TRIBUTRIO. IPTU. MERO REAJUSTE DE VALORES CONSTANTES DE PLANTA PREVIAMENTE PUBLICADA. REPUBLICAO. DESNECESSIDADE. VIOLAO A PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS. INOCORRNCIA.

Atravs de ao direta de inconstitucionalidade se realiza o controle abstrato da constitucionalidade do texto legal ou de sua interpretao, aferindo-se a compatibilidade entre a Constituio e a norma impugnada, no plano da hipoteticidade. Seu emprego inadequado para discutir invalidade que se imputa ao ato concreto de aplicao da lei. A planta genrica de valores instrumento atravs do qual os Municpios simplificam o procedimento de clculo do IPTU, dispensando a avaliao especfica e individual de todos os imveis a serem tributados. Cria, contudo, presuno relativa, sendo sempre possvel ao contribuinte questionar o valor em face dela atribudo ao seu imvel e pedir avaliao individual. Conforme entende o STF, necessria a publicao, como anexo da lei disciplinadora do imposto, da planta genrica. Mero reajuste de valores, contudo, no exige sua republicao. Deve, tosomente, ser determinado em lei, caso se d em percentuais que superem a inflao verificada no perodo. No h violao isonomia, razoabilidade ou proporcionalidade pelo fato de o reajuste haver sido determinado em percentuais impropriamente chamados lineares, pois as bases reajustadas j eram distintas, e esto sujeitas ao concurso de outras variveis para que se chegue ao valor de cada imvel. Eventual distoro na determinao do valor venal de algum imvel, se verificada in concreto, poder ser corrigida pela autoridade mediante simples requerimento do contribuinte interessado, no sendo o controle abstrato da constitucionalidade das leis instrumento adequado sua discusso.

CONSULTA
O MUNICPIO DE FORTALEZA, por seu Ilustre Procurador Geral, o Dr. Martnio MontAlverne Barreto Lima, consulta-nos a respeito de questes ligadas ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU, narrando o seguinte:

1. Para minimizar evidente diferena verificada entre o valor venal dos imveis urbanos no Municpio de Fortaleza e aquele utilizado para fins de clculo do IPTU, o Consulente editou a Lei Complementar Municipal 73/2009, que procedeu a reajuste de 25%, 27,5% e 30% nos valores dos anexos I e II da Lei 8.703/2003. 2. Apesar de publicada no exerccio financeiro de 2009, a aplicao da lei a fatos ocorridos no ano de 2010 est sendo questionada pelo Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis, e dos Edifcios em Condomnios Residenciais e Comerciais do Estado do Cear SECOVI/CE e pelo Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil OAB/CE. Tais entidades promoveram aes diretas de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justia do Estado do Cear, nas quais alegam, em sntese: 2.1. Violao aos princpios da publicidade e da legalidade, pois a Lei Complementar municipal 73/2009, que veiculou os reajustes, no foi acompanhada da republicao dos anexos da Lei 8.703/2003, por ela reajustados. 2.2. Malferimento ao princpio da isonomia, em virtude da linearidade do aumento, o qual no teria considerado as particularidades de cada imvel, bairro, regio etc. 2.3. Desrespeito aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, pois a medida correta teria sido instituir comisso tcnica para reavaliar todos os imveis da cidade, realizando profunda reviso na Planta de Valores. 2.4. Contrariedade ao art. 202, I, da Constituio Estadual, pois estaria havendo a incidncia do IPTU sobre grandeza diversa da representada pela propriedade predial e territorial urbana (valor venal do imvel). 3. Diante disso, o Consulente pede a nossa manifestao sobre as seguintes questes: 3.1. cabvel a discusso dos aspectos suscitados pelo SECOVI/CE e pela OAB/CE em sede de controle abstrato de constitucionalidade? 3.2. O reajuste de valores constantes de anexos da Lei 8.703/2003 exigiria, para produo de efeitos jurdicos no ano de 2010, a republicao dos tais anexos? 3.3. O reajuste em questo contraria os princpios da proporcionalidade, da razoabilidade e da isonomia? 3.4. Houve violao, ainda, aos princpios da publicidade e da legalidade?
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3.5. Em face do reajuste, correto dizer-se que o IPTU est incidindo sobre valor diverso daquele representado pela propriedade imobiliria urbana, contrariando assim o art. 202, I, da Constituio Estadual? 3.6. Os pedidos formulados nas aes diretas de inconstitucionalidade movidas pela OAB/CE e pelo SECOVI/CE so procedentes? Examinamos a documentao que nos foi trazida pelo Consulente, especialmente a inicial das ADIs em referncia, a Lei 8.703/2003 e a Lei Complementar municipal 73/2009, revisitamos a legislao, a doutrina e a jurisprudncia pertinentes matria e passamos a emitir o nosso

PARECER
1. COLOCAO DO PROBLEMA Essencialmente, a questo suscitada pelo Consulente reside em saber se vlido o reajuste dos valores constantes dos anexos da Lei 8.703/2003, levado a efeito pela Lei Complementar municipal 73/2009. Esse o mrito das ADIs propostas pela OAB/CE e pelo SECOVI/CE, sendo relevante, para seu deslinde, determinar: (i) qual deve ser, luz da Constituio, a base de clculo do IPTU; e (ii) quais critrios devem ser observados na feitura e na atualizao das chamadas Plantas de Valores usadas na determinao da base de clculo desse imposto in concreto. Antes de tratar do tema diretamente, porm, conveniente aferir a adequao do instrumento utilizado para o seu questionamento judicial. Por isso, o presente estudo ser dividido em duas partes. Na primeira, aderindo teoria da assero e considerando as alegaes feitas pelos autores de tais aes como se procedentes fossem, ser examinado o seu cabimento, ou, melhor dizendo, o preenchimento das condies para que se tenha um pronunciamento judicial de mrito. Na segunda, para viabilizar uma resposta aos demais aspectos suscitados pelo Consulente, ser examinado o que foi invocado pela OAB/CE e pelo SECOVI/CE como fundamento jurdico para os pedidos que formularam.

