Constituicao 1988 Poder

A Constituio de 1988 e o poder de celebrar tratados
Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros
Sumrio
1. Introduo. 2. Debates na Assemblia Constituinte e histrico dos artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituio de 1988. 2.1. Sugestes de Constituintes. 2.2. Sugestes de juristas e de partidos polticos. 2.3. Sugestes do Itamaraty. 2.4. Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais. 2.5. Anteprojeto da Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher. 2.6. Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo. 2.7. Compatibilizao dos Anteprojetos das Comisses Temticas pela Comisso de Sistematizao. 2.8. Projeto do Relator da Comisso de Sistematizao. Primeiro e Segundo Substitutivos. Projeto de Constituio (A). 2.9. Primeiro turno de discusso e votao em plenrio. Projeto de Constituio (B). 2.10. Segundo turno de discusso e votao em plenrio. Projeto de Constituio (C). 2.11. Comisso de Redao. Projeto de Constituio (D). 2.12. Votao final. Constituio promulgada a 5 de outubro de 1988. 3. Interpretaes doutrinrias. 3.1. A Constituio exige a aprovao do Congresso para todos os acordos internacionais. 3.2. Certos acordos internacionais podem ser concludos pelo Executivo sem necessidade de aprovao congressional. 4. Concluso.
1. Introduo
A competncia para celebrar tratados foi tema de intensos debates na Assemblia Constituinte de 1987-1988. No encerramento dos trabalhos, a Comisso de Redao no foi fiel vontade do
Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008 89
Plenrio e provocou o surgimento de dois dispositivos antinmicos: os artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituio. Neste artigo, sero recordadas, em primeiro lugar, as deliberaes da Constituinte sobre as normas determinadoras da competncia dos poderes do Estado brasileiro para a celebrao de tratados internacionais. As interpretaes doutrinrias sero analisadas, em seguida, culminando com o exame dos artigos citados luz dos modernos mtodos hermenuticos.
2. Debates na Assemblia Constituinte e histrico dos artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituio de 1988
A Assemblia Nacional Constituinte brasileira de 1987-1988 dividiu o processo de elaborao do texto constitucional em duas etapas, previstas na Resoluo no 2, de 25 de maro de 1987 (Regimento Interno)1: 1a) feitura de Projeto de Constituio por uma Comisso de Sistematizao, com base em Anteprojetos setoriais confeccionados por oito Comisses e vinte e quatro Subcomisses Temticas; 2a) discusso e votao do Projeto de Constituio pelo Plenrio da Assemblia. A primeira etapa comeou com a apresentao de sugestes pelos prprios constituintes, Assemblias Legislativas, Cmaras de Vereadores, Tribunais e entidades representativas de segmentos da sociedade. Essas contribuies, juntamente com os depoimentos prestados diretamente por pessoas convidadas para audincias em Braslia, serviram para que as Subcomisses elaborassem, nos meses de abril e maio de 1987, vinte e quatro Anteprojetos, contendo dispositivos sobre os temas especficos atribudos s mesmas. A seguir, oito Comisses apreciaram, cada uma, os Anteprojetos de trs Subcomisses e, com base na aglutinao destes,
1 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 25 de maro de 1987, p. 871-84.
terminaram por apresentar, em junho, seus Anteprojetos. Apenas a Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao no conseguiu aprovar Anteprojeto, ficando o relator da Comisso de Sistematizao, nos termos do Regimento Interno, encarregado de redigi-lo. Na Comisso de Sistematizao, inicialmente foi preparado Anteprojeto resultante da compatibilizao das matrias aprovadas pelas Comisses Temticas. Esse texto recebeu muitas emendas, passando pelas fases de Projeto, 1o Substitutivo e 2o Substitutivo, at converter-se no Projeto de Constituio (A), apresentado pela Comisso de Sistematizao, a 24 de novembro de 1987, para ser apreciado pelo plenrio da Assemblia Nacional Constituinte. Principiou, ento, a segunda etapa do processo de feitura da Constituio: a discusso e votao do Projeto em plenrio. Neste passo, entretanto, constituintes propuseram modificaes nas normas regimentais da Assemblia, que impediam alteraes mais profundas no Projeto da Comisso de Sistematizao, vedando a apresentao de emendas substitutivas da ntegra ou concernentes a mais de um dispositivo do Projeto, a no ser que se tratassem de modificaes correlatas. Foi aprovada, em conseqncia, a Resoluo no 3, de 5 de janeiro de 19882, que abriu a possibilidade de se oferecer, alm de emendas a dispositivos especficos do Projeto da Comisso de Sistematizao, ainda emendas substitutivas do conjunto de preceitos contido em um Ttulo, Captulo, Seo ou Subseo do texto, e ainda estabeleceu que, sendo firmados pela maioria absoluta dos constituintes, os substitutivos seriam votados em igualdade de condies com o Projeto da Sistematizao. Amparado pelas novas regras regimentais, um grupo de constituintes, conhecido
2 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 6 de janeiro de 1988, p. 6.277-78.
90
Revista de Informao Legislativa
como Centro, apresentou substitutivo ao Projeto, compelindo o plenrio da Assemblia a votar, no primeiro turno, em dois textos alternativos: o da Sistematizao e o do Centro. Chegou a Constituinte, destarte, ao Projeto de Constituio (B), para ser apreciado em segundo turno, s admitidas, ento, emendas supressivas ou emendas para sanar omisses, erros, contradies e para correo de linguagem. Encerrada a votao, a matria foi encaminhada a uma Comisso de Redao, que confeccionou o Projeto de Constituio (C), abrindo-se prazo para recebimento de emendas exclusivamente visando corrigir imperfeies de redao. Depois de apreciadas as emendas, a Comisso de Redao elaborou o Projeto de Constituio (D). Este, aprovado pelo plenrio da Assemblia Constituinte, foi promulgado solenemente a 5 de outubro de 1988. 2.1. Sugestes de Constituintes Nos termos do artigo 14, 2o, da Resoluo no 2, de 1987 (Regimento Interno), cada constituinte estava autorizado a oferecer sugestes, at trinta dias a partir da promulgao do Regimento, que foram encaminhadas s Comisses pertinentes. Quanto ao processo de celebrao de tratados, foram apresentadas, nessa fase inicial dos trabalhos da Assemblia, numerosas sugestes, que podem ser divididas, quanto ao seu contedo, em duas vertentes: I) propostas que estabelecem a compulsoriedade absoluta da deliberao do Legislativo acerca de todo e qualquer compromisso internacional celebrado pelo Executivo; II) propostas que admitem certos acordos internacionais concludos unicamente pelo Executivo, sem necessidade de aprovao congressional. I As sugestes no sentido de submeter todos os tratados ao controle do Legislativo foram as mais abundantes e sero referidas a seguir, com indicao do nome
Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008
do constituinte proponente e com resumo da sua justificativa, caso esta tenha sido apresentada. 1. Francisco Rollemberg Art. ___. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e quaisquer atos ou contratos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica e que, direta ou indiretamente, obriguem o Brasil; II autorizar e aprovar emprstimos, operaes e obrigaes de qualquer natureza, contradas ou garantidas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, pelas entidades de sua administrao indireta ou sociedades sob o seu controle, os quais s vigoraro a partir da data do Decreto Legislativo de sua aprovao; (...) Pargrafo nico. vedado ao Congresso Nacional, no exerccio da competncia de que tratam os itens I e II deste artigo, conceder antecipada e genericamente aprovao a quaisquer atos ou contratos internacionais ou autorizao para futuros compromissos a serem assumidos pelo Poder Executivo. (...) Art. ___. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: I celebrar, ad referendum do Congresso Nacional, tratados, convenes e quaisquer atos ou contratos internacionais que, direta ou indiretamente, obriguem o Brasil3. O constituinte Francisco Rollemberg justificou a sugesto argumentando que, nos ltimos anos, se tem observado tendncia para a adoo de prticas que visam evitar
3 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 51, de 29 de abril de 1987, p. 105-6.
91
o controle do Legislativo sobre os atos internacionais celebrados pelo Executivo. Essa tendncia perniciosa, pois, livre de controle e de fiscalizao, o Poder Executivo compromete internacionalmente o Pas, e os efeitos desses compromissos atingem duramente os cidados. No Brasil, sustentou Rollemberg, a experincia tem mostrado a necessidade no de afrouxar, mas de intensificar o controle do Executivo pelo Legislativo. Se a soberania pertence ao povo, necessrio que este, por seus representantes legtimos, d a sua aprovao prvia a qualquer ato internacional. 2. Humberto Lucena Art. ___. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e quaisquer atos internacionais que, direta ou indiretamente, obriguem o Brasil. (...) Pargrafo nico. A competncia de que trata o item I deste artigo indelegvel, no sendo permitida a autorizao genrica e antecipada, ainda que sob certas condies e dentro de certos limites4. A experincia dos ltimos anos, conforme Humberto Lucena, tem corroborado a assertiva de que no se deve permitir ao Executivo a celebrao de compromissos internacionais sem a audincia do Legislativo. No que as Constituies brasileiras anteriores a tenham admitido; ao contrrio, elas, expressamente, a vedavam. Mas, por interpretao doutrinria, o Executivo tem procurado fugir ao controle do Legislativo, evitando submeter ao Congresso o texto de certos acordos, com srios e graves prejuzos para o povo, titular da soberania. Destarte, para evitar tais interpretaes, Humberto Lucena recomendou
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 61, 16 de maio de 1987, p. 147.
4
a mencionada redao abrangente, que impe a necessidade de aprovao do Congresso Nacional para todo e qualquer compromisso internacional a ser assumido pelo Executivo. E ainda, para evitar que o Parlamento se furte a esse dever de fiscalizao concreta e individualizada de cada caso, props se declare indelegvel a competncia que lhe atribuda. 3. Afonso Arinos de Melo Franco (Anteprojeto de Constituio da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, Comisso Afonso Arinos, instituda pelo Decreto no 91.450, de 18 de julho de 1985). Art. 7o Os pactos, tratados e acordos internacionais dependem da ratificao do Congresso. (...) Art. 174. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e atos internacionais, inclusive os executivos, ou qualquer de suas alteraes; (...) Art. 229. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites estabelecidos por esta Constituio: (...) XV firmar tratados, convenes e atos internacionais, ad referendum do Congresso Nacional;5 4. Alfredo Campos Art. ___. Ao Congresso Nacional compete aprovar, mediante Decreto Legislativo, os tratados, convenes e quaisquer atos internacionais que, direta ou indiretamente, obriguem o Estado brasileiro. 1o Sero nulos os atos previstos neste artigo, no submetidos ao Con5 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 56, 8 de maio de 1987, p. 373, 375 e 392.
92
gresso Nacional dentro de sessenta dias da sua assinatura. 2o Recebido o texto dos atos internacionais pelo Congresso Nacional, ter este o prazo de trinta dias, contados do seu recebimento, para aprov-los. Art. ___. Os tratados, convenes ou quaisquer atos internacionais somente adquiriro vigncia e eficcia aps terem sido aprovados pelo Congresso Nacional e ratificados pelo Presidente da Repblica6. 5. Nilson Gibson Art. ___. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: (...) II resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e demais atos internacionais, inclusive os executivos, ou sobre as alteraes dos j concertados. (...) Art. ___. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: I celebrar tratados, convenes e demais atos internacionais, os quais somente importaro em compromisso do Governo do Brasil aps ratificados pelo Congresso Nacional7. O proponente frisou que o resguardo dos interesses do Pas relativamente a quaisquer ajustes externos exige tratamento mais eficaz, mediante ampliao das hipteses em que a audincia prvia dos representantes do povo, no Congresso Nacional, deva ser exigida. 6. Odacir Soares Art. ___. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e atos internaDirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 65, 23 de maio de 1987, p. 268. 7 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 64, 22 de maio de 1987, p. 393.
6
cionais celebrados pelo Presidente da Repblica. 1o Para execuo do item I do caput deste artigo, o Congresso Nacional dever ter conhecimento prvio dos tratados, convenes e atos internacionais a serem celebrados pelo Presidente da Repblica. 2o Em caso de urgncia, os tratados, convenes e atos internacionais podero ser celebrados sem o prvio conhecimento a que se refere o pargrafo anterior, obrigatrio seu encaminhamento ao Congresso Nacional, no prazo de 30 (trinta) dias contados da respectiva celebrao. 3o O Congresso Nacional poder encaminhar ao Poder Executivo, dentro do perodo antecedente ao ato de celebrao dos tratados, convenes e atos internacionais, as recomendaes decorrentes do seu conhecimento prvio, nos termos do 1o deste artigo8. A interveno a posteriori do Congresso Nacional no processo de celebrao de tratados internacionais, que coloca o Poder Legislativo em situao de instncia referendria de atos do Presidente da Repblica, no corresponde, conforme Odacir Soares, s grandes responsabilidades imanentes ao Poder Legislativo, visto que o momento mais importante no relacionamento internacional aquele em que se discute as bases sobre as quais se fundamentaro os acordos e ajustes decorrentes. O Congresso Nacional no pode permanecer ablico em relao aos interesses postos em confronto na fase que precede ratificao dos atos internacionais, porque, como rgo representativo da vontade popular, compete-lhe ativa participao nos comprometimentos que condicionam a nacionalidade como um todo. Com tal argumentao, o constituinte Odacir Soares pretendeu assegurar ao Le8 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 67, 28 de maio de 1987, p. 74.
93
gislativo conhecimento prvio dos termos dos tratados, convenes e atos internacionais, a fim de que, em tempo, possa tambm oferecer a sua contribuio na espcie, como partcipe das responsabilidades pblicas. 7. Brando Monteiro Art. ___. Os pactos, os acordos e atos internacionais dependem da ratificao do Congresso Nacional.9 8. Antonio Carlos Konder Reis Art. ___. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites estabelecidos por esta Constituio: (...) XIV firmar tratados, convenes e atos internacionais, ad referendum do Poder Legislativo;10 9. Fernando Henrique Cardoso Art. ___. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e atos internacionais celebrados pelo Poder Executivo, bem como, na forma e nos limites fixados em Decreto Legislativo, sobre todos os atos internacionais que impliquem compromissos de qualquer espcie para o pas11. 10. Siqueira Campos Art. ___. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre os tratados, as convenes e os contratos celebrados com Estados estrangeiros. (...) Art. ___. Compete ao Presidente da Repblica: (...)
