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RGIMEN

JURDICO

DE LA GESTIN Y DEL CONTROL


EN LA
HACIENDA PBLICA


ADOLFO ATCHABAHIAN

RGIMEN

JURDICO

DE LA GESTIN Y DEL CONTROL


EN LA
HACIENDA PBLICA


Tratado sobre la ley 24.156 y su nuevo reglamento.


Leyes 13.064, 25.152 y 25.717.
Rgimen de contrataciones de la administracin nacional.
Reglamento para la adquisicin, enajenacin y contratacin
de bienes y servicios del Estado nacional.

TERCERA EDICIN, INTEGRALMENTE REVISADA

LA LEY

Adolfo Atchabahian
Rgimen jurdico de la gestin del control en
la hacienda - 3a ed. - Buenos Aires: La Ley, 2008.
992 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-987-03-1286-4
1. Contabilidad. 2. Auditoria. I. Ttulo
CDD 657

Copyright 2008 by La Ley S.A.E. e I.


Tucumn 1471 (C1050AACC) Buenos Aires
Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723
Impreso en la Argentina
Printed in Argentina
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without permission in writing from the publisher and the author

Tirada: 1000 ejemplares.


I.S.B.N. 978-987-03-1286-4

PRLOGO*

Presentar una obra que trate el siempre actualizado tema de la


economa de la hacienda pblica materia de que se ocupa la contabilidad pblica, resulta tarea grata para quien durante muchos
aos tuvo a su cargo la ctedra respectiva en la Universidad de Buenos Aires. Ms an s los autores del trabajo han sido alumnos del
prologuista.
La contabilidad pblica, como disciplina cientfica y artstica, requiere en estos momentos hoy ms que nunca de una mayor
divulgacin desde todos sus aspectos bsicos: terico, dispositivo y
prctico.
La escasa bibliografa, sobre todo en castellano, agrava ms an el
problema: de ah, entonces, que el trabajo del doctor Atchabahian y el
contador Massier viene a significar un aporte valioso basado en la
doctrina que la ctedra sostuvo desde sus comienzos.
La exposicin, que no pretende ahondar el vasto temario, es clara
y lleva una didctica que, a no dudarlo, ser de provecho para los estudiantes, funcionarios estatales y todos aquellos que de una u otra
forma se interesen por la materia.
Explicar el carcter y el contenido de la contabilidad pblica, narrar los procedimientos corrientes en la Argentina y referir lo que hace
a las leyes y reglamentos de aplicacin, forman el objeto de este libro.
El trabajo se desarrolla con sencillez y sntesis, pero sin omitir el acopio de la informacin doctrinaria y, en su caso, de la referencia a la
aludida legislacin contable en vigor en nuestro pas.
En nuestra tarea docente de tantos aos hemos tenido oportunidad de presentar y ampliar nuestro enfoque de la contabilidad pblica, actualizando permanentemente el campo de su contenido, hasta
culminar con su vinculacin a la que hoy est ya tan difundida en la

(*) NOTA: este prlogo es el publicado en la primera edicin del Curso de


contabilidad pblica (Editorial Manuel Aguilar S.A., Buenos Aires, 1963).

VIII

ADOLFO ATCHABAHIAN

doctrina, esto es, la contabilidad nacional. Hemos enseado y pretendido inculcar en la juventud que fue nuestro auditorio, el trascendente papel de todo lo que hace al instrumento fundamental de la contabilidad preventiva que es, en las democracias modernas nuestro
mundo occidental, el presupuesto. Hemos dedicado tiempo y esfuerzos a relatar lo referente a la ejecucin de dicho presupuesto, tanto en materia de recursos como de gastos. Hemos analizado la operatoria de la hacienda y hemos descripto su naturaleza y estructura.
Nos ha preocupado, paralelamente, detallar los mtodos y sistemas de control escritural y, tambin, hemos informado sobre otros
aspectos del control hacendal. La responsabilidad administrativa, la
sustanciacin de los juicios de cuentas, la formacin y examen de las
cuentas generales del ejercicio, etc., han sido temas que, asimismo,
formaron parte de nuestros programas de la materia, los cuales contuvieron, adems, lo ms relevante de la gestin y control de las por
nosotros llamadas haciendas anexas y conexas.
Volviendo al tema de la contabilidad nacional, merece sealarse
que en el trabajo se contempla la tan debatida cuestin del presupuesto
como instrumento de programacin y su vinculacin con el presupuesto financiero del Estado, conservando ste su clsica estructura y
su tradicional alcance jurdico-poltico. Debemos lamentar aqu que
en nuestro pas an no se haya intentado profundizar los estudios en
torno a la posibilidad de elaborar un presupuesto econmico nacional, materia en la que tanto se ha avanzado en pases europeos como
Suecia, Holanda, etc., en los ltimos aos.
Tambin es de inters dejar apuntado que los autores se han preocupado especialmente de exponer la significacin que en distintos
aspectos de la contabilidad pblica adquiri la creacin, hace un lustro, del Tribunal de Cuentas de la Nacin en la Repblica Argentina.
Esa creacin represent, desde luego, mejorar sensiblemente el rgimen de control de la operatoria de la hacienda pblica del Estado Federal y supuso, al instituirse el rgano de control externo delegado,
suprimir un vicio estructural de que adoleca el rgimen anterior de
contabilidad oficial.
Encontrar hoy, en el trabajo que presentamos, desarrolladas las
ideas que hemos expuesto sobre esos aspectos es reconfortante. Significa ello que, pese a las no siempre acertadas leyes y prcticas administrativas que reglan la gestin y control de la hacienda del Estado
federal argentino, la doctrina que hemos pretendido explicar tiene sus
cultores y podr concretarse en norma positiva alguna vez.
Pero esa alegra y esa esperanza no nos impiden advertir la singular responsabilidad que, con juvenil valenta, han asumido los autores
al salir con su trabajo a incorporarse al brillante elenco que forma el

