LA ORDENACIN TERRITORIAL EN LA LEY DE MUNICIPIOS AUTNOMOS Rafael Pumarada, Revista PLERUS 1994

INTRODUCCIN

El buen uso del suelo es uno de los principales asuntos que debe manejar un gobierno para dirigir el desarrollo econmico, social y fsico de la comunidad general. En Puerto Rico, la toma de decisiones sobre el uso del suelo estuvo, hasta hace dos aos, en manos exclusivas del gobierno central, limitndose la participacin de los municipios a sus comentarios sobre las consultas de ubicacin, y los permisos de uso y construccin que maneja el gobierno central. Esta condicin cambi con la aprobacin de la Ley de Municipios Autnomos en el verano de 1991. sta y otras tres leyes establecieron la base de la Reforma Municipal que fij una poltica pblica de descentralizacin del gobierno central hacia los municipios, reconociendo que stos estn ms cerca de la ciudadana y que pueden cumplir de forma ms rpida y eficiente con muchas de las responsabilidades y servicios que ofrece el gobierno central. Los gobiernos municipales en Puerto Rico, a travs de su historia, han tenido distintos niveles de autonoma y responsabilidad. Durante el pasado siglo y la primera mitad del actual, los gobiernos municipales tuvieron un mayor grado de responsabilidad e injerencia en la provisin de servicios que el disfrutado en aos recientes. Durante la primera mitad de este siglo, muchos municipios proveyeron servicios tales como escuelas, refugios para personas desamparadas, sistemas de acueductos y alcantarillados, sistemas de energa elctrica, y otros. A partir del 1940, esta autonoma comenz a desvanecerse bajo una nueva poltica de centralizacin del gobierno estatal. En el 1942, el gobierno central asumi jurisdiccin sobre los asuntos relacionados con el proceso de urbanizacin que hasta ese entonces haban manejado los municipios. A principios de la dcada del cuarenta, el gobernador Tugwell contrat al licenciado Alfred Bettman, del National Resources Planning Board, para redactar la Ley de Planificacin y Presupuesto de Puerto Rico, Ley 213 de mayo de 1942. El primer borrador de ley propuso la creacin de una unidad de planificacin en cada uno de los municipios. Esta afirmacin de los municipios como la entidad de gobierno responsable por la ordenacin territorial era cnsona con la visin ms participativa de la planificacin que se tena entonces en los Estados Unidos. Este borrador no recibi la aprobacin de Tugwell, quien consider que era deseable manejar a Puerto Rico como una sola unidad de planificacin. El borrador se revis para crear la Junta de Planificacin de Puerto Rico y limitar la participacin de los municipios a las Comisiones Locales de Planificacin, quienes tenan nicamente el poder de asesorar. La Junta de Planificacin, entidad centralizada de planificacin, retuvo en la ley toda la facultad para la preparacin y adopcin de planes de uso del suelo, la preparacin de programas de mejoras permanentes, y la preparacin y adopcin de reglamentos para manejar asuntos tales como zonificacin, lotificacin, revisin y aprobacin de proyectos pblicos y privados, y manejo de zonas histricas. Aos ms tarde, al crearse la nueva Ley de la Junta de Planificacin, Ley 75 del 24 de junio de 1975, se revisaron aspectos de la ley original para remover de la Junta las responsabilidades de consideracin y otorgacin permisos de uso y construccin -- asignndose estas responsabilidades a la Administracin de Reglamentos y Permisos-- y otorgarle ms espacio para atender sus responsabilidades de planeamiento. Con esta ley no adelant mucho la participacin de los municipios. Continuaron las Comisiones Locales de Planificacin, y stas, en las pocas ocasiones en que se activaron, operaron nicamente como ente asesor. Con la aprobacin de la Ley de Municipios Autnomos en el 1991 se revis de raz la poltica pblica sobre la participacin de los municipios en la toma de decisiones sobre el planeamiento y el uso del suelo. Esta ley estableci en su captulo de ordenacin territorial los elementos sustantivos y procesales para permitir al municipio participar en la

planificacin del uso del suelo, propiedad de los ciudadanos.

