DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL NO BRASIL: POLTICAS PBLICAS, ATORES E SUSTENTABILIDADE1

Srgio Pereira Leite2 Introduo No Brasil o debate atual sobre o desenvolvimento rural, e recentemente sobre o desenvolvimento territorial, fundamenta-se, entre outros aspectos, na observao da persistncia interligada da pobreza rural e da desigualdade social e regional, e enquadrase na discusso mais ampla sobre o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade. De certa forma, o conceito de territrio (concebido como uma escala de ao adequada para empreender polticas pblicas diferenciadas) insere-se nesse contexto, refletindo as disputas existentes entre estratgias to distintas, como aquela que acentua o processo de crescimento econmico com forte vocao exportadora na rea agrcola ou, ainda, outra que valorize os processos de desenvolvimento sustentvel aliado idia de justia e/ou equidade social. Desde o incio do sculo atual, o desenvolvimento territorial rural no Brasil tem sido objeto de uma ateno poltica crescente, dando lugar a um ativo processo de definio de programas inovadores de distintas procedncias. Nesses casos observa-se que as arenas decisrias e os espaos pblicos institucionais existentes devem ser considerados no apenas como lci de representao e participao dos atores no processo da poltica propriamente dita, mas tambm como foruns de articulao das polticas existentes. O presente artigo busca analisar a recente experincia brasileira de implementao de polticas de desenvolvimento territorial no meio rural, examinando os arranjos institucionais construdos para viabilizar o desempenho de aes pblicas dessa natureza. Para tanto, so destacadas as dimenses relativas aos processos de gesto social e governana dessas estruturas, entendendo governana no como uma maneira de fazer-se um bom governo a partir da criao de um ambiente social e economicamente apropriado para tanto, como foi amplamente divulgado por agncias

Este texto constitui-se numa verso simplificada de trabalho anteriormente apresentado na Conferncia Internacional Dynamics of rural transformation in emerging economies, Nova Dlhi, ndia, 2010 e publicado com as seguintes referncias: Governana das polticas pblicas para o desenvolvimento territorial no Brasil. In: Moreira, R.; Bruno, R. (orgs.). Dimenses rurais de polticas brasileiras. Rio de Janeiro: Mauad, 2010. 2 Professor do Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA), da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Coordenador do OPPA.

multilaterais, mas aproximando essa noo da ideia de capacidade governativa, defendida por Santos (1997: 4), onde ultrapassa-se questes especficas associadas aos aspectos gerenciais administrativos do Estado, para compreender o jogo de relaes entre os diferentes atores operando num determinado contexto e os arranjos polticoinstitucionais da derivados. Assim, o trabalho est dividido em duas partes seguidas de uma concluso. Na primeira revisitamos a experincia nacional na implementao de polticas territoriais rurais, destacando os instrumentos de gesto e articulao criados nesse mbito, com especial ateno s arenas onde tais processos se do. Na segunda, luz de alguns resultados alcanados pelos programas em curso, tratamos de problematizar questes que nos pareceram relevantes para o exame da capacidade governativa de polticas e processos operados na escala territorial e sua sustentabilidade, entendida aqui como a capacidade de continuidade de polticas e programas dessa natureza.

1. A experincia recente de desenvolvimento territorial rural no Brasil: breve resgate A poltica brasileira de desenvolvimento territorial aplicada ao setor rural, cargo da SDT/ MDA, acumulou um significativo conjunto de casos (mais de 160 territrios), que tem possibilitado um tratamento mais acurado dos limites e alcances dessa experincia de interveno pblica. Com efeito, o PRONAT est no cerne da formao da prpria SDT, ocorrida em 2003, durante o incio do primeiro governo Lula. No caso do programa em questo, o mesmo passou a operar de forma regulamentada em julho de 2005, quando obteve sua chancela formal por intermdio da Portaria no. 05 de 18/07/2005. Esta portaria, emitida pela SDT, reconhece a seleo, alterao e administrao de Territrios Rurais e garante suporte legal para os Territrios de Cidadania (TC), programa adicional que passa efetivamente a ser executado em 2008. O conceito de territrio adotado oficialmente diz respeito a um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critrios multidimensionais tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e uma populao com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (Brasil, MDA/SDT, 2005). Segundo a
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SDT a abordagem territorial se justifica por vrios aspectos, entre os quais: a) o rural no se resume ao agrcola; b) a escala municipal muito restrita para o planejamento e organizao de esforos visando promoo do desenvolvimento e a escala estadual excessivamente ampla; c) necessidade de descentralizao das polticas pblicas; d) o territrio a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies, estabelecendo iniciativas voltadas para o desenvolvimento. A inteno dos programas garantir que os processos de desenvolvimento envolvam mltiplas dimenses, cada qual contribuindo de uma determinada maneira para o conjunto do territrio em diferentes reas, como a econmica, sociocultural, polticoinstitucional e ambiental. Figura 1: Mapa dos Territrios Rurais no Brasil - 2010

Fonte: SDT/MDA, 2009.