RGIMEN JURDICO DE LA GESTIN Y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA

IX

fondo editorial que se acrecienta por la calidad del pblico de habla


castellana que habitualmente adquiere las obras de este sello. Y que,
acostumbrado a leer en su idioma traducciones de eminentes profesores europeos o norteamericanos, exigi para nuestros autores similar calidad expositiva y anlogo mrito intrnseco.
Todas estas apreciaciones nos llevan, por tanto, a concluir que el
lector est en presencia de una obra til y valiosa. Conclusin que
implica desde luego, compartir con sinceridad y conviccin ntima la
singular responsabilidad a que aludimos precedentemente, por entender que los autores han sabido acertar con su exposicin, medida
y profunda, en la presentacin de una materia que exige amplia versacin en quien intenta abordarla.

JUAN BAYETTO
Buenos Aires, marzo de 1963.

PREFACIO

A LA EDICIN DE

1996

Fueron precedente de esta obra, en significativa medida, las dos


ediciones publicadas en 1963 y 1985 que se dieran a conocer con
el ttuloCurso de contabilidad pblica, juntamente con mi estimado
colega el contador pblico Guillermo Massier. Constituy marco normativo fundamental sobre el cual se basara el trabajo anterior, el ordenamiento jurdico que, desde haca casi un siglo, dentro de la legislacin del Estado federal argentino, se conociera como ley de contabilidad. Al presente casi todas las provincias argentinas mantienen, para
su anlogo cuerpo de normas, igual denominacin.
Adems de proveer el anlisis doctrinario sobre la materia, aquellas dos ediciones estuvieron dedicadas a examinar in extenso las disposiciones del decreto ley 23.354/56, sin perjuicio de contener frecuentes comentarios a preceptos de las leyes de contabilidad precedentes,
esto es, la 428, del ao 1870, y la 12.961, del ao 1947. Esta obra mantiene las referencias a estas dos ltimas leyes en casos especiales.
En los aspectos que cabe considerar de mayor gravitacin institucional, aquel decreto ley fue derogado por la ley 24.156, para dar lugar
a un cuerpo de normas cuya concepcin difcilmente puede verse vinculada con lo mejor de la tradicin argentina sobre la materia. Nos
inclinamos a pensar que de ese modo se ha innovado, sin convencer
en el sentido de que ello comportara una superacin de un estado de
cosas precedente. Por ello, acaso en la pretensin de ofrecer algn grado de justificacin para su sancin, y en el deseo de trasuntar que con
ella se habra producido algn cambio, se opt por acudir a un nombre algo pomposo pero que no consigue disimular el eufemismo que
late en l: administracin financiera y de los sistemas de control del
sector pblico nacional.
Ello sea dicho sin perjuicio de advertir sobre la muy equvoca, y
aun defectuosa, tcnica legislativa de que la ley 24.156 adolece, en tanto
en ella son demasiado frecuentes las expresiones de mero alcance programtico, sin virtualidad normativa, y por lo tanto impropias de un
cuerpo de disposiciones legales, que adems de ser operativas revistan imperatividad, y generen as un plexo de derechos y obligaciones

XII

ADOLFO ATCHABAHIAN

inherente a todo precepto que forme parte del ordenamiento vigente.


Si en ese sentido se llegara a sostener como un mrito de la ley 24.156
el haber incorporado esas declaraciones, y como un defecto de la anterior ley de contabilidad el carecer de ellas, el juicio que correspondera formular sera enteramente inverso.
Por lo dems, nada de cuanto aparece legislado mediante esa ley
le era ajeno a lo sustancial, a la mdula de lo que se conociera en el
orden nacional como ley de contabilidad. Nada nuevo introduce en lo
esencial de este tipo de ordenamientos la ley 24.156, que sea susceptible de alterar contenidos y alcances de la doctrina sobre la materia,
cuya denominacin ms expresiva es, y seguir siendo, en el pas y en
el extranjero, contabilidad pblica. Y en cuanto a los mecanismos instrumentales que puedan ser montados sobre la estructura de la ley
24.156, ya estaban ellos en potencia y con plena aptitud para ponerlos
en acto dentro de la ley de contabilidad.
De ah, entonces, que la exposicin doctrinaria de la obra, en su
esencia, no se ve en la necesidad de sufrir alteraciones importantes.
La hemos respetado con el mismo rigor cientfico que estimramos
incorporado en aquellas dos ediciones del Curso de contabilidad pblica. De ah, tambin, que el diferente ttulo dado a la obra no entraa cambio alguno en la identificacin de la materia, que sigue siendo
la misma, y que no puede verse reformado por la mera denominacin
adoptada por una ley.
No creemos en modo alguno que responda a una actitud ritual del
autor de una obra aquello de expresar su gratitud a quienes de una
forma u otra lo alentaron, y le prestaron su generosa cooperacin. La
conviccin que tenemos sobre el enorme valor de esa ayuda, nos lleva
al profundo agradecimiento que profesamos hacia todos ellos. Es igualmente muy claro que en el cotidiano andar por ese fascinante camino
que hemos recorrido, ha sido vital la presencia siempre estimulante
de la familia: nuestro reconocimiento hacia ella es sencillamente inefable.

