Joseph Lajugie

Avant-propos. Dcentralisation et amnagement du territoire

In: Annuaire des collectivits locales. Tome 5, 1985. pp. 1-7.

Citer ce document / Cite this document : Lajugie Joseph. Avant-propos. Dcentralisation et amnagement du territoire. In: Annuaire des collectivits locales. Tome 5, 1985. pp. 1-7. http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1985_num_5_1_971

Avant-propos

DCENTRALISATION ET AMNAGEMENT DU TERRITOIRE par Joseph LAJUGIE Doyen honoraire de la Facult de Droit et des Sciences conomiques de Bordeaux Directeur-fondateur de PI.E.R.S.O. On aurait pu s'attendre ce que l'anne 1984 ft une anne faste en matire de dcentralisation et d'amnagement du territoire. Premire anne d'applica tion effective des grandes rformes de 1982 et 1983 tendant l'accroissement des pouvoirs des collectivits territoriales et une vritable planification rgio nale, elle aurait d tre marque par un coup de fouet au dveloppement rgio nal,un dveloppement rgional qui, grce aux contrats de Plan tat-rgions, semblait devoir s'insrer tout naturellement dans la politique nationale d'amna gementdu territoire. Qu'en est-il en ralit ? Paradoxalement, au moment mme o les autorits rgionales et locales b nficient d'un largissement sensible de leurs comptences, des fissures apparais sent l'arsenal rglementaire, en vigueur depuis trente ans pour attnuer les dans disparits rgionales de dveloppement. La politique labore dans les annes 1954-1960 tendait, on le sait, un meil leur quilibre des activits et des revenus sur l'ensemble du territoire et, particu lirement, entre Paris et les rgions de province. C'est dans cet esprit qu'avaient t adoptes, en mme temps, des mesures de dissuasion rencontre de ce que l'on appelait alors la congestion de la rgion parisienne (agrment pralable pour les crations ou extensions d'entreprises) et des mesures d'incitation en fa veur des rgions dont on souhaitait favoriser le dveloppement (aides l'implan tation d'activits industrielles, tertiaires ou de recherche, revitalisation de certai nes zones rurales). 1

AVANT-PROPOS II est caractristique d'ailleurs que le terme de dcentralisation ait t em ploy, pendant de longues annes, au sens de dcentralisation industrielle , c'est--dire de transfert d'activits de Paris vers la Province, avant que ne pr vale une plus saine conception, celle d'un amnagement du territoire dynamiq ue, fond sur une vue prospective du dveloppement des rgions, sur la mise en valeur de leurs ressources et l'amlioration de leurs infrastructures d'accueil, dans le cadre d'une politique nationale de solidarit interrgionale. Quoi qu'il en soit, les trente annes d'une croissance, dont on a seulement me sur la porte quand elle s'est interrompue, ont bien connu un dbut de rquil ibragedu territoire : la tendance sculaire l'hmorragie dmographique au profit de la capitale s'est ralentie puis inverse et les rgions sous-industrialises de l'Ouest ont vu s'amorcer un dcollage impuls, dans bien des cas, par des activits de pointe, porteuses d'avenir. A certains gards, la crise allait continuer rduire les disparits, dans la me sure o elle frappait plus durement les rgions de vieille industrialisation et pro voquait de nouveaux clivages dans l'appareil productif, imposant de nouvelles priorits l'action gouvernementale. Mais, bien entendu, il ne s'agit plus l de l'amnagement crateur des priodes d'expansion mais d'oprations ponctuelles de sauvetage de l'emploi, voire de la survie de certaines rgions sinistres par les mutations technologiques. Dans une telle conjoncture, que peut attendre l'amnagement du territoire du renforcement des pouvoirs rgionaux ? Ne faut-il pas se prparer une remise en cause de ses principes les mieux tablis et de ses orientations traditionnelles ? A. Les ambiguts de la dcentralisation La plus grande rforme institutionnelle intervenue en France depuis la suppression des provinces en 1790 : c'est ainsi qu' l'tranger beaucoup avaient peru la porte des lois de dcentralisation de 1982 et 1983, porte voile dans notre pays par un climat de passion post et pr-lectoraliste et par les outrances verbales qui marqurent, chez leurs tenants comme chez leurs adversaires, un dbat politique qui fut rarement la hauteur de l'enjeu du dbat. Sans doute ne s'agit-il pas seulement d'une rforme rgionale, puisqu'elle con cerne l'ensemble des collectivits territoriales et qu'en fait les grands bnficiai res en sont les dpartements et les Prsidents de Conseils Gnraux. C'est ce pendant l'aspect rgional que nous retiendrons seul ici puisque, dans la nouvelle rpartition des comptences alors dcide, c'est aux rgions que reviennent, au ct de l'tat, les responsabilits principales en matire d'amnagement du terri toire.