9 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 61, 16 de maio de 1987, p. 138. 10 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 65, 23 de maio de 1987, p. 73. 11 Idem, p. 173.
XII firmar tratados, convenes e atos internacionais, ad referendum do Congresso Nacional12. 11. Antonio Mariz Art. ___. Os pactos, tratados e acordos internacionais dependem de ratificao do Congresso Nacional13. 12. Adylson Motta Art. ___. Nas suas relaes internacionais, o Brasil participar atravs de pactos, acordos e tratados, mediante ratificao pelo Congresso Nacional14. 13. Nelton Friedrich Art. ___. A celebrao, pelo Presidente da Repblica, de tratados, convenes e atos internacionais ser nula se dentro de 60 (sessenta) dias da assinatura no forem submetidos ao Poder Legislativo15. 14. Agassez Almeida Art. ___. Cabe ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e atos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, bem como sobre todos e quaisquer acordos, convenes, protocolos ou contratos efetivados por entidades pblicas nacionais, com pases ou instituies estrangeiras, que possam influir, sob qualquer aspecto, na economia nacional16. O intuito manifestado pelo constituinte Agassez Almeida foi o de acrescentar na competncia congressional de apreciar os
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 67, 28 de maio de 1987, p. 152-53. 13 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 62 A, 20 de maio de 1987, p. 31. 14 Ibid., p. 127. 15 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 51, 29 de abril de 1987, p. 229. 16 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 59 A, 14 de maio de 1987, p. 102.
12
94
tratados internacionais ainda a faculdade de aprovar todos e quaisquer acordos ou contratos efetivados por entidades pblicas brasileiras com Pases ou instituies estrangeiras que afetem a economia nacional. Tcnicos a servio do Executivo no tm compromisso com os anseios e interesses dos mais variados segmentos da sociedade, da a necessidade de fortalecer as prerrogativas do Congresso para permitir sua participao nas decises polticas e econmicas dos Pases. 15. Aldo Arantes e outros Art. ___. Os pactos, tratados e acordos internacionais dependem da ratificao do Congresso Nacional. Os pactos, tratados e acordos militares, alm da ratificao, s tero vigncia aps submetidos a plebiscito nacional17. 16. Borges da Silveira Art. ___. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) IX celebrar tratados, convenes e atos internacionais, ad referendum do Congresso Nacional; (...) XVIII autorizar que se executem, em carter provisrio, antes de aprovados pelo Congresso Nacional, os atos, tratados ou convenes internacionais, se a isto o aconselharem os interesses do Pas; (...) Art. ___. O Congresso Nacional, sob a direo de sua prpria Mesa, rene-se em sesso conjunta dos Membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal para: I resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e atos interna17 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 51, 29 de abril de 1987, p. 259.
cionais, ou qualquer de suas alteraes, celebrados pelo Presidente da Repblica;18 17. Vivaldo Barbosa Art. ___. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) XI - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, firmar acordos, emprstimos e obrigaes externas, depois de aprovados pelo Congresso Nacional;19 18. Floriceno Paixo Art. ___. Os pactos, tratados e acordos internacionais dependem, para sua validade, da ratificao prvia do Congresso Nacional, sob pena de crime de responsabilidade20. O Poder Legislativo, representante do povo, que o titular da soberania nacional, deve ser o juiz nico da convenincia e da oportunidade de decidir sobre todos os pactos, tratados e acordos internacionais de que o Pas seja signatrio, salientou o constituinte Floriceno Paixo. 19. Bancada do Partido dos Trabalhadores na Constituinte (A sugesto provm do Anteprojeto de Constituio preparado pelo professor Fbio Konder Comparato, da Faculdade de Direito da USP, a pedido da Direo Nacional do Partido dos Trabalhadores). Art. ___. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) IV dirigir a poltica internacional do Pas; (...)
18 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 67, 28 de maio de 1987, p. 92, 93 e 103. 19 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 64, 22 de maio de 1987, p. 211. 20 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 64, 22 de maio de 1987, p. 141.
95
Art. ___. igualmente da competncia privativa do Congresso Nacional, mediante resoluo: I ratificar os tratados, convenes e outros atos internacionais, celebrados pelos representantes diplomticos do Brasil21. II As sugestes no sentido de que se enumere na Constituio os tratados que precisam da aprovao do Congresso, deixando margem de atuao independente para o Governo, ou mesmo admitindo expressamente a existncia de acordos concludos pelo Executivo sem a participao do Legislativo, foram as seguintes: 1. Lcio Alcntara (Subsdios coligidos pelo Instituto Tancredo Neves, rgo de estudos polticos do Partido da Frente Liberal). Art. 4o Sero aprovados pelo Congresso Nacional e sancionados pelo Presidente da Repblica os tratados de carter poltico, os de natureza militar e os que impliquem obrigaes para a Fazenda Pblica. Pargrafo nico. O Senado ser informado sobre outros atos internacionais22. 2. Srgio Spada Art. ___. Os tratados de paz, os tratados comerciais, os tratados ou acordos relativos organizao internacional, os que comprometem as finanas do Estado, e determinem o endividamento externo do Pas, os que impliquem em cesso, permuta ou anexao de territrio, no podero ser firmados seno em virtude de lei expressa previamente discutida e aprovada pelo Congresso Nacional pelo voto da sua maioria absoluta, presente a maioria dos seus membros23.
21 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 68, 29 de maio de 1987, p. 395 e 398. 22 Ibid., p. 207, 215 e 217. 23 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 62 A, 20 de maio de 1987, p. 264.
Alegou o constituinte Srgio Spada que o Legislativo tem sido, ao longo dos tempos, um cartrio chancelador da vontade onipotente do Executivo. Fazer com que os atos internacionais de maior relevo passem por prvio exame do Parlamento uma das mudanas que conduzir o Brasil prtica da verdadeira democracia. 3. Roberto DAvila Art. ___. atribuio do Presidente da Repblica concluir tratados e convenes ad referendum do Congresso Nacional. 1o Os acordos do Executivo, concludos sobre matria da competncia exclusiva do Poder Executivo ou para executar tratado aprovado pelo Congresso Nacional, sero levados ao conhecimento do Congresso Nacional at o prazo de trs meses aps a sua concluso. Se eles forem considerados relevantes para a segurana do Pas s ser dado conhecimento s Comisses de Relaes Exteriores do Senado e da Cmara dos Deputados. 2o Os acordos que criem obrigaes financeiras para a Unio Federal sero sempre submetidos aprovao do Poder Legislativo. Art. ___. Os tratados e convenes sobre direitos do homem, direito humanitrio e convenes internacionais do trabalho sero submetidos pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo no prazo mximo de seis meses aps a sua concluso e, se aprovados pelo Poder Legislativo, sero obrigatoriamente ratificados, aceitos ou aprovados pelo Poder Executivo no prazo mximo de um ano. Pargrafo nico. Os tratados e convenes mencionados no presente artigo no podero ser denunciados sem a aprovao prvia do Poder Legislativo24.
24 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 64, 22 de maio de 1987, p. 143-44.
96
O constituinte Roberto DAvila considerou que os acordos do Executivo so hoje uma necessidade da poltica externa, proibindo-os somente na hiptese de criarem obrigaes financeiras, quando quaisquer acordos precisam ser submetidos, sempre, aprovao do Legislativo. Reconhecendo a tradio constitucional da maioria dos Pases do envio dos tratados, para aprovao, ao Parlamento, sendo a ratificao posterior ato discricionrio do Executivo, Roberto DAvila sugeriu a obrigatoriedade da ratificao nos casos excepcionais de convenes aprovadas pelo Parlamento em que o interesse humanitrio se sobrepe ao poltico. Recomendou, outrossim, a proibio da denncia desses tratados sem o prvio consentimento do Congresso. 2.2. Sugestes de juristas e de partidos polticos Professores de Direito e partidos polticos tambm divulgaram sugestes interessantes que, mesmo no apresentadas em carter formal Constituinte, certamente contriburam para os debates, como, por exemplo, as seguintes: 1. Celso de Albuquerque Mello Com as credenciais de quem h tempos se dedica a estudar e publicar trabalhos sobre as normas constitucionais da ao exterior do Estado, o professor Celso de Albuquerque Mello sugeriu duas alternativas para estabelecer a competncia dos poderes constitudos na celebrao de tratados internacionais: 1a Enumerar, no texto, as matrias importantes que no podero prescindir da aprovao do Congresso Nacional, como atos que criem compromissos financeiros, do tipo dos acordos com o FMI. 2a Estabelecer a prescindibilidade da aprovao especfica do Congresso Nacional nos acordos sobre matria econmica, social e administrativa com prazo de validade e de denncia
restrita, desde que haja uma autorizao geral dada pelo Legislativo ao Executivo. Nesta hiptese, uma cpia do acordo dever ser enviada ao Legislativo e, se este no o aprovar, o Executivo ficar obrigado a denunci-lo. Recomendou, outrossim, a incluso de dispositivo obrigando o envio ao Congresso Nacional, no prazo de 30 ou 60 dias, para conhecimento, dos tratados, convenes, acordos do Executivo, etc. A competncia do Congresso Nacional para deliberar acerca dos tratados no deve ser referida pela expresso resolver definitivamente, por ser imprpria. Nos casos de aprovao, o Poder Executivo que resolve de modo definitivo, ao ratificar ou no o tratado, sublinhou Celso de Albuquerque Mello (1987, p. 33-35). Finalmente, props que, para a denncia dos tratados e convenes, relativos aos Direitos do Homem e ao Direito Humanitrio, das convenes internacionais do trabalho, dos tratados que criam organizaes internacionais, deve-se exigir a aprovao do Legislativo. 2. Lus Ivani de Amorim Arajo Professor da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Lus Ivani sugeriu formulao do teor seguinte: Art. ___. O Presidente da Repblica tem competncia exclusiva para negociar e celebrar tratados. 1o O Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional, at 15 (quinze) dias aps a sua assinatura, todos os tratados celebrados pelo Presidente da Repblica. 2o O Congresso Nacional dever examinar o tratado dentro de 120 (cento e vinte) dias a contar de sua recepo. Caso no seja o tratado examinado nesse prazo, ser considerado como aprovado. 3o Aprovado o tratado, este ser promulgado pelo Presidente do Congresso Nacional e, no prazo de 15
97
(quinze) dias, ser remetido ao Presidente da Repblica para que este, aquiescendo, o ratifique(ARAJO apud DOLINGER, 1987, p. 42). 3. Proposta do Partido Comunista Brasileiro Art. ___. Compete especialmente ao Conselho de Ministros: (...) III negociar e ajustar tratados, participar de reunies internacionais, ad referendum do Congresso Nacional; (...) Art. ___. Compete ao Presidente da Repblica, especialmente: (...) IX firmar tratados, convenes e atos internacionais, aprovados na forma da Constituio e da lei; (...) Art. ___. Cabe ao Congresso Nacional, especialmente: (...) II resolver sobre os tratados e convenes internacionais; (NOVOS..., 1986, p. 52-60) 4. Proposta do Partido Comunista do Brasil Os acordos internacionais de qualquer natureza sero submetidos aprovao do Congresso Nacional. Nenhum acordo militar com outros Pases ter validade se no tiver sido aprovado pelo povo em plebiscito nacional (CONSTITUINTE..., 1986, p. 31). 2.3. Sugestes do Itamaraty O Ministrio das Relaes Exteriores no poderia ficar alheio ao processo de elaborao das novas normas constitucionais destinadas regulamentao da atividade externa do Estado brasileiro. No decorrer dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, o consultor jurdico da Casa de Rio Branco, Antonio Augusto Canado Trindade (1990, p. 3-4), preparou subsdios, que foram transmitidos a alguns constituintes, almejando a
98
que os dispositivos pertinentes do novo texto constitucional se mostrassem sensveis s necessidades e justas expectativas do Itamaraty. A informao CJ/05, de 21 de outubro de 1985, do mencionado consultor, deixa entrever que o Ministrio estudava a possibilidade de recomendar frmula que estipulasse, a par do princpio geral da competncia exclusiva do Congresso Nacional para aprovar os tratados internacionais celebrados pelo Executivo, os casos em que restritivamente a aprovao do Legislativo estaria dispensada (atos que visem to-somente a executar ou interpretar obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados anteriores, que ajustem a prorrogao de tratados, ou de natureza administrativa). Nesses casos, o Executivo poderia comprometer-se a notificar o Legislativo da celebrao e contedo de tais atos, assim que concludos, inaugurando nova era de cooperao entre os dois Poderes no tocante processualstica de atos internacionais. Segundo Canado Trindade (1985, p. 17), a adoo de semelhante sistema: viria, a um tempo, resguardar a rea constitucionalmente reservada ao Executivo, atender aos anseios compreensveis do Legislativo e acolher a realidade do dinamismo da prtica contempornea do Estado sobre a matria. Na Informao CJ/27, de 27 de julho de 1986, o referido consultor sugeriu que as normas constitucionais poderiam seguir dois caminhos (TRINDADE, 1986, p. 3): Por um primeiro mtodo, reconhecer-se-ia o princpio geral do controle do Legislativo na formao dos acordos internacionais, excetuados ajustes de natureza administrativa ou de rotina; por um segundo mtodo, relacionar-se-iam os acordos para os quais se impe a aprovao do Legislativo, ficando para os demais atos dispensado o assentimento do Legislativo (e.g., modelo espanhol).