sin afectar las polticas estatales ni los derechos de

Este escrito resea los principales aspectos del planeamiento del uso del suelo considerados durante la elaboracin del captulo de ordenacin territorial, describe el nuevo proceso de ordenacin territorial establecido por ste, y hace una reflexin sobre su implantacin.
LA ORDENACIN TERRITORIAL PREVIA A LA LEY DE MUNICIPIOS AUTNOMOS

La inclusin de las consideraciones sobre planeamiento, permisos, y nuevas competencias en el captulo de ordenacin territorial de la Ley de Municipios Autnomos, surgi de los trabajos discutidos inicialmente en el Consejo de Secretarios sobre Urbanismo, durante el 1990. Los informes preparados para las reuniones del Consejo presentaron una discusin de problemas relacionados con el uso del suelo, posibles estrategias, y mecanismos disponibles para ordenar fsicamente la ciudad. La discusin incluy temas tales como el desparramamiento urbano, la baja densidad de utilizacin del suelo, la ausencia de un modelo adecuado de ciudad y la falta de consenso sobre el mismo, el declinar del espacio pblico, la creciente urbanizacin del campo, la deficiencia y falta de coordinacin de la infraestructura, y la excesiva dependencia en el uso del automvil privado. Se discuti la importancia de estos asuntos y la urgencia de encontrar un esquema de planeamiento del uso del suelo, que pudiera guiar y ordenar el crecimiento de la ciudad y el manejo del suelo rural. De esta discusin se acord elaborar una seccin en la Ley de Municipios Autnomos que fortaleciera el esquema de planeamiento, lo hiciera ms participativo hacia los gobiernos locales y su ciudadana, y reforzara sus herramientas de implantacin. Durante la elaboracin de esta seccin sobre ordenacin territorial en la ley se evaluaron tres reas del planeamiento: los problemas principales de la ordenacin territorial en Puerto Rico; las herramientas existentes para manejar el uso del suelo; y un anlisis y comparacin de diversos esquemas de planeamiento. Problemas con el uso del suelo y el planeamiento En el proceso de elaborar un mecanismo adecuado de ordenacin territorial se realiz un recuento de los problemas fsicos ms evidentes del planeamiento y el uso del suelo en la Isla, para precisar elementos que deban atenderse en la ley. La enumeracin de problemas resalt la condicin desarticulada del entorno urbano y rural de Puerto Rico, los elevados impactos adversos - sociales, econmicos y fsicos - de esta forma de desarrollo en una pequea isla sobrepoblada, la necesidad de dirigir y coordinar acciones ante estos impactos, y la necesidad de articular un mecanismo de planeamiento del uso del suelo capaz de ordenar el entorno fsico de forma sensible al ambiente. El modelo actual de desarrollo urbano supone la abundancia de terrenos y la disponibilidad de vastas reservas de energa. La situacin puertorriquea hace imposible sostener este modelo. Primeramente, la isla tiene estrechas limitaciones de suelo, y cada da se hace ms difcil encontrar terrenos fcilmente desarrollables. Por otro lado, el modelo depende del uso intensivo del automvil y del consumo elevado del combustible fsil. Las proyecciones de disponibilidad de este tipo de combustible en el mundo son de treinta aos. An sin considerar estas proyecciones existe la probabilidad real de que en un tiempo corto ocurra otra crisis energtica como la del 1974, la que har encarar nuevamente el modelo inadecuado de desarrollo urbano. Al considerar estas realidades, junto a los daos ecolgicos y el aumento en el precio de los suelos, se hizo evidente la urgente necesidad de encontrar un nuevo esquema de planeamiento ms eficiente y racional. ste deba ser diferente del actual y deba esbozar un modelo de asentamiento que protegiera el terreno natural y organizara el espacio urbano de forma consolidada y esttica. Las acciones necesarias para atender los problemas del manejo del suelo son mltiples y variadas. Estas incluyen acciones tales como el desarrollo de informacin confiable sobre los recursos naturales, el establecimiento de un sistema cartogrfico actualizado de toda la Isla, la definicin de una poltica pblica sobre las formas de proteger la ciudad y el campo,

