Poltica Social no Brasil contemporneo1

Jorge Abraho de Castro2

11 de abril de 2012

1. Introduo As sociedades constroem ao longo de sua histria, a partir da fora do movimento social e das organizaes polticas, uma srie de mecanismos estatais que se destinam a diversos propsitos. Esses mecanismos ganham contorno de uma Poltica Social quando se destinam a proteger e promover seus membros. No existe um padro consensual de conjunto de polticas pr-estabelecido para se determinar o que seja uma Poltica Social. Para isso, importante conhecer que opes foram escolhidas, porque foram selecionadas e quais caminhos trilhados no seu desenvolvimento, alm da percepo de quais as conseqncias imediatas e o legado para o futuro. Tudo isso sem dvida uma agenda central para a gesto pblica, para a pesquisa acadmica e aplicada e para o controle social. Nesse sentido, a preocupao com a anlise da Poltica Social objetiva: interessa ter um conceito organizador do que se est chamando por polticas sociais; que as polticas publicas esto envolvidas; qual o aparato estatal disponivel; como est sendo organizado e gerido o respectivo aparato; quais so os beneficirios e os tipos de benefcios distribudos; qual o volume de recursos dispendidos e em que polticas estes esto sendo aplicados; quais os avanos obtidos, e os limites e obstculos vivenciados por tais polticas, em termos da proteo social e das oportunidades proporcioniadas populao; e quais so as mudanas que esto sendo processadas na situao social do conjunto da populao. Alm disso, importante tambm compreender o circuito econmico desencadeado pela poltica social e seu consequente gasto pblico. Principalmente, seus aspectos voltados a promoo do crescimento econmico e da melhoria da distribuio de renda e das capacidades. Para tratar desse assunto este texto est organizado em quatro partes alm desta introduo. A primeira, e mais extensa, mostra a Poltica Social brasileira em seus vrios aspectos envolvidos: conceito organizador; aparato estatal e formas de gesto; beneficios e beneficirios; volume de gasto. Em seguida, so apresentados de forma resumida a atual situao social da populao, a partir de indicadores sociais relevantes. Na sequncia, so discutidos os efeitos econmicos das polticas sociais sobre o produto nacional e a renda das familias. Por fim, so apresentadas algumas consideraes gerais sobre a poltica social.

Este texto resultado dos estudos, pesquisas e discusses realizadas nos ltimos anos junto aos tcnicos/pesquisadores da Diretoria de Estudos e Poltica Social (Disoc) do IPEA, para a qual agradeo a coloborao. Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: jorge.abrahao@ipea.gov.br

2. Poltica Social brasileira Neste item vamos delimitar o entendimento do que est se chamando de Poltica Social para efeito deste trabalho. Partindo desse conceito organizador, vai se detalhar as principais polticas envolvidas: qual aparato estatal e formas de gesto, principais beneficios distribuidos e beneficirios atingidos, e o gasto pblico aplicado na sustentao de tais polticas. 2.1. Delimitao da poltica social brasileira A poltica social no Brasil ainda carece de uma tica totalizante. Neste sentido que se percebe a dificuldade de pensar a poltica social brasileira na perspectiva da idia do Welfare State ou mesmo discutir a validade de tal conceito para enquadrar os esquemas vigentes atualmente. Concorre para isso, tambm o fato de que a literatura nacional ainda bastante setorializada, por polticas especificas e com predominncia em termos metodolgicos da anlise emprica, voltada apenas para descrever estgios alcanados ou deficincias reveladas. Portanto, a densidade terica atual no Brasil tem como determinantes a viso fragmentada da questo social e a pouca definio do campo constitutivo da poltica social. No entanto, para efeito deste trabalho ser um passo fundamental para se efetuar o dimensionamento e anlise da poltica social adotar um conceito organizador do que ser entendido por tal fato. Essa tarefa mais complicada do que parece primeira vista, considerando a complexidade da malha formada pelas instituies governamentais, seus respectivos mbitos de atuao e o aparato jurdico que d suporte estruturao das polticas pblicas. Alm disso, as polticas pblicas tem aspectos bastantes dinmicos uma vez que em sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinadas contigncias, riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado e outros entes sociais assumam a responsabilidade pela sua defesa e proteo. Tais processos constituem, em cada pas, sistemas de proteo e promoo social com maior ou menor abrangncia, mas que so dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo ou em reforma. Compreende-se, a partir da, por que elaborar uma definio de poltica social uma tarefa complexa. Na literatura sobre o assunto, so to diversas as interpretaes, quanto so as abordagens tericas dos autores. Apesar de reconhecer essas dificuldades e limitaes adotaremos aqui o entendimento da poltica social como sendo composta por um conjunto de programas e aes do Estado, que se manisfentam em oferta de bens e servios, transferncias de renda e regulao, com o objetivo de atender as necessidades e os direitos sociais que afetam vrios dos componentes das condies bsicas de vida da populao, inclusive aqueles que dizem respeito pobreza e desigualdade. Cabe salientar, entretanto, que bens e servios similares aos oferecidos pelo Estado podem tambm serem oferecidos por entidades privadas sejam lucrativas ou no. Em sentido mais amplo, pode-se dizer que uma poltica social busca: (i)proteger os cidados mediante a segurana social que tem como idia fora a solidariedade aos indivduos, familias e grupos em determinadas situaes de dependncia, ou vulnerabilidade, entre as quais se podem citar: (a)incapacidade de ganhar a vida por 2

conta prpria em decorrncia de fatores externos, que independem da vontade individual; (b)vulnerabilidade devido ao ciclo vital do ser humano - crianas e idosos, por exemplo; e (c)situaes de risco, como em caso de acidentes - invalidez por acidente etc; e (ii)realizar a promoo social mediante a gerao de oportunidades e de resultados para indivduos e/ou grupos sociais. A Figura 1, procurar ilustrar esquematicamente estes elementos envolvidos na atual poltica social brasileira. Figura 1 Objetivos, tipo de ao contigncias, riscos e necessidades da poltica social no Brasil- 2010
Objetivos Tipo da ao a Contigncias, riscos e necessidades
incapacidade de ganhar a vida por conta prpria devido a fatores externos, que pr independem da vontade individual; posio vulnervel no ciclo vital do ser posi vulner humano (por exemplo crianas e idosos); e crian situaes de risco e contingncias como em situa caso de acidentes (invalidez por acidente).

Proteo social Prote

(seguridade social)

Solidariedade e seguro social a indivduos e grupos indiv em resposta a direitos, risco, contingncias e necessidades sociais

Poltica Pol Social

despreparo para o trabalho e exerccio da exerc cidadania Promoo social Promo
(Oportunidades e

Resultados)

Gerao, utilizao e Gera utiliza fruio das capacidades frui de indivduos e grupos indiv sociais

distores de renda e riqueza material; distor distores distor coletivos; e de alocao de bens e servios aloca servi

Marginalizao de indivduos e/ou grupos pela Marginaliza indiv falta de oportunidades no mercado.

Fonte: Elaborao prpria

Um sistema de proteo e promoo social como este apresenta complexos esquemas de distribuio/redistribuio de renda e de bens e servios, pra tanto aplicando significativas parcelas do PIB em polticas setoriais e tranversais que se manisfestaram objetivamente em aes e programas pblicos, mantidos e geridos pelo Estado. Ou seja, mediante uma intrincada rede de tributos, transferncias, e proviso de bens e servios, recursos so distribudos e redistribudos em mltiplos sentidos, entre ricos e pobres, entre jovens e idosos, entre famlias com e sem crianas, entre saudveis e doentes. O que acaba por afetar a situao social dos individuos, familias e grupos sociais, afetando tambm a economia e o prprio patamar de democracia alcanado. 2.2. Polticas setoriais e transversais Para dar atingir os objetivos mencionados o Estado brasileiro atualmente desenvolve um conjunto diversificado de polticas pblicas, que so apresentadas resumidamente na Figura 2. Para dar resposta ao primeiro objetivo Proteo Social , agrupam-se as polticas sociais vinculadas Seguridade Social, destinadas a reduzir e mitigar os riscos e vulnerabilidades a que qualquer indivduo est exposto numa 3

sociedade de mercado, tal como o de no poder prover o seu sustento e de sua famlia atravs do trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego: essa categoria engloba os diferentes programas e aes da Previdncia Social (aposentadorias, penses e auxlios) geral e do setor pblico, Sade, Assistncia Social e SeguroDesemprego. Figura 2 Objetivos e polticas setorais e transversais da poltica social brasileira 2010
POLTICAS SETORIAIS POL POLTICAS TRANSVERSAIS POL

Previdncia Social Geral e Servidor pblico p Igualdade de Gnero

Proteo social Prote

(seguridade social)

Sade Sa

Igualdade Racial Assistncia Social Habitao e Urbanismo Habita Crianas e adolescentes Crian

POLTICA POL SOCIAL

Trabalho e Renda

Saneamento Bsico B Juventude

Educao Educa

Idosos

Promoo social Promo

(Oportunidades e Resultados)

Desenvolvimento Agrrio Agr

Cultura

Fonte: Elaborao prpria

Para o segundo objetivo Promoo Social , agrupam-se as polticas que, a partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportunidades e resultados mais amplos e mais equnimes de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas compreendem um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e desenvolvimento do cidado casos da Educao, do acesso Cultura e das polticas de Trabalho e renda que buscam a qualificao profissional e regulao do mercado de Trabalho , at a democratizao do acesso a ativos como as polticas voltadas Agricultura Familiar (acesso a crdito, extenso rural, reforma agrria), Economia Solidria, Habitao, Mobilidade Urbana. Alm disso, so desenvolvidas uma srie de polticas de corte mais transversais, que podem ter carter tanto de proteo como de promoo social, como so as aes voltadas para a igualdade de gnero e para a igualdade racial, assim como aquelas destinadas especificamente s etapas do ciclo de vida, como so as polticas voltadas para as crianas, adolescentes, juventudes e idosos.