Entendeu Antonio Augusto Canado Trindade oportuno que se desse um tratamento constitucional mais detalhado ao tema, como meio de contribuir a esclarecer as dvidas e incertezas que pairam sobre a matria, embora advertindo que a dinmica da vida internacional moderna desafia tanto o primeiro mtodo (dificuldades de caracterizar certos ajustes), quanto o segundo (dificuldade para elaborar lista exaustiva de acordos que devam requerer a prvia autorizao do Legislativo). 2.4. Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais As normas delimitadoras da competncia dos poderes constitudos no processo de celebrao dos tratados internacionais foram examinadas, em um primeiro momento, por trs clulas da Assemblia Nacional Constituinte: a Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais (vinculada Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher); a Subcomisso do Poder Legislativo e a Subcomisso do Poder Executivo (vinculadas Comisso de Organizao dos Poderes e Sistema de Governo). A Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais, devido especificidade do tema a ela atribudo, foi o foro da Constituinte que registrou debate mais intenso sobre as questes de Direito Constitucional Internacional. Presidida pelo constituinte Roberto DAvila e tendo como relator o constituinte Joo Hermann Neto, a Subcomisso ouviu, em audincias pblicas, as opinies e sugestes de vrias autoridades, tanto acadmicas como vinculadas ao Servio Exterior do Pas. A Opinies de personalidades ouvidas pela Subcomisso em audincias pblicas Na primeira audincia, realizada no dia 22 de abril de 1987, o embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima, Secretrio-Geral das Relaes Exteriores, apresentou
Subcomisso o ponto de vista do Itamaraty quanto interpretao das regras constitucionais brasileiras sobre a participao do Legislativo no exame e aprovao dos tratados internacionais, ao afirmar: Mandamos, normalmente, para o Legislativo aqueles atos internacionais cuja hierarquia e cujo contedo representem algum tipo de alterao na forma da relao ou na substncia da relao internacional. H um nmero grande de atos meramente executivos que poderiam ser classificados, por exemplo, em termos formais, estabelecendo-se inclusive um paralelo entre o decreto e a lei, ou seja, o ato executivo seria, vamos dizer, a regulamentao ao tratado que ter sido objeto de aprovao e de participao legislativa na sua formulao25. O diplomata sugeriu Constituinte que defina regras claras que permitam, em primeiro lugar, um controle efetivo sobre os atos que tenham efeito poltico real sobre a insero internacional do Brasil, porque no se deve ter um sistema de controle que bloqueie o Executivo em seu campo prprio de ao e nem eliminar a agilidade que a poltica externa precisa ter. Entendeu, contudo, absolutamente legtimo e legitimante que haja um dilogo amplo entre o Legislativo e o Executivo, sustentando concretamente: (...) a necessidade de se definir (na Constituio), seja atravs de um mecanismo de lista positiva de atos a serem submetidos necessariamente ao controle do Legislativo, seja atravs de uma lista negativa ambas as formas so constitucionalmente cabveis, inclusive adotadas pelas Constituies de vrios Pases de atos que, por sua natureza, no tenham necessidade de uma apreciao legislativa26.
25 Ata da 2a reunio (1a reunio de audincia pblica), de 22 de abril de 1987, da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais da Assemblia Nacional Constituinte. 26 Idem.
99
Na segunda audincia, em 28 de abril de 1987, os membros da Subcomisso ouviram as exposies de dois renomados professores brasileiros de Direito Internacional Pblico: Celso de Albuquerque Mello, do Rio de Janeiro, e Vicente Marotta Rangel, de So Paulo. O primeiro recomendou que se adotasse regra obrigando a submisso dos acordos em forma simplificada ao Congresso Nacional, sempre que venham a criar obrigaes financeiras para o Pas; quanto aos demais acordos executivos, entendeu que devam ser levados apenas ao conhecimento do Legislativo. Vicente Marotta Rangel expressou estar convicto de ser indispensvel que a Constituio estabelea, com clareza, em que casos o Poder Executivo pode e deve atuar independentemente do Congresso.27 Na reunio seguinte, em 29 de abril, compareceu o embaixador Ramiro Elysio Saraiva Guerreiro que, recordando sua passagem pela funo de Ministro das Relaes Exteriores (15/3/79-15/3/85), asseverou: Um aspecto da aprovao de tratados, que, s vezes, cria alguns problemas e dvidas, saber que tipos de acordos podem deixar de vir ao Congresso. Tive algumas dvidas nesse sentido, em alguns casos isolados28. O ministro do Supremo Tribunal Federal Jos Francisco Rezek, professor de Direito Internacional da Universidade de Braslia, apresentou aos constituintes, na quarta reunio de audincia pblica da Subcomisso, em 30 de abril, uma das mais minuciosas colaboraes.29
27 Ata da 3a reunio (2a reunio de audincia pblica), de 28 de abril de 1987, da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais da Assemblia Nacional Constituinte. 28 Ata da 4a reunio (3a reunio de audincia pblica), de 29 de abril de 1987, da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais da Assemblia Nacional Constituinte. 29 Ata da 5a reunio (4a reunio de audincia pblica), de 30 de abril de 1987, da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais da Assemblia Nacional Constituinte.
Rezek sugeriu que os artigos 44, I, e 81, X, da Carta de 1969, passassem a ter a seguinte redao: da competncia exclusiva do Congresso Nacional: resolver sobre os compromissos internacionais negociados pelo Presidente da Repblica, salvo quando previamente autorizados por lei, ou por tratado em vigor. (...) Compete, privativamente, ao Presidente da Repblica: negociar tratados e outros compromissos internacionais quando autorizados por lei ou por tratado anterior, submetendo-os, nos demais casos, aprovao do Congresso Nacional, antes de ratific-los. Caso tais preceitos viessem a ser adotados, sustentou Rezek, eliminar-se-ia toda a argumentao possvel no sentido de retirar do controle congressional qualquer faixa de compromisso exterior, seja base da terminologia, seja base de argumento de fundo. Salientou que os pregoeiros da tese que sustenta a validade dos acordos do executivo costumam dizer que, nesse torvelinho trepidante que a vida internacional contempornea, no h lugar para demora. preciso agilidade, preciso expeditura. E quem o senhor natural da agilidade e da expeditura? o Poder Executivo. Os Parlamentos, em geral, so lentos, trabalham devagar, submetem-se a certos rituais. No possvel que o Estado dependa, no seu comprometimento internacional, tantas vezes urgente, exigindo tanta plasticidade, de um processo congressional, de um processo legislativo que pode atrasar o bom andamento das relaes exteriores. A propsito desses argumentos, sublinhou o ministro Rezek: Por mais de uma vez, e em textos escritos, destaquei que no se sabe mais o que deplorar nesse raciocnio: se o que ele tem de frvolo ou se o que ele tem de falso. Frvolo em razo de
100
sua falta de consistncia cientfica: este um argumento de salo, este no um argumento de ctedra. Falso, em razo da circunstncia de que a histria diplomtica prova e volto a dizer, no s neste Pas como em vrios outros que a apregoada demora no trabalho congressional sobre determinado compromisso exterior companheira inseparvel ou da insignificncia, da inexpressividade, da falta de urgncia do prprio compromisso, ou da indiferena do prprio Executivo, que quem toma a iniciativa de encaminhar as coisas, destacando ou no destacando a necessidade de maior expeditura. Sua proposta Constituinte, afirmou Rezek, encerra basicamente a idia nuclear de que no h compromisso internacional factvel s pela autoridade do Governo, pois nenhum compromisso internacional escapa quela regra que o constituinte brasileiro, desde 1891, quis escrever com tanta clareza e que, no obstante, nesses anos todos foi tantas vezes inobservada: a regra segundo a qual o controle congressional dos compromissos externos da Repblica um controle total, um controle que no comporta evases. Sendo assim, Rezek perguntou: Como se pode atender a certos reclamos, aparentemente razoveis, do Executivo, que preferiria agir com desembarao no caso de alguns tratados padronizados, seriados, como os de extradio, de licena de pesca no mar territorial e assim por diante? Como se poderia evitar tais procedimentos, poupando-se at mesmo o prprio Congresso de voltar sobre suas prprias palavras e repetir aquilo que j disse, aprovando continuamente tratados bilaterais que nada mais so do que a repetio de outros j aprovados?. Far-se-ia respondeu luz da idia de exigir, sim, a submisso tpica, individual,
singular, de todos os tratados ao Congresso Nacional, antes da sua ratificao. Exceo feita, porm, a dois casos: primeiro, aquele em que o tratado uma emanao necessria de um tratado anterior que o Congresso j aprovou. Por exemplo, um tratado protocolar, complementar e de detalhamento de um tratado de cooperao cultural que esta Casa abonou no passado; segundo, o da aprovao prvia, pelo Congresso, de tratados mediante leis, o que seria uma inovao, pois, salientou Rezek, nessa hiptese no temos tradio. Esclareceu que seriam leis com este tipo de linguagem: Fica o Poder Executivo autorizado a celebrar com todas as naes, indiscriminadamente, ou com as naes da Amrica Latina ou com as do Cone Sul, dependendo do assunto, tratados relativos ao tema extradio, guardando-se fiel obedincia aos princpios da lei brasileira de extradio. Rezek tambm criticou a argumentao s vezes apresentada pelo Itamaraty (inclusive pelo prprio Secretrio-Geral das Relaes Exteriores, Paulo Tarso Flecha de Lima, em audincia anterior, citada acima) de que certas competncias so executivas por sua prpria natureza e assim como o Poder Executivo, exercendo tais competncias, pode baixar decretos no plano interno, igualmente pode celebrar acordos executivos, no plano externo, sem ouvir o Congresso. O paralelo que se tenta fazer, disse o citado jurista, , mais ou menos, este: Existem matrias sobre as quais o Executivo pode baixar decretos no plano interno? Sim, existem. Sobre estas matrias supomos que o Executivo tambm possa compactuar internacionalmente sem consultar o Congresso. Entretanto, essa tese de que o Governo livre para pactuar externamente sozinho em todos os temas sobre os quais pode internamente baixar decretos , segundo Rezek, totalmente errnea. Sobretudo,
101
porque os decretos do Executivo, como normas, so sempre emanaes do acervo legal congressional. E exemplificou: Quando o Executivo atribui a algum licenas de pesquisa e lavra mineral est executando aquilo que o Congresso, por lei, disciplinou. Se o Executivo, entretanto, partisse para celebrar tratados, concedendo, a nvel internacional, certas franquias de lavra, pesquisa mineral ou coisas semelhantes, estaria criando, com soberanias estrangeiras, um compromisso que no se sabe onde ficaria na hiptese de o Congresso valer-se de sua prerrogativa de mudar a lei. Quando se muda a lei, a cujo arrimo fizeram decretos executivos, muda-se todos estes decretos. Eles perecem, caducam. Mas se tivessem celebrado tratados ao aparente argumento de que a lei existe e concede ao Governo certas prerrogativas executivas, no momento em que o Congresso, mudando de idia, transformasse o texto da lei, como ficaria o compromisso governamental com soberanias estrangeiras? Ora, o raciocnio s poderia levar a situaes de embarao e de impasse jurdico. Para reforar seu ponto de vista, citou exemplo caricatural: ningum duvida da exclusividade do poder presidencial para nomear e demitir Ministros de Estado sem consulta formal ao Congresso. Nem por isso, frisou Rezek, diramos que o Presidente da Repblica, no assunto nomeao e demisso de ministros de Estado, livre para celebrar um pacto internacional, subordinando ao parecer prvio de certa organizao internacional, ou de governo estrangeiro, ou da Santa S, a nomeao ou destituio de Ministros de Estado. Depois da participao do ministro Jos Francisco Rezek, a Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais ouviu ainda sugestes de outras autoridades, mas que no aborda102
ram a questo da competncia dos poderes constitudos na celebrao de tratados. B Anteprojeto do Relator A 11 de maio de 1987, o relator da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais da Assemblia Nacional Constituinte, Joo Hermann Neto, apresentou o seu anteprojeto, que, no tocante ao tema em foco, assim dispunha: Artigo 26. Compete privativamente ao Chefe de Estado: (...) VI negociar tratados e outros compromissos internacionais quando autorizados por lei ou por tratado anterior, submetendo-os, nos demais casos, aprovao do Congresso Nacional, antes de ratific-los; VII ratificar e denunciar tratados e providenciar o depsito de instrumentos de ratificao ou de denncia junto aos rgos competentes; VIII comunicar ao Congresso Nacional o teor de todos os tratados e compromissos negociados sem necessidade de autorizao prvia do Poder Legislativo; (...) Artigo 27. Os tratados e convenes sobre direitos do homem, direito humanitrio e as convenes internacionais do trabalho sero submetidos pelo Chefe de Estado ao Congresso Nacional no prazo mximo de trs meses de sua concluso e, se aprovados pelo Poder Legislativo, sero obrigatoriamente ratificados pelo Chefe de Estado, no prazo mximo de nove meses. Pargrafo nico. Os tratados e convenes mencionados no caput deste artigo no podero ser denunciados sem aprovao prvia do Congresso Nacional. Artigo 28. Os tratados e compromissos internacionais que, nos termos do artigo 26, inciso VI, dispensam
aprovao pelo Poder Legislativo, sero comunicados ao Congresso Nacional num prazo de at trs meses de sua concluso. Pargrafo nico. Se se tratar de matria concernente segurana nacional, ou de segredo de Estado, s ser levada ao conhecimento das Comisses de Relaes Exteriores do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, em sesso secreta, a critrio do Chefe de Estado. (...) Artigo 30. Compete privativamente ao Congresso Nacional: (...) II resolver sobre os tratados e compromissos internacionais negociados pelo Chefe de Estado, salvo quando previamente autorizados por lei ou tratado; III autorizar o Chefe de Estado a denunciar os tratados e convenes sobre direitos do homem, direito humanitrio e as convenes internacionais do trabalho; IV informar-se de todos os tratados e compromissos internacionais negociados pelo Chefe de Estado e que independam de aprovao prvia do Poder Legislativo para fins de ratificao; (...) Artigo 31. O Congresso Nacional, no seu Regimento Interno, estabelecer normas e procedimentos para a instalao de uma Comisso de Acompanhamento e Fiscalizao das Relaes Internacionais que o capacitem a exercer de forma eficiente, permanente e gil a competncia que lhe conferida pelo artigo 30 desta Constituio30. No relatrio anexado ao anteprojeto, Joo Hermann Neto ressaltou que, do seu
Assemblia Nacional Constituinte. Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais. Anteprojeto de Constituio. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 3-4.
30
