Custos de Transao e Estrutura de Governana no Setor Pblico

rea Temtica: Economia de Empresas e Gesto Pblica

Custos de Transao e Estrutura de Governana no Setor Pblico

Ursula Dias Peres Mestre e doutoranda em Economia pela Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getlio Vargas EESP/FGV [ursulaperes@gvmail.br] Endereo: Rua Itapeva, 474, So Paulo SP Cep. 01332-000 Recebido em 27 de abril de 2007 / Aprovado em 10 de julho de 2007 RESUMO Este artigo se dedica na apresentao de uma abordagem da economia dos custos de transao aplicada ao setor pblico. Em um primeiro momento, so trabalhados alguns conceitos bsicos utilizados pela Nova Economia Institucional; a saber: custos de transao e estruturas de governana. A segunda parte deste artigo est focada na adaptao dessa teoria para o setor pblico, com especial nfase na anlise de seus atores, custos de transao e de outras particularidades relevantes que afetam a definio de sua estrutura de governana. Como forma de equacionar parte dos custos de transao presente no setor pblico, especialmente a presena de oportunismo poltico, a terceira seo descreve duas possibilidades de aperfeioamento da gesto pblica. Por fim, em suas concluses, este artigo enfatiza a necessidade de se estabelecer mecanismos externos de incentivo e superviso para a boa gesto pblica e da ampliao dos estudos a respeito da eficincia e eficcia dos instrumentos descritos na terceira seo. Palavras-chave: Custos de Transao. Estruturas de Governana. Estruturas de Governana no Setor Pblico. Gesto Pblica. ABSTRACT The present paper presents an approach of the transaction costs theory applied in the public
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sector. In a first moment, some basic concepts used by the New Institutional Economy are presented, namely, transaction cost and governance structure. The second part of the paper focuses on the adaptation of this theory to the public sector, with special emphasis in the analysis of its actors, their transaction costs and other relevant peculiarities that affect the definition of the governance structure. As a way to equate part of the transaction costs present in the public sector, particularly the presence of political opportunism, the third part describes two possibilities of improving public management. Finally, in the conclusions, the paper emphasizes the need of establishing external incentive mechanisms and supervision towards a good public management, besides enhancing the studies on the efficiency and efficacy of the instruments described in the third part. Key-words: Transaction Costs. Governance Structure. Public Management. Governance in the Public Sector. RESUMEN Este artculo se dedica a presentar el abordaje de la economa de costos de transaccin, aplicada al sector pblico. En la primera parte son analizados algunos conceptos bsicos utilizados por la Nueva Economa Institucional, como los costos de transaccin y estructuras de gobernanza. En la segunda parte el artculo se
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ocupa de la adaptacin de esta teora para el sector pblico con especial nfasis en el anlisis de sus actores, costos de transaccin y de otras particularidades relevantes que afectan la definicin de su estructura de gobernanza. Como forma de ecuacionar parte de los costos de transaccin presentes en el sector pblico, especialmente la presencia del oportunismo poltico, la tercera parte de la materia, describe dos posibilidades de perfeccionamiento de la administracin pblica. Por fin, en sus conclusiones, este trabajo enfatiza la necesidad de establecer mecanismos externos de incentivo y supervisin para la buena administracin pblica y de ampliar los estudios sobre la eficiencia y eficacia de los instrumentos descriptos en la tercera seccin. Palabras-clave: Costos de Transaccin. Estructuras de Gobernanza. Estructuras de Gobernanza en el Sector Pblico. Administracin Pblica. 1 A NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL 1.1 Custos de transao O enfoque da teoria dos custos de transao est na busca da maximizao de resultados eficientes, a partir do comportamento dos indivduos dentro de uma organizao e da forma como estes so coordenados (AZEVEDO, 2000). Nesse sentido, importante a compreenso do funcionamento das organizaes e, para isso, a unidade fundamental de anlise a transao, por meio da qual as pessoas interagem na busca por bens e servios (MILGROM; ROBERTS, 1992). necessrio entender como se d a transao e qual o comportamento dos indivduos que transacionam, dado que uma das principais tarefas da organizao econmica coordenar as aes dos indivduos para buscar reduzir os custos de transao e, assim, promover o equilbrio econmico desejado. Essa teoria construda a partir da assuno de que a economia real opera de forma diferente da prevista no modelo neoclssico.
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Segundo o modelo neoclssico de equilbrio geral Arrow-Debreu, em um ambiente de competio perfeita, o equilbrio alcanado por meio do estabelecimento de preos e alocao de bens permite aos consumidores e firmas maximizarem utilidades e ganhos, respectivamente, e garante que as quantidades que os vendedores desejam ofertar, dado um preo estabelecido, so as mesmas que os compradores desejam comprar. Dessa forma, maximizase o excedente total da economia (MILGROM; ROBERTS, 1992). Existem, porm, situaes em que o mercado no opera em condies de competio perfeita e dessa forma no garantido o equilbrio de Pareto, havendo perda de bem-estar: essas situaes so chamadas de falhas de mercado (MILLER, 1992; STIGLITZ, 1988). A partir da anlise de Stiglitz (1988), identificam-se seis grandes blocos de falhas de mercado; porm nos concentraremos nas trs fundamentais para compreenso dos custos de transao: o poder de mercado, as externalidades e a assimetria de informaes. O primeiro bloco engloba uma dificuldade a ser enfrentada na economia vis a vis a existncia de competio imperfeita. Esta se d quando algumas firmas detm poder de mercado sobre outras, formando os chamados monoplios. O poder de mercado, segundo Williamson (1975), possibilita que em uma negociao, uma ou ambas as partes estejam vulnerveis a atitudes oportunistas, visto que existe tendncia concentrao de informaes privilegiadas. Outro bloco analisado por Stiglitz (1988) diz respeito s externalidades: aes de indivduos ou firmas geram sobre outros algum efeito indireto que no captado pelo mecanismo de preos do mercado. Externalidades positivas acontecem quando uma ao individual ou de uma firma gera um benefcio para outros; j a negativa acontece quando uma ao gera um custo para outros indivduos ou agentes (REZENDE, 2001; STIGLITZ, 1988). A externalidade ocorre tambm em uma produo de equipe na qual
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a produtividade de um indivduo afeta a dos demais, dificultando o controle da remunerao individual por desempenho e incentivando o comportamento oportunista. Alm das externalidades, h ainda um ltimo bloco relevante de falhas de mercado, que diz respeito questo da informao assimtrica, que ocorre quando a informao sobre dada transao monopolizada por apenas uma das partes envolvidas, tornando difcil estabelecer uma troca justa em uma relao contratante/contratado. Por sua caracterstica, esta falha est bastante relacionada ao poder de mercado: quanto maior a concentrao, maior a assimetria de informaes e maior a poder de mercado (MILLER, 1992; STIGLITZ, 1988). As circunstncias discutidas acima indicam um cenrio de funcionamento das organizaes em ambiente diverso da competio perfeita, prevista pelo modelo de equilbrio geral neoclssico. Na prtica, h falhas de mercado que afetam o princpio da maximizao do valor1 e geram custos de transao (MILGROM; ROBERTS, 1992). Ou seja, segundo Coase (1937), sempre que houver custos em negociar, monitorar e coordenar o comportamento dos indivduos, as transaes tornam-se custosas e os mercados falharo em alcanar um equilbrio eficiente. Para Fagundes (1997), os custos de transao corresponderiam ao dispndio de recursos econmicos com a finalidade de planejamento, adaptao e monitoramento das interaes entre os agentes para que o cumprimento dos termos contratuais seja satisfatrio para as partes e compatvel com a sua funcionalidade econmica. Em funo da existncia e importncia desses custos de transao, h a necessidade de construo de estruturas de governana que permitam lidar com a incerteza e a variabilidade, reduzindo o comportamento oportunista e atenuando os custos de transao (AZEVEDO, 2000). 1. 2 Estruturas de governana A coordenao uma construo dos agentes econmicos para reduzir os custos de transao. Segundo Williamson (1985), os agenRBGN, So Paulo, Vol. 9 n. 24, p. 15-0, maio/ago. 2007