AVANT-PROPOS 1. Il semblait possible ds lors de rsoudre harmonieusement un problme que certains ont redcouvert ingnument il n'y a gure, alors qu'il se pose depuis que l'on se proccupe de dveloppement rgional, celui du dveloppement par le haut ou du dveloppement par le bas . En fait, tout le monde sait bien que si, au cours des Trente glorieuses , cer taines rgions moins favorises durent bnficier d'une politique d'entranement, c'est parce qu'elles n'avaient pas, en elles-mmes, les virtualits d'une croissance spontane ; si, aujourd'hui, on prne avant tant d'insistance les vertus d'un dve loppement endogne, c'est bien souvent, hlas, parce que les sources d'investi ssementsextra-rgionaux se font rares. En tout tat de cause, les pouvoirs nouveaux donns aux tablissements pu blics rgionaux, en matire d'intervention conomique et de planification rgio nale, devaient leur permettre de prciser la conception qu'ils se faisaient du de venir de la rgion, de dterminer librement les orientations qu'ils souhaitaient donner son dveloppement et les priorits qu'ils entendaient tablir dans la ralisation de leurs projets. 2. Conception d'autant plus prometteuse qu'en mme temps ils disposaient, par l'intermdiaire des contrats de plan tat-rgions, d'un instrument apparem ment adapt pour associer l'tat leur effort et pour intgrer leur action bien dans le contexte du plan national de dveloppement conomique et social. Cette insertion de la contractualisation dans le processus de planification tait, bien des gards, sduisante. Formule privilgie d'conomie mixte, elle permettait de pousser plus loin la dmocratisation du plan, en fournissant au del de normes purement politiques, les termes d'un consensus entre les forces conomiques et sociales en prsence. Elle devait assurer, en mme temps, une convergence entre les priorits du Plan national et celles des plans rgionaux et, par l mme, on pouvait l'esprer, une certaine cohrence entre les plans des r gions. Il est encore trop tt pour apprcier la porte de cette premire exprience de planification contractuelle. On ne peut qu'enregistrer un dcalage trs net entre l'enthousiasme qui avait marqu la phase publique de prparation des plans r gionaux, dans certaines rgions tout au moins, et les dceptions engendres par les marchandages auxquels ont donn lieu la ngociation quasi-confidentielle des contrats de plan, comme par la banalisation des rsultats. L'cart entre les ambitions exprimes et les projets retenus reflte-t-il seule ment les sacrifices ncessaires pour rendre les plans des rgions cohrents et compatibles avec les moyens financiers de l'tat ? Exprime-t-il une tentative de rcupration par l'appareil administratif de l'tat d'une partie des pouvoirs dl gus par l'appareil politique ? Traduit-il une crise de la contractualisation ou dissimule-t-il une contractualisation de la crise ? N'est-il pas seulement le 3