modo de ver a questo, s a lei autorizativa ou o tratado-quadro aprovado pelo Congresso Nacional, e suscetvel de ser complementado por atos dele derivados, podem ser causas legtimas para a no submisso de certos acordos aprovao legislativa. Frisou que os compromissos externos precisam passar pelo crivo do Parlamento, no mais se admitindo que acordos do Executivo ou ajustes complementares sejam feitos regularmente, sem conhecimento do rgo fiscalizador, e sem maiores discriminaes deles no tocante s obrigaes que impem Nao.31 Depois de distribudo em avulsos, o anteprojeto foi alvo de discusso e emendas dos constituintes, tendo o relator e a Subcomisso acolhido as emendas de Luiz Viana Neto e de Acio Neves. O primeiro props que os preceitos determinadores da competncia do Poder Executivo fizessem referncia ao Presidente da Repblica e no ao Chefe de Estado, pois essa a tradio do Direito Constitucional Brasileiro.32 Acio Neves, por sua vez, recomendou nova redao ao artigo 30, II, do anteprojeto, que ficaria assim: Artigo 30. Compete privativamente ao Congresso Nacional: (...) II aprovar os tratados internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, exceto os que visam simplesmente a executar, aperfeioar ou interpretar obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados preexistentes; os que ajustem a prorrogao de tratados e os de natureza administrativa. O Congresso Nacional ser notificado, para seu conhecimento, da celebrao destes
Idem, p. 10. Assemblia Nacional Constituinte. Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais. Parecer do Relator sobre as emendas apresentadas ao Anteprojeto. Redao final do Anteprojeto. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 16.
31 32
103
tratados, com indicao precisa de seu carter e contedo, imediatamente aps a concluso dos mesmos33. Segundo o autor da emenda, necessrio dar maior flexibilidade ao Executivo na concluso de ajustes internacionais rotineiros, sem importncia transcendente ou de natureza administrativa. Muito provavelmente, Acio Neves foi buscar inspirao para a referida emenda em sugesto oriunda do Itamaraty, como se pode deduzir sem dificuldade pela leitura atenta da Informao CJ/05, de 21 de outubro de 1985, do consultor jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, Antonio Augusto Canado Trindade (1985, p. 3-4). Apesar de ter como opinio predominante entre os constituintes, pelo nmero de sugestes e de emendas recebidas, a de no se admitir que o Executivo seja o juiz da transcendncia ou no de certos atos internacionais, o relator da Subcomisso, constituinte Joo Hermann Neto, opinou pela aprovao da emenda de Acio Neves, entendendo, porm, que a fixao do elenco de atos internacionais dispensados da aprovao congressional deve ser deixada para um Comit Parlamentar de Acompanhamento e Fiscalizao das Relaes Internacionais.34 C Anteprojeto da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais A Subcomisso aprovou, por unanimidade, a verso final de seu anteprojeto, em reunio de 22 de maio de 1987. Os dispositivos concernentes ao assunto em tela foram os seguintes: Artigo 26. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...)
Idem, p. 23. Assemblia Nacional Constituinte. Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais. Parecer do Relator sobre as emendas apresentadas ao Anteprojeto. Redao final do Anteprojeto. Op. cit., p. 23.
33 34
VI negociar e celebrar tratados e outros compromissos internacionais quando autorizados por lei ou por tratado anterior, submetendo-os, nos demais casos, aprovao do Congresso Nacional, antes de ratific-los; VII ratificar e denunciar tratados e providenciar o depsito de instrumentos de ratificao ou de denncia junto aos rgos competentes; VIII comunicar ao Congresso Nacional o teor de todos os tratados e compromissos negociados sem necessidade de autorizao prvia do Poder Legislativo; (...) Artigo 27. Os tratados e convenes sobre direitos do homem, direito humanitrio e as convenes internacionais do trabalho sero submetidos pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional no prazo mximo de trs meses de sua concluso e, se aprovados pelo Poder Legislativo, sero obrigatoriamente ratificados pelo Presidente da Repblica no prazo mximo de nove meses. Pargrafo nico. Os tratados e convenes mencionados no caput deste artigo no podero ser denunciados sem aprovao prvia do Congresso Nacional. Artigo 28. Os tratados e compromissos internacionais que, nos termos do artigo 26, inciso VI, dispensam aprovao pelo Poder Legislativo, sero comunicados ao Congresso Nacional num prazo de at trs meses de sua concluso. Pargrafo nico. Se se tratar de matria concernente segurana nacional, ou de segredo de Estado, s ser levada ao conhecimento das Comisses de Relaes Exteriores do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, em sesso secreta, a critrio do Presidente da Repblica.
104
(...) Artigo 30. Compete privativamente ao Congresso Nacional: (...) II aprovar os tratados internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, exceto os que visem simplesmente a executar, aperfeioar ou interpretar obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados preexistentes; os que ajustem a prorrogao de tratados e os de natureza administrativa. O Congresso Nacional ser notificado, para seu conhecimento, da celebrao destes tratados, com indicao precisa de seu carter e contedo, imediatamente aps a concluso dos mesmos; III autorizar o Presidente da Repblica a: a) denunciar os tratados e convenes sobre direitos do homem, direito humanitrio e as convenes internacionais do trabalho. (...) IV informar-se de todos os tratados e compromissos internacionais negociados pelo Presidente da Repblica e que independam de aprovao prvia do Poder Legislativo para fins de ratificao. (...) Artigo 31. O Congresso Nacional, no seu Regimento Interno, estabelecer normas e procedimentos para a instalao de um Comit de Acompanhamento e Fiscalizao das Relaes Internacionais que o capacitem a exercer de forma eficiente, permanente e gil a competncia que lhe conferida pelo artigo 30 desta Constituio35. 2.5. Anteprojeto da Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher O anteprojeto da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes
35
Internacionais convergiu para a Comisso Temtica da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher. Foi, ento, objeto de apreciaes e crticas de um nmero mais amplo de integrantes da Assemblia. Farabulini Jnior chamou a ateno para a circunstncia de que o anteprojeto da Subcomisso do Poder Legislativo, j conhecido dos constituintes, traava normas distintas das fixadas pela Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais, no campo da competncia para celebrar tratados, pois sujeitava-os ao veredicto do Congresso, sem quaisquer excees.36 O relator da Comisso, Jos Paulo Bisol, divulgou, a 8 de junho de 1987, seu anteprojeto, regulando a matria da seguinte maneira: Artigo 28. Os tratados e compromissos internacionais dependem da aprovao do Congresso Nacional, excetuados os que visem simplesmente a executar, aperfeioar e interpretar os textos de tratados preexistentes, os que ajustem a prorrogao de anteriores e os de natureza meramente administrativa. 1o Os tratados a que se refere a parte final deste artigo sero levados, dentro de trinta dias, ao conhecimento do Congresso Nacional que poder revog-los, caso modificarem substancialmente o ato que lhes deu origem37. Acio Neves props melhorias na redao e no contedo do dispositivo, acrescentando-se os acordos que visem simplesmente prorrogar tratados preexistentes aos que visem a executar, a aperfeioar e a interpretar, dispensados todos da aprovao do Congresso, e suprimindo-se a parte final do 1o, onde se l que o Legislativo
36 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 79, 18 de junho de 1987, p. 2. 37 Assemblia Nacional Constituinte. Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher. Parecer e Substitutivo. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 11-2.
Idem, p. 26-7.
105
poder rejeit-los, caso modificarem substancialmente o ato que lhes deu origem. Entendeu que, caso fosse incorporada ao texto, essa possibilidade de rejeio parlamentar eventualmente se constituiria em argumento contra o Brasil, pois pases estrangeiros desconfiariam que as negociaes em andamento pelo governo nacional poderiam ser, a qualquer tempo, suprimidas pelo Congresso.38 O relator, constituinte Jos Paulo Bisol, aceitou as emendas, considerando que a competncia congressional de reativar a discusso de um tratado est implcita no caput do artigo 28 do anteprojeto. Isto , se o Legislativo entender que o ato internacional levado ao seu conhecimento contiver substanciais modificaes daquele ao qual est ligado, poder rejeit-lo.39 A redao final do anteprojeto da Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher da Assemblia Nacional Constituinte, aprovada a 12 de junho de 1987, ficou assim composta: Artigo 28. Os tratados e compromissos internacionais dependem da aprovao do Congresso Nacional, excetuados os que visem simplesmente a executar, aperfeioar, interpretar ou prorrogar tratados preexistentes e os de natureza meramente administrativa. 1o Os tratados a que se refere a parte final deste artigo sero levados, dentro de trinta dias, ao conhecimento do Congresso Nacional40. 2.6. Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo A Comisso Temtica da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo tambm
38 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 87, 2 de julho de 1987, p. 40-1. 39 Idem, p. 41. 40 Assemblia Nacional Constituinte. Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher. Anteprojeto da Comisso. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 22.
estudou a diviso de competncia em matria de celebrao de tratados internacionais, recebendo, inicialmente, subsdios das Subcomisses do Poder Legislativo e do Poder Executivo. A Anteprojeto da Subcomisso do Poder Legislativo O constituinte Jos Jorge, relator da Subcomisso do Poder Legislativo, sugeriu em seu anteprojeto inicial a seguinte frmula: Artigo 5o da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, bem como sobre os atos deles decorrentes41. Com essa redao, sustentou Jos Jorge, pretendia coibir a interpretao que o Executivo tem dado aos dispositivos constitucionais, no sentido de submeter somente os tratados-quadro ao crivo do Parlamento, retirando-lhe a capacidade de interferir, de qualquer forma, sobre os atos deles decorrentes, ainda que estes sejam lesivos aos interesses do Pas.42 A tica, portanto, era diametralmente oposta da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes Internacionais e da Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher, supramencionadas. Houve interessante debate desencadeado por emenda proposta por Fernando Henrique Cardoso, que, segundo Bocayuva Cunha, presidente da Subcomisso do Poder Legislativo, tinha formulao recomendada pelo Ministrio das Relaes Exteriores.43 A redao sugerida era a seguinte: Artigo 5o da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
41 Assemblia Nacional Constituinte. Subcomisso do Poder Legislativo. Relatrio e Anteprojeto. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 7. 42 Idem, p. 2. 43 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Suplemento ao no 103, 24 de julho de 1987, p. 12.
106
I resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Poder Executivo, bem como, na forma e nos limites fixados em Decreto Legislativo, sobre todos os atos internacionais que impliquem compromisso de qualquer espcie para o Pas44. O constituinte Fernando Henrique Cardoso alegou, em defesa de sua emenda, que, na medida em que se tornam mais densas e complexas, as relaes internacionais passaram a gerar uma variedade de atos e documentos oficiais de hierarquia inferior aos tratados, convenes e acordos. Exigir que todos passem pelo crivo do Poder Legislativo emperraria a conduo da poltica externa. O prprio Legislativo, no entanto, deve determinar, soberanamente, quais as classes de atos internacionais passaro pelo seu crivo e at onde ir a autonomia do Executivo nessa matria, concluiu Fernando Henrique Cardoso.45 Ao ser examinada a emenda pela Subcomisso, contra ela insurgiu-se o constituinte Itamar Franco. Criticou o uso da expresso resolver definitivamente, que, segundo instou, deve ser substituda por aprovar previamente, pois precisa ficar proibida a praxe que vem sendo adotada pelos rgos executivos de dar executoriedade provisria aos atos internacionais firmados em nome do Pas at o final pronunciamento do Congresso Nacional. Assim, julgou mais adequada a redao que props: Artigo 5o da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I aprovar previamente os tratados, convenes, acordos e atos internacionais, firmados ad referendum pelo Presidente da Repblica, bem como quaisquer outros instrumentos que tenham por objeto implement-los46.
Idem. Ibid., p. 13. 46 Ibid.
44 45
Contudo, a Subcomisso rejeitou tanto a emenda de Fernando Henrique Cardoso quanto a de Itamar Franco, prevalecendo a redao do relator, Jos Jorge, ampliada com outras emendas aprovadas de Eduardo Bomfim e do prprio Itamar Franco, que recomendaram condicionar a vigncia dos atos decorrentes de tratados publicao do respectivo Decreto Legislativo de aprovao.47 A redao final do anteprojeto da Subcomisso do Poder Legislativo da Assemblia Nacional Constituinte, aprovada em reunio de 22 de maio de 1987, foi a seguinte: Artigo 5o da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, bem como sobre os atos deles decorrentes, que s tero vigncia com a publicao do Decreto Legislativo de aprovao48. B Anteprojeto da Subcomisso do Poder Executivo A Subcomisso do Poder Executivo, determinada a sugerir um sistema de governo parlamentarista para o Brasil, pouca ateno dispensou competncia dos poderes constitudos para celebrar tratados. No relatrio do constituinte Jos Fogaa, percebe-se desinteresse pelo assunto, pois, enquanto na parte expositiva colocou entre os pontos fundamentais do anteprojeto a regra segundo a qual compete ao Presidente celebrar tratados internacionais ad referendum do Congresso Nacional,49 no texto proposto inseriu preceito dispondo, paradoxalmente, que compete ao Presidente da Repblica celebrar tratados, convenes e
47 Assemblia Nacional Constituinte. Subcomisso do Poder Legislativo. Relatrio Final. Anteprojeto aprovado pela Subcomisso. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 20. 48 Idem, p. 31. 49 Assemblia Nacional Constituinte. Subcomisso do Poder Executivo. Anteprojeto. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 10.
107
atos internacionais, ad referendum do Senado Federal.50 E foi com essa ltima redao que o anteprojeto recebeu o assentimento final da Subcomisso do Poder Executivo, em reunio de 25 de maio de 1987.51 C Anteprojeto da Comisso de Organizao dos Poderes e Sistema de Governo Os anteprojetos das Subcomisses do Poder Legislativo e do Poder Executivo foram rediscutidos na Comisso de Organizao dos Poderes e Sistema de Governo. Itamar Franco insistiu que se emendasse o texto, sugerindo as seguintes frmulas: da competncia exclusiva do Congresso Nacional: resolver definitivamente sobre tratados, convenes, acordos e atos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, bem como sobre todos os demais instrumentos que vinculem o Pas externamente a qualquer ttulo, ainda que complementares ou regulamentares de outros j ratificados.52 Compete privativamente ao Presidente da Repblica: celebrar tratados, convenes e quaisquer atos internacionais, sempre ad referendum do Senado Federal, vedada a vigncia provisria em qualquer hiptese53. A primeira foi rejeitada pelo relator da Comisso, constituinte Egdio Ferreira Lima, por entender que, se aprovada, paralisaria as relaes internacionais do Pas e o Congresso Nacional,54 e a segunda tambm no foi aceita, por ser a matria da competncia exclusiva do Congresso e no apenas do Senado.55 A disparidade entre os anteprojetos oriundos das Subcomisses do Legislativo