tes criam determinados mecanismos, chamados de estrutura de governana, para lidar com os custos de transao. No existe a priori uma estrutura de governana superior s demais. O conceito de eficincia apia-se na adequao da estrutura de governana em questo s caractersticas da transao especfica. Existem na teoria dos custos de transao dois pressupostos bsicos: a racionalidade limitada e o oportunismo dos indivduos. O primeiro pressuposto implica que os indivduos tm restries em sua capacidade cognitiva para processar todas as informaes disponveis, constituindo assim uma racionalidade limitada. J o oportunismo dos indivduos ocorre a partir do entendimento de que estes so autointeressados e podem, na busca de seus interesse, usar todos os artifcios possveis, inclusive a trapaa, gerando conflitos e custos de transao nas relaes contratuais (WILLIAMSON, 1985). A partir desses dois conceitos, temos que o estabelecimento de contratos para regulamentao das transaes ser sempre complexo e incompleto, visto que no possvel prever neste instrumento todas as situaes futuras possveis (AZEVEDO, 2000). Contudo, apesar de os agentes terem uma limitao de sua racionalidade, eles buscam sempre o resultado mais eficiente em uma transao e, sendo assim, existe o impulso para a construo de estruturas de governana que possam lidar com a situao de contratos incompletos e situaes imprevistas. Segundo Fagundes (1997), as estruturas de governana apresentam propriedades diferenciadas que as fazem mais ou menos aptas para coordenar as transaes entre os agentes, minimizando custos de transao e buscando a eficincia dos resultados. Essas propriedades referem-se a sistemas de incentivos, controle de conduta e a flexibilidade/ adaptabilidade a novas situaes. A partir da descrio de Williamson (1985), poder-se- observar basicamente trs tipos de estruturas de governana: a que se d atravs do mercado, a hierrquica e uma forma hbrida entre ambas (contratual).
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A identificao dessa tipologia relativa s estruturas de governana tornou-se possvel a partir do trabalho de Coase (1937), no qual, alm de identificar a existncia dos custos de transao, fundamentou que as organizaes construam formas de lidar com esses custos, e coordenar as aes dos agentes, baseadas em contratos. Essa natureza contratual da firma no elimina a possibilidade de governana via mercado, mas reduz a amplitude de ajustes ligados ao sistema de preos. Dessa forma, na viso de Coase (1937), as firmas se organizam segundo arranjos institucionais, formais ou informais, adequados a seu ambiente macroeconmico e em funo disso, a complexidade de sua natureza contratual poderia ser maior ou menor dependendo da influncia possvel do mercado, via sistema de preos, implicando a necessidade de construo das trs estruturas de governana citadas: de mercado, hbrida e hierrquica. A estrutura de governana a partir do mercado tem um controle menor sobre o comportamento dos indivduos e o sistema bsico de ajuste via preo. A hbrida forma de coordenao dos indivduos atravs de sistemas de incentivos e contratos que permitam o controle da racionalidade limitada e do comportamento oportunista. J a estrutura hierrquica se d quando h a internalizao total das atividades em uma nica organizao (WILLIAMSON, 1985). O objetivo das estruturas de governana sempre minimizar os custos de transao. H, porm, dificuldades nesta questo: nem sempre simples isolar os custos de transao de outros custos, e a minimizao de custos no necessariamente implica eficincia. Como j foi apresentada, na teoria de Coase (1937), a mudana institucional do mercado para a hierarquia partindo dos dois extremos possveis de estruturas de governana tem impacto bastante significativo no comportamento individual. As instituies simultaneamente determinam as regras do jogo e condicionam as escolhas individuais sob estas regras. Se considerarmos um am18

