Un peu de social mais pas de sortie de crise

Evaluation du projet conomique du quinquennat 2012-2017

Eric Heyer, Mathieu Plane, Xavier Timbeau

Franois Hollande a t lu Prsident de la Rpublique Franaise un moment o la France et lEurope traversent une crise sans prcdent. Le chmage a augment de plus de 2 points depuis le dbut de la crise en France mtropolitaine et approche aujourdhui (9,6 % de la population active, au sens du BIT au premier trimestre 2012) les niveaux record de 1997 (10,5 %). Le produit intrieur brut par habitant a baiss depuis 2008 en pouvoir dachat de 3 %. Si la tendance de croissance des cinq annes prcdant la crise stait prolonge au mme rythme de 2008 jusquau dbut 2012, le PIB par habitant serait aujourdhui suprieur de 8 % ce quil est. La balance des transactions courantes sest dgrade dans la crise dun point et demi de PIB (25,7 milliards deuro dont 10 milliards au titre de la facture ptrolire) dgradant la position nette extrieure de la France de 7,8 points de PIB. La dette publique a augment de 577 milliards (soit prs de 30 points de PIB) et atteint au dbut de lanne 2012 presque 90 % du PIB. Lindustrie a pay un lourd tribu la crise (presque 300 000 emplois perdus) et tout se passe comme si les destructions demploi et les fermetures de sites industriels taient irrversibles. Pourtant, ce bilan trs sombre, mettre au compte de la crise amorce en 2008, nest pas stopp. La crise des dettes souveraines menace la zone euro dune rcession prolonge en 2012 et en 2013, sous le coup des politiques daustrit menes dans la panique de voir les financements des dettes publiques se tarir. Et un scnario pire encore, celui de la dsagrgation de la zone euro, se profile, qui transformerait ces menaces de rcession en risque de dpression majeure. Les premires dcisions du quinquennat sinscrivent dans ce contexte fortement dgrad et trs incertain. Pour part, elles sont lcho de propositions faites pendant la campagne et qui sont ainsi le socle de lengagement politique scell par llection prsidentielle. Leur lgitimit dmocratique est forte et elles symbolisent le changement de majorit et donc dorientation de la politique conomique. La question est alors de savoir comment mettre en uvre la rponse des attentes fortes dans un contexte conomique dgrad. Les projets sont divers et nombreux et nous prsentons ici des valuations de ceux qui nous ont paru les plus importants et les mieux dfinis ce jour. Nous analysons ainsi le choix de politiques publiques considres comme prioritaires par le nouveau gouvernement, quelles soient destination des jeunes (contrats de gnration, emplois davenir), de certains seniors (refonte de la rforme des retraites), des classes moyennes et populaires (allocation de rentre scolaire, coup de pouce au SMIC, livret A, encadrement des loyers, refiscalisation des heures supplmentaires), ou quelles visent relancer certaines dpenses publiques juges indispensables (emplois publics dans lducation, la justice et la police dans la section finances publiques , service public de la petite

enfance). Nous valuons la fois le cot pour les finances publiques mais aussi limpact sur lactivit conomique, lemploi ou sur la distribution des revenus. Ces valuations sont de nature diffrente suivant les lments qui sont disponibles. Certains dispositifs ont t mis en uvre par dcret, dautre sont en cours de discussion par les assembles, mais les projets de loi permettent une analyse quantifie. Dautres sont ltat de projet ; les principaux arbitrages nont pas t rendus, et notre valuation tente den explorer les points principaux. Notre apprciation de la stratgie conomique pour le quinquennat ne sarrte pas l pour autant. Il amorce aujourdhui les prmisses de la stratgie de sortie de crise. Les engagements de rduction de dficit et les premires mesures prises dans ce sens dans le collectif budgtaire de juillet 2012, comme celle annonces dans le dbat dorientation budgtaire de juin 2012, indiquent une stratgie dont la premire tape est daboutir la rduction, quoiquil en cote, du dficit public 3 % du PIB la fin de lanne 2013. Par sa vertu budgtaire, cest donc une stratgie de sortie de la crise, sense assainir la situation des comptes publics et ainsi rassurer les marchs financiers comme les autres agents conomiques, et mettre en place les conditions dune reprise future vigoureuse. Cette stratgie sappuie sur une rduction des dpenses publiques et une hausse de la fiscalit (voir la partie finances publiques , projets fiscaux du gouvernement et taxation des groupes ptroliers). Cette stratgie de sortie de crise est pour le moins risque car elle ne prend pas toute la mesure de la crise qui menace lEurope aujourdhui. Elle pourrait se justifier si nous tions dores et dj sur une trajectoire de sortie de crise et sil sagissait den amnager les priorits. Mais lEurope reste dans une situation de trs forte incertitude, vivant dans lattente dun dfaut massif de tel ou tel Etat membre de la zone euro, craignant la faillite de telle ou telle institution financire, subissant les consquences dune spirale daustrit alimente par la hausse des taux souverains. Or dans une telle situation, tout concourt renforcer le pige de la trappe liquidit 1 et conduit des multiplicateurs budgtaires levs. Ds lors, la rduction ex ante du dficit par la hausse des impts ou la rduction des dpenses pse lourdement sur lactivit, ce qui limite, voire annule, la rduction effective des dficits. La dynamique daugmentation de la dette publique ne peut tre inverse et la rduction de lactivit accrot le risque de la socialisation de dettes prives insoutenables. La hausse des taux souverains est alimente par lincapacit tenir les objectifs de dficits et par la hausse de la dette publique et contribue accrotre les dficits publics, obligeant une austrit plus forte encore. Une rponse cette dynamique qui est en train de provoquer la dsagrgation de leuro serait sous une forme ou une autre la mutualisation des dettes publiques en Europe. Cette mutualisation impliquerait un contrle plus ou moins complet des budgets publics des pays membres par une instance fdrale la lgitimit dmocratique forte. Cette rponse serait donc celle de plus dEurope et permettrait alors de dfinir une austrit bien tempre , pour la France comme pour ses principaux partenaires commerciaux, qui ferait de la sortie du chmage de masse involontaire et de

