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SNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Rapport remis Monsieur le Prsident du Snat le 11 juillet 2012
Enregistr la Prsidence du Snat le 11 juillet 2012
Dpt publi au Journal Officiel dition des Lois et Dcrets du 12 juillet 2012
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission d'enqute sur le cot rel de l'lectricit afin d'en
dterminer l'imputation aux diffrents agents conomiques (1),
Prsident
M. Ladislas PONIATOWSKI,
Rapporteur
M. Jean DESESSARD,
Snateurs.
Tome 1 : Rapport.
(1) Cette commission denqute est compose de : M. Ladislas Poniatowski, prsident ; M. Jean Desessard,
rapporteur ; M. Alain Fauconnier, Jean-Claude Merceron, Jean-Claude Requier, Mmes Laurence Rossignol, Mireille Schurch,
M. Jean-Pierre Vial, vice-prsidents ; MM. Ren Beaumont, Jacques Berthou, Ronan Dantec, Franois Grosdidier, Benot Hur,
Philippe Kaltenbach, Ronan Kerdraon, Jean-Claude Lenoir, Claude Lonard, Herv Marseille, Jean-Jacques Mirassou, Jean-Marc
Pastor, Xavier Pintat, Mme Esther Sittler.
- 3 -
S OMMAI RE
Pages
INTRODUCTION...................................................................................................................... 9
PREMIRE PARTIE - LA FIN DUNE PHASE DLECTRICIT BON MARCH ............ 21
I. DES PRIX RELS QUI ONT CESS DE BAISSER ............................................................ 22
A. LLECTRICIT ET SON MARCH DANS LE CONTEXTE EUROPEN........................... 22
1. Les acteurs du march ......................................................................................................... 23
a) Du producteur au consommateur : les chemins de llectricit.......................................... 23
b) Rglementation et rgulation ........................................................................................... 24
c) Production et consommation dlectricit en 2011............................................................ 25
2. Les composantes du prix de llectricit............................................................................... 28
a) Les tarifs dutilisation des rseaux publics dlectricit (TURPE)..................................... 29
b) La contribution au service public de llectricit (CSPE) ................................................. 29
3. Un march progressivement libralis ................................................................................. 31
a) Un systme tarifaire traditionnel ...................................................................................... 31
b) Les adaptations rendues ncessaires au nom du march unique communautaire ................ 32
(1) La directive de 1996, premire tape de la libralisation ...................................................... 32
(2) Les directives de 2003 et 2009 et la gnralisation de louverture des marchs ........................ 33
c) Un champ concurrentiel encore limit.............................................................................. 34
(1) Le march du dtail ........................................................................................................ 34
(2) Le march de gros.......................................................................................................... 35
(3) La formation du prix sur les marchs ................................................................................ 35
d) Les volutions prvues par la loi NOME du 7 dcembre 2010.......................................... 37
(1) lectricit nuclaire : linstauration de laccs rgul llectricit nuclaire historique
(ARENH) ..................................................................................................................... 37
(2) De nouveaux principes de fixation des tarifs rglements pour mieux reflter la ralit
des cots ...................................................................................................................... 38
4. LEurope de llectricit : multiplicit des modles, diversit des prix.................................. 39
a) Des marchs souvent caractriss par la prsence de gros oprateurs................................ 39
(1) Lexemple allemand ....................................................................................................... 39
(2) Lexemple britannique.................................................................................................... 39
b) La France demeure un march trs concentr ................................................................... 40
c) Les fortes diffrences de prix de llectricit pour les consommateurs en Europe.............. 42
B. DES COTS IMMDIATS MODRS DU FAIT DUN BOUQUET NERGTIQUE
MARQU PAR LE POIDS DU NUCLAIRE ........................................................................ 45
1. Le nuclaire : une filire historiquement comptitive malgr des incertitudes
multiples ............................................................................................................................. 45
a) Le cot du nuclaire : une notion gomtrie variable ..................................................... 47
(1) Des approches mthodologiques diffrentes selon les objectifs ............................................. 47
(2) Le chiffrage de la notion de cot courant conomique et des autres mthodes.......................... 49
b) Abstraction faite de lassurance, il ny a pas de cots cachs mais des divergences
dvaluation .................................................................................................................... 51
(1) Le dbat autour de la prise en compte des dpenses de recherche .......................................... 52
(a) Le lien entre lestimation de la Cour des comptes et la filire de production
lectronuclaire actuelle .................................................................................................. 52
(b) Une participation croissante des industriels ou des autres oprateurs publics ............. 54
(c) Un montant lev, mais relativiser par rapport la valeur produite par la
filire lectronuclaire ..................................................................................................... 55
(d) Une prise en compte seulement partielle des dpenses de recherche dans les
cots de llectricit......................................................................................................... 55
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(2) Les enjeux du dmantlement .......................................................................................... 59
(3) De fortes inconnues relatives au stockage, pour un impact limit sur le prix de
llectricit ................................................................................................................... 63
(a) Les diffrents modes de stockage des dchets nuclaires ............................................. 63
(b) Les incertitudes entourant les solutions de stockage de dchets faible et
moyenne activit .............................................................................................................. 65
(c) Des estimations de cot trs diffrentes selon les oprateurs pour le projet de
stockage gologique ......................................................................................................... 65
(d) Un impact qui devrait rester modr en toute hypothse sur le cot par MWh ............. 68
(e) Un cot non chiffr : lventualit dune requalification en dchets nuclaires
de certaines matires considres comme valorisables ..................................................... 68
(4) Les discussions technique et politique sur la prise en compte des dpenses futures................... 73
(a) Le principe du provisionnement .................................................................................. 73
(b) Le choix du taux dactualisation ................................................................................. 75
c) Vers une articulation plus troite entre cots et tarifs par leffet de la loi NOME.............. 78
(1) LARENH facteur de concurrence ?.................................................................................. 78
(2) Des apprciations divergentes sur lefficacit du dispositif ................................................... 80
2. La monte en puissance des nergies renouvelables ............................................................. 81
a) Lnergie hydrolectrique : lnergie renouvelable actuellement prpondrante................ 81
(1) Une part significative de notre mix lectrique (12 %) .......................................................... 81
(2) La plus belle source de production dlectricit ............................................................. 82
(3) Une rglementation spcifique selon la puissance de linstallation......................................... 83
(4) Lenjeu du renouvellement des concessions ....................................................................... 83
b) Un dveloppement rcent du fait de la conjonction dune double impulsion
nationale et europenne ................................................................................................... 83
c) Des objectifs concrtiss dans une programmation pluriannuelle des
investissements ............................................................................................................... 84
d) Des instruments oprationnels de politique publique........................................................ 85
(1) Les appels doffres......................................................................................................... 85
(2) Les obligations dachat ................................................................................................... 86
e) La croissance exponentielle des capacits ........................................................................ 87
(1) Lvolution rcente de la part des nergies renouvelables..................................................... 87
(2) Le poids croissant de la CSPE.......................................................................................... 87
II. DES COTS ORIENTS LA HAUSSE PAR SUITE DE BESOINS
DINVESTISSEMENTS MASSIFS...................................................................................... 89
A. DES FACTEURS DE HAUSSE DU CT DE LA DEMANDE QUI EXIGENT DES
MOYENS DE PRODUCTION ACCRUS................................................................................ 89
1. La pousse des usages spcifiques ....................................................................................... 89
a) Une progression particulirement proccupante dans le secteur rsidentiel-tertiaire .......... 89
b) Un phnomne encore mal quantifi mais dont les causes sont bien identifies................. 91
(1) Des postes pour lesquels la consommation diminue globalement de faon significative :
les appareils lectromnagers et lclairage........................................................................ 93
(a) Une amlioration sensible des performances des quipements..................................... 93
(b) Un impact parfois attnu par un important effet rebond ....................................... 94
(2) Lexplosion du poste audiovisuel ................................................................................ 95
(3) Lapparition de la bureautique domestique......................................................................... 96
2. Le problme trs franais de la pointe lectrique ............................................................ 97
a) Quest-ce que la pointe lectrique ?............................................................................ 97
(1) Des cycles horaires infra-journaliers trs saisonnaliss ........................................................ 97
(2) Les autres facteurs : alas climatiques et spcificits locales................................................. 99
b) La croissance proccupante de la pointe lectrique franaise............................................ 100
(1) Une consquence de limportance du chauffage lectrique mais aussi de la diffusion des
usages spcifiques ......................................................................................................... 102
(2) Limpact contrast des nouveaux modes de consommation sur la pointe................................. 104
c) Les problmes poss par une pointe extrmement pointue .......................................... 104
(1) Une source importante dmission de CO
2
......................................................................... 104
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(2) Un facteur de surdimensionnement des moyens de production et de non-rentabilit des
installations marginales .................................................................................................. 105
B. LENTRE DANS UNE PHASE DINVESTISSEMENT OU DE
RINVESTISSEMENT LOURD TOUS LES NIVEAUX ................................................. 107
1. Des cots nuclaires en hausse durable ?............................................................................. 108
a) Des investissements consquents en perspective parmi lesquels il est difficile de
faire la part de la maintenance, de la scurit ou de la prolongation de la dure de
fonctionnement des centrales ........................................................................................... 108
(1) La ncessaire reprise des investissements de maintenance .................................................... 108
(2) Le grand carnage et les complments de scurit.......................................................... 109
(3) Des cots supplmentaires prendre en compte.................................................................. 110
b) Laugmentation du cot de lEPR : difficults normales des ttes de srie ou
hausse structurelle des cots de la filire nuclaire ? ........................................................ 111
(1) Un cot de llectricit produite par le premier EPR a priori lev ........................................ 112
(2) Des interrogations sur la comptitivit long terme de lEPR............................................... 112
(3) La prise en compte des effets dapprentissage .................................................................... 113
c) Synthse sur lvolution des cots ................................................................................... 116
2. nergies renouvelables : un dveloppement rapide pay au prix fort .................................... 117
a) Des rgimes tarifaires minemment instables ................................................................... 118
b) Le cas de la filire photovoltaque ou les dsastreux effets de tarifs mal calibrs .............. 122
c) Le cas de lolien offshore : une opration a priori mieux matrise.................................. 126
d) Lolien terrestre, une filire dj comptitive ................................................................. 127
e) Au total, un renchrissement du prix de llectricit dans le proche avenir.................... 129
f) Le prix payer pour amorcer la transition nergtique...................................................... 131
3. Des cots rseaux en croissance .......................................................................................... 132
a) Un rseau confront dimportants besoins dinvestissements sous leffet dune
triple ncessit ................................................................................................................ 132
(1) Maintenir le rseau actuel niveau ................................................................................... 132
(a) Assurer la scurit lectrique des territoires les plus vulnrables ................................ 134
(b) Garder niveau un rseau dont la performance tend se dgrader ............................ 135
(2) Dvelopper les interconnexions avec les pays voisins avec trois objectifs ............................... 137
(a) Le renforcement de la scurit de lalimentation ......................................................... 137
(b) La gestion optimale de lintermittence des nergies renouvelables .............................. 138
(c) Le souci de modrer les prix sur le march franais .................................................... 138
(d) Plusieurs projets de dveloppement des interconnexions en gestation.......................... 139
(3) Permettre le raccordement de la production dorigine renouvelable et le dveloppement
des nouveaux usages ...................................................................................................... 140
(a) Des besoins de renforcement du rseau de distribution et plus ponctuellement
de transport ..................................................................................................................... 140
(b) Des investissements supplmentaires prvoir au titre des nouveaux usages............... 141
b) Une augmentation des investissements rseau amene sacclrer ................................. 141
(1) La poursuite de leffort dinvestissement de RTE................................................................ 142
(2) Les investissements de ERDF : un programme de grande ampleur pour accompagner la
transition nergtique ..................................................................................................... 143
DEUXIME PARTIE - VERS UN NOUVEAU MODLE DCENTRALIS
PRIVILGIANT LA SCURIT ET LEFFICACIT NERGTIQUE............................... 147
I. QUELLE STRATGIE POUR LES VINGT ANS VENIR ? ............................................. 148
A. TROUVER UN NOUVEL QUILIBRE ENTRE PRODUIRE PLUS ET
CONSOMMER MOINS ......................................................................................................... 150
1. Donner une nouvelle impulsion aux conomies dnergies : ................................................. 151
a) Les usages domestiques de llectricit reclent dimportants gisements
dconomies dlectricit................................................................................................. 152
(1) Les possibilits offertes au niveau des quipements relevant de la consommation dite
spcifique ................................................................................................................ 152
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(2) Linformation du consommateur : un tiquetage faire voluer ............................................ 153
(3) Lenvoi du bon signal-prix au consommateur ..................................................................... 154
(a) Lintrt dun bonus-malus ......................................................................................... 154
(b) La ncessit de dvelopper lhoro-saisonnalit des tarifs ............................................ 155
b) Lamlioration de la performance nergtique des btiments............................................ 157
(1) La rglementation dans les logements neufs : quel impact pour la RT 2012 ? .......................... 157
(2) Lamlioration de la performance nergtique des btiments existants ................................... 159
(a) Sanctionner linaction en matire defficacit nergtique .......................................... 159
(b) Lever certains obstacles dans le cas des coproprits et des locations......................... 160
c) Des efforts defficacit nergtique poursuivre dans lindustrie et les
administrations................................................................................................................ 161
(1) Un potentiel de gains significatif ...................................................................................... 161
(2) Lapparition de socits de services nergtiques................................................................ 161
2. Assurer une juste rmunration de la capacit et de leffacement ......................................... 164
a) La mise en place imminente dun mcanisme de capacit................................................. 164
(1) Une obligation la charge des fournisseurs........................................................................ 164
(2) Un mcanisme dcentralis ............................................................................................. 165
b) Leffacement : un apport insuffisamment rmunr.......................................................... 166
(1) Le principe : mieux grer les pointes comme les creux .............................................. 166
(a) Leffacement diffus ..................................................................................................... 167
(b) Leffacement industriel ............................................................................................... 167
(2) La rmunration de leffacement ...................................................................................... 168
3. Mettre en uvre aussi vite que possible les technologies qui permettent la rgulation
de flux dsormais complexes................................................................................................ 170
a) Les perspectives en matire de rseau : les smart grids ou rseaux
intelligents ................................................................................................................... 170
(1) Quest-ce quun rseau intelligent ?............................................................................. 170
(a) Mieux piloter une nergie dsormais intermittente et multidirectionnelle..................... 171
(b) Renforcer la scurit des rseaux................................................................................ 172
(2) Les perspectives de mise en place en France de rseaux intelligents ................................. 172
b) Les enjeux du stockage de llectricit, contrepartie de lintermittence des nergies
renouvelables .................................................................................................................. 174
(1) Les possibilits actuelles : les STEP ................................................................................. 174
(a) Lexistence dun potentiel de dveloppement des STEP en France ............................... 175
(b) Un modle conomique ncessitant des volutions ...................................................... 176
(2) Les perspectives offertes par le stockage de llectricit grce lhydrogne .......................... 176
B. DBATTRE SANS A PRIORI DE TOUS LES ASPECTS DE LA QUESTION DU
NUCLAIRE ......................................................................................................................... 179
1. La prolongation de la dure de fonctionnement des centrales nuclaires .............................. 180
a) Leffet gnration : le papy boom des centrales franaises.......................................... 181
b) Un avantage qui a t montis dans dautres pays mais qui permet de financer les
investissements de scurit et de jouvence ....................................................................... 182
c) Un risque conomique rel de gaspillage de ressources en cas de non-prolongation
par dcision de lASN ? Ou une solution dattente qui permet de voir venir ? ............. 184
2. La gestion des dchets ou la prise en compte du temps long du nuclaire ............................. 188
a) Quelle est la maturit du projet denfouissement dfinitif ? .............................................. 189
b) La rversibilit conue comme une assurance-stockage .............................................. 191
(1) La rversibilit, un principe inscrit dans la loi .................................................................... 192
(2) Une contrainte supplmentaire pour mnager lavenir.......................................................... 192
3. La question long terme du risque nuclaire ....................................................................... 193
a) Le cot dun accident nuclaire majeur, de plusieurs dizaines plusieurs centaines
de milliards deuros......................................................................................................... 194
(1) Quelle est la probabilit de survenance dun accident nuclaire ? .......................................... 194
(2) Un cot difficile valuer, mais certainement trs lev ...................................................... 195
b) Faut-il mettre effectivement la charge des oprateurs une fraction substantielle
des risques ?.................................................................................................................... 196
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c) Ltat assureur implicite en dernier ressort ? Un engagement au sens de la LOLF
non chiffr ...................................................................................................................... 198
d) La compatibilit de cette garantie implicite avec le droit europen et avec la LOLF ......... 200
e) Les discussions autour du montant et de la nature des provisions...................................... 201
C. DES SCNARIOS DU POSSIBLE QUI PASSENT TOUS PAR LA CASE
INVESTISSEMENT EN DPIT DE MULTIPLES ALAS.................................................. 202
1. Des lments de contexte particulirement mouvants............................................................ 203
a) La France et lEurope vont-elles devoir faire face des surcapacits de production
dlectricit ? .................................................................................................................. 203
b) Des paramtres importants : le prix des nergies fossiles.................................................. 207
(1) Le ptrole et le gaz : une tendance haussire tire par la demande de ptrole........................... 207
(2) Pour lavenir : vers une dcorrlation du gaz et du ptrole ? ................................................. 208
c) Un prix du carbone insuffisamment valoris............................................................... 209
(1) Un systme communautaire dchange de quotas dmissions (SCEQE) gripp par la
crise conomique........................................................................................................... 209
(2) Demain, une taxe carbone pour le secteur diffus ?.......................................................... 213
2. Les schmas de rfrence..................................................................................................... 213
a) Scnario Sobrit : un changement radical des modes de consommation
permettant une sortie acclre du nuclaire .................................................................... 214
b) Scnario Intermdiaire : une complmentarit entre un nuclaire pour une
production de base et un dveloppement volontariste des nergies renouvelables ............. 219
c) Scnario Nuclaire nouvelle gnration : le choix du nuclaire des nouvelles
gnrations avec un simple complment en matire dnergies renouvelables................... 224
d) Pour un dbat sur la politique nergtique de long terme.................................................. 227
II. QUELLES MESURES DACCOMPAGNEMENT POUR UNE NCESSAIRE
POLITIQUE DE VRIT DES PRIX ?............................................................................... 229
A. PEUT-ON FAIRE PAYER LE COT REL DE LLECTRICIT ? ................................ 229
1. Le souci lgitime de la prservation du pouvoir dachat ....................................................... 230
a) La rsistance des gouvernements augmenter un prix considr comme
sensible ..................................................................................................................... 230
b) Dans certains pays voisins, un prix fort de llectricit fond sur des choix
nergtiques clairs concrtiss par une fiscalit spcifique ............................................... 232
2. La monte de la prcarit nergtique ................................................................................. 233
a) Un phnomne encore mal connu..................................................................................... 233
b) Un tarif de premire ncessit (TPN) inadapt ................................................................. 234
c) Une rforme du dispositif indispensable pour obtenir lacceptabilit sociale des
hausses de tarifs .............................................................................................................. 235
d) Une condition : la relance de la politique dconomie dnergie dans lhabitat ................. 239
(1) Le crdit dimpt dveloppement durable victime de son succs ........................................... 239
(2) Un co-PTZ qui cherche encore sa place............................................................................ 242
3. La comptitivit des entreprises : une proccupation constante ............................................ 244
a) LARENH ou comment concilier comptitivit et cadre communautaire contraint ............ 246
b) Les volutions possibles de la CSPE................................................................................ 247
B. COMMENT FINANCER LES COTS DU RENFORCEMENT ET DE
LADAPTATION DU RSEAU ? .......................................................................................... 249
1. Lajustement indispensable du TURPE................................................................................. 249
a) Le timbre de soutirage ..................................................................................................... 249
(1) Lintroduction dun tarif horo-saisonnalis ........................................................................ 249
(2) La mise en place dune part fixe importante dans le TURPE................................................. 250
(3) Un amnagement souhaitable du tarif pour le stockage de llectricit.................................... 250
b) Vers un timbre dinjection modulable .............................................................................. 250
2. Linky : est-il suffisamment volu pour tre dploy sans dlai ? ......................................... 251
a) Le processus de mise en place du compteur intelligent ..................................................... 252
b) Des divergences sur lestimation du cot du projet........................................................... 252
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c) Le dbat sur les fonctionnalits de Linky ......................................................................... 253
(1) Des avances certaines ................................................................................................... 253
(2) Les critiques des associations de consommateurs ................................................................ 254
C. INSRER CES VOLUTIONS DANS UNE NOUVELLE DYNAMIQUE
TERRITORIALE.................................................................................................................... 255
1. Encourager lautonomie nergtique ................................................................................... 255
a) Promouvoir une logique de consomacteur individuelle et collective .......................... 255
b) Limportance dterminante des initiatives locales ............................................................ 256
(1) Le modle nergtique nordique : un exemple suivre ........................................................ 256
(2) Les vertus de la production dcentralise : lexemple de Montdidier ...................................... 258
(a) Des initiatives locales pionnires intressantes ........................................................... 258
(b) Une opration pilote ................................................................................................... 259
2. Vers un nouveau modle territorial des politiques de llectricit ?...................................... 260
a) La centralisation de la gestion de llectricit en France : un hritage de laprs-
guerre, rcemment remis en cause.................................................................................... 261
b) Des propositions pour aller plus loin dans le sens dune rappropriation des
politiques de llectricit par les acteurs locaux ............................................................... 262
CONCLUSION DE M. JEAN DESESSARD, RAPPORTEUR, ET CONTRIBUTIONS
DES GROUPES POLITIQUES ................................................................................................. 267
I. CONCLUSION DE M. JEAN DESESSARD, RAPPORTEUR.............................................. 267
II. CONTRIBUTION DU GROUPE UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE......... 272
III. CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE ET APPARENTS................................. 281
IV. CONTRIBUTION DU GROUPE DE LUNION CENTRISTE ET
RPUBLICAINE.................................................................................................................. 285
V. CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE RPUBLICAIN ET CITOYEN........... 291
VI. CONTRIBUTION DU GROUPE DU RASSEMBLEMENT DMOCRATIQUE
ET SOCIAL EUROPEN .................................................................................................... 297
VII. CONTRIBUTION DU GROUPE COLOGISTE ............................................................. 298
ANNEXE I - ABRVIATIONS ................................................................................................. 315
ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION.................. 319
ANNEXE 3 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR.................. 323
ANNEXE 4 - DPLACEMENTS RALISS PAR LA COMMISSION.................................. 327
ANNEXE 5 - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES : LA
CONTRIBUTION AU SERVICE PUBLIC DE LLECTRICIT SUITES
DONNES AUX OBSERVATIONS DE LA COUR DANS LE RAPPORT
PUBLIC 2011............................................................................................................................. 331
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INTRODUCTION
Cre le 8 fvrier dernier linitiative du groupe cologiste, la
commission denqute sur le cot rel de llectricit afin den dterminer
limputation aux diffrents agents conomiques sest runie pour la premire
fois le 27 fvrier pour dsigner son bureau, constitu sur des bases pluralistes
conformment larticle 6 bis du Rglement du Snat
1
, qui prvoit le partage
entre majorit et opposition des fonctions de prsident et de rapporteur
2
.
En raison de son mode mme de constitution, il a t admis comme
une vidence par tous les membres de la commission quil convenait dadopter
une dmarche favorisant lapparition dun consensus aussi large que possible
sur le constat, mme si, au niveau des objectifs, et plus encore des
propositions, des divergences, parfois profondes, pourraient se faire jour.
Cest dans cet esprit douverture que le rapporteur de votre
commission denqute a travaill, sans aller, ds lors quil sagit dun
document rdig s qualits, au bout de convictions personnelles que reflte
plus naturellement lopinion mise en annexe au prsent rapport au nom du
groupe cologiste. De son ct, le prsident a avant tout veill au bon
1
Larticle 6 bis du Rglement du Snat, tel quil rsulte de la rsolution du 2 juin 2009, attribue
chaque groupe politique un droit de tirage pour la cration dune commission denqute ou
dune mission dinformation, par anne parlementaire. Ce nouveau droit, qui reprend une
proposition du Comit Balladur , a t mis en place au Snat dans le cadre des droits
spcifiques aux groupes dopposition [] ainsi quaux groupes minoritaires que doit dsormais
reconnatre le rglement de chaque assemble, sur le fondement de larticle 51-1 de la
Constitution, issu de la rvision du 23 juillet 2008. En effet, bien que ce nouveau droit ne
sadresse pas spcifiquement aux groupes dopposition ou minoritaire, ceux-ci en sont les
principaux bnficiaires. La Confrence des Prsidents se limite prendre acte de la demande,
sous rserve, dans le cas dune demande de cration de commission denqute, du contrle de
recevabilit minimal exerc par la commission des Lois, conformment la jurisprudence du
Conseil constitutionnel. En ce qui concerne la composition du bureau dun organe de contrle
cr sur ce fondement, larticle 6 bis du Rglement prvoit que les fonctions de prsident et de
rapporteur [] sont partages entre la majorit et lopposition .
Il a t fait la premire application de ce droit de tirage, en octobre 2009, avec la cration de la
mission commune dinformation sur le traitement des dchets, la demande du groupe de
lUnion centriste. Depuis lors, 7 autres missions communes dinformation et 3 commissions
denqute ont t cres sur ce fondement.
2
Celui-ci est ainsi compos :
- Prsident : M. Ladislas Poniatowski (UMP-R Eure)
- Rapporteur : M. Jean Desessard (ECOLO Paris)
- Vice-prsidents : M. Alain Fauconnier (SOC Aveyron)
M. Claude Lonard (UMP-A Meuse) puis M. Jean-Pierre Vial (UMP-Savoie)
M. Jean-Claude Merceron (UCR Vende)
M. Jean-Claude Requier (RDSE Lot)
Mme Laurence Rossignol (SOC Oise)
Mme Mireille Schurch (CRC Allier).
- 10 -
droulement des dbats et la possibilit pour chaque sensibilit de
sexprimer et dtre entendue.
lorigine de la cration de votre commission denqute, il y a, ainsi
que lindique lexpos des motifs de la proposition de rsolution
n 330 (2011/2012) prsente par M. Jean-Vincent Plac et ses collgues
membres du groupe cologiste, le rapport de la Cour des comptes en date du
31 janvier 2012 intitul Les cots de la filire lectronuclaire, qui, selon
lexpos des motif de ladite proposition de rsolution, prsente un travail
indit et particulirement clairant sur un certain nombre des cots autrefois
cachs de cette filire mme si, comme le note la Cour elle-mme, demeurent
de nombreuses incertitudes, par exemple sur le dmantlement des centrales,
le traitement des dchets ou lassurance en cas daccident.
Soucieuse daccomplir la mission qui lui tait confie, votre
commission sest donn comme tout premier objectif de sapproprier, au
niveau politique, le travail de la Cour des comptes. Elle sest efforce,
dune part, dassimiler des lments danalyse, souvent complexes tant sur le
plan technique que financier, et, dautre part, didentifier les points devant
faire lobjet dun dbat sur le plan politique, sans pour autant chercher y
apporter des rponses dfinitives, ce qui, sur de nombreux sujets
fondamentaux, aurait excd son mandat.
Votre rapporteur nignore pas que les travaux de votre commission
denqute sinscrivent dans un continuum dinitiatives parlementaires sur
les questions nergtiques. Le dbat a dj t amorc la fois au sein des
instances de veille et de dialogue permanent que constituent, pour
lassimilation des aspects techniques du sujet, lOffice dvaluation des choix
scientifiques et technologiques ou le groupe dtudes de lnergie, mais aussi,
tout rcemment, dans un cadre plus large, avec ladoption par le Snat, le
9 fvrier 2012, dune rsolution relative la filire industrielle nuclaire
franaise N 67 (2011/2012).
Certes le contexte international avec notamment larrt des
centrales nuclaires japonaises suite laccident de Fukushima et la fin
programme de la production nuclaire en Allemagne et les quilibres
politiques ont volu depuis lors, mais la recherche sinon dun consensus, a
priori hors datteinte, du moins dun dialogue ouvert et de bonne foi sur les
grandes options nergtiques, reste plus que jamais ncessaire.
Telle a t lambition premire de votre commission qui rassemblait
en son sein des snateurs dont la plupart avaient une expertise relle de la
matire. Mais, au fur et mesure du droulement de lenqute, il est apparu
que, mme les membres de votre commission ayant le plus dexprience nont
cess dapprendre, tant lobjet de la mission, apparemment simple le cot
rel de llectricit que payent les Franais , comporte de ramifications.
- 11 -
La ncessit dune approche systme au-del de la feuille de route
initiale
En effet, si la filire nuclaire est bien au cur du sujet en raison de
sa part prpondrante de prs de 78 % dans la production nationale
dlectricit, elle nen puise pas toute la substance, loin de l. Dabord, parce
quil faut sintresser toutes les autres filires en dpit dun poids encore
limit, mais aussi parce que la prise en compte de la monte en puissance des
nergies renouvelables justifie que lon aille au-del de lobjet initial de la
mission pour adopter une approche du systme nergtique dans son
ensemble.
Certes, votre commission denqute sest attache en priorit,
conformment la mission qui lui avait t confie, danalyser le rapport de la
Cour des comptes. Cest ainsi quelle a, en premier lieu, accept, aprs avoir
entendu les magistrats responsables du rapport et pris connaissance des avis de
nombreuses personnalits, de reprendre, pour la filire lectronuclaire, les
chiffres tablis par la Cour des comptes. Votre commission sest nanmoins
attache cerner les incertitudes dfinies par la haute juridiction financire,
quil sagisse du cot des dmantlements, de la gestion des dchets, de
lassurance en cas daccident grave, de la mthode conomique de calcul des
investissements, de la fiabilit des taux dactualisation pour les provisions ou
de la prise en compte des cots de recherche publics et privs.
Parce que le transport et la distribution dnergie reprsentent pour le
consommateur une charge du mme ordre que celle de la production, elle a
aussi examin une liste des points plus spcifiques mentionns dans lexpos
des motifs de la proposition de rsolution prcite au niveau de la
rpartition du cot rel de llectricit. Entre autres investigations, cette
commission pourra sintresser aux bilans dEDF et dERDF, aux diffrents
crdits dimpt et niches fiscales relatifs llectricit, au tarif de rachat des
productions dcentralises (notamment partir dnergies renouvelables),
la concurrence entre oprateurs publics et privs, aux cots externaliss
(comme la recherche), aux cots dacheminement de llectricit, aux clauses
des concessions des collectivits territoriales ERDF, etc.
Toutefois votre commission na pas souhait se limiter ces aspects
trs techniques de cette feuille de route initiale, car elle sest vite rendue
compte quau travers du cot rel de llectricit , ctait toute la politique
nergtique qui tait en jeu, et mme plus encore, ds lors qu certains
gards, nos modes de consommation dlectricit conditionnent largement
notre mode de vie.
Ds lors que lobjectif dquilibrage de loffre et de la demande
dlectricit ne passe pas ncessairement par une augmentation de la
production mais peut, de faon tout aussi lgitime, tre atteint par un
ajustement la baisse de la consommation, la problmatique de la prsente
commission denqute change de dimension. Autrement dit, partir du
- 12 -
moment o le cot de llectricit pertinent nest plus uniquement un cot de
production mais galement un cot de non-consommation, il y a l un facteur
de complexit car la comptabilisation des cots vits nest pas facile
raliser de faon parfaitement objective.
Indpendamment de cette difficult dordre conceptuel dont on
verra trs concrtement les consquences quand il sagira dassurer la
rmunration des agents conomiques qui interviennent pour diminuer les
consommations , votre rapporteur sest aussi heurt dautres obstacles
pratiques dans laccomplissement de sa mission. En effet, il est vite apparu
quil tait difficile votre commission de chercher reproduire mutatis
mutandis la dmarche de calcul de cots adopte par la Cour des comptes
pour toutes les filires de production dlectricit.
En effet, sagissant dune filire intgre comme celle de llectricit
dorigine nuclaire, le petit nombre dacteurs et leur caractre tatique
facilitent ltablissement dun cot complet. Certes, on rencontre des
difficults thoriques, notamment pour lvaluation de cots futurs
aujourdhui mal dtermins ou intervenant sur des dures tellement longues
que la prise en compte du temps devient source darbitraire mais il est
relativement simple de se procurer les donnes de base.
En revanche, en ce qui concerne les filires des nergies
renouvelables, la multiplicit des acteurs, leur statut de socits
commerciales, dune part, le degr de maturit diffrent des technologies
tout comme les inconnues relatives leurs perspectives dvolution,
dautre part, rendent les donnes plus difficiles tablir matriellement - les
chiffres relvent du secret des affaires - et mme conceptuellement : ce nest
quaprs coup quon saura tablir des cots complets sur la base dune dure
dexploitation assez longue des quipements et prenant en compte des
dpenses comme celles de recherche quon ne peut pas encore rapporter une
production lectrique suffisamment importante pour tre significative. Au
surplus, il faut tenir compte des interactions avec les cots de rseaux, tant
donn le caractre intermittent ou daucuns diraient simplement variable
des flux dlectricit renouvelable.
Cette approche systme , tendant ne plus sparer ncessairement
production et consommation dlectricit, a amen votre commission
denqute se rfrer, dans la perspective politique qui tait la sienne, ce
que lon a appel la troisime rvolution industrielle la suite de
lconomiste amricain Jeremy Rifkin : Linvention de la technologie
informatique des rseaux de seconde gnration a chang lquation
conomique, en faisant basculer le rapport de forces des anciennes nergies
centralises - combustible fossile et uranium - aux nouvelles nergies
renouvelables distribues. La technologie dInternet tendrait ainsi
transformer le rseau lectrique en rseau info-nergtique interactif
permettant des millions de personnes de produire leurs propres nergies
renouvelables. Pour cet auteur, ce processus rappelle celui par lequel les
gros ordinateurs centraux ont cd la place des petites machines disperses
- 13 -
gographiquement, les ordinateurs de bureau et portable, relis entre eux
au sein de rseaux pleinement intgrs et flexibles lextrme.. . Cest ce
quil appelle lre nouvelle de lnergie distribue dans laquelle lnergie
ne circule pas sens unique. Pour lui, on assiste une floraison dinitiatives
que lon qualifierait volontiers de priode des cent fleurs nergtiques -,
dans lesquelles des acteurs les plus divers au niveau local, rgions, PME,
coopratives et mme particuliers, sont de plus ouverts lide de produire
leur propre lectricit renouvelable sur des micro-rseaux.
Si lon prend cette volution comme une tendance lourde de nature
sociologique, ainsi que votre rapporteur est tent de le faire, il y a l comme
une donne de dpart laquelle il convient de sadapter. Les choix de
socit devraient mme, selon votre rapporteur, constituer une composante de
base du cot de llectricit, dautant que ses investigations tendent montrer
que le cot daujourdhui devrait intgrer les investissements ncessaires
pour faire face aux besoins de demain : le cot rel , pour avoir un sens
oprationnel, pourrait inclure le cot virtuel , cest--dire prendre en
compte ce que coterait la production dlectricit avec les technologies
actuelles, quelles correspondent des filires nuclaires ou fondes sur les
nergies renouvelables, y compris les dpenses de transport et de distribution.
Investir pour grer le papy boom de nos centrales nuclaires et
ladaptation des rseaux
Do la place donne par votre commission denqute aux dpenses
dinvestissement quelle quen soit la nature dont laugmentation massive,
par suite du vieillissement de notre parc de centrales nuclaires et des besoins
dadaptation du rseau avec la monte en charge des nergies renouvelables,
va peser sur les cots.
Cest bien ce qui justifie une augmentation des prix unitaires que
les gouvernements ont eu jusquici naturellement tendance diffrer pour
ne pas affecter la comptitivit des entreprises et le pouvoir dachat des
mnages. Sur ce dernier aspect, votre commission a t amene inclure
dans le primtre du sujet au titre de limputation des cots de llectricit
aux diffrents agents conomiques, la prcarit nergtique et la question de
la rforme des tarifs sociaux, sachant que ce quil importe de maitriser, cest la
dpense plus que le prix lui-mme.
Un impratif court terme est de mettre sur la table la question de
la prolongation de la dure de fonctionnement des centrales nuclaires. La
matire est certes technique mais aussi politique, ds lors quil faut prendre en
compte le risque nuclaire. Elle doit donc tre apprhende par le Parlement
sur la base dinvestigations beaucoup plus approfondies que celles auxquelles
a pu procder votre commission dans le bref laps de temps qui lui tait
imparti. Cest ce quoi nous invite, juste titre dans son allocution de
- 14 -
prsentation du rapport prcit de la Cour des comptes, son Premier prsident
M. Didier Migaud : Dans ce domaine de la production dnergie lectrique,
o le cycle dinvestissement est long, particulirement pour le nuclaire, ne
pas dcider revient prendre une dcision qui engage lavenir. Il apparat
souhaitable que les choix dinvestissements futurs ne soient pas effectus de
faon implicite mais quune stratgie nergtique soit formule et adopte de
manire explicite, publique et transparente.
Ouvrir un dbat au fond sur la dure dexploitation des centrales
nuclaires dans le cadre de la prsente commission denqute aurait sans doute
fait apparatre des clivages prmaturs en une matire sur laquelle on est loin
de disposer de toutes les informations techniques souhaitables. Tout au plus,
votre commission a-t-elle eu tendance considrer que, eu gard la
confiance que lon pouvait accorder lAutorit de sret nuclaire, cette
prolongation, certes contestable pour certains, avait pour avantage de laisser
le temps du dbat un moment o des technologies majeures taient
encore en gestation et o il tait difficile de savoir sur lesquelles il fallait
miser.
Quant laugmentation des cots rseaux , que ce soit au niveau
du transport ou de la distribution, pour tenir compte des besoins de
maintenance, des dsquilibres rgionaux parfois proccupants et des
nouveaux moyens de production notamment renouvelables, elle est
invitable en France comme dans les autres pays europens. Cest ce
niveau que lon voit que la dtermination du montant et de la nature des
investissements - et donc les cots - ne dpend pas seulement de
considrations techniques, mais doptions politiques sur la place que lon
souhaite donner aux nergies renouvelables et la vitesse avec laquelle on
souhaite voluer vers des rseaux plus dcentraliss.
Votre rapporteur a t naturellement sduit par la perspective de
rseaux dits intelligents . Les ides de rseaux partags, de flux
bidirectionnels et de consomacteurs lui paraissent aller dans le sens de
lHistoire en offrant aux agents les moyens de grer leur consommation
nergtique. Des dbats ont eu lieu ce sujet au sein de la commission mais
plus sur les modalits et, ventuellement, le calendrier que sur les finalits
elles-mmes, qui semblent nous orienter vers des rseaux lectriques
effectivement dcentraliss dans lesquels lnergie ne circulera plus seulement
top down mais ventuellement bottom up .
Le cot rel des filires actuelles : une enqute dlicate mener
En ce qui concerne la comptitivit relative des diffrentes filires de
production qui est avec la scurit un critre de choix de linvestissement, la
conviction de votre rapporteur, partage par de nombreux membres de la
commission, est dabord que lon assiste une certaine convergence du cot
de production des diffrentes filires du fait dun double mouvement : dune
- 15 -
part, laugmentation du cot de llectricit nuclaire, mme si lon peut
dbattre de lampleur de la baisse esprer entre les ttes de sries aux cots
manifestement non matriss quil sagisse de lEPR finlandais ou de celui de
Flamanville et celui des centrales suivantes, dautre part, la diminution plus
ou moins rapide de celui des nergies renouvelables.
Sur cette question des cots relatifs des filires, votre commission
sest efforce de se faire une opinion en utilisant les moyens
traditionnellement la disposition des commissions denqute et des missions
dinformation
Elle a dabord adopt une dmarche systmatique dcoute des
principaux acteurs du secteur, qui la conduite organiser de nombreuses
auditions tant en formation plnire avec tout le crmonial des commissions
denqute (au nombre de 37, qui pour la plupart dentre elles ont fait lobjet
dun enregistrement vido)
1
que dans un cadre informel linitiative du
rapporteur mais ouvertes tous les membres de la commission , sans
compter les contacts directs loccasion des dplacement sur place.
Un certain nombre de visites de terrain, toutes faites en France
mtropolitaine sauf un dplacement Bruxelles, sont venues concrtiser,
notamment en ce qui concerne les enjeux nuclaires long terme que sont le
dmantlement des centrales et lenfouissement des dchets radioactifs, les
sujets abords en audition. Des dlgations de votre commission se sont ainsi
rendues Brennilis dans le Finistre, Chooz et Revin dans les Ardennes,
ainsi quau laboratoire souterrain de recherche sur le stockage des dchets
nuclaires de longue dure Bure, la limite de la Meuse et de la Haute-
Marne. En outre, linvitation ou sur la suggestion de membres de la
commission, votre rapporteur sest dplac, dune part, Chambry pour y
visiter notamment lInstitut National de lnergie Solaire (INES), lagrgateur
deffacement Energy Pool et le Centre dIngnierie Hydraulique (CIH) dEDF
et, dautre part, Montdidier dans la Somme o il a pu voir comment une
commune dote dune entreprise locale de distribution tait parvenue
produire et distribuer efficacement une lectricit largement dcarbone.
Enfin, le rapporteur sest rendu Paris et en rgion parisienne dans deux lieux
stratgiques du point de vue de lquilibre entre loffre et la demande
dlectricit : au sige parisien dEPEX Spot, o schange llectricit
physique livrable le lendemain sur les rseaux franais, allemand/autrichien et
suisse, et au Centre National dExploitation du Systme (CNES) Saint-Denis
o votre rapporteur a pu voir fonctionner la salle de contrle des flux
dlectricit sur le rseau RTE en France. cet gard, votre rapporteur tient
remercier tous les professionnels et les lus qui lont accueilli.
Votre commission sest aussi efforce dclairer le Parlement en
faisant la synthse des lments de benchmarking international
disponibles en mobilisant le rseau des missions conomiques dont la rapidit
de raction et la qualit des contributions doivent tre salues.
1
Dont les transcriptions figurent en annexe au tome II du prsent rapport.
- 16 -
Enfin, sur certains sujets sensibles comme le cot du soutien aux
nergies renouvelables et le drapage du cot de lEPR qui conditionne les
choix dinvestissement et donc les cots financer ds aujourdhui, votre
rapporteur a fait usage des prrogatives qui sont les siennes en tant que
rapporteur dune commission denqute.
Cest ainsi quen premier lieu, votre commission, soucieuse de fonder
ses rflexions sur des informations aussi prcises que possible, a demand la
Cour des comptes, en application de larticle L. 132-4 du code des
juridictions financires
1
, dactualiser les analyses et deffectuer le suivi des
recommandations quelle avait faites loccasion de son rapport annuel
2011 en ce qui concerne la contribution au service public de llectricit
(CSPE). En dpit de la brivet des dlais qui lui taient impartis, la deuxime
chambre de la haute juridiction financire est parvenue remettre sa
communication suffisamment tt pour que puisse tre organis un dbat
contradictoire avec les administrations concernes sur le modle de ce qui se
pratique pour les rapports que celle-ci rdige la demande des commissions
des finances sur le fondement du 2 de larticle 58 de la loi organique
n 2001-692 du 1
er
aot 2001 relative aux lois de finances. La communication,
qui figure la suite du prsent rapport, manifeste une fois de plus la
disponibilit de la Cour des comptes et son attachement la bonne information
du Parlement.
En second lieu, considrant limprcision ou les divergences
dapprciations sur certains points financiers importants, votre rapporteur a
exerc les pouvoirs dinvestigation quil dtient en application de
lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des
assembles parlementaires, pour effectuer des contrles sur pices et sur
place et se faire communiquer tous documents de service, lexception de
ceux revtant un caractre secret et concernant la dfense nationale, les
affaires trangres, la scurit intrieure ou extrieure de ltat sous rserve
du respect du principe de la sparation de lautorit judiciaire et des autres
pouvoirs (article 6, II).
Cest ainsi que le lundi 11 juin dernier, votre rapporteur sest rendu
dans les locaux de la Direction gnrale de lnergie et du climat la Grande
Arche de La Dfense o il a pu prendre connaissance, avec laccord de la
ministre de tutelle
2
dalors, de notes et documents, dune part, sur la faon
dont avaient t gres la fixation puis la rvision des tarifs dachat de
llectricit dorigine photovoltaque au moment o les revirements en
1
Celui-ci dispose que La Cour des comptes procde aux enqutes qui lui sont demandes par
les commissions des finances et par les commissions denqute du Parlement sur la gestion des
services ou organismes soumis son contrle ou celui des chambres rgionales ou territoriales
des comptes.
2
Cf. le communiqu de presse du Cabinet de la Ministre de lcologie, du Dveloppement
durable et de lnergie en date du 7 juin 2012 : Nicole BRICQ, ministre de lcologie, du
Dveloppement durable et de lnergie a rpondu la demande de la commission denqute du
Snat sur le cot de llectricit, de consulter lensemble des notes du Ministre relatives au cot
du nouveau racteur nuclaire EPR.
- 17 -
France mais aussi et, surtout, en Allemagne ont mis la filire en difficult, et,
dautre part, sur lvolution inquitante des cots des nouvelles centrales
nuclaires.
Au vu de certaines informations de presse faisant tat dune
augmentation des cots de lEPR britannique, il tait difficile de ne pas se
poser des questions en ce qui concerne le drapage des cots de la
technologie EPR en gnral et votre commission ne pouvait se contenter de
simples dclarations affirmant que tout tait sous contrle.
En demandant avoir accs des sources internes
lAdministration, votre rapporteur na pas cherch dterminer les
causes techniques de laugmentation continue des cots, mais simplement
apprcier la faon dont la Direction gnrale de lnergie et du climat
suit une affaire stratgique. De ce point de vue, votre rapporteur a t plutt
rassur sur la vigilance des services tout en constatant que les grands
oprateurs EDF et AREVA ont pour le moins des progrs accomplir en
matire de transparence : selon les documents internes quil a pu consulter, il
apparat que ltat, qui dtient la fois les droits de la tutelle et ceux de
lactionnaire, se pose, par la voix de ses reprsentants, beaucoup plus de
questions quil nobtient, semble-t-il, de rponses. Plus gnralement, votre
rapporteur a volontairement limit ses investigations laction de
lAdministration et pour lessentiel aux seules notes de service rdiges par
elle. Il a considr que lobjet mme de sa mission tait trop gnral pour lui
permettre de pousser ses investigations plus loin en allant consulter les
documents manant dEDF ou dAREVA, voire de leurs contractants. Au
surplus, sagissant de socits cotes, votre rapporteur est rest trs soucieux
de limpact que pourrait avoir sur la marche de ces entreprises, la publication
dinformations intempestives avec des consquences nfastes pour les
ngociations commerciales ou sur les cours de bourse et donc pour les
actionnaires parmi lesquels figure au premier chef ltat.
Relancer lobjectif des 3x20 du paquet nergie-climat
Compte tenu de lampleur et de la diversit du sujet, votre
commission nest pas parvenue approfondir autant quelle laurait souhait
certains points de son enqute et a d limiter son ambition aller aussi loin
que possible dans ltablissement dun constat partag sur le march de
llectricit et son volution.
Sur la base de ces lments de contexte dont il est clair quils ont un
caractre europen, elle a voulu la fois identifier les inconnues et elles sont
nombreuses - qui affectent les cots des diffrentes filires ainsi que le
montant et la nature des investissements sur les rseaux, et les questions de
principe auxquelles des rponses diffrentes et mmes parfois opposes
peuvent tre apportes.
- 18 -
Ce faisant, votre rapporteur estime quil prpare le terrain pour le
grand dbat national auquel doit donner lieu la stratgie nergtique de la
France. Celle-ci ne peut que sinscrire dans les perspectives traces par le
paquet nergie-climat de lUnion europenne adopt le 23 janvier 2008 par
la Commission, dont les deux axes prioritaires sont, dune part, mettre en
place une politique europenne commune de lnergie plus soutenable et
durable, dautre part, lutter contre le changement climatique. Ces orientations
ont t dclines en objectifs oprationnels souvent rsums dans la formule
des trois fois 20 :
- faire passer la part des nergies renouvelables dans le mix
nergtique europen 20 % ;
- rduire les missions de CO
2
des pays de lUnion de 20 % ;
- accrotre lefficacit nergtique de 20 % par rapport aux
projections de consommation pour 2020.
Cest cette perspective trs gnrale qui justifie que votre rapporteur
ait cherch poser le problme de lnergie lectrique dans toutes ses
dimensions. Sans doute une enqute sur le cot rel de llectricit
peut-elle conduire voquer le mix nergtique national ; mais il parat
difficile daller au-del du rappel de cet objectif de 20 % dnergies
renouvelables horizon 2020 dans le cadre du prsent rapport qui, parce quil
a dabord pour objet de rassembler des lments de fait, a plus vocation
poser des questions qu apporter des rponses.
Votre rapporteur, en revanche, a considr que la rduction des
missions de CO
2
et donc leur prise en compte dans les cots, de mme que
limportance des questions defficacit nergtique faisaient partie
intgrante du champ de lenqute, ds lors que les dpenses effectues ces
deux titres ce jour mal finances impactent le cot ou la consommation
dnergie.
Enfin, les questions de financement sont un volet important du
sujet. Celui-ci, comme cela rsulte du titre mme de votre commission
denqute, nincluait pas seulement le cot rel de llectricit mais
galement la question de son imputation aux diffrents agents conomiques, ce
qui invitait se demander qui en supporte ou qui devrait en supporter la
charge. Implicitement, cela revenait passer dune problmatique de cot
une problmatique de prix de llectricit.
*
* *
En termes simples et pour respecter le cahier des charges qui lui
tait fix, votre commission denqute a dvelopp ses analyses en rpondant
deux sries de questions : dabord, combien cela a-t-il cot de produire de
- 19 -
llectricit jusqu aujourdhui et combien cela pourrait-il coter demain ?
Ensuite, qui supporte effectivement la charge et qui devrait supporter la charge
de ce cot ?
Cette dmarche a conduit votre commission affirmer deux
convictions :
- lre de lnergie lectrique relativement bon march est rvolue,
par suite de besoins dinvestissement massifs, tant pour le renouvellement de
notre parc de production que pour ladaptation du rseau ;
- le financement de la transition vers un nouveau modle dcentralis
privilgiant scurit et efficacit nergtique quelles quen soient les
modalits devrait passer par une politique de vrit des cots et donc des
prix quil nest plus possible de diffrer et pour laquelle il convient de dfinir
les mesures daccompagnement qui en sont la condition de lacceptabilit
sociale.
- 21 -
PREMIRE PARTIE
-
LA FIN DUNE PHASE DLECTRICIT BON MARCH
Au nom du grand march intrieur, lUnion europenne a impos,
notamment par trois paquets lgislatifs successifs
1
, louverture des
marchs de llectricit dans les tats membres de lUnion europenne (UE).
Or, la France, depuis la Libration, avait bti un modle fond sur le quasi-
monopole dun tablissement public, lectricit de France (EDF), ainsi que
sur linstauration de tarifs rglements de vente aux consommateurs, quil
sagisse des entreprises ou des mnages, variant en fonction de la puissance
souscrite par ces utilisateurs finaux.
Ayant ainsi, depuis plus de cinquante ans, troitement associ
llectricit un service public assur, in fine, par ltat, les Franais ont
accueilli avec une certaine mfiance la libralisation du march, comme en
tmoignent, pour les particuliers, la trs forte part de march qua conserve
EDF et, pour les entreprises, la cration fin 2006 dun tarif transitoire
dajustement au march, dit TaRTAM, accessible aux acteurs conomiques
regrettant davoir opt pour le march libre de llectricit.
Le Parlement, avec notamment la loi NOME du 7 dcembre 2010, a
d, sous la pression de la Commission europenne, mettre fin progressivement
aux tarifs rglements des entreprises et acter lvolution du march de
llectricit vers un modle libral distinguant les oprateurs de rseau des
fournisseurs, somms pour les plus importants dentre eux de se soumettre aux
rgles de concurrence.
Mais le modle lectrique franais ntait pas seulement une
organisation intgre verticalement, hyper-centralise, mais aussi une
ambitieuse politique de dveloppement dune filire nuclaire lance
initialement par synergie avec les activits militaires puis relance au milieu
des annes soixante-dix aprs la premire crise ptrolire.
Aprs le modle fonctionnel, cest aujourdhui le modle technique et
conomique dnergie de base continment abondante et relativement bon
march qui est aujourdhui en question, sous le double effet du dveloppement
volontariste dnergies renouvelables se rpartissant aujourdhui entre des
filires matures, des filires encore chres mais aux cots en diminution
rgulire tel le photovoltaque et des filires mergentes ncessitant des efforts
de recherche et dveloppement accrus , et de laugmentation du cot de
construction des centrales nuclaires de la nouvelle gnration.
1
Directive 96/92/CE du Parlement europen et du Conseil du 19 dcembre 1996 concernant des
rgles communes pour le march intrieur de llectricit, et directive 2003/54/CE du Parlement
europen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des rgles communes pour le march
intrieur de llectricit et abrogeant la directive 96/92/CE. Depuis lors, les principes de ce
dernier texte ont t intgrs dans une nouvelle directive 2009/72/CE du Parlement europen et
du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des rgles communes pour le march intrieur de
llectricit et abrogeant la directive 2003/54/CE.
- 22 -
I. DES PRIX RELS QUI ONT CESS DE BAISSER
Lobjectif de votre rapporteur a dabord t de brosser, de faon aussi
simple que possible, un panorama du paysage lectrique franais, dont il est
dsormais clair quil est troitement intgr au march europen. Cest sur
cette base quil lui a sembl possible, dans un premier temps, de reconnatre
que, objectivement, notre pays avait bnfici, surtout au cours de la dernire
dcennie, de cots immdiats de llectricit relativement modrs. Il y a
l la consquence de ladoption dun bouquet nergtique largement domin
par la filire nuclaire, qui, hors la question du risque et de son assurance,
sest rvle, jusqu prsent au moins, un choix avantageux du point de vue
conomique, quil convient de considrer prsent au regard de la monte en
puissance des nergies renouvelables.
A. LLECTRICIT ET SON MARCH DANS LE CONTEXTE EUROPEN
Llectricit ne se plie aux rgles de march habituelles que
moyennant des adaptations lies sa nature physique.
Tous les lectrons sont identiques, quel que soit leur mode de
production, ce qui favorise leur circulation et rend leur change plus facile sur
un march. Il est toutefois impossible de les stocker sur une grande chelle, de
sorte qu tout instant, la production doit satisfaire exactement la demande, ou
au contraire la consommation doit sadapter loffre : ce march est
intrinsquement instable.
On pourrait mme sinterroger : llectricit est-elle rellement un
bien de consommation ou ne sagit-il pas plutt dun service : le
consommateur achte-t-il rellement des kilowatt-heures, ou acquiert-il le
droit, un instant donn, dtre clair lorsquil appuie sur un interrupteur ?
En outre, ainsi que lcrivent Jean-Marie Chevalier et Jacques
Percebois
1
, llectricit est ainsi un bien hybride qui combine les
caractristiques dun bien priv et dun bien public . La loi du 10 fvrier
2000 consacre en effet, ds sa premire phrase, le service public de
llectricit, qui a pour objet de garantir lapprovisionnement en lectricit
sur lensemble du territoire national, dans le respect de lintrt gnral , et
le complte par le droit de tous llectricit, produit de premire
ncessit
2
.
Cette nature particulire de llectricit comme son caractre essentiel
dans la vie conomique et sociale se refltent dans le systme des tarifs
1
Gaz et lectricit : un dfi pour lEurope et pour la France, rapport n 74 du Conseil danalyse
conomique, 2008.
2
Loi n 2000-108 du 10 fvrier 2000 relative la modernisation et au dveloppement du service
public de llectricit, article 1
er
. Ces dispositions sont aujourdhui reportes larticle L. 121-1
du code de lnergie.
- 23 -
rglements et du march de llectricit, ainsi que dans les conditions de sa
libralisation progressive depuis les annes 1990.
1. Les acteurs du march
Les modes de production sont aussi divers que les usages. Si les
rgles du march de llectricit, comme on le verra plus loin, sont assez
spcifiques, les acteurs appartiennent aux catgories que lon retrouve sur les
autres marchs : producteurs, transporteurs, revendeurs, consommateurs ; un
rle important tant jou par les autorits publiques et lautorit de rgulation.
a) Du producteur au consommateur : les chemins de llectricit
Le secteur de la production comprend des modes de production et
des acteurs trs diversifis.
Le plus important est, de loin, EDF qui exploite la totalit des
58 racteurs nuclaires franais, lorigine de 77,7 % de llectricit produite
en 2011.
La production hydrolectrique reprsente 9,3 % de llectricit
produite en 2011. Elle est galement domine 80 % par EDF, qui dispose
dune capacit installe suprieure 20 000 MW, mais de nombreux autres
acteurs sont galement prsents : la Compagnie nationale du Rhne
(3 000 MW) et la Socit hydro-lectrique du Midi (SHEM, 750 MW), toutes
deux lies au groupe GDF-Suez, ainsi que 1 700 producteurs de taille plus
petite
1
.
La production thermique combustible fossile a produit 9,5 % de
llectricit en 2011. Elle comprend des units de production au gaz, au
charbon et au fioul.
La production olienne (2,2 % de llectricit) est moins concentre
que dautres modes de production : un tiers de la puissance installe appartient
aux cinq plus gros exploitants (GDF Suez, EDF, Energias de Portugal,
Iberdrola, Renewable Energy Systems), parmi la centaine dentreprises qui
exploitent quelque 350 parcs.
La production photovoltaque (0,3 % de llectricit), quant elle, est
particulirement diffuse : si certains parcs ont une capacit de plusieurs
dizaines de mgawatts-crte,
2
la production relve galement de petites
entreprises ou de particuliers ayant install des panneaux sur leur toit.
Les autres sources dnergie renouvelables ont produit 1 % de
llectricit en 2011 : dchets urbains, dchets de papeterie, biogaz.
1
Direction gnrale de lnergie et du climat, Lindustrie des nergies dcarbones en 2010,
dition 2011.
2
La puissance crte correspond la puissance lectrique maximale dlivre par une installation
photovoltaque, dans des conditions densoleillement idales.
- 24 -
Lacheminement de llectricit est divis en deux parties
1
:
- le rseau de transport achemine, sur des lignes de 63 kV 400 kV,
de grandes quantits dnergie sur de longues distances et les rpartit entre les
rgions. Sont connects ce rseau, les grandes centrales de production ainsi
que certains gros consommateurs industriels. Le rseau de transport est
exploit par RTE, filiale dEDF dote dune autonomie de gestion ;
- les rseaux de distribution, sur des lignes de 400 V 20 000 V,
desservent les consommateurs finaux en moyenne tension (PME-PMI) ou en
basse tension (clientle domestique, tertiaire, petite industrie). Sont galement
connectes ce rseau, la plupart des fermes oliennes, les installations de
production photovoltaque et la majorit des installations de cognration, qui
produisent simultanment de la chaleur et de llectricit.
Les rseaux de distribution appartiennent aux communes qui en
confient la gestion ERDF, filiale dEDF, sur 95 % du territoire
mtropolitain, des entreprises locales de distribution (ELD) sur les 5 %
restants. EDF, via sa filiale EDF SEI (EDF Systmes nergtiques insulaires),
exploite le rseau de distribution dans les zones non interconnectes au rseau
mtropolitain continental (Corse et Outre-mer), sauf Mayotte qui dispose de
sa propre entreprise de distribution
2
.
La fourniture dlectricit est exerce par des entreprises qui
peuvent tre galement productrices (EDF, GDF Suez, Direct nergie) ou
tre de simples revendeurs.
Ce sont les entreprises les mieux connues du client final, avec lequel
elles sont en contrat. La libralisation a permis lmergence de nouveaux
acteurs, qui nont pour le moment obtenu quune part de march limite.
Les consommateurs sont aussi bien les clients particuliers que les
entreprises de toute nature. Pour certaines entreprises, dites lectro-intensives,
le cot de llectricit reprsente une part importante des cots de
revient : 30 % pour lindustrie de laluminium, voire 70 % pour lindustrie du
chlore
3
.
b) Rglementation et rgulation
Les autorits politiques jouent un rle essentiel plusieurs niveaux :
- elles fixent les normes au niveau national et europen (directives,
lois, rglements). En France, la politique nergtique est, dune manire
gnrale, une comptence de ltat, mais lEurope joue un rle de plus en plus
important via notamment le droit de la concurrence. La politique de lnergie
1
Voir Commission de rgulation de lnergie, Rseaux publics dlectricit : description
gnrale (site Web).
2
Article L. 111-52 du code de lnergie.
3
Chiffres fournis par lUnion des industries utilisatrices dnergie (UNIDEN) lors de son
audition devant votre commission.
- 25 -
est inscrite dans les traits europens depuis 2009, la dfinition du bouquet
nergtique relevant toutefois de la comptence nationale ;
- ltat est actionnaire majoritaire de plusieurs grandes entreprises du
secteur de llectricit telles que EDF, mais aussi Areva (via le CEA). Le
capital de la Compagnie nationale du Rhne est galement public 50,03 %
(Caisse des dpts et consignations, collectivits locales).
Une autorit de rgulation indpendante, la Commission de
rgulation de lnergie (CRE), a pour mission de concourir au bon
fonctionnement des marchs de llectricit et du gaz naturel. Elle dispose de
pouvoirs de dcision et dapprobation, concernant, par exemple, les
programmes dinvestissement de RTE, prononce des sanctions en cas de
violation des rgles lgislatives ou rglementaires ou de non-respect de ses
propres dcisions et donne des avis sur de nombreuses dcisions
gouvernementales (dont celles relatives aux tarifs).
c) Production et consommation dlectricit en 2011
La production dlectricit franaise mtropolitaine, qui
reprsente moins de 30 % de la consommation nergtique finale
1
, a t de
541,9 trawatt-heures (TWh)
2
en 2011, se rpartissant comme suit :
Production nette dlectricit en 2011 (TWh)
A
I
L
C
G
n
N
Donnes : RTE, Bilan lectrique 2011 (France mtropolitaine, y compris la Corse).
Graphique Snat.
1
Daprs le bilan nergtique de la France pour 2010 du Commissariat gnral au
dveloppement durable), la consommation dnergie finale tait en 2010 de 169.7 MTep
(mga-tonnes dquivalent ptrole), soit 1 974 TWh (trawatt-heures) tandis que la production
totale brute dlectricit tait cette anne-l de 568.9 TWh.
2
Un trawatt-heure (TWh) est gal 1 000 gigawatt-heures (GWh), soit un milliard de
kilowatt-heures (kWh).
- 26 -
En termes de puissance installe, la part du nuclaire parat moins
leve car la plupart des autres capacits sont appeles seulement lors des
priodes de forte consommation ou en fonction des conditions
mtorologiques (olien, photovoltaque) :
Parc de production (GW)
A
N
n
G
C
L
I
n
A
S
L
P
1
Unit : MWh. Graphique Snat.
1
Ces calculs sont effectus partir des donnes relatives la puissance et la date de
connexion au rseau des racteurs existants rassembles par le CEA, Elecnuc Les centrales
nuclaires dans le monde, dition 2011. Les dures dexploitation sont comptes partir de la
date de premier couplage au rseau, qui a lieu en gnral quelques mois (voire quelques annes
dans le cas des racteurs de Chooz et de Civaux) avant la mise en service industrielle. Hypothse
sur le taux de charge des racteurs : 78 % pour les racteurs de 2
e
gnration et 84 %, le cas
chant, pour les EPR. Le taux de charge ne doit pas tre confondu avec le taux de disponibilit
(Kd) souvent voqu, qui est lgrement suprieur.
- 216 -
Dans un tel scnario, la chute trs rapide de la capacit de production
dlectricit partir de 2018 implique de raliser la transition nergtique
de la France pour la plus grande partie avant 2030, ce qui reprsente :
1) dans la construction de nouveaux quipements de production
dlectricit partir de sources dnergie renouvelable mais aussi trs
probablement, du moins tant que les technologies de stockage ne sont pas
matures, de centrales gaz. Il sagit dune part de compenser lintermittence
des sources dnergie renouvelable, dautre part de fournir une lectricit de
complment si le rythme de dveloppement de celles-ci nest pas suffisant ;
2) dans la ralisation dinterconnexions nouvelles avec les pays
voisins afin dattnuer les effets de lintermittence de la production olienne et
photovoltaque et doptimiser les flux dlectricit ;
3) dans lamnagement des rseaux de transport et de
distribution, afin dadapter ceux-ci la nouvelle gographie des moyens de
production.
Les rseaux de distribution devraient tre renforcs cause de la
multiplication des sites de production dcentraliss (petits parcs doliennes,
petites centrales biomasse, petits et moyens sites photovoltaques).
Certaines lignes de transport ne seraient plus utiles en raison de la disparition
de la plupart des trs grosses centrales de production
1
, tandis que dautres
devraient tre cres ou renforces, soit pour raccorder de nouveaux sites de
production (oliennes en mer, trs grands parcs oliens terrestres ou
photovoltaques), soit pour assurer lintgration des nouvelles interconnexions
dans le systme lectrique national, soit enfin par cohrence avec le
renforcement dj mentionn du rseau de distribution.
Dune manire gnrale, des ressources importantes devraient tre
consacres la recherche et la mise en uvre dinfrastructures de stockage
dnergie et de solutions de gestion intelligente des rseaux, sans quoi on
assisterait ncessairement un dveloppement massif des moyens de
production carbons (surtout le gaz) ;
4) enfin, et peut-tre surtout, dans les conomies dnergie afin de
limiter autant que possible la consommation dlectricit et plus largement
dnergie. Une politique trs volontariste dconomies dnergie parat
indissociable avec la sortie du nuclaire lhorizon des annes 2030.
Cest ainsi que les scnarios Ngawatt et Global Chance prvoient
une diminution considrable de la demande dlectricit en 2030, qui devrait
tre alors de lordre de 300 350 TWh, alors que la consommation
dlectricit a t de 513 TWh en 2010
2
. Les autres scnarios, mme lorsquils
1
titre dexemple, le seul site de Gravelines, qui hberge six racteurs nuclaires dune
capacit totale de 5 400 MW, produit annuellement une quantit dlectricit comparable celle
de lensemble du parc olien terrestre prvu en France pour 2020 (19 000 MW en capacit
maximale, mais avec une production intermittente).
2
RTE, Statistiques de lnergie lectrique en France 2010. La hausse de la consommation a t
de 7,2 TWh par an en moyenne entre 2000 et 2010.