biente de informao perfeita, o comportamento dos indivduos dever apresentar-se como o de agentes maximizadores de resultados; ser diferente, porm, em outros tipos de ambiente institucional (numa hierarquia, por exemplo). Miller (1992) acredita que, dependendo do nvel de incerteza e assimetria de informaes do ambiente no qual uma organizao est inserida, a coordenao desta se dar mais em funo do direcionamento hierrquico do que pelo mecanismo de preos ou por sistemas de incentivos. A hierarquia, na definio de Miller (1992), a autoridade definida de forma incompleta e assimtrica de um ator para dirigir as atividades de outros com algumas limitaes. Numa estrutura de governana hierrquica, os direitos dos empregados so, em geral, vagos e mais ainda suas responsabilidades. Em troca do salrio, o empregado reconhece o direito do empregador de definir tarefas, estabelecer padres de desempenho, determinar condies de trabalho e ditar cdigos de conduta (MILLER, 1992). Em uma hierarquia, a informao escassa, so necessrias outras habilidades individuais para o relacionamento interdependente entre os membros da organizao, e assim o comportamento ser distinto do previsto no modelo neoclssico. Em tal tipo de organizao, importa a viso de mundo e crenas ideolgicas dos indivduos e do lder, em especial. Isto , regras informais tm impacto relevante no comportamento dos indivduos (NORTH, 1990). Os tipos de incentivos empregados para motivar os indivduos mudam de uma instituio para outra. Diferentemente do equilbrio de mercado, na organizao hierrquica, chefes e subordinados podem passar anos construindo uma relao de troca adaptada s caractersticas individuais de ambos, e a remunerao acertada entre eles pode no se basear em critrios de eficincia e maximizao de resultado, mas sim em projeo social, prestao de servios e interesses sociais, entre outros fatores. Segundo North (1988), a motivao dos indivduos
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bem mais complexa do que a maximizao de riquezas; esta pode ser trocada por outros valores, em cuja escolha h enorme influncia das instituies (MILLER, 1992). Para Miller (1992), as hierarquias, ao contrrio dos mercados, institucionalizam compromissos de longo prazo que possibilitam trocar riqueza por aceitao social e estima. Na coordenao da hierarquia, o mecanismo de ajuste de preos no fundamental. A tomada de deciso de um diretor pode estar respaldada nos objetivos polticos de um grupo e no necessariamente assegurar a eficincia dos resultados. Nesse sentido, importante ressaltar que complexa a anlise de eficincia em um ambiente onde a definio das informaes, incentivos, coordenao e direitos de propriedade2 so dados institucionalmente. Apesar dessa complexidade e da existncia de outros atributos que no so racionalmente controlveis, as estruturas hierrquicas de governana podem ser por vezes mais vantajosas que as estruturas de mercado ou hbridas (MILLER, 1992). Isso ocorrer em funo da existncia de falhas de mercado, conforme apresentado anteriormente. Segundo Miller (1992), a existncia de informao assimtrica, externalidades e poder de mercado possibilitam a vantagem comparativa de uma estrutura hierrquica de governana frente s demais. Contudo, os mesmos fatores que permitem que a construo de estruturas hierrquicas de governana seja vantajosa, entre os quais a informao assimtrica, tambm dificultam o controle hierrquico. A informao assimtrica ocorre interna e externamente organizao; com isso, internamente h tambm incentivo ao comportamento individual auto-interessado e oportunista, levando provavelmente persistncia de resultados ineficientes. A hierarquia no permite um perfeito realinhamento do indivduo com grupos de interesses. Na viso de Miller (1992), a hierarquia uma estrutura eficiente quando o melhor que indivduos auto-interessados conseguem fazer sobre um arranjo institucional possvel. Para Williamson e Ouchi (1981), no existe um arRBGN, So Paulo, Vol. 9 n. 24, p. 15-0, maio/ago. 2007

ranjo institucional que elimine os dilemas sociais, mas existem foras que levam os indivduos a achar o melhor arranjo para a minimizao de perdas e maior eficincia possvel. Miller (1992) argumenta que, no caso de uma estrutura de governana hierrquica, as foras capazes de ajustar o arranjo institucional existente e minimizar perdas so externas. Isto , o controle externo da hierarquia far com que o comportamento do corpo gerencial seja direcionado busca de resultados eficientes, mais do que satisfao de seus prprios interesses. As foras externas serviriam como um compromisso para resolver a tenso entre o gerente auto-interessado e a eficincia organizacional. Contudo, se por um lado se reconhece que a presena de foras de mercados competitivos conduz a hierarquia para ganhos de eficincia, h tambm limitaes lgicas na habilidade hierrquica de realizar esses ganhos atravs da manipulao de contratos e sistemas de incentivos formais. Apesar de uma srie de arranjos contratuais e sistemticos de controle criados na busca de eficincia, a anlise econmica concluiu que sempre h incentivo para que ao menos um indivduo continue a ter um comportamento que leva ineficincia. Segundo Miller (1992), um esforo determinado de seguir a anlise econmica em suas concluses leva confirmao da persistncia da ineficincia organizacional. Ainda assim, porm, observa-se que as foras de mercado premiam organizaes hierrquicas que conseguem atingir ganhos de eficincia, apesar da existncia de comportamento auto-interessado. Segundo Miller (1992), de fato, organizaes que aparentemente tm os mesmos tipos de contratos, sistemas de incentivo e estruturas hierrquicas tm diferentes performances, em funo de seus arranjos institucionais, tm papel fundamental a natureza das expectativas e crenas individuais, as normas sociais e a liderana constituda. O quadro 1 a seguir apresenta uma sntese das principais caractersticas dos diferentes tipos de estrutura de governana examinados nesta seo.
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MERCADO Neste tipo de estrutura de governana os incentivos so fortes e o ajuste se d via preos. H pouca necessidade de controles administrativos e os contratos so cumpridos sem riscos de comportamento oportunista. CARACTERSTICAS

HBRIDA Nesta estrutura, os incentivos so mdios, visto que existem falhas de mercado que impossibilitam ajustes autnomos via preo. ento necessria a coordenao dos indivduos dentro de sistemas de incentivos e contratos que cobam o comportamento oportunista e possam reduzir os custos de transao em ambiente de informao assimtrica.

HIERRQUICA Na estrutura hierrquica, os incentivos so fracos e existe forte impacto das falhas de mercado, a ponto de prejudicar o cumprimento de contratos sujeitos sempre ao oportunista dos agentes. Neste ambiente, a barganha pode ser ineficiente e h necessidade de coordenao e imposio da autoridade poltica para a busca de resultados eficientes.

Quadro 1 Estruturas de Governana Fonte: elaborao prpria, com base em Williamson (1991) e Miller (1992).

