Faculdade Catlica de Uberlndia

Curso de Graduao em Direito

Disciplina: Direito Administrativo I
Prof. Roberson Bertone de Jesus

robersonbertone@hotmail.com

DIREITO ADMINISTRATIVO e
Ato Administrativo
1) Ato Administrativo (Notas Iniciais)
Antes de agir concretamente na aplicao da lei, o Poder Pblico passou
a ser obrigado a expedir uma declarao de vontade anunciando a
deciso adotada, como requisito legitimador da sua futura atuao. Essa
declarao de vontade o ato administrativo.1
Do registro acima de se verificar a importncia do ato administrativo como objeto que
possibilita a fiscalizao/controle sobre as atividades exercidas pela Administrao, fato
fundamental no Estado Democrtico de Direito, uma vez que possibilidade o afastamento de
excessos e, por consequncia, limitao do exerccio do Poder pelo Estado.
Anotaes:
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1.1) Fatos Administrativos & Fatos Jurdicos
As perguntas a serem respondidas so:
O que se pode chamar de fatos administrativos?
Fato administrativo a mesma coisa do que fato jurdico?
O que fato jurdico?
Para ajudar na tarefa trazido o seguinte enunciado do professor Jos dos Santos Carvalho
Filho:
A noo de fato administrativo no guarda relao com a de fato
jurdico, encontradia no direito privado. Fato jurdico significa o fato
capaz de produzir efeitos na ordem jurdica, de modo que dele se
originem e se extingam direitos (ex facto ius).
A ideia de fato administrativo no tem correlao com tal conceito, pois
que no leva em considerao a produo de efeitos jurdicos, mas, ao
revs, tem o sentido de atividade material no exerccio da funo
administrativa, que visa a efeitos de ordem prtica para a
Administrao. Exemplos de fatos administrativos so a apreenso de
1

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 169.

mercadorias, a disperso de manifestantes, a desapropriao de bens

privados, a requisio de servios ou bens privados etc. Enfim, a noo
indica tudo aquilo que retrata a alterao dinmica na Administrao,
um movimento na ao administrativa. Significa dizer que a noo de
fato administrativo mais ampla que a de fato jurdico, uma vez que,
alm deste, engloba tambm fatos simples, ou seja, aqueles que no
repercutem na esfera de direitos, mas estampam evento material
ocorrido no seio da Administrao.2
Anotaes:
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1.1.1) Fato Administrativo & Ato Administrativo
Fato administrativo gnero do qual se abstrai a espcie ato administrativo. Em regra, a ao
material da Administrao se materializa por meio dos atos administrativos. No entanto, nem
sempre isso ocorre. Um exemplo, fenmenos naturais, um raio que destri determinado bem
da Administrao. Outro exemplo, uma enchente que inunda um prdio pblico. Ademais,
simples condutas administrativas tambm no so consideradas atos administrativos. Um
exemplo, a simples mudana de sede da Administrao Pblica.
Em sntese, podemos constatar que os fatos administrativos podem ser
voluntrios e naturais. Os fatos administrativos voluntrios se
materializam de duas maneiras: 1) por atos administrativos, que
formalizam a providncia desejada pelo administrador atravs da
manifestao de vontade; 2) por condutas administrativas, que
refletem os comportamentos e as aes administrativas, sejam ou no
precedidas de ato administrativo formal. J os fatos administrativos
naturais so aqueles que se originam de fenmenos de natureza, cujos
efeitos se refletem na rbita administrativa.3
Anotaes:
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2

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23 Ed., 2 Tiragem., Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2010, ps. 105 e 106.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23 Ed., 2 Tiragem., Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2010, p. 106.