Trappe liquidit dans le sens o les anticipations dinflation deviennent ngatives et que le taux dintrt nominal pour stimuler lconomie devrait tre ngatif. La contrainte dun taux positif ou nul implique donc une inefficacit de la politique montaire et le risque de senfoncer dans la rcession, qui justifie les anticipations de dflation. Voir nos exercices de prvisions antrieurs (pour une discussion et des rfrences).

la trappe liquidit les pralables un ajustement des finances publiques. Cette rponse permettrait de maintenir la soutenabilit des finances publiques sans impliquer les dcennies perdues qui sont en train de se prparer. Dans une premire partie, nous analysons le contexte macroconomique dans lequel sinscrit le projet du quinquennat de Franois Hollande et de la XIVe lgislature. Cette analyse dtaille les consquences probables pour les cinq annes de la stratgie actuelle conduite en Europe. La valeur du multiplicateur budgtaire en est un paramtre critique et nous montrons que la stratgie actuelle ne vaut que si les multiplicateurs sont faibles (i. e. de lordre de 0,5). Or un faisceau dlments empiriques nous indique que dans la situation exceptionnelle o nous nous trouvons les multiplicateurs budgtaires et fiscaux peuvent tre suprieurs 0,5 (entre 1 et 1,5, voir infra). Nous dtaillons dans une deuxime partie les mesures prises dans la Loi de finances rectificative de juillet 2012 (pour lanne 2012), les lments exposs dans le dbat dorientation budgtaire en prparation de la Loi de finance pour lanne 2013 et pour la priode 2012-2017. Pour arriver rduire le dficit public 3 %, il apparat quil faudrait une recette fiscale ou une conomie de dpense supplmentaire de plus de 10 milliards deuros, ex ante. Nous prsentons ensuite lvaluation de onze mesures. Guillaume Allgre, Marion Cochard et Mathieu Plane ont ainsi estim que la mise en uvre du contrat de gnration pourrait crer entre 50 000 et 100 000 emplois au prix dun fort effet daubaine. Eric Heyer et Mathieu Plane rappellent qu court terme, les contrats aids du type emplois avenir peuvent contribuer faire baisser le chmage. Eric Heyer montre que la re-fiscalisation des heures supplmentaires permet de rduire le dficit public de 4 milliards sans pour autant dgrader le march du travail. Guillaume Allgre discute des consquences de la hausse de lAllocation de rentre scolaire et montre quelle profite essentiellement aux cinq premiers dciles de niveau de vie. Henri Sterdyniak analyse les possibilits de rforme fiscale. Il ne sagit pas dune valuation des projets du gouvernement en matire de rforme fiscale mais dun panorama complet sur les marges dvolution et les incohrences du systme actuel. Henri Sterdyniak et Grard Cornilleau valuent llargissement des possibilits de dpart la retraite 60 ans et analysent les voies dune possible rforme de plus grande ampleur du systme de retraite. Hlne Privier value ce que pourrait tre un service public de la petite enfance dont le cot terme de presque 5 milliards deuros pourrait tre couvert en partie par un surcrot dactivit gnrant plus de 4 milliards deuro. Eric Heyer et Mathieu Plane analysent les consquences du coup de pouce au SMIC et concluent que compte tenu de la faible diffusion des hausses de SMIC au reste de la distribution des salaires, limpact sur le cot du travail est limit par de plus fortes rduction des charges sur les bas salaires. Si leffet sur lemploi est faible, sur les finances publiques il provoquerait une dgradation de 240 millions deuro. Sabine Le Bayon, Pierre Madec et Christine Rifflart valuent lencadrement de lvolution des loyers. Herv Plraux discute la question de la rmunration du livret A et du doublement de son plafond. Cline Antonin et Evens Salies valuent la nouvelle taxation des groupes ptroliers qui pourrait apporter 550 millions deuros de recettes fiscales en 2012 avec le risque que cette taxe soit in fine paye par le consommateur final.

Quel scnario de croissance lhorizon 2017 ?

Elaborer un scnario macroconomique pour les cinq annes qui viennent est un exercice complexe et un peu vain. Lanticipation du futur ne peut que dcevoir et les prvisions ne peuvent que se rvler fausses. Il est cependant ncessaire dexplorer des scnarios afin dexpliciter les contraintes ou les marges de manuvre dont on dispose et comprendre la cohrence des politiques menes en projetant leur impact sur lconomie. Cet exercice devra tre rvis au fur et mesure que le temps scoule, mais il explicite lide que lon se fait de ce qui est possible et de ce qui ne lest pas. Les circonstances prsentes rendent cet exercice encore plus prilleux, tant des enchanements catastrophiques sont susceptibles de se produire, mais paradoxalement elles le rendent encore plus ncessaire, la fois parce que les contraintes budgtaires sont grandes mais aussi parce quon ne peut pas supposer que les politiques budgtaires qui vont tre mises en uvre nauront pas dimpact sur ce qui va se passer. Lincertitude quant la trajectoire future peut tre irrductible sans que pour autant on ne dispose dvaluations relativement robustes de limpact potentiel des politiques conomiques. Une dynamique de sortie de crise sous-jacente Le constat de dpart est celui dun cart de production persistant aprs lpisode de contraction de 2008-2009. Tous les pays dvelopps sont dans une situation similaire, o la rduction de lactivit a induit une hausse du chmage, manifestement involontaire, un sous-emploi des capacits de production, une hausse des dficits publics (par le jeu des stabilisateurs automatiques et des plans de relance). Le graphique 1 illustre la situation de lconomie franaise. A partir de lanne 2010, dans lensemble des pays dvelopps, parce que lactivit semblait reprendre de la vigueur, mais aussi parce que les dficits publics avaient atteints des niveaux proccupants, les politiques budgtaires sont devenues progressivement plus restrictives. La crise des dettes souveraines en Europe, amorce avec la Grce en 2009, mais dont la contagion sest dclenche au cours de lt 2011, a conduit certains pays europens (notamment lItalie et lEspagne) durcir leur politique budgtaire. La logique de notre scnario pour les annes 2012-2017 est donc celle dune dynamique spontane de croissance, aide partiellement par une politique montaire accommodante. Cette dynamique spontane de croissance, qui fait rfrence un modle gravitationnel de lanalyse de la conjoncture, est alors empche, entre autres, par les politiques budgtaires restrictives. Le lien entre les politiques budgtaires et limpact sur lactivit est le multiplicateur budgtaire, concept central dans lanalyse macroconomique, largement raffin depuis Keynes (voir encadr). Les conomies dveloppes et plus particulirement celles de lUnion europenne tant fortement intgres, il est ncessaire de tenir compte, pour tablir le scnario France, la fois de la trajectoire spontane de la France, mais aussi de celle des pays partenaires (plus de croissance en Allemagne impliquera plus de croissance en France) et donc des politiques budgtaires menes dans les autres pays (une restriction violente en Espagne aura un effet sur lactivit espagnole et donc sur lactivit franaise). Dautres chocs peuvent venir perturber ce scnario. Ainsi, le taux de change entre leuro et les autres monnaies, le prix du ptrole sont autant de facteurs qui peuvent jouer positivement ou ngativement sur le scnario 2012-2017. Nous navons concernant ces lments aucune