- 217 -
prvoient des politiques de matrise de la demande, tablent tout de mme sur
une demande dlectricit comprise entre 500 et plus de 600 TWh, en raison
de la croissance conomique, du dveloppement des nouveaux usages de
llectricit (appareils lectroniques) et des phnomnes de transfert depuis
dautres sources dnergie (vhicule lectrique, pompes chaleur).
un tel niveau, les conomies dlectricit comportent une
dimension non seulement financire mais aussi socitale. Le scnario
Ngawatt repose sur un changement profond des comportements, posant le
principe selon lequel lconomie doit sadapter la ralit physique de
lnergie et non linverse : fin de la diminution du nombre dhabitants par
logement, ralentissement de la croissance de la surface utilise par chacun
(habitant ou employ), rduction du nombre de kilomtres parcourus par une
personne en une anne, rutilisation systmatique des biens de consommation
(do une rduction des besoins de production, malgr la relocalisation des
activits de transformation)... Ces objectifs supposent une sensibilisation du
public trs rapide et sur une large chelle.
Ce scnario se place dans une logique de gestion des flux
nergtiques qui est probablement la seule vertueuse trs long terme, par
opposition la logique actuelle dexploitation des stocks dnergie fossile qui
a soutenu la croissance conomique depuis la Rvolution industrielle.
Sil rompt avec une tradition franaise remontant au programme
nuclaire civil des annes 1970, il trouve des points de convergence avec les
volutions internationales et notamment europennes. Il convient, en effet,
de rappeler que, non seulement la place du nuclaire dans le bouquet
nergtique est une exception franaise
1
, mais que nos principaux
partenaires se tournent rsolument vers un dveloppement volontariste des
nergies renouvelables. Ce scnario permettrait sans doute dentrer dans la
dynamique dune meilleure coordination des politiques nergtiques
europennes, par une flexibilit accrue du bouquet nergtique.
Sur le plan stratgique et conomique, il permet, en mettant fin aux
tergiversations et aux hsitations qui ont trop souvent marqu les politiques de
soutien aux nergies renouvelables ces dernires annes, de donner un signal
clair aux particuliers, en tant que citoyens comme en tant que consommateurs
dlectricit, ainsi quaux professionnels qui accompagneront la transition
nergtique. En raccrochant la France au train des pays les plus volontaristes
dans la marche vers les nergies renouvelables, il favorise lacquisition dune
expertise nationale et la cration demplois dans des filires qui constitueront
trs certainement, plus ou moins long terme, lavenir du bouquet
nergtique.
1
Les statistiques dEurelectric et de RTE indiquent que la production lectronuclaire a t, en
2010, de 858 TWh dans lUnion europenne sur un total de 3 240,4 TWh, et de 407,9 TWh en
France sur un total de 550,3 TWh. La part du nuclaire, avant larrt de certaines centrales
allemandes en 2011, tait donc de 16,7 % seulement dans lUnion europenne, France non
comprise, contre 74,1 % en France.
- 218 -
Certains organismes, dans leurs scnarios prospectifs, ont propos
un chiffrage des investissements raliser, aussi bien concernant la production
et lacheminement que les conomies dnergie :
LUnion franaise de llectricit (UFE), dans un scnario 20 %
dlectricit nuclaire en 2030
1
, ne prvoit pas de baisse de la demande, mais
un transfert important vers des moyens de production thermique.
Les investissements sont chiffrs 434 milliards deuros :
- 209 milliards sur la production ;
- 155 milliards sur les rseaux ;
- 70 milliards pour des efforts de matrise de la demande, lesquels ne
permettront toutefois datteindre, selon lUFE, que 50 % des objectifs fixs
par le Grenelle de lenvironnement.
Selon lUFE, le prix de llectricit atteindrait alors 211 / MWh
pour les particuliers (contre 126 / MWh) en 2010) et 148 / MWh pour les
entreprises (contre 78 / MWh en 2010), avec des missions de CO
2
en forte
augmentation.
Global Chance, dans un scnario de sortie du nuclaire en 20 ans
prsent en juin 2011 par son prsident, M. Benjamin Dessus
2
, fixe un objectif
de production dlectricit de 338 TWh en 2031, dont 110 150 TWh par
lolien (soit dix fois plus quen 2011). Ce scnario semble carter les
nouvelles applications lectriques telles que les vhicules lectriques,
renvoyant pour cette question des scnarios multi-nergies tels que celui de
Ngawatt.
Les investissements sont chiffrs entre 394,8 et 430,5 milliards
deuros :
- 152,3 188 milliards deuros pour la production ;
- 141 milliards pour le rseau ;
- 101,5 milliards pour un programme ambitieux dconomies
dlectricit.
Les cots au MWh seraient de 81,3 105,6 pour la production,
140 pour lacheminement.
Au total, la facture dlectricit de ce scnario pour lensemble de la
France (hors taxe) serait, en 2031, de 55 63 milliards deuros, contre
44 milliards en 2009. Un scnario tout EPR , qui sera prsent plus loin
aboutirait, pour sa part, une facture globale de 70 80 milliards deuros
selon Global Chance. Le gain pour le consommateur serait donc de 25 % par
rapport au tout EPR.
1
Union franaise de llectricit, lectricit 2030 : Quels choix pour la France ? , tude
ralise par lUFE avec le concours du cabinet Estin&Co.
2
Benjamin Dessus Global Chance, Sortir du nuclaire en 20 ans, 21 juin 2011.
- 219 -
b) Scnario Intermdiaire : une complmentarit entre un
nuclaire pour une production de base et un dveloppement
volontariste des nergies renouvelables
Dans ce type de scnario, la puissance nuclaire installe est rduite
dun quart en 2030 et de plus de moiti lhorizon 2050, ce qui est obtenu
par :
- la prolongation 45 ans de la dure dexploitation des centrales
actuelles, sous rserve de laccord de lASN ;
- la mise en service de lEPR de Flamanville 3, puis le
remplacement partiel des racteurs de 2
e
gnration par des EPR, raison
de 1 EPR pour 4 racteurs existants en moyenne
1
. Bien entendu, si lon voque
ici lEPR par commodit, dautres modles de racteurs de mme gnration,
tels que le projet ATMEA, pourraient tre galement retenus sans modification
de ce scnario sur le fond ;
- le dveloppement important de toutes les catgories dnergies
renouvelables, afin de parvenir une part de plus de 50 % de la production
dlectricit avant 2050 ;
- la mise en uvre dun programme ambitieux dconomies
dnergie qui devrait permettre une rduction notable de la consommation
dlectricit partir de 2030. Si ce programme ne pouvait tre men, il serait
ncessaire soit de dvelopper encore plus la production dlectricit dorigine
renouvelable, soit de se reposer plus longtemps sur le nuclaire et les centrales
thermiques.
Le calendrier de rduction de la production nuclaire pourrait alors
tre le suivant :
Scnario
Intermdiaire
2011 2022 2030 2050
Nombre de racteurs
de 2
e
gnration
58 56 21 0
Nombre dEPR mis en
service
0 2 10 16
Puissance nuclaire
installe
63 130 MW 63 815 MW 44 223 MW 25 265 MW
Production nuclaire
2
% de la production
totale de 2011
421,1 TWh
78 %
437,3 TWh
81 %
310,9 TWh
57 %
185,9 TWh
34 %
1
Le mme rsultat en 2050 pourrait tre obtenu par une prolongation de la dure de vie des
centrales actuelles 67 ans, sans construire dEPR (sauf Flamanville 3). Ce scnario serait
toutefois trs hasardeux car il nest pas certain quune telle dure dexploitation soit raliste, et
il ne ferait que repousser aprs 2050 le problme de la fermeture acclre du parc de
production nuclaire sans proposer de solution de compensation.
2
La lgre hausse de la production lectronuclaire ltape 2022 sexplique par louverture de
lEPR de Flamanville, programm pour 2016.
- 220 -
volution indicative de la production dlectricit (scnario intermdiaire )
n L8
n
A
S
L
P
1
Unit : MWh. Graphique Snat.
Ce scnario serait plus compatible que le prcdent avec les
prvisions de consommation dlectricit qui sont formules par de nombreux
organismes : RTE prend ainsi en compte, dans ses scnarios, une demande
dlectricit comprise entre 490 et 593 TWh en 2030
1
. La transition
nergtique serait conduite selon un calendrier moins rapide que dans le
scnario prcdent.
Il sagit, en quelque sorte, dun scnario dattente , son caractre
intermdiaire permettant, si cela apparat pertinent, dacclrer ou au contraire
de ralentir la diminution du nuclaire.
Il convient, en effet, de noter que, sur le plan conomique, la
rentabilit du nuclaire dans les vingt annes venir pourrait voluer
selon plusieurs mcanismes. Au problme de la pointe lectrique ,
largement dbattu aujourdhui, pourrait ainsi sajouter la question dune
nouvelle dfinition de la base :
1) aux alentours de la premire tape de ce scnario, soit au dbut
des annes 2020, la France mtropolitaine devrait disposer dune capacit de
production renouvelable intermittente de 30 000 MW environ
2
.
Cette production renouvelable trouve toujours un acheteur
puisquelle bnficie de lobligation dachat. Il faudra donc compter, certaines
journes o les circonstances de vent et densoleillement seront trs
favorables, avec la prsence sur le rseau dune capacit dorigine
1
RTE, Bilan prvisionnel de lquilibre offre-demande dlectricit en France, dition 2011.
2
On suppose que seront atteints, ventuellement avec un peu de retard par rapport 2020, les
objectifs du Grenelle qui sont de 19 000 MW pour lolien terrestre, 6 000 MW pour lolien en
mer et 5 400 MW pour le photovoltaque.
- 221 -
renouvelable de lordre de 15 000 20 000 MW
1
, soit une part assez
importante de llectricit appele en priode de demande modre.
Pour le complment, les fournisseurs feront appel, en toute logique,
aux modes de production dlectricit dont les cots variables sont les moins
levs, cest--dire dabord le grand hydraulique, puis le nuclaire (50 000
60 000 MW selon le rythme des arrts de tranche), le gaz, etc.
La capacit offerte par le renouvelable, lhydraulique et le nuclaire
sera donc parfois de plus de 70 000 MW, ce qui risque de dpasser la
demande. Il pourra donc tre ncessaire de sinterroger sur lutilisation de
cette lectricit. Llectricit nuclaire demeurerait rentable si un niveau
suffisant dinterconnexions vers les autres pays permettait dexporter
llectricit produite, compte tenu notamment de la disparition de la
concurrence apporte par le parc nuclaire allemand. Llectricit produite
pourrait galement tre stocke et restitue la nuit (lorsque le photovoltaque
ne produit plus) si les technologies de stockage ont atteint la maturit. Sinon,
llectricit nuclaire risque de ne pas tre demande sur le rseau certains
moments, ce qui posera des difficults techniques (on ne peut pas moduler
volont llectricit nuclaire produite par les centrales) et rduira la
rentabilit du parc nuclaire, augmentant par consquent les cots de
production nuclaire.
Les conomistes Mauricio Cepeda et Dominique Finon montrent ainsi
comment lintroduction par une politique de subventions dune capacit
olienne modifie lordre dappel des diffrents modes de production
dlectricit et entrane, long terme, une recomposition du parc de
production avec moins de moyens de base et plus dunits de semi-base et de
moyens de pointe
2
. En France, les moyens de base correspondent pour
lessentiel au parc nuclaire ;
2) au tournant des annes 2030, une partie de plus en plus importante
des contrats dachat dlectricit olienne ou photovoltaque arriveront au
terme de leur dure qui est gnralement de 15 20 ans.
En consquence, ces installations mettront alors sur le march une
lectricit abondante un prix trs rduit, car un producteur bnficiant de
cots variables trs faibles (gratuit du vent et du soleil, charges de
maintenance rduites) a intrt couler sa production mme des prix trs
rduits
3
. De plus, llectricit dorigine renouvelable, moins dune
1
titre dexemple, la puissance maximale dlectricit injecte dans le rseau par les oliennes
a t en 2011 de 5,3 GW au cours de la journe du 7 dcembre, pour une puissance installe de
6,6 GW en fin danne (RTE Bilan lectrique 2011).
2
Mauricio Cepeda et Dominique Finon, Les externalits de long terme du dveloppement
impos de la production olienne dans un march lectrique , La Revue de lnergie, n 605,
janvier-fvrier 2012.
3
Les subventions linstallation telles que lobligation dachat sont justifies non par les cots
de production variables, mais par limportance des cots fixes (achat des oliennes et des
panneaux photovoltaques, installation), dont la rentabilit dpend dune garantie de
dbouchs un prix relativement lev.
- 222 -
modification lgislative dici l, bnficie dune priorit daccs au rseau
1
.
Cette lectricit devrait donc, l encore, avoir la prcdence sur llectricit
dorigine nuclaire, sauf si les installations sont hors dusage ;
3) une date indtermine, mais qui pourrait survenir avant ou aprs
les dates prcdemment voques, il nest pas exclu que les cots complets de
production dlectricit olienne et/ou photovoltaque (surtout dans des
parcs de grande dimension) deviennent infrieurs aux cots de production
lectronuclaire, compte tenu du cot suprieur de lEPR. Si cela survenait,
les installations devraient logiquement se multiplier, sauf si des problmes
dacceptabilit limitaient leur dveloppement, et elles pourraient dpasser les
cibles fixes officiellement, puisque les producteurs nauraient plus besoin de
se placer dans le cadre de lobligation dachat
2
;
4) enfin, il pourrait arriver que, en raison notamment de
laugmentation du prix du gaz, les prix de march de llectricit dpassent
un jour le niveau du tarif dachat, par exemple pour llectricit olienne.
Dans ce cas, mme les producteurs bnficiant du tarif dachat pourraient
choisir dy renoncer pour vendre leur lectricit sur les marchs ; dans ce cas
de figure, toutefois, llectricit dorigine renouvelable ne concurrencerait pas
le nuclaire mais le gaz et les autres sources dnergie fossiles.
Compte tenu de ces ventualits et de leur degr dincertitude lev,
une stratgie conomiquement raisonnable et relativement flexible, telle
que celle qui serait rendue possible par la prsente catgorie de scnarios,
serait de :
- prvoir le maintien dun niveau important, mais en diminution, de la
production nuclaire en 2030, fond sur la prolongation 45, voire 50 ans, de
la dure dexploitation des centrales nuclaires et la construction dun nombre
dEPR limit, mais suffisant pour soutenir la filire industrielle (un par an en
moyenne) ;
- aprs 2030, poursuivre la diminution du niveau de la production
nuclaire, si celle-ci devient effectivement moins comptitive par rapport aux
nergies renouvelables ou si la France fait un choix de politique nergtique
incluant une forte rduction du nuclaire. Une part du nuclaire denviron un
tiers dans la production, par exemple, pourrait tre conserve long terme afin
de fournir un socle de base stable, dans la mesure o rien ne garantit que le
stockage de llectricit puisse tre ralis sur une grande chelle ds cet
1
Article 16 de la directive 2009/28/CE du Parlement europen et du Conseil du 23 avril 2009
relative la promotion de lutilisation de lnergie produite partir de sources renouvelables et
modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE.
2
titre dexemple, le rgime actuel de lobligation dachat de llectricit photovoltaque, tel
quil a t fix en mars 2011, prvoit une cible annuelle dinstallation, qui peut amener une
diminution considrable du tarif dachat si la cible est atteinte. Si toutefois llectricit
photovoltaque devenait comptitive sur les marchs, les producteurs pourraient crer de
nouvelles installations sans demander le bnfice du tarif dachat et la cible serait alors
largement dpasse (sans cot pour la collectivit).
- 223 -
horizon. En parallle, la meilleure comptitivit des nergies renouvelables
faciliterait leur dploiement massif.
Cette stratgie permettrait de bnficier des innovations
technologiques attendues dici 2030, aussi bien dans les nergies
renouvelables que dans le stockage, voire le cas chant dans le nuclaire de
4
e
gnration, tout en assurant un niveau de production dEPR permettant
lindustrialisation de sa construction et le maintien de la comptence nuclaire.
Limpact dun tel scnario de rduction progressive du nuclaire peut
galement sapprcier en termes de capacit industrielle (peut-on construire des EPR
un rythme suffisant pour remplacer les fermetures de racteurs de 2
e
gnration ?) ou de
gestion du rseau (la baisse annuelle de la capacit nuclaire pourra-t-elle tre
compense par des mesures de production, dadaptation des rseaux ou dconomies
dnergie ?). Le graphique ci-dessous montre ainsi que :
- au cours des annes 1980, jusqu 7 200 MW de puissance nuclaire nouvelle
ont t ajouts au rseau en une seule anne ;
-8000
-6000
-4000
-2000
0
2000
4000
6000
8000
1
9
7
5
1
9
8
0
1
9
8
5
1
9
9
0
1
9
9
5
2
0
0
0
2
0
0
5
2
0
1
0
2
0
1
5
2
0
2
0
2
0
2
5
2
0
3
0
2
0
3
5
2
0
4
0
2
0
4
5
2
0
5
0
2
0
5
5
2
0
6
0
2
0
6
5
2
0
7
0
2
0
7
5
2
0
8
0
Variation annuelle de puissance 2e gnration
Variation annuelle de puissance EPR
Variation totale de puissance (2e gnration + EPR)
Unit : MW. Graphique Snat.
- avec un scnario tel que celui dcrit ici, la cration dEPR au tournant des
annes 2030 atteindrait des sommets deux fois moins levs en puissance que ceux
atteints dans les annes 1980 : deux EPR au maximum devraient tre mis en service au
cours dune anne donne, ce qui, selon AREVA, ne devrait pas poser de difficult sur le
plan industriel ;
- la baisse de production globale au cours dune seule anne (en prenant en
compte la fermeture des racteurs de 2
e
gnration et la mise en service dEPR) serait au
maximum de 4 000 MW. Sil tait choisi de ne pas remplacer les racteurs actuels par
des EPR, cest une puissance de 6 000 7 200 MW quil faudrait trouver (ou
conomiser) au cours de certaines annes.
- 224 -
Sur le plan financier, le scnario production nuclaire 50 % en
2030 de lUFE se rapproche de cette catgorie : ce pourcentage de 50 % doit
en effet sapprcier par rapport une demande qui, selon lUFE, serait en forte
hausse cette date.
Il se caractrise par des investissements dun montant de
382 milliards deuros :
- 165 milliards sur la production ;
- 147 milliards sur les rseaux ;
- 70 milliards sur les conomies dnergie.
Le prix de llectricit serait alors de 189 / MWh pour les
particuliers et de 129 / MWh pour les entreprises.
c) Scnario Nuclaire nouvelle gnration : le choix du nuclaire
des nouvelles gnrations avec un simple complment en matire
dnergies renouvelables
Dans un scnario de ce type, la production nuclaire augmenterait en
valeur absolue, mais pourrait rester stable en proportion si, comme de
nombreux scnarios le prvoient, la consommation et la production
dlectricit continuent augmenter sur le long terme, ce qui serait obtenu
par :
- la prolongation 60 ans de la dure dexploitation des centrales de
deuxime gnration ;
- un effort massif de construction dEPR (ou dautres racteurs de
mme gnration, tels que lATMEA), soit, compte tenu de la puissance
unitaire suprieure des EPR, deux EPR pour trois racteurs de deuxime
gnration ;
- la poursuite du programme de recherche sur les racteurs de
quatrime gnration, avec lobjectif de mise en service de quelques units
vers 2050 ;
- la poursuite du dveloppement des nergies renouvelables, sans
toutefois que celles-ci reprsentent lhorizon 2030-2050 une part majeure du
bouquet de production lectrique.
- 225 -
Le calendrier de conversion lEPR du parc nuclaire pourrait alors
tre le suivant :
Scnario
Nuclaire NG
2011 2022 2030 2050
Nombre de racteurs de
2
e
gnration
58 58 58 7
Nombre dEPR
(ou 4
e
gnration) mis en
service
0 1 1 35
Puissance nuclaire
installe
63 130 MW 64 760 MW 64 760 MW 66 980 MW
Production nuclaire
% de la production
totale de 2011
421,1 TWh
78 %
443,3 TWh
82 %
443,3 TWh
82 %
487,6 TWh
90 %
volution indicative de la production dlectricit (scnario Nuclaire NG )
n L8
n
A
S
L
P
1
Unit : MWh. Graphique Snat.
Si un scnario de ce type tait retenu, il pourrait tre raisonnable
danticiper, ds les annes 2020, lacclration de la construction et de la mise
en service dune partie des EPR, afin de lisser le processus industriel. Cela
supposerait, soit de mettre larrt certains racteurs de 2
e
gnration avant
lge de 60 ans, soit de trouver des dbouchs pour llectricit supplmentaire
produite (exportation, nouveaux usages, stockage).
Ce scnario permettrait de tirer pleinement profit de la comptence
industrielle construite par la France en matire nuclaire. Les acteurs de la
filire bnficieraient, dans les appels doffres ltranger, de la crdibilit
offerte par un march national de grande ampleur. Limpact sur les rseaux
serait sans doute rduit par rapport aux autres scnarios, les nouveaux
- 226 -
racteurs tant pour la plupart construits sur les emplacements laisss vides
dans les centrales actuelles, comme cest le cas Flamanville et, si la dcision
en est prise, Penly. Enfin, ce scnario offre une visibilit de long terme aux
producteurs pour leurs investissements, ainsi quaux industriels gros
consommateurs dlectricit qui continueraient bnficier dune production
dlectricit importante, prvisible et stable.
Une faiblesse de ce scnario est sa dpendance lgard dune
seule source dnergie. Dans le cas purement hypothtique o lAutorit de
sret nuclaire dcouvrirait une faille gnrique de sret dans le parc
nuclaire franais, le poids de celui-ci dans la production dlectricit rendrait
cornlienne la dcision de lautorit publique : soit arrter trs rapidement
lensemble du parc, avec des consquences conomiques incalculables
1
, soit
accepter de faire vivre le pays avec un risque connu pendant plusieurs annes,
le temps de trouver des solutions alternatives de production ou dconomies
dnergie.
Deux des quatre options analyses par le rapport de la
commission nergies 2050 peuvent se rattacher ce type de scnario,
puisquelles prvoient la construction dun parc dEPR assurant la majeure
partie de la production dlectricit
2
. Ces options sen loignent, toutefois, sur
un point : bien quelles oprent un choix de politique nergtique clair en
faveur du nuclaire, elles ne prvoient pas de prolongation des centrales
actuelles au-del de 40 ans, malgr le cot dun tel arrt.
Le scnario production nuclaire 70 % en 2030 de lUFE se
rapproche galement de cette catgorie de scnarios. Il inclut des montants
dinvestissements de 322 milliards deuros :
- 117 milliards sur la production ;
- 135 milliards sur les rseaux ;
- 70 milliards sur la matrise de la demande (montant identique quel
que soit le scnario).
Le prix de llectricit serait alors de 168 / MWh pour les
particuliers et de 110 / MWh pour les entreprises, ce qui correspond au cot
le moins lev parmi les diffrents scnarios selon lUFE.
1
Si le Japon a t en mesure de supporter larrt, en un peu plus dun an, de lensemble de ses
centrales, celles-ci ne reprsentaient quun quart un tiers de la production totale dlectricit,
contre 78 % en France en 2011. Cet arrt est de plus conu comme temporaire et les
fournisseurs souhaitent obtenir le redmarrage de certaines centrales dici aux pointes de
consommation de lt.
2
Ces options (chapitre 5 du rapport nergies 2050 ) prvoient le remplacement de lensemble
du parc nuclaire par des racteurs de 3
e
gnration, soit en maintenant peu prs la part du
nuclaire (option 1), soit en remplaant deux racteurs existants par un EPR (option 2, qualifie
de sortie partielle du nuclaire ). Loption 2, compte tenu de la puissance unitaire plus leve
de lEPR et de son meilleur taux de disponibilit, devrait en fait assurer terme une production
lectronuclaire suprieure 80 % de la production lectronuclaire actuelle. Il ne sagit donc
que dune sortie trs partielle du nuclaire, avec un engagement dans le nuclaire au moins
jusquaux annes 2080 puisque la dure dexploitation prvue pour les EPR est de 60 ans.
- 227 -
M. Benjamin Dessus, pour Global Chance, chiffre pour sa part le
montant des investissements, dans un scnario tout EPR en 2030, des
cots dinvestissement de 439,5 513,4 milliards deuros, soit :
- 311,5 385,4 milliards pour la production ;
- 128 milliards pour les rseaux ;
- aucun investissement particulier sur les conomies dlectricit.
Ce scnario semble toutefois prsenter, comme les deux options
prcdemment mentionnes du rapport nergies 2050 , le caractre de cas
dcole , voire de scnario repoussoir , car il suppose simultanment le
choix de lEPR et la limitation 30 ans de la dure dexploitation des
centrales actuelles, ce qui semble difficile justifier sur le plan conomique.
d) Pour un dbat sur la politique nergtique de long terme
Compte tenu des implications de long terme des choix dcrits
dans les scnarios qui prcdent, votre commission souligne la ncessit de
construire un dbat approfondi, runissant la population, les entreprises,
les experts et les autorits publiques (Gouvernement, Parlement et
collectivits territoriales), afin de permettre aux autorits publiques de
tracer, en toute connaissance de cause, des orientations de moyen et long
terme pour la politique de llectricit.
Ce dbat public permettrait de prparer les ncessaires dcisions de
politique nergtique long terme. Il serait donc utile que la prochaine
programmation publique des investissements (PPI) dlectricit, prvue
pour 2013, fixe des orientations non 10 ans comme la dernire PPI de 2009,
mais 20 ans afin de traiter la question stratgique des investissements
consentir lhorizon 2025-2030.
Un tel dbat, pour lequel le rapport nergies 2050 fournit des
indications utiles
1
, ne pourrait russir que sil donne aux Franais les moyens
de sen approprier les enjeux :
- le dbat pourrait partir, non pas du bouquet nergtique actuel qui
prsuppose une certaine rpartition entre lectricit et autres nergies (alors
que lvolution des technologies rapproche de plus en plus les diffrentes
formes dnergie), mais dune analyse des usages fondamentaux de
lnergie, comme le tente le scnario Negawatt ;
- cette analyse devrait tre complte dun panorama complet de
ltat des technologies et de leurs perspectives (technologies de production
permettant denclencher une rupture nergtique, faisabilit chelle
industrielle des technologies de stockage ou de convergence des nergies via
la mthanation) ;
- les atouts et handicaps spcifiques la France devraient
galement tre prsents afin dviter tout choix apparemment idal mais en
1
Rapport de la commission nergies 2050 , annexe 10 Acceptabilit , p. 533-534.
- 228 -
fait irraliste : tat des filires conomiques, cot dune ventuelle
restructuration des rseaux, points forts de la recherche franaise. On
rappellera ainsi que le Snat a adopt le 9 fvrier 2012 une rsolution relative
la filire industrielle nuclaire franaise, dans laquelle il attirait
particulirement lattention sur la ncessit de mener conjointement les
rflexions sur lquilibre du bouquet nergtique franais et celles sur la
prennit de notre filire industrielle nuclaire .
Le dbat public pourrait, aprs cet tat des lieux, faire apparatre dans
un premier temps les scnarios techniquement envisageables, puis
lacceptabilit potentielle pour les consommateurs et les citoyens de ces
scnarios en fonction des modifications de comportement quils supposent
(cot dinvestissement et gain sur la consommation dnergie pour les
consommateurs, mais aussi contrainte que reprsentent les changements
dhabitude), de leur impact sur le cot de llectricit et des autres nergies
pour les particuliers et les entreprises, et de leur apport la lutte contre le
changement climatique, lindpendance nergtique, lconomie et la
scurit.
Sur le plan mthodologique, les organisateurs dun tel dbat
pourraient considrer la manire dont se sont drouls dautres grands dbats
tels que celui sur les nanotechnologies ou celui sur la gestion des dchets
radioactifs, afin de garantir que le dbat sera constructif. En particulier, le
public ne doit pas avoir le sentiment que, de toute manire, les dcisions
sont dj prises .
Ce dbat serait sans doute difficile organiser en raison dun
dcalage important entre les experts (dont la lgitimation fait toujours
question : lgitimation par lexprience professionnelle dans le secteur, par les
diplmes obtenus, par la reconnaissance acadmique dans lUniversit, par
lassociation frquente des comits sous lgide de ladministration, par des
responsabilits dans des associations, par une reconnaissance dans les
mdias) et le grand public qui est pourtant concern directement dans sa
vie quotidienne par les questions de lnergie : habitudes, confort,
dplacements, factures dnergie
Les particularits du systme nergtique franais sont en effet trop
souvent mconnues du public : poids du nuclaire (trs lev dans la
production dlectricit, mais beaucoup moins lev dans la consommation
dnergie finale), cot relativement bas de llectricit par rapport aux autres
pays europens (sauf pour les prcaires nergtiques, particulirement
touchs), importance particulire du chauffage lectrique (impact sur la pointe
de consommation lectrique et ventuellement sur les missions de CO
2
)
Votre commission peut toutefois tmoigner quune appropriation de
ces questions est possible, malgr leur technicit, si un effort de pdagogie
est ralis. Des phases dinformation seront donc ncessaires, en toute
indpendance, par exemple auprs de panels de citoyens restreints sur le
modle des confrences de consensus.
- 229 -
II. QUELLES MESURES DACCOMPAGNEMENT POUR UNE
NCESSAIRE POLITIQUE DE VRIT DES PRIX ?
Les prix sont faits pour reflter les cots . Cette formule, votre
rapporteur la entendue dans la bouche dune des grandes figures du secteur,
M. Marcel Boiteux. Au-del de son caractre abrupt, une telle logique ne peut
que faire rflchir. Dans une conomie mondialise o les mcanismes du
march sont omniprsents, peut-on durablement ne pas rpercuter, dune faon
ou dune autre, la hausse des cots par suite notamment des besoins
dinvestissements , sur les consommateurs, particuliers ou entreprises, qui
le service est fourni ?
Cette question, votre rapporteur na pas cherch lesquiver, voire
en contester le bien fond, quitte considrer quil tait important de chercher
attnuer les effets des hausses de prix pour certaines catgories de
consommateurs juges les plus fragiles ou les plus exposs.
La problmatique de limputation du cot rel et pourrait-on dire
complet de llectricit aux agents conomiques apparat dautant plus
pertinente quil convient, en se plaant au niveau de la collectivit dans son
ensemble, de sassurer de la prise en compte suffisante des effets externes
ngatifs sur le climat, ainsi que des cots de dveloppement des rseaux,
question cruciale dans le monde nergtique multipolaire vers lequel nous
nous dirigeons.
Bref, faire payer le cot rel de llectricit nest pas chose facile,
quand il faut par ailleurs lutter contre la prcarit nergtique des mnages et
sauvegarder la comptitivit des entreprises ; paralllement, le dveloppement
des rseaux intelligents est un domaine o il faudra procder un arbitrage
dlicat entre les impratifs damnagement du territoire ou dencouragement
aux nouvelles filires et ceux non moins lgitimes dans un souci defficacit
de rpercussions des cots effectifs ; enfin, votre rapporteur a tenu exprimer
sa conviction que les ajustements indispensables, tant dans le prix que dans les
comportements, seraient dautant plus faciles quils seraient raliss dans le
cadre dune dynamique territoriale permettant aux agents de se rapproprier la
contrainte nergtique.
A. PEUT-ON FAIRE PAYER LE COT REL DE LLECTRICIT ?
Une politique de vrit des prix est toujours dlicate mener. Des
prix durablement bas engendrent des habitudes que les responsables politiques
rpugnent perturber pour des raisons parfaitement comprhensibles. Nul
doute quun changement dattitude cet gard passerait, selon votre
rapporteur, par des mesures de compensation tant pour les mnages les plus
modestes que pour les entreprises les plus exposes la concurrence.
- 230 -
1. Le souci lgitime de la prservation du pouvoir dachat
a) La rsistance des gouvernements augmenter un prix considr
comme sensible
Votre commission sest inquite de voir se profiler en France le
risque dune politisation des tarifs de llectricit , cest--dire le maintien
tout prix pour des questions dopportunit politique de tarifs bas, malgr la
hausse des cots, ce qui conduirait invitablement la cration dun dficit
lectrique .
En effet, lors de son audition par la commission M. ric Besson, alors
ministre charg de lindustrie, de lnergie et de lconomie numrique, a t
interrog par votre rapporteur sur les dclarations de M. Philippe
de Ladoucette du 17 janvier dernier, dans lesquelles il envisageait une
probable hausse de 30 % des tarifs rglements dici 2016, lgislation
constante.
Le ministre a rpondu votre rapporteur que le Gouvernement
souhaitait, pour sa part, que les augmentations restent proches du taux
dinflation, cest--dire quelles soient pratiquement nulles en termes
rels : Jai naturellement pris connaissance du chiffrage voqu par le
prsident de la CRE de 30 % dici 2016 []. Ds que jai eu connaissance
de ce chiffre, il y a quelques semaines, jai dit clairement que telle ntait pas
lanalyse du Gouvernement. Je le redis, je ne partage pas ce chiffre, je ne
partage pas ces analyses. Je le rpte, le Gouvernement souhaite, en toute
hypothse, que les augmentations se situent dans une fourchette proche du
taux dinflation .
Pourtant, lorsquil a t amen prsenter plus en dtail lvolution
des diffrentes composantes du prix de llectricit, M. ric Besson, alors
ministre charg de lindustrie, de lnergie et de lconomie numrique, a bien
admis que des hausses seraient ncessaires : Notre systme lectrique a
besoin dinvestissements, ce qui conduira ncessairement des hausses des
cots de llectricit .
M. Besson, alors ministre charg de lindustrie, de lnergie et de
lconomie numrique, a ensuite rappel la ncessit dinvestir sur les
rseaux : Nous investissons et allons continuer investir de faon
importante dans les rseaux. [] Nous avons fortement augment les
investissements sur les rseaux de transport : 1,2 milliard deuros par an
depuis 2007. Nous pourrions passer, lors de la ngociation du prochain
TURPE, 2 milliards deuros dinvestissements .
Le ministre a galement soulign le cot de la politique de soutien
aux nergies renouvelables : Nous investissons, par ailleurs, de faon trs
volontariste dans les nergies renouvelables [] : la part de la CSPE due aux
nergies renouvelables pourrait environ quadrupler de 2011 2020. []
Mme si une partie de cette hausse des cots de soutien aux nergies
- 231 -
renouvelables sera absorbe par la baisse trs significative du soutien la
cognration [] ces lments [] devraient, en ordre de grandeur, conduire
plus dun doublement de la CSPE dici 2020 .
Enfin, M. ric Besson, alors ministre charg de lindustrie, de
lnergie et de lconomie numrique, a voqu les besoins dinvestissements
dans le parc de production : Nous devons [] investir dans notre parc
nuclaire. Avant laccident de Fukushima, le programme dinvestissements de
maintenance dEDF pour les annes 2011-2025 slevait 50 milliards
deuros. [] Sur cette base, il est donc inluctable que le cot du nuclaire
augmente. [] Il nous faut aussi investir dans les moyens de production
conventionnels . Plusieurs centrales cycle combin gaz ont t construites
ces dernires annes et jai annonc, mercredi dernier, le rsultat de lappel
doffres que nous avons lanc pour une centrale gaz louest de la
Bretagne .
Interrog sur ltonnement que suscitait au sein de votre commission
le fait que le ministre dalors annonce peu prs les mmes chiffres que ceux
de la CRE mais quil ne partage pas sa prvision dune hausse de 30 % des
tarifs dici 2016, M. ric Besson, alors ministre charg de lindustrie, de
lnergie et de lconomie numrique, sest born rappeler ce quil avait
annonc dentre de jeu : Les objectifs du Gouvernement, qui sont trs
simples, ont t fixs par le Prsident de la Rpublique dans un cahier des
charges : la progression des prix de llectricit ne doit pas tre plus de
lgrement suprieure linflation . Nous pourrions dbattre de la
signification de ladverbe lgrement , mais il nen reste pas moins que cet
objectif est trs clair .
Linquitude dune politisation des tarifs est dautant plus fonde
quil existe dj un dficit de compensation de la CSPE EDF. La hausse de
la CSPE tant plafonne par la loi, celle-ci na pas volu aussi vite quont cr
les charges dues au soutien aux nergies renouvelables. De ce fait, la dette de
CSPE atteindrait sur les exercices 2010 et 2011 environ 2,719 milliards
deuros selon les chiffres communiqus par la CRE votre commission. Ces
chiffres incluent cumulativement les exercices prcdents, le dfaut de
compensation sur une anne N tant report sur lanne N + 2.
Votre commission rappelle que lEspagne a connu une politisation
des tarifs de llectricit depuis le dbut des annes 2000.
- 232 -
Les risques dune politique mal matrise : le cas de lEspagne
Dans un contexte dexpansion conomique, lEspagne a choisi de soutenir
activement le dveloppement des nergies renouvelables travers des tarifs de rachat
garantis ou des primes venant sajouter au prix du march. Extrmement avantageux au
dpart, ces dispositifs ont donn lieu une bulle spculative particulirement notable
dans le secteur photovoltaque , pour reprendre les propos de la Direction gnrale du
Trsor, avec une croissance de 947% au-dessus de ses objectifs sur la priode
2005-2010.
Paralllement, les diffrents gouvernements qui se sont succds depuis le
dbut des annes 2000 nont jamais ajust le tarif de llectricit - 90 % des
consommateurs espagnols ont un tarif rgul - au cot croissant de lnergie,
initialement d la hausse du prix du baril puis la politique de soutien aux nergies
renouvelables.
Le dficit tarifaire atteint 24 milliards deuros fin 2011, soit 2,4 % du PIB
espagnol, et continue crotre de 5 milliards deuros par an.
Afin que les oprateurs lectriques puissent rcuprer plus rapidement les
sommes auxquelles ils ont droit, un fonds damortissement de la dette lectrique, le
FADE, a t mis en place et a procd la titrisation dune partie de ce dficit
- 12 milliards deuros ce jour - avec une garantie de ltat.
Depuis deux ans, le Gouvernement espagnol a tent de rduire ce dficit. Il a
tout dabord rduit le nombre dheures par jour pendant lesquelles les nergies
renouvelables pouvaient bnficier de primes ; il a ensuite dcrt, le 27 janvier 2012, un
moratoire sur les subventions accordes pour les nouvelles installations dnergies
renouvelables.
Le 1
er
janvier 2012, le Gouvernement espagnol a procd une augmentation
de 7 % du tarif rgul. Cette augmentation reste cependant bien en de de ce quil
faudrait pour rattraper le cot rel ; M. Fabien Chon estimait devant votre commission
quune augmentation immdiate de 37 % serait ncessaire.
Votre commission souligne donc la ncessit dviter la France
cette situation trs inconfortable, source daugmentations brutales du prix de
llectricit.
b) Dans certains pays voisins, un prix fort de llectricit fond sur
des choix nergtiques clairs concrtiss par une fiscalit
spcifique
La hausse annonce des prix de llectricit en France est le rsultat
dun besoin dinvestissement pour faire face la hausse de la consommation,
la hausse de la pointe et aux besoins de dveloppement du rseau. Elle est
galement, du moins en partie, le fruit dun choix politique, puisque la hausse
de la CSPE, due essentiellement la hausse du soutien au dveloppement des
nergies renouvelables, contribue pour environ un tiers la hausse de 30 %
envisage par M. de Ladoucette.
Ds lors quil sagit dun choix politique, peut se poser la question de
savoir sur qui doivent peser les consquences de ces choix.
- 233 -
Le cas de lAllemagne peut ici tre clairant. Ce pays a lun des kWh
le plus cher dEurope. Si lon se rfre ltude
1
de M. Cruciani, que votre
rapporteur a auditionn, il se situait 24,38 c en 2010 contre 12,89 c en
France ce qui en faisait le deuxime plus cher dEurope et le premier en
termes de parit de pouvoir dachat.
Cette diffrence de prix entre la France et lAllemagne sexplique par
des cots de production et dacheminement et un niveau des taxes plus lev
de lautre ct du Rhin, mais galement par un poids plus lev du soutien aux
nergies renouvelables. En France, daprs les informations qua transmises
votre commission la DGEC, le soutien aux nergies renouvelables reprsente
4,6 % du prix du kWh pour un particulier ; cette part est de prs de 15 % en
Allemagne. La contribution au dveloppement des nergies renouvelables est
plus de 5 fois plus importante en Allemagne (35,6 c/kWh) par rapport la
France (6,29 c/kWh).
Or, lAllemagne a choisi de faire reposer ce soutien aux nergies
renouvelables de faon prpondrante sur les consommateurs domestiques.
M. Laurent Chabannes, prsident de lUnion des industries utilisatrices
dnergie (Uniden), rappelait ainsi votre commission que lEEG,
quivalent allemand de notre CSPE, est limit 0,5 euro par mgawatt-heure
pour les industriels lectro-intensifs, contre 35,92 euros pour les
consommateurs domestiques . Et de conclure : Je tiens rappeler ce
chiffre, car il montre bien que le choix nergtique allemand tant un choix
politique, lAllemagne assume de le faire financer, non par les industriels,
mais [] par le contribuable-lecteur .
M. Michel Cruciani a rsum ainsi ce choix devant votre rapporteur :
En Allemagne [], la majorit de la population adhre fortement une
politique nationale favorable aux nergies renouvelables, et accepte en
consquence de payer un prix lev .
La France a fait un choix diffrent, dans la mesure o la CSPE est
paye de faon relativement quilibre entre consommateurs domestiques et
industriels, en dehors des mcanismes de plafonnement tudis prcdemment.
Reste savoir si, dans un contexte gnralis de hausse des prix de
lnergie, les surcots lis au dveloppement des nergies renouvelables seront
toujours facilement accepts par nos concitoyens, notamment les moins aiss.
2. La monte de la prcarit nergtique
a) Un phnomne encore mal connu
Le phnomne de la prcarit nergtique est ainsi dfini par la loi
Grenelle II : Est en situation de prcarit nergtique au titre de la prsente
loi une personne qui prouve dans son logement des difficults particulires
1
volution des prix de llectricit aux clients domestiques en Europe occidentale , Michel
Cruciani, IFRI, novembre 2011.
- 234 -
disposer de la fourniture dnergie ncessaire la satisfaction de ses besoins
lmentaires en raison de linadaptation de ses ressources ou de ses
conditions dhabitat
1
.
Plus prcisment, lINSEE considre quest en situation de prcarit
nergtique un mnage qui consacre plus de 10 % de ses ressources aux
dpenses dnergie, hors transport ;
La prcarit nergtique reste un phnomne encore mal apprhend,
cest pourquoi a t mis en place en 2011 un Observatoire national de la
prcarit nergtique, afin de mieux mesurer le phnomne et dassurer le
suivi des aides financires publiques et prives apportes aux mnages
prcaires.
En attendant de disposer de donnes plus prcises, ltude de
rfrence sur le sujet est la dernire Enqute nationale logement de
lINSEE, datant de 2006, qui valuait le nombre de mnages en situation de
prcarit nergtique 3,8 millions.
Mais, compte tenu de lvolution respective des revenus et des prix de
lnergie - les tarifs rglements du gaz ont augment de 25 % en deux ans et
ceux de llectricit de 8 % - sur la priode 2006-2012, la CRE a indiqu
votre commission que ce chiffre avait probablement augment. Pour sa part, le
Mdiateur de lnergie indiquait dans son rapport annuel 2011 que le nombre
de saisines lies des difficults de paiement dont il avait fait lobjet, avait
augment de 80 % par rapport 2010 et reprsentait 15 % des saisines, avec
une dette moyenne, tous dossiers confondus, de 1 900 euros. Il estimait que
500 000 consommateurs avaient fait lobjet dune rduction ou dune
suspension de fourniture dnergie.
Enfin, lors de la mise en place en 2011 de lObservatoire national
prcit, Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, alors ministre de lcologie, du
dveloppement durable, des transports et du logement, indiquait que
6,5 millions de personnes avaient dclar avoir souffert du froid pendant
lhiver 2010-2011.
b) Un tarif de premire ncessit (TPN) inadapt
Le bnfice du tarif de premire ncessit (TPN) pour llectricit
bnficie aux mnages ayant droit la couverture maladie universelle
complmentaire.
Ce dispositif concernait 650 000 bnficiaires en 2010 sur les
2 millions dayant droit les mnages dont les revenus sont infrieurs au
plafond de la CMUC daprs le Mdiateur de lnergie. La proportion de
bnficiaires par rapport au nombre de foyers en situation de prcarit
nergtique est donc faible ; lautomatisation de la procdure dattribution
1
Article 4 de la loi n 90-449 du 31 mai 1990 visant la mise en uvre du droit au logement,
modifi par larticle 11 de la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national
pour lenvironnement
- 235 -
des tarifs sociaux
1
, dont le dcret a t publi dbut mars 2012, devrait
permettre, selon les estimations de la DGEC, de porter le nombre de
bnficiaires 1,5 million.
Le TPN consiste en une rduction sur labonnement et sur les
100 premiers kilowatt-heures consomms chaque mois, calcule par rapport
aux tarifs rglements de vente. Cette rduction est situe entre 40 % et 60 %,
en fonction de la composition du foyer. De plus, la mise en service est gratuite
et les frais de dplacement pour impays sont rduits de 80 %. La rduction
moyenne est de 90 par an.
Les pertes de recettes, compenses par la CSPE du fait de ce
dispositif, slevaient 82 millions deuros en 2012 daprs la DGEC, et
pourraient atteindre 135 millions dans lhypothse de 1,5 million de
bnficiaires.
Votre commission regrette que le tarif premire ncessit ne soit
applicable que par les oprateurs historiques (EDF et les entreprises
locales de distribution) et considre souhaitable son extension tous les
fournisseurs.
c) Une rforme du dispositif indispensable pour obtenir
lacceptabilit sociale des hausses de tarifs
La hausse annonce du prix de llectricit ne pourra quaggraver
cette situation et pose donc le problme de la gestion de la prcarit
nergtique, dont M. Denis Merville, Mdiateur de lnergie, rsumait lenjeu
en ces termes votre commission : Seule une aide significative au paiement
des factures des plus prcaires permettrait dobtenir une acceptation sociale
des hausses de prix venir .
Lors de la table ronde nationale pour lefficacit nergtique mise en
place par le Gouvernement, le Mdiateur avait dfendu lide, reprise ensuite
dans son rapport annuel 2011 et devant votre commission, de la cration dun
chque nergie , qui viendrait se substituer aux aides existantes en matire
dnergie.
Ce chque serait distribu par les caisses dallocations familiales et
son montant autour de 270 par an et par mnage
2
tiendrait compte du
niveau de ressources du foyer, mais galement de critres spcifiques au
logement, comme la zone gographique de lhabitation et sa performance
nergtique. Il permettrait de simplifier un systme qui reste complexe, malgr
1
Dcret n 2012-309 du 6 mars 2012 relatif lautomatisation des procdures dattribution des
tarifs sociaux de llectricit et du gaz naturel.
2
Daprs les estimations du Mdiateur de lnergie.
- 236 -
lautomatisation de lattribution des tarifs, et denglober la prcarit
nergtique dans son ensemble, quelle que soit la source dnergie utilise
pour se chauffer. Le cot de ce dispositif est valu par le Mdiateur
1 milliard deuros par an.
Votre commission soutient la mise en place de ce chque nergie.
Un autre axe dvolution pourrait tre la mise en place dun tarif
progressif de llectricit, cest--dire la mise en place de tranches de
consommation, dont les kWh seraient facturs de plus en plus cher.
Votre rapporteur estime que ce dispositif va dans le bon sens, en
permettant dabaisser le cot des premiers kilowatt-heures financs par le
surcot des kilowatt-heures suivants et en envoyant un signal-prix plus
cologique aux gros consommateurs, mme de faire voluer leur
comportement et de contribuer aux ncessaires efforts defficacit nergtique.
Il rappelle cependant que la mise en uvre concrte de ce dispositif
doit se faire en ayant lesprit que la corrlation entre revenus et
consommation nest pas forcment vidente.
En effet, la comparaison de la consommation annuelle des
bnficiaires du TPN et de lensemble des consommateurs semble montrer
qu puissance souscrite quivalente, les consommateurs au TPN peuvent
avoir une consommation lgrement suprieure celle de lensemble des
consommateurs.
Comparaison de la consommation annuelle des clients au TPN
et de lensemble des consommateurs
Puissance /option
Consommateurs
au TPN
(kWh)
Ensemble des
consommateurs (kWh)
3kVA option base 1 703 1 308
6kVA option base 2 687 2 742
9kVA option base 3 934 3 879
6kVA option HP/HC 5 255 5 154
9kVA option HP/HC 8 459 8 775
Source : DGEC
Cela pourrait sexpliquer par le fait que les mnages les plus
modestes peuvent tre quips en quipements bon march nergivores et
vivre dans des logements mal isols.
Mais, linverse, dans une tude de juin 2010 sur la faisabilit de
linstauration dune tarification progressive de llectricit en Belgique, la
Commission de rgulation de llectricit et du gaz (le rgulateur belge),
constatait une corrlation non ngligeable entre le revenu et le niveau de la
- 237 -
facture dlectricit et estimait que les 10 % des mnages les plus riches
[consommaient] [] cinq fois plus dlectricit que les 10 % des mnages les
plus pauvres .
Ainsi, votre rapporteur souligne que lventuelle mise en place
dun tarif progressif de llectricit devra se faire aprs une tude
approfondie des comportements de consommation lectrique des
Franais, et notamment des plus prcaires, afin dviter dventuels effets
pervers.
Enfin, votre commission insiste sur la ncessit de ne pas
envisager la lutte contre la prcarit nergtique sous le seul angle de
laide au paiement des factures, mais dy ajouter un volet aide
lamlioration de lefficacit nergtique du logement des personnes
concernes. En effet, bien que cette aide soit indispensable, se reposer
exclusivement dessus sans prendre en compte lefficacit nergtique
reviendrait, selon lexpression de M. Merville, alimenter un puits sans
fond .
ce titre, un dispositif comme le programme habiter mieux ,
destin soutenir la rnovation thermique des logements des mnages les plus
modestes, dot de 1,35 milliard deuros sur la priode 2010-2017, pourrait
utilement tre dvelopp.
La prcarit nergtique en Allemagne, en Espagne et au Royaume-Uni
La France est loin dtre la seule connatre un dveloppement de la prcarit
nergtique, du fait la fois dune augmentation du cot de lnergie et dun contexte
conomique morose.
Ainsi, sil nexiste pas de statistique officielle sur la prcarit nergtique en
Allemagne, lassociation des consommateurs de Rhnanie-du-Nord-Westphalie, 20 % des
mnages sacquitteraient dune facture nergtique (lectricit, chauffage, carburant)
dpassant 13 % de leurs revenus. En Espagne, lAssociation de sciences environnementales
estimait en 2012 que prs de 12 % de la population tait touche par la prcarit
nergtique
1
. Au Royaume-Uni, ce sont 20 % des foyers, soit plus de 5 millions, qui
connaissent une telle situation
2
. Un rapport gouvernemental publi en mars dernier prvoyait
que ce nombre augmenterait jusqu 8 millions de foyers en 2016.
LAllemagne : des initiatives locales ou prives
et lencouragement aux conomies dnergie
LAllemagne ne connait pas de tarifs sociaux gnraliss, bien que la question
commence se poser, le SPD et Die Linke exigeant la mise en place de tels tarifs au niveau
fdral, et le thme ayant ressurgi lors des lections rgionales en
Rhnanie-du-Nord-Westphalie.
1
Puissance nergtique en Espagne , Association de sciences environnementales, mars 2012
2
Parmi les mnages chauffs llectricit, 30 % sont en situation de prcarit nergtique,
contre 16 % pour les mnages chauffs au gaz.
- 238 -
Nanmoins, certains oprateurs proposent volontairement des tarifs sociaux : par
exemple, entre 2006 et 2010, lnergticien E.ON proposait, en partenariat avec lassociation
caritative Caritas, une dduction forfaitaire de 108 aux consommateurs dfavoriss.
Plusieurs rgies municipales proposent des offres similaires : par exemple, la rgie
municipale de Weimar propose aux consommateurs dlectricit dfavoriss une rduction
de la part variable de leur facture dlectricit (de 0,41 c/kWh en 2011) ; la rgie
municipale de Barmstedt propose galement une offre spciale (dduction forfaitaire
annuelle de 50 euros sur la part fixe et gratuit des 250 premiers kWh consomms par an).
Par ailleurs, lallocation de solidarit chmage comprend une part devant couvrir la
facture dlectricit (28,12 en 2008 pour une personne seule). Cette allocation de base
- dont le montant a t jug insuffisant par plusieurs associations caritatives et associations
de dfense des consommateurs est complte par la prise en charge aux frais rels des
cots de logement et de chauffage, pour peu que ce montant soit justifi . Si ce montant
justifi est dpass, les consommateurs en question peuvent se tourner vers les services
sociaux pour obtenir un remboursement, si cette majoration est la consquence dun besoin
particulier, du fait dune maladie par exemple. Il faut noter toutefois un abondant contentieux
ce sujet.
On notera enfin que face la hausse des prix de llectricit, les pouvoirs publics
prfrent inciter les consommateurs aux conomies dnergie : plusieurs oprateurs locaux,
notamment des rgies municipales (Stadtwerke) proposent des diagnostics nergtiques
gratuits aux consommateurs dfavoriss afin de les aider matriser leur consommation.
LEspagne : la mise en place rcente dun tarif social
pour certaines catgories de la population
LEspagne a mis en place depuis le 1
er
juillet 2009 un tarif lectrique spcial, le
bono social, pour les personnes ayant souscrit une puissance lectrique infrieure 3 kW, les
retraits percevant une pension infrieure 600 par mois, les familles de trois enfants ou
plus et les mnages dont tous les membres sont au chmage.
Le Royaume-Uni : un effort consquent sur les conomies dnergie
Le principal dispositif actuellement en vigueur est le Warm Home Discount
Scheme, un tarif social de llectricit sadressant majoritairement aux retraits vulnrables,
mis en place depuis lhiver 2011-2012, et qui a permis aux personnes concernes
dconomiser 120 (prs de 150 euros) sur leur facture dlectricit. Par ailleurs, entre 2000
et 2008, 2 milliards de livres par an ont t attribues sous formes daides directes aux
familles, travers le programme Winter Fuel Payments.
Laccent a galement t mis sur les conomies dnergie. Entre 2000 et 2008, le
programme Decent Homes a permis de financer des mesures disolation et de chauffage des
logements sociaux hauteur de 4 milliards de livres, tandis que le programme Warm Front
Scheme et ses prdcesseurs a permis de financer lamlioration de lefficacit
nergtique de logements privs hauteur de 1,6 milliard de livres. Au total, le
Gouvernement britannique estime que ces diffrents programmes ont permis disoler
750 000 logements sociaux, den quiper 900 000 en doubles-vitrages et 900 000 autres en
chauffage central. Le programme pour les logements privs a pu bnficier 1,7 million de
mnages.
Entre 2000 et 2008, ce sont plus de 20 milliards de livres qui ont t dpenss pour
rduire la prcarit nergtique, daprs le Gouvernement. Celui-ci a galement prvu un
dispositif obligeant les fournisseurs dnergie consacrer une partie de leurs revenus aux
travaux defficacit nergtique dans les logements.
- 239 -
d) Une condition : la relance de la politique dconomie dnergie
dans lhabitat
En matire de consommation dnergie du logement, et donc
notamment de consommation lectrique, les principaux instruments
dorientation sont le crdit dimpt dveloppement durable et lco-prt taux
zro, qui ont suivi des trajectoires trs diffrentes.
(1) Le crdit dimpt dveloppement durable victime de son succs
Linstrument principal dincitation est le crdit dimpt
dveloppement durable (CIDD), rgi par les dispositions de
larticle 200 quater du code gnral des impts.
Le CIDD consiste en un crdit dimpt sur le revenu au titre des
dpenses effectivement supportes pour lamlioration de la qualit
environnementale :
- soit du logement dont ils sont propritaires, locataires ou occupants
titre gratuit et quils affectent leur habitation principale ;
- soit de logements achevs depuis plus de deux ans dont ils sont
propritaires et quils sengagent louer nus usage dhabitation principale,
pendant une dure minimale de cinq ans, des personnes autres que leur
conjoint ou un membre de leur foyer fiscal.
En 2010, il a constitu lune des plus importantes niches
fiscales de ltat, pour un cot suprieur 2,6 milliards deuros.
volution de la dpense fiscale associe au CIDD
0,4
0,99
2,1
1,9
2,1
2,7
2,6
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Anne
M
i
l
l
i
a
r
d
d
'
e
u
r
o
s
Source : commission des finances du Snat, daprs les chiffres
transmis par le ministre charg du dveloppement durable
- 240 -
La rpartition de ce cot est retrace dans le tableau suivant :
Ventilation du cot budgtaire total du CIDD par quipement par anne de dpense
(en millions deuros)
1
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
chaudire basse temprature 44 43 37 42 --- --- ---
chaudires condensation 41 111 142 249 277 110 110
appareils de rgulation de chauffage 21 30 30 86 98 65 65
isolation thermique parois opaques 2 5 7 169 187 122 122
isolation thermique parois vitres 516 736 941 642 715 282 282
calorifugeage 1 1 1 3 3 2 2
extension DPE non obligatoire
volets isolants 21 30 39 80 92 61 61
raccordement rseau ENR
rcupration eaux pluviales --- --- --- 28 32 21 21
Matrise de
lnergie (MDE)
Part MDE survalue -1,3 -6,8 -94 -201 -232 --- ---
sous total MDE 645 949 1 103 1 098 1 172 663 663
solaire thermique 35 98 87 118 91 91 82
solaire photovoltaque 2 16 35 182 325 502 202
olien
bois biomasse 117 254 247 271 234 160 142
PAC 118 318 761 919 556 264 233
nergies
renouvelables
(ENR)
Part ENR non ventile 67 237 -38 187 248 --- ---
sous total ENR 340 923 1 093 1 676 1 454 1 017 659
Cot total CIDD 985 1 872 2 196 2 774 2 626 1 680 1 322
Source : rapport du comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales
De plus, la rpartition de la dpense fiscale par quipement fait
apparatre que le montant du crdit dimpt allou aux parois vitres est de
loin le plus important (715 millions deuros en 2009), suivi des chaudires
condensation (277 millions deuros) et des toitures (170 millions deuros).
1
Pour la priode 2005-2009, plusieurs sources de donnes ont t mobilises : donnes DGFIP
(dpense fiscale totale et sous-total MDE), enqutes OPEN et BIIS (volet MDE), ObservER
(volet ENR) : les chiffrages pour les annes 2010 et 2011 sont des projections. Par ailleurs, les
donnes correspondent aux annes dengagement des travaux. Par consquent, la dpense fiscale
est constate sur lexercice suivant (crdit dimpt sur limpt sur le revenu).
- 241 -
Il est noter que le CIDD a t rabot comme de nombreuses
autres niches fiscales en 2011 et 2012 ce qui explique dailleurs en partie la
diminution de son cot prvue en 2011. Le tableau suivant indique les
nouveaux taux applicables cette anne :
Taux applicables En 2011 compter de 2012
Cas gnral 45 % 32 %
quipements de production dlectricit utilisant
lnergie radiative du soleil
22 % 11 %
Pompes chaleur (autres que air/air) dont la finalit
essentielle est la production de chaleur, lexception
des pompes chaleur gothermiques
22 % 16 %
Pompes chaleur gothermiques dont la finalit
essentielle est la production de chaleur
36 % 26 %
Pompes chaleur (autres que air/air)
thermodynamiques ddies la production deau
chaude sanitaire
36 % 26 %
Pose de lchangeur de chaleur souterrain des pompes
chaleur gothermiques
36 % 26 %
Chaudires et quipements de chauffage ou de
production deau chaude fonctionnant au bois ou
autres biomasses :
- cas gnral 22 % 16 %
- en cas de remplacement des mmes matriels 36 % 26 %
Source : commission des finances du Snat
Du fait de son succs (et de son cot), ce dispositif est bien identifi
et a fait lobjet dexamen. En particulier, le Comit dvaluation des dpenses
fiscales et des niches sociales (dit comit Guillaume ), lui a attribu la
note de 1 sur 3, soulignant quil atteignait bien le but recherch par le
lgislateur, mais de manire non efficiente. Le comit a ainsi calcul que :
- du point de vue environnemental, il a permis de rduire la
consommation dnergie primaire du parc rsidentiel de lordre de 8 %
entre 2008 et 2010 (15 % du parc rsidentiel a t rnov) et que la
prorogation du CIDD dans sa forme actuelle, jusquen 2020, permettrait de
rduire la consommation de lordre de 30 % supplmentaires. Toutefois, le
rapport souligne le cot important de la dpense publique rapporte aux
missions de CO
2
vites (de 80 98 euros par tonne de CO
2
), ainsi que
leffet daubaine induit pour certains particuliers ;
- du point de vue de linnovation, le CIDD a encourag le
dveloppement de technologies performantes en termes nergtiques, ainsi
que la mise en place de certifications et de dmarches qualit associes aux
quipements fournis. Toutefois, le rapport souligne que le march franais
- 242 -
des technologies aides par le CIDD est mature, et quil ne bnficie pas
davantages comptitifs par rapport ses concurrents trangers.
Du point de vue industriel, enfin, la France est devenue le premier
march europen des pompes chaleur et des quipements et capteurs
solaires thermiques. Le CIDD a ainsi contribu augmenter le chiffre
daffaires des secteurs lis la rnovation thermique des btiments
de 4,8 milliards deuros par an en moyenne entre 2008 et 2012.
Ces remarques ont t reprises ou dveloppes par plusieurs
personnes auditionnes par votre commission denqute. Ainsi :
- M. Alain Bazot, prsident lassociation de consommateurs
UFC-Que choisir, sest montr assez critique, relevant des effets daubaine
dont bnficient, selon lui, tant les installateurs, qui gonfleraient leur devis et
capteraient ainsi une part notable de la dpense fiscale, que les particuliers les
plus aiss, qui auraient entrepris ces travaux de toute faon, mme sans aide
fiscale. cet gard, la rpartition de la dpense en fonction des dciles de
revenu montre que les mnages les plus modestes ont peu bnfici du
dispositif, ce qui sexplique notamment par le fait quils sont moins souvent
propritaires de leur logement ;
- linverse, Mme Reine-Claude Mader, prsidente de la
Confdration de la consommation, du logement et du cadre de vie (CLCV), a
soulign le caractre indispensable de ces aides et expliqu que, sans elles, de
nombreuses personnes quelle rencontre par son association nauraient pas
effectu lopration ;
- Mme Virginie Schwarz, directrice excutive des programmes de
lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME), a insist
sur le bnfice environnemental du CIDD. Dans sa rponse crite votre
rapporteur, lAgence a rappel que le CIDD contribue pour presque deux
tiers lobjectif franais de rduction nergtique du parc existant et
constat que la baisse des taux se traduirait par une diminution de la charge de
ltat par tonne de CO
2
vite. Elle souhaite donc le maintien du crdit
dimpt dans sa forme actuelle lextinction du dispositif tant, ce jour,
prvue pour fin 2015.
(2) Un co-PTZ qui cherche encore sa place
Lco-prt taux zro (co-PTZ), instaur par la loi de finances pour
2009 et redfini en loi de finances pour 2012
1
, na pas rencontr un succs de
mme ampleur.
Il sagit dun prt destin financer des travaux de rnovation
lourde, visant amliorer la performance thermique des logements
utiliss en tant que rsidence principale. Il concerne les coproprits, les
propritaires bailleurs ou occupants dune habitation construite avant le
1
er
janvier 1990.
1
Lco-PTZ est codifi larticle 244 quater U du code gnral des impts.
- 243 -
Ce prt est sans intrts, dun montant maximal de 30 000 euros,
et dune dure de dix ans, et il est accord sans condition de ressources. La
dure de remboursement peut tre porte quinze ans la demande de
lemprunteur. Il est disponible depuis le 1
er
avril 2009 auprs des
tablissements bancaires signataires dune convention avec ltat.
Depuis 2012, la dure de lco-PTZ a t porte de dix ans
quinze ans pour les rnovations les plus lourdes. Sont particulirement
concerns les travaux dinstallation, de rgulation ou de remplacement des
systmes de chauffage, et dinstallations dquipements utilisant une source
dnergie renouvelable.
Il est galement possible de cumuler lco-PTZ et le CIDD, lorsque
le montant des revenus du foyer fiscal nexcde pas un plafond, fix par
dcret, dans une limite de 30 000 euros
1
.
Le cot de la dpense fiscale tait nul en 2009, puisque la liquidation
du crdit dimpt au titre de lanne 2009 nest intervenue quen 2010.
Lestimation du cot de la dpense est de 30 millions deuros en 2010 et de
72 millions deuros en 2011.
La hausse de son cot sexplique notamment par la monte en charge
progressive du dispositif. Daprs le rapport du comit Guillaume, en 2017, la
dpense totale engendre par les co-prts taux zro depuis 2009 devrait
atteindre 398 millions deuros.
Lobjectif du Gouvernement tait de dlivrer 200 000 prts au cours
des deux premires annes dexistence du dispositif. Or, seuls 150 000 prts
ont t distribus en 2009 et 2010. Surtout, lobjectif datteindre
400 000 prts compter de 2013 ne semble pas atteignable, en raison du
ralentissement de la demande de prt en 2011, correspondant la date de
fin de la possibilit de cumuler CIDD et co-PTZ et dont rend compte le
tableau suivant :
Nombre et montant des co-PTZ par anne
Nombre dco-PTZ mis
Montant prt
(en millions deuros)
2009 70 933 1 197
2010 78 484 1 326
2011 40 658 681
Total 190 075 3 204
Source : Socit de gestion du fonds de garantie de laccession sociale la proprit (SGFGAS)
1
Cette facult existait dj, en 2009 et en 2010, pour les mnages dont le revenu fiscal
nexcdait pas 45 000 euros, en vertu des dispositions du plan de relance de lconomie
franaise.
- 244 -
L aussi, jusqu prsent, lco-PTZ a surtout bnfici aux
mnages les plus aiss, car ceux-ci sont plus souvent propritaires de leur
logement, et ralisent davantage de travaux pour en amliorer la performance
nergtique. De surcrot, il apparat que le dispositif profite davantage aux
propritaires de maisons individuelles occupant leur rsidence, quaux
propritaires bailleurs et aux coproprits.
Devant votre commission denqute, lADEME, reprenant une des
conclusions du rapport du comit stratgique du Plan Btiment Grenelle
1
,
prsid par Philippe Pelletier, a soulign que le produit semble mal promu
par les rseaux bancaires, qui sestiment insuffisamment rmunrs par
rapport au travail que le dispositif engendre pour eux. Les banques considrent
notamment quil nentre pas dans leurs missions de faire la validation
technique des projets retenus.
Au global, votre rapporteur estime que ltat doit continuer
dinciter financirement les particuliers amliorer lefficacit
nergtique de leur logement, tant il sagit dun vivier important
dconomies dnergie, et notamment dlectricit.
Cette dmarche doit tre mise en balance avec le surcrot de recettes
fiscales (ou denchres de quotas de CO
2
) sur lnergie que devrait encaisser
ltat au cours des prochaines annes.
En tout tat de cause, lvaluation de lefficacit et lefficience des
dpenses engages doit se poursuivre afin damliorer le caractre optimal
de ces dispositifs.