la revisin y actualizacin de los diversos reglamentos sobre el uso del suelo para hacerlos claros y estratgicos, la coordinacin de obras de infraestructura para armonizarlas con las polticas pblicas del suelo, el desarrollo de estrategias de financiamiento, el manejo coordinado de los terrenos propiedad del gobierno, la provisin de sistemas de transportacin colectiva, y la inversin en proyectos demostrativos de un ambiente urbano consolidado, entre otros. El recuento de los problemas fsicos reflej la necesidad de realizar estas acciones, pero articulndolas en un nuevo esquema de planeamiento detallado y participativo. Este esquema debera esbozar los objetivos para manejar los distintos tipos de suelo, debera estudiar el uso del suelo, debera articular las polticas pblicas para su manejo, debera programar las obras requeridas a corto y largo plazo para viabilizarlas, y debera establecer la normativa necesaria para vincular las acciones individuales con las polticas pblicas establecidas. Aspectos legales y herramientas para dirigir el uso del suelo en Puerto Rico Otros asuntos considerado en la elaboracin del esquema de ordenacin territorial fueron los aspectos legales del planeamiento y las herramientas disponibles. Puerto Rico no tiene una nica ley sobre el uso del suelo. Al igual que en muchos otros pases, el uso del suelo en la Isla est controlado por numerosas leyes y agencias. De stas, las principales para ordenar la utilizacin del suelo son las leyes de la Junta de Planificacin y de la Administracin de Reglamentos y Permisos. Para ordenar el uso del suelo la Junta de Planificacin y la Administracin de Reglamentos y Permisos cuentan con varios documentos que les apoyan en sus decisiones. De stos los principales son el documento de Objetivos y Polticas Pblicas para el Desarrollo de Puerto Rico; los dieciocho Planes de Usos del Terreno que cubren veintinueve municipios (slo cinco planes estn adoptados); una veintena de reglamentos que controlan el desarrollo del suelo y las edificaciones (estos reglamentos incluyen el Reglamento de Zonificacin y varios reglamentos especiales que precisan las intervenciones que pueden desarrollarse en reas particulares, tales como los preparados para las reas de el Yunque, Condado y Santurce); planos de expansin urbana para setenticinco municipios; planos de zonificacin para la mayora de las reas urbanas; planos viales para unos pocos municipios; e inventarios de tipos y usos del suelo que sirven como referencia en la evaluacin de los permisos de uso y construccin (tales como los planos de clasificacin de los suelos agrcolas del Departamento de Agricultura o el Inventario Cientfico de los Suelos del Departamento de Recursos Naturales). Adems de estos documentos, durante la consideracin de un proyecto de impacto las agencias solicitan a los proyectistas informacin adicional sobre su propuesta para poner a las agencias en condicin de evaluar la viabilidad o deseabilidad del proyecto (estos documentos incluyen las evaluaciones o declaraciones de impacto ambiental, estudios hidrolgicos-hidrulicos, y estudios de viabilidad). Del anlisis de los distintos documentos disponibles en las agencias del gobierno central para dirigir la ordenacin territorial, sobresali la ausencia de planes especficos para guiar el desarrollo fsico-espacial y la necesidad de encontrar nuevos mecanismos participativos de planeamiento. Cuarentinueve municipios, dos terceras partes del total, no contaban con el apoyo de planes que establecieran directrices especficas para el manejo de sus suelos. Con este vaco en la direccin del uso del suelo, los desarrolladores individuales se convirtieron, sin quererlo, en los planificadores de facto de los municipios, dotando el paisaje de elementos disconexos y dispersos. Comparacin de esquemas de ordenacin territorial En la consideracin de la relacin que deban tener los municipios con las agencias centrales en el manejo de la ordenacin territorial, se investig el marco institucional de otros pases de Europa (Francia, Inglaterra, Espaa, Holanda, Alemania) y Amrica (Canad y Estados Unidos, y en especfico los estados de Florida, Hawai, Nueva Jersey y Oregn). El resultado de la investigacin arroj datos interesantes, especialmente sobre los esquemas de planificacin en Canad y Europa, y los de Estados Unidos.