2. O OBJETO DA AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.1. Ao direta de inconstitucionalidade e controle abstrato da constitucionalidade Como se sabe, a ao direta de inconstitucionalidade instrumento atravs do qual se procede ao chamado controle concentrado de constitucionalidade das leis. Essa modalidade de controle, quando provocada por ADI, tambm conhecida como abstrata, pois nela a aferio da validade do ato normativo impugnado, alm de ser feita por apenas um rgo jurisdicional, se d no plano da abstrao, ou da hipoteticidade. Essa a diferena substancial, alis, entre as duas formas de controle de constitucionalidade dos atos normativos. Pelo controle difuso, concreto ou incidental, todos os rgos do Poder Judicirio podem, no exerccio da funo jurisdicional clssica ou tradicional, apreciar a validade das normas pertinentes composio de uma lide. Da dizerse concreto, porque feito sempre luz de situao ftica concreta, discutindo-se, em verdade, a aplicao ou a incidncia da norma impugnada lide. Diversamente, o controle concentrado se caracteriza pela inexistncia de uma situao concreta a ser apreciada.1 O exame feito da compatibilidade entre a lei e a Constituio, no plano da hipoteticidade, ou da abstrao jurdica. Discute-se a lei em tese, e no sua aplicao. Em termos mais prximos teoria geral do direito, pode-se dizer que no controle concreto questionam-se direitos subjetivos, oriundos da incidncia de normas sobre fatos, sendo o exame da constitucionalidade feito quando da anlise das normas que teriam (ou no) incidido sobre a situao deduzida em juzo. J no controle abstrato, feito em sede de ADI, discute-se o direito objetivo, em tese, vale dizer, o prprio conjunto de normas em si mesmo considerado, independentemente de uma situao concreta sobre a qual tenha incidido ou qual esteja sendo aplicado. Isso explica o fato de ser restrito o rol dos legitimados sua interposio, restrio esta que em nenhum momento poderia ser considerada como violadora do direito de amplo acesso ao Judicirio, resguardado pelo art. 5., XXXV, da CF/88; no da leso ou da ameaa a um direito subjetivo que se cogita. Assim, para que seja cabvel uma ADI, alm da legitimidade de seu autor, preciso que a compatibilidade ou a incompatibilidade da norma por ele

Exceo seja feita, apenas, em relao Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), instrumento de controle concentrado de constitucionalidade no qual pode ser feita, excepcionalmente, anlise de situao concreta. Tem-se, nela, modalidade de controle concentrado que, embora em regra abstrato, pode excepcionalmente ser concreto. Seu exame, contudo, impertinente para os propsitos deste parecer, sendo certo que as demais formas de controle concentrado (feitas em sede de ADI ou ADC) so necessariamente abstratas.
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impugnada possa ser aferida em tese, vale dizer, independentemente de qualquer ato concreto de aplicao. Imagine-se, por exemplo, que a Unio edita lei aumentando determinado tributo, em abril de 2010, e em um de seus artigos estabelece que esse aumento ser devido em funo de fatos ocorridos j a partir de maio de 2010. Caso se promova uma ADI, alegando violao ao princpio da anterioridade (CF/88, art. 150, III, b e c), esta ser cabvel, pois ser possvel aferir, em tese, se tais artigos foram, ou no, violados. Se o tributo majorado estiver entre as excees previstas no pargrafo primeiro do mencionado artigo da Constituio Federal, o dispositivo que determina sua vigncia imediata ser constitucional. Se no estiver, aplicando-se-lhe a regra geral da anterioridade, tal artigo ser inconstitucional. O julgamento poder ser feito pelo STF independentemente do exame da qualquer fato ou situao concreta, sendo suficiente a anlise comparativa do texto das normas de cuja compatibilidade se cogita. Suponha-se, porm, situao um pouco diferente. A Unio edita lei que aumenta determinado tributo em abril de 2010, mas que nada dispe sobre o incio de sua vigncia. Essa lei, em tese, no inconstitucional. No se pode dizer que qualquer de seus artigos seja contrrio a qualquer artigo da Constituio. No obstante, se a Receita Federal comea a aplicar a lei de forma imediata, a fatos ocorridos em maio de 2010, algo que a prpria lei no autoriza, ser o ato concreto de aplicao da lei que poder representar uma violao ao texto constitucional. Tal ato poder ser objeto de controle judicial, evidentemente, mas no atravs de ADI. 2.2. Objeto da impugnao das ADIs promovidas pelo SECOVI/CE e pela OAB/CE Os autores das ADIs que examinamos certamente conhecem os conceitos bsicos que no item anterior foram relembrados. Por isso mesmo, dizem estar atacando a invalidade da Lei Complementar municipal 73/2009 no plano da abstrao. Exame atento das iniciais, porm, no permite que se encontre sequer a alegao de qualquer invalidade que possa ser imputada, em tese, mencionada lei complementar municipal. Na verdade, nas iniciais at se faz aluso a alguns de seus artigos, mas estes seriam invlidos, na compreenso dos autores das ADIs, porque, em suma: (i) desacompanhados da publicao dos anexos; (ii) conduziriam ao estabelecimento de valores que em alguns casos poderiam ser maiores, e em outros menores, que os valores reais dos imveis.