3. La comptitivit des entreprises : une proccupation constante
La comptitivit des entreprises, en particulier des sites industriels
pour lesquels la consommation dlectricit constitue une part significative des
charges, est une proccupation lgitime. M. Laurent Chabannes, prsident de
lUnion des industries utilisatrices dnergie (UNIDEN) la naturellement
relaye devant votre commission denqute lors de son audition, le 21 mars
2012.
Il est intressant de rappeler que ce souci a pu jouer dans des sens
contradictoires au fil du temps, ce que rsume le graphique ci-aprs.
1
Pour une meilleure efficacit des aides la performance nergtique des logements privs ,
rapport prsent par Philippe Pelletier, prsident du comit stratgique du Plan Btiment
Grenelle, le 15 avril 2011.
- 245 -
volution compare des prix de fourniture et march de gros,
hors transport, en euros courants
Source : ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie
Ainsi, dans les annes 1990, les industriels ont compt parmi les
principaux promoteurs de la libralisation du march de llectricit, les tarifs
rglements franais tant alors suprieurs aux prix du march libre, du fait
des cours alors trs bas du ptrole et des autres sources dnergie dorigine
fossile.
Puis, aprs avoir opt pour le march libre (sans possibilit de retour
aux tarifs rglements), de nombreux industriels se sont inquits de la forte
monte des prix de march, conscutifs la flambe des cours du ptrole.
Dans un souci de prservation de la comptitivit et de lemploi,
larticle 16 de la loi n 2006-1537 du 7 dcembre 2006 relative au secteur de
lnergie a cr
1
un nouveau tarif rglement, dit tarif rglement
transitoire dajustement du march (TaRTAM), auquel taient ligibles
les clients passs au march libre de llectricit. Ce tarif tait fix un
niveau intermdiaire entre le prix de march et le tarif rglement de
droit commun quil ne pouvait dpasser de plus de 25 %.
Le niveau de ce tarif de repentance tait fix par arrt du
ministre charg de lnergie. Son niveau constat tait celui du tarif
rglement de vente hors taxes augment de 23 % pour les tarifs verts
1
En insrant un article 30-2 dans la Loi n 2004-803 du 9 aot 2004 relative au service public
de llectricit et du gaz et aux entreprises lectriques et gazires.
- 246 -
(applicables aux gros consommateurs industriels), 20 % pour les tarifs
jaunes (applicables aux sites professionnels de taille intermdiaire) et 10 %
pour les tarifs bleus (applicables aux professionnels dont le volume de
consommation est le plus proche de celui des mnages).
Applicable initialement pendant deux ans compter de la demande du
consommateur den bnficier qui devait intervenir avant juillet 2007, le
bnfice du TaRTAM a t prolong plusieurs reprises, pour finalement
steindre au moment de lentre en vigueur de lARENH, en juillet 2011.
a) LARENH ou comment concilier comptitivit et cadre
communautaire contraint
Toutes ces volutions se sont faites sous le regard attentif de la
Commission europenne, qui contestait la compatibilit du fonctionnement du
march franais de llectricit avec le droit communautaire. Elle avait ainsi
engag deux procdures dinfraction contre la France :
- lune pour dfaut de transposition de la directive 2003/54/CE
prcite et visant lensemble des tarifs rglements. Un avis motiv avait t
mis lencontre de la France ds le 15 dcembre 2006 ;
- lautre au titre de laide dtat que constitueraient les tarifs
rglements verts et jaunes ainsi que le TaRTAM. Une enqute
approfondie avait t ouverte, le 13 juin 2007, ce sujet.
Ces procdures ont t le moteur de llaboration de la loi NOME. Il
est dailleurs noter que lentre en vigueur de cette loi a conduit Bruxelles
clore le premier litige, le second devant a priori suivre la mme voie dans les
prochaines semaines.
Cest donc dsormais lARENH qui, dans un contexte
concurrentiel, assure le maintien de prix franais de llectricit
comptitifs aux industriels ayant opt pour le march. compter de 2016,
cette logique sappliquera lensemble de cette catgorie de consommateurs,
les tarifs rglements bleus et jaunes devant disparatre cette
chance.
Exeltium : un dispositif original dapprovisionnement long terme dlectricit
qui doit prouver sa pertinence aprs la cration de lARENH
La mise en place de lARENH a sans doute relativis lintrt dExeltium,
consortium dindustriels lectro-intensifs ddi la conclusion de contrats
dapprovisionnement long terme en lectricit, autoris en application des articles
238 bis HV 238 bis HZ bis dans le code gnral des impts (CGI).
Selon ce code, une entreprise est considre comme lectro-intensive
lorsquau titre du dernier exercice clos, le rapport existant entre la quantit dlectricit
consomme et la valeur ajoute tait suprieur 2,5 kilowatt-heures par euro.
- 247 -
Les volumes dlectricit ligibles correspondent, quant eux, la
consommation annuelle en France des sites vrifiant trois conditions cumulatives :
- une consommation du site en heures creuses, cest--dire ralise entre
20 heures et 8 heures en semaine, ainsi que le samedi et le dimanche, reprsentant au
moins 55 % de la consommation annuelle totale dlectricit ;
- un rapport entre lnergie consomme au-dessous dun certain seuil de
puissance et cette puissance suprieur ou gal 8 000 heures, hors arrts exceptionnels
et priodes dentretien ;
- et une consommation du site donnant lieu au paiement des charges de service
public de llectricit, dfinies par larticle 5 de la loi du 10 fvrier 2000 relative la
modernisation et au dveloppement du service public de llectricit.
Cette dfinition concerne un peu plus dune centaine de sites industriels sur le
sol national, lesquels reprsentent environ 13 % de la consommation lectrique
franaise.
Au terme de longues discussions avec la Commission europenne, un accord a
t conclu le 14 avril 2010 entre Exeltium et EDF, les 26 membres du consortium
stant engags acheter environ 150 TWh dlectricit EDF pour une dure de 24 ans,
pour un prix non communiqu mais qui, tout en offrant une visibilit de long terme,
demeure, selon Exeltium, soumis des alas significatifs . Les premires livraisons
ont commenc en mai 2010.
Alors quune deuxime phase tait prvue pour lacquisition du
complment, la mise en place de lARENH, qui offre, comme Exeltium, des conditions
favorables dachat de llectricit horizon de quinze ans, a remis en cause ce schma,
comme la reconnu M. Laurent Chabannes, prsident de lUNIDEN mais galement
dExeltium, devant votre commission.
b) Les volutions possibles de la CSPE
Laugmentation prvisible des charges de service public de
llectricit dici 2020, dtaille dans la premire partie du prsent rapport, a
conduit votre commission sinterroger sur lavenir de la CSPE, en particulier
lors de laudition pour suite donner lenqute de la Cour des comptes
(cf. annexe), le 20 juin 2012.
En effet, la Cour des comptes a suggr plusieurs pistes pour faciliter
le financement de laugmentation venir de la production dlectricit
dorigine renouvelable, notamment llargissement de lassiette de la CSPE
(que la Cour tend dailleurs considrer comme une vritable imposition) ou
la rvision des rgles de plafonnement de la contribution.
Le rgulateur et la DGEC nont pas souhait se prononcer sur une
ventuelle extension de la CSPE dautres sources dnergie, seul EDF
approuvant explicitement cette hypothse.
- 248 -
Quant la question des rgles de plafonnement, elle na t que peu
voque lors de laudition. cet gard, il convient de rappeler que la
poursuite dune exigence de comptitivit a conduit le lgislateur instaurer
un plafonnement de la CSPE, ou, plus prcisment, un double
plafonnement :
- dune part, 550 000 euros par site de consommation
1
;
- dautre part, 0,5 % de sa valeur ajoute par toute socit
industrielle consommant plus de 7 gigawatt-heures dlectricit par an
2
.
Il est clair que de telles dispositions aboutissent mettre les plus gros
consommateurs dlectricit labri des augmentations venir de la CSPE, et
donc notamment du financement du dveloppement de llectricit dorigine
renouvelable. Cette charge devra donc tre reporte sur lensemble des autres
consommateurs (le mcanisme actuel ne permettant plus, terme, de la faire
peser sur EDF sous forme darrirs, cf. supra).
Pour sa part, votre rapporteur tient rappeler que la loi du 10 fvrier
2000 a bien conu la CSPE comme une contribution devant compenser
strictement et leuro prs les charges de service public pour les personnes
charges de les supporter (en loccurrence EDF et les ELD). Elle ne devrait
donc pas relever du dbat politique ( linverse de la politique nergtique qui
est lorigine des charges de service public) mais, la limite, dun calcul
dhonnte notaire , la CRE ayant vocation tenir ce rle. Les rgles dfinies
dans le cadre de la loi de finances pour 2011 sont satisfaisantes de ce point de
vue, une ventuelle carence du ministre dans la rvaluation de la CSPE
pouvant dsormais tre surmonte par le rgulateur. Dans le mme esprit, il
nest pas illogique de cantonner cette contribution la seule lectricit.
Pour ce qui concerne le plafonnement, au vu de lenjeu de la
comptitivit et en labsence dtude dimpact prcise sur ce sujet, votre
rapporteur ne prconise pas labandon de ce dispositif. Nanmoins, son
calibrage devrait probablement tre rexamin dans les prochaines
annes, au fur et mesure de la monte en charge de la CSPE. En
particulier, le niveau du plafond exprim en euros pourrait voluer chaque
anne dans les mmes proportions que la contribution elle-mme, ce qui
ferait participer chacun leffort national sans pour autant crer un choc sur la
comptitivit de lindustrie franaise.
Enfin, votre rapporteur juge trs intressante la piste voque dans le
rapport de la Cour des comptes qui consisterait transfrer lobligation
dachat dlectricit de certaines filires dEDF et des ELD vers le
gestionnaire de rseau de transport (RTE). En effet, le systme actuel peut
fausser le march, la fois en forant un acteur dominant (EDF) acheter de
llectricit ses concurrents et en faisant peser sur lui des cots injustifis.
1
Article 37 de la loi n 2010-1657 du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011. Auparavant, le
plafond tait de 500 000 euros.
2
Article 67 de la loi n 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la
politique nergtique.
- 249 -
De ce point de vue, RTE, qui est hors du champ concurrentiel, serait un acteur
beaucoup plus neutre et naturellement au cur du service public de
llectricit.
B. COMMENT FINANCER LES COTS DU RENFORCEMENT ET DE
LADAPTATION DU RSEAU ?
Votre commission a insist sur les perspectives ouvertes par
lapparition de nouvelles technologies au niveau des rseaux et le
dveloppement des nergies renouvelables. Sagissant de tarifs troitement
surveills par les autorits publiques, il existe une certaine latitude pour
rpartir les charges supplmentaires entre les agents conomiques :
consommateurs finaux, entreprises (encore faut-il prciser lesquelles ?) ou
contribuables, sachant quil faudra arbitrer entre des considrations dgalit
devant un bien qui reste un service collectif et non pas un produit marchand
comme les autres.
1. Lajustement indispensable du TURPE
La CRE a commenc travailler sur la structure du prochain tarif
dutilisation du rseau public dlectricit, le TURPE 4, qui sera applicable
partir de 2013 pour environ quatre ans. Elle a notamment lanc, en mars 2012,
la consultation publique sur ce sujet.
a) Le timbre de soutirage
(1) Lintroduction dun tarif horo-saisonnalis
Dans la consultation publique quelle a lance, la CRE propose une
nouvelle structure tarifaire de la composante soutirage du TURPE, en
introduisant une variation du tarif selon la priode de consommation.
Ce dispositif ferait varier la hausse, par rapport au TURPE 3, la
facture des consommateurs ayant une courbe de charge fortement corrle la
courbe de charge du systme, et inversement, ferait baisser la facture des
consommateurs ayant une courbe de charge rgulire ou centre sur les heures
creuses .
Comme le rsume la CRE dans son document, le rle de la
tarification serait idalement de rpercuter de la faon la plus transparente
possible les cots gnrs , et ainsi de contribuer la matrise des pointes de
consommation.
Votre commission soutient cette proposition, mme denvoyer un
meilleur signal-prix aux consommateurs.
- 250 -
(2) La mise en place dune part fixe importante dans le TURPE
Dans son souci que les tarifs refltent le cot rel de llectricit,
votre commission sest galement pos la question de mettre en place dans le
TURPE une part fixe importante. Son objet serait de reflter le fait que les
cots de rseau sont essentiellement des cots fixes : le rseau doit tre
dimensionn pour les priodes de pointe, mme si elles ne correspondent qu
quelques heures dans lanne.
Elle a cependant renonc une telle proposition pour plusieurs
raisons. Tout dabord, dans lhypothse o se gnraliserait une
diffrenciation des prix de llectricit en fonction de lheure et de la priode
de consommation, donner trop dimportance la part fixe des cots de rseau
conduirait touffer cette variation de prix et donc affaiblir le signal-prix
pour le consommateur.
Dautre part, une part fixe trop importante conduirait diminuer
lincitation aux investissements dans les mesures defficacit nergtique, en
limitant la baisse de la facture dlectricit due une baisse de la
consommation.
Enfin, les pertes sur les rseaux, qui reprsentent 20 % des charges de
RTE, sont directement lies lnergie consomme en aval.
(3) Un amnagement souhaitable du tarif pour le stockage de
llectricit
Votre commission sest montre soucieuse dencourager le
dveloppement des solutions de stockage de llectricit. Comme on la vu
prcdemment, le TURPE reprsente lui seul 22 % des charges
dexploitation dune STEP, contre 33 % pour les achats dont llectricit et
charges de personnel. Se pose donc la question de lamnagement du TURPE
pour ces installations.
Interroge sur ce point par votre rapporteur, la DGEC a indiqu
votre commission quelle tait consciente de ce problme mais a estim que le
futur march de capacit pourrait y apporter une solution.
La mise en place dune horo-saisonnalit dans le TURPE 4 pourrait
apporter un autre lment de rponse, en tant favorable aux installations de
stockage, qui consomment de llectricit lors des heures de creux de
consommation.
b) Vers un timbre dinjection modulable
La CRE envisage de faire voluer la composante injection du TURPE,
afin dassurer une meilleure coordination entre les investissements dans les
capacits de production et les investissements de rseau.
Faire varier cette composante en fonction de lemplacement
gographique du producteur permettrait de tenir compte des cots de rseau
associs sa localisation.
- 251 -
Actuellement, la composante injection du TURPE est extrmement
basse 19 c le MWh et nest pas diffrencie gographiquement. Certes,
les cots de raccordement sont dsormais la charge des producteurs, mais ce
nest pas le cas des cots de renforcement du rseau. Le signal-prix qui est
envoy est donc incomplet et nenvoie pratiquement aucune incitation aux
producteurs dans le choix de la localisation de leur implantation.
La diffrenciation gographique du tarif dinjection permettrait
dapporter une solution ce problme. La CRE imagine mme que certaines
zones, en situation de sous-production, puissent se voir appliquer un timbre
dinjection ngatif.
Cette proposition de la CRE a notamment t soutenue par lANODE
devant votre commission, par la voix de son prsident M. Fabien Chon :
Nous sommes donc favorables la proposition de la Commission de
rgulation de lnergie, qui procde actuellement une consultation sur le
prochain tarif daccs au rseau, de mettre en uvre un timbre dinjection.
[] Les producteurs, par la localisation de leurs quipements et leur
programme de fonctionnement, influent directement sur la structure des cots
du rseau, mais galement sur limportance des pertes. [] Sil existait une
tarification de laccs au rseau pour les producteurs, on pourrait influer sur
le plan global de production du parc franais, et donc rduire les pertes dans
notre pays .
Votre commission ne peut qutre favorable une meilleure
imputation des cots rels gnrs, cette logique correspondant son
objet mme.
Elle tient cependant rappeler son attachement au principe de la
tarification timbre poste pour le soutirage, cest--dire que le tarif soit
identique quelle que soit la distance parcourue par lnergie lectrique, et
la prquation gographique, cest--dire que ce tarif soit identique
pour tous les consommateurs, quelle que soit leur localisation.
Elle souligne aussi la ncessit que le TURPE 4 prenne en compte
dune faon ou dune autre lapport bnfique pour le rseau des
installations de stockage de lnergie.
2. Linky : est-il suffisamment volu pour tre dploy sans
dlai ?
Lors de la prsentation de la notion de smart grid , votre
rapporteur a voqu le projet de dploiement du compteur intelligent port par
ERDF, connu sous lappellation de Linky. Les auditions auxquelles a procd
votre commission, ont montr que les avis des diffrentes parties prenantes
ce projet taient partags.
- 252 -
a) Le processus de mise en place du compteur intelligent
Le dploiement du compteur Linky sinscrit dans un contexte
lgislatif europen et national :
- le troisime paquet nergtique europen
1
a prvu quau moins
80 % des clients dlectricit seraient quips de systmes intelligents dici
2020. La mise en place de ces systmes peut toutefois tre subordonne une
valuation cot/bnfice ;
- la loi de programmation dite Grenelle I du 3 aot 2009 a prvu
pour sa part la gnralisation des compteurs intelligents afin de permettre
aux occupants de logements de mieux connatre leur consommation dnergie
en temps rel et ainsi de la matriser .
La France a lanc rapidement le processus en menant une
exprimentation sur prs de 300 000 compteurs en 2010 et 2011.
la suite de cette exprimentation, dont les rsultats ont t jugs
positifs par la Commission de rgulation de lnergie, et du rapport du Comit
de suivi prsid par MM. Jean-Claude Lenoir, alors dput, et Ladislas
Poniatowski, snateur
2
, la gnralisation du dploiement du compteur a t
dcide le 28 septembre 2011 par M. ric Besson, alors ministre de
lIndustrie, de lnergie et de lconomie numrique.
Il sagit dun projet industriel de grande ampleur :
- les nouveaux compteurs devront tre dploys sur les 35 millions de
sites raccords aux rseaux publics de distribution dlectricit ;
- les gestionnaires de rseau et les fournisseurs devront tablir des
systmes de transmission rapides et fiables.
b) Des divergences sur lestimation du cot du projet
Lors de son audition devant la commission denqute, Mme Michle
Bellon, prsident dERDF, a estim 4,5 milliards deuros le budget
ncessaire au dploiement complet du projet, considrant que les gains
occasionns pour le gestionnaire du rseau de distribution notamment sur les
interventions, les dplacements, la relve, mais galement sur les pertes
compenseraient, sur 20 ans, les cots de dploiement.
Deux solutions de financement sont envisages par ERDF :
- le cot peut tre imput sur le tarif dutilisation des rseaux publics
dlectricit (TURPE) ;
1
Directive 2009/72/CE du Parlement Europen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des
rgles communes pour le march intrieur de llectricit et abrogeant la directive 2003/54/CE.
2
Rapport du comit de suivi de lexprimentation sur les compteurs communicants, septembre
2011. Ce comit a t runi en mai 2011 par M. ric Besson, alors ministre de lindustrie, de
lnergie et de lconomie numrique et prsid par MM. Jean-Claude Lenoir, alors dput, et
Ladislas Poniatowski, snateur.
- 253 -
- le projet peut tre financ par emprunt, ce qui, selon lentreprise,
ncessite vis--vis des tablissements de prt une garantie sur les flux
financiers dERDF pendant la dure du projet.
De son ct, la Fdration nationale des collectivits concdantes et
rgies (FNCCR), travers la voix de son prsident, M. Xavier Pintat, sest
inquite dune ventuelle sous-estimation du cot du dploiement de Linky.
M. Pintat a, tout dabord, rappel les propos de M. Proglio,
prsident-directeur gnral dEDF, qui annonait un cot unitaire de 200
300 euros. Ce qui porterait le cot du dploiement 8 10 milliards deuros,
soit le double de lestimation dERDF. Il a valu les gains de productivit
pour le distributeur 1,2 ou 1,3 milliard deuros : dans cette hypothse, le
besoin de financement deviendrait trs important et pserait invitablement sur
le TURPE.
De plus, la FNCCR estime que les surcots du dploiement en zone
rurale ont t sous-estims : Le plan de dveloppement valid par la CRE
indique un temps de pose de 30 minutes, mais on constate, sur les territoires
dexprimentation, quil est en fait proche de 47 minutes en zone urbaine et de
60 minutes en zone rurale .
Votre commission sinquite dun ventuel doublement des cots
de dploiement du compteur Linky et exprime son souci que ce
dploiement ne soit pas un facteur daugmentation du TURPE et que soit
respect lengagement dun dploiement transparent pour le
consommateur.
Elle comprend galement le souhait dERDF dobtenir une
garantie sur les flux financiers sur toute la dure dun ventuel emprunt,
mais souligne que le dploiement du compteur Linky ne doit pas aboutir
un renouvellement de fait des concessions.
c) Le dbat sur les fonctionnalits de Linky
(1) Des avances certaines
Ce compteur communiquant permettra tout dabord de faire
vritablement rentrer la France dans le systme des rseaux intelligents. Le
gestionnaire du rseau pourra connatre, en temps rel, la consommation et
donc piloter le rseau beaucoup plus prcisment quactuellement, ce qui
facilitera entre autre lintgration de la production dorigine renouvelable.
De mme, il permettra de dvelopper le pilotage de la demande. Les
fournisseurs dlectricit auront la possibilit de proposer leurs clients des
grilles tarifaires plus fines, modules selon les saisons et lheure de
consommation, ce qui contribuera envoyer un signal-prix plus appropri aux
consommateurs. Cette incitation sera renforce par la possibilit pour les
- 254 -
consommateurs daccder des donnes prcises et en temps rel sur leur
consommation. Linky permettra galement un pilotage diffrenci de
nombreux quipements huit rseaux diffrents au total contre un seul
actuellement et notamment du chauffage et des ballons deau chaude.
Dautre part, Linky apportera des avantages pratiques. Beaucoup
dinterventions comme la relve des compteurs, le changement de puissance
et de fournisseur ou la mise en service pourront tre faites distance : les
consommateurs nauront plus tre prsents et leurs demandes pourront tre
satisfaites dans de meilleurs dlais. De son ct, ces interventions distance
permettront au gestionnaire de rseau de faire des gains de productivit. Il
pourra galement facturer en se fondant sur des donnes relles et non plus sur
des estimations.
(2) Les critiques des associations de consommateurs
Votre commission a souhait entendre lavis des associations de
consommateurs sur la question et a auditionn M. Alain Bazot, prsident
dUFC-Que Choisir, et Mme Reine-Claude Mader, prsidente de la
Confdration de la consommation, du logement et du cadre de vie (CLCV).
M. Bazot a exprim auprs de votre commission la dception
quinspirait son association le compteur Linky : nous passons ct dun
rendez-vous historique de matrise de la consommation par lensemble des
mnages ! .
LUFC-Que Choisir reproche au compteur dERDF davoir avant tout
t pens pour le gestionnaire de rseau et non pour le consommateur. En se
basant sur des tudes menes aux tats-Unis, M. Bazot a indiqu votre
commission que pour quun consommateur soit rellement incit rduire sa
consommation, il faut quil soit en mesure dobtenir une information en temps
rel et surtout sur place, de manire visible. Ce nest pas une consultation du
niveau de la consommation sur Internet qui permettra le mieux dy parvenir.
Or, le compteur Linky permet bien de disposer dune information en
temps rel, mais pour pouvoir disposer facilement de cette information,
cest--dire au moyen dun affichage facilement accessible, les
consommateurs devront investir dans des boitiers supplmentaires.
LUFC-Que choisir en dduit que le nombre de personnes qui pourront ds
lors rellement moduler leur consommation sera limit et rduit aux personnes
en ayant les moyens : pour consommer moins, il faudra payer plus ! .
De son ct, Mme Mader sest inquite du niveau technologique de
Linky et sest demand sil ne serait pas prfrable dattendre larrive de
compteurs plus performants : il ne faudrait pas que nous revivions lpisode
du Minitel, qui, sil a t un trs bon outil, a nanmoins bloqu pendant un
certain temps larrive de linformatique dans les foyers .
- 255 -
Votre commission a longuement dbattu des avantages et des inconvnients du
compteur Linky.
Certains de ses membres ont souhait rappeler que les fonctionnalits du
compteur avaient fait lobjet dune large consultation, que sa conception permettait des
mises jour distance de son logiciel interne et donc la mise en place de nouvelles
fonctionnalits, ou encore que le modle Linky actuel ne reprsentait quun tiers environ
du total des compteurs quil faudra installer, ce qui permettra la mise en place de
compteurs progressivement plus performants, au fur et mesure du processus de
dploiement.
Mais dautres membres de votre commission ne peuvent qutre dubitatifs sur
lopportunit de dployer un compteur qui ne permettra pas aux consommateurs de
suivre facilement leur consommation lectrique, et donc de la matriser, de manire
notamment leffacer en priode de pointe.
Votre rapporteur considre que la question dun moratoire sur le dploiement
de Linky peut se poser, aprs consultation des acteurs concerns.
C. INSRER CES VOLUTIONS DANS UNE NOUVELLE DYNAMIQUE
TERRITORIALE
Les changements de comportements induits par lattitude plus
responsable que votre rapporteur appelle de ses vux, seront dautant plus
facilement accepts quils pourront sinsrer dans une logique collective voire
communautaire, de nature inciter les agents prendre en main leur devenir
nergtique. Les collectivits locales ont un rle essentiel jouer cet gard,
comme en tmoignent des expriences trs probantes ltranger mais aussi
sur le territoire national.
1. Encourager lautonomie nergtique
Les progrs de la technologie, dont on est conscient de ce que leur
degr de maturit est trs variable et parfois lointain, permettent de
dvelopper le sens des responsabilits des acteurs sur le terrain.
a) Promouvoir une logique de consomacteur individuelle et
collective
On a vu que la production serait moins facile matriser, puisquelle
intgrerait une production centralise, une production dcentralise et
intermittente et, ventuellement, une production issue de moyens de stockage
centraliss ou non. Pour rpondre cette nouvelle contrainte, les technologies
des rseaux intelligents permettent de se doter, ct du pilotage de loffre,
dun second levier daction, jusque-l peu utilis dans le systme traditionnel :
le pilotage de la demande.
La logique des rseaux intelligents est de transformer le
consommateur du rseau traditionnel en un acteur un consomacteur
- 256 -
selon lexpression consacre responsabilis et inform, grce aux nouvelles
technologies, capable dagir sur sa consommation.
Le consomacteur sera amen ou incit lisser sa consommation au
cours du temps, afin de rduire la puissance appele lors des pointes. Au-del
de leffacement, votre commission a pu constater que certains dispositifs
permettaient dtaler dans le temps une consommation lectrique et de
loptimiser : lors de sa visite de lINES, la dlgation de votre commission a
pu observer le systme de recharge des vhicules lectriques : chaque
utilisateur branche son vhicule en arrivant le matin et indique quelle heure
il souhaite disposer de son vhicule recharg. Le systme calcule ensuite, pour
lensemble du parc de vhicules, la meilleure organisation en termes de
rechargement pour avoir le plus faible appel en puissance possible, tout en
rpondant aux attentes des usagers.
Outre cette question des pics de demande, ces nouvelles technologies
permettront galement au consomacteur de mieux grer sa consommation et
donc de raliser des conomies dnergie et non juste de dcaler dans le
temps des usages , contribuant ainsi lobjectif de diminuer de 20 % la
consommation dnergie de la France dici 2020.
Ceci est possible grce linstallation, par exemple, de dispositifs de
pilotage des btiments, qui permettront en fonction des donnes connues sur
son utilisation, doptimiser le fonctionnement de lair conditionn, du
chauffage et de lclairage, afin dviter les gaspillages.
Dautre part, le fait de fournir au consommateur une information plus
fine sur la consommation et ventuellement sur son cot peut aussi
participer aux conomies dnergie en modifiant son comportement. Une tude
portant sur les tats-Unis et sur lEurope a montr que laccs en temps rel
aux informations de consommation sensibilise le consommateur et pourrait
permettre une rduction de lordre de 5 15 % de la consommation lectrique,
contre 0 10 % dans le cas dun accs diffr aux informations, via la facture
classique par exemple. Tel est un des enjeux du dploiement du compteur
intelligent Linky.
b) Limportance dterminante des initiatives locales
(1) Le modle nergtique nordique : un exemple suivre
Les sagas de certaines municipalits sont nombreuses et certaines ont
fait lobjet dune large mdiatisation. Le cas de la ville de Sams au Danemark
devenue en 15 ans un paradis des nergies renouvelables, est tout fait
emblmatique.
Rappelons que cette ville avait t, en 1997, choisie pour devenir la
premire le de lnergie renouvelable au Danemark. Aujourdhui, cest un
succs : grce leurs oliennes, les habitants de lle produisent plus
dlectricit quils nen consomment. Ils se chauffent au soleil, au bois et la
paille. Quand le soleil manque, un brleur copeaux de bois prend le relais.
- 257 -
Environ 60 % des maisons de lle sont dsormais connectes au rseau de
chauffage urbain. Les foyers, trop loigns pour en bnficier, ont reu la
visite gratuite dexperts, venus leur exposer des solutions alternatives.
Tout na pourtant pas t si facile. Lle a bien tent de se lancer dans
la fabrication du biogaz mais le projet a chou. Cela dit aujourdhui les
voitures lectriques sont nombreuses et les tracteurs fonctionnent au biodiesel
produit partir de plantes de colza cultives sur lle !
Les 21 oliennes ont t finances par la population locale. Sams
exportant vers le reste du Danemark llectricit produite par ses dix oliennes
offshore, dont la moiti appartient la municipalit. Sren Hermansen, le
porte-drapeau du projet avait territorialis le slogan cologiste Penser
globalement et agir localement en Penser localement et agir localement .
Mais on aurait pu aussi mentionner les cas de villes sudoises. Ainsi
Enebyberg, au nord de Stockholm se veut exemplaire : dans de nombreuses
habitations, on se chauffe au solaire depuis plus de dix ans. Des panneaux sur
les toits rcuprent la chaleur qui est ensuite stocke dans le granit 65 mtres
de profondeur. Ce dispositif fournit 60 % des besoins en chauffage et en eau
chaude. Ponctuellement, un complment de chauffage lectrique est mis en
uvre en cas de grand froid.
Stockholm et dans ses environs, on promeut des co-quartiers, qui
dveloppent des solutions originales comme le chauffage par les eaux uses.
Ici, la municipalit veut mettre en place une conception trs en pointe du
smart grid (cf. infra) dans lequel, notamment, chaque maison fournit sa
propre lectricit dont elle rinjecte le surplus dans le rseau.
Plus gnralement, la Sude veut se librer des nergies fossiles.
Alors que dans les annes 70, elle chauffait ses immeubles avec 80 % de fuel,
aujourdhui, ce chiffre nest plus que de 10 %. Ce rsultat a t obtenu par un
dveloppement trs volontariste des rseaux de chaleur et lutilisation
systmatique de la biomasse et des dchets, devenus, en quelque sorte, un
nouvel or vert .
Si votre rapporteur a tenu voquer ces initiatives aprs avoir
entendu M. Grard Magnin, dlgu gnral et fondateur de lAssociation
europenne Energy Cities, cest pour tayer sa conviction du rle tout fait
dterminant pour le dveloppement des nergies renouvelables des
collectivits territoriales. Les conomies dnergie, tout comme la production
d nergies vertes , supposent une mobilisation de la population et une
adaptation au terrain qui font des collectivits lacteur par excellence du
dveloppement durable en matire nergtique. Tel est aussi lenseignement
majeur du dplacement que votre rapporteur a effectu dans le dpartement de
la Somme.
- 258 -
(2) Les vertus de la production dcentralise : lexemple de
Montdidier
(a) Des initiatives locales pionnires intressantes
Lopration ville pilote en matrise de lnergie mene depuis
neuf ans par la commune de Montdidier, dans la Somme, offre une illustration
intressante des rsultats prometteurs pouvant tre obtenus par certaines
collectivits territoriales, y compris de taille modeste.
Cette commune rurale de 6 205 habitants, visite par une dlgation
des membres de la commission denqute, est en effet parvenue, entre 2004 et
2008, stabiliser la consommation lectrique de ses usagers domestiques. Le
gain moyen de consommation que cette commune estime avoir ainsi obtenu,
en quelques annes, serait de lordre de 5 6 %.
Cette matrise de la demande dnergie a t rendue possible par la
mise en uvre dun programme dactions audacieuses, que la ville de
Montdidier nest certes pas la seule avoir initi, mais qui nen demeure pas
moins susceptible dinspirer, votre rapporteur en est convaincu, un certain
nombre de communes franaises non encore engages dans ce type de
dmarches.
La premire de ces actions a consist mettre en place un systme
daides financires destines faciliter lacquisition, par les clients
domestiques de la rgie communale dlectricit de Montdidier,
dquipements de chauffage et de production deau chaude performants, tels
que chauffe-eau solaires individuels, pompes chaleur ou encore chaudires
au bois. Ces aides sont supportes financirement par la municipalit, la
communaut de communes du canton et la rgie communale de Montdidier.
Une dmarche active dinformation a trs certainement aid, par
ailleurs, sensibiliser les clients domestiques de la rgie communale de
Montdidier la problmatique de la matrise de la consommation dnergie
lectrique. Les clients de cette rgie peuvent, en effet, bnficier danalyses
personnalises, et surtout gratuites, de leurs consommations lectriques, mais
aussi de conseils et dinformations portant sur lisolation de leurs logements
ou sur le choix dappareils de chauffage performants. Un outil destin
analyser la rentabilit financire dune installation photovoltaque est
galement mis la disposition des foyers montdidriens intresss par cette
technique.
Des outils personnaliss dinformation sont galement mis
disposition des clients professionnels de la rgie communale.
Les actions entreprises Montdidier nont pas seulement concern les
clients de la rgie. Des mesures destines rduire la consommation lectrique
des quipements publics ont galement t entreprises.
titre dexemple, la mise en place de rducteurs de puissance sur les
circuits dclairage publics les plus consommateurs ont permis de rduire
- 259 -
considrablement les consommations lectriques (90 MWh par an, soit une
baisse annonce de 10 % du cot de lclairage public sur dix ans), tandis que
la rhabilitation thermique de lensemble des coles maternelles et
lmentaires de la ville (isolation des toitures, des murs) devrait permettre
datteindre une conomie de 985 MWh par an (pour un cot de travaux estim
en 2008 1,2 million deuros).
Lexemple de Montdidier tend, en dfinitive, dmontrer que mme
des collectivits de taille modeste peuvent initier, avec succs, des dmarches
actives de matrise de la demande dnergie, en complment dincitations
nationales. La taille relative dun territoire peut mme prsenter un certain
intrt pour initier de telles dmarches, le rapport plus direct avec les services
et les lus locaux pouvant faciliter laccs aux informations et, in fine, gnrer
une relle dynamique entranant les habitants et les acteurs conomiques.
(b) Une opration pilote
Lopration ville pilote en matrise de lnergie a par ailleurs
permis la commune de Montdidier de dvelopper, de faon originale en
France, des moyens de production lectrique autonomes, base de ressources
renouvelables exploites localement.
Un tel dveloppement naurait sans doute pas t possible sans le
partenariat, n dun accord-cadre conclu lors du lancement de cette opration
en 2004, entre la commune, le Conseil rgional de Picardie, lAgence de
lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) et la rgie
communale de Montdidier.
La prsence originale de cette rgie communale (cre le 14 aot
1925 par la commune), fournisseur dlectricit et gestionnaire de rseaux sur
le territoire de Montdidier, mais galement charge de la ralisation des
travaux neufs et de lentretien du rseau dclairage public pour le compte de
la ville, a par ailleurs contribu au dveloppement de lautonomie nergtique
de cette dernire.
Stant fix lobjectif ambitieux datteindre 100 % de production
dlectricit par nergie renouvelable en 2020, la commune de Montdidier a
pu profiter de lexpertise et du soutien financier du Fonds europen de
dveloppement rgional (FEDER), de la rgion Picardie, du Conseil gnral de
la Somme, de lADEME et de la rgie communale pour faire avancer plusieurs
projets phares en matire de production autonome dlectricit :
- cration, pour un montant dinvestissement slevant
1 830 000 euros hors taxes, dun rseau de chaleur aliment par une chaufferie
mixte bois/gaz naturel, mise en service en 2008, assurant lalimentation
nergtique du centre hospitalier, dun tablissement dhbergement pour les
personnes ges dpendantes (EHPAD), dun lyce, dun collge et dune
cole, et grce laquelle la commune estime obtenir 18 % dconomie, en
moyenne, sur les charges de chauffage ;
- 260 -
- production dlectricit par nergie solaire grce linstallation de
plusieurs centrales photovoltaques, sur le toit dune cole, de la chaufferie
bois, dune station dpuration et au sol de la rgie, pour un cot total de
1 050 758 euros hors taxes, gnrant une production annuelle de 3 702 MWh ;
- construction, sur le territoire de la commune, du premier parc public
olien dvelopp en France ; constitu de quatre oliennes mises en service le
1
er
juin 2010, ce parc a produit 16,5 GWh en 2011, soit la moiti de la
consommation annuelle de la ville.
Sil est certain que le modle de Montdidier ne saurait tre export
sur lensemble du territoire franais, puisque reposant sur un contexte somme
toute assez particulier, il nen reste pas moins que les actions innovantes
entreprises par cette commune tmoignent du fait quil nest pas impossible
damliorer lautonomie nergtique au niveau local tout en valorisant le
dveloppement dnergies renouvelables. Ces initiatives locales sont souvent
lies la prsence de rgies locales, donc une matrise politique faite par les
lus locaux de leur stratgie nergtique.
2. Vers un nouveau modle territorial des politiques de
llectricit ?
Lgalit des prix de llectricit entre tous les consommateurs au
niveau national, qui nest pas le modle gnral en Europe comme a pu le
constater votre commission, est une caractristique essentielle et
profondment inscrite dans les traditions franaises : elle favorise une certaine
galit entre les territoires quil nest pas question de remettre en cause.
La prquation nest toutefois pas, comme on vient de le voir,
synonyme dune inaction des collectivits territoriales et des associations
locales. Elle ne peut pas non plus tre invoque par ladministration centrale
ou les grands oprateurs pour justifier une centralisation de toutes les
dcisions prises en matire nergtique.
Certains choix peuvent en effet tre effectus de manire plus efficace
au niveau local, o un lien plus direct peut tre tabli entre les administrations
locales, les producteurs et les consommateurs. Une collectivit locale, via une
quipe nergie , peut apporter un conseil personnalis aux consommateurs
pour rduire leur facture dnergie dune manire adapte aux modes de vie.
M. Xavier Pintat, snateur, en sa qualit de prsident de la Fdration
nationale des collectivits concdantes et rgies (FNCCR), a ainsi signal
votre commission que la plupart des syndicats dlectricit dveloppent une
comptence en matire daudit nergtique. Cest galement au niveau local
que peuvent sidentifier certaines utilisations possibles dnergies
renouvelables telles que la gothermie. Les collectivits et leurs groupements
jouent enfin un rle important dans la lutte contre la prcarit nergtique.
Les collectivits, propritaires des rseaux de distribution
dlectricit, assument galement une part de linvestissement sur les rseaux :
- 261 -
M. Pascal Sokoloff, directeur gnral de la FNCCR, a estim devant votre
commission que le volume global des investissements des collectivits
concdantes slve 1 milliard deuros, montant comparer aux
investissements dERDF, qui sont de lordre de 2,5 milliards 3 milliards
deuros .
Dautre part, au cours de ses auditions, votre rapporteur a constat
que certaines collectivits sinterrogeaient sur le cadre juridique rglementant
leurs relations avec ERDF, en regrettant que les relations contractuelles entre
concessionnaire et concdant soient dsquilibres, au bnfice du second.
Ainsi, M. Denis Baupin, adjoint au maire de Paris, charg du
dveloppement durable, de lenvironnement et du plan climat, qui prside
galement depuis 2001 la Commission suprieure de contrle de la concession
de distribution dlectricit, regrettait devant votre commission le manque de
transparence dont faisait preuve ERDF, la fois dans les informations
transmises lautorit concdante et dans la gestion financire. Sur ce dernier
point, M. Baupin a soulign que 650 millions deuros avaient disparu sur
le milliard deuros de provisions, engrang par la concession parisienne de
distribution en 2000, sans que cette somme ait t investie dans le rseau, et
sest inquit que cette somme ait pu tre remonte la maison mre au lieu
de bnficier aux Parisiens, sans que la collectivit ait t aucun moment
associe, informe de ce qui tait en train de se passer . De plus, lors de leur
audition par votre rapporteur, Mme Catherine Dumas, directeur gnral adjoint
du Syndicat intercommunal de la priphrie de Paris pour llectricit et les
rseaux de communication (SIPPEREC) et M. Laurent Georges, directeur
gnral administratif charg du suivi des concessions lectricit de ce
syndicat, ont fait des constats allant exactement dans ce sens.
a) La centralisation de la gestion de llectricit en France : un
hritage de laprs-guerre, rcemment remis en cause
Le rle des collectivits est toutefois limit par la centralisation de la
politique nergtique en France. Or, cette centralisation, il faut le remarquer,
na pas toujours t de mise.
Llectrification a t dabord le fait dinitiatives locales, celles des
compagnies dlectricit et, notamment dans les campagnes, celles des
communes qui se sont impliques pour garantir la fois lclairage public et la
fourniture dlectricit dans des zones o les entreprises prives nallaient pas
spontanment.
La centralisation de la gestion du rseau au sein dun oprateur
unique est apparue au sortir de la Seconde Guerre mondiale : la loi n 49-628
du 8 avril 1946 sur la nationalisation de llectricit et du gaz a cr EDF,
nouvel tablissement public, en intgrant un grand nombre de socits de
production, de distribution et de transport dlectricit. La cration dun grand
oprateur dtat a permis, dans les annes de reconstruction de la France, de
- 262 -
fournir au pays le rseau lectrique de qualit et les installations de production
qui ont ensuite soutenu lactivit du pays pendant les Trente Glorieuses.
Cette centralisation nest donc ni universelle de nombreux pays ont
conserv le modle de rseaux de distribution locaux, lAllemagne comptant
mme quatre rseaux de transports distincts , ni constante (elle date de 1946).
De plus, elle est corne par le mouvement de fond dunification des
marchs de llectricit en Europe. La production exception faite, jusqu
prsent, du nuclaire et la fourniture dlectricit ont t ouvertes aux autres
oprateurs, ce qui a ncessit la sparation juridique entre les fonctions de
production de loprateur historique et ses fonctions de transport et de
distribution : afin de garantir lgal accs des concurrents au rseau de
transport, il a fallu ainsi riger une muraille de Chine entre la maison-mre
EDF et sa filiale 100 % RTE pour viter notamment le transfert
dinformations commercialement sensibles.
Or, dans le mme temps, force est de constater que ce nouveau mode
de gestion na pas permis damliorer les relations entre les collectivits,
propritaires des rseaux de distribution, et loprateur de ces rseaux sur
95 % du territoire, cest--dire ERDF.
La loi NOME a prvu linstitution de confrences dpartementales
associant oprateur et collectivits et portant sur le programme prvisionnel
des investissements envisags sur le rseau de distribution.
b) Des propositions pour aller plus loin dans le sens dune
rappropriation des politiques de llectricit par les acteurs
locaux
Votre commission sest pos la question de savoir sil convenait
daller plus loin que le droit existant afin de rendre aux collectivits la matrise
des questions nergtiques sur leur territoire.
Mme Maryse Arditi, pilote du rseau nergie de France Nature
Environnement, a ainsi suggr lors de son audition devant votre commission
de confier des pouvoirs rglementaires aux communes ou aux grandes
intercommunalits sur un certain nombre de sujets. Barcelone ou Genve ont
pu dcider de refuser la construction de tout nouvel immeuble qui ne serait
pas dot dun chauffe-eau solaire thermique, classique, bien videmment, pas
photovoltaque. Aucune collectivit en France na le droit dagir ainsi. .
Sagissant de la gestion de la distribution, le Comit de liaison
nergies renouvelables (CLER) propose de redonner aux collectivits leur
libert en matire de gestion des rseaux de distribution dlectricit et de gaz
en leur permettant de quitter les monopoles confis ERDF et GrDF, en
particulier pour crer une entreprise locale de distribution
1
. Larticle
L. 111-52 du code de lnergie oblige en effet les collectivits, en dehors des
zones dj couvertes par une entreprise locale de distribution, confier la
1
CLER, 10 propositions pour la transition nergtique.
- 263 -
gestion de leurs rseaux de distribution un oprateur unique, ERDF. La
compatibilit de cette disposition avec le droit europen fait lobjet de dbats
rcurrents.
La Commission de rgulation de lnergie (CRE), sans se prononcer
sur les questions de statut, considrait toutefois, dans son rapport de 2010 sur
la qualit de llectricit
1
, qu afin damliorer la qualit de lalimentation
en lectricit sur les rseaux publics de distribution, une nouvelle
organisation de la distribution de llectricit est ncessaire ; elle suggrait
ce propos de faire reposer la nouvelle organisation de la distribution
dlectricit, dune part, sur une hirarchisation concrte des enjeux au sein
dune politique globale de gestion des rseaux et, dautre part, sur la rvision
conscutive des responsabilits des parties prenantes .
Le Snat a, sur la question du monopole dERDF, pris clairement
position le 13 mars dernier dans une rsolution sur les propositions de
directive marchs publics et concessions de services , demandant que
les concessions de distribution de gaz naturel en zone de desserte historique et
dlectricit demeurent clairement hors du champ de la proposition de
directive, afin de ne pas remettre en cause le monopole, reconnu par la loi et
admis par le droit europen, de GrDF et de ERDF sur ces concessions
2
.
Votre rapporteur, tout en prenant acte de cette position, fait toutefois
observer que lorganisation des rseaux de distribution dlectricit est trs
particulire en France. Elle attribue, en effet, la gestion de ces rseaux un oprateur
unique (filiale du principal fournisseur et producteur dlectricit) sur 95 % du territoire,
et confie, au contraire, cette mission une multitude de petits oprateurs locaux sur les
5 % restants.
Il note que cette situation a, certes, t justifie en 1946 par des considrations
dintrt national, ainsi que par certaines difficults juridiques
3
, dans un pays qui avait
un fort besoin dunification des rseaux afin de scuriser lapprovisionnement en
lectricit. Mais ce besoin est aujourdhui dpass, comme le montre lexemple des
autres pays europens, lenjeu consistant dsormais dans lintgration des nergies
renouvelables et dans la facilitation des conomies dnergie, ainsi que dans le
dveloppement des interconnexions avec les pays voisins.
1
Commission de rgulation de lnergie, Rapport sur la qualit de llectricit : diagnostics et
propositions relatives la continuit de lalimentation en lectricit, octobre 2010.
2
Rsolution sur les propositions de directive marchs publics et concessions de services
(E 6987, E 6988 et E 6989), adopte par la commission des lois et devenue rsolution du Snat,
conformment larticle 73 quinquies, alinas 4 et 5, du Rglement du Snat.
3
La nationalisation des oprateurs a concern lensemble des oprateurs privs, mais pas, sur
5 % du territoire, les rseaux directement grs par les collectivits locales.
- 264 -
Votre rapporteur sinterroge donc sur la possibilit de dpasser le modle
actuel dans le sens dune plus grande dcentralisation. Il note avec intrt que
M. Dominique Rousseau, professeur de droit constitutionnel, a considr rcemment que
larticle L. 111-52 du code de lnergie portait atteinte
1
:
la libre administration des collectivits locales ;
leur libert contractuelle puisquelle impose le choix du concessionnaire ;
lgalit entre les collectivits, puisque certaines dentre elles seulement
peuvent, selon des critres datant de 1946, confier leur rseau de distribution un autre
oprateur quERDF.
Dans la mesure o la prquation ne requiert pas lexistence dun oprateur
unique
2
, votre rapporteur considre donc utile, titre personnel, une rflexion sur
lorganisation de la distribution dlectricit en France : une possibilit serait de
permettre aux collectivits, dans certains cas, de crer de nouvelles entreprises
locales de distribution, en limitant cette possibilit des structures capital
majoritairement ou entirement public
3
.
Il considre quune rforme allant dans ce sens devrait avoir deux objectifs.
Dune part, elle devrait tendre amliorer la qualit dalimentation lectrique ; encore
faudrait-il, cet gard, sinterroger sur le niveau de qualit souhaite : il serait illusoire
de tendre au zro coupure . Dautre part et surtout, cette rforme devrait permettre
aux collectivits, par la matrise de leur rseau, de favoriser le dploiement de solutions
imaginatives pour leur participation la transition nergtique.
*
* *
1
M. Dominique Rousseau, tude relative la constitutionnalit de larticle L. 111-52 du code de
lnergie, 15 mars 2012, rendue publique par le Comit de liaison nergies renouvelables
(CLER).
2
Un tarif rglement tel que le TURPE peut tre appliqu mme en cas de pluralit des
gestionnaires de rseau de distribution, comme cest dj le cas avec les entreprises locales de
distribution.
3
La FNCCR, dans son Livre blanc intitul Quel mode de gestion pour les services publics
locaux de llectricit ? , rendu public le 24 novembre 2011, suggre dautoriser les
collectivits crer des distributeurs publics locaux (rgie, socit publique locale, socit
dconomie mixte avec ERDF, distributeur public local existant), mais seulement en cas de
blocage dfinitif dans les relations avec ERDF, donc sans remettre en cause le principe gnral
du monopole lgal de cette entreprise.
- 265 -
lissue de cette enqute, votre commission se flicite de lesprit
constructif de ses travaux, qui se sont nourris des informations trs riches
rassembles lors dun grand nombre dauditions, dont on trouvera les comptes
rendus dans le tome II du prsent rapport.
Elle tient, plus gnralement, remercier tous ceux qui ont contribu
son enqute en mentionnant tout particulirement la Cour des comptes, qui a
russi dans des dlais trs contraints prsenter une communication jointe
au prsent rapport sur la question dlicate de la contribution au service
public de llectricit, ainsi que le rseau des missions conomiques qui lui a
apport de prcieux lments de comparaison internationale.
Ses remerciements sadressent galement, enfin, toutes les
personnes quelle a rencontres lors de dplacements cibls, et notamment aux
lus qui lont accueillie et qui ont tmoign de leur engagement en faveur
dune meilleure gestion de notre systme lectrique.
La commission estime quil sagit dune forme dtat des lieux dont
les lments viendront alimenter le dbat qui sannonce sur les questions
nergtiques.
Ce dbat est ouvert ds prsent au Snat, au travers des
contributions, qui figurent ci-aprs, du rapporteur et des diffrents groupes
politiques.
- 267 -
CONCLUSION DE M. JEAN DESESSARD, RAPPORTEUR,
ET CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES
I. CONCLUSION DE M. JEAN DESESSARD, RAPPORTEUR
En conclusion du prsent rapport, votre rapporteur est en mesure de
tirer quelques enseignements gnraux de son enqute sur le cot rel de
llectricit.
En premier lieu, il estime que le cot du MWh dnergie lectrique
franaise est sous-estim, et cela pour plusieurs raisons :
Dabord, le cot de la filire nuclaire est plus lev quon ne le
dit, ds lors quon y intgre les charges publiques de toute nature imputables
la filire, telles que les dpenses de recherche, la garantie implicite de ltat
en cas daccident, les cots de dmantlement, de gestion des dchets ou de
transparence propos de la sret. Sous cette hypothse, et compte tenu des
investissements dj annoncs par EDF (rendus ncessaires par lge des
centrales ainsi que par le retour dexprience de la catastrophe de Fukushima),
le cot rel de llectricit nuclaire produite par le parc franais actuel
dpasse notablement, en termes de cot courant conomique, le montant
de lARENH. Pour lEPR, votre rapporteur a des raisons de croire que ce
cot sera encore nettement suprieur ;
Ensuite, linvestissement dans les nergies renouvelables doit
encore tre accru pour respecter les engagements du Grenelle de
lenvironnement. En effet, alors que lEurope impose un objectif contraignant
pour la part des sources renouvelables dans le bouquet nergtique de chaque
pays, il apparat indispensable de permettre lmergence dune expertise
franaise de ces filires, dj massivement dveloppes ailleurs en Europe,
notamment en Allemagne et en Europe du Nord, ce qui suppose que le prix
actuel de llectricit en France soit port un niveau suffisant pour en
permettre le financement ;
Enfin, le manque dinvestissement dans le rseau de transport et
de distribution est patent, comme la notamment soulign la CRE. L
encore, le cot rel de llectricit doit tre major de ces investissements
incontournables et qui auraient dj d tre engags.
En outre, ces facteurs propres au secteur lectrique sajoute le
contexte gnral de tension sur le prix des nergies fossiles qui devrait
inluctablement augmenter du fait de la conjonction dune demande mondiale
de plus en plus forte, alors que, pour ce qui concerne le ptrole, les
rserves prouves vont se rarfier.
Cela est inquitant quant au pouvoir dachat des Franais en priode
de crise. Il faudra trouver une rponse sociale car un grand nombre de nos
concitoyens connaissent dj une grande prcarit nergtique.
- 268 -
Cela dit, pour le consommateur, ce qui importe avant tout, cest le
montant de la facture, cest--dire le produit du prix unitaire par le nombre
de kWh consomms. De ce point de vue, en raison de la place du chauffage
lectrique dans notre pays, mme avec un prix au MWh bas, la facture
dlectricit des mnages franais se situe parmi la plus leve en Europe.
De ce constat, votre rapporteur tire la conviction quavant de
sinterroger sur les mrites compars des diffrents moyens de production, la
France doit dabord faire porter leffort sur sa faiblesse caractristique : une
consommation beaucoup trop leve. Consommer moins et mieux notre
lectricit est une ncessit, quil sagisse des entreprises ou des particuliers :
il est non seulement de bon sens, mais surtout beaucoup plus conomique
dinvestir pour ne plus consommer un MWh plutt que de payer chaque anne
pour le produire.
Cette matrise de la consommation, pour laquelle lEurope nous
presse dadopter des mesures puissantes, devra notamment porter sur les
secteurs rsidentiel et tertiaire, dont le potentiel dconomies dlectricit est
considrable. A cet gard, si la rhabilitation du bti doit bien sr tre
poursuivie et amplifie, elle ne doit pour autant pas masquer le fait quune part
considrable de la consommation lectrique des logements et des bureaux tient
aujourdhui aux usages lectriques dits spcifiques (lclairage, les appareils
lectromnagers fonctionnant uniquement llectricit, etc.). Ce gisement
dconomies doit imprativement tre exploit, y compris par ltablissement
de nouvelles normes applicables aux fabricants dappareils, notamment
lectromnagers et audiovisuels.
De mme, les stratgies deffacement de la pointe, trop souvent le fait
dinitiatives parses, appellent aujourdhui un nouvel lan afin de pouvoir
amorcer un ncessaire changement dchelle. Dans ce cadre, la gestion
intelligente et dcentralise des rseaux est un enjeu majeur. La nouvelle
gnration de compteurs devra fournir une information prcise et en temps rel
au consommateur, prvoir la possibilit deffacement automatis en priode de
pointe et permettre laccompagnement de lautoconsommation. Lors des
auditions, de nombreux acteurs ont soulign que le compteur Linky
nassurerait pas ces missions. Au vu de limportance de son dploiement, votre
rapporteur propose donc un moratoire sur le compteur Linky et une
nouvelle concertation avec lensemble des parties prenantes de lopration.
Pour votre rapporteur, la mise en uvre dune politique
defficacit lectrique volontariste, par des mesures la fois normatives et
incitatives, doit tre la priorit immdiate des pouvoirs publics en matire
dnergie, quelles que seront par ailleurs les options politiques concernant
la production.
Dans le domaine de la production, la France se trouve
aujourdhui face des choix onreux et portant sur le long terme, rendus
incontournables par le vieillissement du parc nuclaire actuel. En vue
dclairer ces choix, votre rapporteur a tabli, la suite des dbats au sein de
- 269 -
la commission denqute et en vue de la confrence nationale prvue
lautomne, trois scenarios de rfrence :
Un premier scnario intitul sobrit , qui a les faveurs de votre
rapporteur et dun certain nombre de ses collgues, tire toutes les
consquences des volutions en cours. Il convient en effet de rappeler que, non
seulement la place du nuclaire dans le bouquet nergtique est une
exception franaise
1
, mais que nos principaux partenaires se tournent
rsolument vers un dveloppement volontariste des nergies renouvelables.
Sur le plan stratgique et conomique, il permet, en mettant fin aux
tergiversations et aux hsitations qui ont trop souvent marqu les politiques de
soutien aux nergies renouvelables ces dernires annes, de donner un signal
clair aux particuliers, la fois comme citoyens et comme consommateurs
dlectricit, ainsi quaux professionnels qui accompagneront la transition
nergtique. Consommer mieux et donc moins ; sortir de faon irrversible
mais ordonne du nuclaire en refusant toute prolongation de la dure de
fonctionnement des racteurs actuels au-del de quarante ans ; donner une
impulsion dcisive aux nouvelles technologies du renouvelable ; enfin
confrer toute sa place ladaptation des rseaux la nouvelle donne
nergtique qui implique une gestion de flux multidirectionnels et variables ;
tels sont les quatre axes forts de ce schma, qui constitue une rupture avec la
tendance passe et une adaptation volontariste un nouveau paysage
nergtique.
Ce scnario considre que les constructions ou des prolongations de
centrales nuclaires comportent des risques. Le premier risque est
conomique : dune part, la comptitivit et la rentabilit mme de la filire
nuclaire et en particulier de lEPR sont aujourdhui contestes ; dautre part,
en ce qui concerne la prolongation des centrales, rien ne permet dassurer
quelles pourront aller au terme de la dure de vie sur laquelle il tait prvu
que les nouveaux investissements soient amortis. Le second risque, celui de
laccident grave, est total : humain, sanitaire, environnemental, conomique
etc. Construire ou prolonger des centrales nuclaires nest pas une simple
dcision technique prise par des experts, cest un choix fondamentalement
politique qui engage les gouvernants qui la prennent devant le peuple franais
et les gnrations futures. La conviction de votre rapporteur est que : dans un
contexte o les bnfices conomiques de lindustrie nuclaire sont plus
quincertains, rien ne justifie, pour un responsable politique, de faire courir de
tels risques la socit.
A loppos, un scnario Nuclaire nouvelle gnration ,
prvoyant le maintien de la part du nuclaire moyen et long terme, serait
fond sur le remplacement des centrales actuelles par des technologies
1
Les statistiques dEurelectric et de RTE indiquent que la production lectronuclaire a t, en
2010, de 858 TWh dans lUnion europenne sur un total de 3 240,4 TWh, et de 407,9 TWh en
France sur un total de 550,3 TWh. La part du nuclaire, avant larrt de certaines centrales
allemandes en 2011, tait donc de 16,7 % seulement dans lUnion europenne, France non
comprise, contre 74,1 % en France.
- 270 -
nuclaires de nouvelle gnration : court terme par des EPR ou quivalents
et plus long terme par des racteurs de 4
e
gnration. Ce scnario se situe
dans la droite ligne de lambitieuse stratgie nationale dexcellence franaise
qui peut sappuyer sur une matrise technologique reconnue dans le monde
entier et des garanties relles bien quinsuffisantes aux yeux de votre
rapporteur apportes en matire de scurit par lAutorit de sret
nuclaire, dont la comptence et lindpendance sont incontestables.
Enfin, un scnario intermdiaire combinerait conomies
dnergies, dveloppement des sources renouvelables et maintien dun
appareil de production nuclaire avec la prolongation des centrales puis leur
remplacement par des EPR ou quivalents. Tandis que certains y verront une
solution quilibre, dautres pourraient y voir une position dattente qui, si elle
perdurait, maintiendrait les inconvnients du nuclaire sans les avantages qui
devraient rsulter de la dynamique des nergies renouvelables.
En ce qui concerne les cots affrents aux diffrentes filires de
production, votre rapporteur a effectu une large compilation de donnes. Pour
le nuclaire, en intgrant, comme il le propose, lensemble des charges
publiques, on arrive un cot du MWh compris entre 60 et 75 pour le parc
amorti et sans doute suprieur 90 pour lEPR. Pour les nergies
renouvelables, la situation entre les filires diffre selon leur degr de
dveloppement. Par exemple, si le photovoltaque est encore cher aujourdhui
car il ncessite des investissements de grande ampleur, votre rapporteur estime
quil devrait assez rapidement se retrouver au niveau de la parit rseau. Pour
lolien terrestre, filire mature, on est, linverse, dores et dj un tarif
dachat denviron 80 /MWh ds prsent comptitif avec le nuclaire et
notamment lEPR. Globalement, votre rapporteur considre que lessentiel de
la capacit aujourdhui installe en Europe devrait converger moyen terme
vers le mme ordre de grandeur de cot du MWh.
Cette distribution des cots entre filires est considrer dans un
contexte europen o, non seulement les marchs nationaux sont de plus en
plus interconnects entre eux mais le dveloppement rcent et massif de la
puissance installe en renouvelables, dans des pays comme lAllemagne ou le
Danemark, induit une surcapacit chronique, particulirement sensible dans
les priodes creuses. Or le mcanisme de prsance conomique (meritorder)
qui slectionne les moyens de production par ordre croissant de leur cot
marginal, place les renouvelables, qui ont des charges dexploitation
infrieures, avant le nuclaire. Il est donc dsormais clair que le taux
dutilisation des centrales nuclaires sera rduit, et ce de plus en plus,
diminuant dautant leur rentabilit. Pour votre rapporteur, cette volution
rcente et appele se conforter dans les annes venir amne se poser la
question de la rentabilit long terme de la filire nuclaire, et en particulier
de lEPR.
Sagissant de la dernire composante du cot de llectricit qui est le
rseau de transport et de distribution, votre rapporteur constate, comme la
CRE, que le rseau a souffert dun sous-investissement chronique quil est
- 271 -
dsormais ncessaire de compenser. Il sinterroge plus particulirement sur la
pertinence dun modle o la distribution dlectricit constitue une filiale
dtenue 100 % par un producteur, ft-il historique. Non seulement cette
asymtrie dans les relations quentretiennent les producteurs avec le rseau
pose question, mais il semble difficile de comprendre que le service public de
distribution puisse tre soumis des objectifs de rentabilit dcids par un
producteur, qui ralise par ailleurs de nombreuses oprations financires sur le
march international de lindustrie lectrique. A cet gard, votre rapporteur
sinterroge quant laffectation de la moiti du capital de RTE au portefeuille
dactifs ddis destin couvrir les futures charges de dmantlement des
centrales dEDF, ce jour largement indtermines. Plus gnralement, votre
rapporteur souhaite affirmer la ncessit de retrouver un monopole
public du transport et de la distribution indpendant des producteurs. Sa
structuration, nationale ou rgionalise, pourra tre discute avec le souci de
mnager aux collectivits locales une certaine libert de gestion et de confrer
aux citoyens davantage de responsabilits quant leur consommation.
Quels que soient les choix venir en matire dlectricit, de
nombreux investissements sont prvoir, pour lefficacit, la production,
le transport et la distribution. La question prcise du financement dpasse le
cadre gnral des travaux de votre rapporteur, qui avance nanmoins quelques
pistes. Sagissant de la prcarit nergtique, la rforme du tarif social naura
de sens et ne trouvera sa pleine efficacit que si une action dterminante est
mene en matire dconomie dlectricit dans les logements. Le financement
de ces conomies, ncessaires aussi pour le tertiaire, sera divers, depuis les
moyens incitatifs classiques des outils plus innovants comme le tiers
financement, en passant par ldiction de nouvelles normes contraignant les
fabricants dappareils lectriques mieux matriser la consommation de ces
appareils.
A lissue de ce travail, votre rapporteur souhaite tout dabord faire
preuve de modestie au regard de lampleur du sujet auquel il sest attel avec
votre commission. En un peu plus de trois mois denqute effective seulement,
des pistes ont t indiques et un dialogue de bonne foi a t tabli sur les
questions nergtiques. Les enjeux essentiels de lnergie pour les trente
annes venir, en termes conomiques, environnementaux et sociaux nous
obligent engager un dbat stratgique partir dun socle de donnes
techniques fiables. Le prsent rapport sest efforc den esquisser les contours.
Face aux choix cruciaux que suppose lentre de notre pays dans
une phase de transition qui nous oblige repenser notre modle
nergtique, le Prsident de la Rpublique a appel de ses vux un grand
dbat public pour lautomne. Votre rapporteur espre que le prsent
rapport, fruit des travaux de votre commission, y aura contribu par
avance.
- 272 -
II. CONTRIBUTION DU GROUPE UNION POUR UN MOUVEMENT
POPULAIRE
Les membres UMP de la commission denqute rappellent que
cette commission a t cre linitiative du groupe cologiste, et que le
rapporteur en est lun de ses membres.
Cette initiative, faut-il galement le rappeler, visait enquter sur le
cot rel de llectricit afin den dterminer limputation aux diffrents
agents conomiques . Il est significatif quau terme du travail men par la
commission, le rapporteur donne un clairage diffrent en prsentant ce
document sous le titre lectricit : assumer les cots et prparer la
transition nergtique . Tel ntait pas lobjectif affich par les auteurs de la
proposition de rsolution qui a conduit la commission denqute. Tel ntait
pas lobjectif, non plus, que se sont donn les membres de la commission.
En ralit, linitiative du groupe cologiste navait dautre but que de
tenter de dmontrer que llectricit dorigine nuclaire cotait cher, plus cher
que ce qui tait affirm jusqu prsent, et quil fallait renoncer, brve
chance, cette filire au profit des nergies renouvelables.
Sur ce point, il faut le reconnatre, la cible na pas t atteinte et les
conclusions auxquelles arrivent la plupart des membres de la commission,
aprs avoir entendu un nombre important dexperts, confirment le caractre
comptitif de llectricit nuclaire.
Ils prennent acte nanmoins des dclarations du rapporteur, qui
affirme avoir travaill dans un esprit douverture, sans aller, comme il le
souligne dans son introduction, au bout de convictions personnelles que reflte
plus naturellement lopinion mise en annexe au prsent rapport au nom du
groupe cologiste.
Ils prennent en considration le bon droulement des dbats, sous
lautorit du Prsident de la commission denqute, qui a permis chaque
sensibilit de sexprimer et dtre entendue. Ils soulignent limportance du
travail qui a t ainsi ralis avec laudition, au nombre de 35, des principaux
acteurs du secteur et lorganisation de nombreux dplacements sur le terrain,
la commission usant de son pouvoir dinvestigation pour effectuer des
contrles sur pices et sur place.
Ils se flicitent tout particulirement que la commission denqute se
soit attache, en priorit, conformment la mission qui lui avait t confie,
analyser le rapport de la Cour des comptes, afin de fonder sa rflexion sur des
informations aussi prcises que possible.
Ils considrent galement que la rduction des missions de CO
2
et
leur prise en compte dans les cots, de mme que limportance des questions
defficacit nergtique, faisaient partie intgrante du champ de lenqute,
ayant un impact sur les politiques nergtiques des tats, mais aussi des
- 273 -
collectivits territoriales, ainsi que sur les activits industrielles et sur les
particuliers.