2.3. Gesto, organizao e aparato institucional Para cumprir os objetivos enunciados foram sendo constituido ao longo dos ltimos 80 anos, uma srie de polticas como foi apresentado de forma simplificada no esquema anterior. Tais polticas, no entanto, se manifestam de forma concreta seja no aparato tcnico/burocrtico que necessita ser criado, seja no tamanho dos recursos financeiros, humanos, e tecnolgicos que devem ser aportados para dar conta dos beneficios sociais que vo sendo requeridos pela sociedade, acordo com o seu avano econmico, democrtico e social. No que diz respeito aos aparatos tcnicos/burocrticos que estruturam e organizam a prestao dos bens e servios por parte do Estado, assim como procedem as transferncias de renda, o grande dilema a capacidade tcnico/poltica envolvida em cada setor da poltica social para a montagem de grandes sistemas pblicos de prestao de bens e servios sociais. Neste sentido, a Figura 3, a seguir, procura mostrar de forma simplificada, quais foram as formas institucionais que prevaleceram em cada poltica pblica especfica. Alm de detalhar os itens e o tamanho do aparato institucional disponvel em setor. importante salientar que nas polticas que mais avanaram as institucionalidades construidas buscaram se estruturar enquanto sistemas nacionalmente organizados, podendo assumir a forma de sistemas nicos ou esto federativos. importante salientar que a instituticionalidade brasileira permmite a atuao de de entidades privadas, lucrativas ou no, na oferta de bens e servios de carter social. Figura 3 Gesto, organizao e aparato disponvel das polticas setoriais
POLTICAS SETORIAIS POL
Previdncia Social Regime Geral e Servidor pblico p

GESTO/ORGANIZAO GESTO/ORGANIZA
Sistema Previdencirio Previdenci RGPS (Centralizado) RPPS (descentralizado)

APARATO DISPONVEL DISPON

Ministrio da Previdncia Social Minist 2.320 Agncias da Previdncia 193 Prev cidades agencias do RPPS Ministrio da Sade Minist Sa Secretarias de estados e municpios munic 63.267 ambulatrios ambulat 6.101 internaes interna 7.162 urgncias 21.357 diagnose e terapia Ministrio do Desenvolvimento Social Minist Secretarias de estados e municpios munic 5.142 Cras cadastrados 4.244 Cras c/cofinanciamento fed. c/cofinanciamento 3.635 Cras C/cofinanciamento PAIF C/cofinanciamento Ministrio das Cidades Minist Agncias da Caixa Econmica Federal Secretarias de estados e municpios munic Ministrio das Cidades Minist Secretarias de estados e municpios munic Companhias de Saneamento estaduais Companhias de Saneamento municipais Ministrio do Trabalho Minist Secretarias de estados e municpios munic 1.266 postos do Sine Rede de qualificao qualifica Agencias de microcrdito microcr Ministrio da Educao Minist Educa Secretarias de estados e municpios munic 244 escolas federal 39.833 escolas Estadual 133.844 escolas municipais Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Minist Agr 23 agncias do incra Territrios da cidadania Territ Ministrio da Cultura Minist Secretarias de estados e municpios munic 252 fundaes de cultura funda 7.048 bibliotecas pblicas p

Proteo social Prote

(seguridade social)

Sade Sa

Sistema nico de Sade Sa SUS Sistema nico de Assistncia Social SUAS

Assistncia Social

Habitao e Urbanismo Habita

No tem sistema

Saneamento Bsico B

Poltica Pol Social

Trabalho e Renda

No tem sistema

Sistema Pblico P de Empregos (SPE)

(frgil e centralizado/descentralizado) (fr

Promoo social Promo

(Oportunidades e Resultados)

Educao Educa

Sistema Federativo de Educao Educa

(Descentralizado)

Desenvolvimento Agrrio Agr

No tem sistema
(estratgia dos Territrios (estrat Territ da cidadania)

Cultura

No tem sistema
(Sistema em processo de discusso)

Fonte: Elaborao prpria

No campo da proteo social a previdncia social e a poltica mais antiga e nos seus mais de 80 anos de estruturao no pas, h muito que se constitui num sistema, que conta com recursos expressivos e estveis ao longo do tempo, com critrios de acesso explcitos, e uma institucionalidade organizacional e jurdica que viabiliza sua implementao. O Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) uma poltica de gesto centralizada, a cargo do governo federal, ainda que as orgos pblicos envolvidas tenham capilaridade regional. Por exemplo, o sistema conta atualmente com cerca de 2,3 mil agncias de prestao de servios previdnciarios espalhado em todo o pas. A legislao brasileira tambm permite a operao de Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS), voltados para os servidores pblicos. Existe a possibilidade de configurao de regimes de previdncia para servidores, nas trs esferas de governo, com regras diferenciadas das vigentes para o RGPS. Na Unio, os detalhes das regras previdencirias para o servidor variam de acordo com o poder a qual est vinculado o servidor - Executivo, Judicirio ou Legislativo -, e tambm se ele civil ou militar. Nos 27 estados e em cerca de 1900 municpios, vigoram Regimes Prprios de Previdncia Social. Alm disso, existe ainda a questo da Previdncia Complementar, que atinge milhes de pessoas que, vinculadas ou no ao RGPS ou ao RPPS, contribuem para os fundos privados de previdncia . Na rea da sade, que compe a seguridade social, ocorreram significativas mudanas, no escopo da proteo oferecida, ao longo dos ltimos anos e, tambm se constitui num sistema. Nesta rea a instituio do Sistema nico de Sade SUS, promoveu a unificao dos servios pblicos da rea, assim como a universalizao do acesso a eles. Alm disso, organizou sua oferta de forma descentralizada, com a participao pactuada dos diversos nveis de governo: unio, estados e municpios. Aps iniciar-se com uma vocao fortemente municipalizante nos anos 90, o processo de descentralizao das polticas de sade adquiriu nos ltimos anos maior nfase na organizao regional das redes de servios, buscando a melhoria das condies de acesso e de integralidade. Alm disso, prev a integralidade das suas aes e a participao social na sua gesto, atravs da interao direta com representantes dos seus usurios no planejamento, acompanhamento e avaliao dos servios. A Assistncia Social parte integrante da Seguridade Social, sendo responsvel por garantir alguns direitos e o acesso das populaes necessitadas a uma srie de servios e s transferncias tais como o Beneficio de Prestao Continuada (BPC) e ao Programa Bolsa Familia (PBF). Entretanto, no campo da prestao de servios a assistncia ainda est em processo de consolidao e sendo a implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), uma tentativa de enfrentamento de problemas crnicos como o subfinanciamento e a necessidade de maior regulao e produo estatal, para que a ampliao da cobertura se estenda ao campo da prestao de servios. Nesse sistema a assistncia social passa a contar com equipamentos pblicos responsveis por prestarem servios diretamente populao os Centros de Referncia em Assistncia Social (Cras) e Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social (Creas) -, bem como por se articularem e atuarem como coordenadores da rede de servios pblicos e privados desta natureza no territrio sob sua competncia. J so cerca de 5,1 mil Cras consolidades em cerca de 4 mil municipios e 1,2 mil Creas, em cerca de 1,1 mil municipios. Diferentemente do BPC, executado de modo centralizado,

os servios assistenciais so de responsabilidade municipal. Mas, em paralelo s instituies governamentais, parcela importante dos servios so ofertados por entidades privadas das mais diferentes origens, naturezas e tamanhos. Certamente a forte presena de instituies privadas filantrpicas no setor constitui um desafio para uma maior coordenao e sinergia nas prestao de servios assistenciais. Coordenado pelo Governo Federal, o Programa Bolsa Famlia conta com a participao efetiva das trs esferas de governo em um modelo de gesto compartilhada, onde os municpios afirmam-se como responsveis pelo processo de cadastramento dos beneficirios e acompanhamento das condicionalidades, entre outras atribuies. Alm disso, vrios estados e municpios possuem os seus prprios programas de transferncia de renda e combate pobreza: nesses casos, torna-se necessrio um processo de pactuao que permita a integrao entre os programas locais e o federal. Apesar dos desafios de coordenao e dos riscos de fragmentao, o esforo de gesto descentralizada vem se traduzindo em efetivos ganhos em relao implantao e gesto do PBF. No campo da promoo social, as polticas tpicas de Trabalho e Renda no Brasil, restringiu-se, durante muitos anos, aos seguros previdencirios, que alcanavam os trabalhadores com carteira assinada e servidores pblicos, contribuintes do sistema. No que se refira as polticas tpicas de um Sistema Pblico de Emprego (SPE) ao estilo europeu, somente nos anos 80 foi implementado alguns polticas, tais como o Sistema Nacional de Emprego (Sine), com as atribuies de intermediao e qualificao profissional. Esta rede se ampliou com a criao do seguro desemprego, para trabalhadores formais de empresas privadas. A partir dos anos 90, com a existencia de fontes de financiamento pr-estabelecidas, o Estado brasileiro amplia a estratgia e passa a adotar tambm as chamadas polticas ativas de mercado de trabalho, destinadas gerao de novas oportunidades de trabalho e renda. Com isso a rea de Trabalho, mesmo ainda distante, pode ser vista como sendo organizada em torno da idia de um SPE, com os eixos: intermediao de mo de obra representada pelo SINE; qualificao profissional; capitalizao de pequenos negcios urbanos e rurais, destinados a trabalhadores por conta-prpria e o segurodesemprego. No que refere organizao e gesto dos programas do SPE, as diretrizes variam para cada componente da poltica. Na Intermediao de Emprego, os SINEs estaduais ganharam novo flego com uma tpica poltica de gesto descentralizada com aportes financeiros mediante prescries definidas centralmente. O componente Qualificao Profissional bastante descentralizado e no caso, do SeguroDesemprego e do Abono Salarial, a poltica claramente centralizada, com sua regulamentao e financiamento de responsabilidade federal, ainda que a fase da habilitao, seja partilhada com os SINEs estaduais. O aparente paralelismo entre as aes descentralizadas permite considerar que esta rea ainda carece de uma regulamentao mais slida, sememlhana das Leis Orgnicas da Sade e da Assistncia Social. A rea de educao um dos principais componentes da idia de promoo social e uma das que em primeiro se instituiu um aparato profissional para a oferta de bens e servios como objeto de poltica pblica. Conta com servios pblicos estruturados de alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-graduao. O nmero escolas disponveis no sistema chega prximo a 180 mil. Alm disso, na educao bsica esto empregados cerca de 2 milhes de professores dos quais 1,6

milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em instituies pblicas. Este aparato fsico e humano se faz acompanhar da distribuio de alimentos e refeies, livros e materiais didticos, de servios de transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet para alunos da rede pblica da educao bsica. A trajetria da organizao e gesto do sistema educacional tambm muito particular pois se constitui como um sistema federativo compostos por trs subsistemas: federal, estadual e municipal, cada um com responsabilidades diferentes e que toricamente deveriam cooperar. A gesto do sistema atualmente descentralizada com grande importancia dada ao governo federal. A rede municipal absolutamente hegemnica na educao infantil; no ensino fundamental, as redes municipais lideram a oferta, mas as redes estaduais ainda respondem por mais de um tero das vagas sendo de fato maiores do as redes municipais em algumas localidades. As redes estaduais se direcionaram cada vez mais para o ensino mdio, e o ensino superior est a cargo fundamentalmente do governo federal e de alguns estados da federao. Mas mesmo no sendo responsvel pela oferta direta de vagas na educao bsica, a liderana do governo federal imprescindvel para a configurao de um federalismo mais cooperativo que fundamental para uma poltica to descentralizada quanto a Educao e que no caso brasileiro tem deixado muito a desejar. As demais polticas voltadas a promoo social, como apresentado no esquema da Figura 3, esto bastantes atrasadas na instituio de sistemas para organizao e gesto de suas aes e programas. A rea de Habitao e Saneamento atualmente vem fortalecendo seu aparato institucional, com a criao de um ministrio que tem a responsabilidade de tocar as aes e programas e um agente de fianciamento das aes como a Caixa Economica federal, alm de ter programa de grande prioridade que est em implantao. J rea do desenvolvimento agrrio, apesar de no se constituir em sistema, est desenvolvendo um esquema de gesto e organizao da poltica voltada para seu pblico alvo que intitulado territorios da cidadania, mas que ainda se encontra em processo de experimentao. 2.4. A ao privada na organizao da oferta de bens e servios sociais No caso brasileiro, sempre foi permitida a participao das foras de mercado na prestao de bens e servios sociais. Essa participao vai ser maior ou menor dependendo das condies de mercado e da oferta pblica em quantidade e qualidade desejada pela populao. Em relao aos projetos de incorporao da iniciativa privada empresarial, verificam-se desempenhos variados, dependendo das polticas sociais envolvidas. Estas configuraes exigem que o Estado atue na regulao desses setores, para proteger o pblico usurio, garantir a estabilidade e manuteno dos servios, e cuidar para que a coexistncia dos setores pblico, filantrpico e empresarial em reas sociais no seja catico ou entrpico. Estes objetivos no vm sendo alcanados adequadamente nos ltimos tempos. O setor privado prestador de servios sociais assumiu, certamente, um tamanho muito maior e muito mais complexo do que se poderia prever no momento em que a Constituio de 88 manteve a rea social disponvel atuao privada lucrativa e no-lucrativa.