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No entanto, no se enganem, a doutrina utiliza-se de vrios critrios para diferenciar atos e
fatos administrativos, dentre as quais podem ser destacadas a corrente clssico-voluntarista,
corrente antivoluntarista, corrente materialista e a corrente dinamicista. Vejam:

1)
corrente clssico-voluntarista : baseada na tradicional
diferenciao do Direito Civil, os adeptos dessa corrente utilizam o
critrio da voluntariedade para concluir que o ato administrativo
um comportamento humano voluntrio produtor de efeitos
na seara administrativa, enquanto o fato administrativo um
acontecimento da natureza relevante para o Direito Administrativo,
como a prescrio administrativa e a morte de servidor pblico. a
posio defendida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro;
2)
corrente antivoluntarista: rejeitando a utilizao tradicional do
critrio da voluntariedade, Celso Antnio Bandeira de Mello sustenta
que o ato administrativo enunciativo prescritivo, declarao
jurdica voltada a disciplinar como coisas e situaes devem
ser, ao passo que o fato administrativo no possui carter
prescritivo, sendo simplesmente um acontecimento a que a lei atribui
consequncias jurdicas. O autor indica trs importantes consequncias
decorrentes da distino entre ato e fato administrativo: (a) atos
administrativos podem ser anulados e revogados, dentro dos limites do
direito; fatos jurdicos no so nem anulveis, nem revogveis; (b) atos
administrativos gozam de presuno de legitimidade; fatos
administrativos no; (C) o tema da vontade interessa nos atos
administrativos denominados (ainda que a terminologia no seja boa)
discricionrios, isto , naqueles em cuja prtica a Administrao
desfruta de certa margem de liberdade; nos fatos administrativos nem
se poderia prop-lo;
3)
corrente materialista : adotada em alguns concursos, a terceira
concepo considera que o ato administrativo uma
manifestao volitiva da Administrao, no desempenho de
suas funes de Poder Pblico, visando produzir algum efeito
jurdico, enquanto o fato administrativo toda atividade
pblica
material
em
cumprimento
de
uma
deciso
administrativa. Como se nota, os adeptos dessa corrente, ao definir
fato administrativo, abandonam integralmente a noo privada de fato
jurdico considerado como um acontecimento da natureza, dotado de
efeitos jurdicos. Nessa esteira, preleciona Hely Lopes Meirelles, maior
expoente dessa corrente: O ato administrativo no se confunde com o
fato administrativo, se bem estejam intimamente relacionados, por ser
este consequncia daquele. O fato administrativo resulta sempre do ato
administrativo que o determina. Como exemplos de fato administrativo,
o autor menciona a construo de uma ponte e a instalao de um
servio pblico.
O Fundamento terico da corrente materialista a concepo clssica
de deciso executria adotada por Michel Stassinopoulos. A expedio
do ato administrativo consistiria em requisito necessrio para a

Administrao realizar uma ao concreta (deciso executria). A ao

concreta destinada a executar o ato administrativo o fato
administrativo.
(...)
4)
corrente dinamicista (majoritria nos concursos): defendendo
ponto de vista prximo ao da corrente anterior, Jos dos Santos
Carvalho Filho conceitua fato administrativo como toda atividade
material no exerccio da funo administrativa, que visa a
efeitos de ordem prtica para a Administrao, ou seja, tudo
aquilo que retrata alterao dinmica na Administrao ou movimento
na ao administrativa.
O fato administrativo pode ser um evento da natureza (fato
administrativo natural) ou um comportamento voluntrio (fato
administrativo voluntrio).
O autor sustenta, ao contrrio de Hely Lopes Meirelles, que os fatos
administrativos
nem
sempre
tm
como
fundamento
atos
administrativos. Os fatos administrativos podem ser decorrentes de atos
administrativos, mas nada impede que derivem tambm de condutas
administrativas no formalizadas em atos administrativos. Exemplo: a
mudana de prdio fato administrativo que no depende,
necessariamente, da expedio de ato administrativo prvio.
Em sntese, os fatos administrativos podem ser voluntrios
ou naturais. Os voluntrios derivam de atos administrativos
ou de condutas administrativas. J os fatos administrativos
naturais tm origem em fenmeno da natureza.4
Anotaes:
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1.2 Atos da Administrao e Atos Administrativos
Por outro lado, a doutrina ainda diferencia atos da Administrao de atos administrativos,
sendo que os primeiros se referem a todo ato praticado no exerccio da funo
administrativa, seja em mbito executivo, legislativo e judicirio. Nesse caminho, a
professora Maria Sylvia Zanella divide os atos da Administrao em:
1.
os atos de direito privado, como doao, permuta, compra e
venda, locao;
2.
os atos materiais da Administrao, que no contm manifestao
de vontade, mas que envolvem apenas execuo, como demolio de
uma casa, a apreenso de mercadoria, a realizao de um servio;
3.
os chamados atos de conhecimento, opinio, juzo ou valor, que
4

