowe i kolegialne. Ten ostatni ponosi odpowiedzialno za dziaanie jako cao (cay organ i tylko on), niezalenie od tego, ktrzy jego czonkowie uczestniczyli w danym dziaaniu. Problem wanoci i skutecznoci dziaania organu kolegialnego w zalenoci od udziau jego czonkw

Rodzaje organw administracji publicznej najistotniejsze podziay

18

o przewidzianej z gry liczbie czonkw, wykonujcy swe zadania w formie uchwa, dla ktrych wanoci wymagane jest quorum (rada gminy); organy z ustawowo przewidzianym staym skadem, dla ktrego wanoci dziaa konieczne jest dziaanie wszystkich jego czonkw (skad orzekajcy samorzdowego kolegium odwoawczego); 5. Inne podziay organy decydujce i pomocnicze (nie posiadajce w istocie wasnej kompetencji do samodzielnego wykonywania dziaa administracyjnych); organy zawodowe i spoeczne (take zawodowo-spoeczne); zespolone i niezespolone.

Urzd zorganizowany zesp osb zwizany z organem administracji publicznej i przydzielony mu do pomocy w
realizacji jego funkcji i zada (znaczenie strukturalno-organizacyjne). W tym znaczeniu na przykad: Urzd Rady Ministrw, ministerstwo, urzd wojewdzki, urzd gminy, rektorat, dziekanat, inspektorat ochrony rodowiska, komenda policji.

3. Samorzd Korporacja prawa publicznego (inaczej zwizek publicznoprawny) podmiot administracji publicznej wyposaony
we wadztwo administracyjne, ukonstytuowany wedug zasady czonkostwa (najczciej osoby fizyczne, ale take osoby prawne) i istniejcy niezalenie od liczby lub zmiany czonkw.

Typy korporacji (w zalenoci od podstaw lub wizi midzy czonkami)

terytorialna (gmina, powiat) zamieszkiwanie na danym terytorium; realna zwizana z wasnoci nieruchomoci lub siedzib przedsibiorstwa; personalna zaleno od wykonywanego zawodu lub z woli samego podmiotu.

Samorzd podstawowa kategoria korporacji, pastwo przekazuje mu cz funkcji administracyjnej i wyposaa go w osobowo prawn (take w dziedzinie prawa publicznego). Definiowanie samorzdu
w sensie przedmiotowym forma wykonywania administracji publicznej (inna od rzdowej); w sensie podmiotowym (istota samorzdu) administracj publiczn wykonuj zainteresowani obywatele (grupy ludzi, zwizki ludnoci). Ich udzia jest obligatoryjny; w szerszym znaczeniu zrzeszenie dobrowolne, skupiajce osoby wykonujce okrelon dziaalno (izby gospodarcze, cechy rzemielnicze).

Inne cechy samorzdu

wykonuj administracj publiczn na wasne potrzeby; jest instytucj pastwow, cho jego geneza jest pozapastwowa; ma obowizek wykonywania przekazanych mu zada i jednoczenie wyczno ich realizacji; dziaa samodzielnie.

Rodzaje samorzdu

1. Samorzd terytorialny (powszechny, komunalny) og mieszkacw jednostek zasadniczego podziau terytorialnego stanowi z mocy prawa wsplnot samorzdow (art. 16 ust. 1 Konstytucji). Teorie powstania naturalistyczna (znaczenie historyczne) gminna wsplnota mieszkacw (gmina) jest starsza ni pastwo i jest od niego niezalena, a pastwo jest federacj gmin. Prawa przysuguj jej w sposb naturalny; pastwowa (obowizuje obecnie) samorzd powstaje przez przekazanie mieszkacom czci funkcji pastwa (polegajcej na sprawowaniu administracji publicznej) gmina realizuje zadania pastwa, a niejako przy okazji rwnie i swoje; polityczna samorzd wyodrbniony po to, by obywatele mogli uczestniczy w wykonywaniu administracji publicznej; socjologiczna gmina efektem rozwoju spoecznego, powstaa niezalenie od pastwa; definicja wspczesna (Wiesaw Kisiel) spoeczno lokalna o demokratycznej organizacji wewntrznej, ktra zostaa przez ustaw wyodrbniona strukturalnie i podmiotowo w celu zdecentralizowanego wykonywania zasadniczej czci lokalnych zada z zakresu administracji publicznej, z prawem do korzystania z prawnych form dziaania, charakterystycznych dla administracji publicznej;

19

2.

Samorzdy specjalne zawodowy dla zawodw zaufania publicznego. Struktura zbudowana z izb (podstawowy szczebel izby okrgowe), wyposaone w osobowo prawn, a ich organami zjazdy, rady, komisje rewizyjne i dyscyplinarne (sdy) oraz rzecznicy odpowiedzialnoci zawodowej. Moe wykonywa funkcje z zakresu administracji publicznej; gospodarczy zwizek publicznoprawny, ktrego uczestnicy s powizaniu wizi gospodarcz. Jednostkami organizacyjnymi s izby gospodarcze. Nie wykonuje funkcji z zakresu administracji publicznej; izby rolnicze cz w sobie cechy dwch powyszych samorzdw; wyodrbniane na podstawie kryteriw wyznaniowych, narodowociowych i innych.

4. Zakady administracyjne (publiczne) Zakad administracyjny (publiczny) wyodrbniona jednostka organizacyjna, ktra otrzymuje do wykonania okrelony zestaw zada publicznych od podmiotu administracji publicznej, ktry j tworzy i ktra z tego powodu pozostaje pod staym wpywem (nadzorem) tego podmiotu. Nie jest organem administracji publicznej (administracyjnym) organy zakadw publicznych s jedynie organami administrujcymi. Wadztwo zakadowe wycinek wadztwa administracyjnego przypisany zakadom publicznym. Zazwyczaj rozciga si

jedynie na osoby korzystajce z usug zakadu publicznego (destynatariusze). Zwizana jest z nim zaleno zakadowa uytkownik zakadu dobrowolnie poddaje si lub jest poddany szczeglnemu reimowi prawnemu, zwizanemu z celem dziaania danego zakadu. S to szczeglne stosunki wadcze, poniewa nakadaj si na inne stosunki prawne czce dan osob z pastwem. Wynikaj z ustawy (obowizek szkolny); z mocy decyzji administracyjnej (pensjonariusz domu pomocy spoecznej); z czynnoci podjtej przez przyszego uytkownika; z mocy wyroku sdowego (wizie w zakadzie karnym).

Wyrnia si w ramach wadztwa zakadowego

wadztwo administracyjne zwizane z funkcjonowaniem, organizacj i technik wiadczenia usug; wadztwo fachowe zwizane z merytoryczn istot wiadczonych usug.

Inne cechy zakadw publicznych

kategorie nadzoru charakter administracyjny (na przykad prawny, finansowy) i fachowy (na przykad pedagogiczny), sprawowany przez upowaniony organ administracji publicznej (nadawanie lub zatwierdzanie statutu, powoywanie lub zatwierdzanie wyboru ich organw, uchylanie aktw itd.); struktura na podstawie statutu, zasada jednoosobowego kierownictwa oraz kolegialne organy wspdecydujce i opiniodawcze. Dopuszczony udzia w zarzdzaniu uytkownikw (samorzd studencki); dziaalno nienastawiona na zysk finansowanie z budetu pastwa lub samorzdu.

Rodzaje zakadw
kryterium sposobu tworzenia zakadw w drodze ustawy (pastwowe szkoy wysze); na podstawie aktw administracji publicznej; na podstawie decyzji osb fizycznych lub prawnych (kocioy, stowarzyszenia, fundacje itd.); na podstawie zezwolenia; kryterium dostpnoci podzia pierwszy o otwarte; o o ograniczonym zasigu (dostpno wyznaczona przez przepisy lub organy zakadu); o zamknite (moliwo korzystania wycznie dla osb wyznaczonych przez prawo lub przez akt waciwego organu); podzia drugi (krzyujcy si z pierwszym) o zakady dobrowolne; o zakady przymusowe; kryterium samodzielnoci prawnej

20

zakady o penej zdolnoci prawnej (zakady samoistne) s osobami prawa cywilnego i jednoczenie prawa publicznego. Przepisy tych organw maj samodzielny byt prawny, w ich ramach mog powstawa ciaa samorzdowe, mona mwi o pewnej ich autonomii (szkoy wysze). Ich struktura zbliona jest do korporacji; zakady pozbawione zdolnoci cywilnoprawnej (zakady niesamoistne) stopie ich samodzielnoci zaley od skali nadzoru. Takiej samodzielnoci zupenie pozbawione s zakady stanowice funkcjonalne czci jednostek zwierzchnich (zakady komunalne).

5. Katalog innych podmiotw administracji publicznej Katalog innych podmiotw administracji publicznej powstaj w ramach nowego ustawodawstwa, ktre wykracza poza tradycyjne rozwizania strukturalne, z czego wynika problem przeksztacania znanych ju form w instytucje o cechach mieszanych lub tworzenie zupenie nowych. Nawizuje do tego postulat doktryny o ich wasnej tosamoci prawnej 1. Przedsibiorstwa (pastwowe i komunalne) wyposaone w kompetencje administracyjne wyjtkowo (Poczta Polska, przedsibiorstwa komunikacji miejskiej itp.). Dziaaj na zasadach samofinansowania, rachunku ekonomicznego i racjonalnej gospodarki. Osobn, ale zblion kategori stanowi banki pastwowe; 2. Agencje pastwowe, centralne jednostki organizacyjne, przeznaczone do wykonywania administracji publicznej w konkretnej dziedzinie. S kombinacj form publiczno- i prywatnoprawnych. Maj status odrbnych centralnych organw administracji publicznej (na przykad Agencja Rynku Rolnego, Pastwowa Agencja Radiokomunikacyjna); pastwowych osb prawnych (na przykad Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad); spek handlowych, tworzonych przez organy administracji publicznej (na przykad Agencja Rozwoju Gospodarczego); 3. Spki prawa publicznego spki handlowe o statusie podmiotu administrujcego, wykonujce administracyjne zadania zlecone. Wrd nich wyrnia si spki bdce podmiotami pastwowymi (na przykad Telekomunikacja Polska S.A.); spki niepastwowe (na przykad zajmujce si tworzeniem i utrzymywaniem zakadw opieki zdrowotnej); na podstawie innego kryterium pastwowe spki zarzdzajce obszarami specjalnymi; 4. Fundacje prawa publicznego fundacje uzyskujce kapita od pastwa w celu wykonywania zada publicznych, s wyposaone we wadztwo pastwowe. Fundacja prawa cywilnego to w odrnieniu wyodrbniony podmiot prawny oparty na majtku przeznaczonym przez jej zaoyciela na okrelone cele uyteczne spoecznie lub gospodarczo. Jeeli su celom publicznym, nale do podmiotw wykonujcych administracj publiczn (twierdzenie sporne w doktrynie). Fundacja prawa publicznego przypomina form organizacyjn zakad publiczny, ale jej cel jest stay ustalany przez fundatora, a cel zakadu moe zosta zmieniony przez podmiot tworzcy (moe by take zlikwidowany). Form podobn do fundacji prawa publicznego jest fundusz pastwowy majcy osobowo prawn. 6. Wykonywanie funkcji publicznych i realizacja zada publicznych przez organizacje spoeczne Organizacje spoeczne organizacje zawodowe, samorzdowe, spdzielcze i inne organizacje spoeczne (art. 5 2 pkt
5 k.p.a.).

Cechy organizacji spoecznych

odrbno struktur od pastwa; samodzielno organizacyjna; trwao celw i struktur; dobrowolno uczestnictwa.

Typologia organizacji spoecznych (otwarta, bo moe ni by w zasadzie kade zrzeszenie ludzkie, ktre zajmuje si

celami oglnospoecznymi, ktremu pastwo zleca wykonywanie funkcji administracyjnej lub akceptuje wykonywanie przez nie zada administracyjnych i nie jest powoane wprost do sprawowania administracji publicznej) partie polityczne; stowarzyszenia; zrzeszenia; samorzdy; zwizki zawodowe; spdzielnie.

21

Zlecanie funkcji a przekazywanie (zlecanie ) zada organizacjom spoecznym

zlecanie funkcji upowanianie do stosowania prawa administracyjnego za pomoc jednostronnych rozstrzygni. Moc takich aktw jest identyczna z moc aktw wydawanych przez organy pastwa. Naley do materii ustawowej; zlecanie zada przekazywanie ich do wykonania lub akceptowanie zastpowania wadczego dziaania administracji publicznej dziaaniem realizowanym bez uycia wadztwa administracyjnego.

Organizacje pozarzdowe osoby prawne lub jednostki nieposiadajce osobowoci prawnej, utworzone na podstawie

ustaw, ktre nie s jednostkami sektora finansw publicznych i nie dziaaj w celu osignicia zysku. Organizacje spoeczne w wikszoci zostay objte ustawowo t nazw nale do nich w szczeglnoci fundacje (z wyjtkiem tych, ktrych jedynym fundatorem jest Skarb Pastwa lub jednostka samorzdu terytorialnego lub partia polityczna) i stowarzyszenia; nie nale partie polityczne, zwizki zawodowe, organizacje pracodawcw, samorzdy zawodowe i bdce spkami kluby sportowe.

Organizacje poytku publicznego kategoria szersza od organizacji pozarzdowych o osoby prawne, jednostki organizacyjne kociow i zwizkw wyznaniowych oraz stowarzyszenia jednostek samorzdu terytorialnego. Tryb zlecania zada publicznych
powierzenie w formie umowy na podstawie konkursu ofert, rozstrzyganego przez organ administracji publicznej; wspieranie.

7. Prywatyzacja funkcji administracji publicznej i zada publicznych Podmioty prywatne osoby fizyczne oraz zrzeszenia i organizacje (kocioy, organizacje pozarzdowe). Przejawy prywatyzacji zada publicznych
zmiana podmiotu wykonujcego zadanie z publicznego na niepubliczny (niepubliczne zakady zdrowotne); zmiana stosunkw czcych z obywatelami podmioty wykonujce dane zadanie ze stosunku administracyjnoprawnego na cywilnoprawny przez wprowadzenie odpatnoci; zamiana form publicznoprawnych na prywatnoprawne (przeksztacenie przedsibiorstw w spki handlowe).

Charakter prywatyzacji
cakowity (prywatyzacja notariatu); czciowa (prywatyzacja czynnoci kontrolnych, opiniodawczych i projektodawczych).

22

Rozdzia pity Struktura administracji publicznej i zwizki midzy jej podmiotami

1. Uwagi oglne Struktura administracji publicznej analiza powiza midzy podmiotami administrujcymi z punktu widzenia ich
umieszczenia w strukturze caego pastwa (organizacyjny punkt widzenia).

Zwizki midzy podmiotami administrujcymi analiza powiza midzy podmiotami administrujcymi pod
wzgldem sposobu uzalenienia dziaa jednego podmiotu od drugiego (funkcjonalny punkt widzenia).

2. Struktura administracji publicznej Resort wyodrbniony organizacyjnie zesp organw zajmujcy si sprawami jednorodnymi lub przynajmniej
pokrewnymi (element struktury resortowej administracji publicznej), kierowany przez ministra albo centralny organ administracji publicznej (quasi-resort), przez co zawsze wiza si ze szczeblow (pionow) budow aparatu administracyjnego. Struktura resortowa wie si ze scentralizowan administracj publiczn. Wyrniao si smuke struktury pionowe wiksza liczba szczebli organizacyjnych; paskie struktury pionowe maa liczba szczebli, najczciej dwa.

Dzia administracji rzdowej zastpi pojcie resortu. W art. 5 ustawy z dnia 4 wrzenia 1997 r. o dziaach
administracji rzdowej ustalono 33 dziedziny administracji publicznej nazwane dziaami, ktrych jedynym elementem organizacyjnym, ktry je wyodrbnia jest to, e kadym dziaem kieruje odpowiedni minister (minister waciwy do spraw oznaczonych nazw dziau) ich istot jest zesp spraw administracyjnych jeden minister moe kierowa kilkoma dziaami naraz (obligatoryjnie poczone dziay: budetu, finansw publicznych i instytucji finansowych); wyliczenie dziaw jest zamknite, take przeprowadzone w art. 6-33 wyliczenie poszczeglnych rodzajw spraw administracyjnych; wedug tego podziau zorganizowana jest struktura wewntrzna administracji rzdowej, podobnie podzia ministerstw (na departamenty); okrelenie minister kierujcy dziaem nie oznacza, e minister sprawuje kierownictwo w sensie rodzaju oddziaywania na organ podporzdkowany (jako organ naczelny administracji publicznej sprawuje hierarchiczny nadzr nad organami administracji rzdowej zajmujcych si jego dziaem na podstawie odrbnych przepisw, uywajc dawnej nazwy resortowych).

Centralne organy administracji rzdowej nieprzypisane do adnego dziau (nadzr Prezes Rady Ministrw)
Gwny Urzd Statystyczny; Polski Komitet Normalizacyjny; Urzd Ochrony Konkurencji i Konsumentw; Agencja Bezpieczestwa Wewntrznego; Agencja Wywiadu; Urzd Suby Cywilnej; Urzd Zamwie Publicznych.

Podzia terytorialny pastwa a podzia administracyjny terytorium pastwa jest podzielone nie tylko do celw
administracyjnych, ale take innych, na przykad wymiaru sprawiedliwoci.

Rodzaje podziaw terytorialnych

1. Podzia zasadniczy ze wzgldu na potrzeb wykonywania zada publicznych o podstawowym znaczeniu dla pastwa, w Polsce podzia trzystopniowy gmina podstawowa jednostka samorzdu terytorialnego i najmniejsza jednostka zasadniczego podziau terytorialnego tworzenie, czenie, dzielenie i znoszenie, a take ustalanie granic naley do kompetencji Rady Ministrw (rozporzdzenie wydawane na wniosek gminy, po zasigniciu opinii zainteresowanych rad gmin i przeprowadzeniu przez nie konsultacji z mieszkacami);

23

miasto gminie lub miejscowoci moe by nadany status miasta, poprzez co nastpuje wyodrbnienie gmin wiejskich i miejskich. Takie miasta stanowi rwn gminie najmniejsz jednostk podziau terytorialnego; powiat porednia jednostka zasadniczego podziau terytorialnego tworzenie, czenie, dzielenie i znoszenie, a take ustalanie granic naley do kompetencji Rady Ministrw (na zasadach takich jak przy gminie, niekiedy wydanie rozporzdzenia jest obowizkowe); miasta na prawach powiatu miasta, ktre w dniu 31 grudnia 1998 r. miay wicej ni 100 tysicy mieszkacw lub przestay by w tym dniu siedzibami wojewodw lub miasta, ktrym nadano status powiatu przy dokonywaniu pierwszego podziau na powiaty. S one gmin wykonujc rwnie zadania powiatu (w odrnieniu od powiatu, ktry obejmuje kilka gmin); wojewdztwo najwiksza jednostka zasadniczego podziau terytorialnego (w liczbie 16), siedziba wojewody i sejmiku wojewdztwa tworzenie i znoszenie w drodze ustawowej. Ustawa zawiera take delegacj dla Rady Ministrw, dotyczc dokonywania zmian w granicach wojewdztwa poprzez tworzenie, czenie i znoszenie powiatw (rozporzdzenie wydawane po zasigniciu opinii organw stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego); regiony w nauce prawa administracyjnego najwiksza jednostka podziau terytorialnego, jednak polskie wojewdztwa nie daj si zakwalifikowa do adnej z wyrnianych grup regionw (federalne, autonomiczne, funkcjonalne, samorzdowe), poniewa na ich terenie funkcjonuj zarwno administracja rzdowa, jak i samorzdowa. Obecnie regiony powstaj poprzez porozumienia wojewdztw, lub wojewdztw z terenami innych pastw; 2. Podzia pomocniczy tworzony dla organw o charakterze pomocniczym wobec organw podstawowych, nie majcych najczciej wasnych, oddzielnych kompetencji z zakresu administracji publicznej, wykonujcych zadania w zakresie zarzdzania i korzystania z mienia publicznego i rozporzdzania w pewnym zakresie dochodami gminy. Dotyczy gwnie gmin. Tworzenie, czenie, dzielenie i znoszenie okrela statut gminy w gminach wiejskich soectwa (mog by podzielone na kolonie); miasta pooone na terenie gminy; w gminach miejskich dzielnice; osiedla; delegatury urzdw wojewdzkich na obszarach wchodzcych w skad wojewdztw (odmiana podziau pomocniczego); 3. Podziay specjalne dla specjalnych zada pastwa, ktrych specyfika wymaga nietypowych warunkw terenowych (obszary garnizonw wojskowych, podlege urzdom morskim, okrgi kolejowe itd.) lub istniej poza administracj publiczn (rejony i okrgi sdownictwa) lub poza organami pastwa. Tworzone obecnie w zasadzie tylko dla potrzeb administracji niezespolonej, dla wymiaru sprawiedliwoci i samorzdw zawodowych.

Obszary specjalne kategoria poza podziaem terytorialnym, wydzielone dla wprowadzenia na nich specjalnego reimu prawnego (obszary grnicze, parki narodowe, strefa nadgraniczna itp.). 3. Zwizki midzy podmiotami administrujcymi Sposoby konstruowania powiza midzy organami administracji publicznej (ujcie abstrakcyjne i modelowe)
1. Centralizacja i decentralizacja odpowied na pytanie jak dziaa administracja publiczna i czy jej poszczeglne segmenty (organy) s samodzielne oraz czy i w jakim zakresie s sobie podporzdkowane (niezalenie od ich liczby) centralizacja (ukad scentralizowany) hierarchiczne podporzdkowanie organu lub organw administrujcych innemu organowi (organom) aspekty tej zalenoci o zaleno subowa wykonywanie polece subowych; o zaleno osobowa uzalenienie obsady stanowisk od woli organu nadrzdnego; odpowiednikiem powyszych zalenoci jest peen nadzr podmiotu wyszego szczebla, ktry nie jest ograniczony ustawowo i moe dotyczy wszystkich aspektw dziaania organw podporzdkowanych. Polega na kierownictwie monoci penego wpywania na dziaania podmiotu podporzdkowanego (charakterystyczne dla ukadu scentralizowanego); wyjtki w demokratycznym pastwie prawnym: administracja wojska, policji i innych dziedzin o znaczeniu dla bezpieczestwa pastwa;

24

granic dla ukadu zdecentralizowanego jest obszar zajty przez ukad scentralizowany. Granice te okrelaj o strategiczny charakter rozstrzygnicia (niezastrzeony dla parlamentu); o niezwyka waga dla bezpieczestwa i integralnoci pastwa; o konieczno izolacji od splotu interesw lokalnych; o niemono pniejszej korekty lokalnego lub regionalnego bdu; decentralizacja (ukad zdecentralizowany) zagwarantowana prawnie wzgldna samodzielno i niezaleno jednych organw administracji publicznej od innych (dotyczy caej ich kompetencji) ukad zdecentralizowany wprowadzany jest ustawowo (take w Konstytucji art. 15 ust. 1), poprzez okrelenie ram nadzoru (wszystko, co nie podlega nadzorowi, jest obszarem, w ktrym dany organ podlega prawu). Nadzr ma charakter zwierzchni i weryfikacyjny, a na ingerencje nadzorcze przysuguje skarga do sdu administracyjnego na akt nadzoru; nie istnieje zaleno subowa, ani zaleno osobowa, a samodzielno organu oznacza jego pen prawn odpowiedzialno; formy decentralizacji (oprcz wyposaenia w niezaleno) o przez samorzd; o przez zakady administracyjne; o przez przekazywanie funkcji i zada organizacjom spoecznym; analizowanie decentralizacji ujcie pozytywne i negatywne; 2. Koncentracja i dekoncentracja odpowied na pytanie ile organw administracji publicznej lub innych podmiotw jest upowanionych do dziaania w danej dziedzinie administracji (istot liczba podmiotw wystpujcych w danym ukadzie, niezalenie od ich zalenoci wobec siebie) koncentracja to w skrajnym ujciu sytuacja, w ktrej w danej dziedzinie administracji publicznej wykonuje swoje kompetencje tylko jeden organ, dekoncentracja natomiast, to w powyszym ukadzie sytuacja, w ktrej wykonuj swoje kompetencje przynajmniej dwa organy. W praktyce chodzi o mniejszy lub wikszy stopie dekoncentracji kompetencji administracyjnych; powizania z poszczeglnymi segmentami aparatu administracyjnego charakter resortowy grupowanie spraw w rku organw wyszego, niszego lub tego samego szczebla kryterium podmiotowe; charakter terenowy grupowanie w centrum lub w terenie; pojcia te praktycznie dotycz tylko struktur scentralizowanych (w ukadzie zdecentralizowanym mamy zawsze do czynienia z jednoczesn, raz ustalon dekoncentracj).

Pojcia okrelajce wzajemny sposb oddziaywania podmiotw administrujcych

1. Kierownictwo najsilniejsza z kategorii wizi organizacyjnych, tylko w ukadzie scentralizowanym organ nadrzdny moe wykorzystywa wszelkie rodki oddziaywania, odpowiedzialno prawna za dziaania jednostki kierowanej w peni po jego stronie; ma do dyspozycji peen zakres oceny jednostki kierowanej; nie ma prawa do przeniesienia kompetencji organu podporzdkowanego innemu; moe jedynie wytycza sposb realizacji kompetencji; 2. Nadzr czciowe podporzdkowanie wystpujce w ukadzie scentralizowanym i zdecentralizowanym, ktrego istot jest wyciganie konsekwencji za zachowania organu podporzdkowanego (wedug kryterium legalnoci, a take celowoci, gospodarnoci, rzetelnoci, susznoci itd.) rodki nadzoru nadzr represyjny (moliwo wadczego i jednostronnego oddziaywania na czynno organu nadzorowanego) o zatwierdzenie lub uchylenie aktu; o prawo do odwoania lub zawieszenia w czynnociach piastuna organu; o zawieszenie dziaalnoci organu; nadzr prewencyjny (realizowany przed podjciem dziaania) jak uzgodnienie lub zaopiniowanie aktu; naley odrni nadzr w podanym znaczeniu od specjalistycznych kompetencji o charakterze policyjnym, ktrych adresatami s obywatele (nadzr budowlany) lub jednostki gospodarujce (nadzr sanitarny, grniczy). Nie jest nadzorem take kontrola Najwyszej Izby Kontroli, ani kontrola sprawowana w administracyjnym toku instancji; 3. Kontrola element nadzoru i kierownictwa, ktry tym rni si od nadzoru, e nadzr jest kontrol wzbogacon o element wadztwa administracyjnego (sama kontrola jest etapem procedury nadzorczej);

25

4. Zwierzchnictwo i zespolenie zwierzchnictwo (F. Longchamps zwierzchnictwo hierarchiczne, zwierzchnictwo nadzorcze, zwierzchnictwo kontrolne) wystpuje, gdy okrelona wadza administracyjna o kompetencji oglnej ma uprawnienia o charakterze kierowniczym wobec innych wyspecjalizowanych organw administracji publicznej (korelat podlegoci wynikajcej z zespolenia, pojcie zwierzchnictwa musi by opisywane cznie z pojciem zespolenia); zespolenie (przeciwiestwo specjalizacji resortowej) poczenie rodkw i si administracji publicznej zajmujcej si rnymi materiami w jedn cao na danym terytorium, inaczej wsppraca poczona przez jeden podmiot zwierzchnika (wizy odmienne od wynikajcych z poj kierownictwa i nadzoru) dotyczy dziaa organw zespolonych (zespolenie merytoryczne); obsady stanowisk w tych organach (zespolenie osobowe); 5. Koordynacja harmonizowanie dziaa, czy si z innymi ukadami organizacyjnymi (nie wystpuje samoistnie) dotyczy dziaa ju podjtych lub planowanych; wystpuje w ukadzie scentralizowanym i zdecentralizowanym; 6. Wspdziaanie wi zbliona do koordynacji, wystpujca jedynie w ukadzie zdecentralizowanym. formy wprowadzane przez prawo ustrojowe formuy ustawowe (na przykad wsppraca kilku jednostek samorzdu terytorialnego); wprowadzane przez prawo materialne (zgoda, uzgodnienie, porozumienie, opinia, wyraenie stanowiska itp.), istniej midzy nimi subtelne rnice, cho art. 106 k.p.a. niweczy wszelkie te rozrnienia. W zwizku z tym, przynajmniej na gruncie postpowania administracyjnego, nie moe by mowy o wspkompetencji (coimperium); rozrnienie rodzajw wspdziaania ze wzgldu na moc wic stanowiska organu wspdziaajcego (czasami moe by ono rwnie obowizkowe) wice (wtedy mona przyj tez o wspkompetencji organw); niewice.

Koncepcja sieci organw administracji publicznej pastw czonkowskich Unii Europejskiej wspdziaanie

ze sob odpowiednich organw z rnych dziedzin administracji publicznej, gdy Unia Europejska nie dysponuje wasnym aparatem administracyjnym w poszczeglnych pastwach. Organem centralnym jest Komisja Europejska, tworzca dan sie i koordynujca oraz kontrolujca jej dziaalno.

26

Rozdzia szsty Administracja rzdowa

1. Centralne organy administrujce poza administracj rzdow Prezydent dyskusyjne jest zaliczenie go jako organu administracji publicznej (ani jako organu administrujcego), ani tym
bardziej administracji rzdowej. Przyjmujc, e ma kompetencje administracyjnoprawne (a nie, e s to jego prerogatywy jako gowy pastwa), mona wyodrbni kilka ich grup 1. Wydawanie aktw normatywnych rozporzdzenia, rozporzdzenia z moc ustawy, zarzdzenia; 2. Kompetencje kreujce desygnowanie Prezesa Rady Ministrw; powoywanie Rady Ministrw i dokonywanie w niej zmian; zwoywanie Rady Gabinetowej; powoywanie Prezesa i wiceprezesa Trybunau Konstytucyjnego; powoywanie pierwszego Prezesa Sdu Najwyszego i prezesw Sdu Najwyszego; powoywanie Prezesa i wiceprezesw Naczelnego Sdu Administracyjnego; powoywanie czonkw Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji; powoywanie czonkw Rady Polityki Pieninej; wystpowanie do Sejmu z wnioskiem o powoanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego; mianowanie Szefa Sztabu Generalnego i inne; 3. Zwierzchnictwo nad Siami Zbrojnymi; 4. Wydawanie aktw indywidualnych (decyzji) w niektrych kategoriach spraw administracyjnych nadawanie obywatelstwa polskiego i wyraanie zgody na zrzeczenie si go; stosowanie prawa aski; nadawanie orderw i odznacze; powoywanie sdziw; powoywanie generaw; nadawanie tytuu naukowego profesora i inne; 5. Wydawanie postanowie.