Na rea de Proteo Social o exemplo mais tipico de grande participao do setor privado ocorre na rea de Sade, onde atualmente chegou-se ao ponto de no ser possvel traar uma poltica nacional para a rea sem considerar, detidamente, as interaes com o setor privado viciosas ou virtuosas. Ademais, por paradoxal que parea, o setor privado de ateno sade conta com importantes aportes de recursos pblicos, de forma direta ou indireta, o que fortalece ainda mais esse mercado: mediante renncia fiscal, faculta-se s pessoas fsicas a deduo de seus gastos com assistncia mdica e odontolgica, para fins de imposto de renda; renncia similar no IRPJ oferecida s empresas quando estas prestam assistncia mdica e odontolgica a seus empregados e familiares ou, o que mais comum, participam dos custos dos planos de sade de seus empregados; finalmente, o prprio poder pblico, enquanto patro, mantm centros de atendimento mdico especficos para seus servidores como por exemplo os ambulatrios existentes no interior de alguns rgos pblicos alm de subsidiar a contratao de planos e seguros sade para seus servidores. No caso da Previdncia ressalte-se a importncia dos fundos de Previdncia Privada, tanto pelo volume dos recursos e ativos que detm, quanto pelo protagonismo que assumem no mercado acionrio e na participao na administrao das maiores empresas do pas. Na rea da Assistencia verifica-se que a ainda restrita proviso estatal de servios impe rea um relacionamento tenso com as instituies privadas filantrpicas, cujo encaminhamento um dos maiores desafios que se colocam consolidao do SUAS. Na promoo social tambm o setor privado forte participante, como pode ser constatado para a rea de Educao, principalmente a parte relativa ao ensino superior, que em sua maioria oferecida pelo setor privado lucrativo. Neste caso, um dos maiores sucessos dos ltimos tempos o Prouni nasce justamente de alteraes na abordagem regulatria e tributria do Estado frente s instituies privadas de ensino superior. Na rea de Trabalho e Renda a atuao do setor privado lucrativo e no lucrativo, em funes tpicas de SPE, no deve ser menosprezada. Recursos tributrios so repassados a uma abrangente e consolidada estrutura de qualificao profissional privada o conhecido Sistema S3; outras instituies lucrativas e no-lucrativas se apresentam na prestao de servios de qualificao profissional e gerao de emprego e renda e, nos segmentos mais estruturados e dinmicos do mercado de trabalho, h ainda espao para a atuao de empresas privadas de intermediao e recolocao profissional. 2.5. Beneficios e Beneficirios das polticas sociais A Poltica Social, hoje, chama a ateno pela dimenso do seu conjunto: so centenas dos mais diferentes tipos de beneficios ofertados diariamente a dezenas de milhes de cidados atingidos pelas aes e programas implementadas pelas diversas polticas pblicas de proteo e promoo social. Destaque-se ainda que tais polticas no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou descontnuas, mas, ao
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O Sistema S composto pelas seguintes instituies: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI); Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC); Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR); Servio Nacional de Aprendizagem no Transporte (SENAT); e Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae)

contrrio, operam de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tm estatuto de direitos e exigem capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na qualidade desejados. Na parte relativa a Proteo Social, destaca-se a previdncia social que cobre uma srie de contigncias e riscos de trabalhadores inseridos no mercado formal urbano, na forma de um seguro social contributivo, garantindo benefcios tais como: aposentadorias (por tempo de servio/contribuio, por idade, por invalidez e especial), penses (por morte), auxlios (por doena, por acidente e por recluso), salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e reabilitao profissional). Alm disso, o sistema previdencirio incorpora aos esquemas de distribuio de beneficios os trabalhadores rurais, em regime de economia familiar, na condio de segurado especial. Pode-se, dizer que em termos de escopo e abrangncia, as polticas sociais no Brasil j ofertam um cardapio bastante diversificado de servios e benefcios, se aproximando dos pases desenvolvidos. Apesar de que necessrio reconhecer que a qualidade desses servios e benefcios ainda se encontra bem distante do padro desses pases. Em termos quantitativos a Figura 4 mostra que o conjunto de beneficios distribuidos mensalmente pelo RGPS chega atualmente a cerca de 28 milhes. Deste valor cerca de 18 milhes se destinam a beneficios cujo valor o do Salrio Minimo. J o RPPS distribui cerca de 4,3 milhes de beneficios, sendo em grande parte deles bem superiores ao Salario Minimo. Figura 4 Polticas Sociais e seus beneficios e beneficirios
POLTICAS SETORIAIS POL
Previdncia Social Geral (RGPS) e Servidor pblico (RPPS) p

PROGRAMAS/AES PROGRAMAS/A
Aposentadorias e Penses

PRODUTOS/RESULTADOS
24 milhes de beneficirios (RGPS) benefici 4,7 milhes de beneficirios (RPPS) benefici 61% da populao coberta(1) popula (115,4 milhes de pessoas) 51% da populao coberta(1) popula (96,1 milhes de pessoas) 48% da populao coberta(1) popula (91,3 milhes de pessoas) 2,5 consultas per capita/ano(2) 12,4 milhes de famlias fam
(51 milhes de pessoas) (3)

Agentes Comunitrios de Sade Comunit Sa

Proteo social Prote

(seguridade social)

Equipes de Sade da Famlia Sa Fam Sade Sa Equipes de Sade Bucal Sa Consultas Mdicas M Programa Bolsa-Famlia Bolsa- Fam Assistncia Social Beneficirios de Prestao Benefici Presta Continuada

1,6 milho de pessoas com deficincia; 1,5 milho de idosos 6,5 milhes de beneficirios benefici 3 milhes de Operaes de crdito Opera cr realizada (2007) 981 mil trabalhadores (re)colocados (2007) 4,2 milhes de alunos 37,6 milhes de alunos 1,2 milho de alunos 117,5 milhes de livros(4)

POLTICA POL SOCIAL

Trabalho e Renda
(Seguro desemprego)

Seguro desemprego

Trabalho e Renda

Proger Intermediao SINE Intermedia Valorizao do Salario Minimo Valoriza Educao Infantil Educa

Promoo social Promo

(Oportunidades e Resultados)

Educao Educa

Educao Bsica Educa B (Ensino Fundamental e Mdio) M Graduao Gradua Distribuio de livros didticos Distribui did

Desenvolvimento Agrrio Agr

Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) (Pronaf)

1,7 milho de contratos de financiamento e 8 mil projetos de reforma agrria (55 mil famlias fam agr
assentadas (20090)

Reforma Agrria Agr (1) Departamento de Ateno Bsica, Ministrio da Sade. Ano: 2009 (2) RIPSA. IDB (2008) (3) MDS. Ano: 2009 (4) Em 2009, de acordo com o MEC, foram adquiridos 103,5 milhes de livros para o Ensino Fundamental, 11,2 milhes para o Ensino Mdio e 2,8 milhes para alfabetizao de jovens e adultos

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Na rea da poltica de Sade a prioridade a Ateno Bsica, incorporou s suas responsabilidades atividades de vigilncia sanitria e epidemiolgica, assistncia farmacutica e promoo da sade bucal. Com a introduo do programa Sade da Famlia principal instrumento da poltica de Ateno Bsica a cobertura sade foi significativamente ampliada, especialmente nos municpios e localidades distantes dos grandes centros. Mais recentemente, merecem destaque tambm a contnua ampliao do Programa Nacional de Imunizao e iniciativas como o Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU) e a intensificao do combate ao tabagismo. Em termos de beneficios oferecidos observa-se que o SUS realiza, em mdia, 2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais por ano; 11 mil transplantes, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes de internaes (MS, 2008a). O nmero mdio de consultas por habitante subiu de 1,7 em 1987 para 2,5 em 2005. A estratgia de enfrentamento da AIDS com a distribuio gratuita de antiretrovirais, obtida em meio a embates no campo do licenciamento compulsrio de medicamentos pode ser dita bem-sucedida. Tanto na linha da ateno bsica quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem contribudo, com maior ou menor xito, para ampliar o acesso a remdios e tratamentos, mas tem sofrido constantes questionamentos judiciais nesse campo. Na rea da Assistncia Social a criao do BPC veio fortaler esse campo das poltica social, uma vez que, at os anos 80, esta ofertava benefcios monetrios inexpressivos, a partir de critrios pouco transparentes. Seu pagamento estava sujeito a descontinuidades ao longo do tempo, o pblico beneficirio era bastante reduzido, e os recursos oramentrios disponveis, freqentemente escassos. Em 2008, o BPC atendia a 3,3 milhes de pessoas, sendo 1,8 milhes de pessoas com deficincias e 1,5 milho de idosos. Em fins dos anos 90, a introduo de programas de transferncia direta de renda inauguraria uma nova vertente da poltica de assistncia social, at ento ausente no sistema de proteo social brasileiro. J mais recentemente o PBF que voltada a famlias em situao de grande vulnerabilidade, sua relevncia reside especialmente na extenso da populao que alcana (mais de 11 milhes de famlias, em 2009), com recursos disponibilizados de forma contnua. Estima-se que esse programa alcance cerca de 50 milhes de pessoas. Quando se trata dos beneficios/beneficiarios da rea de Trabalho e Renda existe duas situaes, sendo uma aquela relativa a proteo social do seguro-desemprego onde observa-se que o nmero de benefcios concedidos vai depender muito ciclo econmico e do processo de ampliao da formalizao do emprego. sendo que em media foram distribuido cerca de 6,5 milhes de seguros ao ano, no perodo mais recente de crescimento. J os benefcios do abono salarial aumentaram trs vezes e meia entre 1990 e 2007 (de 3,9 milhes para 13,8 milhes de benefcios concedidos no ano) Na parte relativa a promoo social que ocorre no mbito das iniciativas de gerao de novas oportunidades de trabalho e renda, computa-se tambm importante incremento das operaes de crdito realizadas pelo PROGER: se em 1995 elas totalizaram 92 mil operaes, em 2007 foram em nmero de 3 milhes. Registra-se tambm nos ltimos anos uma maior oferta de servios de intermediao e de capacitao de mo-de-obra. O nmero de trabalhadores (re)colocados por meio do Sine passou de 118 mil em 1990 para 980,9 mil ao ano em 2007.