AVANT-PROPOS prix de l'apprentissage ncessaire pour faire sentir aux autorits rgionales les l imites obliges de la dcentralisation dans un tat unitaire ? Autant de questions que l'on est en droit de se poser mais, vrai dire, pouvait-il en tre autrement ? Aprs tout, mme si l'on peut, ajuste titre, discuter du bien-fond de certaines dcisions en ce qui concerne les projets retenus et aids par l'tat, peut-on con tester le principe de cet arbitrage de la puissance publique ? Pourrait-on, moins d'aller jusqu' une solution fdrale qui n'est pas de mise pour l'instant, laisser les rgions dcider seules du volume des crdits qu'elles voudraient voir affecter, sur leur territoire, aux grandes oprations d'quipement ou des ac tions de dveloppement rgional directement productives, sans risquer de voir s'aggraver les disparits rgionales que l'on dit vouloir rduire ? Pourrait-on laisser les rgions fortes poursuivre l'effort de dveloppement que permet leur potentiel financier, sans associer le pays tout entier une certaine prquation des ressources nationales, au profit des plus faibles ? Ne serait-ce pas la ngation mme de toute la politique d'amnagement du territoire, alors que, dj, la crise en remet en question les principes les plus solidement tablis ? B. Vers une rvision dchirante de l'amnagement du territoire N'est-ce pas, en effet, notre conception traditionnelle de l'amnagement du territoire qui doit tre aujourd'hui reconsidre ? La crise a profondment modifi la dynamique de l'espace rgional, au dtr iment de rgions constituant les piliers de la puissance industrielle du pays et d'activits qui taient le moteur de son dveloppement. Le sauvetage d'entrepri ses en difficult et la lutte contre le chmage l'emportent, de plus en plus, dans les proccupations gouvernementales sur les proccupations moyen terme de rquilibrage territorial. De nouveaux enjeux apparaissent et de nouvelles priori ts s'imposent l'tat dont les interventions sont prement contestes mais qui on demande, en mme temps, de grer les restructurations industrielles, de favoriser la comptitivit internationale et de sauvegarder l'emploi. Certains en viennent considrer l'Amnagement du territoire comme un luxe des priodes de prosprit et comme un frein la reprise de la croissance. L'ide mme d'un territoire national faisant l'objet d'un projet global d'am nagement quilibr est contest au projet des spcificits des territoires et de la promotion de leurs vocations propres. maine. En ralit, deux proccupations majeures s'imposent aujourd'hui en ce do

AVANT-PROPOS 1. La premire s'exprime dans l'alternative bien souligne au cours d'un per tinent dbat entre deux anciens responsables, au plus haut niveau, de la politique franaise d'Amnagement du territoire : Olivier Guichard et Michel Rocard. n 7, 1982), marqueront-elles l'abandon d'une ambition, celle d'un meilleur Les rformes rcentes, s'interrogeaient-ils, (dans la Revue Vous et Nous, partage territorial des fruits de la croissance qui avait t assur jusqu'ici l'in itiative du pouvoir central par un dirigisme dcentraliseur, mcanisme auto correcteur que s'imposait l'Etat et qu'il imposait aux rgions les plus riches, ou, au contraire, favoriseront-elles l'mergence d'une <r nouvelle donne pour l'am nagement du territoire, librant les initiatives locales et rgionales en faveur du dveloppement conomique et fondant l'expression de la solidarit nationale sur le dialogue, la ngociation et le contrat ? On pouvait, en mme temps, se demander si l'instauration de trois niveaux de pouvoirs locaux dots de comptences conomiques et non subordonns les uns aux autres serait en mesure de dclencher des effets de synergie susceptibles de favoriser, la fois, la promotion du dveloppement local et l'accroissement du produit rgional. Le dbat reste ouvert mais il est, aujourd'hui, supplant par l'impact de mesur es rcentes qui dpassent le champ des polmiques institutionnelles pour attein dre cur de la politique d'amnagement du territoire. au 2. Au moment mme o entraient en vigueur plans rgionaux et Contrats de plan tat-rgions, qui, aprs tout, s'inscrivaient dans la logique de la politique suivie depuis 1955 pour attnuer les disparits rgionales, c'est le principe mme de cette politique qui tait remis en cause par une dcision du Conseil des Minist res 1 1 dcembre 1984, entrine par un Dcret du 14 janvier 1985 curieuse du ment sous-estim par la presse et les mdias. Il s'agit d'un allgement du rgime de l'agrment applicable aux entrepri ses souhaitant s'installer ou se dvelopper en rgion parisienne. Cette exigence d'une autorisation pralable avait fait l'objet de violentes attaques, au nom de la libert d'tablissement tout d'abord, la libert du commerce hrite de la R volution franaise, puis ensuite sur le thme de la dsindustrialisation de l'Ile-de-France. En effet, bien que limite ds le dpart aux tablissements dpas sant une certaine taille et applique avec une grande souplesse en ce qui con cerne les entreprises de services et les installations de bureaux, cette rglementat ionrduit de faon significative la part de la rgion parisienne dans les avait crations ou extensions d'entreprises, encore qu'il faille ramener leur juste pro portion les migrations de population active qui lui sont imputables. Tant bien que mal admise dans la priode d'expansion conomique, elle al lait tre de moins en moins tolre avec la prolongation de la crise et le dvelop pement du chmage, mme si celui-ci est moins aigu en rgion parisienne qu'en bien d'autres parties de l'hexagone. Le souci de renforcer la comptitivit de la 5