hypothse particulire. La raison principale est que les politiques budgtaires que lont peut anticiper aujourdhui sont tellement importantes quon peut imaginer quelles vont dominer les volutions venir.

Graphique 1 : Trajectoires possibles de lconomie franaise

La construction de ce scnario repose sur des hypothses critiques dont en particulier lestimation de la trajectoire de rfrence. La trajectoire de rfrence pourrait tre la trajectoire tendancielle de lconomie franaise de 2003 2007, la crise laissant un cart de production de lordre de 8 % (graphique 1). Dans ce cas, la dynamique spontane de fermeture de lconomie franaise (dont la vitesse est suppose ne pas dpasser 1,5 point de fermeture par an ce que corrobore lobservation dpisodes passs 1996, 2003 par exemple) pourrait stablir pour plusieurs annes avant que cet cart de production ne se referme. Cette trajectoire de rfrence implique galement que le dficit public apparu aprs la crise soit principalement conjoncturel (pour 4 points). Une alternative cette hypothse est retenue par exemple par lOCDE. Elle est illustre sur le graphique 1 et suppose que lcart de production en 2011 est non pas de 8 % mais de 2,5 %. Dans ce cas, le dficit public structurel en 2011 est de lordre de 4 %, ce qui ncessite un ajustement des finances publiques. Cette hypothse, parfois qualifie de new normal , implique que les conomies dveloppes taient en sur-activit jusquen 2007 (3 % pour la France) et que la crise a en partie dgonfl cette sur-activit. Il faut noter que lOCDE par exemple en 2007 ou en 2008 produisait une valuation tout fait diffrente, estimant que les pays dvelopps taient sur leur trajectoire potentielle. Aucun lment ne signalait alors une quelconque sur-activit. Cest seulement rtrospectivement que lOCDE peut justifier son analyse. Paradoxalement, ces deux hypothses assez opposes influent assez peu sur le scnario 2012-2017. La raison en est que les politiques budgtaires sont tellement restrictives quelles compensent cette

dynamique spontane de retour la trajectoire de rfrence. En consquence, la seconde hypothse critique est celle de la valeur des multiplicateurs. Ainsi, lengagement de lensemble des pays de la zone euro dun retour lhorizon 2017 ou peu prs lquilibre de leurs finances publiques. Quelle valeur du multiplicateur budgtaire ? Depuis la Grande Dpression, le dbat sur la valeur du multiplicateur budgtaire a fait rage. La question est de savoir si une hausse du dficit public est mme de stimuler lconomie, au moins temporairement. Une analyse rcente, dont les rsultats sont rsums dans lencadr 1, analyse la valeur du multiplicateur budgtaire pour un ensemble de modles macroconomiques de la zone euro, la suite dune hausse temporaire de 1 point de PIB de la dpense publique. Celui-ci apparat compris entre 0,2 et 1,2 au moment du choc. Son maximum est gnralement atteint lors de la premire priode, et il dcrot ensuite rapidement vers 0 lhorizon de 5 ans. Le travail empirique historique men au FMI (Leigh et Pescatori, 2011 ; Leigh, Pescatori et Guajardo, 2011) aboutit, par une mthode diffrente, une conclusion proche, tablissant la valeur du multiplicateur lorsque la politique montaire nen compense pas les effets restrictifs autour de 1. Plus rcemment, de nombreux auteurs se sont interrogs sur la valeur du multiplicateur en fonction de la situation de lconomie (Creel, Plane et Heyer, 2011 ; Parker, 2011 ; Delong et Summers, 2012 ; Cline, 2012). Largument est que lanalyse keynsienne initiale vaut tout particulirement lorsque de plus en plus dagents sont sous leffet dune contrainte budgtaire instantane (et non plus intertemporelle), argument qui rpond en fait la critique ricardienne de Barro du multiplicateur. Les valeurs envisageables (la question empirique est non triviale du fait dobservations limites dtats gnraliss de dtresse dans les conomies dveloppes) du multiplicateur sont alors franchement suprieures 1 et peuvent mme selon certains atteindre 2 ou 3.

Encadr 1: Les multiplicateurs budgtaires dans les modles macroconomiques de la zone euro2
Le multiplicateur budgtaire mesure la variation de la production la suite dune impulsion budgtaire. Il varie selon le type dimpulsion (hausse des dpenses, baisse des impts, ) mais aussi selon les modles macroconomiques. A titre dillustration, le tableau ci-dessous reporte la valeur du multiplicateur budgtaire pour un ensemble de modles macroconomiques de la zone euro, la suite dune hausse temporaire de 1 point de PIB de la dpense publique discrtionnaire. La valeur du multiplicateur est ainsi comprise entre 0,17 et 1,23 au moment du choc. Son maximum est gnralement atteint lors de la premire priode, et il dcrot ensuite rapidement vers 0 lhorizon de 5 ans (cf. graphique). Valeur du multiplicateur budgtaire dans les modles macroconomiques de la zone euro lcart de Impact dune impulsion budgtaire temporaire de 1 point sur le PIB production Modle zone euro AWM , BCE, Dieppe et al. (2005) Modle zone euro, Smets et Wouters (2003) 0,73 0,85 0,73 0,19