Embora diversas tenham sido as inconstitucionalidades alegadas pelos autores, todas elas seriam originadas dos dois aspectos acima resenhados. Do primeiro decorreria a violao legalidade e publicidade. Do segundo, o malferimento isonomia, razoabilidade, proporcionalidade e ao art. 202, I, da Constituio Estadual. O mrito de tais argumentos ser examinado na segunda parte deste parecer, nos itens 3 e 4, infra. Por ora, aplicando a teoria da assero, o caso de aceit-los apenas para o efeito de verificar a presena das condies da ao, vale dizer, a presena dos requisitos necessrios a um pronunciamento quanto ao mrito das ADIs. Quanto falta da republicao dos anexos, parece claro que ela no torna os artigos da lei inconstitucionais. Quando muito, a aplicao da lei, pelo Municpio, enquanto no publicados os anexos, seria inconstitucional. preciso no confundir, nesse ponto, validade e vigncia. Mesmo aceitando os argumentos desenvolvidos no sentido de que a republicao seria necessria, ter-se-ia, no caso, uma condio para a existncia da lei, ou para a sua vigncia. A depender da corrente doutrinria adotada, uma lei no publicada ou no existe, ou, mesmo existindo, no pode vigorar. No se pode afirmar por isso, contudo, a sua invalidade. So planos diferentes.2 A invalidade pressupe a existncia, no se confunde com a vigncia e nem decorre da falta dela. Se a lei no existe enquanto tal, porque no foi publicada, ela no est inserida no ordenamento jurdico e, nessa condio, sequer poderia ser impugnada atravs de ADI. Se, por outro lado, a lei existe mas, por alguma razo, no est ainda em vigor, isso no quer dizer que ela no seja vlida. Afinal, podese ter uma lei cujos artigos esto, todos, em perfeita sintonia com a Constituio, mas cuja no-publicao (ou eventual vacatio legis) apenas impede que produzam efeitos. Na verdade, nesse ponto, na produo dos efeitos, que reside a inconformidade da OAB/CE, que no ataca a lei, mas a sua aplicao pelo Municpio de Fortaleza. Realmente, na ADI se alega, em suma, que a lei, por no ter sido publicada, no poderia estar sendo aplicada pelo Municpio. Seria inconstitucional o ato administrativo e concreto de aplicao de uma lei inexistente ou no-vigente, e no a lei em si mesma.