Cependant, chaque sensibilit ayant la possibilit de sexprimer par
une contribution en annexe du rapport, le groupe UMP souhaite dune part
procder une rapide analyse du rapport lui-mme, dautre part mettre une
srie de rserves sur la conclusion propose par le rapporteur.
Sagissant du rapport de la commission denqute
Il nest pas difficile dapprouver beaucoup des rflexions et
observations quil contient, lesquelles reprennent et parfois prolongent, pour
lessentiel, les avis et expertises recueillis par la commission. En outre, sur les
questions directement attaches lobjet de la commission, en particulier le
nuclaire et le cot de llectricit, les chiffres avancs par les experts ainsi
que les valuations auxquelles ils ont pu procder sont pour la plupart
relativement proches entre eux.
Lobjet de lenqute, rappelons-le, tait dvaluer le cot rel de
llectricit.
Sur ce point, la commission, aprs avoir pris acte du chiffre retenu
par la Cour des comptes 49,5 /MW en 2010 a constat des divergences
dapprciation entre les acteurs de la filire nuclaire. Parfois pour des raisons
comptables, souvent pour des raisons de mthode. La Cour souligne toutefois
que le parc actuel des 58 racteurs existants apparat comme comptitif
lheure actuelle sur le plan conomique.
La commission de rgulation de lnergie situait le cot du nuclaire
moins de 40 , le gouvernement arrtant pour laccs rgul lnergie
nuclaire historique (ARENH) le chiffre de 42 , lequel, conformment la
loi, doit prendre en compte linvestissement, le cot de production et de
maintenance, la prolongation de la dure de vie des centrales et, enfin, leur
dmantlement.
Certes, il est acquis que lEPR de Flamanville produira de llectricit
un prix nettement plus lev (90 environ) mais il est galement acquis que
ce chiffre baissera avec le dveloppement de cette filire pour se fixer 75 .
Il reste, et la commission denqute la relev, que limpact de lEPR sur le
prix sera trs limit puisque ce racteur ne reprsentera quenviron 3 % de la
production nuclaire nationale. A aucun moment il na t affirm, ni entendu,
que le prix de llectricit produite par lEPR pouvait tre, mme terme, un
prix de rfrence.
La question du cot pose celle des critres dvaluation, le dbat
se focalisant tout particulirement, notamment dans les milieux hostiles au
nuclaire, sur limputation -ou non- de dpenses participant la production
dlectricit.
Pour les dpenses de recherche, la Cour estime quil convient de
les exclure du calcul du cot de production , tant rappel que la taxe sur les
- 274 -
installations nuclaires de base paye par les exploitants couvre les dpenses
finances sur fonds publics.
Le dmantlement des centrales a souvent t avanc comme
argument contre le nuclaire. Les opposants la filire ont, de faon
constante, object que son cot tait sous-valu et que les provisions
ntaient pas constitues, ou insuffisamment, par lexploitant. Le rapport de la
commission apporte des rponses claires et prcises : la question du cot du
dmantlement fait lobjet de nombreuses incertitudes ; elle ne parat toutefois
avoir quun impact limit sur le cot de production de llectricit .
Plus loin, il est mme soulign que le doublement (ventuel) des
provisions aurait un impact, qualifi nouveau de limit, de 1 %.
Sagissant du choix du taux dactualisation retenu sur le niveau des
provisions, son impact peut tre sensible, surtout si le cot des travaux
connaissait une forte inflation. Le groupe UMP adhre lide de procder
des investigations plus pousses, notamment linternational.
La gestion des dchets a t longuement aborde et la commission a
constat que le cot des solutions de stockage des dchets est lobjet
dincertitudes importantes, mais que leur impact devrait demeurer limit sur
le prix de llectricit au kilowatt-heure .
La question de lindpendance nergtique est galement souleve
ce stade. Le rapporteur avance, en effet, que celle-ci serait trs infrieure
ce qui est annonc, notamment par rapport au combustible utilis. Vos
reprsentants la commission denqute nont pas retenu les mmes
informations de la part des experts qui ont t auditionns.
Les questions lies aux investissements de maintenance et de
scurit ont t largement abordes, le cot des travaux de sret post-
Fukushima ne remettant pas en cause la comptitivit de la filire. Cest le
constat tabli clairement par la commission denqute: llectricit
nuclaire demeure comptitive mme en prenant en compte les cots des
investissements prvus pour la maintenance et le renforcement de la sret .
La prolongation de la dure de vie des centrales a fait lobjet
dchanges nombreux. Il est utile de rappeler que la dcision de prolonger la
dure de vie dun racteur nappartient ni au gouvernement, ni lexploitant
mais lAutorit de sret nuclaire. Les avantages conomiques dune telle
prolongation sont avrs, lexemple amricain o des centrales ont t
autorises fonctionner au moins jusqu lge de 60 ans est l pour le
dmontrer. Certains ont exprim leur crainte que cette prolongation ne retarde
la mise en uvre du renouvellement des centrales, et ne freine galement le
dveloppement des nergies renouvelables. Le groupe UMP tient exprimer
son attachement une politique de long terme qui anticipe la possibilit de
maintenir en activit, aprs travaux, les racteurs existants et dnonce les
tentatives menes aujourdhui pour prsenter certaines centrales comme trop
- 275 -
vieilles et obsoltes - cest le cas aujourdhui de Fessenheim - quand on sait la
rigueur avec laquelle lAutorit de sret nuclaire exerce ses pouvoirs.
Il est intressant de noter que la commission denqute sest arrte
sur plusieurs scenarios pour la fourniture dlectricit au cours des prochaines
dcennies. Un scenario, en particulier, a retenu lattention. La puissance
nuclaire installe serait rduite dun quart en 2030 et de plus de moiti
lhorizon 2050, ce qui est obtenu par : la prolongation 45, voire 50 ans de la
dure dexploitation des centrales actuelles, sous rserve de laccord de
lASN, la mise en service de lEPR de Flamanville puis le remplacement
partiel des racteurs de 2
e
gnration par des EPR.
Dans cette perspective, mais plus long terme, le recours aux
nergies renouvelables constitue un apport significatif, dautant que les
installations seront largement amorties, offrant une lectricit abondante prix
rduit.
Restent toutefois des questions importantes, lies aux politiques en
faveur des conomies dnergie, de la demande finale et, dans un autre
domaine, de la gestion de la pointe si caractristique de la France.
Comme chacun sait, les priodes de pointe font peser le risque de
dfaillance sur le rseau franais de distribution de llectricit. Outre la mise
en place dune tarification incitative visant favoriser la consommation hors
priode de pointe, il est souvent ncessaire de recourir au dispositif dit
deffacement lors des pics de consommation.
La loi NOME a donc donn un cadre lgislatif plus gnral et prenne
leffacement. Elle a renforc les capacits dintervention de RTE pour grer
et dclencher ces effacements, et confirme donc le rle majeur de RTE dans le
dispositif de dveloppement des capacits de production ou deffacement de
consommation, dont les vertus conomiques et cologiques sont reconnues.
Enfin, toujours dans le registre des critres retenus pour fixer le prix,
le rapporteur avance une srie de cots devant tre pris en compte, parmi
lesquels un ventuel accident nuclaire ou les risques lis la dissmination
nuclaire. Il faut reconnatre que notre commission denqute na pas t en
mesure dvaluer limpact rel de telles situations, mme si elle a soulign la
responsabilit de ltat dans ces domaines.
Au final, la commission devait rpondre une question : quel est le
cot de llectricit ?
On la vu plus haut, la fourchette, plutt large, se situe entre 40 et
60 le MW, compte tenu du mix nergtique. Il sagit, bien sr, de la seule
fourniture et il faut y ajouter les cots dacheminement et les taxes.
Les prix vont-ils augmenter ?
Les prix et les tarifs rguls doivent couvrir les cots. Les directives
europennes, et la loi de transposition franaise, en font lobligation. Sans se
prononcer sur les hausses possibles, la commission denqute a soulign
- 276 -
laugmentation inluctable des cots, et donc des prix, en raison des
investissements ncessaires dans la production, dans les rseaux, mais aussi en
raison de la forte pousse de la contribution au service public de llectricit
(CSPE), appele notamment soutenir les renouvelables. Or, son cot est
support par les consommateurs. Pour sa prvision pessimiste, la Commission
de rgulation de lnergie (CRE) sappuie sur lhypothse dun doublement
dici 2016 de la CSPE. Un fort dveloppement de lolien et du solaire va
immanquablement faire exploser la CSPE.
Cest la raison pour laquelle le groupe UMP pense quil faut aller vers
une ncessaire matrise de cette contribution. La Cour des comptes, dans son
rapport annuel 2011, a indiqu tre favorable une remise plat de la CSPE,
quil sagisse de son financement ou des compensations, afin den rendre le
fonctionnement plus lisible et den clarifier le statut fiscal. Elle prconise
notamment de matriser les facteurs de croissance des charges de service
public de llectricit, au premier rang desquelles figure le systme de
lobligation dachat, des tarifs trop attractifs, fonctionnant guichet ouvert
et sinterroge sur lopportunit de continuer soutenir des filires qui ne
figurent pas parmi les priorits gouvernementales en matire de politique
nergtique, comme la cognration, souhaitant, enfin, le rexamen du
financement de soutien au dveloppement des nergies renouvelables par le
consommateur dnergie .
Le groupe UMP ne peut qualler dans le sens de la Cour des comptes.
Sagissant des observations formules au fil des pages par le rapporteur
de la commission denqute, le groupe UMP met un certain nombre de
rserves
Sagissant des objectifs et des moyens prconiss dans ce rapport, il
estime, en effet, que des divergences de fond demeurent. Le groupe UMP
souhaite, en consquence, raffirmer sa position.
Le modle franais de production dlectricit repose, pour un peu
plus des trois-quarts, sur loutil lectronuclaire. Complt par un parc
hydrolectrique trs dvelopp et proche de son niveau maximal, par un parc
de centrales thermiques flamme indispensables pour couvrir les pointes de
demande dlectricit, et par un ensemble croissant de moyens de production
bass sur les nergies renouvelables, le bouquet lectrique franais est la fois
atypique et historiquement justifi par labsence de rserves fossiles sur le
territoire.
Un tel bouquet contredit tous ceux qui prtendent que la France serait
le pays du tout nuclaire .
Le choix de lnergie nuclaire, confirm par tous les Prsidents et
Gouvernements de la V
e
Rpublique, sinscrit dans la dure, sa prpondrance
tant le rsultat de la croissance exponentielle de la consommation lectrique,
qui a quadrupl en quarante ans.
- 277 -
Le choix de llectricit nuclaire a donc permis de disposer dun
outil suffisamment puissant pour couvrir en quantit suffisante les besoins
dlectricit lis aux volutions des modes de consommation. Lindpendance
nergtique de la France se trouve donc consolide par lautonomie
technologique de notre industrie nuclaire, qui matrise tous les procds
quelle utilise. Le recours lnergie nuclaire prsente latout incontestable
de dlivrer une puissance considrable sans mettre de gaz carbonique, sauf
celui rsultant de lutilisation dnergies fossiles dans certaines phases du
cycle du combustible nuclaire.
Aujourdhui, il apparat que ce consensus est remis en cause et que
lon parle mme pour la France de sortir de la filire nuclaire. Le groupe
UMP considre quune vraie rflexion sur la diversification de notre
production dlectricit est ncessaire mais quelle doit tre faite en prenant en
considration la force conomique et stratgique que constitue notre filire
nuclaire.
Cette rflexion ne doit pas remettre en cause la modernisation de
notre parc nuclaire et son dveloppement linternational. Cela ne doit pas
porter un coup fatal notre conomie dj fragilise par la crise et notre
indpendance nergtique.
Une dstabilisation brutale de la filire, avec par exemple la
fermeture de nombreux racteurs, comme le demandent certains programmes
lectoraux, constituerait un risque vident. Comment en effet garantir la sret
dun parc que lon aurait vou au dprissement progressif et confi des
exploitants dont la seule perspective serait la fin de leur activit ? Cest, pour
le groupe UMP, un total non-sens.
Pour le groupe UMP, la politique suivie jusqu prsent, et qui vise
dvelopper une conomie dcarbone et amliorer notre efficacit
nergtique, doit donc tre poursuivie. La stratgie franaise doit tre de
dvelopper la filire renouvelable tout en confortant la filire nuclaire, avec
des racteurs de la 3
e
gnration, de type EPR, et en poursuivant la recherche
sur les racteurs de la 4
e
gnration lhorizon de 2050.
Il rappelle, enfin, que le premier atout du nuclaire est bien
videmment son prix qui permet notre pays de bnficier dun avantage
reconnu de faon incontestable au niveau europen. La situation conomique
et les proccupations sociales de nos concitoyens conduisent, en consquence,
privilgier une nergie bas cot, dont lvolution nest pas lie aux
incertitudes des nergies fossiles.
La volont politique affiche au niveau national, de dfendre et
promouvoir les filires industrielles, ncessite de pouvoir disposer dune
nergie accessible en volume et en cot. La France dispose, avec le parc
nuclaire, dun vrai avantage comptitif pour accompagner une politique
industrielle volontaire.
- 278 -
Mais, il faut pour cela une exigence totale en matire de scurit, le
maintien de lacceptabilit du nuclaire par nos concitoyens passant par la
confiance en la qualit et la scurit de lexploitation des centrales.
Le groupe UMP tient ensuite rappeler quavec le Grenelle de
lenvironnement, mis en uvre par le prcdent gouvernement, le secteur de
llectricit est particulirement mis contribution avec un doublement des
nergies renouvelables entre 2005 et 2020.
La France sest donc dj engage sur le chemin de la diversification
nergtique pour quen 2020, 23 % de notre lectricit puisse tre produite par
des nergies renouvelables.
Pour autant, le solaire et le photovoltaque tant des nergies
intermittentes, ils ne peuvent servir de socle pour la fourniture de llectricit.
Pour ce socle permanent, le choix nest pas entre le nuclaire et les
renouvelables, mais entre le nuclaire et les nergies fossiles. LAllemagne la
bien dmontr en annonant la construction de centrales gaz pour remplacer
son parc nuclaire.
Il faut rappeler, par ailleurs, le cot lev des nergies renouvelables
et avoir bien lesprit que celles-ci ne pourraient faire baisser le prix de
llectricit. En effet, lobligation dachat par EDF de cette lectricit,
conformment la loi du 10 fvrier 2000, se traduit par la forte augmentation
de la contribution au service public de llectricit, impute sur la facture des
consommateurs. Ce point a fait lobjet de commentaires appuys au cours de
plusieurs auditions, dans la mesure o une politique active en faveur des
renouvelables contribue, pour une part consquente, une augmentation des
prix de llectricit.
Le groupe UMP entend marquer son dsaccord avec le rapporteur sur des
points essentiels
Sans doute les travaux mens par la commission denqute ne
conduisaient-ils pas aux conclusions espres par les auteurs de la proposition
de rsolution. Ils tenaient dmontrer que le nuclaire ne constituait pas un
avantage pour notre pays, en termes de comptitivit, de sret et
dindpendance. La commission denqute, sous la propre plume de son
rapporteur, a pour lessentiel rfut les arguments des anti-nuclaires sur ces
diffrents points. Do une tentative tardive du rapporteur de livrer in fine une
conclusion qui apparat en dcalage avec le texte qui la prcde. Sur des
questions importantes, le rapporteur affiche dans les dernires pages des
affirmations qui avaient vocation nourrir la contribution du groupe
cologiste et qui sont mme en contradiction avec son propre texte. Ajoutons
que les membres de la commission denqute ont pu tre surpris de dcouvrir
une opinion qui ne stait pas exprime auparavant, alors que les dbats et
changes ont t empreints dune totale libert.
Reprenons les lments de cette conclusion.
- 279 -
Sagissant du prix du cot complet de la filire nuclaire, le
rapporteur affirme que ce cot est sous-estim, laissant entendre que lon se
rapprocherait des 90 du premier EPR. Cette affirmation est parfaitement
gratuite et sort du chapeau la dernire page du rapport, alors que les dizaines
de pages qui prcdent cette conclusion avancent, de faon argumente, des
chiffres sensiblement infrieurs. Dautre part, et contrairement aux
affirmations du rapporteur, les dpenses de recherche, les cots de
dmantlement, de gestion des dchets et de sret sont bien incluses dans les
chiffres avancs aussi bien par la Cour des comptes que par la commission de
rgulation de lnergie. Il lui suffira de se reporter aux pages de son propre
rapport consacres ces sujets. Insister sur ce point nous parat important,
compte tenu des procdures engages par la Commission europenne.
Affirmer que linvestissement dans les nergies renouvelables est
aujourdhui insuffisant ne repose sur aucune donne. Leffort entrepris par le
prcdent gouvernement produit des effets concrets, le tableau de bord du
renouvelable, tenu conformment la loi par le Conseil suprieur de lnergie,
faisant mme apparatre une avance sur le programme du Grenelle de
lenvironnement. Ajoutons quil est tonnant de lire que le prix actuel de
llectricit serait insuffisant quand on connait les tarifs de rachat dont
bnficient les oprateurs de lolien et du photovoltaque ! Enfin, crire que
limpasse sur ce secteur conomique serait faite pour cultiver une exception
franaise du nuclaire nous ramne aux dbats dun autre ge.
Le manque dinvestissement dans les rseaux a t soulign. On doit
ajouter quune partie des investissements raliser visent naturellement :
scuriser lacheminement de llectricit, notamment vers des rgions qui
connaissent un dficit de production (Bretagne, Sud-Est de la France),
renforcer les interconnexions, mais aussi desservir les sites de production
des renouvelables, et que la construction de certaines lignes se heurte
lhostilit, parfois violente, de ceux qui prtendent dfendre lenvironnement.
Sagissant des choix faire en matire de production, il tait
invitable de comprendre que le rapporteur de la commission denqute
cherchait dmontrer que llectricit produite par les centrales nuclaires
ntait pas comptitive - alors que son propre rapport montre le
contraire - pour suggrer quil fallait sortir du nuclaire aussi rapidement que
possible. Un tel choix nest pas acceptable pour le groupe UMP. Le choix de
lnergie nuclaire a t confirm par tous les Prsidents et Gouvernements de
la V
e
Rpublique. Le contester oblige proposer des modes de production
compatibles avec la croissance, ft-elle modeste, et avec les nouveaux besoins
exprims par les consommateurs, notamment dans les domaines de la
communication et du vhicule lectrique.
Le paragraphe consacr au cot de lolien et du photovoltaque
suscite ltonnement quand on lit que lolien terrestre serait prsent
comptitif avec le nuclaire. Il faut dautre part rappeler que la part de lolien
dans la production dlectricit est de 1 %, contre 78 % pour le nuclaire, ce
qui rend les comparaisons hasardeuses.
- 280 -
Il nest pas acceptable dcrire, sagissant des scnarios de rfrence,
que les constructions ou des prolongations de centrales nuclaires
comportent des risques . Une telle affirmation ne peut engager que son
auteur. Le groupe UMP tient raffirmer son choix de prolonger la dure de
vie des centrales nuclaires, sous rserve de laccord de lASN, 40 voire
50 ans.
De mme, la conviction exprime par le rapporteur au sujet du
nuclaire que rien ne justifie, pour un responsable politique, de faire courir
de tels risques la socit na pas sa place dans une conclusion, puisque ce
point de vue nmane pas de la commission.
Sagissant enfin des rseaux de transport et de distribution, pour
lesquels le rapporteur souhaite affirmer la ncessit de retrouver un
monopole public indpendant des producteurs , il nest lvidence pas
inutile de rappeler au rapporteur que cest le cas en France. RTE, ERDF, le
GRT et GrDF sont des filiales publiques 100 % respectivement dEDF et de
Gdf-Suez, conformment la loi, et que ces entreprises sont strictement
indpendantes, comme le vrifie la commission de rgulation de lnergie.
Le groupe UMP ne peut donc souscrire aux propos du Rapporteur
dans le cadre de cette conclusion, dont le dernier alina est franchement
orient vers larrt du nuclaire et reflte, en consquence, une opinion
partisane, et donc personnelle, et dont les termes, une nouvelle fois, ont
vocation nourrir la contribution du groupe cologiste.
Enfin, et ce point nous parat essentiel pour justifier notre refus de
voter la conclusion du rapporteur, il est important de souligner que la loi du
10 fvrier 2000, qui transpose la directive europenne, a cr une obligation :
les tarifs de llectricit doivent couvrir les cots. Or, lon sait que la
Commission europenne a engag, plusieurs reprises, une procdure pour
entrave la concurrence contre la France, qui ne respecterait pas selon elle ses
obligations, le Gouvernement franais tant rgulirement point du doigt
parce quil fixerait les tarifs de llectricit un niveau insuffisant. La
dmonstration que les adversaires du nuclaire ont entrepris de faire ne
pourrait que nourrir les arguments de la Commission europenne et justifier, y
compris devant la Cour de justice, les sanctions que la France a pu jusqu
prsent viter.
Le groupe UMP approuve en grande partie les rflexions et
observations contenues dans le rapport de la commission denqute,
notamment parce quelles valident le caractre comptitif du nuclaire.
Mais il tient marquer son dsaccord avec les termes de la
conclusion qui sont en totale incohrence. Approuver la conclusion
propose par le rapporteur reviendrait se tirer une balle dans le pied !
- 281 -
III. CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE ET APPARENTS
Le rapporteur sest engag dans un travail dlicat sur un sujet prtant
interrogation et toujours souponn de manque de transparence. Limportant
travail ralis ici contribue lever les doutes, les suspicions et accrotre ainsi
la transparence et linformation ncessaire la participation des citoyens.
Cela fait de ce rapport une contribution essentielle au grand dbat
public et citoyen auquel sest engag le Gouvernement et qui dbouchera sur
une grande loi de programmation de la transition nergtique.
La tche ntait pas facile et lon ne peut que se fliciter dun rapport
qui, partant dune question pointue et complexe, au champ danalyse a priori
circonscrit, le cot rel de llectricit afin den dterminer limputation aux
diffrents agents conomiques , ouvre des perspectives nouvelles en sortant
des sentiers battus et rnove lapproche des enjeux de la transition
nergtique.
A cela sajoute le fait que le rapport nhsite pas questionner des
choix qui semblaient acquis, mettant par exemple linstar des associations
de consommateurs, des doutes sur lopportunit de dployer le compteur
volu Linky, compteur qui ne permettra pas aux consommateurs de suivre
facilement leur consommation lectrique, et donc de la matriser .
Pour le groupe socialiste, la pose de compteurs volus ne constitue
pas une priorit en soi au vu des enjeux de rnovation et disolation des
btiments et logements. Elle constitue dautant moins une priorit si elle ne
permet pas une meilleure matrise de la consommation. Pour tre utiles, ces
compteurs doivent tre installs dans les lieux de vie et tre accessibles
facilement pour assurer un suivi de la consommation en temps rel ; ce qui ne
semble pas tre le cas.
Comme le rapporteur, le groupe socialiste dnonce le fait que depuis
la transformation en 2004 de loprateur historique en socit anonyme (SA),
EDF puisse exiger dERDF des taux de rendements trs levs pouvant peser
sur les capacits et choix dinvestissement de sa filiale. En ce sens, il
considre indispensable de rappeler que ltat doit jouer pleinement son rle
dactionnaire principal et majoritaire, pouvant peser sur les orientations de
politique et de stratgie globales du groupe public.
Il tient aussi rappeler, quen tant que monopoles naturels et
reconnus comme tels par la Commission europenne, les rseaux de transport
et de distribution doivent tre maintenus dans leur intgrit, intgrit
indispensable la prquation territoriale et lamnagement quitable de
notre territoire. Leur caractre de monopole public et lgal doit tre raffirm.
Concernant le mix nergtique, sil lui parat tout aussi indispensable
que la France sengage dans une diminution de la part dnergie nuclaire dans
la production dlectricit, il nadhre pas cependant au scnario qualifi dans
- 282 -
le rapport de scnario de sobrit nergtique prn par le rapporteur dans
sa conclusion et qui consiste en une sortie du nuclaire, a fortiori une sortie la
plus rapide possible du nuclaire.
Le choix de la transition nergtique passe pour les snateurs
socialistes, par une rduction de la part du nuclaire dans la production
dlectricit de 75 % 50 % lhorizon 2025, tout en garantissant la sret
maximale des installations et la modernisation de lindustrie nuclaire.
Cette transition nergtique
1
devra selon eux sappuyer aussi sur un
grand programme de dveloppement des nergies renouvelables, favorisant
notamment la cration et le dveloppement de filires industrielles de ce
secteur.
Force est de souligner quune politique de soutien laval de la filire
via, par exemple, des tarifs dobligation dachat levs, ne saurait seule suffire
au dveloppement dune industrie et la cration demplois durables. Au pire,
comme le souligne le rapport, elle risque de gnrer une vritable bulle
spculative et de dstabiliser tout un secteur, comme ce fut prcisment le cas
pour le photovoltaque, en compromettant ainsi la consolidation et la
structuration dune industrie naissante.
A contrario, il faut avant tout que les acteurs du secteur puissent
bnficier de suffisamment de stabilit et de visibilit sur le moyen-long terme
pour dgager leur horizon temporel danticipation. La stabilit des variables
cls de linvestissement -de leur stabilit dpend aussi lobtention du crdit-
constitue la condition sine qua non du dveloppement dentreprises innovantes
capables de structurer durablement une filire et de rsister la concurrence
internationale.
Cest bien aussi lenseignement que lon peut retirer de ce rapport.
Cette transition nergtique sappuiera aussi sur un programme
massif dconomies dnergie et defficacit nergtique, promouvant une
vritable socit de sobrit nergtique.
Dans le cadre de cette problmatique, le rapport apporte aussi
beaucoup de matire rflexion dans le corps de son dveloppement. En
recensant lensemble des facteurs daccroissement de la demande dnergie,
au rang desquels, par exemple, les usages spcifiques insuffisamment pris
en compte dans les analyses traditionnelles, il ouvre des voies de rponse
nouvelle pour amliorer la matrise de notre demande dnergie.
1
Parmi les trois scnarios proposs par le rapporteur scnario dit de sobrit , scnario
dit Nuclaire nouvelle gnration et scnario dit intermdiaire cette transition
nergtique se rapprocherait le plus du scnario dit intermdiaire , combinant conomies
dnergie / efficacit nergtique, dveloppement des sources renouvelables et maintien dune
part de nuclaire au sein du mix nergtique. Toutefois, cette transition nergtique aurait
autant de lgitimit tre qualifie de scnario de sobrit nergtique que celle consistant
en une sortie complte et rapide du nuclaire.
- 283 -
Mais les snateurs socialistes tiennent avant tout raffirmer que le
secteur nergtique est un secteur stratgique qui ne peut tre abandonn la
seule rgulation du march et des forces concurrentielles. Comportant un
grand service public de rseaux, gnrant des externalits positives ainsi que
des effets dentranements sur les autres secteurs conomiques, vecteur de
rduction des ingalits sociales et territoriales, ce secteur conomique doit
tre indpendant des logiques de pur march.
La matrise de choix structurant suppose a fortiori la prservation
dun ple public de lnergie, rintgrant la problmatique du long terme et
fond sur un service public de lnergie revigor, aprs avoir t si malmen
ces dernires annes.
Si les besoins dinvestissement sont considrables dans les nergies
renouvelables, dans les rseaux, dans les conomies dnergie, dans
lamlioration de lefficacit nergtique des btiments, etc. ce que souligne
bien le rapport, leur ralisation suppose un rel volontarisme politique et
laffirmation dune politique industrielle loin de laveuglement des marchs
trop souvent arrims des logiques de court terme notamment les marchs
financiers exigeant des taux de retour sur investissement trop levs et
incompatibles avec la rentabilit et le temps plus long de lactivit relle.
Les snateurs socialistes tiennent dailleurs rappeler que lors du
Conseil europen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002, le gouvernement de
Lionel Jospin, alors premier ministre, a refus de donner son accord
louverture totale du march aux mnages, nhsitant pas mettre en doute
lefficacit relle de la libralisation en termes de baisse de prix. Il a par
ailleurs exig que soit inscrit le principe de ladoption dune directive-cadre
sur les services dintrt gnral. Quant aux dputs socialistes franais au
Parlement europen, ils se sont clairement opposs louverture totale la
concurrence des marchs nergtiques au 1
er
juillet 2004 pour les entreprises
et au 1
er
juillet 2007 pour les mnages. Ils ont galement soulign que la
libralisation dj ralise dans dautres tats membres de lUnion (ou en
Californie) avait dbouch sur des checs et des crises. La faillite du systme
dENRON sur fond de malversation financire demeure un triste exemple de
la libralisation du secteur de lnergie. Ils ont, enfin, dplor une volution
inluctable, terme, du paysage nergtique vers un systme balkanis comme
celui de leau et de lassainissement.
Pour le dire encore autrement, llectricit comme leau est un bien
vital, un bien public qui pour cette raison mme doit tre accessible et
abordable pour tous.
En ce sens, la mise en place dune tarification progressive permettra
de rduire la facture des mnages et de sortir de la prcarit les foyers les plus
modestes.
Enfin, si lampleur des investissements raliser psera in fine sur les
cots, force est de souligner que, mais cest l un point de dsaccord important
- 284 -
avec ce rapport, notre lectricit demeure parmi les plus comptitives, un atout
prserver dans la concurrence internationale.
De ce point de vue, les snateurs socialistes tiennent souligner que
notre secteur nergtique constitue un vritable atout industriel pour la France
et dnoncent le fait que ces dernires annes, les pouvoirs publics agissant
sous limpulsion de choix idologiques privilgiant concurrence et
privatisation aient abandonn un tel secteur-cl au libralisme et laissez-faire
conomiques. Le maintien de notre indpendance nergtique, la matrise de
nos ressources nergtiques, la prservation de notre avantage comptitivit-
cot sont autant dlments essentiels la prservation de nos entreprises. Ils
sont la condition sine qua non du maintien de certaines de nos industries qui,
quoique fortes consommatrices dlectricit, contribuent au maintien et la
cration demplois en raison des effets dentranement quelles diffusent dans
les autres secteurs de lconomie, aussi bien lamont qu laval, industries
qui sont donc au cur de lamnagement de notre territoire et de la dynamique
de nos emplois.
En conclusion, sil ne partage pas la totalit du propos dvelopp par
le rapporteur, le groupe socialiste considre que son rapport est essentiel en ce
quil contribue renforcer la transparence sur un sujet particulirement
sensible. Il doit tre considr non comme un travail conclusif, mais comme
constituant une contribution au grand dbat national venir sur lnergie.
Malgr des dsaccords certains, il est donc utile que ce rapport soit
publi, sachant que la conclusion de ce rapport nengage que son rapporteur.
- 285 -
IV. CONTRIBUTION DU GROUPE DE LUNION CENTRISTE ET
RPUBLICAINE
Propos liminaires
Malgr les avances incontestables de la Loi portant nouvelle
organisation du march de llectricit du 7 dcembre 2010, la politique
franaise de fixation du prix de llectricit par ltat navait pas rendu
possible jusqu prsent, la dtermination du cot rel de la production
dlectricit.
Cest un travail indispensable, qu la veille de la tenue de dbats
majeurs sur la politique nergtique de la France, la commission denqute
snatoriale sur le cot rel de llectricit afin den dterminer limputation
aux diffrents agents conomiques, a ralis.
En effet, le calcul des cots rels de la production dlectricit est
opaque, et les tarifs nen sont pas le reflet. Et pour cause, les tarifs de rachat
de production dlectricit (nergies renouvelables, ARENH) ainsi que les
tarifs au client final sont dcrts (librement). Le prix de llectricit est ainsi
devenu un instrument politique (soutien de filires, mesure en faveur du
pouvoir dachat) qui la loign de la ralit de son cot financier,
environnemental, social.
Les snateurs du groupe de lUnion Centriste et Rpublicaine saluent
donc la cration de cette commission denqute, au moment o la Cour des
comptes remettait un excellent rapport relatif au cot de la filire nuclaire.
Ils tiennent souligner la qualit des travaux de cette commission
denqute qui permet, grce aux auditions nombreuses, grce la qualit des
intervenants, grce aux dplacements, de disposer dune analyse claire et
exhaustive sur les cots de production de llectricit en France. Cette analyse
devrait permettre dajuster la politique tarifaire de llectricit, et plus
gnralement une politique nergtique durable, tant sur le plan
environnemental que sur le plan conomique. Cest ainsi quon pourra
corriger les erreurs passes, et poser les bases de la politique nergtique de
demain en fonction de son cot financier (la France tant dans une situation de
grave crise budgtaire), de la sret, et de lacceptabilit sociale et
environnementale de chacun des moyens de production dlectricit qui
compose notre mix nergtique.
Dans le cadre des travaux dlaboration du rapport et lissue de la
runion au cours de laquelle, ils ont valid ce dernier, les snateurs du groupe
UCR souhaitent que leur contribution soit clairement exprime et formulent
les observations suivantes.
- 286 -
1/ Ladquation entre le prix final pay par le consommateur et le
prix moyen de production de llectricit est ncessaire
En France, les prix rguls de llectricit sont particulirement bas
pour le consommateur final (30 % de moins quen Allemagne). Estim dans le
rapport Champsaur aux alentours de 25 /MWh, la loi NOME a rvalu son
cot 42 /MWh (tarif de lARENH). Mais la mission a confirm lanalyse de
la Cour des comptes, selon laquelle les prix de llectricit nuclaire ne
refltent toujours pas son cot rel, cest--dire celui comprenant
lallongement de la dure de vie et le dmantlement des centrales, ainsi que le
renforcement de leur sret. Le cot actuel complet serait, selon le rapport de
la Cour des comptes, de 65 /MWh, et la fourchette haute du nuclaire de
demain (le racteur pressuris europen, EPR de Flamanville), proche de
90 /MWh.
Il serait donc ncessaire, dans un avenir proche, daugmenter le prix
de llectricit, afin dy intgrer les cots prsents et futurs ncessaires
notamment lallongement de la dure de vie, puis au dmantlement du parc
nuclaire et la gestion des dchets. Selon M. Philippe de Ladoucette,
prsident de la Commission de rgulation de lnergie (CRE), les tarifs rguls
de llectricit devraient, au regard des cots rels, augmenter denviron 30 %
dici 2016.
Laugmentation du prix permettrait de le rendre fidle son cot rel
de production (comprenant les cots dinvestissement, de remise niveau du
parc ancien, de maintenance, et de dmantlement) mais aussi inciterait
changer les modes de consommation : sobrit nergtique, isolation,
effacement, etc.
Les snateurs du Groupe UCR appellent donc au ralisme et la
responsabilit dans lacceptation conomique et sociale des cots rels de
llectricit nuclaire, sans quoi la socit franaise reporterait sur ses
enfants, les cots quelle ne paye pas aujourdhui.
Autre consquence dune fidlit du tarif de llectricit par rapport
ses cots, la contribution au service public de llectricit (CSPE) devrait se
limiter tre un instrument de solidarit nationale couvrant les surcots
lis aux tarifs sociaux ainsi que la prquation tarifaires des zones non
interconnectes.
2/ Lenjeu de la mission denqute : quelles nergies permettront
de couvrir au meilleur prix (financier, mais aussi environnemental et
social) nos besoins futurs en lectricit ?
La deuxime consquence de laugmentation du cot rel de
production de llectricit nuclaire tient la comptitivit des nergies
renouvelables.
- 287 -
Le nuclaire assure aujourdhui 78 % de notre production
dlectricit. Le ruban quil dlivre permet de maintenir la France lcart
dimportations chres ou dexploitations tout aussi chres en termes
financiers, mais aussi sur le plan de lefficacit nergtique, de la scurit
dapprovisionnement (hydrocarbures conventionnels), de limpact
environnemental (nergies fossiles)
Le parc nuclaire est l. Il fonctionne bien, et dlivre une nergie un
prix encore comptitif en quantit suffisante. Rappelons que la Cour des
comptes value 61 /KWh le prix de llectricit nuclaire, comprenant les
efforts supplmentaires de maintenance post-Fukushima, et les dpenses de
recherche publique. Le stockage des dchets et le dmantlement portent trs
probablement 65 le MWh lectronuclaire.
Parmi les alternatives, trois ont retenu leur attention, parce que leur
composant carbone est faible, permettant une relle comptitivit notamment
de leur cot environnemental :
- lolien off-shore ;
- la mthanisation ;
- la valorisation des dchets.
La production olienne terrestre replace dans une perspective de la
ralit des cots de tous les modes de production dlectricit, devient
concurrentielle et autorise valider les projets oliens off-shore.
Lolien offre des perspectives dune puissance installe de 50 GW
lhorizon 2030. A noter que lolien off-shore, qui peut fonctionner
puissance nominale une quivalence de 3 000 heures contre 2 000 heures
pour lolien terrestre, pourrait reprsenter long terme la moiti de cette
puissance (2050). Si le cot de rachat du MWh olien prend en compte
lamortissement du matriel (calcul sur 15 ans), notons quau-del de ce
dlai, et une fois linvestissement amorti, llectricit produite cote le seul
prix de la maintenance, soit un prix extrmement comptitif.
La mthanisation est trs en retard dans en France par rapport
lAllemagne. Le potentiel national est valu une quivalence de 150 TWh
(lectricit, chaleur et gaz inject). Bien entendu, il ne faudrait pas en arriver
utiliser des surfaces agricoles pour produire des carburants organiques,
alors que ces surfaces sont indispensables lalimentation humaine.
La valorisation des dchets est insuffisante en France. Nous
enfouissons encore 30 % de nos dchets alors que lAllemagne, et les pays
nordiques atteignent un taux de valorisation nergtique de leurs dchets
suprieur 75 %. On peut estimer le potentiel environ 40 TWh.
Lnergie produite partir des dchets pourrait tre comptitive, tant
sur le plan financier (si lon agrge les cots moyens de production
dlectricit ou de chaleur aux cots denfouissement des dchets) que sur le
plan environnemental. Mais pour ce faire, il faudrait que les collectivits
- 288 -
puissent associer leurs comptences dchets et nergie sans imbroglios
juridiques inextricables.
Les autres sources ne sont pas ngliger pour autant, en particulier :
- Le photovoltaque qui devrait cependant, compte tenu de son
rendement encore modeste, tre limit pour les prochaines annes aux toitures
des btiments et des centrales au sol nutilisant pas de terres agricoles ou de
zones futures durbanisation.
- Les nergies marines qui, bien qu titre encore exprimental,
doivent tre encourages. Certains procds utilisant lnergie de la houle
prsentent un grand intrt pour les les du Pacifique. La France doit favoriser
lmergence de ces technologies vertueuses moins pour ses propres besoins
que pour ceux de nombreux pays constitus darchipels. Il faut saisir
lopportunit de nous riger en spcialistes mondiaux dans cette spcialit.
Nous navons pas su le faire pour lolien et le photovoltaque.
Au total, les perspectives dnergie renouvelable pourraient offrir une
production lhorizon 2030 de 280 TWh dlectricit.
3/ La ncessaire rgionalisation de la production et de la gestion
de la politique nergtique
Dans tous les cas, pour tre cohrente, la composition du bouquet
nergtique (nuclaire, renouvelables) le plus cohrent doit tenir compte des
particularismes locaux.
Il est donc vain de nationaliser des quotas de composition du
bouquet nergtique, tant donn que ce sont les collectivits territoriales qui,
en raison de leurs ressources naturelles et de leurs comptences, sont les
mieux places pour dterminer les besoins nouveaux, et la manire dy
rpondre afin dassurer les meilleurs arbitrages en termes de production
nergtique.
Ltat doit venir en soutien, et non en donneur dordre, pour les
projets des collectivits, et grer les questions nationales (interconnexions,
prquation nergtique, grandes infrastructures).
Mais si les nergies renouvelables pourraient utilement couvrir nos
besoins nergtiques nouveaux, aux cots du nuclaire, un cot relativement
comptitif, il semble indispensable de coupler ces nouvelles nergies avec des
dispositifs permettant dagir sur la demande dnergie et les capacits
deffacement.
- 289 -
4/ Llectricit la moins chre produire est celle que nous ne
consommons pas : lenjeu de leffacement de la consommation, de la
sobrit et du stockage nergtique
En France, la consommation de pointe est extrmement rduite dans
le temps : 20 gigawatts de puissance appele pendant seulement 3 % du temps.
Cela signifie que lon consomme les douze derniers gigawatts en treize jours.
Or, cest lnergie de pointe qui cote cher, puisque cest elle qui dtermine
les capacits dinfrastructures construire. La problmatique de leffacement
en pointe est donc essentielle en termes de cots de production de llectricit.
Certains acteurs de leffacement estiment en effet que le potentiel
maximal de leffacement industriel serait de 3 GW, et que celui de
leffacement diffus (des particuliers) pourrait atteindre jusqu 25 GW. Selon
un scnario raliste, les potentiels moyens deffacement seraient
respectivement de 300 MW et 15 GW. Leffacement pourrait donc couvrir une
part significative de la puissance appele en en priode de pointe.
Si lon construit 1 gigawatt de capacit deffacement diffus, cela
cotera 100 millions deuros dinvestissement, contre 1 2 milliards deuros
pour la mme capacit obtenue par la construction de centrales et de rseaux.
Lconomie est donc demble considrable pour la collectivit. Par contre,
pour les fournisseurs, leffacement reprsente un manque gagner de 20 ou
30 millions deuros du fait de la moindre consommation de ses clients.
Aujourdhui, la France accuse un retard dans linstallation de rseaux
intelligents par rapport des pays comme les Pays-Bas. Le compteur Linky en
dveloppement ne se suffit pas lui seul car il faut quiper galement tous les
organes de commande pour assurer une gestion intelligente du rseau.
Actuellement, il ne fait que dlivrer une information sur le prix de llectricit
en temps rel, sans permettre un effacement distance de la consommation.
Il faut souhaiter que les smart grids se dveloppent rapidement sur
lensemble du territoire, et que des dispositifs soient mis en place pour
intresser les consommateurs des comportements vertueux (effacement des
jours de pointe EJP -, conseils pour rduire la demande en nergie).
Enfin, le stockage de lnergie reste la cl de vote de la production
dlectricit de demain.
Condition sine qua non de lautosuffisance nergtique, rempart la
question de lintermittence de certaines nergies renouvelables, le stockage de
llectricit est un domaine sur laquelle les efforts de recherche technologique
devraient se concentrer. L encore, les cots cachs (matires premires
utilises pour les batteries), comme limpact environnemental font que les
solutions qui mergent ne sont pas aujourdhui optimales. En revanche, elles
sont encourageantes, et lUCR soutient une politique nergtique qui fait du
stockage de lnergie une priorit.
- 290 -
Conclusion
Les snateurs de lUnion Centriste et Rpublicaine, aprs avoir
remerci les intervenants pour leur disponibilit et la qualit des analyses
quils ont dveloppes, rappellent limportance de couvrir les besoins
nergtiques nouveaux par des nergies renouvelables et par la matrise de la
demande, tant entendu que le nuclaire dlivre un ruban incompressible de
production dlectricit, indispensable pour la France.
Pour eux, la commission denqute sur le cot rel de llectricit
afin den dterminer limputation aux diffrents agents conomiques, a
rpondu sa mission.
La dtermination du cot rel de llectricit produite en France telle
quelle est explique dans le prsent rapport, met en perspective les lments
qui favoriseront le prochain grand dbat sur lavenir nergtique de la France.
- 291 -
V. CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE RPUBLICAIN ET
CITOYEN
La commission denqute sur le cot rel de llectricit afin den
dterminer limputation aux diffrents agents conomiques a t mise en place
sur demande du groupe cologiste en fvrier 2012. Ds le dbut du mois de
mars les membres de la commission ont longuement travaill, procdant de
nombreuses auditions dune remarquable qualit mais aussi dune relle
complexit. Les snateurs du groupe CRC estiment quil sagit dune initiative
importante et saluent lintensit du travail de cette commission, la richesse des
interventions des personnes auditionnes.
Toutefois, ils napprouvent pas les finalits de cette commission
denqute et les conclusions qui se dessinent tout au long du rapport et qui
peuvent tre rsumes en une ide : le cot de llectricit est sous-estim, il
doit tre augment.
Enfin ils restent dubitatifs sur le fait que les conclusions de la
commission denqute initialement prvues en tant que telles dans le rapport,
conclusions qui dfendaient notamment le dveloppement des nergies
renouvelables et le renforcement des conomies dnergie sans remettre en
question la libralisation du secteur, soient devenues les conclusions du
rapporteur. De ce fait, ce rapport ne prsente pas de conclusions faute davoir
pu rassembler une majorit au nom de la commission denqute.
Au-del de cette question de forme, il importe dexpliquer les raisons
pour lesquelles la snatrice du groupe CRC membre de la commission
denqute a vot contre ce rapport.
1. Un fil conducteur non partag
La philosophie qui conduit le rapport, savoir, partir
uniquement du cot de llectricit pour justifier les choix nergtiques de
demain, nest pas acceptable. Cette approche laisse de ct la notion de
service public, ses exigences sociales et son modle institutionnel, qui permet
la cohsion sociale, lamnagement, la solidarit des territoires, et la
prquation tarifaire.
Llectricit ne doit pas tre considre comme une simple
marchandise mais comme un bien de premire ncessit.
Dans le rapport, seule est mise en avant une augmentation des cots
conomiques prsente comme une fatalit, sans que soient abordes certaines
causes de cette augmentation : le surcot induit par la rmunration de
lactionnariat ou les cots inhrents au passage la concurrence.
De plus, le rapport par cette grille danalyse prne laugmentation du
cot de llectricit quel que soit son mode de production. Cela est inquitant
dautant plus que ce seul raisonnement en termes de cot ouvre une
- 292 -
opportunit la Commission europenne pour imposer une augmentation des
tarifs de llectricit. Cette dmarche est dangereuse car lobjectif de baisse
des cots est souvent atteint particulirement dans le secteur nergtique en
procdant des conomies au dtriment de la scurit, de la sret des
installations et des rseaux, de lemploi, des statuts des salaris et des
exigences environnementales.
Enfin, ce rapport qui se voulait sans a priori sonne comme une charge
contre la filire nuclaire. Il ne sagit pas de minimiser les problmes
spcifiques et essentiels dcoulant de lutilisation de lnergie nuclaire.
Toutefois, sil est aujourdhui ncessaire damorcer une vritable transition
nergtique, la mthode choisie nest pas la bonne tant il est ncessaire dans
limmdiat dapprofondir la rflexion en termes de complmentarit plutt que
de substitution immdiate dun mode de production nergtique un autre.
Il aurait t prfrable de partir de la ncessit de garantir un
droit lnergie pour tous et denvisager lensemble des cots
conomiques mais galement environnementaux et sociaux dans lobjectif
de donner des lments nos concitoyens. Il aurait t prfrable de crer
les conditions dune rflexion constructive et dpassionne sur la politique
nergtique de demain. Une politique cologiquement responsable
sappuyant sur de nouveaux moyens de production alliant qualit,
continuit et scurit, garantissant notre indpendance nergtique et le
droit daccs lnergie.
2. Un rapport dsquilibr loign de la volont douvrir un dbat
sans a priori
La charge contre le nuclaire
Aujourdhui, de nombreux acteurs saccordent sur les difficults
dvaluer le cot rel de llectricit tant dans son volet nuclaire que dans ses
autres composantes. Ainsi, pour le seul cot du MWh dorigine nuclaire,
diffrents chiffres sont prsents : 38 euros, 42 euros, 54 euros ou encore
75 euros. Cette incertitude renforce lide selon laquelle une rflexion en seul
terme de cot ne peut orienter une politique nergtique.
Sur le cot de la filire nuclaire
Les snateurs du groupe CRC ne partagent pas les constats et les
conclusions du rapporteur selon lesquelles le cot de la filire nuclaire est
plus lev quon ne le dit. La Cour des comptes a fait une valuation des cots
passs et venir dans laquelle elle intgre les cots de dmantlement, gestion
des dchets ou relatifs la sret.
En revanche, ltalement dans le temps qui a t fait par la Cour des
comptes (p. 284 de son rapport sur les cots de la filire lectronuclaire) et
qui donne une valuation du cot sur une dure de fonctionnement de 40 ans
gonfle artificiellement les prix de llectricit et permet aujourdhui EDF de
- 293 -
revendiquer un montant plus haut de lARENH (Accs rgul au nuclaire
historique). Mais aucun moment nest valu le cot de la loi de nouvelle
organisation du march (NOME) et lobligation faite EDF de vendre une part
substantielle de la production des centrales nuclaires, lesquelles ont t
construites grce des emprunts souscrits par EDF, garantis par ltat et
rembourss par le produit de la vente de llectricit donc par les usagers.
En ce qui concerne le cot de lEPR, lensemble des membres de la
mission, et cest la procdure, na pas accs lensemble des notes du
ministre relatives au cot du nouveau racteur nuclaire transmises par le
gouvernement au seul rapporteur. Les chiffres disponibles sur lEPR sont donc
ceux transmis par EDF qui vont de 4 milliards deuros en dcembre 2008
6 milliards deuros en juillet 2011. Cependant, la Cour des comptes a bien
prcis quelle navait pas expertis les lments de chiffrages. Sur ce point
les choses restent incertaines mmes si on sait que le cot lev des matires
premires comme les pertes de savoir-faire auront forcment un impact ngatif
sur le bilan conomique de lEPR. Cependant, il faut galement souligner que
la souplesse de fonctionnement de lEPR, au contraire des centrales nuclaires
actuelles, peut faire gagner sur les cots dexploitation.
Enfin, il aurait t opportun de soulever sans a priori la question des
externalits positives et ngatives des diffrents modes de production
lectrique : externalits positives de la filire lectronuclaire (indpendance
nergtique, prvisibilit, diffusion des avances de la recherches dans
lensemble de lindustrie de la robotique par exemple) ; et bilan carbone des
nergies renouvelables, qui est prendre srieusement en compte. Il aurait
fallu poser la question de la contradiction entre la sortie du nuclaire et les
objectifs du protocole de Kyoto, notamment en termes dmission de gaz
effets de serre. Ce bilan carbone des nergies renouvelables tant parfois
surprenant au regard notamment de la production dlocalise des matriels.
Sur le manque dinvestissement dans les rseaux de transport et
de distribution
Le rapport explique quune augmentation du cot de llectricit est
invitable pour pallier le manque dinvestissement dans le rseau de transport
et de distribution. Or, le tarif dutilisation du rseau public dlectricit
(TURPE) a dj intgr le rattrapage des sous-investissements dans le rseau.
Cependant, il est vrai que le raccordement aux rseaux des nergies
renouvelables renforces ncessite des investissements trs importants.
Comme il est vrai que la sparation des entreprises de distribution et de
transport dlectricit historiquement intgres a un cot certain.
Face cela, on ne peut se contenter daffirmer limportance de
retrouver un monopole public du transport et de la distribution indpendants
des producteurs. En ralit le rapport prend acte des contraintes europennes
relatives la sparation fonctionnelle lie au troisime paquet nergtique. Au
contraire il est essentiel de mettre en place un ple public de lnergie et
de raffirmer limportance dun secteur nergtique public intgr.
- 294 -
Lavenir passe par un lien de plus en plus fort entre les producteurs dune part
et le transporteur et les distributeurs dautre part. La sparation fonctionnelle
mise en uvre un autre cot, elle remet en cause la mutualisation des
recherches.
Sur linvestissement dans les nergies renouvelables
Les snateurs du groupe CRC partagent lide quil est indispensable
dinvestir dans les nergies renouvelables.
Le rapport note juste titre que linvestissement dans les nergies
renouvelables doit tre encore accru. En effet, il importe de revoir la hausse
le financement li aux nergies renouvelables. Toutefois, les crdits dimpts,
ou le tarif de rachat, ne constituent pas des leviers vertueux pour la mise en
uvre dune politique nergtique respectueuse de lenvironnement. Ces tarifs
de rachat favorisent la spculation et les effets daubaine sans que cela ne
permette de mettre en place une filire industrielle nationale dans ces secteurs.
De plus, la contribution au service public de llectricit (CSPE) cote cher
EDF qui nest pas rembours leuro prt et pse lourdement sur les usagers.
3. Sur la matrise de la consommation
Il est aujourdhui illusoire de penser baisser significativement la
consommation lectrique : que lon songe aux projets de LGV, au
dveloppement du transport ferr, de la voiture lectrique, au dveloppement
du secteur tertiaire, aux nouvelles technologies etc. Par contre il est impratif
dencadrer la demande de la consommation lectrique afin de prvenir une
augmentation trop forte et pallier aux gaspillages.
Cest pourquoi il faut corriger les lacunes des politiques fiscales
incitatives en termes damlioration de lisolation du bti et leur incapacit
rpondre la prcarit nergtique due la pauvret et la vtust des
logements.
Une rflexion sur ces questions stratgiques doit samplifier.
4. Nos propositions
Dans un premier temps il est impratif de faire un bilan de la
libralisation du secteur nergtique
Les consquences de la disparition du monopole intgr de service
public dEDF sont loin dtre ngligeables tant pour les usagers hausse
incessante des prix, dgradation du service public que pour les salaris et,
finalement, pour la sret des centrales nuclaires et de lensemble des
installations lectriques. Le systme capitalistique a un cot : par exemple
malgr la baisse de son rsultat net EDF a vers ses actionnaires
2,4 milliards deuro 2011, car le montant des dividendes est garanti.
La concurrence libre et non fausse, la libralisation du secteur ont
galement un cot. Lexemple des cots lis la mise en concurrence des
- 295 -
nergies renouvelables, en particulier lhydraulique, lillustre bien. Dans ce
cadre il serait souhaitable darrter la mise en adjudication de concessions
hydrauliques qui mettent les propritaires de barrage en position spculative,
et de prfrer un renouvlement de gr gr des concessions.
La recherche publique doit tre galement renforce
Cela passe par la dfinition des programmes de recherche et
dveloppement pour agir sur la demande (consommation matrise) et sur
loffre (nuclaire et nouvelles filires de production). Cela permettra la
cration et le renforcement de filires de production encore plus sres, moins
consommatrice de ressources, et moins productrices de dchets stocker. Le
programme dconomie dnergie, qui est et sera plus que jamais
indispensable, suppose un haut niveau technologique gnral.
De mme il est ncessaire de coordonner lensemble des recherches
pour viter que certaines nergies renouvelables ne soient oublies, en
particulier le solaire thermique.
Enfin il est utile de rappeler quinvestir dans les nergies
renouvelables, cest galement investir pour crer une/des filire(s)
industrielles de production des matriels et de traitement de dchets
Il est urgent de mettre en place un vritable Ple Public de
lnergie.
En ce sens, il est indispensable de retrouver lesprit du service
public : viser le long terme et non le court terme, oprer dans le cadre dun
financement public faisant passer les meilleures solutions techniques avant le
souci de raliser des conomies dexploitation, que lon songe au
dveloppement de la sous-traitance dans la filire lectro nuclaire. On
constate une acclration du dsengagement de ltat, qui se double dailleurs
dune externalisation des missions rgaliennes attaches la politique
nergtique. On doit revenir sur le rle accru de la Commission de rgulation
de lnergie et des entreprises nergtiques qui prennent des dcisions en lieu
et place du ministre de lnergie dans la politique tarifaire.
Un changement simpose donc, il devient urgent dorganiser une
planification pour une organisation optimale du secteur nergtique dans
son ensemble, dassurer une maitrise publique du secteur nergtique, y
compris pour rpondre aux contraintes physiques et techniques poses
par les nergies renouvelables en terme de rseau, et de dfinir une
politique de recherche dans les ENR tout en relocalisant les filires
industrielles.
La logique librale qui guide dsormais la gestion des oprateurs
historiques pose la question de la dimension que lon veut donner aux
politiques industrielles, en particulier aux politiques nergtiques. Il sagit
galement de permettre notre industrie dexister et nos bassins demploi,
saigns blanc par les logiques de march, de survivre et de vivre.
- 296 -
Il y a des choix politiques faire pour garantir le droit lnergie
pour tous. Seule une dmocratisation participative associant salaris, citoyens,
collectivits territoriales ltat, et une maitrise publique du secteur
nergtique permettra de garantir ce droit lnergie pour tous dans le respect
des exigences sociales et environnementales.
Cest pourquoi ce dbat ne doit pas sarrter aux portes du Parlement
ou du Gouvernement, il est fondamental de lui donner une traduction nationale
et de consulter le peuple afin que le pacte citoyen sur lnergie soit renouvel.
- 297 -
VI. CONTRIBUTION DU GROUPE DU RASSEMBLEMENT
DMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEN
Le Groupe RDSE du Snat :
salue le travail ralis par les lus et les services de la commission
denqute snatoriale sur le cot rel de llectricit afin den dterminer
limputation aux diffrents agents conomiques ;
souligne son attachement la filire lectronuclaire qui fournit
prs de 78 % de la production franaise et souhaite le maintien de cette filire
comptitive et de son savoir-faire avec notamment la construction de centrales
nuclaires nouvelles gnrations (type EPR ou ATMEA), et la poursuite dun
programme de recherche sur les racteurs de quatrime gnration (type
ASTRID) ;
soutient la poursuite du dveloppement des nergies renouvelables
(olien offshore et terrestre, solaire, etc.) avec un meilleur pilotage des
dispositifs daide pour ne pas, par exemple, renouveler lexprience de la bulle
du photovoltaque lie une seule opportunit fiscale ;
rclame une nouvelle impulsion des conomies dnergie avec, dans
lobjectif de consommer moins en priode de pointe, lamlioration de la
performance nergtique des appareils et des btiments. Pour ajuster en temps
rel loffre la demande, cest--dire pour consommer mieux il faut
dvelopper les rseaux intelligents ou smart grids , permettant de mieux
matriser une nergie nouvelle intermittente (vent, soleil) et
multidirectionnelle car issue de plusieurs sources de production
dcentralises ;
demande le maintien du monopole public pour les rseaux de
transport et de distribution dlectricit, seul moyen dassurer la scurit
dalimentation ;
sinquite, dans un contexte prvisible de hausse des prix de
llectricit, du poids croissant de la CSPE (contribution au service public de
llectricit) dont seulement 52 % soutient la production dlectricit
renouvelable ;
regrette un excs de rglementations qui entrane des recours
abusifs. Il apparat ncessaire de faciliter le processus administratif
dautorisation et dinstallation des quipements des nouvelles sources
dnergie.
En conclusion, le groupe RDSE participera activement au prochain
grand dbat sur lnergie, promis par le Prsident de la Rpublique, qui visera
dfinir la politique nergtique de notre pays et conjuguer scurit,
efficacit, comptitivit et dveloppement durable.
- 298 -
VII. CONTRIBUTION DU GROUPE COLOGISTE
UN MODLE LECTRIQUE BOUT DE SOUFFLE,
LURGENCE DE LA TRANSITION
Introduction
Les auditions menes durant six mois par la commission denqute
sur le cot rel de llectricit ont produit un travail important, jamais conduit
ce niveau de prcision dans le cadre des assembles parlementaires. Ce
grand nombre dentretiens et de visites nous permet aujourdhui de dresser un
tableau assez complet de lensemble des problmatiques lies la
dtermination du cot rel de llectricit. Ladoption de ce rapport la quasi-
unanimit des membres de la commission souligne le srieux de ce travail
dans la compilation des diffrentes donnes disponibles.
La contribution que je prsente au nom du groupe cologiste ne
scarte pas des donnes ainsi rassembles, mais il sagit maintenant de les
mettre en perspective, de raliser une synthse traant le cadre dune politique
publique de llectricit la hauteur des enjeux conomiques, sociaux et
environnementaux, et de sinscrire dans un projet lectrique durable pour notre
pays.
Premire partie : le constat dune fragilisation forte du projet
lectrique franais
Nous ne reviendrons pas ici sur la vulnrabilit structurelle du
systme lectrique franais, dans lequel 80 % environ de la production dpend
dune seule source primaire, luranium (entirement import) et dune seule
technique, le racteur uranium enrichi et eau sous pression (REP). Cette
situation tait connue avant la mise en place de cette commission denqute,
notons quand mme quelle a t rappele par Andr-Claude Lacoste,
prsident de lAutorit de Sret Nuclaire (ASN), lors de son audition, o il a
soulign que la mise en vidence dune anomalie gnrique sur cette filire de
racteurs mettrait genoux lensemble du systme lectrique, avec des
consquences sociales et conomiques considrables : Linconvnient de
cette standardisation tient au fait quen cas dincident ou de dfaut grave,
lensemble des racteurs seraient affects. La nation se trouverait alors dans
une situation difficile. Concrtement, le prsident de lAutorit de sret
nuclaire se verrait contraint de se tourner, selon lair du temps , vers le
Prsident de la Rpublique ou vers le Premier ministre, qui il appartiendrait
de faire un choix, celui-ci ne relevant pas de lASN. Il sagirait de dcider si
on coupe llectricit ou si on accepte que les racteurs fonctionnent dans un
tat de sret dgrad. Nous faisons bien sr tout pour viter quil en soit
ainsi. Chaque fois quun dfaut est trouv, nous demandons sil est gnrique.
Nous essayons de faire de la prvention. Toutefois, je le rpte, il est possible
- 299 -
que le fonctionnement des installations soit arrt, de faon unitaire ou
collective, tout moment, en particulier loccasion des rexamens
dcennaux . Au-del des graves risques environnementaux lis
lexploitation nuclaire, je centrerai donc cette contribution sur les volutions
rcentes, en premier lieu conomiques, mises jour par ce rapport, qui tait
centr sur les questions de cot et de prix.
A - Une augmentation rgulire des cots pour le consommateur
Le discours officiel a toujours t de vanter le faible prix de
llectricit franaise par rapport la moyenne europenne, le discours
subliminal tant de souligner que ctait grce au choix du nuclaire que
les consommateurs franais payaient moins cher leurs mgawatt-heures
(MWh).
Les auditions menes en finissent avec ce mythe franais . Comme
le montre trs bien le rapport, le produit de la consommation par le prix est
beaucoup plus lev en France que la moyenne europenne, du fait du
dveloppement du chauffage lectrique et de labsence de toute politique
defficacit nergtique sur les usages de llectricit. Cette situation, ne de
la ncessit dcouler la surproduction nuclaire, sest faite au dtriment du
consommateur franais, avec des difficults sociales trs fortes, en particulier
pour des mnages vivant dans des logements mal isols, quips de chauffage
lectrique.
Surtout, comme la soulign laudition de la Commission de
Rgulation de lnergie (CRE), le prix actuel de llectricit ne correspond
plus la ralit des cots et la CRE estime que nous devrons faire face une
augmentation sensible du prix de llectricit dans les prochaines annes
(denviron 30 %) pour lajuster cette ralit des cots
(production-transport-distribution-Contribution au service public de
llectricit/CSPE). La France serait alors dans la moyenne des prix europens
(mais avec un impact bien plus important que la moyenne europenne sur le
budget des mnages vu les consommations), et avec, videmment, des
problmes sociaux trs srieux du fait de laugmentation de la prcarit
nergtique.
Cest donc dans une situation inquitante que notre commission
denqute a trouv le modle lectrique franais, confront de
nombreuses difficults faute davoir anticip investissements et ncessaire
volution des consommations. Il y a eu un laissez-faire , une absence de
dcisions stratgiques, qui nous mettent aujourdhui dans une situation trs
difficile.
- 300 -
B - Linscription de la France dans le march europen de
llectricit
Un des principaux enseignements du rapport qui vous est prsent est
la ncessit dinscrire la stratgie franaise en matire dlectricit dans le
cadre des politiques europennes et des diffrentes directives organisant le
march de llectricit.
La faiblesse de notre systme saute aujourdhui aux yeux : une
approche trs franco-franaise dun secteur marqu par le dveloppement
rapide des interconnexions europennes.
Trois lments de contexte, dont nous sommes souvent peu conscients
en France, ont t parfaitement mis en vidence dans le rapport, travers les
auditions menes :
a) Lextrme rapidit de lessor des nergies renouvelables en
Europe.
Les comptes rendus dauditions joints au rapport fourmillent de
chiffres. Retenons celui de la baisse de 14 gigawatts de la production nuclaire
dans lUnion Europenne depuis 2000 tandis que, dans la mme priode,
142 gigawatts de nouvelles sources dnergies renouvelables ont t installs.
Lors de notre rencontre avec les industriels europens, rassembls dans
Eurelectric, un chiffre se passant de tout commentaire nous a t fourni :
daprs les estimations des grands groupes lectriques eux-mmes, environ
250 milliards deuros devraient tre investis dici 2020 dans la production
dlectricit renouvelable en Europe, contre 16 milliards dans le parc
nuclaire Trs clairement, la priorit donne au nuclaire marginalise
aujourdhui les industriels franais dans le domaine de la production
dlectricit.
b) La monte en puissance des interconnexions
Cest une donne centrale de la question lectrique europenne. Sil
ne faut pas nier les retards pris dans certaines interconnexions en Allemagne,
une forte logique de renforcement de la toile lectrique est en place,
illustre par les propos de Philipp Lowe, directeur gnral de lnergie la
Commission europenne, lors de notre visite Bruxelles. Il nous a donn en
exemple linterconnexion venir entre le grand olien de la Mer du Nord et
les barrages hydrolectriques suisses, qui serviront de stockage en priode de
pic de production olienne. Cette vision intgre europenne et la monte en
puissance trs forte des nergies renouvelables vont avoir des consquences
trs importantes sur le fonctionnement du parc lectronuclaire franais et sa
capacit exportatrice. Les auditions et les chiffres rassembls confortent donc
largement les informations qui commencent tre distilles dans la presse
franaise sur la ncessit de stopper une part du parc nuclaire franais cet
t
1
, pour faire face cette situation de surcapacit. La logique du merit
1
Article Risque de surproduction pour lEurope de llectricit cet t dans le journal Les
Echos du 12 juin 2012.
- 301 -
order , savoir la priorit donne lcoulement de llectricit dorigine
renouvelable , trop peu intgre dans la stratgie franaise, va avoir des
consquences considrables sur la disponibilit des centrales franaises. Cette
baisse de disponibilit entranera, mcaniquement et proportionnellement, une
augmentation du cot du mgawatt-heure produit par les centrales franaises.
c) Le respect de lesprit des directives europennes.
Il ne semble pas imaginable de continuer en France avec un systme
organis dune manire aussi loigne de lesprit des directives europennes
sur le march de llectricit. La logique europenne est davoir des
distributeurs qui sadressent, dans un march concurrentiel, des producteurs,
le transporteur ayant un rle dorganisation globale de lquilibre du rseau.
En France, transport (RTE) et distribution (ERDF) sont des filiales du
producteur historique et doivent atteindre, vis--vis de leur maison mre,
des seuils de rentabilit forte, comme nous la confirm lors de son audition
Henri Proglio, PDG dEDF. Cette aberration, contraire lorganisation
europenne, nuit au bon fonctionnement du march, sans compter les
oprations financires qui tiennent de la cavalerie, comme la dcision
dallouer 50 % du capital de RTE au portefeuille dactifs ddis au
dmantlement des centrales existantes Un montage financier douteux
dnonc lors de nombreuses auditions ! Je retiens particulirement les propos
dAndr-Claude Lacoste : Sagissant des provisions, nous avons t choqus
par deux pisodes rcents. Dune part, quand le Gouvernement a but pour
trouver des provisions conformes la loi, il a publi un dcret permettant de
contourner lesprit de la loi. Cest typiquement le cas des actions de RTE.