Organy pomocnicze Prezydenta

Komitet Obrony Kraju (organ centralny); Kancelaria Prezydenta (urzd) na czele szef w randze ministra mianowany przez Prezydenta; statut nadany przez Prezydenta; Rada Bezpieczestwa Narodowego (organ doradczy).

Organy centralne podlege Sejmowi (nie nale do administracji rzdowej, s organami majcymi czciowo charakter
organw kontroli pastwowej, a czciowo organw administracyjnych) Gwny Inspektor Pracy; Gwny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.

2. Centralna administracja rzdowa Rada Ministrw podstawowy orodek rzdzenia (mona przyj, e jest to rzd), naczelny kolegialny organ pastwa,
bdcy wadz wykonawcz o kompetencji oglnej (konstytucyjne domniemanie kompetencji), ktre wykraczaj poza kategori administrowania. Skad (czonkowie maj status oddzielnych, naczelnych lub centralnych organw administracji publicznej) Prezes Rady Ministrw (wiceprezesi fakultatywnie); ministrowie; przewodniczcy komitetw okrelonych w ustawach (obecnie Komitetu Bada Naukowych i Komitetu Integracji Europejskiej) fakultatywnie;

27

Zadania i kompetencje Rady Ministrw obok kompetencji generalnej prowadzenie (poprzez kierowanie) polityki
wewntrznej i zagranicznej 1. Zapewnianie wykonania ustaw (gwnie poprzez nadzr) i wydawanie rozporzdze; 2. Koordynowanie i kontrolowanie prac organw administracji rzdowej (kompetencje mieszczce si w ramach kierownictwa); 3. Wykonywanie zada w zakresie skarbu i budetu pastwa; 4. Wykonywanie zada w zakresie bezpieczestwa wewntrznego, porzdku publicznego, bezpieczestwa zewntrznego i obronnoci; 5. Wykonywanie zada w zakresie polityki zagranicznej; 6. Okrelanie trybu i organizacji wasnej pracy.

Tryb pracy Rady Ministrw organ kolegialny, dziaajcy pod kierunkiem Prezesa Rady Ministrw, obradujcy na posiedzeniach pod jego przewodnictwem. Czonkowie Rady Ministrw kategoria pojciowa oddzielna od kategorii pojciowej ministrw
peni podwjn rol jako cz organu kolegialnego i jako oddzielny podmiot z wasnymi, oddzielnymi kompetencjami; ponosz solidarn odpowiedzialno za dziaania Rady Ministrw, jednoczenie odpowiadajc indywidualnie za wasne; reprezentuj stanowisko zgodne z ustaleniami Rady Ministrw i reprezentuj rzd przed Sejmem.

lub na wniosek czonka Rady Ministrw) mog nimi by organy pomocnicze, takie jak stae komitety lub komitety Rady Ministrw; komitety dorane; rady i zespoy opiniodawcze lub doradcze; komisje komisje do spraw opracowania projektw kodyfikacji; komisje wsplne; inne organy wewntrzne Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrw; Rzdowe Centrum Legislacji przy Prezesie Rady Ministrw; Kancelaria Prezesa Rady Ministrw zapewnia obsug organom rzdowym, kieruje ni Szef Kancelarii powoywany i odwoywany przez Prezesa Rady Ministrw, mona go nazwa ministerstwem Prezesa Rady Ministrw zadania o kontrolne; o koordynacyjne; o informacyjne; struktura o pion polityczny (Gabinet Polityczny); o pion obsugi; o pion studiw, analiz i informacji.

Organy wewntrzne Rady Ministrw, a take Prezesa Rady Ministrw (tworzone przez Prezesa Rady Ministrw

Penomocnicy rzdu powouje i odwouje ich Prezes Rady Ministrw, przeznaczeni do spraw, ktrych przekazanie
czonkom Rady Ministrw nie jest celowe. Mog nimi by sekretarz lub podsekretarz stanu, a dla zada regionalnych wojewoda.

28

Prezes Rady Ministrw reprezentuj Rad Ministrw, zapewnia wykonanie jej polityki i okrela sposoby jej wykonywania, koordynuje i kontroluje prac czonkw Rady Ministrw, a ponadto ma nad nimi zwierzchno osobow i subow. Ponadto Prezes Rady Ministrw jest odrbnym naczelnym organem administracji publicznej o kompetencjach generalnych (mona go nazwa podstawowym cznikiem administracji publicznej w pastwie). Grupy kompetencji zwizanych z funkcj administracyjn 1. Wydawanie rozporzdze i zarzdze; 2. Sprawowanie kierownictwa i nadzoru nad administracj rzdow, take nieobjt dziaami (powoywanie i odwoywanie kierownikw organw centralnych i wojewodw); 3. Zwierzchnictwo subowe nad pracownikami administracji rzdowej i korpusem suby cywilnej; 4. Sprawowanie nadzoru nad podmiotami zdecentralizowanymi, jak samorzd terytorialny; 5. Zwizane z poszczeglnymi dziedzinami dziaania administracji publicznej, w tym rwnie dziaania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej; 6. Kompetencje organizacyjno-porzdkowe. Organy pomocnicze Prezesa Rady Ministrw wiceprezesi Rady Ministrw, bdcy w wypadku zastpstwa organami administrujcymi. Zadania i kompetencje wyznaczane przez Prezesa Rady Ministrw i wykonywane w jego imieniu. Ministrowie naczelne organy administracji publicznej o dualistycznym charakterze (czonkowie Rady Ministrw i organy kierujce dziaami administracji publicznej). Zakres dziaania okrelony przez 1. Przepisy ustawy o dziaach administracji rzdowej (zamknite katalogi spraw danego dziau art. 6-33, przepisy dostosowujce art. 80-88); 2. Przepisy regulujce zadania ministra kierujcego okrelonym dziaem administracji rzdowej (Rozdzia 3 ustawy o dziaach administracji rzdowej); 3. Przepisy szczegowo regulujce zakres dziaania ministra kierujcego okrelonym dziaem administracji rzdowej (Rozporzdzenie Prezesa Rady Ministrw, tzw. rozporzdzenie atrybucyjne wtpliwo w zakresie zgodnoci z Konstytucj jest to materia ustawowa). Minister a jednostki podporzdkowane kompetencje kierownicze i nadzorcze, nadrzdno subowa i osobowa ministra tworzy i likwiduje podporzdkowane mu jednostki organizacyjne; powouje i odwouje ich kierownikw; moe wydawa wytyczne i polecenia; nadzr niepeny (ograniczony poprzez konieczno skadnia odpowiednich wnioskw Prezesowi Rady Ministrw). Kompetencje ministrw jako organw administracji publicznej
wydawanie rozporzdze i zarzdze (moliwo uchylenia przez Rad Ministrw na wniosek Prezesa Rady Ministrw); wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych.

Ministerstwo stanowi aparat pomocniczy ministrw. Tworzy, znosi i przeksztaca Rada Ministrw (rozporzdzenie), statut nadaje Prezes Rady Ministrw, minister nadaje regulamin organizacyjny. Organizacja ministerstwa departamenty (zadania merytoryczne); biura (obsuga pracy ministerstwa), dziel si na wydziay; sekretariaty (obsuga ministra), dziel si na wydziay; komitety, rady i zespoy. Organy pomocnicze ministrw sekretarze i podsekretarze stanu (powoywani i odwoywani przez Prezesa Rady
Ministrw). Zakres czynnoci ustalany przez ministra, wystpujc jako jego zastpcy s organami administrujcymi, dziaajcymi w imieniu ministra. Ponadto minister korzysta z pomocy gabinetu politycznego, ewentualnie komitetu doradczego i innych cia doradczych (Rada Ochrony rodowiska, Krajowa Rada Transplantacyjna, Rada Pomocy Spoecznej i inne).

Komitety naczelne organy administracji publicznej, kolegialne, ktrych przewodniczcy s czonkami rzdu i maj rang i kompetencje ministrw 1. Komitet Integracji Europejskiej; 2. Komitet Bada Naukowych.

29

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji organ administracji publicznej o specjalnym statusie, wedug Konstytucji organ ochrony prawa. Wydaje rozporzdzenia i uchway (decyzje) w sprawach indywidualnych. Przewodniczcy wykonuje jednoosobowo niektre kompetencje, przez co jest oddzielnym organem administracji publicznej. W skad wchodzi 5 czonkw, wybieranych przez Sejm (2), Senat (1) i Prezydenta (2). Rada Polityki Pieninej specjalny, centralny organ administracji publicznej (formalnie organ Narodowego Banku

Polskiego). W skad wchodzi 9 czonkw, wybieranych przez Sejm, Senat i Prezydenta (po 3), przewodniczy mu Prezes Narodowego Banku Polskiego.

Organy centralne (niewchodzce w skad rzdu)

cechy organy jednoosobowe (najczciej); w przypadku kolegialnoci organu, organem jest przewodniczcy, a jednostki podporzdkowane stanowi quasiresort; tworzone przez akty ustawowe, powoywane z reguy przez Prezesa Rady Ministrw; podlegaj nadzorowi organw naczelnych (najczciej Prezesa Rady Ministrw lub ministrw); posiadaj kompetencje nie majce charakteru generalnego; nie mog stanowi aktw powszechnie obowizujcych (rozporzdze); rodzaje (wedug podlegoci) podlege Radzie Ministrw; podlege Prezesowi Rady Ministrw; podlege ministrom.

Definicja centralnego organu administracji rzdowej (wedug ustawy o administracji rzdowej w wojewdztwie) kierownik bdcy organem lub kierujcy urzdem administracji rzdowej, powoywany przez Rad
Ministrw lub Prezesa Rady Ministrw, podlegy na podstawie ustaw im lub waciwemu ministrowi lub nad ktrego dziaalnoci sprawuje nadzr Prezes Rady Ministrw lub waciwy minister.

3. Terenowa administracja rzdowa * Koncepcje budowy administracji rzdowej w terenie

1. Jeden przedstawiciel rzdu, skupiajcy cao lub wikszo kompetencji w danej jednostce podziau terytorialnego (prefekt we Francji i wojewoda w Polsce); 2. Organy wyspecjalizowane, koordynowane jedynie na szczeblu rzdowym (w Polsce do reformy aparatu administracyjnego w 1998 r.); 3. Wycznie zdecentralizowane jednostki samorzdu terytorialnego, brak przedstawicieli rzdu, ograniczona liczba organw wyspecjalizowanych (Stany Zjednoczone i Wielka Brytania, w Polsce w gminie i z wyjtkami w powiecie).

Podmioty wykonujce administracj publiczn w wojewdztwie

wojewoda (organ administracji rzdowej); organy administracji niezespolonej (organy administracji rzdowej); organy samorzdu wojewdztwa.

Organy wykonujce administracj rzdow w wojewdztwie

wojewoda; organy administracji niezespolonej; dziaajcy pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych sub, inspekcji i stray; organy samorzdu terytorialnego; dziaajcy pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych sub, inspekcji i stray; organy innych samorzdw;

Na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rzdowej w wojewdztwie, ktra utracia moc.

30

Organy wykonujce przedmiotowej)

administracj

rzdow

wojewdztwie

(wedug

przyjtej

konstrukcji

organy administracji rzdowej; inne organy, jeeli zostay upowanione do jej wykonywania, w tym przede wszystkim organy samorzdu terytorialnego.

Wojewoda organ administracji rzdowej, sprawujcy administracj rzdow w wojewdztwie. Wedug ustawy o
administracji rzdowej w wojewdztwie organ sprawujcy wadz administracji oglnej (okrelenie niejasne).

Funkcje wojewody
1. 2. 3. 4. Przedstawicielstwo Rady Ministrw w wojewdztwie (w sensie funkcjonalnym wojewoda czci rzdu); Zwierzchnictwo nad zespolon administracj rzdow; Nadzr nad jednostkami samorzdu terytorialnego; Wykonywanie kompetencji organu wyszego stopnia (dla organw administracji rzdowej niszego stopnia lub dla niektrych decyzji organw samorzdu terytorialnego), czy si z dwoma kompetencjami jest organem drugiej instancji w niektrych kategoriach spraw administracyjnych; jest organem sprawujcym nadzr nad wydawaniem aktw administracyjnych (decyzji); 5. Reprezentowanie Skarbu Pastwa w stosunkach cywilnoprawnych o zasigu wojewdzkim lub lokalnym; wykonuje czasowo uprawnienia i obowizki organu zaoycielskiego wobec przedsibiorstw pastwowych; 6. Funkcja prawodawcza.

Kompetencje wojewody objte klauzul ogln art. 24 (potwierdza take podzia na organy administracji rzdowej
w wojewdztwie o kompetencji oglnej i szczeglnej, jak organy wyspecjalizowane i niezespolone, nie dotyczy on organw administracji samorzdowej, wykonujcych zadania administracji rzdowej jako zadania zlecone). Ponadto uyte w art. 24 okrelenie domniemanie kompetencji jest nietrafne, poniewa kompetencje mog by ustalane wycznie w drodze ustawy i kad kompetencj okrela jaka konkretna norma nie mona wic mwi o domniemaniu. Grupy kompetencji wojewody 1. Kontrola wykonania zada z zakresu administracji rzdowej przez organy administracji niezespolonej i przez organy samorzdu terytorialnego oraz ustale Rady Ministrw, zarzdze i polece Prezesa Rady Ministrw przez organy administracji niezespolonej; 2. Koordynacja przez zapewnienie wspdziaania wszystkich jednostek administracji rzdowej i samorzdowej; 3. Kierownictwo jednostkami administracji rzdowej i samorzdowej w zakresie zapobiegania zagroeniu ycia, zdrowia, mienia oraz zagroeniom rodowiska i bezpieczestwa pastwa; utrzymania porzdku publicznego; ochrony praw obywatelskich; zapobiegania klskom ywioowym i innym nadzwyczajnym zagroeniom oraz zwalczaniu i usuwaniu ich skutkw; 4. Wydawanie polece organom administracji rzdowej (oraz samorzdu terytorialnego w wyej wymienionych sytuacjach nadzwyczajnych), o ktrych informuje waciwego ministra (ten moe je wstrzyma i wystpi do Prezesa Rady Ministrw o rozstrzygnicie sporu). Polecenie wezwanie do wykonania okrelonej czynnoci, dwa rodzaje (brak rozrnienia ze wzgldu na moc wic) subowe do organw i pracownikw, ktrych wojewoda jest zwierzchnikiem; polecenie rodek nadzoru skierowane do innych organw i jednostek wykonujcych administracj rzdow w wojewdztwie; 5. Reprezentowanie Rady Ministrw na uroczystociach pastwowych i w trakcie oficjalnych wizyt przedstawicieli obcych pastw; 6. Inne.

Status osobowy wojewody

powouje i odwouje go Prezes Rady Ministrw (nadrzdno osobowa), na wniosek ministra waciwego do spraw administracji publicznej; nadzr Prezesa Rady Ministrw kryterium zgodno dziaania z polityk rzdu; moliwo uchylania aktw prawa miejscowego (wydawanych przez wojewod i organy administracji niezespolonej) z powodu o niezgodnoci z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania; o niezgodnoci z polityk rzdu; o naruszenia zasad rzetelnoci i gospodarnoci;

31

inne kompetencje Prezesa Rady Ministrw kompetencje kierownicze (zarzdzenia i polecenia nadrzdno subowa oraz kontrola ich wykonania); rozstrzyga spory midzy wojewodami i midzy wojewod a waciwym ministrem; nadzr ministra waciwego do spraw administracji publicznej (kryterium: zgodno dziaania z prawem, rzetelno i gospodarno), a take okresowa ocena dziaalnoci.

Organy pomocnicze wojewody

wicewojewoda (pierwszy i drugi) zakres kompetencji i zada okrelany przez wojewod; dziaajc w jego zastpstwie s organami administrujcymi dziaajcymi w jego imieniu; specjalny status pierwszego wicewojewody w ramach zastpstwa ma taki sam zakres kompetencji jak wojewoda, stajc si samodzielnym organem administracji publicznej o wasnych kompetencjach; powouje i odwouje Prezes Rady Ministrw na wniosek wojewody; urzd wojewdzki na czele dyrektor generalny; dzieli si na wydziay (na czele dyrektorzy); statut nadawany przez wojewod, zatwierdzany przez Prezesa Rady Ministrw; regulamin ustalany przez wojewod; moe posiada delegatury; kolegium doradcze skadajce si z wicewojewodw, dyrektora generalnego urzdu wojewdzkiego, komendanta wojewdzkiego Policji, komendanta wojewdzkiego Stray Poarnej i innych wymienionych w statucie. Wojewoda moe tworzy inne zespoy doradcze.

Wojewdzka administracja zespolona

wojewoda; suby, inspekcje i strae jednostki organizacyjne, wyodrbnione wedug kryterium podmiotowego kierownicy tych jednostek s jednoosobowymi organami administracji publicznej, upowanionymi obok wojewody do wydawania indywidualnych aktw administracyjnych; co do zasady wszystkie suby, inspekcje i strae s zespolone w jednym urzdzie, czyli funkcjonuj, opierajc si na tym samym aparacie urzdniczym i pomocniczym (urzd wojewdzki, dyrektor generalny oraz wydziay i ich dyrektorzy s podstawowym ogniwem administracji zespolonej). Liczne wyjtki (komendy Policji, kuratoria itd.).

Zasada zwierzchnictwa kierownictwo i koordynacja dziaalnoci jednostek zespolonych przez wojewod oraz
zapewnienie im skutecznego dziaania i odpowiedzialno za ich rezultaty nie mona jednak utosamia zwierzchnictwa z kierownictwem wojewoda nie jest przeoonym subowym ani jednostek zespolonych, ani ich kierownikw. Typowy rodek kierownictwa, jaki wobec nich ma to polecenia nazywane subowymi. S one jednak tylko poleceniami celu, nakazujcymi realizacj okrelonego dziaania, ale z wyczeniem spraw okrelonych ustawowo; wojewoda nie moe poprzez wydawanie polece subowych narusza waciwoci innych organw, dotyczcych wydania takiej, a nie innej decyzji; ponadto wystpuje podwjne podporzdkowanie sub, inspekcji i stray zwierzchnictwu wojewody i swoim organom nadrzdnym (ministrom).

Kategorie zespolenia lub zwierzchnictwa i ograniczenia wpywu wojewody

zespolenie organizacyjne rodzaje o bezporednie (mocniejsze) pod jednym zwierzchnikiem w jednym urzdzie; o porednie (sabsze) odrbny aparat pomocniczy poza urzdem wojewdzkim zamiast wyjtku stao si regu; rozporzdzenia ministrw w sprawie wojewdzkich inspektoratw (ograniczenie wpywu wojewody); wojewoda moe jednak o poprzez statut urzdu wojewdzkiego okrela zakres dziaania jednostek zespolonych poza urzdem; o czci regulaminu urzdu wojewdzkiego ustalanego przez wojewod s regulaminy komend, inspektoratw i innych zespolonych jednostek organizacyjnych; o tworzy delegatury urzdu wojewdzkiego, komend, inspektoratw i innych jednostek organizacyjnych;

32

zespolenie organizacyjne i finansowe w zwizku z brakiem penego zespolenia organizacyjnego brak penego zespolenia finansowego (rdem finansowania sub, inspekcji i stray budety odpowiednich organw centralnych) stanowi o niezalenoci finansowej poszczeglnych sub, inspekcji i stray; zespolenie osobowe kierownicy zespolonych sub, inspekcji i stray powoywani i odwoywani przez wojewod; wyjtkami komendanci wojewdzcy Policji (powoywani po zasigniciu opinii wojewody) i komendanci wojewdzcy Stray Poarnej (powoywani za zgod wojewody). Ich odwoanie wymaga opinii wojewody; zespolenie kompetencyjne najsilniejsze wojewoda, a nie kierownicy sub, inspekcji i stray ma kompetencje do dziaania, a moe on wykonywa te kompetencje sam lub upowaniajc do ich wykonywania w jego imieniu pracownikw urzdu wojewdzkiego; kompetencje kierownikw sub, inspekcji i stray w przepisach okrelenie dziaanie w imieniu wojewody; wyjtkami kompetencje kierownikw sub, inspekcji i stray do wydawania indywidualnych aktw administracyjnych i przewidziane w odrbnych ustawach.

Wojewdzka administracja niezespolona

jej organy (i terenowe delegatury) mog by ustanawiane tylko w drodze ustawy; brak zwierzchnictwa wojewody (ma prawo skada wniosek lub wyraa zgod na powoanie lub odwoanie organw administracji niezespolonej); pewne kompetencje kontrolne i nadzorcze wojewody uzgadnianie z nim projektw aktw prawa miejscowego; zapewnienie przez te organy zgodnoci ich dziaa z poleceniami wojewody; coroczne sprawozdania i biece wyjanienia skadane wojewodzie; organy administracji niezespolonej hierarchicznie podporzdkowane poza wojewod, czsto s to organy nadzorcze i kontrolne, zakres dziaania niektrych z nich nie pokrywa si z zasadniczym podziaem terytorialnym.

33

Rozdzia sidmy Samorzd terytorialny

1. Zagadnienia oglne Wsplnota mieszkacw mocodawca i rdo wykonywania administracji samorzdowej przez organy samorzdu terytorialnego (wedug art. 16 Konstytucji wsplnota samorzdowa, czyli og mieszkacw okrelonej jednostki zasadniczej jednostki samorzdu terytorialnego). Uczestnictwo w niej jest obowizkowe i powstaje z mocy prawa. Nie jest to jednak wsplnota w dosownym tego sowa znaczeniu, ale raczej umownym. Rne koncepcje wsplnoty
stanowisko kwestionujce prawne znaczenie wsplnoty nie ma wasnych praw lub obowizkw, nie jest samodzielnym podmiotem prawa administracyjnego; jest podmiotem prawa realizuje uprawnienia poprzez wyodrbnione w tym celu organy.

Jednostka samorzdu terytorialnego pojcie czce w sobie element

podmiotowy (wsplnota); przedmiotowy (terytorium).

Wsplnoty samorzdowe funkcjonuj na kadym wyznaczonym terytorium

w gminie wsplnota bez specjalnej nazwy; w powiecie wsplnota lokalna; w wojewdztwie wsplnota regionalna.

Elementy konstrukcyjne samorzdu terytorialnego

jednostki samorzdu terytorialnego zorganizowane wedug struktury jednostek zasadniczego podziau terytorialnego (prawdziwe jest take twierdzenie odwrotnie); jednostki samorzdu terytorialnego s cakowicie niezalene od siebie (mimo struktury przypominajcej szczeblow hierarchiczn); samorzd nie ma wasnych i suwerennych zada i praw, ale wykonuje zadania pastwa; dualistyczny charakter kompetencji wasne; zadania zlecone przez ustawy lub administracj rzdow; jednostki samorzdu terytorialnego podlegaj nadzorowi sprawowanemu przez administracj rzdow (charakter weryfikacyjny); samorzd terytorialny jest podstawowym ogniwem zdecentralizowanej administracji publicznej (art. 15 Konstytucji zapewnia decentralizacj wadzy publicznej).

Zasady funkcjonowania samorzdu terytorialnego

1. Zasada pomocniczoci odpowiedzialno za sprawy publiczne powinny ponosi organy wadzy znajdujce si najbliej obywateli, potwierdzone przez domniemanie kompetencji (zada) na rzecz caego samorzdu terytorialnego (art. 163 Konstytucji); domniemanie kompetencji (zada) na rzecz gminy i nazwanie jej podstawow jednostk samorzdu terytorialnego (art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji); domniemanie kompetencji (zada) na rzecz gminy powtrzone w ustawie o samorzdzie gminnym do zakresu dziaania gminy nalez wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeone ustawami na rzecz innych podmiotw (art. 6 ust. 1 u.s.g.); jeeli ustawy nie stanowi inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach naley do gminy (art. 6 ust. 2 u.s.g.) w zwizku z regulacj zawart w ustawie o samorzdzie gminnym wystpi problem naleytego rozgraniczenia zada i kompetencji gminy i powiatu, bowiem odjcie ich gminie oznaczaoby cofnicie w procesie decentralizacji i rozwijaniu zasady pomocniczoci, naruszajc jednoczenie art. 164 ust. 1 Konstytucji (ponadto kwestionowany jest w tym kontekcie art. 164 ust. 2 Konstytucji, dajcy ustawodawcy zwykemu prawo pozakonstytucyjnego ksztatowania liczby oraz szczebli samorzdu terytorialnego). Problem ten ustawodawca prbuje rozwiza regulacjami ustawy o samorzdzie powiatowym zadania powiatu maj charakter ponadgminny (art. 4 ust. 1 u.s.p.); zadania powiatu nie mog narusza zakresu dziaania gmin (art. 4 ust. 6 u.s.p.);

34

ponadto ustawodawca podzieli zadania samorzdowe na zadania o znaczeniu lokalnym (ich dotyczy domniemanie waciwoci na rzecz gminy); zadania ponadgminne; zadania o charakterze wojewdzkim (domniemanie na rzecz wojewdztwa w zestawieniu z zadaniami wojewdzkimi administracji rzdowej. Ponadto kadorazowo o charakterze lokalnym lub wojewdzkim zadania decyduje konkretny podmiot samorzdowy, tym samym faktycznie sprawiajc, e gmina przestaje by jednostk podstawow); 2. Zasada decentralizacji powizana z zasad pomocniczoci, ktra bdc zaprzeczeniem koncentracji prowadzi do odejcia od ukadu scentralizowanego. Rozwizania polegajce na decentralizacji administracji publicznej mog by postrzegane jako konkretyzacja zasady pomocniczoci; 3. Zasada samodzielnoci dotyczy tylko i wycznie jednostek samorzdu terytorialnego, jej istota dotyczy weryfikacyjnego charakteru nadzoru nad tymi jednostkami. Elementy samodzielnoci pena swoboda dziaania spoecznoci lokalnych w kadej sprawie, nie bdcej wyczon z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organw wadzy (wedug EKSL); kompetencja do ustalania swojego ustroju wewntrznego (EKSL i Konstytucja w art. 169 ust. 4); wykonywanie czci zada publicznych w imieniu wasnym i na wasn odpowiedzialno (Konstytucja i ustawy samorzdowe) jednake zawsze s to zadania pastwa, a odpowiedzialno naley interpretowa jako deklaracj i zasad, e jednostka samorzdu terytorialnego nie jest biernym przekanikiem rozstrzygni podejmowanych przez inne organy publiczne; samodzielno finansowa udzia w dochodach publicznych; prawo ustalania wysokoci podatkw i opat lokalnych; osobowo prawna (w rozumieniu prawa prywatnego) przypisana jednostkom samorzdu terytorialnego, a nie ich organom; niezaleno od organw administracji rzdowej i od innych jednostek samorzdu terytorialnego; sdowa ochrona samodzielnoci kada jednostka samorzdu terytorialnego moe dochodzi swoich praw naruszonych przez zamanie zasady samodzielnoci przed niezawisym sdem administracyjnym; powszechnym; Trybunaem Konstytucyjnym (stwierdzanie zgodnoci aktw normatywnych wydanych w sprawach objtych ich zakresem dziaania z Konstytucj, ratyfikowanymi umowami midzynarodowymi i ustawami).

Pojcie zada samorzdu terytorialnego rnice midzy zadaniem a kompetencj

zadanie dotyczy caej jednostki samorzdu terytorialnego na przykad gminy, powiatu (uregulowane przez normy zadaniowe); kompetencja przypisana konkretnemu organowi na przykad wjtowi, sejmikowi wojewdztwa.

uruchamiajc w przypadku zada zleconych funkcj wykonawcz wobec administracji rzdowej zadania wasne przekazane przez pastwo samorzdowi terytorialnemu w caoci; zadania zlecone te, ktre s pozostawione administracji rzdowej, ale z moliwoci zlecenia ich samorzdowi. Zadanie zlecone s wyjtkiem.

Zadania wasne i zlecone jednostka samorzdu terytorialnego staje si struktur o charakterze dualistycznym,

Rnice midzy zadaniami wasnymi a zleconymi do niedawna rnice te wynikay take z innych kryteriw
nadzoru obecnie s one jednolite (wycznie kryterium legalnoci). Ponadto podzia ten wprowadzony jest rzeczywicie i dosownie jedynie w u. s. g. Rnice Zadania wasne Zadania zlecone generalna i oglna klauzula kompetencyjna upowanienie (realizacja zada bez dodatkowego konieczne kadorazowe upowanienie upowanienia) odpowiedzialno ponosi jednostka samorzdu terytorialnego ponosi administracja rzdowa wykonywanie zada po zapewnieniu rodkw rodki wykorzystanie rodkw wasnych przez administracj rzdow (brak obowizku ich wykonywanie bez zapewnienia rodkw) procedura organem odwoawczym samorzdowe organem odwoawczym organ administracji odwoawcza kolegium odwoawcze rzdowej, najczciej wojewoda ochrona sdowa zapewniona -

35

Rozrnienie wadz od organw pojcie wadzy jest szersze i zawiera w sobie

samych czonkw wsplnoty samorzdowej (mieszkacw) w znaczeniu demokracji bezporedniej s oni jedyn wadz i dysponuj szeregiem przyznanych im kompetencji, jak referendum lokalne; wybory; konsultacje spoeczne; zebrania wiejskie; organy samorzdu terytorialnego poprzez nie realizowana jest zasada demokracji przedstawicielskiej (poredniej).