Sobre os planos da existncia, da validade e da eficcia, que preferimos, em relao s leis, designar pelo termo vigncia, confira-se: MIRANDA, Pontes de. Tratado de direito privado. 3.ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1970. v. 1, p. XX.
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Quanto s invalidades que decorreriam do aspecto acima resenhado como (ii), vale dizer, de que a lei impugnada conduziria ao estabelecimento de valores que em alguns casos poderiam ser maiores, e em outros menores, que os valores reais dos imveis, tem-se de forma at mais clara o questionamento do ato concreto de aplicao da lei, e no de sua validade em tese. A OAB/CE, neste ponto, chega a admitir que os valores da planta genrica esto realmente defasados. Admite que devem ser corrigidos. Mas afirma que essa correo deveria ter sido feita com base nos estudos de uma comisso tcnica, argumento tambm utilizado pelo SECOVI/CE. A falta de tal trabalho tcnico, no dizer de ambos, conduziu a um reajuste da planta que, em alguns casos, poder levar ao estabelecimento de uma base de clculo superior ao valor real de um ou outro imvel. O SECOVI/CE afirma que a correta reviso da planta importaria na reduo de alguns imveis, de forma vaga e imprecisa, sem indicar quais, e em clara aluso ao fato de que a invalidade alegada, se existente, residiria na determinao do valor de certos imveis in concreto, e no na lei, em tese. Tanto que, para determin-la, seria necessrio comparar os valores constantes da planta e aqueles verificados no mercado, anlise claramente factual e concreta, inteiramente imprpria e descabida em sede de ADI. Alis, o fato de os argumentos aduzidos pelos autores terem a sua procedncia dependendo do esclarecimento de aspectos ftico-probatrios revela o inteiro descabimento do uso de controle concentrado e abstrato de constitucionalidade. Alm disso, existe um dado de grande relevo, que ser reexaminado mais adiante, mas cujo trato relevante tambm aqui. que a planta de valores, por definio, critrio aproximado de determinao da base de clculo do IPTU. Sua finalidade , em ateno ao princpio constitucional da eficincia (CF/88, art. 37, caput), tornar vivel o lanamento do tributo nas grandes cidades. O valor proveniente de sua aplicao, por isso mesmo, no definitivo, conduzindo apenas a uma presuno relativa. O contribuinte pode requerer, a qualquer tempo, avaliao individual de seu imvel, a qual, se apurar quantia inferior da planta, ensejar a pronta retificao do lanamento. Desse modo, com mais razo ainda se pode dizer que discrepncia entre o valor utilizado para o clculo do IPTU e o valor venal do imvel de um ou outro contribuinte, alm de eventual (e inerente ao uso de tais plantas, necessrias e aceitas pelo STF), deve ser equacionada no mbito do controle individual dos atos administrativos, e no no plano do controle abstrato da constitucionalidade das leis. No nos parece, por tudo isso, que tais ADIs sejam cabveis. Mesmo assim, para responder aos demais questionamentos feitos pelo Consulente, nos itens seguintes se examinam as questes relacionadas ao mrito da controvrsia.
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3. AS PLANTAS GENRICAS DE VALORES 3.1. A finalidade de uma planta genrica De acordo com a Constituio Federal, que nesse ponto simplesmente reproduzida pela Constituio do Estado do Cear, compete aos Municpios a instituio de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (CF/88, art. 156, I). Tem-se a o mbito constitucional de incidncia do imposto, vale dizer, a delimitao dos fatos que o legislador municipal pode validamente, no exerccio de sua competncia, colher como geradores da obrigao de pagar o IPTU. Sabe-se tambm que a base de clculo de um tributo deve ser, sob pena de desnaturao deste, o aspecto dimensvel de seu fato gerador. Alis, diz-se que a base de clculo, ou base imponvel, nada mais que uma perspectiva dimensvel do aspecto material da h.i. que a lei qualifica, com a finalidade de fixar critrio para a determinao, em cada obrigao tributria concreta, do quantum debeatur.3. Nas palavras de Alfredo Augusto Becker, a base de clculo de um tributo a parcela nuclear de sua hiptese de incidncia, a partir da qual, transformada em cifra4 e submetida aplicao da alquota, obtm-se o montante do tributo devido5. No logicamente possvel, portanto, haver discrepncia entre tais elementos.6 Assim, se o tributo, por imposio constitucional, somente pode incidir sobre a propriedade de um imvel urbano, sua base de clculo no pode ser algo diverso do valor desse imvel. Caso se eleja base de clculo diversa (v.g., o valor dos veculos do proprietrio do imvel), ter-se- uma transformao do imposto, que deixar de incidir sobre a propriedade de imveis, e passar a incidir sobre a propriedade de veculos. Tanto que, no exemplo imaginado, se o dono do imvel nenhum veculo possuir, nenhum IPTU seria devido, por falta de uma base sobre a qual pudesse ser calculado. Diante desse contexto, no difcil perceber que a base colhida pelo legislador municipal para o clculo do IPTU no pode ser algo diverso do valor venal do imvel cuja propriedade serve de fato gerador respectiva obrigao,
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 108. Muitos autores, a propsito, denominam ncleo do fato gerador, ou elemento nuclear do fato gerador, essa realidade a que Becker chama de base de clculo, preferindo usar essa ltima denominao para o produto de sua transformao em cifra. Seja como for, o importante perceber a estreita relao que deve haver entre a hiptese de incidncia do tributo e a sua base de clculo. Para uma explicao a respeito do uso do termo base de clculo por Alfredo Augusto Becker, confira-se ROCHA, Valdir de Oliveira. Determinao do montante do tributo. So Paulo: Dialtica, 1995, p. 116. 5 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. 3.ed. So Paulo: Lejus, 1998, p. 329. 6 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. 3.ed. So Paulo: Lejus, 1998, p. 373. No mesmo sentido: ROCHA, Valdir de Oliveira. Determinao do montante do tributo. So Paulo: Dialtica, 1995, 109; CARVALHO, Paulo de Barros. A definio da base de clculo como proteo constitucional do contribuinte. In: ASOREY, Rubn O. (Dir.). Proteccin constitucional de los contribuyentes. Madri/Barcelona: Marcial Pons, 2000, p. 69.
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cabendo a ela, no mbito da atividade de lanamento, determin-lo (CTN, art. 142). Entretanto, nas grandes metrpoles dos dias atuais, seria invivel que a autoridade lanadora avaliasse de forma individual todos os imveis a serem tributados, a fim de encontrar o seu valor venal e, sobre ele, aplicar a alquota correspondente. Da a possibilidade, exigida em face do princpio constitucional da eficincia e plenamente admitida pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, de se recorrerem a plantas genricas de valores, nas quais se prevem critrios aproximativos (valor do metro quadrado por regio, valor da depreciao pela idade da construo etc.) para a determinao massificada do valor de cada imvel. O uso de tais plantas de valores, como evidente, no conduz a uma avaliao individualizada, que leve em considerao as peculiaridades de cada imvel e que, nessa condio, apure com preciso o seu valor venal (CTN, art. 33), assim entendido aquele que o imvel pode alcanar no mercado, em condies normais.7 Entretanto, no decorre da nenhuma inconstitucionalidade, pois eventual discrepncia entre o valor obtido com o uso da planta e o valor venal do imvel pode ser corrigida, com a prevalncia deste sobre aquele, mediante avaliao especfica e individual do imvel, feita a requerimento do contribuinte. Conciliam-se, com essa possibilidade de ajuste em cada caso, luz da realidade concreta, os princpios da eficincia e da legalidade. 3.2. Presuno relativa e contraditrio Com efeito, frise-se, a planta genrica de valores conduz o intrprete a uma base de clculo estimada, que pode eventualmente no corresponder ao valor venal do imvel a ser tributado. Essa, alis, uma possibilidade natural e inerente ao uso de tais plantas genricas, sendo certo que a nica forma de afastla seria avaliando individualmente cada imvel, algo que, porque impraticvel nos tempos atuais, precisamente o que com o uso das plantas se pretende evitar. O quantum oriundo da aplicao da planta, precisamente por isso, no absoluto. A teor da Constituio, do CTN e da legislao municipal, a base de clculo do IPTU o valor venal do imvel, sendo a planta apenas um critrio simplificado para a sua determinao. Esse critrio pode ser afastado por solicitao do contribuinte, procedendo-se a avaliao individual de seu imvel, o que no seria vivel de se fazer previamente e em relao a todos, mas que certamente o em relao apenas queles que, inconformados, a solicitarem.

MACHADO, Hugo de Brito. Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional. So Paulo: Atlas, 2003. v. 1, p. 377.