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A poltica de Educao tm permitido a incluso de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas e universidades, em condies que, se ainda longe das ideais, melhoraram nos ltimos anos. Pode-se dizer que, o nmero de matrculas ampliou-se em todos os nveis educacionais. No final dos anos 80 havia 2,4 milhes de crianas matriculadas na educao infantil, nmero que chegou a 6,7 milhes em 2009: 1,7 milhes na rede privada e 5 milhes na rede pblica. No mesmo perodo, o nmero de alunos no ensino fundamental passou de 24,1 milhes para 31,7 milhes: 3,8 milhes na rede privada e 28 milhes na rede pblica. No ensino mdio, avanamos de 2,4 milhes para 8,3 milhes no ensino mdio: pouco menos de um milho de alunos na rede privada e cerca de 7,3 milhes na rede pblica. No ensino superior o crescimento foi dos 585 mil graduandos matriculados no final dos anos 80 para quase 5 milhes em 2008: 1,3 milhes de graduandos nas instituies pblicas e outros 3,7 milhes em instituies privadas. (Dados do Censo Escolar 2009 e do Censo do Ensino Superior 2008 - INEP). 2.5.1. Influncia do Salrio Minimo No mbito da rea de Trabalho e Renda a poltica de Salrio Mnimo (SM) corresponde as determinaes estatais relacionadas ao Piso salarial legal, que tem influncia sobre o mercado de trabalho, mas que no caso Brasileiro tem importncia que transcende as especificidades do mercado de trabalho, uma vez que importante como elemento determinante do valor dos benefcios previdencirios (penses e aposentadorias) e da assistncia scia e do seguro desemprego. Alm disso, tambm utilizado como elemento de referencia para acesso a alguns benefcios sociais. Ou seja, a regulao do SM vai interferir em todo o arcabouo da proteo social brasileira e ser elemento determinante para ampliao do poder de compra de uma parcela expressiva da populao e um elemento fundamental dos gastos pblicos, alm de ser um elemento decisivo da demanda agregada. A Figura 5, a seguir, procurar mostrar o circuito de influncia do SM de forma bastante simples e compacta

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Figura 5 Circuito de influncia do SM no Brasil - 2009

Beneficios Influncia do Salrio Mnimo
Determinante do valor do beneficio

Beneficiarios

Aposentadorias, penses, auxilio-doena e outros Poltica Social Sistema de Garantia de renda

Pessoas idosos Pessoas em idade ativa e inativa Pessoas com deficincia Pessoas idosas pobres
Pessoas com carteira de trabalho desocupadas Empregados do setor Pblico

Beneficio socio Assistencial

Determinante do valor do beneficio Referencial para acesso ao beneficio

Estado
Seguro desemprego Determinante do valor do beneficio

Emprego Pblico

Remuneraes e outros

Determinante do valor da Remunerao

Regulao Direta

Salrio e outros beneficios

Determinante do valor mnimo do Salrio e outros

Empregados com carteira de trabalho

Mercado de trabajo
Referncia Indicativa Efeito Farol Salrio, remuneraes e outros

Referencial para fixao de salrios, remunerao e outros

Empregados com carteira de trabalho Conta Prpria Empregados sem carteira de trabalho

Fonte: Elaborao prpria

A influncia da regulao do SM vai ocorrer diretamente no que diz respeito s polticas sociais ao determinar o valor dos seus principais benefcios de garantia de renda: a. Aposentadorias, penses, auxilio-doena entre outros benefcios da previdncia social. Este benefcios esto associados a idia de seguro social para a pessoa que contribui4. A renda transferida pela Previdncia Social utilizada para substituir a renda do trabalhador contribuinte, quando ele perde a capacidade de trabalho, seja pela doena, invalidez, idade avanada, morte e desemprego involuntrio, ou mesmo a maternidade e a recluso. b. benefcios scios assistenciais so benefcios da assistncia social, integrante do Sistema nico da Assistncia Social SUAS, pago pelo
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Existe a figura do segurado especial que so os trabalhadores rurais que produzem em regime de economia familiar, sem utilizao de mo de obra assalariada permanente. Esto includos nesta categoria cnjuges, companheiros e filhos maiores de 16 anos que trabalham com a famlia em atividade rural. So segurados especiais, tambm o pescador artesanal e o ndio que exerce atividade rural e seus familiares. Segurado facultativo nesta categoria esto todas as pessoas com mais de 16 anos que no tm renda prpria, mas decidem contribuir para a previdncia social. por exemplo: donas-decasa, estudantes, sndicos de condomnio no-remunerados, desempregados, presidirios noremunerados e estudantes bolsistas.

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Governo Federal, que permite o acesso de idosos e pessoas com deficincia s condies mnimas de uma vida digna. Principal deles o BBC; e c. Seguro desemprego um benefcio integrante da seguridade social, garantido pelo art. 7 da Constituio Federal, e tem por finalidade promover a assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado, em virtude da dispensa sem justa causa. Alm disso, o SM tambm vai ser usado como referncia para acesso a benefcios das polticas sociais. No caso dos benefcios scios assistenciais vai ser referencia para incluso de pessoas idosa e com deficincia no acesso ao beneficio. Pessoa Idosa: dever comprovar que possui 65 anos de idade ou mais, que no recebe nenhum benefcio previdencirio, ou de outro regime de previdncia e que a renda mensal familiar per capita seja inferior a do salrio mnimo vigente. Pessoa com Deficincia: dever comprovar que a renda mensal do grupo familiar per capita seja inferior a do salrio mnimo, dever tambm ser avaliado se a sua deficincia o incapacita para a vida independente e para o trabalho. A regulao do SM tambm vai afetar o caso dos trabalhadores do Estado - os servidores pblicos-, que so regidos por legislao especifica que lhes garante uma remunerao irredutvel e nunca inferior ao Salrio Mnimo, vlido para todas as unidades da federao. No mercado de trabalho, a influncia da regulao direta da legislao do SM vai ocorrer automaticamente sobre aqueles trabalhadores que conseguem trabalho mediante um emprego com carteira de trabalho. Alm disso, seguem as demais determinaes da legislao trabalhista brasileira. Por outro lado, estes trabalhadores esto tambm diretamente cobertos por toda a estrutura de garantia de renda proveniente da poltica social, que apresentada na Figura 5. Apesar dos trabalhadores que no tenham carteira de trabalho, setor informal, estejam fora da influencia direta da regulao coercitiva dos salrios e dos benefcios do sistema de garantia de renda da poltica social, entende-se que o SM pode servir de referencia indicativa (Efeito farol) para fixao dos rendimentos de uma parcela dessas categorias de trabalhadores: empregados sem carteira de trabalho; conta prpria; empregados domsticos sem carteira de trabalho; etc. A quantificao da rede de influencia do SM, que foi sugerida na Figura 5, pode ser constatada na Tabela 1, a seguir. Os resultados para 2009 mostram no que diz respeito ao Estado uma influencia direta de 21,9 milhes de benefcios sociais todos os meses. Considerando que cada beneficirio responsvel por um conjunto de pessoas que fazem parte de sua famlia, esse valor vai corresponder a 67,8 milhes e significa um grau de influencia para 36% da populao brasileira. Alm disso, quando computamos todos os valores conjuntamente observa-se que esses gastos podem chegar a 4,5% do PIB brasileiro. Alm disso, mesmo que em bem menor nmero ocorre uma influencia sobre parcela do emprego pblico, que toca a maquina do Estado. A Tabela 1, tambm quantifica a influncia regulao direta do SM, no mercado de trabalho. Os dados apresentados mostram que o SM tem influncia crescente e vai impactar diretamente no emprego de 8,8 milhes de pessoas, em 2009, que representa cerca de 10% da PEA ocupada. Tambm considerando que cada beneficirio responsvel por um conjunto de pessoas, vai dar em um grau de

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influencia de 17% da populao brasileira. Alm disso, quando computamos todos os valores conjuntamente observa-se que esses gastos podem chegar de 1,6% do PIB brasileiro. Tabela 1 Populao afetada pela poltica de SM 1995/2009
Discriminao Estado Total Poltica Social Previdncia e Assistencia social Seguro desemprego Beneficios Ano 1995 2009 1995 2009 1995 2009 1995 2009 1995 2009 1995 2009 Pessoas (milhes) 12,4 21,9 7,4 13,8 4,7 7,4 0,3 0,7 6,8 8,8 19,2 30,7 Familia (pessoas) Populao (milhes) 45,7 67,8 23,7 38,6 20,7 26,6 1,3 2,5 29,9 31,7 75,6 99,5 % da populao 30% 36% 16% 20% 14% 14% 1% 1% 20% 17% 50% 53%

Emprego Pblico Mercado de Trabalho Total Regulao Direta

3,2 2,8 4,4 3,6 4,4 3,6 4,4 3,6

Fonte: Pnad/IBGE e Ministrio do Trabalho

Considerando os dois perodos selecionados observa-se que a regulao do SM, apesar de impactar uma quantidade maior de pessoas, pois o nmero de pessoas influenciadas diretamente sobe de 19,2 milhes, em 1995, para 30,7 milhes, em 2009, a importncia relativa se manteve constante no perodo girando em torno de 50% da populao brasileira. importante salientar que a ampliao absoluta da influencia se deu principalmente no que diz respeito a ao do Estado, que subiu de 12,4 milhes, em 1995, para 21,9 milhes, em 2009. Outra questo relevante a ser observada diz respeito a recente poltica de valorizao do Salrio Minimo, que recompos as perdas ocorridas no perodo de alta inflao e fortaleceu o poder de barganha dos trabalhadores nas negociaes salariais, em especial dos trabalhadores no setor de servios e na economia informal. A poltica de salrio mnimo beneficiou grande parte dos trabalhadores formais com resultados concretos e perceptveis para grande parcela dos assalariados da base da pirmide salarial. Alm disso, tambm teve consequncia para a Proteo Social mediante a elevao do valor dos benefcios previdencirios, do BPC e do Seguro desemprego, pelo vnculo legal existente entre eles, fazendo crescer a renda disponvel dos trabalhadores ativos que recorreram proteo do Estado, dos aposentados e dos pensionistas. Para se perceber a dimenso dessa poltica de valorizao, mostra-se a seguir, uma comparao entre a evoluo do valor do SM e o valor do PIB per capita no Brasil no perodo 1995 a 2009. Essa evoluo mostra dois perodos distintos, como pode ser constatado no Grfico 1. No primeiro, perodo de baixo crescimento quando o PIB per capita subiu apenas 3,5%, entre 1995 e 2003, perfazendo um crescimento de apenas 0,5% ao ano. No entanto, neste perodo ocorreu um crescimento real do SM de 30%, cerca de 2,5% ao ano. importante salientar que est recuperao do SM ocorreu a partir de um valor que foi um dos piores de toda a serie histrica.