Na abordagem dos Territrios Rurais de Identidade, no incomum referir-se tambm dimenso cultural. Isto , os Territrios Rurais fundamentar-se-iam na existncia de um corpo de normas (simblicas ou no) especficas da sociedade local, ou seja, a idia uma identidade territorial (Echeverri, 2009). No entanto, a construo dessa identidade atributo de alguns mas no de todos territrios. Entre os critrios utilizados pela SDT para identificar os Territrios Rurais esto: i) conjunto de municpios com at 50 mil habitantes; ii) conjunto de municpios com densidade populacional menor que 80 habitantes/km2; iii) maior concentrao do pblico prioritrio do MDA (agricultores familiares, famlias assentadas pela reforma agrria, agricultores beneficirios do reordenamento agrrio, famlias assentadas, o que caracteriza maior intensidade de demanda social); iv) conjunto de municpios j organizados em territrios rurais de identidade; v) conjunto de municpios integrados com os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad), do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregies, do Ministrio da Integrao Nacional. At o presente momento foram identificados 164 Territrios Rurais (ver Figura 1), que so vinculados ao MDA atravs da SDT. Propostas de novos territrios ou modificao de territrios j estabelecidos podem surgir em instncias locais, devendo ser remetidas aos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS) para fins de anlise e manifestao, que posteriormente as encaminha a SDT. Tambm nesse sentido, os projetos de desenvolvimento para os territrios rurais surgem nos fruns locais, CODETERs, e so apoiados pela SDT, por intermdio do CONDRAF (Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel). Durante o processo de identificao dos Territrios Rurais, entendeu-se que alguns territrios apresentavam-se economicamente mais fragilizados que outros, e, com isso, necessitavam de uma ateno emergencial com aes ainda mais articuladas. Foi a partir dessa percepo que surge o Programa Territrios da Cidadania, lanado em 2008, que tem o mesmo referencial conceitual dos Territrios Rurais sendo amparado tambm pela mesma Portaria, mas com uma gesto bem mais complexa. Resumidamente, e de forma geral, foi entre o conjunto de Territrios Rurais que foram selecionados os Territrios da Cidadania. A prioridade era atender territrios que apresentavam baixo acesso a servios bsicos, ndices de estagnao na gerao de renda e, carncia de polticas integradas e sustentveis para autonomia econmica de mdio prazo.
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Figura 2 Mapa dos Territrios da Cidadania Brasil - 2010

Fonte: Territrios da Cidadania, 2009.

O Programa Territrios da Cidadania uma das aes destinadas a reduzir as desigualdades proposta pela Agenda Social do Governo Federal. Seu objetivo a superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Especificamente o Programa visa promoo da incluso produtiva das populaes pobres dos territrios, por meio do planejamento e integrao de polticas pblicas. Tambm se prope ampliar a
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participao social e garantir a universalizao dos programas bsicos de cidadania. O Programa abrangia, at o final de 2008, 60 territrios, mas foi ampliado em 2009 para 120 Territrios de Cidadania (ver Figura 2). No mbito do PRONAT, a gesto institucional do programa dada, resumidamente, pelo seguinte organograma (Figura 3):
Figura 3: Organograma da Gesto do PRONAT

J para o processo de gesto do Programa Territrios da Cidadania (Figura 4) foi estabelecido um trip: Comit Gestor Nacional, Comits de Articulao Estadual e os Colegiados Estaduais. O Comit Gestor Nacional formado por representantes de 19 (atualmente 22) ministrios sendo a Coordenao Geral executada pelo MDA. Este comit tem por atribuio aprovar diretrizes, adotar medidas para execuo do programa, avali-lo e definir novos territrios. A coordenao do MDA, mas a articulao feita pela Casa Civil e o monitoramento do programa, realizado pelo NEAD (Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural). Os critrios utilizados na seleo dos Territrios de Cidadania foram: i) menor IDH (ndice do Desenvolvimento Humano); ii) maior concentrao de agricultores familiares e assentados da Reforma Agrria; iii) maior concentrao de populaes quilombolas e indgenas; iv) maior nmero de beneficirios do Programa Bolsa Famlia; v) maior nmero de municpios com baixo dinamismo econmico; vi) maior organizao social; vii) pelo menos um territrio por estado da federao.