Cet encadr a t rdig par Bruno Ducoudr

Modle zone euro, Banque centrale de Sude, Adolfson et al. (2007) Modle zone euro QUEST III , DG-ECFIN EU, Ratto et al. (2009) Modle zone euro, Christoffel, Kuester et Linzert (2009) Modle zone euro, Gelain (2010) Modle pays du G7, Taylor (1993) Modle zone euro et USA NAWM , Coenen, McAdam et Straub (2008) Source : Macroeconomic Model Data Base, Wieland et al. (2011)

0,97 0,17 0,87 1,23 0,92

0,38 0,69 0,08 0,30 1,22 0,92

Note : A la suite dune impulsion budgtaire temporaire de 1 point de PIB, le PIB augmente 0,73 point lors de la premire priode dans le modle AWM . Toutes les simulations ont t faites en supposant une rgle de Taylor identique entre les modles pour la fonction de raction de la banque centrale. Graphique : Evolution du PIB la suite dune impulsion budgtaire temporaire

Source : Macroeconomic Model Data Base, Wieland et al. (2011) Bibliographie : Wieland, Volker, Tobias Cwik, Gernot J. Mller, Sebastian Schmidt and Maik Wolters, 2011, A New Comparative Approach to Macroeconomic Modeling and Policy Analysis, Working Paper, Goethe University of Frankfurt, mai.

La stratgie franaise et europenne dun retour rapide et synchronis des finances publiques quilibres serait raisonnable dans le cas dun multiplicateur budgtaire faible. Ainsi, dans le cas dun multiplicateur 0,5, cette stratgie permettrait au gouvernement franais de respecter ses engagements dun retour lquilibre des finances publiques en 2017 sans pour autant briser la reprise de lactivit et donc permettre au chmage de se rsorber. Comme lillustrent les graphiques 1 4, la croissance annuelle du PIB serait proche des 2 % sur lensemble de la priode, permettant une baisse significative et concomitante du taux de chmage (-1,6 point) et de la dette publique (-8,3 point de PIB). Graphique 1 : Scnario de croissance de lconomie franaise selon la valeur du multiplicateur budgtaire (k)

En %

Source : OFCE, emod.fr

Graphique 2 : Scnario dvolution du taux de chmage en France selon la valeur du multiplicateur budgtaire (k)

En % de la population active

Source : OFCE, emod.fr

Graphique 3 : Scnario dvolution du solde public en France selon la valeur du multiplicateur budgtaire (k)

En point de PIB

Source : OFCE, emod.fr

Graphique 4 : Scnario dvolution de la dette publique en France selon la valeur du multiplicateur budgtaire (k)

En point de PIB

10

Source : OFCE, emod.fr

Cependant une valeur du multiplicateur de 0,5 est peu probable dans le contexte conomique actuel. La bonne grille danalyse thorique est celle dune grande conomie peu ouverte et non pas celle dune petite conomie ouverte. Ainsi, le dbat thorique sur la valeur du multiplicateur et le rle des anticipations des agents doit seffacer devant le constat empirique : les multiplicateurs sont positifs et suprieurs 1. Dans ces conditions, la gnralisation et la poursuite de cette stratgie portera un srieux coup de frein la croissance conomique : comme lillustrent les graphiques 1 4, avec un multiplicateur gal 1, cette stratgie ne permettra ni un retour lquilibre des finances publiques lhorizon 2017, ni une amlioration sur le front du chmage. Si la valeur du multiplicateur slevait 1,5, alors la politique budgtaire ne permettrait pas denrayer la progression de la dette publique qui atteindrait 95 points de PIB en 2017 alors que le taux de chmage progresserait jusqu 12 % de la population active Quelle incidence sur lconomie franaise dun respect des engagements budgtaires de lensemble des pays de la zone euro Dans notre scnario central, intgrant un multiplicateur budgtaire gal 1, et tenant compte des Projets de ois de finance connus et vots, aucun grand pays europen ne respecterait ses engagements de rduction de dficit. Or, contrairement aux annes antrieures, le respect de ces engagements apparat probable : dans un contexte financier incertain, tre le seul tat ne pas respecter sa promesse de consolidation budgtaire serait sanctionn immdiatement par un renchrissement de ses conditions financires sur le remboursement de sa dette. Nous proposons alors de comparer au scnario central, un scnario dans lequel les pays de la zone euro mettent en place des politiques daustrit leur permettant datteindre lquilibre de leurs finances publiques en 2017. Afin de respecter cet engagement, limpulsion budgtaire en zone euro devrait tre plus restrictive au cours de la priode : ce supplment de rigueur slverait plus d1,0

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point de PIB sur lensemble de la priode. Pour lconomie franaise, le supplment de rigueur, quil soit au niveau national ou provenant des pays partenaires de la zone euro, induirait une moindre croissance : lhorizon 2017, cette stratgie amputerait lactivit conomique dans lhexagone de 1,0 %. Cela engendrerait une hausse supplmentaire du taux de chmage qui dpasserait la barre des 11 % ds 2014 (tableau 2). En ce qui concerne lemploi, cette stratgie amplifierait les destructions demplois industriels et limiterait les crations demplois dans le secteur des services marchands (tableau 1). Au total, cette stratgie coterait plus de 160 000 emplois en 5 ans pour un gain de 1,5 point de PIB de dette publique. Tableau 1 : Situation de lemploi en France lhorizon 2017 si tous les pays de la zone euro respectent leur engagement de dficit nul en 2017

En milliers 2013 Emploi salari marchand Scnario central Industrie

Industrie hors construction Construction

2014 -8 -66
-76 10

2015 43 -50
-65 15

2016 41 -51
-66 15

2017 54 -47
-63 16

20132017 -44 -329

-380 51

-174 -114
-110 -5

Services Emploi salari marchand Scnario alternatif Industrie

Industrie hors construction Construction

-60 -232 -131

-121 -10

58 -61 -81
-87 5

94 17 -58
-71 12

92 36 -53
-67 14

101 34 -53
-67 14

285 -206 -377

-413 36

Services Emploi salari marchand Ecart Industrie

Industrie hors construction Construction

-100 -57 -17

-12 -5

20 -53 -16
-11 -5

75 -26 -8
-5 -2

89 -5 -1
-1 0

87 -20 -6
-4 -2

171 -162 -48

-33 -15

Services Source : OFCE, emod.fr

-41

-38

-19

-3

-14

-114

12

Tableau 2 : Situation de lconomie franaise lhorizon 2017 si tous les pays de la zone euro respectent leur engagement de dficit nul en 2017