Klasyfikacja organw jednostek samorzdu terytorialnego podzia na organy stanowice i kontrolne oraz organy wykonawcze nie stanowi odzwierciedlenia konstytucyjnego podziau wadz Jednostka samorzdu terytorialnego Organ stanowicy i kontrolny Organ wykonawczy rada gminy wjt (burmistrz lub prezydent miasta) gmina powiat (organami nie s kierownicy zarzd powiatu (organem nie jest rada powiatu powiatowych sub, inspekcji i stray) starosta) zarzd wojewdztwa (organem nie jest sejmik wojewdztwa wojewdztwo samorzdowe marszaek wojewdztwa)

2. Referendum lokalne Rodzaje referendum lokalnego

kryterium podmiotowe inicjatorem moe by organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego; mieszkacy w liczbie o 10% osb uprawnionych do gosowania w gminie lub powiecie; o 5% osb uprawnionych do gosowania w wojewdztwie; kryterium przedmiotowe trzy zakresy spraw 1. Sposb rozstrzygnicia sprawy dotyczcej wsplnoty, mieszczcej si w zakresie zada i kompetencji organw danej jednostki; 2. W sprawie samoopodatkowania si mieszkacw na cele publiczne mieszczce si w zakresie celw, zada i kompetencji organw gminy. Samoopodatkowanie si nie jest kategori podatku, lecz dobrowolnym gromadzeniem rodkw finansowych przez mieszkacw na rzecz gminy referendum obligatoryjne; 3. W sprawie odwoania organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego (tylko i wycznie na wniosek mieszkacw), a w gminie take w przedmiocie odwoania wjta (burmistrza lub prezydenta miasta) referendum obligatoryjne.

36

Elementy postpowania referendalnego

Etap Z inicjatywy organu stanowicego Podjcie uchway precyzujcej szczegy referendum (uchwaa dotyczca odwoania wjta, burmistrza lub prezydenta miasta przekazywana komisarzowi wyborczemu) podlega ona ogoszeniu w wojewdzkim dzienniku urzdowym, a w gminie take w sposb zwyczajowo przyjty Na wniosek mieszkacw Inicjatywa przeprowadzenia referendum inicjatorzy 15 (w gminie 5) obywateli danej jednostki samorzdu terytorialnego; statutowa struktura partii politycznej; organizacja spoeczna o osobowoci prawnej, ktrej statutowym terenem dziaania jest co najmniej obszar danej jednostki; 2. Inicjator powiadamia przewodniczcego zarzdu danej jednostki samorzdu terytorialnego (w gminie wjta, burmistrza lub prezydenta miasta) o zamiarze wystpienia z inicjatyw; 3. W terminie 60 dni od powyszego powiadomienia obowizek zebrania odpowiednio 10% lub 5% podpisw mieszkacw. Inicjator przygotowuje pisemny wniosek mieszkacw o przeprowadzenie referendum, wraz z zebranymi podpisami Referendum dotyczce odwoania Pozostae rodzaje referendum organu samorzdowego Wniosek przekazywany Wniosek przekazywany komisarzowi wyborczemu przewodniczcemu zarzdu jednostki przeprowadza kontrol samorzdu terytorialnego (w gminie burmistrzowi lub jeeli wniosek spenia wjtowi, wymagania ustawowe prezydentowi miasta) kontrola komisarz wyborczy wydaje komisji specjalnej, powoanej przez postanowienie (w terminie 30 ten organ dni) o przeprowadzeniu jeeli wniosek spenia referendum; wymagania ustawowe organ wydaje uchwa (w terminie 30 jeeli wniosek nie spenia dni) o przeprowadzeniu wymaga ustawowych referendum; zwraca wniosek inicjatorowi do uzupenienia lub go jeeli wniosek nie spenia wymaga ustawowych zwraca odrzuca (moliwo zoenia do wniosek inicjatorowi skargi do sdu uzupenienia lub go odrzuca administracyjnego). (moliwo zoenia skargi do sdu administracyjnego wyrok uwzgldniajcy skarg zastpuj uchwa o przeprowadzeniu referendum postanowienie o przeprowadzeniu referendum naley wwczas do komisarza wyborczego). 1. Przeprowadzenie referendum najpniej pidziesit dni od dnia opublikowania uchway organu samorzdowego lub postanowienia komisarza wyborczego

Przeprowadzenie referendum najpniej pidziesit dni od dnia opublikowania uchway organu samorzdowego

Wynik referendum lokalnego

jest wany gdy gosowao co najmniej 30% uprawnionych (w sprawie odwoania organu jednostki samorzdu terytorialnego pochodzcego z wyborw bezporednich co najmniej 3/5 uprawnionych); jest rozstrzygajcy gdy za jednym z rozwiza oddano wicej ni 50% wanych gosw (w sprawie samoopodatkowania si mieszkacw wymagana jest wikszo 2/3 wanych gosw).

Skutki referendum
obowizek organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego niezwocznego podjcia czynnoci w celu realizacji rozstrzygnicia referendum; w razie rozstrzygnicia polegajcego na odwoaniu organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego, ogoszenie wyniku referendum jest rwnoznaczne z zakoczeniem dziaalnoci tego organu, a take w powiecie i wojewdztwie zakoczeniem dziaalnoci z mocy prawa jego organu wykonawczego.

37

Kontrola referendum
wyniki podlegaj kontroli sdu powszechnego; w terminie 7 dni od podania wynikw referendum do publicznej wiadomoci, kady mieszkaniec danej jednostki samorzdu terytorialnego uprawniony do gosowania moe wnie protest na naruszenie przepisw ustawy, mogce mie wpyw na jego wynik.

3. Konsultacje spoeczne Konsultacje spoeczne opinia niewica, dwie kategorie 1. Obligatoryjne przeprowadzane w zakresie tworzenia, czenia, podziau i znoszenia gmin oraz powiatw i ustalania ich granic; nadawanie gminie lub miejscowoci statutu miasta i ustalania jego granic; ustalania i zmiany nazwy gmin i powiatw; tworzenia jednostek pomocniczych w gminie; 2. Fakultatywne inne wane sprawy dla danej jednostki samorzdu terytorialnego (sama decyduje co jest dla niej wan spraw). 4. Samorzd w gminie Zadania gminy
zadania wasne (wyliczenie nie-enumeratywne art. 7 u.s.g.) ponadto wyrniona kategoria zada obowizkowych (takie, ktre musz by wykonane, gwarantujc obywatelom pomoc w dziedzinach istotnych dla nich yciowo. Nie wynika z tego istnienie zada fakultatywnych poniewa kada kompetencja do wykonywania zada czy si nie tylko z uprawnieniem, ale i z obowizkiem jego realizacji) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wsplnoty; sprawy infrastruktury technicznej; sprawy infrastruktury spoecznej; sprawy adu przestrzennego i ekologicznego; sprawy bezpieczestwa publicznego; sprawy reprezentacji zewntrznej gminy; zadania z zakresu dziaalnoci gospodarczej celem biece i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludnoci w drodze wiadczenia usug powszechnie dostpnych (ale wykraczajce poza wykonywanie tzw. zada uytecznoci publicznej); zadanie zlecone i powierzone zadania zlecone sensu stricto naoenie na gmin obowizku wykonywania zada z zakresu administracji rzdowej (oraz organizacji przygotowa i przeprowadzenia wyborw powszechnych oraz referendw) tylko w drodze ustawowej; zadania powierzone (tak naprawd rwnie zlecone kategoria ta wchodzi do kategorii zada zleconych) porozumienie z organami administracji rzdowej o powierzeniu innych zada z zakresu administracji rzdowej gmina musi wyrazi zgod. Ponadto organ przekazujcy moe przekaza tylko i wycznie zadania do ktrych wykonywania sam jest kompetentny; inne rodzaje porozumie o powierzeniu zada o midzy gmin a inn jednostk samorzdu terytorialnego (forma wspdziaania); o umowa midzy gmin a innymi podmiotami lub organizacjami pozarzdowymi (umowa cywilnoprawna).

Rada gminy (rada miejska jeli siedziba rady znajduje si w miecie pooonym na terenie gminy, ponadto w gminach miejskich jest to rada miasta) organ kolegialny wybierany w wyborach powszechnych; decyduje o wszelkich sprawach dotyczcych gminy; stanowi przepisy prawa miejscowego; kontroluje ju dokonan dziaalno wszelkich gminnych jednostek organizacyjnych.

38

Liczba radnych gminy

ilo mieszkacw gminy do 20 tys. do 50 tys. do 100 tys. do 200 tys. powyej 200 tys. liczba radnych 15 21 23 25 25 + 3 na kade rozpoczte 100 tys. mieszkacw (maksymalnie 45)

Czas dziaania rady gminy kadencja trwa 4 lata, poza tym trzy wypadki zaprzestania jej dziaalnoci przed upywem

kadencji (oprcz poniszych szczeglnymi sytuacjami s sytuacje zmiany zasadniczego podziau terytorialnego pastwa) 1. Odwoanie poprzez referendum gminne; 2. Referendum w sprawie odwoania wjta (burmistrza, prezydenta miasta), na wniosek rady gminy z przyczyny innej ni nieudzielenie absolutorium i referendum to nie spowodowao jego odwoania dziaalno rady gminy zakoczona z mocy prawa Prezes Rady Ministrw wyznacza osob, ktra do czasu wyboru nowej rady gminy peni jej funkcj; 3. W zwizku z kompetencjami nadzorczymi Prezesa Rady Ministrw uchwaa Sejmu o rozwizaniu rady gminy z powodu powtarzajcego si naruszania przez ni Konstytucji lub ustaw Prezes Rady Ministrw wyznacza osob (ma to by podmiot indywidualny), ktra do czasu wyboru nowej rady gminy peni jej funkcj; zawieszenie rady gminy jeeli przedua si nieskuteczne wykonywanie przez ni zada publicznych i nie ma nadziei na szybka popraw Prezes Rady Ministrw powouje zarzd komisaryczny na okres do dwch lat albo do wyborw.

Kompetencje rady gminy domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy (do jej waciwoci nale wszystkie
sprawy pozostajce w zakresie dziaania gminy, chyba, e ustawy nie stanowi inaczej) ale niezalenie od niego istnieje katalog kompetencji nalecych do wycznej waciwoci rady gminy, zawierajcy kilka grup kompetencji dotyczcych dwch funkcji rady gminy funkcja stanowica 1. Kompetencje organizacyjne uchwalanie statutu gminy (w gminach powyej 300 tys. ludzi uzgadniany z Prezesem Rady Ministrw); ustalanie zakresu dziaania jednostek pomocniczych i zasad przekazywania im skadnikw mienia i rodkw budetowych; 2. Kompetencje finansowo-majtkowe uchwalanie budetu, rozpatrywanie sprawozdania z jego wykonania i podejmowanie uchway o absolutorium; uchway w sprawie podatkw, opat i spraw majtkowych gminy przekraczajcych zakres zwykego zarzdu (okrela take kwot do jakiej moe zaciga zobowizania wjt w ramach przysugujcego mu zwykego zarzdu); 3. Kompetencje osobowe stanowi o kierunkach dziaania wjta, ustala jego wynagrodzenie i przyjmuje sprawozdania z jego dziaalnoci; powouje i odwouje skarbnika gminy i sekretarza gminy; 4. Stanowienie aktw prawa miejscowego; 5. Kompetencje planistyczne; 6. Kompetencje dotyczce wspdziaania z innymi jednostkami; 7. Inne; funkcja kontrolna poprzez komisj rewizyjn (radni z wszystkich klubw) kontrola wjta i gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych opiniuje budet; wystpuje z wnioskiem do rady gminy o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium wjtowi.

Organy rady gminy

przewodniczcy rady gminy organ wewntrzny, organizuje jej prac i prowadzi obrady (ponadto wiceprzewodniczcy) tryb ich wyboru i odwoania oraz ustalenie jego statusu jako organu wewntrznego reguluje ustawa; komisje stae i dorane.

39

Tryb pracy rady gminy

dziaa w trybie sesyjnym (zbiera si nie rzadziej ni raz na kwarta); organ kolegialny, dziaajcy w formie uchwa (s one jedn z wielu form dziaania administracji moe by aktem prawa miejscowego, dziaaniem zewntrznym lub wewntrznym, generalnym lub indywidualnym, wadczym lub niewadczym itd.); uchway zapadaj zwyk wikszoci gosw przy obecnoci co najmniej poowy ustawowego skadu rady, w gosowaniu jawnym (lub z spord kilku rozwiza zwyk wikszoci jest liczba gosw na jedno z rozwiza wiksza, ni na kade inne osobno). Ustawa moe wprowadza inne reguy.

Radni
posiadaj immunitet; nie mona czy mandatu radnego z mandatem posa lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody (wicewojewody), ani z czonkowstwem w organie innej jednostki samorzdu terytorialnego; nie moe by z radnym nawizany stosunek pracy w urzdzie gminy, w ktrej uzyska mandat; radny nie moe prowadzi dziaalnoci gospodarczej na wasny rachunek lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w ktrej uzyska mandat.

Wjt, burmistrz lub prezydent miasta

jednoosobowy organ wykonawczy gminy; wybierany w wyborach powszechnych; podstawowym zadaniem wykonywanie uchwa rady gminy; burmistrz w gminie, w ktrej siedziba wadz znajduje si w miecie pooonym na terytorium tej gminy; prezydent miasta w miastach powyej 100 tys. mieszkacw oraz w miastach, w ktrych do dnia wejcia w ycie ustawy o samorzdzie gminnym tzw. organem wykonawczo-zarzdzajcym by prezydent miasta; nie mona czy funkcji wjta z funkcj wjta lub jego zastpcy w innej gminie, poza tym odnosi si do niego wikszo unormowa dotyczcych radnych.

polityczne, stowarzyszenia, organizacje spoeczne i wyborcy. Wypadki odwoania wjta przed upywem kadencji 1. W trybie referendum uchwaa o nieudzieleniu wjtowi absolutorium (na wniosek komisji rewizyjnej, po upywie 9 miesicy od dnia jego wyboru i nie pniej ni na 9 miesicy przed zakoczeniem kadencji) rwnoznaczna z podjciem inicjatywy (uchway podejmowanej 14 dni po nieudzieleniu absolutorium) o przeprowadzeniu referendum; na wniosek 1/4 ustawowego skadu rady gminy referendum w sprawie odwoania wjta z innych przyczyn ni nieudzielenie absolutorium (po upywie 9 miesicy od dnia jego wyboru i nie pniej ni na 9 miesicy przed zakoczeniem kadencji); na wniosek mieszkacw; 2. W trybie nadzoru Prezesa Rady Ministrw odwoanie na wniosek wojewody przy powtarzajcym si naruszaniu przez wjta Konstytucji lub ustaw (konieczne wczeniejsze wezwanie wojewody do ich zaprzestania); zawieszajc organy gminy i wprowadzajc zarzd komisaryczny, Prezes Rady Ministrw zawiesza rwnie wjta; 3. Wyganicie mandatu (musi by stwierdzone przez rad gminy) konieczno nowych wyborw, do czasu wyboru nowego wjta obowizki peni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrw mier; odmowa zoenia lubowania; pisemne zrzeczenie si mandatu; utrata prawa wybieralnoci (lub brak tego prawa w dniu wyborw); naruszenie ustawowych zakazw wykonywania innych funkcji lub prowadzenia dziaalnoci gospodarczej; prawomocny wyrok sdu; orzeczenie o trwaej niezdolnoci do pracy.

Czas dziaania wjta kadencja trwa 4 lata (rwna kadencji rady gminy), prawo zgaszania kandydatw maj partie

40

Zadania i kompetencje wjta brak moliwoci precyzyjnego odrnienia zada od kompetencji (tylko cz z nich
wie si z podlegoci radzie gminy). Realizuje kompetencje za pomoc zarzdze wykonuje uchway rady gminy; realizuje prawo, wykonujc zadania gminy; kieruje biecymi sprawami gminy; reprezentuje gmin na zewntrz; wydaje owiadczenia woli w zakresie zarzdu mieniem; wydaje decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach; przykadowe zadania wjta wobec samej rady gminy przygotowywanie projektw uchwa rady gminy; okrelanie sposobu wykonywania uchwa; gospodarowanie mieniem komunalnym (w zakresie zwykego zarzdu); wykonywanie budetu; zadania szczeglne zwizane z ochron przeciwpowodziow i zwalczaniem klsk ywioowych; wydawanie przepisw porzdkowych; funkcja kierownika urzdu stanu cywilnego; kompetencje wewntrzne zatrudnianie i zwalnianie kierownikw gminnych jednostek organizacyjnych; kierownictwo urzdem gminy i nadawanie mu regulaminu organizacyjnego; zwierzchnictwo nad jego pracownikami.

Zastpcy wjta
powouje i odwouje ich wjt, od 1 do 4 zastpcw, moe powierzy im (lub sekretarzowi gminy) prowadzenie okrelonych spraw gminy w jego imieniu; jeli wicej ni jeden zastpca wybiera pierwszego z nich i kolejnych; gdy wjta dotknie przemijajca przeszkoda w wykonywaniu zada i kompetencji, przejmuje je pierwszy zastpca; gdy pierwszego zastpc dotknie przemijajca przeszkoda w wykonywaniu zada i kompetencji, przejmuje je osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrw;

Urzd gminy (miasta) instytucja przydana wjtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) do pomocy. Jednostki pomocnicze w gminie kompetencje do ich tworzenia ma gmina, dziaaj na podstawie odrbnych
statutw Rodzaj gminy Jednostka pomocnicza Organ uchwaodawczy Organ wykonawczy Sotys (wybierany przez staych mieszkacw soectwa) moe uczestniczy w pracach rady gminy; wykonuje uchway zebrania wiejskiego; funkcja reprezentacyjna, wykonawcza i zarzdzajca. zarzd (przewodniczcy moe uczestniczy w pracach rady gminy) -

gminy wiejskie

soectwo

zebranie wiejskie (wszyscy mieszkacy danego soectwa lub wsi)

dzielnica gminy miejskie osiedle miasto pooone na terenie gminy

rada rada lub zebranie mieszkacw -

41

Gminy o specjalnym statusie

gmina warszawska (ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stoecznego Warszawy) miasto stoeczne Warszawa stanowi gmin majc status miasta na prawach powiatu; odrbnoci dotycz zada tej gminy wynikajcych ze stoecznego charakteru miasta (zadania zlecone z zakresu administracji rzdowej); utworzenie jednostek pomocniczych dzielnic jest obowizkowe, a ich liczba i nazwy zostay okrelone we wspomnianej ustawie; gminy uzdrowiskowe gmina, ktrej obszarowi lub jego czci zosta nadany status uzdrowiska na terenie takiej gminy mone zosta wytyczony oddzielny obszar ochrony uzdrowiskowej; gmina taka jest pod dodatkowym nadzorem ministra waciwego do spraw zdrowia co 10 lat jest mu przedkadany operat uzdrowiskowy, celem potwierdzenia speniania wymaga ustawowych. W przypadku nieusunicia nieprawidowoci Rada Ministrw na wniosek tego ministra moe pozbawi statusu uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej; inne odmiennoci o szczeglna nazwa; o specjalne zadania wasne; o dziaanie staej komisji uzdrowiskowej organu opiniodawczo-doradczego; o prawo do pobierania opaty uzdrowiskowej.

5. Samorzd w powiecie Zadania powiatu

zadania wasne wyliczenie w u.s.p. ma charakter zamknity (ale nowe zadania mog by wyznaczane w ustawach szczeglnych), brak take zada obowizkowych. Zadania wasne powiatu maj charakter uzupeniajcy i wyrwnawczy w stosunku do gminy (s to zadania publiczne o charakterze ponadgminnym). Zadania te mona podzieli na kilka grup zakres (zamiast spraw jak w u.s.g.) infrastruktury technicznej; zakres adu przestrzennego i ekologicznego; zakres infrastruktury spoecznej; zakres bezpieczestwa publicznego i obronnoci; zakres reprezentacji zewntrznej powiatu; nie moe prowadzi dziaalnoci gospodarczej wykraczajcej poza zadania o charakterze uytecznoci publicznej; zadania zlecone i powierzone kategoria zada zleconych nie wyodrbniona w u.s.p., cho niektre jej przepisy dotycz takich wanie zada, w ustawach mog zosta okrelone inne zadania zlecone z zakresu administracji rzdowej (w tym zada z zakresu organizacji przygotowa i przeprowadzenia wyborw powszechnych oraz referendw); czynnoci zlecone specjalna kategoria zwizana z sytuacjami wyjtkowymi (zagroenia bezpieczestwa i porzdku publicznego, obronno), nakadana na powiat jako obowizek wykonania okrelonych czynnoci w ramach zada powiatu (take poza granicami powiatu w ramach zorganizowanej akcji); porozumienia i umowy analogicznie do gminy; inne zadania zapewnienie wykonywania zada i kompetencji zespolonej administracji powiatowej (wykonujcej zadania administracji rzdowej, bdc pod zwierzchnictwem wojewody) mona je zaliczy do zada zleconych; zadania miasta na prawach powiatu miasto takie jest jednoczenie i gmin (u.s.g. okrela ustrj i dziaania jego organw) i powiatem (wykonuje zadania powiatu na zasadach okrelonych w u.s.p.).

Rada powiatu analogicznie do gminy. Liczba radnych powiatu

ilo mieszkacw powiatu do 40 tys. powyej 40 tys. liczba radnych 15 15 + 2 na kade rozpoczte 20 tys. mieszkacw (maksymalnie 29)

42

Czas dziaania rady powiatu analogicznie do gminy (odnosz si do powiatu take szczeglne sytuacje zmiany zasadniczego podziau terytorialnego pastwa). Poza tym jeden wypadek zaprzestania jej dziaalnoci przed upywem kadencji rozwizanie z mocy prawa brak wyboru zarzdu w cigu 3 miesicy od dnia ogoszenia wynikw wyborw - Prezes Rady Ministrw na wniosek ministra waciwego do spraw administracji wyznacza osob, ktra do czasu wyboru nowej rady peni jej funkcj. Jeeli po jej wyborze sytuacja powtarza si Prezes Rady Ministrw na wniosek ministra waciwego do spraw administracji powouje komisarza rzdowego, ktry do nastpnych terminowych wyborw przejmuje kompetencje rady i zarzdu powiatu. Kompetencje rady powiatu brak domniemania kompetencji. Podobnie jak przy radzie gminy grupy kompetencji nalecych do wycznej waciwoci rady powiatu 1. Stanowienie prawa miejscowego w tym statutu (zaliczony do prawa miejscowego, inaczej ni w gminie); 2. Kompetencje w stosunku do zarzdu wybr i odwoanie; stanowienie o kierunkach jego dziaalnoci; rozpatrywanie sprawozda z jego dziaalnoci; 3. Kompetencje finansowo-majtkowe uchwalanie budetu i rozpatrywanie sprawozdania z jego wykonania; uchway o absolutorium; uchway w sprawie wysokoci podatkw i opat, spraw majtkowych; okrelenie sumy, do ktrej zarzd moe zaciga samodzielne zobowizania; 4. Kompetencje osobowe ustala wynagrodzenie przewodniczcego zarzdu (starosty); powouje i odwouje skarbnika powiatu i sekretarza powiatu; 5. Kompetencje w zakresie zada administracji rzdowej i powierzania zada publicznych; 6. Kompetencje planistyczne; 7. Kompetencje kontrolne poprzez komisj rewizyjn kontrola zarzdu i powiatowych jednostek organizacyjnych; 8. Inne. Organy rady powiatu, tryb pracy rady powiatu, radni analogicznie do gminy. Zarzd powiatu organ kolegialny, dziaajcy na zasadzie quorum; czonkowie
przewodniczcy (starosta); wicestarosta; w sumie 3-5 osb; wybr starosty bezwzgldn wikszoci gosw ustawowego skadu rady w terminie 3 miesicy od dnia ogoszenia wynikw wyborw; wybr wicestarosty i czonkw zarzdu na wniosek starosty, zwyk wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy ustawowego skadu rady; nie mona czy czonkostwa w zarzdzie powiatu z czonkostwem w innej jednostce samorzdu terytorialnego z zatrudnieniem w administracji rzdowej; z mandatem posa i senatora; w miecie na prawach powiatu organem wykonawczym jest prezydent miasta.

Czas dziaania zarzdu powiatu kadencja powizana z kadencj rady powiatu. Istniej dwie moliwoci odwoania
zarzdu powiatu (oprcz analogicznych do gminy kompetencji Prezesa Rady Ministrw oraz rezygnacji starosty, co jest rwnoznaczne z rezygnacj caego zarzdu lub rezygnacji caego zarzdu) 1. Uchwaa o nieudzieleniu zarzdowi absolutorium (na wniosek komisji rewizyjnej) rwnoznaczna ze zoeniem wniosku o odwoanie zarzdu potrzebna wikszo 3/5 gosw ustawowego skadu rady; 2. Na wniosek 1/4 ustawowego skadu rady powiatu uchwaa w sprawie odwoania starosty z innych przyczyn ni nieudzielenie absolutorium potrzebna wikszo 3/5 gosw ustawowego skadu rady.

43

Zadania i kompetencje zarzdu powiatu brak jednolitego charakteru. Zarzd podlega wycznie radzie powiatu, cz zada i kompetencji zarezerwowana dla starosty. Realizuje kompetencje za pomoc uchwa lub zarzdze jako organ wykonawczy wykonuje uchway rady; realizuje prawo wykonujc zadania powiatu; najwaniejsze zadania zarzdu przygotowywanie projektw uchwa rady; wykonywanie uchwa rady; gospodarowanie mieniem powiatu; wykonywanie budetu; wydawanie przepisw porzdkowych; kompetencje wewntrzne zatrudnianie i zwalnianie kierownikw jednostek organizacyjnych powiatu. Starosta przewodniczcy zarzdu, nie jest organem powiatu
organizuje prac zarzdu; kieruje biecymi sprawami powiatu i reprezentuje go na zewntrz; jest organem administracji publicznej wydajcym decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach; moe upowani do wydawania decyzji w swoim imieniu wicestarost; czonkw zarzdu; pracownikw starostwa, powiatowych inspekcji, sub i stray; kierownikw jednostek organizacyjnych powiatu; wykonywanie kompetencji zarzdu w sprawach niecierpicych zwoki (czynnoci zwizane z sytuacjami nadzwyczajnymi powinny by zatwierdzone przez zarzd); jest kierownikiem starostwa powiatowego (odpowiednik urzdy gminy); jest zwierzchnikiem subowym pracownikw starostwa i kierownikw jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych inspekcji, sub i stray sprawuje zwierzchnictwo nad powiatow administracj zespolon.

Podmioty powiatowej administracji zespolonej w jej skad wchodz jednoczenie (ale nie opieraj si na tym samym aparacie urzdniczym zespolenie sabsze) podmioty administracji samorzdowej starostwo powiatowe; powiatowy urzd pracy; podmioty administracji rzdowej jednostki organizacyjne stanowice aparat pomocniczy kierownikw powiatowych sub, inspekcji i stray (a nie ich kierownicy) s to Policja, Pastwowa Stra Poarna, powiatowe inspektoraty weterynarii i pastwowe inspektoraty nadzoru budowlanego. Zwierzchnictwo starosty Kompetencje wobec administracji samorzdowej kierownictwo kierownictwo starostwem powiatowym; zwierzchnictwo subowe pracownikw starostwa i kierownikw jednostek organizacyjnych powiatu. Kompetencje wobec administracji rzdowej w istocie s to kompetencje koordynacyjno-kontrolne, rnice si znacznie od zwierzchnictwa wojewody wydawanie tym podmiotom polece subowych (nie polece celu); powoywanie i odwoywanie kierownikw jednostek administracji rzdowej (w uzgodnieniu z wojewod); kierowanie nimi tylko w sytuacjach szczeglnych.

44

Charakter zespolenia powiatowego

brak zespolenia kompetencyjnego sub, inspekcji i stray (w wojewdztwie istnieje, dziaaj w imieniu wojewody), w powiecie dziaaj w imieniu wasnym ich kompetencje nie mog by przejte przez starost; przekazanie zada powiatowych sub, inspekcji i stray organom samego powiatu moe dotyczy tylko tych sub wojewdzkich, ktre nie maj swoich struktur powiatowych; jednostki organizacyjne stanowice aparat pomocniczy kierownikw powiatowych sub, inspekcji i stray (z wyjtkiem policji) s powiatowymi jednostkami budetowymi (element zespolenia silniejszy ni w wojewdztwie); powoywanie i odwoywanie przez starost kierownikw zespolonych sub, inspekcji i stray i wykonywanie wobec nich czynnoci z zakresu prawa pracy (element zespolenia silniejszy ni w wojewdztwie); starosta moe skada wnioski o utworzenie, przeksztacenie lub likwidacj danej jednostki (element zespolenia silniejszy ni w wojewdztwie); cecha charakterystyczna duy udzia wojewody w zwierzchnictwie nalecym do starosty zwierzchnictwo (zespolenie) mieszane tworzenie, przeksztacanie i likwidacja jednostek organizacyjnych powiatowych sub, inspekcji i stray; uzgadnianie ze starost aktw powoania lub odwoania kierownikw tych jednostek.

Organy i jednostki pomocnicze w powiecie organizacj i zasady ich funkcjonowania okrela regulamin nadawany przez rad powiatu (jednostkom organizacyjnym powiatu natomiast regulamin nadaje zarzd) starostwo powiatowe; sekretarz i skarbnik powiatu uczestnicz w pracach zarzdu, mog bra udzia w obradach rady powiatu i jej komisji z gosem doradczym. 6. Samorzd w wojewdztwie Podzia zada z administracj rzdow zastrzeenie na rzecz samorzdu wojewdzkiego wszystkich zada

publicznych o charakterze wojewdzkim, niezastrzeonych ustawami na rzecz administracji rzdowej (domniemanie zada).