Dautre part, certaines situations me paraissent rigoureusement contraires
la loi : cest ainsi quune partie des provisions pour le dmantlement du CEA
sest transforme en crances sur ltat. Nous sommes nombreux ne pas
avoir une trs haute opinion de la valeur dune crance sur ltat dans un tel
domaine. Historiquement, le dmantlement dune installation nuclaire sest
dj trouv en grand pril faute dun financement qui devait tre assur
directement par ltat .
Ainsi, le travail ralis par cette commission denqute de
rinscription du projet lectrique franais dans les grandes tendances de
lorganisation europenne ne peut quaboutir une mise en alerte forte, tant la
logique franaise, dans ses choix de productions comme dans son
organisation, semble intenable dans le systme europen, dont nous ne
pouvons plus ignorer les volutions.
C - La forte baisse de la comptitivit du nuclaire
Point important (mais pas unique), la question du cot rel du
nuclaire a mobilis notre commission, claire par le travail men par la Cour
des Comptes
1
. La question cl est videmment la mthode de comparaison des
1
Les cots de la filire lectronuclaire, prsent le 31 janvier 2012.
- 302 -
cots de production entre les diffrentes filires (nuclaire, renouvelables,
thermiques fossiles, etc.). Nos interlocuteurs ont t trs clairs sur la
pertinence de la mthode dite du CCE (cot courant conomique)
1
: Michle
Pappalardo, conseillre-matre la Cour des Comptes, a assur que Si lon
cherche une mthode pour comparer diffrentes nergies, celle du cot
courant conomique est probablement la plus adapte , Paul Champsaur,
prsident de lAutorit de la statistique publique et de la commission sur le
prix de lAccs rgul llectricit nuclaire historique (ARENH), estimant
pour sa part que le cot courant conomique doit tre utilis pour certains
travaux de comparaison .
Si nous partons donc dune comparaison sur la base du CCE, nous
observons une augmentation rgulire du cot du nuclaire actuel, et si nous
nous projetons dans un avenir proche, nous ne pouvons que constater que
lide dun cot de production plus faible pour les centrales prolonges ,
par rapport aux autres sources dnergie, ne rsiste pas lanalyse, si on y
intgre lensemble des cots induits.
a) Les surcots de la prolongation
En partant du prix CCE du rapport denqute de 54 euros/MWh pour
les centrales prolonges (mais nous ne pouvons quobserver le grand flou
existant sur le dtail des 50 milliards de travaux mener, aucune information
prcise ne nous ayant t communique par lexploitant historique), notre
commission a fait un intressant travail de compilation de lensemble des
cots pris en charge par la collectivit (recherche, gestion des dchets,
assurance) ou probablement sous-estims (dmantlement, taux dactualisation
exagr), arrivant donc environ 20 euros/MWh de surcot (voir le tableau
rcapitulatif des cots dans le rapport). Dans ce cas, il apparat dores et dj
que le cot du mgawatt-heure dorigine nuclaire, en cas de prolongation des
centrales, est comparable au cot actuel du mgawatt-heure dolien terrestre
(qui lui pourrait encore baisser).
Et encore, ces cots supplmentaires peuvent sembler quelque peu
sous-valus :
- Notre commission a relativement peu approfondi la question de la
rponse apporte en investissements de scurit aprs la catastrophe de
Fukushima, qui se traduiront par une dizaine de milliards dinvestissements
supplmentaires, dont la moiti intgre, selon EDF, dans les travaux de
prolongations. Ces travaux nintgrent pas des questions majeures mises en
vidence par la catastrophe de Fukushima, comme la proximit entre le
racteur et les piscines de stockage, et lextrme fragilit des centrales
nuclaires aux risques extrieurs , naturels ou humains. Le nuclaire est une
industrie fragile et le refus dintgrer dans les tests de scnarios
catastrophes post Fukushima de nombreux scnarios dagressions extrieures
1
Dfini dans le rapport de la Cour des Comptes dj mentionn : ne tient pas compte de
lamortissement du parc, qui rmunre le capital investi lorigine en tenant compte de
linflation (objectif dun cot moyen de production sans rfrence historique) .
- 303 -
en aura t un aveu. Il reste vident que la prise en compte de lensemble de
ces risques (intrusions terroristes, inondations, ruptures de barrage, risques
sismiques, temptes), si tant est que cela soit possible, rendrait
conomiquement non comptitive lindustrie nuclaire
- Le cot assurance est calcul en prenant en compte un accident
nuclaire majeur trs raisonnable - environ 100 milliards deuros - alors
que lIRSN (Institut de Radioprotection et de Sret Nuclaire) value le cot
dune catastrophe trs grave entre 600 et 1 000 milliards deuros, information
reprise par la Cour des Comptes dans son rapport de janvier dernier.
- Les cots dmantlement-stockage tolrent un temps trs long pour
le provisionnement des frais qui leur sont lis (si on le fait dans un temps
court, le cot bondit).
- Le cot stockage nintgre pas le cot de stockage des dchets de
mines duranium, qui ne sont pas considrs comme des dchets nuclaires.
- Le cot stockage ne prend pas non plus en compte la question des
matires retraites actuellement, conserves pour une exploitation future, et
quil faudra donc stocker de manire scurise dans la longue dure, si nous
dcidons larrt de la filire.
- Le cot de production se fonde sur un taux de disponibilit des
centrales tout fait remis en cause aujourdhui par la monte en puissance de
la production renouvelable europenne et le mcanisme dit du merit order
(ordre de mrite).
- En intgrant lensemble de ces cots, le mgawatt-heure produit par
les centrales prolonges apparat quasiment prohibitif, reprsentant
probablement plus du double du prix moyen sur le march spot.
Ainsi, sans mme intgrer le risque conomique pris avec
linvestissement dans la prolongation des centrales, risque parfaitement
expliqu par lASN, et qui revient dpenser des milliards deuros sans avoir
la certitude dobtenir une autorisation dexploitation, il apparat plus
quhasardeux, conomiquement, de sentter dans une filire qui ne prsente
plus aucun avantage comptitif en termes de cots. De plus, il faut,
videmment, le souligner, le risque environnemental reste sans commune
mesure avec toute autre forme de production et ne pourra que continuer
augmenter sur des installations vieillissantes (les cuves de racteurs par
exemple ne seront videmment pas remplaces, alors quelles nont jamais t
conues pour 60 ans dutilisation...).
b) LEPR ne sera jamais comptitif
Si on peut donc fortement mettre en cause lintrt conomique de la
prolongation du parc existant, concernant la filire EPR, cest tout simplement
lide daberration conomique qui simpose.
Certes, les promoteurs de cette filire nous ont au doigt mouill
propos une estimation du cot de production du mgawatt-heure produit dans
- 304 -
le cadre dune filire installe (sans dailleurs nous prciser partir de
combien de racteurs cette filire deviendrait mature) aux alentours de
60 euros/MWh. Pour linstant, notre commission na pu que constater
labsence totale de matrise des cots sur la construction en cours de lEPR
finlandais et la reproduction des problmes sur lEPR de Flamanville, du fait
de la non-matrise du chantier de gros uvre (et nous nen sommes pas encore
la partie nuclaire proprement dite).
Notre commission ne peut se contenter destimations non corrobores
et il convient donc de se concentrer sur les chiffres rellement connus. Le
chiffre aujourdhui le plus srieux, nul ne le contestera, est lestimation
prudente de la Cour des Comptes, prcise lors de laudition du 19 mars,
au cours de laquelle Michle Pappalardo avait indiqu : Nous navons donc
nullement valid les chiffres qui nous ont t donns et qui figurent dans le
rapport : 6 milliards deuros pour le cot de construction et entre 70 et
90 euros pour le cot de production, ce qui est dailleurs peut-tre un peu
optimiste. Ces chiffres ont t obtenus en prenant comme hypothses un taux
dutilisation de lEPR de 90 % - cela me parat l aussi un peu optimiste -,
une dure de vie de lEPR de soixante ans et des cots de production moins
importants que ceux des centrales actuelles . La Cour des Comptes a donc
soulign le caractre trs optimiste de ces estimations, et notamment de cette
incroyable hypothse dun taux dutilisation de 90 % pendant 60 ans
Ainsi, mme en prenant les meilleurs rsultats de baisse des cots
entre prototypes et filire mature (- 20 % sur les racteurs eau
pressurise/REP), il napparat gure imaginable que lEPR produise moins
de 80-100 euros le mgawatt-heure en production de srie et cela, sans
intgrer, lensemble des lments noncs dans le chapitre prcdent
(non-intgration des cots de la recherche et de lassurance, disponibilit
moindre, etc.).
Nous aurons dailleurs not de la part dHenri Proglio, lors de son
audition du 12 mars, une dfense assez mollassonne de la comptitivit du
mgawatt-heure produit par lEPR : On pense aujourdhui que les cots des
nouveaux moyens de production des diffrentes filires devraient tre assez
proches, entre 70 euros et 100 euros le mgawatt-heure, quil sagisse du
nuclaire, du charbon, du gaz ou de lolien terrestre .
Une indication complmentaire trs intressante a t obtenue par nos
recherches sur le prix de ngociation actuel en Grande-Bretagne du tarif
dachat du mgawatt-heure produit par les futurs EPR. Si Henri Proglio sest
assez logiquement retranch derrire le secret commercial, il nen reste pas
moins que des chiffres la hausse circulent dans les milieux informs,
notamment Bruxelles. Lors de son audition, le dput europen Claude
Turmes a estim que ce prix garanti pourrait tre de lordre de 90 110 euros
le mgawatt-heure, garanti sur un trs long terme. En outre, un article de The
Times en date du 15 juillet
1
, avance quEDF Energy ngocierait finalement un
1
French demand high price for rescuing nuclear industry with two new reactors.
- 305 -
prix dachat garanti sur 25 ans de 165 livres/MWh, soit 209 euros/MWh. Cette
information supplmentaire, si elle devait tre confirme, soulignerait
videmment encore plus quel point le mgawatt-heure dorigine EPR nest
pas aujourdhui comptitif. De nouvelles investigations parlementaires seront
sans nul doute ncessaires pour faire un point prcis de ltat dune filire de
toute vidence en trs grande difficult. Le principe mme dune exigence, par
EDF Energy, dobtenir un prix garanti sur du long terme un niveau si lev,
ne peut quinterpeller sagissant du dploiement dune technologie qui est
cense tre totalement mature.
Il ressort donc une certitude des investigations et des auditions : au vu
de la baisse rgulire du cot des nergies renouvelables, le mgawatt-heure
dorigine EPR ne sera jamais rentable et nous avons aujourdhui suffisamment
de chiffres sur la table pour crer un consensus politique sur ce point. La
raison commanderait, sur la base dune simple analyse conomique, et sans
mme prendre en compte limportance des risques environnementaux,
labandon de cette filire, qui reprsente une menace relle deffondrement
conomique des acteurs industriels qui y sont impliqus.
D - La monte en puissance des nergies renouvelables
Ce chapitre peut tre trs bref, tant cest la principale tendance
europenne aujourdhui. Ainsi, la table ronde organise la fin des travaux de
notre commission avec les principaux industriels europens de llectricit
(EON, ENEL, Vattenfall, Alpiq) a-t-elle montr quel point ils avaient dores
et dj tourn la page de lindustrie nuclaire, et ils nont pas ni leur intrt
pour le march franais Pour y vendre demain de llectricit dorigine
renouvelable !
La question nest effectivement plus de savoir si les nergies
renouvelables seront terme moins chres que le nuclaire, elles vont ltre
trs rapidement, mais surtout quelles consquences elles vont avoir sur les prix
et lorganisation du march et de la production en France.
Lolien terrestre, filire mature, approche aujourdhui 70 euros le
mgawatt-heure (valeur donc comptitive selon la mthode CCE), mais les
autres productions renouvelables baissent aussi trs rapidement. Le
mgawatt-heure photovoltaque se ngocie dj sur des projets spcifiques
90 euros et certains industriels estiment possibles trs court terme des
contrats longue dure 75 euros/MWh, en attendant des valeurs plus proches
de 60 euros.
Concernant lolien offshore, les estimations donnes pour les grands
parcs oliens franais (220 euros/MWh) sont dj comparer avec certains
contrats ngocis en Mer du Nord 140 euros/MWh, sur seulement 12 ans de
prix garantis.
- 306 -
Puissance installe en augmentation (+ 17 gigawatts dans lUE 27
pour lanne 2009, dont 10,2 pour llectricit dorigine olienne
1
) et baisse
des prix vont faire de llectricit dorigine renouvelable lpine dorsale du
systme lectrique europen.
Dans ce cadre, deux lments financiers sont essentiels :
- La baisse du cot de production rapide conduit une parit rseau,
qui fait quil est moins cher dauto-consommer que dacheter de llectricit
sur le rseau (bien plus chre que le simple cot de production car son prix
intgre le transport, la distribution, la CSPE, les taxes locales et la TVA).
Dans des pays comme lAllemagne, ce dveloppement de lautoconsommation
devient un lment important dans le choix dquipements, avec un
accompagnement de ces investissements domestiques par ltat. Il
conviendrait maintenant de dvelopper en France ces encouragements
(notamment fiscaux) qui permettent de mobiliser lpargne vers les nergies
renouvelables.
- Larrive dans les prochaines annes sur le march de mgawatts
dorigine olienne, sur des installations dj amorties, va contribuer encore
fortement (et dans un contexte de surcapacit) renforcer la baisse dj
tendancielle du prix spot du march de llectricit (prix li la production et
qui ne doit pas tre confondu avec le prix de vente, qui intgre transport et
distribution). Cela va continuer peser fortement sur le march de capacit, au
dtriment des centrales thermiques, mais va aussi rduire les recettes du
nuclaire. Cela doit aujourdhui tre intgr dans la logique conomique du
nuclaire.
Le rapport de notre commission devrait donc permettre de prendre la
mesure de cette explosion de la production des nergies renouvelables en
Europe, qui va influer de plus en plus sur le march franais de llectricit, et
reprsente une opportunit industrielle sur laquelle nous ne pouvons pas faire
limpasse.
E - Les incohrences et absences dune politique globale
Les auditions menes donnent la mesure des aberrations de la
politique lectrique franaise depuis les annes 70 : tout nuclaire et
dveloppement massif du chauffage lectrique.
Nous nous retrouvons ainsi avec un rseau dimensionn la hauteur
des pics de consommation, et des investissements trs coteux en quipements
de capacit pour rpondre des demandes ponctuelles trs soutenues. La trs
forte variation des besoins entre journes hivernales froides et estivales est une
faiblesse franaise bien connue, les autres pays europens ne connaissant pas
des variations aussi importantes. De mme, les volutions tout au long de la
journe sont extrmement importantes, mais devraient l aussi faire lobjet
1
Source : Centre Commun de Recherche de la Commission europenne.
- 307 -
dune approche europenne dans le cadre dinterconnexions renforces, les
heures de pic ntant pas exactement les mmes partout en Europe.
Force est de constater que malgr le constat sur le caractre
irrationnel de ce systme lectrique, rien na t fait pour le corriger
rellement, en arrtant notamment de promouvoir le chauffage lectrique, et
en ayant une vritable politique defficacit nergtique dans les usages de
llectricit. Aprs la chasse au gaspi des annes 70, la France en situation
de surproduction nuclaire a rapidement rduit son effort sur cet enjeu majeur
des conomies dnergie, alors quailleurs en Europe, ds les annes 90,
nombre de pays europens organisaient des politiques importantes defficacit
nergtique, lies dj la perspective de sortie du nuclaire. Ainsi, la France
a accumul des retards aujourdhui trs prjudiciables, tourn le dos la mise
en place de systmes dcentraliss proches des citoyens et appuys sur la
capacit dinitiative des collectivits locales.
Il sagit donc, dans un temps court, de rattraper ces retards, partir
dune analyse lucide de nos erreurs stratgiques. Nous en sommes encore loin
si lon prend lexemple du nouveau compteur individuel Linky , qui devrait
tre dploy dans les toutes prochaines annes. Les nombreuses mises en
garde rcoltes par la commission lors des auditions nont pour linstant pas
t suivies deffet, alors quun moratoire serait pour le moins ncessaire dans
sa mise en place. Les dcisions qui seront prises dans les prochains mois
concernant son dploiement auront valeur de test sur la volont de ltat et de
lexploitant historique de changer le paradigme lectrique .
Deuxime partie : un systme rinventer
A - La priorit lefficacit nergtique et la lutte contre la
prcarit nergtique
En restant toujours dans la logique du Cot Courant conomique, le
dveloppement massif de lefficacit nergtique est de loin le plus rentable
pour la socit franaise.
Le tableau fourni par Benjamin Dessus, de Global Chance, est ici
explicite.
- 308 -
Cot Courant conomique (/MWh) conomies dlectricit :
clairage, froid, PAC (Pompe chaleur)
Il est donc essentiel dagir fortement au niveau de ltat pour
favoriser cet investissement, par des dispositifs financiers prciser (aides
directes, dfiscalisation, dispositifs innovants de tiers investisseurs etc.).
Sortir les mnages modestes du pige du chauffage lectrique est une
autre priorit : rhabilitation thermique et volution des modes de chauffage
seront un chantier central pour le prochain Gouvernement, nous le savions
dj, mais les auditions de cette commission denqute en confirment
lurgence. Il sagit de rduire la prcarit nergtique, priorit sociale sil en
est, mais aussi darrter de mobiliser une part bien trop importante des budgets
de lensemble des mnages franais sur leur consommation nergtique, et
tout particulirement lectrique, au dtriment dautres secteurs conomiques.
Sur ce point, les auditions ont rvl toute la complexit dune
tarification diffrencie suivant la quantit de consommation et il est
important que notre commission ait soutenu la proposition du Mdiateur de
lnergie, Denis Merville, dun chque nergie adapt aux spcificits et la
situation de chaque mnage.
Notre commission aura ainsi mis en vidence quau-del du chauffage
lectrique (dont le caractre absurde est nanmoins dmontr sur
lorganisation globale du systme franais en surdimensionnement des rseaux
et des capacits de production), il convient de sintresser de trs prs aux
autres consommations domestiques en fort dveloppement (lectromnager,
bureautique, tlviseurs grand cran, etc.). Plusieurs prconisations
importantes se retrouvent dans le rapport tant sur le durcissement des normes
au niveau europen que sur linformation du consommateur. Il convient,
- 309 -
notamment, de dvelopper une information claire, intgrant le cot
dutilisation, pour que le consommateur puisse prendre conscience de limpact
financier de ses choix, au-del du prix dachat. Les propositions portes par
les associations de consommateurs devront tre tudies avec attention.
B - Laccompagnement du dveloppement des nergies
renouvelables
La Cour des Comptes a bien soulign dans son rapport que ne pas
choisir tait, de fait, un choix et Gilles-Pierre Lvy, prsident de la deuxime
chambre de la Cour des Comptes, la rappel devant votre commission : la
dure de vie effective des centrales pose vritablement question. En tout tat
de cause, sauf rduire de manire significative notre consommation
dlectricit, compte tenu des dlais de mise en uvre des solutions
alternatives - conomies dnergie, construction dEPR ou recours aux
nergies renouvelables -, ne pas dcider, cest dcider de prolonger la dure
de vie des centrales . La prolongation du parc nuclaire actuel par labsence
de tout autre investissement serait un dni dmocratique et une aberration
conomique.
La dmonstration faite dans ce rapport dun cot courant conomique
du parc nuclaire prolong au-del des 75 euros le MWh (chiffre dj trs
raisonnable) doit donc dores et dj susciter un investissement massif dans
toutes les nergies renouvelables produites ces cots : lolien terrestre,
certaines biomasses et probablement assez rapidement le photovoltaque dans
certaines conditions.Tarif dachats garanti et leve de la multitude des
obstacles administratifs inutiles seront les cls de ce dveloppement qui peut
tre trs rapide. Les acteurs auditionns ont largement soulign les dgts
considrables en termes demplois des choix erratiques des gouvernements
prcdents, notamment avec la remise en cause des engagements pris sur la
filire photovoltaque. Le Syndicat des Energies Renouvelables et Enerplan
estimaient pour leur part plus de 10 000 le nombre demplois perdus suite au
moratoire de dcembre 2010. Nous avons aujourdhui besoin de cohrence et
de constance dans la dure. Pour les autres filires en dveloppement, olien
offshore, par exemple, une logique dappel projets par la CRE est un systme
qui peut fonctionner. Cet accompagnement dun dveloppement rapide des
nergies renouvelables, afin de rattraper le retard accumul en France est une
priorit. Il faut aussi le coupler avec une rflexion sur les besoins en capacit,
en rservant prioritairement certaines productions (biomasse, hydraulique)
cet quilibre entre production et consommation.
Concernant ce dveloppement, nous pouvons nous fliciter du fait que
le travail de cette commission denqute ait permis de relativiser certains
arguments constamment dvelopps par les opposants au dveloppement des
nergies renouvelables. Laudition de RTE a notamment soulign que les
cots lis la connexion sur le rseau des nergies renouvelables devaient tre
fortement relativiss par rapport limportance des sommes qui devront tre
- 310 -
consacres la modernisation dun rseau qui a souffert dun fort
sous-investissement ces dernires annes, ce retard dans linvestissement tant
la raison principale de laugmentation inluctable de la part TURPE (Tarif
dUtilisation du Rseau Public dlectricit) du prix de llectricit (point
explicit dans la dmonstration de Dominique Maillard, prsident du directoire
de RTE, dans son audition du 12 mars).
De mme, dans laugmentation programme de la CSPE, les nergies
renouvelables sont loin dtre les seules responsables. Une ide intressante a
t dveloppe lors de nos travaux sur llargissement de la contribution la
CSPE toutes les nergies renouvelables amorties (hydraulique, olien), et
pas seulement au nuclaire. Nous retiendrons aussi des auditions menes
dautres ides dabondement de la CSPE par de nouvelles recettes, comme
laffectation dune partie du produit de mise aux enchres des permis
dmissions de CO
2
ou dune part de la future contribution climat-nergie.
Dans tous les cas, comme il ne pourra tre question daffecter totalement aux
mnages un cot de production rel aux alentours de 70 euros le
mgawatt-heure, cest bien sur les recettes nouvelles affectes la CSPE que
devra sans nul doute se faire en partie lquilibre conomique global du
systme lectrique franais.
Ce dveloppement rapide des nergies renouvelables doit
saccompagner dune vritable stratgie industrielle. La France nest pas
encore hors-jeu dans un certain nombre de secteurs (trs grand olien,
recherche photovoltaque, intelligence des rseaux etc.), mais il faut
rapidement structurer de nouvelles filires pour ne pas tre exclu dun des
principaux marchs industriels europens de la dcennie (250 milliards
deuros dinvestissements prvus en Europe). Ainsi, notre rapport a permis de
mettre en vidence (malgr le faible enthousiasme de certains acteurs nous
communiquer le dtail de leurs programmes) que, contrairement aux discours,
nous tions loin de la parit en argent public investi entre renouvelables et
nuclaire : selon les chiffres fournis par le Commissariat Gnral au
Dveloppement Durable, pour un euro investi dans les renouvelables, ce sont
quatre euros qui sont engloutis dans le nuclaire, soit quatre fois plus dargent
mis dans un secteur qui reprsente, par ailleurs, quinze fois moins
dinvestissements prvus en Europe que le secteur des renouvelables dans les
dix prochaines annes. A ce niveau daberration stratgique conomique et
industrielle, les chiffres se suffisent eux-mmes.
Il existe donc une vritable priorit pour lemploi industriel franais.
Nous encourrons, sinon, un risque de marginalisation conomique.
C - Une nouvelle approche des rseaux
Dveloppement de lefficacit nergtique et de la rhabilitation
thermique des btiments, interconnexions europennes renforces,
dveloppement de mcanismes de capacit en lien avec certaines nergies
- 311 -
renouvelables sont des rponses de base au dsquilibre structurel du rseau
franais.
Mais il ne sera possible de changer de systme de production, au
profit des consommateurs et de la durabilit de lconomie franaise, que par
une autre approche des rseaux et des consommateurs, enfin considrs
comme des consommacteurs.
Des recherches pointues existent en France sur les rseaux
intelligents, notre commission a dailleurs pu le constater. Elles doivent
trouver une application dans le cadre dune refonte progressive, intgrant la
production dcentralise dnergie renouvelable, lautomatisation de certains
effacements de crte (par exemple sur le chauffage lectrique), le
dclenchement rapide de mcanismes de capacits dcentraliss (notamment
en biomasse), la mobilisation rapide des consommacteurs, sensibiliss en
particulier par le signal prix.
Cette vision nouvelle, ncessaire, demande de rompre avec une
logique centralise et de faire le pari de la mise en rseau et de lintelligence
collective. Ces smart grids sappuieront videmment sur les technologies
de linformatique, mais plus encore sur la mobilisation des citoyens et des
collectivits locales, acteurs majeurs par leur capacit de fdration, de
sensibilisation et dinformation des citoyens, mais aussi par leurs possibilits
de production dnergies renouvelables dcentralises. Lors des auditions, les
collectivits locales ont pu exprimer leur mcontentement. Elles doivent tre
entendues et la loi devra garantir leur rle dautorit organisatrice ainsi que
leur accs toutes informations ncessaires, claircir leurs relations
dautorits concdantes par rapport aux distributeurs, largir leur capacit
daction y compris la possibilit de renforcer et de dvelopper des rgies
locales dont les rsultats sont souvent impressionnants.
Ces rseaux et ce consommacteur (qui peut aussi dvelopper une part
dautoproduction) ncessite un compteur trs intelligent Ce qui nest pas le
cas de Linky : de trs nombreux acteurs auditionns lont soulign. Au regard
du cot de dploiement de ce nouveau compteur, il nest pas imaginable quil
ne rponde pas plusieurs enjeux : information permanente du consommateur
sur sa consommation et son prix dachat, capacit de participation
lcrtement des pointes notamment par son branchement sur le chauffage
lectrique et la pratique automatise des microcoupures, mesure de
lautoconsommation. Les auditions ont dmontr lincapacit de Linky
rpondre ces enjeux. Un moratoire sur son installation apparat donc comme
une rponse raisonnable. Il ne serait, en effet, pas tenable de gaspiller des
milliards uniquement pour permettre lautomatisation de la facture !
Dans le cadre du systme qui se met en place sous nos yeux au niveau
europen, fond sur les nergies renouvelables et les rseaux intelligents, la
question du stockage de llectricit est une question incontournable. Notre
commission a effectu de nombreuses auditions dans ce cadre, et a pu
constater que cette question mobilisait recherche et prospective.
- 312 -
Le premier niveau de stockage est sans conteste le grand hydraulique,
comme cela est dj le cas sur certains sites en France et bien plus en Suisse.
Notre commission se droulant en priode de renouvellement de concessions
de barrages, elle a rencontr des acteurs peu enclins dvoiler leurs projets,
mais il apparat clair que cette intgration des possibilits de stockage devra
tre un lment cl dans le choix des concessionnaires. Dautres pistes nous
ont t prsentes, hydrogne et piles combustibles, mthanation, etc. Les
recherches doivent ici se poursuivre, notamment, sur le modle conomique du
stockage qui demeure un lment important du futur systme lectrique. Dans
ce cadre, inscrire le dveloppement des futures voitures lectriques dans un
ensemble o elles ne seraient pas seulement un dbouch supplmentaire pour
une lectricit toujours plus abondante (et nuclaire), mais une des possibilits
de stockage pour des consommacteurs, est une piste explorer.
Enfin, cette gestion du rseau ncessite une organisation rationnelle.
Faire dERDF et de RTE les filiales dun producteur, mme contrl par
ltat, nest pas logique et lutilisation dune part du capital de RTE pour les
actifs ddis au dmantlement illustre par labsurde cette confusion des
mtiers et des missions. Nous croyons au service public et pensons quun
grand service public de la distribution et du transport serait bien plus logique
et lisible. Appuy sur cette excellence franaise et intgrant une logique forte
de dcentralisation, il discuterait ensuite avec des producteurs (qui pourraient
tre aussi des socits capitaux publics, tatiques ou locaux). Cest un choix
politique majeur que nous devons faire ici, en tenant compte du fait quil nest
pas acquis que lEurope accepte encore longtemps une exception franaise
totalement contraire lesprit des directives europennes sur lnergie.
Conclusion : la refonte de notre projet lectrique, une chance
pour la France ?
En conclusion de cette commission denqute dampleur, les enjeux
venir apparaissent plus clairement, autour de chiffres explicites et rassembls
dans le rapport. Le modle lectrique franais apparat trs fragilis. De
moins en moins comptitif sur le prix du mgawatt-heure produit et de plus en
plus cher pour le consommateur, peu matre de sa consommation, qui voit les
cots, et donc sa facture, senvoler.
Nous payons aujourdhui le choix du nuclaire des annes 70-80, il
pse sur le pouvoir dachat des mnages, renforce la prcarit et nous
marginalise en Europe.
Nous nous trouvons, videmment, aujourdhui un tournant : dcider,
soit de nous enfoncer dans un dni de ralit et choisir la fuite en avant, soit de
changer rsolument le paradigme lectrique et en faire le symbole dune
nouvelle modernit franaise. Cest un choix toujours difficile, des
conservatismes puissants sont luvre, une certaine culture des lites
franaises soppose la reconnaissance de cette erreur manifeste dans les
choix stratgiques.
- 313 -
Nous devons pourtant engager cette transition nergtique, o la
baisse progressive et continue du nuclaire dbouchera terme sur un systme
de production totalement durable et renouvelable Et bien moins cher que ce
qui peut tre entendu ici ou l.
Il ncessite une autre conception de nos socits, appuye sur des
citoyens responsables, des collectivits mobilises. Derrire le choix
lectrique, cest un modle de socit responsable et solidaire que nous
construisons.
La France a plusieurs atouts dans cette mutation mener sur un temps
assez court, autour de dcisions claires et rapides. Dabord, malgr les
errements de ces dernires annes qui lui ont cot beaucoup demplois et qui
ont dsorganis les filires mergentes, son tissu industriel en nergies
renouvelables, appuy sur une recherche de haut niveau et des savoir-faire
dexcellence, peut rapidement relever le dfi, tre concurrentiel dans lun des
marchs mondiaux les plus actifs, devenir le premier crateur de nouveaux
emplois en France.
Ensuite, lexcellence franaise, cest aussi une conception trs forte
du service public quil faut non seulement prserver mais renforcer, autour
dun grand service public du transport et de la distribution intgrant le
renforcement des comptences des collectivits locales et rgionales. Sa
matrise dans la gestion intelligente des rseaux peut aussi devenir demain un
savoir-faire exportable.
Le risque nuclaire est pour nous, cologistes, inacceptable par une
socit lucide. Lenqute mene par notre commission montre que nous
devons aujourdhui avoir le courage de tourner la page du nuclaire galement
pour des raisons conomiques. Nous devons nous inscrire rsolument, comme
nos voisins europens lont dj fait, dans cette nouvelle modernit lectrique
europenne, qui se dessine sous nos yeux et que ce rapport a le mrite de
rvler.
- 315 -
ANNEXE I
-
ABRVIATIONS
ACRS : Atomic committee on reactor safeguards
ADEME : Agence de lenvironnement et de la matrise de lnergie
ADSL : Asymmetric Digital Subscriber Line
ANAH : Agence nationale pour lamlioration de lhabitat
ANDRA : Agence nationale pour la gestion des dchets radioactifs
ANODE : Association nationale des oprateurs dtaillants en nergie
ANRU : Agence nationale pour la rnovation urbaine
ARCEP : Autorit de rgulation des communications lectroniques et
des postes
ARENH : Accs rgul llectricit nuclaire historique
ASN : Autorit de sret nuclaire
C
3
P : Cot comptable complet de production
CCE : Cot courant conomique
CCR : Caisse centrale de rassurance
CEA : Commissariat lnergie atomique et aux nergies alternatives
CEREN : Centre dtudes et de recherches conomiques sur lnergie
CIDD : Crdit dimpt dveloppement durable
CLER : Comit de liaison des nergies renouvelables
CMUC : Couverture maladie universelle complmentaire
CNE : Commission nationale dvaluation
CNRS : Centre national de recherche scientifique
CODIRPA : Comit directeur pour la gestion de la phase post-
accidentelle
CRE : Commission de rgulation de lnergie
CREG : Commission de rgulation de llectricit et du gaz
(Belgique)
CRT : Cathode ray tube
CSPE : Contribution au service public de llectricit
DGEC : Direction gnrale de lnergie et du climat
- 316 -
DGEMP : Direction gnrale de lnergie et des matires premires
DNN : Distributeur non nationalis (autre dnomination : entreprise
locale de distribution)
EDF : lectricit de France
EDF SEI : lectricit de France Systmes nergtiques insulaires
EEIG : European electricity grid initiative
EJP : Effacement jour de pointe
ELD : Entreprise locale de distribution
ENR : nergies renouvelables
EPEX Spot : European power exchange spot
EPR : European/Evolutionary Power Reactor
EPS : tudes probabilistes de sret
ERDF : lectricit rseau distribution France
FA-VL : Faible activit vie longue
FADE : Fonds damortissement de la dette lectrique
FMA-VC : Faible et moyenne activit vie courte
FNCCR : Fdration nationale des collectivits concdantes et rgies
GAREAT : Gestion de lassurance et de la rassurance des risques
dattentats et actes terroristes
GDF : Gaz de France
HA : Haute activit
IFRI : Institut franais des relations internationales
INB : Installation nuclaires de base
INES : Institut national de lnergie solaire
INSEE : Institut national de la statistique et des tudes conomiques
IRSN : Institut de radioprotection et de sret nuclaire
LCD : Liquid cristal display
LOLF : Loi organique relative aux lois de finances
M : Million deuros
Md : Milliard deuros
MA-VL : Moyenne activit vie longue
MDE : Matrise de lnergie
MOX : Mlange doxydes
- 317 -
MYRTE : Mission hydrogne renouvelable pour lintgration au
rseau lectrique
NOME : Nouvelle organisation des marchs de llectricit
NRC : Nuclear Regulatory Commission
OCDE : Organisation pour la coopration et le dveloppement
conomiques
OPECST : Office parlementaire des choix scientifiques et
technologiques
PPI : Programmation pluriannuelle des investissements
PNGMDR : Plan national de gestion des matires et dchets
radioactifs
REMODECE : Residential Monitoring to Decrease Energy Use and
Carbon Emissions in Europe
RT : Rglementation thermique
RTE : Rseau de transport dlectricit
SCEQE : Systme communautaire dchange de quotas dmission
de gaz effet de serre
SER : Syndicat des nergies renouvelables
SOeS : Service de lobservation et des statistiques
STEP : Stockage dnergie par pompage turbinage
STI : Stockage industriel
TaRTAM : Tarif transitoire dajustement au march
TCE : Temps de coupure quivalent
TFA : Trs faible activit
TPN : Tarif de premire ncessit
TURPE : Tarifs dutilisation des rseaux publics dlectricit
UE : Union europenne
UFE : Union franaise de llectricit
UNIDEN : Union des industries utilisatrices dnergie
ZNI : Zones non interconnectes (Corse, outre-mer)
- 318 -
Units de mesure :
GW - GWh : gigawatt - gigawatt-heure
kV kVA : kilovolt kilovolt-ampre
kWh kWh/Wc kWhep : kilowatt-heure kilowatt-heure par
watt-crte kilowatt-heure dnergie primaire
Mtep : mga-tonne dquivalent ptrole
MW MWh : mgawatt mgawatt-heure
TWh : terawatt-heure
V : volt
1 TW = 1 000 GW
1 GW = 1 000 MW
1 MW = 1 000 kW
1 kW = 1 000 W
- 319 -
ANNEXE 2
-
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION
Mercredi 7 mars 2012
- M. Philippe de Ladoucette, prsident de la Commission de
rgulation de lnergie (CRE)
- M. Jean-Yves Ollier, directeur gnral de la Commission de
rgulation de lnergie (CRE)
- M. ric Besson, ministre charg de lIndustrie, de lnergie et de
lconomie numrique
- M. Grard Mestrallet, prsident directeur gnral de GDF-Suez
- M. Pierre Radanne, expert, grant de la socit Futur facteur 4,
ancien prsident de lADEME, expert des questions nergtiques et
cologiques
Mardi 13 mars 2012
- M. Dominique Maillard, prsident du directoire de Rseau de
transport dlectricit (RTE)
Mercredi 14 mars 2012
- M. Fabien Chon, directeur gnral de Direct nergie et prsident
de lAssociation nationale des oprateurs dtaillants en nergie
(ANODE)
- M. Henri Proglio, prsident directeur gnral dEDF
- M. Jean-Louis Bal, prsident du Syndicat des nergies
renouvelables
Mardi 20 mars 2012
- M. Bernard Bigot, administrateur gnral du Commissariat
lnergie atomique et aux nergies alternatives (CEA)
- M. Gilles-Pierre Lvy, prsident de la 2
e
chambre de la Cour des
comptes
- Mme Michle Pappalardo, conseillre-matre la Cour des
comptes
- M. Jean-Marc Jancovici, ingnieur conseil en nergie-climat
- 320 -
Mercredi 21 mars 2012
- M. Laurent Chabannes, prsident de lUnion des industries
utilisatrices dnergie (UNIDEN)
- Mme Michle Bellon, prsident du directoire dERDF
- M. Luc Oursel, prsident du directoire dAreva
- M. Alain Bazot, prsident dUFC Que choisir ?
Mercredi 28 mars 2012
- M. Xavier Pintat, snateur, prsident de la Fdration nationale des
collectivits concdantes et rgies (FNCCR)
- M. Pascal Sokoloff, directeur gnral des services de la FNCCR
- M. Paul Champsaur, prsident de lAutorit de la statistique
publique et de la commission sur le prix de laccs rgul
llectricit nuclaire historique
- M. Franois-Michel Gonnot, dput, prsident du Conseil
dadministration de lAgence nationale pour la gestion des dchets
radioactifs (ANDRA)
- Mme Marie-Claude Dupuis, directeur gnral de lANDRA
Mardi 3 avril 2012
- M. Andr-Claude Lacoste, prsident de lAutorit de sret
nuclaire (ASN)
- M. Franck Lacroix, prsident de Dalkia
- Mme Virginie Schwarz, directrice excutive des programmes de
lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME)
Mercredi 4 avril 2012
- Mme Reine-Claude Mader, prsidente de la Confdration de la
consommation, du logement et du cadre de vie (CLCV)
- M. Benot Faraco, porte-parole et coordinateur changement
climatique et nergies de la fondation Nicolas Hulot pour la nature et
pour lhomme
- M. Jacques Percebois, professeur et coauteur du rapport
nergies 2050
Mardi 10 avril 2012
- M. Pierre Bivas, prsident de Voltalis
- M. Benjamin Dessus, prsident de Global Chance
- 321 -
Mercredi 11 avril 2012
- M. Christian Bataille, dput, membre de lOffice parlementaire
des choix scientifiques et technologiques (OPECST)
- Mme Sophia Majnoni dIntignano, charge des questions
nuclaires pour Greenpeace France
Mercredi 9 mai 2012
- M. Denis Baupin, adjoint au Maire de Paris, charg du
dveloppement durable, de lenvironnement et du plan climat
- M. Jean-Franois Conil-Lacoste, directeur gnral de Powernext
et dEPEX SPOT
- M. Pierre-Franck Chevet, directeur gnral de lnergie et du
climat au ministre de lcologie, du dveloppement durable, des
transports et du logement
- M. Pierre-Marie Abadie, directeur de lnergie au ministre de
lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement
- M. Denis Merville, mdiateur national de lnergie
Mercredi 16 mai 2012
- Mme Maryse Arditi, pilote du rseau nergie de France Nature
Environnement
- Mme Annegret Groebel, responsable du dpartement des relations
internationales du Bundesnetzagentur fr Elekrizitt
- M. Luc Poyer, prsident du directoire dE.ON France
- M. Olivier Puit, directeur gnral dAlpiq France
- M. Michel Crmieux, prsident dEnel France
- M. Frdric de Maneville, prsident de Vattenfall France
Mercredi 20 juin 2012
- M. Gilles-Pierre Lvy, prsident de la 2
e
chambre de la Cour des
comptes
- Mme Michle Pappalardo, conseillre-matre la Cour des
comptes
- M. Julien Tognola, sous-directeur marchs de lnergie et des
affaires sociales la direction gnrale de lnergie et climat du
ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et
du logement
- M. Nicolas Barber, chef du bureau systmes lectriques et
nergies renouvelables la direction gnrale de lnergie et climat
- Mme Esther Pivet, directrice du dveloppement des marchs la
Commission de rgulation de lnergie (CRE)
- 322 -
- M. Thomas Piquemal, directeur excutif groupe en charge des
finances EDF
- Mme Corinne Fau, directeur financier EDF
- M. Patrice Bruel, dlgu aux rgulations EDF
- 323 -
ANNEXE 3
-
LISTE DES PERSONNES
ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR
Mardi 13 mars 2012
- M. Julien No, directeur adjoint dEnercoop
Jeudi 15 mars 2012
- M. Robert Durdilly, prsident de lUnion franaise dlectricit
(UFE)
- M. Jean-Franois Raux, dlgu gnral de lUnion franaise
dlectricit (UFE)
Jeudi 29 mars 2012
- M. Mathieu Fleury, vice-prsident du Comit interprofessionnel du
bois nergie (CIBE)
- M. Raphal Claustre, directeur au Comit de liaison des nergies
renouvelables (CLER)
- M. Jol Vormus, responsable des projets nergie et environnement
au Comit de liaison des nergies renouvelables (CLER)
Jeudi 5 avril 2012
- M. Serge Vidal, prsident de la Commission conomique du CCE
EDF, reprsentant de la Fdration des mines et de lnergie du
syndicat CGT
- M. Jean Barra, membre du Conseil suprieur de lnergie,
reprsentant de la Fdration des mines et de lnergie du syndicat
CGT
- M. Frank Roubanovitch, prsident du Comit de liaison des
entreprises ayant exerc leur ligibilit sur le march libre de
llectricit (CLEEE)
- M. Fabrice Fags, conseil et avocat au cabinet Latham et Watkins
- M. Hugues Vrit, dlgu charg des relations institutionnelles
Gimlec
- M. Jacques Repussard, directeur de lInstitut de radioprotection et
de sret nuclaire (IRSN)
- M. Michel Cruciani, charg de mission, Universit Paris Dauphine,
auteur du rapport volution des prix de llectricit aux clients
- 324 -
domestiques en Europe occidentale pour lInstitut franais des
relations internationales (IFRI)
Jeudi 19 avril 2012
- M. Thierry Mueth, prsident dEnerplan et prsident directeur
gnral de Coruscant,
- M. Romain Prevost, directeur gnral de Coruscant
- Mme Isabelle Mas, directrice conseil de Vae Solis Corporate
- M. Thomas Matagne, membre de la Commission nergie Europe
cologie Les Verts
- M. Grard Magnin, dlgu gnral de lAssociation europenne
Energy Cities
- M. Eric Prades, directeur hydrogne nergie Air Liquide
- Mme Franoise Barbier, directrice de programme hydrogne -
nergie la direction recherche et dveloppement Air Liquide
- M. Denis Cieutat, directeur groupe des projets de dmonstration
Air Liquide
- Mme Aliette Quint, directrice adjointe aux affaires europennes et
internationales Air liquide
- M. Jean-Paul Rignault, prsident dAssuratome
- M. Alain Stanislas, directeur gnral dAssuratome
Mercredi 25 avril 2012
- M. Bernard Laponche, ingnieur
Jeudi 26 avril 2012
- M. Xavier Catucoli, prsident directeur gnral de Direct nergie
Mercredi 9 mai 2012
- M. Pierre Ducret, prsident directeur gnral de la Caisse des
dpts et consignations - climat
Jeudi 10 mai 2012
- M. Bertrand Barr, ancien directeur des racteurs nuclaires au
Commissariat lnergie atomique (CEA)
- M. Guillaume Tabourdeau, dlgu gnral de lAssociation
nationale des rgies de services publics et des organismes constitus
par les collectivits locales ou avec leur participation (ANROC)
- M. Christophe Chauvet, administrateur de la Fdration nationale
des socits dintrt collectif agricole dlectricit (FNSICAE) et
- 325 -
directeur gnral de la Socit dintrt collectif agricole dlectricit
(SICAE) de la Somme et du Cambrsis
- M. Oliver Sala, prsident du Syndicat des entreprises locales
dnergie (ELE), et directeur gnral de Gaz Electricit de Grenoble
- M. Marc Loisel, directeur gnral de SOREGIES, administrateur du
Syndicat des entreprises locales dnergie (ELE)
- Mme Catherine Dumas, directeur gnral adjoint du Syndicat
intercommunal de la priphrie de Paris pour llectricit et les
rseaux de communication (SIPPEREC)
- M. Laurent Georges, directeur gnral administratif charg du
suivi des concessions lectricit
- M. Jean Paul Tran Thiet de lInstitut Montaigne
- M. Alexandre Grillat, administrateur salari dEDF CFE-CGC
- M. Christian Taxil, secrtaire gnral de la CFE CGC nergies
Lundi 14 mai 2012
- M. Marcel Boiteux, prsident dhonneur dEDF
- M. Raphal Claustre, directeur du Comit de liaison nergies
renouvelables (CLER)
- M. Jol Vormus, responsable de projets nergie et environnement
du Comit de liaison nergies renouvelables (CLER)
- M. Yves Marignac, directeur de World Information Service on
Energy (WISE) Paris
Mardi 15 mai 2012
- M. Yves Giraud, directeur de la stratgie production et ingnierie
EDF
- Mme Corinne Fau, directrice financire France EDF
- M. Bertrand Le Thiec, directeur adjoint affaires publiques EDF
- M. Christian Blandin, directeur charg de la dconstruction EDF
- M. Patrice Bruel, dlgu aux rgulations EDF
- M. Philippe Bernet, directeur adjoint charg de la dconstruction
EDF
- M. Marc Jedliczka de lassociation Ngawatt
- M. Nicolas Imbert, directeur excutif de Green Cross France et
Territoires
Mercredi 23 mai 2012
- M. Franck-Pierre Chevet, directeur gnral de lnergie et du
climat au ministre de lcologie, du dveloppement durable, des
transports et du logement
- 326 -
- M. Pierre-Marie Abadie, directeur de lnergie au ministre de
lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement
- M. Philippe de Ladoucette, prsident de la Commission de
rgulation de lnergie (CRE)
- M. Jean-Yves Ollier, directeur gnral de la Commission de
rgulation de lnergie (CRE)
- M. Guy Dufraisse, prsident de Schneider Electric France et
membre du comit de direction gnrale de Gimlec
- M. Antoine de Fleurieu, dlgu gnral de Gimlec
- M. Hugues Vrit, dlgu charg des relations institutionnelles
Gimlec
- 327 -
ANNEXE 4
-
DPLACEMENTS RALISS PAR LA COMMISSION
Jeudi 22 mars 2012 : Dplacement Brennilis
- De 10 h 00 12 h 00 : Confrence la Maison du Lac site de la
centrale nuclaire en cours de dmantlement de Brennilis :
. La dconstruction des centrales nuclaires, par M. Alain
Ensuque, directeur du Centre dingnierie dconstruction et environnement
nuclaire ;
. La dconstruction de Brennilis, par M. Couty, directeur de la
centrale de Brennilis ;
. Les actions dEDF en Bretagne, par M. Denby Wilkes, dlgu
rgional EDF en Bretagne ;
- Djeuner de travail avec la commission locale dinformation ;
- De 14 h 00 15 h 30 : Visite de la centrale en dconstruction :
. Point sur les travaux raliss et venir vus de lextrieur ;
. Visite des travaux faits et faire lintrieur de la centrale ;
- De 15 h 45 16 h 15 : Point presse.
Vendredi 6 avril 2012 : Dplacement Chooz et Revin
- De 10 h 45 11 h 15 : Accueil au Centre dinformation du public et
prsentation du site de la centrale nuclaire en cours de dmantlement de
Chooz, par son directeur, M. Olivier Lamarre ;
- De 11 h 15 12 h 45 : Visite du racteur en dconstruction
Chooz A ;
- De 12 h 45 13 h 45 : Djeuner la centrale (en prsence de
M. Marc Lamnie, Prsident de la commission locale dinformation) ;
- 14 heures : Transfert sur Revin ;
- 15 heures : Prsentation de la problmatique intermittence et
stockage, cas des stations de transfert dnergie par pompage (STEP) ;
- De 15 h 45 16 h 45 : Visite de la STEP de Revin (prsence de
M. Benoit Hur, Prsident du Conseil gnral des Ardennes) ;
- 17 heures : Point presse.
- 328 -
Mardi 17 avril 2012 : Dplacement Bure
- 10 h 30 : Accueil lEspace technologique de Saudron par
M. Jean-Paul Baillet, directeur gnral adjoint de lAgence nationale pour la
gestion des dchets radioactifs (Andra) et directeur du Centre Meuse/Haute-
Marne, et M. Thibault Labalette, directeur des programmes ;
- 11 heures : Entrevue avec M. Denis Cordonnier, vice-prsident du
Conseil gnral de la Meuse ;
- 11 h 45 : Prsentation des activits de lAndra puis visite de la halle
des dmonstrateurs ;
- 12 h 45 : Djeuner sous forme de buffet ;
- 13 h 45 : Dpart de lEspace technologique vers le laboratoire de
recherche Bure ;
- 13 h 50 : Formation Accueil scurit ;
- 14 h 15 : Descente dans les installations situes 490 mtres ;
- 16 heures : Remonte ;
- Point Presse.
Mardi 20 mars 2012 : Dplacement Bruxelles
- De 10 h 00 11h30 : Entretien avec M. Ten Berge, secrtaire
gnral dEurelectric ;
- De 11 h 45 12 h 45 : Entretien avec M. Yannick Jadot,
vice-prsident du Parlement europen et rapporteur du troisime paquet
march intrieur du gaz et de llectricit la commission ITRE du Parlement
europen ;
- De 13 h 00 14 h 45 : Djeuner de travail avec M. Philippe Leglise
Costa et les conseillers de la Reprsentation permanente de la France auprs
de lUnion europenne ;
- De 15 h 00 16 h 00 : Entretien avec M. Philip Lowe, directeur
gnral de lnergie et ancien directeur gnral de la concurrence la
Commission europenne ;
- De 17 h 00 18 h 00 : Entretien avec M. Claude Turmes,
vice-prsident groupe des verts du Parlement et rapporteur du troisime paquet
march intrieur du gaz et de llectricit la commission ITRE du Parlement
europen.
- 329 -
Mercredi 25 avril 2012 : Dplacement Saint-Denis
- De 14 h 30 16 h 30 : Visite du Centre national dexploitation du
systme gr par RTE.
Jeudi 26 avril 2012 : Dplacement Montdidier
- De 13 h 00 14 h 30 : Djeuner de travail avec Mme Catherine Le
Tyrant, Maire de MontDidier, et M. Laurent Morelle, directeur de la rgie
communale de Montdidier ;
- De 14 h 30 18 h 00 : Visite du parc olien de la commune, de
diffrents quipements de production dnergie et de la rgie communale de
Montdidier.
Lundi 21 mai 2012 : Dplacement au Bourget-du-Lac
- De 8 h 30 9 h 30 : Prsentation des enjeux de leffacement et de
lefficacit nergtique / Energy Pool - accueil par le Prsident M. Olivier
Baud (Savoie Technolac) ;
- De 9 h 30 12 h 00 : Prsentation des enjeux de lnergie
hydraulique au Centre dIngnierie Hydraulique dEDF ;
- De 12 h 00 13 h 45 : Djeuner ;
- De 14 h 00 17 h 15 : nergie solaire, enjeux technologiques, la
filire industrielle franaise, lvolution du cout de lnergie Institut
National de lnergie Solaire (INES) ;
- 17 h 15 : Point presse.
Jeudi 24 mai 2012 : Dplacement Paris
- De 10 h 45 13 h 15 : Visite de la salle des marchs de llectricit
de Powernext.
- 331 -
ANNEXE 5
-
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES :
LA CONTRIBUTION AU SERVICE PUBLIC DE
LLECTRICIT SUITES DONNES AUX OBSERVATIONS
DE LA COUR DANS LE RAPPORT PUBLIC 2011
00NN08l01l08 l 00NNl$$l08 0`l8#0l1l 00 $l81
80f l0 000l f00l 00 l`0l00lfl0ll0 8ll 0`0 00l0fMl0f l`lM#0l8ll0 80K
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l8 000f 088 l8 000f 088 l8 000f 088 l8 000f 088 l0 l0 l0 l0 f8##0fl #00ll0 Z011 f8##0fl #00ll0 Z011 f8##0fl #00ll0 Z011 f8##0fl #00ll0 Z011
Juin 2012
Sommaire
AVERTISSEMENT ...................................................................................... 5
RESUME ....................................................................................................... 7
CHAPITRE I - EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA
CSPE ............................................................................................................ 13
I - La CSPE avant le 1er janvier 2011 ...................................................... 13
A - Rappel historique ................................................................................ 13
B - La CSPE dans le rapport public 2011 ................................................. 16
II - Evolution des rgles concernant la CSPE depuis le 1erjanvier 2011
...................................................................................................................... 19
A - Evolution des modalits de fixation du montant annuel de la CSPE .. 20
B - Evolution des tarifs et des rgles de calcul des charges couvertes par la
CSPE ......................................................................................................... 24
CHAPITRE II EVOLUTIONS CONSTATEES DE LA CSPE EN 2010
...................................................................................................................... 49
I - Evolution globale des charges et des recettes en 2010 ....................... 49
II - Evolution des diffrents types de charges en 2010 par rapport 2009
...................................................................................................................... 51
A - Les charges dues aux contrats dachat en mtropole .......................... 51
B - Les charges dues la prquation tarifaire dans les zones non
interconnectes ......................................................................................... 54
C - Les charges dues aux dispositions sociales ......................................... 56
III - Comparaisons des prvisions de la commission de rgulation de
lnergie et des ralisations en 2010 .......................................................... 56
CHAPITRE III PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-
2020 .............................................................................................................. 59
I - Les prvisions par type de production ................................................ 59
A - Les charges lies aux nergies renouvelables ..................................... 60
B - Les charges lies la cognration ..................................................... 66
4 COUR DES COMPTES
C - Les charges lies la prquation tarifaire en dans les zones non
interconnectes ......................................................................................... 67
D - Les charges dues aux dispositions sociales ......................................... 69
E - Divers .................................................................................................. 70
II - Les prvisions globales de recettes et de dpenses ........................... 72
III - La situation dEDF ............................................................................ 75
A - Les charges de CSPE dEDF .............................................................. 75
B - La CSPE dans les comptes dEDF ...................................................... 76
C - Les demandes dEDF en matire de CSPE ......................................... 77
CONCLUSION GENERALE .................................................................... 83
ANNEXES ................................................................................................... 87
Avertissement
Le prsent rapport a t labor pour rpondre une demande de
la commission denqute du Snat sur le cot rel de llectricit afin
den dterminer limputation aux diffrents agents conomiques , dont la
runion constitutive a eu lieu le 21 fvrier 2012.
Le prsident de la commission denqute, le snateur Ladislas
Poniatowski, et le rapporteur, le snateur Jean Desessard, ont demand,
par un courrier en date du 21 mars, que la Cour complte linformation
du Snat en application de larticle L. 132-4 du code des juridictions
financires. La Cour est invite adresser la commission une
contribution tendant actualiser les analyses et effectuer le suivi des
recommandations qui ont t faites par la Cour loccasion de son
rapport annuel 2011 en ce qui concerne la contribution au service public
de llectricit (CSPE) . La commission ayant prvu dadopter son
rapport le 20 juin 2012, elle a souhait que la contribution de la Cour leur
parvienne avant le 6 juin. A titre exceptionnel, le Premier Prsident a
donn son accord la ralisation de ce rapport dans ce dlai
particulirement bref.
Le contrle a t notifi la direction gnrale de lnergie et du
climat (DGEC), EDF et la Commission de rgulation de lnergie
(CRE) par des courriers dats du 30 mars.
Lenqute de la Cour a repos sur des questionnaires adresss
ces entits et des entretiens avec leurs reprsentants. Malgr des dlais
trs contraints, ces derniers ont pu tre respects grce aux diligences des
institutions auxquelles le contrle a t notifi et la brivet des dlais
de contradiction des constatations provisoires (15 jours) quelles ont
respecte.
Le prsent rapport a t dlibr, le 1
er
juin 2012, par la
deuxime chambre de la Cour des comptes, prside par M. Levy,
prsident de chambre, et compose de MM. Camoin, Paul, de Gaulle,
Claude Martin, Mousson, conseillers matres, ainsi que de
Mme Pappalardo, conseillre matre, rapporteur, et de M. Dupuy,
conseiller matre, contre-rapporteur.
6 COUR DES COMPTES
Il a ensuite t examin et approuv le 5 juin 2012 par le comit
du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de
MM. Migaud, premier prsident, Bnard, procureur gnral,
Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme
Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, prsidents de
chambre.
Rsum
La CSPE est un supplment de prix du kilowatt-heure pay par le
consommateur dlectricit qui vise compenser trois types de charges
imposes aux producteurs dlectricit, cest--dire, pour lessentiel,
EdF :
les surcots dus lobligation dachat de llectricit issue de la
cognration et des nergies renouvelables, sur lensemble du
territoire ;
les surcots de production ds la prquation tarifaire dans les
zones non interconnectes (ZNI), c'est--dire
essentiellement les DOM-TOM et la Corse ;
les cots des dispositifs sociaux en faveur des personnes en
situation de prcarit.
Trois points sont examins dans le prsent rapport :
les recommandations formules par la Cour dans son rapport
public annuel de janvier 2011 ;
lvolution des rgles relatives la CSPE depuis linsertion de
janvier 2011, c'est--dire les suites donnes cette insertion ;
les prvisions dvolution de la CSPE dici 2020.
I - Les recommandations formules par la Cour
dans son rapport de 2011
La Cour constatait que le fait que le taux de la CSPE soit rest
inchang depuis 2004, 4,5 /MWh, ne permettait plus de couvrir les
surcots imposs aux producteurs dlectricit. A fin 2010, le dficit
cumul atteignait 2,8 Md et pesait sur le fonds de roulement dEDF.
Tout en constatant que la LFI pour 2011 permettait de relever
significativement le taux de la CSPE, la Cour formulait quatre
recommandations :
Matriser les facteurs de croissance des charges de service
public de llectricit, au premier rang desquelles figure le
systme de lobligation dachat, des tarifs trop attractifs,
fonctionnant guichet ouvert , notamment pour la filire
photovoltaque ;
Sinterroger sur lopportunit de continuer soutenir des
filires qui ne figurent pas parmi les priorits
8 COUR DES COMPTES
gouvernementales en matire de politique nergtique, comme
la cognration ;
Remettre plat le dispositif densemble afin den rendre le
fonctionnement plus lisible et den clarifier le statut fiscal ; la
Cour considrait en particulier que la CSPE, qualifie par le
Conseil dEtat dimposition innomme (dcisions du
13 mars 2006), est un quasi-impt dont le taux, et, au-del, les
conditions de prlvement, devraient faire lobjet dune
autorisation priodique et dun contrle du Parlement ;
Rexaminer le financement du soutien au dveloppement des
nergies renouvelables et des autres charges du service public
de llectricit, par le consommateur dnergie (et non par le
consommateur dlectricit uniquement).
II - Evolution des rgles relatives la CSPE depuis
linsertion de la Cour
Cette volution a concern la fois les rgles et les mthodes :
de fixation des recettes, c'est--dire du taux de la CSPE
support par les consommateurs dlectricit,
de calcul des dpenses, c'est--dire des charges couvrir par la
CSPE.
a) Evolution des rgles concernant les recettes
En ce qui concerne les recettes, deux modifications lgislatives
1
ont permis laugmentation de la contribution supporte par le
consommateur, en laissant la commission de rgulation de lnergie
proposer un taux sur une base objective de couverture des charges et en
prvoyant quen labsence de dcision du ministre, cette proposition
sappliquerait par dlgation du lgislateur mais avec un plafond
daugmentation de 3 /MWh et par an.
Le supplment de prix que constitue la CSPE passe ainsi de
4,5 /MWh en 2010, chiffre inchang depuis 2004, 10,5 en juillet
2012 soit une hausse de 133 % en 18 mois.
1
Dont lune prise loccasion de la loi de finances du 29 dcembre 2010, autrement
dit avant la publication du rapport de la Cour mais pendant sa phase de contradiction.
RESUME 9
Compte tenu du plafonnement des hausses et de la croissance trs
rapide des dpenses, il faudra sans doute cependant attendre 2017 pour
que les dficits cumuls par EDF soient rsorbs.
A titre indicatif, il est intressant de noter que le chiffre de
10,5 /MWh qui sera atteint en juillet 2012 se compare un chiffre de
35,9 /MWh, support par les mnages allemands, pour un but
quivalent.
b) Evolution des rgles concernant les dpenses
En matire de dpenses, les principales volutions des rgles ont
affect les obligations dachat imposes aux producteurs dlectricit en
mtropole :
1 - La principale mesure a conduit limiter le tarif dachat de
llectricit photovoltaque
en ne lappliquant plus guichet ouvert aux installations qui
dpassent 100 kW,
en rvisant la baisse les tarifs dachat pour les installations de
puissance infrieure 100 kW.
En revanche, les engagements pris antrieurement envers les
producteurs dlectricit photovoltaque seront honors et se traduisent
par un accroissement des dpenses au fur et mesure de lentre en
fonctionnement des installations agres prcdemment.
2 - En dpit des rserves de la Cour sur lintrt limit du soutien
apport la cognration, les textes concerns nont pas t modifis.
Dans la mesure toutefois o ils restreignent le bnfice de
lobligation dachat aux nouvelles installations de puissance infrieure ou
gale 12 MW ou aux installations anciennes ayant fait lobjet dune
rnovation significative, larrive terme de nombreux contrats dachats
devrait conduire une division par trois de la puissance concerne entre
2010 et 2014.
3 - Les charges lies aux tarifs sociaux sont orientes la hausse
du fait dun meilleur niveau de prestations couvertes et de lautomaticit
du versement du tarif de premire ncessit (dcret du 6 mars 2012). En
volume, elles restent de second ordre par rapport aux autres types de
charges.
4 - La commission de rgulation de lnergie a mis en place une
nouvelle mthode de calcul du cot vit pour les obligations dachat
10 COUR DES COMPTES
compenser par la CSPE, qui attnue fortement le poids de la volatilit des
prix du march.
5 - Enfin, sans modifier le tarif dachat mais en lui prfrant la
mthode des appels doffres qui permet de sen loigner, 2011 a t
marqu par le lancement dun appel projets pour 3000 MW dolien en
mer ; 1928 MW ont t retenus pour un prix dachat trs suprieur aux
tarifs antrieurs (20 c/KWh contre 13 c/KWh) qui navaient pas permis
jusque l de dvelopper cette forme de production dlectricit.
c) les recommandations qui nont pas eu de suite
Si les recommandations de la Cour ont t suivies en ce qui
concerne les conditions dachat de lnergie photovoltaque et le taux de
la CSPE, il nen a pas t de mme sur deux points :
- le statut de la CSPE na pas t modifi alors que la Cour y
voyait un quasi impt ;
- les charges finances par la CSPE continuent de peser sur le
consommateur dlectricit seulement ; ce sujet ne semble pas avoir fait
lobjet dune rflexion spcifique.
III - Les prvisions dvolution des charges
couvrir dici 2020
1) Les scnarios dvolution des charges couvrir par la CSPE,
labors par les principaux acteurs, anticipent, rglementation
constante, des dpenses couvrir en 2020 comprises entre 8,8 Md
(EDF) et 10,9 Md (CRE) en 2020 contre 2,7 Md en 2010, soit une
multiplication par 3,5 environ par rapport 2010 et par un peu plus de 2
par rapport la prvision actuelle de la CRE pour 2012 (4,3 Md).
Le scnario le plus bas est celui dEDF pour deux raisons :
EDF fait une estimation plus limite du dveloppement de
lolien en mer alors que la DGEC et la CRE font leurs
estimations sur la base des objectifs fixs par le gouvernement ;
EDF anticipe une hausse plus forte que les autres du prix du
march par rapport auquel est calcul le cot vit des
obligations dachat, donc de moindres charges couvertes par la
CSPE.
RESUME 11
2) Les principales augmentations des dpenses couvrir
concernent :
les nergies renouvelables en mtropole, avec des dpenses
multiplies par plus de 10, passant de 707 M en 2010
quelque 7,5 Md en 2020 dans les prvisions de la CRE ;
les charges de prquation au profit des zones non
interconnectes, hors nergies renouvelables, avec un
doublement qui les fait passer de 802M en 2010 1,9 Md en
2020 dans les estimations de la CRE ;
le soutien au dveloppement de llectricit produite partir de
la bagasse dans les mmes zones, qui passe de 168 M en 2010
plus de 600 M en 2020 pour la CRE.
En ce qui concerne les dispositifs vocation sociale, les charges
couvrir tripleraient mais resteraient, rglementation constante, un
niveau relativement modeste de lordre de 189 M.
3) Si les augmentations se poursuivent au rythme actuel, le dficit
cumul support par EDF devrait disparatre vers 2017, aprs stre
stabilis plus de 4 Md entre 2012 et 2014.
Avec ces hypothses, la contribution demande au consommateur
dlectricit devrait doubler par rapport au niveau de 2012 pour dpasser
sensiblement 20 /MWh en 2020.
IV - Conclusion
Plusieurs pistes de rflexions pourraient tre explores pour limiter
limpact, sur les consommateurs dlectricit, de cette forte progression
de la CSPE dans les annes venir :
llargissement du financement des nergies renouvelables par
les consommateurs dnergie, et pas seulement par les
consommateurs dlectricit, travers la fiscalit par exemple ;
lutilisation dautres sources de recettes ayant pour origine la
production dlectricit (par exemple le produit de la future
vente aux enchres des quotas dmissions) ;
la rvision des rgles dexonration actuelles.
12 COUR DES COMPTES
Des pistes de travail sont galement ouvertes et devraient tre
approfondies pour limiter certains inconvnients du systme actuel
dobligation dachat, en incitant optimiser la production des nergies
renouvelables et en augmentant la liquidit et la transparence du march.