ADOLFO ATCHABAHIAN
Buenos Aires, agosto de 1996.

BREVE

PROEMIO A LA TERCERA EDICIN

El dinamismo incesante que fluye de la vida del Estado, en el mundo contemporneo, transmite repercusiones particularmente notorias en la parcela de su acaecer reconocida como hacienda pblica.
En esa virtud, nos ha parecido conveniente acoger sin ms dilacin las innovaciones legislativas y jurisprudenciales de diverso orden puestas de manifiesto, con posterioridad a la segunda edicin de
la obra, sobre todo en el seno de la hacienda del Estado federal argentino, aun cuando tambin resultan recogidas normas insertas en
ordenamientos jurdicos provinciales.
Algunas de las normas nacionales sobre la materia, dictadas con
intenciones indudablemente plausibles como ha ocurrido con la ley
25.152, de solvencia fiscal, dieron lugar a la exteriorizacin de nuestra esperanzada expectativa sobre la conduccin atinada de la cosa
pblica, pero que, en gran medida, se ha visto lamentablemente frustrada en el curso del tiempo.
De otra parte, estimul el afn de publicar esta edicin la conveniente medida de aprobar una normativa reglamentaria completa, en
un cuerpo nico, respecto de la ley 24.156, por intermedio del decreto
1344/07, en tanto facilita la ms clara y ordenada inteleccin del plexo
conjunto de disposiciones vigentes en la hacienda pblica nacional, y
que es abordado enteramente en el curso de la obra.
Otro tanto corresponde acotar respecto de las disposiciones plasmadas en el decreto delegado 1023/01, sobre rgimen de contrataciones de la administracin nacional, y en el decreto 436/00, sobre reglamento para la adquisicin, enajenacin y contratacin de bienes y
servicios del Estado nacional, tambin examinados con detalle en sendos captulos.
Con tales motivos, nos hemos sentido inclinados hacia una revisin integral del texto. De tal suerte, y sin perjuicio de conservar en l
lo esencial de su estructura doctrinaria en lo conceptual, hemos apuntado a darle mayor precisin y a corregir aspectos que nos parecieron
algo necesitados de algn esclarecimiento adicional.

XIV

ADOLFO ATCHABAHIAN

Para todo ello nos complace reconocerlo, recibimos la colaboracin del doctor Abel Adolfo Atchabahian, al igual que la de los
titulares y de los funcionarios, tanto de la Sindicatura General de la
Nacin, como de la Contadura General de la Nacin y de la Oficina
Nacional de Contrataciones, en el suministro de antecedentes y valiosa informacin sobre la prctica de los procedimientos aplicados en
el campo de la contabilidad pblica dentro del sector pblico nacional.
He ah explicadas, en prieta sntesis, las razones fundamentales
para dar a conocer esta tercera edicin de la obra. Es nuestro sincero
anhelo que ella pueda constituirse en vehculo apto como humildemente entendemos que lo han sido las anteriores para la formacin
adecuada que, en la esfera del acontecer del Estado, corresponde atribuir a la contabilidad pblica, cuya insoslayable trascendencia
institucional nunca dejaremos de subrayar.

ADOLFO ATCHABAHIAN
Buenos Aires, marzo de 2008.

INDICE
Pg.

Prlogo, por Juan Bayetto ..........................................................................

VII

Prefacio a la edicin de 1996 .....................................................................

XI

Breve proemio a la tercera edicin ...........................................................

XIII

LA CONTABILIDAD PBLICA Y SU SUJETO


CAPTULO I
LA CONTABILIDAD PBLICA
1,1. Definicin y concepto ........................................................................

1,2. Delimitacin de su campo .................................................................

1,3. Divisiones .............................................................................................

1,4. Origen y evolucin ..............................................................................

1,5. Conversin de sus preceptos en normas de derecho positivo .......

11

1,6. Concrecin en reglas y procedimientos de control. Teora general


del control ............................................................................................

14

1,7. La contabilidad pblica y la contabilidad nacional ........................

17

CAPTULO II

LA HACIENDA PBLICA
2,1. Origen ...................................................................................................

25

2,2. Definicin y concepto .........................................................................

26

2,3. Elementos integrantes ........................................................................

26

2,4. Caracteres .............................................................................................

27

2,5. Posibilidad de predeterminar las funciones administrativas ........

30

XVI

ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.

CONTABILIDAD DEL ESTADO


I. ORGANIZACIN DE LA HACIENDA DEL ESTADO
CAPTULO III
ORGANIZACIN DE LA HACIENDA DEL ESTADO FEDERAL ARGENTINO
3,1. Carcter de hacienda divisa y compuesta ........................................