Strategia rozwoju wojewdztwa (nowa) forma dziaania administracji publicznej przewidziana w ustawie, w formie specjalnej uchway sejmiku wojewdztwa, okrelajca podstawowe cele wojewdztwa (w gminie i powiecie okrelone jedynie oglnymi sformuowaniami w ustawie) konkretyzowana i realizowana w programach wojewdzkich (akty niszego rzdu); w ramach realizacji strategii samorzd wojewdztwa moe wystpowa o wsparcie ze rodkw budetu pastwa na realizacj zada zawartych w programach wojewdzkich moe zawiera w tym celu kontrakty wojewdzkie. Polityka rozwoju wojewdztwa jej prowadzenie przewidziane w ustawie, obejmuje zadania szczegowe
enumeratywnie wyliczone.

Zadania wojewdztwa
zadania wasne zakres infrastruktury technicznej; zakres adu przestrzennego i ekologicznego; zakres infrastruktury spoecznej; zakres bezpieczestwa publicznego i obronnoci; nie moe prowadzi dziaalnoci gospodarczej wykraczajcej poza zadania o charakterze uytecznoci publicznej (spki tworzone przez wojewdztwo lub z jego udziaem poza t stref mog prowadzi dziaalno tylko w zakresie czynnoci sucych rozwojowi wojewdztwa (promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych); zadania zlecone tak jak w powiecie przepis dotyczcy spraw nalecych do zakresu dziaania wojewdztwa, wykonywanych przez zarzd wojewdztwa; moliwo nakadania na wojewdztwo wykonywania zada z zakresu organizacji przygotowa i przeprowadzenia wyborw powszechnych oraz referendw.

45

Sejmik wojewdztwa organ stanowicy i kontrolny wojewdztwa

organ wybierany w wyborach powszechnych; organ kolegialny, dziaajcy na zasadzie quorum.

Liczba radnych sejmiku wojewdztwa

ilo mieszkacw wojewdztwa do 2 mln powyej 2 mln liczba radnych 30 30 + 3 na kade rozpoczte 500 tys. mieszkacw

Czas dziaania sejmiku wojewdztwa zasady dotyczce kadencji, odwoania w drodze referendum, rozwizania,
zawieszenia i rozwizania z mocy prawa (take w przypadku niemonoci wyboru zarzdu) uregulowane tak jak w u.s.p.

Kompetencje sejmiku wojewdztwa brak domniemania kompetencji. Podobnie jak przy radzie gminy i powiatu grupy kompetencji nalecych do wycznej waciwoci sejmiku wojewdztwa 1. Stanowienie prawa miejscowego, midzy innymi statutu wojewdztwa (jak w powiecie, akt prawa miejscowego), uzgadnianego z Prezesem Rady Ministrw; aktw stanowicych zasady gospodarowania mieniem wojewdzkim i ustanawiajce zasady i tryb korzystania z wojewdzkich obiektw i urzdze uytecznoci publicznej; 2. Kompetencje w stosunku do zarzdu wybr i odwoanie; rozpatrywanie sprawozda z jego dziaalnoci; 3. Kompetencje finansowo-majtkowe uchwalanie budetu i rozpatrywanie sprawozdania z jego wykonania; uchway o absolutorium; uchway w sprawie wysokoci podatkw i opat, spraw majtkowych; 4. Kompetencje osobowe ustala wynagrodzenie przewodniczcego zarzdu (marszaka wojewdztwa); powouje i odwouje skarbnika wojewdztwa; 5. Kompetencje w zakresie powierzania zada samorzdu wojewdztwa innym jednostkom samorzdu terytorialnego; 6. Kompetencje planistyczne, w tym uchwalanie strategii rozwoju wojewdztwa; programw wojewdzkich; planu zagospodarowania przestrzennego; 7. Kompetencje o skali midzynarodowej uchwalanie priorytetw wsppracy zagranicznej wojewdztwa; podejmowanie uchwa w sprawie uczestnictwa w midzynarodowych zrzeszeniach i innych formach wsppracy regionalnej; 8. Kompetencje kontrolne poprzez komisj rewizyjn kontrola zarzdu i wojewdzkich jednostek organizacyjnych; 9. Inne. Organy sejmiku wojewdztwa, tryb pracy sejmiku wojewdztwa, radni analogicznie do gminy i powiatu. Zarzd wojewdztwa
organ kolegialny, dziaajcy na zasadzie quorum; liczy 5 osb, w tym z przewodniczcy (marszaek wojewdztwa), wicemarszaek lub wicemarszakowie i czonkowie; uchway zapadaj zwyka wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy ustawowego skadu, w gosowaniu jawnym, przy rwnej liczbie gosw rozstrzyga gos marszaka; marszaek wybierany jest przez sejmik wojewdztwa bezwzgldn wikszoci gosw ustawowego skadu, w gosowaniu tajnym, w terminie 3 miesicy od dnia ogoszenia wynikw wyborw; wicemarszakowie i pozostali czonkowie wybierani s na wniosek marszaka zwyka wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy ustawowego skadu, w gosowaniu tajnym; nie mona czy czonkostwa w zarzdzie wojewdztwa z czonkostwem w innej jednostce samorzdu terytorialnego; z zatrudnieniem w administracji rzdowej; z mandatem posa i senatora.

46

Czas dziaania zarzdu wojewdztwa kadencja powizana z kadencj sejmiku. Istniej dwie moliwoci odwoania
zarzdu wojewdztwa, analogiczne do odwoania zarzdu powiatu (oprcz analogicznych do gminy kompetencji Prezesa Rady Ministrw oraz rezygnacji marszaka, co jest rwnoznaczne z rezygnacj caego zarzdu lub rezygnacji caego zarzdu).

Zadania i kompetencje zarzdu wojewdztwa domniemanie kompetencji (nie istnieje w powiecie, na szczeblu gminnym domniemanie kompetencji rady gminy), najwaniejsze zadania (realizowanie za pomoc uchwa i zarzdze) wykonywanie uchwa sejmiku; gospodarowanie mieniem wojewdztwa; przygotowywanie projektu i wykonywanie budetu; przygotowywanie projektw strategii rozwoju wojewdztwa, planu zagospodarowania przestrzennego, programw wojewdzkich oraz ich wykonywanie; organizowanie wsppracy midzynarodowej; kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie dziaalnoci wojewdzkich samorzdowych jednostek organizacyjnych, w tym powoywanie i odwoywanie ich kierownikw; ustalanie regulaminu organizacyjnego urzdu marszakowskiego. Marszaek wojewdztwa przewodniczcy zarzdu, nie jest organem wojewdztwa
organizuje prac zarzdu; kieruje biecymi sprawami wojewdztwa i reprezentuje je na zewntrz; jest organem administracji publicznej wydajcym decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach; moe upowani do wydawania decyzji w swoim imieniu wicemarszakw; czonkw zarzdu; pracownikw urzdu marszakowskiego; kierownikw wojewdzkich samorzdowych jednostek organizacyjnych; wykonywanie kompetencji zarzdu w sprawach niecierpicych zwoki (czynnoci zwizane z sytuacjami nadzwyczajnymi powinny by zatwierdzone przez zarzd); jest kierownikiem urzdu marszakowskiego; jest zwierzchnikiem subowym pracownikw urzdu marszakowskiego i kierownikw wojewdzkich samorzdowych jednostek organizacyjnych;

Organy i jednostki pomocnicze w wojewdztwie

urzd marszakowski przydany zarzdowi i marszakowi do pomocy w realizacji ich zada. Wykonuje swoje zadania przy pomocy wojewdzkich samorzdowych jednostek organizacyjnych i wojewdzkich osb prawnych; skarbnik wojewdztwa.

Zespolenie w samorzdzie wojewdztwa (poza nim w wojewdztwie zespolenie administracji rzdowej zespolenie w wojewdztwie realizowane dwutorowo) w jednym urzdzie urzdzie marszakowskim; pod jednym zwierzchnikiem marszakiem wojewdztwa. 7. Zwizki i porozumienia komunalne Zwizek komunalny zrzeszenie jednostek samorzdowych, jednostka samorzdowa drugiego stopnia podstawowe
cechy odrbny podmiot prawa publicznego; posiadajcy osobowo prawn; powstay na podstawie uchwa rad jednostek samorzdu terytorialnego, ktre chc w nim uczestniczy; celem wykonywanie czci zada publicznych; rady decyduj o zadaniach, jakie maj by przekazane zwizkowi; zadania wykonywane komplementarnie, czyli przy zastosowaniu wsplnych, uzupeniajcych si wzajemnie rodkw.

47

Regulacja prawna zwizkw komunalnych (zawarta w u.s.g. i u.s.p. mona mwi tylko o zwizkach

midzygminnych i zwizkach powiatw) wsplne wykonywanie zada chodzi o wsplne przekazanie zada zwizkowi, poniewa zwizek wykonuje zadania w imieniu wasnym i na wasn odpowiedzialno; statut przyjmowany bezwzgldn wikszoci gosw ustawowego skadu rad zainteresowanych gmin (powiatw), musi zawiera wyznaczone w ustawie obligatoryjne elementy; zadania moliwe do przekazania wszystkie zadania wasne gminy (powiatu), z wyjtkiem tych, ktrych realizacja moe wynika z oddzielnego upowanienia ustawowego (niemoliwe w zwizku z tym przekazanie kompetencji do stanowienia aktw prawa miejscowego); moliwo przekazania zada zleconych z zakresu administracji rzdowej; zwizek midzygminny moe sam zawiera porozumienia z organami administracji rzdowej i z organami powiatu i wojewdztwa samorzdowego na takich samych zasadach jak gmina; mog zosta przekazane zwizkowi kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych; zgromadzenie zwizku komunalnego organ stanowicy i kontrolny zwizku w zwizku midzygminnym o wykonuje kompetencje przysugujce radzie gminy (stosuje si do niego odpowiednie przepisy dotyczce rady gminy); o w jego skad wchodz wjtowie gmin (ewentualnie ich zastpcy lub wyznaczeni radni); o statut moe przyznawa okrelonym gminom wicej ni jeden gos; w zwizku powiatw o brak stosowania odpowiednich przepisw dotyczcych rady powiatu co do kompetencji zgromadzenia zwizku; o w jego skad wchodzi po dwch reprezentantw poszczeglnych powiatw; o uchway podejmowane bezwzgldn wikszoci gosw statutowej liczby czonkw zgromadzenia (kady czonek moe wnie pisemny sprzeciw w stosunku do uchway zgromadzenia w terminie 7 dni od jej podjcia czego skutkiem wstrzymanie wykonania uchway i obowizek ponownego rozpatrzenia sprawy); zarzd organ wykonawczy zwizku powoywany i odwoywany przez zgromadzenie spord jego czonkw; 1/3 czonkw moe pochodzi spoza zgromadzenia.

Porozumienia komunalne (midzygminne lub midzypowiatowe) forma dziaania (nie struktura organizacyjna mimo to stosuje si do niej odpowiednio przepisy dotyczce zwizkw powiatw w zakresie nieuregulowanym danym porozumieniem) istot wykonywanie przez jedn gmin (powiat) dziaa kilku; konkretna gmina przejmuje prawa i obowizki pozostaych gmin zwizane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te maj obowizek udziau w kosztach ich realizacji (art. 74 ust. 2 u.s.g. w u.s.p. nie ma podobnego unormowania, ale mona przyj, e regua ta dotyczy take porozumie midzypowiatowych). Stowarzyszenia jednostek samorzdu terytorialnego tworzone na zasadach uregulowanych w ustawie z dnia 7
kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach przynajmniej 3 jednostki z tych samych albo rnych szczebli stanowice specjalny typ stowarzyszenia jest wyposaone w osobowo prawn (nie moe przyj formy stowarzyszenia zwykego); celem wspieranie idei samorzdu terytorialnego i obrona wsplnych interesw (wedug u.s.g.); rozszerzenie celw, gdy stowarzyszenie staj si organizacj poytku publicznego (wtedy stosowane przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o dziaalnoci poytku publicznego) wsppraca stowarzyszenia z organami administracji publicznej w dziedzinach takich jak pomoc spoeczna, ochrona zdrowia, edukacja, ekologia, bezpieczestwo publiczne i inne.

48

Zrzeszenia midzynarodowe zasady przystpowania regulowane w ustawie z dnia 15 wrzenia 2000 r. o zasadach
przystpowania jednostek samorzdu terytorialnego do midzynarodowych zrzesze spoecznoci lokalnych i regionalnych jednostki samorzdu terytorialnego mog przystpowa do zrzesze i uczestniczy w nich w granicach swoich zada i kompetencji; nie mona przekazywa zrzeszeniu lub jego czonkowi zada publicznych danej jednostki, nieruchomoci lub praw majtkowych na dobrach niematerialnych; procedura przystpienia uchwaa rady (sejmiku) bezwzgldn wikszoci gosw o przystpieniu; po zaopiniowaniu przez wojewod przesyana ministrowi waciwemu do spraw zagranicznych; ten podejmuje decyzj administracyjn o (w istocie jest to akt nadzoru, a ministrowie nie zostali zaliczeni przez ustawy samorzdowe do organw nadzorcych) o zgodzie na przystpienie wejcie uchway w ycie; o odmowie z powodu naruszenia procedury lub zasady nie przekazywania zada ani praw uchwaa niewana z mocy prawa.

8. Mienie komunalne i gospodarka finansowa jednostek samorzdu terytorialnego Mienie komunalne (mienie nalece do samorzdu terytorialnego) pojcie
ujcie cywilistyczne wasno i inne prawa majtkowe (nalece do poszczeglnych gmin, powiatw i wojewdztw, ich zwizkw i osb prawnych, w tym przedsibiorstw); ujcie prawa administracyjnego czy si z konstrukcj rzeczy publicznych (rodki rzeczowe, za pomoc ktrych administracja wykonuje swoje zadania) s one wasnoci administracyjn (wszystko, co nie naley do osb prywatnych i co w drodze wyjtku nie jest poddane prawu prywatnemu). S wasnoci w sensie prawa cywilnego, ale take wasnoci ogu i poddane jego kontroli (a wic samorzdu terytorialnego, ktrego organy rozporzdzaj nim w sposb przewidziany przez ustawy, a ich dziaania podlegaj nadzorowi i kontroli).

Podzia rzeczy publicznych (wedug Stanisawa Kasznicy) 1. Majtek skarbowy rzeczy suce celom administracyjnym porednio poprzez dostarczanie rodkw finansowych (pienidze, papiery wartociowe, ziemia, lasy pastwowe, przedsibiorstwa); 2. Majtek administracyjny rodki rzeczowe, potrzebne bezporednio do wykonywania zada przez administracj (budynki urzdw publicznych, szkoy, szpitale, biblioteki, instalacje itd.); 3. Dobra publiczne rzeczy suce do uytku powszechnego (drogi, mosty, wody publiczne, przestrze powietrzna). Majtek publiczny (mienie publiczne) wszystkie wymienione rzeczy publiczne. Mienie komunalne obejmuje cz
majtku publicznego, nalec do jednostek samorzdu terytorialnego, pozostaa cz naley do Skarbu Pastwa.

Nabywanie mienia komunalnego

nabycie pierwotne (po utworzeniu gmin) na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzajce ustaw o samorzdzie gminnym (wwczas terytorialnym) i pracownikach samorzdowych; uwaszczenie gmin z mocy prawa mienie oglnonarodowe (pastwowe), nalece wczeniej do wyszczeglnionych w ustawie podmiotw (midzy innymi rad narodowych i terenowych organw administracji pierwszego stopnia) stao si mieniem waciwych gmin lub miast (z dniem wejcia w ycie ustawy 27 maja 1990 r.); procedura komunalizacji automatyczne przeniesienie wasnoci kolejnych skadnikw mienia (szczeglnie nieruchomoci) nastpowao na podstawie decyzji administracyjnych (deklaratoryjnych) wojewody. Dopiero prawomocna decyzja wojewody moga by podstaw do dokonania wpisu w ksidze wieczystej; ustawa przewidywaa przekazywanie take czci mienia podmiotw szczebla wojewdzkiego i innego mienia pastwowego; inne sposoby nabycia mienia przez gminy 1. W razie utworzenia nowej gminy lub zmiany granic gmin przekazanie mienia w drodze porozumienia gmin lub na podstawie decyzji Prezesa Rady Ministrw (na wniosek ministra spraw wewntrznych i administracji) charakter jednorazowy; 2. Przekazanie mienia sucego do wykonywania ich zada gminom o statusie miast na podstawie rozporzdzenia Rady Ministrw; 3. W wyniku dziaalnoci gospodarczej gminy (gminnych osb prawnych i osb prawnych tworzonych przez zwizki midzygminne);

49

4. Przez czynnoci prawne gminy; 5. W innych wypadkach, jak na przykad w wyniku nabycia spadku przez gmin jako spadkobierc ustawowego; sposoby nabycia mienia przez powiaty podobnie jak przez gminy mienie gminy nie zawiera si w mieniu powiatu powiat moe nabywa tylko mienie, ktre nie stanowi mienia jakiejkolwiek gminy; pierwotne nabycie mienia przez powiaty na podstawie ustawy z dnia 13 padziernika 1998 r. Przepisy wprowadzajce ustawy reformujce administracj publiczn. Przejcie mienia z mocy prawa od instytucji i pastwowych jednostek organizacyjnych nastpio 1 stycznia 1999 r. na podstawie procedury uwaszczeniowej podobnej do procedury komunalizacji; ustawa przewidywaa take form przejcia przez powiaty skadnikw mienia Skarbu Pastwa; sposoby nabycia mienia przez wojewdztwo samorzdowe na podstawie zasad okrelonych w kodeksie cywilnym; na podstawie zasad okrelonych w innych ustawach (gwnie na podstawie ustawy z dnia 13 padziernika 1998 r. Przepisy wprowadzajce ustawy reformujce administracj publiczn); w drodze decyzji wojewody; niezalenie od powyszych regulacji, nabycie mienia przez jednostki samorzdu terytorialnego moe nastpi na podstawie kadej innej ustawy.

Zasady zarzdzania mieniem samorzdowym

zasada samodzielnego decydowania o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania skadnikw (praw) majtkowych; zasada specjalnego upowanienia owiadczenia woli w zakresie zarzdu mieniem mog by skadane tylko przez podmioty upowanione do tego przez ustaw; zasada szczeglnej starannoci przy wykonywaniu zarzdu; zasada rozdzielenia odpowiedzialnoci jednostki samorzdu terytorialnego nie ponosz odpowiedzialnoci za zobowizania gminnych (powiatowych, wojewdzkich) osb prawnych i na odwrt.

Gospodarka finansowa (dotyczy jej zasada jawnoci)

budet (gminy, powiatu, wojewdztwa) podstawa gospodarki jednostki samorzdu terytorialnego forma uchway organu stanowicego (akt prawa miejscowego), podejmowanej na rok kalendarzowy; zawiera normy o charakterze planowym (plan finansowy); zgodnie z nim jednostki samorzdu terytorialnego prowadz samodzieln gospodark finansow (budet stanowi podstawow gwarancj samodzielnoci finansowej kadej z nich); nadzr regionalnej izby obrachunkowej nad samodzieln gospodark finansow jednostki samorzdu terytorialnego; dochody (gminy, powiatu, wojewdztwa) dziel si na obligatoryjne i fakultatywne. Dochodami s midzy innymi podatki i opaty lub udziay w podatkach; dochody z majtku wasnego; subwencje z budetu pastwa; dotacje celowe z budetu pastwa; spadki, zapisy i darowizny; odsetki; organ odpowiedzialny za prawidow gospodark finansow (gminy, powiatu, wojewdztwa) wjt (zarzd) maj wyczne prawo zacigania zobowiza majcych pokrycie w kwotach wydatkw ustalonych w budecie (w ramach upowanie wydanych przez rad lub sejmik wojewdztwa); mog emitowa papiery wartociowe; dokonywa wydatkw budetowych; zgasza propozycj zmian w budecie; dysponowa rezerwami budetowymi; blokowa rodki budetowe w przypadkach okrelonych przez ustaw; kontrakt wojewdzki porozumienie midzy Rad Ministrw a samorzdem wojewdztwa okrela zakres, tryb i warunki realizacji dziaa wynikajcych z tzw. regionalnych programw operacyjnych (przygotowywane dla wojewdztw, suce realizacji Narodowego Planu Rozwoju); rodki na realizacj regionalnego planu operacyjnego w wymiarze ustalonym w kontrakcie przyznawane na wniosek zarzdu wojewdztwa; finansowanie z publicznych rodkw krajowych i wsplnotowych oraz prywatnych; pominicie gminy w zakresie rozdziau rodkw z kontraktw wojewdzkich (brak nawet konsultacji).

50

9. Nadzr nad samorzdem terytorialnym Kryterium nadzoru jedynym jest kryterium legalnoci (art. 171 ust. 1 Konstytucji, w ustawach samorzdowych
zamiast pojcia legalnoci wystpuje zgodno z prawem) jedynym wyjtkiem kontrola regionalnych izb obrachunkowych kryterium zgodnoci z prawem i zgodnoci dokumentacji ze stanem faktycznym; kryterium celowoci, rzetelnoci i gospodarnoci w zakresie kontroli gospodarki finansowej jednostek samorzdu terytorialnego w zakresie zada administracji rzdowej; legalno a celowo problem kwestii niecelowoci dziaa i ich konsekwencji (zgodnoci z prawem) dziaanie zgodne z konkretn norm ustawow, ale wbrew celowi oglnemu regulacji (jej cel moe by okrelony w innym przepisie, preambule, wynika z caoci przepisw wi tak samo jak konkretna norma). Wwczas dziaanie niecelowe jest niezgodne z prawem; niekonsekwencja ustawodawcy wprowadza take kryterium efektywnoci (art. 97 ust. 1 u.s.g.).

Organy nadzoru (katalog zamknity)

Prezes Rady Ministrw; wojewodowie; regionalne izby obrachunkowe (w zakresie spraw finansowych).

Zakres nadzoru organy nadzoru mog wkracza w dziaalno samorzdow tylko w przypadkach okrelonych
ustawami konsekwencje regulacja kompetencji nadzorczych materia ustawowa; nadzr ma charakter przedmiotowy (dotyczy dziaalnoci podmiotw, a nie ich samych); nadzr prowadzony wobec caej dziaalnoci (gmin, powiatw, wojewdztw, zwizkw samorzdowych).

Akt nadzoru a rozstrzygnicie nadzorcze

akt nadzoru (art. 3 2 pkt 7 u.p.s.a. moliwo zoenia do sdu skargi na akty nadzoru) kady akt wydawany w ramach postpowania nadzorczego; rozstrzygnicie nadzorcze (w ustawach samorzdowych) akt administracyjny koczcy procedur nadzorcz, rozstrzygajcy o losach aktu poddanego nadzorowi i konkretyzujcy rodek nadzoru.

1. Akty kwestionujce zgodno z prawem (uchwa lub zarzdze jednostek samorzdu terytorialnego oraz zwizkw komunalnych i porozumie) jeeli takie uchway lub zarzdzenia s sprzeczne z prawem s niewane alternatyw dla stwierdzenia niewanoci jest stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa (tzw. nieistotne naruszenie prawa) jest to rwnie rozstrzygnicie nadzorcze, ale o sabszych skutkach. Uchwaa (zarzdzenie) pozostaje w mocy, ale cecha wydania aktu z naruszeniem prawa pozwala uruchomi postpowanie odszkodowawcze; postpowanie nadzorcze stosuje si do niego przepisy k.p.a. Przebieg obowizek przedstawienia wojewodzie (regionalnej izbie obrachunkowej) przez wjta (starost, marszaka wojewdztwa) o uchwa (zarzdze) organw samorzdowych w terminie 7 dni od ich podjcia; o przepisw porzdkowych w terminie 2 dni od ich podjcia; organ nadzoru orzeka w cigu 30 dni od dnia dorczenia uchway (zarzdzenia), po upywie tego terminu jedynie moliwo zaskarenia do sdu administracyjnego; moment wszczcia postpowania nadzorczego rozbienoci o rozpoczcie w momencie przedoenia uchway (zarzdzenia); o rozpoczcie w momencie podjcia przez organ nadzorczy specjalnej czynnoci wszczcia postpowania (same ustawy samorzdowe wyodrbniaj t czynno); zakoczenie postpowania o akt nie narusza prawa brak jakichkolwiek rozstrzygni nadzorczych; o akt sprzeczny z prawem lub naruszajcy je wydanie rozstrzygnicia nadzorczego z uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz pouczeniem o dopuszczalnoci wniesienia skargi do sdu administracyjnego; przedawnienie nie stwierdza si niewanoci uchway (zarzdzenia) po upywie jednego roku od jej podjcia dotyczy to jedynie moliwoci dziaania sdu administracyjnego (oprcz aktw prawa miejscowego lub aktw niedorczonych organowi nadzoru w dwu- lub siedmiodniowym terminie);

Rozstrzygnicia nadzorcze i inne rodki nadzoru wojewody (regionalnych izb obrachunkowych)

51

orzeczenie o niezgodnoci z prawem w zwizku z powyszym przedawnieniem sd administracyjny nie orzeka o stwierdzeniu niewanoci aktu, ale wydaje orzeczenie o jego niezgodnoci z prawem (rozstrzygnicie konstytutywne) - a uchwaa (zarzdzenie) traci moc prawn; 2. Zarzdzenie zastpcze (wojewody) wydawane w sytuacji szczeglnego zaniechania organw samorzdowych, przy braku ich reakcji na fakt przekroczenia przez osoby penice funkcje publiczne zasad wynikajcych z ustawowego ograniczenia prowadzenia przez nie dziaalnoci gospodarczej; 3. Kompetencje nadzorcze wojewody wynikajce z u.a.r.w. zwizane z wykonywaniem przez jednostki samorzdu terytorialnego niektrych spraw z zakresu waciwoci wojewody. Wojewoda moe wstrzyma wykonanie uchway organu gminy (powiatu, wojewdztwa) i przekaza do ponownego rozpoznania. W przypadku nieuwzgldnienia wskaza wojewody, moe on j uchyli i wyda w jej miejsce zarzdzenie, informujc o tym waciwego ministra. Zarzdzenie wchodzi w ycie po 30 dniach od jego wydania, chyba, e minister wyda inne rozstrzygnicie; 4. Kompetencje wojewody w zwizku z nadzorem Prezesa Rady Ministrw wezwanie wjta (zarzdu powiatu, wojewdztwa) do zaprzestania narusze (zastosowania niezbdnych rodkw w przypadku zarzdw); ewentualne zoenie wniosku do Prezesa Rady Ministrw o odwoanie wjta (zarzdu powiatu, wojewdztwa), gdy organy te dopuszczaj si powtarzajcego si naruszania Konstytucji lub ustaw; skadanie wniosku o powoanie komisarza rzdowego i ustanowienie zarzdu komisarycznego.

rodki nadzoru Prezesa Rady Ministrw maj charakter wyjtkowy, nadzr nie jest wykonywany w sposb permanentny 1. Wniosek o rozwizanie organu w razie powtarzajcego si naruszania Konstytucji lub ustaw skada do Sejmu (wystpuje tu on jako organ quasi-nadzorczy) wniosek o odwoanie rady (sejmiku); 2. Odwoanie organu (wjta, zarzdu powiatu, zarzdu wojewdztwa) gdy dopuszczaj si powtarzajcego si naruszenia Konstytucji lub ustaw. Prezes Rady Ministrw wyznacza te osob, ktra bdzie peni funkcj odwoanego organu (na wniosek ministra waciwego do spraw administracji); 3. Zawieszenie organw jednostki samorzdu terytorialnego (do 2 lat) w sytuacji nie rokujcej nadziei na szybk popraw i przeduajcej si nieskutecznoci w wykonywaniu zada publicznych. Prezes Rady Ministrw ustanawia wwczas zarzd komisaryczny. Wczeniej powinien przedstawi organom zarzuty i wezwa do niezwocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji (oddzielny rodek nadzoru). Pozostae unormowania ustaw samorzdowych zwizane z nadzorem
uprawnienia kontrolne (rodki nadzoru informacyjno-doradcze) prawo organw nadzorczych do dania informacji i danych dotyczcych organizacji i funkcjonowania jednostek samorzdu terytorialnego; charakter niewadczy; stanowisko organu samorzdu terytorialnego a stanowisko innego organu (i na odwrt) uzalenienie wanoci stanowiska jednego organu od rozstrzygni innych organw (zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie) termin zajcia stanowiska 14 lub 30 dni; moliwo zaskarenia takiego stanowiska do sdu administracyjnego; po bezskutecznym przekroczeniu wyznaczonych terminw bez stanowiska innego organu rozstrzygnicie uwaa si za przyjte; zakwalifikowanie tych kompetencji do nadzoru moe wynika tylko z konkretnych ustaw, w ktrych dana kompetencja jest unormowana; nadzr nad samorzdem terytorialnym nie obejmuje postpowania administracyjnego.

10. Samorzdowe kolegia odwoawcze Zasada pionowego toku instancji k.p.a. przyjmuje taki model odwoanie od decyzji organu administracyjnego wnosi si do organu wyszego stopnia, z zasady tego, ktry rwnie sprawuje nadzr nad organem wydajcym tak decyzj. Odrnienie tych kompetencji kompetencje instancyjne zmierzaj do wydania nowej decyzji, zastpujcej dotychczasow; kompetencje nadzorcze maj na celu wyeliminowanie decyzji dotychczasowej (wadliwej). Samorzdowe kolegia odwoawcze powoane ustaw z dnia 12 padziernika 1994 r. o samorzdowych kolegiach

odwoawczych organy odwoawcze dla decyzji wydawanych w ramach zada wasnych samorzdu terytorialnego. S organami wyszego stopnia w rozumieniu k.p.a. i ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu

52

administracji publicznej, nalecych do waciwoci jednostek samorzdu terytorialnego (jeeli przepisy szczeglne nie stanowi inaczej).