Chapitre I
Evolution des rgles concernant la
CSPE
I - La CSPE avant le 1er janvier 2011
A - Rappel historique
La contribution au service public de llectricit (CSPE), mise la
charge des consommateurs dlectricit, a t institue par larticle 38 de
la loi du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de l'lectricit et
au service public de l'nergie. Elle vise assurer, comme le prvoit la loi
organisant le service public de llectricit, une compensation publique
spcifique des charges correspondant aux missions de service public
assures dans un cadre non monopolistique. Pour ce type de charges, le
dcret du 28 janvier 2004 identifie trois catgories distinctes de surcots
compensables dans les domaines de la production et de la fourniture
dlectricit :
les surcots des fournisseurs historiques (EDF et les ELD
2
) lis
une obligation dachat ou aux appels doffres en mtropole
continentale, qui font lobjet dune compensation intgrale ;
2
ELD : entreprise locale de distribution
14 COUR DES COMPTES
les surcots des producteurs et des fournisseurs EDF SEI et
Electricit de Mayotte (EDM) lis la prquation tarifaire et
aux surcots des obligations dachat dans les zones non
interconnectes (ZNI), galement intgralement compenss ;
les surcots des fournisseurs historiques lis aux dispositifs
sociaux, compenss intgralement pour la tarification de
premire ncessit, mais seulement partiellement - hauteur de
20 % des charges lies cette tarification - pour la participation
des fournisseurs au dispositif institu en faveur des personnes
en situation de prcarit.
En rsum, le montant de la CSPE, arrt annuellement par le
ministre charg de lnergie, sur proposition de la commission de
rgulation de lnergie (CRE), est calcul de sorte quil couvre en
principe l'ensemble des charges de service public ainsi que les frais de
gestion exposs par lorganisme gestionnaire, la Caisse des dpts et
consignations.
Ds 2003, la CSPE a t encadre par une limitation dassiette et
par deux plafonds :
l'lectricit produite par un producteur pour son propre usage
n'est prise en compte pour le calcul de la contribution qu'au
del de 240 millions de kilowattheures par an ;
le montant de CSPE ne peut excder 500 000 par site de
consommation ;
la contribution applicable chaque kilowattheure ne peut
dpasser 7 % du tarif de vente du kWh
3
, soit, au tarif en vigueur
en aot 2010, 5,58 par MWh.
La loi de finances rectificative pour 2004 a apport deux
modifications significatives au nouveau mcanisme :
les surcots relatifs aux mcanismes dappels doffres ou
dobligation dachat ont cess dtre apprcis par rapport aux
cots d'investissement et d'exploitation vits EDF ou aux
distributeurs non nationaliss
4
(DNN). Ils sont dsormais
calculs par rfrence aux prix de march de l'lectricit ;
les entreprises de transport ferroviaire ou de transports
collectifs urbains interconnects (SNCF, RATP notammment)
bnficient dsormais du plafonnement 500 000 , lorigine
3
Tarif correspondant une puissance de 6kVA sans effacement ni horosaisonnalit
4
En gnral appels actuellement entreprises locales de distribution (ELD)
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 15
prvu par site de consommation et destin aux entreprises
industrielles fortement dpendantes de lnergie lectrique.
La loi du 13 juillet 2005 a ajout un nouveau plafonnement,
hauteur de 0,5 % de la valeur ajoute, pour les socits industrielles
consommant plus de 7 GWh d'lectricit. Par ailleurs, les modalits
dvaluation des cots vits pour les distributeurs non nationaliss
(DNN) ont t nouveau modifies : la rfrence aux prix de march est
remplace par celle des tarifs de cession rglements appliqus par EDF,
due proportion de llectricit acquise dans ces conditions.
Enfin, la loi du 7 dcembre 2006 a alourdi les charges finances
par la CSPE : le budget du mdiateur de lnergie entre dsormais dans
son primtre ; elle a galement prvu que la CSPE pouvait contribuer
financer le tarif rglement transitoire dajustement du march
(TaRTAM) institu par cette mme loi.
Un mcanisme complexe de compensation mixte faisait porter in
fine le cot de ce tarif sur les principaux producteurs dlectricit
dorigine nuclaire et hydraulique (EDF et GDF-Suez) et, dans une
moindre mesure, sur les consommateurs dlectricit, via la CSPE, dans
la limite de 0,55 /MWh, sans que le niveau de la CSPE puisse dpasser
4,5 /MWh. Ce dispositif a disparu en 2011 avec la fin du TaRTAM,
sachant quen outre le montant de la CSPE ncessaire pour la couverture
des charges, hors financement du TaRTAM, dpasse 4,5 /MWh depuis
2009 ; la CSPE na donc contribu au financement du TaRTAM quen
2007 et 2008.
16 COUR DES COMPTES
/HVFKDUJHV GHVHUYLFH SXEOLF
supportees par les fournisseurs historiques d'electricite
EDF, EDN (Nayotte) et les ELD
6XUFRWV GXVDXVRXWLHQ
jODFRJpQpUDWLRQ HWDX[
pQHUJLHV UHQRXYHODEOHV
(contrats anterieurs a 11 fevrier
2000, obligation d'achat, appels
d'offres)
6XUFRWV GHSURGXFWLRQ
GDQVOHV =1,GXVjOD
SpUpTXDWLRQ WDULIDLUH
(Corse, DON, Nayotte, Saint Pierre
et Niquelon, les bretonnes)
&RWVGXVDX[
GLVSRVLWLRQV VRFLDOHV
(tarification de 1ere necessite,
gratuite des mises en service,
remises sur les interventions pour
impayes et versements au FSL)
8QHSDUWLHGHVFKDUJHV7D57$0
(0,SS CfNWh au maximum sans porter la
CSPE au-dela de +,S CfNWh)
/HEXGJHWGXPpGLDWHXUGH
OpQHUJLH
La CSPE
finance
B - La CSPE dans le rapport public 2011
Le chapitre du rapport public de 2011 consacr la CSPE tait la
premire analyse approfondie de la Cour portant sur ce dispositif institu
par larticle 38 de la loi du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et
de llectricit et au service public de lnergie. Pour leurs travaux, les
rapporteurs de la Cour disposaient donc des comptes de 2003 2009 et
des estimations pour 2010 et les exercices suivants.
En rsum, la principale conclusion de la Cour consistait relever
que le taux annuel de la CSPE, rest inchang depuis 2004, ntait
plus suffisant pour couvrir les charges de service public de llectricit.
Elle constatait que le dficit structurel de compensation qui en rsultait
(estim 1,6 Md en 2009) pesait sur le fonds de roulement dEDF.
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 17
Tout en constatant que la loi de finances pour 2011 (article 37)
avait modifi les modalits de fixation de la CSPE, facilitant son
augmentation et conduisant un relvement significatif de cette
contribution au 1
er
janvier 2011, la Cour faisait quatre
recommandations :
matriser les facteurs de croissance des charges de service
public de llectricit, au premier rang desquelles figure le
systme de lobligation dachat, des tarifs trop attractifs,
fonctionnant guichet ouvert , notamment pour la filire
photovoltaque ;
sinterroger sur lopportunit de continuer soutenir des
filires qui ne figurent pas parmi les priorits
gouvernementales en matire de politique nergtique, comme
la cognration ;
remettre plat le dispositif densemble afin den rendre le
fonctionnement plus lisible et den clarifier le statut fiscal ; la
Cour considrait en particulier que la CSPE, qualifie par le
Conseil dEtat dimposition innomme (dcisions du
13 mars 2006), est un quasi-impt dont le taux et, au-del, les
conditions de prlvement, devraient faire lobjet dune
autorisation priodique et dun contrle du Parlement ;
rexaminer le financement du soutien au dveloppement des
nergies renouvelables et des autres charges du service public
de llectricit, par le consommateur dnergie (et non par le
consommateur dlectricit uniquement).
18 COUR DES COMPTES
Dans leurs rponses, les ministres chargs de lnergie, de
lconomie et du budget ne contestaient pas le constat fait par la Cour sur
lvolution des charges et la ncessit de faire disparatre le dficit
support par EDF. En revanche, leurs rponses sont moins favorables
certaines recommandations de la Cour :
concernant les formules dachat guichet ouvert , les
ministres de lconomie et de lnergie distinguent les filires
dj matures et proches des prix de march (hydraulique et
olien) des filires moins matures (photovoltaque) pour
lesquelles le guichet ouvert sans rgulation dynamique nest
effectivement pas la solution la plus pertinente en raison du
niveau lev des tarifs et de lvolution rapide des cots de
production ; cela explique les dcisions prises en 2010
concernant lachat de llectricit photovoltaque qui repose
dsormais sur un systme dappel doffres sur des volumes
prdtermins, le dispositif dobligation dachat guichet
ouvert ntant plus rserv quaux installations de puissance
infrieure 100 kWc ;
au-del de la volatilit des prix des lments utiliss dans les
calculs (prix de march de llectricit, du ptrole et du gaz) et
malgr les mesures de matrise des charges (prises en 2010 en
matire de photovoltaque), il existe des tendances de fond la
croissance des charges de service public : dune part, le
dveloppement des nergies renouvelables pour atteindre les
objectifs du Grenelle de lenvironnement ; dautre part, les
facteurs dmographiques et laccroissement tendanciels des
investissements dans les zones non interconnectes (ZNI).
Concernant ce dernier point, les ministres indiquent quune
mission a t confie linspection gnrale des finances et au
conseil gnral de lconomie, de lindustrie, de lnergie et des
technologies (CGEIET) visant juguler les charges
correspondantes et les inscrire dans une dmarche
dexcellence environnementale ;
aucune rponse ne traite le sujet de la cognration ;
seul le ministre du budget sexprime sur la nature juridique et
la gouvernance de la CSPE, prcisant quil partage lanalyse
de la Cour : au vu des enjeux budgtaires et financiers, le
Parlement devrait tre en mesure de contrler le dispositif et
son quilibre ;
enfin, le financement par le consommateur des charges du
service public de llectricit, particulirement celles lies aux
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 19
nergies renouvelables, est revendiqu comme un progrs de la
rforme de 2003, apportant une garantie dautomaticit, de
lisibilit et de simplicit . Le ministre charg de lcologie
indique quil doit tre prserv afin que lensemble des cots
complets de la production dlectricit soient internaliss dans
les prix de vente, principe galement en vigueur pour les autres
nergies . Les ministres chargs de lconomie et de lnergie
ajoutent que, de leur point de vue, il est vertueux et quitable
que le cot complet de production de llectricit, y compris le
cot li au dveloppement des nergies renouvelables, soit
internalis dans le prix de vente . Enfin le ministre du budget,
constatant que lalternative ce mode de financement par le
consommateur serait un financement par limpt, se dit
dfavorable cette recommandation et cite une tude du Trsor
qui aurait montr que la CSPE a un impact moins ngatif sur
lconomie que la majorit des impts car [elle] pse sur un
type de bien () pour lequel il existe des possibilits de
substitution .
A linverse EDF fait remarquer que le rattrapage du dficit pass
de la CSPE va avoir lieu alors que le cot de laugmentation du soutien
aux nergies renouvelables va lui-mme crotre du fait de leur monte en
puissance et que ces hausses qui sont extrinsques au fonctionnement
dEDF devront sajouter aux hausses tarifaires ncessaires pour
permettre le financement du bon fonctionnement et de la prennisation de
loutil industriel dEDF. Aussi, daprs elle, lensemble ne pourra
quavoir un effet prjudiciable limage dEDF auprs du consommateur
final. Il serait donc quitable que le financement du soutien au
dveloppement des nergies renouvelables fasse lobjet dun rexamen
pour que leffort ne soit pas support par les seuls consommateurs
dlectricit, mais partag par lensemble des consommateurs dnergie.
II - Evolution des rgles concernant la CSPE
depuis le 1
er
janvier 2011
Plusieurs volutions lgislatives intervenues depuis le 1
er
janvier
2011 ont modifi les modalits de fixation du montant unitaire annuel de
la CSPE. La rglementation a fait voluer certains tarifs dachat de la
production issue des nergies renouvelables, ainsi que les dispositifs
sociaux. Enfin, la commission de rgulation de lnergie a fait voluer ses
mthodes de calcul du cot vit par les nergies renouvelables.
20 COUR DES COMPTES
A - Evolution des modalits de fixation du montant
annuel de la CSPE
1 - Les principes jusqu fin 2010
Chaque anne N, le montant prvisionnel des charges de service
public au titre de lanne suivante (N+1) est valu par la commission de
rgulation de lnergie partir des lments dclars par les fournisseurs
historiques pour lanne N-1 (transmission dune comptabilit approprie
dont les rgles sont fixes par la commission de rgulation de lnergie)
avant le 31 mars N, et partir des indications dvolution prvisionnelle
de ces lments pour lanne N+1 (voir annexe 3).
Les charges prvisionnelles au titre de lanne N+1 sont ensuite
augmentes (ou diminues) de la diffrence entre le montant des charges
effectivement constates au cours des annes antrieures (N-1 et avant) et
le montant des contributions recouvres au titre de ces mmes annes ;
sy ajoutent les frais de gestion de la Caisse des dpts et consignations
(CDC) au titre de lanne venir (N+1); est enfin dduit le montant des
produits financiers que la CDC a raliss dans sa gestion (N-1).
La CSPE thorique value par la commission de rgulation de
lnergie pour lanne N+1 doit permettre de couvrir le total des charges
N+1 obtenu. Lassiette prvisionnelle des kWh contributeurs est value
par la commission de rgulation de lnergie partir des donnes de
consommation prvisionnelles fournies par RTE, EDF SEI et Electricit
de Mayotte, en tenant compte des exonrations et plafonnements en
vigueur.
Avant le 15 octobre de lanne N, la commission de rgulation de
lnergie adresse ses propositions au ministre, qui il revient darrter les
charges et la contribution pour lanne N+1 avant le 31 dcembre de
lanne N. La commission de rgulation de lnergie notifie ensuite
chaque oprateur les charges retenues le concernant pour l'anne N+1.
Les propositions de la commission de rgulation de lnergie se
prsentent sous deux formes :
le montant total des charges couvrir par la CSPE au titre de
N+1 et du rattrapage des dficits des annes N-1 et
prcdentes ;
le taux unitaire de la CSPE pour lanne N+1, calcul en
divisant le montant des charges par le montant prvisionnel de
kWh consomms soumis contribution.
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 21
A dfaut darrt fixant la CSPE de lanne N+1 avant le
31 dcembre de lanne N, larticle 5 de la loi du 10 fvrier 2000
prvoyait que ctait le montant de la CSPE de lanne prcdente qui
tait automatiquement reconduit.
2 - La pratique
Dans la pratique, le ministre charg de lnergie na pas pris
larrt fixant la CSPE de 2006 2010. Le taux unitaire de la CSPE, fix
en 2004 et 2005 4,5 /MWh, a donc t reconduit depuis 2006 jusqu
2010 inclus. Il tait alors infrieur au plafond lgal de 7 % du tarif de
vente du kWh (5,58 par MWh pour le tarif en vigueur en aot 2010).
Le taux de la contribution unitaire fix par dfaut 4,5 /MWh
depuis 2004 na plus permis, partir de 2009, de couvrir intgralement
les charges rellement supportes par les oprateurs, provoquant
lapparition dun dficit la charge dEDF, les autres oprateurs tant
intgralement compenss
5
.
3 - Les volutions lgislatives
Larticle 37 de la loi de finances pour 2011
6
a modifi les
modalits de fixation de la CSPE :
en supprimant le plafond de 7 % du prix de lnergie du tarif
6kVA Base (soit 5,58 /MWh fin 2010) ;
en prvoyant quen labsence de dcision du ministre avant le
31 dcembre de lanne N, la proposition de la commission de
rgulation de lnergie sappliquerait par dlgation du
lgislateur ;
en limitant, dans le cas ci-dessus, laugmentation possible de la
contribution unitaire dune anne sur lautre 3 /MWh ;
en fixant 550 000 (au lieu de 500 000 ) le montant du
plafond de la CSPE due par site et en prvoyant lactualisation
annuelle de ce montant
7
.
5
En effet, le dficit de compensation constat en 2007 et 2008 sexplique par un cart
important entre les prvisions et le rsultat constat et non par un dfaut darrt
puisque la contribution unitaire propose par la CRE pour ces deux annes tait
infrieure 4,5 /MWh.
6
Loi de finances pour 2011, n 2010-1657, du 29 dcembre 2010.
7
Ce plafond est actualis chaque anne dans une proportion gale au taux
prvisionnel de croissance de lindice des prix la consommation hors tabac associ
22 COUR DES COMPTES
Une nouvelle modification lgislative a t introduite par larticle
56 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 29 juillet 2011
8
qui
prvoit que laugmentation du montant de la contribution peut tre
chelonne sur un an , lorsque le montant est fix par arrt du
ministre .
En outre, par drogation aux dispositions du code de lnergie, cet
article a fix le niveau de la contribution applicable chaque kWh
0,009 jusquau 30 juin 2012, puis 0,0105 du 1
er
juillet au 31 dcembre
2012.
Fixation de la contribution unitaire
Depuis le 1
er
aot 2011, larticle L. 121-13 du code de lnergie,
relatif la fixation de la contribution unitaire de CSPE, est rdig de la
manire suivante :
Le ministre charg de lnergie fixe chaque anne ce montant par
un arrt pris sur proposition de la Commission de rgulation de lnergie.
Laugmentation du montant de la contribution peut tre chelonne sur un
an.
A dfaut darrt fixant le montant de la contribution due pour une
anne donne avant le 31 dcembre de lanne prcdente, le montant
propos par la commission de rgulation de lnergie en application de
lalina prcdent entre en vigueur le 1
er
janvier, dans la limite toutefois
dune augmentation de 0,003 /kWh par rapport au montant applicable
avant cette date .
4 - Consquences
Ces volutions lgislatives ont permis de dbloquer la situation
antrieure en contournant la ncessit dune dcision explicite du ministre
pour faire augmenter le montant de la contribution unitaire.
En consquence, la CSPE a volu significativement depuis ces
modifications, puisquelle a subi un doublement en 8 mois et une
progression de 133 % en 18 mois.
au projet de loi de finances de lanne. Par dlibration du 2 fvrier 2012, la CRE a
fix ce plafond 559 350 pour 2012.
8
Loi de finances rectificative pour 2011 n 2011-900 du 29 juillet 2011
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 23
Tableau n 1 : Historique des valeurs de la contribution unitaire
de la CSPE
Anne
Contribution unitaire
propose par la CRE (/MWh)
Contribution unitaire
applique au 1
er
janvier (/MWh)
2002 * 3 3
2003 3,3 3,3
2004 4,5 4,5
2005 4,5 4,5
2006 4,5 4,5
1
2007** 3,4 4,5
1
2008** 4,26 4,5
1
2009 5,8 4,5
1
2010 6,5 4,5
1
2011 12,9 7,5 puis 9 partir du 31 juillet
2
2012 13,7 9 puis 10,5 partir du 1
er
juillet
3
Source : commission de rgulation de lnergie
* contribution unitaire du FSPPE (fonds du service public de la production
dlectricit cr en 2000)
** Pour 2007 et 2008, la contribution unitaire inclut une part lie au financement des
charges TaRTAM de 0,55 en 2007 et de 0,23 en 2008
1 : par reconduction de la contribution unitaire de lanne prcdente en application
du 12
me
alina de larticle 5 de la loi du 10 fvrier 2000
2 : par laugmentation de 3 /MWh conformment larticle L. 121-13 du code de
lnergie, augmentation 9 /MWh le 31 juillet 2011 conformment larticle 56 de
la loi de finance rectificative pour 2011 (loi de finances rectificative 2011).
3 : augmentation 10,5 /MWh le 1
er
juillet 2012 conformment la loi de finances
rectificative 2011.
Cette augmentation a pris deux formes diffrentes :
au 1
er
janvier 2011, on a appliqu le deuxime alina de
larticle l.121-13, en labsence darrt du ministre.
Laugmentation a t plafonne 3 /MWh comme le
prvoient les textes, la contribution unitaire passant donc de 4,5
7,5 /MWh, montant qui reste infrieur la proposition de la
commission de rgulation de lnergie de 12,9 /MWh ;
au 1
er
aot 2011, la dcision a t prise sous une forme
drogatoire aux textes en vigueur, puisque cest une dcision
lgislative qui a anticip laugmentation qui aurait d avoir lieu
au 1
er
janvier 2012, mais en lchelonnant en deux temps
24 COUR DES COMPTES
(comme le permettent dsormais les textes quand la dcision est
ministrielle) : de 7,5 /MWh 9 /MWh au 31
er
juillet 2011 et
de 9 /MWh 10,5 /MWh au 1
er
juillet 2012.
A titre de comparaison, on peut noter quen 2011, le surcot li
uniquement aux nergies renouvelables, en Allemagne, slevait
3,59c/kWh (soit 35,9 /MWh) pour le consommateur final, soit 15 % du
prix de llectricit pay par les mnages allemands.
Les deux volutions lgislatives successives entres en
vigueur en 2011 ont facilit laugmentation de la contribution
unitaire de la CSPE partir de cet exercice. Toutefois, malgr une
croissance rapide, la contribution unitaire est reste infrieure
celle qui aurait permis de combler compltement, avant la fin
2012, le dficit accumul pendant les annes antrieures, du fait
du plafonnement prvu par les textes pour viter les chocs
prjudiciables au systme et affectant le pouvoir dachat des
franais
9
.
Le prolongement de cette augmentation dans le temps
devrait permettre de rtablir terme lquilibre entre les recettes
et les charges de CSPE, en limitant, dans un premier temps, la
croissance du dficit support par EDF et, dans un second temps,
en le rsorbant, comme le souhaitait la Cour dans son insertion au
rapport public de 2011.
B - Evolution des tarifs et des rgles de calcul des
charges couvertes par la CSPE
Lvolution des conditions de fixation des recettes de CSPE a t
accompagne de plusieurs modifications des tarifs dachats et des rgles
de calcul de certaines charges couvrir; certaines vont dans le sens dune
augmentation, dautres dune diminution des cots.
9
Rponse, en date du 21 janvier 2011, du ministre de lconomie, des finances et de
lindustrie et du ministre charg de lindustrie, de lnergie et de lconomie
numrique linsertion de la Cour consacre la CSPE dans le rapport public de
2011.
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 25
1 - Les conditions dachat de la production dlectricit
renouvelable
a) Le cas de llectricit photovoltaque (PV)
Les modifications qui ont leffet le plus significatif sur lvolution
des charges de service public concernent les conditions dachat de la
production dlectricit photovoltaque
10
.
Face lvolution trs rapide des projets dinstallations
photovoltaques, le niveau des tarifs a t revu la baisse deux reprises
en 2010 et lobligation dachat a t suspendue par dcret le 10 dcembre
2010, lexception des plus petits projets (moins de 3kWh) et des projets
les plus avancs.
Tableau n 2 : Evolution du tarif de llectricit photovoltaque en
2010
c/kWh
Installations
Intgres au bti
Installations
intgres
simplifies au
bti
Autres installations
Arrt 10 juillet
2006
55 c
index/inflation*
mtropole : 30 c index/inflation*
Corse, dpartements doutre-mer : 40 c
index/inflation
Arrts 12 et 15
janvier 2010
58 ou 50 c selon
lusage du
btiment
si <250kWc
42 c si <250kWc
mtropole : 31,4 c
+ modulation 0 20 % selon
lensoleillement local
Corse, dpartements doutre-
mer : 40c
Arrt 31 aot
2010
58 c, 51 c et 44
c selon lusage du
btiment si
<250kWc
37 c si <250kWc
mtropole : 27,6 c
+ modulation 0 20 % selon
lensoleillement local
Corse, dpartements doutre-
mer : 35,2 c
Source : site Internet du ministre charg de lnergie (DGEC)
* en 2009, en mtropole, ces tarifs slevaient 60,1c pour lintgr au bti
et 32,8c dans les autres cas
10
Lobjet de ce rapport ntant pas danalyser la politique de soutien la production
dlectricit photovoltaque, il ne comporte aucun commentaire sur les conditions
dans lesquelles ont t mises en place les mesures de soutien et la nouvelle rgulation,
ni sur leurs consquences conomiques, financires et industrielles.
26 COUR DES COMPTES
Par arrt du 4 mars 2011, un nouveau cadre de rgulation a t
dfini et mis en place :
les installations de moins de 100 kW continuent bnficier
du tarif dachat rgul, en vigueur la date de dpt de la
demande de raccordement, mais ces tarifs sont globalement
revus la baisse. Le dispositif est rsum dans le tableau ci-
dessous ;
Les tarifs sont globalement revus la baisse, plus significativement
pour les plus grandes installations que pour les plus petites (seuils
de 9 et 36 kW), pour les entreprises que pour les particuliers,
lintgration au bti continuant tre privilgie.
La notion de guichet ouvert est tempre par ladaptation
trimestrielle des tarifs en fonction du volume de demandes de
raccordement dposes le trimestre prcdent. Si les demandes
dpassent les objectifs fixs (25 MW par trimestre pour chacune
des deux catgories, rsidentiel/non rsidentiel), le tarif est revu
baisse (de 2,5 % jusqu 9,5 % par trimestre)
11
.
11
Si lobjectif de 25 MW par trimestre nest pas atteint, le tarif fait tout de mme
lobjet dune dcote qui est annule dans le cas o moins de 5MW serait raccords.
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 27
Tableau n 4 : Rgulation des tarifs dachat de llectricit
photovoltaque des petits projets depuis le 4 mars 2011 (mtropole
+ zones non interconnectes)
Catgorie Cible Type installation
Tarif
achat au
4/3/11
/MWh
Evolution
trimestrielle
des tarifs
Toitures
rsidentielles
100
MW/an
(25 MW
/trimestre)
Rsidentiel
Intgr au
bti
0-9 kW 464
Le tarif
dachat
volue chaque
trimestre en
fonction du
volume de
projets
dposs
9-36 kW 402
Intgration
simplifi
au bti
0-36 kW 303.5
36-100
kW
288.5
Toitures non
rsidentielles
80-100
MW/an
(25 MW/
trimestre)
Enseignemen
t ou sant
< 100 KW
Intgr au
bti
0-9 kW 402
9-36 kW 402
Intgration
simplifi
au bti
0-36 kW 303.5
36-100
kW
288.5
Autres
btiments
<100 kW
Intgr au
bti
0-9 kW 352
Intgration
simplifi
au bti
0-36 kW 303.5
36-100
kW
288.5
Source : commission de rgulation de lnergie
pour les installations de puissance comprise entre 100 kW et
250 kW, les projets sont slectionns par appel doffres
simplifi (slection uniquement sur le critre prix) ;
pour les installations de puissance suprieure 250 kW, on
applique une procdure dappel doffres classique (slection sur
la base de plusieurs critres de choix : prix, impact
environnemental, contribution la R&D, faisabilit et dlai de
ralisation).
Pour les appels doffres simplifis, le dlai de mise en service est
de 18 mois. Pour les installations de puissance suprieures 250 kW, le
dlai de mise en service est de 24 mois.
28 COUR DES COMPTES
La slection des appels doffres est faite dans la limite dun total
annuel de 500 MW de lectricit photovoltaque install (mtropole +
zones non interconnectes), dont 200 MW a priori rservs aux petits
projets qui ont droit au tarif. Lobjectif vis est de suivre le rythme de
dveloppement de 500 MW par an qui tait sous-jacent lobjectif initial
de la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) pour 2020.
Pour les projets de moins de 100kW, la mise en uvre du
dispositif de tarifs dgressifs a ralenti leur rythme de dveloppement, qui
est toutefois rest relativement lev par rapport aux objectifs, les tarifs
tant encore attractifs, semble-t-il. Lobjectif des 25 MW/trimestre pour
les btiments rsidentiels et surtout pour les btiments hors rsidentiel a
t dpass sur les 4 premiers trimestres dapplication, ce qui a conduit
rduire les tarifs dachats tous les trimestres, comme le montrent le
graphique et le tableau ci-dessous.
Tableau n 5 : Installations<100kW : suivi de la nouvelle
rgulation de llectricit photovoltaque
Source : EDF
* La baisse que l'on constate entre T2 2011 et T3 2011 est en partie due au fait que
les installations ayant subi le moratoire en dcembre 2010 ont fait leur demande de
raccordement en masse au T2 2011.
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 29
Tableau n 6 : Deux exemples dvolution des tarifs de llectricit
photovoltaque pour les projets <100 kW
Tarif achat en
/MWh
T2-2011 T3-2011 T4-2011 T1-2012 T2-2012
pour un
particulier
<9KW
464 425.5 406.3 388 370.6
Installation
intgration
simplifie hors
rsidentiel<36
kW
303.5 274.6 248.5 224.9 203.5
Source : commission de rgulation de lnergie
pour les projets de puissance comprise entre 100 kW et
250 kW, un appel doffres a t lanc, constitu de sept
priodes successives de candidature, dont les dates limites de
dpt des offres sont rparties entre le 20 janvier 2012 et le 30
juin 2013, pour une puissance cumule de 300 MWc. Sont
closes les deux premires priodes : la premire, close le 20
janvier 2012, qui portait sur 120 MWc, et la deuxime, close le
31 mars 2012, avec un objectif de 30 MWc ;
seuls les rsultats de la premire priode de candidature sont
connus : pour un objectif de 120 MW, 345 dossiers
(reprsentant une puissance de 68 MW) ont t dposs et la
commission de rgulation de lnergie a propos de retenir 218
dossiers, reprsentant une puissance de 45 MW pour un prix
d'achat moyen de 229 /MWh (laurats dsigns par le ministre
le 22 mars 2011). Est ouverte la troisime priode (dpt des
offres avant le 30/06/2012) avec un objectif de 30 MWc ;
pour les installations de puissance suprieure 250 kW, un
appel doffres a t lanc lt 2011, avec une date limite de
remise des offres fixe au 8 fvrier 2012. L'objectif de
puissance recherche tait de 450 MWc. 425 dossiers ont t
reus dans les dlais ; 316 ont t dclars complets.
L'instruction des dossiers par la commission de rgulation de
lnergie est en cours. La commission de rgulation de
lnergie devrait rendre son avis au ministre avant le 23 juin
2012.
30 COUR DES COMPTES
Lensemble de ce dispositif vise sensiblement ralentir le
dveloppement des capacits photovoltaques raccordes au rseau. En
2011, en effet, la mission de concertation confie aux inspecteurs des
finances Charpin et Trink estimait que la trajectoire tendancielle , en
labsence dintervention, tait de + 1,5 GW/an entre 2010 et 2020, soit
une capacit installe totale de 17 GW en 2020, alors que la trajectoire
PPI visait seulement une capacit installe de 5,4 GW en 2020.
Les mesures prises en 2011 ont eu deux effets distincts :
le moratoire et la gestion qui en a t faite ont eu pour
consquence de faire perdre le bnfice de lobligation dachat
aux anciennes conditions tarifaires 3400 MW de projets parmi
les 6400 MW alors en file dattente. Sur les 3 000 MW restants,
environ la moiti (1 350 MW) taient encore en file dattente de
raccordement en fin danne 2011. Les projets qui ont quitt la
file dattente en 2011 ont t trs majoritairement raccords au
rseau (1 300 MW), et quelques uns abandonns (380 MW).
Les installations devront toutes tre acheves au plus tard le 10
juin 2012 pour ne pas perdre le bnfice de lobligation dachat
aux anciennes conditions tarifaires. Comme la plupart des
projets restants sont relativement bien avancs dans la file
dattente, ils seront en grande majorit raliss dans les temps.
Au total, les projets relevant de la rglementation antrieure
sont raliss avec un pourcentage de perte beaucoup plus
faible que prvu ;
les conditions tarifaires moins favorables et dgressives
ralentissent le dveloppement des nouveaux projets. Toutefois,
lhypothse de projets engags pour 2012 retenue par EDF dans
ses estimations slve encore 1 GW, soit le double de
lobjectif cible de 500 MW.
Les augmentations de puissances installes en lectricit
photovoltaque en 2011 et 2012 sont le cumul de ces deux volutions et
restent donc leves. A partir de 2013, les diffrents acteurs estiment que
lobjectif de 500 MW supplmentaire par an devrait tre respect.
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 31
Par ailleurs, le calcul du cot vit par les installations
photovoltaques fait lobjet, pour la premire fois en 2012, dun
traitement particulier. A la suite des prconisations inscrites dans le
rapport Charpin-Trink, la commission de rgulation de lnergie a mis en
place une nouvelle mthode de calcul des cots vits pour lacheteur
oblig :
les cots vits par llectricit photovoltaque taient
jusqualors calculs partir dune moyenne arithmtique
mensuelle du prix spot sur le march de gros de llectricit
multiplie par la production dlectricit photovoltaque
achete pendant le mois correspondant. Cette mthode ne
permettait pas de prendre en compte les spcificits de la
production photovoltaque, savoir : un profil particulier de la
production journalire (discontinuit jour/nuit) ; un effet
saisonnier (volumes de production suprieurs en t). Par
ailleurs, le prix de march appliqu pour le calcul du cot vit
tait celui du mois de la facturation, or la production facture
pouvait concerner les 12 mois prcdents ;
la commission de rgulation de lnergie utilise dornavant
13
,
pour le calcul des cots vits de lanne N, un prix moyen
mensuel de llectricit calcul sur la base des prix spot
horaires constats sur le march de gros pondrs par les profils
de production photovoltaque, qui sont horo-saisonniers.
Cette nouvelle mthode de calcul permet de dterminer un niveau
de cot vit par llectricit photovoltaque en accord avec les priodes
de production thorique, le photovoltaque permettant de produire
uniquement le jour, lorsque les prix spot sont les plus levs sur le
march de gros.
La prise en compte de prix spot horaires associs un profil de
production horaire induit une augmentation du cot unitaire vit car les
prix de march sont en moyenne plus faibles la nuit que le jour, et donc
une rduction du cot des charges lies llectricit photovoltaque.
Ainsi, pour 2009, par rapport la mthode prcdente, le cot unitaire
vit calcul sur une base horaire aurait t en moyenne de 49,1 /MWh
sur lanne 2009, au lieu de 43 /MWh, et il aurait induit une baisse des
charges dues au photovoltaque de lordre de 1,5 %.
13
A compter des charges constates 2011
32 COUR DES COMPTES
Lobjet de ce rapport ntant pas danalyser la politique
de soutien au PV, il ne comporte aucun commentaire sur les
conditions dans lesquelles ont t mises en place les mesures de
soutien et la nouvelle rgulation, ni sur leurs consquences
conomiques, financires et industrielles.
On constate simplement que, comme la Cour le
recommandait dans son insertion, le tarif dachat de llectricit
photovoltaque nest plus appliqu guichet ouvert pour les
installations qui dpassent 100 kW et que, pour les autres projets,
les tarifs ont sensiblement diminu et continueront le faire tant
que les objectifs fixs ne seront pas respects trimestriellement ;
son dveloppement est donc dsormais mieux rgul, mme si le
rythme de dveloppement des projets relevant du guichet
ouvert reste soutenu et suprieur aux objectifs sur les 4 premiers
trimestres dapplication du nouveau dispositif.
Toutefois, les capacits engages avant le moratoire,
installes dans les annes 2009 2012, et bnficiant donc des
tarifs dachat levs antrieurement en vigueur, continueront
peser sur les charges finances par la CSPE pendant la dure de
leurs contrats, c'est--dire 20 ans.
b) Les autres nergies renouvelables
14
Le cas de la biomasse et du biogaz
Les tarifs dachat de llectricit produite partir de la biomasse
ont volu de manire diffrente selon le mode de production utilis :
le tarif de llectricit produite par combustion de biomasse
(dorigine vgtale ou animale) a lgrement diminu entre
2009 et 2011 ;
toutefois, lappel doffres de 2010 et les arrts tarifaires du 28
dcembre 2009 et du 27 janvier 2011 nauront pas deffet avant
lanne 2013 compte tenu des dlais de ralisation et de mise en
service des installations (estims entre deux et trois ans) ;
14
Voir tableau de lvolution des tarifs en annexe 4
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 33
Tableau n 7 : Evolution du tarif de llectricit produite par
combustion de la biomasse
Arrts Tarif Prime
Tarif 2002
Biomasse vgtale : 4,9 c/kWh
biomasse animale : 4,5 5 c/kWh
Prime lefficacit nergtique : 0 1,2 c
prime lefficacit nergtique : 0 0,3 c
28
dcembre
2009
4,5 c/kWh
Prime selon critres de puissance,
ressources utilises, efficacit nergtique :
8 13 c
27 janvier
2011
4,34 c/kWh
Prime selon critres de puissance,
ressources utilises, efficacit nergtique :
7,71 12,53 c
Source : site Internet du ministre charg de lcologie (DGEC)
le tarif de llectricit produite partir du biogaz, qui avait dj
sensiblement augment en 2006, a t lgrement relev en
2011 ;
Evolution du tarif de llectricit produite partir de biogaz
Date des arrts
Tarif selon la
puissance
Prime lefficacit
nergtique
10 juillet 2006 7,5 9 c/kWh entre 0 et 3 c/kWh
19 mai 2011 8,121 9,745 c/kWh entre 0 et 4 c/kWh
Source : site Internet du ministre charg de lnergie (DGEC)
le tarif de llectricit produite partir de la mthanisation a
trs sensiblement augment en 2011.
34 COUR DES COMPTES
Tableau n 8 : Evolution du tarif de llectricit produite par
mthanisation
Date des arrts Tarif selon la puissance Prime lefficacit nergtique
10 juillet 2006 7,5 9 c/kWh entre 2 et 5 c/kWh
19 mai 2011 11,19 13,37 c/kWh
entre 0 et 4 c/kWh
+ prime pour traitement deffluents
dlevage : entre 0 et 2,6 c/kWh
Source : site Internet du ministre charg de lcologie (DGEC)
Lensemble de ces volutions a pour objectif de faciliter le
dveloppement de la production dnergie partir de biomasse,
notamment par mthanisation, qui reste relativement faible en France,
surtout en comparaison avec la situation en Allemagne, alors que cette
activit peut tre intressante pour les agriculteurs et aider rgler
dautres problmes, notamment en matire de pollution par les levages.
Elle prsente galement un intrt pour la valorisation des dchets et des
ordures mnagres.
Le cas de la petite hydraulique
Seule la petite production hydraulique (installation dune puissance
infrieure 12MW) bnficie de lobligation dachat. Il ny a pas eu
dvolution rcente du tarif dachat de la petite production hydraulique
depuis larrt du 1
er
mars 2007 qui a augment le tarif dachat, dans des
proportions variables selon les installations.
En revanche, larrt du 14 mars 2011 a prcis les conditions
auxquelles les contrats venant expiration pourraient tre renouvels
15
.
Le mois doctobre 2012 voit larrive chance des contrats dachats
signs en 1997 pour une dure de quinze ans (contrats dits H97). Les
exploitants ont donc le choix entre deux possibilits :
obtenir un nouveau contrat dachat dans le cadre dune
rnovation ; si celle-ci respecte les montants dinvestissements
fixs par larrt du 14 mars 2011, linstallation est rpute
mise en service pour la premire fois et peut donc bnficier du
15
Investissements cumuls sur une priode de 5 ans de 1000/kW install pour une
puissance installe >300kW ; de 800/kW pour une puissance installe <100kW ;
entre ces deux seuils interpolations linaires.
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 35
tarif dachat en vigueur au moment du renouvellement
(actuellement celui du 1
er
mars 2007). Toutefois, un nouvel
arrt tarifaire semble attendu depuis quelques mois pour
prciser notamment le traitement des contrats actuels qui
viennent expiration ;
vendre leur production sur le march, directement ou via une
plate-forme dagrgation.
On note que la commission de rgulation de lnergie nest pas
saisie pour avis
16
des arrts relatifs la rnovation et ne peut donc pas
sassurer que le tarif dachat en vigueur entrane une rmunration
normale au regard de linvestissement de rnovation consenti.
Tableau n 9 : Evolution du tarif de llectricit produite par la
petite hydraulique
Date des arrts
Tarif
dure contrat : 20 ans
Prime
25 juin 2001
5,49 6,1 c/kWh
selon la puissance
prime entre 0 et 1,52c/kWh
en hiver selon la rgularit de la
production
1
er
mars 2007 6,07 c/kW
prime entre 0,5 et 1,68 c/kWh
en hiver selon la rgularit de la
production
Source : site Internet du ministre charg de lcologie (DGEC)
Le cas de lolien
Les tarifs dachat de llectricit dorigine olienne nont pas t
modifis depuis larrt du 17 novembre 2008
17
, qui avait lui-mme repris
ceux du 10 juillet 2006 :
olien terrestre : en 2012, le tarif slve 8,5 c/kWh pendant
10 ans, puis entre 2,9 et 8,5 c/kWh pendant 5 ans selon les
16
La commission de rgulation de lnergie est toutefois invite participer aux
groupes de travail avec lensemble des parties prenantes pralablement la rdaction
des arrts tarifaires.
17
8,2 c/kWh pendant 10 ans, puis entre 2,8 et 8,2 c/kWh pendant 5 ans selon les
sites.
36 COUR DES COMPTES
sites, compte tenu de lindexation annuelle du tarif prvue par
larrt ;
olien en mer : 13 c/kWh pendant 10 ans, puis entre 3 et
13 c/kWh pendant 10 ans selon les sites
Toutefois, en matire dolien en mer, lanne 2011 a t marqu
par le lancement dun appel projet, pour un total de 3 000 MW (mais
seulement 1 928 MW ont t retenus), dont le prix dachat (environ
23 c/kWh en 2020 sur la base de la dlibration de la commission de
rgulation de lnergie du 5avril 2012
18
) sera sensiblement suprieur au
tarif dachat existant, qui navait pas permis jusqu prsent de
dvelopper cette forme de production dlectricit en France.
Le cas de la gothermie
Il y a pas eu dvolution depuis la forte augmentation des tarifs
dachat de llectricit produite par la gothermie et objet de larrt du
23 juillet 2010, tant en mtropole que dans les dpartements doutre-mer
(DOM).
Tableau n 10 : Evolution du tarif de llectricit dorigine
gothermique
Date des arrts Tarif Prime lefficacit nergtique
10 juillet 2006
mtropole : 12 c/kWh
dpartements doutre-
mer : 10 c/kWh
mtropole + dpartements
doutre-mer :
entre 0 et 3 c/kWh
23 juillet 2010
mtropole : 20 c/kWh
dpartements doutre-
mer : 13 c/kWh
mtropole : entre 0 et 8 c/kWh
dpartement doutre-mer : entre 0
et 3 c/kWh
Source : site Internet du ministre charg de lcologie (DGEC)
18
Daprs la dlibration de la CRE du 5 avril 2012, le surcot de lolien en mer sera
de 160 /MWh par rapport au prix de march de 66,5 /MWh. Le prix dachat sera
donc de 226,5 /MWh en 2020, soit un prix dachat moyen de 202 /MWh en 2011.
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 37
En 2010-2011, les tarifs dachat des diffrentes formes dlectricit
renouvelable ont fait lobjet dune analyse gnrale qui a conduit des
ajustements plus ou moins importants, souvent la hausse (biogaz et
mthanisation notamment) mais parfois aussi la baisse (PV,
combustion de la biomasse). Ces modifications sont faites en fonction de
lvolution des cots de production et des priorits gouvernementales qui
peuvent galement intgrer des objectifs relevant dautres politiques que
la politique nergtique (politique industrielle, politique agricole,
politique de protection de lenvironnement). Compte tenu des
puissances prvues pour les diffrentes formes dlectricit renouvelable
et du niveau des tarifs qui ont t relevs, lensemble tant globalement
vers un objectif de matrise de la croissance des cots.
Ces modifications, dont les consquences sont encore peu visibles dans
les charges de 2010 et 2011, seront plus sensibles lavenir et doivent
tre prises en compte dans les estimations moyen terme.
2 - Les conditions dachat de llectricit produite
en cognration
Les charges rsultant des contrats dachat de llectricit produite
par cognration constituent depuis lorigine et jusquen 2011 le premier
poste des charges de service public de llectricit lies lobligation
dachat en mtropole (6,4 Md entre 2003 et 2010, soit 43 % des charges
de CSPE).
Le tarif dachat de cette lectricit produite en cognration
na pas volu depuis larrt du 31 juillet 2001 : il est partag entre
une prime fixe et une rmunration variable, proportionnelle au nombre
de kWh produits.
La prime fixe rmunre notamment la scurit
dapprovisionnement et impose linstallation de fonctionner en continu
sa puissance maximale au cours de lhiver.
La rmunration variable est btie sur une logique de cot de
combustible vit, en faisant lhypothse que la cognration se substitue
une centrale cycle combin au gaz ; elle est donc indexe sur le prix
du gaz naturel (tarif GDF-Suez). Suivant les prix du gaz, ce mode de
calcul conduit une rmunration unitaire comprise entre 8 et 13 c/kWh
(prime fixe incluse), trs leve en comparaison des prix de march de
38 COUR DES COMPTES
llectricit. Lintrt de ces centrales est de coupler la production
dlectricit un dbouch pour la chaleur coproduite, permettant ainsi
datteindre des efficacits nergtiques voisines de 80 % alors quune
centrale thermique classique ne dpasse pas les 60 % defficacit.
Les conditions conomiques de ces contrats se sont rvles trs
avantageuses et la filire sest dveloppe au-del des prvisions initiales.
Les conditions dachat de llectricit ont t si favorables que, souvent,
les producteurs, dsireux dtendre leur parc pour en profiter, ont consenti
un fort rabais sur le prix de vente de la chaleur au consommateur,
dtournant donc lintrt du dispositif qui ne visait lorigine qu viter
le gaspillage de lnergie fatale , sous-produit de la production
dlectricit.
Aussi plusieurs dispositions lgislatives ont-elles cherch
restreindre lapplication de lobligation dachat la cognration :
dune part la loi du 10 fvrier 2000
19
a restreint le bnfice de lobligation
dachat aux nouvelles installations de puissance infrieure ou gale
12 MW ; dautre part, larticle 33 de la loi du 9 aot 2004
20
a limit
une seule fois la possibilit pour une installation de bnficier dun
contrat dobligation dachat en matire de cognration. La trs grande
majorit des contrats, conclus entre 1997 et 1999 pour une dure de
12 ans, sont arrivs chance entre 2009 et 2011 et ne devraient donc
pas tre reconduits.
Le cot de la cognration aurait donc d diminuer rapidement.
Cependant un dcret pris en 2005
21
a instaur un dispositif au
terme duquel est considr comme mise en service pour la premire fois
une installation existante ayant fait lobjet dinvestissements de
rnovation dont le montant et la nature correspondent, pour la filire
considre, aux critres fixs par arrt du ministre charg de
lnergie , ce qui permet donc de bnficier dun renouvellement des
contrats dachat et de contourner les dispositions introduites par voie
lgislative un an plus tt.
Larrt du 14 dcembre 2006 relatif la rnovation des
installations de cognration dlectricit et de chaleur a fix les
conditions dapplication du dcret de 2005, pour la cognration, un
19
Article 10 de la loi n 2000-108 du 10 fvrier 2000, relative la modernisation et au
dveloppement du service public de llectricit
20
Loi n 2004-803 du 9 aot 2004 relative au service public de llectricit et du gaz
et aux entreprises lectriques et gazires
21
Dcret n 2005-1149 du 7 dcembre 2005 relatif la rnovation des installations de
production dlectricit sous obligation dachat et modifiant le dcret n2001-410 du
10 mai 2001
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 39
niveau relativement faible, puisquil suffit dun niveau dinvestissement
gal la moiti, voire le tiers de linvestissement initial
22
, pour obtenir le
renouvellement dun contrat aux mmes conditions tarifaires que pour
une nouvelle installation, crant donc un effet daubaine.
Dans ces conditions, daprs la commission de rgulation de
lnergie, un peu plus de la moiti des installations de puissance
infrieure ou gale 12 MW arrives au terme de leur contrat dachat
optent pour la rnovation. Compte-tenu de la sortie des installations de
plus de 12 MW (2,4 GW sur les 4,7 GW sous obligation dachat avant
2010) t du trs faible flux de nouvelles installations entrant dans le
dispositif (3 5 par an), la capacit de production du parc devrait tre de
2 700 MW en fin 2012, et tendre vers 1500 MW fin 2014.
La recommandation de la Cour qui sinterrogeait sur
lopportunit de continuer soutenir llectricit produite par
cognration, filire qui ne figure pas parmi les priorits
gouvernementales, na fait lobjet daucun commentaire des
ministres dans leurs rponses et na donn lieu aucune
modification des conditions dachat de cette filire qui continue
donc peser sur les comptes de la CSPE alors que les contrats
dachat auraient d pratiquement tous disparaitre en 2013.
Toutefois le dispositif actuel qui sapplique la
cognration devrait conduire une division par 3 de la puissance
installe bnficiant des tarifs dachat entre 2010 et 2014.
3 - Obligation dachat en mtropole : modification de la mthode
de calcul du cot vit
Comme on le verra ultrieurement, une part importante des carts
entre prvisions et ralisations en matire de CSPE est due la volatilit
des prix de rfrence, c'est--dire des prix du march, qui sont utiliss
pour faire les calculs de charges lies lobligation dachat (contrat
dachat en application dun tarif dachat ou rsultant dun appel doffres)
en mtropole.
22
Il faut que le cumul des investissements sur 3 ans soit au moins gal 350 /kW
install au dbut de la priode de rnovation, avec une formule dactualisation de ce
montant.
40 COUR DES COMPTES
Ces charges sont le rsultat de la diffrence entre :
le cot dachat, correspondant aux versements effectus par les
acheteurs obligs (essentiellement EDF) en faveur des
producteurs (dnergies renouvelables ou de cognration)
conformment aux tarifs dachat en vigueur ou aux prix de
vente issus dun appel doffres ;
le cot vit ces acheteurs, c'est--dire le cot de llectricit
quils auraient achete sils navaient pas t soumis
lobligation dachat.
En application des dispositions de la loi du 10 fvrier 2000
23
, le
cot vit est dtermin en rfrence au prix de march
24
, mais la
dtermination de ce dernier nest pas vidente.
Jusqu une dlibration de la commission de rgulation de
lnergie du 25 juin 2009, les charges prvisionnelles au titre de lanne
N+1 taient calcules, lanne N, en rfrence aux prix observs lanne
N sur les marchs terme pour une livraison lanne N+1, alors que les
charges constates de lanne N+1, calcules en N+2, ltaient en
rfrence aux prix du march spot day-ahead
25
constats a posteriori.
Cette diffrence de mthodes entre le calcul des charges
prvisionnelles au titre dune anne et celui des charges constates au titre
de la mme anne, associe la forte volatilit des prix spot, a eu un
impact sur la trsorerie dEDF et a provoqu de fortes variations de la
contribution unitaire ncessaire pour couvrir les charges, avec un impact
sur les consommateurs.
23
Article 5 de la loi n 2000-108 du 10 fvrier 2000
23
relative la modernisation et au
dveloppement du service public de llectricit
24
Sauf pour les ELD (entreprises locales de distribution), pour lesquels il est calcul
par rfrence aux tarifs de cession et aux prix de march, proportion de leurs achats
respectifs ces conditions.
25
Le prix day-ahead est le prix des produits spot ou au comptant livrs au maximum
le lendemain de leur achat (prix fix en J pour J+1) ; fix tous les jours sur EPEX Spot
(bourse dchange), il reflte l'quilibre de court terme entre l'offre et la demande.
Cest un prix horaire qui possde une forte volatilit en raison des variations
imprvues concernant aussi bien l'offre (arrt intempestif d'une centrale, par exemple)
que la demande (temprature plus basse que prvu, par exemple).
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 41
Tableau n 11 : Prix moyen pondr par les volumes dachat
utilis pour le calcul du cot vit par les obligations dachat
dEDF en mtropole
/MWh Prvisionnel Constat
2002 24,9 22,1
2003 24,9 28,9
2004 28,2 28,6
2005 35,0 50,5
2006 47,2 55,1
2007 63,6 45,3
2008 68,6 66,4
2009 77,8 44,7
2010 54,5 47,9
2011 54,6
2012 56,8
Source : commission de rgulation de lnergie
Ainsi, les charges constates au titre de 2007 se sont rvles
suprieures de plus de 480 M aux charges prvisionnelles au titre de
lobligation dachat en mtropole du fait de lcart entre le prix de
rfrence utilis pour les prvisions et celui constat pour le calcul des
ralisations. A linverse, pour les mmes raisons, les charges constates
42 COUR DES COMPTES
au titre de 2006 ont t infrieures de plus de 150 M celles qui avaient
t prvues, pour la part correspondant lobligation dachat.
Par une dlibration du 25 juin 2009, la commission de rgulation
de lnergie a donc modifi les rfrences de prix de march utilises
pour le calcul du cot vit des contrats sans diffrenciation
horosaisonnire
26
(92 % des contrats dobligation dachat) conclus par
EDF en mtropole, en distinguant :
le cot vit par la production considre comme quasi
certaine , pour laquelle les estimations prvisionnelles comme
les rsultats constats seront calculs en utilisant les prix des
produits terme. En pratique cela signifie que les rsultats
constats sont calculs avec le mme prix de march que
celui qui a t utilis pour les estimations, quel que soit ce qui
sest pass sur les marchs pendant lanne considre ;
le cot vit par la production qui nest pas certaine (alatoire) :
il continue dtre calcul en utilisant les prix spot rellement
constats pendant lanne (prix day-ahead France sur
EPEX SPOT).
Pour chaque filire, les coefficients de puissance quasi-certaine,
puissance disponible tout instant sur la priode de temps considre
avec une probabilit de lordre de 90 %, ont t arrts par la commission
de rgulation de lnergie pour les annes 2010, 2011 et 2012 (voir
tableau ci-dessous). Ils devront ensuite tre rgulirement actualiss. En
2010, le volume de production quasi-certaine (environ 11 TWh)
reprsente environ un tiers de la production sous obligation dachat.
26
Certaines installations bnficient de contrats dachat diffrenciation
horosaisonnire, ce qui signifie que la rmunration du producteur par EDF dpend du
moment o il produit son lectricit. Il sagit essentiellement de production
hydraulique et de cognration. Pour ces contrats, le mode de calcul du cot vit, en
rfrence aux prix du march, na pas chang.
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 43
Tableau n 12 : Coefficient de puissance quasi certaine
de 2010 2012
Cognration
Biogaz/biomasse/
incinration
Eolien Hydraulique Autres*
Hiver 80 % 80 % 15 % 20 % 0 %
Et 0 % 50 % 5 % 10 % 0 %
Source : dlibration de la commission de rgulation de lnergie du 25 juin 2009
* Photovoltaque, gothermie et autres (divers et petites installations)
Ce nouveau calcul du cot vit pour les obligations dachat en
mtropole continentale change lexposition au risque dEDF qui
demandait son application : si EDF navait pas t soumise lobligation
dachat et ses tarifs rglements, elle aurait achet autant que possible
llectricit correspondante lavance, donc terme sur le march de
gros. Elle naurait en effet pas pris le risque de lacheter au dernier
moment un prix spot trs volatil.
La nouvelle hypothse reflte donc mieux le cot vit. Elle rduit
lexposition au risque de lacheteur comme celle des consommateurs.
EDF na plus dsormais se couvrir contre ce risque dvolution du prix
du march spot, sachant que, de toute faon, le montant dfinitif de la
CSPE sera calcul partir du montant pris en compte dans les prvisions.
A titre dillustration, la simulation de lapplication de cette
mthode lanne 2007 aurait fait apparatre un cart entre cot vit
prvisionnel et cot vit constat dix fois moins lev que la mthode
prcdente.
44 COUR DES COMPTES
Tableau n 13 : Cot vit : simulation des mthodes pour 2007
M
Mthode avant la
dlibration du
25/06/2009
Nouvelle mthode
Cot vit prvisionnel 2007 1 575,0 1 448,5
Cot vit constat 2007 1 157,8 1 405,8
Diffrence - 417,2 - 42,7
Source : commission de rgulation de lnergie
Cette nouvelle mthode de calcul du cot vit pour les
obligations dachat en mtropole continentale, qui rduit donc
sensiblement la part de volatilit attache lvolution des prix du
march, sera applique pour la premire fois pour le calcul des
charges constates au titre de 2012, aprs une priode de
transition en 2010 et 2011.
4 - Les charges de service public dans les zones non
interconnectes
Les tarifs dachat dans les zones non interconnectes (ZNI) ont peu
volu depuis 2010, lexception de :
la gothermie : larrt tarifaire du 23 juillet 2010 a augment
de 30 le prix du MWh (130 /MWh vs 100 /MWh dans
larrt du 10 juillet 2006) et maintient la prime lefficacit
nergtique entre 0 et 30 /MWh. Linstallation Bouillante 1 en
Guadeloupe a t rnove et bnficie dsormais du nouveau
tarif d'achat
27
;
le photovoltaque : larrt du 4 mars 2011 unifie les tarifs
applicables dans les dpartements doutre-mer et en mtropole,
la diffrence des arrts antrieurs. Il provoque une
diminution significative des tarifs applicables et donc une
27
En mtropole, linstallation gothermique de Soultz-sous-Forts a conclu un contrat
dachat et bnficie de ce tarif. Limpact sur la CSPE est toutefois minime.
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 45
baisse des charges de CSPE gnrs par les nouveaux MW
installs.
Il ny a eu aucune modification concernant la bagasse au cours des
trois dernires annes. Le dernier arrt tarifaire en date est celui du 20
novembre 2009 qui, afin dencourager lutilisation de la bagasse, nergie
comptitive dans les dans les zones non interconnectes, a cr une prime
variable complmentaire de 13 /tonne de canne pour les installations
existantes et a arrt le tarif dachat de lnergie fournie partir de la
bagasse dans les installations nouvelles en fonction de leur taille mais son
impact financier ne sest rpercut quen 2011. La commission de
rgulation de lnergie a valu limpact financier de la prime-bagasse
pour les installations existantes environ 33.8 M, qui sajoutent aux
surcots lis aux contrats dachat de production dlectricit partir de
cette source dnergie
28
. Les volutions futures seront lies aux
ventuelles mises en service de nouveaux moyens de production pouvant
fonctionner la bagasse. Ainsi, sont actuellement prvus 15 MW en
Guadeloupe, 34 MW La Martinique et 46 MW la Runion.
On rappelle que dans les zones non interconnectes, les surcots de
lobligation dachat sont calculs par rapport la part de la production
dans les tarifs rglements de vente.
En ZNI, lapplication de la nouvelle rgulation sur le PV
va provoquer une baisse de la croissance des charges gnres par
les nouvelles installations, limitant de fait la hausse des charges de
CSPE.
En revanche, les modifications concernant la production
dlectricit utilisant la bagasse, qui rsultent de larrt du 20
novembre 2009, ont commenc se faire sentir ds les rsultats
constats en 2010 et ont un impact notable sur les charges en ZNI.
5 - Les tarifs sociaux
Le tarif de premire ncessit (TPN) est entr en vigueur le
1
er
janvier 2005
29
. Il devrait bnficier toute personne titulaire dun
28
Annexe 1 de la dlibration de la CRE en date du 7 octobre 2010 portant
proposition relative aux charges de service public de llectricit et la contribution
unitaire pour 2011.
29
Dcret n 2004-325 du 8 avril 2004 relatif la tarification spciale de llectricit
comme produit de premire ncessit
46 COUR DES COMPTES
contrat de fourniture dlectricit dont le foyer a des ressources annuelles
infrieures ou gales au plafond ouvrant droit la couverture maladie
universelle (CMU) complmentaire
30
. Ce tarif consiste en une rduction
de 40 60 % par rapport au tarif rglement de vente en fonction de la
composition du foyer, dans la limite de 100 kWh par mois (soit en
moyenne 95 TTC de rduction annuelle, environ 15 % de la facture en
moyenne). En outre, il donne droit (dcret du 26 juillet 2006) la gratuit
de la mise en service et un abattement de 80 % sur les interventions
pour impays. Ces pertes de recettes et frais supplmentaires font lobjet
dune compensation finance par la CSPE, au profit des oprateurs
concerns (2,3 % de la CSPE en 2010).
En outre, les charges supportes du fait du tarif de premire
ncessit donnent la possibilit aux oprateurs de bnficier dune
compensation en cas de participation au dispositif en faveur des
personnes en situation de prcarit. Cette compensation peut slever
jusqu 20 % des charges dues au titre du TPN, dans la limite du concours
financier de loprateur au fonds de solidarit pour le logement (arrt du
24 novembre 2005).
Plusieurs volutions rcentes vont avoir un impact sur le montant
de la compensation vers ce titre :
le dcret 2012-309 du 6 mars 2012 relatif lautomatisation
des procdures dattribution des tarifs sociaux de llectricit
et du gaz naturel a pour objectif de simplifier lattribution de
ces tarifs. Il a tendu le bnfice du tarif de premire ncessit
de manire automatique, sauf refus, tous les ayant droit la
CMU-complmentaire alors quauparavant les bnficiaires
devaient en faire la demande exprs en compltant une
attestation qui leur tait envoye. Le nombre de bnficiaires,
qui tait de 642 000 fin 2010, devrait donc sensiblement
augmenter puisque les ayants droit sont estims entre 1,5 et
2 millions de foyers. La commission de rgulation de lnergie
considre toutefois que la procdure, bien que simplifie par
rapport la situation prcdente, reste encore trop complexe, en
raison du nombre dacteurs quelle fait intervenir et des
nombreux flux dinformation qui transitent entre eux
31
. Elle ne
30
648 /mois pour un clibataire, 1 360 /mois pour un couple avec 2 enfants
31
La commission de rgulation de lnergie considre que cette procdure gnre des
surcots de gestion importants au regard du montant des rductions consenties (de
lordre de 8 % des charges prvisionnelles du tarif de premire ncessit (TPN)). A
minima, pour simplifier la procdure, amliorer laccessibilit de ce tarif et contribuer
louverture des marchs, la CRE considre que la mise en uvre de ce tarif devrait
tre ouverte aux fournisseurs alternatifs, comme pour le tarif social du gaz. En effet,
EVOLUTION DES REGLES CONCERNANT LA CSPE 47
prvoit donc pas que tous les ayants droit seront concerns ds
2012 (prvisions commission de rgulation de lnergie pour
2012 : environ 70 % des ayants droits estims 1,5 M, soit
1 076 000 clients concerns) comme EDF qui retient un
nombre de bnficiaires en 2012 gal 1,1 million ;
larrt du 23 dcembre 2010 a revu la hausse de 10 points
le niveau des rductions de factures que larrt prcdent du
5 aot 2008 avait fix :
30 % pour 1 unit de consommation dans le foyer
bnficiaire (UC) ;
40 % pour un nombre dUC compris entre 1 et 2 ;
50 % pour un nombre dUC suprieur ou gal 2.
Larrt du 23 dcembre 2010 a augment ces taux de
rduction de 10 points pour les faire passer 40 60 % en
fonction du nombre dunit de consommation, soit une
majoration de la rduction moyenne denviron 16 par an hors
taxes. Dans son avis, dat du 23 dcembre 2010, la commission
de rgulation de lnergie avait valu 10 M les charges
supplmentaires induites par la revalorisation, soit
+0,03/MWh, nombre de bnficiaires constants (650 000).
En outre, leffet cumul de ces deux types dvolution, qui
augmente le montant des charges au titre du tarif de premire ncessit,
augmente aussi le montant possible de compensation des concours
financiers verss par les oprateurs, notamment au fonds de solidarit
pour le logement (FSL). Ainsi, dans le cas dEDF, pour un versement au
FSL de 22,3 M en 2009, seuls 11 M taient compenss par la CSPE
(soit 20 % des 53 M de charges lies au TPN en 2009) ; si les charges du
TPN doublaient, la quasi-totalit du versement au fond de solidarit pour
le logement dEDF serait compense (pour un montant vers au fond de
solidarit pour le logement identique).
aujourdhui, un client dun fournisseur alternatif doit revenir chez le fournisseur
historique (EDF ou ELD) pour bnficier du tarif de premire ncessit.
48 COUR DES COMPTES
_______________________CONCLUSIONS______________________
Si lon fait la synthse des volutions rcentes des textes
concernant la CSPE et que lon se rfre aux recommandations de la
Cour dans son Rapport public 2011, on constate que :
- des progrs ont t faits pour matriser certains facteurs de
croissance des charges de service public de llectricit, notamment pour
la filire photovoltaque ;
- en revanche, aucune volution des textes na t constate
concernant la cognration ;
- aucune modification nest venue clarifier le statut fiscal de la
CSPE. Certes, pour 2012, laugmentation de la contribution unitaire a
t vote directement par le Parlement, pour en permettre une
application anticipe ds la mi-2011 pour la moiti de cette
augmentation. Mais cette dcision exceptionnelle na pas vocation se
reproduire systmatiquement ;
- comme lindiquaient les rponses des ministres, aucune volution
ne va dans le sens dun rexamen du financement du soutien aux nergies
renouvelables et des autres charges de service public de llectricit, par
le consommateur dnergie ;
- en revanche, des modifications permettant des calculs plus
cohrents et allgeant le poids de la volatilit des prix de march ont t
dcides par la commission de rgulation de lnergie en 2009 ;
- enfin, certaines volutions vont dans le sens dune augmentation
des charges, mais de manire limite, notamment en matire de tarifs
sociaux.
Chapitre II
Evolutions constates de la CSPE
en 2010
En termes de rsultats constats, nous disposons aujourdhui dune
anne supplmentaire, lexercice 2010, par rapport aux donnes
disponibles et utilises pour la rdaction du rapport public de 2011.
I - Evolution globale des charges et des recettes
en 2010
En 2010, les charges constates au titre de lanne sont quasiment
stables (- 1,2 %) par rapport celles de lanne prcdente, qui taient,
pour leur part, en trs sensible augmentation par rapport celles de
lanne prcdente (+ 45 %).
50 COUR DES COMPTES
Tableau n 14 : CSPE : Evolutions constates 2003 -2010
En M 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*** 2010
2010/
2009
Contrats
dachats*
1 004,8 1 102,1 815,2 878,4 1 183,4 882,5 1 563,6 1 574,4 + 0,7 %
dont
cognration*
803,8 838,4 676,6 713,2 803,4 828,8 950,6 823,1 - 13,4 %
dont EnR* 142,0 201,3 89,1 110,7 322,5 -4,9 561.1 706,7 + 25,9 %
dont autres* 59,0 62,4 49,5 54,6 57,5 58,6 51,9 44,6 - 14,0 %
Prquation
tarifaire**
409,9 431,2 564,2 661,5 762,3 897,1 1 056,6 1 018,3 - 3,6%
Dispositions
sociales
0 2,0 23,7 34,4 43,9 59,2 66,3 61,7 - 6,9 %
Total des
charges
constates au
titre de lanne
(a)
1 414,7 1 535,3 1 403,1 1 574,3 1 989,5 1 838,8 2 686,5 2 654,5 - 1,2 %
Assiette
prvisionnelle
(en TWh)
442,2 380 378 369 383 384,1 391,0 375,1 - 4,1 %
Contribution
unitaire
applique
(/MWh)
3,3 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5
Recettes
constates de
lexercice(b)
1 219,1 1 654,6 1694,1 1 670,5 1 466,2 1694,2 1 655,5 1 935,8 + 16,9%
Dficit de
lanne
(c = a-b)
196 -119 -291 -96 523 145 1 031 719 - 30 %
Source : commission de rgulation de lnergie
* en mtropole continentale, donc hors zones non interconnectes (ZNI)
** surcots de production + surcots dus aux contrats dachat dans les dans les zones non
interconnectes et Mayotte
*** La commission de rgulation de lnergie a ajout les reliquats de charges 2009 qui ont t
dclars par EDF en 2011 et non 2010
****hors frais de gestion de la Caisse des dpts et consignations
Cette stabilit des charges de lanne 2010 par rapport celles de
lanne 2009 est essentiellement le rsultat de deux volutions de sens
inverse :
une diminution de 13,4 % des charges lies aux contrats dachat
de cognration (- 127,3 M), complte par une faible
volution la baisse des cots lis la prquation tarifaire
EVOLUTIONS CONSTATEES DE LA CSPE EN 2010 51
dans les dans les zones non interconnectes (-1,4 %, soit
14,9 M) ;
une forte augmentation de 26,6 % des charges lies aux contrats
dachat dnergies renouvelables en mtropole (+ 146,8 M).