Sob esse enfoque, a chave para a compreenso do desempenho eficiente de algumas hierarquias est no entendimento de suas diferenas polticas alm das econmicas. Na opinio de Miller (1992), a organizao deve ser encarada como uma arena para liderana poltica, ideologia e definio de objetivos, e no como a manipulao gerencial de incentivos econmicos e estruturas formais. A partir do exposto, at o momento, podemos concluir que, dependendo do ambiente econmico e institucional, e da existncia de maiores ou menores custos de transao, a estrutura de governana tender a ser mais hierrquica do que de mercado ou hbrida (contratual). Essa escolha em si no implica que essa organizao ser eficiente ou no; a eficincia depender de como as falhas de mercado, isto , a assimetria de informaes, as externalidades e o poder de mercado afetam a organizao interna e externamente e de como sistemas de incentivo externos podem controlar o comportamento auto-interessado dos agentes. 2 APLICAO AO SETOR PBLICO Para entender como se d a discusso acerca de custos de transao e estruturas de governana nas organizaes do setor pblico, importante mapear os atores relevantes para as transaes, os custos existentes, e algumas caractersticas peculiares da governana em organizaes do poder pblico.
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2.1 Atores Apesar da infinidade de cenrios que poderamos construir envolvendo transaes no setor pblico, a partir da administrao direta ou de agncias reguladoras, empresas pblicas e os mais diversos atores, nossa preocupao nesta anlise est voltada principalmente para quatro atores, representados aqui pelo Poder Executivo, Legislativo, a burocracia estatal e a sociedade civil que atuam e transacionam interna e externamente s organizaes pblicas da administrao direta do estado. a) Poder Executivo os chefes do Poder Executivo so polticos eleitos que trazem consigo um grupo de pessoas (polticos ou no) para ocuparem cargos de gesto nas administraes das esferas de governo, tendo sob seu controle a burocracia estatal. So movidos pelo auto-interesse e pela busca de reeleio. Sua sustentao pode se dar atravs de um partido ou coligao partidria, sujeitando os polticos a maior ou menor presso de grupos de interesses, dependendo do grau de coeso da coligao e de representao destes no Poder Legislativo e na sociedade civil; b) Poder Legislativo os membros do Poder Legislativo so representantes eleitos dos Estados e da Sociedade civil nas diferentes esferas de governo. Tm como responsabilidade principal a avaliao e controle das aes do Executivo e a proRBGN, So Paulo, Vol. 9 n. 24, p. 15-0, maio/ago. 2007

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posio de leis. Sofrem tambm presso de diversos grupos de interesse e suas aes so calculadas em funo da quantidade de votos que podem render, tendo em vista o objetivo da reeleio; c) Burocracia a burocracia estatal se constitui no corpo gerencial do aparelho do Estado para a execuo das polticas pblicas. Sob o comando poltico, formulam, executam e avaliam processos. So funcionrios em geral dotados de capacidades especficas para seus cargos e com estabilidade constituda como forma de preservao contra perseguio e descontinuidade poltico-administrativa. Esses agentes, segundo a teoria da escolha pblica3, agem racionalmente e so motivados pelo auto-interesse. Nessa viso, a busca da burocracia seria a satisfao de seus interesses, como a permanncia nos cargos, status e poder decisrio. Isso resulta muitas vezes em comportamentos e estratgias oportunistas, que so analisados por essa teoria a partir de modelos principal-agente (BORSANI, 2004); d) Sociedade civil segundo Horn (1995), os atores polticos oriundos da Sociedade civil so afetados pelas polticas pblicas, tanto por seus benefcios, quanto pelos seus custos. Assim como os outros atores, os atores polticos tm racionalidade limitada e participam da vida poltica na busca de seus interesses individuais. Sua participao, contudo, se d apenas quando o benefcio dessa ao compensa o custo do tempo empregado na atividade. Assim, a maioria das pessoas permanece, na maior parte do tempo, racionalmente ignorante do que se passa no processo poltico. Os custos de organizar e manter uma ao coletiva so aqui particularmente importantes. Grandes grupos de interesses difusos encontram maior dificuldade de sustentar sua participao no processo poltico ou de exercer influncia sobre as administraes pblicas do que pequenos grupos cujos
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membros tm um alto interesse especfico em uma determinada lei ou poltica pblica (HORN, 1995). 2.2 Custos de transao no setor pblico As transaes no setor pblico, dentro do espectro considerado nesta anlise, esto relacionadas criao, execuo, monitoramento e avaliao de polticas pblicas, a partir da interao dos atores apontados. Existem vrios custos envolvidos nestas transaes; relacionamos a seguir alguns de maior relevncia, a partir da anlise de Horn (1995): a) um primeiro custo de transao est associado ao tempo e esforo gastos pelos polticos, tanto do Poder Executivo quanto do Legislativo, na busca de acordo sobre determinada poltica pblica. A existncia de conflito e incerteza aumenta o custo de definio de regras claras e precisas e tende a promover leis e polticas pblicas vagas. Esse carter vago, por sua vez, traz consigo outros problemas a serem balanceados, pois os benefcios criados por tais leis e polticas no so claros, dificultando a verificao de cumprimento dos objetivos; b) outro custo de transao reside no fato de que a durao dos benefcios propostos por uma poltica pblica afetada por problemas de compromisso de longo prazo, em funo da maior ou menor habilidade de legisladores e executivos de alterar, emendar e substituir leis e regras. Em uma democracia, no existe garantia de que uma mudana de legislatura no leve reviso de regras de uma determinada poltica pblica. Segundo Moe (1990), isto causa incerteza poltica; c) em sistemas democrticos (e na maioria dos outros), a autoridade pblica no pertence a ningum. Est simplesmente no mundo, vinculada a cargos pblicos diversos, e quem tiver xito, pelas regras estabelecidas do jogo, em conquistar o controle desses cargos tem o direito de us-lo... Enquanto o direito de exercer a autoridade pblica est hoje com os
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atuais ocupantes dos cargos, outros atores polticos, com interesses diferentes e talvez contrrios, podero conquistar esse direito amanh, juntamente com o controle legtimo sobre as polticas e estruturas deixadas por seus antecessores. O que quer que seja criado pelas autoridades de hoje est, portanto, sujeito a ser subvertido ou possivelmente destrudo por completo de modo perfeitamente legal e sem qualquer compensao pelas autoridades de amanh (MOE, 1990, apud HORN, 1995, p. 17, traduo nossa); d) esse processo representa um custo poltico de transao, visto que no possvel garantir-se sociedade civil a durabilidade dos benefcios de uma poltica pblica; e) outro custo pode vir do fato de que o Poder Executivo, o Poder Legislativo, a burocracia e sociedade civil no tm necessariamente o mesmo entendimento, compromisso e energia para programar, administrar, monitorar e avaliar as polticas pblicas, de modo que os benefcios de uma poltica especfica podem no se concretizar. Isso implica um custo de agncia, principalmente entre Poder Executivo e burocracia; f) o custo de monitoramento da burocracia pode ser visto dentro de um modelo principal-agente aplicado, que poderamos analisar de duas formas. A primeira forma relaciona os objetivos do ator principal, o poltico, e os objetivos e motivaes do ator subordinado, a burocracia. Neste primeiro modelo, deve haver um desenho de estrutura de governana onde o principal consiga controlar o agente no intuito da execuo de seus objetivos, isto , a execuo das polticas pblicas da forma como foram concebidas em seu governo, e para isso ser necessrio o uso de um sistema de incentivos que permita essa induo. Este sistema de incentivos tem uma complexidade especfica, visto que a burocracia tem uma funo de utilidade diferente dos agentes econmicos de mercado, de modo que incentivos li22