Zakres dziaania
rozpatrywanie odwoa od decyzji; rozpatrywanie zaale na postanowienia administracyjne; kompetencje nadzorcze w postpowaniu administracyjnym rozpatrywanie wnioskw o wznowienie postpowania; rozpatrywanie wnioskw o stwierdzenie niewanoci decyzji; inne sprawy, na zasadach okrelonych w ustawach (wyjtkowo).

Cechy (w zwizku z nietypowym charakterem prawnym samorzdowych kolegiw odwoawczych)

organw samorzdowych orzekaj w zakresie kompetencji jednostek samorzdu terytorialnego; nazwane w ustawie organami wyszego stopnia wobec organw samorzdu terytorialnego (cho jest to jedynie tre procesowa, czyli instancyjna, a nie ustrojowa); komplementarno wobec wszystkich trzech szczebli samorzdu terytorialnego; organw administracji rzdowej wi personalna z Prezesem Rady Ministrw o powouje i odwouje prezesa i wiceprezesa kolegium; o okrela tryb przeprowadzenia konkursu na czonkw kolegium (rozporzdzenie); o powouje czonkw spord kandydatw wyonionych w konkursie; o w razie stwierdzenia przez ministra waciwego do spraw administracji powtarzajcego si naruszania prawa podczas wykonywania obowizkw i uchylania si od ich wykonywania, moe odwoa prezesa kolegium; kompetencje nadzorcze Prezesa Rady Ministrw (nad dziaalnoci administracyjn kolegiw, nie merytoryczn), moe przekaza je rwnie ministrowi waciwemu do spraw administracji publicznej; samorzdowe kolegia odwoawcze s pastwowymi jednostkami budetowymi.

Kolegia jako organy quasi-sdowe

orzekaj w sztywnych, trzyosobowych skadach; czonkowie tych skadw przy orzekaniu zwizani s tylko i wycznie przepisami powszechnie obowizujcego prawa (sytuacji podobna do niezawisoci sdziowskiej); umieszczone osobno w strukturze administracji publicznej i nie podlegaj nadzorowi jakiegokolwiek organu (w paszczynie merytorycznej); rozstrzygaj spr midzy organem samorzdu terytorialnego a adresatem zaskaronej decyzji (midzy samorzdem a obywatelem).

Struktura organizacyjna (jako jednostki administracyjnej)

organy wewntrzne 1. Zgromadzenie oglne (prezes, wiceprezesi, czonkowie) uchwala regulamin organizacyjny; wybiera czonkw komisji konkursowej; przyjmuje roczn informacj o dziaalnoci kolegiw; wybiera kandydatw na prezesa; 2. Prezes kieruje pracami kolegium (midzy innymi reprezentuje kolegium na zewntrz, ogasza konkurs na czonkw kolegium i przewodniczy komisji konkursowej, czuwa nad jednolitoci orzecznictwa, wyznacza przewodniczcych skadw orzekajcych itd.); wykonuje czynnoci przewidziane przepisami dla organw administracji publicznej, niezastrzeone dla skadu orzekajcego (midzy innymi jest upowaniony do wydawania postanowie sygnalizacyjnych, za pomoc ktrych zwraca uwag jednostkom samorzdu terytorialnego na istotne uchybienia w pracy ich organw); skad czonkowie etatowi (nawizuj i rozwizuj stosunek pracy z prezesem kolegium i podlegaj odpowiedzialnoci dyscyplinarnej w zwizku z postpowaniem uchybiajcym ich obowizkom lub godnoci zawodowej) i pozaetatowi w liczbie ustalonej przez zgromadzenie oglne na wniosek prezesa; organizacja terytorialna wedug podziau terytorialnego, odpowiadajcego dawnym 49 wojewdztwom; Krajowa Reprezentacja Samorzdowych Kolegiw Odwoawczych tworz j prezesi kolegiw z mocy prawa.

53

CZ TRZECIA ADMINISTRACJA WOBEC PODMIOTW ZEWNTRZNYCH Rozdzia smy Podstawowe pojcia

1. Realizowanie prawa administracyjnego a jego stosowanie Dynamika administracji relacje midzy organami administracji publicznej a podmiotami poza jej zakresem oraz dziaania administracyjne skierowane do tych podmiotw (charakter zewntrzny dziaa). Realizowanie a stosowanie prawa
realizowanie prawa dziaanie administracji tylko i wycznie z upowanienia prawa (pojcie szersze, dotyczce wszystkich norm, szczeglnie zadaniowych, okrelajcych cele i kierunki, kompetencyjnych, wewntrznych, prawa materialnego); stosowanie prawa konkretyzowanie normy prawa materialnego w jednostkowym przypadku model administracyjnego stosowania prawa wycinek dziaalnoci administracyjnej (pojcie wsze, dotyczce norm materialnoprawnych).

2. Pojcia uywane do opisywania dziaa administracji publicznej Pojcia-narzdzia (okrelenie zaproponowane przez F. Longchampsa) konstrukcje mylowe (modele), za pomoc
ktrych systematyzuje si i interpretuje porzdek prawny (wiele z nich weszo do jzyka prawniczego), na przykad stosunek administracyjnoprawny; sytuacja administracyjnoprawna; interes; publiczne prawo podmiotowe.

3. Stosunek administracyjnoprawny Stosunek prawny (definicja Zygmunta Ziembiskiego) obowizek zachowania si ze wzgldu na jak obowizujc
norm jednego podmiotu wobec drugiego.

Stosunek administracyjnoprawny (definicja F. Longchampsa) powstaje wtedy, gdy prawo przedmiotowe ma dla
dwch podmiotw takie znaczenie, e w okrelonych warunkach sytuacja prawna jednego podmiotu jest poczona z sytuacj podmiotu drugiego moe powsta tylko w przypadku istnienia przewidzianego przez prawo ta faktycznego; w prawie administracyjnym istnieje wiele sposobw powizania ze sob sytuacji dwch lub wicej podmiotw.

Podmioty stosunku administracyjnoprawnego

stosunek administracyjnoprawny czy ze sob dwa podmioty, z ktrych jeden jest organem administracji publicznej (reprezentujcym pastwo), a drugi podmiotem administrowanym obywatele lub inny podmiot niewchodzcy w skad administracji publicznej (stosunek zewntrzny on jest w sensie cisym stosunkiem administracyjnoprawnym); innym organem administracji publicznej (stosunek wewntrzny); podmiotowo administracyjnoprawna organu administracyjnego wyznacza j kompetencja, wobec czego stron stosunku administracyjnoprawnego jest ten organ (ale druga strona realizuje swoje zachowanie wobec pastwa);

nierwnorzdno podmiotw stosunku administracyjnoprawnego pionowy charakter stosunku administracyjnoprawnego organ administracyjny reprezentujc pastwo i
dysponujc wadztwem administracyjnym ma zawsze przewag w stosunku administracyjnoprawnym nad podmiotem zewntrznym; organ administracyjny jednostronnie, bez udziau drugiego podmiotu, wycznie na podstawie przepisw prawa decyduje o treci uprawnie i obowizkw, ktre bd wynika ze stosunku administracyjnoprawnego;

54

wielo podmiotw - dopuszcza si moliwo wieloci podmiotw po stronie podmiotu administrowanego. W przypadku istnienia wielu jednakowych stosunkw administracyjnoprawnych, mona wprowadza fikcj istnienia jednego stosunku procesowego, w ktrym wobec organu administracji publicznej wystpuje w imieniu wszystkich zainteresowanych penomocnik (model administracyjnego postpowania masowego w Niemczech inaczej tzw. konstrukcja wielostronnych stosunkw administracyjnych); nastpstwo prawne zmiana podmiotu pociga za sob zawsze zmian stosunku (osobisty charakter stosunku administracyjnoprawnego). Brak moliwoci take zastpstwa. Wyjtkiem od tych regu jest przede wszystkim przypadek , gdy stosunek prawny dotyczy przedmiotu (stosunki rzeczowe).

Przedmiot stosunku administracyjnoprawnego

wzajemne uprawnienia i obowizki; wynikaj zawsze (bezporednio lub porednio) z prawa materialnego; musz nalee do kompetencji organw administracji publicznej (organw administrujcych); mog polega na dziaaniu, znoszeniu lub zaniechaniu; uprawnienia i obowizki nieekwiwalentne i wprost porwnywalne ze sob (nierwnorzdno stosunku administracyjnoprawnego) brak relacji, w ktrej uprawnienie jednego podmiotu jest odpowiednikiem obowizku drugiego; rola organu polega jedynie na wyznaczeniu i kontroli zachowania drugiego podmiotu;

Powstanie stosunku administracyjnoprawnego

z mocy samego prawa konkretyzacja poprzez okrelone zdarzenia faktyczne gdy w danym stanie faktycznym lub prawnym zaczyna obowizywa norma, ktra z tym stanem wie okrelone skutki prawne; gdy w danym stanie prawa zmienia si sytuacja faktyczna bd prawna albo podejmowana jest jaka czynno i w zwizku z nimi norma prawna wie skutki prawne; z mocy aktu (umowy administracyjnej, porozumienia, ugody).

Kategorie stosunkw administracyjnoprawnych

1. Materialnoprawne i procesowe (rozrnienie) tylko dla czci norm prawa materialnego stosunek procesowy jest niezbdnym instrumentem ich realizacji; podwjna rola organu orzekajcego o treci stosunku materialnoprawnego jest jego stron i orzeka o jego treci (jest sdzi we wasnej sprawie); kwestia relacji czasowej skoro stosunek procesowy ma charakter suebny wobec stosunku materialnoprawnego, nie moe on go poprzedza. Stanowiska w kwestii relacji czasowej pierwsze stanowisko (Jzefa Filipka): kady stosunek powstaje z mocy prawa, z tym, e niektre z tych stosunkw bd potem konkretyzowane drog aktu administracyjnego, rodzcego nowe, cise stosunki prawne; drugie stanowisko (F. Longchampsa): stosunek procesowy moe powsta take wtedy, gdy nie wiadomo jeszcze, czy jest odpowiedni stosunek merytoryczny; 2. Sporne powstaje gdy strona skary do sdu administracyjnego akt stosowania prawa wydany przez organ administracyjny (sytuacja prawna obu podmiotw zrwnuje si przed sdem). Nie jest stosunkiem procesowym; 3. Potencjalne i realne potencjalny wystpuje, gdy przyjmie si stanowisko relacji czasowej J. Filipka, w sytuacji gdy stan faktyczny rodzi ju stosunek prawny; realny gdy akt stosowania prawa zaistnieje; 4. Zewntrzne i wewntrzne; 5. Tak zwane szczeglne stosunki wadcze podlegaj im przewanie uytkownicy zakadw administracyjnych, czy przebywajcy na obszarach specjalnych podmioty te podlegaj podwjnemu podporzdkowaniu (oglnej i szczeglnej regulacji prawnej jednak geneza tej nazwy wywodzi si od stosunkw wewntrzadministracyjnych i dzisiaj nie ma zastosowania w tym znaczeniu); 6. Inne ad hoc i trwae; egzekucyjne (o walorze materialnoprawnym i egzekucyjne-procesowe); nadzorcze (materialnoprawne i procesowe oraz wewntrzne i zewntrzne).

55

4. Sytuacja administracyjnoprawna Koncepcja przestrzeni prawnej (F. Longchamps) og wiadomych zachowa si ludzi wzajem wobec siebie
pod wzgldem prawa, a wic wzitych pod uwag pod tym jednym wzgldem.

Sytuacja prawna (administracyjnoprawna) kada sytuacja spoeczna okrelonego podmiotu, ktrej elementy skadowe zostay uksztatowane prawnie, w sposb bezporedni lub poredni, ze wzgldu na konkretne zdarzenie faktyczne. W prawie administracyjnym jest to konstrukcja szersza od sytuacji administracyjnoprawnej, pozwalajca na ogarnicie wszystkich wizw, ktre wi jednostk z administracj. Elementy podmiot (podmioty); jego (ich) zachowanie si (lub jego typ); system norm prawnych; kwalifikacja zachowa si tych podmiotw w okrelonych okolicznociach ze wzgldu na ten system norm. 5. Interes w prawie administracyjnym Interes publiczny nie mona skonstruowa obiektywnej definicji interesu publicznego (pojcie to naley do kategorii
klauzul generalnych). W kadym ustroju pastwa i w kadym systemie prawnym istnieje tylko jeden interes publiczny niepotrzebne jest wobec tego jego definiowanie, szczeglnie ustawowe rozrnianie interesw publicznych w rnych dziedzinach prawa administracyjnego (jak w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Pojcie interesu publicznego uzupeniaj i okrelaj natomiast pojcia pokrewne (cel publiczny, ciary publiczne, miejsce publiczne, rzeczy publiczne, uyteczno publiczna, dobro publiczne, dziaalno poytku publicznego, inwestycje celu publicznego, zadania publiczne, czno publiczna itd.).

Kryterium uznania zada za publiczne pastwo lub samorzd terytorialny ponosi odpowiedzialno za ich
zrealizowanie (kryterium odpowiedzialnoci).

Interes publiczny a interes indywidualny (podwjne znaczenie interesu publicznego dla relacji administracja publiczna obywatel) interes publiczny a dobro wsplne zainteresowanie podmiotu wynika z chci uzyskania korzyci dla dobra wsplnego, ale moe te by umotywowane uzyskaniem porednich korzyci dla siebie w ten sposb interes publiczny (z definicji niezindywidualizowany) moe porednio wyznacza relacje midzy jednostk a administracj publiczn; interes publiczny a interes indywidualny nie jest sum interesw indywidualnych, ale jest wyprowadzany z wartoci zwizanych z interesami indywidualnymi; art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej maj w swojej dziaalnoci mie na wzgldzie interes publiczny i (suszny) interes indywidualny (wedug Sdu Najwyszego w kadym przypadku organ administracji pastwowej ma obowizek nie tylko wskaza, o jaki interes publiczny chodzi, ale rwnie udowodni, e jest on na tyle wany i znaczcy, e bezwzgldnie wymaga ograniczenia uprawnie indywidualnych obywateli); interes grupowy odmiana interesu indywidualnego; interes lokalny (regionalny) odmiana interesu publicznego (zawony do okrelonego terytorium), nie moe mu by przeciwstawiany (interesowi publicznemu w rozumieniu oglnopastwowym). Interes faktyczny (zwyky) subiektywny, wasny pogld podmiotu zewntrznego (obywatela) na dziaalno
administracji publicznej, e powinna ona podj na jego rzecz jakie dziaanie lub od niego si powstrzyma.

Prawna ochrona interesu (jakiegokolwiek) - przyznanie sformalizowanych rodkw, za pomoc ktrych mona ubiega si o ocen i urzdowe ustalenie skutkw danego interesu w konkretnej sytuacji, prowadzce do jego zrealizowania. Ochrona interesu faktycznego w zasadzie powinny podlega jej wycznie interesy majce oparcie w przepisach
prawa. Interes faktyczny moe jednak take zosta poddany ochronie prawnej (z powodu zwizania z interesami innych podmiotw, majcymi zarachowanie prawne lub z powodu potencjalnych korzyci dla interesu publicznego). rodki regulacja midzywojenna ochrona osb interesowanych (majcych interes faktyczny) jedynie w toczcym si postpowaniu administracyjnym i polegajca na prawie dowiadywania si o jego przebiegu i moliwoci skadania owiadcze;

56

skargi i wnioski (dzia VIII k.p.a.) obowizek zawiadomienia przez organ skarcego (wnioskodawc) o sposobie zaatwienia sprawy (zaatwienie odmowne powinno by uzasadnione faktycznie i prawnie), bez zbdnej zwoki (w cigu miesica); art. 90 3 k.p.a. organ prowadzcy postpowanie administracyjne wzywa okrelone osoby, jeli ich udzia jest uzasadniony ze wzgldu na przedmiot sprawy.

Interes prawny powstaje gdy interes faktyczny wynika z normy prawnej, opiera si na niej lub daje si z ni powiza. Posiadajc go, podmiot zewntrzny nie uzyskuje jeszcze uprawnienia materialnoprawnego, ale prawo do uzyskania aktu, ktry potwierdzi lub zaprzeczy jego pogldowi. Pojcie interesu prawnego nie jest tylko pojciemnarzdziem, ale take terminem normatywnym. Cechy 1. Charakter osobisty, wasny i indywidualny; 2. Konkretny zwizany z dan sytuacj podmiotu; 3. Aktualny zwizany z obowizujc norm prawn i dotyczy biecej sytuacji faktycznej; 4. Oparty na normie prawnej, ktr mona wyodrbni i do koca ustali (nie moe wynika z normy prawa ustrojowego lub procesowego); 5. Nie moe wynika z innych interesw prawnych, ani innych skonkretyzowanych uprawnie lub obowizkw (nie jest pochodny). Ochrona interesu prawnego
legitymacja procesowa (w tzw. postpowaniu jurysdykcyjnym) legitymujcy si interesem prawnym staje si stron postpowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), zmierzajcego do wydania konkretyzujcego aktu prawnego (wedug art. 28 k.p.a. stron jest kady kto da czynnoci organu ze wzgldu na swj interes prawny lub obowizek); przed sdem administracyjnym (art. 50 1 u.p.s.a.) legitymujcy si interesem prawnym staje si stron postpowania sdowoadministracyjnego dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego zaskaronego aktu (w postpowaniu jurysdykcyjnym uzyskuje si akt stosowania prawa); poprzez skarg na akty organw samorzdowych formua naruszenia interesu prawnego przez zaskarony akt (uchwa organu gminy, powiatu, wojewdztwa samorzdowego lub na akt prawa miejscowego wydany przez wojewod).

6. Publiczne prawa podmiotowe Pojcie prawa podmiotowego (pojcie-narzdzie) definicje

podstawowe jest to znaczenie, w ktrym prawo podmiotowe odnosi si do zespou funkcjonalnie powizanych wolnoci, uprawnie i kompetencji jakiego podmiotu Z. Ziembiski (mona spotka to pojcie take jako okrelenie poszczeglnych wolnoci, uprawnie i kompetencji); powizania normatywne oparte na czynniku woli zbiorowej, zdeterminowanej przez obiektywn sytuacj danej zbiorowoci, ukierunkowanej przez jej obiektywne interesy i formuowanej przez najbardziej wiadom cz tej zbiorowoci Kazimierz Opaek; prawem podmiotowym jest przyznana przez przepisy prawne i wynikajca ze stosunku prawnego sfera monoci postpowania osoby fizycznej lub prawnej w okrelony sposb, umoliwiajca ochron interesw uprawnionego tylko w granicach zakrelonych przez przepisy prawne Aleksander Wolter.

Publiczne prawa podmiotowe (nale wycznie do podmiotw stojcych poza administracj publiczn, w tym take w
stosunkach midzy pastwem a jednostkami samorzdu terytorialnego. Peni inn rol w prawie administracyjnym, ni to samo pojcie uywane w prawie cywilnym) sposoby definiowania sytuacja, w ktrej od zachowania konkretnej osoby zaley, czy dla wadzy powstanie obowizek oparty na prawie (podmiot posiadajcy publiczne prawo podmiotowe ma prawo do samodzielnego wyznaczania obowizkw administracji publicznej w okrelonym zakresie); korzyci, ktre nale si okrelonej jednostce i mog by przez ni skutecznie realizowane, co jest porczone przez porzdek prawny; publiczne prawo podmiotowe a interes prawny jest to interes prawny wzmocniony o kategori roszczenia; publiczne prawo podmiotowe a norma prawa przedmiotowego publiczne prawo podmiotowe jest wynikiem interpretacji takiej normy; publiczne prawo podmiotowe jako wynikajce z przyrodzonych praw czowieka.

57

Cechy publicznych praw podmiotowych

1. Maj agodzi nierwnorzdno podmiotw stosunku administracyjnoprawnego; 2. Pozwalaj na realizowanie interesu publicznego take obywatelom; 3. S korelatem obowizku (kompetencji) organu administracji publicznej istnienie prawa podmiotowego determinuje jego zachowanie; 4. Charakter osobisty, w zasadzie nie podlegaj sukcesji i nie mona si powoywa na publiczne prawa podmiotowe osoby trzeciej; 5. Niezbywalne. Nie ma obowizku ich realizacji (charakter obiektywny, ale w fazie realizacji subiektywny). Charakter potencjalny (dopki nie s wykonywane); 6. Aktualne zwizane z obowizujc norm prawn; 7. Oparte na normie prawnej nalecej do prawa administracyjnego, ktr mona wyodrbni i do koca ustali. Nie mog wynika z innych interesw prawnych, ani innych skonkretyzowanych uprawnie lub obowizkw (nie s pochodne).

Rodzaje publicznych praw podmiotowych (kryterium treci)

o treci pozytywnej wskazuj na konkretne zachowanie si podmiotu, wobec ktrego prawa te przysuguj 1. Roszczenia o wydanie aktu administracyjnego o okrelonej treci; 2. Roszczenia polegajce na daniu od organu okrelonego prawem zachowania si (wydania decyzji, ale nie okrelonej treci); 3. Roszczenia polegajce na domaganiu si od organu okrelonych wiadcze pozytywnych (a nie decyzji lub nie tylko decyzji); 4. Roszczenia polegajce na daniu wspdziaania z administracj w rozstrzyganiu spraw publicznych; 5. Roszczenie polegajce na daniu udziau w dziaaniach pastwa; o treci negatywnej roszczenia o zaniechanie ingerencji w sfer uznanej uprzednio wolnoci (tzw. prawa wolnociowe) lub o przyznanie stanu prawnego.

Ochrona publicznych praw podmiotowych tradycyjnie zwizana z sdownictwem administracyjnym (mimo oparcia
obecnie legitymacji do wniesienia skargi sdowej na konstrukcji interesu prawnego oraz oparcia kontroli sdowej na kryterium zgodnoci z obiektywnym porzdkiem prawnym). Naruszenie publicznego prawa podmiotowego jest zawsze naruszeniem obiektywnego porzdku prawnego, a publiczne prawo podmiotowe jest kwalifikowanym interesem prawnym. Ponadto moliwo wystpienia ze skarg do Trybunau Konstytucyjnego (art. 79 Konstytucji naruszenie podstawowych praw i wolnoci); moliwo wystpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 80 Konstytucji wniosek o pomoc w ochronie praw i wolnoci naruszonych dziaaniem wadz publicznych); prawo do wynagrodzenia szkody wyrzdzonej przez niezgodne z prawem dziaanie organu wadzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji).

58

Rozdzia dziewity Formy dziaania administracji publicznej

1. Zagadnienia oglne Formy dziaania administracji wszystkie sposoby dziaania administracji publicznej (w odrnienie od sdownictwa,

ktre dziaa za pomoc metod ujednoliconych formalnie, administracja dziaa na bardzo wiele sposobw). Naley odrni od form metody dziaania administracji s to gwnie sposoby osigania celw przez administracj publiczn.

Pojcie formy w prawie administracyjnym okrelony przepisem prawa typ konkretnej czynnoci organu administracyjnego (uywane czasem pojcie prawnych forma dziaania administracji oznacza jedynie, e dziaania administracji powinny by oparte na podstawie prawnej i nie istniej dziaania niemieszczce si w regulacja prawnych. Nie wie si z podziaem na prawne i faktyczne formy dziaania administracji). Klasyfikacja form dziaania administracji (kryteria i kategorie form)

1. Kryterium wadztwa formy wadcze (charakter jednostronny) podejmowane na podstawie unormowa publicznoprawnych, np. akt administracyjny; w peni wadcze formy nalece do tzw. policji administracyjnej (dziaania reglamentacyjne, prewencyjne, represyjne, skierowane na realizacj przepisw i ochron obywatela, bezpieczestwa i porzdku publicznego. W znaczeniu podmiotowym mona mwi o rnorodnych subach, dziaajcych w jej ramach) przymus administracyjny stosowany bezporednio; o wadztwie ograniczonym o formuowanie obowizkw (decyzja podatkowa) przymus stosowany pod okrelonymi warunkami; o formy bdce rdem uprawnie (koncesja) przymus o charakterze potencjalnym, stosowany wyjtkowo; formy niewadcze (charakter zazwyczaj dwustronny) podejmowane wedug norma prawa cywilnego albo takie, w ktrych sytuacja stron stosunku administracyjnoprawnego ulega cakowitemu zrwnaniu (umowy, porozumienia administracyjne); 2. Kryterium skutku prawnego dziaania prawne zawsze wywouj skutek prawny (zawsze musz by okrelone prawem i opiera si na konkretnej normie prawnej. Jeli polegaj na stosowaniu prawa podstawa prawna wynika z prawa materialnego); dziaania faktyczne nie wywouj skutkw prawnych lub mog wywoa skutek poredni. Nale do nich dziaania spoeczno-organizatorskie (spoeczne formy administrowania nie poparte przymusem pastwowym); dziaania materialno-techniczne; zawiadczenia (powiadczenia); 3. Kryterium stosunku do obowizujcego prawa stanowienie prawa; stosowanie prawa stosowanie prawa w szerszym (najszerszym) znaczeniu poprzez przepisy administracyjne, ktre cho s aktami stosowania prawa (wedle Konstytucji), stosuj prawo poprzez tworzenie nastpnych norm powszechnie obowizujcych, podobnie jak niektre akty nazwane w Konstytucji rdami prawa (np. rozporzdzenia); waciwe akty stosowania prawa polegaj na tworzeniu normy indywidualnej i konkretnej; 4. Kryterium charakter dziaania prawnego dziaania administracyjnoprawne (mog wywiera skutki w dziedzinie prawa cywilnego); dziaania (czynnoci) stricto cywilnoprawne; 5. Kryterium sfery skutku prawnego dziaania zewntrzne; dziaania wewntrzne;

59

6. Kryterium adresata skutku prawnego dziaania indywidualne skierowane do konkretnego podmiotu lub grupy podmiotw, ktrej czonkw da si okreli kadego z osobna; dziaania generalne skierowane do grupy, ktrej skadu nie da si okreli (szczeglnym ich rodzajem s dziaania powszechnie obowizujce rda prawa); wyjtkowo kategoria dziaa formalnie generalnych, ale majcych charakter zbioru dziaa indywidualnych; kategoria dziaa generalnych, majcych charakter konkretny (w momencie wywoywania przez nie skutkw prawnych s indywidualizowane poprzez niepowtarzalny, jednostkowy stan faktyczny, dotyczcy tylko danego podmiotu); 7. Nowe formy dziaania na przykad plany, strategie, programy koncepcje, zaoenia, studia, raporty, analizy, oceny; mog by inicjowane, opracowywane, sporzdzane, przyjmowane, realizowane, zarzdzane, koordynowane, monitorowane, kontrolowane lub nadzorowane przez rne podmioty, co oddziela je od tradycyjnie przyjtej zasady jedna forma dziaania jedna kompetencja jeden organ.

2. Akt administracyjny Akt administracyjny najbardziej pojemna nazwa form stosowania prawa administracyjnego wobec indywidualnego adresata normy, stojcego poza aparatem administracyjnym (tworz administracyjny model stosowania prawa). Cechy (dotyczce jedynie aktu administracyjnego sensu stricto. Aktami administracyjnymi sensu largo s akty normatywne administracji, akty generalne i akty wewntrzne) 1. Polega na zastosowaniu normy prawa administracyjnego zmiana normy abstrakcyjnej i generalnej w konkretn i indywidualn. Czynno ta jest czynnoci prawn, wywoujc skutki prawne poprzez zawarte w akcie okrelenie uprawnie lub obowizkw jego adresata. Norma w nim zawarta jest bezwzgldnie obowizujca; 2. Podejmowana przez organ administrujcy; 3. Jest objawem (owiadczeniem) woli organu administrujcego (wyraanej w imieniu pastwa); 4. Czynno wadcza i jednostronna (adresat nie bierze udziau w formuowaniu treci aktu, ale moe mie na niego poredni wpyw); 5. Dwustronnie wicy (uprawnienia i obowizki s jednak nieekwiwalentne); 6. Adresatem aktu jest podmiot zewntrzny; 7. Wywouje skutki zawsze w dziedzinie prawa administracyjnego (czasem take w innych, zwaszcza w zakresie prawa cywilnego). Decyzja administracyjna pojcie uywane na okrelenie aktu administracyjnego w tekstach normatywnych (akt
administracyjny pojciem bardziej teoretycznym), uznawana take za kwalifikowany akt administracyjny. Mona jednak przyj, e pojcie decyzji administracyjnej jest synonimem aktu administracyjnego sensu stricto (jednostronny, zewntrzny, indywidualny, konkretny).

Definicja normatywna decyzji administracyjnej brak zamknitej i penej definicji w obowizujcych przepisach, ponadto zjawisko okrelania decyzji innymi nazwami (pozwolenia, zezwolenia, koncesja, licencja, zgoda, uzgodnienie, potwierdzenie, zawiadczenie itd.). Szeroko pojcia decyzji ma kluczowe znaczenie w zwizku z ochron obywatela, ktry od niej moe wnie odwoanie i ona jest gwnym przedmiotem kontroli sprawowanej przez sdy administracyjne. Definicja decyzji administracyjnej wedug art. 104 k.p.a.
powizanie decyzji ze spraw administracyjn, ktra jest przez ni rozstrzygana; wyjtkowo decyzja moe mie tre wycznie procesow i nie by aktem stosowania prawa (nie jest wtedy aktem administracyjnym o treci materialnej) zabieg majcy uatwi obywatelowi obron poprzez moliwo odwoania (od kadego aktu nazwanego decyzj suy odwoanie); jeli wobec tego w normie prawnej jest minimum elementw wystarczajcych, by po poczeniu ich ze stanem faktycznym powstaa sprawa administracyjna wiadomo, e dla jej zaatwienia konieczne jest wydanie decyzji; ucieczka od formy decyzji administracyjnej zjawisko wprowadzania zamiast decyzji form niewadczych w stopniu zbyt szerokim (dotyczy take dziaa organw administracyjnych, ktre zastpuj wydawanie decyzji dziaaniami, od ktrych nie istnieje odwoanie); koncepcja domniemania decyzji administracyjnej gdy przepis prawa nie mwi jak zaatwi spraw, ma by wydana (lub zostaa wydana) decyzja.