En matire de recettes, le maintien de la contribution unitaire
4,5 /MWh, au lieu du montant de 6,5 /MWh propos par la commission
de rgulation de lnergie, conduit un nouveau dficit de 968 M, Pour
calculer le dficit la fin de lexercice 2010, il faut sommer les dficits et
y ajouter le dficit 2002 de 200 M. Le dficit cumul est de 2 308 fin
2010.
II - Evolution des diffrents types de charges en
2010 par rapport 2009
A - Les charges dues aux contrats dachat en mtropole
1 - La cognration
Comme prvu, du fait de la sortie progressive des installations de
cognration du dispositif tarifaire initial, les charges dues la
cognration ont recommenc baisser (- 13,4 % soit 127,3 M) aprs
une anne 2009 trs couteuse du fait notamment de la prise en
compte, avec effet rtroactif au 1
er
janvier 2006, de la taxe intrieure sur
la consommation de gaz naturel (TICGN) dans la composante de
rmunration du gaz du tarif dachat de cognration
32
.
On constate que, pour les raisons rappeles prcdemment, les
cots lis la cognration restent trs levs et reprsentent encore plus
de 30 % des charges totales.
2 - Les nergies renouvelables
Le prix de march pris en compte pour calculer le cot vit
rel en 2010 (47,9 /MWh) tant suprieur celui de 2009
(44,7 /MWh), cette situation a rduit, dans les comparaisons 2009/2010,
limpact de laugmentation en 2010 des volumes achets ainsi que celle
des prix unitaires dachat pour certaines nergies renouvelables.
32
En application de larticle 135 de la loi de finances rectificative pour 2008 du 30
dcembre 2008
52 COUR DES COMPTES
Tableau n 15 : Evolution des charges dues aux contrats dachat
dnergies renouvelables en mtropole
En M* 2007 2008 2009 2010 2010/2009
Eolien 158,8 80,9 319,2 344,1 + 8 %
Photovoltaque 1,1 7,8 54,3 208,9 + 285 %
Hydraulique 111,3 -70 115,5 80,7 - 30 %
Gothermie 0 0 0 0
8
Biogaz 10,1 4,3 25,1 30,0 + 20%
Incinration ordures mnagres 24,6 -37 26,0 13,5 - 48 %
Total 322,5 -4,9 561,1 706,7 + 26 %
Source : commission de rgulation de lnergie
*les charges intgrent des reliquats constats 2 ou 3 ans aprs lanne considre
Lessentiel de la progression des charges (+ 145,6 M) est d au
dveloppement de llectricit photovoltaque dont le volume de
production augmente (multiplication par un facteur 4 environ) mais aussi
le cot dachat unitaire du MWh (+ 5,1 %, de 515,8 /MWh en 2009
542,4 /MWh en 2010), en raison de laccroissement du volume
dinstallations intgres au bti, qui bnficient un tarif suprieur aux
autres types dinstallation. En 2010, la majorit des projets raccords
taient des projets en file dattente ligibles larrt de 2006 ; la mise en
service de trs nombreuses installations au tarif de 60c/kWh sans
limitation de puissance masque leffet des dcisions prises au cours de
lexercice visant diminuer fortement le tarif dachat et rserver les
tarifs les plus levs aux installations de plus faibles puissances.
EVOLUTIONS CONSTATEES DE LA CSPE EN 2010 53
Tableau n 16 : Achats dnergies renouvelables en mtropole :
volution des volumes et des prix entre 2009 et 2010
En M 2009 2010
Evolution
des charges
2010/2009
Volume
dachat
(TWh)
Cot unitaire
dachat
(/MWh)
Volume
dachat (TWh)
Cot unitaire
dachat
(/MWh)
Eolien 7,7 84,7 9,7 84,2 + 8 %
Photovoltaqu
e
0,1 515,8 0,4 542,4 + 285 %
Hydraulique 6,0 60,8 6,6 60,2 - 30 %
Gothermie
8
Biogaz 0,6 83,5 0,8 85,7 + 20%
Incinration
ordures
mnagres
2,7 52,1 2,8 52,5 - 48 %
Prix de
march
moyen
44,7 /MWh 47,9 /MWh
Source : commission de rgulation de lnergie
Les charges relatives lolien augmentent de 24,9 M (+ 8 %)
par rapport 2009 mais ce chiffre est un peu trompeur, le montant de
lanne 2009 ayant t augment par le report de 2008 sur 2009 de la
mise en service de plusieurs installations dans lattente de la publication
dun arrt tarifaire intervenu en novembre 2008. Les rsultats de lanne
2010 sont donc marqus par une sensible augmentation de la production
lectrique olienne (+ 26%, 7,7 TWh en 2009 ; 9,7 TWh en 2010) du fait
de la mise en service de nouvelles installations et parce que lanne 2010
a t particulirement vente.
La diminution de 30 % des charges de la petite hydraulique entre
2009 et 2010, malgr une progression de 10 % des volumes achets
(grce aux travaux de rnovation et une hydraulicit favorable),
54 COUR DES COMPTES
sexplique essentiellement par lvolution du prix de march de rfrence
plus faible en 2009.
Pour la biomasse et le biogaz, leurs taux de progression sont d
essentiellement la forte progression des volumes achets (+ 46 % pour
la biomasse, + 25 % pour le biogaz), mme si ces derniers restent faibles
(0,6 TWh pour la biomasse ; 0,7 TWh pour le biogaz), conforte par
laugmentation des cots unitaires dachat (+ 4 % pour la biomasse ;
+ 2,6 % pour le biogaz).
Enfin, la diminution des charges lies lincinration dordures
mnagres est uniquement due laugmentation du prix du march entre
2009 et 2010, qui a plus que compens laugmentation de la production.
B - Les charges dues la prquation tarifaire dans les
zones non interconnectes
Les charges lies la prquation tarifaire en zones non
interconnectes restent globalement relativement stables (-1,4 %) mais
avec une rpartition qui volue : la part lie aux surcots de production
dcroit (- 14,4 %) ; les cots lis aux contrats dachat augmentent
(+ 57,3 %).
EVOLUTIONS CONSTATEES DE LA CSPE EN 2010 55
Tableau n 17 : Prquation applicable aux zones non
interconnectes : volution des volumes et des prix
entre 2009 et 2010
En M 2009** 2010 2010/2009
Volume
dachat
(TWh)
Cot
unitaire
dachat
(/MWh)
charges
totales
(M)
Volume
dachat
(TWh)
Cot
unitaire
dachat
(/MWh)
Charges
totales
(M)
Evolution des
charges
Total prquation 1 033,2 1 018,3 - 1,4 %
Surcot production 846,4 724,4 - 14,4 %
Contrats dachat dt 186,8 293,9 + 57,3 %
Eolien 0,1 98,7 5,2 0,09 88,8 3,8 - 27 %
Photovoltaque 0,03 406,5 12,5 0,10 439,9 40,9 + 227 %
Hydraulique 0,08 71,4 2,2 0,07 75,4 2,2 0 %
Gothermie 0,05 78,1 1,6 0,01 68,3 0,3 - 81 %
Biogaz 0,01 82,75 0,5 0,02 93,2 0,8 + 60 %
Incinration
ordures mnagres
0,03 63,2 0,5 0,02 64,8 0,4 - 20 %
Interconnexion 0,28 79,4 10,4 0,34 72,6 10,5 + 1 %
Bagasse/charbon 1,81 111,4 115,7 1,93 134,4 168,2 + 45 %
Thermique 0,32 167,3 38,3 0,36 232,4 66,6 + 74 %
Prix moyen de la
PPTV*
46,5 /MWh 46 /MWh
Source : commission de rgulation de lnergie
* Part production dans les tarifs de vente dlectricit
** Hors reliquats
56 COUR DES COMPTES
Pour les diffrents contrats dachat, les volutions les plus notables
concernent :
la bagasse charbon dont le cot progresse de 45 % (115,7 M
en 2009 ; 168,2 M en 2010) et qui reprsente 57 % des cots
lis aux contrats dachat en 2010 (62 % en 2009) du fait des
nouveaux investissements mais aussi de laugmentation du prix
dachat conscutive lintroduction de la prime bagasse et
la hausse des prix du charbon ;
llectricit photovoltaque dont le cot progresse de 227 %,
mais qui reste une chelle encore modeste en volume comme
en cot (12,5 M en 2009 ; 40,9 M en 2010) ;
lvolution constate en 2010 de la rpartition entre surcots de
production et contrats dachat va saccentuer lavenir avec le
changement de statut des installations dEDF dans les zones
non interconnectes, qui ont t filialises, ce qui provoque un
changement du type de cot support par EDF
33
, mais sans
consquence sur le montant total.
C - Les charges dues aux dispositions sociales
En 2010, les charges lies la mise en uvre des dispositions
sociales, notamment du tarif de premire ncessit, ont diminu de 7 %.
Cette baisse est principalement due la baisse du nombre des
bnficiaires. Au 31 dcembre 2010, 615 000 clients bnficiaient de la
tarification de llectricit comme produit de premire ncessit, ce qui
reprsente une baisse de 35 % par rapport au 31 dcembre 2009. Il
semble que beaucoup de nouveaux ayant-droits naient pas exerc leur
droit dligibilit. Par ailleurs, cette baisse fait suite une augmentation
importante en 2009.
III - Comparaisons des prvisions de la
commission de rgulation de lnergie
et des ralisations en 2010
Si les rsultats de lanne 2010 sont trs proches de ceux de 2009,
les carts entre rsultats et prvisions sont sensibles (+ 19 %, 422 M).
33
Les surcots de production dEDF se transforment en surcots lis aux contrats
dachat entre EDF et sa filiale
EVOLUTIONS CONSTATEES DE LA CSPE EN 2010 57
Les principaux carts entre les prvisions de la commission de
rgulation de lnergie et les ralisations en 2010 portent sur les contrats
dachat en mtropole (335 M sur un cart total de 422 M), avec deux
explications complmentaires portant sur les deux principaux types de
contrats dachat :
en matire de cognration, les fortes variations du prix du
gaz, sur la base duquel le prix dachat de lnergie de la
cognration est index, ont affect les rsultats de lexercice ;
mais on retrouve galement une persistance de la production de
la cognration plus forte que prvue ;
en matire dnergies renouvelables, lessentiel de lcart
(139 M sur 179 M) sexplique par la volatilit des prix de
march et son effet sur le calcul du cot vit. Le prix moyen
pondr avait t estim 54,5 /MWh, alors que le prix
constat utilis pour le calcul des ralisations nest que de
47,9 , ce qui augmente automatiquement les charges
compenser par rapport la prvision. Comme on la vu
prcdemment, cet lment dincertitude dans les prvisions va
bientt disparatre pour la production quasi certaine.
Par ailleurs, dautres hypothses qui fondaient les estimations se
sont rvles inappropries : elles portent surtout sur le cot unitaire
dachat moyen plus que sur les volumes dachat eux-mmes, en
particulier pour llectricit photovoltaque (cot unitaire dachat prvu
574 /MWh contre 542 /MWh ralis) et pour la biomasse
34
(cot
unitaire dachat prvu 113 /MWh contre 98 /MWh ralis)
En ce qui concerne les charges dues la prquation dans les
zones non interconnectes, lcart dune centaine de millions entre les
prvisions (917,8 M) et les ralisations (1 018,3 M) sexplique pour les
deux tiers (+ 69 M) par un cart sur les surcots de production du fait de
lvolution des cots des combustibles et pour un tiers (31 M), par un
cart sur les contrats dachat, notamment du fait dun cot dachat de
llectricit produite par la bagasse/charbon suprieur aux prvisions.
34
Les prvisions des charges de biomasse sont faites par la commission de rgulation
de lnergie en tenant compte des appels doffres lancs par le gouvernement. Il
savre in fine que le taux de ralisation actuel des appels doffre dit CRE1, CRE2 et
CRE3 a t trs faible (de lordre de 30 %). Les charges prvisionnelles sappuyaient
sur des hypothses plus optimistes.
58 COUR DES COMPTES
_____________________CONCLUSIONS_______________________
Lanne 2010, dont les rsultats sont globalement proches de ceux
de 2009 (2 686 M en 2009 ; 2 654 M en 2010) avec un prix de march
de llectricit constat relativement proche galement de celui de
lanne prcdente (46,5 /MWh en 2009 ; 47,9 /MWh en 2010), laisse
apparatre, toutefois, les volutions suivantes, qui vont se prolonger dans
les annes qui viennent :
- laugmentation du cot li llectricit photovoltaque,
particulirement en mtropole (54 M en 2009 ; 209 M en 2010) ;
- les progrs, certes plus lents, des cots lis la biomasse (de
20,9 M 29,5 M) et au biogaz (de 25,1 M 30 M) ;
- laugmentation des cots lis aux contrats dachat dans les zones
non interconnectes, en particulier du fait du dveloppement de la
production dlectricit partir de la bagasse/charbon (116 M en
2009 ; 168 M en 2010) ainsi que de celui, plus modr, de llectricit
photovoltaque (12 M en 2009 ; 41 M en 2010).
Lessentiel des carts entre prvisions et ralisations sexplique
par lvolution du prix de march, qui a t plus faible que prvu
(54,5 /MWh) ; les nouvelles rgles de calcul du cot vit arrtes en
2009 vont faire en partie disparatre, partir de 2012, ce facteur dcart
entre charges prvisionnelles et constates.
Chapitre III
Prvisions dvolution de la CSPE
2011-2020
Prvoir lvolution de la CSPE jusquen 2020 suppose que lon
fasse tout dabord des prvisions par type de charges couvertes par la
contribution, chacun ayant sa propre logique de dveloppement.
Lagrgation de ces prvisions permet ensuite davoir une vue
densemble de lvolution et, combine des prvisions sur les recettes,
dexaminer comment pourrait voluer le dficit actuel support par EDF
et le cot total de la CSPE.
I - Les prvisions par type de production
La direction gnrale de lnergie et du climat, la commission de
rgulation de lnergie et EDF ont chacune leur propre modle de
prvision dont les primtres sont lgrement diffrents pour certains
items, ce qui complique les comparaisons.
Ainsi :
le modle prvisionnel de la direction gnrale de lnergie et
du climat ne modlise pas les cots associs lincinration, la
gothermie et la bagasse ; il ne distingue pas non plus les
charges nergies renouvelables en mtropole et dans les zones
non interconnectes ;
60 COUR DES COMPTES
la commission de rgulation de lnergie distingue les nergies
renouvelables en mtropole et dans les zones non
interconnectes; elle ne classe pas la bagasse dans les nergies
renouvelables
EDF, comme la commission de rgulation de lnergie,
distingue les nergies renouvelables en mtropole et dans les
zones non interconnectes ; en revanche, elle classe la bagasse
dans les nergies renouvelables.
Par ailleurs, la prvision de lvolution des charges couvertes par
la CSPE est un exercice difficile, les estimations tant, par nature, trs
sensibles aux hypothses retenues, notamment sur les quantits
dlectricit donnant lieu obligation dachat, sur les tarifs dachat eux-
mmes mais aussi sur lcart entre ces tarifs et les prix du march.
Ainsi, lvolution du montant de la CSPE est trs lie lvolution
des prix de march de llectricit qui sont eux-mmes trs volatils ; or il
nexiste aucune rfrence de march lchance 2020, les produits dits
terme ne portant que sur 3 ou 4 ans au maximum.
A - Les charges lies aux nergies renouvelables
A lhorizon 2020, les estimations des charges lies aux nergies
renouvelables faites par la direction gnrale de lnergie et du climat, la
commission de rgulation de lnergie et EDF mettent toutes en vidence
une hausse sensible de ces charges qui rsulte de trois causes principales :
lolien en mer, la biomasse et llectricit photovoltaque. Cependant,
plusieurs diffrences dans les hypothses retenues conduisent des carts
non ngligeables entre les trois sources destimations.
Les carts entre les rsultats des trois estimations ont deux causes
principales : des diffrences de prvisions sur les quantits dlectricit
produites pour chaque forme dnergies renouvelables ; des hypothses
diffrentes sur lvolution des prix du march. En revanche, les trois
exercices de prvisions utilisent les tarifs dachat prvus dans les textes
actuellement, c'est--dire qui baissent annuellement pour llectricit
photovoltaque et qui sont indexs la hausse pour les autres tarifs
35
.
35
Indexation du tarif en fonction de lvolution de lindice du cot horaire du travail
rvis dans les industries mcaniques et lectriques et de lindice des prix la
production de lindustrie franaise depuis la parution des arrts tarifaires (les
coefficients dindexation appliquer sont dfinis dans les arrts tarifaires pour
chaque filire).
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 61
Tableau n 18 : Comparaisons des estimations des charges lies
aux nergies renouvelables dans la CSPE
M courants 2010 2012 2020
CRE DGEC* CRE EDF DGEC* CRE EDF
PV 209 1 630 1 373 1 334 2 778 2 080 2 664
Biomasse 30 80 81
145
1 055 1 263
1 196
Biogaz 30 52 41 364 404
olien terrestre 344 526 495 503 1 291 1 158 926
olien en mer 0 0 0 2 340 2 572 1 172
Hydraulique 81 50 62 49 52 59 - 38
Gothermie 0 1 2
Incinration
dchets
13 - 2 - 4 - 20 - 31
Total
mtropole
707 2 051 2 027 7 518 5 889
Energies
renouvelables et
zones non
interconnectes
48 172 215** 271 627**
Total EnR hors
bagasse
755 2 338 2 223 7 880 7 789
Bagasse 168 209 613
Total yc
bagasse
923 2 432 2 168 8 402 6 516
Source : ministre charg de lnergie, commission de rgulation de lnergie, EDF
*ministre charg de lnergie : les chiffres de la direction gnrale de lnergie et du climat
agrgent les donnes mtropole+ZNI par filire alors que ceux de la commission de
rgulation de lnergie et dEDF distinguent les rsultats des deux types de zones.
** EDF : ces montants comprennent les charges lies la bagasse/charbon
NB : Les estimations annuelles entre 2010 et 2020 sont prsentes dans les annexes 5, 6 et 7
62 COUR DES COMPTES
1 - Les hypothses dvolution des prix du march
Une part importante des carts entre les estimations de la direction
gnrale de lnergie et du climat et de la commission de rgulation de
lnergie, dune part, et dEDF, dautre part, sexplique par des
hypothses diffrentes sur lvolution des prix du march, qui permet de
calculer le cot vit.
La direction gnrale de lnergie et du climat et la commission
de rgulation de lnergie font leurs calculs sur la base dune hypothse
de prix du march de 54/MWh en 2013, qui tait le prix de march de
2013 en mars 2012, avec une progression de 3 % par an jusquen 2020
(incluant une inflation de 2 % par an). Soit un prix de 66.4/MWh en
2020. Cette hypothse, dterminante pour la prvision des charges de la
CSPE, est entache de fortes incertitudes, en labsence de rfrences de
prix cet horizon.
EDF, pour sa part, utilise ses travaux de gestion prvisionnelle
qui servent de base ses scnarios de trajectoires financires : ils reposent
sur des perspectives dvolution de loffre et de la demande et du prix
de gros du march de llectricit, ensuite dclin par filire et par an.
Cela conduit EDF retenir un cot vit, suprieur celui de la direction
gnrale de lnergie et du climat et de la commission de rgulation de
lnergie et rduit donc les cots des charges des nergies renouvelables
par rapport aux estimations de la commission de rgulation de lnergie et
de la direction gnrale de lnergie et du climat, volume dachat
identique.
Les charges lies aux nergies renouvelables sont trs sensibles
ce paramtre : ainsi, une augmentation de 12 /MWh du prix de march
en 2020 induit une baisse des charges denviron 1 milliard deuros, avec
lhypothse thorique que les objectifs de la programmation pluriannuelle
des investissements sont atteints.
Le prix de march pour 2013 slve mi-mai environ 49 /MWh.
Sur la base de ce prix, les charges lies aux nergies renouvelables
calcules par la commission de rgulation de lnergie et la direction
gnrale de lnergie et du climat augmentent denviron 500 M en 2020.
2 - Les carts sur les quantits dlectricit produites
Aujourdhui, le dveloppement des nergies renouvelables en
matire dlectricit pour 2020 a pour objectif de permettre datteindre
une part de 23 % dnergies renouvelables dans la consommation
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 63
dnergie finale fixe la France dans le cadre du 3x20 europen
36
. A
partir de cet objectif, la programmation pluriannuelle des investissements
(PPI) de production de lnergie (en mtropole) prvue par le code de
lnergie dcline les objectifs de dveloppement par filire. Concernant
llectricit, le Plan Nation dAction en faveur des nergies renouvelables
pour 2009-2020 a fix pour objectif que 27 % de la consommation finale
brute dlectricit soit produite partir dnergies renouvelables. Pour
atteindre ce pourcentage, les objectifs de dveloppement lhorizon 2020
des nergies renouvelables lectriques dans la programmation
pluriannuelle des investissements sont :
25 000 MW dolien dont 19 000 MW dolien terrestre et
6 000 MW dolien en mer ;
5 400 MW dlectricit photovoltaque ;
+ 2 300 MW dlectricit produite partir de la biomasse ;
+ 3TWh et + 3 000 MW dhydrolectricit.
La direction gnrale de lnergie et du climat et la commission de
rgulation de lnergie ont tabli un scnario thorique fond sur
lhypothse structurante de latteinte des objectifs de la PPI fixs pour
2020, mme si cette hypothse semble peu raliste pour certaines filires,
comme lolien terrestre et offshore. Lintrt de cet exercice thorique
est quil donne un ordre de grandeur du cot de latteinte des objectifs
pour le consommateur dlectricit, mme si celle-ci nintervient quaprs
2020. En revanche les estimations dEDF sont plus prudentes pour
certaines formes dnergies renouvelables. Les principales diffrences
portent sur lolien en mer.
a) Les estimations en matire dolien en mer
Les plus gros carts entre les trois estimations concernent lolien
en mer.
En effet, les estimations de la direction gnrale de lnergie et du
climat comme de la commission de rgulation de lnergie sont faites sur
la base du respect de lobjectif de 6 000 MW prvu par le Grenelle de
lenvironnement dici 2020, par le biais dappels doffres. Les charges
36
Le paquet nergie climat vot par les pays europens en dcembre 2008
comprend 3 objectifs horizon 2020 : faire passer la part des nergies renouvelables
dans le mix nergtique europen 20 % ; rduire les missions de CO2 des pays de
lUnion de 20 % ; accroitre lefficacit nergtique de 20 % dici 2020.
64 COUR DES COMPTES
sont estimes partir dun tarif dachat denviron 202 /MWh
37
et
lhypothse est faite que les premires oliennes du premier appel
doffres seront mises en service compter de janvier 2017.
EDF, en revanche, fait une estimation plus limite du
dveloppement de lolien en mer, de 3 928 MW en 2020. En effet, EDF
fait ses calculs sur la base de 2 appels doffres : 1 928 MW retenus pour
le premier appel doffres dont les laurats ont t dsigns le 6 avril
2012, avec une entre en service en 2018 ; 2 000 MW pour le second
appel doffres et une mise en service partir de 2020. En revanche, EDF
fait ses calculs avec un tarif moyen lgrement infrieur celui utilis par
la direction gnrale de lnergie et du climat et la commission de
rgulation de lnergie.
Au total, du fait de ces carts sur les hypothses de volume
dlectricit produite qui sont, en outre, amplifis par les hypothses
diffrentes sur le cot vit, lcart entre les prvisions de la commission
de rgulation de lnergie (2,6 Md) et celles dEDF (1,2 Md) slve
1,4 milliards en 2020.
b) Les estimations en matire dlectricit photovoltaque
Le Grenelle de lenvironnement avait fix pour objectif datteindre
1 100 MW de capacit installe en 2012 et 5 400 MW en 2020. Or,
lobjectif de 1 100 MW tait dj atteint fin 2010 et fin 2011, prs de
2 800 MW taient raccords. Lhypothse retenue par la direction
gnrale de lnergie et du climat est que 8 100 MW seront raccords
en 2020, conformment la trajectoire-cible fixe en 2011 dun
raccordement de 500 MW par an. Lanne 2012 sera toutefois impacte
par les projets en file dattente, avec des perspectives de raccordement
values entre 1 000 et 1 500 MW par an.
Pour sa part, EDF table sur une capacit installe dlectricit
photovoltaque de 8 080 MW, dont 3 100 MW relevant des tarifs en
vigueur avant le moratoire.
Quant aux estimations de la commission de rgulation de
lnergie, elles sont infrieures celles de la direction gnrale de
lnergie et du climat et dEDF, puisquelle considre que si les objectifs
37
Ce prix dachat rsulte de la somme du prix de loffre olienne des projets retenus
et du prix du raccordement. Ces prix ne seront figs qu la date de signature du
contrat. Les modalits de leur volution sont dcrites dans le cahier des charges.
Ensuite, au cours de la vie du contrat, ils volueront chaque anne en fonction de
lvolution de deux indices INSEE refltant le cot de travail dans les entreprises du
secteur de lnergie et les prix la production de lindustrie franaise.
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 65
de la programmation pluriannuelle des investissements seront bien
dpasss, la puissance facture natteindra que 7 750 MW dont 560
MW dans les zones non interconnectes.
Au total, les diffrences cumules sur les volumes produits et le
cot vit par rapport au prix du march conduisent un cart denviron
un tiers entre lestimation la plus basse, celle de la commission de
rgulation de lnergie (2,1 Md), et lestimation la plus haute, celle de la
direction gnrale de lnergie et du climat (2,8 Md).
Au total, les estimations des charges lies llectricit
photovoltaque de la direction gnrale de lnergie et du climat et
dEDF, en 2020, sont relativement proches, aux alentours de
2,7 milliards, dont lessentiel (1,6 Md par an) concerne des contrats qui
relvent des anciennes rglementations (avant 2011).
Tableau n 19 : Comparaisons des estimations en matire
dlectricit photovoltaque en 2020
En 2020 DGEC CRE EDF
Puissances installes* 8 147 MW 7 750 MW 8 080 MW
Charges lies au PV 2 778 M 2 080 M 2 664 M
Source : ministre charg de lnergie, commission de rgulation de
lnergie, EDF
* Pour la CRE, il sagit de puissances factures
3 - Perspectives gnrales dvolution des charges lies aux
nergies renouvelables
Compte tenu des primtres diffrents des trois estimations, seules
celles de la commission de rgulation de lnergie et dEDF sont
parfaitement comparables, quand on intgre les cots lis la
bagasse/charbon.
Dans les deux cas, on constate une progression trs marque de ces
charges : plus quun doublement entre 2010 et 2012, essentiellement d
llectricit photovoltaque ; une multiplication par 9 (pour EDF) ou par
7 (pour la commission de rgulation de lnergie) entre 2010 et 2020,
provoque la fois par les progrs de llectricit photovoltaque,
lapparition de lolien en mer et le dveloppement de la biomasse (yc.
66 COUR DES COMPTES
biogaz et bagasse), complt par la poursuite du dveloppement de
lolien terrestre.
On constate une trs sensible volution de la rpartition du poids
des diffrentes filires entre 2012 et 2020, avec une rduction du poids
relatif llectricit photovoltaque entre 2012 et 2020 et une forte
progression de la biomasse-biogaz, ainsi que de lolien en mer, tandis
que le poids de lolien terrestre diminue progressivement.
Tableau n 20 : Estimations nergies renouvelables commission de
rgulation de lnergie et EDF :
volution du poids des filires (mtropole)
2010 2012 2020
ralisations
CRE
estimations
CRE
estimations
EDF estimations
PV 29 % 67 % 28 % 45 %
Biomasse* 4 % 4 % 17 %
20 %
Biogaz 4 % 2 % 5 %
Eolien terrestre 49 % 24 % 15 % 16 %
Eolien en mer 0 0 34% 20 %
Hydraulique 12 % 3 % 1 % - 1 %
Divers 2 %
Total 100 % 100 % 100 % 100 %
Source : commission de rgulation de lnergie et EDF
B - Les charges lies la cognration
Les carts de prvision en matire de cognration sont
relativement importants.
Les prvisions de la commission de rgulation de lnergie pour
2020 sont sensiblement en retrait par rapport la situation actuelle, de
lordre de 50 % entre les estimations de 2012 et celles de 2020. Ces
estimations prolongent la tendance constate et prvue depuis trois ans en
lamplifiant. Elles reposent sur lhypothse que les contrats existants vont
leur terme et quenviron la moiti des contrats concernant des
installations de taille infrieure 12 MW seront renouvels aprs
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 67
ralisation de travaux de rnovation (application des textes de 2006). Les
estimations de la direction gnrale de lnergie et du climat sont du
mme ordre de grandeur que celles de la commission de rgulation de
lnergie.
La direction gnrale de lnergie et du climat prend pour
hypothse quau moins 60 % des installations de moins de 12 M
choisiront de renouveler leur contrat, ce qui nest pas trs loign des
estimations de la commission de rgulation de lnergie.
Les estimations dEDF sont sensiblement suprieures, avec un
cart de 35 % (114 M) en 2020, base sur lhypothse de travail dun
renouvellement important des contrats aprs investissements de
rnovation.
Tableau n 21 : Cognration : estimations en M courants
2009 2010
2011
estimations
2012 estimations 2020 estimations
Rel Rel DGEC CRE DGEC CRE EDF DGEC CRE EDF
950 823 856 705 737 709 772 289 326 440
Source : commission de rgulation de lnergie, EDF
Toutes ces estimations supposent quil ny ait pas dvolution de la
rglementation concernant la cognration et quen particulier, il ny ait
pas de dcision de prolongation pour les installations suprieures
12 MW dont les contrats steignent peu peu, comme prvu lorigine.
C - Les charges lies la prquation tarifaire dans les
zones non interconnectes
On constate un cart non ngligeable entre les estimations de la
commission de rgulation de lnergie et celles dEDF en 2020, la fois
pour les nergies renouvelables et pour les autres formes dlectricit,
mais ces chiffres ne recouvrent pas exactement les mmes primtres
pour les deux institutions. En outre, ils ne sont pas fonds sur des
hypothses identiques de dveloppement des moyens de production dans
ces zones.
68 COUR DES COMPTES
Tableau n 22 : Charges dues la prquation tarifaire dans les
zones non interconnectes
M courants 2009 2010 2012 estimations 2020 estimations
rel rel
DGEC
*
CRE EDF DGEC* CRE EDF
Energies
renouvelables
en zones non
interconnectes
dont
llectricit
photovoltaque
bagasse/charbon
138
12 116
216
41 168
381
154 209
215**
886
228 613
627**
Hors nergies
renouvelables
dont
thermique
surcot
production
896
38 846
802
67 724
1 041
1002
84 703
1 130
292 838
1 538
1 938
1 199 703
1 208
778 430
Mayotte*** env 200 env 400
Total 1 033 1 018 1 382 1 545*** 2 824 2 235***
Source : ministre charg de lnergie, commission de rgulation de lnergie et EDF
* la direction gnrale de lnergie et du climat classe la bagasse dans la catgorie hors
nergies renouvelables
** EDF : y compris bagasse
*** sauf pour EDF, les chiffres nergies renouvelables et hors nergies renouvelables
intgrent les chiffres de Mayotte
Les estimations de la commission de rgulation de lnergie sont
suprieures, globalement, celles dEDF en 2020 tant en ce qui concerne
les charges lies aux nergies renouvelables que pour les autres types
dnergies.
nergies renouvelables : les estimations dEDF en 2020 sont
infrieures denviron 30 % celles de la commission de
rgulation de lnergie, qui prvoit une augmentation trs
sensible des charges dont les deux causes essentielles sont la
progression de llectricit photovoltaque (multiplication par
5,5 entre 2010 et les estimations pour 2020) et celle de la
bagasse, associe au charbon, (multiplication par 3,6).
Lessentiel de ce type de charge reste trs nettement li
lutilisation de la bagasse en 2020 ;
les autres nergies : lcart est encore plus important (38 %)
concernant les autres formes dnergies dont la progression
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 69
estime par la commission de rgulation de lnergie est trs
forte (+ 142 % entre 2010 et les prvisions de 2020). Pour la
commission de rgulation de lnergie, la totalit de
laugmentation des cots relve du dveloppement de
llectricit dorigine thermique. Il en est de mme pour EDF,
mais dans de moindres proportions ; par ailleurs EDF prvoit
une quasi division par 2 des surcots de production.
Quels que soient les chiffres retenus, de la commission de
rgulation de lnergie ou dEDF, les estimations convergent pour prvoir
une trs sensible progression des charges lies aux dans les zones non
interconnectes, qui sexplique la fois par une forte augmentation
prvisible de la demande dlectricit et par les incitations mises pour
encourager les investissements dans la production dlectricit dans ces
zones, notamment la prise en compte dun taux de rmunration nominal
avant impt de 11 % du capital investi dans des nouvelles installations ou
dans des rnovations
38
, alors que le taux de 7,25 % continue sappliquer
pour les investissements raliss avant le 4 avril 2006, date de la
publication de larrt du 23 mars 2006 fixant le taux de 11 %.
Lapptence des investisseurs depuis 2006 reste, malgr ce taux, limite.
EDF ralise dans ce contexte la quasi-totalit des investissements
39
.
D - Les charges dues aux dispositions sociales
Les estimations faites sur la base des textes actuellement en
vigueur et dun nombre de bnficiaires du tarif de premire ncessit en
2020 de 1,5 million conduisent un doublement des charges dues aux
dispositions sociales. Leur montant reste donc trs limit par rapport au
total des charges de la CSPE.
38
Arrt du 23 mars 2006 relatif au taux de rmunration du capital immobilis pour
les installations de production lectrique dans les zones non interconnectes.
39
En termes de puissance, les autres producteurs ralisant en gnral des installations
de plus petites puissances.
70 COUR DES COMPTES
Tableau n 23 : Estimations des charges lies aux dispositions
sociales (M courants)
2009 2010 2011 estimations 2012 estimations
2020
estimations
Rel Rel DGEC CRE DGEC CRE DGEC CRE
66 62 75 48 92 98 184 189
Source : commission de rgulation de lnergie
Ces estimations pourraient tre sous-estimes. En effet, compte
tenu des efforts pour lutter contre la prcarit nergtique et de
laugmentation prvisible du prix de llectricit, les charges dues aux
dispositions sociales vont probablement sensiblement augmenter ;
toutefois, il nest pas possible aujourdhui destimer cette augmentation ni
ses consquences sur la CSPE, qui seront fonction des dcisions qui
seront prises en la matire et des modalits de financement retenues.
E - Divers
40
Les prvisions dEDF font apparatre quelques items que lon ne
retrouve pas dans les estimations de la commission de rgulation de
lnergie concernant :
le cot de la mise en uvre des installations retenues en
rponse lappel doffres lanc en 2011 pour lalimentation en
lectricit de la rgion Bretagne : le surcot de la production
de cette installation sera financ par la CSPE pour un montant
quEDF estime 70 M partir dune mise en service en 2017.
La commission de rgulation de lnergie, pour sa part, estime
ce cot 40 M (valeur juin 2012), avec une mise en service en
fin 2016. En outre, lorsque le march de capacit sera
oprationnel, les recettes que le producteur tirera de la
40
Les tableaux de prvisions de la DGEC (voir annexe 6) font apparatre une ligne
autres obligations dachat en mtropole, dont le montant est le mme en 2010 et
2020 (45 M) malgr une diminution sensible en 2011 et 2012. Cette catgorie inclut
les contrats dachat pour les centrales fonctionnant en mode dit dispatchable , les
centrales thermiques fourniture partiellement garantie ainsi que lincinration.
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 71
valorisation des certificats attachs au cycle combin gaz
viendront rduire la compensation finance par la CSPE ;
le cot de gestion de lobligation dachat, c'est--dire le cot
de gestion des diffrents contrats donnant droit cette
obligation dachat, dont le nombre a sensiblement augment
avec le dveloppement de llectricit photovoltaque
(200 000 contrats actuellement).
Tableau n 24 : Nombre de contrats grs par EDF dans le cadre
de lobligation dachat
Nombre de
contrats
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Photovoltaque 865 1 041 2 962 8 433 27 310 73 088 200 000
Autres filires 2 756 2 824 2 971 3 020 3 260 3 358 3 600
Total 3 621 3 865 5 933 11 453 30 570 76 446 203 600
Cot de gestion
annuel en M
10,4 11,4 14,2 16,5 18,4 21,9 25,2
Source : EDF
A loccasion de sa dclaration de charges de CSPE de 2011, EDF a
estim ses cots de gestion de lactivit des obligations dachats
118 M entre 2005 et 2011. Ces cots comprennent principalement des
cots de main duvre et de systme dinformation. En 2011,
144 personnes sont ddies pour grer lensemble des contrats
dobligation dachat, dont le nombre a fortement augment avec le
dveloppement du photovoltaque
41
.
EDF considre que le cot de gestion qui slve actuellement
environ 25 millions pourrait atteindre 40 50 millions en 2020.Ce dernier
type de dpense nest pas pris en compte actuellement dans le cadre de la
CSPE mais EDF souhaite quil le soit. La prise en compte de ces frais de
41
: En 2011, les cots de gestion se dcomposent de la manire suivante : 12,2 M de
charges de personnels ; 3,7 M de cots directs dachats externes lis
ladministration des contrats ; 5,6 M de cots indirects ; 3,7 M de cots
informatiques.
72 COUR DES COMPTES
gestion, a priori fond, pourrait toutefois savrer complexe et coteuse
en termes de rgulation. En effet, elle concernerait galement les
entreprises locales de distribution (ELD) (environ 150) et supposerait
probablement la mise en place dun dispositif de vrification des comptes
par la commission de rgulation de lnergie.
De mme, les prvisions dEDF examines dans les paragraphes
prcdents ne tiennent pas compte du cot du portage du dficit (voir ci-
dessous) dont EDF demande galement la prise en charge par la CSPE.
Mme si cette charge, contrairement la gestion des contrats dachat, ne
devrait pas tre prenne (elle disparaitra lorsque le dficit sera combl),
elle affecterait cependant les charges jusquen 2016 ou 2017.
II - Les prvisions globales de recettes
et de dpenses
Tableau n 25 : Comparaisons des estimations de la direction
gnrale de lnergie et du climat, de la commission de rgulation
de lnergie et dEDF en 2020
En M DGEC CRE EDF
Contrats dachats* 8 214 7 844 6 329
dont cognration 289 326 440
dont nergies
renouvelables
7 880* 7 518* 5 889*
dont autres 45
Prquation tarifaire** 1 538 2 824 2 235
Dispositions sociales 184 189 189
Total des charges de
lanne
9 936 10 857 8 753
Source : DGEC, commission de rgulation de lnergie et EDF- pour plus de
dtails voir les annexes 5, 6 et 7
* mtropole hors zones non interconnectes, sauf pour les estimations des
nergies renouvelables de la direction gnrale de lnergie et du climat
** surcots de production + surcots d aux contrats dachat dans les zones non
interconnectes et Mayotte, sauf pour la direction gnrale de lnergie et du
climat (estimations ZNI hors nergies renouvelables, yc bagasse)
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 73
Au total, les estimations de charges globales faites par la direction
gnrale de lnergie et du climat, la commission de rgulation de
lnergie et EDF dici 2020 prsentent donc quelques diffrences notables
et un cart de 2,1 Md (16 %) entre le montant le plus lev, celui de la
commission de rgulation de lnergie (10,9 Md), et le plus faible, celui
dEDF (8,8 Md).
Les trois estimations reposent sur lhypothse que les textes actuels
concernant lvolution de la contribution unitaire de CSPE continueront
tre appliqus lavenir. Par consquent, la contribution augmenterait
rapidement dans un premier temps pour combler le dficit accumul
depuis 2007 puis, plus lentement, pour suivre le rythme daccroissement
des charges annuelles.
Du fait des diffrences entre les montants des charges prvues en
2020 par EDF, la direction gnrale de lnergie et du climat et la
commission de rgulation de lnergie, si la premire partie de lvolution
est identique, jusquen 2015, date laquelle le dficit cumul devrait
commencer se rduire, elle diffre ensuite, la commission de rgulation
de lnergie prvoyant une contribution unitaire de 26,4 en 2020 alors
que le montant de CSPE estim par EDF conduit une contribution
infrieure de 4 5 euros.
74 COUR DES COMPTES
Tableau n 26 : Estimations des charges et des recettes de CSPE
courants 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
CRE
Charges de
lanne
2 686* 2 654 3 465 4 261 5 111 5 415 5 967 6 631 7 632 8 735 9 892 10 857
Contribution 4,5 4,5 8,1 9,7 13,5 16,5 19,5 19,5 19,5 20,4 23,4 26,4
Recettes de
lanne 1 656 1 936 3 074 3 707 5 130 6 358 7 614 7 707 7 787 8 226 9 532 10 857
Dficit de
lanne
1 031 719 391 547 -19 -943 -1647 -1076 -155 509 360 0
DGEC
Charges de
lanne
2 661 2 654 3 741 4 237 4 740 4 903 5 262 5 656 6 249 7 121 8 398 9 935
Contribution 4,5 4,5 8,1 9,7 13,5 16,5 18,6 15,3 16 18,2 21,2 24,2
Source : ministre charg de lnergie, commission de rgulation de lnergie
* y compris les reliquats
- tous les chiffres sont en M courants sauf les lignes contribution qui sont en /MWh
- les chiffres en italique sont des estimations, les autres sont des ralisations
- charges de lanne : il sagit des charges lies la production dlectricit de lanne considre
- le montant de la contribution est indiqu au 1
er
janvier de chaque anne, sauf en 2011 et 2012 o
il sagit du montant moyen, compte tenu de laugmentation de la contribution 9 au 1
er
juillet
2011 et 10,5 au 1
er
juillet 2012.
En fin de priode, il semble que la commission de rgulation de
lnergie fasse lhypothse que lon maintiendra le montant de la
contribution unitaire, mme lorsquil sera un peu suprieur au besoin
prvu par ses estimations (en 2016).
Ces prvisions ne tiennent compte ni des cots de gestion des
contrats dachat ni du cot du portage du dficit. EDF estime que
lintgration des cots de portage du dficit et des cots de gestion des
contrats dobligation dachat ncessiterait un surplus de contribution
compris entre 3 et 4/MWh en 2016 et 2017. En 2020, laugmentation de
la contribution ne serait que dune dizaine de c/MWh, due au cot de
gestion des contrats dachat.
Trs grossirement, on peut considrer que le dficit du dispositif
atteint son maximum en 2012, autour de 4 milliards, et reste stable ce
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 75
niveau pendant 3 ans (2012, 2013, 2014), avant de disparatre en deux ans
(2015 et 2016).
III - La situation dEDF
A - Les charges de CSPE dEDF
La rpartition des charges de CSPE qui psent sur EDF est
rsume dans le tableau ci-aprs. La part des charges lies aux obligations
dachat en mtropole est la plus importante (61 % en 2010) et a tendance
augmenter rgulirement ces dernires annes, notamment du fait du
dveloppement rcent de llectricit photovoltaque.
Tableau n 27 : principales composantes de la CSPE pour EDF
SA
En millions d 2009 2010 2011
Surcots des
Obligations
dachat en
mtropole
1 541 58 % 1 599 61 % 2 244 63 %
Autres (zones
non
interconnectes
et solidarit)
1 123 42 % 1 006 39 % 1 312 37 %
Total CSPE
EDF
2 664 2 605 3 556
Source : EDF valeurs indiques dans les comptes dEDF
Les charges comptables sont connues lors de la clture des
comptes. Ces charges compenser sont certifies par les commissaires
aux comptes. Pour 2010, leur montant est de 2605 M.
Toutefois, dans sa dlibration du 13 octobre 2011, la commission
de rgulation de lnergie a reconnu EDF des charges compenser pour
un montant de 2 539 M. La diffrence provient, dune part, dcarts
mthodologiques de calcul des charges et, dautre part, dajustements
raliss par la commission de rgulation de lnergie. Une fois les charges
dfinitivement constates par la commission de rgulation de lnergie,
EDF intgre dans sa comptabilit le montant correspondant.
76 COUR DES COMPTES
En 2010, les charges supportes par EDF (2 539 M) ont donc
reprsent 95,7 % du montant total des charges 2010 de la CSPE
(2 654,5 M), les autres charges tant supportes par les entreprises
locales de distribution (ELD) et Electricit de Mayotte.
Pour 2011, le montant des charges prvisionnelles calcules par la
commission de rgulation de lnergie est de 3 465 M (EDF, ELD et
Mayotte). Pour EDF seule, le montant prvisionnel calcul par la
commission de rgulation de lnergie est de 3 226 M (93 %). Le
montant comptable des charges dEDF pour 2011 est de 3 556 M.
B - La CSPE dans les comptes dEDF
Les lments de la CSPE, en recettes et en dpenses, se retrouvent
dans les comptes de lentreprise. La situation la fin de lanne 2011 est
la suivante :
dans le compte de rsultat :
les charges de service public exposes sont
comptabilises selon leur nature (achats dnergie,
achats de combustibles pour les dans les zones non
interconnectes, etc.) ;
le montant total de la compensation des surcots
exposs, attendue au titre du mcanisme de la CSPE, est
comptabilis en recette, sous forme de subvention
dexploitation, dans le poste autres produits et charges
oprationnels , pour 3 556 M en 2011 ;
limpact des charges de service public est neutre au
niveau de lEBITDA, puisque la subvention doit
compenser le surcot des missions de service public
concernes.
dans le tableau des flux de trsorerie :
les recettes perues ne slvent qu 2 547 M
ce qui provoque une augmentation du besoin en fonds de
roulement de 1 009 M (soit 3 556 M - 2 547 M) ;
au bilan
les charges supportes par EDF SA et non encore
rembourses par la CSPE sont enregistres dans le fonds
de roulement sous autres crances pour 3 821 M,
cumul des montants de charges supportes les annes
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 77
antrieures et non couvertes par des ressources de CSPE
(2 812 M) et du dficit de 2011 (1 009 M) ;
lendettement financier net augmente due
concurrence ;
fin 2012, le dficit prvisionnel enregistr dans le fond
de roulement serait compris entre 4,4 et 4,6 Md.
Tableau n 28 : Impact de la CSPE sur les tats financiers
dEDF SA
En millions d courant
2009 2010
2011
prvisions
2012
prvisions
Compte de Rsultat
Surcots/Manque gagner
constats
Subvention dexploitation autres
produits et charges oprationnels
EBITDA
(2 664)
2 664
Neutre
(2 605)
2 605
Neutre
(3 556)
3 556
Neutre
Flux de trsorerie
Recettes perues
Augmentation de BFR (variation
crance)
1 585
1 079
1 637
968
2 547
1 009 762
Bilan autres dbiteurs
Crance (Charges CSPE
facture)
Dette (CSPE sur nergie livre non
encore facture)
1 844
(303)
2 812
(344)
3 821
(579)
4 583
Source : EDF
C - Les demandes dEDF en matire de CSPE
Compte tenu de lvolution des charges de service public de
llectricit et des conditions de leur financement depuis la cration de la
CSPE, EDF formule plusieurs demandes :
EDF demande la couverture totale, sans dcalage dans le
temps, des charges de service public quelle supporte ;
la modification intervenue en 2011 sur le mode de dcision et
de fixation du montant de la cotisation unitaire de CSPE lui
donne donc satisfaction, mme si le rattrapage se fait
78 COUR DES COMPTES
progressivement. Le dficit cumul devrait donc cesser
daugmenter en 2013 pour se rsorber alors progressivement ;
EDF souhaite galement le remboursement rapide du dficit
cumul ;
cet objectif devrait tre atteint en 2017, grce la mme
modification intervenue en loi de finances rectificatives 2010.
EDF attire en particulier lattention sur le fait que ce dficit
cre une pression significative sur les ratios utiliss par les
agences de notation financire. En effet, le dficit actuel
reprsente environ 0,25 point de son ratio cl (dette
nette/excdent brut dexploitation) quelle a annonc vouloir
maintenir un niveau infrieur 2,5. Compte tenu de ses forts
besoins demprunt, pour financer ses investissements
notamment, le maintien de sa note est un objectif majeur pour
EDF ;
EDF calcule le cot de portage du dficit cumul quelle
supporte et en demande galement le remboursement cette
crance pesant sur la trsorerie dEDF. Au 31 dcembre 2011,
le cot du portage du dficit calcul, avec un taux dintrt de
9,3 % (Wacc EDF nominal avant impt), comme la somme des
intrts capitaliss de chaque variation annuelle de la crance
depuis 2002, slevait 957 M au 31 dcembre 2011. EDF
considre que ces cots de portage sont inhrents au dispositif
et ont donc vocation tre compenss en application du
principe de compensation intgrale des charges de service
public de llectricit pos par larticle L. 121-6 du code de
lnergie, mme si larticle qui liste les charges couvertes par la
CSPE ne le cite pas explicitement. EDF a donc inscrit le
montant des cots de portage supports depuis lorigine du
dispositif dans sa dclaration de charges 2011 transmise au
rgulateur le 31 mars 2012 ;
Si la demande dEDF dune prise en charge de ses frais financiers
ne parait pas conomiquement infonde, cependant le taux
dintrt retenu par EDF est discutable. En effet, ce taux intgre le
risque li lactivit du groupe ; il serait donc plus pertinent de
retenir comme plafond, le taux dintrt auquel emprunte EDF,
savoir de lordre de 5 % ;
enfin, EDF souhaite que les cots de gestion des contrats
dachat, dont le nombre progresse rgulirement et qui a trs
fortement augment avec le dveloppement de llectricit
photovoltaque (environ 200 000 contrats aujourdhui), soit
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 79
galement compens, avec le mme raisonnement que pour le
remboursement du cot de portage du dficit. Ce cot de
gestion actuellement estim 20 M devrait atteindre 40
45 M par an d'ici 2020 daprs EDF.
Au-del du problme du calcul exact des charges et de leur
remboursement, EDF considre que la croissance de la CSPE nest pas
soutenable pour le consommateur final dlectricit. La conjonction de la
croissance de la CSPE et des autres composantes de la facture (cot de
production, cot dacheminement) rendrait la hausse totale importante
pour le consommateur final. EDF souhaite donc que lon trouve dautres
mcanismes de financement de la CSPE.
80 COUR DES COMPTES
_______________________CONCLUSIONS______________________
Malgr les carts entre les prvisions de la DGEC, de la
commission de rgulation de lnergie et dEDF, les principales
volutions des charges couvertes par la CSPE sont faciles identifier.
Entre 2010 et 2020 :
- en mtropole, les dpenses lies la cognration devraient tre
divises au moins par 2, mais celles lies aux nergies renouvelables
devraient tre multiplies par 10 si les objectifs fixs actuellement sont
respects, les postes les plus importants tant ceux de lolien en mer, du
PV et de la biomasse. Concernant lobjectif de lolien en mer, toutefois,
mme sil est encore techniquement atteignable, lhypothse faite par
EDF que les deux tiers seront raliss dici 2020 parait plausible et
rduit sensiblement la charge supporter par la CSPE sur ce sujet (cart
de 1,4 Md avec la commission de rgulation de lnergie). Concernant
le PV, les carts entre les prvisions de surcots sont sensibles (entre 700
et 600 M), de mme que pour lolien terrestre (cart de 500 M entre
DGEC et EDF).
- dans les zones non interconnectes, les estimations de la commission de
rgulation de lnergie sont galement sensiblement plus fortes que celles
dEDF (1 milliard), mais dans les deux cas la croissance des charges est
soutenue, notamment pour la bagasse-charbon et la production
thermique ;
- le prolongement des dispositifs actuels en matire de dispositions
sociales conduit un doublement des charges dici 2020 mais leur
montant reste trs modeste ; compte tenu de lvolution venir du cot de
llectricit, il est probable que ce type de charges a vocation
augmenter plus fortement.
Globalement, les hypothses faites sur lvolution du prix du
march, et donc du cot vit, ont un impact trs important sur les
montants estims de CSPE dans les annes venir. Les hypothses
diffrentes retenues par la DGEC et la commission de rgulation de
lnergie, dune part, et par EDF, dautre part, expliquent environ la
moiti (1 milliard) de lcart total entre leurs estimations, les hypothses
de prix du march de la commission de rgulation de lnergie et de la
DGEC tant infrieures celles dEDF, ce qui augmente les surcots
financer par la CSPE en mtropole par rapport aux calculs dEDF.
La DGEC, la commission de rgulation de lnergie et EDF ont
labor des scnarios bass sur des hypothses diffrentes : celui de la
DGEC et dEDF est fond sur latteinte des objectifs de dveloppement
des nergies renouvelables fixs par la PPI pour 2020 (modifis par la
prise en compte des cibles annuelles de dveloppement du parc
PREVISIONS DEVOLUTION DE LA CSPE 2011-2020 81
photovoltaque), le scnario dEDF est fond sur lanticipation dun
dveloppement de lolien en mer en de des objectifs. En outre, le prix
de march considr par EDF pour valoriser le cot vit par les
nergies renouvelables en 2020 est sensiblement plus lev que celui pris
en compte par la commission de rgulation de lnergie et la DGEC, ce
qui induit un montant de charges dues aux nergies renouvelables
nettement plus faible, toutes choses gales par ailleurs.
Malgr ces hypothses diffrentes, on peut considrer quen 2020,
en application des textes actuellement en vigueur, des contrats dj
passs et des estimations faites sur le dveloppement des diffrents types
de charges de service public, les charges de service public de llectricit
devraient tre multiplies par 3,5 environ entre 2010 (ralisation) et 2020
et par un peu plus de 2 entre les prvisions de 2012 et celles de 2020.La
contribution unitaire devrait par consquent au moins doubler entre
juillet 2012 (10,5 /MWh) et 2020. Le dficit actuel support par EDF
devrait disparatre en 2017.
Cette volution incite ouvrir diffrentes pistes de rflexion sur les
possibilits de modification du mode de financement des charges
couvertes par la CSPE ainsi que dvolution du dispositif dobligation
dachat, dans le cadre dune rflexion globale sur lvolution souhaitable
du prix de llectricit et des diffrentes formes dnergie.
Conclusion gnrale
Au-del du constat de la situation prsente de la CSPE et des
volutions envisages rglementation inchange, deux sries de
rflexions mriteraient dtre approfondies.
1) Pistes de rflexion sur le cot et le financement des charges
de service public de llectricit
La Cour recommandait dans son insertion au rapport public de
2011 de rexaminer le financement du soutien au dveloppement des
nergies renouvelables et des autres charges de service public de
llectricit, par le consommateur dnergie , et non le seul
consommateur dlectricit. Sil ny a pas eu de modification sur ce point
depuis la publication du rapport, il y a cependant un certain nombre de
travaux sur le sujet, aliments notamment par EDF dont on a signal
prcdemment le souci de ne pas trop charger la facture paye par le
consommateur, dj alourdie par laugmentation dautres cots.
Deux arguments sont notamment mis en avant :
la politique de dveloppement des EnR na pas uniquement des
objectifs nergtiques, mais a aussi des objectifs de politique
industrielle, de protection de lenvironnement et de soutien
lagriculture notamment ;
les consommateurs dlectricit sont dores et dj plus taxs
que les consommateurs dautres formes dnergies par des
taxes spcifiques (environ 20 % pour llectricit, 9 % pour le
fuel et 0 % pour le gaz pour les mnages).
Aussi, certains rflchissent-ils la possibilit de rpartir tout ou
partie de la charge sur lensemble des consommateurs dnergie et pas
seulement sur les consommateurs dlectricit, par exemple sous forme
dune fiscalit nouvelle spcifique qui pourrait porter galement sur les
carburants.
Il faut toutefois noter que laugmentation du prix des combustibles
fossiles ne facilite pas lacceptabilit de ce type de mesure. Par ailleurs, le
dveloppement des nergies renouvelables ne concerne pas seulement
llectricit et les consommateurs participent galement au financement
du dveloppement de la production de chaleur (biogaz) et des
biocarburants.
84 COUR DES COMPTES
Dautres formes de financement, moins directement sensibles et
visibles pour le consommateur, pourraient galement tre envisages, par
exemple laffectation de tout ou partie des nouvelles recettes tires du
secteur lectrique comme celles provenant de la prochaine vente aux
enchres des quota dmission de gaz effet de serre, de la mise en
concurrence de lattribution des concessions hydrauliques ou de
laugmentation potentielle des recettes de TVA issue de hausses des prix
de llectricit ;une autre possibilit serait daugmenter le dividende vers
lEtat par EDF. Ces propositions auraient lavantage daffecter des
ressources complmentaires au financement des nergies renouvelables ;
elles auraient linconvnient, en ces temps de rigueur budgtaire, de
rduire les ressources potentielles de lEtat pour maitriser la dette
publique.
Enfin, on constate que les exonrations de CSPE, qui profitent
actuellement uniquement aux gros consommateurs, donc aux entreprises,
reprsentent presque 20 % de la consommation dlectricit et ont
tendance progresser tant en volume quen pourcentage. Sans que lon
puisse, semble-t-il, mesurer dans quelle proportion, cette tendance va se
prolonger, laugmentation de la contribution unitaire de CSPE rend plus
facile atteindre le plafond de 550 k par site de consommation, mme si
ce plafond est rvalu chaque anne du montant de linflation, de mme
que le plafonnement 0,5 % de la valeur ajoute des lectro-intensifs.
Mme sans faire dhypothse sur laugmentation du nombre de TWh
exonrs, le doublement de la cotisation unitaire dans les annes venir
va provoquer au minimum un doublement du montant des exonrations,
qui vont passer denviron 1 milliard 2 milliards deuros ; la charge
correspondante sera simultanment de fait reporte sur ceux qui ne
bnficient pas de ces exonrations, autrement dit les mnages. Un
rquilibrage entre les diffrents types de consommateurs pourrait tre
examin.
Toutes ces hypothses prsentent des avantages et des
inconvnients qui doivent tre apprcis dans un cadre plus global que
celui du financement de la CSPE et dans un contexte particulier marqu
notamment par :
la ncessit de rduire lendettement public et une politique de
rigueur budgtaire qui passe en particulier par une
augmentation de la pression fiscale ;
la situation de lindustrie franaise ;
CONCLUSION GENERALE 85
le faible prix de llectricit en France par rapport ses voisins,
en particulier pour les mnages, et la forte consommation
dlectricit qui y est lie.
2) Pistes de rflexion sur le dispositif dobligation dachat des
nergies renouvelables
En ce qui concerne le dispositif dobligation dachat des EnR un
tarif fix par les textes, diverses rflexions portent sur ses inconvnients
et sur les possibilits dy remdier.
Les dcisions prises par la commission de rgulation de lnergie
en juin 2009, modifiant le mode de calcul du cot vit, en limitant la
volatilit du montant de la CSPE associe aux obligations dachat en
mtropole ont dj corrig partiellement un dfaut majeur. Toutefois, ce
systme de contrats dachat tarifs fixes, copi sur celui de lAllemagne,
provoque plusieurs distorsions :
une incitation produire qui est dconnecte de la valeur de la
production (valable surtout pour les nergies renouvelables
contrlables cots marginaux de production non nuls) ;
une implantation des centrales sur le territoire en fonction de la
quantit de production espre, sans tenir compte du profil de
production ;
une absence dincitation optimiser le profil de production (par
dveloppement de stockage ou optimisation de la maintenance,
par exemple)
Par ailleurs, certains considrent que le systme de financement
actuel reposant sur lachat de la production par EDF diminue la liquidit
et la transparence du march, du fait du rle prpondrant dEDF, et quil
limite les possibilits de valorisation du caractre renouvelable de la
production directement auprs des consommateurs consentants.
Plusieurs pistes dvolution pourraient tre explores pour
rpondre toute ou partie de ces dfauts. On peut citer par exemple (voir
annexe 8) :
le passage dun mcanisme de tarif dachat un mcanisme de
prime calcule ex post, sur le modle des Pays-Bas qui
encourage le producteur dEnR valoriser au mieux son
lectricit sur le march et produire au moment o cest le
plus efficace, mais en lui assurant un revenu dfini lavance
(voir annexe 9). Dans ce schma, la rmunration du
producteur est duale : la prime vient complter les revenus tirs
86 COUR DES COMPTES
de la vente sur le march. Ce systme prpare lintgration de
la production dans le march (la parit rseau ) ;
la vente de llectricit verte sur le march, avec le maintien
dun acheteur oblig pour rpondre aux besoins des petits
producteurs, ce qui assurerait une plus grande liquidit et
transparence du march et une meilleure identification des
charges de production et de commercialisation lies aux EnR ;
le transfert de lactivit dacheteur oblig au gestionnaire du
rseau de transport (GRT) qui est hors du champ concurrentiel.
Ces diffrentes pistes, dont les consquences en termes
dvolution du cot de la CSPE, ne sont pas faciles chiffrer et qui ne
portent que sur une partie des charges de service public couvertes par la
CSPE, mritent un examen attentif de leurs bnfices et de leurs
inconvnients dans une vision prospective de progression du volume des
EnR produites et une rflexion densemble du rle des diffrents acteurs.
Annexes
Annexe 1 : lettre du 21 mars 2012 du prsident de la commission
denqute du Snat et rponse du Premier prsident de la Cour des
comptes
Annexe 2 : chapitre consacr la CSPE dans le rapport public annuel
2011 de la Cour des comptes
Annexe 3 : mcanisme dvaluation des charges de CSPE (source
commission de rgulation de lnergie)
Annexe 4 : les tarifs dachat de llectricit produite par les nergies
renouvelables et la cognration (site Internet de la direction gnrale de
lnergie et du climat)
Annexe 5 : tableau des prvisions de la commission de rgulation de
lnergie pour 2009, 2010, 2011, 2012 et 2020 et des ralisations 2009 et
2010
Annexe 6 : tableau des prvisions de la direction gnrale de lnergie et
du climat 2010 2020 pour les nergies renouvelables : volution des
puissances installes, des volumes dachat et du cot dans la CSPE par
filire : mtropole + zones non interconnectes
Annexe 7 : prvisions densemble de la direction gnrale de lnergie et
du climat
Annexe 8 : Obligations dachat : rsum des difficults identifies et
volutions proposes prsentation de la direction gnrale du Trsor
Annexe 9 : dispositif dobligation dachat : mcanisme de prime calcule
ex-post (modle des Pays-Bas)
ANNEXES 89
Annexe 1
Lettre du 21 mars 2012 du prsident de la
commission denqute du Snat et rponse du
Premier prsident de la Cour des comptes
90 COUR DES COMPTES
ANNEXES 91
92 COUR DES COMPTES
Annexe 2
Chapitre consacr la CSPE dans le rapport public 2011 de
la Cour des comptes
(pages 279 302)
La compensation des charges du
service public de llectricit
_____________________
PRESENTATION
____________________
La contribution aux charges de service public de llectricit
(CSPE) est largement mconnue des consommateurs, qui lacquittent
pourtant directement, en rglant leurs factures dlectricit, pour un
montant substantiel : 1,7 Md en 2009.
Qualifi par le Conseil dEtat d imposition innome , la CSPE
nest cependant pas soumise au livre des procdures fiscales, mme si
elle est rgie par certains principes gnraux de la procdure fiscale, et
le Parlement nintervient pas dans la fixation du taux de son prlvement.
Comme son nom lindique, la CSPE vise compenser les charges
du service public de llectricit, plus exactement certaines dentre elles.
La loi prvoit, en effet, que les charges imputables au service
public de llectricit font lobjet dune compensation, soit par les tarifs,
soit par le mcanisme de la CSPE.
Mme sil ne les englobe pas toutes, le service public de
llectricit recouvre des activits de production, de transport, de
distribution et de fourniture dlectricit. Les lois sur llectricit, votes
depuis louverture du march en 2000, et le contrat de service public
conclu entre lEtat et EDF en prcisent le contenu : essentiellement, le
soutien aux nergies renouvelables et la cognration, la prquation
tarifaire dans les dpartements doutre-mer et en Corse, et les tarifs
sociaux de llectricit.
Ces charges que la CSPE est cense compenser ont augment trs
rapidement et de faon largement incontrle depuis 2009, tandis que le
taux de la contribution est, lui, rest inchang depuis 2004. Il sensuit un
dsquilibre croissant du mcanisme de compensation, avec un dficit, en
augmentation exponentielle, de 1,6 Md fin 2009 qui pourrait atteindre
2,6 Md fin 2010.
ANNEXES 93
Les mesures correctrices qui viennent dtre prises, notamment
par le Parlement dans la loi de finances pour 2011, napportent pas de
vritable remde la drive structurelle du systme actuel.
I - La compensation de certaines charges du
service public de llectricit par la CSPE
A - La prise en charge du service public de llectricit
La loi organisant le service public de llectricit distingue
plusieurs modes de prise en charge des surcots rsultant de lexcution
des missions de service public.
Le service public de llectricit recouvre plusieurs missions :
- la mission de dveloppement quilibr de lapprovisionnement en
lectricit : elle consiste raliser les objectifs dfinis par la programmation
pluriannuelle des investissements (PPI) de production, arrte par le ministre
charg de lnergie, et garantir lapprovisionnement des zones du territoire
non interconnectes au rseau mtropolitain continental. Tous les
producteurs, notamment EDF, contribuent la ralisation de cette mission ;
- la mission de dveloppement et dexploitation des rseaux publics de
transport et de distribution dlectricit : elle consiste assurer lgalit
daccs llectricit sur le territoire national, dans le cadre de
monopoles : EDF pour les zones non interconnectes au rseau mtropolitain
continental (les dpartements doutre-mer, la Corse, Saint-Pierre-et-Miquelon
et quatre les bretonnes - Ouessant, Molne, Sein et l'Archipel des Glnan),
ERDF, RTE, Electricit de Mayotte, ainsi que les gestionnaires locaux de
rseaux publics de distribution ;
- les missions de fourniture dlectricit aux tarifs rglements, de
mise en uvre des dispositifs sociaux de fourniture dlectricit et de
fourniture aux clients bnficiant de la fourniture de secours : il sagit
dassurer, sur l'ensemble du territoire, la fourniture dlectricit aux tarifs
rglements, ou tarif rduit pour certains clients, conformment aux
dispositions de la loi du 31 mai 1990 et de larticle L.115-3 du code de
laction sociale et des familles. La loi confie, titre exclusif, la fourniture
tarifs rglements EDF et aux distributeurs non nationaliss (DNN). Par
ailleurs, la fourniture de secours vise ne pas laisser un consommateur
sans fournisseur dans le cas o lhabilitation dun fournisseur exercer son
activit lui serait retire par le ministre charg de lnergie.