PIB (en %)
Ecart compte central (en %)

2013 0.1
-0.4

2014 1.2
-0.7

2015 1.7
-0.8

2016 1.8
-0.9

2017 1.8
-1.0

Solde des APU (pts de PIB) France

Ecart compte central (en %)

-3.4
0.0

-2.6
0.3

-1.8
0.5

-0.9
0.7

0.0
0.9

Dette des APU (pts de PIB)

Ecart compte central (en %)

91.3
0.3

91.6
0.3

90.6
0.0

88.6
-0.7

85.8
-1.5

Taux de chmage (en %)

Ecart compte central (en %)

10.7
0.2

11.1
0.4

11.1
0.6

11.1
0.7

10.9
0.8

Solde des APU

(en pts de PIB)

Impulsion budgtaire
(en pts de PIB)

Allemagne Italie Espagne Pays-Bas Belgique Portugal Irlande Grce Finlande Autriche Zone euro Allemagne France Italie Espagne Pays-Bas Belgique Portugal Irlande Grce Finlande Autriche Zone euro
Ecart compte central (en pt de PIB)

-1.6 -2.3 -4.8 -3.8 -3.0 -4.7 -7.0 -6.1 -1.1 -3.7 -2.9 -0.5 -1.8 -2.0 -2.8 -2.0 -1.0 -1.6 -2.0 -2.5 -0.4 -2.0 -1.5
-0.3

-1.3 -1.8 -2.9 -2.9 -2.5 -3.7 -5.4 -6.3 -0.9 -2.8 -2.2 -0.5 -1.0 -0.4 -2.5 -1.5 -0.9 -1.4 -2.0 -2.1 -0.2 -1.5 -1.0
-0.5

-0.8 -1.1 -1.5 -1.7 -1.7 -2.5 -3.7 -4.3 -0.7 -1.6 -1.4 -0.5 -0.8 -0.4 -1.5 -1.5 -0.9 -1.2 -2.0 -2.0 0.1 -1.5 -0.8
-0.9

-0.3 -0.5 -0.3 -0.7 -0.9 -1.2 -1.9 -2.2 -0.4 -0.8 -0.6 -0.5 -0.7 -0.1 -1.0 -0.7 -0.9 -1.0 -1.8 -2.0 -0.2 -0.5 -0.6
-1.1

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -0.7 0.0 0.0 -0.2 -0.9 -1.0 -1.8 -2.0 -0.2 -0.5 -0.3
-1.1

Source : OFCE, emod.fr

Quelle serait une politique europenne plus vertueuse ?

Dans un contexte conomique engendrant un multiplicateur budgtaire lev, les objectifs fixs par les Etats membres sont draisonnables et, dans lhypothse vraisemblable dun multiplicateur suprieur 0,5, ne seraient pas tenus. En fait, pour tenir les objectifs, il est ncessaire que le multiplicateur soit faible, cest--dire que les conomies soient sorties de la situation de crise. En sous-estimant la difficult atteindre des cibles inaccessibles, les pays de la zone euro se sont

13

enferms dans une spirale o la nervosit des marchs financiers est le moteur dune austrit toujours plus grande. Supposons que la cible ne soit plus lquilibre des finances publiques mais de contenir le dficit structurel en dessous de 0,5 point de PIB. La nouvelle stratgie europenne conduirait ainsi larrt de la politique daustrit partir du moment o le dficit public structurel tombe en dessous de 0,5 point de PIB, conformment la rgle dor. Dans ce scnario, lAllemagne, lItalie et la Finlande arrtent leur politique daustrit ds 2013. La France et le Portugal doivent la poursuivre jusquen 2014. La Grce doit la maintenir jusquen 2015. Les autres doivent la poursuivre jusquen 2017. Sous ces conditions, limpulsion budgtaire en zone euro resterait ngative chaque anne au cours de la priode mais plus faible de 1,6 point de PIB sur lensemble de la priode. Le dficit public de la zone euro continuerait diminuer de prs de 0,3 point de PIB en moyenne annuelle sur la priode, pour stablir 1,5 point de PIB en 2017 (tableau 3). Par rapport aux plans actuels, parce que leffort est plus mesur, le fardeau de lajustement pserait de faon plus juste sur les contribuables de chaque pays, vitant lcueil des coupes-sombres dans les budgets publics. Pour lconomie franaise, le supplment dactivit conomique induit par cette stratgie serait significatif : lhorizon 2017, il slverait 1,4 %. Cela permettrait au chmage de baisser partir de 2015 pour stablir 9,0 % en 2017 (contre 10,1 % dans le scnario central). Certes en 2017, contrairement aux engagements, lquilibre des finances publiques ne serait pas atteint dans ce scnario : le dficit stablirait 1,7 point de PIB en 2017 contre 0,8 dans le scnario central. En revanche, sous leffet dune croissance plus dynamique et sous lhypothse dun maintien des taux dintrt un niveau faible, la dette publique en point de PIB ne serait pas plus leve dans ce scnario que dans le compte central (tableau 3). En ce qui concerne lemploi, le scnario alternatif nviterait pas les destructions demplois industriels mais en limiterait considrablement lampleur. Le changement de stratgie permettrait de sauvegarder 70 000 emplois industriels lhorizon 2017 et de crer 169 000 emplois supplmentaires dans le secteur des services marchands (tableau 4). Au total, cette stratgie permettrait de sauvegarder-crer prs de 230 000 emplois en cinq ans et de faire baisser de chmage de 205 000 personnes pour un cot nul sur la dette publique. Tableau 3 : Situation de lconomie franaise lhorizon 2017 si les plans daustrit dans les pays de la zone euro sarrte partir de 0,5 % de dficit structurel des APU

PIB (en %)
Ecart compte central (en %)