35

3,2. Los rganos mximos y sus funciones ..............................................

38

3,3. Los rganos secundadores de la gestin ejecutiva. Servicios administrativos .............................................................................................

43

3,4. Los rganos consultivos .....................................................................

52

3,5. Los rganos de control administrativo .............................................

53

3,6. Los rganos de racionalizacin y coordinacin ..............................

90

CAPTULO IV
PRINCIPALES DISPOSICIONES LEGALES
Y REGLAMENTARIAS: RESEA HISTRICA
4,1. Etapas ...................................................................................................

95

4,2. Periodo colonial ...................................................................................

95

4,3. Periodo de vida independiente hasta la organizacin institucional


(1810-1860) ..........................................................................................

97

4,4. Periodo de organizacin de la hacienda del Estado federal (18601870) .....................................................................................................

102

4,5. Periodo de 1871 a 1946 .......................................................................

105

Proyectos de reforma de la ley 428 ....................................................

116

4,6. Perodo de 1947 a 1956 .......................................................................

117

4,7. Periodo de 1957 a 1992 .......................................................................

123

Proyectos de reforma de la ley de contabilidad ...............................

132

4,8. Periodo de 1993 hasta la actualidad ..................................................

137

II. LA GESTIN EN LA HACIENDA CENTRAL


CAPTULO V
EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE CONTABILIDAD PREVENTIVA
5,1. La planificacin y el control presupuestario en la hacienda pblica moderna ......................................................................................

149

RGIMEN JURDICO DE LA GESTIN Y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA

XVII

Pg.

5,2. Planes de gobierno y presupuesto financiero del Estado ...............

153

5,3. El presupuesto nacional y el presupuesto financiero del Estado ..

155

CAPTULO VI
EL PRESUPUESTO FINANCIERO
6,1. Concepto, definicin y caracteres .....................................................

159

6,2. Previsiones de gastos y de recursos: sus alcances ...........................

163

6,3. Las reglas clsicas del presupuesto y su expresin contable .........

169

a) Regla de la generalidad ...................................................................

170

b) Regla de la anualidad .....................................................................

184

c) Regla del equilibrio .........................................................................

192

d) Regla de la precedencia ..................................................................

202

e) Regla de la exactitud .......................................................................

208

f) Regla de la especificacin ...............................................................

209

g) Reglas de la publicidad, de la claridad y de la uniformidad ......

213

6,4. Estructura del presupuesto ................................................................

216

a) Clasificacin comparada de gastos y recursos ............................

216

b) Clasificacin de los gastos .............................................................

218

c) Clasificacin de los recursos ..........................................................

220

d) Clasificaciones presupuestarias vigentes para el sector pblico


nacional ............................................................................................

221

e) Requisitos y caractersticas ............................................................

225

f) Presupuesto de capital y presupuesto de operacin ...................

229

g) Sus rasgos en la hacienda del Estado federal argentino .............

231

I. Ley de contabilidad ...................................................................

231

II. Ley 24.156 ....................................................................................

234

6,5. Preparacin del presupuesto. Intervencin de oficinas locales y


centrales. Institucin de un rgano eje. Bases tcnicas para la valuacin de las previsiones ..................................................................

237

a) rgano de la hacienda encargado de las tareas de preparacin

237

b) Comisiones especiales y asesoras .................................................

239

c) La cuestin en la hacienda del Estado federal argentino ...........

241

d) Institucin de un rgano eje: funciones ......................................

243

e) Bases tcnicas para la valuacin de gastos y de recursos ...........

247

I. Gastos ............................................................................................

248

XVIII

ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.

II. Recursos ......................................................................................

249

6,6. Fijacin del presupuesto. Alcances y lmites de la intervencin


parlamentaria ......................................................................................

253

a) Cmara de origen ............................................................................

253

b) Fecha de remisin del proyecto al Congreso ...............................

256

c) Simultaneidad o independencia del presupuesto y de las leyes


de recursos .......................................................................................

257

d) Amplitud de las facultades legislativas en materia de gastos ....

257

e) Agregado de disposiciones extraas a la ley de presupuesto .....

259

f) Veto de la ley de presupuesto .........................................................

264

g) Precedencia del presupuesto .........................................................

268

6,7. Los sistemas presupuestarios clsicos: adaptaciones modernas ..

269

6,8. Innovaciones en la formulacin y en la tcnica presupuestarias ..

275

a) Presupuesto funcional ....................................................................

277

b) Presupuesto por programas ..........................................................

279

c) Presupuesto base cero ....................................................................

284

d) Presupuestacin analtica ..............................................................

286

6,9. El presupuesto financiero del Estado en una economia inflacionaria ......................................................................................................

287

6,10. El presupuesto consolidado del sector pblico nacional .............

290

6.11. Ley 25.152, de administracin de los recursos pblicos en el Estado nacional (ley de solvencia fiscal) ............................................

292

6,12. Ley 25.917: rgimen federal de responsabilidad fiscal .................

301

CAPTULO VII
EJECUCIN DEL PRESUPUESTO EN LO RELATIVO A GASTOS
7,1. Las previsiones de gastos como crditos abiertos al poder ejecutivo. Distintas clases de crditos ..........................................................