gados puramente a incrementos financeiros em contrapartida ao desempenho individual tm pouca eficcia no controle das aes burocrticas. Na segunda construo de modelo principal-agente, o principal seria a sociedade civil, receptora da poltica pblica e o agente seria a organizao como um todo, composta pelos polticos e burocracia estatal. Aqui existe uma sutil mudana de conceito, pois no necessariamente a poltica pblica de interesse da sociedade civil aquela idealizada politicamente. Ou ainda, a idealizao pode ser distinta da execuo, constituindo-se a sociedade civil num importante ator no controle do comportamento do agente4; g) segundo Pzreworski (1995), essa abordagem alternativa de estudo da burocracia, atravs do conceito principal-agente, est fundamentada no fato de que na administrao, seja pblica ou privada, difcil supervisionar e controlar o comportamento do agente. Na medida em que a eficincia da administrao pblica depende do comportamento de agentes (burocratas), nem sempre fiscalizveis e podendo, portanto, agir de forma oculta, o principal (sociedade) fica merc da perda de controle sobre a mquina pblica (BORSANI, 2004). Temos, ento, um custo relevante relacionado ao monitoramento da burocracia, com a criao de um sistema de incentivos e sanes que assegurem que os agentes ajam no sentido de proteger os interesses daqueles que devem ser os beneficirios da poltica pblica e no apenas em seu auto-interesse (HORN, 1995); h) um ltimo tipo de custo de transao, aqui relacionado, existe em funo da falta de clareza, por parte da sociedade civil, a respeito dos benefcios privados ou custos associados determinada poltica pblica. Esta falta de clareza maior quando o financiamento de uma poltica se d totalmente em funo do pagaRBGN, So Paulo, Vol. 9 n. 24, p. 15-0, maio/ago. 2007

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mento de impostos, cujo nus recai sobre boa parte da sociedade de forma no individualizada. Nessas circunstncias, o apoio determinada poltica pblica depender da averso ao risco do cidado: quanto maior esta, menor a tendncia a apoiar novas polticas (HORN, 1995). 2.3 Caractersticas especiais das estruturas de governana no setor pblico Na opinio de Dixit (2002), a reduo e o controle dos custos de transao dependero da construo de determinadas estruturas de governana que possam criar sistemas de incentivo aos atores relevantes neste processo para aperfeioar a implementao e execuo de polticas pblicas. Nessa construo, contudo, algumas caractersticas das organizaes do setor pblico precisam ser pontuadas para entendermos como a questo dos incentivos afeta sua estrutura de governana. Dentre essas caractersticas, Dixit (2002) ressalta a existncia de: i) multiplicidade de principais; ii) multiplicidade de tarefas ligadas s polticas pblicas; iii) reduzida competio e iv) complexidade na motivao dos agentes. 2.3.1 Multiplicidade de principais A multiplicidade de principais existe em virtude de as aes do governo, por meio de sua administrao direta ou indireta, afetarem grande parte da sociedade. Isto se d em funo de muitos servios serem caracterizados como bens pblicos, gerarem externalidades, ou ainda, serem providenciados atravs de subsdios fiscais5 (DIXIT, 2002). Ao lado disso, h uma srie de grupos de interesse preocupados no s com os resultados do governo, mas tambm com os insumos e a forma como o governo os produz. Neste sentido, fornecedores se preocupam em influenciar os processos de compras pblicas e os sindicatos de trabalhadores se preocupam com as condies de trabalho e os prprios sistemas de incentivos criados internamente s estruturas de governana pblicas. Os representantes do Poder Legislativo so tambm principais interesRBGN, So Paulo, Vol. 9 n. 24, p. 15-0, maio/ago. 2007