Dessa maneira, pode-se dizer que a feitura de avaliao individualizada depender, em ltima anlise, de opo do contribuinte de se submeter ao valor decorrente da planta, ou quele mais prximo da realidade, fruto de avaliao feita em cada caso pela autoridade fiscal, a qual, cumpre registrar, no traz nenhum nus para o contribuinte (CF/88, art. 5., XXXIV, a), tendo ainda o efeito de manter suspensa a exigibilidade do crdito tributrio correspondente (CTN, art. 151, III). 3.3. A necessidade de publicao da planta A rigor, como se trata de mero critrio destinado a auxiliar a autoridade a determinar, in concreto, o valor venal dos imveis, a planta genrica de valores, em nosso entendimento, nem precisaria ser publicada juntamente com a lei.8 Afinal, a lei no precisa dizer quanto vale cada imvel, mas apenas dizer que o IPTU dever ser calculado sobre o valor venal, a ser determinado em cada caso, pela autoridade. Exigir que a lei veicule o prprio valor in concreto de cada imvel to absurdo quanto seria, por exemplo, em sede de imposto de renda, exigir que o legislador fizesse constar dos anexos da lei o valor dos rendimentos recebidos por cada contribuinte, para que sobre estes pudesse ento incidir o imposto. Na verdade, evidente que a lei dispe, de forma hipottica, que a base de clculo do IR deve ser o valor do rendimento, cabendo autoridade descobrir esse valor quando do ato concreto de aplicao da lei. Do mesmo modo, lei que institui o IPTU bastaria preconizar que a base de clculo desse imposto o valor venal do imvel, cabendo autoridade determin-lo. A planta de valores seria mero critrio auxiliar dessa determinao, e no precisaria ser veiculada em lei. Entretanto, como se sabe, esse no o entendimento do STF, para quem as plantas genricas de valores devem ser publicadas juntamente com a lei, submetendo-se aos princpios da legalidade e da anterioridade. No o caso, pelo menos neste parecer, de se questionar o entendimento acolhido pelo STF, relativamente necessidade de previso legal de tal planta de valores, at porque o Consulente submeteu-se inteiramente a ele. Atendeu a ambos os princpios, vale dizer, fez publicar ainda em 2003, como anexo da lei tributria relativa ao IPTU, a planta genrica de valores, tal como exigido pela jurisprudncia. necessrio, contudo, aferir quais instrumentos e procedimentos devem ser adotados no caso de reajustes em tal planta, sendo neste ponto que reside o principal questionamento suscitado.

MACHADO, Hugo de Brito. Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional. So Paulo: Atlas, 2003. v. 1, p. 379.