309

a) Crditos presupuestarios, extrapresupuestarios y de origen


ejecutivo .........................................................................................

311

b) Crditos para gastar y crditos para pagar .................................

315

c) Crditos limitativos y crditos estimativos ................................

316

d) Crditos condicionados y crditos no condicionados ..............

316

e) Crditos principales y crditos parciales ....................................

318

7,2. La ley de presupuesto anual: eventuales modificaciones durante


su ejecucin .........................................................................................

318

7,3. El gasto frente a la autorizacin presupuestaria ..............................

322

RGIMEN JURDICO DE LA GESTIN Y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA

XIX

Pg.

a) Uso del crdito por el Poder Ejecutivo .........................................

322

b) Intervencin de los ordenadores secundarios ............................

326

c) Concepto de gasto comprometido ...............................................

328

1) Teora del compromiso como causa eficiente, mediata o inmediata, de un movimiento de fondos ..........................................

329

2) Teora civilista o de la equiparacin del compromiso con el


concepto jurdico de obligacin ................................................

330

3) Teora administrativo-financiera del compromiso como concepto sui gneris .........................................................................

333

d) Aplicacin del concepto de compromiso a los distintos gastos


del Estado .........................................................................................

336

e) Organizacin del sistema de competencia en Italia ...................

343

f ) Compromisos en curso de formacin ..........................................

345

g) Compromisos anticipados sobre crditos a abrir en ejercicios


futuros. Sistema nacional de inversiones pblicas .....................

347

h) Medidas necesarias para evitar el aumento encubierto de los


crditos .............................................................................................

354

1) Utilizacin de ingresos eventuales ...........................................

354

2) Consumo de artculos de elaboracin propia .........................

355

3) Omisin de partidas relativas a adquisicin de bienes o servicios entre reparticiones pblicas ..............................................

356

4) Consumo de artculos almacenados ........................................

356

i) Ley de contabilidad: su sistema presupuestario para los gastos

357

j) Ley 24.156 y su reglamento. Registro de compromisos ...............

359

7,4. El gasto frente al acreedor ..................................................................

370

a) Reconocimiento y liquidacin del gasto ......................................

370

b) Antecedentes legales ......................................................................

375

c) Ordenacin del pago ......................................................................

377

d) Ley 24.156 y su reglamento. El pago y su documentacin .........

387

7,5. Fiscalizacion del pago de los gastos. Responsabilidades ...............

394

7,6. Contabilidad de la ejecucin del presupuesto de gastos ................

397

CAPTULO VIII
EJECUCIN DEL PRESUPUESTO EN LO RELATIVO A RECURSOS
8,1. Conceptos financiero, econmico y contable del recurso .............

401

8,2. El sistema de crdito pblico en la ley 24.156 .................................

407

8,3. Fijacin de las entradas ......................................................................

424

XX

ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.

a) Concepto y alcances .......................................................................

424

b) Formas y momentos en que se produce la recaudacin ............

428

c) Clasificacin de las entradas por su fijacin ................................

429

8,4. Exaccin: concepto. Formas segn las cuales se produce .............

432

8,5. Ingreso al tesoro ..................................................................................

435

8,6. Control de las entradas .......................................................................

438

a) Aspectos a los cuales se extiende ..................................................

439

I. Control del fisco sobre los contribuyentes y deudores ...........

439

II.Control de la administracin sobre los agentes recaudadores


delegados del tesoro ...................................................................

443

III. Control externo sobre la administracin ...............................

446

b) Responsabilidades ..........................................................................

448

8,7. Preceptos complementarios de la contabilidad ejecutiva en materia de entradas .....................................................................................

450

a) Compensacin de deudas y crditos de particulares .................

450

b) Rgimen de contralor .....................................................................

452

c) Principio de lo no cobrado por cobrado ......................................

452

d) Principios relativos a cuestiones procesales de derecho tributario

452

8,8. Registro contable de las entradas ......................................................

454

CAPTULO IX
CLAUSURA DEL EJERCICIO DEL PRESUPUESTO
9,1. Ao financiero y ejercicio. Periodo complementario en el sistema
de competencia ...................................................................................

459

9,2. Efectos de la clausura respecto de las autorizaciones para gastar


y las entradas .......................................................................................

461

9,3. Procedimientos para hacer efectivo el principio de la separacin


de ejercicios: cuenta de resultas y presupuesto de liquidacin .....

466

9,4. Ley 24.156: cierre de cuentas y evaluacin de la ejecucin presupuestaria ...............................................................................................

469

CAPTULO X
EL SERVICIO DEL TESORO
10.1. Definicin ...........................................................................................

473

10,2. Funciones de caja ..............................................................................

473

10,3. Funciones financieras y especficas ................................................

475

10,4. Funciones conexas ............................................................................

480

RGIMEN JURDICO DE LA GESTIN Y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA

XXI

Pg.

10,5. Organizacin ......................................................................................

481

a) rganos directivos ........................................................................

481

b) rganos ejecutivos .......................................................................

481

c) rganos auxiliares ........................................................................

483

d) rganos de control interno .........................................................

486

10,6. Principios de la unidad de direccin y de caja ..............................

486

10,7. Sistemas de organizacin del servicio del tesoro ..........................

487

a) Sistema bancario ...........................................................................

487

b) Sistema independiente ................................................................