En Canad y los pases estudiados de Europa, el esquema del planeamiento incluye la participacin del gobierno central y de los gobiernos locales. En estos pases la intervencin del gobierno central se circunscribe a la elaboracin de planes nacionales, usualmente orientados a definir poltica pblica sobre el uso del suelo y a fijar las principales directrices de la infraestructura regional. Una vez en el mbito local son los propios municipios, a travs de unos planes muy especficos, los que preparan y administran la ordenacin territorial. An pases que tradicionalmente haban tenido un esquema centralizado de planeamiento a travs de gran parte de este siglo -- tales como Espaa y Francia -- han transformado su sistema en la ltima dcada para establecer nuevos espacios de accin para los gobiernos locales y elaborar planes especficos de ordenacin territorial. En Estados Unidos, por el contrario, el esquema de planeamiento ha estado centrado histricamente en los gobiernos locales. Con la rpida urbanizacin de aos recientes, ha habido muchas ocasiones donde los sistemas de planeamiento local (pueblos, ciudades y condados) han confligido entre s, obligando la intervencin de los tribunales de justicia. Debido a estos conflictos, y para lograr una mayor racionalizacin y eficiencia en el proceso de planeamiento, varios estados -- tales como Florida, Nueva Jersey, Oregn y Hawaii -han legislado nuevos esquemas de planeamiento para articular una poltica pblica centralizada y coordinar las acciones del planeamiento local. Estas nuevas leyes establecen un esquema de relaciones jerrquicas entre el gobierno estatal y los gobiernos locales, donde el gobierno local realiza el planeamiento detallado y el gobierno estatal dicta las polticas generales de desarrollo y los proceso a seguirse en el planeamiento. Esta evaluacin del planeamiento comparado -- tanto de Canad y los otros pases europeos, como de Estados Unidos -- sugiri la creacin de un esquema de planeamiento que incorporara y armonizar la participacin del gobierno central y el gobierno local. El esquema recomendado no fue el de reemplazar el sistema centralizado de planeamiento de la Junta de Planificacin por el de setentiocho gobiernos locales independientes, sino de facultar la participacin de los gobiernos locales en la realizacin de un planeamiento detallado, y retener y fortalecer el mecanismo de la Junta de Planificacin para elaborar las polticas de desarrollo de Puerto Rio, elaborar planes regionales, y coordinar y estimular la realizacin de los planes de ordenacin de los municipios.