2013 1.0
0.6

2014 1.5
0.6

2015 2.2
0.9

2016 2.1
1.2

2017 2.0
1.4

Solde des APU (pts de PIB) France

Ecart compte central (en %)

-3.2
0.3

-2.7
0.2

-2.3
-0.1

-2.0
-0.4

-1.7
-0.8

Dette des APU (pts de PIB)

Ecart compte central (en %)

90.3
-0.8

90.4
-0.9

89.5
-1.1

88.4
-0.9

87.0
-0.2

Taux de chmage (en %)

Ecart compte central (en %)

10.2
-0.3

10.3
-0.4

9.9
-0.6

9.5
-0.9

9.0
-1.1

Allemagne

-1.1

-1.2

-1.2

-1.1

-1.0

Solde des APU

14

Italie Espagne Pays-Bas Belgique Portugal Irlande Grce Finlande Autriche Zone euro Allemagne France Italie Espagne Impulsion Pays-Bas budgtaire Belgique (en pts de Portugal PIB) Irlande Grce Finlande Autriche Zone euro
Ecart compte central (en pt de PIB)

-1.8 -5.0 -3.7 -2.7 -3.4 -8.5 -5.8 -0.9 -3.8 -2.6 0.0 -1.6 0.0 -1.7 -1.8 -0.8 -1.6 -0.3 -2.5 -0.3 -0.8 -0.9
0.1

-1.6 -4.3 -3.2 -2.3 -3.1 -7.1 -6.0 -0.8 -3.6 -2.4 0.0 -0.5 0.0 -0.4 -0.5 -0.9 -0.2 -1.8 -2.0 0.0 -0.6 -0.3
0.5

-1.4 -3.8 -2.7 -1.8 -2.7 -5.7 -4.8 -0.7 -3.1 -2.1 0.0 0.0 0.0 -0.4 -0.4 -0.6 0.0 -1.6 -0.5 0.0 -0.6 -0.1
0.8

-1.2 -3.4 -2.2 -1.5 -2.4 -4.6 -3.8 -0.5 -2.7 -1.8 0.0 0.0 0.0 -0.4 -0.3 0.0 0.0 -0.7 0.0 0.0 -0.5 -0.1
1.2

-1.0 -3.0 -1.8 -1.1 -2.1 -3.8 -2.9 -0.4 -2.1 -1.5 0.0 0.0 0.0 -0.4 -0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -0.5 -0.1
1.5

Source : OFCE, emod.fr

Tableau 4 : Situation de lemploi en France lhorizon 2017 si les plans daustrit dans les pays de la zone euro sarrte partir de 0,5 % de dficit structurel des APU

En milliers 2013 Emploi salari marchand Industrie

Industrie hors construction Construction

2014 -8 -66
-76 10

2015 43 -50
-65 15

2016 41 -51
-66 15

2017 54 -47
-63 16

Scnario central

-174 -114
-110 -5

20132017 -44 -329

-380 51

Scnario alternatif

Services Emploi salari marchand Industrie

Industrie hors construction Construction

-60 -82 -87

-91 4

58 -10 -66
-76 10

94 106 -32
-52 20

92 91 -36
-56 19

101 78 -40
-58 18

285 183 -262

-333 71

Ecart

Services Emploi salari marchand Industrie

Industrie hors construction Construction

5 92 27
19 8

56 -2 -1
0 0

138 63 18
13 6

128 50 15
10 5

118 24 7
5 2

445 227 67
46 20

Services

65

-2

44

35

17

160

15

Source : OFCE, emod.fr

Rfrences Coenen, G., Christopher J. Erceg, Freedman, C., Furceri, D., Kumhof, M., Lalonde, R., Laxton, D., et al. (2012). Effects of fiscal stimulus in structural models. American Economic Journal: Macroeconomics, 4(1), 22-68. International monetary fund (IMF) Creel, J., Heyer, E., & Plane, M. (2011). Petit prcis de politique budgtaire par tous les temps Les multiplicateurs budgtaires au cours du cycle. Revue de lOFCE, (116, janvier), 2011. Delong, J. B., & Summers, L. H. (2012). Fiscal Policy in a Depressed Economy, Brookings papers, 1-52. Leigh, D, Pescatori, A., & Guajardo, J. (2011). A New Action-based Dataset of Fiscal Consolidation. IMF Working Paper. Leigh, Daniel, & Pescatori, A. (2011). Expansionary Austerity New International Evidence. IMF Working Paper, (11/158). Parker, J. (2011). On measuring the effects of fiscal policy in recessions. NBER working paper, 17240 (June).

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Finances publiques 2012-2017 : Austrit confirme

Plus de 100 milliards dconomies prvues sur le mandat 2012-2017 Lobjectif de retour vers lquilibre des finances publiques sur la priode 2012-2017 conduit une rduction majeure du dficit public structurel. Sur lensemble du mandat, les conomies attendues, selon le programme pluriannuel issu du dbat dorientation budgtaire 2012, devraient reprsenter 5,2 points de PIB (soit 105 milliards deuros). Cependant, le dficit public ne devrait baisser que de 4,4 points de PIB, soit 89 milliards deuros. Cela sexplique par la dtrioration de loutput gap de 1,4 point de PIB au cours du mandat qui creuse le dficit public conjoncturel. Avec une croissance annuelle moyenne du PIB de 1,3 % de 2012 2017, infrieure son rythme potentiel (1,5 %), le manque gagner en termes de recettes fiscales et de dpenses publiques conomiser reprsente 0,7 point de PIB (14 milliards deuros) en 2017 (tableau 4). Dans notre cadrage budgtaire 3, le solde public ne repasse sous la barre des 3 % du PIB quen 2014 et celui-ci reste encore dficitaire en 2017 (-0,9 % du PIB), en raison dune dynamique de croissance moins favorable que celle contenue dans le programme pluriannuel du dbat dorientation budgtaire (1,3 % en moyenne sur la priode 2012-17 contre 1,6 % pour le gouvernement). En effet, dans le programme pluriannuel du dbat dorientation budgtaire, le solde public de la France atteint 3 % du PIB en 2013 et retrouve lquilibre en 2017. Tableau 4. Dcomposition des ajustements budgtaires au cours du mandat (2012-2017) En pts de PIB En Mds deuros Variation du solde public 4.4 89 Effet conjoncturel -0.7 -14 Effet structurel (y compris charges dintrts) 5.2 105 dont taux de PO 2.6 52 dont dpenses publiques 2.6 53
Sources : Dbat dorientation budgtaire 2012, calculs OFCE.