488

c) Sistema burocrtico o gubernativo .............................................

488

10,8. Antecedentes histricos y legales ....................................................

489

10,9. Ley de contabilidad y su reglamento ..............................................

491

10,10. Ley 24.156 y su reglamento ............................................................

495

10,11. Contabilidad del tesoro ..................................................................

499

CAPTULO XI
LA GESTIN PATRIMONIAL
11,1. Inaplicabilidad, con relacin al Estado, de conceptos corrientes
en el orden privado, en materia de patrimonio .............................

503

11,2. El patrimonio del Estado como materia administrable ...............

511

a) Concepto y definicin ...................................................................

511

b)El patrimonio de las entidades descentralizadas o haciendas


anexas .............................................................................................

513

c) Inventario de los bienes integrantes del patrimonio del Estado:


criterios de inclusin, de clasificacin y de valuacin ..............

514

1. Criterios de inclusin ................................................................

514

2. Criterios de clasificacin ..........................................................

515

3. Criterios de valuacin ...............................................................

517

a) Bienes del dominio pblico natural .....................................

517

b) Bienes del dominio pblico artificial ...................................

518

c) Bienes inmuebles no disponibles .........................................

518

d) Bienes inmuebles disponibles ..............................................

519

e) Bienes muebles .......................................................................

519

f) Bienes inmateriales .................................................................

520

g) Bienes afectados a empresas del Estado ..............................

520

XXII

ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.

d) Antecedentes legales ....................................................................

521

11,3. Gestin de los bienes ........................................................................

529

a) Actos en los cuales se traduce la gestin patrimonial ..............

529

b) Contacto entre la gestin de los bienes y la gestin financiera

530

c) Organizacin y control de la gestin de los bienes ...................

531

d) Antecedentes legales ....................................................................

533

1. Administracin de bienes inmuebles .....................................

534

2. Administracin de bienes inmateriales ..................................

536

e) Ley de contabilidad y su reglamento ..........................................

537

11,4. Administracin de efectos y especies, en particular: control necesario ................................................................................................

539

11,5. Administracin de bienes muebles .................................................

544

11,6. Registros patrimoniales permanentes (locales y centrales) .........

548

CAPTULO XII
CONTRATOS DEL ESTADO
12,1. Conceptos generales .........................................................................

553

12,2. Clasificacin de los contratos administrativos, segn la contabilidad pblica ......................................................................................

554

12,3. Competencia contractual del Poder Ejecutivo: sus limitaciones

555

a) Control parlamentario ................................................................

557

1. Control preventivo ..................................................................

557

2. Control concomitante ............................................................

560

3. Control crtico o ulterior .........................................................

561

b) Eleccin de la contraparte .........................................................

561

12,4. Control externo en materia de contratos .......................................

565

CAPTULO XIII
CONTRATO DE SUMINISTROS
13,1. Conceptos generales .........................................................................

575

13,2. Definicin ...........................................................................................

577

13,3. Sistemas de adjudicacin (Bases conceptuales. Antecedentes legislativos nacionales) ........................................................................

578

13.4. Sistemas de adjudicacin (Ordenamiento jurdico vigente) ........

581

a) Conceptos introductorios ............................................................

581

RGIMEN JURDICO DE LA GESTIN Y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA

XXIII

Pg.

b) Contrataciones comprendidas y contrataciones excludas .....

584

c) Habilitacin para contratar con la administracin pblica nacional ..............................................................................................

585

d)Programacin de las contrataciones. Transparencia en los procedimientos. Anticorrupcin .......................................................

586

e) Sistema de contrataciones de bienes y servicios ......................

589

f) Requisitos de las contrataciones .................................................

589

g) Facultades y obligaciones de la autoridad administrativa .......

590

h) Facultades y obligaciones de los cocontratantes ......................

592

i) Criterio de seleccin ......................................................................

592

j) Seleccin de los cocontratantes; procedimientos .....................

593

k) Modalidades de la contratacin ..................................................

596

13,5. Trmites hasta la adjudicacin ........................................................

603

a) Ley de contabilidad .....................................................................

603

b) Decretos 1023/01 y 436/00 ..........................................................

606

13,6. Excepciones a la regla general de la licitacin pblica .................

614

a) Ley de contabilidad ......................................................................

614

b) Decretos 1023/01 y 436/00 ..........................................................

624

13,7. Autorizacin y aprobacin de las contrataciones .........................

626

a) Ley de contabilidad ......................................................................

626

b) Decreto 1344/07, reglamento de la ley 24.156 ..........................

628

13,8. Publicidad y requisitos del llamado para la contratacin ............

631

a) Antecedentes nacionales .............................................................

631

b) Decretos 1023/01 y 436/00 ..........................................................

635

13,9. Padrn de proveedores del Estado. Registro de sancionados ......

644

a) Antecedentes nacionales .............................................................

644

b) Decretos 1023/01 y 436/00 ..........................................................

646

13,10. Depsitos de garanta .....................................................................

649

a) Antecedentes nacionales .............................................................

649

b) Decretos 1023/01 y 436/00 ..........................................................

652

13,11. Perfeccionamiento del contrato ....................................................

656

13.12. Contrataciones pblicas electrnicas ...........................................

658

13,13. Locacin de inmuebles ..................................................................