LA ORDENACIN TERRITORIAL EN LA LEY DE MUNICIPIOS AUTNOMOS

El captulo sobre ordenacin territorial en la Ley de Municipios Autnomos estableci la poltica pblica de que los suelos en Puerto Rico son limitados y que el gobierno debe propiciar un uso juicioso y un aprovechamiento ptimo del territorio para asegurar el bienestar de las generaciones actuales y futuras, promoviendo un proceso de desarrollo ordenado, racional e integral. Los aspectos de ordenacin territorial de esta ley se elaboraron para viabilizar un mejor planeamiento y uso del suelo, para lograr una mayor descentralizacin en los procesos administrativos, y para lograr una mayor participacin local. El captulo de ordenacin territorial de la ley cubre cinco reas principales: objetivos del planeamiento, planes de ordenacin y participacin ciudadana, transferencias de permisos de uso y construccin, oficinas de ordenacin territorial y de permisos, y las nuevas competencias para viabilizar la ordenacin territorial. Objetivos del Planeamiento La ley estableci que los municipios pudieran realizar los planes de ordenacin de su territorio municipal, y requiri que stos cumplieran con siete objetivos. Los primeros cuatro objetivos dispusieron que los planes seran compatibles con las polticas pblicas del gobierno central y de otros municipios; que los planes promoveran el desarrollo de la infraestructura y slo permitiran el desarrollo para el cual hubiera infraestructura disponible; que los planes contaran con una amplia participacin ciudadana; y que los planes propiciaran el desarrollo social y econmico del municipio.
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Los ltimos tres objetivos se relacionan con el manejo del suelo urbano, urbanizable y rstico. Para el suelo urbano la ley dispuso objetivos dirigidos a producir un rea urbana consolidada, con aprovechamiento del suelo y un entorno pblico digno y esttico. Para el suelo urbanizable la ley dispuso que los planes establecern un proceso ordenado de transformacin del suelo no urbano, persiguiendo que los nuevos desarrollos aprovechen y organicen el suelo de forma til y esttica. Finalmente, la ley dispuso que se proteger el suelo rstico evitando su lotificacin y urbanizacin, y que se promover su uso y manejo para el disfrute de generaciones actuales y futuras. Planes de Ordenacin Para ordenar y establecer jerarquas en el planeamiento del uso del suelo, la ley dispuso tres tipos de planes de ordenacin: Plan Territorial, Plan de Ensanche, y Plan de rea. El primer plan, el Plan Territorial, se ocupa de elaborar el planeamiento para todo el territorio municipal. Los otros planes, el Plan de Ensanche y el Plan de rea, se ocupan de reas especficas del municipios. Estos planes de ordenacin son los instrumento de planeamiento y definen los elementos fundamentales de la ordenacin del territorio, establece el programa para su desarrollo y ejecucin, y define su reglamentacin. Los planes usualmente contienen tres secciones: memorial, programa, y reglamentacin. El memorial establece una apreciacin del desarrollo social, econmico y fsico de un municipio, o una parte de ste, y su reflejo en el uso del suelo, estableciendo polticas pblicas y proponiendo acciones para el desarrollo futuro del territorio. El programa establece las distintas inversiones necesarias del gobierno central, del gobierno local y de la empresa privada, que se requerirn para viabilizar la implantacin de las polticas establecidas. Finalmente, la reglamentacin establece la normativa sobre el uso del suelo que articula las acciones individuales de obras de construccin o cambios de uso con las polticas establecidas por el propio plan. Todos estos planes de ordenacin, segn dispuestos por la Ley de Municipios Autnomos, requieren de una activa participacin ciudadana y de una coordinacin estrecha con las agencias del gobierno central. La Junta de Planificacin, durante el proceso de elaboracin de estos planes, tiene la responsabilidad de facilitar y viabilizar la conformidad de stos con todas las polticas pblicas, leyes, reglamentos u otros documentos del gobierno central. Para facilitar esta relacin y promover un balance entre el gobierno central y el gobierno local, la ley dispuso mecanismos de control y coordinacin. Transferencias de facultades para considerar permisos de uso y construccin Una vez adoptado un Plan Territorial, la ley facult a que el municipio pueda solicitar, de forma voluntaria, el traspaso ordenado de facultades de la Junta de Planificacin y de la Administracin de Reglamentos y Permisos para considerar permisos de uso y construccin. De no solicitar la transferencia, la Administracin de Reglamentos y Permisos continuara manejando la tramitacin de permisos, fundamentando sus decisiones en el planeamiento realizado por el municipio y adoptado por el gobierno central. De solicitarse y acordarse el traspaso, ste se realiza a travs de un convenio con el Gobernador, cuyos parmetros se definen de acuerdo a las capacidades administrativas y tcnicas de cada municipio particular. El proceso del convenio para las transferencias