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3.4. Reajuste e exigncia de lei Como conseqncia do entendimento que considera necessria a publicao da planta juntamente com a lei que disciplina o tributo, alteraes do valor desta, por implicarem alteraes na prpria determinao da base de clculo do tributo, devem ser por igual veiculadas em lei. o que dispe o art. 97, 1., do CTN,9 que nesse ponto apenas explicita decorrncia inevitvel do que estabelece o art. 150, I, da CF/88.10 Entretanto, por fora do 2. do mesmo art. 97 do CTN, entende-se que no constitui majorao de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, a atualizao do valor monetrio da respectiva base de clculo. A mera atualizao monetria dos valores constantes da planta genrica, portanto, pode ser veiculada por ato normativo infralegal, expedido pelo Poder Executivo. E nesse caso, veja-se, ningum jamais cogitaria de republicar as plantas, como anexos do decreto que as reajustou. Isso no faria qualquer sentido. 3.5. Alteraes na planta e publicao No caso em exame, o Municpio reajustou os valores constantes da planta genrica em ndices que se diz serem superiores inflao havida no perodo. Por isso mesmo, para afastar questionamentos em torno dos ndices, valeu-se de outra lei municipal, e no de decreto, o que lhe seria facultado no caso de mera atualizao monetria. precisamente esse reajuste em ndices que seriam superiores inflao, e que foi veiculado em lei complementar municipal, que as ADIs examinadas questionam. A OAB/CE, de forma mais especfica, alega que, procedendo-se ao reajuste por lei, seria necessria a publicao dos anexos, vale dizer, das plantas de valores, o que no teria ocorrido. Essa omisso, de acordo com precedentes do STF mencionados na inicial, levaria invalidade da cobrana. O argumento carente de razo. Confunde situaes diferentes e invoca precedentes que, conquanto corretos, so inaplicveis ao presente caso. Veja-se. O Municpio consulente poderia ter atualizado os valores constantes das plantas pelos ndices de atualizao monetria que melhor refletissem a inflao havida no perodo, e isso o dispensaria de editar lei e de republicar a planta. No h motivo para, apenas porque os ndices usados teriam sido superiores inflao, exigir-se a republicao da planta. A possvel superioridade
Art. 97. (...) 1 Equipara-se majorao do tributo a modificao da sua base de clculo, que importe em torn-lo mais oneroso. 10 Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea; (...)
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dos ndices de reajuste, em face da inflao, motivou a edio de lei complementar, o que afasta por qualquer argumento razovel a respeito de sua validade. Quanto aos precedentes do STF, exame do seu inteiro teor revela que eles no tm o sentido que a OAB/CE pretende que tenham. Eles dizem respeito a situaes nas quais tais plantas jamais haviam sido publicadas, ou haviam sido integralmente substitudas por outras, diversas, estas no publicadas. Foi o que se deu, por exemplo, no RE 114.070-4/SP. O Municpio de So Jos do Rio Preto havia alterado substancialmente toda a legislao do IPTU, editando lei cujos anexos substituiriam inteiramente a planta de valores pr-existente, anexa lei anterior, ento revogada. O problema, no caso, foi que a nova planta, destinada a substituir a anterior, no fora publicada. Assim, com a revogao de toda a legislao anterior, e a edio de uma nova, desprovida dos anexos, o Municpio do interior paulista ficou desprovido de qualquer planta de valores. Da a deciso do STF pela invalidade da cobrana. No RE 108.543-6/SP, por sua vez, a exigncia fora considerada ilegal porque formulada em ndices superiores aos da inflao e sem amparo em lei de qualquer espcie. J no REsp 13.776-PR o STJ apreciou questo na qual uma lei municipal alterou toda a legislao do IPTU, fazendo remisso a plantas de valores novas que, no obstante, no foram com elas publicadas, mas apenas afixadas nos quadros da prpria prefeitura. Situao bem semelhante quela apreciada pelo STF no RE 114.070-4/SP. Deu-se o mesmo nos casos objeto de julgamento no REsp 15.840/PR e no REsp 113.757/RJ. Em relao ao Consulente, a situao, como j afirmado, distinta. Como o reajuste foi aprovado por lei (Cf. item 3.4., supra), de clara impertinncia a invocao do precedente representado pelo RE 108.543-6/SP. Quanto a todos os demais, a situao examinada neste parecer tambm diversa, pois os anexos em questo foram publicados. Os precedentes, portanto, so impertinentes. Servem, contudo, para reforar o que se disse quanto ao cabimento da ADI, no item 2 deste parecer, supra: todos eles, sem exceo, foram proferidos no mbito do controle difuso de constitucionalidade; em alguns, alis, nem se fez controle de constitucionalidade, mas anlise da questo luz do CTN. Seja como for, o relevante que, conforme se admite em ambas as iniciais, o Municpio no editou nova legislao para cuidar do IPTU, e nem refez a planta de valores pr-existente. Tanto a Lei 8.703/2003 como os seus anexos continuam em pleno vigor, algo bem diferente do que aconteceu nos casos apontados como paradigma. Essa , alis contraditoriamente, a outra razo pela qual o reajuste impugnado. Diz a OAB/CE, textualmente, que houve pura e
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simplesmente a realizao de um reajuste, sem qualquer considerao s especificidades dos imveis e/ou das regies em que os mesmos esto localizados. (processo 239307.2010.8.067.0000 - fls. 20) Desse modo, no existe, por conta da edio da Lei Complementar 73/2009, uma nova planta a ser publicada, cuja no-publicao levaria invalidade da cobrana. A planta existe, foi publicada em 2003 e continua em vigor em 2010; em 2009 se procedeu apenas ao seu reajuste, calcado em ndices previstos em lei tambm publicada, tudo com respeito aos princpios da legalidade e da anterioridade. Veja-se que a diferena, no caso, apenas de percentual. Como explicado no item 3.4., supra, tivesse ele sido o mesmo da inflao, o reajuste poderia ser veiculado por decreto e no se cogitaria de republicao de qualquer anexo da lei anterior. Do mesmo modo, no existe razo para que o uso de um ndice superior, desde que veiculado em lei, deva ensejar a republicao da planta. Para demonstrar de forma definitiva a inconsistncia do argumento desenvolvido pela OAB/CE, basta que se pense em outras alteraes legislativas. A planta genrica de valores parte da lei que integra, sendo considerada pelo intrprete na determinao do sentido das normas ali veiculadas. Sendo assim, lei posterior pode validamente reajustar ndice da planta, assim como poderia alterar qualquer artigo ou pargrafo da lei anterior, e nem por isso toda ela, a lei anterior, teria de ser novamente publicada, de forma consolidada. Imagine-se, por exemplo, que uma lei disciplina a cobrana do imposto de renda. Com mais de 200 artigos, publicada em 2003. Alguns anos depois, uma lei posterior modifica trs pargrafos de um artigo dessa lei. evidente que, respeitada a legalidade (a alterao foi aprovada por lei) e a anterioridade (essa lei foi publicada no exerccio financeiro anterior ao dos fatos geradores), a cobrana com fundamento na legislao j alterada ser vlida, no sendo necessrio, para tanto, que a lei anterior seja inteiramente republicada apenas porque alterados dois ou trs de seus dispositivos. Caso prevalecesse a tese sustentada na inicial apresentada pela OAB/CE, sempre que uma lei alterasse apenas alguns artigos de uma lei anterior toda a lei anterior teria de ser republicada, na ntegra e consolidada, sob pena de inconstitucionalidade. E assim, praticamente toda a legislao tributria, repleta de remisses e de alteraes pontuais, teria de ser declarada inconstitucional. Alis, no s a legislao tributria, mas todo o ordenamento jurdico. Modificao de alguns artigos do Cdigo de Processo Civil reclamaria, sob pena de inconstitucionalidade por violao ao princpio da publicidade, a republicao de todo o CPC... O absurdo dessa tese de tal ordem que dispensa qualquer comentrio.
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No caso em questo, alis, nem mesmo uma alterao textual da lei anterior, ou de seus anexos, aconteceu. Deu-se apenas o seu reajuste, determinado por lei devidamente publicada, pelo que exigir a republicao dos anexos implica a pressuposio de que somente o legislador teria inteligncia suficiente para realizar uma operao matemtica primria, devendo tornar pblico o resultado do clculo diante da total incapacidade do intrprete para faz-lo. 4. ISONOMIA, PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE 4.1. A questo do aumento linear e seus alegados vcios O segundo aspecto atacado na cobrana do IPTU levada a efeito pelo Municpio Consulente diz respeito ao reajuste em si mesmo, independentemente da (re)publicao de qualquer anexo. Seria uma inconstitucionalidade material, decorrente do fato de o aumento ter sido linear: todos os imveis, indistintamente, teriam sofrido o mesmo acrscimo em seu valor venal, independentemente de se terem valorizado ou desvalorizado. Quanto a esse ponto, ambas as ADIs, de forma essencialmente parecida, alegam ofensa a princpios constitucionais (v.g., isonomia, razoabilidade, proporcionalidade), decorrente de uma tributao generalizante e uniforme, feita em desprezo s particularidades de cada imvel ou regio. Pugnam pela necessidade de criao de comisso tcnica destinada a elaborar nova planta de valores.11 o caso de conferir, ento, se procedem essas afirmaes. 4.2. Reajuste nos valores da planta e isonomia Exame dos anexos da Lei 8.703/2003 e do texto da Lei Complementar municipal 73/2009 revela que no corresponde verdade a afirmao de que se procedeu a um aumento linear no valor venal dos imveis. Em verdade, foram corrigidos, em ndices diferentes para cada faixa, valores relativos ao metro quadrado da terra nua e ao metro quadrado por tipo de edificao. Essas duas variveis so combinadas com vrias outras para a determinao do valor venal (v.g., fator de depreciao, padro das construes etc.). Alm disso, o reajuste incidiu sobre bases que j eram diferentes, sendo incorreto dizer-se que todos os

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Esse argumento, como j destacado, contraditrio com o anterior, de que seria necessrio republicar os anexos. Se foram apenas reajustados nos percentuais indicados em lei, e no modificados em seus critrios tcnicos, no se trata de nova planta, sendo prescindvel a republicao.