Idem, p. 16. Ibid. 52 Emenda 00887, apresentada a 9 de junho de 1987. 53 Emenda 00906, apresentada a 9 de junho de 1987. 54 Parecer sobre a emenda 00887, de 9.6.1987. 55 Parecer sobre a emenda 00906, de 9.6.1987.
50 51
e do Executivo, um submetendo os tratados aprovao do Congresso e outro exigindo apenas o assentimento do Senado, foi apontada pelo constituinte Bocayuva Cunha, que props a correo do equvoco, deixando claro que a matria entra na esfera da competncia do Congresso, isto , da Cmara dos Deputados e do Senado56. O texto final da Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo da Assemblia Nacional Constituinte foi aprovado a 12 de junho de 1987 e no fez aluso aos atos decorrentes de tratados, adotando a seguinte redao: Artigo 5o da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica; (...) Artigo 54. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites desta Constituio: (...) XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, firmar acordos, emprstimos e obrigaes externas, ad referendum do Congresso Nacional.57 2.7. Compatibilizao dos Anteprojetos das Comisses Temticas pela Comisso de Sistematizao A primeira tarefa do relator da Comisso de Sistematizao da Assemblia Nacional Constituinte, Bernardo Cabral, foi compatibilizar as matrias recebidas das Comisses Temticas, de modo a apresentar um anteprojeto geral, que servisse para uma visualizao de conjunto do trabalho at ento desenvolvido.
56 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 118, 8 de agosto de 1987, p. 72. 57 Assemblia Nacional Constituinte. Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo. Anteprojeto. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 9 e 26.
108
No dia 26 de junho de 1987, o relator divulgou o anteprojeto geral de Constituio que, no pertinente processualstica dos atos internacionais, dispunha: Artigo 12. Os tratados e compromissos internacionais dependem da aprovao do Congresso Nacional, excetuados os que visem simplesmente a executar, aperfeioar, interpretar ou prorrogar tratados preexistentes e os de natureza meramente administrativa. 1o Os tratados a que se refere a parte final deste artigo sero levados dentro de trinta dias ao conhecimento do Congresso Nacional. (...) Artigo 99. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver, definitivamente, sobre tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica; (...) Artigo 162. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites desta Constituio: (...) XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, firmar acordos, emprstimos e obrigaes externas, ad referendum do Congresso Nacional.58 2.8. Projeto do Relator da Comisso de Sistematizao. Primeiro e Segundo Substitutivos. Projeto de Constituio (A) Distribudo o anteprojeto em avulsos, comeou prazo para apresentao de emendas. O artigo 12 foi alvo de vrias emendas, visando a incluso da idia contida no pargrafo primeiro no caput do dispositivo, o que foi aceito pelo relator.
Assemblia Nacional Constituinte. Comisso de Sistematizao. Anteprojeto de Constituio. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 3-4, 16 e 23.
58
A 9 de julho de 1987, Bernardo Cabral apresentou o Projeto de Constituio, que prescreveu: Artigo 11. Os tratados e compromissos internacionais dependem da aprovao do Congresso Nacional, excetuados os que visem simplesmente a executar, aperfeioar, interpretar ou prorrogar tratados preexistentes e os de natureza meramente administrativa, que sero levados, dentro de trinta dias, ao conhecimento do Congresso Nacional. (...) Artigo 100. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver, definitivamente, sobre tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica; (...) Artigo 158. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites desta Constituio: (...) XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, firmar acordos, emprstimos e obrigaes externas, ad referendum do Congresso Nacional59. Os constituintes analisaram o texto e formularam outras emendas. O artigo 11 continuou recebendo crticas. Siqueira Campos props emenda dispondo exatamente o contrrio do que ele estipulava: Os tratados internacionais dependem da aprovao do Congresso Nacional, mesmo em se tratando de matria de interpretao ou prorrogao de tratados preexistentes ou de natureza meramente administrativa60.
Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de Constituio (da Comisso de Sistematizao). Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 6, 17 e 22. 60 Emenda no 19386, apresentada a 13.8.1987.
59
109
Embora no tenha sido aprovada, a emenda convenceu o relator a suprimir o artigo 11 do Projeto. Assim, no primeiro substitutivo que apresentou, em 26 de agosto de 1987, o relator da Comisso de Sistematizao eliminou do projeto de 9 de julho o artigo 11 e as expresses firmar acordos, emprstimos e obrigaes externas do inciso XIII do artigo 158. Ademais, trocou a expresso resolver definitivamente por aprovar ou no quanto competncia do Congresso Nacional no terreno dos tratados internacionais. O primeiro substitutivo apresentou, ento, a seguinte frmula: Artigo 77. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I aprovar ou no tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica; (...) Artigo 115. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites desta Constituio: (...) XII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, referendado pelo Congresso Nacional.61 Em seguida, diante da possibilidade de emendar-se o texto mais uma vez, foi apresentada importante proposio pelo constituinte Octvio Elsio, recomendando nova redao ao artigo 77, I, que viria a permanecer, com poucas alteraes, at a concluso dos trabalhos da Assemblia. Segundo Octvio Elsio, deveria ficar estabelecido que da competncia exclusiva do Congresso Nacional: aprovar, ou no, tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, ou atos assinados por autoridade governamental que acarretem enAssemblia Nacional Constituinte. Comisso de Sistematizao. Projeto de Constituio. Substitutivo do Relator. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 26 e 30.
61
cargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional62. Alegou em sua justificativa que imperiosa a aprovao congressional para os compromissos de endividamento externo do Pas e no apenas para os tratados internacionais. O relator acolheu a emenda, com a redao do segundo substitutivo, que apresentou no dia 15 de setembro de 1987: Artigo 55. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I aprovar ou no tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica ou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; (...) Artigo 91. Compete ao Presidente da Repblica: (...) XII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, ad referendum do Congresso Nacional63. O Projeto de Constituio (A), apresentado em 24 de novembro de 1987, pela Comisso de Sistematizao, para ser apreciado em primeiro turno pela Constituinte, manteve, no tema ora analisado, a mesma redao do segundo substitutivo do relator, com mnimas alteraes no dispositivo que fixa a competncia do Presidente: Artigo 59. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I aprovar ou no tratados, convenes e acordos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica ou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; (...)
Emenda no 23587, apresentada a 2.9.1987. Assemblia Nacional Constituinte. Comisso de Sistematizao. Projeto de Constituio. Substitutivo do Relator (Segundo). Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 41 e 48.
62 63
110
Artigo 95. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites desta Constituio: (...) XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, com o referendo do Congresso Nacional64. 2.9. Primeiro turno de discusso e votao em plenrio. Projeto de Constituio (B) Mediante a aprovao da Resoluo no 3, de 5 de janeiro de 1988, que alterou as regras regimentais, o plenrio da Constituinte passou a deliberar, no primeiro turno, sobre dois textos bsicos alternativos: o Projeto de Constituio (A) da Comisso de Sistematizao e o substitutivo ao mesmo apresentado pelo grupo parlamentar conhecido como Centro, embora em algumas partes tenham prevalecido outras emendas coletivas e tambm individuais. O substitutivo do Centro disciplinou a faculdade do Legislativo de examinar os atos internacionais da seguinte forma: Artigo 58. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I aprovar, ou no, tratados e acordos internacionais ou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional65. As diferenas deste com relao ao texto do Projeto de Constituio (A) consistem na supresso do termo convenes, falando apenas em tratados e acordos, e na eliminao da expresso celebrados pelo Presidente da Repblica. O plenrio optou pelo texto do substitutivo do Centro, em votao efetuada a 15 de maro de 1988.66
64 Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de Constituio (A) da Comisso de Sistematizao. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1987. p. 31 e 47. 65 Assemblia Nacional Constituinte. Estudo comparativo correlacionando o Projeto de Constituio (A) com as emendas do Centro e as demais emendas do Plenrio com os destaques apresentados. Ttulo IV Da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1988. p. 12. 66 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 16 de maro de 1988, p. 8.472.
Com a aprovao do projeto do Centro, duas emendas individuais ficaram prejudicadas e no foram apreciadas pelo plenrio. Contudo, merecem ser mencionadas. So as seguintes: 1) emenda do constituinte Aloysio Chaves, propondo a supresso do termo convenes, pois sinnimo de tratados, e recomendando reviso geral do projeto neste particular, de modo que no fossem empregadas palavras diferentes para expressar o mesmo objeto jurdico;67 2) emenda do constituinte Roberto Campos, recomendando suprimir a referncia a atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, uma vez que existem certas operaes de crdito e atos internacionais, como crdito de fornecedores, financiamentos de importaes, exportaes, acordos de crditos recprocos e outros, realizados pelo Banco Central, Petrobrs, Vale do Rio Doce, etc., que requerem pronta deliberao, no podendo ficar ao aguardo de uma autorizao congressional, sob pena de se interromper todo o processo produtivo.68 O dispositivo do Projeto de Constituio (A) sobre a competncia do Presidente da Repblica para celebrar tratados igualmente no foi aprovado pelo plenrio da Assemblia, que preferiu sufragar a fuso de duas emendas: a emenda coletiva no 2P01830-1, subscrita, em primeiro lugar, pelo constituinte Humberto Lucena, e a emenda individual no 2P00093-2 do constituinte Maurlio Ferreira Lima.69 O texto, aprovado em sesso de 22 de maro de 1988, retomou a frmula tradicional de constituies republicanas brasileiras anteriores ao dispor no caput sobre a competncia privativa do Presidente da Repblica e foi mantido at a redao final:
67 Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de Constituio (A). Emendas oferecidas em Plenrio. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1988. v. I, p. 17-8. 68 Idem, p. 311. 69 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 23 de maro de 1988, p. 8.733-47.
111
Artigo 95. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional70. No dia 5 de julho de 1988, o relator geral apresentou o Projeto de Constituio (B) para ser apreciado em segundo turno de discusso e votao. Embora garantindo, na apresentao do Projeto, que se preocupara em guardar absoluto respeito integridade do contedo das frmulas literais normativas aprovadas no primeiro turno, promovendo alteraes de linguagem e na colocao dos dispositivos no corpo do texto somente nos casos em que a aplicao das regras tcnico-normativas no implicassem mudanas capazes de despertar a idia de haver modificado o sentido das normas,71 o relator geral em verdade modificou o texto do artigo pertinente competncia do Congresso para deliberar acerca de tratados internacionais, substituindo a expresso aprovar ou no por resolver definitivamente, alegando no relatrio que esta lhe pareceu a mais adequada.72 O texto do Projeto de Constituio (B) ficou redigido da seguinte maneira: Artigo 50. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados e acordos internacionais ou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; (...) Artigo 86. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional73.
Idem, p. 8.734. 71 Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de Constituio (B). Segundo Turno. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1988. p. 3. 72 Idem, p. 9. 73 Idem, p. 52 e 70.
70
2.10. Segundo turno de discusso e votao em plenrio. Projeto de Constituio (C) O Projeto (B) foi alvo de duas emendas individuais, no segundo turno de discusso e votao, formuladas por Roberto Campos e Acival Gomes, respectivamente. Roberto Campos insistiu na supresso das expresses atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, enquanto Acival Gomes props a supresso do termo gravosos, apenas. As expresses cuja eliminao sugeriu representam, no entender de Roberto Campos, indbita interferncia legislativa, inviabilizando a execuo de atos ordinrios de gesto, que cabe ao Executivo efetuar, ao Legislativo fiscalizar e ao Judicirio punir, em caso de malversao.74 Acival Gomes argumentou que a redao do Projeto (B) estabeleceu restrio incabvel ao exerccio da competncia do Congresso Nacional, excluindo da sua apreciao os tratados e acordos internacionais ou atos que no sejam gravosos ao patrimnio nacional, segundo a interpretao que venha a ser dada pelas autoridades celebrantes desses atos. Para evitar essa discriminao geradora de ambigidades e estabelecer a competncia do Congresso Nacional para resolver sobre todo e qualquer tratado, acordo ou ato que acarrete encargos ou compromissos ao patrimnio nacional, gravosos ou no, torna-se necessrio eliminar da redao do texto a palavra gravosos, como props.75 O constituinte Bernardo Cabral, relator geral, recomendou Assemblia a aprovao de ambas as emendas, na forma proposta por Roberto Campos, isto , suprimindo-se as expresses atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional.76