Figura 4: Organograma da Gesto do Programa Territrios da Cidadania

Os Comits de Articulao Estadual so consultivos e propositivos. Procuram articular rgos federais, estaduais e representaes das prefeituras dos municpios envolvidos nos territrios. Visam apoiar a organizao e mobilizao dos colegiados, fomentar a articulao e integrao das diversas polticas pblicas nos territrios, acompanhar a execuo do Programa, auxiliar na sua divulgao e apresentar sugestes de novos territrios e de aes. Os Colegiados Territoriais so compostos por representantes das trs esferas de governo e da sociedade em cada territrio. Em comparao com a composio dos Territrios Rurais, amplia-se a estrutura dos colegiados territoriais. Eles possuem uma coordenao executiva de composio paritria, diferentemente da composio dos CODETERs do PRONAT onde prevalece a participao de representantes da sociedade civil (em geral com 2/3 dos componentes dessas arenas). Entre as atribuies dos Colegiados Territoriais destacam-se: i) divulgar as aes do Programa; ii) identificar demandas locais para o rgo gestor priorizar o atendimento (de acordo com critrios, sistemas de gesto pr-estabelecidos, especificidades legais e inst ncias de participao e istentes); iii) promover a interao entre gestores pblicos e conselhos setoriais; iv) contribuir com sugestes para qualificao e integrao de aes; v) sistematizar as contribuies para o Plano Territorial de Aes Integradas; vi) exercer o controle social do Programa. Apesar de excessivamente normativa, a apresentao acima importante para compreendermos a mudana operada na formatao das polticas orientadas aos territrios rurais e na maneira de pensar o processo de gesto social dos mesmos. Essa
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reformulao no arranjo institucional da poltica (reforando sua dimenso polity) tem reflexos diretos na forma que os diferentes atores se envolvem no programa (rebatendo nos processos de participao social, na constituio de arenas consultivas e decisrias, no acompanhamento, monitoramento e controle pblico das aes implementadas etc.). No caso dos Territrios da Cidadania, diferentemente dos Rurais, o desafio torna-se maior, pois envolve diferentes aes setoriais oriundas de distintos ministrios, cujo exerccio de articulao se dar efetivamente na escala territorial, complexificando o processo de gesto social. Muito mais que a mera somatria de aes e dotaes oramentrias dos ministrios sobre um mesmo espao social, trata-se de pensar a lgica da territorializao e governana de polticas a partir de um encontro de aes bottom-up, pelos atores locais agora no necessariamente agrrios com aquelas topdown, tambm no necessariamente setoriais. Antes de avanarmos nessas questes, repassemos um pouco mais os marcos que tm balizado o processo de interveno pblica na rea, tomando como referncia a institucionalidade operada no mbito do PRONAT. Segundo documento especfico da SDT (Brasil, MDA/SDT, 2005b), a adoo de princpios e prticas da gesto social integra, ao lado da organizao e fortalecimento dos atores sociais e da promoo e integrao de polticas pblicas, o conjunto de trs princpios que orientam a misso institucional da Secretaria, desdobrando-se e materializando-se em ferramentas e espaos especficos, como os Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS) e os rgos Colegiados ao nvel territorial, respectivamente. Segundo o mesmo documento a gesto social entendida como uma certa maneira de gerir assuntos pblicos, nesse caso em particular as polticas e iniciativas voltadas para a promoo do desenvolvimento das reas rurais. Para que ela ocorra de maneira eficaz, deve se apoiar em sistemas descentralizados, baseados em forte participao, com maior fluidez e densidade de informao, de estabelecimento de parcerias e de articulaes em rede. Em desenvolvimento territorial isso requer a construo de pactos de concertao social [...], o detalhamento do pacto em um plano de desenvolvimento negociado, a construo de institucionalidades que representem espaos de compartilhamento do poder e das responsabilidades e, finalmente, mecanismos de controle social sobre as aes previstas no plano (idem, ibidem: 11). Desta forma, na perspectiva da normatizao da poltica ganham destaque dois
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processos: a descentralizao das polticas pblicas e o empoderamento dos atores locais. Ambos atributos so identificados como centrais lgica da ao pblica, na medida em que entende-se que sua efetiva implantao fortaleceria os processos de participao social (aliados aos mecanismos de governana democrtica e transparncia e/ou accountability da poltica territorial). Nesse sentido a participao social garantiria a vigncia dos princpios que marcariam a diferena entre a velha e perincia de planejamento do desenvolvimento rural (muito em voga nas dcadas de 1970 e 1980, em boa medida incentivada pelos programas financiados por agncias multilaterais) e a recente iniciativa de planejamento e desenvolvimento territorial. evidente, apesar da ateno dada mobilizao e participao de atores os mais diversos, o papel protagonista do Estado3 que, seno com o carter intervencionista dos anos 1950 e 1960, estrutura suas aes para oferecer as condies iniciais sobre as quais a poltica e o processo se organizaro ou, ainda, reforar os princpios bsicos que permitiro que o processo se desenvolva com alguma garantia. Isto , aquilo que Evans (1995), denominou como Estado parteiro e Estado cultivador, respectivamente. Como afirma, ainda, o supra referido documento da SDT, espera-se que ao final do ciclo tenham sido alcanados os seguintes resultados: capital social do territrio reconhecido e mobilizado; diagnstico e plano de desenvolvimento territorial elaborado; planejamento da execuo das iniciativas elaborado ou aprimorado; arranjos institucionais de implementao negociados e estabelecidos; projetos especficos elaborados, negociados e em implementao; objetivos e metas monitorados e avaliados sistematicamente; sistema de gesto social retroalimentado; agentes locais dominando o processo de gesto social do territrio. Para o que nos interessa nesse texto, a implantao da poltica previa a constituio de arenas especficas para o alcance dos objetivos propostos do PRONAT. bom lembrar que a prpria construo de espaos pblicos para o exerccio do dilogo e a tomada de decises, como o caso dos colegiados territoriais, consiste, ela prpria, numa diretriz de interveno governamental que autores como Frey (2000) iro nomear de polticas constitutivas (ao lado das polticas distributivas, regulatrias e redistributivas), redesenhando a ossatura pblico-governamental para a prtica dos instrumentos de
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A retomada da capacidade de planejamento do Estado na dcada atual faz com que a poltica de gesto dos territrios insira-se num arcabouo institucional diferenciado, no apenas das novas instncias criadas, mas tambm numa mudana do referencial que informa o exerccio de polticas pblicas ao nvel internacional. Sobre a ideia de referencial, mediadores e a anlises de polticas pblicas, consultar Muller (1995 e 2004).