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imveis da cidade, independentemente da regio, tiveram seus valores reajustados linearmente pelos mesmos ndices. Imveis diferentes, portanto, receberam tratamento diferente, no sendo procedente a afirmao de que a isonomia teria sido malferida pela desconsiderao de particularidades. Deve ser lembrado, ainda quanto a este ponto, que a prpria admisso de uma planta genrica, que feita precisamente porque impossvel a avaliao individual de cada imvel, seria anti-isonomica luz do argumento sob anlise. Tais plantas, contudo, tm seu uso autorizado pelo STF, o que se d, essencialmente, por conta de seu carter no definitivo, criador de presuno meramente relativa. Caso considere que o valor encontrado a partir dos critrios nela previstos no adequado sua situao concreta, pode requerer avaliao de seu imvel que leve em conta todas as suas particularidades, afastando-se qualquer mgoa ao princpio da isonomia. Certamente, os contribuintes no recorrem a esse pedido de reviso, em sua imensa maioria, porque sabem que o valor de seus imveis, no mercado, muito superior quele que consta do lanamento do IPTU, considerado para fins de clculo do imposto. Insistem na alegada impropriedade na determinao da base, na verdade, to somente porque no tm argumento melhor para impugnar tributo que, por razes polticas cujo deslinde no cabe ao Judicirio e nem pode ser discutido em ADI no querem pagar. 4.3. Reajuste nos valores da planta, proporcionalidade e razoabilidade Na ADI ajuizada pelo SECOVI/CE afirmado, finalmente, que o reajuste levado a efeito pelo Municpio de Fortaleza seria contrrio aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, pois a sua linearidade no seria meio adequado e nem necessrio para a correo da base de clculo do IPTU. Em verdade, a inicial apresentada pelo SECOVI/CE parece ter sido feita com o uso do texto da inicial de ADI ajuizada pela OAB/CE em 2004, na qual se questionava a progressividade adotada pelo Municpio na determinao das alquotas do IPTU. O captulo dedicado razoabilidade e proporcionalidade, aparentemente, foi dela inteiramente copiado e colado. Naquela ocasio, todavia, era pertinente a invocao dos tais princpios, da jurisprudncia do STF em torno deles e da doutrina pesquisada por quem redigiu aquela pea originalmente, de Mller, Bonavides, Quintana, Ortega, Aarnio etc., pois a forma como se determinavam as alquotas aplicveis, mesmo no plano da hipoteticidade, era contrria aos objetivos da progressividade. O questionamento em torno do IPTU exigido pelo Consulente em 2010, porm, completamente diferente, sendo
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tecnicamente inadequado o aproveitamento dos argumentos usados na mencionada ADI. Alega-se que os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade teriam sido malferidos, como dito, porque o reajuste levado a efeito pelo Municpio no seria adequado determinao da base de clculo do IPTU. Melhor teria sido constituir comisso destinada elaborao de estudos tcnicos, os quais levariam reduo do valor de alguns imveis, e ao aumento de outros. Esse argumento revela, uma vez mais, que a Planta no foi refeita ou revista, mas apenas reajustada, confirmando a inteira desnecessidade de republicao dos anexos da lei anterior, objeto de reajuste, conforme examinado no item 3, supra, deste parecer. Revela, ainda, que a divergncia em relao cobrana do IPTU no ano de 2010 no reside como se deu em 2004 na interpretao da lei em tese, mas na sua aplicao, que em relao a este ou quele contribuinte poderia levar utilizao de valores superiores aos de mercado. Esse dado, alm de tornar manifesto o descabimento da ADI, torna incuas todas as alegaes dirigidas de forma genrica e no demonstrada contra os valores constantes da planta ora reajustada, pois, como j explicado anteriormente, tem-se nela critrio no-definitivo de determinao da base de clculo do imposto, o qual poder ser afastado mediante avaliao in concreto que demonstre a incorreo do valor estimado por meio da planta. Embora essa seja uma questo de fato, cujo deslinde inteiramente inadequado no mbito de uma ADI (item 2, supra), relevante lembrar que a OAB/CE, na ADI que promoveu, reconhece que os valores constantes da planta esto, todos eles, bastante defasados. Segundo o Consulente, mesmo o reajuste de 30% ainda os deixou em patamares inferiores realidade. Assim, a criao de uma comisso tcnica para proceder a uma ampla reviso da planta certamente levaria a uma majorao das bases de clculo nela previstas em percentuais bem superiores aos praticados pela Lei Complementar municipal 73/2009. No seria, por certo, meio menos gravoso para o contribuinte. Alm disso, se a criao da citada comisso era determinada em uma lei municipal, outra lei municipal, de igual hierarquia e editada em momento posterior, poderia dispens-la, como fez a Lei Complementar municipal 73/2009. Trata-se do critrio cronolgico de soluo de antinomias entre regras, decorrente da teoria do direito, sendo imprprio dizer-se que a ltima invlida porque teria violado a primeira. A questo se resolve, no caso, no plano da legislao municipal infraconstitucional, no tendo procedncia nem pertinncia sua argio em sede de ADI. Por outro lado, recorde-se que reajuste que leve em conta apenas os ndices de inflao no poderia, por igual, ser considerado mais adequado que
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aquele feito pelo Municpio. Primeiro porque nem todos os imveis tm o valor necessariamente atrelado inflao. Segundo porque, o que mais relevante, tal reajuste poderia ser veiculado por norma infralegal, dotada de muito menor legitimidade e editada sem o controle dos representantes da sociedade no parlamento. Desse modo, embora existam diversas formas de modificar a legislao de um tributo, no se pode dizer que a adotada pelo Consulente seja inadequada, desnecessria ou mais gravosa ao contribuinte. Reajuste da planta genrica em percentuais inferiores aos que em tese seriam possveis, e veiculado por lei, perfeitamente adequado, necessrio e proporcional em sentido estrito, ou no excessivo, sobretudo quando eventual excesso verificado in concreto no valor decorrente da aplicao da planta genrica, certamente pontual, inerente a essa forma massificada de determinao da base de clculo, e pode ser corrigido mediante simples requerimento, que tem efeito suspensivo e pode ser formulado sem nus para o sujeito passivo (CF/88, art. 5., XXXIV e CTN, art. 151, III). 5. AS RESPOSTAS Em razo do exposto ao longo deste parecer, as respostas aos questionamentos feitos pelo Consulente so, em sntese, as seguintes: 1. cabvel a discusso dos aspectos suscitados pelo SECOVI/CE e pela OAB/CE em sede de controle abstrato de constitucionalidade? No. As iniciais que examinamos atacam, a rigor, os atos administrativos de lanamento do IPTU, que seriam invlidos ou porque fundados em lei ainda no vigente ou porque baseados em avaliao feita com desateno s particularidades de cada imvel. 2. O reajuste de valores constantes de anexos da Lei 8.703/2003 exigiria, para produo de efeitos jurdicos no ano de 2010, a republicao dos tais anexos? No. Os anexos j esto publicados, e no foram substancialmente alterados. Houve mero reajuste de valores, sendo um formalismo absolutamente desnecessrio exigir que sejam, s por isso, novamente publicados. de se notar a freqncia com que a legislao em geral, e a tributria em particular, alterada de forma pontual. Lei posterior modifica apenas um dispositivo de lei anterior, no sendo isso motivo para que todo o texto desta seja republicado. Cabe ao
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intrprete extrair da combinao do texto de ambas a norma vigente, no sendo uma consolidao legislativa condio de vigncia e menos ainda de validade de qualquer diploma alterador. 3. O reajuste em questo contraria os princpios da proporcionalidade, da razoabilidade e da isonomia? No. No caso em questo, os percentuais do reajuste incidem sobre bases diferentes, s quais so aplicadas ainda outras variveis para que se possa determinar o valor de cada imvel. Isso faz com que no se verifique a alegada linearidade. Por outro lado, no se pode dizer que a mera atualizao (a ser feita por decreto), seja mais adequada que um aumento aprovado pelos representantes do povo no parlamento, ou que a instituio de uma comisso tcnica, que levaria ao estabelecimento de valores ainda mais prximos da realidade portanto ainda maiores que os oriundos do reajuste fosse para os contribuintes medida menos gravosa. Alm disso, o mais relevante que a generalizao, que pode levar a eventual desconsiderao das peculiaridades de cada imvel, inerente prpria utilizao de plantas de valores, cuja validade pacfica no mbito da jurisprudncia do STF. Tais plantas no conduzem a critrios definitivos de tributao, podendo, em caso de eventual distoro, ser feita avaliao individual do imvel, cujo resultado prevalecer sobre o da planta. 4. Houve violao, ainda, aos princpios da publicidade e da legalidade? No. O reajuste em questo foi aprovado por lei, e esta foi devidamente publicada. O fato de no terem sido novamente publicados os anexos por ela reajustados, alm de irrelevante, no faz com que o reajuste passe a ter fundamento em ato diverso da lei. Tampouco se pode afirmar que o reajuste fora feito por critrios aos quais no se deu a devida publicidade. Exigir a republicao dos anexos presumir que os aplicadores da lei tributria no tm a capacidade de fazer a operao matemtica primria de aplicar sobre os valores da planta previamente publicada os percentuais indicados na lei que os reajustou.