60

Decyzja administracyjna a wyrok sdowy

Decyzja administracyjna jedna z form konkretyzacji materialnego prawa administracyjnego jedna, autorytatywna konkretyzacja normy konkretyzacja nastpuje zawsze wedug stanu faktycznego i stanu prawnego istniejcego w momencie tej konkretyzacji dotyczy przyszoci (jest elementem realizujcym szersze zadania administracji publicznej) nie rozstrzyga sporu decyzj wydaje organ zaangaowany w spraw Wyrok sdowy wyczna forma konkretyzacji prawa materialnego wyrok sdowy konkretyzacj autorytatywn, ale nastpuje jako wtrny (drugi) po konkretyzacji nieautorytatywnej dotyczy stanu faktycznego i stanu prawnego istniejcego w momencie wszczcia postpowania sdowego nie oddziaywuje na przyszo (ostatecznie rozstrzyga spr) suy rozstrzygniciu sporu decyzj wydaje niezawisy sd

Klasyfikacje aktw administracyjnych (decyzji)

1. Kryteria podziau zwizane z adresatem (gdy nie zaoymy, e akty administracyjne zaadresowane s jedynie do zindywidualizowanego adresata zewntrznego) akty generalne i indywidualne oraz zewntrzne i wewntrzne; 2. Kryteria podziau zwizane z przesankami prawnymi akty konstytutywne i deklaratoryjne podzia polegajcy w istocie na rnicy czasu, od ktrego mona odnotowywa ich skuteczno prawn (kady akty konstytutywny zawiera elementy deklaratoryjne i kady akt deklaratoryjny zawiera element konstytutywny) akty konstytutywne skutek powstaje z mocy aktu, a nie z mocy ustawy (obowizuj ex nunc od teraz). Ustawa jedynie ustala mono wasnej konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego; akty deklaratoryjne potwierdzaj skutki prawne wynikajce z ustawy (obowizuj ex tunc od wtedy) o zawiadczenie (powiadczenie) rwnie potwierdza stan prawny, ale rni si od aktu deklaratoryjnego tym, e ten uruchamia moliwo korzystania z prawa, a zawiadczenie mwi jedynie, o prawie, ktre mogo i najpewniej byo ju byo wykonywane, nie wpywajc na nie; akty zwizane i swobodne akt zwizany w razie zaistnienia danego stanu faktycznego organ administracyjny nie ma adnego wyboru dziaania; akt swobodny - w razie zaistnienia danego stanu faktycznego organ administracyjny moe wybra rozwizanie optymalne; zaleno od woli adresata akty zalene od woli adresata gdy od niego zaley wydanie aktu lub uczestniczy w jego przygotowaniu; akty niezalene od woli adresata; 3. Kryteria podziau zwizane z treci akty zobowizujce i uprawniajce rzadko kiedy jest to podzia ostry (raczej kierunkowy akt jest mniej lub bardziej zobowizujcy bd uprawniajcy). Ponadto mona wyodrbni jeszcze jeden, zmodyfikowany podzia na tej podstawie akty wycznie zobowizujce; akty przyznajce jakiekolwiek uprawnienie; akty skierowane do osb i do rzeczy (treci uprawnienia lub obowizki z ni zwizane); akty nakazujce, zakazujce, ksztatujce (charakter konstytutywny) i ustalajce sytuacj prawn (charakter deklaratoryjny) tradycyjne nazwy niektrych typw aktw administracyjnych wyodrbnionych ze wzgldu na ich tre o zezwolenia (pozwolenia) ustalaj uprawnienie administracyjne lub wyraaj zgod na okrelon czynno lub dziaalno; o koncesje nadaj uprawnienia do wykonywania pewnej dziaalnoci; o licencje - nadaj uprawnienia do wykonywania pewnej dziaalnoci, wymagajcej okrelonych kwalifikacji od jej adresata; akty kwalifikujce (nowo wyodrbniona kategoria) ocena i oparte na niej kwalifikowanie czyjego dziaania lub cechy jakiego przedmiotu; 4. Inne akty pozytywne i negatywne, w zalenoci, czy akty speniaj danie swego adresata, czy odmawiaj. Akty negatywne dotycz tylko praw nabytych. Rozrnienie to ma znaczenie tylko dla postpowania administracyjnego.

61

Mechanizm powstawania aktu administracyjnego (decyzji) materialnoprawny punkt widzenia (konkretyzacja

abstrakcyjnej i oglnej normy prawa administracyjnego) 1. Fakt a prawo fakt suy w prawie administracyjnym (inaczej ni w prawie cywilnym) do odpowiedzi na pytanie, czy ma zosta zastosowana jaka norma; fakt czcy si z norm prawn, pozwalajcy (obiektywnie) na jej konkretyzacj tworzy spraw administracyjn; relacja faktu i prawa po zaatwieniu sprawy administracyjnej prawomocnym lub ostatecznym aktem administracyjnym ma tylko takie znaczenie, e stanowi podoe funkcjonujcego i obowizujcego aktu; nieostro (pozorna ostro) granicy pomidzy faktem i prawem moe prowadzi do sytuacji, gdy sama sytuacja faktyczna moe stanowi warunek konieczny do wydania aktu; 2. Impuls do wydania aktu administracyjnego dziaanie na wniosek (nie zawsze jednak impuls pochodzi od przyszego adresata aktu); dziaanie z urzdu, na przykad wejcie w ycie nowej regulacji prawnej; pojawienie si danej okolicznoci faktycznej (zdarzenia); wiadomo od innego podmiotu o konkretnej sytuacji faktycznej (ale dalej jest to dziaanie z urzdu); nastpnie powstaje zamiar (plan) dziaania zmierzajcego do wydania aktu administracyjnego. Wiedza o prawie jest w tej fazie mechanizmu powstawania aktu administracyjnego na razie abstrakcyjna; 3. Wybr wstpny selekcja zebranych faktw (od teraz ju faktw sprawy) oraz selekcja materiau prawnego; 4. Fakty klasyfikacja kryterium chronologiczne grupa tych faktw tworzy spraw administracyjn i od ich istnienia zaley jej byt. Kryterium to pozwala na wyodrbnienie faktw wyznaczajcych sam moliwo wydania aktu; wyznaczajcych wydanie aktu pozytywnego lub negatywnego; wyznaczajcych sam tre aktu; kryterium sposobu okrelenia faktw przez norm wyrnione pozytywnie (np. fakt zamieszkiwania danego podmiotu w lokalu) i wyrnione negatywnie (np. fakt niezamieszkiwania danego podmiotu w lokalu); wyrnione opisowo (np. zalanie gruntu, zrzeczenie si pozwolenia, zajcie pasa drogowego) do udowodnienia nie jest potrzebne wartociowanie; wyrnione oceniajco (np. nieruchomo staa si nieuytkiem, uszkodzenie samochodu, niekorzystanie z wody bez uzasadnionych powodw) do udowodnienia konieczny proces mylowy zmierzajcy do oceny wedug hierarchii wanoci. Ponadto organ majcy ustali fakt, z jednej strony poddaje dane sformuowanie oceniajce reguom wykadni, a z drugiej strony sam ocenia fakt; wyrnienia mieszane dany fakt wydaje si by wyrniony opisowo, ale w praktyce podlega ocenie (wspomniane wyej zalanie gruntu nie chodzi tylko o stwierdzenie faktu zalania, ale o ocen, czy dany napyw wody jest rzeczywicie zalaniem); wyrnione stosunkowo (np. wykonywanie robt budowlanych bez pozwolenia, osoba upowaniona przez wjta, posiadanie wymaganych opinii) do stwierdzenia ich istnienia niezbdne jest okrelenie ich zgodnoci lub niezgodnoci z okrelonym przepisem; kryterium merytoryczne (tre faktw) cechy podmiotw; sytuacje podmiotw; istniejce wczeniej uprawnienia lub obowizki podmiotw; fakty wykonywania jakich czynnoci lub zaniecha; cechy rzeczy; zdarzenia obiektywne; wartoci; 5. Prawo normy prawne, ktre maj by zastosowane przez wydanie aktu administracyjnego s jego podstaw prawn. Skadaj si na ni normy prawne sensu stricto (normy prawa powszechnie obowizujcego) wystpujce w pewnych zespoach, brane pod uwag kolejno (chronologicznie) przez organ administracyjny normy upowaniajce dany organ do dziaania lub nakazujce konkretyzacj jakiej normy; normy materialne; normy procesowe (stosowane rwnolegle); normy bdce zasadami prawa lub klauzulami generalnymi, akty prawa miejscowego, normy planowe, normy wewntrzne;

62

inne elementy prawne, rzutujce na akt administracyjny uzgodnienia, opinie, wyraenie stanowiska przez inne organy administracji publicznej (jeli s niewice, naley je zaliczy do sfery faktycznej, jeli prawo materialne okrela je jako wice, nale do sfery prawnej); inne akty administracyjne lub orzeczenia wydane w sprawach powizanych materialnie ze spraw rozstrzygan lub jeeli konieczne jest do wydania aktu administracyjnego istnienie innego aktu o okrelonej treci albo od jego istnienia uzaleniona jest tre rozstrzygnicia; tzw. zagadnienie wstpne (kwestia prejudycjalna) kwestia materialnoprawna, na jak napotyka organ administracyjny, ktrej rozstrzygnicie nie naley do jego kompetencji, ale jest niezbdne dla wydania danego aktu (moe mie charakter administracyjnoprawny lub cywilnoprawny). Organ zawiesza w takim przypadku swoje postpowanie; prowizorium moliwo rozstrzygnicia przez organ administracyjny zagadnienia wstpnego we wasnym zakresie (art. 100 2 i 3 k.p.a.) o moliwe jedynie w stanach wyszej koniecznoci; o tzw. prowizorium administracyjne przeamuje zasad kompetencyjnoci (organ administracyjny moe si wypowiedzie nawet w sprawie nie nalecej do administracji publicznej), ale ma charakter prowizoryczny i wywouje skutki prawne jedynie na uytek danej sprawy administracyjnej, dla danego aktu administracyjnego; o stan taki trwa do rozstrzygnicia zagadnienia wstpnego przez waciwy organ lub sd; o gdy ustaje stan wyszej koniecznoci naley powtrzy (wznowi) postpowanie, uchyli akt i wyda go ponownie, biorc pod uwag rozstrzygnicie waciwego organu; prawo wsplnotowe o bezporednio normowane przez prawo wsplnotowe dziedziny prawa administracyjnego stosowane wprost; o harmonizacja niektrych dziedzin prawa administracyjnego normy transponowane do prawa krajowego, interpretacja pod wpywem prawa wsplnotowego; o uwzgldnianie oglnych zasad prawa wsplnotowego; 6. Dowodzenie faktw i wykadnia prawa stosowanie prawa administracyjnego przez wydawanie aktw administracyjnych w zasadzie odpowiada modelowi sdowego stosowania prawa. Odwrcony jest jednak schemat dziaania czsto najpierw naley udowodni istnienie danego stanu faktycznego (faktu), a potem wyinterpretowywana jest z przepisw prawa (w zalenoci od ustalonego stanu faktycznego bd jego zmiany) konkretna norma prawna; dowodzenie zgodnie z zasad prawdy obiektywnej; zgodnie z zasad swobodnej oceny dowodw; wykadnia (rwnolegle z procesem dowodzenia) domniemana konkretyzacja ustawy (nieprawidowe dziaanie podczas procesu wykadni w zwizku z podporzdkowaniem organu administracyjnego nie tylko ustawom jak w przypadku sdw. Organ administracyjny nie moe take sam ocenia zgodnoci aktw wykonawczych z ustawami i odmawia ich stosowania) akt wydany przez organ wyszego stopnia ma w praktyce silniejszy wpyw na dziaanie organu niszego stopnia ni akt ustawowy (odwracanie hierarchii rde prawa); znaczenie wykadni celowociowej ze wzgldu na przyczynianie si przez zaatwienie pojedynczej sprawy administracyjnej do realizacji celu oglnego i polityki administracyjnej; zdeterminowana wpywem prawa Unii Europejskiej; 7. Subsumcja nie rni si niczym w swojej istocie od podejmowanej w procesie sdowym.

Uznanie administracyjne (pojcie-narzdzie) przyznanie organom administracji publicznej monoci dokonania wyboru spord dwch lub wicej dopuszczanych przez ustaw, a rwnowartociowych prawnie rozwiza wybr ten nie jest do koca dowolny (ograniczony przez ustawodawc w samej normie wprowadzajcej uznanie); odnosi si do aktw swobodnych organ administracyjny ma w ich przypadku luz decyzyjny, ktry pozwala mu na wybr konsekwencji prawnych aktu, ktry podejmie; chronologicznie wybr ten (nazywany wanie uznaniem administracyjnym) nastpuje po subsumcji, czyli na kocu procesu decyzyjnego (przed podjciem rozstrzygnicia); nie naley myli uznania administracyjnego ze swobodn ocen dowodw i swobod wykadni.

63

swobodnego uznania i na tym obszarze administracja publiczna moe dziaa bez powoywania si na jakkolwiek podstaw prawn (nie moga by zatem kontrolowana na podstawie kryterium zgodnoci z prawem - legalnoci). Koncepcja ta bya zwizana z okresem pastwa policyjnego i deniem do zachowania uprawnie wadzy wykonawczej wwczas, gdy zostay one poddane wadzy ustawodawczej. Wspczenie nauka prawa administracyjnego odesza od pojcia swobody, kadc nacisk na luzy decyzyjne i elastyczno administracji.

Swobodne uznanie (geneza uznania administracyjnego) to co nie jest uregulowane przez ustawy naley do

Teorie dotyczce swobodnego uznania (modyfikujce je)

teoria granic wewntrznych (Otto Bhr, Edmund Bernatzik) istnieje niepisana norma, ktra nakazuje urzdnikowi dziaa zgodnie z interesem publicznym, take na obszarze nieuregulowanym przez ustawodawc (obszarze swobodnego uznania), wobec czego istniej granice dowolnoci; swobodne uznanie w pastwie prawnym (w ktrym nie ma sfery pozaustawowej, a administracja publiczna dziaa tylko w ramach prawnych) nastpuje zmiana charakteru swobodnego uznania, nastpuje ono teraz w ramach ustaw i tylko one mog wyposay organ administracji publicznej w swobod. Zatem w zakresie wyznaczonym przez ustawy administracja moga dalej dziaa bez konkretnego upowanienia ustawowego i nie bya kontrolowana przez sdownictwo administracyjne; teorie rozszerzajce swobodne uznanie teoria interesu publicznego (Rudolf von Laun) swobodne uznanie dopuszczone wszdzie tam, gdzie ustawodawca posuguje si pojciem interesu publicznego (odwrotnie ni w teorii granic wewntrznych); teoria poj nieoznaczonych (W. Jellinek) - swobodne uznanie dopuszczone wszdzie tam, gdzie ustawodawca posuguje si pojciami nieoznaczonymi (nieostrymi); teoria Friedricha Teznera (aktualna do dzisiaj) kade pojcie, nawet nieostre ma tre obiektywn, ktra wie organ administracyjny, a interpretacja tych poj podlega kontroli sdowej.

Sposoby formuowania upowanie do uznania administracyjnego

upowanienie do uznania za pomoc zwrotu organ moe (najczciej) lub innych (organowi suy prawo, organ jest upowaniony, dane rozstrzygnicie jest dopuszczalne itd.); konstrukcje, za pomoc ktrych ustawodawca daje organowi do wyboru dwa lub wicej konkretne rozwizania; uznanie a pojcia nieostre luz wynikajcy z nieostroci poj ustawowych jest interpretowany przez organ administracyjny za pomoc wykadni, do czego dochodzi na wczeniejszym etapie przygotowywania aktu administracyjnego (zbieranie elementw stanu prawnego); luz wynikajcy z uznania administracyjnego nastpuje po dokonaniu subsumcji i nie wie si z wykadni (uznanie dotyczy przyszoci); uznanie administracyjne i sfera interpretacji s ze sob czsto powizane na przykad wtedy, gdy formua ustawowa upowaniajca do uznania administracyjnego uzupeniona jest warunkami w postaci zwrotw nieostrych i jej realizacja uzaleniona jest od ich interpretacji o paradoksem jest zjawisko ograniczania uznania administracyjnego przez pojcia nieostre stworzenie jednej kategorii luzu (wobec poj nieostrych) ogranicza inn (uznanie) odmiennie ni w epoce swobodnego uznania; o w zwizku z powyszym powsta pogld, e pojcia nieostre stanowi skrtowy sposb uregulowania prawa obywatela (znajduj si w prawie pozytywnym i s zaadresowane nie tylko do organu administracyjnego), a ich uycie przez ustawodawc zobowizuje organ administracyjny do starannej ich interpretacji na tle badanego stanu faktycznego tak, aby nie mona byo zarzuci temu organowi dowolnoci; o poza tym luzy wykadni podlegaj penej kontroli sdowej, a kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona.

Kontrola uznania administracyjnego przez sd administracyjny akty swobodne mog by kontrolowane tylko

w nieco ograniczonym zakresie, tzn. sd administracyjny moe tylko bada, czy nie zostay przekroczone granice uznania i czy podjte rozstrzygnicie nie byo dowolne.

Trzy elementy powodujce aktualno problemu granic uznania administracyjnego

1. Sd administracyjny ma kompetencje do kontroli aktu administracyjnego ze wzgldu na kryterium zgodnoci z prawem; 2. Administracja wkraczajca w sfer praw jednostki wymaga wszechstronnej kontroli; 3. Istnieje grupa norm prawnych, pozostawiajcych administracji wybr rozwizania, czyli uznanie.

64

Orzecznictwo Naczelnego Sdu Administracyjnego o kontroli aktw uznaniowych kierunek zwikszonej

kontroli (sposoby rozszerzenia kontroli aktw swobodnych) 1. Wskie, konkretne definiowanie uznania i ustalanie wskich jego granic (wszystko co nie jest uznaniem podlega kontroli); 2. Przyjcie, e nie ma aktw z definicji w caoci uznaniowych; 3. Pogld, e uznanie jest jedynie form uelastyczniania administracji i szczegln form stosowania prawa i jako takie nie jest czynnikiem decydujcym o kontroli aktu; 4. Oddzielanie uznania od interpretacji poj nieostrych; 5. Akty wynikajce z normy uznaniowej (akty swobodne) take powinny by kontrolowane z punktu widzenia zgodnoci z oglnymi zasadami prawa (wspominany art. 7 in fine k.p.a. organ nie ma wolnego wyboru, poniewa jego dziaanie uzalenione jest od dziaa w celu ochrony interesu publicznego i interesu indywidualnego jednoczenie. Inn zasad o szczeglnym znaczeniu jest zasada rwnoci wobec prawa); 6. Akty swobodne powinny by kontrolowane z punktu widzenia zgodnoci z normami procesowymi; 7. Szerokie rozumienie pojcia legalnoci (mniejsze znaczenie celowoci) automatycznie wikszy zakres ingerencji sdu. Poprzez precyzowanie pojcia legalnoci, sdy w pewnym sensie obiektywizuj prawo, dodatkowo krpujc administracj; 8. Pogld, e naruszenie zasad susznoci przy uznaniu byoby dowolnoci, godzc w upowanienie do uznania (std wkraczanie przez sd w granice susznoci).

moralno administracyjna (akt administracyjny zawsze podlega ocenie etycznej). W polskim systemie prawnym nieuregulowana (poza prbami stworzenia kodeksw etycznych urzdnika). Wpywaj na ni elementy subiektywizmu w trzech fragmentach procesu decyzyjnego dziaania dowodowe; proces wykadni, zwaszcza poj nieostrych; samo podjcie rozstrzygnicia administracyjnego.

Moralno administracyjna gdy urzdnik stoi przed wyborem rozstrzygnicia, na jego decyzj wpywa wanie

Dtournement de pouvoir (naduycie wadzy instytucja francuskiego prawa administracyjnego) polega na zaoeniu
istnienia fikcyjnej normy moralnoci administracyjnej, zgodnie z ktra administracja moe korzysta ze swojego wadztwa tylko do celw wyraonych przez ustaw i tylko z motyww przez ni dopuszczonych. Ominicie normy (czyli dziaanie nawet zgodnie z prawem), moe spotka si z zarzutem dziaania w celu niemoralnym, z niskich pobudek lub dla wasnej korzyci na takie dziaanie przysuguje skarga pour excs de pouvoir.

Upyw czasu w przygotowaniu aktu administracyjnego (decyzji) ksztat sprawy administracyjnej powstaje w

jej toku (normy prawa administracyjnego powinny by stosowane na bieco). Wynika to z relacji midzy faktem a prawem, ktra jest zmienna w czasie.

Zawarto aktu administracyjnego (art. 104 k.p.a. okrela elementy obligatoryjne aktu, inne przepisy kodeksu i inne ustawy wprowadzaj dalsze elementy obligatoryjne lub fakultatywne dla danych kategorii aktw) elementy istotne z punktu widzenia procesu decydowania rozstrzygnicie (osnowa) odpowiednik sentencji wyroku sdowego (jest substratem decydowania); uzasadnienie poprzez nie nastpuje realizacja postulatu jawnoci i przekonywania. Powinno zawiera uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne (s to dwa aspekty uzasadnienia, a nie dwie jego czci) treci merytoryczne w uzasadnieniu moliwe jest zaskarenie decyzji wycznie z powodu jej uzasadnienia, ktre jest rwnoprawn czci caej decyzji (przesdzenie w niej o treci uprawnie i obowizkw wie adresata tak samo, jak w rozstrzygniciu). Moliwa take dyskwalifikacja decyzji za niepowizanie rozstrzygnicia z uzasadnieniem; wedug J. S. Langroda nie chodzi o to, gdzie znajduje si tre rzeczywista aktu, ale co jest t treci: decyduje wic animus administracji ujty wycznie ze stanowiska materialnego, a nie formalnego (...). Teoria musi szuka faktycznej i prawnej podstawy aktu tam, gdzie ona jest rzeczywicie, a nie tam, gdzie ona by powinna; elementy dodatkowe warunki (zawieszajce, rozwizujce); termin; zlecenie wymaga do korzystania z przyznanego uprawnienia jednoczesnego wykonywania obowizku.

65

Obowizywanie aktu administracyjnego (decyzji) obowizuje tak samo jak norma prawna, bdca podstaw aktu. Przy analizie obowizywania aktu maj znaczenie jeszcze dwa zespoy czynnikw upyw czasu i zwizana z nim potrzeba stabilnoci aktu (obowizywanie aktu wyglda inaczej ni normy prawnej); akt administracyjny powinien spenia warunki merytoryczne i formalne, aby mg by aktem prawidowym (powstaje tu zagadnienie obowizywania aktu nieprawidowego - wadliwego). Zasada samozwizania (art. 110 k.p.a.) organ, ktry wyda ju decyzj nie moe uchyli ani zmieni wydanego przez
siebie aktu (poza wyjtkami). Nabiera zatem rwnie konkretne uprawnienia i obowizki.

(obowizuje on a do istotnej modyfikacji ktrego z elementw decydujcych o identycznoci skonkretyzowanego tym aktem stosunku prawnego) 1. Jednorazowy akt zostaje wykonany; 2. Adresat aktu przesta istnie, a prawo nie przewiduje w danej sytuacji sukcesji; 3. Przedmiot aktu przesta istnie; 4. Upyn termin, na jaki akt zosta wydany; 5. Speni si warunek rozwizujcy; 6. Zmieni si stan prawny, a nowe prawo przewiduje wyganicie aktw wydanych na podstawie prawa dotychczasowego; 7. Zmieni si stan faktyczny.

Obowizywanie prawidowego aktu administracyjnego w czasie wyganicie aktu administracyjnego

Obowizywanie prawidowego aktu administracyjnego w czasie uchylenie aktu administracyjnego dwa

podziay na podstawie kryterium trwaoci kryterium moliwoci zaskarenia aktu za pomoc zwykego rodka prawnego (odwoania) akty nieostateczne otwarta moliwo wniesienia odwoania, zgodnie z zasad dwuinstancyjnoci (art. 15 k.p.a.). Nie posiadaj przymiotu trwaoci (w sensie procesowym, w sensie materialnym akty nieostateczne i ostateczne wi jednakowo) i nie podlegaj wykonaniu (przed upywem terminu do wniesienia odwoania, a wniesienie odwoania wstrzymuje ich wykonanie, wyjtki w art. 130 k.p.a.); akty ostateczne brak moliwoci odwoania. Maj przymiot trwaoci (zasadniczo s niewzruszalne). Akt jest ostateczny, gdy zachodzi jedna z sytuacji o wyjtek od zasady dwuinstancyjnoci (brak zwyczajnego rodka prawnego); o bezskuteczne upynicie terminu do wniesienia odwoania; o akt wydany zosta w drugiej instancji, to znaczy na skutek wniesienia rodka prawnego (odwoania); kryterium moliwoci zaskarenia aktu do sdu administracyjnego akty nieprawomocne istnieje moliwo zaskarenia do sdu administracyjnego; akty prawomocne gdy zachodzi jedna z sytuacji o brak moliwoci zaskarenia (prawomocno formalna); o bezskuteczne upynicie terminu do wniesienia skargi (prawomocno formalna); o skarga zostaa oddalona przez sd, a wyrok ten jest prawomocny (prawomocno materialna akt oceniony przez sd. Akt taki jest niezaskaralny, ale take niewzruszalny w zakresie, w jakim to jest moliwe przed sdem administracyjnym).

Zasada trwaoci (art. 16 1 k.p.a., zawiera take wyjtki od niej) dotyczy szczeglnych moliwoci pozbawiania
mocy aktu przez inny akt administracyjny (ale nie aktw nieostatecznych organ drugiej instancji moe prawie zawsze pozbawi mocy taki akt), obowizuje wobec aktw ostatecznych i jeszcze nieprawomocnych; aktw prawomocnych formalnie; aktw prawomocnych materialnie w zakresie, jaki nie mieci si w kompetencji sdu administracyjnego (poza kontrol ich legalnoci).

66

prawo (uprawnienie) (specjalna kategoria w ramach podziau na akty uprawniajce i zobowizujce), k.p.a. wprowadza wymg zgody adresata (strony) na zmian lub uchylenie decyzji (zgodnie z zasad ochrony praw nabytych). Odstpstwa od ochrony praw nabytych sytuacja zagroenia ycia, zdrowia lub dla zapobieenia powanym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla wanych interesw pastwa; kwalifikowana wadliwo postpowania poprzedzajcego wydanie aktu (konieczno jego wznowienia lub powtrzenia i uchylenia decyzji) zastpienie now decyzj; zmiana okolicznoci faktycznych konieczno wydania aktu uchylajcego poprzedni; moliwo zawarcia w akcie klauzul odwoalnoci.

Ograniczenia moliwoci uchylenia aktu w sytuacjach, gdy adresat otrzymuje decyzj, na mocy ktrej nabywa

Gradacja wad aktu administracyjnego teoria gradacji wad

wady nieistotne mona je sprostowa bez wpywu na obowizywanie aktu; wady istotne wady powodujce wzruszalno aktu nie maj bezporedniego wpywu na obowizywanie aktu (mona go zmieni lub uchyli uchylenie obowizuje ex nunc); wady powodujce niewano prowadzi do zaprzeczenia mocy obowizujcej aktu dwie koncepcje o nie obowizuje od samego pocztku (koncepcja bezwzgldnej niewanoci); o powinien by wyeliminowany z obrotu prawnego (koncepcja uniewanialnoci aktu) za pomoc aktu deklaratoryjnego (obowizujcego ex tunc).

Nieakty (akty pozorne, actus nullus) odmawia si im cech aktu administracyjnego nie istniej one jako akty
administracyjne (s poza teori gradacji wad).

Teoria ekwiwalencji wad wszystkie wady maj jednakow warto i powinny wszystkie by traktowane jako przyczyna niewanoci aktw administracyjnych. Rozrnienie wad powodujcych niewano aktu administracyjnego (katalog art. 156 1 k.p.a., odwoanie do

innych sytuacji okrelonych w prawie materialnym w pkt. 7 tego artykuu. Wszystkie wady nieobjte tym katalogiem mog by przyczyn tylko wzruszalnoci aktu) 1. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisw o waciwoci (naruszenie kompetencji); 2. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z racym naruszeniem prawa; 3. Wydanie decyzji w sprawie wczeniej ju rozstrzygnitej inn decyzj ostateczn (res iudicata); 4. Skierowanie decyzji do osoby niebdcej stron w sprawie; 5. Trwaa niewykonalno decyzji w dniu jej wykonania; 6. Zagroenie wykonania decyzji kar.

Wybr koncepcji niewanoci pomidzy

koncepcj bezwzgldnej niewanoci moliwo odmowy przez adresata wykonania aktu (czasami nawet obowizek); koncepcja uniewanialnoci aktu (domniemanie jego wanoci) nie ma aktw z mocy prawa niewanych, a decyzja obarczona wad powodujc niewano obowizuje do momentu jej uchylenia. Domniemanie wanoci obala deklaratoryjna decyzja stwierdzajca niewano aktu, dziaajca ex tunc.

Orzecznictwo Sdu Najwyszego w kwestii wyboru koncepcji niewanoci od 1964 r. obowizuje koncepcja
domniemania wanoci aktu z dwoma wyjtkami akty wydane z oczywistym naruszeniem waciwoci; akty wydane bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postpowania (brak formy wiadczcej o wadczym wypowiedzeniu si organu).

Odrnienie nieaktw od aktw niewanych koncepcja domniemania niewanoci wprowadza w tej kwestii
dylemat rozrnienie trudne praktycznie, brak moliwoci podania jego kryteriw.

67

Zawarto aktu administracyjnego a jego wadliwo (katalog art. 107 k.p.a.)