poltica (policies) derivados dessa nova institucionalidade poltica (polity) que, por sua vez, resulta das negociaes polticas (politics) que do sustentao ao novo arcabouo sobre o qual o programa operado. Assim a implantao desses espaos no nvel territorial consiste numa pea estratgica para a prtica da poltica de gesto social e governana territorial. Com efeito, as Resolues 48 e 52 do CONDRAF j informavam a efetivao e democratizao dos conselhos como mecanismo de assegurar o processo de participao social e de propor uma efetiva poltica de desenvolvimento, eliminando interferncias polticopartidrias e das oligarquias locais no processo decisrio (Res. Condraf 48, alnea d das consideraes iniciais). Dessa forma, estes espaos pblicos deveriam contemplar a representatividade, a diversidade e a pluralidade dos atores envolvidos (idem, ibidem, Art. 1.)4, atentando para duas entre as diversas recomendaes existentes no mbito da resoluo: a) buscar a normatizao dos conselhos (especialmente na forma de leis municipais, estaduais e/ou federais), assegurando a continuidade das suas aes; e b) garantir que, no mnimo, 50% das vagas dos conselhos sejam ocupadas por representantes da sociedade civil organizada ligada agricultura familiar (os demais 50%, ou menos, dos postos seriam dirigidos para representantes do setor pblico, de organizaes para-governamentais e outros setores da sociedade civil no relacionados agricultura familiar). Na proposio normativa do documento da SDT, essas arenas territoriais comportariam trs espaos diferenciados, sendo que sua efetiva denominao e funcionamento seria objeto da especificidade de cada um dos territrios criados: plenrio (com a participao de todos os representantes do colegiado), ncleo dirigente ou diretivo, de carter paritrio e responsvel pela implementao das aes da plenria e do plano territorial, e o ncleo tcnico, com a misso de subsidiar o funcionamento das instncias colegiadas aportando conhecimento e expertise sobre temas e reas indicados para tanto. Outro instrumento correlato ao tema aqui discutido, aquele relativo ao controle social dos processos e polticas de desenvolvimento territorial, rebatendo diretamente na capacidade de governana das polticas pblicas. Na definio oficial, o controle social
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Segundo o primeiro pargrafo da referida Resoluo: I por representatividade entende-se que a base das organizaes sociais esteja representada por essas entidades; II a diversidade a representao dos diferentes atores sociais que atuam no processo de desenvolvimento rural sustentvel, sejam jovens, mulheres, quilombolas, agricultores familiares ligados diferentes comunidades e/ou arranjos produtivos, pequenos empreendedores, etc.; III a pluralidade pressupe que as diferentes organizaes (associaes, sindicatos, cooperativas, etc.) de uma mesma categoria estejam representadas, assim como todas as concepes de desenvolvimento rural sustentvel.

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 entendido como o elemento do processo da gesto social do desenvolvimento que possibilita ao conjunto dos atores sociais o acesso s informaes sobre as aes e projetos em implementao no territrio a tempo de analisarem se as aes esto acontecendo como foi planejado e pactuado, se as aes esto de fato contribuindo e gerando os resultados desejados e, se no estiverem, decidirem que medidas devem ser tomadas para retornar ao rumo desejado (idem, ibidem: 7). Nessa perspectiva o monitoramento e a avaliao, em especial dos PTDRS, seriam os dois instrumentos previstos pelo mecanismo de controle social. Particularmente, merece destaque no texto oficial, a ideia de que o controle, operado como instrumento da gesto e governana territorial, teria principalmente o objetivo de garantir a maior eficincia no uso dos recursos pblicos, visando ao atendimento dos indicadores de desenvolvimento observados. Deve-se destacar que os instrumentos de monitoramento (seja na escala do desenvolvimento territorial propriamente dita, seja na escala de programas e projetos especficos) e de avaliao operem a partir de processos participativos, abastecidos por informaes pertinentes e pautados por indicadores que reflitam as aspiraes e expectativas depositadas na perspectiva do desenvolvimento do territrio. Alm dos documentos oficiais da prpria SDT, o trabalho apresentado por Echeverri (2009: 86-7), oferece adicionalmente alguns parmetros que poderamos agregar ao entendimento daquilo que estamos denominando dimenso normativa da gesto social dos territrios. Segundo o autor esta ltima seria norteada pela observao de quatro objetivos da poltica de desenvolvimento territorial, quais sejam: a) o fortalecimento das organizaes territoriais e o reconhecimento de interlocutores habilitados a operar as demandas surgidas nessa instncia; b) o desenvolvimento de capacidades polticas e tcnicas para a gesto; c) o estabelecimento de processos de articulao de polticas pblicas; e d) a dinamizao econmica do territrio. O atendimento a tais objetivos seriam facultados pela atuao estratgica da SDT na realizao do ciclo da gesto social do territrio, alm dos processos de fortalecimento institucional e aplicao de investimentos. Apesar do sofisticado desenho tcnico-instrumental que informa o contexto no qual se produz e implementa os mecanismos de gesto social dos territrios interessante ressaltar, para voltarmos ao documento original da SDT, que todos esses mecanismos de poltica s teriam sentido com sua plena utilizao pelos atores objeto da poltica, o
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que nos leva a aprofundar o exame dessa experincia luz das questes alinhavadas no primeiro tpico.