94 COUR DES COMPTES
Pour les prestations de service public sous forme de transport et de
distribution assures dans le cadre de monopoles, les cots sont supports
par les monopoles concerns, RTE et ERDF, et ils doivent tre couverts
par les tarifs de llectricit. Il en est de mme des surcots correspondant
la fourniture dlectricit aux tarifs rglements, assure galement sous
monopole.
En revanche, la loi pose le principe dune compensation publique
spcifique des charges correspondant aux missions de service public
assures dans un cadre non monopolistique.
Pour ce type de charges, le dcret du 28 janvier 2004 identifie trois
catgories distinctes de surcots compensables dans les domaines de la
production et de la fourniture dlectricit :
les surcots lis une obligation dachat ou aux appels doffres
en mtropole continentale, qui font lobjet dune compensation
intgrale ;
les surcots des producteurs et des fournisseurs EDF et
Electricit de Mayotte (EDM) lis la prquation tarifaire
dans les zones non-interconnectes (ZNI), galement
intgralement compenss;
les surcots des fournisseurs lis aux dispositifs sociaux,
compenss intgralement pour la tarification de premire
ncessit, mais seulement partiellement - hauteur de 20 % des
charges lies cette tarification - pour la participation des
fournisseurs au dispositif institu en faveur des personnes en
situation de prcarit.
B - La contribution au service public de llectricit
(CSPE)
La contribution au service public de llectricit (CSPE), mise la
charge des consommateurs dlectricit, a t institue par larticle 38 de
la loi du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de l'lectricit et
au service public de l'nergie.
Son montant, arrt annuellement par le ministre charg de
lnergie, sur proposition de la commission de rgulation de lnergie
(CRE), est calcul de sorte que les contributions couvrent l'ensemble des
charges de service public ainsi que les frais de gestion exposs par
lorganisme gestionnaire, la Caisse des dpts et consignations (CDC).
ANNEXES 95
Ds 2003 et jusqu fin 2010, la CSPE a t encadre par une
limitation dassiette et par deux plafonds :
l'lectricit produite par un producteur pour son propre usage
n'est prise en compte pour le calcul de la contribution qu'au-
del de 240 millions de kilowattheures par an ;
le montant de CSPE ne peut excder 500 000 par site de
consommation ;
la contribution applicable chaque kilowattheure ne peut
dpasser 7 % du tarif de vente du kWh, soit au tarif en vigueur
depuis aot 2010, 5,58 par MWh.
Un an aprs la mise en place de la CSPE, la loi de finances
rectificative pour 2004 a apport deux modifications significatives au
nouveau mcanisme.
Dune part, les surcots relatifs aux mcanismes dappels doffres
ou dobligation dachat ont cess dtre apprcis par rapport aux cots
d'investissement et d'exploitation vits EDF ou aux distributeurs non
nationaliss (DNN). Ils sont dsormais calculs par rfrence aux prix
de march de l'lectricit .
Dautre part, lassiette de la CSPE a t rduite : les entreprises de
transport ferroviaire ou de transports collectifs urbains interconnects
(SNCF, RATP) bnficient dsormais du plafonnement 500 000 ,
prvu par site de consommation et destin aux entreprises fortement
dpendantes de lnergie lectrique.
Un an plus tard, la loi du 13 juillet 2005 a ajout un nouveau
plafonnement, hauteur de 0,5 % de la valeur ajoute, pour les socits
industrielles consommant plus de 7 GWh d'lectricit. Les modalits
dvaluation des cots vits pour les distributeurs non nationaliss ont
galement t nouveau modifies : il nest plus question pour ces
distributeurs dune rfrence aux prix de march, mais aux tarifs de
cession rglements appliqus par EDF, due proportion de llectricit
acquise dans ces conditions. Le mcanisme de fixation de la CSPE a aussi
t simplifi et ses modalits de versement modifies.
Enfin, la loi du 7 dcembre 2006 a alourdi les charges finances
par la CSPE : le budget du mdiateur de lnergie entre dsormais dans
son primtre ; la CSPE peut aussi financer le nouveau tarif rglement
transitoire dajustement du march (TaRTAM) institu par cette mme
loi. Un mcanisme complexe de compensation mixte fait supporter in fine
le cot de ce tarif appel disparatre fin 2010 - sur les principaux
producteurs dlectricit dorigine nuclaire et hydraulique (EDF et GDF-
96 COUR DES COMPTES
SUEZ) et, dans une moindre mesure, sur les consommateurs dlectricit,
via la CSPE et dans une certaine limite : 0,55 /MWh, sans que le niveau
de la CSPE puisse dpasser 4,5 /MWh.
Les modalits de fonctionnement de la CSPE
Les oprateurs adressent la commission de rgulation de lnergie,
avant le 31 mars de chaque anne, une dclaration comportant toutes les
donnes relatives aux quantits dlectricit produites ou achetes, ainsi que
les lments constitutifs des diffrents surcots, pour lanne prcdente. La
commission de rgulation de lnergie value, de faon prvisionnelle, le
montant des charges compenser et le volume de kWh soumis la
contribution.
Le montant prvisionnel retenu par la commission de rgulation de
lnergie, sur la base des dclarations des oprateurs, rsulte dun calcul
complexe : il est augment (ou diminu) de la diffrence entre le montant des
charges effectivement constates au cours des annes antrieures et le
montant des contributions recouvres au titre des mmes annes ; sy
ajoutent les frais de gestion de la Caisse des dpts et consignations (CDC)
au titre de lanne venir est enfin dduit le montant des produits financiers
que la CDC a raliss dans sa gestion.
Avant le 15 octobre, la commission de rgulation de lnergie adresse
ses propositions au ministre, y compris pour le taux unitaire de la CSPE. Il
revient alors au ministre darrter les montants avant le 31 dcembre. La
commission de rgulation de lnergie notifie ensuite chaque oprateur les
charges retenues le concernant pour l'anne suivante.
Dans la pratique, cependant, le ministre charg de lnergie na pas
pris larrt ncessaire pour fixer le montant des charges de service public
depuis lexercice 2006. Pour maintenir le fonctionnement normal du
mcanisme de compensation, la commission de rgulation de lnergie a
donc pris linitiative de notifier directement aux oprateurs le montant des
charges compenser, se substituant, de fait, au ministre. Nanmoins, le
Conseil dtat, saisi par lectricit de Strasbourg qui contestait le montant
des charges prvisionnelles qui lui avaient t notifies, a confirm, dans un
arrt du 31 juillet 2009, que la commission de rgulation de lnergie ne peut
notifier que les charges qui ont t pralablement arrtes par le ministre. Le
ministre a, depuis lors, fix par arrt le montant prvisionnel des charges
pour 2010, mais sans prciser le montant de la contribution unitaire, de sorte
que la valeur de 4,5 /MWh, applique depuis 2004 sest trouve de facto
reconduite.
ANNEXES 97
Les contributions des consommateurs qui ont choisi des offres de
march sont recouvres par le gestionnaire du rseau, sous la forme d'un
prlvement additionnel aux tarifs d'utilisation des rseaux; celles des
consommateurs qui sont rests aux tarifs rglements sont recouvres par le
fournisseur, sous la forme d'un prlvement additionnel ces tarifs. Les
redevables qui supportent, par ailleurs, des charges de service public peuvent
sabstenir de tout versement tant que leur compte la Caisse des dpts et
consignations est crditeur.
II - Linsuffisance de la CSPE, depuis 2009, par
rapport aux charges couvrir
A - Une progression des charges couvrir suprieure
celle de lassiette de la CSPE
Le total des charges de service public compensables est pass de
1 533,4 M en 2004 2 661,6 M en 2009. Pour les financer, lassiette de
la CSPE a certes progress, mais beaucoup moins vite.
Sur lensemble de la priode 2004-2009, la consommation
lectrique prvisionnelle sest accrue de prs de 6 %. Compte tenu de la
croissance trs rapide (prs de 20 %), dans le mme temps, des effets des
plafonnements et des exonrations, laugmentation de lassiette de la
CSPE a cependant t limite la moiti de ce taux, soit 3 %. Il en est
rsult un manque de CSPE encaisser substantiel, compris entre 260 M
et 486 M par an selon les annes. Les exonrations et plafonnements,
qui ont t dcids selon une logique conforme la directive du 27
octobre 2003 qui entend prserver la comptitivit des industries lectro-
intensives, peuvent ainsi sanalyser comme un transfert de charges depuis
les entreprises, qui en sont les principales bnficiaires, vers les autres
contributeurs (PME, professionnels et particuliers).
Les projections pour 2010 confirment le maintien de cette
tendance : lassiette de la CSPE ne devrait reprsenter que 80 % de la
consommation lectrique nationale totale, correspondant un manque
encaisser denviron 416 M pour la CSPE.
Le total des charges prvisionnelles compenser continuant
daugmenter plus rapidement (+ 29 %) que lassiette de la consommation
lectrique soumise contribution (+ 3 %), le montant de la contribution
unitaire thorique devrait saccrotre fortement.
98 COUR DES COMPTES
Ainsi, la contribution unitaire thorique par MWh, calcule par la
CRE pour quilibrer les charges prvisionnelles compenser, aurait d
slever 5,72 en 2009 et 6,51 en 2010. Or, le montant effectif de la
CSPE a de fait t maintenu 4,5 tandis que la loi a fix, pour cette
contribution, un plafond, qui ressortait, depuis aot 2010 5,58 .
Pour 2011, la CRE estime les charges prvisionnelles cumules
4 816 M, soit une progression de 2 579 M par rapport aux charges
prvisionnelles pour 2009. Elle value 12,90 /MWh, la contribution
qui serait ncessaire pour assurer lquilibre avec les charges, dont
9,3 /MWh pour couvrir les charges prvisionnelles au titre de 2011
(3 465 M), et 3,6 /MWh pour rgulariser les dsquilibres de 2009 et
des annes antrieures slevant 1 351 M.
B - Un taux de CSPE rest pourtant inchang depuis
2004
Bien que les charges du service public de llectricit aient
progress beaucoup plus rapidement que lassiette de la CSPE, le ministre
charg de lnergie na pris aucun arrt pour en modifier le niveau. Son
taux, fix en 2004 et 2005 4,5 /MWh, a t automatiquement reconduit
depuis 2006 jusqu 2010 inclus. Il tait cependant trs en de du
plafond lgal de la CSPE qui slevait 5,58 /MWh en aot 2010.
De surcrot, les nouvelles charges finances par la CSPE ont
sensiblement aggrav le dsquilibre du dispositif :
- le tarif rglement transitoire dajustement du march (TaRTAM)
a t financ hauteur de 0,55 /MWh en 2007 et de 0,23 /MWh en
2008 ;
- en 2008 et 2009, le budget du mdiateur de lnergie la
galement t hauteur de 0,01 /MWh, et il devrait ltre pour
0,02 /MWh en 2010 ;
- par voie de consquence, la part effective de la contribution
unitaire destine couvrir les charges imputables au service public de
llectricit na ainsi t que de 3,4 /MWh en 2007, 4,26 /MWh en
2008 et 4,49 /MWh en 2009 ; elle devrait stablir 4,48 /MWh en
2010.
Le taux de la contribution unitaire fix par dfaut 4,5 /MWh
depuis 2004 na plus permis, depuis 2009, de couvrir intgralement les
charges rellement supportes par les oprateurs. Selon les estimations de
la CRE, ralises avant laugmentation intervenue au 1
er
janvier 2011, le
dficit de recouvrement de la CSPE devrait atteindre 582 M en 2009 et
ANNEXES 99
732 M en 2010, soit un montant prvisionnel cumul de 1 314 M au
titre de ces deux exercices Ce dficit cumul quivaut plus de la moiti
du montant prvisionnel de la CSPE pour 2010.
C - Un dsquilibre de la compensation pesant sur EDF
La quasi-totalit de la CSPE (99 % en 2004, 96 % en 2008)
bnficie loprateur historique EDF, qui supporte lessentiel des
charges de service public. Compte tenu des volumes financiers en jeu,
cette compensation des charges constitue un enjeu non ngligeable dans
lquilibre financier et la stratgie de dveloppement du groupe EDF.
Les autres bnficiaires sont des distributeurs non nationaliss dont
la part augmente, surtout Electricit de Mayotte (EDM).
A Mayotte, laugmentation tient principalement la prquation
tarifaire applique partir de 2003 et devenue effective en 2007.
Lalignement des tarifs de vente hors taxes dEDM sur ceux de la
mtropole a gnr un accroissement mcanique des surcots,
concurrence de la part des cots de production non couverte par les
recettes tarifaires (qui dpassait un facteur de 4 pour 1 en 2008) et un
effet daubaine pour les consommateurs insulaires, qui trouvent un
avantage comparatif privilgier llectricit, dans le contexte dune
croissance dmographique trs dynamique. Au total, le rythme
daccroissement de la consommation lectrique est suprieur 10 % par
an Mayotte.
Selon les estimations dEDF, dornavant socit anonyme dont
une partie du capital nappartient plus lEtat, les charges de service
public effectivement supportes par lentreprise en 2009 et 2010 seraient
trs suprieures aux estimations prvisionnelles de la CRE. Lentreprise
chiffre le dficit cumul de recouvrement de CSPE 1,6 Md fin 2009
et 2,6 Md fin 2010. Elle estime, que, toutes choses gales par
ailleurs, les charges de service public de llectricit pourraient connatre
une forte progression qui ncessiterait, hors effet report, une contribution
unitaire de 7,1 /MWh en 2010 et jusqu 16,5 /MWh en 2020 pour
couvrir les charges prvisionnelles des annes considres.
D - Des volutions diffrencies selon les grandes
catgories de charges compenses
Les trois principales catgories de surcots compensables au titre
de la CSPE ne prsentent ni la mme importance, ni les mmes
volutions :
100 COUR DES COMPTES
les achats dnergie occupent une place prpondrante, de
presque les deux-tiers du montant de la CSPE : leur part
relative a, toutefois, rgress entre 2004 et 2008, passant de
77 % 60 %, et mme 50 % en 2009, mais cette baisse est lie
aux variations des prix de march de llectricit qui entrent
dans le calcul des surcots, et non aux volumes dachats
dnergie dont la tendance est croissante ;
la prquation tarifaire, dans les zones non interconnectes,
gnre un montant moindre, initialement de lordre du tiers de
la CSPE totale, mais en forte croissance : sa part est passe de
23 % en 2004 prs de 36 % en 2008 de la CSPE totale, et
plus de 45 % en 2009. Si lon consolide la compensation des
surcots lis lobligation dachat et limpact de la prquation
tarifaire dans les zones non interconnectes (EDM incluse), la
compensation des charges, dans les zones insulaires, est
devenue en 2008 le premier poste de la CSPE, avec prs de la
moiti du total des charges compenses. Elle a progress de
prs de 33 % entre 2004 et 2005, et de plus de 15 % par an au
cours des trois annes suivantes. Cette tendance se confirme en
2009 avec un montant prvisionnel de charges compenser au
titre des zones non interconnectes de 60 % du montant total de
la CSPE ;
les tarifs sociaux, bien quaffichant une croissance forte,
noccupent encore quune place marginale dans la CSPE (3,2 %
en 2008). A cet gard, il faut noter que la tarification sociale
nest entre en vigueur que le 1
er
Janvier 2005. De plus, les
dispositions relatives au tarif de premire ncessit (TPN) ne
sont pas applicables Mayotte.
III - Une progression incontrle des charges lies
au soutien aux nergies renouvelables et la
cognration
Parmi les charges de service public lies aux achats dnergie,
celles lies la cognration (production simultane dlectricit et de
chaleur) reprsentent, depuis 2004, un poids relatif prpondrant et assez
stable. Les prvisions indiquent cependant que les nergies renouvelables
dpassent, ds 2010, la cognration comme facteur gnrateur de CSPE
au titre de llectricit achete, au cours des prochaines annes.
ANNEXES 101
En leur sein, les filires olienne et photovoltaque prennent une
importance grandissante, mme si la part du photovoltaque est encore
trs modeste en volume. Rapporte au volume total de llectricit
achete, cette filire ne passerait en effet, en France mtropolitaine
continentale, que de 0,07 % en 2008 0,8 % en 2010 et 4,8% en 2011,
mais son poids relatif dans la CSPE augmenterait dans le mme temps de
0,4 % en 2008 5,7 % en 2010 et 26,4 % en 2011. Cette drive a conduit
le gouvernement instaurer le 9 dcembre 2010 une suspension de trois
mois de lobligation d'achat de projets dnergie dorigine photovoltaque
et envisager de reconsidrer prochainement les modalits du soutien au
dveloppement de cette filire.
Dans les zones non interconnectes, les nergies renouvelables
connaissent un dveloppement relatif modeste, dans un contexte de
croissance soutenue de la demande nergtique. Toutefois, l encore, la
filire photovoltaque se distingue par des volumes dlectricit trs
faibles, achets un prix lev : prs de quatre fois suprieur au prix
dachat des autres filires en 2008.
Cette disproportion entre le volume dlectricit solaire mise
disposition du rseau, en mtropole comme dans les zones non
interconnectes, et le cot quelle induit via la CSPE confirme la
ncessit dune valuation priodique de lefficience de la politique de
soutien au dveloppement du photovoltaque.
Au cours des dernires annes, lvolution des charges lies au
soutien aux nergies renouvelables et la cognration sest opre via
deux canaux principaux :
laugmentation des tarifs dachat dfinis par lEtat ;
laugmentation des volumes achets au titre de lobligation
dachat.
Compte tenu des modalits dvaluation des charges de service
public, ces deux paramtres interagissent avec lvolution des prix de
march de llectricit. Quand les prix de llectricit sont bas sur le
march, les surcots compenser sont plus levs, pour combler lcart
qui existe avec le niveau des tarifs dachat, et inversement.
A - Les tarifs dachat par filire
La principale explication de laccroissement des volumes
dlectricit achets sous obligation dachat, et des cots qui en rsultent,
rside dans les rgles tarifaires fixes par les pouvoirs publics pour
promouvoir le dveloppement des nergies renouvelables.
102 COUR DES COMPTES
En effet, en application de larticle 10 de la loi du 10 fvrier 2000,
EDF et les entreprises locales de distribution sont contraints une
obligation dachat dlectricit dorigine renouvelable. Les producteurs
bnficient, en outre, de deux avantages : dune part, un tarif, fix par
arrt pour chaque filire, qui tient compte des cots dinvestissement et
dexploitation exposs par les producteurs, assorti le cas chant dune
prime, et, dautre part, la garantie que lintgralit de la production sera
rachete ce mme tarif durant une priode pouvant aller jusqu 20 ans,
ce qui constitue une rente de situation.
Trois vagues successives darrts tarifaires concernant les
nergies renouvelables sont intervenues depuis 2000 : entre 2001 et 2003
(en application de la loi de fvrier 2000), puis en 2006-2007 et en 2009-
2010.
Les conditions de rachat de llectricit produite partir de sources
dnergies renouvelables, en particulier olienne et photovoltaque,
introduites en juillet 2006, sont nettement plus attractives quauparavant
pour ces filires, et traduisent la volont des pouvoirs publics de soutenir
le dveloppement de ces dernires. Les effets en sont dailleurs sensibles,
avec une trs forte extension du parc des centrales installes, une
augmentation du volume de llectricit produite et achete et, par voie de
consquence, des surcots compenser par la CSPE.
La filire olienne, industriellement mature, bnficie dun tarif de
rachat de llectricit adapt aux cots de production, tout en intgrant
une rmunration du porteur de projet. La forte augmentation des charges
lies la filire olienne dans la CSPE est donc troitement corrle la
forte augmentation de la puissance installe sur le territoire.
Destine amorcer la constitution puis le dveloppement de la
filire photovoltaque, la fixation de conditions tarifaires attractives a
contribu promouvoir llectricit qui en est issue, dans des proportions
telles, que leffet daubaine en rsultant pour les investisseurs de la filire
(+ 1 500 % de contrats dachat de 2004 2008) a provoqu un goulet
dtranglement dans les oprations de raccordement des installations au
rseau public dlectricit.
Mme si elle ne concerne encore que de faibles volumes dachat, la
bulle spculative , accompagnant le dveloppement de la filire, trs
suprieur aux objectifs, a conduit le ministre charg de lnergie rviser
le dispositif successivement en janvier et en aot 2010 pour le rendre
moins attractif.. En cumul, la baisse des tarifs atteint jusqu 38% pour
certaines installations...
La cognration bnficie galement dun rgime favorable.
ANNEXES 103
Les surcots dachat de llectricit ainsi produite constituent, de
trs loin, le poste prpondrant de la CSPE au titre de lobligation
dachat : ils ont volu dans une fourchette comprise entre 676 M et
828 M, selon les annes, soit entre 83 % et 94 % des charges de service
public lies lobligation dachat. Leffet volume li la dynamique de la
filire sest combin avec leffet prix d au tarif dachat unitaire lev,
lui-mme amplifi par le relvement du plafond de la rmunration
variable lie au prix du gaz.
B - Le nombre de contrats dachat dlectricit par
filire de production et les volumes achets
La cognration, filire aide depuis de longues annes, se
dveloppe dsormais un rythme moins soutenu, et le soutien apport
aux installations anciennes va progressivement se rduire en volume, au
fur et mesure de lexpiration, entre 2010 et 2014, de la majorit des
contrats dachats signs. En effet, plus de la moiti des contrats dachat
arrivant expiration (de lordre de 2,4 GW sur un total de 4 GW) ne
pourront tre renouvels, car ils excdent le seuil de 12 MW de puissance
installe au-del duquel la possibilit de renouvellement du contrat nest
pas ouverte. Ces installations de plus de 12 MW pourront, soit cesser leur
activit, soit vendre librement leur lectricit sur le march, soit enfin, le
cas chant, participer un appel doffres biomasse afin de bnficier
dun nouveau contrat dachat. Prs de 2,3 GW dinstallations de moins de
12 MW pourront tre renouvels, si des investissements de rnovation
sont raliss.
Dans le scnario central, labor par les cognrateurs lors de
la rvision de la PPI, le taux de rnovation des installations tait estim
50 %. Selon les estimations de la direction gnrale de lnergie et du
climat (DGEC) du ministre charg de lnergie, les charges lies la
cognration pourraient stablir environ 200 M lhorizon 2015,
contre 670 M actuellement.
Le nombre de contrats dachat lis la cognration aurait pu
dcrotre encore plus rapidement. En effet, la quasi-majorit des contrats
conclus entre 1997 et 1999, pour une dure de douze ans, avaient
vocation expirer entre 2009 et 2011. La loi du 9 aot 2004 a confirm le
caractre non reconductible des contrats relevant de lobligation dachat.
Toutefois, le dcret du 7 dcembre 2005 relatif la rnovation des
installations de production dlectricit sous obligation dachat, a autoris
le renouvellement des contrats dachat, ds lors quune rnovation est
mise en uvre et que les investissements de rnovation reprsentent entre
le tiers et la moiti de linvestissement initial.
104 COUR DES COMPTES
Les avantages de la cognration, en termes defficacit
nergtique mritent, ds que possible, dtre rvalus et mis en rapport
avec le cot, lev, du soutien la filire via la CSPE. Cette valuation
mrite dtre conduite ds que possible.
Si la part de la cognration dcrot, le nombre de contrats
concernant les nergies renouvelables, en revanche, augmente trs
rapidement entre 2004 et 2008: +265 % pour la filire biogaz, +434 %
pour la filire olienne, sous obligation dachat, malgr un encadrement
administratif strict du dispositif
42
, et une explosion de la filire
photovoltaque, dont les installations sous obligation dachat ont cru de
plus de 1 500 %. Cette tendance sest encore amplifie en 2009 et 2010.
Un tel accroissement, issu de la conjonction de facteurs conomiques
favorables (tarifs de rachat de llectricit produite, fiscalit allge, aides
linstallation, volution trs favorable du cot de production
43
, etc.),
justifie, l encore, une valuation priodique des effets des mesures
incitatives, mises en uvre pour satisfaire les objectifs de rduction des
missions de gaz effet de serre.
Les arrts tarifaires, pris fin 2009 et en aot 2010, tmoignent de
la prise de conscience, par les autorits publiques charges de lnergie,
du caractre non matris des dpenses de soutien la filire
photovoltaque, qui requiert, de toute urgence un strict, encadrement.
Au-del du nombre de contrats, il convient de prendre en
considration les volumes achets.
A cet gard, la dynamique de croissance des achats dlectricit au
titre de lobligation dachat est sensiblement diffrente selon quil sagit
des filires traditionnelles ou des nergies renouvelables. Sur la priode
2003-2008, les quantits livres par la filire cognration stagnent et
tendent rgresser, alors que les volumes relevant de la filire
hydraulique font plus que doubler pendant la mme priode. En revanche,
les volumes dlectricit renouvelable achete ont tripl au cours de la
priode, et pourraient quadrupler en 2010. Parmi ces nergies, les deux
filires les plus dynamiques sont lolien, avec des quantits livres non
ngligeables (prs de 30 % des livraisons en 2010) et le photovoltaque
42
En mtropole continentale, les installations utilisant lnergie mcanique du vent
doivent tre implantes dans des zones de dveloppement de lolien (ZDE) et respecter la
fourchette de puissance installe, fixe par larrt prfectoral qui cre la ZDE considre.
Jusquau 15 juillet 2007, les parcs oliens, tablis en dehors dune ZDE et dont la puissance
installe tait infrieure ou gale 12 MW, bnficiaient automatiquement de lobligation
dachat.
43
Le secteur photovoltaque aurait ainsi connu une baisse de lordre de 30 % 40 %
de ses cots de production en 2009.
ANNEXES 105
dont le parc des centrales installes crot vive allure, mme sil ne
produit quune fraction minime de llectricit (0,07 % en 2008 mais dj
0,8 % du total en 2010 selon les prvisions).
C - Perspectives dvolution des charges dici 2020
En ltat actuel de la rglementation en vigueur, les prvisions
dvolution des charges par filire sont inquitantes.
Selon des ordres de grandeur fournis par la DGEC fin septembre
2010, ces charges pourraient ainsi atteindre 5 Md lhorizon 2020.
Celles induites par la filire photovoltaque devraient reprsenter entre
2,4 Md et 2,6 Md selon les hypothses de march. Pour au moins 60 %,
elles sont inluctables, car elles correspondent des projets engags. Les
charges induites par la biomasse devraient reprsenter entre 1,5 Md et
1,8 Md, selon les hypothses de prix de march. Lolien en mer devrait
occasionner des charges hauteur de 0,5 Md 0,7 Md. La production
olienne terre, source dnergie renouvelable la plus sensible aux
hypothses de prix de march compte tenu des volumes produits, pourrait
gnrer une charge de 215 M dans un scnario central, ou, au contraire,
contribuer positivement hauteur de 450 M.
Les charges rsultant des tarifs sociaux devraient crotre de 75 M
aujourdhui 150 200 M en 2020.
Selon la DGEC, moyen terme, les charges de cognration
pourraient dcrotre, jusqu 200 M dici quatre ans, aprs avoir connu
leur pic historique en 2009, 1 Md. A linverse, les charges lies la
prquation tarifaire pourraient crotre denviron 50 M par an, sous
leffet dune augmentation de la demande denviron 5 % lan.
Ces ordres de grandeur sont toutefois indicatifs et dpendent trs
troitement des hypothses prises notamment sur le dveloppement du
photovoltaque et, dans une moindre mesure, sur les prix de march :
concernant les surcots lis lobligation dachat, les charges de CSPE
augmentent de 20 millions deuros lorsque les prix de march baissent
dun euro par MWh sur lanne. Ainsi, si la DGEC a pu avancer le chiffre
de 5 Md pour les charges de service public lhorizon 2020, la CRE les
value hors rgularisation des annes antrieures-, 4 300 M ds
2012. Et lorsqu EDF value 16.5 /MWh le montant de CSPE
ncessaire en 2020 lgislation inchange, cela correspond un montant
de charges de lordre de 6 500 M.
106 COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Depuis 2009, le taux actuel, rest inchang depuis 2004, de la
CSPE ne permet plus de couvrir les charges de service public. Leur
financement par la CSPE ne sinscrit plus dans une trajectoire
soutenable. Le dficit structurel de compensation, estim 1,6 Md en
2009, pourrait atteindre 2,6 Md en 2010. En ltat, il pse sur le fonds
de roulement dEDF.
Dans sa dlibration de lautomne 2010 relative aux charges de
service public de llectricit et la contribution unitaire pour 2011, la
CRE a recommand de porter cette dernire 12,90 /MWh, dont
9,3 /MWh pour couvrir les charges prvisionnelles de service public au
titre de 2011, et 3,6 /MWh pour couvrir la rgularisation des charges de
2009 et les reliquats antrieurs.
Cette situation appelle, en premier lieu, une action rsolue de
matrise des dpenses, notamment pour le soutien aux nergies
renouvelables et la cognration. Toute formule dobligation dachat
guichet ouvert devrait tre rsolument carte pour les filires peu
matures o lvolution des technologies conduira une volution rapide
des cots de production ; par ailleurs, les politiques de soutien aux
filires devraient sappuyer sur des stratgies industrielles de
dveloppement des filires mieux matrises et plus contrles.
Au-del, une rflexion et une action simposent, sur la nature de la
CSPE, sur sa gouvernance, ainsi que sur son niveau.
Cre par la loi, la CSPE a t qualifie par le Conseil dEtat,
dans deux dcisions du 13 mars 2006, d imposition innomme - cest-
-dire une imposition non susceptible de se rattacher clairement lune
des deux catgories dimpositions dfinies larticle L. 199 du livre des
procdures fiscales : impts directs et taxes sur le chiffre daffaires ou
assimiles, dune part, et droits denregistrement, droits de timbre,
contributions indirectes et assimiles, dautre part. Il sagit bien dun
prlvement assis sur la consommation lectrique, pay par tous, quand
bien mme le grand public nen a-t-il, le plus souvent, pas conscience.
Ds lors, le taux, et au-del les conditions de prlvement, de ce quasi-
impt devraient faire lobjet dune autorisation priodique et dun
contrle du Parlement conformment au principe constitutionnel du
consentement limpt, et lobligation de transparence visant les
prlvements obligatoires pose par larticle 52 de la LOLF.
La loi de finances pour 2011 a, dans son article 37, modifi les
modalits de fixation de la CSPE dune part, en supprimant le plafond de
7% du prix de lnergie du tarif 6kVA Base (soit 5,58 /MWh
actuellement) et, dautre part, en prvoyant quen labsence de dcision
ANNEXES 107
du ministre avant le 31 dcembre, la proposition de la CRE
sappliquerait par dlgation du lgislateur. La loi prvoit galement
dans ce dernier cas que laugmentation de la contribution dune anne
sur lautre nexcdera pas 3 /MWh, ce qui porte le taxu de la
contribution unitaire 7,5 /MWh. Enfin, le montant du plafond de la
CSPE due par site est port 550 000 (au lieu de 500 000 ) et fera
dsormais lobjet dune actualisation annuelle.
Cette modification des procdures de fixation de la CSPE, qui a
conduit un relvement significatif de cette contribution au 1
er
janvier et
rendra le systme plus robuste, nempchera pas le montant global des
sommes dues EDF de crotre encore en 2011.Cela conduit le ministre
affirmer que le montant de la contribution unitaire devra tre relev
au-del de la hausse intervenue pour lanne 2011. En outre, cette
rforme laisse la CSPE en dehors du droit commun de lautorisation et
du contrle du Parlement en matire dimposition.
Au-del de lvolution de la CSPE, la lgitimit mme de son
mcanisme actuel mrite rflexion : mme si la logique du systme actuel
permet linternalisation du cot complet de production de llectricit
dans les prix de vente, est-il justifi de faire reposer une part essentielle
du financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables
et des autres charges du service public de llectricit sur le seul
consommateur dlectricit ?
La Cour formule les recommandations suivantes :
matriser les facteurs de croissance des charges du service
public de llectricit, au premier rang desquelles figure le
systme de lobligation dachat, des tarifs trop attractifs,
fonctionnant guichet ouvert . Cest le sens, pour ce qui
concerne ce dernier sujet, de la concertation mene
actuellement par MM. Charpin et Trink avec lensemble des
parties prenantes de la filire photovoltaque ;
sinterroger sur lopportunit de continuer soutenir des
filires qui ne figurent pas parmi les priorits
gouvernementales en matire de politique nergtique, comme
la cognration ;
remettre plat le dispositif densemble afin den rendre le
fonctionnement plus lisible et den clarifier le statut fiscal ;
rexaminer le financement du soutien au dveloppement des
nergies renouvelables, par le consommateur dnergie.
108 COUR DES COMPTES
REPONSE DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DU
DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU
LOGEMENT
Financement des charges du service public de llectricit par les
consommateurs dlectricit
Parmi les recommandations de la Cour figure le rexamen du
financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables, et des
autres charges du service public de llectricit, par les seuls consommateurs
dlectricit.
Avant la rforme introduite par la loi n 2003-8 du 3 janvier 2003
relative aux marchs du gaz et de llectricit et au service public de
lnergie, la compensation des charges du service public de llectricit tait
finance par des contributions la charge des producteurs, des fournisseurs
dlectricit et des importateurs dlectricit livrant des clients finals au
prorata des kilowatts-heures dlectricit livrs, ainsi que par les
producteurs produisant pour leur propre compte au-del dun certain seuil.
Ce prlvement reposait sur des donnes dclaratives concernant les
kilowatts-heures livrs. Ainsi, les charges de service public de llectricit
taient finances par le secteur lectrique.
Depuis lors, le prlvement direct auprs des consommateurs finals
dlectricit au prorata de la quantit dlectricit consomme est une
garantie dautomaticit, de lisibilit et de simplicit.
Le financement des charges de service public de llectricit,
notamment celui du dveloppement des nergies renouvelables, par les
consommateurs dlectricit doit tre prserv afin que lensemble des cots
complets de la production dlectricit soient internaliss dans les prix de
vente.
Je souligne que le dveloppement de llectricit renouvelable en
Allemagne est galement financ par un prlvement, comparable la CSPE,
pay par les consommateurs dlectricit et dont le montant slve 35,30
/ MWh. Dans les pays ayant opt pour lobligation dincorporation de
llectricit produite par les nergies renouvelables dans le rseau de
distribution, le surcot est galement support in fine par le consommateur
dlectricit.
Linternalisation des cots complets est un principe en vigueur pour
les autres nergies. Ainsi, en matire de gaz naturel, lobligation de
fourniture au tarif spcial de solidarit est finance via une contribution
acquitte par les consommateurs de gaz naturel et bientt il en sera de mme
pour le soutien linjection de biogaz dans les rseaux. De mme,
lobligation dincorporation de biocarburant dans les carburants est
ANNEXES 109
finance in fine par le consommateur de carburant au travers du surcot
dans les prix la pompe.
Le principe du financement des charges de service public de
llectricit par les consommateurs dlectricit nous apparat ainsi tre le
seul valable. Un financement budgtaire, donc par le contribuable, aurait
moins de sens conomique.
Perspectives dvolution du montant des charges de service public
De manire gnrale, les prvisions en matire de CSPE sont trs
volatiles : les volutions des prix de march de llectricit, du ptrole et du
gaz pouvant soit se compenser, soit sajouter.
Les charges dues la prquation tarifaire sont fonction des prix de
march du ptrole pour lequel la sensibilit est de lordre de 12 M de CSPE
en plus pour 1 daugmentation du baril.
Les surcots lis aux obligations dachat sont trs fortement
dpendants des prix de march de llectricit qui sert de rfrence pour le
calcul de la compensation de lobligation dachat : cette sensibilit est
croissante avec le dveloppement des nergies renouvelables. Les charges de
CSPE augmentent de 20 M lorsque le prix de march baisse de 1 /MWh
sur lanne.
La volatilit peut tre illustre par la forme augmentation des prix de
march de llectricit entre 2004 et 2008 tandis que, les cours ont fortement
baiss en 2009.
Pour autant, il existe des tendances de fond qui feront crotre les
charges de faon sensible sur les dix prochaines annes :
- les facteurs dmographiques et laccroissement tendanciel des
investissements dans les zones non-interconnectes (ZNI). Des rflexions sont
entreprises par une mission confie lIGF et au CGIET pour juguler ces
charges et les inscrire dans une dmarche dexcellence environnementale ;
- le dveloppement des nergies renouvelables, rpondant aux
objectifs du Grenelle de lenvironnement. Ce facteur devrait reprsenter
lessentiel de laugmentation de la CSPE.
Au-del des actions de matrise des charges (nouveaux tarifs dachat
de llectricit dorigine photovoltaque suite larrt du 31 aot 2010 et
moratoire dcid en dcembre 2010, cration dune mission dexpertise
relative lexcellence nergtique dans les ZNI), le montant de la
contribution unitaire devra tre relev au-del de la hausse intervenue pour
lanne 2011.
110 COUR DES COMPTES
REPONSE CONJOINTE DE LA MINISTRE DE LECONOMIE, DES
FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DU MINISTRE CHARGE DE
LINDUSTRIE, DE LENERGIE ET DE LECONOMIE NUMERIQUE
En ce qui concerne les modalits de dtermination de la CSPE, nous
portons votre attention la modification lgislative vote par la
reprsentation nationale dans l'article 37 de la loi de finances pour 2011,
mise en uvre depuis. En vertu de cet article, dont le vote a t prcd
d'un dbat sur le financement des charges de service public, il est
dsormais prvu que la CSPE volue en proportion de ces charges, de
sorte de parvenir un quilibre des recettes et des dpenses. Pour
viter des chocs prjudiciables au systme et affectant le pouvoir d'achat
des franais, le lgislateur a toutefois plafonn 3 euros par MWh
l'volution de la CSPE d'une anne sur l'autre. La nouvelle disposition
lgislative opre paralllement un relvement du plafond du montant de la
CSPE acquitt par site de consommation de 500 000 550 000 ,
montant actualis chaque anne par indexation sur les taux prvisionnels de
croissance de l'indice des prix la consommation hors tabac. Si cette
mesure n'a pas d'effet direct sur l'volution des charges, elle permet
d'assurer une volution cohrente des contributions des charges et
amliore de ce fait la robustesse du systme. Dans la pratique, la
contribution unitaire a t releve de 4,5 / MWh 7,5 / MWh au 1er
janvier 2011.
Parmi les recommandations de la Cour figure le rexamen du
principe de financement des charges du service public de l'lectricit par
les consommateurs d'lectricit. En premier lieu, le financement par le
secteur lectrique des charges du service public de l'lectricit n'est pas
nouveau : avant mme la rforme introduite par la loi n 2003-8 du 3
janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de l'lectricit et au service
public de l'nergie, la compensation des charges du service public de
l'lectricit reposait sur les producteurs, fournisseurs et importateurs
d'lectricit. Elle tait tablie sur des donnes dclaratives concernant les
kilowatts-heures livrs.
Le prlvement direct auprs des consommateurs finals d'lectricit
au prorata de la quantit d'lectricit consomme dsormais en vigueur, ne
change donc pas l'quilibre du systme mais garantit une plus grande
automaticit, lisibilit et simplicit. De notre point de vue, il est vertueux et
quitable que le cot complet de production d'lectricit, y compris le cot
li au dveloppement des nergies renouvelables, soit internalis dans les
prix de vente, et il est donc souhaitable de prserver le mode actuel de
financement des charges de service public de l'lectricit. Nous soulignons
que d'autres pays ont fait le choix d'un financement de mme nature, que ce
soit l'Allemagne qui prsente un dispositif comparable la CSPE (mais
d'un montant de 35,3 / MWh, c'est--dire sensiblement plus lev), ou les
ANNEXES 111
pays qui ont opt pour l'obligation d'incorporation de l'lectricit produite
par les nergies renouvelables dans le rseau de distribution. Nous
ajoutons enfin que l'internalisation des cots complets est un principe en
vigueur pour les autres nergies, telles que les carburants ou le gaz naturel.
Pour ce qui est des plafonnements de CSPE dont bnficient les
sites de grande consommation d'lectricit et les entreprises lectro-
intensives, nous tenons souligner qu'ils relvent d'une logique conforme
celle de la directive du Conseil de l'Union europenne du 27 octobre 2003
restructurant le cadre communautaire de taxation des produits nergtiques
et de l'lectricit. Cette directive, notamment son article 17, pose le principe
de rduction fiscale en permettant de plafonner, au regard de la valeur
ajoute, la contribution assume par les entreprises grandes
consommatrices d'nergie. Ces plafonnements ont t institus afin
d'assurer la comptitivit de notre industrie et l'attractivit de notre
territoire.
S'agissant du mode de soutien aux nergies renouvelables, nous
tenons tre prudents sur la recommandation consistant carter toute
formule d'achat guichet ouvert . Il nous semble important en effet
de distinguer les filires dj matures et proches des prix de march
(olien) des filires moins matures (photovoltaque), pour lesquelles le
guichet ouvert sans rgulation dynamique n'est effectivement pas la solution
la plus pertinente en raison du niveau lev des tarifs et de l'volution rapide
des cots de production, telle qu'en atteste la mission relative la rgulation
et au dveloppement de la filire photovoltaque en France prside par M.
Charpin. La filire photovoltaque a fait l'objet de mesure en 2010,
puisque le niveau des tarifs a t revu deux reprises au cours de l'anne
et que l'obligation d'achat a t suspendue par dcret le 10 dcembre 2010,
l'exception des projets de moins de 3 kWc ou des projets les plus avancs,
en raison du dveloppement un rythme suprieur aux objectifs des
installations photovoltaques sans contrepartie industrielle suffisante. Ds
l'entre en vigueur du dcret, une concertation a t engage avec les
acteurs concerns par le dveloppement de la filire photovoltaque
franaise sur la mise en place d'un nouveau cadre de rgulation. Cette
concertation devra permettre d'aboutir d'ici mi-fvrier une proposition
de nouveau cadre de rgulation de la filire photovoltaque ainsi qu'
l'laboration d'un plan permettant de faire merger les technologies
photovoltaques les plus innovantes et les plus performantes sur le plan
environnemental.
Concernant les perspectives d'volution du montant des charges de
service public, il convient de rappeler que les prvisions sont volatiles et
dpendent notamment des volutions des prix de march de l'lectricit, du
ptrole et du gaz, de faon cumulative parfois. En particulier, les cots lis
aux obligations d'achat sont trs fortement dpendants du prix de march
de l'lectricit, qui sert de rfrence pour le calcul de la compensation de
112 COUR DES COMPTES
l'obligation d'achat. Pour autant, il existe des tendances de fond qui
risquent d'entraner une volution la hausse des charges dans les
prochaines annes, en particulier le dveloppement des nergies
renouvelables en conformit avec le Grenelle de l'Environnement, et les
facteurs dmographiques et l'accroissement tendanciel des investissements
dans les zones non-interconnectes. S'agissant de ce dernier point, une
mission confie I'IGF et au CGIET a pour objectif de formuler des
recommandations permettant de juguler les charges correspondantes et de
les inscrire dans une dmarche d'excellence environnementale.
REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS,
DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT,
PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Je tiens saluer la qualit de ce rapport dont je partage les
principaux constats. Ce travail appelle de ma part les remarques suivantes.
S'agissant de 1'insuffisance de la contribution au service public de
1'lectricit, depuis 2009, par rapport aux charges couvrir, la Cour
souligne juste titre la trs forte progression des charges (+29% entre
2004 et 2009), du fait notamment de la rapide monte en puissance des
obligations d'achat de l'nergie photovoltaque, des tarifs avantageux
pour les producteurs. Cette progression des charges couvrir a t sans
commune mesure avec la progression de la CSPE cense les financer et
dont le taux est rest inchang depuis 2004 4,5 /MWh.
Cette insuffisance de CSPE a gnr un dficit cumul important fin
201O.
Comme le rappelle la Cour, la Commission de rgulation de
l'nergie value 12,90 /MWh la contribution qui serait ncessaire en
2011 pour rtablir l'quilibre du systme, soit une augmentation de deux
tiers du prlvement sur les factures d'lectricit.
Conscient du fort dsquilibre du dispositif de la CSPE, le
Gouvernement a accueilli favorablement un amendement du dput Michel
Diefenbacher au projet de loi de finances pour 2011 modifiant les
modalits de fixation de la CSPE. En vertu du texte adopt, le niveau de
la CSPE est fix au montant prconis par la Commission de rgulation
de l'nergie, dans la limite d'une volution annuelle de +3 par MWh.
Ainsi en 201 1, la contribution unitaire est releve de 4,5 /MWh
7,5/MWh.
ANNEXES 113
Si la question de la recette se doit d'tre pose, je tiens indiquer
que la priorit doit galement tre donne une matrise vigoureuse des
dpenses compenser.
Sur ce point, la Cour souligne les perspectives de trs forte
augmentation des charges couvrir par la CSPE, notamment en matire
de rachat d'nergies renouvelables et plus particulirement d'nergie
photovoltaque.
Les tarifs de rachat proposs aux producteurs d'nergie
photovoltaque sont en effet quatre fois suprieurs au prix dachat pratiqus
pour les autres filires ; ils ont aliment un important effet d'aubaine
avec un effet de bulle . Ainsi, les objectifs de dveloppement du
photovoltaque fixs la suite du Grenelle de 1 'environnement (1,1 GW
en 2012) devraient tre trs largement dpasss (on pourrait atteindre
une capacit de 4,4 GW en 2012), sans que les objectifs de cration
d'emplois et de dveloppement d'une filire industrielle franaise ne
soient atteints.
Je ne peux donc que partager la recommandation de la Cour qui
insiste sur l a ncessit d'une valuation priodique de lefficience de la
politique de soutien au dveloppement du photovoltaque. Le
Gouvernement a ainsi diligent en 2010 une mission de lInspection
gnrale des finances et du Conseil gnral de l'industrie, de l'nergie et
des technologies relative la rgulation et au dveloppement de la filire
photovoltaque en France. Le moratoire instaur par le dcret du 9
dcembre 2010 et les travaux interministriels engags sa suite
s'inscrivent galement dans cette perspective.
La Cour indique par ailleurs qu'en l'tat actuel de la
rglementation en vigueur, les prvisions d'volution des charges par
filire sont inquitantes . La charge de compensation pourrait en effet
augmenter de plus de 5 Md 1'horizon 2020, dont plus de la moiti pour
la filire photovoltaque.
Je partage entirement cette analyse qui permet de renforcer la
prise de conscience des problmatiques financires lies au dispositif de
la CSPE. Il convient imprativement de matriser tout la fois les tarifs de
rachat, notamment pour le photovoltaque, et les volumes concerns. A
cet gard, un systme d'appel d'offres sur des volumes prdtermins
devra tre privilgi un dispositif d'obligation d'achat guichet ouvert
qui devrait tre rserv aux particuliers.
La Cour recommande enfin une rflexion et une action sur la
nature et la gouvernance de la CSPE.
Selon la Cour il s'agit bien d'un prlvement assis sur la
consommation lectrique, pay par tous. Ds lors, le taux de ce
114 COUR DES COMPTES
quasi-impt devrait faire l'objet d'une autorisation priodique et
d'un contrle du Parlement.
Je partage galement cette analyse : au vu des enjeux budgtaires
et financiers, le Parlement devrait tre en mesure de contrler le dispositif
et son quilibre.
La Cour s'interroge enfin sur l'opportunit de faire reposer sur le
seul consommateur d'lectricit le financement du dveloppement des
nergies renouvelables et les autres charges du service public de
l'lectricit. L'alternative serait un financement par l'impt.
Je suis dfavorable sur cette dernire recommandation.
Une tude de la direction gnrale du Trsor a en effet rcemment
montr qu'un financement par l'impt tait plus prjudiciable l'conomie
et l'emploi qu'un financement cibl sur la consommation d'nergie.
Comme le souligne cette tude, la CSPE a un impact moins
ngatif sur l'conomie que la majorit des impts car [elle] pse sur un
type de bien ( ...) pour lequel il existe des possibilits de substitution
44
REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMISSION DE REGULATION
DE LENERGIE
La prsentation des charges ralise par la Cour diffre de celle
adopte par la CRE : la Cour intgre les surcots lis aux contrats dachat
dans les ZNI dans les surcots dachat lis lobligation dachat ou aux
appels doffres, alors que la CRE les intgre dans les surcots lis la
prquation tarifaire.
Outre le fait que ces contrats concernent pour beaucoup des centrales
thermiques qui ne relvent ni de lobligation dachat ni dun appel doffres,
les surcots lis ces contrats sont essentiellement dus la prquation
tarifaire. Seuls les surcots lis au photovoltaque sont galement dus des
cots de production beaucoup plus levs que le cot des centrales
thermiques dans ces zones.
La CRE considre donc quil serait prfrable de considrer dans le
rapport public la mme rpartition des charges que celle adopte et rendue
publique par la CRE.
44
Cahiers, Document de travail de la DG Trsor, numro 2010/06, Impacts
macroconomiques du Grenelle de lenvironnement.
ANNEXES 115
REPONSE DU PRESIDENT DIRECTEUR GENERAL DEDF
EDF partage lanalyse de Ia Cour sur Ia drive observe du
mcanisme de financement des charges de service public de llectricit
relevant de Ia CSPE.
Le dveloppement des nergies renouvelables, auquel EDF est
favorable, ne peut se raliser pour le moment sans mesures incitatives.
Toutefois l impact de ces mesures doit rester sous centrale, c'est pourquoi
EDF soutient les prconisations de Ia Cour concernant Ia ncessit d'une
action rsolue de matrise de ces incitations, et plus gnralement Ia
recherche d'un meilleur pilotage de Ia politique de soutien aux filires,
et notamment au photovoltaque.
EDF adhre aux observations de Ia Cour sur Ia question du
financement des charges de service public de l'lectricit relevant de Ia
CSPE. Le dsquilibre dans Ia compensation pour EDF des charges de
service public exposes cre un dficit qui atteindra au moins 2,6 Md fin
2010 (sans mme qu'il ne soit prvu une couverture des charges
financires encourues). Ce dsquilibre est appel crotre pendant
plusieurs annes sur les comptes de l'entreprise malgr les dispositions de
relvement annuel automatique de Ia CSPE jusqu'a 3 /MWh instaures par
Ia loi de Finances pour 2011.
Les hausses successives de taxes sur les consommations dlectricit
imposes par le rattrapage de ce dficit se cumulent avec Ia croissance
prvue des charges futures de service public lies au dveloppement des
nergies renouvelables.
L'ensemble de ces hausses qui sont extrinsques au fonctionnement
d'EDF devront s'ajouter aux hausses tarifaires ncessaires par ailleurs,
pour permettre le financement du bon fonctionnement et de Ia prennisation
de l'outil industriel d'EDF.
Dans ces conditions, les augmentations finales de Ia facture
d'lectricit rsultant de Ia situation dcrite par Ia Cour ne pourront
qu'avoir un effet prjudiciable l image d'EDF auprs du consommateur
final.
II serait quitable, comme le recommande Ia Cour, que le
financement du soutien au dveloppement des nergies renouvelables, en
sus de l effort de matrise souhait par Ia Cour, fasse l objet d'un
rexamen, pour que l effort ne soit pas support comme jusqu' prsent
uniquement par les seuls consommateurs d'lectricit, mais partag par
lensemble des consommateurs dnergie.
116 COUR DES COMPTES
Annexe 3
Mcanisme dvaluation des charges de CSPE
ANNEXES 117
Annexe 4
Les tarifs dachat de llectricit produite par
les nergies renouvelables et la cognration
(extrait du site Internet de la direction gnrale de
lnergie et du climat)
Les principes de lobligation dachat de llectricit dorigine
renouvelable figurent dans larticle 10 de la loi n2000-108 du 10 fvrier
2000. Il prcise que les tarifs dachat ont vocation assurer une
rentabilit normale aux investissements de production dlectricit
dorigine renouvelable. Pour ce faire, le niveau de prix auquel le
distributeur dnergie doit racheter llectricit est fix par arrt un
niveau suprieur au niveau du prix de march.
Chaque filire fait lobjet dun arrt tarifaire spcifique pris par
les ministres chargs de lconomie et de lnergie, aprs avis du Conseil
suprieur de lnergie et de la Commission de rgulation de lnergie.
Les arrts tarifaires initiaux ont t pris en 2001, 2002 et 2003. De
nouvelles conditions dachat de llectricit produite partir dnergies
renouvelables ont t valides au cours des annes 2006, 2007, 2009 et
2010 pour certaines filires.
Le tableau ci-aprs rsume les principales conditions concernant
les tarifs dachat par filire :
118 COUR DES COMPTES
Filire
Arrts rgissant
lachat de llectricit
Dure des
contrats
Exemple de tarifs pour les installations mise en service la date
de parution des arrts
Hydraulique
1
er
mars 2007 20 ans
- 6,07 c/kWh + prime comprise entre 0,5 et 2,5 pour les petites
installations + prime comprise entre 0 et 1,68 c/kWh en hiver
selon la rgularit de la production
- 15 c/kWh pour nergie hydraulique des mers (houlomotrice,
marmotrice ou hydrocintique)
25 juin 2001
(abrog)
20 ans
5,49 6,1 c/kWh (36 40 cF/kWh) selon la puissance + prime
comprise entre 0 et 1,52 c/kWh (10 cF/kWh) en hiver selon
rgularit de la production
Gothermie
Arrt du 23 juillet
2010
15 ans
- mtropole : 20 c/kWh, + prime lefficacit nergtique
comprise entre 0 et 8 c/kWh
- dpartements doutre-mer : 13 c/kWh, + prime lefficacit
nergtique comprise entre 0 et 3 c/kWh
10 juillet 2006
(abrog)
15 ans
- mtropole : 12 c/kWh, + prime lefficacit nergtique
comprise entre 0 et 3 c/kWh
- dpartements doutre-mer : 10 c/kWh, + prime lefficacit
nergtique comprise entre 0 et 3 c/kWh
13 mars 2002
(abrog)
15 ans
7,62 c/kWh (50 cF/kWh) + prime lefficacit nergtique
comprise entre 0 et 0,3 c/kWh (2 cF/kWh)
Energie olienne
17 novembre 2008
- olien terrestre : 8,2 c/kWh pendant 10 ans, puis entre 2,8 et 8,2
c/kWh pendant 5 ans selon les sites.
- olien en mer : 13 c/kWh pendant 10 ans, puis entre 3 et
13 c/kWh pendant 10 ans selon les sites.
10 juillet 2006
(abrog)
15 ans (terrestre)
20 ans
(en mer)
- olien terrestre : 8,2 c/kWh pendant 10 ans, puis entre 2,8 et 8,2
c/kWh pendant 5 ans selon les sites.
- olien en mer : 13 c/kWh pendant 10 ans, puis entre 3 et
13 c/kWh pendant 10 ans selon les sites.
8 juin 2001
(abrog)
15 ans
8,38 c/kWh (55 cF/kWh) pendant 5 ans, puis 3,05 8,38 c/kWh
(20 55 cF/kWh) pendant 10 ans selon les sites
ANNEXES 119
Photovoltaque
4 mars 2011 20 ans
Tarif applicables aux projets dont la demande de raccordement a t
envoye avant le 1er juillet 2011 :
- installations intgres au bti : 46 c/kWh, 40,6, 40,25 ou 35,2
selon lusage du btiment et la puissance de linstallation
- installations intgre simplifie au bti : 30,35 ou 28,85 c/kWh
- autres installations : 12 c/kWh
Tarif applicables aux projets dont la demande de raccordement est
envoye entre le 1er juillet et le 30 septembre 2011 :
- installations intgres au bti : 42,55 c/kWh, 37,23, 36,74 ou
31,85 selon lusage du btiment et la puissance de linstallation
- installations intgre simplifie au bti : 26,09 ou 27,46 c/kWh
- autres installations : 11,688 c/kWh
31 aot 2010
(abrog)
20 ans
- installations intgres au bti : 58 c/kWh, 51 c/kWh ou
44 c/kWh selon lusage du btiment et la puissance de
linstallation
- installations intgre simplifie au bti : 37 c/kWh
- autres installations : dpartements doutre-mer, Mayotte : 35.2
c/kWh ; mtropole : 27.6 c/kWh modul de +0 % +20 % selon
lensoleillement moyen de la zone dimplantation.
12 janvier 2010
et arrt modificatif du
15 janvier 2010
(abrog)
20 ans
- installations intgres au bti : 58 c/kWh ou 50 c/kWh selon
lusage du btiment
- installations intgre simplifie au bti : 42 c/kWh.
- autres installations : dpartements doutre-mer, Mayotte : 40
c/kWh ; mtropole : 31.4 c/kWh modul de +0 % +20 % selon
lensoleillement moyen de la zone dimplantation.
10 juillet 2006
(abrog)
20 ans
- mtropole : 30 c/kWh + prime dintgration au bti de 25
c/kWh
- Corse, dpartements doutre-mer, Mayotte : 40 c/kWh, + prime
dintgration au bti de 15 c/kWh.
Cognration 31 juillet 2001 12 ans
6,1 9,15 c/kWh (40 et 60 cF/kWh) environ en fonction du prix
du gaz, de la dure de fonctionnement et de la puissance
Dchets
mnagers sauf
biogaz
2 octobre 2001 15 ans
4,5 5 c/kWh (29,5 32,8 cF/kWh) + prime lefficacit
nergtique comprise entre 0 et 0,3 c/kWh (2 cF/kWh)
120 COUR DES COMPTES
Combustion de
matires non
fossiles animales
(biomasse)
27 janvier 2011 20 ans
4,34 c/kWh auquel sajoute une prime comprise entre 7,71 et
12,53 c/kWh attribue selon des critres de puissance, de
ressources utilises et defficacit nergtique. Le niveau de la
prime est calcul en fonction de cette dernire
28 dcembre 2009
(abrog)
20 ans
4,5 c/kWh auquel sajoute une prime comprise entre 8 et 13
c/kWh attribue selon des critres de puissance, de ressources
utilises et defficacit nergtique. Le niveau de la prime est
calcul en fonction de cette dernire
Combustion de
matires non
fossiles vgtales
(biomasse)
27 janvier 2011 20 ans
4,34 c/kWh auquel sajoute une prime comprise entre 7,71 et
12,53 c/kWh attribue selon des critres de puissance, de
ressources utilises et defficacit nergtique. Le niveau de la
prime est calcul en fonction de cette dernire
28 dcembre 2009
(abrog)
20 ans
4,5 c/kWh auquel sajoute une prime comprise entre 8 et 13
c/kWh attribue selon des critres de puissance, de ressources
utilises et defficacit nergtique. Le niveau de la prime est
calcul en fonction de cette dernire
16 avril 2002
(abrog)
15 ans
4,9 c/kWh (32,1 cF/kWh) + prime lefficacit nergtique
comprise entre 0 et de 1,2 c/kWh (7,8 cF/kWh)
Dchets animaux
bruts ou
transforms
(farines animales)
27 janvier 2011 20 ans
4,34 c/kWh auquel sajoute une prime comprise entre 7,71 et
12,53 c/kWh attribue selon des critres de puissance, de
ressources utilises et defficacit nergtique. Le niveau de la
prime est calcul en fonction de cette dernire
28 dcembre 2009
(abrog)
20 ans
4,5 c/kWh auquel sajoute une prime comprise entre 8 et 13
c/kWh attribue selon des critres de puissance, de ressources
utilises et defficacit nergtique. Le niveau de la prime est
calcul en fonction de cette dernire
13 mars 2002
(abrog)
15 ans
4,5 5 c/kWh (29,5 32,8 cF/kWh) nergtique comprise entre 0
et 0,3 c/kWh
Biogaz
19 mai 2011 15 ans
Tarif compris entre 8,121et 9,745 c/kWh selon la puissance auquel
sajoute une prime lefficacit nergtique comprise entre 0 et 4
c/kWh
10 juillet 2006
(abrog)
15 ans
entre 7,5 et 9 c/kWh selon la puissance, + prime lefficacit
nergtique comprise entre 0 et 3 c/kWh
ANNEXES 121
3 octobre 2001
(abrog) 15 ans
4,5 5,72 c/kWh (29,5 37,5 cF/kWh) selon la puissance + prime
lefficacit nergtique comprise entre 0 et 0,3 c/kWh (2
cF/kWh) (valable pour le biogaz de dcharge uniquement)
Mthanisation
19 mai 2011 15 ans
Tarif compris entre 11,19 et 13,37 c/kWh selon la puissance
auquel sajoutent une prime lefficacit nergtique comprise entre
0 et 4 c/kWh et une prime pour le traitement deffluent dlevage
comprise entre 0 et 2,6 c/kWh
10 juillet 2006
(abrog)
15 ans
entre 7,5 et 9 c/kWh selon la puissance, + prime lefficacit
nergtique comprise entre 0 et 3 c/kWh, + prime la
mthanisation de 2c/kWh.
13 mars 2002
(abrog)
15 ans
4,6 c/kWh (30,2 cF/kWh) + prime lefficacit nergtique
comprise entre 0 et 1,2 c/kWh (7,8 cF/kWh)
Autres
installations de
puissance
infrieure
36kVA
13 mars 2002 15 ans
7,87 9,60 c/kWh (51,6 63 cF/kWh) issu du tarif bleu aux
clients domestiques
122 COUR DES COMPTES
Annexe 5
Tableau de synthse de la commission de rgulation de lnergie
en M
2009
prv.
2009** 2010 prv. 2010
2011
prv.
2012
prv.
2020 prv.
Charges dues aux contrats
d'achat en mtropole (MC*)
654,2 1 562,1 1 239,8 1 574,4 2 202,4 2 780,4 7 844,7
Cognration 521,3 950,6 668,9 823,1 705,3 709,2 326,3
Energies renouvelables 93,8 561,1 528,0 706,7 1 468,3 2 051,4 7 518,4
Eolien 116,3 319,2 312,4 344,1 407,8 494,9 3 729,9
dont olien terre 116,3 319,2 312,4 344,1 407,8 494,9 1 157,8
dont olien offshore 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2 572,1
Photovoltaque 55,9 54,3 128,1 208,9 915,2 1 373,1 2 080,1
Hydraulique -62,3 115,5 28,8 80,7 65,9 62,1 59,0
Gothermie 0,0 0,0 0,0 0,0 1,2 0,5 2,1
Biomasse 17,9 20,9 43,1 29,5 52,0 81,3 1 263,0
Biogaz 2,9 25,1 22,8 30,0 31,8 41,3 404,3
Incinration -36,9 26,0 -7,1 13,5 -5,5 -1,9 -20,0
Autres installations 39,1 51,9 42,9 44,6 28,9 19,8 0,0
Charges dues la
prquation tarifaire en ZNI*
1 137,1 1 056,6 917,8 1 018,3 1 214,0 1 382,0 2 823,8
Surcot de production 853,6 846,4 655,0 724,4 845,1 901,0 703,1
ANNEXES 123
Contrats d'achat 283,5 210,2 262,8 293,9 368,9 481,0 2 120,6
Eolien 4,9 5,2 4,5 3,8 5,7 6,0 19,3
Photovoltaque 32,0 14,1 51,6 40,9 82,9 153,9 227,8
Hydraulique 1,4 2,2 1,6 2,2 1,9 3,0 3,2
Gothermie 4,8 1,4 4,8 0,3 5,4 5,9 8,7
Biomasse 0,5 0,0 0,7 0,0 1,3 1,4 11,3
Biogaz 0,8 0,5 0,6 0,8 0,9 1,0 2,3
Incinration 0,4 0,5 0,4 0,4 0,6 0,4 -1,2
Interconnexion 19,0 10,4 14,8 10,5 8,7 15,6 37,3
Bagasse-charbon 160,9 137,5 134,9 168,2 194,3 209,3 613,0
Thermique 58,7 33,1 48,9 66,6 67,2 84,3 1 198,9
Dispositions sociales 75,9 66,3 75,1 61,7 48,5 98,4 187,9
TOTAL 1 867,2 2 686,5 2 232,7 2 654,5 3 465,0 4 260,8 10 856,4
* MC : mtropole continentale ; ZNI : zones non interconnectes
** les charges 2009 incluent des reliquats de charges sur lexercice 2009 dclars par EDF la commission de rgulation de lnergie
en 2011
124 COUR DES COMPTES
Source : commission de rgulation de lnergie
ANNEXES 125
Annexe 6
Estimations de la direction gnrale de lnergie et du climat
1- Estimations en puissance installe
MW
ENR
PV 9 29 89 1 345 2 847 4 147 4 647 5 147 5 647 6 147 6 647 7 147 7 647 8 147
Biomasse ND ND ND 134 178 238 318 424 567 757 1 011 1 349 1 764 1 824
Biogaz ND ND ND 131 156 186 222 264 315 375 447 532 626 638
Eolien onshore 2 484 3 532 4 621 6 000 6 828 7 770 8 843 10 063 11 452 13 032 14 830 16 877 19 005 19 065
Eolien offshore - - - - - - - - - - 600 1 600 3 600 6 000
Hydraulique ND ND ND 776 776 776 776 776 776 776 776 776 776 776
Cognration 4785* 4624* 4575* 4 609 3 873 3 137 1 608 1 519 1 505 1 471 1 420 1 428 1 393 1 314
u Lul
126 COUR DES COMPTES
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
M
W
Puissances installes des obligations d'achat
PV
Biogaz
Biomasse
Cognration
Eolien offshore
Eolien onshore
Hydraulique
ANNEXES 127
2- Estimations du volume des obligations dachat
1W
ENR
PV 0,04 0,1 1 2 4 5 5 6 6 6 7 7 8
Biomasse 0,34 0,4 1 1 1 2 2 3 4 5 7 9 11
Biogaz 0,43 0,6 1 1 1 1 1 2 2 2 3 3 4
Eolien onshore 4 5 8 12 14 16 18 21 24 27 30 35 39 42
Eolien offshore - - - - - - - - - - 1 4 8 17
Hydraulique 6 7 6 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7
Cognration 14 14 13 17 16 13 9 6 5 5 5 5 5 5
L C8L L
1
128 COUR DES COMPTES
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
T
W
h
Volume des obligations d'achat
PV
Biogaz
Biomasse
Cognration
Eolien offshore
Eolien onshore
Hydraulique
ANNEXES 129
3- Estimations du cot des nergies renouvelables dans la CSPE
C M
ENR 337,2 14,1 582,2 755
PV ND 14,5 66 250 1 043 1 630 2 005 2 153 2 285 2 403 2 516 2 616 2 702 2 778
Biomasse ND 4,7 21 30 60 80 122 173 241 335 467 647 893 1 055
Biogaz ND 4,3 26 31 41 52 75 99 128 163 207 260 325 364
Eolien onshore ND 85,9 324 348 552 526 664 740 822 910 1 014 1 126 1 242 1 291
Eolien offshore - - - - - - - - - - 141 501 1 195 2 340
Hydraulique ND -68 118 83 94 50 75 71 68 64 62 59 55 52
Cognration 768,4 828 950 823 856 737 515 323 312 309 303 299 298 289
L C8L L L8
130 COUR DES COMPTES
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
M