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2011, ps. 173 a 175.

tambm no expressam uma vontade e que, portanto, tambm no

podem produzir efeitos jurdicos; o caso dos atestados, certides,
pareceres, votos;
4.
os atos polticos, que esto sujeitos a regime jurdicoconstitucional;5
5.
os contratos;
6.
os atos normativos da Administrao, abrangendo decretos,
portarias, resolues, regimentos, de efeitos gerais e abstratos;
7.
os atos administrativos propriamente ditos.6
No entanto o pensamento da referida professora reflete entendimento minoritrio. A corrente
majoritria encabeada por nomes como Celso Antnio Bandeira de Mello, Diogenes Gasparini,
Jos dos Santos Carvalho Filho, considera que os atos da administrao no se enquadram no
conceito de ato administrativo. Exemplos, atos legislativos expedidos no exerccio de funo
atpica, os atos polticos, os atos regidos pelo direito privado e o atos meramente materiais.
Nesse entendimento prevalecente, os atos da administrao se resumem em:
a) atos polticos ou de governo:
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b) atos meramente materiais:
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c) atos legislativos e jurisdicionais:
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d) atos regidos pelo direito privado ou atos de gesto:
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e) contratos administrativos:
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1.3) Atos Jurdicos e Atos Administrativos
Os atos jurdicos e os atos administrativos possuem uma relao de gnero e espcie, na qual
os primeiros so o gnero e os segundos as espcies. certo que a espcie possui algumas
peculiaridades. Vejam:
5

Por pertencerem ao direito constitucional, o professor Jos dos Santos entende que tais atos podem ser classificados
como atos da Administrao (O carter governamental sobreleva ao administrativo, Cavalho Filho, 2010, p. 107).
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 Ed., So Paulo: Atlas, 2010, ps. 190 e 191.

Tanto o ato jurdico quanto o ato administrativo possuem a seguinte estrutura: sujeito, objeto,
forma e a vontade. Ocorre que no ato administrativo o sujeito sempre pr-definido em lei e
investido de prerrogativas pblicas, e o objeto sempre deve conter a finalidade pblica
inerente ao interesse pblico, elemento condicionador do agir administrativo.
Anotaes:
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1.4) Conceito de Ato Administrativo
Para o professor Celso Antnio:
Declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes como, por exemplo, um
concessionrio de servio pblico), no exerccio de prerrogativas pblicas,
manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de
lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgo
jurisdicional.7
No pensamento de Jos dos Santos:
A exteriorizao da vontade de agentes da Administrao Pblica ou de seus
delegatrios, nessa condio, que, sob o regime de direito pblico, vise
produo de efeitos jurdicos, com o fim de atender ao interesse pblico.8
A professora Maria Sylvia ensina:
A declarao de vontade do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos
jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito
pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio.9
O mestre Hely Lopes preleciona:
Toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar
e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria.10
E, por fim, para o professor Alexandre Mazza:
Toda manifestao expedida no exerccio da funo administrativa, com carter
infralegal, consistente na emisso de comandos complementares lei, com a
finalidade de produzir efeitos jurdicos.11
Comentrios:
7
8

9
10
11

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 18 Ed., So Paulo: Malheiros, 2004, p. 356.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23 Ed., 2 Tiragem., Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2010, p. 109.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 Ed., So Paulo: Atlas, 2010, p. 196.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27 Ed., So Paulo: Malheiros, 2002, p. 145.
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2011, ps. 171 e 172.

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1.5) Quem pratica ato administrativo: Agentes da Administrao & agentes delegatrios.
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Pergunta:
Comente: Como interpretar o silncio administrativo.
Resposta:
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