74 Assemblia Nacional Constituinte. Secretaria-Geral da Mesa. Projeto de Constituio (B). Emendas oferecidas em Plenrio. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1988. p. 172. 75 Idem, p. 187. 76 Assemblia Nacional Constituinte. Secretaria-Geral da Mesa. Projeto de Constituio (B). Parecer
112
No plenrio, Roberto Campos defendeu a emenda, alegando que as aludidas expresses configuram exorbitncia nas atribuies do Poder Legislativo, pois invadem a esfera do Executivo, ao atingirem atos ordinrios de gesto interna e no apenas compromissos internacionais do Estado soberano. Alm do mais, disse Campos, o dispositivo inexeqvel, pois, muitas vezes, somente a posteriori se pode apurar a gravosidade ou lucratividade de um ato qualquer. Essa descoberta a posteriori resulta, por exemplo, de acidentes imprevistos de mercado, ou de variao de moedas, no caso de emprstimos. Exemplificou com o Acordo Nuclear do Brasil com a Alemanha que foi inicialmente aplaudido pelo Congresso. Ningum imaginava que se tornaria um ato profundamente gravoso, em virtude de simples acidente de mercado, de vez que a moeda, o marco, na qual os emprstimos foram contratados, experimentou extraordinria valorizao relativamente nossa moeda mais corrente na contratao de emprstimos, que o dlar norte-americano. Assim, um ato patritico, a priori, tornou-se, a posteriori, extremamente gravoso. impossvel, destarte, definir-se, a priori, quais so os atos ou compromissos gravosos para o patrimnio nacional, e essa disposio, se aprovada, seria, segundo Roberto Campos, condenada a um esquecimento tumular posto que o Poder Executivo ficaria manietado em suas aes de gesto ordinria.77 Bernardo Cabral opinou, em plenrio, pela aprovao da emenda, alegando que efetivamente h certas operaes de crdito externo que no podem ficar dependentes de autorizao do Congresso, sob pena de graves conseqncias ao processo produtivo.78
do Relator sobre as Emendas oferecidas em Plenrio. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1988. p. 140 e 153. 77 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 27 de agosto de 1988, p. 13.273. 78 Idem.
Apesar do parecer favorvel do relator, a emenda foi rejeitada pelo plenrio, em 26 de agosto de 1988, permanecendo, portanto, a redao integral do Projeto (B).79 O Projeto de Constituio (C), apresentado pela Comisso de Redao da Assemblia Nacional Constituinte, aps a aprovao completa do texto, em segundo turno, no dia 2 de setembro de 1988, manteve, assim, no tocante processualstica dos acordos internacionais, idntica redao do Projeto (B): Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados e acordos internacionais ou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; (...) Artigo 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional80. 2.11. Comisso de Redao. Projeto de Constituio (D) Iniciado prazo para propostas de alteraes exclusivamente de redao, dois constituintes apresentaram emendas por escrito ao artigo 49, I, do Projeto (C): 1) Carlo DeCarli sustentou que o dispositivo se refere competncia exclusiva do Congresso Nacional para resolver definitivamente sobre atos internacionais. E, na forma como ficou redigido, conferiu ao Congresso a faculdade de resolver definitivamente sobre tratados e acordos internacionais, ou atos, no necessariamente internacionais, que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. NecessIbid., p. 13.274. Assemblia Nacional Constituinte. Comisso de Redao. Projeto de Constituio (C). Redao final. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1988. p. 37 e 53.
79 80
113
rio, pois, restabelecer o escopo verdadeiro do texto, que o de submeter ao Congresso os atos internacionais gravosos ao patrimnio nacional. Assim, sugeriu a substituio do inciso I do artigo 49 pelo seguinte texto: Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional81. 2) Marco Maciel, percebendo tambm que a frmula original enseja o entendimento de que os atos que acarretam encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional so inclusive os de ordem interna (operaes de crdito, alienao de bens pblicos, etc.), o que manifestamente no o caso, props nova redao: Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional82. O constituinte Paes Landim, por outro lado, formulou verbalmente proposta de alterao, igualmente do texto do artigo 49, I, na quarta reunio da Comisso de Redao, em 14 de setembro de 1988, considerando no ser de boa tcnica constitucional o uso do termo gravosos, e recomendando a seguinte composio: Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados e acordos internacionais ou atos que acarretem encargos ou compromissos para as finanas do Estado ou para o patrimnio nacional83.
81 Assemblia Nacional Constituinte. Comisso de Redao. Projeto de Constituio (C). Propostas exclusivamente de redao. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1988. p. 29. 82 Idem, p. 30. 83 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento B ao no 307, 23 de setembro de 1988, p. 116.
A Comisso de Redao apreciou de imediato a emenda proposta pelo constituinte Paes Landim. O presidente da Comisso e da prpria Assemblia Constituinte, Ulysses Guimares, opinou que, tendo sido objeto de emendas rejeitadas pelo plenrio, o texto no poderia ser alterado na Comisso.84 Roberto Freire, por sua vez, sublinhou que a meno no texto aos atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos objetivou fazer com que os acordos com o Fundo Monetrio Internacional passassem necessariamente pelo Congresso. Buscou-se outra frmula melhor, durante os trabalhos de elaborao constitucional, que garantisse a apreciao dos referidos acordos pelo Congresso, sem necessidade de empregar a expresso gravosos ao patrimnio nacional, mas, conforme Roberto Freire, no fora encontrada.85 Bonifcio de Andrada sugeriu passar o qualificativo internacionais para depois de atos,86 ficando a redao idntica da emenda proposta por Marco Maciel, isto : Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Adolfo Oliveira, porm, apresentou objeo que liquidou, naquele momento, com tal formulao, argumentando que podem existir tratados da mais alta relevncia que no so gravosos em termos financeiros, como, por exemplo, convenes internacionais sobre direitos humanos. Se a gravosidade dos atos for generalizada para os tratados e acordos, no iro mais ao Congresso, para a devida aprovao, tratados que comprometam o Brasil mas que no importem em nus ou despesas.87
Idem. Ibid., p. 116-17. 86 Ibid., p. 117. 87 Ibid.
84 85
114
Imediatamente, o relator concordou com a objeo e o presidente deu o veredicto, rejeitando qualquer alterao no artigo 49, inciso I: Vamos manter o texto!.88 Transcorridas apenas mais duas sesses, a Comisso voltou a examinar a matria, na stima reunio, de 20 de setembro, quando entrou em pauta a emenda proposta por Marco Maciel, que havia sido destacada. A pretenso de Maciel, como j visto, era no sentido de deslocar o qualificativo internacionais para depois de atos, como recomendara tambm Bonifcio de Andrada, sem lograr xito, na quarta reunio. O relator, Bernardo Cabral, lembrou-se imediatamente da deciso anterior e disse que a Comisso j resolvera no aceitar essa modificao. Bonifcio de Andrada contestou, alegando que no houvera deliberao, mas to-somente discusso. Surpreendentemente, aps curto debate, Ulysses Guimares sentenciou: Com a concordncia do relator, aprovado!.89 Assim, o texto do Projeto de Constituio (D), apresentado pela Comisso de Redao, a 20 de setembro, para deliberao final da Assemblia Nacional Constituinte, foi o seguinte: Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; (...) Artigo 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional90.
Ibid. 89 Ibid., p. 163. 90 Assemblia Nacional Constituinte. Comisso de Redao. Projeto de Constituio (D). Redao final. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1988. p. 36 e 51.
88
No espao de seis dias, a Comisso de Redao, a quem competia apenas cuidar dos aspectos formais, da tcnica legislativa e da correo de linguagem do texto e que, como declarou Ulysses Guimares, no podia exorbitar das suas funes,91 alterou substancialmente o contedo do artigo 49, inciso I. 2.12. Votao final. Constituio promulgada a 5 de outubro de 1988 O projeto (D) foi submetido a votos dos constituintes, em bloco, na sesso plenria de 22 de setembro de 1988. Houve protestos contra alteraes promovidas pela Comisso de Redao. Domingos Juvenil manifestou sua indignao por constatar mudanas de mrito ao cotejar os textos dos Projetos (C) e (D).92 Theodoro Mendes votou favoravelmente ao Projeto (D), mas, em declarao de voto por escrito, registrou seu protesto contra a atuao da Comisso de Redao que, sob o pretexto regimental de consertar erros de linguagem, incluiu matria no submetida a plenrio e, portanto, no votada pela Assemblia Nacional Constituinte.93 Contudo, era tarde para promover alteraes. O Projeto (D) foi aprovado por 474 votos a favor, 15 contra e 6 abstenes,94 e promulgado, como nova Constituio da Repblica Federativa do Brasil, a 5 de outubro de 1988, dispondo quanto celebrao de tratados internacionais: Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
91 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento B ao no 307, 23 de setembro de 1988, p. 7. 92 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 23 de setembro de 1988, p. 14.278. 93 Ibid., p. 14.359. 94 Ibid., p. 14.321.
115
(...) Artigo 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional95.
3. Interpretaes doutrinrias
A decepo dos juristas, principalmente com o artigo 49, I, logo se tornou conhecida. Manoel Gonalves Ferreira Filho (1992, p. 21) constatou redao inadequada; Jos Sette Cmara (1987-1989), texto confuso; Oscar Dias Corra (1991, p. 122), letra defeituosa. A redao no foi das mais felizes, afirmou Celso de Albuquerque Mello (1994, p. 227); no prima pela clareza, concluiu Elcias Ferreira da Costa (1989, p. 115); manteve-se fiel nossa m tradio constitucional na matria, no tendo nem mesmo incorporado no texto os poucos avanos contidos no Projeto de Constituio da Comisso de Sistematizao, declarou Joo Grandino Rodas. Efetivamente, a Constituio de 1988 perdeu a oportunidade para disciplinar de forma moderna e clara a competncia para celebrar tratados e ampliou ainda mais as divergncias sobre o tema. Os comentrios divulgados pelos doutrinadores, a propsito dos artigos 49, I, e 84, VIII, demonstram que continuam existindo duas vertentes no pensamento jurdico brasileiro sobre a interpretao das normas constitucionais relativas competncia para celebrar tratados: 1 a vertente doutrinria que se pronuncia pela compulsoriedade absoluta da deliberao do Legislativo para todos os acordos internacionais celebrados pelo Executivo; 2 a vertente doutrinria que se pronuncia pela admissibilidade da
95 Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento ao no 308, 6 de outubro de 1988, p. 10 e 14.
celebrao de certos acordos internacionais unicamente pelo Executivo, sem aprovao congressional. Na primeira vertente, filiaram-se Manoel Gonalves Ferreira Filho, Jos Cretella Jnior, Pinto Ferreira, Lus Ivani de Amorim Arajo, Oscar Dias Corra, Elcias Ferreira da Costa e Roberto de Bastos Lellis. A segunda recebeu a adeso de Celso de Albuquerque Mello, Guido Fernando Silva Soares, Jos Francisco Rezek, Jos Sette Cmara, Antonio Augusto Canado Trindade e Vicente Marotta Rangel. 3.1. A Constituio exige a aprovao do Congresso para todos os acordos internacionais Conforme Manoel Gonalves Ferreira Filho (1992, p. 21), o intento do artigo 49, I, ntido: sujeitar aprovao do Congresso Nacional todo ato internacional que acarrete encargo ou gravame para o patrimnio nacional, isto , que traga nus para o Pas. Mas acrescentou: A redao, inadequada, deste inciso, no importa em excluir, como parece, a necessidade de aprovao, por parte do Congresso Nacional, de atos internacionais, celebrados pelo Presidente da Repblica, como tratados e convenes, que no pesem diretamente sobre o patrimnio nacional. Cumpre lembrar que o artigo 84, VIII, prev tal aprovao, referendo como diz. Assim, concluiu o referido jurista que, em face do Direito ptrio, a vontade do Estado brasileiro, relativamente a atos internacionais, inclusive a tratados e a convenes, surge de um ato complexo, onde se integram a vontade do Presidente da Repblica, que os celebra, e a do Congresso Nacional, que os ratifica (Idem). A necessidade de todos os tratados celebrados pelo Presidente da Repblica serem apreciados pelo Congresso Nacional
116
e no apenas os que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional , na opinio de Lus Ivani de Amorim Arajo (1992, p. 43), um imperativo categrico. Jos Cretella Jnior (1991, p. 2.907), por sua vez, sustentou que os tratados, convenes, atos internacionais no adentram, no mundo jurdico, como atos perfeitos e acabados, sem o referendo ou chancela do Congresso Nacional. Os acordos em forma simplificada mereceram especificamente a ateno de Pinto Ferreira (1992, p. 570), que asseverou, nos seus Comentrios: (...) necessria a aprovao dos acordos executivos pelo Congresso Nacional, salvo emenda constitucional que discipline a matria, como na Frana. O objetivo do texto constitucional, segundo Oscar Dias Corra (1991, p. 122), foi o de conferir competncia ao Congresso Nacional para examinar e aprovar, ou no, todos os atos internacionais firmados pelo Executivo. A letra do inciso I do artigo 49 defeituosa quando refere encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. O legislador constituinte, supe Oscar Dias Corra (1991, p. 121-122), pretendeu dizer encargos ou compromissos que envolvam nus, gravames, para o patrimnio nacional, porque o adjetivo gravosos j envolve julgamento, juzo de valor: o Congresso s cuidaria dos que fossem gravosos ao patrimnio nacional, o que no a finalidade do dispositivo. Acrescentando aos tratados e convenes, os atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, o legislador constituinte teve em vista atos que dizem respeito a entendimentos de natureza econmico-financeira, envolvendo graves compromissos do Pas no exterior. Como surgiram dvidas sobre a regularidade de acordos e compromissos firmados em anos anteriores pelo Governo (acorBraslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008