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5. Em face do reajuste, correto dizer-se que o IPTU est incidindo sobre valor diverso daquele representado pela propriedade imobiliria urbana, contrariando assim o art. 202, I, da Constituio Estadual? No. As plantas de valores, como j explicado, no conduzem a um valor definitivo, para fins de clculo do tributo. Em face de eventual discrepncia entre o valor oriundo da aplicao da planta, e o valor venal do imvel, este que deve prevalecer. Para tanto, basta que o contribuinte requeira avaliao individual. A planta destina-se apenas a que essa avaliao no tenha de ser feita previamente em relao a todos os imveis, o que seria invivel, mas apenas nos casos em que o seu resultado no for considerado satisfatrio pelo sujeito passivo. Se os contribuintes em geral no recorrem a esse pedido de reviso, certamente porque sabem que o valor de seus imveis, no mercado, superior quele que consta do lanamento do IPTU. A insistncia de certas entidades e grupos na suposta impropriedade da determinao genrica da base de clculo, na verdade, decorre unicamente da falta de melhor argumento para impugnar tributo que, por razes polticas cujo deslinde no cabe ao Judicirio e nem pode ser discutido em ADI alguns proprietrios de imveis no querem pagar. 6. Os pedidos formulados nas aes diretas de inconstitucionalidade movidas pela OAB/CE e pelo SECOVI/CE so procedentes? No. Como se demonstrou, tais pedidos so improcedentes. o nosso parecer, s.m.j. Fortaleza, 10 de fevereiro de 2010, hugo de brito machado hugo de brito machado segundo

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