Lamlioration attendue du solde public structurel est historique. Aprs stre redress de 1,7 point de PIB en 2011, celui-ci devrait donc saccrotre de 5,2 points de PIB de 2012 2017, soit une amlioration de prs de 7 points de PIB en sept ans. A titre de comparaison, les politiques daustrit de 1995 1997 avaient permis de rduire le dficit structurel de 2,3 points de PIB (graphique 5). Selon nos calculs, le solde structurel serait positif partir de 2015. Dans le cadre dune rgle dor budgtaire, les impulsions budgtaires devraient cesser dtre ngatives partir de 2014 4, ce qui veut dire que lagenda actuel de rduction des dficits publics va au-del des recommandations du pacte budgtaire. En revanche, les impulsions budgtaires ngatives successives de 2012 2017 vont peser durablement sur la croissance, empchant de vritable rduction des dficits conjoncturels sur la priode de projection.

Nous avons retenu le scnario avec un multiplicateur budgtaire gal 1.

Pour voir limpact dune telle mesure, voir la partie plus haut sur Quelle serait une politique conomique europenne plus vertueuse ?
4

17

Graphique 5. Dcomposition du solde public entre composantes conjoncturelle et structurelle*

* Pour mesurer la composante conjoncturelle, malgr les rserves que nous pouvons mettre, nous avons retenu loutput gap de lOCDE de 1995 2011. Au-del, celui-ci volue comme lcart entre la croissance du PIB prvue et le taux de croissance potentiel de lconomie (1,5 % par an sur la priode 2012-2017). Sources : OCDE, calculs OFCE.

rpartis de faon quilibre entre hausse de prlvements obligatoires et compression de la dpense publique

Leffort budgtaire sur lensemble de priode 2012-2017 serait rparti de faon quilibr entre hausse des prlvements obligatoires (PO) (2,6 points de PIB, soit 52 milliards deuros) et rduction structurelle du poids des dpenses publiques (2,6 points de PIB, soit 53 milliards deuros) (tableau 4). Du ct des recettes publiques, les mesures prises par la prcdente majorit reprsentent une hausse des taux de PO de prs de 20 milliards deuros5 (1 point de PIB) sur la priode 2012-2017. Dans le cadre de la Loi de finances rectificative 2012, le nouveau gouvernement a fait voter pour 13,3 milliards deuros (0,6 point de PIB) de prlvements supplmentaires en 2013 (7,2 en 2012 et 6,1 en 2013) qui devraient atteindre 15,4 milliards deuros en rgime de croisire. Si lon ajoute les hausses de taux de cotisations retraites prvues pour financer la rvision de la rforme des retraites (voir Cornilleau et Sterdyniak Un report de lge lgal ), ce montant atteint 14,5 milliards en 2013 (0,7 point de PIB) et 18,1 milliards en rgime de croisire (0,9 point de PIB). Il reste donc environ 14 milliards deuros de PO (0,7 point de PIB) supplmentaires dgager par la nouvelle majorit sur lensemble du mandat.

Pour plus de dtails, voir Plane (2012) Finances publiques : vers une nouvelle hausse de la fiscalit ? in Rforme fiscale , Dbats et Politiques, Revue de lOFCE, n 122, avril.
5

18

Du ct des dpenses publiques, les objectifs se sont durcis par rapport au programme du candidat Franois Hollande dans lequel celui prvoyait une augmentation de 1,1 %, en volume, en moyenne par an. Selon le programme pluriannuel du dbat dorientation budgtaire 2012, la croissance moyenne, en volume, de la dpense publique sur la priode 2012-2017 serait de 0,7 %, permettant une conomie structurelle de 0,4 point de PIB par an. A titre de comparaison, elle a cr de 1,4 %, en volume, en moyenne sur le mandat prcdent (2007-2012). Depuis deux ans (2011-prvision 2012), la dpense publique crot 0,7 % en volume par an. Pour atteindre son objectif de rduction de la part des dpenses publiques dans le PIB, le gouvernement table notamment sur une stabilisation en valeur des dpenses de lEtat hors charge de la dette et pensions, avec une stabilisation des effectifs de lEtat et de la masse salariale, ainsi quune progression contenue de lONDAM (2,7 % contre 4 % dvolution tendancielle). Sagissant des effectifs de lEtat, les crations demplois seront rserves lenseignement, la scurit (police et gendarmerie) et la justice, avec la cration de 65 000 postes en cinq ans. Rappelons que ces trois ministres concentrent plus de 60 % des effectifs de la fonction publique. Des efforts importants sur lensemble des autres ministres seront donc ncessaires afin de respecter cet objectif de stabilit globale des effectifs. Sagissant des dpenses de fonctionnement, le gouvernement prvoit une baisse de ces dernires de 15 % entre 2012 et 2015 et un effort de mme ampleur aux dpenses dintervention pilotables. Au total ces mesures devraient permettre dconomiser structurellement 8,8 milliards deuros en moyenne chaque anne, soit 44 milliards sur la priode 2013-2017 et 53 milliards si lon inclut lanne 2012. avec 60 % de leffort portant sur la priode 2012-2013 Plus de 60 % de lajustement budgtaire structurel attendu sur le mandat porte sur la priode 20122013 (tableau 5). Cela reprsente des conomies de lordre de 3,2 points de PIB en deux ans, soit 64 milliards deuros. Sur ces 64 milliards deuros, 46 milliards doivent provenir des hausses de PO. La prcdente majorit a pris des mesures qui augmenteront les PO de 19,5 milliards deuros en 2013. Dans le cadre de la Loi de finances rectificative 2012, la nouvelle majorit a pris des mesures de hausse des PO pour 2013 hauteur de 13,4 milliards (14,5 si lon inclut la hausse des cotisations retraites). Tableau 5. Dtail annuel de la dcomposition du solde public selon les principaux agrgats
En points de PIB