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Grfico 1 Evoluo do SM e do PIB per capita (1995-2009)

17.000 PIB per capita (em R$ de 2009) Salrio Mnimo (em R$ de 2009) 15.000 500 13.000 750

11.000 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

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Fonte: Ipeadata No perodo seguinte, que pode ser caracterizado como volta do processo de crescimento econmico, pois o valor do PIB per capita passa por um acrscimo expressivo, de 17,5% (cerca de 5% ao ano) considerando o padro que vinha sendo corriqueiro no Brasil nas dcadas de 80 e 90. Por outro lado, um crescimento at mais expressivo tambm se verifica para o valor do SM, que tambm aumenta no perodo em cerca de 50%, representando crescimento de 8,3% ao ano.

2.6. Financiamento da Poltica Social A partir da Constituio de 88, a responsabilidade pblica no financiamento da poltica social seria significativamente expandida, o que traria como conseqncia aumento dos gastos. Para fazer frente s despesas geradas pelos servios e benefcios ofertados, era preciso proceder alterao dos sistemas de financiamento e gesto das polticas sociais. Para tanto, a CF 88 previu a criao do Oramento da Seguridade Social e do Ministrio da Seguridade Social, destinados a promover a integrao dos recursos e aes das antigas pastas da Sade, Previdncia e Assistncia Social. Alm disso, manteve as vicunlaes para a Educao. Contudo, o processo de regulamentao da Seguridade Social seguiu caminho distinto do previsto: os trs ministrios no foram unificados, e o desempenho pujante do Oramento da Seguridade em termos da arrecadao gerada pelas suas contribuies sociais no se refletiu em um crescimento de mesmo ritmo na destinao de recursos s reas sociais. O novo arranjo das relaes federativas promovido pela Constituio de 88, que redistribuiu entre os entes federados a oferta e gesto de importantes servios sociais pblicos, se faria acompanhar pelo aumento de receitas vinculadas, assim como de transferncias de recursos da Unio, para estados e municpios, aumentando a capacidade destes para financiar o gasto social, e reduzindo sua dependncia em relao Unio. Contudo, na primeira metade dos anos 90, para dotar de maior flexibilidade o processo de alocao de receitas pblicas foi criado um sistema de 16

desvinculao de recursos denominado Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), que passou a destinar 20% das receitas arrecadadas em nome das polticas sociais, para o atendimento de outras prioridades fiscais, como a gerao de supervits primrios. Isto acabou por desorganizar a estrutura de financiamento social, uma vez que subtraiu recursos do seu Oramento e permitiu uma reconcentrao na distribuio da receita tributria disponvel a cada nvel de governo sem, no entanto, sequer se aproximar dos nveis de concentrao vigentes antes da Constituio prejudicando principalmente os estados. De modo que ainda considervel a dependncia poltico-financeira dos entes subnacionais junto ao governo federal, visvel por exemplo em sua necessidade de recorrer a transferncias negociadas. Esta configurao mantm em mos do governo central um forte instrumental para influenciar a montagem dos servios locais, no s pela regulao mas tambm por meio de incentivos e contra-partidas financeiras. Desta forma, o avano da descentralizao das polticas sociais, assim como a reduo das desigualdades entre municpios, estados e regies brasileiras est ainda a depender de um novo arranjo fiscal na federao, que avance na direo de um federalismo mais cooperativo. Alm da perda de recursos causada pela DRU e das dificuldades impostas pelo anacronismo do atual pacto federativo, uma outra questo que constitui grave desafio ao avano das situao social brasileira diz respeito regressividade da carga tributria brasileira, que pode ser comprovada no Grfico 2, abaixo. Grfico 2 Tributao total e participao dos tributos diretos e indiretos na renda total das famlias no Brasil 2008-2009
40

32
30

25
28

23
22 19

23

22

22

21

21

21

21

20

18

17

16

15

15 13 11 10
8

10
6 7

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Tributao Indireta

Tributao direta

Tributao Total

Fonte: IPEA (2011).

Em teoria, para o caso de pases como o Brasil seria desejavel que o sistema tributrio e de gasto fossem redistributivo. Mas o fato que, no caso brasileiro, o sistema tributrio se mostra regressivo, tendo efeitos prejudiciais sobre a distribuio de renda. Os dados do Grfico acima constatou que a carga tributria mais pesada para os dcimos de menor renda (32% para o 1 dcimo da renda), e mais leve para os decis de maior renda (21% para o ltimo decimo da renda), o que explicado pelo enorme desequilbrio entre o volume arrecadado por meio de tributos diretos (renda e 17

patrimnio) - que tendem a ser progressivos; vis-a-vis o que se arrecadado por meio de tributos indiretos (consumo e circulao de mercadorias) - que tendem a ser regressivos. Mesmo com o nus do tributos diretos crescendo medida que a renda se eleva, seu efeito final no suficiente para contrabalanar o forte impacto dos tributos indiretos sobre a renda das famlias mais pobres. Na comparao com outros pases a tributao no Brasil caminha em sentido inverso do adotado nos pases desenvolvidos. Comparando o Brasil com pases da OCDE, vemos que em 2005 os tributos incidentes sobre bens e servios representaram 46,1% da carga tributria brasileira, muito mais do que os 31,6% da carga tributria encontrados, em mdia, nos pases da OCDE. Inversamente, enquanto os tributos sobre a renda aqui significaram 20,6% da carga, entre os pases da OCDE sua importncia muito maior, cerca de 35,8% da carga. Por fim, tambm a tributao sobre a propriedade subaproveitada: enquanto nos pases da OCDE cerca de 5,3% da carga originada por impostos sobre a propriedade, no Brasil esta base de incidncia responde apenas por 3,8% do total arrecadado (Observatrio da Equidade, 2009). A excessiva carga sobre o consumo, e a proporcionalmente menor carga sobre renda e patrimnio, certamente revelam o baixo nvel de solidariedade fiscal vigente na sociedade brasileira, alm da dificuldade do Estado enfrentar o desafio de tributar de modo mais substantivo o patrimnio e as rendas oriundas de outras fontes que no o trabalho. O sistema tributrio, tal como configurado no Brasil, constitui um srio limitador capacidade das polticas sociais em alterar a realidade social brasileira. Afinal, mesmo que as polticas sociais protejam os cidados mais vulnerveis, seus efeitos redistributivos sero parcialmente comprometidos pelo fato de que os beneficirios das polticas sociais so, em certa medida, tambm seus principais financiadores. Este fato medido no Captulo 3 desde trabalho, onde mostra-se que retornam aos cofres do Estado cerca de 52% dos gastos com as poltics sociais. Visto sob esse prisma, a dicotomia entre contribuintes e no-contribuintes perde muito do seu significado, pois todos somos contribuintes, pois at os mais pobres arcam com os tributos devido a tributao indireta. 2.7. Gasto Pblico Social5 A manuteno desse conjunto de polticas pblicas exige, logicamente, a mobilizao de recursos fiscais compatveis. O patamar dos gastos sociais no Brasil vem sendo significativamente alterado desde o final dos anos 80. Principalmente a partir de 1993, com o efetivo incio da implementao das polticas previstas pela Constituio SUS, Loas, Previdncia Rural, entre outras , os gastos sociais passam a aumentar de maneira sustentada A anlise dos dados apresentados no Grfico 3 apontam uma tendncia de crescimento do Gasto Pblico Social, de 2,7 pontos percentuais (p.p.) do PIB em 11 anos um crescimento superior a 10%. Mais importante que isso, este crescimento no se d apenas na esfera federal ainda que a esfera federal seja a responsvel pela
5

O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento de demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e servios - inclusive bens de capital - e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao - depreciao e amortizao dos investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos.

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maior parcela, principalmente devido a trajetria das reas de Previdncia Social e Assistncia Social, que cresceram em conjunto cerca de 2,1 p.p (grfico a seguir).. O crescimento de 0,2 p.p. no gasto social estadual, e de cerca de 0,4 p.p. no gasto social municipal, refletem uma tendncia importante pois equivalem a um crescimento de 5% para o estadual e 10% para o municipal. Ou seja, ocorreu uma trajetria que pode ser considerada positiva. Grfico 3 - Gasto Pblico Social (GPS) por esfera de governo, em % do PIB 1995 e 2005
25% 19,2% 21,9%

25%

% do PIB

% do PIB

13,5% 11,4% 4,6% 4,8%

3,2%

3,6%

0% GPS_Total

0% Federal 2005 1995 Estadual 2005 Municipal 1995

Fonte: DISOC/IPEA

Tomando-se o volume de recursos, apresentado no Grfico 4, observa-se que o ncleo da poltica social foi permanentemente localizado ao longo do tempo nas polticas sociais de: Previdncia Social Geral; Previdncia e Benefcios a Servidores Pblicos; Sade; Assistncia Social; Educao; e Trabalho e Renda. Juntas, essas seis reas absorvem algo em torno de 95,0% do gasto no perodo de 1995 a 2005. J a participao de cada uma dessas polticas no montante do gasto social modifica-se durante o perodo, como pode ser observado no grfico 4, a seguir. Grfico 4 - Participao dos Gastos das reas de Atuao no GPS, em % do PIB - 1995-2005
10,00
7,00

% do PIB

4,98

5,00

4,31 4,30 3,08 3,33 0,41 1,04

3,96 4,05 1,70 0,43 0,63

1,10

0,33 0,45

Previdncia Previdncia Social Geral Servidores Pblicos Sade Assistncia Social Educao Trabalho e Habitao e Renda Saneamento Outros

Gasto em 1995
Fonte: DISOC/IPEA

Gasto em 2005

Os gastos com a Previdncia Geral apresentaram um crescimento maior que as demais reas, a ponto de elevar a participao no PIB, de 4,98% para 7,0%. Nesse sentido, a composio dos gastos previdencirios parece ter melhorado entre 1995 e 2005: a parcela aplicada nos benefcios do RGPS, que so redistribuidores de renda, elevou-se; ao passo que a parcela destinada aos gastos com Previdncia e Benefcios a 19