sigue la normativa establecida en el captulo de delegacin de competencias de la Ley de Municipios Autnomos y en los procesos adicionales establecidos en el captulo de ordenacin territorial. El proceso de transferencia comienza con una solicitud del municipio al Gobernador, donde solicita la facultad deseada, y donde explica los recursos tcnicos, humanos y econmicos con que contar el municipio para desempear las nuevas funciones. Las transferencias sobre la consideracin de permisos de uso y construccin se pueden solicitar en diferentes pasos. En este proceso, la legislatura le reserv al gobierno central la facultad de considerar autorizaciones y permisos que incluyan variaciones de uso, proyectos municipales o estatales, y proyectos de impactos regionales no contemplados en el plan de ordenacin. Una vez se transfieran facultades para considerar permisos a los
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municipios, la ley estableci un mecanismo para relacionar las acciones de los gobiernos locales con las del gobierno central. Al municipio adquirir las nuevas facultades queda obligado de informar a la Junta de Planificacin sobre sus evaluaciones. De sta considerar que el proyecto tiene impacto regional, la ley la faculta para solicitar "elevar el expediente" y adquirir jurisdiccin sobre la consideracin final del proyecto. Oficinas de Ordenacin Territorial y de Permisos La Ley de Municipios Autnomos dispuso una estructura administrativa mnima para que el municipio maneje sus funciones de planeamiento y de consideracin de permisos de uso y construccin. Esta disposicin uniforma el proceso a nivel de los municipios y facilita la comunicacin entre el gobierno central y el gobierno local. La estructura sigue el patrn establecido en el gobierno central de oficinas separadas para el planeamiento y para la consideracin de permisos. El municipio, de desear comenzar a ordenar su territorio a travs del planeamiento, est obligado a crear una Oficina de Ordenacin Territorial. Esta oficina tiene las funciones, entre otras, de preparar y revisar los planes de ordenacin; de efectuar todas las actividades necesarias para la eficaz ejecucin de los procesos del planeamiento; de mobilizar la participacin ciudadana en los proceso del planeamiento, incluyendo la celebracin de las vistas pblicas; de supervisar el desarrollo y cumplimiento de los planes; y de recopilar informacin y mantener todos los expedientes sobre la ordenacin territorial del municipio. Por otra parte, si el municipio deseara administrar los permisos de uso y construccin, estara obligado a crear una Oficina de Permisos. sta tendra las funciones de tramitar solicitudes de autorizaciones y permisos de conformidad con las facultades transferidas mediante convenio; de mantener un expediente de cada solicitud de autorizacin y de las determinaciones tomadas al respecto; de celebrar vistas pblicas y realizar los trmites correspondientes; y de promover el inicio de acciones legales (administrativas o judiciales) para procesar las violaciones o querellas relacionadas con las facultades transferidas. Para facilitar la creacin de oficinas y viabilizar la colaboracin entre municipios, la ley facult que dos o ms municipios puedan constituir un consorcio para establecer oficinas en conjunto. Nuevas competencias para viabilizar el desarrollo urbano En la Ley de Municipios Autnomos se aprobaron seis nuevas herramientas para facilitar y viabilizar la ordenacin territorial. En el momento de establecer las herramientas se consider que no todos lo municipios haran uso de todas ellas, pero que cada una sera de utilidad a algn municipio para manejar situaciones particulares. Las competencias adoptadas se pueden utilizar voluntariamente de acuerdo a las necesidades particulares de cada municipio, y segn se establezca y defina su uso en los planes de ordenacin. Las seis nuevas competencias adoptadas fueron la dedicacin de terrenos para usos dotacionales, el requerimiento de instalaciones dotacionales, el eslabonamiento, la exaccin por impacto, la transferencia de derechos de desarrollo, y la reparcelacin. Debido a la naturaleza compleja de estas competencias, la ley requiri que la Junta de Planificacin elaborara y adoptara un reglamento que estableciera sus elementos normativos y sustantivos. Este reglamento entr en vigor a finales del 1992. La elaboracin del reglamento tuvo un proceso intenso de participacin por parte de las agencias, las asociaciones profesionales, y representantes de la industria de la construccin. La ley y el reglamento permiten que las competencias se utilicen de forma amplia y flexible, segn se disponga y fije en el planeamiento. Para fomentar el uso adecuado de cada una de las competencias, se estableci un riguroso mecanismo procesal requiriendo que stas estuvieran atadas a los planes de ordenacin y sujetas al proceso de vistas pblicas. A travs de este proceso, se estableci un mecanismo que permite evaluar el impacto del manejo particular de una competencia. A continuacin se describen las seis competencias y sus puntos principales:

La ley facult al gobierno a requerir la dedicacin de terrenos en pleno dominio para suplir usos dotacionales a suelos urbanizables que se conviertan a suelo urbano. El objetivo de esta competencia es proveer terrenos para las dotaciones de la comunidad -- tales como reas para la recreacin, deporte, educacin, salud o cultura -- requeridas por las demandas del crecimiento urbano. La cantidad exacta de los terrenos a dedicarse (limitado a un diez por ciento), su localizacin, y su uso se establecen en el plan. El manejo de esta competencia permite que se obtengan los terrenos pblicos requeridos para suplir las dotaciones de la comunidad, y permite localizarlos en lugares apropiados.
Dedicacin de Terrenos para Usos Dotacionales:

La ley facult al gobierno a requerir la construccin de obras, facilidades y estructuras, as como la dedicacin de terrenos y construcciones para servir las necesidades dotacionales internas que genere cada proyecto de construccin que se autoriza, incluyendo la dedicacin de estructuras y terrenos. Esta competencia tiene el objetivo de lograr que cada proyecto de desarrollo supla las dotaciones internas -- tales como facilidades telefnicas o reas de recreacin -- de los usuarios del desarrollo, y el propsito de evitar que esta carga se transfiera del proyectista al gobierno.
Requerimiento de Instalaciones Dotacionales: Eslabonamientos: La ley facult al gobierno a requerir a un desarrollador que un nuevo

proyecto se acompae por una inversin o aportacin dirigida hacia la provisin de vivienda de inters social, de forma que los desarrollos de proyectos altamente rentables en un municipio puedan colaborar en atender las necesidades de vivienda social en ese municipio. El eslabonamiento se establece a base de una aportacin mxima del cinco por ciento del costo de construccin de un proyecto, que se dedicara a un fondo para la provisin de vivienda social. Esta competencia tiene la finalidad de propiciar que los grupos sociales menos favorecidos se beneficien del crecimiento econmico de un rea. La competencia requiere la preparacin de un plan de vivienda de inters social como un prerequisito a la imposicin del mecanismo de eslabonamiento, y slo puede aplicarse a proyectos de gran tamao y alta rentabilidad. Exaccin por Impacto: La ley facult al gobierno a requerir una aportacin a los nuevos proyectos para sufragar gastos por la provisin requerida de usos dotacionales, incluyendo la infraestructura, como resultado directo de tal proyecto. El tamao de la aportacin se establece en armona con el estudio realizado en el planeamiento sobre el impacto de nuevos desarrollos sobre los servicios que ofrece el gobierno. El objetivo de estas exacciones es permitir el planeamiento y la provisin de las mejoras capitales necesarias -tales como la provisin de agua, una carretera o un puente -- en un ambiente de inversin ms predecible y asegurar que los desarrollos paguen su justa parte por la provisin de los servicios. El uso de las exacciones es de mucha utilidad al sector pblico y privado al viabilizar la disponibilidad de las mejoras capitales para nuevos proyectos, y al hacer predecible la magnitud y la forma de pago por estas mejoras. La ley facult establecer el mecanismo de transferencias de derechos de desarrollo. Esta competencia permite el transferir los derechos de desarrollo de una propiedad a otra, como mecanismo de proteccin de reas particulares (urbanas o rurales). Bajo el esquema de transferencias de derechos de desarrollo, un propietario puede vender o transferir su derecho de desarrollar una propiedad a otra propiedad, cuyo propietario podra utilizar el recin adquirido derecho para desarrollar otra propiedad a mayor capacidad que la permitida sin la transferencia. La venta se realiza entre las partes particulares y se registra en la Oficina de Permisos. Esta competencia puede ser manejada por el planeamiento con diversos propsitos, tales como la conservacin de propiedades histricas o la proteccin de un recurso natural. La competencia de transferencias de derechos de desarrollo requiere ser vinculada al planeamiento, el cual requiere designar dos reas: una que cede sus derechos y otra que puede adquirir esos derechos. Al ceder sus derechos de desarrollo, el propietario conserva su terreno pero pierde permanentemente su derecho, parcial o total, de desarrollo.
Transferencia de Derechos de Desarrollo:

La ley facult al gobierno a utilizar el mecanismo de la reparcelacin. Se entiende por reparcelacin la agrupacin y nueva segregacin de fincas o solares
Reparcelacin:

comprendidos en un rea cuya superficie o linderos se transforman de acuerdo a lo indicado en un plan. El objetivo de la reparcelacin es viabilizar que los nuevos desarrollos puedan materializarse de forma racional, sin depender en la forma de parcelacin existente en un predio. La reparcelacin permite la consolidacin de una tenencia fragmentada de tierras y ofrece la oportunidad de mejorar la planificacin y el diseo para la provisin ms eficiente de la infraestructura y las dotaciones en el vecindario. Esta competencia podra utilizarse por los diversos propietarios como un mecanismo de financiamiento de la infraestructura del desarrollo, al permitir que los propietarios de un rea, en el proceso de reparcelar sus fincas, separen una finca de propiedad grupal, para venderla y obtener un fondo comn para financiar la infraestructura.
OBSERVACIONES

Puerto Rico es una isla pequea, con recursos limitados, sobrepoblada, y con patrones ineficientes de uso del suelo. El planeamiento centralizado de los ltimos cincuenta aos no fue efectivo en guiar el crecimiento urbano ni la conservacin del suelo rstico, a pesar de que esboz y adopt polticas para la conservacin de terrenos y para el uso del suelo a densidades mayores. Este planeamiento, sin embargo, no pudo producir los planes particulares, los mecanismos adecuados de implantacin, ni aglutinar la voluntad poltica necesaria para lograr su cumplimiento. La reglamentacin y los otros documentos vinculantes de la poltica pblica sobre el uso del suelo, al igual que el manejo de estos documentos, permitieron desarrollar un desarrollo urbano inconexo y de baja densidad, y un rea rural cada vez ms reducida y maltrecha. La Ley de Municipios Autnomos -- en armona con la Ley de la Junta de Planificacin -dispuso un esquema de planeamiento y manejo del uso del suelo que estableci un balance entre el gobierno central y el municipio. Esta ley elabor un esquema de planeamiento participativo para la ordenacin territorial, uno de cuyos objetivos principales fue el promulgar un ambiente urbano consolidado y ordenado, y la conservacin del rea natural libre de desarrollo urbano (objetivos que resultan ms prioritarios cada da). Esta ley estableci un marco adecuado sobre el cual realizar e implantar un planeamiento que conceptualice y ejecute acciones que manejen adecuadamente el entorno urbano y natural. Sin embargo, el futuro de la Isla no depende de un esquema novel de planeamiento o de una ley, sino del entendimiento y la voluntad -- tanto de los polticos como de los ciudadanos de manejar el suelo adecuadamente. Las leyes que crearon y reformaron la Junta de Planificacin en el 1942 y el 1975, crearon un esquema de planeamiento que pudo haber sido adecuado para su poca. Este esquema centralizado, no obstante todas sus declaraciones de poltica pblica para conservar los suelos y de crear un desarrollo ordenado y articulado, tuvo como resultado un crecimiento desparramado y desarticulado El nuevo esquema descentralizado, con la reafirmacin de los objetivos que persiguen el manejo juicioso y ordenado del suelo, podra correr la misma suerte del planeamiento centralizado de los ltimos cincuenta aos; no empece sus ventajas de mayor democracia y participacin. Su xito depende, en gran parte, de que se le reconozca -- en las ms altas esferas del gobierno central, en las oficinas de los primeros ejecutivos de los municipios, y en los grupos y organizaciones ciudadanos -- su utilidad como mecanismo para guiar el crecimiento urbano, y que se le provea de los recursos y apoyos necesarios. Su efectividad depender, en gran medida, de la seriedad y rigurosidad con que se preparen y administren los planes en armona con los objetivos de la ley, de la consciencia que levanten los municipios y los grupos ciudadanos sobre la fragilidad del recurso del suelo, y de la voluntad que puedan aglutinar para lograr la consolidacin del suelo urbano y la conservacin del suelo rstico. ***