1. Oznaczenie organu administracji publicznej dwa cele oznaczenie, e akt zosta wydany przez organ administracji publicznej brak powoduje nieistnienie aktu; ustalenie, czy decyzj podj organ waciwy wskazanie niewaciwego organu stwierdzenie niewanoci aktu; 2. Data wydania jej brak moe zosta uzupeniony wskazuje moment, od ktrego decyzja wywouje skutki prawne; obliczanie terminu do wniesienia rodka odwoawczego (od daty ogoszenia lub dorczenia); pozwala na okrelenie stanu faktycznego i prawnego, branego pod uwag przy formuowaniu decyzji; 3. Oznaczenie strony lub stron brak oznacza nieistnienie aktu; okrelenie zego adresata lub skierowanie aktu do osoby nie bdcej stron niewano; 4. Powoanie podstawy prawnej wydanie aktu bez podstawy prawnej niewano; brak powoania podstawy - bez skutku dla obowizywania aktu; 5. Rozstrzygnicie decyzja bez rozstrzygnicia (sytuacja abstrakcyjna) nieistnienie; istnieje moliwo uzupenienia decyzji co do rozstrzygnicia (art. 111 k.p.a.) przy decyzji czciowej, konieczne wydanie nowej decyzji; 6. Uzasadnienie faktyczne i prawne brak nie ma wpywu na obowizywanie aktu; 7. Pouczenie o rodkach prawnych brak moe zosta uzupeniony; 8. Podpis brak oznacza nieistnienie aktu (w zwizku z art. 78 1 k.c. o zachowaniu formy pisemnej czynnoci prawnej); 9. Elementy dodatkowe (wyznaczone przez przepisy szczeglne) brak nigdy nie powoduje nieistnienia bd niewanoci.

Elementy decydujce o istnieniu (konstytuujce) decyzji administracyjnej wedug orzecznictwa Naczelnego Sdu Administracyjnego
1. 2. 3. 4. Oznaczenie organu; Oznaczenie strony lub stron; Rozstrzygnicie; Podpis.

3. Akty i czynnoci egzekucyjne Etapy funkcjonowania prawa administracyjnego

1. Stanowienie znaczca aktywno administracji publicznej; 2. Stosowanie monopolistyczna pozycja administracji publicznej; 3. Wykonywanie (egzekwowanie).

Stosunek egzekucyjny zawizywany po ostatecznym skonkretyzowaniu obowizku administracyjnego midzy

organem administracji publicznej a zobowizanym, zgodnie z ktrym organ otrzymuje uprawnienie zastosowania przymusu w razie niewykonania dobrowolnie obowizku.

Czynnoci egzekucyjne dziaania podejmowane w sformalizowany sposb podczas postpowania egzekucyjnego,

zmierzajce do zastosowania lub zrealizowania rodka egzekucyjnego. Dwie podstawowe kategorie 1. Akty egzekucyjne istnieje domniemanie formy postanowie dla wszystkich dziaa organu egzekucyjnego (speniaj nieco inn rol, ni w postpowaniu administracyjnym, cho jedne i drugie nale do kategorii aktw administracyjnych procesowych. Wynika to z realizacji wprost obowizku materialno-prawnego i powodowania nowych obowizkw przez postanowienie wydane w postpowaniu egzekucyjnym); 2. Czynnoci materialno-techniczne (take przymus bezporedni).

4. Tak zwane dziaania bezporednio zobowizujce Dziaania bezporednio zobowizujce (dziaania tworzce konkretne sytuacje dla obywateli) formy dziaania o
charakterze generalnym i konkretnym (najczciej w normach prawa o ruchu drogowym).

68

Charakterystyka norm bezporednio zobowizujcych

konstruowanie oparcie si na normie ustawowej; rozstrzygnicie o uksztatowaniu zachowania si adresatw w konkretnym miejscu i w konkretnej sytuacji ze wzgldu na to miejsce, sytuacj i konkretne potrzeby dokonywane jest to na podstawie pewnej procedury wewntrznej; czynnoci materialno-techniczne od ich podjcia, norma wyraona danym znakiem (symbolem) zaczyna obowizywa; istot czynnoci bezporednio zobowizujcej jest cao, na ktr skadaj si rozstrzygnicie o obowizkach (np. przesdzenie o ustawieniu znaku danej kategorii w konkretnym miejscu); nadanie rozstrzygniciu wymiaru technicznego (np. ustawienie znaku); skutki bezporednie zobowizywanie polega na pominiciu w procesie konkretyzacji normy abstrakcyjnej i generalnej etapu formuowania aktu indywidualnego i konkretnego (decyzji); indywidualizacja obowizkw wynika ze zdarze faktycznych; po powstaniu okrelonej sytuacji faktycznej zaczyna wywiera skutek oglna norma ustawowa, zobowizujca do danego zachowania si; norma ustawowa jest konkretyzowana wanie przez czynno bezporednio zobowizujc; obowizki mog by od razu wykonywane i od razu mog zosta uruchomione sankcje za ich niewykonanie; mechanizm ten jest tosamy z obowizkami wynikajcymi wprost z ustawy (tzw. zakazy i nakazy ustawowe); konkretno dziaa bezporednio zobowizujcych odnosz si do konkretnego zachowania w konkretnym miejscu; nie maj charakteru indywidualnego odnosz si do kadego adresata, ktry znajdzie si w konkretnej sytuacji wyznaczonej przez takie dziaanie; s powtarzalne i nie wyczerpuj si po jednorazowym ich wykonaniu; obowizuj dopki nie zostan uchylone lub zastpione innymi; dziaania bezporednio zobowizujce indywidualnie dotycz obowizkw okrelanych w drodze dziaa indywidualnych i konkretnych, podejmowanych przez funkcjonariuszy publicznych dziaanie funkcjonariusza zastpuje akt (decyzj) konkretyzuje adresata normy i jej przedmiot jednorazowo (niepowtarzalnie); dziaanie to nie ma ustalonej formy, nie jest podejmowane na podstawie sformalizowanej procedury.

Ochrona adresata dziaa bezporednio zobowizujcych

skargi i wnioski (dzia VIII k.p.a.); skarga do sdu administracyjnego.

5. Dwustronne dziaania administracji Umowa cywilnoprawna

nie stanowi dziaania administracyjnoprawnego; organy administracji publicznej reprezentuj pastwo jako podmioty prawa cywilnego; organy administracji publicznej wystpuj w takich umowach jako podmiot praw majtkowych (kompetencja dysponowania mieniem pastwowym i samorzdowym); czsto powizane z aktami administracyjnymi dwie moliwoci ich wydanie moe by uzalenione od wczeniejszej umowy lub jej braku; akt administracyjny moe wyznacza pole do zawarcia umowy; stosowana take przy prowadzeniu dziaalnoci gospodarczej przez organy administracji publicznej.

Porozumienie administracyjne (w znaczeniu samodzielnej czynnoci prawnej formy dziaania) cechy

forma wspdziaania podmiotw administracji publicznej (dwustronna lub wielostronna); prawnie skuteczne tylko w granicach kompetencji podmiotw administracji publicznej; charakter wewntrzny; rwnorzdno podmiotw; tryb, forma i moc wica brak konkretnych uregulowa; wykluczona kontrola porozumie przez sd administracyjny.

69

Klasyfikacja form porozumienia administracyjnego (przewaga porozumie polegajcych na powierzeniu zada

administracyjnych) 1. Porozumienia komunalne (midzygminne, midzypowiatowe) ; 2. Porozumienia o wykonanie zada z zakresu administracji rzdowej wykonywanie przez gmin lub powiat na ich podstawie zada powierzonych; powoduje przejcie kompetencji administracyjnych; jest w istocie aktem prawa miejscowego (zawiera normy powszechnie obowizujce) jest w istocie jednoczenie rdem prawa administracyjnego; specjalny rodzaj takiego porozumienia (nazwanego umow) powierzenie jednostce samorzdu terytorialnego prowadzenia instytucji pastwowej; 3. Porozumienia dotyczce powierzania zada jednostek samorzdu terytorialnego innym jednostkom (midzy wojewdztwami albo midzy wojewdztwami a mniejszymi jednostkami samorzdu terytorialnego) co do istoty odpowiada kategorii poprzedniej; 4. Kontrakt wojewdzki ** cechy publicznoprawne przedmiot kontraktu, charakter jego stron, brak moliwoci wyboru formy, kontrola; cechy prywatnoprawne rokowania; 5. Porozumienia dotyczce powierzania funkcji reprezentowania Skarbu Pastwa (w postpowaniach administracyjnych i sdowych); co do zasady robi to wojewoda (wyjtkowo organy administracji rzdowej zespolonej lub niezespolonej); w zakresie zada administracji rzdowej zleconych lub powierzonych jednostkom samorzdu terytorialnego, Skarb Pastwa reprezentuj te jednostki (lub inne samorzdowe osoby prawne) wanie na podstawie tego porozumienia; 6. Porozumienia oparte na przepisach szczegowych.

Umowa administracyjna dziaanie dwustronne lub wielostronne podejmowane przez podmiot (podmioty) nalece do administracji publicznej i podmiot (podmioty) zewntrzne. Zalicza si do tej kategorii niekiedy porozumienia i ugody. Nie jest przedmiotem polskiej regulacji prawnej. Umowa administracyjna w Niemczech (Verwaltungsvertrag) umowa ktra uzasadnia (powoduje powstanie),
zmienia lub znosi stosunek prawny w dziedzinie prawa publicznego, zawarta w dziedzinie prawa administracyjnego (podobna do aktu administracyjnego ze zleceniem lub warunkiem albo bdcego zgod lub przyrzeczeniem) odrnienie od umowy cywilnoprawnej suy wykonaniu norm prawnych prawa publicznego; zobowizuje do wydania aktu administracyjnego, aktu normatywnego lub podjcia innej czynnoci wadczej; okrela publicznoprawne uprawnienie lub obowizek obywatela lub zwalnia z tego obowizku; ochrona sdu administracyjnego; rodzaje umowy koordynacyjne midzy stronami rwnorzdnymi prawnie (np. podmiotami administrujcymi, podobne do porozumie administracyjnych); umowy subordynacyjne midzy podmiotami bdcymi ze sob w stosunku podlegoci (zastpuj akt administracyjny, odpowiadaj pojciu umowy administracyjnej); inne cechy rwnorzdna wobec aktu administracyjnego; dopuszczalna zawsze, gdy nie jest zastrzeona forma aktu administracyjnego; umowy typizowane zredagowane na przygotowanych z gry formularzach, gotowe do podpisu, forma wynika z ich masowoi (zblienie do formy aktu administracyjnego).

**

Rozdzia sidmy, podrozdzia 7. Rozdzia sidmy, podrozdzia 8.

70

Umowa administracyjna we Francji stworzona przez orzecznictwo sdw administracyjnych i nauk prawa administracyjnego umowa ma charakter publiczny, gdy suy bezporednio subie publicznej; jest kontraktem zawieranym przez pastwo i inne osoby prawa publicznego zawsze z podmiotami prywatnymi; s dwustronnymi rodkami prawnymi, nieznanymi prawu cywilnemu; przez jej zawarcie organ administracji publicznej i osoba prywatna poddaj si rygorom prawa administracyjnego, majc zagwarantowan ochron sdw administracyjnych. Partnerstwo publiczno-prywatne (ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym)
koncepcja zwizek pomidzy jednostkami sektora prywatnego i publicznego, aby ryzyko byo ponoszone przez t ze stron, ktra najbardziej efektywnie potrafi nim zarzdza pod wzgldem kosztw (inicjatywa Unii Europejskiej dla nowych pastw czonkowskich); pojcie (wedug ustawy) wsppraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego, suca realizacji zadania publicznego, jeeli opiera si na przepisach teje ustawy; podmioty organy administracji rzdowej; jednostki samorzdu terytorialnego (i ich zwizki); podmioty wymienione enumeratywnie; partner prywatny o przedsibiorca; o organizacja pozarzdowa; o koci lub inny zwizek wyznaniowy; o podmiot zagraniczny; przedmiot wsppraca musi dotyczy przedsiwzicia korzystnego dla interesu publicznego (nie moe dotyczy sfer dziaania administracji publicznej, w ktrych chodzi o stanowienie prawa lub wydawanie indywidualnych aktw administracyjnych); umowa oparta na cywilnoprawnym pojciu umowy (przedmiotem realizacja przez partnera prywatnego za wynagrodzeniem danego przedsiwzicia); tryb procedura skadajca si z kilku etapw, najwaniejsze z nich decyzja o realizacji okrelonego przedsiwzicia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego; zbieranie wnioskw od zainteresowanych podmiotw z propozycjami; wybr na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamwie publicznych; decyzja o zawarciu umowy z wybranym podmiotem; partnerstwo publiczno-prywatne nie jest poddane kontroli sdu administracyjnego, w istocie jest cile powizane z instytucj zamwie publicznych; wariant partnerstwa publiczno-prywatnego wprowadzony w ustawie z dnia 7 wrzenia 2007 r. o przygotowaniach finaowego turnieju Mistrzostw Europy w Pice Nonej UEFA EURO 2012.

Ugoda administracyjna dwa znaczenia 1. W prawie niemieckim tosama z umow administracyjn, a jednym z jej typw jest wanie ugoda (Vergleichvertrag). Polega na zrzeczeniu si w drodze obustronnych ustpstw niepewnoci dotyczcej rzeczywistego stanu faktycznego lub prawnego; 2. W prawie polskim ukad pomidzy stronami postpowania administracyjnego, zastpujcy decyzj administracyjn dziaanie podejmowane przez dwa podmioty zewntrzne; przypomina ugod w postpowaniu sdowym, ale podlega zatwierdzeniu przez organ prowadzcy postpowanie. Przesanki zawarcia ugody
tylko podczas postpowania administracyjnego; jest alternatyw dla aktu administracyjnego; zawierana midzy stronami; mona j zawrze, gdy przemawia za tym charakter sprawy; moliwa tylko wtedy, gdy nie sprzeciwia si jej przepis prawa;

Skutki ugody
wywiera takie same skutki jak decyzja;

71

moe spenia ten warunek tylko ugoda zatwierdzona przez organ administracji publicznej, prowadzcy dane postpowanie administracyjne (wtedy nabiera mocy prawnej). Zatwierdzenie ugody nie jest moliwe, gdy zostaa zawarta z naruszeniem prawa; nie uwzgldnia wymaganego prawem stanowiska innego organu; narusza interes spoeczny lub suszny interes stron. Przyrzeczenie administracyjne (szczeglna forma przyrzeczenia publicznego art. 919 k.c.) owiadczenie organu administracji publicznej, w ktrym zobowizuje si on do konkretnego zachowania w przyszoci, a od adresata wymaga si pewnych dziaa lub speniania przez niego pewnych warunkw (charakter dwustronny, ale niepeny). Nie jest uregulowana w polskim prawie administracyjnym, ale wystpuje w formie odmian aktw administracyjnych (chocia mog take nie mie rangi formalnej, a polega tylko na samym zobowizaniu si organu administracji publicznej do dokonania pewnej czynnoci). Przykady promesa (forma aktu administracyjnego) uzalenienie udzielenia koncesji na prowadzenie dziaalnoci gospodarczej od spenienia warunkw wykonywania tej dziaalnoci, wydawana na pewien okres, podczas ktrego nie mona odmwi udzielenia koncesji na dziaalno okrelon w promesie zwyka gdy podmiot spenia ju wszystkie warunki ustawowe; warunkowa wydawana pod innym warunkiem (promesa sama jest pewnym rodzajem warunku) speniania przez wnioskodawc wymaga ustawowych; przyrzeczenie wydania wizy wjazdowej w celu repatriacji osobie, nie posiadajcej zapewnionego w Rzeczypospolitej Polskiej lokalu i utrzymania, ale speniajcej pozostae wymagania ustawowe.

6. Dziaania faktyczne administracji Dziaania spoeczno-organizatorskie odpowiednik dziaania organizacji spoecznych, administracja publiczna nie
moe korzysta z przymusu pastwowego.

Dziaania materialno-techniczne dziaania bdce instrumentami potrzebnymi do przygotowania dziaa prawnych,

ale nie wywoujce same bezporednich skutkw prawnych. Cz z nich moe jednak wywoywa porednio skutki prawne (drog faktw lub zdarze), na przykad rodki egzekucyjne (np. odebranie rzeczy); dziaania zwizane z ruchem drogowym (np. blokada k, badanie trzewoci kierowcw); wszdzie tam, gdzie pojawia si element przymusu bezporedniego (np. szczepienia obowizkowe, ewakuacja, rozproszenie nielegalnego zgromadzenia); rnego rodzaju akty rejestracji (przez fakt rejestracji mog zosta osignite skutki prawne); dorczenie zawiadomienia.

7. Bezczynno i milczenie administracji Istota bezczynnoci i milczenia gdy organ administracji nie dziaa w sytuacji, gdy stan faktyczny w poczeniu z norm prawn tego od niego wymaga (organ nie czyni poytku z przyznanej mu kompetencji, czyli nie realizuje naoonego na niego obowizku), mamy do czynienia z bezczynnoci gdy organ nie czyni tego bez upowanienia ustawowego; milczeniem gdy ustawa w okrelonych sytuacjach przewiduje bierne zachowanie si organu. Definicja bezczynnoci administracji
sytuacja, gdy organ nie zaatwia konkretnej sprawy i nie realizuje swojej kompetencji w konkretnym stanie faktycznym, wymagajcym uycia tej kompetencji (nie mona odnie bezczynnoci do administracji jako caoci, ani nawet konkretnego organu, odnoszcej si do caej kompetencji); czynnik czasu prawne ustalenie granic czasowych wyznacza okrelenie stanu bezczynnoci (do tego momentu nie mona organowi nic zarzuci).

72

Bezczynno w postpowaniu administracyjnym (tylko w postpowaniu jurysdykcyjnym prowadzcym do

wydania decyzji administracyjnej) maksymalny termin zaatwienia sprawy miesic lub dwa miesice (po ich upywie stan bezczynnoci); sankcje za niedotrzymanie terminw odpowiedzialno porzdkowa, dyscyplinarna lub inna urzdnika; zasada sygnalizacji obowizek zawiadomienia strony o niezaatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyny i okreleniem nowego terminu; strona ma moliwo wniesienia zaalenia na bezczynno do organu wyszego stopnia (pniej moliwo wniesienia skargi do sdu administracyjnego na organ, ktry wyznaczy nowy termin zaatwienia sprawy).

Zasada dewolucji (polski system midzywojenny) w przypadku przekroczenia terminu zaatwienia sprawy
automatyczne przekazanie sprawy organowi wyszego stopnia (dziaajcemu dalej w pierwszej instancji).

Fikcja decyzji negatywnej (Francja) niezaatwienie sprawy w terminie traktuje si jako decyzj negatywn, od ktrej
su rodki prawne jak od decyzji. Stosowana jest take fikcja decyzji pozytywnej.

Bezczynno poza postpowaniem administracyjnym

moliwo zoenia skargi w razie nie wykonywania przez organ samorzdu terytorialnego czynnoci nakazanych prawem (ustawy samorzdowe); brak regulacji prawnych innych obszarw prawa administracyjnego mona mwi o swoistej bezczynnoci przy wydawaniu przepisw wykonawczych.

Milczenie administracji traktowane jako zaniechanie wywoujce skutki prawne (swoista forma dziaania organu
administracji publicznej, ktry w ten sposb milczco wyraa sw wol) np. w prawie budowlanym obowizek zgaszania waciwemu organowi zamiaru wykonania niektrych rodzajw robt budowlanych (przed terminem ich rozpoczcia). Brak odpowiedzi w terminie 30 dni od dnia dorczenia zgoszenia waciwemu organowi oznacza moliwo przystpienia do robt.

73

CZ CZWARTA KONTROLA ADMINISTRACJI Rozdzia dziesity Sdownictwo administracyjne

1. Zagadnienia oglne Sens sdownictwa administracyjnego w pastwie prawnym wedug W. L. Jaworskiego
problem pastwa praworzdnego, tj. pastwa, ktre samo siebie wie ustawami, jest problemem systemu rodkw kontroli dziaalnoci pastwa; kontrola sdowa oparta na myleniu prawniczem jest szczytem tego, co dla osignicia staoci stosunkw ludzkich spoeczestwa zdoby zdoay; sdownictwo administracyjne jako absolutna gwarancja praworzdnoci stao si w praktyce klap bezpieczestwa praworzdnego ustroju.

organowi administracji publicznej niezgodno jego aktu (dziaania) z prawem. Sd administracyjny bada jedynie obiektywne zaszoci. Nie mona mwi tu o rzeczywistym sporze, poniewa sd orzeka jedynie o zgodnoci lub nie zaskaronego aktu z prawem (nie orzeka wic na korzy ktrej ze stron).

Spr sdowoadministracyjny podmiot, bdcy adresatem aktu (dziaania) administracji publicznej, zarzuca

Cel dziaania sdu administracyjnego

kontrola administracji (paszczyzna kontrolna); doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (paszczyzna merytoryczna).

Rozrnienie poj sdownictwo administracyjne i sdowa kontrola administracji (konkurujce ze sob

w literaturze, kad nacisk na inne aspekty omawianej dziedziny) sdownictwo administracyjne merytoryczna dziaalno sdw o administracyjnym charakterze (wyznacza merytorycznie waciwy kierunek dziaania administracji publicznej); sdowa kontrola administracji moe by sprawowana nie tylko przez sdy specjalne, ale take trybunay, sdy powszechne lub sdy specjalne; ograniczenie od strony podmiotowej do kontroli nie ma moliwoci dziaania merytorycznego (nie moe zatem pojcie to opisywa istoty sdownictwa administracyjnego); okrelenie czne (omawianej dziedziny) kontrola administracji sprawowana przez specjalnie do tego powoane niezawise organy (sdy).

Teoria podziau wadz dwie relacje

1. 2. parlament (ustawodawstwo) norma administracja (wykonawstwo) realizacja sdownictwo kontrola realizacji

Sdownictwo administracyjne a podzia wadz (dwie powysze relacje wykluczaj ingerencj merytoryczn sdw w dziedzin administracji albo sztucznie wczaj sdownictwo administracyjne do administracji) sd administracyjny jest sdem, ale jednoczenie porednio administruje system francuski sd administracyjny zaliczany do administracji, ma pewne kompetencje do orzekania merytorycznego; system niemiecki i polski brak moliwoci orzekania merytorycznego (ale z moliwoci eliminowania aktw administracyjnych, wstrzymywania ich wykonania itp., wskazwki sdu wi organy administracyjne co do dalszego postpowania w danej sprawie).

74

Sdownictwo administracyjne a sdownictwo powszechne

rnice sd cywilny rozstrzyga pojedyncze spory; sd administracyjny, rozpatrujc poszczeglne sprawy, wcza si jednoczenie w proces administrowania i stosowania norm prawa administracyjnego; podobiestwa niezawiso; nietykalno sdziw; nieprzenaszalno sdziw; istnienie wadztwa sdowego; podstawowe cechy procesu sdowego o kontradyktoryjno; o rwno stron; o gwarancje procesowe dla stron; o prawomocno wyrokw sdowych.

Cel sdownictwa administracyjnego

cel bezporedni kontrola administracji i rozstrzyganie, czy jej dziaania s zgodne z przyjtym i akceptowanym wzorcem; cel poredni ochrona przyjtego katalogu wartoci. Dwa kryteria ochrony (splataj si ze sob) obiektywne kontrola i ocena administracji publicznej; subiektywne sd dziaa zawsze na podstawie skargi (pochodzcej od podmiotu, reprezentujcego subiektywne interesy).

Ochrona poprzez sdownictwo administracyjne (ujcie chronologiczne)

1. 2. 3. moliwo wniesienia skargi do sdu przebieg postpowania sdowego wydanie orzeczenia sdowego ochrona wartoci subiektywnych ochrona wartoci subiektywnych oraz obiektywnych

Sdownictwo administracyjne a pojcie wymiaru sprawiedliwoci

sdownictwo administracyjne w art. 175 Konstytucji zaliczone do wymiaru sprawiedliwoci; art. 1 1 u.u.s.a. sdy administracyjne sprawuj wymiar sprawiedliwoci przez kontrol dziaalnoci administracji publicznej; sdownictwo administracyjne mona jednak okreli jako organ wymiaru sprawiedliwoci jedynie w znaczeniu podmiotowym (ale nie przedmiotowym) przed sdem administracyjnym nie toczy si spr; wydajc orzeczenie, nie konkretyzuje i nie ustala dyspozycji normy prawa administracyjnego, a jedynie akceptuje dokonan ju konkretyzacj lub eliminuje j z obrotu prawnego; sd administracyjny z zasady nie podejmuje rozstrzygnicia merytorycznego.

Systemy sdownictwa administracyjnego

system angielski zasada jednolitoci sdownictwa (wynikajca z zasady jednolitoci prawa brak przeciwstawienia prawa prywatnego prawu publicznemu); brak wyodrbnienia z prawa powszechnego i systemu precedensw prawa administracyjnego, a co za tym idzie brak sdw administracyjnych; kontrol nad administracj publiczn sprawuj sdy powszechne, z wyjtkami o trybunay administracyjne o charakterze quasi-sdowym, mogce wydawa decyzje administracyjne na podstawie uregulowanej ustawowo; o ich orzeczenia nie maj mocy precedensw i s poddane kontroli sdw powszechnych (dwuszczeblowo); wydzia administracyjny w Sdzie Najwyszym Administrative Court; system francuski (sdownictwo administracyjne powstao we Francji) sdownictwo administracyjne jest formalnie czci administracji publicznej, najwyszy organ tego sdownictwa to Rada Stanu (Conseil dEtat), ktra naley do administracji rzdowej (kierowana przez premiera); specjalny status sdownictwa administracyjnego charakter podobny do sdw powszechnych; wywodzi si z zasady precedensu (dopiero niedawno materia zostaa skodyfikowana po raz pierwszy, 1 stycznia 2001 r. wszed w ycie kodeks sdownictwa administracyjnego);

75

cechy o kontrola wszelkich dziaa administracji publicznej; o szerokie kompetencje merytoryczne (sdy mog zastpowa administracj publiczn); o moliwo zaskarenia dziaania administracyjnego bezporednio do sdu (bez wyczerpywania administracyjnego toku instancji); system niemiecki na poziomie konstytucyjnym skarg na naruszenie prawa administracyjnego powinien rozpatrywa sd powszechny, chyba, e ustawa stanowi inaczej (sdownictwo administracyjne ustanowio ustawodawstwo zwyke); pene uregulowanie i dostosowanie sdownictwa administracyjnego do modelu federalnego; przedmiot kontroli akt administracyjny, na podstawie kryterium legalnoci; brak kompetencji merytorycznych (ale sd moe w pewnych sytuacjach zmieni zaskaron decyzj); skarga powinna by poprzedzona wyczerpaniem administracyjnego toku instancji.

Historia polskiego systemu sdownictwa administracyjnego

Najwyszy Trybuna Administracyjny (ustawa z dnia 3 sierpnia 1922 r., pniej dziaa na mocy rozporzdzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z moc ustawy z dnia 27 padziernika 1932 r., dziaa do 1939 r.) sdownictwo administracyjne w niepodlegej Polsce na wzr austriacki (gdzie istnia jeden Trybuna Administracyjny od 1876 r.); brak realizacji konstytucyjnej zapowiedzi utworzenia wicej ni jednego szczebla; po II wojnie wiatowej brak reaktywacji sdownictwa administracyjnego (jedynie projekt Komisji Kodyfikacyjnej przy Ministrze Sprawiedliwoci z 1957 r. Stefan Rozmaryn, Marian Zimmermann, Jzef Litwin); Naczelny Sd Administracyjny (ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postpowania administracyjnego) ograniczony zakres kompetencji; rozszerzenie kompetencji, poprzez klauzul generaln (zamiast enumeratywnego wyliczenia spraw, w ktrych wydane decyzje podlegay skardze do Naczelnego Sdu Administracyjnego) na mocy ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks postpowania administracyjnego; ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym przepisy z k.p.a. zostay przeniesione do osobnej ustawy; 1 stycznia 2004 r. reforma sdownictwa administracyjnego (na mocy konstytucyjnej zapowiedzi wprowadzenia dwuinstancyjnego sdownictwa administracyjnego).

2. Ustrj sdw administracyjnych Struktura polskiego sdownictwa administracyjnego (dwuszczeblowa, dwuinstancyjna)

pierwsza instancja wojewdzkie sdy administracyjne tworzone dla jednego lub wicej wojewdztw (pocztkowo powstaway z przeksztacenia zamiejscowych orodkw Naczelnego Sdu Administracyjnego); dziel si na wydziay, ktre tworzy i znosi Prezes Naczelnego Sdu Administracyjnego; organy o prezes sdu; o zgromadzenie oglne sdziw; o kolegium; druga instancja Naczelny Sd Administracyjny (jednoczenie sprawuje nadzr nad dziaalnoci wojewdzkich sdw administracyjnych) izby o Finansowa; o Gospodarcza; o Oglnoadministracyjna; organy o prezes sdu; o zgromadzenie oglne sdziw; o kolegium.

76

Struktura francuskiego sdownictwa administracyjnego

pierwsza instancja midzydepartamentalne trybunay administracyjne; druga instancja sdy apelacyjne (ale tylko od orzecze trybunaw administracyjnych, w ktrych rozstrzygnicie zaley od faktw); Rada Stanu instancja odwoawcza od orzecze trybunaw administracyjnych w innych sprawach, ni w ktrych rozstrzygaj sdy apelacyjne; sd kasacyjny w stosunku do orzecze sdu apelacyjnego; wyjtkowo orzeka w pierwszej instancji poza powysz struktur sdy specjalne (Izba Obrachunkowa).

Struktura niemieckiego sdownictwa administracyjnego

pierwsza instancja sdy administracyjne pierwszej instancji; druga instancja wysze sdy administracyjne (usytuowane na obszarze poszczeglnych krajw zwizkowych); Federalny Sd Administracyjny bada zaskarone wyroki wycznie z punktu widzenia ich zgodnoci z prawem w trzeciej instancji kasacje od wyrokw wyszych sdw administracyjnych; w drugiej instancji odwoania od orzecze wyszych sdw administracyjnych; wyjtkowo w pierwszej instancji; sdy specjalne sdy socjalne i finansowe.