2. Capacidade governativa, gesto social e arranjos institucionais: reflexes e desafios a partir do PRONAT Como nos lembra Sachs (2009), as experincias territoriais e os arranjos institucionais a desenhados so diferentes entre si e preciso ter cuidado ao se exacerbar as boas prticas, identificando mecanismos que possibilitem ampliar e replicar em outros territrios processos que tenham tido resultados positivos num determinado territrio sem que isso determine, entretanto, a homogeneizao e a perda da riqueza do carter especfico ou da marca de cada um dos territrios. A busca por solues e sadas capazes de serem generalizadas e universalizadas torna-se tentadora, em particular no mbito da administrao pblica e das agncias internacionais. Contudo, ao se acompanhar os diferentes processos que so postos em marcha pela poltica territorial nas suas reas de atuao, importante reconhecer que certos traos destes territrios lhes so especficos, resultantes de sua trajetria de construo. Em muitos casos, sero essas particularidades as responsveis pelo sucesso ou mau andamento da poltica territorial (condicionalidades), devendo assim ser reforadas ou corrigidas pela poltica. Isso, no entanto, no impede a construo de articulaes entre as experincias de diferentes territrios. Assim, por exemplo, a bagagem institucional adquirida pelos atores sociais (via plo sindical, associao de assentados, etc.) no processo de construo do Territrio da Cidadania de Borborema, na Paraba, certamente constitui um dos elementos determinantes do carter slido que o colegiado territorial adquire naquela localidade. Mesmo que no identifiquemos tal trajetria em outros casos, essa experincia pode sugerir que um dos caminhos para o fortalecimento da poltica nos territrios na qual essa ossatura institucional no est presente, seria a implementao de aes especficas voltadas para o fomento e o fortalecimento dos atores sociais a existentes (Leite et al., 2009). Retomando Hirschman (1984), acreditamos que os mecanismos de gesto social e capacidade governativa desses espaos pode assumir configuraes distintas, tempos e movimentos especficos e processos de desenvolvimento que no obedecem as mesmas seqncias, diferenciando-se entre si, o que autor denominava como o processo das seqncias invertidas. Aqui, este tipo de afirmao implica em problematizar a
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linearidade do ciclo de gesto social dos territrios na medida em que, em funo das suas particularidades, a ordem e a velocidade das etapas podem no obedecer a um mesmo sequenciamento. Isso no invalida a tentativa da administrao pblica de normatizar, homogeneizando procedimentos, a poltica de interveno e gesto territorial. No entanto, entre a normatizao e a prtica necessrio manter certa flexibilidade, adequando tais parmetros ao contexto histrico, social, econmico, poltico e cultural no qual se firmam as diferentes experincias de desenvolvimento territorial rural no Brasil. Como aponta Abramovay (2007: 21-2), um dos problemas das anlises sobre o desenvolvimento territorial rural o seu carter fortemente normativo, obstruindo, por vezes, uma apreenso mais concreta das efetivas din micas territoriais: o primeiro deles [dos problemas dos estudos da rea] o carter normativo que, com grande freqncia, se reveste. Um dos mtodos de abordagens mais freqente dos estudos sobre desenvolvimento territorial consiste em comparar regies cuja dotao objetiva de fatores semelhante e que, no entanto, diferem muito quanto a seu dinamismo econmico e seus resultados sociais e ambientais: so trabalhos que procuram em fatores intangveis (entre os quais destaca-se o capital social) os elementos explicativos das diferenas entre certas regies. Destas comparaes surge um conjunto de atributos caractersticos das situaes virtuosas que se transformam em recomendaes s organizaes pblicas e privadas. A descrio dos elementos que supostamente explicam o melhor desempenho de algumas reas acaba sendo tomada por aquilo que no : uma explicao de suas causas, uma vez que, nessa descrio, ganham destaque elementos de natureza subjetiva e organizacional, no difcil chegar a concluses gerais como, por exemplo, a de que regies bem-sucedidas so as que possuem organizaes mais dinmicas, mais abertura a horizontes sociais diferentes daqueles em que esto imersas, maior enraizamento de suas tradies culturais, enfim, um conjunto de atributos certamente nobres e desejveis, mas que, muito dificilmente, conseguem explicar as situaes a que se referem. De certa forma, a crtica aqui exposta aplica-se tambm aos estudos que encontram no capital social a raiz do melhor desempenho de certas regies. Um exame mais acurado sobre a prxis da gesto social territorial requer a observao de alguns aspectos mais crticos que, luz da experincia do PRONAT, sero tratados a seguir. Documento elaborado a pedido do CONDRAF, tendo como referncia uma sistematizao de diversos estudos sobre institucionalidade, gesto nas polticas e
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instncias relacionadas ao desenvolvimento rural no pas (Brasil, MDA/CONDRAF, 2005), apresenta tpico relativo s bases territoriais e institucionais das diferentes esferas de gesto social, subdivididos quatro aspectos. No primeiro (abrangncia e interao das aes), constata-se que os estudos examinados convergiram para o fato de que: a) a interao entre os diversos atores sociais nos CMDRs ainda era bastante baixa; b) a definio das linhas de atuao (centradas em atividades agrcolas) e a gesto dos planos de trabalho ficava cargo da equipe tcnica dos rgos pblicos envolvidos; c) a interao observada entre os municpios de uma determinada regio dava-se mais pela competio do que pelo estabelecimento de parcerias, como tambm eram precrias as articulaes entre os entes pblicos das esferas municipal, estadual e federal de governo. No segundo aspecto (amplitude e enfoque dos debates) as convergncias sistematizadas apontavam para o fato de que os PMDRs possuam mais uma lista de compras do que propriamente um projeto de desenvolvimento, alm da atuao dos conselhos primordialmente direciondas na resoluo de problemas pontuais, perdendo viso estratgica de mdio e longo prazos e impedindo diagnstico mais profundo sobre os impactos da poltica nas economias locais. No terceiro aspecto (continuidade e descontinuidade das aes), os documentos analisados concordavam que as aes dos CMDRs limitavam-se ao uso dos recursos do PRONAF, criando uma dependncia da atuao dos conselhos frente a uma dada poltica pblica, que oscila de governo para governo. Finalmente, o quarto aspecto sublinhado (mecanismos de apoio ao funcionamento da institucionalidade) observava a falta de infraestrutura e apoio para o funcionamento dos conselhos e, por conta disso, sua dependncia em relao s instalaes e meios oferecidos pelas prefeituras municipais. Outros estudos ressaltam que a herana da cultura poltica manifestada na centralizao dos processos de tomada de deciso e no clientelismo das relaes, constitui-se num obstculo central para a conformao de um ambiente institucional capaz de planejar o desenvolvimento territorial, coordenando e integrando uma diversidade de atores sociais, aes estratgicas e projetos especficos. Dessa forma, privilegiam-se os segmentos mais favorecidos e/ou empoderados, criando-se distores nos objetivos da poltica, descontinuidade de aes e a centralizao das decises em poucos agentes. Muitas dessas antigas prticas no foram eliminadas e so transpostas para os territrios, segregando municpios e grupos sociais que no tm fora representativa (Couto e Rocha, 2006: 9). Esse ponto j foi objeto do alerta apresentado por Favareto (2008:11), ao contrapor os processos de gesto e controle social quele do
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(des)equilbrio nas relaes de fora presentes entre os atores territoriais: [...] o grande desafio deste final de dcada passar de um modelo que deu maior empoderamento aos movimentos sociais dos agricultores no controle social dos investimentos pblicos, para um modelo capaz de levar coordenao das foras sociais em direo a um estilo de desenvolvimento territorial que seja includente, sustentvel e sustentado [...]. Em parte considervel dos processos de ampliao da participao em polticas pblicas, o conflito subestimado ou evitado como forma de se preservar a harmonia entre os diferentes grupos que compem a arena decisria e, portanto, a sua estabilidade poltica. No entanto, o embate de opinies e de posies e a resoluo (nem sempre possvel) dos conflitos uma etapa constituinte e intransfervel do processo participativo, e refora a importncia de que sejam previstos e garantidos mecanismos de incentivo participao, que assegurem a representatividade dos grupos sociais e a transparncia dos processos decisrios. No territrio da Serra do Brigadeiro (MG), com o objetivo de minimizar os conflitos, sob pena de desanimar as lideranas constituintes do frum, foram definidos critrios de priorizao dos projetos e de definio das entidades executoras. A estratgia de utilizar a partilha de recursos como forma de resoluo de conflitos teve por conseqncia o bloqueio de constituio de um processo de aplicao dos recursos a partir de uma viso estratgica do planejamento territorial (Favareto e Schrder, 2006). No territrio Estrada de Ferro (GO), com a presena de representantes de agricultores familiares e grandes produtores de gros e leite da regio, normalmente detentores de interesses diferenciados, apresenta arranjo institucional de baixa conflitualidade. Os esforos conjuntos so em prol de temas pragmticos, porm menos inovadores, focando a produo agrcola, embora exista um consenso sobre o fortalecimento da agricultura familiar a partir da diversificao produtiva, da ampliao da qualidade e de abertura de novos canais de comercializao (Brasil. MDA/SDT, 2007). O reconhecimento e o enfrentamento dos conflitos, mesmo aqueles existentes no interior dos grupos alinhados com os interesses da agricultura familiar, constitui elemento fundamental para a dimenso governativa territorial (Hirschman, 1984). A eliminao do conflito, muitas vezes, bloqueia o surgimento de novas dinmicas e compromete a ampliao dos canais democrticos de participao, na medida em que tende a privilegiar aqueles grupos sociais que possuem posio privilegiada na estrutura de poder local. relevante considerar que a diferena no grau de representatividade dos variados atores (segundo sua capacidade de articulao poltica e o conhecimento do
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funcionamento dos processos burocrticos de acesso a recursos pblicos) pode vir a gerar formas distintas de participao e de interveno desses grupos sociais no processo de gesto, produzindo configuraes especficas no momento da aplicao dos recursos disponibilizados em nvel territorial (Couto e Rocha, 2006: 11). Assim, no caso do Planalto Catarinense, ainda que boa parte dos componentes do conselho afirme que procuram fomentar atividades consideradas fundamentais para o fortalecimento econmico da populao rural mais vulnervel, isso nem sempre se reflete na prtica. Segundo Cazella e Brigo (2006), a maior parte dos recursos financeiros aplicados na regio (seja do antigo Pronaf Infra-Estrutura ou de outros programas) acaba privilegiando agricultores familiares de porte econmico