659

13, 14. Teora de la imprevisin ................................................................

660

13,15. Medidas econmicas necesarias ...................................................

664

XXIV

ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.

a) Uniformacin de artculos ...........................................................

664

b)Organizacin de reparticiones centralizadoras de compras:


antecedentes nacionales ..............................................................

665

13,16. Provisiones para las entidades descentralizadas .........................

671

13,17. Sistema de precios testigo para las compras del Estado: control
de la Sindicatura General de la Nacin ........................................

672

CAPTULO XIV
CONTRATO DE OBRA PBLICA
14,1. Conceptos generales .........................................................................

677

14,2. Definicin ...........................................................................................

679

14,3. Principio de la centralizacin ..........................................................

681

14,4. Obras por administracin ................................................................

683

14,5. Preparacin de los presupuestos y proyectos para la construccin de obras .....................................................................................

684

14,6. Concursos y contratacin directa de proyectos para obras pblicas .......................................................................................................

685

14,7. Sistemas de contratacin .................................................................

685

14,8. Necesidad de la existencia de crdito para llamar a licitacin ....

687

14,9. Excepciones a la regla de la licitacin pblica ...............................

689

a) Ley 13.064 ......................................................................................

689

b) Decreto 1023/01 (art. 33) .............................................................

692

14,10. Publicidad del llamado a licitacin pblica .................................

693

14,11. Procedimiento de la licitacin pblica .........................................

694

14,12. Registro nacional de constructores de obras pblicas ...............

695

14,13. Depsitos de garanta .....................................................................

697

14,14. Perfeccionamiento del contrato ....................................................

698

14,15. Teora de la imprevisin .................................................................

699

14,16. Autorizacin legislativa de las obras pblicas. Excepcin al rgimen de caducidad de los crditos ................................................

706

14,17. Financiacin de las obras pblicas ...............................................

713

14,18. Jurisdiccin contencioso-administrativa .....................................

713

14,19. Construcciones militares ...............................................................

715

14,20. Construcciones efectuadas por las empresas del Estado ...........

715

14,21. La concesin de obra pblica: ley 17.520 .....................................

716

14,22. Concesin de uso de los bienes del dominio pblico o privado


del Estado nacional .........................................................................

718

RGIMEN JURDICO DE LA GESTIN Y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA

XXV

Pg.

CAPTULO XV
TRABAJOS Y OBRAS POR ADMINISTRACIN
15,1. Evolucin de su concepto econmico y rgimen legal .................

723

15,2. Precauciones indispensables ...........................................................

725

15,3. Organizacin administrativa y control ...........................................

729

CAPTULO XVI
ADMINISTRACIN

MILITAR

16,1. Conceptos generales .........................................................................

733

16,2. Competencia del Poder Ejecutivo en la administracin militar ..

733

16,3. Normas de excepcin relativas a la administracin militar .........

734

a) En materia presupuestaria ...........................................................

734

b) En materia de contratos, provisin y reposicin de materiales

739

c) En materia de construcciones .....................................................

749

16,4. Responsabilidad contable de los funcionarios militares ..............

750

16,5. rganos centrales de administracin y control interno ...............

752

a) Ministerio de Defensa ..................................................................

752

b)Direcciones generales de administracin: su reemplazo en cada rama de las fuerzas armadas ...................................................

753

c) Direccin General de Fabricaciones Militares ..........................

754

16,6. El control externo ..............................................................................

757

a) Control externo delegado ............................................................

757

b) Control parlamentario .................................................................

758

CAPTULO XVII
REGISTRO CONTABLE DE LAS OPERACIONES
(VISIN DE CONJUNTO)
17,1. Registro contable de las operaciones financiero patrimoniales:
importancia de su adecuada organizacin ....................................

761

17,2. Qu aspectos debe abarcar el registro contable ............................

762

17,3. Plan general de organizacin ...........................................................

763

a) Contabilidad financiera ...............................................................

763

b) Contabilidad patrimonial ............................................................

767

c) Contabilidad de responsables .....................................................

768

17,4. Antecedentes legales .........................................................................

768

XXVI

ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.

a) Ley 428 ...........................................................................................

768

b) Ley 12.961 ......................................................................................

770

c) Decreto 33.236/49 .........................................................................

773

d) Ley de contabilidad ......................................................................

775

e) Sistema de contabilidad integral de la nacin ...........................

780

17,5. Ley 24.156 y su reglamento ..............................................................

782

III. LA GESTION EN LAS HACIENDAS ANEXAS


CAPTULO XVIII
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA INSTITUCIONAL
18,1. Razones para justificarla ..................................................................

795

18,2. La descentralizacin administrativa institucional vista desde la


contabilidad pblica. Las haciendas anexas ..................................

798

18,3. Clasificacin de las haciendas anexas ............................................

799

18,4. Alcances de la autarqua asignada a las haciendas anexas ..........

803

18,5. Conclusiones .....................................................................................

804

CAPTULO XIX
EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LAS HACIENDAS ANEXAS
19,1. Evolucin de la descentralizacin administrativa en la Argentina .......................................................................................................

805

19,2. El control preventivo, concomitante y crtico de las entidades


descentralizadas ................................................................................

807

19,3. Las entidades descentralizadas ante la ley 12.961 .........................