Servidores Pblicos, que so concentradores de renda, reduziu-se. Esta constatao sobre o volume agregado de recursos envolvidos no RGPS e nos RPPS no subestima a intensa agenda de discusso que persiste como central para a readequao dos dois sistemas, decerto. Cresceram em importncia no conjunto dos gastos sociais as reas de Assistncia Social e de Trabalho e Renda, conseqncia direta da drstica reformulao destas polticas pblicas no perodo. Na Assistncia Social, a substituio de um modelo assistencialista por um modelo de direitos com uma atuao cada vez mais abrangente sobre populao brasileira, sendo que mais recentemente, entrou em curso nova ampliao com a criao do Bolsa-Famlia e a implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Na rea de Trabalho e Renda, simplesmente foi montado, ampliado e consolidado um Sistema Pblico de Emprego (SPE), que, embora sujeito a crticas nos seus trs pilares intermediao, qualificao e seguro-desemprego constituiu uma enorme conquista e ampliao da proteo social no Brasil, ao que correspondeu o crescimento dos recursos aplicados neste setor. A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de Educao e de Sade foi outra. Essas reas, quando medidas em termos de percentual do PIB, no cresceram em importncia no periodo entre 1995 e 2005. Ou seja, embora em termos absolutos estas reas recebam atualmente muito mais recursos do que antes, os seus gastos apenas acompanharam o crescimento da economia, no se revelando como prioridade de governo. De tal modo, que as respectivas parcelas do gasto social destinadas Sade e Educao foram menores em 2005 do que no incio dos anos 80. Enquanto isso, a sade privada mobilizou recursos da ordem de 4,7 do PIB no mesmo ano. Ou seja, para atender uma parcela da populao que paga pelo seu atendimento mdico a planos de sade e outros provedores de servios em torno de 21% da populao -, destina-se um volume de recursos superior ao aplicado nos servios pblicos de sade que so universais e cobrem toda a populao. Logicamente que esta constatao deve ser considerada com o devido cuidado: no perodo, houve considervel diversificao e expanso das polticas sociais, com mudanas no escopo da Previdncia Social, da Assistncia Social e da Defesa do Trabalhador, por exemplo. Neste contexto, seria impossvel que no ocorressem reposicionamentos entre as diferentes reas sociais. Permanece vlida, entretanto, a discusso sobre o sentido e a dramaticidade dessas mudanas. Quando se observar a trajetria de gastos das reas de Saneamento e de Habitao e Urbanismo, verifica-se que at 2005, houve reduo de recursos aplicados. Mesmo com todas as discrepncias metodolgicas existentes entre os trabalhos de onde foram extrados os dados para cada perodo que certamente geram algum nvel de impreciso nas comparaes aqui realizadas a reduo drstica nas aplicaes de recursos nestas polticas pblicas inegvel no perodo. O que no nem um pouco contraditrio com o preocupante quadro com o qual estes setores se defrontam atualmente.

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3. Evoluo da situao social da populao brasileira Conforme exposto at o momento, se houve uma expanso da estrutura institucional e do gasto social nos ltimos anos, pode-se esperar tambm que tenha ocorrido uma extenso dos benefcios oferecidos e consequente alterao no quadro social brasileiro e que pode ser captada em seus indicadores. Em outras palavras, o maior volume de gastos possibilitou a maior oferta de bens e servios sociais, o que resultou em uma diversificao e em uma melhoria da proteo social/gerao de oportunidades para a populao brasileira. Nesta sentido, a seguir busca-se descrever e analisar alguns dos principais indicadores sociais que podem ser associados a resultados alcanados pelos programas e aes sociais no perodo em especial, aqueles que foram atingidos nas reas de previdncia, assistncia social, sade e trabalho e renda, educao. Em linhas gerais, os nmeros do Tabela 2 apontam para um aprimoramento da situao social da populao no perodo atual. Tabela 2 - Situao social da populao brasileira associada as poltica setoriais
reas de Atuao Indicadores Resultados/valores Anos 1990 72,8 (1995) 27,3 (1995) 10,7 (1995) 47,1 (1990) 53,7 (1990) 68,5 (1995) 65,9 (1995) 50,9 (1995) 39,2 (1995) 1,5 (1995) 7,5 (1995) 53,4 (1995) 86,6 (1992) 59,7 (1992) 22,6 (1992) 17,2 (1992) 5,2 (1992) 0,838 (1998) 82,3 (1992) 66,1(1992) 79,8 (1992) 50,7 (1992) n.d. 5,5 (1990) 0,601 (1990) 25,6 (1990) 36,2 milhes (1990) 2,2 (1990) Anos 2000 64,9 (2008) 93,3 (2008) 2,0 (2007) 42,0 (2007) 73 (2007) 13,7 (2009) 4,8 (2009) 19,0 (2008) 22,8 (2008) 72,1 (2007) 62,9 (2007) 68,3 (2007) 47,5 (2007) 6,8 (2007) 18,2 (2009) 81,3 (2009) 98,0 (2009) 85,2 (2009) 30,3 (2009) 9,7 (2009) 7,5 (2009) 0,816 (2003) 91,6 (2008) 81 (2007) 97,6 (2007) 65,7 (2008) 5,7 milhes (2008) 12,1 (2008) 0,538 (2009) 4,8 (2008) 8,9 milhes (2008) 3,1 (2008) 8,4 (2008)

Previdncia Social

% da PIA (16 a 64 anos) coberta % de cobertura da pop. de 65 anos ou mais % de benefcios menores que 1 s.m. % de benefcios maiores que 1 s.m. % de domicilios com individuos de mais de 60 anos que recebem aposentadoria ou penso % da populao vivendo com menos de R$ 131 per capita (linha superior de elegibilidade para o Bolsa Famlia em 2009) % da populao vivendo com menos de R$ 66 per capita (linha inferior de elegibilidade para o Bolsa Famlia em 2009) Taxa de Mortalidade Infantil (por mil Nascidos Vivos) Taxa de Mortalidade na Infncia Esperana de Vida ao Nascer (anos) Taxa de Cobertura Efetiva do seguro-desemprego 1 Taxa de Reposio do seguro-desemprego 2 Taxa de aderncia da intermediao Taxa de admisso da intermediao Taxa de freqncia escola (0 a 3 anos) Taxa de freqncia escola (4 a 6 anos) Taxa de freqncia escola (7 a 14 anos) Taxa de freqncia escola (15 a 17 anos) Taxa de freqncia escola (18 a 24 anos) Taxa de analfabetismo (15 anos ou mais) Nmero mdio de anos de estudos (15 anos ou mais) Concentrao Fundiria - ndice de Gini para propriedade da terra % Abastecimento de gua (urbano) % Esgoto Sanitrio (urbano) % Coleta de Lixo (urbano) % Domicilios urbanos com condies de moradia adequada Dficit Habitacional total (Habitaes) Renda domiciliar per capita mdia em US$ PPC por dia Desigualdade de renda - Gini % da populao vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia (situao de extrema pobreza) - critrio ONU/ODM Populao total vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia (situao de extrema pobreza) - critrio ONU/ODM % da renda nacional detida pelos 20% mais pobres Salrio mnimo em US$ PPC por dia

Assistncia Social

Sade

Trabalho e Renda (Proteo) Trabalho e Renda (Promoo)

Educao

Questo Agrria Saneamento e Habitao

Renda e Desigualdade

4,0 (1990) Fonte: IPEA (Acompanhamento e anlise 17, 2009) e IPEA (ODM - Relatrio Nacional de acompanhamento, 2010)

21

No que diz respeito a proteo social a rea da Previdncia Social, apresenta duas situaes distintas. Primeiro, diz respeito a cobertura da poltica com respeito a Populao em Idade Ativa (PIA), que de apenas 65%. Este valor indica que um amplo conjunto de brasileiros ainda no est coberta pela poltica previdnciaria, tornando-se necessrio e urgente a eleborao e implementao de aes com vista a incluso destes brasileiros no sistema. A segunda situao diz respeito a populao inativa, que tem um alto grau de cobertura, onde observa-se que cerca de 93,3% da populao com mais de 65 anos est coberta pelo sistema, o que demostra a efetividade do sistema para cobrir as necessidades destes brasileiros. Em funo deste ltimo resultado esta poltica permite que exista certo padro distributivo, principalmente devido a oferta de benefcios para os trabalhadores em regime de economia familiar benefcios com perfil no contributivo e com valor em torno do salrio mnimo. Pois, quem se beneficiou foi um amplo conjunto de trabalhadores, que se localizava na base da pirmide social (trabalhadores sem insero no mercado formal, pequenos produtores agropecurios e pescadores artesanais, que trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades). Como resultado, pode dizer se caso fosse retirada as rendas da previdncia, os nmeros da indigncia e pobreza (renda domiciliar per capita inferior a de salrio mnimo e de salrio minimo), em 2007, seriam maiores em 17,6 milhes e 20,6 milhes. Da mesma maneira, por conta desse pagamento, a desigualdade de renda no pas (medida pelo ndice de Gini) diminuiu 7,4%, evidenciando o carter distributivo da poltica previdenciria. Na assistncia social, a ampliao e a diversificao dos benefcios trouxe resultados expressivos para a populao caracterizada por indicadores de vulnerabilidade. A disponibilizao do BPC para a populao idosa e portadora de deficincia vivendo em indigncia, cujos valores so corrigidos pelo SM, bem como a oferta de um conjunto de transferncias diretas de renda populao em situao de pobreza, principalmente o Programa Bolsa Famlia, ajudaram em uma diminuio da taxa de indigncia e de pobreza ao longo dos ltimos anos, como pode ser constatado no Grfico 5 a seguir, que ilustra esse avano no combate pobreza e a indigncia. Grfico 5 - Proporo da populao em situao de pobreza e extrema pobreza (%)
50,0 45,6 45,5 45,3 44,9 45,8 45,4 46,6 44,5 44,1 40,6 40,0 36,2 PBF 100 = 131 1/2 SM = 232 PBF 50 = 66 35,1 32,0 29,2 30,0 27,3 27,1 27,3 25,0 26,1 26,1 25,3 25,9 23,6 21,2 20,0 17,4 16,3 14,6

13,7

10,0 10,7

11,5

11,4

10,0

10,2

10,3

9,1

9,9

8,1

7,1

5,9

5,7

0,0

4,9

4,8

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fonte: IPEA (Comunicado do IPEA no 63)