sados tanto na forma quanto nos resultados de uma poltica, visto que cabe a estes a fiscalizao das aes do Executivo. Assim, temos vrios grupos de interesse engajados em uma barganha poltica multidimensional. Dentro desse jogo, a busca dos grupos pela preservao de seus interesses pode levar existncia de uma atividade especfica, que tem enorme influncia nas organizaes pblicas, qual seja, a atividade de rent seeking, caadora de renda (SILVA, 2002). A atividade caadora de renda est estreitamente relacionada ao conceito de ganhos monopolistas. Essa ao designa o comportamento que visa obter do Estado privilgios de mercado. As atividades de organizao de um lobby para atuar no Congresso, a contratao de advogados e o uso de propagandas e entrevistas forando o Estado a tomar determinada deciso que beneficia um grupo de interesse especfico, so atividades tpicas do comportamento caador de renda, segundo Silva (2002). Essas atividades resultam em geral no aumento de custos para a sociedade. Nesse sentido, rent seeking quase o oposto da criao de renda. Segundo Buchanan (1967), esse termo descreve comportamentos dentro de mbitos institucionais nos quais os esforos individuais em maximizar ganhos geram custos sociais adicionais. Segundo Krueger (1974) e Tullock (1967), os agentes econmicos geradores de produtos e servios de mercado tm uma motivao bsica: a busca do lucro econmico positivo sempre. Essa busca se d dentro de um arcabouo de regras definidas e por vezes depende e se aproveita de falhas institucionais6. Muitas vezes, os agentes buscam lucro, ainda que desconsiderem a regra estabelecida e levem perda do bem-estar coletivo (SILVA, 2004). Dessa forma, na viso de Dixit (2002), dependendo da rea governamental que se analise, podemos entender as administraes pblicas como estruturas com vrios principais agindo em um jogo no-cooperativo, buscando cada qual influenciar as aes conforme seu auto-interesse. A conseqncia de uma sociedade dividida entre grupos de interesse que jogam pelos recursos pblicos tender a ser Pareto-inferior, isto
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, os custos da atividade caadora de renda so maiores que os benefcios privados obtidos por alguns agentes ou grupos (SILVA, 2004). Nesse sentido, quanto maior a informao assimtrica e a incerteza envolvendo determinado setor do governo, e quanto maior o poder de barganha de pequenos grupos de poder, maior sua possibilidade de maximizar ganhos de bem-estar, valendo-se de falhas institucionais e falta de controle interno e externo organizao pblica. Considerando que alguns grupos tm poder de barganha suficiente para dominar instituies ineficientes, podemos derivar a concluso de que estes grupos podem inclusive dominar o Estado, na medida em que dominam seu aparelho estatal as instituies do Estado (BRESSER-PEREIRA, 2004; PZREWORSKI, 1995). No processo de perda de autonomia do Estado e sua captura por grupo ou grupos de poder, fundamental a influncia da burocracia. Isso porque, partindo do pressuposto j mencionado de que o agente pblico burocrata movido por seus interesses privados e sujeito tambm a presses de grupos de interesses, e somando-se esse fato assimetria de informao existente entre o agente e o principal, temos o ambiente perfeito. Ao no haver controles eficazes, para a cooptao desses agentes para uma ao especfica de um grupo de interesse, aes clientelistas, e at corrupo, tendem a fazer parte do sistema (PZREWORSKI, 1995). Segundo Silva (2004), a corrupo na mquina pblica est ligada ao fato de que no podemos comparar a administrao gerencial do Estado e suas estruturas de incentivo com aquelas utilizadas pelo mercado. importante ter-se em mente que as escolhas pblicas no so puramente tcnicas ou gerenciais. No possvel uma deciso de poltica pblica totalmente neutra relativamente a todo e qualquer grupo de interesse, dentro e fora do Estado. No possvel querer diminuir ou desconsiderar a natureza eminentemente poltica desse processo, sob o risco de proceder a anlises totalmente equivocadas (SILVA, 2004). Dessa forma, devemos levar em considerao, na anlise das estruturas de governo, que
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estas esto sujeitas a critrios polticos. A simples existncia do Estado fiscal cria a possibilidade de alocao poltica de recursos escassos, atravs de critrios diversos. O Estado arrecada recursos e os transfere sociedade, legal ou ilegalmente, atravs da produo de bens e servios pblicos. Os segmentos da sociedade se organizam na forma de grupos de presso na tentativa de maximizar essa transferncia. Assim, no possvel imaginarmos um Estado gerencial puro (OLSON, 1965; SILVA, 2004). Assim, na opinio de Silva (2004), o problema da superviso crucial na busca de eficincia e eficcia no gerenciamento pblico. Essa superviso deve ser administrada dentro de uma estrutura de governana que consiga trabalhar um sistema de incentivos, buscando redimensionar o comportamento do agente para um resultado mais prximo do ideal, do ponto de vista do principal, de forma a levar o agente a agir de forma transparente e arcar com as conseqncias de suas aes (SILVA, 2004). A grande dificuldade, dentro da viso apresentada por Dixit (2002), definir o principal, e a partir deste ponto conseguir trabalhar uma estrutura de governana adequada. Neste contexto multidimensional, quanto maior a multiplicidade de principais, maior a complexidade do jogo no-cooperativo, o que aumenta a chance de captura do Estado por atividades rent seeking, ou mesmo de ocorrncia de corrupo, levando perda de bem-estar. Para sair dessa armadilha, preciso que outros grupos sociais, prejudicados pela perda de seu bem-estar, percebam a possibilidade de ganhos para a sociedade como um todo, com a modificao de regras institucionais e das estruturas governamentais e, alm disso, construam um novo modelo principal-agente, atravs de barganha e presso tambm, porm dentro de um jogo cooperativo (SILVA, 2004). 2.3.2 Multiplicidade de tarefas Segundo Dixit (2002), em organizaes do setor pblico, a multiplicidade de tarefas existe na medida em que se espera das administraes pblicas o alcance de uma srie de objeRBGN, So Paulo, Vol. 9 n. 24, p. 15-0, maio/ago. 2007

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tivos. A interao dos objetivos no necessariamente clara dentro da organizao e tampouco priorizada de forma a otimizar agentes, insumos e processos. O controle dos objetivos e tarefas das organizaes pblicas tem complexidade varivel em funo do tipo de organizao avaliada. Nesse sentido, interessante a distino de tipos de organizao pblica feita por Wilson (1989). Em sua descrio, as organizaes podem ser procedurais, craft (especialistas) ou coping (reativas). As organizaes procedurais so aquelas onde mais fcil controlar as aes do que os resultados, que parecem vagos e difusos para a populao. Estas funcionam de forma oposta s organizaes craft, onde possvel verificar os resultados, sem, contudo, controlar as aes. O terceiro tipo o mais complexo de todos: nas organizaes coping, nem aes nem resultados so facilmente verificveis pelos principais (DIXIT, 2002). Segundo Dixit (2002), a busca de sistemas de incentivos que levem a resultados eficientes dever ser adequada a cada tipo de organizao. Em uma organizao coping, por exemplo, incentivos explcitos podem ser muito fracos. O principal pode conseguir verificar os resultados, mas no control-los, o que leva ao enfraquecimento de incentivos internos por resultados. A preocupao dos agentes ser maior com a possibilidade de ascenso continuada na carreira. Como difcil controlar as aes, bastante provvel que esta seja uma estrutura de governana hierrquica, onde os agentes tm restrito espao de atuao e existe grande conflito e informao assimtrica entre a gerncia e subordinados. Neste contexto, quanto maior o nmero de principais, maior a possibilidade de conflito de interesses (DIXIT, 2002). 2.3.3 Reduzida competitividade A oferta de bens e servios pelo setor pblico de forma monopolista ou quase monopolista pode incorrer em problemas relacionados reduzida competitividade nesses setores. Este fato pode dificultar o controle de custos e a qualidade dos resultados e trazer menor resposta s preferncias da sociedade. A privatizao
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no soluo muitas vezes em funo do tipo de bem em questo, ainda mais quando h aspectos multidimensionais, como principais e tarefas. Dependendo do tipo de organizao e dificuldade de verificao de resultados, pode haver induo a altos custos de transao e comportamento oportunista pelas firmas, sem garantia de uma atuao socialmente eficiente. Esse problema agravado em setores onde nem mesmo existe apelo para atuao privada, reforando a perversidade dos incentivos na ausncia de competio (DIXIT, 2002; HORN, 1995). 2.3.4 Motivao dos agentes A questo da motivao dos agentes numa estrutura de governana pblica de extrema importncia, visto que os sistemas habituais de incentivos baseados no incremento de renda, em funo do desempenho individual, tm aplicabilidade extremamente complexa. Assim como vimos na estrutura de governana hierrquica, existem fatores internos organizao que dificultam a leitura correta do desempenho individual. Alm disso, em uma estrutura de governana pblica, mais do que em estrutura privada, existe uma motivao relacionada com questes ideolgicas e de crena individual, dificilmente mensurveis, que independe de qualquer sistema de incentivo, e pode induzir o comportamento dos agentes para o cumprimento ou no de tarefas. Assim, a motivao na burocracia muitas vezes depende mais de fatores ideolgicos e polticos, como identificao do corpo burocrtico com a poltica pblica a ser implementada, do que com sistemas de remunerao especificamente criados (DIXIT, 2002; HORN, 1995; MILLER, 1992). importante tambm mencionar que dentro de organizaes fortemente constitudas por classes de profissionais7, existe forte tendncia ao comportamento corporativo, seguindo bases definidas atravs de suas associaes e sindicatos. Este profissionalismo tem uma correlao grande com preocupaes de carreira, ou seja, incentivos implcitos, muito mais do que com aqueles baseados em remunerao por produtividade (DIXIT, 2002).
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Em suma, a existncia de complexos custos de transao, associados a caractersticas especficas do setor pblico, leva organizaes da administrao direta onde h grande dificuldade em definir objetivos e medir resultados das polticas pblicas e identificar como melhor atingir tais objetivos a serem geridas em uma estrutura hierrquica. Isto resultado tambm da existncia de reduzida competio e de incentivos fracos internos motivao e direcionamento do comportamento da burocracia (DIXIT, 2002; MILLER, 1992). A prxima seo deste artigo discute a necessidade existente de os gestores pblicos superarem as dificuldades supracitadas e apresenta algumas possibilidades institucionais insulamento e vinculao oramentria - de criao de incentivos para promover a boa gesto pblica. 3 REDUO DO OPORTUNISMO POLTICO NO SETOR PBLICO Frant (1996) concorda com a viso de Dixit (2002) de que no setor pblico os incentivos tendem a ser fracos, como em uma hierarquia, conforme descrito por Miller (1992). Na opinio de Frant (1996), considera-se que a poltica a base para a alocao de recursos no setor pblico, o desejo poltico de reeleio faria o papel de um incentivo forte. Contudo, para que esse incentivo forte leve a uma poltica pblica eficiente, necessrio que haja informao suficiente sobre o desempenho no setor pblico, ou seja, na existncia de informao assimtrica, haver dificuldade de a sociedade avaliar os resultados da poltica pblica, o que pode induzir ao oportunismo poltico. O comportamento oportunista na poltica visa reeleio, e pode agir com esse intuito escolhendo aes voltadas mais para reas visveis do governo, e no necessariamente quelas desejadas pela sociedade (FRANT, 1996). Seguindo a linha de raciocnio desse mesmo autor, uma forma encontrada de lidar com o comportamento oportunista na poltica a reduo dos incentivos fortes, assim como acontece no setor privado. Quando existem fortes incentivos de mercado que induzem o comportamen26