dos com o FMI, BID, Clube de Paris), tanto que, no artigo 26 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, ficou determinado o exame dos atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro, o legislador constituinte de 1988 decidiu armar o Congresso de poderes para examin-los e resolver definitivamente sobre eles. Elcias Ferreira da Costa (1989, p. 115) advertiu, igualmente, que, se a orao que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional fosse entendida como clusula restritiva, ficariam por fora da competncia deliberativa do Congresso quaisquer outros tratados, acordos ou atos cujo objeto no implicasse encargo gravoso ao patrimnio nacional, o que no ter sido o sentido objetivado pelo legislador constituinte. Roberto de Bastos Lellis destacou que as questes da dvida externa inspiraram os constituintes na redao do inciso I do artigo 49: (...) o passado recente mostrou a necessidade de intensificar o controle do Executivo pelo Legislativo nas questes que impliquem compromissos internacionais, controle esse que no deve ficar restrito apenas aos tratados, aos acordos e a outros atos mais convencionais, mas, tambm, que se estenda s operaes de crdito e aos contratos de qualquer natureza que criem obrigaes onerosas que venham a comprometer a riqueza nacional. (BONFIM, 1990, p. 231) 3.2. Certos acordos internacionais podem ser concludos pelo Executivo sem necessidade de aprovao congressional Os dispositivos da Constituio de 1988 no mudaram as opinies de Celso de Albuquerque Mello, de Guido Fernando Silva Soares e de Jos Francisco Rezek sobre a competncia dos poderes constitudos para a celebrao de tratados. Celso (1994, p. 276) continuou sustentando que os acordos do Executivo so plenamente admissveis.
117
Guido Soares (1991, p. 506-507) manteve a opinio de que existe um entendimento implcito entre o Executivo e o Legislativo de que os acordos de implementao de outros mais gerais, aprovados pelo Congresso, podem ser celebrados em forma simplificada. Rezek (1995, p. 66-68) conservou sua tese da admissibilidade de acordos executivos no sistema brasileiro de celebrao de tratados em duas hipteses: o acordo executivo como subproduto de tratado vigente e como expresso da diplomacia ordinria. A teoria da existncia de um costume no Brasil, autorizando o Executivo a concluir acordos em forma simplificada, foi novamente defendida, desta vez, por Jos Sette Cmara. Declarou o antigo Juiz da Corte Internacional de Justia: O fato que se consolidou uma norma costumeira, que legitimou os acordos executivos ao longo de quase um sculo de prtica constante e coerente, sem que jamais o Legislativo contestasse a iniciativa do Poder Executivo na concluso, promulgao e publicao de acordos em forma simplificada, sem a sua concomitante aprovao. O silncio complacente do Congresso afasta qualquer dvida sobre a legalidade do processo de concluso de acordos executivos, sem necessidade de aprovao legislativa (CMARA, 1987, p. 66). A deciso sobre a submisso de um acordo internacional ao Congresso tomada pelo Executivo, considerando a substncia do acordo. Quando versar matria pertinente esfera de competncia do Executivo, o acordo concludo sem necessidade de aprovao parlamentar, asseverou Sette Cmara. A Constituio de 1988, estabelecendo que compete ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre os tratados ou atos internacionais que acarretem
118
encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, afastou-se da regra tradicional de que todos os tratados, exceto os acordos executivos, ficam submetidos ao regime da aprovao legislativa, para fins de ratificao. Encargo palavra vaga, que pode incluir toda a espcie de obrigaes. Mas, lido o artigo 49, inciso I, na estrita significao das palavras, os encargos visados so os que afetam o patrimnio nacional, da mesma maneira que os compromissos gravosos. Assim, concluiu Sette Cmara (1987, p. 73): (...) parece evidente que o Congresso Nacional s tem competncia exclusiva para decidir definitivamente sobre tratados e atos internacionais quando esses acarretem encargos e compromissos gravosos ao patrimnio nacional. A deciso sobre qualquer outro tratado, por maior que seja a sua importncia, passa a ser da competncia exclusiva do Executivo. Se o patrimnio nacional no for de qualquer modo atingido, o Executivo tem as mos livres para ratificar qualquer tratado independentemente de aprovao legislativa. Reconheceu Jos Sette Cmara que os constituintes certamente visaram limitar a liberdade do Executivo para a concluso de acordos na rea financeira internacional, sem audincia do Legislativo, como sempre se fez. Mas, com esse objetivo em mente, operaram uma revoluo no nosso processo de concluso de tratados e presentearam o Executivo com a liberdade ampla de ratificar sem o referendo do Congresso Nacional qualquer tratado que no envolva encargos ou compromissos gravosos para o patrimnio nacional (Idem). O referendo do Congresso Nacional, previsto no artigo 84, VIII, ficou restrito a essa ltima categoria de tratados.
Essa concluso, admitiu Jos Sette Cmara (1987, p. 74), desconcertante e provavelmente ser repudiada pelos autores do confuso texto. Entretanto, insistiu que a regra inclusio unius exclusio alterius no foi ainda revogada, nem mesmo pelos constituintes de 1988. Em circunstanciado parecer, emitido na qualidade de consultor jurdico do Itamaraty, Antonio Augusto Canado Trindade (1989, p. 9) enfatizou que a prtica constitucional do Ministrio das Relaes Exteriores, atinente celebrao de atos internacionais, no se afasta da prtica dos Pases democrticos da Europa Ocidental sobre a matria. Canado Trindade (1989, p. 9-10) endossou os argumentos desenvolvidos por Jos Sette Cmara, filiando-se, destarte, linha do pensamento internacionalista de Hildebrando Accioly e outros, aduzindo um novo argumento: enquanto o artigo 84, VIII, da Constituio de 1988 refere-se a tratados, convenes e atos internacionais, o artigo 49, I, fala de tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Assim, os constituintes de 1988, ao inserirem no artigo 49, I, da Constituio a expresso atos internacionais precedida de ou, teriam tido em mente os atos internacionais equiparveis por sua matria e substncia aos tratados e convenes, e no evidentemente todo e qualquer expediente do Ministrio das Relaes Exteriores em seus contatos por escrito com as Chancelarias de outros Pases. No seria uma desconsiderao para com o Congresso Nacional, perguntou Canado Trindade, oner-lo com todo e qualquer ajuste relativo a acordos j por ele aprovados, que a estes d to-somente execuo, sem revis-los ou modific-los? Se o Congresso insistir em sustentar posio contrria, haver ento ele que mal encontra tempo para examinar os tratados e convenes submetidos ao seu
crivo que assumir a responsabilidade pelas conseqncias de sua atitude, concluiu Antonio Augusto Canado Trindade (Idem, p. 10). Vicente Marotta Rangel (1990, p. 7), sucedendo a Canado Trindade na consultoria jurdica do Itamaraty, tambm teve oportunidade de se pronunciar sobre o tema, ao emitir parecer a respeito da necessidade, ou no, de ser submetido ao Congresso Nacional um acordo celebrado com a Venezuela sobre circulao de turistas. Em trabalhos doutrinrios, Marotta Rangel (1960, p. 253-271; 1965, p. 11-20; 1983, p. 537-550) j havia-se debruado sobre a matria, na vigncia de Constituies anteriores, propugnando para que a Lei Suprema do Brasil tivesse disposies claras e precisas sobre a esfera de competncia dos poderes constitudos no mbito da formao dos compromissos internacionais. O fato de a consulta ter sido formulada indica, segundo Vicente Marotta Rangel (1990, p. 1), que malogrou a expectativa de que a nova Constituio eliminasse dvidas sobre a delimitao de competncia entre o Executivo e o Legislativo na concluso de atos internacionais. A Constituio de 1988 manteve o texto de 1969 quanto competncia do Presidente da Repblica: celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional(artigo 84, VIII). Mas h modificaes no tocante ao referendo do Congresso Nacional. O artigo 49, I, estatui competir exclusivamente ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Marotta Rangel assinalou, de imediato, duas dissonncias entre as disposies dos artigos 84, VIII, e 49, I, da Constituio de 1988. Aquele a referir-se a tratados, convenes e atos internacionais, este a mencionar
119
tratados, acordos ou atos internacionais (Idem). Um submete ao Congresso Nacional tratados, convenes e atos internacionais (artigo 84, VIII), outro submete-lhe tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (artigo 49, I). Desse modo, a questo da delimitao de competncia entre o Presidente da Repblica e o Congresso Nacional em matria de concluso de atos internacionais teria alcanado soluo surpreendente e, de certo modo, indita no Direito Constitucional Comparado. O critrio da delimitao seria o dos encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional? Somente quando os acarretasse que um tratado, acordo ou ato internacional deveria ser submetido deciso do Legislativo? A antinomia entre os artigos 84, VIII, e 49, I, da Constituio de 1988 , conforme Marotta Rangel, apenas aparente. Essa concluso se arrima em trs espcies de argumentao: 1 a Razes hermenuticas. Todo ordenamento jurdico se guia, em princpio, por sistema coerente e harmnico. A mente do legislador se norteia por critrios de lgica e por objetivos de bem comum. Logo, h de entender-se das disposies dos artigos 84, VIII, e 49, I, da Constituio, que os tratados, convenes e atos internacionais precisam ser submetidos ao Congresso Nacional, dando-se, porm, especial nfase submisso dos tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. 2a Razes histricas. O perodo da feitura da Constituio foi bastante influenciado por discusses sobre a juridicidade dos acordos de emprstimos, que levaram ao crescimento
120
assustador da dvida externa. Reflexo dessas preocupaes, a emenda do constituinte Octavio Elsio, reiterando a competncia do Congresso para resolver sobre tratados, acordos ou atos internacionais, adicionou ao preceito os atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Visou, com isso, modificar a situao de aprovao dos compromissos de endividamento externo do Pas, at ento no sujeitos aprovao legislativa. Dos motivos inspiradores da emenda se infere o propsito de enfatizar a competncia do Congresso em relao a um tipo especfico de ato internacional e no o propsito de subtrair dessa competncia atos internacionais que no acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Ademais, dominava na Constituinte o propsito de prestigiar o Congresso. 3a Razes propriamente constitucionais. Cabe ao Congresso Nacional exercer o Poder Legislativo e dispor, com a sano do Presidente da Repblica, sobre todas as matrias de competncia da Unio, arroladas na Constituio Federal (artigos 44, 48, 21, 22). Ora, os tratados internacionais promulgados se incorporam ordem jurdica interna, no havendo nenhuma dvida de que modificam leis anteriores, que lhes sejam contrrias (e mesmo, segundo parte da doutrina, prevalecem sobre leis posteriores antagnicas). Assim, os acordos internacionais, mesmo quando no acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, devem ser submetidos ao Congresso Nacional, desde que introduzam normas no ordenamento jurdico interno ou as modifiquem. Vicente Marotta Rangel (1990, p. 5-6) concluiu que:
Ao Congresso Nacional no se devem submeter apenas os tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Ento, perguntou o aludido jurista: Deve-se concluir que todos os tratados, acordos ou atos internacionais devam ser submetidos ao Congresso Nacional?. No, respondeu, por vezes, esses tratados, acordos ou atos internacionais remanescem na esfera do Poder Executivo Idem, p. 6). Isso ocorre, do ponto de vista de Marotta Rangel, nos seguintes casos: a) acordos de armistcio negociados por comandantes militares no limite de suas atribuies; b) acordos de mera interpretao ou de mera suplementao de anteriores, j aprovados pelo Poder Legislativo; c) modus vivendi ou pactum de contrahendo, ou seja, acordos que se restringem declarao e formulao de bases de futuras negociaes; d) acordos caracterizados por reversibilidade, isto , a possibilidade de sua desconstituio por vontade unilateral, expressa em comunicao outra parte sem delongas (apud REZEK, 1995, p. 68).
4. Concluso
O mtodo de interpretao filolgica, que procura estabelecer o sentido das normas jurdicas com base no significado literal das palavras que as expressam possui importncia relativa na tica da moderna Hermenutica do Direito. A Escola da Exegese, que via o intrprete como escravo da lei e as palavras desta como fator de grande relevncia para a interpretao jurdica, est superada. Considera-se, atualmente, que o sentido e o alcance das normas jurdicas devem ser determinados com o auxlio de elementos de natureza histrica, lgica, sistemtica,
sociolgica, filosfica, alm do elemento filolgico. O mtodo lgico-sistemtico procura o sentido das normas por meio do exame lgico das palavras e mediante investigao das condies e fundamentos de sua origem e elaborao, de modo a determinar a ratio ou mens do legislador. Buscando reconstruir a inteno ou o pensamento do legislador, para fixar a vontade precisa da lei, o mtodo lgico possui prolongamentos histricos e teleolgicos. A interpretao sistemtica completa a interpretao lgica, vislumbrando a norma como parte de um sistema coerente, que lhe empresta o verdadeiro sentido. Este seria impossvel de obter-se no caso de a norma ficar insulada, fora do contexto e das conexes lgicas do sistema. Nada impede que o intrprete passe do mtodo lgico-sistemtico para o histrico-teleolgico. O elemento histrico retrocede no tempo para investigar o ambiente em que a lei se originou. Afirmou Carlos Maximiliano (1918, p. 102), com propriedade: A histria da Constituio, em geral, e a de cada um dos seus dispositivos, em particular, auxiliam a interpretar com segurana os dizeres controvertidos. Estude-se as origens do Cdigo Fundamental, as fontes de cada artigo, as causas da insero das diversas providncias na lei, os fins que se teve em mira ao criar determinado instituto, ou vedar certos atos. Contudo, a utilizao isolada do elemento histrico no serviria ao jurista, e sim unicamente ao historiador. Por isso, necessrio associar o elemento histrico ao elemento teleolgico, que indaga sobre a finalidade da norma. O elemento teleolgico proporciona ao intrprete uma incurso na prpria alma do legislador. O verdadeiro sentido dos artigos 49, inciso I, e 84, inciso VIII, da Constituio
121
de 1988 s pode ser encontrado com o emprego dos mtodos mencionados. A interpretao do artigo 84, inciso VIII, no oferece dificuldades. A norma simplesmente reproduz a que j continha a Carta de 1969, com a nica diferena que substituiu a expresso latina ad referendum pela equivalente em lngua portuguesa sujeitos a referendo: Artigo 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; Importante notar que a Subcomisso do Poder Executivo da Assemblia Nacional Constituinte sugeriu que os tratados, convenes e atos internacionais fossem submetidos aprovao apenas do Senado. A Comisso de Organizao dos Poderes e Sistema de Governo no concordou e decidiu que deveriam continuar sendo aprovados pelo Congresso Nacional. Alm dos tratados, convenes e atos internacionais, o anteprojeto da referida Comisso conferia ao Presidente da Repblica competncia para firmar acordos, emprstimos e obrigaes externas, submetendo-os todos a referendo do Congresso. A expresso firmar acordos, emprstimos e obrigaes externas foi retirada no primeiro substitutivo que o relator apresentou Comisso de Sistematizao. O surgimento e a consolidao do artigo 84, VIII, durante a Constituinte, deixam clarssimo que o Presidente da Repblica precisaria do assentimento do Congresso para os tratados, convenes e atos internacionais. A discordncia de que esses fossem submetidos s ao Senado Federal demonstra a ntida inteno de preservar na matria o controle das duas casas do Congresso Nacional. o artigo 49, inciso I, que requer ateno do intrprete.