22

Pelo critrio do PBF, a pobreza (renda domiciliar per capita de at R$ 131) teve reduzida sua incidncia de 27,3% da populao no ano de 1994 para 13,7% no ano de 2009. J a indigncia (renda domiciliar per capita de at R$ 66) reduziu-se de 10,7% da populao brasileira em 1994 para 4,5% em 2009. Ou seja, diminuiu mais que metade. verdade que no possvel isolar precisamente os efeitos da poltica assistencial de outros efeitos (como os da expanso e da diversificao da poltica previdenciria e trabalhista desde o incio dos anos 90, bem como da melhora do funcionamento do mercado de trabalho brasileiro aps o incio dos anos 2000). De toda forma, os nmeros a respeito da indigncia e da pobreza consistem em indcios da distributividade da poltica assistencial estruturada nos anos recentes(ver, Comunicado do Ipea 63) A situao social da populao na rea de Sade pode ser analisada pelos avanos de um dos principais indicadores, que a taxa de mortalidade infantil. Este indicador reduziu-se de 47,1 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 19,0 em 2008, se considerado o conjunto do Brasil. Movimento semelhante ocorreu com a taxa de mortalidade na infncia, que diminuiu de 53,7 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 22,8 no ano de 2008. De qualquer modo, a ampliao do acesso a bens e servios de sade dos ltimos vinte anos, com uma marcada perspectiva preventiva, resultou no s em uma alterao do padro de mortalidade, mas em uma melhoria concreta e efetiva das condies de sade da populao brasileira. Isso se refletiu, por exemplo, na extenso da esperana de vida ao nascer, que passou de 68,5 anos em 1995 para 72,1 anos em 2007. Esses indicadores mostram que essa poltica protejeu uma parcela mais extensa da populao (no s aquela inserida formalmente no mercado de trabalho), bem como ofereceu a proteo contra um leque mais diversificado de riscos e agravos (inclusive com um foco preventivo de atuao). Ainda na rea da proteo social temos as aes da rea de Trabalho e Renda, principalmente aquela voltada ao seguro-desemprego que aumentou sua concesso em 17% de 1995 a 2007. Mas, na verdade, mostrou uma estabilidade em sua taxa de cobertura (nmero de trabalhadores protegidos/nmero de trabalhadores demitidos sem justa-causa do setor formal), em torno de 64%. No obstante, a taxa de reposio desse benefcio (valor mdio do seguro-desemprego recebido pelos trabalhadores / valor mdio do ltimo salrio dos trabalhadores demitidos) apresentou uma tendncia de melhora, passando de 51,0% em 1995 para 68,3% em 2007. No campo da Promoo Social a ao pblica na rea de trabalho se ampliou e se diversificou nos ltimos anos. No que se refere procura por um novo emprego/nova ocupao por parte dos trabalhadores, a intermediao realizada pelo Sine mostrou alguns sinais positivos, como o da taxa de aderncia da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do Sine/nmero de vagas captadas pelo Sine), que passou de 39,2% em 1995 para 47,5% em 2007, bem como o da taxa de admisso da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do Sine / nmero de trabalhadores admitidos segundo o Caged), que foi de 1,5% em 1995 para 6,8% em 2007. Na rea de Educao, houve uma ampliao e diversificao dos bens e servios, principalmente para a populao infanto-juvenil, o que permitiu um importante movimento de incluso de crianas, adolescentes e jovens nas escolas e nas universidades brasileiras. Tal fenmeno pode ser observado na anlise de indicadores como a taxa de freqncia da populao entre 4 e 6 anos de idade (pr-escola), que se expandiu de 26,9% em 1988 para 77,6% em 2007. Quanto taxa de freqncia do

23

grupo entre 7 e 14 anos de idade (ensino fundamental), essas porcentagens aumentaram de 84,1% para 97,6% nesse lapso de tempo. Apesar desses avanos a proporo de analfabetos na populao com 15 anos ou mais permanece em patamar bastante elevado, principalmente por conta das geraes mais idosas. Mas apresentou tendncia de reduo, progredindo de 17,2%, da populao com 15 anos ou mais em 1992 para 9,7% em 2009. Um indicador que complementa esse cenrio da situao educacional o nmero mdio de anos de estudo para o grupo com 15 anos ou mais, que cresceu no perodo em anlise, passando de 5,1 anos para 7,3 anos. verdade que, nesse cenrio, os anos de estudo da populao no contemplam sequer o que era considerado obrigatrio pela Constituio (ciclo fundamental completo - 8 anos de estudo). No obstante, eles revelam algum grau de sucesso das iniciativas de ampliao e diversificao dos servios educacionais no Brasil principalmente no que se refere populao infanto-juvenil, que passou a contar com um acesso bem mais significativo escola. No que se refere cobertura dos servios de saneamento bsico, o Brasil a proporo da populao em reas urbanas servida por gua de rede geral com canalizao interna, em 2008, girando em torno de 91,6%, um aumento de quase 10 pontos percentuais em relao a 1992. A cobertura de servios de esgotamento sanitrio mesmo tendo aumentado significativamente, ainda muito inferior cobertura de gua, embora 80,5% da populao urbana j contem com esgotamento sanitrio por rede geral ou fossa sptica, um crescimento de 14 pontos percentuais desde 1992. As desigualdades no acesso aos servios de saneamento bsico entre os grupos socioeconmicos, as reas urbanas e rurais e as grandes regies, mesmo tendo diminudo, ainda continuam bastante significativas. Houve tambm uma melhora substancial no que se refere s condies habitacionais. A proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas passou de 50,7% em 1992 para 65,7% em 2008. Entretanto, 54,5 milhes de pessoas moradoras nas cidades ainda sofrem de algum tipo de carncia habitacional. No que diz respeito a desigualdade importante verificar a participao do rendimento do trabalho na renda nacional que um indicador que mede a distribuio funcional da renda e tido como um dos mais relevantes para avaliar o progresso no campo da desigualdade de renda em uma sociedade. Nas ltimas dcadas do sculo 20 houve uma trajetria de queda da participao do rendimento do trabalho na renda nacional, menor ritmo de expanso econmica e desajustes nas finanas pblicas. Contudo, na primeira dcada do sculo 21 o Brasil apresenta uma marcha distinta da verificada no perodo anterior, combinando positivamente a reduo no grau de desigualdade na distribuio pessoal da renda pessoal (ver Grfico 6, a seguir) com a elevao da participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional. No binio 2008/09, por exemplo, o peso do trabalho na renda nacional aumentou 9,5% em relao aos anos 1999/2000, pois passou de 40% para 43,6%, considerando-se como rendimento do trabalho a renda dos ocupados mais as transferncia de renda (Ipea, Comunicado da Presidncia, n 47).

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Grfico 6 Evoluo da desigualdade de renda 1990-2009 (A) Evoluo do coeficiente de Gini

0,612

0,602

0,600

0,599

0,600

0,598

0,592

0,594

0,587

0,580

0,581

0,569

0,566

0,560

0,553

0,544

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

(B) Porcentagem da renda nacional detida por estratos de renda

20% mais ricos 20-80% intermedirios 20% mais pobres 65 64 62 64 64 64 64 64 64 63 63 64 63 62 61 61 61 60 59

33 34

36

33

34

34

34

34

34

34

34

34

35

35

36

36

37

38 38

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fonte: Disoc/IPEA (Objetivo do Desenvolvimento do Milnio 4 Relatrio nacional de acompanhamento)

Em sntese, o Brasil encontra-se num momento especial do contexto geral de enfrentamento da desigualdade de renda (pessoal e funcional), com movimento favorvel aos portadores de rendimentos do trabalho, sobretudo para aqueles com menor remunerao. Observa-se que, desde a estabilidade monetria, as menores remuneraes apresentam crescimento real. O evento da crise internacional terminou estimulando no Brasil a adoo de importantes medidas de defesa da produo e do emprego nacional, o que permitiu evitar a inflexo na trajetria de queda no grau de desigualdade na distribuio funcional e pessoal da renda. Tanto assim que o rendimento do trabalho continuou a recuperar a sua participao relativa na renda nacional, enquanto que o ndice de Gini seguiu a tendncia de queda, como mostra o grfico 4.

0,538

25

4. Efeitos econmicos das polticas sociais: crescimento e distribuio A Poltica Social e seu correspondente gasto pblico tem um duplo benefcio no curto e mdio prazo: garante/amplia a proteo social e amplia as capacidades e melhora, em sentido amplo, os resultados econmicos, sociais e polticos alcanados pelos indivduos e grupos, como foi apresentado na Figura 1. Alm disso, no momento de sua realizao, como um dos componentes da demanda, pode ser elemento importante para promover o crescimento econmico e uma melhor distribuio de renda. Isto ocorre porque a maioria dos gastos sociais so relativos a transferncias de rendas a pessoas/famlias (por exemplo, 2006 foram distribuidos cerca de 43 milhes de beneficios ms), a compra de bens no mercado (livros, computadores, alimentos, etc.) e a remunerao de servidores (auxiliares, tcnicos, professores, mdicos, engenheiros, etc., foram cerca de 4,7 milhes de empregados diretos, em 2006) que para manter a si e suas famlias realizam seus gastos no mercado. Esse processo de gasto fortalece o circuito de multiplicao de renda, pois estes estratos tendem a consumir menos importados e poupar menos, o que implica em maior propenso a consumir, em geral, e mais produtos nacionais, em particular, o que propicia maiores vendas, mais produo e mais emprego gerado no pas. , portanto relevante verificar quais as relaes entre o gasto destinado s polticas sociais e o seu reflexo, de carter estritamente econmico, em dois sentidos: em termos de crescimento do PIB e da renda das famlias; e na distribuio da renda. Os resultados so apresentados a seguir, tomando como base recente estudo do IPEA6 4.1. Efeito crescimento sobre o PIB e a renda das famlias Na tentativa de medir o efeito crescimento foi reconstrudo o ciclo econmico dos gastos sociais, como pode ser observado na Figura 6. Este ciclo mostra a existncia de um multiplicador do PIB, de aproximadamente 1,37, decorrente de um aumento nas variveis exgenas da demanda agregada provenientes do gasto social. Isso significa que, a cada novo R$1,00 gasto pelo governo no social, podem ser gerados R$1,37 de PIB, quando se completa o ciclo. Quanto ao que ocorre com a renda das familias as simulaes mostram que um incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais detalhados eleva a renda das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que a renda das famlias constituiu cerca de 81% do PIB em 2006.

Ver Perspectiva da poltica social no Brasil. IPEA, 2010. Artigo Efeitos econmicos dos gastos sociais no Brasil.

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Figura 6 - Ciclo econmico do Gasto Pblico Social

Transferncias monetrias RGPS 24 milhes de beneficios

(18 milhes = SM) 43,2 milhes de beneficios transferidos mensalmente (33,8 milhes = SM)

Multiplicador

RPPS 4,3 milhes (> SM) BPC 3,4 milhes de beneficios (=

SM)

= 1,37 de
crescimento no PIB

Incremento de 1,0% de PIB no GPS

PBF 12,4 milhes de beneficios (<SM) Consumo - Pessoal

Tcnicos/profissionais da rea social (tcnicos administrativos, professores, mdicos, assistentes socias, psicologos, engenheiros, etc..) 4,7 milhes de empregos gerados diretamente ( > ou = SM)

= 1,85 de
117 milhes de livros/ano; 7,3 bilhes de merendas/ano; 10,6 milhes de cestas bsicas; remdios; material de escritorio, de atendimento hospitalar e outros, etc.

Consumo intermedirio
Bens e materiais de consumo necessrios aos servios sociais

crescimento da renda das familias.