to oportunista dos agentes econmicos, h dificuldade na negociao das transaes, pelo risco de contratos incompletos e renegociao, o que leva muitas vezes construo de estruturas de governana hierrquicas menos sujeitas a tais incentivos, isto , estruturas onde os incentivos so fracos e h menor competio. De acordo com Frant (1996), no setor pblico, a soluo para o acirrado comportamento oportunista a construo de estruturas de governana protegidas da poltica, o que ele chama de despolitizao. Isto significa que a atividade estar menos sujeita ao alcance do processo poltico normal. Esta alterao implica, contudo, em custos de eficincia, principalmente na alocao dos recursos. Em sua opinio, isto porque, ao criar um insulamento, h menos garantias e mais dificuldade de controlar que a alocao dos recursos siga preferncias sociais. Constitui-se, ento, um problema de accountability (FRANT, 1996). A deciso por assumir ou no esses custos depender do grau de oportunismo existente no processo. Frant (1996) concorda com Horn (1995) que no setor pblico ainda mais difcil assegurar o comprometimento da outra parte s aes contratadas, uma vez que de um mandato para outro possvel anular leis e alterar oramentos. Assim, em sua opinio, assegurar que parte do processo fique fora do alcance da poltica pode reduzir custos de transao e garantir que as aes contratadas aconteam. Nesse sentido, Frant (1996) aponta dois movimentos que visam proteger a implementao de polticas pblicas do oportunismo poltico: criao de autoridades pblicas e vinculao de receitas. Para ele, a autoridade pblica seria um fundo com receita especfica administrado por uma estrutura de governana independente e funes definidas; j a vinculao de receita a reserva de certos itens de arrecadao para alocao em despesas especficas que passam a ficar de fora do processo normal de discusso oramentria. As autoridades pblicas so uma forma de compromisso entre polticos e sociedade civil para evitar comportamentos indesejados e buscar um gasto pautado pela necessidade da
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poltica pblica, mais do que pelo desejo poltico. Esse tipo de construo de governana se d em geral para reas de infra-estrutura. possvel aqui garantir um corpo administrativo mais tcnico e tomar decises com base na anlise custo-benefcio; contudo, na medida em que se cria o insulamento, no se consegue garantir um controle da sociedade sobre a forma como a poltica pblica implantada (FRANT, 1996). A vinculao oramentria , em princpio, uma violao das regras clssicas da teoria oramentria, visto que esta dificulta o planejamento e a alocao tima de recursos, reduzindo os graus de liberdade do planejador, em privilgio de uma rea especifica. Ao lado disso, conforme pontuado por Frant (1996), a vinculao implica que tanto o Poder Executivo quanto o Legislativo, no caso brasileiro, abram mo de sua prerrogativa de definir a alocao oramentria dos recursos do Estado. Isto se d na busca de reduo do oportunismo, bastante ligado aos fortes incentivos polticos que existem no processo oramentrio, principalmente em reas onde a sociedade tem dificuldade de monitorar a qualidade do gasto pblico. Segundo Horn (1995), a construo de um processo de vinculao de receitas se d em funo do medo dos legisladores da falta

de compromisso futuro com a poltica pblica. Atravs da vinculao, busca-se assegurar que os benefcios da poltica sejam mais durveis. Horn (1995) considera, contudo, que a vinculao uma soluo para o problema da incerteza e a falta de compromisso com a poltica, havendo uma tendncia a tomar esta deciso para reduzir estes problemas quando existe um baixo custo de agncia. Isto , a maior eficincia de uma vinculao oramentria, em sua opinio, est em reas onde h pouca margem de manobra dos administradores, executivos e da burocracia. Assim, em reas onde existe um importante custo de agncia, isto , de superviso do comportamento dos agentes, e onde h a criao de uma vinculao oramentria buscando reduzir a incerteza e oportunismo polticos, ressalta-se a importncia da estrutura de governana e das regras formais e informais existentes que busquem assegurar o controle do gasto pblico e a proteo dos interesses dos beneficirios da poltica pblica em questo. O quadro 2, abaixo, resume questes importantes que descrevem caractersticas de organizaes no setor pblico e da complexidade das estruturas de governana cridas na busca de resultados eficientes socialmente.