2012 Solde public Variation du solde public (E=A+B+C+D) Variation des taux de PO (A=A1+A2) dont mesures nouvelles sur les PO (A1) dont lasticit spontane des recettes fiscales au PIB (A2) Gains dus lcart entre la progression des dpenses publiques et le PIB potentiel* (B=B1+B2) -4.4 0.8 1.1 1.2 -0.1

2013 -3.5 1.0 1.2 1.2 0.0

2014 -2.9 0.6 0.1 0.1 0.0

2015 -2.2 0.7 0.1 0.1 0.0

2016 -1.6 0.7 0.1 0.1 0.0

2017 -0.9 0.7 0.0 0.0 0.0

0.5

0.3

0.5

0.4

0.5

0.5

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dont dpenses publiques primaires (B1) dont charges dintrts sur la dette publique (B2) Variation solde conjoncturel (C) Impact des recettes non fiscales sur le PIB (D) Variation solde structurel** (E=A+B1) Effort structurel*** (F=A1+B1) PIB (en %, en volume)

0.5 -0.1 -0.7 -0.1 1.6 1.7 0.1

0.4 -0.1 -0.5 0.0 1.6 1.6 0.5

0.5 0.0 0.0 0.0 0.6 0.6 1.5

0.4 0.0 0.2 0.0 0.5 0.5 1.8

0.4 0.1 0.2 0.0 0.5 0.5 1.8

0.4 0.1 0.2 0.0 0.4 0.4 1.9

* nous avons retenu un taux de croissance du PIB potentiel de 1,5% de 2012 2017 ** calcul hors effet des charges dintrt *** leffort structurel retrace les seuls effets de matrise des dpenses c'est--dire les dpenses publiques hors charges dintrt et les mesures de prlvements obligatoires dcides par les pouvoirs publics. Sources : Dbat dorientation budgtaire 2012, calculs OFCE

Parmi ces mesures, 9 milliards reprsentent un retour sur les rformes fiscales du gouvernement prcdent (tableau 6), avec notamment la remise en cause de lexonration et la dfiscalisation des heures supplmentaires avec un gain de 3 milliards en 2013 (4 milliards en rgime de croisire) (voir dans cette note : Eric Heyer, La suppression des heures supplmentaires va-t-elle crer des emplois ?), le retour sur la rforme de lISF (2,3 milliards) et des droits de successions (1,2 milliards), la suppression de la TVA avec le maintien de la hausse de la CSG sur les revenus du capital (2,6 milliards).
Tableau 6. Mesures de PO dcides par le nouveau gouvernement
En Mds deuros

2012 Retour sur les rformes fiscales du gouvernement prcdent Remise en cause de l'exonration et dfiscalisation des heures supplmentaires Contribution exceptionnelle sur la fortune* Retour sur les allgements des droits de succession Suppression TVA sociale (CSG revenus du capital) Baisse taux de TVA sur le livre Taxation des banques, du systme financier et des groupes ptroliers Taxation des oprations financires Taxe systmique (contribution du systme bancaire)* Contribution exceptionnelle du secteur ptrolier Rduction des niches fiscales et sociales Limitation des niches sociales sur l'pargne salariale 4.2 1 2.3 0.1 0.8 0

2013 9 3 2.3 1.2 2.6 -0.1

Rgime de croisire 10.2 4 2.3 1.4 2.6 -0.1

1.4 0.2 0.6 0.6 0.7 0.6

1.1 0.5 0.6 0 2.8 2.4

1.1 0.5 0.6 0 2.8 2.4

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Assujettissement aux prlvements sociaux des revenus immobiliers des non rsidents Suppression de l'avantage fiscal pour la provision pour investissement

0.1 0

0.3 0.1 0.5 1 -0.8 0.3 1.1 1.1 14.5

0.3 0.1 1.3 1 0 0.3 2.7 2.7 18.1

Hausse de la fiscalit sur les grandes entreprises et sur le capital 1.1 Limitation de l'optimisation fiscale 0.2 Anticipation du versement de la majoration exceptionnelle de 5 % d'IS pour les entreprises de plus de 250 millions de CA 0.8 Taxation accrue sur les stocks options 0.1 Rforme des retraites Hausse du taux de cotisation retraite employeur et salari TOTAL 0 0 7.2

* Par convention, limpact 2013 est considr comme nul compte tenu de la rforme annonce de lISF et de la taxe systmique Sources : Loi de finances rectificatives 2012, calculs OFCE.

A cela sajoute, la taxation des banques, du systme financier (taxe systmique) et des groupes ptroliers (voir dans cette note : C. Antonin et E. Salies Taxer les stocks de ptrole : mauvaise nouvelle pour le consommateur ? ) pour une valeur de 1,4 milliard en 2012 et 1,1 en 2013. Enfin, la rduction des niches fiscales et sociales et la hausse de la fiscalit sur les grandes entreprises et les stocks options rapporteraient 3,3 milliards deuros en 2013 (4,1 en rgime de croisire). Pour atteindre son objectif de taux de PO pour 2013, le gouvernement va devoir donc alourdir la pression fiscale de 12 milliards deuros. Sur ce montant, 1,3 milliard devrait provenir de la hausse des taux de marginaux de lIR 45 % et 75% et du plafonnement du quotient familial (voir dans cette note : H. Sterdyniak, les projets fiscaux du gouvernement et G. Allgre Quotient familial et allocation de rentre scolaire : petits transferts entre familles ). Sur les 10,7 milliards deuros restant, le gouvernement sera face plusieurs options non exhaustives : soit poursuivre dans la logique du gouvernement prcdent en continuant rduire certaines niches fiscales et sociales, les marges de manuvres tant encore importantes (28 milliards selon H. Sterdyniak, dont 4,6 uniquement avec les avantages PEA, assurances, dividendes, Participations/Intressement et investissements immobiliers et 2,6 avec la prime des fonctionnaires) ainsi que remettre le taux de TVA normal dans les htels-cafs-restaurant (3,8 milliards) ; soit faire payer la CSG sur les loyers implicites et les plus-values des rsidences principales (10,7 milliards selon H. Sterdyniak) ;
soit proposer une hausse gnrale de 1 point du taux de CSG.

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