Sdy administracyjne a aparat rzdowy (s od siebie oddzielone)

brak kompetencji ministra sprawiedliwoci; kompetencje dotyczce sdziw Prezes Naczelnego Sdu Administracyjnego; nieliczne kompetencje Rady Ministrw.

Sdy administracyjne a Prezydent kompetencje

w zakresie stanowisk powouje sdziw sdw administracyjnych (na wniosek Krajowej Rady Sdownictwa); powouje Prezesa Naczelnego Sdu Administracyjnego (spord dwch kandydatw Zgromadzenia Oglnego tego sdu); powouje wiceprezesa Naczelnego Sdu Administracyjnego; ustala liczb stanowisk sdziowskich Naczelnego Sdu Administracyjnego (rozporzdzenie na wniosek Zgromadzenia Oglnego tego sdu); okrela stanowiska i wymagane kwalifikacje urzdnikw sdowych i zasady ich wynagradzania (rozporzdzenie); w zakresie organizacji sdownictwa tworzy i znosi wojewdzkie sdy administracyjne i ich wydziay zamiejscowe (rozporzdzenie); moe przekaza z jednego do innego wojewdzkiego sdu administracyjnego rozpoznawanie spraw, jeeli wymagaj tego wzgldy celowoci; okrela tryb wykonywania nadzoru nad dziaalnoci administracyjn wojewdzkich sdw administracyjnych przez organy i osoby do tego wyznaczone (rozporzdzenie); ustala regulamin wewntrzny wojewdzkich sdw administracyjnych; jest informowany o dziaalnoci sdw administracyjnych przez Prezesa Naczelnego Sdu Administracyjnego (podobnie Prezes Rady Ministrw, ale na temat problemw funkcjonowania administracji publicznej).

3. Przedmiot ochrony Pojcie przedmiotu ochrony konkretna warto, ktra ma by chroniona. Podzia systemw ze wzgldu na przedmiot ochrony
systemy zbudowane z subiektywnego punktu widzenia ochrona prawa podmiotowego sd administracyjny dziaa tylko na wniosek osoby, ktrej prawo podmiotowe zostao naruszone przez akt administracyjny; sd zwizany granicami skargi; w ten sposb budowane take pierwsze systemy sdownictwa administracyjnego (take i w Polsce); systemy zabudowane dla zapewnienia przestrzegania prawa przedmiotowego (obiektywnego porzdku prawnego) skarga skadana przez dowolny podmiot (actio popularis), w skrajnych przypadkach sd moe dziaa z urzdu;

77

sd bada w caoci zaskarony akt (uchyla go zawsze, gdy stwierdzi naruszenie prawa lub moe uchyli, gdy stwierdzi kwalifikowane naruszenie prawa); zaskareniu podlegaj take akty generalne i normatywne; kwestia czenia przedmiotw ochrony przedmiot ochrony w postaci publicznych praw podmiotowych jest rozszerzany pojciami uprawnienia lub interesu publicznego, rozszerzajc zakres ingerencji sdu; naruszenie publicznego prawa podmiotowego jest zawsze jednoczenie naruszeniem obiektywnego porzdku prawnego; publiczne prawa podmiotowe mog by chronione oglnie, wobec wikszej liczby podmiotw, poprzez przynaleno do okrelonej grupy.

Przedmiot ochrony w systemie francuskim

zarwno spory o naruszenie publicznego prawa podmiotowego i prawa przedmiotowego; szeroka interpretacja interesu prawnego skarga do sdu administracyjnego zblia si od actio popularis.

Przedmiot ochrony w systemie niemieckim ochrona publicznych praw jednostki (w mniejszym stopniu
obiektywnego porzdku prawnego).

Przedmiot ochrony w systemie angielskim doktryna ultra vires uksztatowana przez common law
zasada nec ultra vires sd kontroluje akt czy jest intra vires (mieci si w zakresie jurysdykcji organu); czy jest te ultra vires (poza granicami jurysdykcji organu), nie ma wtedy oparcia w prawie. Obejmuje o brak uprawnie; o wydanie decyzji bez podstawy prawnej; o wydanie decyzji w innym celu ni ten, ktremu ma suy ustawa; o naruszenie zasad proceduralnych; o nieracjonalno aktu; o przekroczenie granic uznania administracyjnego; naruszenie naturalnej sprawiedliwoci (natural justice).

Przedmiot ochrony w polskich unormowaniach dotyczcych sdw administracyjnych obiektywny

porzdek prawny kryterium legalnoci (punktem odniesienia); naruszenie prawa; sd nie jest zwizany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powoan podstaw prawn; zrnicowanie przedmiotu ochrony w rnych fazach dziaania sdu (dwoisto przedmiotu ochrony) samo wniesienie skargi chroni interes prawny podmiotu (podobne rozwizanie w ustawach samorzdowych skarg na uchwa lub zarzdzenie moe wnie kady, czyj interes prawny lub uprawnienie zostay naruszone); w fazie wyrokowania (faza najwaniejsza dla skutkw dziaania sdu) ochrona obiektywnego porzdku prawnego.

4. Podmioty Kontradyktoryjno obok sdu wystpuj dwa podmioty o rwnej sytuacji procesowej
podmiot czynny skarcy; podmiot bierny organ administracji publicznej.

Podmioty czynne
legitymacja skargowa (pojcie o charakterze materialnoprawnym) oznacza prawo do bycia stron w konkretnym postpowaniu sdowym ze wzgldu na jego tre. Jest odrbnym publicznym prawem podmiotowym; art. 50 u.p.s.a. legitymacja skargowa przysuguje na podstawie interesu prawnego we wniesieniu skargi; inne podstawy dziaania podmiotu czynnego spowodowane interesem publicznym lub potrzeb szczeglnej ochrony interesu indywidualnego moliwo wniesienia skargi przez prokuratora; Rzecznika Praw Obywatelskich; organizacj spoeczn;

78

przepisy szczegowe dotyczce statusu podmiotu czynnego regulacje z ustaw samorzdowych (wspomniana skarga na uchwa lub zarzdzenie); upowanienie jednej osoby do wystpowania w imieniu innych osb (podobna do niemieckiej skargi zbiorowej lub masowej).

Podmioty bierne organy, ktrych dziaanie lub bezczynno jest przedmiotem skargi (art. 32 u.p.s.a.). Inne podmioty podmioty, ktre nie bdc stronami, s objte tak sam ochron jak podmioty skarce (przedmiot tej
ochrony rwnie opiera si na interesie prawnym, zwizanym z wynikiem postpowania, wynikajcym z prawa materialnego). Uczestnikami postpowania mog by take organizacje spoeczne (brak powizania z prawem materialnym).

5. Przedmiot i zakres kontroli sdu administracyjnego (przedmiot i zakres zaskarenia) Przedmiot sdownictwa administracyjnego
przedmiot (zakres) kontroli (katalog aktw lub czynnoci administracyjnych, mogcych by przedmiotem skargi); przedmiot (zakres) rozpoznania (zesp elementw, ktre bada sd administracyjny w trakcie kontroli); przedmiot (zakres) wyrokowania (elementy treciowe orzeczenia sdu i jego zakres).

Sposoby okrelania przedmiotu (zakresu) kontroli (zaskarenia)

system enumeracji obejmuje te dziaania administracji, ktre zostay wyranie jej poddane i wymienione w ustawie; system klauzuli generalnej kontroli poddane s wszystkie dziaania administracji lub przynajmniej wszystkie akty administracyjne (dziaania nieobjte definicj aktu administracyjnego s wyjtkami od klauzuli generalnej i powinny by enumeratywnie wyliczone w ustawie). Wyjtki ustalane s metod enumeracji negatywnej.

Teorie dotyczce wyjtkw enumeracja negatywna (niezalenie od poniszych przedmiotem wyczenia byy w rnych okresach i systemach: sprawy wewntrzne administracji publicznej, zwizane z tajemnic pastwow i ochron pastwa, akty pozostawione swobodnemu uznaniu) 1. Doktryna aktw rzdowych wyczone s pewne kategorie dziaa ze wzgldu na rang organu, ktry je podejmuje albo ze wzgldu na specjalny przedmiot (sprawy oglnopastwowe); 2. Doktryna immunitetu wyczone s niektre organy (np. gowa pastwa); 3. Doktryna szczeglnych stosunkw wyczeniu podlegaj sprawy zwizane z zalenoci zakadow lub subow. Przedmiot kontroli w systemie francuskim (system klauzuli generalnej ksztatowanej przez precedensy) cztery sfery sdownictwa administracyjnego (pierwsze dwie o podstawowym znaczeniu, mona w ich wypadku mwi o odmiennych kategoriach sdownictwa administracyjnego) 1. Spory o prawa sd administracyjny orzeka o istnieniu, treci i skutkach praw podmiotowych (dziaanie i orzekanie merytoryczne) przedmiotem skargi akt administracyjny, ale proces jest wytoczony organowi; pojcie aktu administracyjnego traktowane maksymalnie szeroko kady akt indywidualny i normatywny rangi niszej ni ustawa; wyczenia aktw nieliczne akty rzdowe (tzw. akty mieszane wydawane przez wadz wykonawcz w stosunkach z organem niepodlegajcym kontroli sdu, na przykad z parlamentem); 2. Spory o legalno sd administracyjny orzeka o legalnoci aktu administracyjnego (typowa kontrola aktu, zmierzajca do jego uchylenia) dokonywana za pomoc skargi o przekroczenie wadzy; proces jest wytoczony samemu aktowi administracyjnemu; pojcie aktu administracyjnego traktowane maksymalnie szeroko kady akt indywidualny i normatywny rangi niszej ni ustawa; wyczenia aktw nieliczne akty rzdowe; 3. Postpowanie interpretacyjne; 4. Postpowanie represyjne. Przedmiot kontroli w systemie niemieckim (pena droga od zasady enumeracji do klauzuli generalnej)
droga sdowoadministracyjna waciwa we wszystkich sporach publicznoprawnych o charakterze niekonstytucyjnym, o ile nie przekazano ich wyranie innemu sdowi; nie ma znaczenia forma aktu, a jedynie fakt naruszenia praw podmiotowych lub obiektywnego porzdku prawnego.

79

Przedmiot kontroli w Polsce

w okresie midzywojennym klauzula generalna (dotyczya tylko ostatecznych aktw administracyjnych: orzecze decyzji konstytutywnych i zarzdze decyzji deklaratoryjnych) z szeroko okrelonymi wyjtkami; na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postpowania administracyjnego zasada enumeracji (wyliczenie nie obejmowao kategorii dziaa administracji, ale kategorie spaw, w jakich dziaania te byy podejmowane); obecnie (wedug u.p.s.a.) klauzula generalna (ale nie sformuowana expressis verbis) wynikajca z oglnego i pojemnego wyliczenia dziaa administracji podlegajcych skardze oraz enumeracji negatywnej, zawierajcej wyjtki.

1. Decyzja administracyjna (akt administracyjny indywidualny, konkretny, jednostronny, zewntrzny) decyzj zaskaraln jest tylko decyzja ostateczna (w zasadzie tylko taka, wobec ktrej wyczerpano rodki zaskarenia w postpowaniu administracyjnym zwolnieni z tego wymogu: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich); brak innych ogranicze (moliwo zaskarenia decyzji kasacyjnych); 2. Postanowienie administracyjne (akty administracyjne procesowe, wyjtkowo mogce rozstrzyga o istocie sprawy lub koczy postpowanie administracyjne). Zaskarenie moe dotyczy tylko postanowie wydanych w postpowaniu administracyjnym na ktre suy zaalenie; rozstrzygajcych spraw co do istoty; postanowie wydanych w postpowaniu egzekucyjnym i zabezpieczajcym, na ktre suy zaalenie; 3. Niebdce decyzjami ani postanowieniami akty lub czynnoci z zakresu administracji publicznej, dotyczce uprawnie lub obowizkw wynikajcych z przepisw prawa (np. czynnoci materialno-techniczne, akty rejestracyjne, odmowy przyjcia do niektrych zakadw administracyjnych oraz pozbawienie moliwoci korzystania z ich usug, dziaania bezporednio zobowizujce) cechy akty lub czynnoci forma tej kategorii jest bardzo szeroka; nie s decyzjami ani postanowieniami; charakter publicznoprawny; dotycz uprawnie lub obowizkw wynikajcych z przepisw prawa; nie zawieraj si w kategorii dziaa indywidualnych; 4. Pisemne interpretacje przepisw prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. Akty prawa miejscowego skarg moe wnie take organ nadzoru (wtedy brak ograniczenia dla spraw z zakresu administracji publicznej); 6. Inne akty organw jednostek samorzdw terytorialnych i ich zwizkw niebdce aktami prawa miejscowego akty organw samorzdu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Regulacja w ustawach samorzdowych (lex specialis w stosunku do u.p.s.a., ktra przede wszystkim reguluje t materi) w u.s.g. uchway rady gminy lub zarzdzenia wjta, burmistrza lub prezydenta miasta (skarg moe wnie take organ nadzoru wtedy brak ograniczenia dla spraw z zakresu administracji publicznej); w u.s.p. uchwaa rady powiatu lub zarzdu (skarg moe wnie take organ nadzoru wtedy brak ograniczenia dla spraw z zakresu administracji publicznej); w u.s.w. skarg moe skada tylko organ nadzoru (brak ograniczenia dla spraw z zakresu administracji publicznej) brak actio popularis, jak w powyszych regulacjach; uchway nienalece do administracji publicznej; 7. Akty nadzoru skarg tak mog wnie gminy i ich zwizki, powiaty i ich zwizki oraz wojewdztwa, jeeli akt taki narusza ich interes prawny, uprawnienie lub kompetencj (okrelenia z ustaw samorzdowych niekonsekwencja terminologiczna w pojciu interesu prawnego mieszcz si dwa pozostae). Dwa zakresy skargi (take wynikajce z niekonsekwencji terminologicznej wynikajca z rnicy midzy pojciami aktu nadzoru i rozstrzygnicia nadzorczego) szerszy (wynika z u.p.s.a.) posuguje si pojciem akt nadzoru (legitymacja oglna); wszy (wynika z ustaw samorzdowych) posuguje si pojciem rozstrzygnicie nadzorcze (legitymacja oparta na wymogu naruszenia interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji, stosowany tryb przewidziany w ustawach samorzdowych); 8. Bezczynno administracji; 9. Inne przedmioty zaskarenia dziaania organw samorzdowych, nie mieszczce si w powyszych kategoriach zaskarenie stanowiska innego organu, wyraanego w sytuacji, w ktrej prawo uzalenia wano rozstrzygnicia organu samorzdowego od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez ten organ;

Dziaania administracji publicznej podlegajce zaskareniu

80

skarga na naruszenie przez organ samorzdowy praw osb trzecich; inne.

Enumeracja negatywna (w polskim systemie, gdzie klauzula generalna wydobywana jest przez zsumowanie powyszych

elementw, enumeracja negatywna nie peni roli wyjtku, ale jest raczej dodatkowym wypowiedzeniem si ustawodawcy na temat kategorii dziaa, ktrych nie chcia podda kontroli sdowej) dziaania podejmowane w stosunkach organizacyjnych midzy organami administracji publicznej; dziaania podejmowane w typowych stosunkach subowych; odmowa mianowania na stanowiska lub do powoania do penienia funkcji w organach administracji publicznej (chyba, e obowizek taki wynika z przepisw prawa).

Zaskaralno aktw zakadowych wedug podziau aktw zakadowych

akty zakadowe wywoujce skutki wewntrzne (uznawane za decyzje administracyjne) podlegaj skardze do sdu administracyjnego. Rodzaje nawizujce; zmieniajce; rozwizujce; akty zakadowe sensu stricto (ich znaczenie zamyka si w ramach trwajcego stosunku zakadowego) nie mog by przedmiotem skargi; akty zakadowe generalne (statuty, regulaminy) nie mog by przedmiotem skargi.

Spr kompetencyjny (spr o waciwo) obiektywnie istniejca sytuacja prawna, w ktrej co do zakresu dziaania organw pastwowych zachodzi rozbieno pogldw. Powstaje wwczas tzw. niepewno kompetencyjna organu (wtpliwoci co do swojej kompetencji) lub sytuacja, gdy organ bdnie interpretujc przepisy nie jest pewny swojej kompetencji lub niekompetencji spr pozytywny o niedopuszczenie do obrotu prawnego dwch skutecznych prawnie dziaa, podjtych w tej samej sprawie; spr negatywny o zapewnienie ochrony prawnej temu, kto si jej domaga i komu jej odmwiono oraz doprowadzenie do dziaania waciwych organw. Charakter sporw kompetencyjnych
abstrakcyjny (niezwizany z konkretn spraw); konkretny (zwizany z konkretn spraw) wystpuje w polskim systemie prawa.

Uczestnicy sporw kompetencyjnych do sdw administracyjnych naley rozstrzyganie sporw midzy

organami administracji samorzdowej; samorzdowymi kolegiami odwoawczymi; organami administracji samorzdowej a organami administracji rzdowej.

Uchwaodawstwo sdowoadministracyjne dziaalno wykonywana przez Naczelny Sd Administracyjny (w

skadzie 7 sdziw, caej izby lub w penym skadzie) wyjanianie przepisw prawnych ktrych stosowanie wywoao rozbienoci w orzecznictwie sdw administracyjnych; na wniosek o Prezesa Naczelnego Sdu Administracyjnego; o Prokuratora Generalnego; o Rzecznika Praw Obywatelskich; charakter generalny (oderwany od konkretnej sprawy); podjta uchwaa oddziaywuje i wie porednio uczestnikw postpowania sdowoadministracyjnego (precedensy faktyczne nie wi formalnie, ale skutecznie mona si na nie powoa w rodku odwoawczym); rozstrzyganie powanych wtpliwoci dotyczcych zagadnie prawnych na wniosek skadu orzekajcego sdu (wyraony w postanowieniu); bezwzgldnie wice w konkretnej sprawie.

81

6. Skarga Systemy skargowe

systemy jednoskargowe konstruuj skarg uniwersaln (zastosowanie wobec kadego aktu z tego samego powodu i w tym samym celu); systemy wieloskargowe rnorodno skarg ze wzgldu na zrnicowanie dziaa sdu.

Skargi w systemie francuskim system wieloskargowy, w ramach wspomnianego podziau (cztery sfery sdownictwa
administracyjnego) 1. Skargi w obrbie orzecznictwa penego; 2. Skargi o uchylenie aktu (przede wszystkim skarga o przekroczenie wadzy dopuszczalna w wielu sytuacjach); 3. Wnioski w postpowaniu interpretacyjnym; 4. Wnioski w postpowaniu represyjnym.

Skargi w systemie niemieckim system wieloskargowy, najwaniejsze z nich to

1. 2. 3. 4. 5. 6. Skarga o uchylenie niezgodnego z prawem aktu administracyjnego; Skarga o zobowizanie w celu wydania aktu administracyjnego; Skarga na niedziaanie administracji; Skarga o stwierdzenie stosunku prawnego; Skarga o uksztatowanie sytuacji prawnej; Skarga o wiadczenie niepolegajce na wydaniu aktu administracyjnego.

Skargi w systemie brytyjskim system wieloskargowy

dziaanie sdu uruchamiane s przy pomocy remediw (remedies), ktrym odpowiadaj zachowania sdu (orders); podstawowe remedia odwoanie (appeal) uwzgldniajc je, sd uchyla lub zmienia decyzj; rewizja (review) kontrola z punktu widzenia legalnoci (czy akt mieci si intra vires), brak w takim przypadku uprawnie merytorycznych, sd nie moe zmieni decyzji.

Skarga w systemie polskim system jednoskargowy. Dwa aspekty skargi

z punktu widzenia zaskaranych dziaa skarga jest rodkiem prawnym (instrumentem), sucym do realizacji przez uprawnionego publicznego prawa podmiotowego do zakwestionowania dziaania administracyjnego; z punktu widzenia sdu skarga jest impulsem do jego dziaania.

Warunki dopuszczalnoci wniesienia skargi

wyczerpanie wszystkich rodkw odwoawczych; kada skarga powinna zawiera wskazanie aktu, organu, ktrego dotyczy i okrelenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (ten ostatni jedynie formalny);

7. Przedmiot rozpoznania Przedmiot rozpoznania zesp elementw, ktre bada sd administracyjny w trakcie swojego dziaania. Sprawa sdowoadministracyjna w najoglniejszym ujciu jest przedmiotem rozpoznania (definicja formalna art. 1
u.p.s.a.).

Materialnoprawna definicja sprawy sdowoadministracyjnej sd administracyjny, przeprowadzajc kontrol aktu wydanego w sprawie majcej znacznie i tre materialnoprawn sam dziaa w tej sprawie, tylko ma wobec niej inny cel do spenienia. Celem tym nie jest konkretyzacja stosunku prawnego, ale kontrola tej konkretyzacji. Granice sprawy sd rozstrzyga w granicach danej sprawy art. 134 1 in principio u.p.s.a. nawizanie do
materialnoprawnego pojcia sprawy (sdu nie wi granice skargi).

82

Szczegowy przedmiot rozpoznania

sd zwizany wszystkim, co zostao ustalone przez organ, ktry wyda zaskarony akt (bazowanie na stanie faktycznym i prawnym istniejcym w dacie wydania zaskaronego aktu); rodki dowodowe pozwalaj sdowi jedynie wyjania wtpliwoci w kwestii oceny dowodw ju przeprowadzonych przez organ, ktry wyda zaskarony akt; sd ustala prawidowo relacji midzy treci zaskaronego aktu i treci prawa, poprzez zbadanie elementw jak wykadnia normy (w tym poj nieostrych); prawidowo subsumcji; motywy podjtego aktu; dochowanie wymaganej procedury; sposb skorzystania z luzw w ramach uznania administracyjnego i inne.

8. Przedmiot orzekania Przedmiot orzekania elementy treciowe orzecze i ich zakres. Przedmiot orzekania a kryterium kontroli sdowej

1. Kryterium legalnoci sposoby rozumienia legalnoci mog zalee od przedmiotu ochrony w danym systemie, legalno moe by rozumiana jako zgodno z publicznymi prawami podmiotowymi; zgodno z uprawnieniami (prawami nabytymi); zgodno z obiektywnym porzdkiem prawnym; wymiar legalnoci moe by inny w kadej fazie dziaania sdu administracyjnego; nigdy kryterium legalnoci nie jest traktowane jako kryterium absolutne; 2. Legalno a celowo kryterium celowoci dopuszczane rnymi sposobami dtournement de pouvoir; koncepcja legalnoci celu; w uzasadnieniach wyrokw sdw.

Warianty orzecze sdowych

wyrok wariant podstawowy charakter kasacyjny, zgodny z przyjciem kontrolnego modelu sdownictwa brak moliwoci rozstrzygania merytorycznego, wyrok powoduje o utrzymanie w mocy zaskaronego aktu; o wyeliminowanie go z obrotu prawnego; zasada kasacyjnego orzekania sdu drugiej instancji (Naczelnego Sdu Administracyjnego) kasacja ta odnosi si do wyrokw sdu pierwszej instancji (nie do aktw zaskaronych do sdu administracyjnego); w systemach uznajcych kompetencj merytoryczn sdw administracyjnych mog by wydawane wyroki o charakterze reformacyjnym; postanowienie w sprawach procesowych oraz, gdy skarga podlega odrzuceniu ze wzgldw formalnych;

Istota orzekania dokonanie oceny zasadnoci skierowanej do niego skargi (ze wszystkimi konsekwencjami wynikajcymi z przyjcia zasady niezwizania granicami skargi). Zakres orzekania sd orzeka w zakresie nie szerszym, ni mg rozpozna skarg (rozstrzygnicie takie jest
dokonywane w drodze przeobraenia rezultatw rozpoznania skargi w decyzj sdu).

Szeroko orzekania zakres moliwoci dziaania sdu w fazie orzekania. Podzia ze wzgldu na stosunek do wniesionej skargi na wyroki oddalajce skarg i wyroki uwzgldniajce skarg. Wyroki oddalajce skarg wydawane, gdy sd nie stwierdzi naruszenia prawa uzasadniajcego (zgodnie z ustaw)
jego ingerencj (zaskarony akt staje si prawomocny, w zasadzie nie jest moliwe jego wzruszenie wynikajce z wad prawnych).

83

takiego wyroku uregulowana jest na rne sposoby w stosunku do rnych przedmiotw zaskarenia, przez co mona mwi o rnym zakresie (wspomnianej szerokoci) ingerencji sdu wobec rnych przedmiotw zaskarenia 1. Uwzgldnienie skargi na decyzj lub postanowienie zaley od kryterium legalnoci naruszenia prawa, ktre mog spowodowa to uwzgldnienie s wyliczone w zwizku z czym, nie kade naruszenie prawa w decyzji lub postanowieniu moe powodowa ingerencj sdu. Ich podzia (przypomina teori gradacji wad aktu administracyjnego) wady powodujce uchylenie (obowizek uchylenia akt przestaje obowizywa. Jeli akt ten zosta wydany na skutek odwoania lub na wniosek, organ administracji publicznej jest obowizany wyda ponownie dany akt, bdc zwizanym ocen sdu) naruszenie prawa materialnego (ktre miao wpyw na wynik sprawy) np. bdna wykadnia prawa, niewaciwe zastosowanie prawa (subsumcja); naruszenie prawa dajce podstaw do wznowienia postpowania administracyjnego obejmuje tzw. wady procesowe; inne naruszenie przepisw postpowania, jeli mogo ono mie istotny wpyw na wynik sprawy; wady powodujce stwierdzenie niewanoci (obowizek stwierdzenia niewanoci) art. 156 k.p.a. ; stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa mimo stwierdzenia kwalifikowanej wady, nie mona stwierdzi niewanoci albo uchyli decyzji w wypadkach uzasadniajcych wznowienie postpowania administracyjnego; 2. Przesanki uwzgldnienia skargi na akty lub czynnoci stwierdzenie niezgodnoci z prawem prowadzi do uchylenia; daje moliwo sdowi uznania uprawnienia lub obowizku wynikajcego z przepisw prawa (kompetencja merytoryczna wyjtek); stwierdzenie bezskutecznoci zaskaronej czynnoci; 3. Przesanki uwzgldnienia skargi na akty samorzdowe obowizek stwierdzenia ich niewanoci okrelone w ustawach samorzdowych (dotycz zatem nie tylko organu nadzoru, ale i sdu administracyjnego); brak regulacji dotyczcych aktw prawa miejscowego wydawanych przez organ administracji rzdowej stwierdzenie ich niewanoci na podstawie oglnej formuy braku zgodnoci z prawem; 4. Przesanki uwzgldnienia skargi na akty nadzoru uchylenie aktu (na podstawie oglnej formuy braku zgodnoci z prawem); 5. Przesanki uwzgldnienia skargi na bezczynno zobowizanie organu administracyjnego do wydania w okrelonym terminie aktu lub dokonania czynnoci; stwierdzenie albo uznanie uprawnienia lub obowizku, wynikajcego z przepisu prawa; sd nie moe sam zlikwidowa stanu bezczynnoci (brak kompetencji merytorycznych).

Wyroki uwzgldniajce skarg wydawane, gdy ustawa przewiduje ingerencj sdu. Kompetencja do wydania

Gboko orzekania sd stosuje przewidziane ustaw rodki w celu usunicia naruszenia prawa w stosunku do aktw lub czynnoci wydanych lub podjtych we wszystkich postpowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy (wczeniejszych), ktrej dotyczy skarga, jeeli jest to niezbdne do kocowego jej zaatwienia art. 135 u.p.s.a. Akty dotd niezaskarone (prawomocne) mog w wyjtkowym trybie ulec wzruszeniu (ale jeli skarga na dany akt jest oddalona, nie znaczy to, e akty wczeniejsze wydane w tej samej sprawie naley traktowa jako zgodne z prawem). Zakaz reformationis in peius niemono wydania orzeczenia sdowego (administracyjnego) drugiej instancji na niekorzy podmiotu skadajcego odwoanie. W sdownictwie administracyjnym sd nie moe wyda orzeczenia na niekorzy skarcego, chyba, e stwierdzi naruszenie prawa skutkujce stwierdzeniem niewanoci (art. 134 2 u.p.s.a.). W sdownictwie administracyjnym zasada ta pozostaje w kolizji z podstawowymi zaoeniami strukturalnymi i funkcj postpowania sdowoadministracyjnego jak zasada niezwizania sdu granicami skargi; eliminowanie z obrotu prawnego aktw niezgodnych z prawem; nie orzekajc merytorycznie, sd nie moe ustala niczyich praw i obowizkw (wyjtkiem, czyli dziaaniem na niekorzy skarcego moe by jedynie sytuacja, gdy sd zastosuje do zaskaronego aktu lub czynnoci rodek ostrzejszy, ni o to zabiegaa strona albo uchyli akt w caoci, chocia strona daa uchylenia go w czci).

Rozdzia dziewity, podrozdzia 2.

84

9. Dwuinstancyjno sdownictwa administracyjnego Skarga kasacyjna rodek sucy od wyroku wojewdzkiego sdu administracyjnego, uruchamiajcy jedynie
kompetencje kasacyjne Naczelnego Sdu Administracyjnego. W rezultacie Naczelny Sd Administracyjny nie moe zmieni wyroku sdu pierwszej instancji; moe go co najwyej uchyli i przekaza spraw do ponownego rozpatrzenia.

10. Zagadnienia skutecznoci wyrokw sdu administracyjnego Instrumenty prawne majce gwarantowa skuteczno wyrokw (wedug u.p.s.a.)
moliwo wymierzenia organowi administracyjnemu grzywny; w szczeglnych wypadkach moliwo wydania przez sd orzeczenia merytorycznego (zamiast organu).

85