Custos de transao Atores Caractersticas

Tempo de negociao entre atores; custo de agncia superviso dos agentes; problemas de compromisso de longo prazo oportunismo poltico. Poder Executivo, Poder Legislativo, burocracia e sociedade civil. Multiplicidade de principais e tarefas, reduzida competitividade e complexidade na motivao dos agentes. Estrutura de governana hierrquica, onde incentivos internos so fracos e h complexidade para coordenao e motivao dos agentes em funo de caractersticas da burocracia estatal e da reduzida competitividade do setor pblico. A possibilidade de reeleio pode significar um incentivo forte para os executivos nas organizaes pblicas, induzindo ao oportunismo poltico. Nesta situao, a vinculao oramentria pode ser adotada como soluo. Esta, contudo, torna ainda mais importante a questo de accountability no setor pblico.

Incentivos e Estrutura de Governana

Quadro 2 - Custos de Transao e Governana no Setor Pblico Fonte: elaborao prpria, com base em Horn (1995), Frant (1996) e Dixit (2002).

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Nesse sentido, importante relembrar que, como pontuado por Miller (1992), a busca de resultados eficientes em uma estrutura de governana hierrquica passa pelo controle de elementos externos a esta, implicando a necessidade de existncia de accountability dessas organizaes (SILVA, 2004). 4 CONCLUSO Este artigo buscou realizar uma anlise descritiva da teoria de custos de transao, principalmente a partir dos trabalhos de Oliver Williamson nesta rea, com o objetivo de aplic-la a organizaes do setor pblico. Nesse processo, foram levantadas caractersticas especiais dessas organizaes, como a multiplicidade de principais e tarefas, a reduzida competitividade e a complexidade de motivao dos agentes que so em geral coordenados a partir de uma estrutura de governana hierrquica. Em funo da especificidade da caracterizao das organizaes do setor pblico, ajustes devem ser feitos anlise terica para que se possam utilizar os conceitos de custos de transao e incentivos coordenao e eficincia dos agentes. Em relao aos custos de transao e aos incentivos, fica claro que a fora poltica dos agentes representa um importante papel neste processo. Os custos podero ser majorados ou no, dependendo da incerteza do ambiente poltico, assim como os ganhos e dividendos da poltica sero fortes incentivos para a ao dos agentes. Assim, a transparncia do processo ser fundamental, visto que, partindo de uma estrutura de governana hierrquica, so necessrios controle e motivao externos na busca de coordenao e eficincia. Nesta anlise, ainda conclumos que, em determinadas situaes, pode ser vantajoso criar organizaes mais protegidas da poltica, como autoridades pblicas e fundos com recursos vinculados. Nessas organizaes, os recursos esto assegurados, reduzindo ento a guerra de atritos. Contudo, ainda necessrio estudar a real eficincia deste tipo de construo, visto que apesar da reduzida incerteza, fica ainda existente o problema de agncia entre os principais, sociedade, e os agentes, gestores e burocracia.
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A partir da considerao de que os recursos atualmente vinculados so avaliados apenas quantitativamente, isto , pelo cumprimento do valor mnimo legal, faz-se necessria a adoo de novos critrios de avaliao qualitativa, utilizando, por exemplo, indicadores de desempenho. Essa poltica vem sendo discutida para as reas de Educao e Sade no Brasil, nas quais houve a criao legislativa de vinculaes oramentrias que buscaram dar prioridade a esses gastos. O mesmo tipo de controle, porm, de fundamental aplicao em reas de infra-estrutura, por exemplo, que constituem um gargalo potencial para o desenvolvimento macroeconmico do pas. Uma questo ainda que no se pode deixar de mencionar a urgncia de retomada e fortalecimento do processo de planejamento das polticas pblicas que possibilite o acompanhamento e controle do desempenho das aes e retorno dos recursos investidos nas diversas reas de atuao do governo. O processo de planejamento deve conjugar aes dos Poderes Executivo, Legislativo e da sociedade civil. Os representantes do Legislativo hoje no tm demonstrado, em sua maioria, uma estrutura de governana, com aptido e aparato organizacional compatvel com as tarefas primordiais de acompanhamento e fiscalizao das aes do poder executivo. necessrio assim aumentar a base do planejamento pblico, inclusive repensando a estrutura legislativa para que possa haver de fato um controle externo, adequado e transparente, acessvel sociedade civil. Dessa forma, segundo a viso de Miller (1992) estar garantido o elemento de controle externo necessrio para assegurar um desempenho adequado uma estrutura de governana hierrquica. REFERNCIAS AZEVEDO, P. F. Nova economia institucional: referencial geral e aplicaes para a agricultura. So Carlos: UFSCar, 2000. BORSANI, H. Relaes entre poltica e economia: teoria da escolha pblica. In: ARVATE, P.
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O subsdio aqui entendido significa a produo de bens e servio atravs da cobrana de impostos dos contribuintes e no pela taxao direta dos servios e bens oferecidos. As falhas institucionais aqui compreendidas so principalmente as lacunas e permissividades existentes em regras formais. No entendimento de Wilson (1989), um profissional seria definido como algum que recebe importante prmio ocupacional de um grupo de referncia, cuja associao limitada quelas pessoas que receberam formao educacional especfica e seguem um cdigo de conduta definido pelo grupo. Poderamos identificar as classes dos mdicos e professores no setor pblico a partir desta caracterizao.

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Este princpio supe que quando todos avaliam os resultados em termos financeiros, e em no havendo restries nas transferncias monetrias, as alocaes eficientes sero as que maximizam o valor total recebido por cada parte. A estrutura de direitos de propriedade, na existncia de custos de transao, leva a uma alocao de recursos distinta da que se d em competio perfeita, conforme Coase (1960). Na existncia de informao assimtrica, a estrutura de governana hierrquica desenvolve regras, tanto formais quanto informais, para a definio de direitos de propriedade e para determinar a alocao de recursos pela organizao (MILLER, 1992). Para uma descrio mais detalhada da teoria da escolha pblica, ver Borsani (2004). Este modelo pode ser ainda mais complexo se analisarmos sob o ponto de vista de mltiplos principais, conforme Dixit (2002). Esta questo ser discutida na seo 2.3.
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