Sistema Tributrio Nacional: Tribut Nacional

56% do incremento inicial do GPS volta ao Estado em impostos e contribuies

Fonte: IPEA Elaborao prpria

O Grfico 7, mostra a comparao dos efeitos multiplicadores dos diversos gastos governamentais, relativos ao PIB e renda das familias. Constata-se que o multiplicador do gasto em educao, em termos de crescimento do PIB, o maior deles. Consideravelmente maior que o multiplicador dos demais gastos sociais, assim como dos juros da dvida pblica. J o multiplicador do gasto educacional sobre a renda das famlias menor do que o dos gastos com o Programa Bolsa Famlia (PBF), o Beneficio de Prestao Continuada (BPC) e com a Previdncia Social. Ou seja, esses resultados demonstram que o gasto em educao e sade so elementos importantes para dinmica da economia nacional, principalmente pelos seus efeitos sobre o mercado interno, sendo seus multiplicadores maiores que o da economia em geral. Grfico 7 Efeito multiplicador de gastos pblicos selecionados 2006
(a) Multiplicador de PIB 3,00 2,00 1,00 Educao Sade PBF BBC RGPS Juros 1,85 1,70 3,00 2,25 1,44 1,38 2,00 1,23 0,71 1,00 PBF BPC RGPS Educao Sade Juros 2,20 2,10 1,67 1,44 1,34 (b) Multiplicador da renda das famlias

Valor do efeito multiplicador

Valor do efeito multiplicador

Fonte: IPEA Elaborao prpria

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5.2. Efeito distribuio Reconstrudas as novas matrizes de contabilidade social, resultantes dos diversos incrementos nos gastos que foram simulados, pode-se aferir, no s o multiplicador mdio da renda das famlias, mas tambm o multiplicador da renda de cada um dos grupos de famlias investigadas (mesclando o local de residncia e a escolaridade do chefe). Assim, possvel sabermos a variao na distribuio de renda ocorrida a partir do incremento de cada tipo de gasto. O Grfico 8 mostra os efeitos distributivos do gasto, com base em variaes do que foi chamado de ndice de Gini estilizado 7 . No caso da sade e educao, incorporando-se o consumo destes servios renda familiar8, ambos so fortemente progressivos: o choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja uma diminuio de 1,5% no ndice de Gini; no caso da educao, a queda um pouco menor, 1,09%, devido educao superior, onde maior a presena de famlias de maior renda. As exportaes de commodities, por seu turno, tm efeitos basicamente neutros, ou seja, geram crescimento porm corroborando os altos nveis de desigualdade de renda em que vivemos. Grfico 8 Variao percentual do Gini em relao ao ndice inicial, aps as simulaes
Juros sobre a Dvida Pblica Exportaes de Com m odities Investim ento em Construo Civil -1,09% -1,22% -1,47% -2,15% -2,33% -2,50% -2,00% Educao RGPS Sade Program a Bolsa Fam lia Benefcio de Prestao Continuada -1,50% -1,00% -0,50% 0,00% 0,50% 0,11% 0,05% 0,04%

Variao do Gini em relao a renda inicial

Fonte: IPEA Elaborao prpria

O ndice de Gini uma medida de concentrao que muito utilizada para medir o grau de desigualdade existente na distribuio de renda de indivduos. Seu valor varia de 0, quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor), a 1, quando a desigualdade mxima (apenas um um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula).
8

preciso fazer a apropriao do gasto do governo renda das famlias beneficirias destes gastos porque estes se comportam como uma transferncia s famlias dedicada ao consumo de educao e sade. Afinal, o consumo do governo no propriamente dele, mas sim das famlilas que se beneficiam desta proviso pblica. Se no o fizermos, a comparao dos efeitos dos agregados estudados sobre a distribuio fica prejudicada, sobreestimando os efeitos das transferncias diretas de renda e subestimando o impacto do acesso a bens e servios sociais.

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Entre as transferncias, gastos incrementais no BPC e no PBF so claramente os que mais contribuem para a queda da desigualdade (-2,33% e -2,15% no ndice de Gini estilizado, respectivamente). A previdncia social tm efeitos benficos sobre a desigualdade, reduzindo o nosso ndice em 1,2%. Neste ponto caberia perguntar, so significativas as contribuies de cada poltica para a queda da desigualdade? Parece-nos que sim. Para que se possa ter um parmetro de comparao, a melhora recente da desigualdade brasileira entre 2003 e 2008, medida pelo gini, ocorreu com velocidade mdia de -1,3% ao ano. Ou seja, alguns gastos sociais mais progressivos, se expandidos, ainda podem contribuir substancialmente para a desconcentrao de renda no Brasil. 5.3. Efeitos combinados crescimento e distribuio Em suma, vemos resultados positivos acerca do papel virtuoso do gasto educacional e, mais especificamente, das transferncias de renda direcionadas para os mais pobres. O Grfico 9 mostra o cruzamento dos dados j comentados: no eixo vertical, temos a variao percentual do PIB provocada pelo choque de 1% em diversas reas sociais e no sociais; no eixo horizontal, temos a variao percentual do ndice de Gini estilizado decorrente do mesmo choque. Grfico 9 Efeitos de gastos pblicos selecionados sobre o crescimento econmico e a distribuio de renda
Maior crescimento Menor desigualdade
Educao Pblica Sade Pblica Investimento Construo Civil Exportao Commodities Previdncia Social

2,0%

Variao do PIB (%)

BPC PBF

1,0%
Juros da Dvida Pblica

-2,4

0
Variao do Gini "estizado" (%)

Menor crescimento 2,4 Maior desigualdade

Fonte: IPEA Elaborao prpria

Se assumirmos que uma das metas de desenvolvimento nacional conseguir unir maior crescimento econmico e menor desigualdade de renda, ento todos os gastos do quadrante esquerda contribuem para este ideal. Vemos que no h, em absoluto, um trade-off entre crescimento e eqidade, muito pelo contrrio: o incremento dos gastos em sade e educao pblicas geram desdobramentos muito positivos tanto em termos de crescimento quanto de distribuio de renda; j o incremento no gasto do PBF e no BPC, por exemplo, provocam, ao mesmo tempo, 29

uma grande variao positiva do PIB e a maior queda na desigualdade. O Regime Geral da Previdncia Social RGPS fica um pouco atrs em ambos os quesitos, mas tambm desempenha um papel positivo. O aumento do investimento no setor de construo civil e as exportaes de commodities agrcolas e extrativas promovem crescimento do PIB, mas reproduzem o nvel de desigualdade. J um incremento no pagamento de juros contribui pouco para o crescimento e aumenta a concentrao de renda. Esses resultados so importantes para demonstrar que o gasto com as polticas sociais ao cumprir seu proposito central (Proteo e Promoo social) , ao mesmo tempo, um elemento muito importante para dinmica da economia nacional, principal daquele voltada para o mercado interno e para a diminuio da desigualdade. 5 Consideraes finais A anlise aqui efetuada mostrou a complexidade do aparato poltico/institucional da Poltica Social estruturado no Brasil nestes ltimos anos. Assim como revelou que no foram poucos os avanos registrados na situao social da populao brasileira nos ltimos anos. Em alguma medida, esses avanos estiveram relacionados as conquistas sociais que se manifestaram em determinaes inscritas nas estruturas juridico/institucionais, principalmente na Constituio brasileira. certo que tais determinaes exigiram um maior esforo da economia e da sociedade em termos de recursos para financiamento de programas e aes no mbito federal, estadual ou municipal. Isso permitiu a criao de sua srie elevada de aparatos tcnicos/administrativos, contratao e treinamento de inmeros profissionais, criao e construo de instalaes e imoveis diversos, bem como aquisio de equipamentos - sofisticados ou no - para a prestao dos bens e servios. Nesse sentido, foram tais recursos fsicos, financeiros, humanos e institucionais possibilitaram a estruturao de um amplo e diversificado conjunto de mecanismos de Proteo Social e de Promoo Social que esto sendo fundamentais para ajudar a estruturar as condies bsicas de vida da populao, inclusive aquelas que dizem respeito pobreza e desigualdade. Mas, tambm est indo alm, comeando tambm a regular, direta ou indiretamente, o volume, as taxas e o comportamento do emprego e do salrio na economia brasileira. A poltica social transformou-se em um poderoso instrumento, por meio do qual a economia nacional no apenas efetuou transferncias de renda aos mais necessitados e prestaes de bens e servios ao conjunto da sociedade, mas, simultaneamente, gerou um canal de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo de massa. A Poltica Social mediante seu gasto com o pagamento de benefcios e prestao de bens e servios inclusive a o pagamento dos salrios dos trabalhadores lotados nos setores sociais -, se convertem velozmente em consumo de alimentos, servios e produtos industriais bsicos que dinamizam a produo, estimularam o emprego, multiplicaram a renda e reduziram a pobreza e a misria extrema. Assim, a poltica social assume papel estratgico como alavancadora da economia nacional, particularmente no momento da crise financeira internacional de 2008, quando o valor e o nmero de benefcios cresceram.

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Por seus expressivos resultados econmicos e sociais, a poltica social reafirmase como indispensvel e estratgica, no apenas para enfrentar situaes conjunturais adversas, como tambm para criar os alicerces da construo de uma nao economicamente mais forte e democrtica. BIBLIOGRAFIA CASTRO, J. A. et alli. Gasto social e politica macroeconmica: trajetrias e tenses no 1995-2005. Texto para Discusso, n. 1324. Braslia: Ipea, 2008. CASTRO, J. A. et alli. A CF-88 e as Polticas Sociais brasileiras. In: A Constituio brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas econmicas e social. Braslia: IPEA, 2009. CASTRO, J. A. Poltica Social: alguns aspectos relevantes para discusso. In: Concepo e gesto da proteo social no contributiva no Brasil. Braslia: MDS, 2009. IPEA. Boletim de Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise. Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas: Braslia, n 13, maro de 2007. IPEA. Situao Social Brasileira 2007. Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas: Braslia, novembro de 2008. IPEA. Boletim de Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise. Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas: Braslia, n 17, fevereiro de 2010. IPEA. Perspectiva da poltica social no Brasil. Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas: Braslia, dezembro de 2010. IPEA. Perspectiva do Desenvolvimento brasileiro. Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas: Braslia, dezembro de 2010. IPEA. Distribuio Funcional da Renda Pr e Ps Crise Internacional no Brasil. Braslia, IPEA: Comunicado do IPEA no , 47 maio de 2010. IPEA. PNAD 2009 Primeiras Anlises: Distribuio de Renda entre 1995 e 2009. Braslia, IPEA: Comunicado do IPEA no 63, outubro de 2010. IPEA. PNAD 2009 - Primeiras anlises: Situao da educao brasileira - avanos e problemas. Braslia, IPEA: Comunicado do IPEA no 66, novembro de 2010. IPEA. Objetivo de Desenvolvimento do Milnio 4 Relatorio Nacional de Acompanhamento. Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas: Braslia, outubro de 2010. IPEA. Equidade fiscal no Brasil: impactos distributivos da tributao e do gasto Social. Comunicado do IPEA,. 2011

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