intermedirio, segmento que, embora apresente deficincias em suas condies de vida e atividade produtiva, no constitui a parcela mais excluda da populao rural. Contudo, no se pode deixar de reconhecer o xito que a poltica da SDT logrou na ampliao da visibilidade de certos grupos sociais (particularmente aqueles que j encontravam-se organizados em entidades de representao) que at ento no eram (ou apenas marginalmente) considerados nos processos de desenvolvimento rural e territorial. Os investimentos realizados em capacitao de lideranas e nas atividades de mobilizao contriburam com a ampliao dos canais de acesso informao. Adicionalmente, a poltica territorial conferiu o efetivo reconhecimento dessas populaes como pblico estratgico para o desenvolvimento territorial, tornando-os mais visveis e elevando seu capital poltico, uma vez que tornam-se mais capazes de influenciar a conduo das polticas de desenvolvimento. A experincia do Territrio da Borborema (PB) pareceu-nos ilustrativa da mudana operada pela gesto da poltica territorial na aplicao dos recursos existentes: de uma situao inicial onde os mesmos se concentravam no grupo de atores articulados pelo plo sindical para outra, mais distribuda, onde contemplou-se adicionalmente o frum de assentados e os atores mais prximos regio do semi-rido (Bonnal e Piraux, 2007). Por outro lado, Favareto (2008) tem defendido uma mudana substancial no arco de atores que devem ser incorporados dinmica territorial evitando o risco que o empoderamento de atores mais organizados signifique uma apropriao desproporcional dos recursos financeiros e constatao de que a consolidao de um projeto efetivamente territorial no possa se restringir ao projeto eminentemente agrcola. Essa
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perspectia seja, talvez, mais evidente no caso da experincia dos Territrios da Cidadania. A ampliao de atores, segundo o autor, inclui aqueles mais desorganizados e prximos base do pblico preferencial de polticas do MDA, como tambm os segmentos no-rurais e o empresariado local. Aqui preciso ter um pouco de cautela, visto que os processos polticos implicam numa certa construo de campos hegemnicos e quase impossvel pensarmos na emergncia de propostas territoriais consensuais com arco to diferenciado de interesses. Nesse sentido, se a necessidade de reconfigurar os campos de poder se faz presente, preciso avaliar bem os instrumentos disponveis para tanto (como o fortalecimento das organizaes locais) e o perfil de atores estratgicos com os quais se ir desenvolver o processo de gesto. Dar visibilidade a atores mais vulnerveis para os quais se espera um acesso ao conjunto de polticas (e recursos) bem diferente de atribuir espaos mais significativos a um grupo de atores historicamente caracterizados por posturas conservadoras quanto as esferas de governana democrtica e cuja atuao tenha se dado primordialmente na base de concentrao de ativos (polticos, econmicos, fundirios). Por outro lado, nunca demais relembrar que a vigncia dos processos e polticas de gesto territorial deve comportar uma recuperao da bagagem histrica sobre os quais os mesmos se assentam, o carter ativo da participao dos atores e, em particular, da prpria interveno do Estado. Brando (2007: 49-50) ajuda-nos a avanar sobre esse ponto: a necessidade da territorializao das intervenes pblicas tomada como panacia para todos os problemas do desenvolvimento. Assevera-se, de forma velada ou explcita, que todos os atores sociais, econmicos e polticos esto cada vez mais plasmados, diludos (subsumidos), em um determinado recorte territorial. Na verdade, parece existir uma opo por substituir o Estado (que se foi), por uma nova condensao de foras sociais e polticas (abstrata) que passa a ser chamada de territrio. Muitas vezes esto ausentes ou mal abstradas questes estruturais. Propugnam-se receitas genricas, descurando, por exemplo, das especificidades de um contexto de pas subdesenvolvido, continental, perifrico e com uma formao histrica da escala local bastante peculiar. Lana-se mo de repertrios de boas prticas bem catalogadas, fruto de um esforo de pesquisa de criao de inventrios de experincias de desenvolvimento territorial. O territrio passa a ser visto como o grande elemento repositrio, condensador e, ao mesmo tempo, regulador autmato de relaes, dotado da propriedade de sintetizar e encarnar projetos sociais e polticos. [...] ao pblica caberia apenas anim-lo e sensibiliz-lo, construindo confiana e consenso
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duradouros. bom lembrar que tal consenso surge como pressuposto e no como propsito a ser construdo. Negligencia-se, claramente, o papel, por exemplo, do Estado na proviso de infraestrutura, tanto hard, quanto soft, que penso, ainda so importantes fatores de estruturao de dinmicas. [...] O territrio que deveria ser visto como ambiente politizado, em conflito e em construo posto como ente mercadejado e passivo, mero receptculo. O que fruto de relaes sociais aparece como relao entre objetos. H uma coisificao e o territrio parece ter poder de deciso, transformado em sujeito coletivo. Assim o processo de governana e gesto social carrega dois aspectos que devem ser melhor examinados quanto aos limites e alcances que tal perspectiva assume no desenvolvimento territorial: a) preciso pensar sob qual arranjo institucional a experincia de gesto se desenvolve. Se a perspectiva ofertada aquela que enfatiza a poltica territorial como uma poltica de combate pobreza, os instrumentos e as prticas relativas gesto social assumiro certamente uma peformance muito diferente quando a nfase estiver centrada na construo de cadeias produtivas dispostas em arranjos locacionais determinados; b) o outro ponto refere-se quilo que Favareto (2008) lembrou corretamente, isto , a forma pela qual foram mobilizados os atores e escolhidos os segmentos sociais participantes crucial para definir o funcionamento da gesto territorial.