AVANT-PROPOS capitale au regard des grandes mtropoles europennes a t l'un des arguments invoqus pour justifier le desserrement des normes administratives pesant sur les projets d'implantation en rgion parisienne, certains rvant de faire de l'Ile de France le premier ple tertiaire d'Europe. Il s'agirait, en particulier, d'inciter les grandes entreprises trangres, amricaines ou japonaises notamment, instal ler leurs quartiers gnraux europens en France, en supprimant des procdures juges trop lourdes (libert pour la construction de bureaux). On a voulu gale ment allger les rgles en vigueur pour les entreprises de taille moyenne (double ment seuils de superficie partir desquels l'agrment reste exig) et favoriser des le dveloppement des villes nouvelles de la rgion parisienne (libert d'implanta tion de locaux industriels et de bureaux). Il ne s'agit donc pas, on le voit, d'un simple amnagement technique mais d'un changement fondamental dont il faut mesurer la porte. Sans doute, a-t-il t annonc galement que cette modulation des contraint es sur la rgion qui, en dpit de certaines difficults, reste la plus puis pesant sante et la plus dynamique de notre pays, devait tre quilibre dans un proche avenir par la rvision des aides la localisation des activits en province . Le nouveau Dlgu l'amnagement du territoire et l'action rgionale a bien prcis que la mise en uvre de la prime d'amnagement du territoire devait tre notamment assouplie, adapte au financement de projets fort contenu capitalistique et rendue plus attrayante, au niveau europen, pour les investiss ements trangers . Acceptons-en l'augure, en souhaitant que la rflexion annonce sur cette r forme des aides passe par une concertation assez large pour que soient pris en considration tous les lments de rquilibrage indispensable. Ne serait-il pas paradoxal de voir le grand projet de dcentralisation des collectivits territoria les dboucher sur un dmantlement de la politique rgionale franaise ? * Aux yeux de beaucoup, la dcentralisation ne peut prendre tout son sens que si elle favorise le dveloppement rgional, mais un dveloppement rgional qui s'inscrive dans une politique nationale d'amnagement du territoire. Certes, la conception de cet amnagement, esquisse il y a trente ans, doit-elle tre au jourd'hui rvise, la fois en fonction des rsultats obtenus et du fait de la crise. C'est un problme auquel sont confronts tous les pays industriels, mme s'il n'est pas exempt, pour certains d'entre eux, de proccupations doctrinales. L'Administration Reagan, aux tats-Unis, a abandonn, au niveau fdral, la politique rgionale des Dmocrates. Le gouvernement de Mme Thatcher, au Royaume-Uni, avait commenc supprimer, ds 1978, le rgime de l'autorisa tion pralable pour l'agglomration londonienne. Plus significatif encore est la liquidation par le gouvernement italien de la Cassa per il Mezzogiorno, en 1984. 6

AVANT-PROPOS En ce qui nous concerne, aprs avoir vu l'Arc Nord-Est et les ples de con version supplanter le Grand Ouest dans les priorits gouvernementales, sans doute faut-il accepter de voir remettre en question l'alternative Paris-province, tout au moins pendant un certain temps, et rexaminer nos modles traditionnels de politique spatiale. Soit, mais condition que le problme soit pos dans toute son ampleur et non pas abandonn au jeu de dcisions ponctuelles, sans souci suffisant de l'int gration nationale ncessaire ; faute de quoi, c'est un autre principe qui ne tarder ait pas tre remis en cause : celui d'une dcentralisation qui aboutirait seule ment aggraver les carts entre les rgions fortes et les autres.