122
A Comisso de Redao da Assemblia Nacional Constituinte no foi fiel vontade do Plenrio. No primeiro turno de votao do Projeto de Constituio, o Plenrio aprovou a seguinte redao: Artigo 58. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I aprovar, ou no, tratados e acordos internacionais ou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;. E, no segundo turno, ficou aprovado: Artigo 50. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados e acordos internacionais ou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Logo, a Comisso de Redao, cuja competncia no ia alm de cuidar dos aspectos formais, da tcnica legislativa e da correo de linguagem, extrapolou indiscutivelmente seus poderes ao aprovar a seguinte frmula: Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Os textos aprovados em sesso plenria conferiam ao Congresso competncia para resolver sobre tratados e acordos internacionais, bem como sobre atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. No havia referncia a atos internacionais, mas a atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos. Ao trocar no texto a posio do qualificativo internacionais de tratados e acordos para atos, a Comisso de Redao alterou completamente o artigo 49, inciso I.
A redao passou a dar a entender que a competncia do Congresso restrita aprovao dos tratados que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, pois, ao no falar em atos apenas, mas em atos internacionais, equiparou-os aos tratados e acordos. Na prtica brasileira, ato internacional o mesmo que acordo internacional. Assim, literalmente, o artigo 49, I, estabelece que cabe ao Congresso dar a palavra final sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; enquanto o artigo 84, VIII, d ao Presidente da Repblica poderes para celebrar tratados, convenes e atos internacionais, mas exige sejam todos submetidos ao referendo congressional. Considerando que a Comisso de Redao desrespeitou a vontade do Plenrio, o artigo 49, inciso I, seria um dispositivo esprio da Constituio. Todavia, uma vez que o texto do Projeto de Constituio da Comisso de Redao foi aprovado em bloco pelo Plenrio, pode-se dizer que o vcio foi sanado. O cansao de tantos meses de trabalho e os embaraos regimentais impediram a reao de membros da Assemblia Constituinte. Ficou, assim, uma antinomia entre os artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituio, que pode ensejar interpretaes restritivas sobre a competncia do Congresso Nacional para apreciar os tratados internacionais. Jos Sette Cmara (1987), por exemplo, concluiu que o Congresso s tem competncia exclusiva para decidir definitivamente sobre tratados e atos internacionais quando acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, pois a regra inclusio unius exclusio alterius no foi ainda revogada. Mediante a citao deste brocardo jurdico, Sette Cmara quis dizer que, se a Constituio incluiu no dispositivo referente competncia do Congresso a aprovao
s dos tratados que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, porque excluiu da competncia do Legislativo a aprovao dos demais tratados, convenes e atos internacionais. Ora, s com a maior cautela e com o emprego concomitante de outras regras de hermenutica, pode-se aplicar a regra de que a especificao de um caso particular pressupe o propsito de no abranger os demais casos; ou de que a incluso de um s importa na excluso de quaisquer outros. A regra inclusio unius alterius est exclusio uma das bases do argumento a contrario sensu, prestigioso outrora, mal visto hoje pela doutrina, pouco usado pela jurisprudncia. Do fato de se mencionar uma hiptese, no se deduz necessariamente a excluso de todas as outras. O argumento perigoso e pode ser combatido pela parmia oposta: positio unius non est exclusio alterius (a especificao de uma hiptese no redunda em excluso das demais). A nica interpretao razovel para o artigo 49, inciso I, da Constituio, a extensiva. Foroso admitir que se trata de caso em que o legislador constituinte disse menos do que pretendia: lex minus dixit quam voluit. A frmula final do artigo 49, inciso I, no traduziu, em sua plenitude, o sentido colimado pelo legislador constituinte. evidente que o desejo da Assemblia era estabelecer a necessidade da aprovao dos tratados internacionais pelo Congresso Nacional. O Direito no tolera antinomias. Antinomia, para Norberto Bobbio (1991, p. 86-88), a situao na qual so colocadas em existncia duas normas, inseridas no mesmo ordenamento e com o mesmo mbito de validade, das quais uma obriga e a outra probe, ou uma obriga e a outra permite, ou uma probe e a outra permite o mesmo comportamento. Devido tendncia de cada ordenamento jurdico se constituir em sistema, a
123
presena de antinomias um defeito que o intrprete precisa eliminar. Norberto Bobbio (1991, p. 92) classifica as antinomias em solveis e insolveis. Antinomias solveis ou aparentes so as que podem ser resolvidas pela aplicao das regras da Hermenutica Jurdica. Antinomias insolveis ou reais so aquelas em que o intrprete abandonado a si mesmo, ou por falta de critrio de interpretao, ou por conflito entre os critrios. Os critrios para a soluo de antinomias so o cronolgico, o hierrquico e o da especialidade. No caso de conflito entre duas normas, para o qual no se aplique nem o critrio cronolgico, nem o hierrquico, nem o da especialidade, o intrprete tem sua disposio trs alternativas: 1) eliminar uma (interpretao ab-rogante); 2) eliminar as duas (interpretao duplamente ab-rogante); 3) conservar as duas, mediante a demonstrao de que a incompatibilidade aparente. Neste ltimo caso, para chegar ao objetivo, o intrprete pode precisar introduzir alguma leve ou parcial modificao no texto, pela interpretao chamada corretiva. Assim, possvel a conciliao entre duas normas aparentemente incompatveis, conservando-as no sistema, evitando o remdio extremo da ab-rogao. Carlos Maximiliano (1933, p. 149) legou aos juristas brasileiros lio de profunda sabedoria: Sempre que descobre uma contradio deve o hermeneuta desconfiar de si; presumir que no compreendeu bem o sentido de cada um dos trechos ao parecer inconciliveis, sobretudo se ambos se acham no mesmo repositrio. Incumbe-lhe, preliminarmente, fazer tentativas para harmonizar os textos; a este esforo ou arte os Estatutos da Universidade de Coimbra, de 1772, denominavam de Teraputica Jurdica.
124
A conciliao entre os artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituio brasileira de 1988 requer a utilizao dessa teraputica jurdica. primeira vista, so contraditrios. Entretanto, se forem examinados atentamente, subtili animo, ver-se- o nexo que os concilia. Para a soluo da antinomia aparente dos citados dispositivos, no pode ser utilizado o critrio cronolgico (ambos foram emitidos ao mesmo tempo); nem o critrio hierrquico (ambos possuem a mesma hierarquia); nem o critrio da especialidade (no se trata de conflito entre uma lei geral e outra especial, quando esta anula a primeira). So normas constitucionais; logo, no se pode admitir a ab-rogao de qualquer delas, restando ao intrprete, assim, a alternativa de demonstrar que a incompatibilidade aparente. Do ponto de vista histrico-teleolgico, a concluso s pode ser que o legislador constituinte desejou estabelecer a obrigatoriedade do assentimento do Congresso para os tratados internacionais, dando nfase para aqueles que acarretarem encargos, gravames, nus financeiros, para o patrimnio nacional. Do ponto de vista lgico-sistemtico, h que considerar que os dispositivos em questo fazem parte do mesmo ttulo da Constituio (Da Organizao dos Poderes) e so como que as duas faces de uma mesma moeda: o artigo 84, VIII, confere ao Presidente da Repblica o poder de celebrar tratados, convenes e atos internacionais, mas especifica que esto todos sujeitos a referendo do Congresso Nacional; o artigo 49, I, destaca que os tratados, acordos ou atos internacionais, assinados por quaisquer autoridades do Governo brasileiro, que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, precisam ser aprovados pelo Congresso. Na prtica, porm, so utilizados no Brasil, como em muitos outros Pases deRevista de Informao Legislativa
mocrticos, dois processos para a celebrao de tratados internacionais: o processo completo, que compreende as etapas da negociao, assinatura, mensagem ao Congresso, aprovao parlamentar, ratificao e promulgao (ou, quando for o caso, mensagem ao Congresso, aprovao, adeso e promulgao); e o processo abreviado, que compreende as etapas da negociao, assinatura ou troca de notas e publicao. O processo abreviado o seguido pelos chamados acordos em forma simplificada, cuja admissibilidade no Direito brasileiro sustentada por parte da doutrina jurdica nacional desde a vigncia da Constituio de 1946. A prtica desses acordos vem de longa data e no foi interrompida pela Constituio de 1988. Os mais numerosos so os ajustes complementares a tratados preexistentes, que se destinam a operacionalizar tratado anterior, devidamente aprovado pelo Congresso Nacional. Em geral, so concludos no quadro de acordos de cooperao cientfica, tcnica ou tecnolgica. O Congresso Nacional firmou entendimento de que s requerem referendo do Legislativo os ajustes complementares que possam resultar em reviso do tratado preexistente do qual decorrem ou os que possam acarretar encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Logo, os demais acordos complementares esto dispensados da aprovao tpica do Legislativo.
BOMFIM, B. Calheiros (Org.). Comentrios constituio federal. v. 2. Rio de Janeiro: Edies Trabalhistas, 1990. CMARA, Jos Sette. A concluso dos tratados internacionais e o direito constitucional brasileiro. Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. 69/71:74. Braslia, 1987. CONSTITUINTE: proposta do PCdoB. 3 ed. So Paulo: Editora Anita Garibaldi, 1986. CORRA, Oscar Dias. A constituio de 1988: contribuio crtica. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991. COSTA, Elcias Ferreira da. Comentrios breves constituio federal. Porto Alegre: Fabris, 1989. CRETELLA JNIOR, J. Comentrios constituio brasileira de 1988. v. 5. So Paulo/ Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios constituio brasileira de 1988. v. 2. So Paulo: Saraiva, 1992. MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios constituio brasileira. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos Santos, 1918. ______. Hermenutica e aplicao do direito. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Globo, 1933. MELLO, Celso de Albuquerque. Constituio e relaes internacionais. In: DOLINGER, Jacob (Org.). A nova constituio e o direito internacional: propostas e sugestes. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1987. ______. Direito constitucional internacional: uma introduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994. NOVOS rumos. Constituio nova para o Brasil: proposta para a constituinte. PCB. So Paulo: Novos Rumos, 1986. PINTO FERREIRA. Comentrios constituio brasileira. v. 3. So Paulo: Saraiva, 1992. RANGEL, Vicente Marotta. Acordo celebrado com o governo venezuelano sobre circulao de turistas. Necessidade ou no de ser esse acordo submetido ao congresso nacional. Interpretao do inciso 1 do artigo 49 da constituio. Parecer CJ/004 do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, 21 de agosto de 1990. ______. La procdure de conclusion ds accords internacionaux au Brsil. Revista da Faculdade de Direito. p. 253-271. Universidade de So Paulo: LV, 1960. ______. A constituio brasileira e o problema da concluso dos tratados internacionais. Problemas brasileiros. So Paulo, 31: 11-20, out./ dez. 1965. ______. O comrcio internacional e os interesses dos pases em desenvolvimento. In: Congresso Nacional
Referncias
ARAJO, Lus Ivani de Amorim. Constituio e relaes internacionais. In: DOLINGER, Jacob (Org.). A nova constituio e o direito internacional: propostas e sugestes. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1987. ______. Curso de direito internacional pblico. 7 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992. BOBBIO, Noberto. Teoria do ordenamento jurdico. Braslia: Polis/ Editora UnB, 1991.
125
de Advogados Pr-Constituinte. Anais... So Paulo: Ordem dos Advogados do Brasil, 1983. REZEK, Jos Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 5 ed. So Paulo: Saraiva, 1995. RODAS, Joo Grandino. Tratados internacionais. 2 ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004. SOARES, Guido Fernando da Silva. The treaty-marking process under the 1988 federal constitution of Brazil. Chicago-Kent Law Review. Chicago, 67 (2): 506-7, 1991. TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Fundamentao jurdica da prtica constitucional do Itamaraty em matria de celebrao de acordos internacionais. Parecer CJ do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, 8 de maro de 1990.
______. Fundamentao jurdica da prtica constitucional do Itamaraty em matria de celebrao de acordos internacionais. Parecer CJ/161 do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, 3 de abril de 1989. ______. A questo da aprovao pelo legislativo de atos internacionais. Informao CJ/05 do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores para o Senhor Ministro de Estado, 21 de outubro de 1985. ______. A participao do poder legislativo no processo de celebrao de acordos internacionais. Informao CJ/27 do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores para o Senhor Ministro de Estado, 27 de junho de 1986.
126

Constituicao 1988 Poder

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Constituicao 1988 Poder

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

A Constituio de 1988 e o poder de celebrar tratados

Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros

Revista de Informao Legislativa

Revista de Informao Legislativa

Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008

Revista de Informao Legislativa

Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008

Revista de Informao Legislativa

Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008

Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008

Revista de Informao Legislativa

Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008

Revista de Informao Legislativa

Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008

Revista de Informao Legislativa

Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008

Revista de Informao Legislativa

Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008

Revista de Informao Legislativa

Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008

Braslia a. 45 n. 179 jul./set. 2008

Revista de Informao Legislativa

Das könnte Ihnen auch gefallen