Concluses A poltica de desenvolvimento territorial no meio rural representou um avano considervel ao ampliar a capacidade de participao social dos atores no processo de dilogo, negociao, desenho e planejamento de polticas pblicas, incrementando aquilo que poderamos denominar como um dos atributos da capacidade governativa e da gesto social dos processos de desenvolvimento. certo que esse acmulo apresentou-se de forma completamente desigual nas diversas experincias existentes, tanto no que tange ao seu grau de cobertura (a capacidade de incluso dos mais diferentes atores locais), como no que se refere ao seu grau organizacional (a forma pela qual se deu a constituio efetiva dos espaos e procedimentos utilizados nas diferentes etapas do ciclo da gesto social) e ao seu grau de efetividade social (a representatividade e o alcance dos resultados alcanados com as aes operadas pela poltica tanto em relao aos instrumentos adotados como em relao forma como os mesmos foram
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empregados). Pareceu-nos que a diversidade das situaes e das solues encontradas em cada caso, malgrado a existncia de procedimentos normativos padronizados, revelou-se um instrumento rico de canalizao da energia social acumulada, construda e/ou reconvertida, em prol de projetos que, de uma maneira ou de outra, obtiveram algum estatuto territorial, ultrapassando os limites dos interesses circunscritos a grupos especficos e/ou determinados municpios. Essa autonomia relativa dos atores presentes no territrio permitiu a emergncia de proposies as mais diversas, moldando a normatividade excessiva das ferramentas administrativas desenhadas para o programa. A criao dos territrios, em particular aqueles implantados no meio rural, colaborou para estabelecer as condies necessrias instaurao de um dilogo constante entre diferentes atores sociais locais que at ento tradicionalmente no se falavam. Esse processo contribuiu para que os conflitos existentes entre os distintos atores que constituem o territrio fossem melhor trabalhados, estimulando-os a implementarem aes conjuntas, em dilogo ou no com o Estado, orientadas para o desenvolvimento. Essa experincia permitiu, em diferentes circunstncias, construir e legitimar uma nova institucionalidade operacional que intenta viabilizar a discusso, comparao e seleo de projetos concretos e coletivos de desenvolvimento local, ultrapassando os interesses eleitorais ou oportunistas de algumas prefeituras. Contudo, so diversos os desafios que a poltica de desenvolvimento territorial enfrenta no Brasil. Ainda que algumas experincias do PRONAT tenham sido bem sucedidas, e outras do Programa Territrios da Cidadania estejam em curso, so numerosos os casos em que os resultados tm sido modestos e reduzidos: em vrios territrios os fruns ou colegiados no se fazem representativos de todos os segmentos sociais da agricultura familiar local ou, ainda, os colegiados, em lugar de representarem espaos propcios participao ampliada, figuram muito mais como estruturas impostas por determinadas polticas pblicas para que os atores locais acessem recursos federais. Dessa forma, esses espaos no raro acabam excluindo de sua dinmica os segmentos menos articulados e mais carentes, reproduzindo a mesma estrutura preexistente de poder local e privilegiando alguns segmentos em detrimento de outros. Ainda so recorrentes os casos em que a abordagem de desenvolvimento sugerida limita-se, em sua maioria, a projetos setoriais e produtivos, excluindo de sua formulao a articulao da agricultura familiar com outros importantes segmentos sociais. Por outro lado, a territorializao que emerge a partir da ao do setor pblico deu
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origem, em algumas regies e/ou estados do pas, a uma fecunda negociao sobre a delimitao e o reconhecimento desses novos espaos de articulao, como foi o caso, por exemplo, do estado da Bahia. Tal experincia - referindo-nos aqui particularmente ao caso dos territrios rurais - tem possibilitado o exerccio de outras polticas e/ou programas que validam a escala territorial para suas estratgias de planejamento. Um aprimoramento dessas iniciativas contribuir, certamente, para o reforo e a legitimidade de aes que buscam o estabelecimento de uma base espacial comum para sua operao. No que tange articulao das polticas pblicas, importante destacar que a territorialidade integra as preocupaes da agenda do Estado e das organizaes sociais (nas mais diferenciadas escalas), ainda que a efetivao de tal articulao seja, todavia, bastante incipiente, embora promissora. Esse resultado fruto de um longo e duplo processo que tem a ver com a crise do Estado centralizado e com a subseqente descentralizao, por um lado, e a luta pela redemocratizao da sociedade brasileira, por outro. Sob a influncia da experincia internacional, a idia de territrio, mesmo correndo os riscos que apontamos no tpico anterior, vem se fortalecendo como uma instncia mais adequada para a apreciao do desenvolvimento e da governana locais. O territrio se consolida, assim, como uma construo social de escala mais ampla, que facilita a percepo e o surgimento de dinmicas econmicas, sociais, polticas e culturais mais complexas e promissoras, capazes de envolver articulaes rural-urbanas e propostas de ao coletiva por parte dos atores sociais existentes com maior capacidade de impactar as caractersticas e a sustentabilidade dos processos de desenvolvimento. H, contudo, uma clara necessidade de melhorar a forma como o Estado atua nas instncias territoriais, fortalecendo o processo de profissionalizao da atividade de gerenciamento territorial, corroborando para uma burocracia mais robusta nessas instncias. preciso no confundir aumento de participao e controle social dos atores com desresponsabilizao das funes que deveriam ser tpicas de Estado (em particular, mobilizar os atores mais frgeis, dotar a escala territorial de infraestrutura e recursos necessrios para seu funcionamento, dispor de funcionrios com