813

19,4. Las entidades descentralizadas ante la ley de contabilidad .........

817

19,5. Clasificacin de las entidades descentralizadas ............................

824

19,6. Razones para considerar separadamente las haciendas anexas


de produccin y las de erogacin ....................................................

826

19,7. Aplicabilidad de las disposiciones comunes sobre contabilidad


pblica a las haciendas anexas de erogacin ................................

827

19,8. Necesidad de un rgimen contable especial para las haciendas


anexas de produccin .......................................................................

828

19,9. Leyes 13.653, de empresas del Estado, y 20.705, de sociedades


del Estado ...........................................................................................

833

a) Ley 13.653 ......................................................................................

833

RGIMEN JURDICO DE LA GESTIN Y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA XXVII


Pg.

b) Ley 20.705 ......................................................................................

847

19,10. Sindicatura general de empresas pblicas ...................................

848

a) Ley 15.023 ......................................................................................

848

b) Ley 20.558 ......................................................................................

850

c) Ley 21.801 ......................................................................................

852

19,11. Las haciendas anexas de produccion ante la ley de contabilidad ....................................................................................................

856

19,12. Las haciendas anexas de produccion ante la ley 24.156 .............

858

19,13. Privatizacin de empresas estatales: ley 23.696 ..........................

860

19,14. Nuevas empresas mayoritariamente estatales: leyes 25.943 y


26.100 ...............................................................................................

865

IV. RESPONSABILIDAD DE ADMINISTRADORES


Y AGENTES DE LA HACIENDA PBLICA

CAPTULO XX
LOS RESPONSABLES
20,1. La responsabilidad como caracterstica del gobierno representativo ......................................................................................................

869

20,2. Responsabilidades sealadas por las leyes orgnicas de la hacienda pblica ...........................................................................................

873

20,3. Clasificacin de los obligados a rendir cuenta ..............................

874

20,4. La responsabilidad de los funcionarios pblicos ante la ley 24.156

880

20,5. Fianzas: formas de darlas .................................................................

884

CAPTULO XXI
LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA DE LA RESPONSABILIDAD
21,1. Facultades de la Contadura General y del Tribunal de Cuentas
ante el poder administrador en la ley de contabilidad .................

885

21,2. Facultades de los rganos del control administrativo ante los rganos ejecutivos ................................................................................

886

21,3. Contabilidad de responsables .........................................................

887

CAPTULO XXII
LA DECLARACIN ADMINISTRATIVA DE LA RESPONSABILIDAD
22,1. El Tribunal de Cuentas como rgano jurisdiccional en la ley de
contabilidad .......................................................................................

889

XXVIII

ADOLFO ATCHABAHIAN
Pg.

22,2. Oportunidad y forma de presentacin de las cuentas ..................

890

22,3. Compulsin de los remisos ..............................................................

891

22,4. Trmites hasta la resolucin definitiva ...........................................

892

22,5. El juicio administrativo de responsabilidad ..................................

896

22,6. Resoluciones condenatorias del rgano jurisdiccional administrativo: carcter prejudicial. Concurrencia de actos delictuosos
con la responsabilidad civil .............................................................

900

22,7. Ejecucin de las resoluciones condenatorias del rgano jurisdiccional administrativo ........................................................................

901

22,8. Recursos contra las resoluciones condenatorias del rgano jurisdiccional administrativo ..................................................................

901

22,9. Prescripcin de acciones contra los responsables ........................

903

V. EL CONTROL PARLAMENTARIO
EN LAS FASES CONCOMITANTE Y ULTERIOR
CAPTULO XXIII
CONTROL

CONCOMITANTE

23,1. Ejercicio y delegacin de las funciones de control ........................

907

23,2. Control directo: pedidos de informes e investigaciones ..............

908

23,3. Otras fuentes de informacin ..........................................................

909

CAPTULO XXIV
CONTROL ULTERIOR
24,1. La cuenta de inversin: base del control ulterior ..........................

911

24,2. Antecedentes histricos y legales ....................................................

913

24,3. La cuenta de inversin en la ley 24.156 ..........................................

918

24,4. Vinculacin de los resultados de la hacienda pblica con la situacin econmica general ...................................................................

920

24,5. Examen parlamentario de la cuenta de inversin .........................

921

24,6. Necesidad de asesoramiento tcnico .............................................

924

24,7. Pronunciamiento ..............................................................................

927

24,8. Aprobacin tcita de la cuenta de inversin ..................................

929

RGIMEN JURDICO DE LA GESTIN Y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA

XXIX

Pg.

VI. LAS HACIENDAS CONEXAS O PARAESTATALES


CAPTULO XXV
HACIENDAS CONEXAS O PARAESTATALES
25,1. Haciendas privadas cuya actividad, total o parcial, debe ser objeto de fiscalizacin por el Estado: razones ......................................

935

25,2. Clasificacin .......................................................................................

936

25,3. Alcances y formas de fiscalizacin, segn el tipo ..........................

937

25,4. Antecedentes legales .........................................................................

938

a) Ley 12.961 ......................................................................................

938

b) Ley de contabilidad ......................................................................

939

25,5. Las haciendas conexas en la ley 24.156 ..........................................

942

BIBLIOGRAFA .......................................................................................

943