disponibilidade de tempo para o encaminhamento e execuo das aes, etc.). Por outro lado, um aumento da burocracia qualificada no exclui e no deveria excluir a efetiva participao dos atores no processo de tomada de deciso das aes territoriais.
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 fundamental, adicionalmente, repensar a forma como se d o financiamento dos projetos territoriais no que tange aos gastos com investimentos (infraestrutura). Efetivamente uma gesto dos recursos deve supor um maior grau de autonomia das instncias territoriais na recepo e aplicao dos mesmos nas atividades inscritas nos diversos PTDRS. No entanto, tal perspectiva esbarra no marco jurdico-legal sobre o qual se assenta a experincia de territorializao de polticas e tambm pouca experincia dos gestores governamentais (especialmente de polticas setoriais) em submeter seus projetos e oramentos para anlise em arenas mais amplas. preciso afinar os instrumentos que permitam uma maior agilidade nos processos de financiamento dos projetos territoriais operados com os recursos do PROINF. Isso passa, em parte, pela melhor qualificao dos projetos em si. Mas, no que tange gesto social, a efetiva capacidade do Colegiado exercer o controle social da aplicao dos recursos, acompanhando a execuo das atividades do projeto (sejam estas de custeio ou investimento) o ponto nodal. A instncia primordial de articulao das polticas e do exerccio da gesto social o colegiado. Porm, como fortalecer o CODETER? Primeiramente pelo reconhecimento, pelo governo, destas arenas como espaos de planejamento, execuo e avaliao das polticas pblicas. Segundo, garantindo o permanente funcionamento e capacitao dessas estruturas, o que confere maior legitimidade/qualidade aos CODETERs e s aes dos seus membros. Terceiro, estimulando a base social local a atuar nesses espaos. Na medida em que so arenas (razoavelmente) abertas, elas no se constituem num lcus de disputa dos diferentes segmentos e de projetos estratgicos. O desafio tornar esses fruns visveis e legtimos diante dos projetos e aes que perpassam as esferas locais e regionais. Em suma, uma experincia com o calibre da poltica territorial existente no contexto brasileiro recente apresenta janelas de oportunidade para inovaes institucionais e mecanismos de governana e gesto participativa que no devem ser desprezadas. O acmulo observado at o momento confere escala supra-municipal um espao importante no desenho e implementao de polticas (inclusive aquelas relacionadas ao meio ambiente) que, se por um lado no eliminam as iniciativas municipais, por outro revelam a capacidade que determinados projetos possuem em atingir uma esfera mais ampla, garantindo sua continuidade medida que legitima suas aes no lastro de atores sociais envolvidos, dispondo de certa autonomia em relao aos humores da poltica local.
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